INTRODUCCIÓN

Cuando fue elaborado el anteproyecto de la ley N°27444 del procedimiento

administrativo general, existía conciencia cierta de la necesidad de dotar de un
régimen legal especifico que tornara predecible al ejercicio de la potestad
sancionadora por parte de las entidades públicas. Si de ordinario nos
encontramos frente a la potestad más aflictiva con que cuenta la administración
para legítimamente gravar patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer
restricciones a las facultades ciudadanas, el contexto del fin de la década de los
noventa hacia indispensable acometer esta tarea. No en vano, estábamos frente
a dos fenómenos convergentes que potenciaron dicha potestad administrativa.
De un lado, la consolidación de los roles normativos, inspectivos y ordenadores
de la administración, antes que como prestador de servicios y de bienes públicos.
Por el otro, la sostenida tendencia a la despenalización de ilícitos penales,
condujo al proporcional incremento de los supuestos de ilícitos administrativos,
y a contar con organismos con competencia sancionadora.
En este sentido, fuimos conscientes que la potestad sancionada constituye una
competencia de gestión necesaria complementaria a la potestad de mando y
corrección para el adecuado cumplimiento del orden administrativo establecido
en procura del interés público. Pero a su vez, quienes conformamos la comisión
elaboradora del anteproyecto adoptamos conscientemente la decisión de
diseñar las pautas mínimas comunes para que todas las entidades
administrativas con aptitud para aplicación de sanciones sobre los
administrados, la ejerzan de manera democrática, previsible y no arbitraria. No
consideramos que el control judicial posterior fuera eficiente para disciplinarla,
sino que, por el contrario, sería más conveniente dotarle de un régimen positivo
claro que permita su control preventivo y concurrente, por las autoridades
superiores y recurrencia pública. En este sentido, seguimos la tendencia
inaugurada en el derecho comparado, de manera decidida, y seguida en nuestro
continente, por México, Venezuela y Brasil.
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

1. Ámbito de aplicación del procedimiento administrativo sancionador

Artículo 245.- Ámbito de aplicación de este capítulo

245.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se
atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones
administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
245.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con
carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes
especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar
necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a
que se refiere el artículo 246, así como la estructura y garantías previstas
para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos
especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los
administrados, que las previstas en este Capítulo.
245.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las
entidades se rige por la normativa sobre la materia.”
Naturaleza de las normas de este capitulo
Las normas tienen por objeto disciplinar desde el nivel legal los criterios a aplicar
y las actuaciones administrativas que deben cumplir todas las entidades para
poder ejercer la potestad sancionadora que se les confía.
El texto original del numeral 229.2 importaba el riesgo de permitir que
determinadas entidades. Bajo el argumento de contar con procedimiento
sancionador regido por reglas especiales, se examinan total o completamente
de la aplicación de las disposiciones generales contenidas en el capítulo II del
título IV de dicha ley. Esta situación daría la posibilidad de que, por dicha vía, se
avalen procedimientos sancionadores de carácter especial que no revistan las
garantías mismas recogidas con carácter general en la ley bajo análisis, hecho
que agravaría la situación jurídica de los administrados.
Por ellos por ello ha sido altamente pertinente la reforma incorporada al artículo
229.2 por el decreto legislativo N° 1029, en el sentido que precisa que ningún
procedimiento sancionador, ni la eventual sanción que se derive, pueden
desconocer los principios de la potestad sancionadora ni la estructura y garantía
mínimas reconocidas a los administrados en este capítulo. En este sentido, los
principios reconocidos en estas normas, las garantías formales y las garantías
sustantivas que este ordenamiento reconocen, conforman núcleo esencial de
estatus garantista de los ciudadanos frente a las pretensiones de sanción que
las entidades pueden ejercer sobre ellas. En ese sentido, ninguna entidad podrá
desconocer el principio de legalidad para sancionar, de tipicidad de las faltas, de
prescripción de las sanciones, etc., sin incurrir en un acto viciado de nulidad.
Cabe preguntarse si por estar incluidas en una norma con rango de la ley, esta
suerte de indisponibilidad del contenido de la potestad sancionadora, resulta
posible que el legislador pueda mediante una ley especial diferenciarse y crear
alguna excepción o variación de estas garantías. En nuestra opinión, debe
tenerse cuidado con esta situación, porque, la exigencia de la mayoría de los
principios y reglas garantistas tiene base constitucional y no base legal.
Por ejemplo, los principios de tipicidad, de prescripción, non bis in ídem, entre
otros, son básicamente constitucionales y no legales. Por lo tanto, creemos que,
en estos casos, aun normas con rango de ley no podrán obviar estas reglas de
sustento constitucional, sin contradecir la constitución política del estado.
El régimen uniforme dado a la potestad sancionadora implica la disciplina común
para toda acción del estado dirigido a aplicar una sanción administrativa,
entendida como un mal infligido a un administrado en ejercicio de la
correspondiente potestad administrativa previamente calificada así por la norma.
De este modo, se entiende que la sanción administrativa:
a) Es un acto de gravamen. Determina un menoscabo o privación, total o parcial,
temporal o definitiva, de derechos o intereses, tales como: suspensión, clausura
o interdicción de ejercer determinadas actividades, el comiso de bienes, la
caducidad de derechos, la amonestación o apercibimiento, la multa, entre otras.

