CIUDADANÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES.

UN ESTUDIO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE MADRID Y CASTILLA Y LEÓN

CAPÍTULO 9
DEMOCRACIA DE INICIATIVAS, CON
PLANIFICACIÓN SOCIAL Y PRESUPUESTOS
PARTICIPATIVOS

Tomás R. Villasante91
Universidad Complutense de Madrid (UCM).

Resumen:
Se parte de una serie de experiencias internacionales de planiicación participativa, para
justiicar que ya existen bastantes evidencias empíricas sobre cómo se puede planiicar el
territorio y los servicios públicos de forma más integral y participativa. Son experiencias
de los países del norte y del sur, de ciudades y de regiones, con gran diversidad de culturas,
con lo que se puede evidenciar que no se trata de teorías generales sino de metodologías con
amplio respaldo.
Se aportan algunos principios metodológicos de la Planiicación Estratégica Situacional
(Carlos Matus), de la resolución de conlictos con la posición transcend (Johan Galtung),
desde los Diagnósticos Rápidos Participativos (R. Chambers), y otras metodologías partici-
pativas que venimos practicando en la red Cimas.
Desde distintos enfoques se contribuye a un debate sobre una gestión integral de los
servicios públicos, con democracias de iniciativas, que incluyen los presupuestos participa-
tivos, pero que van más allá con otras formas que les dan un mayor alcance. Se presentan
algunas «escaleras» y esquemas de varios «circuitos para la toma de decisiones, planiicación
y seguimiento de los procesos», lo que permite presentar un sistema integral para la gestión
de los municipios del cambio.

91 Profesor Emérito de la Universidad Complutense de Madrid (UCM).

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INVESTIGA

Palabras clave:  planiicación estratégica, territorio y servicios públicos, democracia de

iniciativas, metodologías participativas, experiencias internacionales, esquemas para gestión
integral, municipios para el cambio.

9.1. Desde las experiencias y movimientos internacionales

Se parte de las experiencias de Villa El Salvador (Lima, 1971), Londres (años 80, Ken Li-
vigstone), Porto Alegre (1989, Orçamento Participativo), Seattle (1993, indicadores susten-
tabilidad), Kerala (1996, Planiicación Descentralizada), Cristiania (Copenhague) y Vauban
(Friburgo), etc. para establecer una comparación y ver cuáles son los elementos comunes que
hay que rescatar.

TABLA 9.1. Comparación de sistemas de planificación y participación.

Planificación
Ayuntamientos Presupuestos Planificación Movilizaciones
descentralizada Ciber democracias
(clásicos) participativos participativa (Londres, indignadas
(Kerala, Chengdu, (¿futuro?)
tos (España, otros) (Latinoamérica) España, otros) (15M, otras)
otros)

Democracia Autosuficiencia
Delegación del voto, Construcción Democracia real, sin
participativa de comunidades ¿Idea-fuerza o sueño
y control de electos colectiva de planes y miedo. Otro mundo es
vinculante en parte descentralizadas por tecnológico?
cada cuatro años de programas posible
del gasto el Estado

Los políticos: Cogestión de Iniciativas de

Iniciativas de grupos Iniciativas de la gente ¿Conjugar el control
tercer problema en iniciativas desde la comunidades de base
desde la base social por su cuenta con las iniciativas?
encuestas base territorial

Asambleas
Plenos y reglamentos Asambleas y trabajo ¿Cómo hacer lo
Asambleas y foros de Asambleas y talleres horizontales
de participación con informativo, emocional
iniciativas participativos deliberativas, sin jefes
ciudadana representantes y organizativo?

Representantes Delegados para Portavoces del Representantes

Portavoces rotativos ¿Actas Electrónicas?
electos seguimiento proceso y portavoces

Partidos,
Grupos motores y Grupos motores y Grupos voluntarios y Comisiones y grupos ¿Dinamización para
asociaciones,
técnicos técnicos movimientos de trabajo, sin dogmas tareas concretas?
sindicatos, etc.

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Inteligencia colectiva,
Escuchas y talleres
Encuestas y consultas Foros, educación Diagnóstico Rural con dinámicas de ¿Metodología de
con devoluciones
clásicas popular, Participativo (DRP) grupos «redes conjuntadas»?
creativas
------------------ las IAP, etc. --------------- -------------- ----------------
-----------------
pero no implicación de ------------------ ----- -----pero apenas ¿Pero «filtros»
pero a veces
la población pero basismos pero aún duran las coordinación por demasiada
tecnificación
voluntaristas a veces corruptelas locales de asambleas información?

