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CIUDADANÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES.
UN ESTUDIO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE MADRID Y CASTILLA Y LEÓN
CAPÍTULO 10
ENTORNO SOCIO-ECONÓMICO E
INSTRUMENTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES:
HACIA UNA GOBERNANZA URBANA A FAVOR
DE LOS VALORES PÚBLICOS92
Manuel Tamayo - Universidad Rey Juan Carlos (URJC)

y Ernesto Carrillo - Universidad Complutense de Madrid (UCM)
10.1. Introducción
El propósito de este capítulo es intentar caracterizar el contexto socio-económico desde el
que operan los Gobiernos de las ciudades y, sobre todo, identiicar algunos de los principales
instrumentos político-institucionales con los que cuentan los Gobiernos locales para lidiar
con los desafíos que les plantea ese entorno.
Se han seleccionado tres transformaciones del contexto socio-económico de los Go-
biernos locales que inciden de forma directa sobre el Gobierno y las políticas urbanas: la
urbanización, la globalización económica y el cambio cultural. Aunque estos cambios están
interconectados entre sí, se lleva a cabo un análisis separado de cada uno de ellos, y se seña-
lan algunos de los principales problemas que plantean para la gobernanza. Concretamente
se tratan las siguientes cuestiones:
• el surgimiento de las metrópolis policéntricas y los problemas que esta forma urbana
plantea en términos de gobernanza metropolitana;
• asociados también al desarrollo urbano y, en particular, a la ciudad dispersa, se abor-
dan los problemas relativos a la sostenibilidad medioambiental;
92 Este capítulo es una versión revisada de la ponencia presentada en el curso de verano de la Universidad
Complutense de Madrid Ciudadanía y servicios públicos en los nuevos ayuntamientos, en la mesa redonda
dedicada a «La investigación universitaria sobre servicios públicos y gobierno local: el estado de la
cuestión», San Lorenzo de El Escorial, 13 de julio de 2016.
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INVESTIGA
• se toman en consideración los impactos de la globalización económica sobre la ciu-

dad, especialmente su incidencia en las políticas urbanas relativas a la competitividad
económica y la cohesión social de las ciudades;
• inalmente, se trata la inluencia ejercida por el cambio cultural sobre la democracia
local, en particular, los procesos de posmodernización, el declive del capital social y la
diferenciación social asociada a las distintas culturas urbanas.
Por lo que se reiere a los instrumentos político-institucionales para lidiar con estos pro-
blemas, se señalan los siguientes:
• la búsqueda de formas de gobernanza metropolitana sin recurrir por ello a la creación
de Gobiernos metropolitanos;
• la integración de las políticas y, en particular, el desarrollo de políticas trasversales
que consideren simultáneamente las derivadas relativas a la sostenibilidad medioam-
biental, la competitividad económica y la cohesión social.
• el desarrollo de regímenes locales en los que los actores públicos y privados colaboren
para elaborar y llevar a cabo decisiones gubernamentales en diversos campos de las
políticas urbanas sin comprometer por ello el interés de la ciudad;
• la necesidad de reforzar los liderazgos locales;
• la elaboración de una narrativa de las políticas urbanas y la generación de un discurso
sobre la ciudad;
• la revisión de la cuestión de la representación, los mecanismos de participación ciuda-
dana, los sistemas de rendición de cuentas y, en general, los aspectos procedimentales
de las políticas urbanas.
Obviamente, el entorno de las ciudades incluye muchos otros aspectos y los efectos aquí
señalados constituyen únicamente un pequeño ramillete de las numerosas ramiicaciones
que para el Gobierno y las políticas urbanas presentan esos cambios. Lo mismo puede air-
marse de los instrumentos político-institucionales a los que aludimos, que tampoco agotan
la lista de las principales herramientas a disposición de los Gobiernos locales. Ahora bien,
todas las cuestiones señaladas sin duda forman parte tanto de la agenda de problemas de las
ciudades de todo el mundo, como del conjunto de instrumentos con los que experimentan
los Gobiernos locales para intentar solucionarlos93.
93 Un ejemplo de una selección de transformaciones del entorno de los Gobiernos locales que afectan a
la gobernanza local es el propuesto por Denters y Rose (2005) donde subrayan tres grandes macro-
tendencias: la urbanización, la globalización y la europeización, a las que añaden las transformaciones
que afectan al surgimiento de nuevas demandas sustantivas y de participación. En cuanto a las
transformaciones de la gobernanza local véase el repaso exhaustivo realizado por John (2001) donde se
tratan las cuestiones de los sistemas de Gobierno local, los regímenes locales, la europeización de los
Gobiernos subnacionales, la privatización y el nuevo management público, la regionalización, el liderazgo
local y la revisión de la democracia local. Este trabajo sigue estas mismas líneas de relexión apoyándose
en esos y otros estudios para hacer un estado de la cuestión sobre esta materia.
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CIUDADANÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES. UN ESTUDIO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE MADRID Y CASTILLA Y LEÓN
10.2. El entorno de los Gobiernos locales y de las políticas urbanas

(1) Las metrópolis policéntricas y el problema de la gobernanza metropolitana
La forma de organización espacial donde se encuentran inmersos la mayoría de los Gobier-
nos locales urbanos es lo que se ha venido a denominar las «metrópolis policéntricas». Se
trata de una «nueva forma urbana que incluye entre diez y cincuenta ciudades metropolita-
nas físicamente separadas pero funcionalmente interconectadas, agrupadas en torno a una o
a más de una gran ciudad, espacialmente separadas y que forman una enorme concentración
económica de una nueva división funcional del trabajo» (Hall y Pain, 2006). Estos luga-
res existen como entidades separadas en las que la mayoría de los residentes trabajan en
la localidad en la que residen y la mayoría de los trabajadores residen en la localidad en la
que trabajan y, al mismo tiempo, forman parte de una región urbana funcional más amplia
conectada mediante lujos muy densos de personas y de información que discurren a través
de autopistas, líneas de ferrocarril rápidas y líneas de telecomunicaciones: el «espacio de los
lujos» (Castells, 2011). Como se verá seguidamente, esta forma urbana tiene importantes
implicaciones tanto para la gobernanza urbana como para el desarrollo urbano sostenible.
Un buen ejemplo de ello lo encontramos en Madrid. Se trata de una macrorregión me-
tropolitana que abarcaría toda la Comunidad de Madrid junto con el espacio comprendido
dentro de un perímetro compuesto por las áreas urbanas de Guadalajara, Aranjuez, Toledo,
Talavera de la Reina, Ávila y Segovia. El fenómeno no es exclusivo de Madrid, puesto que
existen numerosos casos dispersos a lo largo de todo el país (véase Boix, 2007). Como suele
ser común en la mayor parte del mundo, en Madrid —al igual que en el resto de España—
no existe una unidad institucional que gobierne estos megaasentamientos urbanos (Castells,
2002). Antes al contrario, en este espacio encontramos numerosas jurisdicciones territoria-
les: en el caso de Madrid, tres Gobiernos autonómicos, cuatro diputaciones provinciales y
centenares de ayuntamientos, incluido el de la propia capital del Estado.
Ya en las viejas áreas metropolitanas se planteaba el problema de la interdependencia
socioespacial que contrastaba con la existencia de distintas jurisdicciones territoriales. En-
tonces hubo que optar entre crear un Gobierno metropolitano centralizado que abarcara
la totalidad del espacio del área metropolitana o procurar algún tipo de gobernanza me-
tropolitana sin Gobierno metropolitano (Ostrom, Tiebout y Warren, 1961). Las formas de
Gobierno centralizado se fueron desechando poco a poco, tanto en España como en la ma-
yor parte del mundo. Hoy el problema es de una escala territorial notablemente más amplia
pues, como vimos, las metrópolis policéntricas engloban varias áreas metropolitanas, lo que
hace aún más inviable la creación de un Gobierno centralizado para las macrorregiones me-
tropolitanas que conforman. Estamos abocados, pues, a generar algún tipo de gobernanza
metropolitana sin Gobierno metropolitano.
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INVESTIGA
(2) El desarrollo urbano y el problema de la sostenibilidad medioambiental