b) Es un acto reaccional frente a una conducta ilícita. Su finalidad es una

consecuencia de la conducta sancionable, eminentemente con carácter
represivo y disuasivo.

c) Es un acto con finalidad solo represiva, por lo que su existencia misma no

guarda relación con el volumen o magnitud del daño. Por tanto, no pueden
considerarse como sanciones: las medidas de reposición de las cosas a la
situación legal correcta- el cierre de un local sin licencia, el cese de una
publicidad engañosa-. Las medidas resarcitorias - devolver importe de la
ejecución subsidiaria-, ni las medidas fe forzamiento de ejecución administrativa-
multas coercitivas o compulsión sobre las personas.

Separación del régimen sancionador con el disciplinario

Finalmente, el numeral 229.3 deslinda claramente de la regulación reservada
para el procedimiento sancionador al régimen disciplinario sancionador de las
entidades sobre su personal. Esta diferenciación tiene sustento doctrinario en
las relaciones de sujeción general (caso del infractor común) y las relaciones
de sujeción especial (caso del infractor empleado del estado), que sirve para
reconocer los dos modos como se vinculan los administrados con las
entidades. Conforme a esta doctrina, los administrados se vinculan con las
entidades en uno de dos escenarios.
Cuando un administrado se halla en la relación de sujeción general, que es la
regla común, se encuentra ejerciendo plenamente su libertad de actuación, y
se vincula excepcionalmente a determinados deberes generales de
cumplimento y al poder de policía de la administración, que limitan su estado
de libertad individual y de acción.
Como se puede entender fácilmente en este escenario, son aplicables
íntegramente las reglas de garantía y de procedimientos de garantía, en
resguardo de la libertad individual y derechos adquiridos. Es el modo general.
Cuando un administrado se halla en una relación de sujeción especial, el
administrado debe soportar niveles más intensos de intervención administrativa
por cuanto estamos ámbitos que son ordenados por la administración y su ius
punendi, que sin este privilegio sería imposible organizarlos. Las notas
características de esta relación especial de sujeción son la presencia de
deberes específicos de cumplimiento a cargo del administrado, su rol esencial
de subordinación en función de los objetivos públicos, y una regulación dada
por la autoridad en forma estatutaria, por ejemplo, servidores públicos,
soldados, intentos de establecimientos penales, etc.
En este escenario se explica que existía la normativa de la materia que atenué
las garantías individuales por la prevalencia de la carga de deberes que su
estatuto establece y la deslegalización necesaria para que la administración
logre una subordinación de estas promesas. Principalmente este debilitamiento
se aprecia en:
Tendencia a reemplazar normas reglamentarias para establecer o completar
las infracciones y sanciones. Debilita el principio de legalidad.
Tendencia a estipular sanciones en función de tipos genéricos y abstractos de
infracciones. Debilita el principio de tipicidad.
Tendencia a formar más eficiente y rápido el procedimiento administrativo
sancionador con cargo al control posterior. Debilita el principio de debido
proceso.
Tendencia a permitir sanciones administrativas independientes de las
judiciales. Afectan el alcance del non bis in ídem.

Como las relaciones especiales de sujeción configuran un estatus ventajoso

para la administración y restrictivo para el administrado, debe tener un
establecimiento legal y no meramente reglamentario.
Pero debe tenerse que estamos frente a una legitima atenuación de las
garantías en favor de los cometidos del servicio público, que no implica su
estado de indefensión, puesto que su régimen privativo siempre va a dar vía de
protección a su debido procedimiento.
Mientras que el derecho administrativo sancionador se orienta a disciplinar la
actuación de la administración para así mantener incólume la zona de libertad
que corresponde constitucionalmente al administrado, en las relaciones
especiales de sujeción, precisamente los administrados no gozan de esa
esfera, por ser la esencia de su estatuto una subordinación frente a la
administración y la posibilidad legitima de organizar su actividad, incluso bajo
amenaza de coacción y pena.
1. Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades
la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de
libertad.
2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se
haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del
debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la
potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase
instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la
conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir
las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a
ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como
infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de
su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo
de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera
infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas
con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de
desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las
conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas
sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o
Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los
administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas
previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación
de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento
respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o
respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas
administrativas sancionadoras.
5.- Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras
vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a
sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto
favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la
tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción,
incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva
disposición.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique
como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la
infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás
responsabilidades que establezcan las leyes.
7. Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la
imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra
en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta
(30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que
se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado
la infracción dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de
continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes
casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto
dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso
la última sanción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en
acto administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción
administrativa original haya perdido el carácter de infracción
administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la
aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5.
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la
conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
 9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten
con evidencia en contrario.
10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los
casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad
administrativa objetiva.
11. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente
una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en
que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas,
salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que
se refiere el inciso 7.”
2. Estabilidad de la competencia para la potestad sancionadora

Artículo 247.- Estabilidad de la competencia para la potestad sancionadora

El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades

administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por
disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en
órgano distinto.