Inclusividad y
Temas concretos (¿no Reversión y desbordes Incluir a la oposición ¿Transparencia y
Rivalidades reversión sin violencia
políticos?) creativos con «gandhismo» nuevas formas de
paralizantes (99%)
inclusión?

Fuente: Elaboración propia.

En la última línea del cuadro se contraponen las rivalidades partidistas con la inclusi-
vidad que se pretende desde las democracias de base. Si las rivalidades electorales fuesen
ante todo de tipo ideológico todavía podrían entenderse, pero, en general, se perciben como
luchas por el poder de tipo personal o grupal, con intereses no confesados claramente. Con-
trastan con algunos procesos de presupuestos participativos donde la gente dice no estar «en
política» aunque estén decidiendo sobre parte del presupuesto municipal. Las propuestas
de inclusividad, sean las de somos el 99%, o el citar a Gandhi para forzar al Partido del
Congreso de India a apoyar la descentralización y la autosuiciencia, o las de revertir las
contradicciones de los opuestos con «desbordes creativos», no son estrategias ingenuas. La
no violencia, por ejemplo, del 15M es una manera de desautorizar a las formas represivas que
no permitían las formas democráticas de debate, de protesta y de propuesta.
Vistas estas experiencias internacionales en diversos aspectos singulares, podemos pasar
a ver cómo es el comportamiento interno de los procesos para la transformación social. Por-
que realmente ¿quién participa, y en dónde reside su legitimidad para tomar decisiones? ¿Es
lógico pensar que va a participar todo el pueblo, toda la gente, como a veces se reclama?
Cuando se dice que «estaba todo el mundo», ¿a qué se suele referir esta expresión? Cuando se
proclama «somos el 99%» ¿qué sentido se le puede conceder en realidad? ¿Qué relación hay
entre los datos cuantitativos y los aspectos cualitativos de las relaciones y comunicaciones
que se suelen establecer dentro de los movimientos y con la población en general?
David Graeber, cita a Joseph E. Stiglitz como el origen de la expresión de que el 1% son
quienes tienen realmente el poder, y por extensión se le ocurrió proponer en un correo elec-
trónico la expresión «movimiento del 99%». Stiglitz decía: «la riqueza engendra poder, y este
engendra más riqueza… Lo personal y lo político están hoy por hoy en perfecta alineación.
Prácticamente todos los senadores de Estados Unidos y la mayoría de los representantes de la
Cámara son miembros del 1% de arriba cuando llegan, se mantienen en el cargo gracias al

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INVESTIGA

dinero del 1% de arriba, y saben que si sirven bien al 1% de arriba, serán recompensados por
ese 1% cuando abandonen el cargo» (Graeber, 2014: 53).
Apropiarse de la representación del 99% es una buena idea-fuerza para los movimientos
de base, para señalar a los de arriba frente a todos los de abajo, pero estos movimientos
tienen muchos matices y entramados de conexiones variables internas, como hemos venido
señalando. En la teoría de los análisis de redes se suele decir que en «tres saltos» sería posible
el conectar en teoría con cualquier parte de la red. O dicho de otra manera, que dentro del
100% de la sociedad hay muchos subconjuntos que son los que realmente la mueven. Las
clases sociales fueron caracterizadas como una clasiicación útil para entender los movimien-
tos sociales, pero ya hemos visto que no parece suiciente. Un análisis de la vida cotidiana
nos suele llevar a considerar «entramados» más cercanos a las personas y a las organiza-
ciones activas. Desde luego la base son los entramados familiares, los del trabajo, los de la
residencia, y los dedicados a actividades culturales o de ocio. Pero todos estos entramados
prepolíticos o protomovimientos, como los hemos llamado en otras partes, tienen formas
de conexión entre sí, que es de vital importancia conocerlas bien para el funcionamiento de
cualquier movimiento social.
Tiene un principio de razón Wallerstein cuando nos recuerda, desde sus estudios his-
tóricos, que todos los movimientos nacieron de un grupo intelectual mezclado con grupos
de otras extracciones sociales. Pero ante todo añade «aquellos que triunfaron lo hicieron
porque fueron capaces, gracias a largas campañas de organización y educación, de asegurar
para sí mismos amplias bases populares constituidas en círculos concéntricos de militantes,
simpatizantes, y gente que los sostenía pasivamente. Cuando el círculo de estas personas que
eran el apoyo pasivo del movimiento creció lo suiciente para que los militantes operaran,
según la frase de Mao Tse Tung, “como peces en el agua”, esos movimientos se convirtieron
en serios contendientes por el poder político» (Wallerstein, 2008: 85).

