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CIUDADANÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES.
UN ESTUDIO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE MADRID Y CASTILLA Y LEÓN
CAPÍTULO 5
LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS
LOCALES EN LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS DE MADRID Y
CASTILLA Y LEÓN
Eduardo Gutiérrez, Eliseo López y Luis Pérez

Universidad Complutense de Madrid (UCM)
En esta sección, pretendemos dar a conocer un análisis de los resultados obtenidos a través
de los diferentes métodos de investigación utilizados, en particular a través del cuestionario
remitido a los ayuntamientos y el grupo de discusión realizado.
En este sentido el presente capítulo está estructurado alrededor de cuatro ejes: 1. Los
servicios públicos prestados; 2. La gestión de los servicios públicos prestados; 3. Escenarios
de conlicto e instrumentos de cooperación en la prestación de servicios públicos, y 4. Prin-
cipales problemáticas en la prestación de servicios públicos.
5.1. Los servicios públicos prestados por las entidades locales de las Comunidades
Autónomas de Madrid y Castilla y León76
Como ya se explicó en el capítulo 4, al establecer el marco normativo y conceptual, el actual
modelo de prestación de servicios por las entidades locales queda recogido en la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, actualizada por la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Los
artículos 25, 26 y 27 son los que establecen aquellos que hay que prestar en los municipios
por sus correspondientes ayuntamientos, y los artículos 26, 36 y 37, aquellos que han de
prestar las diputaciones provinciales.
76 Apartado desarrollado por Eduardo Gutiérrez Díaz. Universidad Complutense de Madrid (UCM).
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INVESTIGA
Aunque a priori pudiera parecer sencillo el sistema de servicios públicos que han de pres-
tar las entidades locales (en cinco artículos queda recogido el modelo), la verdad es que no
lo es tanto, fundamentalmente, porque dicho sistema no es cerrado, dejando la ley tanto al
correspondiente Gobierno de la nación, como aquellos de las comunidades autónomas, la
capacidad de moldearlo a través de la delegación de competencias, eso sí, acotando explíci-
tamente a través de la disposición oportuna o del acuerdo de delegación correspondiente, los
servicios que se deben prestar en el desarrollo de esas competencias. Sistema, por otra parte,
muy similar al anterior en el cual ya se contemplaba esta fórmula.
En la práctica esto ha supuesto que determinadas comunidades autónomas que hubie-
ran desarrollado la original Ley de bases, han tenido que ajustar ese desarrollo precedente
a la nueva situación para evitar aquellos problemas originados por el ajuste jurídico de la
prestación de los servicios tanto por parte de sus ayuntamientos como de sus diputaciones
provinciales, siendo este el caso de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y el de la
Comunidad de Madrid.
Los servicios públicos prestados por las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
El sistema de prestación de servicios públicos por parte de las entidades locales en la Co-
munidad Autónoma de Castilla y León se viene conigurando desde el año 1998 en el que
aparece la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, conforme a los
principios de autonomía y suiciencia, siguiendo lo regulado por el título VIII de la CE, con
la delimitación de su Estatuto de Autonomía.
Con este objetivo, la ley afronta, en primer lugar, el aspecto relativo a las estructuras
municipales, sin duda el más problemático, dado que Castilla y León es una comunidad
con una población de derecho en torno a 2.500.000 habitantes, que se distribuye de forma
muy desigual a lo largo de su geografía. Esta población, que representa aproximadamente el
6,5% de la total del Estado, se distribuía, en ese momento, en 2.247 municipios, que, a su
vez, representan el 27,8% del total de municipios de la nación. Por otra parte, del total de
municipios en la comunidad autónoma solo 47 —2,09%— disponen de una población de
derecho superior a los 5.000 habitantes y el 86,27% cuenta con menos de 1.000 habitantes,
de los cuales 1.051 no superan los 25077.
Los anteriores datos son reveladores de la grave situación municipal de la Comunidad
de Castilla y León que se maniiesta, fundamentalmente, a través del gran número de
municipios existentes, su dispersión geográica y, demográicamente, de escaso tamaño, así
como en clara regresión económica y administrativa.
77 En la actualidad estas cifras han sufrido ligeras variaciones, con el incremento del número de municipios
con población superior a 5.000 habitantes, siendo su distribución, según datos del padrón del 2014, la
siguiente: 1.986 municipios con población menor de 1.000 habitantes; 204 con población comprendida
entre 1.001 y 5.000; 35 de 5.001 a 10.000; ocho, de 10.001 a 20.000; seis de 20.001 a 50.000; cinco de
50.001 a 100.000, y solo cuatro municipios con población mayor de 100.000 habitantes.
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CIUDADANÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES. UN ESTUDIO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE MADRID Y CASTILLA Y LEÓN
Este declive de una densa y dilatada historia municipal ha convertido a Castilla y León, den-
tro del ámbito rural, en un amplio territorio despoblado, en el que más que asentarse sobreviven
minúsculos núcleos de población con un gradual proceso de disminución y envejecimiento. La
mayoría de estos núcleos, aunque conservan su condición de municipios, son incapaces, por
carecer de medios personales y materiales, de autogobernar sus intereses, y resultan «inviables
desde la perspectiva de una satisfacción racional y moderna de sus propias necesidades colectivas
que constituye la justiicación formal y material de su existencia institucional»78.
En resumen, la amplitud de competencias frente a la escasez de recursos hace inútil el
principio constitucional de autonomía municipal al no contar muchas entidades locales con
otros medios inancieros que las ayudas de otras Administraciones públicas.
Por una parte, esta realidad condujo a la necesidad de llevar a cabo una política que
facilitara, promoviera y fomentara la integración de los municipios inviables en otros de
población, territorio y riqueza suiciente para el cumplimiento de sus ines, y que, por otra
parte, se planteara la consecución de una estructura municipal más racional, procurando,
entre otras, la supresión de municipios.
Sin embargo, la reforma de las estructuras municipales a través de una política de fu-
siones e incorporaciones no parece que fuera muy posible79, entre otros motivos, por la dis-
tancia existente entre los municipios, por la falta de conciencia de las propias comunidades
municipales y por su voluntad remisa, cuando no opuesta, a desaparecer como Administra-
ciones públicas.
Por ello, dado que la racionalización de las estructuras municipales no parecía ser solu-
ción suiciente para conseguir la eicaz prestación de los servicios que los ciudadanos de los
pequeños municipios demandaban, la ley contemplaba las comarcas dentro de su organi-
zación territorial, a la vez que fomentaba las mancomunidades de municipios que, por su
capacidad de acomodación a las distintas necesidades reales, constituían la fórmula idónea
para la prestación de determinados servicios que, sin necesitar un marco organizativo supe-
rior, exceden de la capacidad individual de los municipios.
Por otra parte, la deseable descentralización funcional con el acercamiento de la Ad-
ministración a los vecinos y la conveniencia de la participación de estos en las decisiones
que directamente les interesan condujo a la regulación de las entidades de ámbito territorial
inferior al municipio, siempre que exista un substrato material mínimo y una voluntad de
autoadministración.
La ley, además de recuperar para estas entidades su tradicional y consolidada denominación
de entidades locales menores, realiza una coniguración de las mismas, de modo que su exis-
tencia constituya un aliciente para los vecinos de los núcleos y para los propios ayuntamientos.
78 Referencia recogida de la exposición de la norma que se comenta.

79 Actualmente no solo no ha disminuido el número de municipios, ha aumentado en uno, y según el
padrón ya citado de 2014, en número de municipios asciende a 2.248.
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INVESTIGA
La ya referida proliferación de pequeños municipios carentes de suicientes medios perso-

nales y materiales obligó a considerar y regular determinados regímenes especiales, aunque
no de manera especialmente minuciosa.
Tal es el caso del régimen de concejo abierto, respecto del cual se establecen las reglas
básicas cuyo desarrollo se llevará a cabo a la vista de la experiencia que su funcionamiento
ponga de relieve. Y con igual carácter se contempla el régimen especial para los municipios
con población inferior a 5.000 habitantes, cuyo establecimiento por la ley se limita a sentar
las reglas básicas de futuras normas y acciones concretas, tendentes a la normalización y
simpliicación de su funcionamiento administrativo.
Se legitima asimismo un tratamiento preferencial para aquellos municipios de la comu-
nidad que, por estar dotados de servicios de los que carecen otros limítrofes, actúan como
centros de atracción para los residentes de estos últimos.
Pero es con la reforma del Estatuto de Autonomía, llevada a cabo en el año 2007, cuando
el sistema de prestación de los servicios públicos, por las entidades locales de Castilla y León,
se construye de tal forma que con la aprobación de la Ley de racionalización y sostenibilidad
de la Administración Local, se hace necesario su ajuste, siendo el origen de las modiicacio-
nes normativas que a lo largo de los años 2014 y 2015 se han tenido que hacer.
El sistema de prestación de los servicios públicos por las entidades locales de la Comunidad Autónoma de
Castilla y León después de la modificación del Estatuto de Autonomía en el 2007
El artículo 50.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, cuya reforma fue aprobada
por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, prevé la transferencia de competencias de
la comunidad autónoma a las entidades locales de Castilla y León. Esta facultad requiere una
ley autonómica para llevarse a efecto y que únicamente sean destinatarias aquellas corporacio-
nes locales que aseguren y garanticen un eicaz ejercicio y en aquellas materias susceptibles de
ser transferidas. Debiendo incorporar la regla esencial, recogida en el propio estatuto, según
la cual la transferencia conlleva el traspaso de los medios personales, materiales y inancieros
que resulten precisos para garantizar la suiciencia en la prestación de los servicios públicos
descentralizados. Muy próximo, este planteamiento, al recogido en el ya comentado artículo
27 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Con el in de llevar adelante la modiicación estatutaria comentada, se publica la Ley
8/2009, de 16 de junio, de transferencia de competencias entre la comunidad autónoma y
las entidades locales de Castilla y León, aunque la previsión descentralizadora contenida
en el nuevo Estatuto de Autonomía ya se desarrollaba en los artículos 86 y siguientes de la
Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León. Esta regulación se encon-
traba en el título IX, referido a las relaciones entre la comunidad autónoma y las entidades
locales, y contenía las normas relativas al traspaso de competencias entre ambas administra-
ciones, de acuerdo con los principios contenidos en la legislación básica estatal, la CE y el
Estatuto de Autonomía de Castilla y León.
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De acuerdo con estos principios, el proceso de descentralización se asienta en el consenso

y la conformidad de todos los agentes implicados, que se hace efectiva a través de su parti-
cipación en las correspondientes comisiones mixtas, que ijarán los traspasos de los medios
necesarios para garantizar una adecuada prestación de servicios a los ciudadanos.
También se da respuesta a una cuestión ampliamente debatida y reclamada por las Ad-
ministraciones locales y que requería una solución en el marco de este proceso de reordena-
ción de competencias, que es el de las denominadas competencias impropias. En este ámbito
se prevé la integración en la Comunidad de Castilla y León de los centros de titularidad de
las entidades locales en las materias de sanidad y educación reglada.
Son los artículos 7.- Destinatarios y 8.- Materias y competencias, los que delinean el
nuevo ámbito competencial. Respecto de los destinatarios solo comentar que son, por una
parte, las diputaciones provinciales, con el in de armonizar la prestación de los servicios
transferidos a los municipios con población inferior a los 5.000 habitantes, y por otra los
municipios de más de 5.000 habitantes.
Respecto de las materias y competencias recogidas en el artículo 8, comentar que las
transferencias se centran, única y exclusivamente, en las competencias que tenía la comu-
nidad autónoma en lo referente a los centros de educación públicos de cero a tres años;
servicios sociales para personas mayores y comedores sociales de carácter público; instala-
ciones deportivas de carácter público; instalaciones recreativas, incluidos quioscos o infraes-
tructuras similares; en montes declarados de utilidad pública; en zonas declaradas por la
consejería competente en materia de medio ambiente como zonas naturales de esparcimien-
to y en riberas declaradas o estimadas, así como la competencia sobre las infraestructuras
medioambientales de uso público ubicadas en los espacios naturales protegidos declarados;
la comunidad autónoma se reserva la competencia sobre los centros de interpretación o casas
del parque, y sobre campamentos juveniles y centros de juventud de carácter público.
El sistema de prestación de los servicios públicos por parte de la entidades locales de la
Comunidad Autónoma de Castilla y León se cerraba en septiembre del 2013 con la vincu-
lación de la ordenación del territorio a la prestación de los servicios públicos, a través de la
Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la
Comunidad de Castilla y León. Con esta ley cobra especial importancia el papel que juegan
las Administraciones supramunicipales, como las diputaciones provinciales, la comarca del
Bierzo o las mancomunidades, en la prestación de estos servicios.
Según la exposición de motivos, la crisis económica y sus efectos en la población de la
comunidad «ha puesto de maniiesto la necesidad de que todas las políticas públicas estén
al servicio de un proyecto de comunidad en el que todas las provincias y territorios tengan
acceso a servicios e infraestructuras, objetivos de desarrollo compartidos y medios para hacer
efectivo el derecho de los ciudadanos de Castilla y León a vivir y trabajar en su propia tierra».
En resumen, la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio va a per-
mitir a la Administración autonómica disponer de una herramienta de coordinación de las
87
INVESTIGA
políticas sectoriales con incidencia territorial con objetivos muy claros, entre otros y por
lo que viene al caso, «promover la igualdad en el acceso a las infraestructuras y servicios
públicos, en particular los de titularidad autonómica». Partiendo de la base de «que la conse-
cución de estos objetivos es fundamental para mantener de forma sostenible la población en
todo el territorio pero, especialmente, en el medio rural».
Con ella, y desde su vertiente de norma que regula la ordenación del territorio en Castilla
y León, lo que se pretende es «mejorar la cohesión territorial de la comunidad, impulsar una
mayor cercanía en la prestación de servicios y garantizar el acceso en condiciones de igual-
dad de todos los ciudadanos de Castilla y León a los servicios públicos, independientemente
de su lugar de residencia».
Por una parte, se busca culminar el camino de la «territorialización» de las políticas auto-
nómicas, y en este sentido prevé la adaptación de las zoniicaciones de los servicios prestados
por la Administración de la Comunidad de Castilla y León en el ámbito rural a las unidades
básicas de ordenación y servicios del territorio que la ley prevé, y que constituirán, a partir
de la misma, el nuevo parámetro básico para la ordenación del territorio.
Por otra parte, se dota a las corporaciones locales de un instrumento, las mancomunida-
des de interés general, que presentan importantes ventajas respecto de las numerosas man-
comunidades existentes en ese momento, que buscan gestionar con eiciencia los recursos
municipales a través de la generación de economías de escala.
Respecto a los servicios en el territorio se regula la prestación de los servicios autonómi-
cos en el territorio, tanto en el ámbito urbano como en el rural; también se establecen los
mecanismos para la coordinación interadministrativa y la eiciencia de los servicios auto-
nómicos, regulando las comisiones provinciales de colaboración de políticas públicas en el
territorio, que deberán contar con representantes de los grupos políticos mayoritarios de las
diputaciones provinciales, realizando la atribución de competencias a las entidades locales.
En cuanto a la gobernanza del sistema, por una parte, se establecen los principios generales
de la gobernanza local: descentralización, suiciencia inanciera, eiciencia, estabilidad presu-
puestaria, sostenibilidad inanciera y proporcionalidad. Por otra parte, recoge cuáles deben ser
los elementos esenciales de la Administración electrónica y el gobierno abierto en el ámbito
local, y la garantía de la transparencia y la participación ciudadana en el diseño de las políticas
y en la gestión de los servicios locales. Y por último, y dentro de este mismo ámbito, regula la
delegación de competencias y la encomienda de gestión entre Administraciones locales.
Otro de los aspectos interesantes de la ley es la regulación de las mancomunidades de interés
general, igura ya recogida, pero sin contenido, en la ya comentada Ley 1/1998, de 4 de junio,
de Régimen Local de Castilla y León. La regulación recoge, por un lado, el régimen general
de las mancomunidades de interés general, clasiicándolas en rurales y urbanas, y regulando el
procedimiento para su declaración como mancomunidades de interés general, y sus órganos de
gobierno, y por otro, el procedimiento de constitución, las reglas de adopción de acuerdos y sus
competencias y funciones, entre otras cuestiones. Por último, recoge la relación de la provincia
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con las mancomunidades de interés general rurales, y establece el régimen jurídico, la constitu-
ción, las competencias y funciones de los consorcios provinciales de servicios generales.
Finalmente, y dada la problemática ya comentada, la ley regula el régimen de la fusión
de municipios e introduce medidas de fomento de dichas fusiones.
En resumen, aproximadamente dos meses antes de que se aprobara la Ley de racionali-
zación y sostenibilidad de la Administración Local, el sistema de prestación de los servicios
públicos en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, estaba estructurado en torno a la
ordenación del territorio, debiéndose prestar por el nuevo sistema, tanto los provenientes
de las políticas públicas del Gobierno de la nación, como los provenientes de las políticas
públicas del Gobierno de la comunidad autónoma, más los propios del territorio deinido
por las entidades locales en función de sus políticas públicas.
Con la aprobación de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local y con el in de evitar la ruptura del sistema descrito, el Gobierno de Castilla y León
ha ido aprobando, a lo largo de los años 2014 y 2015, un conjunto de normas que han
permitido cerrar el sistema de prestación de los servicios públicos por parte de las entidades
locales, además de estructurar, territorialmente, la prestación de los servicios provenientes de
sus políticas públicas.
La primera norma que se aprobó, dada la urgencia por la situación ya descrita, fue el
Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de
los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, plan-
teándose, este, el determinar con la máxima urgencia la forma en que los mismos deben ser
atendidos, «tanto para evitar la aparición de disfuncionalidades en los servicios públicos,
como para garantizar la continuidad en la prestación de los mismos sin poner en riesgo el
derecho que asiste a sus beneiciarios».
Fruto, tal vez, de esa urgencia comentada, el decreto-ley solo dispone de cinco artículos.
Para explicar su aplicación y las consideraciones en las que se basó, unos días después de
aprobarse, se publicó la circular de 1 de abril de 2014, de la viceconsejera de Administración
y Gobierno del Territorio, relativa al sistema competencial y otras cuestiones derivadas de la
entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad
de la Administración Local.
La circular se centra en los cinco artículos organizando su explicación y fundamentos en
tres grandes apartados y un cuarto dedicado a las conclusiones. El primero de ellos se reiere
al régimen jurídico competencial, y tiene por objeto señalar una serie de criterios que sirvan
de guía a los servicios que prestan actualmente los municipios y las diputaciones provinciales.
Fundamentalmente y de forma resumida, la circular concluye que las leyes autonómi-
cas que en su día atribuyeron competencias a las entidades locales no han perdido vigencia
como consecuencia de la aprobación de la norma estatal, de modo que dichas competencias
deben seguir siendo ejercidas por estas en los términos previstos en las normas de atribución.
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INVESTIGA
Esto es así para todas las competencias atribuidas a las entidades locales por las leyes de
Castilla y León dictadas antes de la entrada en vigor de la norma.
Respecto de las competencias en materia de educación, se plantea que se regulará en un
futuro la asunción por parte de la comunidad autónoma de dichas competencias, ya que
no se ija fecha por la ley y esta solo establece que, en las normas que se dicten en el futuro
en materia del sistema de inanciación de las comunidades autónomas y de las haciendas
locales, incluya una previsión que ije los términos en que la comunidad autónoma asumirá
la titularidad de estas competencias.
La disposición transitoria primera, de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local, relativa a la «asunción por las comunidades autónomas de las com-
petencias relativas a la salud», dispone que estas asumirán la titularidad de las competencias
que se preveían como propias, del municipio, relativas a la participación en la gestión de
la atención primaria de la salud, pero dado que, en el caso de Castilla y León, estas están
atribuidas a los municipios por la Ley 8/2010, de 30 de agosto, de ordenación del sistema de
salud de Castilla y León, cuyo artículo 8 establece la atribución de competencias a las corpo-
raciones locales, se debe entender que están atribuidas por ley de la comunidad autónoma y,
por tanto, la deben seguir ejerciendo.
En cuanto a las competencias en materia de servicios sociales, la disposición transitoria
segunda, de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, relati-
va a la «asunción por las comunidades autónomas de las competencias relativas a servicios
sociales», dispone otro mandato en el sentido de que las comunidades autónomas deberán
asumir la titularidad de las competencias que se preveían como propias del municipio en
materia de prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social. Dicha regla
general solamente quedaría exceptuada para aquellas competencias relativas a la evaluación e
información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación
de riesgo o de exclusión social, que aparecen en la lista del artículo 25.2 entre las que, en
todo caso, deben prestar los municipios.
Los servicios públicos prestados por las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Castilla y León: un
enfoque empírico
Una vez descrito el sistema que se debe seguir para la prestación, por parte de las entida-
des locales de Castilla y León, de los servicios públicos, vamos analizar los servicios que
realmente se están prestando.
Para ello partimos del estudio realizado durante el año 2015, descrito en la segunda fase
de la Metodología y el Plan de Trabajo del Anexo I del Proyecto de Investigación80. En esa
80 La metodología cuantitativa que se describe, no solo se ha seguido para la recogida de información