El derecho que todo ciudadano tiene al “juez natural” forma parte del derecho a
un debido proceso judicial (due process of law); y se manifiesta cuando un
imputado es procesado por la autoridad pública que le corresponde según las
reglas fijadas anticipadamente por la constitución política y el ordenamiento
jurídico. En consecuencia, el administrado debe saber que la autoridad que lo va
a investigar es imparcial y fue nombrado con anterioridad de acuerdo a ley.
Advertimos entonces, que es necesaria la intervención de una ley previamente
vigente para determinar la COMPETENCIA de las diversas autoridades con
competencia sancionadora; por cuya razón se ejercite válida y eficazmente el
poder punitivo del estado. De aquí se colige que los estados modernos, a partir
de sus constituciones o leyes de nivel superior, regulan la manera cómo se
distribuya entre los distintos organismos y órganos el ejercicio de esta función a
partir de determinados criterios.
Los tres principales criterios objetivos para establecer reglas de competencia se
determinan por la materia (¿Qué ocurrió?), en un caso; por la oportunidad en la
que se realizó el acto que será investigado (¿Cuándo ocurrió?), en otro caso; y
finalmente, por el lugar y espacio en que sucedieron los hechos (¿en dónde
ocurrió?). en consecuencia, se atenta contra la leyes de la competencia, y por
ende, se transgrede el derecho al juez natural – cuando se modifican las reglas
de manera arbitraria con el ulterior propósito de que corresponda conocer la
pretensión a un órgano que, aun teniendo el mismo nivel p jerarquía, no fuere el
que debía intervenir con arreglo a las normas vigentes al producirse los hechos.
El derecho al juez natural también puede ser expresado de forma o manera
negativa, en cuyo caso podemos afirmar que se encuentra determinantemente
prohibido a los estados expedir normas o realizar acciones tendientes a desviar
de la autoridad competente al ciudadano de alejar al administrado de la autoridad
que conforme a la norma de la materia le correspondería de acuerdo a la
determinación efectuada de modo previo y objetivo por la norma pertinente.
Ahora bien este principio de orden natural e inscrito entre los derechos
fundamentales de la persona, se inserta en el ámbito de los procedimientos
administrativos en que se ejercen alguna forma de potestad punitiva. A esto se
denomina, de modo general, las PREDETERMINACION DEL
PROCEDIMIENTO.
Este principio doctrinal quiere “significar que no es aceptable crear o establecer
un procedimiento especial para aplicar la sanción. O dicho en otras palabras. No
son posibles procedimientos EX POST FACTO ni procedimientos AD HOC o
AD PERSÓMAN” crear comisiones o instancias ad hoc o intuito personae para
apreciar un procedimiento sancionador en particular, se modifique la
composición de un colegiado adrede, o cambiar las autoridades que los
conforman coincidentemente al sustentación de algún caso.
Adherido a este postulado, se encuentra a exigencia que el órgano administrativo
haya sido previamente estructurado funcionalmente por norma jurídica y que se
le atribuya competencia para juzgar a situación infraccional que se presenta.
Ahora bien, la tesis que sustentaba la exigibilidad en sede administrativa del
derecho a la jurisdicción determinada por ley, ha sido recogida repetidamente
por nuestro tribunal constitucional, como una manifestación del derecho al
debido procedimiento, acogiendo sendas acciones de garantías interpuestas por
ciudadanos que fueron desviados de la autoridad competente para instruir su
situación jurídica dentro de procedimientos dirigidos a aplicar sanciones
administrativas.
En estos casos el tribunal constitucional ha dejado establecido que los
administrados tienen frente a la administración el derecho constitucional a la
jurisdicción predeterminad por ley, y que este violado, si quien instruye o
sanciona es una comisión distinta a la que este violado, si quien instruye o
sanciona en una comisión distinta a la que debió corresponderle conforme al
ordenamiento legal previamente establecido. En este mismo sentido, afirma que
“pretende invocar, dentro de tal contexto, principios como la economía procesal
y la unidad de criterio, es algo absolutamente impertinente cuando lo que está
de por medio es el respeto de una de los atributos más importantes del debido
proceso, como lo es, sin duda alguna, el relativo a la jurisdicción predeterminada
por la ley”.
En este mismo sentido, cabe advertir que la competencia estabilizada es la que
le permite a un órgano administrativo instruir un procedimiento administrativo,
est es, las fases de este. De este modo, la estabilización producida no alcanza
solamente al ejercicio de la potestad punitiva (momento decisorio del
procedimiento) sino que es aplicable a la competencia del órgano qu debe instruir
el procedimiento (fase instructora) como efecto directo del deber de
desdoblamiento establecido en el artículo 234 de la ley N° 27444.
4.Reglas sobre el ejercicio de la potestad sancionadora

Artículo 248.- Reglas sobre el ejercicio de la potestad sancionadora.