9.2. Legitimidad de los tamaños y de los consensos

Veamos que aún en la actualidad las formas de comunicación para la participación en los
movimientos siguen siendo muy parecidas, es decir, en círculos más o menos concéntricos.
Los núcleos militantes no suelen ni llegar al 1 o 2%, por lo que los podemos comparar con
ese otro 1% que se dice que dirige la economía y los poderes políticos incluso, pero de signo
opuesto en sus posiciones extremas. Los simpatizantes pueden alcanzar hasta un cuarto de
la población total (le gente que puede acudir a unas manifestaciones, campos de futbol para
grandes actos, o votaciones en algunos casos), pero aún queda otro círculo de «apoyos pasi-
vos» que es el verdadero dispositivo que indica la correlación de fuerzas. Aunque este tipo de
apoyos no se ven tan claramente, salvo que los militantes puedan moverse en estas relaciones
luidamente y con conianzas suicientes.

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Figura 9.1. Legitimidad cuantitativa y cualitativa.

Fuente: Elaboración propia.

En la actualidad la TV y los sistemas multimedia se saltan varias de estas conexiones,

llegando directamente a los comentarios entre los «espacios retransmisores» (un 25%) y los
«sectores pasivos» (sobre un 60 al 70% de la población), con sus conversaciones de vida
cotidiana. Donde se crea opinión realmente es entre las conversaciones del 20 o 30% de los
retransmisores de las diversas tendencias en disputa y ese 60 o 70% más pasivo, que luego
lo acaban de extender al resto. Por eso en los movimientos parece clave conocer bien cómo
es el salto comunicativo del 1-2% participante hacia ese 20-30% simpatizante, y desde estos
hacia ese 60-70%. Si la TV o los sistemas telemáticos llegan más directamente a los sectores
pasivos o retransmisores, pueden movilizar opiniones y conductas, pero no tanto ser capaces
de autoorganizar movimientos activos. Pueden encumbrar por ejemplo a un líder o poner en
la agenda una idea-fuerza, pero lo que llamamos «movimientos» son más que las moviliza-
ciones o las votaciones de unas elecciones.
Pongamos el ejemplo de una población de unas 30.000 personas, para hacernos a la idea
de cómo funcionan estas conexiones. Son poblaciones con las que solemos trabajar en la red
de metodologías participativas. Por ejemplo un barrio, o agrupación de vecindarios, en una
gran ciudad, una pequeña ciudad, o una comarca rural. Megaurbes que tienen millones de
habitantes o cientos de miles suelen tener sistemas descentralizados para poder hacer plani-
icación de los servicios básicos (salud, enseñanza, etc.) y por eso estas dimensiones son lo
suicientemente grandes para tener ese tipo de equipamientos que sirven a varias vecindades,
y suicientemente pequeñas para que las podamos comprender en su vida cotidiana. En este
tamaño una asamblea de 300 personas suele considerarse un éxito por su grado de asisten-
cia. La gente saldrá diciendo que «estaba todo el mundo» y eso le da legitimidad ante la