Frente a la ciudad compacta, esta forma de crecimiento urbano ha impulsado un tipo de
ciudad dispersa que afecta no solo a la gobernanza sino también a la sostenibilidad ambien-
tal. El fenómeno no es nuevo pues la «suburbanización» ya determinó un importante creci-
miento lateral de la ciudad y de los desplazamientos entre la ciudad central y los municipios
de la periferia metropolitana, con todo lo que eso supuso para el medioambiente natural
—ocupación de suelos, contaminación atmosférica y del agua, agotamiento de recursos
energéticos, eliminación de residuos, etc.— y para el propio ambiente social —ruido, riesgo
de accidentes, congestión, etc.— (Camagni, Capello y Nijkamp, 2001). Ahora bien, tras ello
siguió una fase de «desurbanización», que impulsó la descentralización de la población en
pequeñas localidades más allá del área metropolitana, con lo que se agravaron los impactos
ambientales. Actualmente, en las metrópolis más maduras, se asiste a un proceso de «reur-
banización», creciendo otra vez la población de las áreas centrales y de los anillos metropoli-
tanos y dando origen a un nuevo tipo de suburbios, ya no solo residenciales sino en los que
se desarrollan importantes actividades industriales, comerciales y de distribución donde las
comunicaciones ya no son solo con el núcleo central sino con otras zonas suburbanas. Con
la reurbanización también crece el área central, debido tanto al asentamiento de la población
inmigrante en barrios deprimidos como a la «gentriicación» del centro (Champion, 2001).
Sea cual sea la etapa en la que se encuentra cada una de las áreas metropolitanas, la
ciudad hoy día es la fuente principal de externalidades medioambientales, tanto al interior
de las áreas urbanas como en el exterior —por su contribución, en este último caso, al ago-
tamiento de recursos naturales o al propio calentamiento global—, haciendo de la cuestión
de la sostenibilidad uno de los valores clave del mainstreaming o corriente principal de las
políticas urbanas. Un ejemplo de ello es el interés creciente por las políticas de regeneración
y renovación urbanas que contribuyan al reciclaje físico, económico, social y medioambien-
tal de los espacios urbanos consolidados, frente a los modelos que primaban el constante
crecimiento lateral de la ciudad, la ocupación de suelos y la construcción de nuevas ediica-
ciones. En la época de la sostenibilidad, donde todo es susceptible de reciclarse, lo primero
que hay que reciclar es el propio espacio urbano ya existente.
(3) Las metrópolis policéntricas como nodos de redes globales de ciudades: los efectos económicos y sociales de
la globalización sobre las ciudades y las políticas urbanas
Las metrópolis policéntricas operan como nodos de redes globales de ciudades y, como seña-
lara Manuel Castells (2002 y 2010), las interdependencias entre estas áreas territoriales son
un relejo de una tendencia más amplia hacia la globalización.
La globalización y el cambio tecnológico, en particular el asociado a la velocidad del
procesamiento de la información, están ejerciendo numerosos efectos económicos y sociales
en las ciudades. Entre otros se incrementa la competencia entre ciudades: estas compiten
con aquellas que están localizadas al exterior de la región metropolitana y también con las
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distintas localidades situadas al interior de una misma región. Las ciudades se vuelven me-
nos seguras desde el punto de vista económico, pues operan en un entorno de competencia
global donde las empresas abren y cierran rápidamente, con los consiguientes efectos en la
economía de la ciudad. En las naciones desarrolladas no es inusual que las ciudades indus-
triales entren en declive como consecuencia del desmantelamiento de la industria a favor de
ciudades de otros países que ofrezcan mano de obra más barata u otras ventajas para las em-
presas. Al mismo tiempo, las grandes ciudades de servicios ven crecer su poder económico,
atrayendo inversiones y empleos muy cualiicados pues, como señala Saskia Sassen (1991), la
globalización eleva la escala y la complejidad de las transacciones económicas, alimentando
así el crecimiento de las funciones de las sedes de las multinacionales y el incremento de
los servicios para las empresas, especialmente los servicios corporativos avanzados. En este
sentido, podría decirse que la región metropolitana de Madrid tiene en las empresas del
IBEX-35 —buena parte de cuyos cuarteles generales radican en esta ciudad— su principal
fuente de riqueza, no solo por el empleo directo que generan sino por todos los servicios
avanzados que requieren estas empresas y que se localizan en esa región.
En este contexto, las ciudades, al igual que las empresas, compiten las unas con las otras
con objeto de maximizar su posición económica. Los Gobiernos locales aunque tengan po-
deres limitados —como lo son también hoy día los de los Estados en el marco de la Unión
Europea— poseen, sin embargo, recursos para mejorar la posición económica de la ciudad,
entre otros el control del suelo, pudiendo así atraer capital y fuerza de trabajo a su ciudad.
Los Gobiernos de las ciudades se ven así abocados a poner en marcha las que Paul E. Pe-
terson (1981) denomina «políticas de desarrollo», esto es, aquellas que refuerzan la posición
económica de una comunidad en su competencia con otras comunidades. Son políticas que
fortalecen la economía local, potenciando la base iscal local y generando recursos adicio-
nales que pueden ser utilizados para el bienestar de la comunidad. Suelen contar con el
apoyo de la mayoría y reciben la oposición de aquellos cuyos intereses parciales entran en
conlicto con los intereses de la comunidad. Con la globalización, por tanto, los Gobiernos
locales se convierten en actores destacados en la esfera de la política económica y su agenda
de gobierno —sus prioridades, en deinitiva— resultan relevantes a efectos de mejorar, man-
tener o empeorar la posición económica, el prestigio social o el poder político de la ciudad
en su conjunto. La competitividad, junto con la sostenibilidad, pasa de este modo a formar
parte también del mainstreaming de las políticas urbanas. Un ejemplo de la importancia que
tienen las políticas urbanas para la economía lo muestran las demandas del alcalde de la
ciudad de Londres por ocupar una posición relevante entre quienes negocien el Brexit con
la Unión Europea, pues la posición de la City puede verse muy afectada por esta cuestión;
o las ofertas de los diferentes líderes territoriales del resto de Europa que se han apresurado
a ofrecer sus ciudades como un lugar óptimo donde relocalizar las actividades que Londres
pueda perder.
La globalización no solo afecta a la economía de la ciudad sino que también incide en su
cohesión social. Las ciudades experimentan importantes cambios demográicos que afectan
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INVESTIGA
a todo tipo de aspectos, entre otros a: la estructura de las familias —descenso del porcentaje
de población adulta casada, incremento de hogares de divorciados y solteros, descenso de la
proporción de familias tradicionales (pareja con hijos), incremento de hogares monoparen-
tales y de nuevas formas de convivencia, etc.—; el incremento de la población nacida en el
extranjero pues, de hecho, las ciudades son las puertas de entrada de la migración interna-
cional y donde sus efectos se observan de manera más intensa; la creciente diferenciación de
la composición étnica de la población conforme se asienta de forma duradera la población
inmigrante y se integra en las ciudades; el incremento de la población activa femenina; el
aumento del envejecimiento de la población, etc., asuntos todos ellos que no solo inciden en
las políticas sociales sino también en el conjunto de las políticas urbanas. Pero, de todos los
cambios asociados en parte a la globalización cabe destacar por su inluencia en la cohesión
social y territorial el del incremento de la pobreza y la desigualdad. La globalización con sus
impactos económicos favorables para unas ciudades y desfavorables para otras hace crecer las
desigualdades entre ciudades. Si se adopta una escala europea pueden apreciarse mejor estos
desequilibrios. Por otra parte, también crecen las desigualdades dentro de las metrópolis po-
licéntricas entre unos y otros núcleos de población. En las grandes ciudades centrales crecen
las desigualdades entre barrios e incluso dentro del propio espacio central. Ello en parte es
debido a la dualidad laboral que se produce en las grandes metrópolis de servicios, donde
conviven segmentos de población muy cualiicados y en ocasiones con salarios inimaginables
con otros grupos de baja cualiicación o subempleados, con bajos salarios, empleo temporal
y a tiempo parcial que atienden en condiciones de trabajo muy desfavorables los servicios
requeridos por las empresas así como los servicios personales demandados por la población
más cualiicada (Hamnett 2001). El incremento de las desigualdades entre las ciudades y
en el interior de las ciudades —incluido el surgimiento de nuevas formas de marginación,
exclusión social y polarización—, hacen también que la cohesión social y territorial sea otro
de los valores clave del mainstreaming de las políticas urbanas.
(4) Posmodernización, descenso del capital social y culturas urbanas: los impactos del cambio cultural en la
democracia local
Desde el punto de vista cultural cabría destacar varias transformaciones que inciden sobre el
Gobierno local: la posmodernización, el aumento de la soisticación de la opinión pública, el
descenso del capital social y la creciente importancia que adquiere la cultura y los estilos de
vida como elemento de diferenciación social.
Las teorías sobre el cambio cultural señalan que en las sociedades industriales avanzadas
—que han disfrutado durante décadas de paz, prosperidad económica y robustos Estados
de bienestar—, se ha venido produciendo un desplazamiento en las prioridades de los ciu-
dadanos desde los valores materialistas, relativos a la seguridad física y económica, hacia
otros valores posmaterialistas, que ponen mayor énfasis en la libertad, la manifestación de la
personalidad y la calidad de vida (Inglehart, 1977).
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Ello tiene numerosas repercusiones sobre el Gobierno local: de entrada, en la compo-