En virtud del principio de razonabilidad en el ámbito de los procedimientos

administrativos sancionadores deberán observarse las siguientes reglas:
a) En el caso de infracciones administrativas pasibles de multas que tengan
como fundamento el incumplimiento de la realización de trámites, obtención
de licencias, permisos y autorizaciones u otros procedimientos similares
ante autoridades competentes por concepto de instalación de
infraestructuras en red para servicios públicos u obras públicas de
infraestructura, exclusivamente en los casos en que ello sea exigido por el
ordenamiento vigente, la cuantía de la sanción a ser impuesta no podrá
exceder:
- El uno (1%) de valor de la obra o proyecto, según sea el caso.
- El cien por ciento (100%) del monto por concepto de la tasa aplicable
por derecho de trámite, de acuerdo a Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) vigente en el momento de ocurrencia de los
hechos, en los casos en que no sea aplicable la valoración indicada con
anterioridad.
Los casos de imposición de multas administrativas por montos que excedan
los límites señalados con anterioridad, serán conocidos por la Comisión de
Acceso al Mercado del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Protección de la Propiedad Intelectual,(2) para efectos de determinar
si en tales supuestos se han constituido barreras burocráticas ilegales de
acceso al mercado, conforme al procedimiento administrativo contemplado
en el Decreto Ley Nº 25868 y el Decreto Legislativo Nº 807, y en sus normas
modificatorias y complementarias.
b) Cuando el procedimiento sancionador recaiga sobre la carencia de
autorización o licencia para la realización de varias conductas individuales
que, atendiendo a la naturaleza de los hechos, importen la comisión de una
actividad y/o proyecto que las comprendan en forma general, cuya
existencia haya sido previamente comunicada a la entidad competente, la
sanción no podrá ser impuesta en forma individualizada, sino aplicada en
un concepto global atendiendo a los criterios previstos en el inciso 3 del
Artículo 246.
COMENTARIOS

Desatendiendo los criterios de la buena técnica legislativa se ha incorporado a

la ley general una regla particular a la potestad sancionadora aplicable por
infracciones incurridas por empresas privadas y entendidas del sector público
que realizan la prestación de uno o más servicios públicos de agua potable y
alcantarillado, transmisión y distribución de electricidad, así como alumbrado
público gas natural, telecomunicaciones y demás esenciales. En efecto, el
decreto legislativo N°1014 establece un conjunto de medidas para propiciar la
inversión en latería de servicios públicos y obras públicas de infraestructura a
través de la implementación de medidas que eliminen sobrecostos y logren una
efectiva simplificación administrativa, en beneficio de los usuarios de dichos
servicios públicos.
En ese contexto, las limitaciones que esta norma establece para la potestad
sancionadora se encuentran referidas a dos tipos de situaciones:
- Procedimientos conducentes a aplicar sanciones de multas por
incumplimiento de trámites, obtención de licencias, permisos y
autorizaciones u otros procedimientos similares por concepto de
instalaciones de infraestructura en red para servicios públicos u obras
publicas de infraestructura. En este caso el limite ha sido establecido
como límite cuantitativo para las multas a aplicarse, de modo que no
puedan ser mayores del 1% de valor de la obra o proyecto, o, en caso de
no ser aplicable la valoración indicada, del cien por ciento 100% del monto
por concepto de la tasa aplicable por derecho de trámite, de acuerdo al
TUPA vigente en el momento de ocurrencia de los hechos.
- Procedimientos conducentes a aplicar sanciones por la carencia de
autorización o licencia para la realización de una o más conductas
individuales que atendiendo a la naturaleza de los hechos, importa una
actividad y/o proyecto que las comprendan en forma general, cuya
existencia haya sido previamente comunicada a la entidad competente.
En este caso, la limitación ha sido establecida de modo que la sanción no
podrá ser impuesta en forma individualizada por cada una, sino aplicada
en un concepto global.
La norma incorpora adicionalmente una competencia expresa de la comisión de
eliminación de barreras burocráticas del Indecopi, para conocer de reclamos por
la imposición de multas administrativas impuestas a partir de la vigencia de este
decreto legislativo por montos que excedan los limites señalados con
anterioridad, asignándoles tratamiento de barrera burocrática a la inversión.
Dicha competencia ha tenido ocasión de ser precisada por la propia comisión
en el sentido de entender que los limites establecidos en el decreto legislativo N°
1014 sobre la cuantia de multas constituyen requisitos de procedencia que
establece la ley para que la comisión pueda conocer este tipo de casos, no
debiéndose entender que en tales supuestos per se existe una barrera
burocrática ilegal. Cuando ese requisito de procedencia queda satisfecho, la
evaluación que efectué la comisión no estará dirigida a evaluar la legalidad en la
cuantía de esta, sino a determinar si a través de la sanción impuesta se ha
establecido una barrera burocrática ilegal, ya sea porque la entidad carece de
facultades para exigirla (legalidad de fondo) o porque no ha cumplido con las
formalidades y procedimientos para su exigibilidad (legalidad de forma).