respecto de los municipios de Castilla y León, también se ha utilizado con los municipios de la
Comunidad de Madrid.
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fase segunda se describe el proceso de recogida de información, siguiendo una metodología

cuantitativa, de los servicios que prestan las entidades locales tanto de la Comunidad Autó-
noma de Castilla y León como las de la Comunidad de Madrid.
En suma, lo que se pretende es conectar la experiencia de las entidades locales, en lo re-
ferente a la prestación de los servicios públicos, con el marco normativo perilado por la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
La primera pregunta que hay que contestar, de la investigación llevada a cabo, se reiere a
si la cantidad de servicios públicos que se prestan por los municipios está en relación directa
con el tamaño de la población, luego la variable, fundamental sobre la que se ha trabajado,
es el tamaño de la población de los municipios, buscando obtener información sobre qué
servicios prestan las entidades locales en el ámbito de las competencias establecidas por la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (modiicada por
la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local. Se trata de conocer los servicios prestados en tres ámbitos competenciales diferentes:
a) Los servicios que obligatoriamente los municipios deben prestar en función de su po-
blación (artículo 26 LRBRL).
b) Los servicios que se prestan en los municipios en el ejercicio de las competencias
propias, de las entidades locales, que se ejercen en los términos de la legislación del
Estado y de las comunidades autónomas (artículo 25 LRBRL).
Se debe explicitar que todos los servicios obligatorios que hay que prestar, referidos en el
artículo 26, es el ejercicio de parte de las competencias del artículo 25 y que se ejercen
en los términos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
c) Las competencias que la Administración del Estado y de las comunidades autónomas
pueden delegar (artículo 27 LRBRL).
Los servicios públicos prestados por las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Castilla y León respecto
de los artículos 25, 26 y 27 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local
A continuación se analizan los datos recogidos en las tablas adjuntas correspondientes, las
cuales relejan el porcentaje de municipios que prestan los servicios tanto del artículo 25,
como del 26 y del 27, en función de su tamaño poblacional.
Comenzando por el artículo 26, este estipula primeramente cuáles son los servicios que
han de prestar obligatoriamente los municipios, al margen de su población, para, a conti-
nuación, estipular aquellos que explícitamente y en función de su población deben prestar
estos, estipulando los tramos de población en:
a) Menos de 5.000 habitantes.
b) Entre 5.000 y 20.000.
c) Entre 20.000 y 50.000.
d) Más de 50.000.
91
INVESTIGA
Sin embargo en el estudio, dadas las características, fundamentalmente, de los muni-

cipios de Castilla y León se ha pensado que era más conveniente agrupar los dos últimos
tramos que estipula la ley en uno solo, efectuando el análisis y manteniendo la estructura de
los servicios que han de prestar, sobre los siguientes tramos:
a) Menos de 5.000 habitantes.
b) Entre 5.000 y 20.000.
c) Más de 20.000.
del artículo 26
TABLA 5.1. Servicios públicos que hay que prestar en todos los municipios según el artículo 26.
artículo 26, servicios públicos que hay que

municipios de más de 20.000 municipios entre 20.000-5.000 municipios de menos de 5.000
prestar en todos los municipios
alumbrado público 100% 100% 98%1
cementerio 100% 100% 81%
recogida de residuos 100% 100% 88%
limpieza viaria 100% 100%
abastecimiento domiciliario de agua potable 100% 100% 95%
alcantarillado 100% 100% 93%
acceso a los núcleos de población 100% 40% 50%
pavimentación de las vías públicas 100% 100% 90%
Fuente: Elaboración propia.
Por una parte, al margen de los ajustes porcentuales, debido a la muestra y al tratamiento
de las preguntas sin respuesta y que afecta a todas las tablas, la situación de los municipios,
relejada en los datos de la Tabla 5.1 respecto a la prestación, en sus ámbitos territoriales, de
los servicios obligatorios para todos ellos, independientemente del número de habitantes, es
que se cumple con lo establecido en la ley, salvo en el caso del servicio «acceso a los núcleos
de población en los municipios menores en general de 20.000 habitantes». Por otra parte, es
obvio que el servicio se presta, la razón de esta aparente contradicción no es otra que la que el
propio artículo 26.2 establece, para este tipo de municipios, que es que este servicio lo debe
prestar, de manera general, la diputación provincial o entidad equivalente. Por lo que en refe-
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rencia a nuestra pregunta inicial respecto de si existe relación entre el tamaño de la población
de los municipios y los servicios prestados por estos, en este caso, se puede airmar que sí.
TABLA 5.2. Servicios públicos que hay que prestar en los municipios con población superior a 5.000 habitantes
según el artículo 26.
art. 26, servicios públicos que hay que

prestar en los municipios con población municipios de más de 20.000 municipios entre 20.000-5.000 municipios de menos de 5.000
superior a 5.000 habitantes
parque público 100% 100% 81%
biblioteca pública 100% 100% 30%
tratamiento de residuos 80% 80% 47%
En cuanto a los servicios que hay que prestar en los municipios con población superior
a 5.000 habitantes, es necesario resaltar el comportamiento de estos respecto del servicio
«tratamiento de residuos» (Tabla 5.2). El hecho de que aproximadamente el 20% de los
municipios, con población menor a 20.000 habitantes, no lo presten, es comprensible dado
que nuevamente, en lo ya referido al artículo 26.2, serían las diputaciones provinciales, o
una entidad equivalente, las prestadoras de este servicio.
Menos explicación tendría que el mismo porcentaje, 20%, de municipios de más de
20.000 habitantes, tampoco lo presten. La explicación en este caso está, nuevamente, vincu-
lada a la necesidad de buscar economías de escala a la hora de prestar los servicios públicos,
siendo el de «tratamiento de residuos»” uno de los que más se beneician de este plantea-
miento; si a esto se le unen las externalidades negativas que conlleva su prestación, no es de
extrañar que los ayuntamientos de estos municipios opten porque su prestación la lleve a
cabo la diputación provincial o cualquier otra entidad equivalente, incluyendo entidades de
ámbito supraprovincial, como es el caso.
Respecto de los otros dos servicios incluidos (parques y bibliotecas públicas), en este tra-
mo de población, se hace necesario comentar dos cosas, primera, que los dos servicios son
competencias propias de los municipios, luego estos en la medida que su capacidad inancie-
ra se lo permite, los prestan; y segunda que si no los prestan ellos no existe entidad a la que
se le pueda exigir que lo haga, por tanto, aunque la última columna, la correspondiente a los
municipios de población menor de 5.000 habitantes, debería estar a cero en estas dos ilas,
ya que la ley no les exige que presten estos servicios, se puede comprobar, sobre todo en el
caso de los parques, que se presta y por una proporción nada desdeñable como es el 80% de
los municipios.
93
INVESTIGA

protección civil 100% 40% 1%
evaluación e información de situaciones de

100% 60% 11%
necesidad social
atención inmediata a personas en situación o

100% 60% 11%
riesgo de exclusión social
prevención y extinción de incendios 100% 100% 1,4%
instalaciones deportivas de uso público 100% 100% 60%
En lo concerniente a los servicios que hay que prestar en los municipios con población
superior a 20.000 habitantes es necesario resaltar en primer lugar que el 40% de los muni-
cipios con población comprendida entre 5.000 y 20.000 habitantes, prestan, sin correspon-
derles, el servicio de protección civil.
Si bien es cierto que es un servicio importante para poblaciones de un cierto tamaño,
también no es menos cierto que es un servicio que, y nuevamente debido a su coste y coor-
dinación, no lo deberían prestar, siendo alguna otra entidad local la que lo hiciera buscando
economías de escala en su prestación. El problema es que la ley no establece una asignación
clara de este servicio a ninguna entidad; es más, mientras que sí la asigna a los servicios de
«prevención y extinción de incendios», encargando a las diputaciones provinciales que se
hagan cargo de estos para poblaciones como las que estamos comentando, y que conjunta-
mente con el de «protección civil» podrían formar parte de una política más general como se
viene planteando en el ámbito de la defensa, en el caso de la protección civil no se menciona.
Esperemos que esta casuística se vaya poco a poco resolviendo enmarcando el servicio de
«protección civil» en un marco más general, buscando mejorar las políticas de seguridad y
defensa del Estado.
Desde esta misma perspectiva se hace poco comprensible cómo el 100% de los muni-
cipios, con población comprendida entre 5.000 y 20.000 habitantes, prestan el servicio de
«prevención y extinción de incendios» cuando la ley lo tiene asignado a las diputaciones
provinciales. La única justiicación siguiendo, nuevamente a la ley, sería que el coste de su
prestación para los ayuntamientos es inferior al coste de prestación por las diputaciones. En
94
cualquier caso, servicios que aportan mucho valor a la ciudadanía y que no tienen rentabili-
dad política para la Junta de Gobierno Municipal de estos municipios, ya que no provienen
de ninguna política pública suya, deberían prestarse por aquellas entidades locales creadas
para coordinar la prestación de los servicios públicos provenientes de las políticas públicas
del Estado.
Respecto de los servicios de «evaluación e información de situaciones de necesidad so-
cial» y de «atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social», en la si-
tuación actual se maniiestan totalmente necesarios, lo que no se entiende es que si se venían
prestando antes de la publicación de la ley, ¿quién los debería prestar después? En cualquier
caso, nuevamente no están directamente asignados a ninguna entidad local, y por tanto se
hace difícil pensar en que los ayuntamientos dejen de prestarlos.
Como se puede comprobar, en la medida que vamos subiendo en el nivel de población
para la prestación de los servicios públicos municipales, la relación entre tamaño poblacional
y prestación de servicios se pierde; los servicios los prestan los ayuntamientos aunque no se
corresponda su población con la estipulada para prestarlos con la ijada en la ley.

transporte colectivo urbano de viajeros 100% 40% 14%
medio ambiente urbano 100% 100% 23%
Exactamente lo mismo que planteamos en el último párrafo pasa en el caso de los mu-
nicipios con población superior a 50.000 habitantes, aunque la ley exija que el «transporte
urbano de viajeros» solo lo presten los ayuntamientos con poblaciones superiores a 50.000
habitantes, la experiencia, como se ve por los datos recogidos en la Tabla 5.4, es que los
ayuntamientos lo prestan en función de las necesidades de su población. Que el 40% de los
ayuntamientos, de los municipios con población comprendida entre 5.000 y 20,000 habi-
tantes, los presten vuelve a ser un indicativo de que el tamaño poblacional no se relaciona
con la necesidad de prestar determinados servicios en los municipios, independientemente
de su población.
95
INVESTIGA
del artículo 25
TABLA 5.5. Servicios públicos que hay que prestar en el desarrollo de competencias según el artículo 25.
artículo 25, servicios públicos que hay que prestar en el desarrollo municipios de más municipios entre municipios de menos
de competencias de 20.000 20.000-5.000 de 5.000
promoción y gestión de la vivienda de protección pública con

40% 20% 0
criterios de sostenibilidad financiera
participación en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad

100% 40% 16%
obligatoria
cooperación con las Administraciones educativas en la obtención

de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros 20% 20% 1%
docentes
conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de

100% 100% 28%
titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil
protección y gestión del patrimonio histórico 100% 40% 12%
instalaciones de ocupación del tiempo libre 100% 80% 32%
promoción de la cultura y equipamientos culturales 100% 100% 25%
urbanismo 100% 100% 56%
evacuación y tratamiento de aguas residuales 100% 100% 54%
infraestructura viaria y otros equipamientos de titularidad local 100% 40% 70%
trafico, estacionamiento de vehículos y movilidad 100% 80% 1%
protección de la salubridad pública 80% 40% 28%
información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito

100% 80% 32%
local
ferias 80% 60% 16%
comercio ambulante 100% 80% 32%
abastos, mercados y lonjas 100% 40% 25%
promoción en su término municipal de la participación de los

40% 40% 16%
ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las TIC
96
La situación de los municipios respecto del artículo 25 de la LRBRL es otra diferente de

la que presenta el artículo 26; en este los servicios los deben prestar los ayuntamientos en
función de lo que estipula la ley respecto de su población municipal. Sin embargo, el artícu-
lo 25 recoge las competencias que en cualquier caso tienen los municipios, lo que no quiere
decir que tengan que prestar los servicios derivados de su ejercicio, salvo las competencias
(servicios) que regula la propia ley en el artículo 26; es más, la ley plantea que, para el resto
de competencias (servicios), será la legislación del Estado y de las comunidades autónomas la
que estipule cómo se deben ejercer o concretar estas.
De los anteriores párrafos, surge un primer problema que es el igualar servicios con com-
petencias, por lo menos esto es lo que hace la ley en el ya comentado artículo 26, limitando
a los ayuntamientos la capacidad de elaborar las políticas que se entiendan necesarias en esos
ámbitos, dado que solo se le permite la prestación del servicio concreto.
En cualquier caso, las competencias recogidas en el artículo 25 se pueden entender en
algunos casos que son servicios, como ocurre con «participación en la vigilancia del cumpli-
miento de la escolaridad obligatoria», pero, en general, son ámbitos de competencia sobre los
que desarrollar políticas, como por ejemplo «promoción y gestión de la vivienda de protec-
ción pública con criterios de sostenibilidad inanciera». En este caso, se hace difícil deinir el
servicio que han de prestar; se entiende que primero habrá que estudiar cuál es el problema
de la vivienda en el municipio, a partir de ahí, deinir cómo abordarlo, estudiar cuál es la
causa de la problemática y analizar cómo actuar sobre ella y más particularmente a través de
la promoción y gestión de viviendas de protección pública, para, a continuación y una vez
deinido el programa de la actuación, deinir el servicio que han de prestar a los habitantes
afectados por el problema.
Si volvemos a la Tabla 5.5 en la cual se han recogido los datos del estudio, se puede com-
probar cómo aquellas competencias que son más bien servicios se suelen prestar en un mayor
número de municipios que aquellas otras que se acercan a ámbitos de políticas públicas. De
todas formas, no deja de ser llamativo que, en mayor o menor grado, todas las competencias
se presten. Es cierto que existe una regulación del Estado que tiene, de antiguo, asignada
a los municipios la competencia oportuna como es, por ejemplo, el caso de «tráico, esta-
cionamiento de vehículos y movilidad», cedido a los municipios por las sucesivas leyes de
seguridad vial, pero no queda tan claro que exista ninguna legislación al respecto de cómo
desarrollar o prestar la competencia «promoción en su término municipal de la participación
de los ciudadanos en el uso eiciente y sostenible de las TIC» y, sin embargo, se presta en un
cierto número de municipios. Sería cuestión del Estado y/o de la Comunidad Autónoma
de Castilla y León revisar la legalidad o no de las actuaciones que respecto de estas com-
petencias llevan a cabo los municipios, si es que se considera necesario, pero en cualquier
caso es importante saber que se prestan y notar que lo hacen sin depender especialmente del
tamaño poblacional del municipio.
97
INVESTIGA
del artículo 27
TABLA 5.6. Servicios públicos que hay que prestar por ejercicio de delegación de competencias según el artículo 27.
artículo 27, servicios públicos que hay que prestar por ejercicio de municipios de más municipios entre municipios de menos
delegación de competencias de 20.000 20.000-5.000 de 5.000
liquidación y recaudación de tributos propios de la comunidad