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INVESTIGA

población. Pero en realidad estaba el 1% de la población total. Esta aparente paradoja tiene
explicación.
Si se llenara un campo de futbol con 3.000 personas, o tal vez en alguna manifestación
saliera ese número de personas (ahora el 10%), diríamos que la participación fue masiva.
Pero con ese número de personas poco más se podrá hacer que gritar a favor o en contra
de alguna idea, de algún líder, o por el equipo deportivo. No parece que sea el formato
adecuado para un debate razonado o para la construcción colectiva de algún consenso. Será
más fácil llegar a acuerdos entre los diferentes tipos de entramados de la localidad en talleres
de unas 30 personas (0 1%). Aunque en este caso son tan pocas que pueden ser todas amigas
entre sí, y no relejar la diversidad de posiciones que hay en la localidad. Y por lo mismo
pueden perder la legitimidad de haber contado con todo el mundo. La legitimidad de «con-
tar con todo el mundo» no parece que tenga que ver con el número masivo de asistentes,
sino con la forma de construir los análisis o acuerdos entre la diversidad de los presentes.
Para que se den incluso reuniones o asambleas de 300 personas en una población de
30.000 habitantes, tiene que haber circulado antes alguna noticia o rumor que le interese
a la mayoría. Por nuestra experiencia, ya se sabe que no basta que haya muchos carteles o
medios de comunicación, o que el tema sea importante en sí (desempleo, vivienda, etc.) sino
que sea creíble para los sectores que lo comentan en los bares, mercados, o a la puerta de
colegio, etc. Aunque luego no vayan a la reunión o asamblea se tiene que haber comentado
(a favor o en contra) por ese 20-30%, que son los que crean opinión como simpatizantes o
no. En una población de ese tamaño hay posiciones muy distintas sobre cualquier tema que
se plantee, pero es precisamente esa diferencia la que enriquece el debate y lo hace creíble.
Y también que no se vea manipulado el debate por algún partido o religión o tendencia
exclusivista o sectaria.
Lo más importante de estos procesos no es solo lo que puede pasar en esas reuniones o
asambleas, sino lo que se comenta después, de nuevo entre los 20-30% que comentan los
resultados y así se corre la voz. Si solo se comenta que habló este y aquel, que parece que
llegaron a un acuerdo, pero que ya lo veremos, porque hay otros intereses de fondo; o que
no estaban los que tienen otros intereses y lo van a boicotear; o que solo se habló y se habló
pero no se llegó a un consenso claro, etc. para la siguiente reunión irá la mitad de la gente,
y así se acabará con cualquier movilización. Pero si los comentarios de los que han acudido
a la reunión y sus simpatizantes son sobre una asamblea realmente participativa, con resul-
tados operativos y claros, donde la gente se sintió protagonista y con ánimos, entonces es
el movimiento quien tiene posibilidades de autoorganizarse. Tanto los que participan más
asiduamente (hasta un 1%) como los retransmisores (20 a 30%) que no acuden a reuniones,
han de saber las bases de su legitimidad y poder comentarlas a la parte más pasiva (60-70%).
En las movilizaciones del 15M-indignados se calcula que hubo más de 2 millones de per-
sonas participando en algún momento del 2011. Es decir, dependiendo de lo que se entienda
por participación, que participó sobre un 5% de la población total. Lo cual no es mucho

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estadísticamente, pero es muchísimo en términos de «entramados o redes sociales» que se

han movilizado. De hecho, diversas encuestas realizadas en junio del 2011 daban como re-
sultados una «simpatía», «razón» o «acuerdo» mayoritarios entre la población, entre un 66%,
y un 88%. ¿Cómo se pudo llegar a esa tan amplia difusión y resultados de apoyo? Sin duda
porque los medios que no habían cubierto la convocatoria, se vieron sorprendidos, incluso
porque no había líderes o portavoces oiciales, y tuvieron que retransmitir directamente las
opiniones de la gente común, tanto frases ingeniosas y creativas, como las opiniones de al-
gunos anónimos manifestantes.
Para comunicarse en este tipo de movilizaciones y movimientos entre el 1-5% de los
activistas y el 60-80% de los receptivos, hace falta que esté activo el comentario de un 20-
30% de la población. Estos entramados que se identiican con ese sentido común creado,
lo recrean en sus propios códigos de expresiones populares, más locales y coloquiales. No
fue tanto la fuerza de Internet sino la conexión con el sentido común que circulaba por
las «redes o entramados conjuntados». Por ejemplo como comenta Castells de Javier Toret,
uno de los promotores del 15M y de una visión tecnopolítica: «Sin embargo un medio tan
poderoso y participativo como las redes sociales de Internet no es el mensaje. El mensaje
construye el medio. Como sostiene Toret, el mensaje se hizo viral porque coincidía con la
experiencia personal de la gente» (2015: 132). Experiencia que se comenta cotidianamente
en los protomovimientos, en las conversaciones de ese 20-30% de la población, que no son
militantes, pero que crean la opinión de simpatía o antipatía hacia cada proceso.
Son sintomáticos también otros comentarios de las encuestas de aquel junio del 2011,
para ser comparadas con la realidad actual. Entre un 53 y 57% desconiaban claramente de
que las movilizaciones pudieran tener continuidad y que la gente se olvidaría en poco tiem-
po de ellas, y también que no serviría para mejorar la situación. Estos aspectos pesimistas
de las movilizaciones también estaban en sus inicios, al menos en la mitad de la población,
lo que nos habla de las contradicciones y desconianzas de la gente. Incluso con lo que se
está muy de acuerdo, pues solo entre el 12 y 21% de la población manifestaba rechazo a las
movilizaciones. Se trata de un apoyo por dignidad, por coherencia, pero desencantado de la
política y de los banqueros, de que sea escuchado o se traduzca en alguna fórmula política
viable. Entre el 68-69% no ven que se vaya a integrar en un partido ya existente o nuevo lo
que se está manifestando en las plazas y las calles (Metroscopia, 2011).
Será años más tarde, cuando la autoorganización de las movilizaciones ya haya pasa-
do por «las mareas», o solo permanezcan las grandes marchas «por la dignidad», y ningún
partido sea capaz de recoger los estímulos que se han construido desde abajo, cuando al-
gún partido nuevo y agrupaciones de tipo municipalista traten de recoger estas herencias.
Pero los sistemas de comunicación y construcción colectiva recreados entre los indignados
ya apuntaban más lejos que estas salidas de incorporarse a la dinámica de las institucio-
nes. Esperando que la entrada en las instituciones políticas sea un avance en las formas
democratizadoras, la relexión sobre cómo es la comunicación y la autoorganización de los
movimientos nos debe llevar más lejos, a cuestiones de mayor profundidad que quedaron