1. Determinación de la responsabilidad

Artículo 249. -Determinación de la responsabilidad

249.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son

compatibles con el dictado de medidas correctivas conducentes a ordenar la
reposición o la reparación de la situación alterada por la infracción a su
estado anterior, incluyendo la de los bienes afectados, así como con la
indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, las que son
determinadas en el proceso judicial correspondiente.
Las medidas correctivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables
y ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los bienes
jurídicos tutelados que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto.

249.2 Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una

disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente,
responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se
cometan, y de las sanciones que se impongan.
La importancia de este artículo en materia sancionadora radica en significar la
posibilidad de concurrencia de la sanción administrativa, con otras medidas
administrativas gravosas para el administrado, pero que por perseguir fines de
interés general complementarios son plenamente compatibles, sin afectarse por
el principio de non bis in ídem.
Las medidas compatibles con el acto administrativo sancionador son las
siguientes:
Las medidas de reposición, son aquellas que tienen por objeto retomar o
restituir al estado inmediatamente anterior a la comisión de la infracción
administrativa de las cosas, por considerar que corresponde a una situación legal
correcta. Por ejemplo, el mandado de cierre de un local sin licencia, la orden de
cese de una publicidad engañosa, las medidas de remediación ambiental,
comiso de bienes, orden de internamiento de vehículos.
Las medidas resarcitorias, son aquellas que buscan recuperar un costo para
la administración (por ejemplo, el mandato de devolver importa de ejecución
subsidiaria). Nótese que aquí no implica la inmediación de daños y perjuicios
inferido al estado, que es una medida exclusivamente de apreciación y
determinación judicial y no administrativa.
Las medidas de coacción o de forzamiento de ejecución administrativa, que
buscan forzar al administrado el cumplimiento d un deber resistido (por ejemplo,
las multas coercitivas o compulsión sobre personas).
A diferencia de las sanciones administrativas que persigue específicamente la
represión administrativa por la ilicitud incurrida, todas estas medidas persiguen
aspectos complementarios para actuar la voluntad del orden público. Sin duda la
más transcendente de estas medidas, es la de naturaleza de reposición o
correctiva. Para analizarla, debemos tener en cuenta que una medida correctiva
es un acto administrativo de gravamen, en la medida que constituye una
declaración de una entidad, destina a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta (artículo 1 y 5 de la ley N° 27444), y en su contenido declara una
situación desfavorable para algún administrado ( perdida de patrimonio en el
comiso de bienes, la suspensión de actividades en curso o la posesión de bienes
en el internamiento de vehículos). En tal sentido, las medidas correctivas para
su validez deben cumplir, como los demás actos administrativos, con las
siguientes exigencias legales: competencia, objeto o contenido licito, preciso y
posible, finalidad publica, motivación suficiente y adecuada y procedimiento
previo regular. Cualquier infracción a estos requisitos derivara en la invalidez del
acto y la responsabilidad del infractor.
Ahora bien, la aplicación de las medidas correctivas debe ir acompañada de
algunas exigencias que debe cumplir la administración competente para imponer
la medida correctiva.
Cumplir los requisitos legales para la validez del acto administrativo de gravamen
constitutivo de la medida correctiva y los principios aplicables a toda actuación
pública.
Emitirse dentro de un procedimiento y habiendo obtenido convicción sobre la
responsabilidad del infractor. Si bien la ley N° 27444, no lo explicita suficiente, el
momento adecuado para la emisión de una medida correctiva, es a partir que se
individualiza y determina la responsabilidad del infractor, y no antes lo cual puede
comprenderse si apreciamos que el articulo 232 referido a este mandato, se titula
“Determinación de la responsabilidad”.
Ahora bien, el contenido del acto de gravamen, en el procedimiento especifico,
no debe ser idéntico a la sanción aplicable por el licito instruido, pues entonces
estaríamos frente a un adelantamiento de a medida sancionadora, que
autosatisfaceria anticipadamente la pretensión sancionadora de la
administración. En este sentido, la medida correctiva, vaciaría de contenido a la
sanción prevista para el mismo caso.
2. PRESCRIPCIÓN

Artículo 250.- Prescripción

250.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de

infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes
especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto
de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de
la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la
autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.