20% 60% 47%
autónoma o del Estado
gestión de oficinas unificadas de información y tramitación

20% 60% 18%
administrativa
prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de

100% 60% 9%
oportunidades en la prevención de la violencia contra la mujer
conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de

49% 20% 57%
titularidad de la comunidad autónoma
creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de

20% 100% 14%
educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil
realización de actividades complementarias en los centros docentes 40% 60% 5%
cooperación con la Administración educativa a través de los centros

0 40% 0
asociados de la universidad nacional de educación a distancia (UNED)
gestión de instalaciones culturales de titularidad de la comunidad

0 0 3%
gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la

comunidad autónoma o del Estado, incluyendo las situadas en los 0 0 0
centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo
vigilancia y control de la contaminación ambiental 80% 0 1%
protección del medio rural 0 20% 23%
inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales 20% 40% 14%
promoción y gestión turística 20% 40% 19%
comunicación, autorización, inspección y sanción de los

20% 40% 17%
espectáculos públicos
inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros

administrativos de la comunidad autónoma o de la Administración 0 0 7%
del Estado
98
Por último y en lo que respecta a los servicios prestados en los municipios en función de
la delegación de la ejecución de las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma
de Castilla y León, listadas en el artículo 27 de la LRBRL, a la vista de los datos podemos
concluir que o bien no existe una sistemática en la delegación de la ejecución de esas com-
petencias, tanto por parte del Estado, como por parte de la comunidad, o que no existe
esa delegación y que se prestan esos servicios en función de lo que las Juntas de Gobierno
Municipal de cada municipio hayan ido desarrollando a lo largo del tiempo, y por tanto
no teniendo nada que ver con la población de los municipios, menos aún en el caso de los
municipios con poblaciones comprendidas entre 5.000 y más de 20.000 habitantes.
Los servicios públicos prestados por las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Madrid
La Comunidad Autónoma de Madrid reúne, respecto de sus entidades locales, un conjun-
to de peculiaridades que la convierten en una comunidad autónoma bastante singular en
comparación con las demás; no es solo su uniprovincialidad, la característica que la dota de
esa singularidad, ya que esta condición la reúnen varias comunidades autónomas, también
suma la condición del municipio de Madrid como capital del Estado, así como tener en su
territorio veinte municipios con una población superior a los 50.000 habitantes, en contra-
posición con los seis que no sobrepasan los ochenta habitantes.
Además de estas peculiaridades, respecto de la estructura institucional y poblacional de
sus entidades locales, se le podría añadir aquella que se cristaliza en haber elaborado su pri-
mera Ley de régimen local en el año 2003, Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración
Local de la Comunidad de Madrid, aprobada simultáneamente que la Ley 3/2003, de 11 de
marzo, para el desarrollo del Pacto Local, sin posterior desarrollo reglamentario y solo con
dos modiicaciones legislativas en lo que respecta a la prestación de los servicios públicos por
sus entidades locales, la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial
de Madrid, y la Ley 1/2014, de 25 de julio, de Adaptación del Régimen Local de la Comu-
nidad de Madrid a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad
de la Administración Local.
El sistema, en lo que se reiere a la prestación de los servicios públicos por la entidades
locales de la Comunidad de Madrid, queda recogido en la Ley 2/2003, de 11 de marzo,
de Administración Local de la Comunidad de Madrid. Esta ley al tiempo que se muestra
sumamente respetuosa con la autonomía municipal, ofrece la oportuna cobertura normativa
al ejercicio de la potestad organizativa local y prevé que sean las propias entidades locales
las que, en el marco de la legislación estatal básica, concreten su estructura organizativa y
la información y participación vecinal. No obstante en el caso de municipios que funcionan
en concejo abierto, el texto legal introduce novedades que cubrían lagunas existentes en la
Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, y que tienen como inalidad facilitar el
funcionamiento de este tradicional municipio potenciando la posición del alcalde.
Otros de los aspectos interesantes de la ley, fundamentalmente por el carácter uniprovin-
cial de la comunidad que le supone no disponer de diputación provincial, es el establecer las
99
INVESTIGA
«otras entidades locales», prestando especial atención a las mancomunidades de municipios,

como entidad local para la prestación de los servicios desde el punto de vista de la economía
de escala de estos y cuyo procedimiento de creación y aprobación estatutaria se pretendió
que fuera lo más simple posible al objeto de favorecer la efectiva implantación de estas aso-
ciaciones de municipios que, actualmente, desempeñan un papel relevante en la gestión de
obras y servicios municipales.
También es interesante el abordaje que hace relativo al personal al servicio de las cor-
poraciones locales bajo el título «función pública local». La inalidad última es reconocer
expresamente en la ley las competencias de la Comunidad de Madrid en la materia.
Por último, y dada la situación de uniprovincialidad de la comunidad, la ley establece
un marco de colaboración entre las distintas Administraciones local y autonómica. Para ello
se regulan los diversos instrumentos y técnicas que articulan dichas relaciones teniendo en
cuenta el doble régimen jurídico derivado de la naturaleza autonómica y del carácter unipro-
vincial de la comunidad, y concluyen la atribución de competencias de la comunidad a las
entidades locales, que sienta las bases para la Ley para el desarrollo del Pacto Local.
La Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid
se complementa con la Ley 3/2003, de 11 de marzo, para el desarrollo del Pacto Local, o al
revés, según se parta de la Ley de Administración local, que terminamos de comentar, o del
Estatuto de Autonomía.
El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ya prevé, en su artículo 38, que «la
administración de la Comunidad de Madrid desarrollará su actuación a través de los órganos,
organismos y entidades dependientes del Gobierno que se establezcan pudiendo delegar dichas
funciones en los municipios y demás entidades locales reconocidas en este estatuto si así lo
autoriza una ley de la asamblea, que ijará las oportunas formas de control y coordinación».
El pacto local, por su parte y tal cual se delinea por la ley que comentamos y que a su
vez lo regula, supone un compromiso político con la descentralización de la gestión y de
competencias de la comunidad hacia las corporaciones locales, partiendo de la base que las
entidades locales se encuentran en una situación de mayor proximidad con los intereses de
los ciudadanos. Se trataría, en resumen, de posibilitar que los municipios adquieran ma-
yores competencias de gestión, para evitar duplicidades de Administraciones en un mismo
territorio. Debe de ser entendida en lo que hace referencia a la transferencia de las funciones
ejecutivas la necesidad de compatibilizarlas con la reserva de titularidad y de los medios de
control a favor de la Comunidad de Madrid.
De lo expresado hasta aquí, se deduce que el pacto local se vertebra sobre el principio
de subsidiariedad, que implica que la Administración más cercana al ciudadano sea la que
debe asumir la prestación de los servicios cuando dicha prestación sea más eicaz e implique
un ahorro en el gasto público. Lo que se busca por tanto es una mayor simpliicación de la
organización administrativa, en aras de alcanzar una Administración mejor dimensionada,
más eicaz y económica.
100
La ley, por tanto, tiene por objeto convertirse en el instrumento que permita llevar a cabo
el pacto local de la Comunidad de Madrid, a través de las sucesivas leyes de transferencia y
de delegación, y mediante convenios de encomienda de gestión, todo ello atendiendo a la
complejidad y diversidad de los municipios de la Comunidad de Madrid y estableciendo las
reglas con las que los municipios puedan acceder a sus mejores techos competenciales con-
siderando la estructura orgánica y competencial de la Comunidad de Madrid. Además esta-
blece que las competencias transferidas o delegadas deberán estar referidas sustancialmente
a su prestación o ejercicio, reservándose la comunidad las competencias de ordenación y
coordinación general. Hace también una relación genérica de materias susceptibles de trans-
ferencia o delegación. Se incluye la posibilidad de que las mancomunidades de municipios
puedan ser destinatarias de las competencias transferidas o delegadas, y se prevé asimismo la
posibilidad de que la Comunidad de Madrid irme convenios de encomienda de gestión de
actividades materiales a las entidades locales.
Por último, establece el procedimiento para la deinición de las transferencias o dele-
gación de competencias implantando la participación de las entidades locales a través de
la comisión mixta de coordinación de competencias. Esta comisión debe ser la impulsora
del pacto local y crear las comisiones sectoriales que serán las encargadas de concretar el
traspaso de competencias mediante alguna de las fórmulas establecidas: transferencia, dele-
gación o encomienda. Su trabajo se debe centrar en la valoración de los medios inancieros,
materiales y, en su caso, personales.
El sistema de prestación de los servicios públicos por las entidades locales de la Comuni-
dad de Madrid en la actualidad
El sistema actual de prestación de los servicios públicos por las entidades locales de la
Comunidad de Madrid queda establecido por la Ley 1/2014, de 25 de julio, de Adaptación
del Régimen Local de la Comunidad de Madrid a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
En el caso de la Comunidad de Madrid, las disposiciones de la Ley de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local suponen la asunción de nuevas funciones y compe-
tencias, por parte de esta, tanto en el ejercicio de las propias como comunidad autónoma, como
de las relativas a las diputaciones provinciales, y que debe ejercer dada su condición de comu-
nidad uniprovincial, lo que requiere encontrar el adecuado y suiciente sistema de inanciación.
La reforma de la normativa básica, en palabras de la propia ley, «en particular en lo re-
lativo al sistema de las competencias locales, hace necesaria la adaptación de la legislación
vigente para establecer un conjunto de medidas sobre la aplicación efectiva de la reforma en
la Comunidad de Madrid, teniendo siempre como eje fundamental garantizar, por parte de
las Administraciones públicas territoriales, la continuidad y calidad de los servicios públicos
esenciales para los ciudadanos madrileños, con pleno respeto de la normativa básica y esta-
tutaria, dentro de la exigencia del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad inanciera».
101
INVESTIGA
Por último, fundamentalmente, por otra parte, como en el caso de las leyes comparables
de las demás comunidades, la Ley 1/2014, de 25 de julio, de Adaptación del Régimen Local
de la Comunidad de Madrid a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local tiene varios objetivos instrumentales: a) determi-
nar la forma en que deben ejercerse las competencias atribuidas a los municipios por la le-
gislación sectorial; b) clariicar el régimen transitorio aplicable a competencias tan esenciales
como las de educación, sanidad y servicios sociales, hasta tanto sean deinitivamente asumi-
das por la Administración autonómica tras la aprobación del nuevo sistema de inanciación
autonómica; c) deinir el alcance y contenido de la adaptación de los convenios suscritos
entre la comunidad autónoma y las entidades locales, y d) establecer «el respeto a las parti-
cularidades del municipio de Madrid, de acuerdo con lo previsto en la Ley 22/2006, de 4 de
julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid».
Los servicios públicos prestados por las entidades locales de la Comunidad de Madrid respecto del artículo 26
TABLA 5.7. Servicios públicos que hay que prestar en todos los municipios según el artículo 26.

municipios de más de 20.000 municipios entre 20.000-5.000 municipios de menos de 5.000
prestar en todos los municipios
alumbrado público 100% 100% 83%
cementerio 100% 100% 83%
recogida de residuos 100% 100% 100%
limpieza viaria 100% 100% 100%
abastecimiento domiciliario de agua potable 100% 100% 33%
alcantarillado 100% 66% 67%
acceso a los núcleos de población 100% 33% 0
pavimentación de las vías públicas 100% 66% 100%
Es fácil de ver, a través de los datos de la Tabla 5.7, que la prestación de este tipo de servi-
cios por los municipios de la Comunidad de Madrid, la llevan a cabo mayoritariamente los
ayuntamientos, sin contar con ella, salvo en el caso de los servicios de «acceso a los núcleos
de población», en el que en el 67% de los municipios de población comprendida entre 5.000
y 20.0000 habitantes y en el 100% de los municipios con población menor de 5.000 habi-
102
tantes, la presta la comunidad o la entidad local correspondiente, y en el de «abastecimiento

domiciliario de agua» que en el 67% de los municipios con población menor de 5.000 habi-
tantes la presta el Canal de Isabel II.
TABLA 5.8. Servicios públicos que hay que prestar en los municipios de más de 5.000 habitantes según el artículo 26.

prestar en los municipios de más de 5.000 municipios de más de 20.000 municipios entre 20.000-5.000 municipios de menos de 5.000
habitantes
parque público 100% 100% 100%
biblioteca pública 100% 100% 100%
tratamiento de residuos 100% 66% 67%
Respecto a los servicios que se deben prestar en los municipios de más de 5.000 habitan-
tes, es notorio que todos los proporcionan los ayuntamientos de los municipios, salvo el del
tratamiento de residuos que tanto en los municipios de menos de 5.000 habitantes como
en los de la población comprendida entre 5.000 y 20.000 habitantes en el 30%, aproxima-
damente, los presta la comunidad.
TABLA 5.9. Servicios públicos que hay que prestar en los municipios de más de 20.000 habitantes según el artículo 26.

habitantes
protección civil 100% 100% 17%
evaluación e información de situaciones de

100% 100% 67%
necesidad social
atención inmediata a personas en situación o

100% 100% 67%
riesgo de exclusión social
prevención y extinción de incendios 100% 0 0
instalaciones deportivas de uso público 100% 100% 100%
103
INVESTIGA
En el caso de los servicios que hay que prestar en los municipios de más de 20.000 habi-
tantes cabe resaltar, por un lado, que el servicio de «prevención y extinción de incendios» lo
preste enteramente la Comunidad de Madrid y, por otro lado, que el resto de los servicios,
exceptuando el de «instalaciones deportivas», los preste la Comunidad de Madrid, jugando
sobre todo un papel determinante en el de «protección civil», que lo presta al 83%.
TABLA 5.10. Servicios públicos que hay que prestar en los municipios de más de 50.000 habitantes según el
artículo 26.

habitantes
transporte colectivo urbano de viajeros 100% 0 17%
medio ambiente urbano 100% 33% 67%
Para terminar en lo que respecta al análisis de los datos en relación con el artículo 26,
hay que comentar que en cuanto al servicio de «transporte colectivo urbano de viajeros» se
cumple la norma, casi se podría decir, que al 100%, ya que no lo prestan los municipios de
población comprendida entre 20.000 y 50.000 habitantes, ni los de menos de 5.000 habi-
tantes. Por el contrario, es llamativo el comportamiento, sobre todo de los municipios con
población menor de 5.000 habitantes, por su preocupación por el medio ambiente urbano.
TABLA 5.11. Servicios públicos que hay que prestar en el desarrollo de competencias según el artículo 25.
artículo 25, servicios públicos que hay que prestar en el desarrollo municipios de más municipios entre municipios de menos
de competencias de 20.000 20.000-5.000 de 5.000
promoción y gestión de la vivienda de protección pública con

100% 0 17%
criterios de sostenibilidad financiera
participación en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad

80% 33% 50%
obligatoria
cooperación con las Administraciones educativas en la obtención

de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros 100% 0 50%
docentes
104
conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de

100% 100% 84%
titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil
protección y gestión del patrimonio histórico 805% 33% 17%
instalaciones de ocupación del tiempo libre 100% 33% 67%
promoción de la cultura y equipamientos culturales 100% 100% 83%
urbanismo 100% 66% 100%
evacuación y tratamiento de aguas residuales 100% 33% 67%
infraestructura viaria y otros equipamientos de titularidad local 100% 66% 100%
trafico, estacionamiento de vehículos y movilidad 100% 66% 67%
protección de la salubridad pública 100% 66% 67%
información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito

80% 0 83%
local
ferias 100% 33% 33%
comercio ambulante 100% 66% 50%
abastos, mercados y lonjas 20% 33% 0
promoción en su término municipal de la participación de los

100% 33% 17%
ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las TIC
Fuente: Elaboración propia
Como ya se comentó en el mismo apartado dedicado a los municipios de la Comunidad

de Castilla y León, sobre las competencias y los servicios, recogidos en el artículo 25 de la
ley, es difícil establecer un análisis sistemático. En el caso de la Comunidad de Madrid, es
necesario hacer notar que mientras que casi todos los municipios de más de 20.000 habitan-
tes dicen prestar esas competencias o esos servicios, en el caso de abastos, mercados y lonjas,
no. Una explicación posible y que se podría extender a los demás municipios, sería el papel
que desempeña la ciudad de Madrid, con sus mercados de abastos.
Respecto del resto de municipios, es difícil saber exactamente en que consiste la presta-
ción de las competencias y los servicios, remitiéndonos a lo expuesto para la Comunidad de
Castilla y León. No se encuentra ninguna relación, para el caso de estos municipios, entre
tamaño poblacional y servicios prestados.
105
INVESTIGA
TABLA 5.12. Servicios públicos que hay que prestar por ejercicio de delegación de competencias según el artículo 27.
artículo 27, servicios públicos que hay que prestar por ejercicio de municipios de más municipios entre municipios de menos
delegación de competencias de 20.000 20.000-5.000 de 5.000
liquidación y recaudación de tributos propios de la comunidad

40% 66% 83%
gestión de oficinas unificadas de información y tramitación

80% 66% 50%
administrativa
prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de

100% 66% 100%
oportunidades en la prevención de la violencia contra la mujer
conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de

40% 0 67%
titularidad de la comunidad autónoma
creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de