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INVESTIGA

planteadas desde estas movilizaciones y una repercusión tan apoyada por la mayoría de la
sociedad.
De la comparación de estos porcentajes de activistas, de retransmisores, y de sectores
pasivos de la opinión pública, podemos deducir algunas de las legitimidades de las asam-
bleas y de los movimientos. No es el número de personas que acuden a las reuniones, o
su representatividad por algún tipo de elecciones, sino la capacidad para debatir desde la
diversidad de las opiniones de sentido común popular, para llegar a acuerdos con un cierto
consenso mayoritario, y para poder dar algún tipo de continuidad operativa a lo que se haya
acordado.

9.3. Circuitos para las democracias de iniciativas

En general, se está en periodos de transición, que critican las formas tradicionales repre-
sentativas, pero que no encuentran cómo recoger todas las iniciativas de base que se están
generando en estos procesos. Para que no vuelva la frustración es preciso que la gente vea y
compruebe que sus iniciativas desde la vida cotidiana pueden encontrar un cauce y llegar
a realizarse. Se insiste más en los mecanismos de control de los gobernantes (votaciones,
revocatorias, etc.) que en la forma en que las iniciativas salgan desde la gente común. Para
no quedarnos en lo instituido, y articularlo con lo instituyente, se trata de metodologías
inclusivas, para no desaprovechar las iniciativas de base, la creatividad de quienes viven los
procesos, no solo las ideas de los dirigentes.
Se repite con frecuencia lo de «democracias participativas» pero no se visualiza cómo
puedan ser de verdad, más allá de algunas experiencias locales. Los referéndums y consultas
populares son formas de intervención directa, pero muy ocasionales, y donde la pregunta
suele estar marcada por quien controla el proceso. Este tema de la participación desde la
base hay que tomarlo con más profundidad, no solo repetir algunas consignas que están
llenas de buenos deseos.
Lo que aquí se propone es una democracia de iniciativas colaborativas desde la gente,
desde asambleas y talleres, de construcciones deliberativas, que no siempre han de pasar solo
por representantes. En un proceso de transición se pueden abordar diversas formas mixtas
para las cuatro tareas democráticas que suponen procesos instituyentes, como hoy requieren
los movimientos sociales. En un primer lugar, democracias inclusivas para planiicar partici-
padamente la economía y los servicios (hay experiencias de donde partir). En segundo lugar,
legislar desde iniciativas populares, con consultas y referéndums regularmente establecidos.
Lo tercero, puede ser administrar con sistemas mixtos de trabajadores, electos y comisiones
de participación externas. Y la cuarta cuestión, evaluar de forma continua con observatorios
(y jueces) la marcha de los procesos anteriores.

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Figura 9.2. Circuitos de poderes democráticos.

ADMINISTRACIÓN / CAPACIDADES

Gobiernos Presupuestos

Mesas TECNICAS
LEYES PLANES
Jueces Observatorios

Parlamentos Asambleas
y Plenos SERVICIOS y talleres
4º poder Internet

partidos grupos motores

Elecciones y asociaciones

GENTE PRO-COMÚN
NECESIDADES DE LA VIDA COTIDIANA
Fuente: Elaboración propia.