250.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la

existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se
hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones
instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última
acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o
desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones
permanentes.
EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del
procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los
hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo,
de acuerdo a lo establecido en el artículo 253, inciso 3 de esta Ley. Dicho
cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento
sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días
hábiles, por causa no imputable al administrado.

250.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el

procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar
la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear
la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más
trámite que la constatación de los plazos.
En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones
necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción
administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones
de negligencia.

3. Prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas

Artículo 251.- Prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas

 1. La facultad de la autoridad para exigir por la vía de ejecución forzosa el
pago de las multas impuestas por la comisión de una infracción
administrativa prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales. En
caso de no estar determinado, la prescripción se produce al término de dos
(2) años computados a partir de la fecha en que se produzca cualquiera de
las siguientes circunstancias:
a) Que el acto administrativo mediante el cual se impuso la multa, o aquel
que puso fin a la vía administrativa, quedó firme.
b) Que el proceso contencioso administrativo destinado a la impugnación
del acto mediante el cual se impuso la multa haya concluido con carácter
de cosa juzgada en forma desfavorable para el administrado.

2. El cómputo del plazo de prescripción, solo se suspende con la iniciación

del procedimiento de ejecución forzosa, conforme a los mecanismos
contemplados en el artículo 205, según corresponda. Dicho cómputo debe
reanudarse inmediatamente en caso que se configure alguno de los
supuestos de suspensión del procedimiento de ejecución forzosa que
contemple el ordenamiento vigente y/o se produzca cualquier causal que
determine la paralización del procedimiento por más de veinticinco (25) días
hábiles.

3. Los administrados pueden deducir la prescripción como parte de la

aplicación de los mecanismos de defensa previstos dentro del procedimiento
de ejecución forzosa. La autoridad competente debe resolverla sin más
trámite que la constatación de los plazos, pudiendo en los casos de estimarla
fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar
las causales de la inacción administrativa, solo cuando se advierta se hayan
producido situaciones de negligencia
En caso que la prescripción sea deducida en sede administrativa, el plazo
máximo para resolver sobre la solicitud de suspensión de la ejecución
forzosa por prescripción es de ocho (8) días hábiles contados a partir de la
presentación de dicha solicitud por el administrado.
Vencido dicho plazo sin que exista pronunciamiento expreso, se entiende
concedida la solicitud, por aplicación del silencio administrativo positivo.

4. Caracteres del procedimiento sancionador

Artículo 252.- Caracteres del procedimiento sancionador
252.1. Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere
obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o
reglamentariamente establecido caracterizado por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase
instructora y la que decide la aplicación de la sanción.
2. Considerar que los hechos probados por resoluciones judiciales
firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título
de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden
 constituir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le
pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la
sanción y la norma que atribuya tal competencia.
4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus
alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
ordenamiento jurídico conforme al numeral 171.2 del artículo 171, sin
que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse
elemento de juicio en contrario a su situación.
252.1. La Administración revisa de oficio las resoluciones administrativas
fundadas en hechos contradictorios con los probados en las resoluciones
judiciales con calidad de cosa juzgada, de acuerdo con las normas que
regulan los procedimientos de revisión de oficio.