80% 66% 67%
educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil
realización de actividades complementarias en los centros docentes 80% 33% 67%
cooperación con la Administración educativa a través de los centros

80% 0 0
asociados de la universidad nacional de educación a distancia (UNED)
gestión de instalaciones culturales de titularidad de la comunidad

0 0 0
gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la

comunidad autónoma o del Estado, incluyendo las situadas en los 20% 0 0
centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo
vigilancia y control de la contaminación ambiental 80% 0 0
protección del medio rural 60% 0 0
inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales 100% 33% 17%
promoción y gestión turística 80% 33% 100%
comunicación, autorización, inspección y sanción de los

100% 66% 67%
inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros

administrativos de la comunidad autónoma o de la Administración 80% 0 17%
del Estado
106
Por último, respecto de la ejecución delegada por la ley de las competencias tanto del
Estado como de la Comunidad de Madrid, recogidas en el artículo 27, es necesario advertir,
sobre todo para el caso de municipios con población inferior a 20.000 habitantes, el papel
que juega la comunidad en la prestación de determinados servicios (todos aquellos que en la
tabla aparecen con 0), ya que asume su prestación de manera determinante.
Esta última advertencia o comentario sirve en general para casi todos los servicios y com-
petencias analizados y recogidos en los artículos 26, 25 y 27, de la ley. La Comunidad de
Madrid se percibe, según los datos, como la prestadora de aquellos servicios necesarios de
economías de escala, sobre todo en los municipios de población menor de 20.000 habitan-
tes, y se convierte con ello, por una parte, en una ayuda importante para la economía de
esos municipios y, por otra, mejora la coordinación de determinados servicios con lo que
esto supone respecto de añadir valor a la ciudadanía.
Desde la perspectiva de los municipios, y después de lo comentado en el párrafo anterior,
se hace necesario comentar que estos se ajustan con bastante rigor, respecto de la prestación
de los servicios públicos, a lo establecido por la ley sobre todo respecto de aquellos recogidos
en el artículo 26, y por tanto en su caso se puede decir que existe bastante relación entre el
tamaño poblacional de los municipios y los servicios que en ellos se prestan.
5.2. Modalidades de gestión de los servicios públicos en ayuntamientos de las

Comunidades Autónomas de Madrid y Castilla y León81
Este capítulo pretende mostrar un análisis preliminar de cómo los ayuntamientos españoles
gestionan los servicios públicos. En concreto, buscamos contrastar cuáles son los modos
de gestión que se plantean los ayuntamientos y analizar si existen diferencias signiicativas
entre los modos de gestión de los principales servicios que prestan los ayuntamientos de
municipios más poblados frente a los que tienen menos población.
Para ello, la investigación seleccionó a dos comunidades autónomas con características
opuestas, las Comunidades Autónomas de Madrid y Castilla y León porque son los casos
más extremos en cuanto a las variables independientes que contemplamos de tamaño de po-
blación y situación geográica rural o metropolitana. Madrid es la comunidad más urbana,
con numerosas ciudades por encima de los 50.000 habitantes, y con una renta per cápita por
encima de la media nacional española. A pesar del limitado número de ayuntamientos, al ser
una comunidad territorialmente pequeña, tenemos para nuestro estudio diferentes modelos
de gestión, como inalmente se ha podido observar en el trabajo de campo desarrollado. Por
su parte, la Comunidad de Castilla y León ha aportado a la investigación los modelos de
gestión de ayuntamientos más pequeños, mayoritariamente rurales, y con una renta media
81 Apartado desarrollado por el Dr. Eliseo López Sánchez. Universidad Complutense de Madrid (UCM).
107
INVESTIGA
respecto al conjunto de comunidades autónomas, así como la posibilidad de recoger infor-

mación de una gran cantidad de municipios de distintos tamaños.
Los modos de gestión que contemplamos son los siguientes: a) no se presta el servicio;
b) gestión por la propia entidad local; c) organismo autónomo local; d) entidad pública
empresarial local; e) sociedad mercantil local; f) gestión indirecta mediante concesión, ges-
tionando el concesionario el servicio a su riesgo y ventura; g) gestión indirecta interesada,
compartiendo la entidad local y el empresario los resultados de explotación en la proporción
ijada en el contrato; h) gestión indirecta por concierto; i) gestión indirecta por sociedad de
economía mixta; j) gestión mancomunada; k) gestión por convenio de colaboración interad-
ministrativo, y l) gestión consorciada. Hemos entendido que estos son los principales modos
de gestión de servicios, aunque los resultados nos muestran que algunos se utilizan de forma
marginal o directamente no se usan.
A continuación expondremos los principales datos y hallazgos de la investigación respec-
to a los modos de gestión que, de hecho, utilizan los ayuntamientos de la muestra para pres-
tar los servicios públicos más destacados, y señalados por la ley, más allá de lo que se supone
que hacen o que deberían hacer. En primer término, expondremos los datos comparados
de las Comunidades Autónomas de referencia, Madrid y Castilla y León, y en segundo tér-
mino, haremos una especial referencia a los ayuntamientos de las ciudades más grandes, y
capitales provinciales en el caso castellano leonés, ya que en el conjunto de la muestra tienen
mucho más peso los ayuntamientos más pequeños al ser más numerosos, incluso en la Co-
munidad de Madrid, a pesar de ser una región de población claramente urbana. Los datos
los expondremos en varios bloques, agrupando los servicios por sectores.
A) Servicios públicos esenciales

En este primer bloque incluimos servicios públicos que podemos considerar como bási-
cos para un ayuntamiento medio, en el sentido de que son demandas ciudadanas básicas.
Hemos incluido alumbrado público, cementerios y actividades funerarias, abastecimiento
domiciliario de agua potable, alcantarillado, limpieza viaria, protección civil, prevención y
extinción de incendios, policía local, y recaudación de tributos.
En el caso de Castilla y León, la mayor parte de estos servicios los presta la propia enti-
dad local de forma directa. Entre el 75 y el 90% de los ayuntamientos de la muestra prestan
directamente estos servicios públicos. Excepciones a esta tendencia son los servicios protec-
ción civil, prevención y extinción de incendios, policía local y recaudación de tributos. Hay
que tener en cuenta que estos servicios no son obligatorios en todos los ayuntamientos y el
servicio no se presta, y en el caso de la recaudación tributaria en Castilla y León, el 18% de
los ayuntamientos han delegado esta función en las diputaciones provinciales.
108
TABLA 5.13. Modos de prestación de los servicios públicos básicos en Castilla y León.
Servicios públicos básicos en

a b c d e f g h i j k l s.r.
Castilla y León
alumbrado público 0,00 89,39 1,52 0,00 0,00 1,52 0,00 3,03 0,00 1,52 1,52 0,00 1,52
cementerio y actividades
15,15 80,30 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03
funerarias
abastecimiento domiciliario de
1,52 71,21 0,00 0,00 0,00 10,61 1,52 0,00 0,00 9,09 0,00 3,03 3,03
agua potable
alcantarillado 3,03 77,27 0,00 0,00 0,00 10,61 1,52 1,52 0,00 1,52 0,00 0,00 4,55
limpieza viaria 12,12 75,76 0,00 0,00 0,00 6,06 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 4,55
protección civil 78,79 13,64 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 4,55
prevención y extinción de
71,21 9,09 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 9,09 4,55 4,55
incendios
policía local 80,30 15,15 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03
liquidación y recaudación de
46,97 7,58 7,58 1,52 0,00 1,52 1,52 3,03 0,00 0,00 18,18 0,00 12,12
tributos
oficinas unificadas de información

68,18 21,21 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 10,61
y tramitación
a) no se presta el servicio; b) gestión por la propia entidad local; c) organismo autónomo

local; d) entidad pública empresarial local; e) sociedad mercantil local; f) gestión indirec-
ta mediante concesión, gestionando el concesionario el servicio a su riesgo y ventura; g)
gestión indirecta interesada, compartiendo la entidad local y el empresario los resultados
de explotación en la proporción ijada en el contrato; h) gestión indirecta por concierto; i)
gestión indirecta por sociedad de economía mixta; j) gestión mancomunada; k) gestión por
convenio de colaboración interadministrativo, y l) gestión consorciada.
La Comunidad de Madrid, sin embargo, presenta una mayor variedad en los modos de
prestación a los vecinos según el servicio del que se trate. Alumbrado público o policía local
se prestan de forma directa en más de un 70%, pero servicios como cementerios y actividades
funerarias, limpieza viaria, o protección civil se gestionan y prestan de forma directa en un
57% de los casos encuestados. No obstante, destaca que el 28,5% de estos ayuntamientos
encuestados en Madrid han externalizado la gestión y prestación del servicio de cementerios y
actividades funerarias en una empresa privada, y el 21,5% el de limpieza viaria. Por su parte,
109
INVESTIGA
hay que señalar que los servicios de abastecimiento de agua potable y extinción y prevención
de incendios han sido asumidos por la Administración autonómica mediante la irma de con-
venios de colaboración en casi todos los municipios de la Comunidad de Madrid, aunque este
dato no se releja claramente en la encuesta, ya que los responsables municipales han preferido
señalar que sus ayuntamientos no prestan el servicio, lo cual puede entenderse como cierto,
pero esto ocurre por la irma de los citados convenios. No obstante, muchos de estos conve-
nios han sido irmados hace bastantes años y es probable que los responsables municipales
actuales, sobre todo los cargos designados, no tengan una consciencia clara de ello. En el caso
del agua, los ayuntamientos madrileños irma estos convenios con la empresa pública Canal
de Isabel II y también incluyen el servicio de alcantarillado en casi todos los casos, lo que ha
llevado a que solo el 14% de los ayuntamientos respondan que prestan de forma directa este
servicio, y que hasta el 50% responda que no presta el servicio o no responda a la pregunta.
Además, también es reseñable, en el caso de la Comunidad de Madrid, la falta de res-
puestas respecto al servicio de recaudación de impuestos, pues entre los que no responden y
los que airman que no se presta el servicio llegan al 50%.
TABLA 5.14. Modos de prestación de los servicios públicos básicos en la Comunidad de Madrid.

laComunidad de Madrid
7,14 57,14 0,00 0,00 0,00 28,57 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 7,14
funerarias
28,57 21,43 0,00 0,00 0,00 14,29 0,00 14,29 0,00 0,00 7,14 28,57 14,29
agua potable
alcantarillado 21,43 14,29 0,00 0,00 0,00 7,14 7,14 14,29 0,00 0,00 7,14 21,43 28,57
limpieza viaria 0,00 57,14 0,00 0,00 7,14 21,43 0,00 7,14 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14
57,14 7,14 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 14,29 57,14 21,43
incendios
policía local 21,43 71,43 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 21,43 7,14
28,57 21,43 0,00 0,00 0,00 14,29 7,14 7,14 0,00 0,00 0,00 28,57 21,43
tributos

35,71 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 35,71 14,29
y tramitación
110

En conjunto no observamos tanta diferencia en la prestación de estos servicios por parte
de los ayuntamientos de ambas comunidades autónomas, aunque en Castilla y León la ten-
dencia a la gestión y prestación directa de estos servicios básicos es muy pronunciada, tanto,
que cuando no es así, es casi siempre porque el servicio en cuestión no se presta. En la Comu-
nidad de Madrid existe la misma tendencia, pero de forma más débil, con más excepciones
y también se detecta que los responsables municipales que responden a la encuesta todavía
tenían cierta confusión con lo que se les preguntaba, posiblemente debido a los recientes cam-
bios de Gobierno local que se produjeron en muchos ayuntamientos de esta comunidad.
B) Servicios de urbanismo y de transporte

En este apartado exponemos y analizamos los modos de gestión y prestación de otros servi-
cios públicos también especialmente relevantes, como son los vinculados al urbanismo y al
transporte. Hemos incluido en este bloque los servicios de recogida de residuos, acceso a nú-
cleos de población, pavimentación de las vías públicas, tratamiento de residuos, transporte
colectivo urbano de viajeros, medio ambiente urbano, planeamiento urbanístico, evacuación
y tratamiento de aguas residuales, infraestructuras y equipamientos viarios, movilidad urba-
na, salud pública, control de la contaminación ambiental y protección del medio rural.
En el caso castellano-leonés se observa que muchos de estos servicios no se prestan, ya
que buena parte de ellos están vinculados a núcleos de población con un cierto tamaño y zo-
nas urbanas. Así, los servicios de movilidad urbana, control de la contaminación ambiental
y transporte colectivo urbano no se prestan entre el 72 y el 83% de los casos. Los de salud
pública y medio ambiente urbano no se prestan por más del 60% de los ayuntamientos, y
entre el resto, predomina claramente la gestión directa como modo de prestación.
Este es, además, el modo preferido de gestión y prestación de la mayoría de los ayunta-
mientos castellano-leoneses en los casos de la pavimentación de las vías públicas, con casi
el 90% de respuestas; también para la construcción y mantenimiento de la infraestructura
viaria y los equipamientos de titularidad local, en casi el 70% de los casos; y en el caso del
planeamiento urbanístico casi el 60% lo gestiona de forma directa, teniendo en cuenta que
el 35% no realiza esta función.
También se gestionan mayoritariamente de forma directa, los servicios de evacuación
y tratamiento de aguas residuales, el 47%, teniendo en cuenta que el 38% no presta este
servicio. No obstante, en este servicio hay que destacar que un 9% de los ayuntamientos
111
INVESTIGA
castellano-leoneses han decidido externalizar la gestión y prestación de este servicio. Tam-

bién el 9% de estas corporaciones locales han decidido conceder el riesgo y la ventura de la
gestión de la recogida de residuos a una entidad externa frente a la opción mayoritaria en
Castilla y León para gestionar este servicio, mancomunarlo, que lo hace un 44% de los en-
cuestados, o gestionarlo directamente, que lo hace un 18%. Vinculado a este último servicio
está el del tratamiento de residuos sólidos, que en el 42% de los ayuntamientos de Castilla y
León no se presta, pero que en el caso de casi el 20% se hace mediante gestión consorciada y
el 12% con gestión mancomunada.
TABLA 5.15. Modos de prestación de los servicios de urbanismo y transporte en Castilla y León.
Servicios de urbanismo y
transporte enCastilla y León
recogida de residuos 6,06 18,18 6,06 1,52 0,00 9,09 0,00 6,06 0,00 43,94 3,03 1,52 4,55
acceso a los núcleos de población 45,45 42,42 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 3,03 0,00 6,06
pavimentación de las vías

6,06 89,39 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03
públicas
tratamiento de residuos 42,42 6,06 6,06 1,52 0,00 3,03 0,00 3,03 0,00 12,12 1,52 19,70 4,55
transporte colectivo urbano de

72,73 7,58 1,52 0,00 3,03 4,55 3,03 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 6,06
viajeros
medio ambiente urbano 60,61 31,82 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 4,55
urbanismo 34,85 57,58 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 3,03 0,00 0,00 3,03
evacuación y tratamiento de aguas

33,33 46,97 0,00 0,00 0,00 9,09 1,52 0,00 0,00 3,03 1,52 0,00 4,55
residuales
infraestructura viaria y
25,76 69,70 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,55
equipamientos de titularidad local
tráfico, estacionamiento de
77,27 15,15 1,52 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,55
vehículos y movilidad
protección de la salubridad
62,12 25,76 3,03 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03 1,52 4,55
pública
vigilancia y control de la
83,33 7,58 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,58
contaminación ambiental
protección del medio rural 72,73 16,67 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 7,58
112

En los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid predomina la gestión directa de la
mayoría de los servicios de urbanismo y transporte, salvo en el caso de los servicios que
no se prestan. En este sentido destaca que la mitad de los ayuntamientos de esta región,
fundamentalmente urbana, no gestionan ni prestan los servicios de acceso a los núcleos de
población, el transporte colectivo urbano de viajeros, de protección de la salud pública y,
lógicamente, protección del medio rural. Hay que aclarar que estos servicios están asumidos
en buena medida por la Comunidad de Madrid de alguna forma. Por ejemplo, la gestión del
transporte urbano está delegada en el Consorcio Regional de Transporte de Madrid, en el
que están integrados los ayuntamientos, pero que está gestionado por personal autonómico.
Esto no es inconveniente para que muchos ayuntamientos tengan líneas urbanas propias,
pero dentro de los conciertos con el Consorcio de Transportes. En cualquier caso, la mayo-
ría de las líneas de transporte interurbano fuera del municipio de Madrid realizan también
servicios de transporte urbano en las localidades por las que transitan. También sucede algo
semejante con la evacuación y tratamiento de las aguas residuales, que se incluyen frecuen-
temente en los convenios, antes mencionados, que irman los ayuntamientos madrileños con
el Canal de Isabel II.
Sin embargo, destaca notablemente en la Comunidad de Madrid que sus ayuntamientos
no presten el servicio de vigilancia y control de la contaminación ambiental; hasta un 57%
de las respuestas airma que no lo hacen y un 21% no responde a la pregunta, ya que en este
caso la comunidad autónoma no ha asumido esta función mediante un organismo público,
aunque presta el servicio en las zonas rurales.
Otra excepción a la gestión directa en la gestión y prestación de estos servicios se pro-
duce tanto en la recogida como en el tratamiento de los residuos sólidos, en los que, o
bien se gestionan mediante mancomunidades, 29 y 36% respectivamente, o bien se hace
mediante un gestor externo por medio de una concesión, lo que ocurre en el 29% de los
casos encuestados.
113
INVESTIGA
TABLA 5.16. Modos de prestación de los servicios de urbanismo y transporte en la Comunidad de Madrid.
transporte en la a b c d e f g h i j k l s.r.
Comunidaddde Madrid

7,14 85,71 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 7,14
públicas

50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 14,29 0,00 0,00 0,00 50,00 14,29
viajeros
urbanismo 7,14 64,29 7,14 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 0,00 0,00 7,14 14,29