sición de la agenda pública local y en las prioridades de las políticas. El cambio cultural
favorece que los ciudadanos reclamen a sus Gobiernos que dirijan su atención hacia metas
como la igualdad social, la protección medioambiental, la igualdad de la mujer, los derechos
humanos y la solidaridad internacional, las cuestiones de moralidad y estilos de vida, etc.,
aspectos que coniguran una nueva agenda posmaterialista superpuesta a la vieja agenda ma-
terialista de la seguridad económica y física (Dalton, 1996). Ello incrementa las demandas
sustantivas hacia el Gobierno local pues los temas de la vieja agenda, como la seguridad
ciudadana, el empleo y la economía de la ciudad, no desaparecen sino que se ven comple-
mentados con los nuevos. Así, la preocupación por cuestiones como los problemas medioam-
bientales —o por las derivadas ambientales de las distintas políticas—, o por asuntos como
la atención a los refugiados, no solo se entienden debido a la magnitud de los problemas a los
que hacen referencia —sin duda relevantes— sino también por el cambio cultural. Por otra
parte, estos temas cuentan con sus públicos temáticos que hacen un seguimiento estrecho
de los asuntos de su interés (Dalton, 1996) y en ocasiones disponen de movimientos sociales
urbanos especializados temáticamente en torno a la nueva agenda política, como los grupos
feministas, ecologistas, gais, lesbianas y transexuales, etc.
La posmodernización favorece también el declive del respeto a la autoridad y la dismi-
nución de la conianza hacia las instituciones jerárquicas, incluidas las autoridades guberna-
mentales, así como la caída de la conianza hacia los partidos políticos, sindicatos, grandes
empresas, medios de comunicación, etc. (Inglehart, 1997). Los Gobiernos y las autoridades
locales no se ven libres de esta tendencia y propenden a perder apoyo político, si bien no con
tanta intensidad como los niveles de Gobiernos más altos, pues el desfase de la experiencia
—la gente confía más en aquello de lo que tiene una experiencia directa y desconfía más de
aquello que no experimenta (Nye y Zelikow, 1997)— opera a favor de los Gobiernos más
próximos. Por otra parte, el declive del apoyo a las instituciones y autoridades democráticas
convive con un creciente apoyo a la democracia y, especialmente, a los valores democráticos.
Se trata de una ciudadanía crítica que está insatisfecha con el funcionamiento de la demo-
cracia, pero que no opta por fórmulas autoritarias sino que reclama más y mejor democracia
(Norris, 1999). El movimiento del 15M en Madrid y otras ciudades y el «no nos represen-
tan» no dejan de tener, en parte, entre sus vectores explicativos, el propio cambio cultural.
Con la posmodernización se produce también un descenso de la participación política
convencional (Fuchs y Klingemann, 1995) al tiempo que se incrementan las demandas de
participación ciudadana —especialmente las de carácter individual— y se reclaman mejoras
en la calidad de la democracia local, lo cual conduce a la introducción de nuevas formas de
participación y crecientes desafíos para la representación política. Todo ello obliga a un re-
planteamiento de la democracia local que combine viejos y nuevos instrumentos para hacer
vigentes en la actualidad los valores de receptividad, participación y rendición de cuentas,
típicos del Gobierno democrático y, en particular, de la democracia local.
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INVESTIGA
En paralelo con el proceso de posmodernización, la opinión pública de las sociedades

industriales más avanzadas se vuelve cada vez más soisticada. De acuerdo con la teoría de
la movilización cognitiva, los ciudadanos tienen ahora más recursos políticos, disponen de
las habilidades necesarias para tratar con las complejidades de la política y para tomar sus
propias decisiones políticas (Dalton, 1996). Los factores que contribuyen a la soisticación
son: por una parte, los crecientes niveles de información con la que cuentan los ciudadanos,
debido al desarrollo de los medios de comunicación de masas —especialmente la televisión
y desde luego los asociados al cambio tecnológico de los sistemas de información y comuni-
cación— así como la adquirida a través de su propia experiencia, al estar en contacto con un
sector público de gran tamaño y alcance funcional que incide de forma directa en su vida co-
tidiana; y, por otra, su mayor capacidad para procesar esa información gracias al incremento
notable de los niveles educativos de la población. Ello hace que «la opinión pública sobre
las políticas sea real; se pueda medir a través de los sondeos; esté conformada por pautas
coherentes; sea generalmente estable; que cuando la opinión pública cambie, generalmente lo
haga de una forma regular y comprensible; y que casi siempre los cambios sean razonables y
suelan responder de una forma sensible a hechos objetivos» (Page y Shapiro, 1993).
Las autoridades locales y otros actores que llevan a cabo la comunicación política tienen
que tener en cuenta estas características de la opinión pública. El hecho de que las percep-
ciones varíen en muchas áreas de política pública con los cambios en las condiciones reales
de los problemas y de los servicios públicos, es algo crucial para diseñar estrategias de comu-
nicación, tanto de forma directa con los ciudadanos como indirecta a través de los medios.
Los ciudadanos soisticados se vuelven cada vez más exigentes a la hora de valorar las polí-
ticas, los servicios, las instituciones y los liderazgos locales, tomando en consideración tanto
los aspectos sustantivos de la acción de gobierno —en qué medida las autoridades locales
toman decisiones de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos y obtienen resultados
que les satisfagan— como los procedimentales. De este modo, en sus valoraciones tienen
en cuenta no solo lo qué se hace y con qué resultado, sino también el cómo se hace y, esto
último, adquiere al menos tanto peso en la valoración global como lo primero.
Los cambios culturales hasta ahora mencionados propician Gobiernos cada vez mejores
en términos de su rendimiento y calidad democrática. Sin embargo, no dejan de producirse
también algunos cambios maniiestamente inquietantes y otros que generan impactos más
ambiguos sobre el funcionamiento de la democracia local. Uno de ellos es el del descenso
del capital social que se viene observando en las sociedades industriales avanzadas (Putnam,
2000), así como el desigual reparto de este capital social entre segmentos sociales y en el
territorio.
Los estudiosos del capital social destacan como las normas y las redes de compromiso
cívico, la conianza social y la coordinación y la cooperación en beneicio mútulo inluyen
decisivamente sobre el rendimiento del Gobierno representativo y en el propio desarrollo
económico, de modo que a mayor capital social mayor desarrollo económico y mejor fun-
cionamiento de la democracia (Putnam, 1993). Además, las comunidades locales con ma-
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yor compromiso cívico suelen obtener también mejores resultados en cuestiones como los
niveles de instrucción de su población, las tasas de desempleo, la intensidad de la pobreza
urbana, el control de la delincuencia, el consumo de drogas, e incluso los estados de salud de
sus habitantes, entre otros aspectos (Putnam, 2000).
Si el capital social va en descenso se pierde con él un elemento clave para el funciona-
miento de la democracia; pero si además este se distribuye de forma desigual entre segmen-
tos sociales —es mayor en los que disponen de niveles de instrucción más elevados— y en el
espacio, entonces las desigualdades sociales y territoriales crecerán. No todas las comunida-
des locales poseen el mismo nivel de capital social, siendo más elevado en las zonas suburba-
nas que en las ciudades centrales, o en las áreas con mayores niveles de renta que en las más
deprimidas. De este modo, las variaciones entre comunidades locales en cuanto a su capital
social incidirán en los problemas que aborden las autoridades locales y en sus capacidades
efectivas para afrontarlos, ahondándose así en la desigualdad.
A las diferencias territoriales de carácter económico y a las relativas al capital social, se
suman las culturales. En la posmodernidad las diferencias sociales están basadas cada vez
en mayor medida en la cultura y en los estilos de vida. Encontramos nuevas culturas: las
de las mujeres, las de los jóvenes, las de los grupos étnicos, las de los grupos religiosos, las
relacionadas con las aiciones a las que se dedica el tiempo libre, etc., que conviven en un
mismo espacio urbano e incluso lo segmentan territorialmente. Ello aporta un beneicio
importante en términos de pluralismo y riqueza cultural. Sin embargo, las sociedades están
cada vez más fragmentadas y en ellas aparecen nuevas clases y segmentos de clase basados en
la posición ocupada por los individuos ante el proceso productivo —la vieja estratiicación
de clases—, su posición ante el consumo de bienes y servicios —incluidos los de carácter
colectivo, que tan relevantes son para interpretar los conlictos urbanos (Castells, 2001)—,
sus diferentes niveles de capital social y sus características culturales y estilos de vida.
De igual modo, son sociedades en las que predomina también el individualismo y dis-
tintas formas de expresionismo. Por una parte, desde un expresionismo «instrumental»,
centrado en la vida privada, la orientación medios-ines y la acumulación de bienes y ob-
jetos materiales; hasta un expresionismo «humanista», que persigue la autorrealización en
la vida pública, centrado en los bienes e interacciones sociales y en la acumulación cultural
(Kaase y Newton, 1995). Por otra parte, gracias a los medios de comunicación y las nuevas
tecnologías los ciudadanos están permanentemente informados y conectados y disponen de
medios propios de expresión. Las demandas hacia los Gobiernos locales se fragmentan, sien-
do en ocasiones difíciles de conciliar; la inmediatez con las que se reclaman las soluciones
aumenta; y las oportunidades de expresar y comunicar las diferencias fuera del control de
un número reducido de canales de comunicación también se incrementan, convirtiéndose
los propios individuos en receptores y productores de mensajes. Gobernar la fragmentación
deviene así en uno de los principales desafíos de los Gobiernos y, en particular, de los loca-
les, debido a la conluencia en un reducido espacio de una gran multiplicidad de segmentos
sociales.
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10.3. Algunos instrumentos político-institucionales para la gobernanza urbana