5. Procedimiento Sancionador

Artículo 253.- Procedimiento sancionador

Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las

siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición
motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán
realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e
inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar si
concurren circunstancias que justifiquen su iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad
instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de
cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se
refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus
descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco
días hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad
que instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones
necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e
informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la
existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad
instructora del procedimiento concluye determinando la existencia de
una infracción y, por ende, la imposición de una sanción; o la no
existencia de infracción. La autoridad instructora formula un informe
final de instrucción en el que se determina, de manera motivada, las
conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la
norma que prevé la imposición de sanción; y, la sanción propuesta o
la declaración de no existencia de infracción, según corresponda.
Recibido el informe final, el órgano competente para decidir la
aplicación de la sanción puede disponer la realización de actuaciones
 complementarias, siempre que las considere indispensables para
resolver el procedimiento. El informe final de instrucción debe ser
notificado al administrado para que formule sus descargos en un plazo
no menor de cinco (5) días hábiles.
6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el
procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u
entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser
el caso.
Instrucción preventiva
Con la finalidad única de determinar, con carácter preliminar, la existencia de
circunstancias justificativas del inicio formal del procedimiento administrativa
sancionador, las autoridades con competencia para investigar los presuntos
actos indebidos, están facultadas para la apertura de una actuación previa a la
incoación formal del procedimiento.
Estas actuaciones de instrucción estarán orientadas a actuar la evidencia
necesaria a efectos de precisar con mayor exactitud los hechos susceptibles de
motivar el procedimiento, la identificación de los presuntos involucrados, las
circunstancias relevantes del caso, y la evidencia que será necesario actuar
dentro del procedimiento sancionador en sí. No se trata de una instrucción
completa del caso y de sus responsables, sino solo la indagación con efecto de
delimitar mejor los contornos del caso y que la sustanciación del procedimiento
en si sean mas breves.
Si no llegase a identificar materia investigable, produce el archivamiento de la
instrucción preliminar mediante acto expreso y motivado, que vincula a la
autoridad administrativa,por lo que debe modificarse lo asi decidido a quien
motivara su apertura(superior jerarquico, denunciante),etc.
Como su propia naturaleza lo hace evidente estas actuaciones previas no forman
parte del procedimiento administrativo sancionador, poseyendo la calidad de
antecedente que no interrumpe el plazo prescriptorio.
ACTO DE INICIACION
La iniciación del procedimiento se conforma en un acto administrativo bajo forma
de resolución que sirve de la delimitación de la potestad sancionadora que se
activa. Cualquier ampliación posterior, de administrados, de hechos o de
calificación jurídica, debe ser materia de un nuevo procesamiento.
Por lo general este acto debe contener la identificación de los antecedentes que
motivan la apertura (denuncia, orden superior, cumplimiento de un deber
legal,etc.), de los administrados objeto de la posible sanción administrativa, la
exposición breve de los hechos que puedan corresponder, la norma legal que
ampara el inicio del procedimiento, la adopción de las medidas provinciales que
fueran del caso apreciar. Adicionalmente deben tener en cuenta el cumplimiento
de la entrega de la información a que alude el artículo 55.5, por el cual debe
informarse en la notificación además, el plazo estimado de duración, derechos y
obligaciones en el procedimiento,etc.
Notificación del cargo
Conjuntamente con la notificación del acto de apertura debe hacerse conocer al
administrado el cargo que se solicita absuelva, como forma de imputación
provisional.
El plazo mínimo para la absolución de cargos es de 5 días hábiles desde el día
siguiente de realizada la notificación personal del cargo. Con lo que se busca
proteger el derecho de los administrados o contar con el tiempo necesario para
la preparación de la defensa.
En lo demás se sigue por lo comentado en el articulo 234.3.
Instrucción del procedimiento
El instructor del procedimiento debe practicar de oficio toda la evidencia que sea
necesaria para llegar a la verdad material del caso, siguiendo para ello las
disposiciones de los artículos 159 y ss. de la ley.
La propuesta de sanción
Concluida la actuación probataria, el instructor elabora la propuesta de
resolución, en la que deberá hacer constar los siguientes aspectos:
1) La relación circunstanciada de los hechos investigados.
2) Las personas autores del ilícito investigado.
3) La norma legal que tipifica como ilícito el o los hechos a sancionar.
4) El análisis de los elementos de prueba acumulados en el procedimiento,
con énfasis en aquellas que le formen convicción sobre la autoría.
5) Las condiciones personales del instruido que puedan tener influencia para
determinar la gravedad de los hechos.
6) Las razones por las cuales desestiman los descargos presentados por los
institutos.
7) La sanción elegida o la absolución.
Decisión administrativa
La decisión importa la acusación definitiva y la aplicación de la sanción especifica
que la legislación considera aplicable el caso. En particular, cobra interés el
requisito de la motivación, por cuanto esta debe ser suficiente para sustentar
todo el contenido incluyendo la prueba actuada, la convicción que ellas forman,
la forma en que se ha elegido la sanción a aplicar,etc.
En cuanto a los hechos, se deben argumentar la fijación de hechos sancionables,
la evidencia que existe en cada caso, la calificación jurídica de tales hechos.
1. Medidas de carácter provisional

Artículo 254.- Medidas de carácter provisional

 254.1 La autoridad que tramita el procedimiento puede disponer, en
cualquier momento, la adopción de medidas de carácter provisional que
aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a
lo previsto por el artículo 155.
254.2 Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidad de los objetivos que se pretende garantizar en
cada supuesto concreto.
254.3 No se puede dictar medidas de carácter provisional que puedan causar
perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen
violación de sus derechos.
254.4 Las medidas de carácter provisional no pueden extenderse más allá
de lo que resulte indispensable para cumplir los objetivos cautelares
concurrentes en el caso concreto.
254.5 Durante la tramitación, la autoridad competente que hubiese ordenado
las medidas de carácter provisional las revoca, de oficio o a instancia de
parte, cuando compruebe que ya no son indispensables para cumplir los
objetivos cautelares concurrentes en el caso concreto.
254.6 Cuando la autoridad constate, de oficio o a instancia de parte, que se
ha producido un cambio de la situación que tuvo en cuenta al tomar la
decisión provisional, esta debe ser cambiada, modificando las medidas
provisionales acordadas o sustituyéndolas por otras, según requiera la
nueva medida.
254.7 El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional
que en su caso se adopten, se compensan, en cuanto sea posible, con la
sanción impuesta.
254.8 Las medidas de carácter provisional se extinguen por las siguientes
causas:
1. Por la resolución que pone fin al procedimiento en que se hubiesen
ordenado. La autoridad competente para resolver el recurso
administrativo de que se trate puede, motivadamente, mantener las
medidas acordadas o adoptar otras hasta que dicte el acto de resolución
del recurso.
2. Por la caducidad del procedimiento sancionador.

2. Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones

Artículo 255.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones

1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por

infracciones las siguientes:
a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada.
b) Obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legítimo del
derecho de defensa.
c) La incapacidad mental debidamente comprobada por la autoridad
competente, siempre que esta afecte la aptitud para entender la
infracción.
 d) La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio
de sus funciones.
e) El error inducido por la Administración o por disposición
administrativa confusa o ilegal.
f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto
u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con
anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se
refiere el inciso 3) del artículo 253.
2.- Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por
infracciones las siguientes:
a) Si iniciado un procedimiento administrativo sancionador el infractor
reconoce su responsabilidad de forma expresa y por escrito.
En los casos en que la sanción aplicable sea una multa esta se reduce
hasta un monto no menor de la mitad de su importe.
b) Otros que se establezcan por norma especial.”

3. Resolución

Artículo 256.- Resolución

256.1 En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar

hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su diferente valoración jurídica.
256.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.
La administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para
garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.
256.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución
adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar
la imposición de sanciones más graves para el sancionado.

CONGRUENCIA DE LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR

La congruencia de la resolución de un procedimiento sancionador tiene un

límite particular que la diferencia de las demás resoluciones administrativas.
Se deben basar en aquello que surja de la evidencia acopiada en el
expediente, pero su límite esencial es el pliego de cargos al administrado
que asumen el rol de título de sanción administrativa. No es legítimo que la
administración pueda, producto de la instrucción, sancionar al administrado
respecto de hechos que no se ha defendido, ni por cargos que no han sido
los advertidos con anterioridad.

EJECUTIVIDAD DIFERIDA
Una de las pocas novedades que contiene el régimen de ejecución de los
actos administrativos sancionadores, es la previsión que la sanción será
ejecutiva cuando se agote la via administrativa. En verdad, se quiere decir
que las resoluciones sancionadoras que no pongan fin a la via administrativa,
 no serán ejecutivas en tanto no haya recaido la resolución del recurso que,
en su caso, se habrá interpuesto contra estas, o haya transcurrido el plazo
para su interposición sin que esta se haya producido.

La formula implica que la interposición de un recurso administrativo paraliza

la ejecución de la sanción, hasta que el mismo sea resuelto, para guardar
coherencia con la presunción de inocencia. Pero, la sanción recuperara
ejecutividad inmediata con la resolución de este recurso, aun cuando
presente demanda contencioso-administrativa. En esta ultima acción como
la demanda no produce la suspensión , por lo que deberá pedirse en sede
judicial una medida cautelar.

LA PROHIBICION A LA REFORMA PEYORATIVA

Como se sabe la prohibición de la reformatio in peius en el ámbito
administrativo significa la limitación a que una condición o el estatus jurídico
del recurrente resulte desmejorado o empeorado a consecuencia
exclusivamente de la revisión producida por una impugnación del
administrado.

En síntesis, es la reforma del acto administrativo en perjuicio del recurrente,

quien ve agravada su situación o estatus obtenida por la primera resolución,
que ha sido objeto de su propio recurso. La mencionada regla se
fundamenta en el necesario contradictorio que debe respetarse en todo
procedimiento recursal, de tal modo que de no haber este limite, el recurrente
no tendría oportunidad de aducir argumentos para impedir la imposición de
una sanción mas grave a lo recurrida.

Como se puede apreciar, para su configuración resulta necesario de un lado,

de una sanción administrativa recurrida ante la misma
autoridad(reconsideración) o superior jerárquico(apelación), quien va a
revisar el objeto y alcances de dicho acto de gravamen y del otro que el
efecto de la decisión revisora perjudique al recurrente en relación con el
contenido de la resolución impugnada (ej. Agravando el quantum de la
sanción , modificándola por una mas grave, agregándole una sanción
accesoria ,etc.)
Ahora bien un supuesto particular es la denominada reforma peyorativa
indirecta indirecta, que prohíbe a la autoridad instructora agravar la situación
del administrado cuando su primera decisión ha sido anulada por razones
estrictamente formales o procedimentales y no por exceso de defecto de
ponderación de los hechos o ínfima sanción.

6. Caducidad del procedimiento sancionador

Artículo 257.- Caducidad del procedimiento sancionador

1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio
es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la
imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera
 excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano
competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la
ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad no aplica al
procedimiento recursivo.
Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para
resolver la caducidad operará al vencimiento de este.
2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la
resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el
procedimiento y se procederá a su archivo.
3. La caducidad es declarada de oficio por el órgano competente. El
administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad del
procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio.
4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano
competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El
procedimiento caducado no interrumpe la prescripción.

7. CODIGO DE TRANSITO
8. MULTAS DE TRANSITO