28,57 7,14 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 7,14 0,00 0,00 21,43 28,57 21,43
residuales
infraestructura viaria y
7,14 78,57 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 14,29
equipamientos de titularidad local
21,43 64,29 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 21,43 14,29
21,43 64,29 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 21,43 14,29
pública
57,14 21,43 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 57,14 21,43

114
En conjunto, podemos observar que ambas comunidades autónomas mantienen patro-

nes semejantes respecto a la prestación de los servicios de urbanismo y transportes, pese a
las diferencias sociodemográicas entre ambas. Es cierto que en Castilla y León hay más
ayuntamientos que no prestan estos servicios debido al escaso tamaño de su población, pero
en el caso de que lo hagan tienden a hacerlo de forma directa, al igual que en la Comunidad
de Madrid. Se producen diferencias en materias como el transporte colectivo urbano o en la
evacuación y el tratamiento de aguas residuales, pero en estos casos las diferencias se deben
a sus Gobiernos autonómicos, que en el caso de la Comunidad de Madrid ha desarrollado
herramientas para asumir esas funciones, debido a las características de región metropolita-
na que tiene.
Así, las diferencias se deben a estas características sociodemográicas, y si las descontára-
mos, las similitudes en los modos de gestión predominan. Por ejemplo, en ambas comunidades
los ayuntamientos tienden a mancomunar la recogida y el tratamiento de residuos, y también
es en estos dos servicios en los que se han producido mayores niveles de gestión externalizada,
aunque en la Comunidad de Madrid con más intensidad que en la de Castilla y León.
C) Cooperación con otras administraciones
TABLA 5.17. Modos de prestación de los servicios públicos en cooperación con otras administraciones en Castilla
y León.
Cooperación con otras

administraciones en a b c d e f g h i j k l s.r.
Castilla y León
evaluación y atención de
necesidades y/o riesgo de 74,24 9,09 1,52 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 4,55 3,03 6,06
exclusión social
promoción y gestión de la vivienda

90,91 3,03 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,55
de protección pública
vigilancia del cumplimiento de la

72,73 19,70 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 6,06
escolaridad obligatoria
obtención de solares para la

construcción de nuevos centros 86,36 7,58 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6,06
docentes
mantenimiento y vigilancia de
56,06 40,91 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03
centros públicos educativos
prestación de servicios sociales,

de igualdad y prevención de 77,27 10,61 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03 0,00 7,58
violencia contra la mujer
115
INVESTIGA
mantenimiento de centros
sanitarios asistenciales de 40,91 51,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,58
titularidad autonómica
creación, mantenimiento y gestión

de las escuelas infantiles públicas 69,70 13,64 0,00 0,00 0,00 7,58 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,58
de primer ciclo (0-3 años)
realización de actividades
complementarias en los centros 81,82 7,58 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 1,52 0,00 7,58
docentes
cooperación con centros

87,88 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 9,09
asociados de la UNED

Como vemos, la cooperación con otras administraciones es un aspecto relevante para
prestar determinados servicios, tanto en una como en otra comunidad. En el caso de Ma-
drid lo hemos visto en el bloque anterior, con servicios de transporte colectivo de viajeros
o abastecimiento de agua y su tratamiento. En el caso castellano-leonés hemos de consi-
derar también el importante papel de las diputaciones provinciales, corporaciones locales
orientadas claramente a la cooperación interadministrativa por la propia naturaleza de sus
funciones de apoyo y sustitución de los ayuntamientos con menos recursos.
Pero esa cooperación no solo es desde las diputaciones provinciales y las comunidades
autónomas hacia los ayuntamientos, sino también en sentido inverso, ya que los ayunta-
mientos están obligados a cooperar con otras Administraciones en determinadas materias.
Estas materias son la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la aten-
ción inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social; la promoción y gestión
de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad inanciera; la participa-
ción en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria; la cooperación con las
Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para
la construcción de nuevos centros docentes; la conservación, mantenimiento y vigilancia de
los ediicios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de edu-
cación primaria o de educación especial; la prestación de los servicios sociales, promoción de
la igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer; la conservación
116
o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la comunidad autóno-

ma; creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad
pública de primer ciclo de educación infantil; la realización de actividades complementarias
en los centros docentes; la cooperación con la Administración educativa a través de los cen-
tros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y las oicinas
uniicadas de información y tramitación.
TABLA 5.18. Modos de prestación de los servicios públicos en cooperación con otras administraciones en la Co-
munidad de Madrid.

administraciones en la Comunidad a b c d e f g h i j k l s.r.
de Madrid
necesidades y/o riesgo de 7,14 35,71 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 0,00 50,00 0,00 7,14 0,00
exclusión social

57,14 7,14 0,00 7,14 21,43 7,14 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 57,14 0,00

42,86 35,71 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 7,14 7,14 42,86 0,00

docentes
7,14 92,86 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00
prestación de servicios sociales,

de igualdad y prevención de 7,14 35,71 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 42,86 0,00 7,14 7,14
violencia contra la mujer
mantenimiento de centros
sanitarios asistenciales de 57,14 35,71 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 57,14 7,14
titularidad autonómica

docentes
cooperación con centros

71,43 14,29 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 71,43 7,14
asociados de la UNED
117
INVESTIGA

En el caso de los ayuntamientos castellano-leoneses de la encuesta destaca que señalan
que no cooperan en la mayoría de las materias por las que se les pregunta, pese a la obliga-
toriedad de esta cooperación institucional. Particularmente no existe esta cooperación en
materia de vivienda pública, el 91%, probablemente porque debido a la crisis inmobiliaria
los responsables autonómicos no estén desarrollando muchas nuevas promociones de este
tipo de viviendas.
El impacto de la crisis económica también es posible que sea una causa principal de que
el 86% de los ayuntamientos no hayan cooperado en la obtención de solares para construir
nuevos centros educativos, aunque aquí también inluye el grado de envejecimiento de la
población. Tampoco existe cooperación con los centros asociados de la UNED, ya que estos
no son tan numerosos y suelen estar situados en capitales de provincia o en ciudades de un
cierto tamaño, por lo que la mayoría de los municipios carecen de este tipo de centros.
Otras políticas, como la cooperación para la evaluación e información de situaciones de
necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social
y la participación en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria, que no
se realiza por el 74 y el 73%, respectivamente, de los ayuntamientos encuestados requiere
de unos recursos administrativos, de personal cualiicado, que se encargue de realizarlas y
en muchos casos estos no existen. Así, si el 80% de estos ayuntamientos no tienen servicio
de policía local, es difícil que puedan dedicarlo a cooperar en la escolaridad obligatoria.
Esta misma causa se puede aplicar en el caso de las oicinas uniicadas de información y
tramitación, servicio que no se presta en el 68% de los ayuntamientos castellano-leoneses
encuestados, y más de un 10% no responde a la pregunta, ya que también requiere de me-
dios personales y materiales que no siempre se tienen.
Sin embargo, la falta de cooperación con otras Administraciones en políticas como la
prestación de los servicios sociales; la conservación y mantenimiento de centros sanitarios
y educativos autonómicos, y la realización de actividades complementarias en los centros
docentes, llaman más la atención, porque no requieren de personal altamente cualiicado ni
de medios materiales especialmente soisticados. La falta de cooperación en estos campos se
debe a causas que todavía no hemos podido identiicar.
En el caso de los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid encuestados o realizan las
labores de cooperación con otras Administraciones mediante gestión directa o bien no la
realizan. Destaca la cooperación en la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edi-
118
icios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación

primaria o de educación especial, en la que el 93% de los ayuntamientos madrileños la ges-
tionan directamente, mientras que la conservación o mantenimiento de centros sanitarios
asistenciales de titularidad de la comunidad autónoma no la llevan a cabo el 57% de los
ayuntamientos. También destaca la gestión directa de las actividades extraescolares en los
centros públicos, el 64%; la creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de
educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil, el 43%, y las oicinas
uniicadas de información y tramitación, el 50%. Las únicas excepciones destacables a la
gestión directa o la no prestación son la cooperación para la evaluación e información de
situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de
exclusión social, en la que la mitad de los ayuntamientos lo hacen mancomunadamente, y la
prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la preven-
ción de la violencia contra la mujer, en la que la mitad de los ayuntamientos han dejado la
gestión del servicio en una mancomunidad.
También destacan que en una región como la de Madrid una mayoría de los ayunta-
mientos encuestados no cooperen en servicios como la promoción y gestión de la vivienda
de protección pública con criterios de sostenibilidad inanciera, el 57%; la participación en
la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria, el 43%; o la cooperación con las
Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para
la construcción de nuevos centros docentes, el 36%, aunque en este último caso también nos
encontramos con que la crisis económica ha hecho que disminuyan muy notablemente estas
promociones. Mención aparte merece la cooperación con la Administración educativa a tra-
vés de los centros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED),
ya que en Madrid hay dos centros, a uno le corresponde esa cooperación al Ayuntamiento
de Madrid y a la propia Comunidad de Madrid, y en el otro la cooperación está compartida
por cinco ayuntamientos de la zona metropolitana sur de la región, así que la gran mayoría
de los ayuntamientos no tienen la oportunidad de cooperar con el centro asociado de la
UNED de Madrid.
Sin embargo, aunque en la Comunidad de Madrid haya numerosos servicios en los mu-
chos ayuntamientos no cooperan, no llegan al nivel que alcanzan en este conjunto de mate-
rias Castilla y León, donde la cooperación con otras Administraciones es algo excepcional.
D) Servicios culturales y deportivos

En el bloque de servicios culturales y deportivos, que podríamos ampliar también al ocio,
forman un conjunto compuesto por la gestión de instalaciones deportivas e instalaciones
culturales de la comunidad autónoma o del Estado, la promoción de la cultura y los equipa-
mientos culturales, las instalaciones de ocupación del tiempo libre, la protección y gestión
del patrimonio histórico, la promoción del deporte e instalaciones deportivas y de uso públi-
co, las bibliotecas públicas y los parques públicos.
119
INVESTIGA
TABLA 5.19. Modos de prestación de los servicios culturales y deportivos en Castilla y León.
Servicios culturales y deportivos

en Castilla y León
parque público 15,15 81,82 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52
biblioteca pública 57,58 39,39 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03
promoción del deporte e

instalaciones deportivas y de uso 31,82 63,64 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03
público
protección y gestión del

77,27 16,67 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 4,55
patrimonio histórico
instalaciones de ocupación del

56,06 37,88 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03
tiempo libre
promoción de la cultura y los

42,42 54,55 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03
equipamientos culturales
gestión de instalaciones
culturales de la comunidad 90,91 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 1,52 0,00 0,00 6,06
gestión de las instalaciones

deportivas de la comunidad 90,91 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 6,06

Si observamos la Tabla 5.19 podemos destacar que en Castilla y León predomina cla-
ramente la gestión directa en la prestación de estos servicios, en los ayuntamientos que los
gestionan. De hecho, es excepcional que existan ayuntamientos que se encarguen de la
gestión de instalaciones deportivas e instalaciones culturales de la comunidad autónoma o
del Estado, que no se prestan porque probablemente no existan en la gran mayoría de los
municipios de esta región. En el mismo sentido, llama poderosamente la atención que el
120
77% de los ayuntamientos castellano-leoneses no realizan funciones de protección y gestión

del patrimonio histórico. Tampoco el 58% presta servicios de biblioteca pública y el 56% no
gestiona instalaciones de ocupación del tiempo libre. En sentido contrario, el 82% de estos
ayuntamientos castellano-leoneses gestiona de forma directa los parques públicos, el 64%
las instalaciones deportivas de uso público, y el 55% los equipamientos culturales propios.
TABLA 5.20. Modos de prestación de los servicios públicos culturales y deportivos en la Comunidad de Madrid.

en laComunidad de Madrid
parque público 0,00 85,71 0,00 0,00 7,14 7,14 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
promoción del deporte e

instalaciones deportivas y de uso 0,00 92,86 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
público
protección y gestión del

50,00 42,86 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 50,00 7,14
patrimonio histórico

28,57 57,14 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 28,57 14,29
tiempo libre
promoción de la cultura y
7,14 85,71 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 7,14
gestión de instalaciones
culturales de la comunidad 85,71 7,14 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 85,71 7,14


121
INVESTIGA
Los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid encuestados prestan servicio en la ma-

yoría de los servicios culturales y deportivos incluidos, salvo en el caso de la gestión de ins-
talaciones culturales de la comunidad autónoma o el Estado, que no lo prestan el 85%, la de
instalaciones deportivas de la misma titularidad, que no lo prestan el 57%, y la protección
y gestión del patrimonio histórico, que no lo prestan el 50%. En el resto de los servicios, e
incluso en los citados en aquellos ayuntamientos encuestados que sí los prestan, la tendencia
es claramente a la gestión directa. En el caso de la promoción del deporte e instalaciones
deportivas y de uso público llega al 93% de los ayuntamientos, y en el de la promoción de la
cultura y equipamientos culturales, y en la gestión de los parques públicos llega al 86% y en
el de las bibliotecas públicas al 79%.
En este bloque destaca que los ayuntamientos preieren la gestión directa si prestan el
servicio. Si bien es cierto que en la Comunidad de Madrid hay más proporción de ayunta-
mientos encuestados que prestan estos servicios que en Castilla y León, tanto en una como
en otra comunidad eligen la gestión directa mayoritariamente cuando los prestan.
E) Economía
Aunque los ayuntamientos no tienen competencia en la ordenación de la economía como
tal, sí que prestan varios servicios relacionados con la misma, como son: la información y
promoción de la actividad turística de interés y ámbito local; las ferias; el comercio ambu-
lante; abastos, mercados y lonjas; la promoción en su término municipal de la participación
de los ciudadanos en el uso eiciente y sostenible de las tecnologías de la información; la
inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales; la promoción y gestión
turística; la comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos;
y la inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la
comunidad autónoma o de la Administración del Estado.
De nuevo, en este bloque la mayor parte de los ayuntamientos de Castilla y León en-
cuestados no prestan los servicios. De manera destacada, el 88% no presta el servicio de
inscripción de asociaciones, empresas o entidades en registros de otras Administraciones;
el 86% no presta servicios de abastos, mercados y lonjas; el 74% no realiza promoción de
las tecnologías de la información; y el 73% no presta servicios de ferias ni de inspección
y sanción de establecimientos y actividades comerciales. Tampoco prestan los servicios de
autorización y sanción de espectáculos públicos el 71%; de promoción y gestión turística
el 68%; la información de la actividad turística el 56%; y el comercio ambulante el 58%.
Entre la minoría de ayuntamientos que prestan estos servicios predomina muy claramente la
gestión directa, que parece prácticamente la única alternativa de gestión en esta región.
122
TABLA 5.21. Modos de prestación de los servicios de economía y comercio en Castilla y León.
Servicios de economía y comercio

en Castilla y León
información y promoción de la
56,06 36,36 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 1,52 1,52 0,00 3,03
actividad turística
ferias 72,73 22,73 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,55
comercio ambulante 57,58 40,91 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,52
abastos, mercados y lonjas 86,36 7,58 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,55
promoción de las tecnologías de la

74,24 18,18 0,00 0,00 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6,06
información
inspección y sanción de
establecimientos y actividades 72,73 15,15 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 9,09
comerciales
promoción y gestión turística 68,18 22,73 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,58
comunicación, autorización,
inspección y sanción de los 71,21 19,70 0,00 1,52 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,58
inscripción de asociaciones,
empresas o entidades en registros 87,88 6,06 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6,06
autonómicos y estatales

Por su parte, los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid encuestados prestan estos
servicios en mayor proporción, aunque el nivel de no prestación también es alto. El 64% no
presta el servicio de inscripción de asociaciones, empresas o entidades en registros autonó-
micos y estatales, y el 79% no presta el servicio de abastos, mercados y lonjas; el 43% airma
no prestar servicios de ferias, promoción de tecnologías de la información, ni inspección y
sanción de establecimientos y actividades comerciales.
123
INVESTIGA
Entre los ayuntamientos encuestados que prestan estos servicios de actividades económicas
y comerciales existe una marcada tendencia a la gestión directa. La gestión del comercio ambu-
lante la llevan a cabo de forma directa el 71% de los ayuntamientos madrileños encuestados, al
igual que en el caso de la comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos
públicos; también el 64% hace lo mismo con la gestión y promoción del turismo, y la mitad
con la promoción de las tecnologías de la información y promoción turística.
TABLA 5.22. Modos de prestación de los servicios de economía y comercio en la Comunidad de Madrid.

en laComunidad de Madrid
35,71 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 35,71 7,14
ferias 42,86 35,71 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 42,86 7,14

42,86 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 42,86 7,14
información
inspección y sanción de
establecimientos y actividades 42,86 42,86 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,14 0,00 0,00 0,00 42,86 7,14
comerciales

124
A pesar de la diferencia que existe entre los ayuntamientos de Castilla y León y los de la
Comunidad de Madrid, en el sentido de que los primeros prestan en una proporción menor
estos servicios, lo cierto es que en ambos casos existe un alto porcentaje de ayuntamientos
encuestados que no los prestan y que, en el caso de hacerlo, lo realizan mayoritariamente
mediante gestión directa.
F) Ciudades grandes
En este apartado queremos exponer y analizar los datos de los ayuntamientos más gran-
des o que sean capitales de provincia de forma separada, ya que, como comentamos ante-
riormente, la mayoría de la muestra de ayuntamientos son municipios de menor población,
ya que son más en número. Buscamos de esta manera observar si estos ayuntamientos con
mayores recursos tienen diferentes tendencias en sus formas de gestión respecto al conjunto
que hemos expuesto anteriormente.
TABLA 5.23. Modos de prestación de los servicios públicos básicos en grandes ciudades de Madrid y Castilla y
León.