Los cambios en el entorno socioeconómico que acabamos de repasar impactan sobre los
instrumentos político-institucionales empleados para la gobernanza urbana, tanto desde el
punto de vista metropolitano como en lo relativo a la gestión local interna. Estas tendencias
de cambio vienen de atrás, no son de hoy, y las respuestas que los Gobiernos locales han
ido dando para afrontarlas en las últimas décadas están fraguando un «nuevo» panorama
político-institucional. Hemos escogido algunos de esos instrumentos que, convenientemente
reinterpretados y actualizados, pudieran servir para afrontar los desafíos que tiene plantea-
dos la gobernanza urbana.
(1) La gobernanza metropolitana sin Gobierno metropolitano

Estamos abocados, indefectiblemente, a una gobernanza metropolitana sin Gobierno metro-
politano. Ello implica, entre otras cosas:
• El reforzamiento de la gestión y la cooperación intergubernamental y de todas las
herramientas asociadas a un modelo de relaciones intergubernamentales solapado,
como son: consorcios, mancomunidades, convenios, subvenciones intergubernamen-
tales, regulaciones, etc.
• Un rico tejido de organizaciones públicas, tanto de unidades generales de gobierno
que operen en distintas escalas territoriales como de organizaciones especializadas
funcionalmente.
• Una intensa cooperación público-privada, que involucre tanto a empresas privadas
como a organizaciones no gubernamentales.
• El desarrollo de políticas y programas europeos y nacionales dirigidos hacia las ciuda-
des.
Pues bien, paradójicamente, cuando más necesitamos de estos instrumentos, más obstá-
culos encontramos para desarrollarlos, puesto que:
• El modelo español de organización territorial está puesto en cuestión y, con él, el
sistema de relaciones intergubernamentales que lo soporta.
• Se alzan voces por doquier que cuestionan la existencia de ciertas unidades generales
de gobierno (diputaciones y pequeños municipios), que pretenden suprimir algunos
mecanismos clásicos de cooperación local (mancomunidades), y que abogan por re-
ducir al máximo el número de organizaciones especializadas funcionalmente (empre-
sas públicas, organismos de misión, etc.).
• Los excesos y el uso en ocasiones indebido de ciertas formas de cooperación públi-
co-privado está llevando a que se cuestione su empleo, se remunicipalice la gestión de
ciertos servicios, etc.
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• En España nunca ha existido una política nacional de ciudades; al contrario, buena

parte de los temas más relevantes para la gobernanza urbana se entienden, errónea-
mente, como asuntos únicamente locales (el mejor ejemplo es el de la calidad del aire:
cuando en Madrid aparece la «boina» de contaminación, en vez de mirar al Ministe-
rio de Medio Ambiente, nos volvemos a ver qué hace la alcaldía) y no parece que esta
tendencia vaya a cambiar próximamente.
A ello se suma, para terminar de ensombrecer el panorama, el que también está en crisis
la integración y la propia unidad europea, tendencias que desafortunadamente, el caso bri-
tánico —el Brexit— no ha hecho más que acelerar. Busquemos alivio y soluciones en otras
direcciones.
(2) La integración de las políticas y los aspectos sustantivos de las políticas urbanas
La derivada principal de la urbanización para las políticas públicas urbanas tiene que ver
con la cuestión de la sostenibilidad ambiental. La globalización, sin embargo, incide en las
políticas urbanas en lo relativo a la búsqueda de la competitividad y la promoción de la
cohesión social y territorial del tejido urbano. A estos aspectos sustantivos, habría que aña-
dir la derivada principal del cambio cultural sobre las políticas urbanas, que es de carácter
procedimental y tiene que ver no tanto con el qué si no con el cómo se gobierna: más trans-
parencia, más participación, más rendición de cuentas, etc. Sobre esto último volveremos
después. En deinitiva, se trata de promover políticas que tengan entre sus metas esenciales
lograr una ciudad más competitiva, sostenible e integrada social y territorialmente —y más
democrática—; o lo que es lo mismo: para el éxito de la gobernanza urbana es imperativo
un esfuerzo adicional de integración de políticas.
La integración de políticas es un instrumento que se ha ido transformando a lo largo del
tiempo (Meijers y Stead, 2004). Inicialmente, integración de políticas era prácticamente si-
nónimo de coordinación de actividades, yuxtaposición de programas, incluso de gestión in-
tergubernamental al interior de una o de un sector de políticas, para ir complicándose hasta
llegar a conceptualizaciones más actuales, que pretenden algo más que superar las visiones
estancas por políticas, y se plantean la integración entre sectores de políticas, la incorpora-
ción de los agentes privados a los procesos clave de las políticas públicas, la transversalidad
o mainstreaming en pro de una meta concreta (igualdad de género, o la sostenibilidad, por
ejemplo)94, etc.
94 El concepto de mainstreaming de género se deine como «La organización, la mejora, el desarrollo y

la evaluación de los procesos políticos de modo que la perspectiva de igualdad de género se incorpore
en todas las políticas, a todos los niveles y en todas las etapas, por todos los actores involucrados en la
adopción de medidas políticas» (Consejo de Europa, 1999). «In this paper, we deine “environmental
mainstreaming” as: the informed inclusion of relevant environmental concerns into the decisions of
institutions that drive national, local and sectoral development policy, rules, plans, investment and
action» (Dalal-Clayton y Bass, 2009).
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INVESTIGA
De forma simple, lo que se pretende con la integración es poner de relieve las externali-
dades, los costes y las oportunidades que las políticas públicas se plantean mutuamente, con
objeto de clariicar el panorama a la hora de formular y planiicar las acciones, minimizar
los impactos negativos y los conlictos entre las metas de las políticas, generando sinergias
y promoviendo alternativas que permitan ganancias en varias políticas sectoriales de forma
simultánea, impactos acumulativos, etc.
La integración de las políticas no es tarea sencilla (Naciones Unidas, 2015). El drama
de la gestión pública es que hay que juntar luego lo que se dividió primero funcional y/o
jurisdiccionalmente. Es la tensión clásica entre división y especialización del trabajo para
lograr mayor eiciencia y la necesidad de coordinarse para ganar en eicacia. A problemas
clásicos soluciones clásicas. La integración de políticas requiere de tres requisitos: un punto
de vista que permita apreciar la situación —y la necesidad de actuar en consecuencia—,
una unidad —económica— adecuada para organizar el proceso y una idea clara de lo que
se quiere conseguir. El punto de vista es el de dirección general; la unidad económica varía
dependiendo del tipo de políticas; y la idea, los ines, derivan del propio mandato político
—de qué se pretende— y del estado del arte —de qué conocimiento aplicable existe según
qué objetivos para poder planteárselos con ciertas garantías—.
Para integrar políticas públicas hace falta un punto de vista de conjunto, estratégico.
No es de extrañar que los principales promotores de la necesidad de integrar las políticas
sean los organismos internacionales y la propia Unión Europea, con un gran hincapié en las
políticas medioambientales (Jordan y Lenschow, 2010; Persson, 2004). Estas instituciones
están en una posición desde la que «pueden ver», diagnosticar y prescribir. Es un problema
de perspectiva, de contar con un observador inteligente que junte las piezas sueltas del puzle
en pro de un in. En gestión local de políticas, el único actor que puede permitirse tener
esa visión es el alcalde; en gobernanza metropolitana, cualquiera que pueda observar ese
espacio: los presidentes regionales, los alcaldes de las grandes ciudades o los responsables
públicos y analistas de políticas territoriales que operen a escala nacional o europea.
La unidad económica básica para integrar políticas, en el caso de las redistributivas y
de bienestar social, es el hogar. La empresa es la unidad económica fundamental para las
políticas regulativas, iscales, distributivas, que pretenden impulsar e inluir en los sectores
de la economía. El territorio es la unidad económica para ordenar e integrar las políticas en
la gobernanza urbana. Tanto en el hogar, como en la empresa y en el territorio, se pueden
apreciar los impactos acumulados que producen las acciones dispersas de los actores públicos
y privados y evaluar los resultados en términos de bienestar, competitividad y desarrollo,
respectivamente. Si sirven como unidades de análisis y evaluación, sirven también como
unidades de planiicación e integración de políticas.
Esto plantea una enorme ventaja. El territorio —cuyas fronteras las pone el analista don-
de le convenga y el planiicador hasta donde llegue su jurisdicción—, es una unidad versátil
y apropiada para evaluar y promover la integración de políticas. El territorio permite «aterri-
200
zar» las políticas, elaborar modelos de integración concretos y pormenorizados, vinculados