El esquema que se adjunta como propuesta de transición presenta unos circuitos para-
lelos, que se pueden articular con las formas representativas de Administración que cono-
cemos. Si bien se restringe bastante el papel del ejecutivo, no deja de existir, y se trata de
razonar que otros cauces deberían intervenir para que la gente se pueda sentir protagonis-
ta. Desde la parte de abajo y por el circuito de la derecha, la gente («cualquiera», según
Rancière) se puede asociar por diversos motivos, o bien acudir a asambleas cara a cara y/o
comisiones. Por el camino de las asambleas se pueden hacer autodiagnósticos y propuestas
de servicios directamente o a través de mesas de trabajo (con técnicos independientes o de
la Administración). Como se puede observar, en tres de estos circuitos no son necesarios la
presencia de representantes o partidos que intermedien. De esta manera, basta con la coges-
tión o autogestión con comisiones y grupos motores para proveer los servicios adecuados.
Equilibrar todos estos poderes, es también equilibrar las funciones de cualquier sociedad
en proceso. O sea, lo primero debería ser saber a dónde queremos ir y luego organizarnos
para ello. Un primer poder puede ser el de la planiicación participativa, cuyas prioridades
económicas y sociales, y las transiciones posibles se pueden construir de forma colectiva, y
de abajo arriba (lechas oscuras de la derecha). Para eso ya hay experiencias y metodologías
adecuadas.
Un segundo circuito de poder es la construcción de las leyes (lechas blancas de la iz-
quierda). Estas pueden ser construidas por los congresos elegidos proporcionalmente de
acuerdo con la población, o bien a partir de la intervención directa de la ciudadanía me-
diante consultas populares o referéndums. Las leyes importantes pueden venir desde las
Iniciativas Legislativas Populares, si se facilitan estos procedimientos, con amplias delibe-

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INVESTIGA

raciones previas para formalizar agenda y preguntas. Se basan en los partidos que existen,
si bien, los mandatos y revocatorios podrían ser unas prácticas más habituales de responsa-
bilidad y control social. El poder ejecutivo debería perder su arrogancia y convertirse en un
verdadero servidor de la gente.
La Administración pública puede funcionar desde equipos profesionales en un tercer cir-
cuito (lechas verticales grises), cumpliendo lo que se les dice que deben hacer, por la plani-
icación participativa y por los gobiernos. En este circuito se relaciona directamente en cada
servicio a los profesionales con la gente que usa cada uno de ellos (salud, educación, etc.) De
esta manera sobran un gran número de políticos, pues los funcionarios de la administración
ya hacen la mayor parte de las tareas.
Un cuarto circuito de poder se necesita para hacer investigaciones y seguimiento perma-
nente de los otros poderes (lechas interiores más delgadas). Los propios jueces en la actuali-
dad piden a expertos que les asesoren, pues no pueden saber de todo. Por eso los observatorios
de expertos y ciudadanos. Así como los medios (cuarto poder) inluyen en los jueces, las in-
vestigaciones independientes pueden tener en Internet sistemas participativos interesantes. Se
necesitan unas investigaciones y un seguimiento permanentes de los otros poderes.

9.4. No toda la participación es trasformadora

En una democracia de iniciativas, la sociedad civil toma protagonismo no solo para la ren-
dición de cuentas o el control de los gobernantes, sino para marcar la agenda del proceso
público. Grupos informados pueden iniciar unos procesos para autodiagnósticos, para toma
de decisiones, y para cogestión o autogestión según los casos.

Figura 9.3. Escalera de participación.

Gobernanza
Cogestión y
Autogestión

Metodologías
participativas

Reglamentos y
consultas

Información y
transparencia Iniciativas
desde abajo
Fuente: Elaboración propia.

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En torno a estas escaleras se deben considerar dos esferas, la estatal como lo instituido
y las iniciativas de la ciudadanía como lo instituyente. Cada uno de los escalones involucra
un nivel de interacción en el que el mayor poder de uno está en contraposición al poder del
otro. Si solo hay una información y unas ordenanzas desde el Gobierno, una gobernanza
muy poco participativa, las iniciativas sociales acaban por cansarse. La escalera de participa-
ción propuesta trata de apoyar a los procesos instituyentes con metodologías participativas.
Es la diferencia entre una democracia de control (de los elegidos) y una democracia de ini-
ciativas (de la gente). Pero en cualquier caso estamos en procesos de transición en donde las
formas concretas de cada territorio nos permitirán ir avanzando hacia una mayor correspon-
sabilidad de la sociedad civil activa con los aparatos administrativos ya consolidados.

Figura 9.4. Doble escalera de planificación y participación.

Fuente: Red Cimas, 2012.

Añadimos una doble escalera de planiicación y participación, pues en los procesos de

planiicación urbana sustentable, también hay diálogos muy fecundos entre los servicios
técnicos y la ciudadanía. La escalera muestra cómo desde las formas más tradicionales de la