grandes ciudades
0,00 80,00 0,00 0,00 0,00 20,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
funerarias
10,00 50,00 0,00 0,00 0,00 40,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
agua potable
alcantarillado 0,00 10,00 0,00 0,00 0,00 50,00 10,00 0,00 0,00 0,00 10,00 0,00 20,00
limpieza viaria 0,00 30,00 0,00 0,00 10,00 60,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
10,00 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 20,00 0,00 20,00
incendios
policía local 0,00 100,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
40,00 30,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 30,00
tributos

30,00 40,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 30,00
y tramitación
125
INVESTIGA

En la Tabla 5.23 se exponen los datos sobre los modos de gestión y prestación de los ser-
vicios públicos básicos, en los que podemos observar la misma tendencia que en el conjunto
de ayuntamientos de la muestra, la de la gestión directa. En el caso de estos ayuntamientos,
la mayoría presta estos servicios, sin embargo destaca que el 40% declara que no presta el
servicio y otro 30% no responde a la pregunta.
La diferencia más acusada en estos municipios mayores es que el 60% ha dejado la ges-
tión de la limpieza viaria a una concesión que se encarga de la total gestión y prestación
del servicio. También han elegido este modelo de gestión el 50% de los encuestados para
el alcantarillado y el 40% para el abastecimiento del agua potable. En sentido contrario, el
80% de los ayuntamientos preiere gestionar directamente el alumbrado público, así como
los cementerios y actividades funerarias, y el 100% lo hace con la policía local.
TABLA 5.24. Modos de prestación de los servicios de urbanismo y transporte en grandes ciudades.
transporte en grandes ciudades

0,0 100 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
públicas

0,0 10,0 0,00 0,0 0,0 10,0 20,0 20,0 0,0 0,0 0,0 20,0 20,0
viajeros
urbanismo 0,0 90,0 10,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
126

0,0 20,0 0,0 0,0 0,0 30,0 0,0 0,0 0,0 10,0 20,0 0,0 20,0
residuales
infraestructura viaria y otros

equipamientos de titularidad de la 0,0 100 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
entidad local
0,0 80,0 0,0 0,0 0,0 10,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,0
10,0 80,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,0
pública
20,0 50,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 30,0

Respecto a los servicios expuestos en la Tabla 5.28 vemos que la tendencia en los ayunta-
mientos mayores de la encuesta es semejante al conjunto, aunque hay un porcentaje mayor
de estos que asumen la prestación de estos servicios, y la mayoría preiere una gestión di-
recta. Excepción a esta tendencia es que el 50% de los ayuntamientos mayores ha elegido
la gestión externa para la recogida de residuos sólidos frente al 40% que preiere la gestión
directa para este servicio.
En sentido inverso, el 100% de los ayuntamientos encuestados gestiona de forma directa
la pavimentación de las vías públicas y la construcción y mantenimiento de la infraestructu-
ra viaria y equipamientos urbanos. También el 90% gestiona de forma directa el urbanismo
y el medio ambiente urbano, y el 80% la construcción de accesos a los núcleos de población,
movilidad urbana y protección de la salud pública.
127
INVESTIGA
TABLA 5.25. Modos de cooperación en la gestión de servicios públicos con otras administraciones en grandes
ciudades.

administraciones en grandes a b c d e f g h i j k l s.r.
ciudades
necesidades y/o riesgo de exclusión 0,0 90,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,0
social

20,0 20,0 0,0 10,0 30,0 10,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,0

10,0 60,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,0 0,0 20,0

docentes
0,0 100 0,0 0,00 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,00
prestación de servicios sociales, de

igualdad y prevención de violencia 0,0 60,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 40,0
contra la mujer
mantenimiento de centros sanitarios

asistenciales de titularidad 50,0 20,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 30,0
autonómica

docentes
cooperación con centros asociados

40,0 20,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,0 30,0
de la UNED

local; d) entidad pública empresarial local; e) sociedad mercantil local; f) gestión indirecta
mediante concesión, gestionando el concesionario el servicio a su riesgo y ventura; g) gestión
indirecta interesada, compartiendo la entidad local y el empresario los resultados de explo-
tación en la proporción ijada en el contrato; h) gestión indirecta por concierto; i) gestión
indirecta por sociedad de economía mixta; j) gestión mancomunada; k) gestión por conve-
nio de colaboración interadministrativo, y l) gestión consorciada.
128
En la Figura 5.5 tenemos la misma tendencia de estos ayuntamientos a asumir la prestación

de los servicios, en este caso a cooperar con otras Administraciones, pero la tendencia es menos
acusada. Más aún, sorprende el alto nivel de los que no responden a esta pregunta: el 40%
en el caso de la cooperación en la prestación de servicios sociales, de igualdad y prevención
de violencia contra la mujer; otro 40% en la cooperación para la creación, mantenimiento y
gestión de las escuelas infantiles públicas de primer ciclo; el 30% en la cooperación para el
mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad autonómica, la realización de
actividades complementarias en los centros docentes, las oicinas uniicadas de información y
tramitación, y la cooperación con los centros asociados de la UNED. Salvo en el último caso,
debido a que no existen centros asociados de la UNED en todas las ciudades, en el resto de los
servicios desconocemos con certeza las causas que explican esta falta de respuestas.
Por su parte, el mantenimiento y la vigilancia de centros educativos públicos se realiza
con gestión directa en el 100% de los casos, igual que en el 90% de la cooperación en la eva-
luación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas
en situación o riesgo de exclusión social. También, la vigilancia de la escolaridad obligatoria
la gestionan de forma directa el 60%, lo mismo que la cooperación en la prestación de servi-
cios sociales, de igualdad y prevención de violencia contra la mujer.
TABLA 5.26. Modos de prestación de los servicios culturales y deportivos en grandes ciudades.

en grandes ciudades
parque público 0,00 70,00 0,00 0,00 10,00 20,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
promoción del deporte e instalacio-

0,00 100,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
nes deportivas y de uso público
protección y gestión del patrimonio

20,00 70,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 10,00
histórico

0,00 80,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 20,00
tiempo libre
promoción de la cultura y
0,00 100,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
gestión de instalaciones culturales

de la comunidad autónoma o del 60,00 10,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 30,00
Estado

129
INVESTIGA

Respecto a los servicios culturales y deportivos, se conirma la misma tendencia a que
los ayuntamientos mayores preieren la gestión directa y que suelen asumir estos servicios.
Tan solo la gestión de instalaciones culturales y deportivas de titularidad de la comunidad
autónoma o del Estado son servicios que no se asumen en estos ayuntamientos en la en-
cuesta, el 60% en el primer caso y el 40% en el segundo, a los que se suma que el 30% no
responde en ambos casos. Esto es probablemente por la ausencia en sus municipios de este
tipo de instalaciones. Destaca por unanimidad la promoción de la cultura y del deporte y
de los equipamientos culturales y deportivos, porque en estos casos la gestión directa llega al
100% de las respuestas. Pero la gestión directa es claramente la elegida para los servicios de
biblioteca, el 90%; instalaciones de ocupación del tiempo libre, el 80%; parques públicos y
protección y gestión del patrimonio, el 70%.
TABLA 5.27. Modos de prestación de servicios de economía y comercio en grandes ciudades.

en grandes ciudades
10,00 80,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 10,00
ferias 10,00 60,00 0,00 0,00 0,00 10,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 20,00

20,00 70,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 10,00
información
inspección y sanción de estableci-

10,00 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 30,00
mientos y actividades comerciales
130

En los servicios relacionados con las actividades económicas y comerciales se conirma la
misma tendencia: gestión y prestación directa preferente por la mayoría de los ayuntamien-
tos mayores encuestados; y bajos niveles de no prestación de estos servicios. Solo en el caso
de la inscripción de asociaciones, empresas o entidades en registros autonómicos y estatales
el nivel de no asunción es del 40%. En este caso, y en el de servicios como la inspección y
sanción de establecimientos y actividades comerciales, la promoción y gestión turística, y
la comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos, tenemos
niveles de no respuesta del 30%, sin que conozcamos en profundidad los motivos de ello.
En el resto de servicios hay prácticamente unanimidad en la gestión directa, destacando el
100% en el comercio ambulante.
G) Conclusiones
En general, podemos concluir que existen pocas diferencias entre los ayuntamientos de la
encuesta de Castilla y León y de la Comunidad de Madrid.
Las diferencias de ciertos servicios, como agua y transporte urbano se deben a caracterís-
ticas sociodemográicas, pero son puntuales y poco signiicativas. Así, la variable de situarse
en un entorno metropolitano o no, como sucede en Castilla y León, parece poco relevante.
Aunque es cierto que en la Comunidad de Madrid se observa una mayor tendencia a los
modos de gestión externalizada en determinados servicios, esto no es una tendencia en la
mayoría de los servicios, y tampoco es tan amplia en esos servicios puntuales, como recogida
de residuos sólidos. No obstante, la relación entre este modo de gestión y la situación geo-
gráica requerirá una conirmación con un tratamiento estadístico próximamente.
Otras diferencias de tendencias que podemos observar con grandes rasgos es que en la
Comunidad de Madrid los ayuntamientos suelen asumir más la prestación de servicios,
mientras que en Castilla y León los niveles de no prestación de los servicios que hemos
preguntado podemos considerarlos elevados. No obstante, como podemos observar en el
apartado correspondiente, el motivo es el tamaño del municipio. De hecho esta es la prin-
cipal consecuencia de esta variable independiente y el principal hallazgo provisional de la
investigación: el tamaño condiciona que se asuma un servicio o no, pero no condiciona que
se gestione de una forma u otra.
131
INVESTIGA
5.3. Los servicios públicos locales en el contexto de una Administración multinivel:

escenarios de conflicto e instrumentos de cooperación en el contexto de la
Comunidad Autónoma de Madrid82
Desde la Ciencia Política y el Derecho Constitucional, la autonomía de entidades territoria-
les distintas del Estado lleva a cabo una división del poder de carácter vertical que completa
la tradicional división horizontal entre poder ejecutivo, legislativo y judicial.
De hecho, el principio representativo que determina la composición de las instituciones
políticas de estas entidades territoriales hace converger esta división del poder con un refor-
zamiento de la democratización del sistema en su conjunto y de las vías de participación de
la ciudadanía en la vida política, constituyendo un pilar básico del Estado de derecho.
La Constitución, al contrario que en el caso del sistema de reparto competencial entre el
Estado y las comunidades, no prescribe unas competencias especíicas de los entes locales,
sino que se ha limitado a reconocerles autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
En efecto, dos son los preceptos que regulan esta organización territorial del poder
municipal: el artículo 137 de la Constitución, que reconoce la autonomía de municipios,
provincias y comunidades autónomas; y el artículo 140, que establece que la Constitución
garantiza la autonomía de los municipios, añadiendo que estos gozarán de personalidad
jurídica plena, que su Gobierno y Administración corresponden a sus respectivos ayunta-
mientos, integrados por los alcaldes y los concejales, que son elegidos por los vecinos del
municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto.
De modo que la deinición constitucional de los entes locales es formal —pues se reiere
a su personalidad jurídica u órganos—, pero no material, ya que no prevé las competencias
ni consta en la Carta Magna reserva alguna de materias o facultades a los municipios o las
provincias.
¿Signiica esta deinición meramente formal que no existen estas competencias propias
del municipio o la provincia? De entrada, la construcción jurídica de este ámbito competen-
cial es compleja y ha de incorporar al menos dos elementos: por un lado, el reconocimiento
de la autonomía local parece llevar aparejado algún núcleo competencial para cuya gestión
se reconoce dicha autonomía a las entidades locales; por otro lado, ese concepto de autono-
mía ha de incluir necesariamente la forma en que se ejercen esas competencias.
De modo que, a tenor de sentencias del Tribunal Constitucional como la 32/1981, de
28 de julio, el fundamento de la garantía constitucional de la autonomía local no es tanto
la competencia, sino la necesaria participación de los entes locales en el Gobierno y Ad-
ministración de la esfera de asuntos e intereses de los vecinos del territorio, que es a su vez
consecuencia de la legitimidad democrática de este nivel de Administración; interpretán-
82 Apartado desarrollado por Luis Pérez Rodríguez. Universidad Complutense de Madrid (UCM).
132
dose por tanto como una autonomía política, esto es, no meramente administrativa, que
de hecho resulta incompatible con cualquier control de oportunidad por parte de las otras
Administraciones.
Todo ello de acuerdo con el principio de subsidiariedad y con la Carta Europea de la
Autonomía Local de 1985, que fue ratiicada por España en 1988, que subrayan la necesidad
de que la toma de decisiones y el ejercicio de la responsabilidad de las autoridades políticas
se lleven a cabo preferentemente en el nivel más próximo a la ciudadanía; lo que representa
una vía de expresión del estado social, en la medida en que permite el acercamiento de los
servicios públicos y su gestión a las necesidades básicas de los ciudadanos.
En efecto, en 1988 España se adhirió a la Carta Europea de la Autonomía Local, aproba-
da por la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa y
ratiicada por el Comité de Ministros de los veintiún estados miembros el 15 de octubre de
1985 en Estrasburgo.
El Preámbulo de este documento airma que la defensa y el fortalecimiento de la autono-
mía local representan una contribución especial en la construcción de una Europa basada en
los principios de democracia y descentralización del poder.
En su artículo 3.1 deine la autonomía local como el derecho y la capacidad efectiva de
las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos,
en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneicio de sus habitantes; apun-
tando asimismo en el artículo 4.3 que el ejercicio de las responsabilidades públicas debe, de
modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos.
Sea como fuere, el Tribunal Constitucional ha sostenido (STC 170/1989) a su vez que
la autonomía local es un concepto jurídico que posibilita coniguraciones legales diversas,
que corresponde desarrollar al legislador del Estado y el de las comunidades autónomas, de
acuerdo con el reparto constitucional y estatutario de competencias.
De forma que el artículo 2.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local, prescribe que para la efectividad de la autonomía garantizada cons-
titucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las comunidades
autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública según la distribución
constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas
su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses,
atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad
pública de que se trate y a la capacidad de la gestión de la entidad local, de conformidad con
los principios de descentralización, proximidad, eicacia y eiciencia, y con estricta sujeción a
la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad inanciera.
Esta ley estableció el núcleo competencial que constituiría la garantía de la autonomía
constitucionalmente reconocida, remitiéndose a la legislación sectorial para el desarrollo
ulterior de este marco de actuación; esquema que conferiría desde su origen una gran ca-
pacidad de adaptación y readaptación al régimen local, que ha apuntado tradicionalmente
133
INVESTIGA
hacia la difusión de la descentralización desde las comunidades autónomas hacia este nivel
de Administración, reforzando el argumento antes indicando en torno a la división vertical
del poder en el sistema político español.
Así pues, aproximadamente a partir del año 1992, estando el Estado de las autonomías
en vías de consolidación, se plantea la postergada necesidad de desarrollar la autonomía de
las entidades locales, abordando la problemática que entraña que la posibilidad de llevar a
cabo este objetivo no corresponda a un solo legislador, sino que demande la participación
coordinada tanto del Estado como de las comunidades autónomas.
Esta convergencia de voluntades fue la premisa del pacto local que aunó el compromiso
de descentralización de las competencias que detentaban las comunidades autónomas, y las
reformas en las instituciones locales que corresponde llevar a cabo a la legislación estatal.
En lo tocante a la Comunidad de Madrid, el Estatuto de Autonomía de la región enun-
cia en su artículo 3 que esta se organiza territorialmente en municipios, que gozan de plena
personalidad jurídica y autonomía para la gestión de los intereses que les son propios, lo que
facilita la homogeneización del territorio y limita la centralización autonómica; municipios
que podrán agruparse con carácter voluntario para la gestión de servicios comunes o para la
coordinación de actuaciones de carácter funcional o territorial, de acuerdo con la legislación
dictada por la comunidad, en el marco de la legislación básica del Estado; apuntando a su
vez que por Ley de la Asamblea de Madrid se podrán establecer, mediante la agrupación de
municipios limítrofes, circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena persona-
lidad jurídica.
Asimismo, el estatuto prevé en su artículo 38 que la Administración de la Comunidad de
Madrid desarrollará su actuación a través de los órganos, organismos y entidades dependien-
tes del Gobierno que se establezcan pudiendo delegar dichas funciones en los municipios
y demás entidades locales reconocidas en dicho estatuto si así lo autoriza una Ley de la
Asamblea, que ijará las oportunas formas de control y coordinación.
Para ello la comunidad autónoma cuenta con el amparo normativo regulado en el artícu-
lo 26.1.2 del propio estatuto, que le coniere competencia exclusiva sobre la creación o supre-
sión de municipios, alteración de los términos municipales comprendidos en su territorio y
creación de circunscripciones territoriales propias; o el artículo 27, que le otorga, en el marco
de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el
desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución en materia de régimen local.
Este es el marco en que queda recogida la panoplia de recursos de que dispone la Co-
munidad de Madrid en torno a su relación con los municipios —regulada a través de la
Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid—, que
queda por tanto ensamblada en el espacio político y jurídico deinido entre, por una parte,
la jerarquía normativa y administrativa aplicable a toda Administración pública y por tanto
a la organización territorial del Estado, y la autonomía de los municipios de este territorio,
a los que se reconoce una personalidad jurídica plena que tiene que ser observada a la hora
134
de posibilitar la compatibilidad entre las competencias estatutarias y el ámbito propio de la