al espacio urbano en conjunto, a zonas de la ciudad en particular, a proyectos urbanísticos
determinados, etc. Pensar territorialmente da una perspectiva nueva y distinta que facilita la
integración de las políticas.
Por lo que respecta a los ines, los contenidos sustantivos de la integración de las políticas
para la gobernanza urbana se señalaron al principio de esta sección: competitividad, soste-
nibilidad y cohesión social y territorial —y buen gobierno— son los «mantras» de las polí-
ticas urbanas que promueve la Unión Europea desde mediados de los noventa (Comisión
Europea, 1996, 1997). El cambio de mayorías al frente del Gobierno local tiene su impacto
sobre los ines —en teoría puede ser así— sobre el sistema de metas sustantivas, variando
su orden, es decir, la importancia relativa que se les coniere a la hora de gobernar la ciudad.
En suma, todas las políticas urbanas relevantes han de incorporar la preocupación por
los impactos que generan sobre la competitividad, la sostenibilidad y la cohesión social y
territorial de la ciudad. Es una suerte de mainstreaming a tres bandas. De este modo, to-
mando por ejemplo las evaluaciones de impacto de género, cualquier política urbana tendría
que evaluarse y clasiicarse según sus impactos sean positivos, neutros o negativos tanto en
competitividad, como en sostenibilidad ambiental, cohesión social y territorial de la ciudad.
En concreto, y tomando en cuenta una política básica para la gobernanza urbana como
la política de vivienda, las iniciativas vinculadas al reciclaje del espacio urbano y la rehabili-
tación de ediicios y viviendas se pueden clasiicar como «positivas» tanto en competitividad
económica —la rehabilitación genera más empleo y más valor añadido que la construcción
de obra nueva—, como en sostenibilidad —reduce el consumo de suelo y mejora la ei-
ciencia energética de los ediicios y las viviendas— y en promoción de la cohesión, tanto
social —elimina el chabolismo vertical, propicia la igualdad y da solución a problemas de
doble discriminación de las mujeres, por ejemplo— como territorial —mediante la actua-
ción concentrada en zonas deprimidas de la ciudad que acusan el problema de manera más
intensa—.
El mainstreaming de políticas urbanas, además de hacer visibles los costes y los beneicios
que cualquier política urbana implica para estas tres metas esenciales para la ciudad, abre el
camino a posibilidades como:
• Establecer medidas paliativas cuando una política pública genere impactos negativos
para la ciudad en cualquiera de los tres planos. Por ejemplo, los árboles afectados por
la ampliación de una infraestructura de transporte hay que replantarlos o sustituirlos
en otras zonas de la ciudad.
• Buscar compensaciones y sinergias entre políticas, promoviendo equilibrios entre
ellas: desarrollar el turismo cultural en el centro y promover previamente la movili-
dad blanda y sostenible en el casco histórico, por ejemplo.
• Elaborar posturas gubernamentales claras a la hora de negociar con los agentes priva-
dos, con otros niveles de gobierno, etc.
201
INVESTIGA
• Y también —y no menor—, la posibilidad de elaborar discursos y explicaciones para

la ciudadanía sobre las opciones de política pública que se adoptan. Un ejemplo de
esto último lo evidencia la reforma de la M-30 en Madrid, que tuvo consecuencias
muy importantes para el reequilibrio ambiental de la ciudad, en unas zonas social-
mente deprimidas, para la integración de barrios y zonas de la ciudad antes separados
por la barrera de la M-30, etc., con lo que a los argumentos típicos sobre la mejora de
la competitividad —mejora de la luidez del tráico en la ciudad, ahorro de horas de
viaje, mejora de las conexiones, ahorro de costes para las empresas, etc.,— se añadie-
ron los relativos a la sostenibilidad, la cohesión social y la territorial.
Los ines, los contenidos sustantivos generales que hay que incorporar a los propios y
privativos de cualquier política urbana parecen quedar claros.
La otra buena noticia es que el estado del arte, la disponibilidad de conocimiento apli-
cable para operar en materia de integración de políticas públicas ha aumentado de forma
considerable. El propio concepto de mainstreaming, de transversalidad, forma parte de es-
tos avances. El enfoque de políticas públicas, la planiicación estratégica, la evaluación de
programas, la planiicación y dirección por objetivos, etc., son herramientas y conceptos
que han tomado posiciones en la gestión local. Las universidades «producen» cada vez en
mayor medida periles profesionales con orientación a las políticas públicas, al pensamiento
estratégico, a la observación transversal de los fenómenos, etc., mediante grados y posgrados
que tratan temas de interés prioritarios de la agenda urbana: seguridad, urbanismo, trans-
portes, turismo, igualdad de género, cultura, políticas sociales, etc. Las Administraciones
locales se dotan de gabinetes de análisis, se apoyan en grupos de expertos de todo tipo,
realizan convenios para elaborar estudios e informes con las universidades y los centros de
investigación, etc., lo que les permite trazar mapas conceptuales entre los problemas, las
políticas y las acciones. Asimismo, en la gestión local son endémicos los mecanismos para
pulsar la opinión pública —encuestas, paneles, jurados ciudadanos, buzones de sugerencias,
redes sociales, etc.— y promover la participación ciudadana individual y de los grupos, lo
que facilita incorporar el city mood, el sentir de la ciudad sobre los temas, las prioridades de
la gente, etc., como material para que los líderes interpreten con sensibilidad los asuntos y
ajusten sus decisiones. Se sabe más de lo que se usa y hay quien usa solo lo poco que conoce.
En deinitiva, los mimbres básicos para la integración de elementos sustantivos en las
políticas urbanas están disponibles: es cuestión de aprovecharlos.
(3) Los regímenes locales