183
INVESTIGA

planiicación urbanística, o económica, se puede abandonar el elitismo tecnocrático. Tam-

bién aparece la otra escalera, en forma ascendente, desde la gente y sus iniciativas sociales,
hasta subir hacia formas más vinculantes y de gestión compartida. Para practicar todos estos
procesos de transición no basta la buena voluntad sino que hay que conocer y practicar las
metodologías participativas, que se vienen construyendo en todas las partes del mundo,
como hemos venido reiterando desde las ciencias sociales críticas y desde los movimientos
sociales más avanzados.
Siguiendo a J. Ibáñez (1994) y a J. Galtung (2004) conviene escuchar a los entrama-
dos de las personas y a los movimientos para ir más allá de los dilemas evidentes, y tratar
de construir «tetralemas» o «pentalemas», que saquen a lote las posiciones ocultas, y que
ofrezcan una mejor resolución de conlictos, que vayan al fondo de los movimientos y no
se queden en las posiciones cristalizadas. Escuchar no solo las identidades dominantes sino
también las contradicciones internas, pues son las que nos abren a los problemas de los ser-
vicios públicos. El objetivo de los dinamizadores de un proceso no es «ser» o «deinir» una
identidad, como jueces, sino el saber «estar», o sea, examinar cada situación concreta en la
que se está para poder tomar decisiones estratégicas (en qué estamos de acuerdo, algunos
puntos comunes, y diferencias) y descubrir las contradicciones de los opuestos.
Desde luego hay ideologías en juego en las que nos hemos formado de forma más o me-
nos consciente. Una cosa es partir de conocer y saber en qué ideologías nos hemos formado
y nos convencen más, y otra es saber estar en una toma de decisiones conjunta con otras
personas que parten de otras ideologías y puntos de reivindicación. No ser conscientes de las
ideologías de origen, pues todos las tenemos, es tanto como engañarnos a nosotros mismos.
Y este autoengaño es lo peor que nos puede pasar para hacer análisis de donde estamos. Por
eso lo primero es una autorelexión sobre los prejuicios y las ideologías con las que cada cual
partimos. Las ideologías están de fondo y no hay otra posibilidad, pero las metodologías
deben reenfocar la forma en que podemos abordar cada situación.
En la red Cimas (2014) solemos hacer un mapeo de relaciones donde estamos traba-
jando (quienes son cercanos a la propuesta pero con algunos matices diferentes, quienes
indiferentes, los opuestos y sus contradicciones internas). Con un mapa de los condicionan-
tes y las posiciones discursivas, podemos escuchar las posiciones de cada uno de los nudos
principales, para saber sus puntos de conluencia y sus contradicciones y divergencias. En
todas esas posiciones hay dilemas dominantes (lo social o lo nacional, reforma o ruptura,
etc.), pero también otras posiciones más complejas que analizamos con «multilemas» y que
pueden emerger. Con metodologías participativas se puede desarrollar un saber estar para
cada situación, unas construcciones de tipo colaborativo, unas estrategias operativas para la
transformación de los servicios públicos.
Las metodologías, si son participativas y colaborativas mejor, sirven así para concretar
las ideologías, más allá de los estrechos cauces de los que suelen partir. Un momento im-
portante suele ser la realización de talleres de «creatividad social» con grupos amplios de

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participantes. Se trata de validar lo que se haya avanzado, se trata de profundizar más allá de
los dilemas que nos paralizan, se trata de priorizar las líneas de acuerdo por donde avanzar
cocreativamente hasta donde se pueda.

9.5. Un ejemplo de planificación municipalista

En varias ciudades se nos han presentado asesorías para la aplicación de estos planteamien-
tos de la planiicación participativa. De ellos me atrevo a rescatar unos principios comunes,
tratando de responder a los problemas que se suelen plantear. Y para que no se queden en
sistemas muy teóricos o abstractos trataré de mostrar un esquema referente de articulación
de sus elementos de forma que la cogestión pueda verse y funcionar de la mejor manera, aún
dada su complejidad inherente. Cada municipio tiene su propio carácter y sus soluciones
particulares, no solo por su tamaño o su cultura particular, sino también por su correlación
de fuerzas (partidos y fuerzas sociales), y por las posibilidades de sus culturas burocráticas y
de liderazgos sociales. Lo que aquí se presenta es un ejercicio orientativo para no quedarnos
en los elementos teóricos solamente.
Si nos referimos a un territorio de población numerosa, es bueno tener en cuenta los
principios de descentralización y subsidiariedad, de forma que todo lo que se pueda resolver
a escala más cercana de la ciudadanía no tenga que pasar por toda la burocracia centraliza-
da. Por supuesto dividir el territorio en distritos ya es una descentralización, pero aun así
cada distrito puede seguir teniendo el tamaño de una ciudad, que precisa también de una
descentralización propia para llegar a la ciudadanía de forma más cercana y menos buro-
crática. Con la superposición de mapas de transportes, plazas y calles comerciales, y de las
identiicaciones vecinales, hace años ya se pudo hacer una propuesta para Madrid, por ejem-
plo, de unos sesenta focos de actividad que vienen constituyendo la vida real que ha venido
articulando los cientos de barrios. Lo que parece aconsejar una mayor descentralización.
Los barrios o vecindarios de una gran ciudad suelen tener su identidad y sus asocia-
ciones, y pueden tener una cierta homogeneidad de población, estructura, etc. Son lugares
donde la autogestión es más posible para cada tema cercano, pero donde el ayuntamiento
tiene más difícil poner cada uno de los servicios (parques, colegios, centros culturales, etc.)
pues muchos de estos deben atender a una pluralidad de gentes diversiicadas. Y además es
un valor añadido que se planiique la ciudad con espacios y servicios donde la diversidad
social enriquezca la convivencia y la creatividad, como lo han sido las plazas mayores y los
servicios públicos tradicionalmente. Por eso estos focos de planiicación deben ser de ta-
maño mayor que los barrios (o vecindarios) y menor que los distritos, para que sea posible
reconocerlos en cada caso por ciertos mapeos físicos con los profesionales, comerciantes y
vecindarios afectados.