Ninguno de los grandes desafíos de la gobernanza metropolitana puede atenderse sin el con-
curso de los privados, ni en materia de competitividad, ni de sostenibilidad, ni de cohesión
social, territorial, etc. Los Gobiernos locales, ni siquiera con el apoyo de otros niveles de
gobierno, cuentan con capacidad y medios para atender con solvencia los temas más gruesos
de la agenda local.
202
La cuestión aquí no es ya contar con los privados para gestionar los programas y los
servicios públicos, sino lograr que los privados en la búsqueda de sus propios ines tengan en
cuenta los de la ciudad o que, cuanto menos, no vayan en contra de las metas de la ciudad.
En ocasiones, los privados operan en contra simplemente porque nadie se lo ha hecho ver,
con lo que no pueden corregir su comportamiento. Otras veces, no perciben la conexión
entre su interés y el de la ciudad, aun cuando al ligar ambos, sus intereses privados podrían
salir reforzados. Hace falta pedagogía. En otras circunstancias, en suma, los privados inten-
tan imponer su interés sobre el de la ciudad, perjudicándose incluso a sí mismos —sobre
todo en el largo plazo— y desde luego al interés general, máxime cuando recurren a la
corrupción y a la compra de voluntades entre autoridades públicas, altos funcionarios, direc-
tivos de otras corporaciones privadas, etc. Muchos privados desconocen que negociar con las
autoridades es más barato que corromperlas y, sobre todo, más seguro. Los últimos avances
en la gestión privada no parecen haber avanzado al mismo ritmo que en la gestión pública,
y el conocimiento que había, al proliferar las empresas «huecas» que eliminan toda huella
de identidad con la irma, toda traza de cooperación entre departamentos y toda visión que
no sea el corto plazo, cada vez se aprovecha menos. Peor aún para la gobernanza local es la
desaparición progresiva de los capitanes de empresa, sustituidos por directivos que saltan
de acá para allá a golpe de «bonus»: al problema de la calidad del liderazgo local se le añade
ahora el de la calidad del liderazgo empresarial.
En todo caso, procurar alianzas inteligentes entre las autoridades locales y los privados es
una necesidad y esas alianzas son uno de los instrumentos básicos para la gobernanza local.
La teoría de los regímenes locales (Stone, 1989) subraya cómo la competencia económica
entre ciudades favorece, especialmente en las grandes urbes, que emerjan coaliciones públi-
co-privadas estables y de largo plazo que resultan cruciales para la adopción de decisiones
públicas locales.
El concepto de «régimen local» hace referencia a «los mecanismos informales por medio
de los cuales los organismos públicos y los intereses privados operan conjuntamente con
objeto de elaborar y llevar a cabo decisiones gubernamentales» (Stone, 1989). En estas coa-
liciones los operadores que representan los intereses privados pueden incluir a sindicalistas,
a miembros de los aparatos de los partidos y del tercer sector, pero el grupo principal lo
forman los líderes empresariales por la importancia que tiene la inversión privada en la eco-
nomía local y en las políticas públicas.
En una coalición típica de este tipo se produce una división del trabajo entre los empre-
sarios y los políticos. Los primeros adoptan decisiones sobre los recursos privados —cuánto
invertir, dónde, en qué sector, mediante qué mecanismos, etc.— y los segundos operan con-
trolando mediante los instrumentos del Estado: regulaciones, incentivos, vetos, inluencia
sobre la opinión pública, etc. Cada quien puede operar por separado, por supuesto, pero
para conseguir sus objetivos más importantes necesitan cooperar (Stone, 1989). Los políti-
cos locales pretenden inluir sobre la marcha de la economía de la ciudad, pero cuentan con
instrumentos de política pública limitados y el efecto que consiguen suele ser inferior al que
203
INVESTIGA
pretenden o tardan mucho tiempo en alcanzar. Los empresarios, por su parte, no controlan
directamente las decisiones políticas que determinan sus negocios, por ejemplo, el uso del
suelo, la continuidad y/o revisión de los proyectos iniciados en legislaturas anteriores, el des-
tino de las ayudas públicas, etc.
El «régimen local» es, sobre todo, un mecanismo de coordinación no gubernamental que
pretende compensar las debilidades de ambos, de la autoridad política y de los empresarios
(Stone, 1989). Ayuda a la gestión de los conlictos y a promover respuestas adaptativas a los
cambios sociales, algo crucial en las políticas de ciudad que tienen que congeniar cambios
sociales rápidos con proyectos de transformación del tejido urbano de largo recorrido. Estas
coaliciones no son fáciles de construir y menos aún de mantener, porque implican costes
—y no solo beneicios— para los participantes, limitan la libertad de acción de quienes se
adhieren a ellas, y se tensionan con el cambio de las mayorías políticas, la circulación de las
élites en los grupos empresariales, etc.
Generalmente, estas coaliciones se vinculan a las políticas relativas al desarrollo econó-
mico local y a la promoción de la competitividad de la ciudad. Sin embargo, su utilidad
desborda este ámbito sustantivo. Esa dependencia mutua entre autoridades políticas y
empresarios se traslada también a cuestiones como la sostenibilidad ambiental, la cohesión
social, el transporte, la cultura y muchos otros asuntos públicos; entre ellos destaca el de la
seguridad pública, en el que la colaboración entre autoridades y empresarios para prevenir y
atajar fenómenos como la radicalización política violenta es crucial.
La necesidad de lograr fórmulas de concertación para hacer viables las políticas no se
agota incluyendo únicamente a las empresas, hay que buscar acuerdos también con otros
niveles de gobierno, con organizaciones no gubernamentales, con comunidades de vecinos,
con los hogares, etc. De este modo, la composición de cada régimen local puede variar de
forma sustancial de una política pública a otra. Cosa distinta es que existan también algu-
nos solapamientos entre los integrantes de diversos regímenes, dado que los mismos actores
e instituciones operan de forma simultánea en varios de ellos.
Los regímenes locales, tal como los presenta la teoría, no son instrumentos angelicales.
Debe subrayarse que presentan sesgos hacia los intereses y preferencias del sector privado
(Stone, 1989) y necesitan, para no escorarse demasiado y acabar dejando los intereses gene-
rales de la ciudad en una posición secundaria, cuando no preterida, de un liderazgo local
fuerte y muy capaz, entre otros requisitos.
Debe evitarse que los regímenes locales se conviertan en «máquinas de crecimiento», esto
es, en coaliciones de actores privados que maximizan su interés en contra de los de otros
grupos sociales, en particular de los vecinos, y de los intereses de la ciudad en su conjunto
(Logan y Molotch, 1987). Tras la burbuja inmobiliaria, por ejemplo, encontramos en opera-
ción poderosísimas máquinas de crecimiento, donde el poder político de distintos niveles de
gobierno durante sucesivos periodos parecía estar a su servicio. Esas máquinas de crecimien-
to nada tienen que ver con los regímenes locales de los que estamos hablando.
204
(4) El reforzamiento del liderazgo local

La gobernanza urbana requiere de un liderazgo reforzado y ello por dos motivos esencia-
les: existe una demanda social de liderazgos fuertes, que no autoritarios, y porque la nueva
gestión pública lo requiere. De hecho, una de las características de los Gobiernos locales en
la actualidad es la de tender hacia el reforzamiento del liderazgo local. En muchos países se
han emprendido reformas que otorgan un mayor protagonismo a los líderes de los ejecutivos
frente al consejo local (John, 2001).
La fragmentación organizativa que conlleva la nueva gestión pública, la cooperación
público-privada para la prestación de servicios y la formación de regímenes locales por po-
líticas, precisan del contrapeso del liderazgo local. De un lado, en la medida en que los
Gobiernos locales gestionan cada vez más servicios con empresas y organizaciones no guber-
namentales se hace más necesario un liderazgo robusto que deienda el interés de la ciudad
frente a los intereses de los privados. Paralelamente, la nueva gestión de los asuntos locales
tiende a proporcionar mayor poder y autonomía a los burócratas, con lo que se hace más
necesario un liderazgo local robusto que, a la vez, apoye y controle a los altos directivos
locales en sus negociaciones con las empresas. De otro lado, la preocupación ciudadana por
el rendimiento del sector público en general, y de los Gobiernos locales en particular, lleva
a la puesta en marcha de mecanismos de dirección por objetivos en el ámbito interno —o
bien con los contratos externos asociados a esos objetivos—, incluidos los correspondientes
sistemas de supervisión y control, que refuerzan la posición del liderazgo local (John, 2001;
Denters y Rose, 2005b).
Sin embargo, nada garantiza que los liderazgos emerjan en las grandes ciudades. En con-
textos de fuerte nacionalización de la política local, como es el caso de España, donde lo que
predomina a la hora de votar es la identidad partidaria —frente a los programas y a los can-
didatos—, los partidos no suelen fomentar liderazgos locales fuertes pues estos, en el mejor
de los casos, aportan una parte marginal del voto y, por el contrario, en las grandes ciudades
pueden suponer un desafío para los liderazgos de otros niveles de gobierno. A veces, incluso
se seleccionan personas que maniiestamente no tienen capacidad para liderar y contrapesar
el poder de otros actores, cuando no resultan subalternos y/o incapaces de lidiar con ellos.
Cuando los ciudadanos piensan en un líder para gobernar su metrópoli, imaginan a al-
guien que pueda gobernar su país, piensan en líderes de primera división, si se nos permite
la expresión. El puesto es de una visibilidad, de una relevancia política y social, tiene un
impacto tal sobre la opinión pública, que los partidos debieran revisar sus estrategias de
selección de líderes locales. Los alcaldes de ciudades importantes son, por su constante ex-
posición, mucho más conocidos, seguidos y escrutados que la mayoría de los ministros del
Gobierno, que muchos presidentes autonómicos y que todos o casi todos los consejeros de
un Gobierno regional. Son iguras políticas nacionales y su comportamiento y los resultados
de su gestión trascienden su ciudad, son escaparate de todo y ante todos, provocan impac-
tos que permanecen en el tiempo, reairman o erosionan proyectos políticos más generales
205
INVESTIGA
dándoles o restándoles credibilidad. Encarnan, en deinitiva, el buen o el mal gobierno ante

la opinión pública.
Además de por su carácter como igura nacional, el líder de la gran ciudad se deine,
entre otros rasgos, por:
• Contar con una agenda y un proyecto para la ciudad.
• Disponer de un discurso político sobre el país en conjunto, que le permita al ciuda-
dano interpretar qué pretende con su proyecto de ciudad, situándolo en el panorama
general y alumbrando las conexiones entre el interés de la ciudad y el de la comuni-
dad política en su conjunto.
• Ser el intérprete y principal difusor del discurso sobre la ciudad —hablar por la ciu-
dad—. El líder local tiene en la opinión pública un apoyo fundamental.
• Promover la innovación y el cambio en los ámbitos esenciales de la economía de la
ciudad.
• Liderar a los privados y no permitir que los intereses particulares capturen los intere-
ses de la ciudad en los regímenes locales.
• Promover alianzas con otros Gobiernos y con ello mejorar la posición de la ciudad en
la red de ciudades.
• Contar con una visión estratégica de la gestión que dé impulso a la integración de
equipos y políticas, ofrezca claves que orienten a los burócratas en sus quehaceres y dé
sentido y unidad a las acciones.
Indudablemente, para poder desarrollar todas estas capacidades, la máxima autoridad
de la ciudad debe contar con los equipos adecuados: asesores con visión política estratégica
—que no partisana—, analistas de políticas públicas, expertos en negociación y en comuni-
cación institucional, entre otras cualiicaciones.
(5) La narrativa de las políticas urbanas y el discurso sobre la ciudad

En la literatura sobre políticas públicas se observa un interés creciente por las cuestiones
relativas a la argumentación de las políticas, la importancia de las ideas y las creencias como
motor del cambio (o de la resistencia al cambio) en las políticas públicas, etc. El último
intento de avanzar en estas cuestiones es el denominado Narrative Policy Framework, de
reciente aparición (Jones y McBeth, 2010; McBeth, Jones y Shanahan, 2014). Este nue-
vo enfoque señala las ventajas de una buena narrativa al proporcionar, entre otras cosas,
material para promover políticas, ganar apoyos y vencer resistencias. La narrativa, como
producto, permite establecer el marco general de interpretación de la realidad o «escenario»,
la justiicación de la intervención sobre los temas y el camino crítico o «trama» que ordena
la intervención, los «personajes» —buenos y malos— que operan en el campo de fuerzas
político y, por in, la «moraleja», esto es, la solución, la alternativa de política pública que se
desprende de todo lo anterior.
206
La clave para una narrativa de las políticas urbanas está en el escenario —setting—, es
decir, en la forma en que se encuadra la situación y en la inluencia que ejerce ese marco en
las posiciones que se adoptan respecto a las soluciones y alternativas de política pública que
se presentan, los personajes que aparecen, su carácter, etc. Al variar el encuadramiento se
generan tramas ad hoc y moralejas a la medida.
Si una política o una operación urbanística se encuadran, exclusivamente, en términos
de su contribución a la competitividad de la ciudad, los actores principales son las autorida-
des y los inversores, que además son actores «buenos», positivos, que generan oportunidades
de negocio, empleo, riqueza, futuro, etc. La trama pondrá de relieve la dureza de la negocia-
ción, el «patriotismo» de los inversores —que bien pudieran haber elegido otra ciudad para
sus inversiones, claro está—, las cesiones «arrancadas» por el Gobierno a los privados en
favor del mayor interés de la ciudad, con lo que la moraleja, el proyecto aprobado por el Go-
bierno, es la solución lógica, clara, unívoca, deseable y apropiada. ¡Qué gran representación!
Sin embargo, si el marco de la narrativa se amplía y se incluyen otros referentes como los
aspectos relativos a la sostenibilidad ambiental y a la cohesión territorial y social —algo que
no es tan habitual—, los personajes cambian, aparecen rápidamente las externalidades ne-
gativas, los costes ocultos de estas operaciones y, lo más importante, la verdadera estructura
de ganadores y perdedores. Los «buenos» ya no son tan buenos, dejando ver con claridad
que gran parte del negocio se hace a costa de trasladar costes a los contribuyentes —actuales
y futuros—, de provocar nuevos desequilibrios en el tejido urbano de los que habrá que
ocuparse, de promover sectores con empleos de baja calidad, escaso valor añadido, etc., y,
sobre todo, mostrando que los beneicios se concentran mucho, en muy poco tiempo y en
muy pocas manos.
Desde el punto de vista de la gestión de políticas en las metrópolis globales, por mu-
cho que existan narrativas por políticas, hacen falta elementos comunes para todas ellas,
una suerte de discurso en torno al mainstreaming de políticas urbanas —competitividad,
sostenibilidad, cohesión social y territorial y buen gobierno—, de modo que la ciudadanía
pueda juzgar los proyectos, las acciones y las decisiones que se ventilan en la ciudad desde
un panorama de interés general, desde una perspectiva de gobierno de la ciudad, dejando en
evidencia cuán cerca o lejos se sitúan las posiciones de quienes promueven dichos proyectos,
acciones y decisiones, de lo que a todos conviene o, al menos, de lo que conviene a la mayo-
ría la mayor parte del tiempo.
Siendo importante dotarse de una narrativa de las políticas urbanas, lo es aún más contar
con un discurso global, político, sobre la propia ciudad y sus metas. Este elemento resulta
clave para aclarar su posicionamiento en la red de ciudades, diferenciarse, cooperar, etc. El
discurso sobre la ciudad y su comunicación adecuada ayuda al benchmarking entre ciudades,
a generar una marca de la ciudad —marketing de ciudad—. El líder local es el principal res-
ponsable de componer y difundir, como se ha dicho antes, un discurso integrado en torno a
la ciudad, sus políticas, sus anhelos, etc., que ayude a ordenar las expectativas de los actores,
207
INVESTIGA
de los inversores y de los propios ciudadanos. Ese discurso debe permitir valorar verdadera-
mente qué se puede y debe esperar de una ciudad. Algo no estamos haciendo bien cuando
personajes como Sheldon Adelson y otros menos conocidos, pero tan poco recomendables
como aquel, han pretendido, han logrado y aún pretenden utilizar el espacio urbano de las
principales ciudades españolas para sus típicos proyectos de saqueadores globales, siempre
de la mano de grupos locales y a la sombra de operadores de los principales partidos polí-
ticos, por si faltaba algo. Sin una arquitectura discursiva bien integrada y que tenga efectos
pedagógicos, los ciudadanos quedan expuestos a mecanismos de participación, a discusiones
en la esfera pública, a debates en los medios sobre proyectos que afectan a su futuro que
están viciados de partida, manipulados por spin doctors de todo pelaje, por grupos de interés
que tratan de evitar el empoderamiento de los ciudadanos, haciendo pasar sus visiones de
la ciudad y sus políticas urbanas como las únicas viables, serias y responsables. Toda esta
arquitectura discursiva, pedagógica, que deiende el interés general, de ahora y de las gene-
raciones futuras, es una seña de identidad para un liderazgo local potente, estratégico, de
la ciudad. Sin un discurso claro sobre la ciudad y las políticas urbanas en los juegos de la
gobernanza, el líder local y el Gobierno de la ciudad está en la peor posición posible: la de la
miseria intelectual.
La composición del discurso sobre la ciudad, la narrativa de las políticas y, en conjunto,
una buena política de comunicación institucional para la ciudad no se improvisan. Hacen
falta más recursos para ello, expertos de área, gabinetes de comunicación profesionales, etc.,
que proporcionen al Gobierno los argumentos, los encuadramientos adecuados, los mensajes
oportunos y organicen su difusión a los distintos públicos que necesitan recibirlos.
(6) Representación, participación y rendición de cuentas: aspectos procedimentales de las políticas urbanas
El modelo tradicional de representación política local tiene el siguiente fundamento:
• Los ciudadanos expresan abiertamente sus necesidades y demandas.
• El ayuntamiento, como órgano de representación de la ciudadanía, adopta sus deci-
siones de política pública conforme a las preferencias de los electores.
• Y el alcalde y los concejales delegados de servicios, con el apoyo de la Administración,
ejecutan las políticas consecuentemente (Denters y Rose, 2005b).
En las ciudades de mayor tamaño, este modelo de democracia representativa se ha veni-
do complementando con mecanismos de participación, tanto territoriales como sectoriales,
donde los ciudadanos organizados a través del tejido de asociaciones locales, vecinales o
funcionales, canalizan sus demandas a las autoridades, reciben información de estas e inter-
cambian propuestas con el Gobierno local.
El modelo tradicional de representación política y de participación ciudadana sigue
vigente y, sin embargo, las relaciones de los ciudadanos con los Gobiernos locales están cam-
biando. Las formas tradicionales de participación política electoral y de partidos están en
208
declive. Como regla general la participación electoral tiende a bajar y también desciende
la participación a través de instituciones como los partidos, los sindicatos, las asociaciones
vecinales, etc. La participación política convencional se resiente. Los ciudadanos buscan,
cada vez más, hacer oír su voz de forma directa, comunicar sus demandas a la autoridad
al margen de los canales electorales y asociativos. Desconfían de los intermediarios. Se ha
erosionado también su conianza en la autoridad, y buena muestra de ello son las cada vez
mayores exigencias en materia de transparencia y rendición de cuentas. Los ciudadanos no
solo otorgan importancia a los aspectos sustantivos de las políticas —esto es, a qué opciones
de política pública se adoptan y qué eicacia tienen las políticas en alcanzar sus metas—,
sino que valoran también los procedimientos a través de los cuales se llevan a cabo esas
políticas. De hecho, la presión por obtener explicaciones por parte del Gobierno se va tras-
ladando de los resultados que obtiene a los procedimientos que emplea. Esto es lógico: los
resultados importan solo a algunos —beneiciarios, perjudicados, etc.—, los procedimientos
nos importan a todos.
Este panorama obliga a renovar la democracia local reforzando la función representa-
tiva de las autoridades locales, tanto del Gobierno como de la oposición, para garantizar
una representación efectiva y responsable de las distintas sensibilidades e intereses de los
ciudadanos y un control más eicaz del ejecutivo local. La vía más directa para ello es que
los partidos cuiden sus élites locales, revisen los sistemas de reclutamiento y selección, los
procesos y programas de formación de candidatos que emplean y, lo más importante, los
sistemas para la renovación de los mismos, etc. Asimismo, la función de control al Gobierno
se facilita si se dispone de programas de gobierno detallados —no confundir con progra-
ma electoral— publicados y revisados de forma permanente, de modo que la oposición, los
periodistas y cualquiera que lo desee pueda ver qué se pretende hacer, qué se está logrando,
cuánto falta por hacer, etc., a lo largo de la legislatura.
Por otra parte, requiere también de la introducción de nuevos canales de participación
que complementen a los tradicionales, por ejemplo:
• Desarrollar sistemas que permitan incorporar la participación en las primeras etapas
del proceso de elaboración de las políticas, así como en otras fases de estas a través de
consultas, de la codecisión y la coproducción.
• Introducir diversas formas de democracia plebiscitaria, incluidas consultas populares,
ya sean en formatos tradicionales y/o electrónicos, estos últimos con las debidas reser-
vas y garantías y teniendo en cuenta los efectos de la brecha digital.
• Recurrir al empleo de encuestas representativas, grupos de discusión y otras técnicas
de investigación de mercados que ayuden a la participación directa de los individuos
sin la mediación de entidades ciudadanas.
• Promover los consejos de usuarios de servicios, las cartas ciudadanas, así como la
creación de grupos especíicos de participación de carácter territorial, funcional o por
servicios, más que de carácter indiferenciado (Denters y Rose, 2005b).
209
INVESTIGA
Por una parte, el empleo simultáneo de todas estas herramientas genera un problema
de integración de demandas de primer orden, que no es fácil de resolver y que pone de
maniiesto el hecho sustancial de que la democracia participativa debe entenderse como un
complemento de la representativa y no como un sustituto de aquella y menos aún como una
forma de evadir la responsabilidad de los representantes o, peor aún, como una herramienta
de manipulación deliberada.
Por otra parte, las formas más conocidas de participación siguen estando vigentes y las
nuevas no son más que herramientas adicionales para mejorar la calidad de la participación
allá donde sean necesarias. Ello obliga a planiicar y gestionar cuidadosamente la partici-
pación en cada caso, sopesando las metas que se persiguen —informar, escuchar o inter-
cambiar con los ciudadanos—, seleccionando los métodos más adecuados en función de los
objetivos, garantizando una participación equitativa y estimulando la participación de los
grupos en desventaja, siempre menos propensos a participar.
En otro orden de cosas, y en línea con la preocupación ciudadana por una mayor trans-
parencia, es imprescindible también reforzar los mecanismos de lucha contra la corrupción,
para prevenirla, detectarla y denunciarla. Los Gobiernos locales tienen en su mano desarro-
llar instrumentos como:
• Reforzar los códigos éticos y de comportamiento para las autoridades y los burócratas.
• Poner en marcha unidades antifraude que controlen el destino de las ayudas, subven-
ciones, etc., que distribuye la Administración local.
• Implantar sistemas de delación anónima que puedan emplear tanto los ciudadanos
como los propios empleados públicos.
• Registros públicos de contratos con empresas, de acceso lo más libre posible.
• Introducir registros exhaustivos de regalos y favores.
• Organizar y mantener un registro de cabilderos.
• Publicar las agendas diarias de los electos y los altos cargos, detallando con quien se
reúnen y por qué.
• Promover la introducción de nuevos tipos en el código penal, y que se tipiiquen
como acoso las presiones impropias a las que se ven sometidas las autoridades y los
altos funcionarios por parte de los privados en asuntos urbanísticos, en negociación
de contratos de servicios, etc. No hay corrupción sin corruptores.
Y por supuesto mantener todos los que ya se estén aplicando: registros de intereses, decla-
raciones de bienes a la llegada y a la salida, periodos de carencia para el desempeño de cargos
y funciones en empresas relacionadas con el cargo ocupado, etc.
Finalmente, la participación y la transparencia exigen de un considerable esfuerzo de
comunicación institucional para informar a los ciudadanos, alejado de la propaganda, como
corresponde a una ciudadanía crecientemente soisticada. La participación requiere de una
ciudadanía bien informada y educada donde la opinión pública pueda ejercer su papel de
210
crítica autorizada95. La comunicación debe ser especialmente intensa con los sectores sociales
más vulnerables los cuales, en general, son menos propensos a participar. De hecho, una de
las principales fuentes de desigualdad que más diiculta la participación de los grupos en
desventaja es precisamente el déicit de información y la capacidad para procesarla.
10.4. Conclusiones
Por una parte, a lo largo de este capítulo hemos intentado caracterizar el entorno de los
Gobiernos locales, viendo más concretamente cómo los cambios en el contexto socioeco-
nómico de las ciudades afectaban a la gobernanza metropolitana, las políticas urbanas y
la gestión interna de los Gobiernos locales. Asimismo, hemos intentado identiicar algunos
de los principales instrumentos político-institucionales de los que disponemos para lidiar
con los desafíos que plantea ese entorno. Desde luego, el contexto socioeconómico de las
ciudades es más complejo y está caracterizado por más transformaciones de las que hemos
seleccionado. Por otra parte, los impactos de esos cambios tienen más ramiicaciones de las
aquí contempladas y la relación de los instrumentos mencionados tampoco es exhaustiva.
Ahora bien, creemos que se puede convenir en que tanto los cambios señalados, como sus
impactos y los instrumentos político-institucionales abordados son de carácter estratégico,
afectan al menos a los Gobiernos de las ciudades de los sistemas democráticos y forman
parte de tendencias de larga duración. Ninguno de ellos es nuevo, los venimos experimen-
tando desde hace tiempo y, a la par, son actuales y seguirán formando parte de la agenda
de las ciudades en un futuro próximo. De hecho, la teoría y las investigaciones que aquí se
sintetizan vienen dando oportuna cuenta de ellos desde hace décadas.
La parte del estudio a la que hemos querido dar más énfasis es la relativa a los instru-
mentos político-institucionales; en este sentido, el trabajo presentado tiene tanto un carácter
positivo como normativo. En ocasiones, la teoría de la Administración pública realiza pres-
cripciones a partir de una selección de los comportamientos que observa en los adminis-
tradores de los asuntos públicos. A ello no hemos podido sustraernos en este trabajo. La
cuestión, para no caer en la crítica de los proverbios de la Administración (Simón, 1946) ge-
nerando una suerte de principios universales del buen gobierno de las ciudades96, es disponer
95 Sobre el papel de la opinión pública como crítica autorizada véase Wilson (1887). No deja de resultar
sorprendente que desde los estudios de Administración pública cada vez se preste menos atención al
papel y gestión de la opinión pública, cuando este ha sido uno de los temas recurrentes de los estudios
de Administración pública en trabajos clásicos, como puedan ser, además del artículo fundacional de
Wilson, el manual de White (1926) o el libro de Simon, Smithburg y homson (1950).
96 De hecho, de universales no tienen nada: ¿cuántas grandes ciudades disponen de un liderazgo local como
el aquí recomendado? y ¿cuántas de ellas han dispuesto de él de forma prolongada? Más bien se trata de
instrumentos contingentes que difícilmente se presentan de manera simultánea y, más raramente aún, de
forma duradera.
211
INVESTIGA
de algún criterio que nos informe sobre la validez de los comportamientos prescritos. Ese
criterio no puede ser otro, si se nos permite parafrasear a Bozeman, que el de determinar
el grado en que los valores públicos están teniendo éxito o están fallando. Nos alineamos
así con la propuesta de gestión pública de este autor, que toma como punto de partida los
valores públicos, siendo el ideal del interés público su objetivo inal (Bozeman, 2007). En
última instancia buscamos una gobernanza urbana exitosa en la promoción de los valores
públicos y en el interés de la ciudad o, al menos, en la que el mercado y el Estado cometan
menos fallos públicos.
Se trata de instrumentos contingentes que difícilmente se presentan de manera simultá-
nea y más raramente aún, de forma duradera.
10.5. Referencias bibliográficas