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INVESTIGA

Puede haber asambleas locales que hagan las tareas de planiicación participativa y de
articulación de las iniciativas de base, constituyéndose descentralizadamente sin la burocra-
cia del distrito más cerca de la gente, contando con algunos equipos técnicos y los grupos
motores voluntarios de la zona, se puede organizar la ciudad de abajo arriba, con auténticos
dinamizadores de la participación ciudadana (tanto para iniciativas por Internet, como para
presupuestos participativos, o planes integrales de barrios).

Figura 9.5. Propuesta de esquema de gestión participativa.

Fuente: Elaboración propia.

A) Electos e Internet. Desde sistemas de primarias para la elección de cargos ejecutivos,

recepción de iniciativas ciudadanas, y hasta priorización de propuestas validadas por los
servicios técnicos. La democracia digital viene a complementar a las formas más habituales
de construcción colaborativa cara a cara.
B) Asesorías y observatorios. Puede haber equipos asesores, sobre todo un equipo
multimedia, otro jurídico-económico y uno de formación-acción para dinamizar foros y
asambleas e introducir un estilo de construcción colaborativa. Cada equipo podría contar

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 CIUDADANÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES. UN ESTUDIO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE MADRID Y CASTILLA Y LEÓN

con personas especialistas (profesionales y/o activistas) y algunos grupos motores con expe-
riencia en los respectivos temas. Se regirán por un código ético acorde con los principios de
la democracia participativa. Los observatorios pueden hacer investigaciones y el seguimien-
to preventivo del proceso.
C) Grupos motores. Su tarea sería la de formación-acción para la dinamización local o
del sector temático correspondiente, y recoger las iniciativas que surjan desde la gente, de
abajo hacia arriba. Otra tarea sería la vinculación con movimientos sociales de acuerdo a es-
trategias locales partiendo de mapeos de los procesos existentes. Una tercera tarea puede ser
ayudar a preparar planes y presupuestos participativos. Los que llamamos grupos motores,
son personas que se interesan por problemas muy concretos que les pueden afectar, y que por
encima de ideologías o de retribuciones quieren sacar adelante. Sus funciones suelen ser las
de dinamizar procesos para que funcionen las democracias participativas, facilitar y cuidar
la participación de las ciudadanías, hacer seguimiento de los acuerdos, etc. No quieren man-
dar, pero sí que se hagan las cosas de su ámbito. Pueden estar en la gestión acompañando a
los técnicos y a los electos, y su sentido común suele ser muy productivo.
Si los partidos se autodeinen por sus ideologías, si los profesionales se agrupan en los
sindicatos, y si los usuarios crean sus asociaciones, todos para poder participar en la ges-
tión, en los grupos motores se mezclan más por acciones concretas que por formas de tipo
permanente. No se trata de defender una ideología en abstracto sino en lo concreto de ese
proceso, no se trata de defender intereses corporativos sino la integralidad de lo que se quiere
construir, ni tampoco los intereses de la asociación, sino aquella iniciativa concreta que aho-
ra nos une durante un tiempo. Hay bastante gente que no quiere representar ni mandar, que
solo quiere colaborar para que se puedan ir haciendo las cosas.
D) Asambleas e Internet. Se pueden hacer al menos dos asambleas a lo largo del año,
con la inalidad de priorizar iniciativas, elaborar planes participativos, y establecer rendición
de cuentas de electos. El funcionamiento de las asambleas puede ser mediante talleres abier-
tos a la población con base en las propuestas presentadas por las iniciativas ciudadanas, con
apoyo de los grupos motores. Para eso están las metodologías participativas.

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