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CIUDADANÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES.

UN ESTUDIO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE MADRID Y CASTILLA Y LEÓN

Manuel Tamayo - Universidad Rey Juan Carlos (URJC)

• se toman en consideración los impactos de la globalización económica sobre la ciu-

10.2. El entorno de los Gobiernos locales y de las políticas urbanas

(2) El desarrollo urbano y el problema de la sostenibilidad medioambiental

Ello tiene numerosas repercusiones sobre el Gobierno local: de entrada, en la compo-

En paralelo con el proceso de posmodernización, la opinión pública de las sociedades

10.3. Algunos instrumentos político-institucionales para la gobernanza urbana

(1) La gobernanza metropolitana sin Gobierno metropolitano

• En España nunca ha existido una política nacional de ciudades; al contrario, buena

94 El concepto de mainstreaming de género se deine como «La organización, la mejora, el desarrollo y

zar» las políticas, elaborar modelos de integración concretos y pormenorizados, vinculados

• Y también —y no menor—, la posibilidad de elaborar discursos y explicaciones para

(3) Los regímenes locales

(4) El reforzamiento del liderazgo local

dándoles o restándoles credibilidad. Encarnan, en deinitiva, el buen o el mal gobierno ante

(5) La narrativa de las políticas urbanas y el discurso sobre la ciudad

10.5. Referencias bibliográficas

Comisión Europea (1997), «Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la

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