autonomía municipal.
Los reglamentos de organización municipales constituyen, por su parte, la materializa-
ción de la autonomía normativa de los municipios en la práctica, como vehículo a través del
cual articular los usos y costumbres del territorio en cuestión haciendo valer las especiicida-
des políticas y/o locales.
De modo que entran en juego dos principios de organización, el de descentralización
y el de desconcentración, que rigen los procesos y iguras de transferencia y delegación de
competencias, así como los convenios de encomienda de gestión de actividades materiales
de competencia autonómica como expresión del llamado pacto local, cuyo desarrollo fue
precisamente el objeto de la Ley 3/2003, de 11 de marzo.
Esta ley trata de atender a la complejidad y diversidad de los municipios de la región
estableciendo las reglas con las que estos puedan ampliar sus marcos competenciales me-
diante Ley de la Asamblea que transiera o delegue a las entidades locales la prestación o
ejercicio de competencias de titularidad de la comunidad autónoma, que se reservará en
cualquier caso la facultades de ordenación y coordinación general; con la particularidad de
prever la posibilidad de que sean las mancomunidades municipales las destinatarias de dicha
descentralización.
De hecho, estas entidades supramunicipales fueron ya reguladas en la Ley 2/2003, intro-
duciendo un procedimiento de creación y aprobación estatutaria que se pretendía que fuera
lo más simple posible, con el in de favorecer la efectiva implantación de estas asociaciones
de municipios para que pudiesen desempeñar un relevante papel en la gestión de obras y
servicios municipales.
Incluye también la citada ley una relación genérica de materias susceptibles de transfe-
rencia o delegación indicando que corresponde a los decretos de traspasos la ijación de los
medios económicos, materiales y personales necesarios para su ejercicio. Como contraparti-
da, queda regulada, a su vez, la posibilidad de revocación de la transferencia.
Una materialización orgánica de esta ley se halla en la Comisión Mixta de Coordinación
de Competencias como canal de participación de las entidades locales en el impulso del
pacto local. En el seno de esta comisión se crean las comisiones sectoriales que serán las
encargadas de concretar el traspaso de competencias mediante alguna de las fórmulas indi-
cadas —transferencia, delegación, o encomienda— y su actuación se centra en la valoración
de los medios a que se alude en el párrafo anterior.
El pacto local se reguló entonces a modo de puesta en marcha de un modelo que no
alcanzaría un desenvolvimiento pleno sino mediante la intervención a lo largo del tiempo de
diversos actores y procesos.
En efecto, el complejo jurídico descrito es el sustrato en el que se ha venido desarrollando
además un sistema de relaciones interadministrativas que pretende satisfacer la demanda de
prestación de Servicios Públicos a menudo en régimen de concurrencia competencial.
135
INVESTIGA
Por tanto, las relaciones interadministrativas cobran relevancia en este contexto y los di-
versos instrumentos y técnicas que articulan dichas relaciones se han regulado teniendo en
cuenta el doble régimen jurídico derivado de la naturaleza autonómica por una parte, y del
carácter uniprovincial de la comunidad, por otra.
Sin embargo, la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización
y sostenibilidad de la Administración Local, con el pretendido objetivo de clariicar las
competencias municipales para evitar duplicidades, racionalizar la estructura organizativa
de la Administración local y asegurar un control inanciero y presupuestario más riguroso
de acuerdo con los principios de eiciencia, estabilidad y sostenibilidad inanciera, ha tenido
una repercusión signiicativa sobre este entramado jurídico, pues está en el origen de la Ley
1/2014, de 25 de julio, de Adaptación del Régimen Local de la Comunidad de Madrid a
dicha ley estatal.
Se arguye en su Preámbulo que, en la práctica, el sistema de competencias locales se
había convertido en algo complejo, y se apuntaba como razón el hecho de que las entidades
locales hubiesen venido actuando «de manera expansiva» sobre servicios y funciones en ma-
terias competenciales «en principio no intrínsecamente propias», lo que habría dado lugar
a que distintas Administraciones concurrieran en la ejecución en una misma materia, «en
ocasiones, de forma maniiestamente ineiciente».
El argumento que rige en esta adaptación de la normativa consiste en que el sistema
competencial se ajuste al principio «una Administración, una competencia».
Para satisfacer este conjunto de objetivos se ha acometido una modiicación del Estatuto
Jurídico que regula la Administración local madrileña en elementos como la ijación de las
competencias propias de los municipios y los servicios que han de prestar necesariamente, la
determinación de la forma en que deben ejercerse las competencias atribuidas a los munici-
pios por la legislación sectorial, y la concreción del régimen jurídico —y fundamentalmente
el económico— que se aplica en los supuestos de delegación en los municipios del ejercicio
de competencias estatales y autonómicas.
A su vez, los ayuntamientos de la región dejan, a partir de esta reforma, de poder reali-
zar actividades complementarias de las correspondientes a otras Administraciones públicas,
ciñendo su campo de actuación solo a las que les corresponden por ser propias, delegadas,
o diferentes de estas si no se incurre en ejecución simultánea de la competencia con otra
Administración y no se quebranta el principio de sostenibilidad de la Hacienda municipal.
Desde un enfoque dinámico, se ha tratado de clariicar el régimen transitorio aplicable a
competencias en materias clave del Estado de bienestar como la educación, la sanidad o los
servicios sociales mientras no sean asumidas integralmente por la Administración autonó-
mica previa aprobación del sistema de inanciación autonómica que soporte el coste de esta
reforma.
La citada Ley 27/2013 ha supuesto además, en el caso de la Comunidad de Madrid, la
asunción de nuevas funciones y competencias, como es el caso de las correspondientes a las
136
diputaciones provinciales en el nuevo marco jurídico, que debe ejercer en su condición de

comunidad autónoma uniprovincial; si bien parte de este nuevo marco competencial y de
funciones requiere el sistema de inanciación antes apuntado, aún no abordado.
En referencia a la muy evidente particularidad que representa el Municipio de Madrid,
se respeta la regulación establecida a través de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad
y de Régimen Especial de Madrid, y el régimen de transferencia de competencias y servicios
entre la Comunidad de Madrid y la Ciudad de Madrid queda sometido a lo previsto en
la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, que regula el
régimen de transferencia de competencias y servicios entre la ambas Administraciones.
Especial interés tiene, en el contexto de este trabajo de investigación, la conformación
deinitiva de los mecanismos que articulan las relaciones intergubernamentales en la Co-
munidad de Madrid, pues la reforma se ha completado con la regulación de dos tipos de
instrumentos al efecto: la coordinación y la cooperación, incluyendo esta segunda, además
de otros dispositivos, los convenios y los consorcios.
Acerca del primero de estos instrumentos, procede indicar que para coordinar la pres-
tación de servicios la Comunidad de Madrid propondrá, con la conformidad de los mu-
nicipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de
prestación, consistente en la prestación directa por la propia Administración regional o la
implantación de fórmulas de gestión compartida a través de mancomunidades u otras fór-
mulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios, el mencionado ministerio decidirá
sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo del Gobierno de
la región si es esta la Administración que ejerce la tutela inanciera.
Cuando el municipio justiique ante la comunidad autónoma que puede prestar estos
servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por
la Comunidad de Madrid, podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la
primera lo considera acreditado.
En cualquier caso, cuando sea la Comunidad de Madrid la que asuma la prestación de
estos servicios, repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su
uso. Si estos servicios estuvieran inanciados por tasas y asume su prestación la Adminis-
tración autonómica, será a esta a quien vaya destinada la tasa para la inanciación de los
servicios.
La regulación de esta forma de relaciones interadministrativas en el plural mapa político
municipal surgido de las elecciones del 24 de mayo de 2015 permite, en síntesis, aventurar
un escenario de cierta conlictividad institucional en la región madrileña.
No es distinto el caso de los instrumentos en que se concreta la llamada cooperación
económica, técnica y administrativa en servicios locales y asuntos de interés común, que se
asienta en varias herramientas, como los planes o programas de inversiones, las subvencio-
nes, la celebración de convenios o la creación de consorcios.
137
INVESTIGA
El Programa Regional de Inversiones y Servicios de Madrid (PRISMA), periclitado en

2011, es —o más bien era— el instrumento básico de cooperación económica respecto a los
gastos necesarios para la realización de obras y servicios de competencia local y para la con-
secución de un cierto equilibrio intermunicipal, de acuerdo con el principio de solidaridad
intrarregional. Este PRISMA, que se aprueba por Decreto del Gobierno, tiene carácter plu-
rianual y se elabora de acuerdo con los principios de participación de las entidades locales,
transparencia, publicidad y equidad en el trato de las entidades locales.
Paralelamente, el Decreto 66/2003, de 22 de mayo, creó el Fondo Regional de Coope-
ración Municipal de la Comunidad de Madrid, destinado a sufragar gastos corrientes de
los ayuntamientos, necesarios para el funcionamiento, mantenimiento y conservación de las
infraestructuras, equipamientos y zonas verdes municipales.
Al mismo tiempo, sobre la base de las necesidades de inversión en infraestructura y equi-
pamiento local para la prestación de servicios de competencia municipal, correspondientes
a las entidades locales, la Comunidad de Madrid conformará anualmente el plan de obras y
servicios de competencia municipal y una memoria justiicativa de sus objetivos a efectos de
su inclusión en el Programa de Cooperación Económica del Estado a las inversiones de las
entidades locales de la región.
La Comunidad de Madrid otorga además otras subvenciones y ayudas a las entidades
locales de la región, que atenderán prioritariamente a las solicitadas por los municipios con
población inferior a 5.000 habitantes, que están dispensados de constituir garantías para
poder percibir abonos o anticipos a cuenta, cuando estos estén previstos en las respectivas
bases reguladoras.
Por su parte, los convenios y consorcios administrativos suscritos por la Comunidad de
Madrid y las entidades locales habrán de procurar la mejora de la eiciencia en la prestación
de los servicios.
En materias en las que, estando implicadas competencias locales y autonómicas, venga
exigida una estrecha coordinación en su gestión, o en aquellos casos en que la naturaleza
de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferencia-
da y distinta de facultades decisorias, las Administraciones locales y la autonómica podrán
establecer convenios para permitir que la adopción de decisiones relativas a materias que
requieran la obtención por los particulares de autorizaciones, licencias o permisos, que co-
rresponda adoptar a las entidades locales y la Comunidad de Madrid, se tramiten en un
procedimiento único, en el que la entidad a la que no corresponda la adopción de la decisión
inal deberá informar con carácter preceptivo y vinculante respecto a los aspectos relaciona-
dos con sus propias competencias.
Diferente naturaleza tienen los consorcios, pues para la gestión de actividades y servicios
públicos, las entidades locales pueden constituir consorcios con otras Administraciones pú-
blicas o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan ines de interés público con-
currentes con los de las Administraciones públicas. Estas organizaciones se regirán por sus
138
estatutos, que deben prever, entre otras cuestiones, el régimen de contribuciones económicas
a las que, en su caso, se obligan aquellas entidades.
La cooperación comprenderá, en su caso, la ayuda inanciera a una de las partes para el
ejercicio de actividades de su competencia o para el ejercicio, por las entidades locales, de
competencias distintas de las propias y delegadas, así como el desarrollo de actividades de
carácter prestacional; se facultan a las Administraciones a aportar los medios personales,
técnicos y económicos necesarios para la adecuada prestación de los servicios y asuntos de
interés común.
En el caso de los instrumentos de cooperación vigentes, la reforma estipulaba incluso las
adaptaciones a las que debían ser sometidos para garantizar su adecuación al marco deinido
por la modiicación de la LRBRL.
El resto de las disposiciones en torno a las relaciones interadministrativas se pueden re-
sumir en un conjunto de principios generales de actuación, como el deber de información
recíproca de sus actuaciones respectivas, la asistencia, o la colaboración.
En efecto, las entidades locales podrán solicitar de la Comunidad Autónoma de Madrid,
y esta de aquellas, el acceso a la información sobre los planes, programas y demás instru-
mentos de ordenación o de gestión de cualquier actividad administrativa que afecte a sus
intereses.
La legislación sectorial atribuye con frecuencia al Gobierno de la comunidad la capacidad
de aprobar planes o programas sectoriales o instrucciones generales de actuación en relación
con actividades o servicios que tienen dimensión supramunicipal, debiendo garantizarse en
su tramitación la participación de las entidades locales interesadas.
A su vez, las entidades locales remitirán a la consejería competente de la Comunidad de
Madrid copia o extracto de los acuerdos y actos que adopten sus órganos de gobierno en el
plazo de los quince días posteriores a su adopción. Sin perjuicio de lo cual, la Comunidad
de Madrid podrá recabar información complementaria de la actividad municipal que amplíe
la previamente recibida. Pero es que si, a partir de la información recibida, la Comunidad
de Madrid estimare que un acto o acuerdo de una entidad local infringe el ordenamiento
jurídico y afecta a sus competencias, podrá, en el plazo de quince días desde la recepción de
la comunicación de la entidad local, requerirla, para que proceda a su anulación.
Por su parte, la asistencia consiste en que la Comunidad de Madrid facilite apoyo ju-
rídico en sus actividades; elaborar los estudios y proyectos que requieran; editar las publi-
caciones de divulgación, investigación o formación de interés para las entidades locales; u
organizar cursos de formación y especialización profesional para el personal al servicio de las
entidades locales.
El tercer principio de los expuestos, la colaboración, podrá realizarse a solicitud de las
entidades locales interesadas apoyando sus gestiones ante la Administración estatal en la
promoción y defensa de sus intereses; en sus relaciones con empresas prestadoras de servi-
cios; o en la resolución de discrepancias entre entidades locales.
139
INVESTIGA
En in, el cuadro de las relaciones intergubernamentales en el territorio de la Comunidad

de Madrid se completa con una referencia a los conlictos de competencia, pues en el caso
de que las entidades locales no ejerzan las competencias o no presten los servicios a los que
por ley estén obligadas, cuando su inanciación esté legalmente garantizada y dicho incum-
plimiento afecte al ejercicio de las competencias de la Comunidad de Madrid, esta podrá
subrogarse en su ejecución, previo requerimiento expreso a la entidad local correspondiente
y transcurrido el plazo concedido al efecto que fuera necesario, que no podrá ser inferior a
un mes.
5.4. Problemáticas asociadas a la prestación de servicios públicos locales en el

contexto de la Comunidad Autónoma de Madrid83
Las circunstancias en que tiene lugar la prestación de los servicios públicos locales en el
contexto de una Administración multinivel, en torno a las que han quedado descritos los
escenarios de conlicto e instrumentos de cooperación en la Comunidad Autónoma de Ma-
drid en otro apartado de este trabajo de investigación, debe completarse con un análisis
complementario que tenga en cuenta variables explicativas que escapan de la capacidad de
interpretación que posibilita el análisis del marco institucional y jurídico.
Las problemáticas asociadas a la prestación de servicios públicos locales en dicha comu-
nidad en el contexto actual derivan de, al menos, dos conjuntos de factores: geo-sociológico
el primero de ellos y de carácter politológico el segundo.
A su vez, el análisis bibliográico y normativo se ha completado con las aportaciones de-
rivadas de una técnica de investigación de carácter cualitativo84 con la que completar, tanto
dicho análisis, como la información obtenida a través de la indagación cuantitativa.
El objetivo de este ejercicio consiste en incorporar a este estudio la voz y la experiencia
de los responsables de distintos servicios de ayuntamientos de la Comunidad de Madrid,
tratando de detectar el «discurso administrativo» acerca de los cambios en su régimen com-
petencial que puede estar asentándose en estas entidades.
De hecho, una de las preguntas que se han formulado en el curso de la investigación
se reiere precisamente a si existía dicho discurso y, en ese caso, identiicar sus elementos
deinitorios o buscar, si las hubiere, posibles controversias.
La importancia de la construcción del signiicado de la reforma del régimen local que se
puede estar llevando a cabo en el seno de las Administraciones locales deriva de su proximi-
83 Apartado desarrollado por Luis Pérez Rodríguez. Universidad Complutense de Madrid (UCM).
84 Para la redacción de este capítulo se ha utilizado la información obtenida a través del grupo de discusión
celebrado el 15 de diciembre de 2015 en el Laboratorio de Técnicas Cualitativas de la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.
140
dad al ciudadano, que les coniere una función de canalizadoras de demandas y necesidades
de la ciudadanía en el marco del principio de subsidiariedad que rige su actuación.
Este papel, que ha ido consolidándose progresivamente desde la aprobación en la década
de los de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, podría
acaso verse condicionado a partir de la percepción y las actitudes que estos actores tengan en
torno a los cambios en la normativa de aplicación y ello es lo que justiica esta incursión me-
todológica en un terreno en el que no resulta demasiado frecuente como es el de los técnicos
y responsables de distintos servicios de las Administraciones públicas.
Se ha buscado, en suma, que la narración de estos actores sirva para «traducir» los eventua-
les efectos de la normativa en municipios de un territorio concreto, el de la región madrileña.
Por estas razones, no se ha utilizado la técnica de la encuesta, con la que se habría podido
obtener una información atomizada en la medida en que recogería las impresiones particu-
lares. Al contrario, se pretende averiguar cuáles son los signiicados que intervienen en el
discurso grupal, en el que los intervinientes se sientan reforzados y reconocidos, y que será,
por tanto, el que probablemente impregnará con mayor fuerza los servicios de los ayunta-
mientos, para comprobar además si de algún modo son reconvertidos a lo largo del desarro-
llo de la discusión.
Abordando ya las problemáticas aludidas en el título de este epígrafe, el factor geo-so-
ciológico se reiere a la singular organización territorial85 de una comunidad autónoma
uniprovincial, como la de Madrid, un ámbito territorial de casi 2.900 km2 que se ubica
íntegramente en la delimitación administrativa de la región, en torno a la que se llevan a
cabo análisis como hechos supraurbanos86.
Las denominaciones empleadas para referirse a la peculiaridad madrileña son las de
aglomeración o área, habiéndose empleado «apellidos» como los de urbana-metropolitana,
difusa, o dispersa, e incluso se han abordado debates sobre su naturaleza monocéntrica o
policéntrica.
Sea como fuere, en este ámbito sociogeográico que se ha consolidado progresivamente
ejerce un gran protagonismo el Municipio de Madrid, de forma que cualquier pretensión
de delimitación material ha de partir de este presupuesto para interpretar la articulación
85 Para un análisis de esta problemática:

– Valenzuela-Rubio, M. (2010), «La planiicación territorial de la región metropolitana de Madrid. Una
asignatura pendiente», Cuadernos geográicos, 47 (2): 95-129.
– García-Alvarado, J.M. y Alcolea-Moratilla, M.Á. (2005), «Cambios municipales en la Comunidad de
Madrid (1900-1923)», Anales de Geografía, 25: 307-330.
– Burns, M.C., Roca-Cladera, J., Moix-Bergadà, M. y Ulied-Seguí, M. (2009), «El sistema
metropolitano de la macrorregión de Madrid», Urban, 14: 72-79.
86 Valenzuela-Rubio, M. (2010), «La planiicación territorial de la región metropolitana de Madrid. Una
asignatura pendiente», Cuadernos geográicos, 47 (2): 97.
141
INVESTIGA
municipal del territorio de la Comunidad de Madrid, y ello aunque se trate de un proceso

sometido a una dinámica continua de cambio.
De hecho, la posibilidad de organizar y ordenar el espacio metropolitano que consti-
tuye la Comunidad de Madrid exige la concepción del mismo a modo de «región urbana
funcional» en la que sus componentes, los municipios, actúan como piezas de un mecano
que permiten estudiar y comprender el territorio, pero también la intervención para satis-
facer demandas especíicas de los habitantes/vecinos a través de los servicios públicos como
el transporte, las infraestructuras básicas o los servicios básicos de un Estado de bienestar;
aunque con alguna singularidad que ha sido destacada en el curso del grupo de discusión:
«La gente demanda en primer lugar a sus municipios una serie de prestación de servi-
cios mucho más allá del concepto de competencia […] de hecho la Constitución no habla
de competencias, sino de intereses y es el ámbito en el que se mueven los municipios, el
de los intereses de los ciudadanos […] como Administración de proximidad, algo que en
parte se está perdiendo con la reforma, somos depositarios de esas exigencias por parte
de la ciudadanía, y en ese sentido se nos encaja mal, porque es muy difícil encorsetar los
intereses de la ciudadanía, varían mucho, son muy lexibles en el tiempo, en el espacio».
Las competencias al inal, según la Constitución, las gestionan comunidades autóno-
mas y Estado, nosotros gestionamos intereses, que es una cuestión que a veces perdemos
un poquito de vista». «El afán de reconducirlo todo a un mero ejercicio de competencias
muy tasadas puede ser poco útil».
Esta circunstancia que gobierna la interpretación de la Administración local en la Comu-

nidad de Madrid que adolece de algunas deiciencias:
«Hay una falta de sintonía porque no hay unos planes estratégicos de ciudad, de país,
de región, a 10-15 años […] porque estamos más en la gestión del día a día».
El elemento clave de este tipo de análisis consiste en que la adscripción institucional y

administrativa de determinadas materias a una determinada entidad, corporación o Admi-
nistración, desborda con frecuencia el perímetro territorial de actuación de cada una de las
piezas del mecano al que antes se hacía alusión, individualmente considerada:
«Los ayuntamientos pequeños están un poco al albur de sus prioridades pequeñitas

y coordinar con algún municipio algunos servicios esenciales. Pero servicios […] la Co-
munidad de Madrid es impulsora, promotora y inanciadora […] ¿Fue el pueblo pequeño
el que solicitó ese servicio? Ni se lo planteaba […]. Es más una proyección política y un
compromiso político que una demanda de esos municipios».
142
Ante esta problemática, proliferan voces que reinterpretan la función que deben ejercer
las entidades locales, conigurándolas como «mediadoras» entre la ciudadanía y la Adminis-
tración competente:
«Lo que tenemos que gestionar es esa demanda que nos hacen los vecinos […], y
una cuestión es el aspecto competencial […] y por otra parte lo que tenemos que ha-
cer es analizar esa necesidad […] y buscar aquel que tiene capacidad de responder a esa
necesidad; y nosotros podemos ser ese enlace entre las necesidades de los vecinos y la
Administración o la entidad que tiene capacidad para dar respuesta, con independencia
de nuestras propias competencias […]. Por eso creo que es muy importante que los ayun-
tamientos seamos unas entidades muy abiertas, muy próximas al ciudadano […], pero
que a la vez tengamos unas muy buenas coordinaciones y colaboraciones entre todas las
Administraciones, porque yo creo que no es tan importante prestar el servicio […] como
saber trasladar al ciudadano quién es el mejor prestador del servicio».
Sea como fuera, la insuiciencia estructural apuntada se ha tratado de paliar a través de

la composición de organizaciones de carácter supramunicipal y en este terreno la actuación
de la Administración regional ha podido contribuir a la resolución de esta carencia, aunque
también ha dado lugar a una progresiva disolución de las realidades presentes en el territorio
en una «ciudad oicial», que es la detentadora de las competencias asumidas —más aun a
partir de la reforma local emprendida— en detrimento de la «ciudad real», que es el contexto
y ámbito de las dinámicas sociales, políticas, demográicas, o económicas que efectivamente
tienen lugar en el territorio, que son el resultado de diversos lujos de personas y recursos.
El resultado se ha concretado en un «frente de avance»87 de la región funcional de Ma-
drid cuyos límites no coinciden con los de la región administrativa ni los municipios formal-
mente considerados:
«Lo que pongo en cuestionamiento es este reparto competencial y esta presión social
a que el ayuntamiento se enfrenta: […] hace años (x) tenía una presión educativa impre-
sionante […]; ponía suelo, la comunidad no ponía colegio y había un presión social […];
entonces (x) lo que hizo fue hacer el cole y luego pedirle el dinero a la Comunidad de
Madrid, que era la competente en educación».
La progresiva consolidación de este modelo de región, ¿está alterando principios asentados?:
«Yo creo que es fundamental el principio de una competencia, una Administración

[…] no todas las Administraciones debemos ejercer todas las competencias».
87 Valenzuela Rubio, M., ibidem.
143
INVESTIGA
¿O se trata de un marco que pretende acomodar la realidad prestacional preexistente?:
«No había duplicidad. Teóricamente, sobre un texto legal, sí, efectivamente había una
duplicidad, pero en la práctica se asume una competencia por ausencia de rival […]. Esa
es la situación en la que nos encontramos».
En efecto, la estructura interna de la Comunidad de Madrid ha ido evolucionando desde

la década de los sesenta del siglo xx en que tiene lugar el auge de la inmigración del cam-
po a la ciudad consolidando un modelo que podría resumirse en la expresión «Madrid vs.
municipios dormitorio», de carácter radioconcéntrico, deinido en función de la distancia a
Madrid y apoyado en los ejes radiales principales; hasta un modelo de periles y evolución
incierta, una composición metropolitana más deinida, que es sobre el que viene a aplicarse
la reforma del régimen local.
El tradicional monopolio de las funciones centrales de servicios y de demanda de trabajo
que ha ejercido el Municipio de Madrid se ha ido difuminando a modo de ondas expansivas
en la región metropolitana, lo que ha tenido como resultado un modelo policéntrico que se
podría considerar «atenuado» por la preponderancia que aún conserva la ciudad de Madrid.
En cualquier caso, sí puede airmarse la vigencia de un conjunto de subcentros o «centra-
lidades secundarias»88.
Sin embargo, esta tendencia de creciente transversalidad, al menos en lo tocante a los
lujos de carácter laboral, ni se ha visto acompañada de una readaptación del modelo de
deinición de la prestación de servicios públicos para adecuarlos a este contexto, ni desde
luego es este uno de los objetivos de la reforma local emprendida.
La dispersión de algunas funciones asimilables a las de capitalidad que ahora estarían
desempeñando distintos subcentros urbanos —algunos de los cuales podrían ser conside-
rados municipios-dormitorio de segunda generación— tiene ya algunas manifestaciones
constatables a modo de hospitales o universidades. Se trata de un proceso experimentado
en el Corredor del Henares en la década de los 70, que desde comienzos del siglo xxi están
comenzando a desarrollarse en el Gran Sur Metropolitano.
¿Se ha adaptado el marco institucional y jurídico a esta dinámica material que debería
tener la vocación de ordenar? Los instrumentos que deinen las relaciones interadministra-
tivas en la Comunidad de Madrid no parecen estar diseñados para atender a esta necesidad.
De hecho, el abordaje de este asunto demandaría la participación de las entidades locales
igualmente implicadas de las comunidades autónomas vecinas, Castilla y León y Castilla
La Mancha, opción que no parece barajar la revisión del régimen local, pese a que infraes-
tructuras como el tren de alta velocidad han precipitado procesos que hoy por hoy escapan a
cualquier esfuerzo de gestión integral que se realice desde el ordenamiento jurídico en vigor.
88 Valenzuela Rubio, M., idem, p. 98.
144
Tampoco parece que la representación institucional de intereses proporcione un escena-

rio adecuado para la emergencia de un modelo alternativo:
«Con carácter general, como administración local, precisamente porque somos muy
diversos y no vamos unidos dentro de esa diversidad es muy difícil que a la hora de tomar
decisiones se tenga en cuenta el plano local. La mayor parte de las decisiones que hemos
visto aquí, a mi modo de ver, tiene mucho que ver con que son decisiones que se toman
desde una perspectiva de la Administración del Estado de la comunidad autónoma, sin
tener en cuenta la realidad local, porque hemos sido incapaces de trascenderla. Nuestros
actores, la FMM, ha sido poco capaz de trasladar esa visión local. Y yo creo que en el
ámbito local, pese a todas nuestras diversidades, al inal coincidimos mucho en nuestras
potencialidades, nuestras limitaciones, nuestros marcos, y esa potencial unidad que yo
detecto no hemos sido capaces de trasladarla al ámbito político, al ámbito de toma de
decisiones. De tal forma que es absolutamente inconcebible que cuando se gestiona el
tema del coste efectivo de los servicios no haya un representante de la FEMP».
«Algunas comisiones de coordinación de la FMM son territorios yermos, es decir,
como instrumento de coordinación, no trasciende a las personas, a las instituciones que
forman parte de esas comisiones […]. De las sugerencias que mandó la FEMP en materia
de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local yo creo que se
tomaron poquitas y cosméticas».
«La FMM es un órgano de voluntarios que si me viene bien porque la música me
suena bien por aquí, me acerco».
En suma, la comprensión y asimilación de la región metropolitana madrileña como un

sistema capaz de estructurar subsistemas en continua evolución es por ahora un ejercicio
teórico del que apenas puede encontrarse proyección alguna la regulación del régimen local.
Por consiguiente, la argumentación respecto a las problemáticas asociadas a la prestación
de servicios públicos locales en el contexto de la Comunidad Autónoma de Madrid tiene
que ceñirse entonces a la detección de las motivaciones estructurales acaso no explicitadas
o verbalizadas que han impulsado la reforma y sus posibles «contraindicaciones» en una
región como la madrileña.
La primera de estas razones consiste en una reducción del gasto público local, ya sea a
través de la reducción de las competencias y funciones asignadas a las entidades locales, o
reduciendo el margen de ineiciencia en la gestión que estas llevan a cabo:
«Hay municipios que tienen una estabilidad inanciera que les permite la asunción
de competencias más allá de las que aparecen tasadas […], pero sí es verdad que hay
otros que no tienen esa situación y es lo que ha derivado en las últimas reformas […],
diferenciando aquellos ayuntamientos que por su situación inanciera pueden realizar
145
INVESTIGA
competencias llamémoslas impropias, de aquellos otros a los que no se lo permiten […],

no estaría justiicado que por el principio de proximidad al ciudadano se asumieran
competencias más allá de las que determina la legislación».
Las recentralización de competencias en materias básicas del Estado de bienestar como

la educación, sanidad o servicios sociales parecen conirmar este diagnóstico, que se comple-
taría con los obstáculos, controles y restricciones impuestos para el ejercicio de las llamadas
competencias complementarias o impropias, o la descarada preferencia que se deduce de la
normativa reformadora a favor de las entidades supramunicipales en la supuesta búsqueda
de economías de escala.
Esta preferencia se hace pivotar en el concepto de «coste efectivo» regulado en el artículo
116 ter de la LRBRL, en la referencia a la consecución de un «ahorro neto» de recursos
que contienen artículos como el 27.3 de la citada ley, o en la Disposición inal cuarta de la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local, que posibilita e invita a los municipios que dispongan de un patrimonio público del
suelo, a destinarlo a reducir la deuda comercial y inanciera del ayuntamiento.
A su vez, las medidas de control inanciero y presupuestario y muy especialmente los
mecanismos de control preventivo ad hoc89 por parte de la Administración que ejerce la tu-
tela inanciera e incluso a través de la intervención de la propia entidad local, refuerzan este
objetivo de reducción del gasto, en este caso a través de su control exacerbado; lo que da
lugar a controversia que emerge en el grupo de discusión:
«No nos dejan superar esos límites de endeudamiento que sí están permitidos para
otras Administraciones […] y de gasto […] posiblemente tengamos más capacidad de
ingreso que el límite de gasto que tenemos, los condicionamientos del techo de gasto […]
que luego tiene relejo en los remanentes líquidos de tesorería positivos que se están dan-
do en muchas corporaciones locales y que al inal están inanciando deuda del Estado y
de las CC. AA.».
«De hecho, al inal, la aplicación de la ley, en estrictos términos, no hace más que
desplazar el gasto, de los ayuntamientos a las CC. AA., sin que esto sea necesariamente
más eiciente».
En este capítulo procede referirse igualmente a las capacidades aumentadas de la Junta

de Gobierno Local, como solución para que los eventuales «bloqueos» políticos locales no
afecten a votaciones como la de aprobación de un plan económico-inanciero o la incorpora-
ción a un plan de proveedores.
89 Villar Rojas, F.J. (2014), “Razones y contradicciones de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la

Administración Local”, El Cronista, 46: 42 - 55.
146
En in, el objetivo de «administrativizar» el sector público local sí parece encontrar aco-

modo en el contexto de las entidades locales madrileñas, por cuanto esa estructura empre-
sarial, al margen de las heterogéneas consideraciones en torno a la eiciencia de su gestión,
ha sido a menudo la depositaria de los desequilibrios presupuestarios y inancieros de las
corporaciones.
En suma, la reforma de la Administración local pone en marcha un conjunto de dispo-
sitivos institucionales y jurídicos que buscan un objetivo que podría resultar plausible en el
caso de que se ampliara a las otras Administraciones públicas y no solo a la local, pero que
además presenta sombras de duda cuando se trata de analizar a la luz de algunos indicadores
básicos.
El gasto público en el conjunto del Estado, que apenas supera el 40% del PIB es gestio-
nado por varios niveles de Administración territorial; a las entidades locales les corresponde
solo algo más de un 10% de ese porcentaje, con el que, en el caso de la Comunidad de
Madrid, los municipios ejercen sus competencias en materia de servicios públicos básicos,
además de los derivados de sus funciones en servicios sociales, sanidad y educación, que
suponen en torno a un 80% del gasto que gestionan.
A esta situación se añade, desde el lado de los ingresos públicos, que los recursos de las
entidades locales proceden en más de un 50% de impuestos directos y de las tasas, a diferen-
cia de los ingresos de entidades locales supramunicipales que parecen ser la opción preferida
en la reforma local, que provienen fundamentalmente de la imposición indirecta, así como
de las transferencias de otras Administraciones. ¿Es ajustada entonces esta preferencia desde
el punto de vista de la corresponsabilidad iscal?:
«No puede ser que bajo esa cláusula de subsidiariedad se asuman competencias por
los ayuntamientos […] no tengan suiciencia inanciera […] tampoco tenemos compe-
tencia legal porque los ayuntamientos no tienen competencia ni para crear tributos ni
para establecer beneicios iscales; nos debemos a legislaciones que vienen desde fuera.
Entonces […] la segunda descentralización […] vamos a traspasar los medios humanos
[…] medios materiales […] inancieros a las corporaciones locales».
Resulta llamativo en este terreno que el incumplimiento de las obligaciones inancieras

por parte de la Comunidad de Madrid cuando esta haya delegado algún servicio, faculte a
la entidad local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones inan-
cieras que esta tenga con aquella. De hecho, entre las causas de renuncia está el incumpli-
miento de las obligaciones inancieras por parte de la comunidad, según el artículo 27.7 de
la LRBRL.
Y es que en los casos en que la Comunidad de Madrid delega competencias o suscribe
convenios de colaboración con las entidades locales que implican obligaciones inancieras o
compromisos de pago a su cargo, es necesario que estas incluyan una cláusula de garantía
147
INVESTIGA
del cumplimiento de estos compromisos consistente en la autorización a la Administración

General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias que les correspondan por apli-
cación de su sistema de inanciación.
La citada cláusula deberá establecer, en todo caso, los plazos para la realización de los
pagos comprometidos, para la reclamación por parte de la entidad local en caso de incum-
plimiento por parte de la Comunidad de Madrid de la obligación que hubiere contraído y
para la comunicación a la Administración General del Estado de haberse producido dicho
incumplimiento. ¿Se trata entonces de un problema de gestión y/o de gasto de la Adminis-
tración local?
Además, la pretensión de reforzar el control sobre la gestión del gasto por parte de las
Administraciones locales parece redundar en medidas ya previstas en la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, a través
de mecanismos como los planes económico inancieros; el Real Decreto-ley 4/2012, de 24
de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos nece-
sarios para establecer un mecanismo de inanciación para el pago a los proveedores de las
entidades locales; o el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra
la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas
inancieros.
A esta situación se añade la Ley 1/2014, de 25 de julio, de Adaptación del Régimen
Local de la Comunidad de Madrid a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización
y sostenibilidad de la Administración Local, que enuncia que las competencias relativas a
la educación, previstas en la disposición adicional decimoquinta de la Ley 27/2013, y las
relativas a salud y servicios sociales establecidas en las disposiciones transitorias primera y
segunda de la misma ley, continuarán siendo ejercidas por los municipios de la región en los
términos previstos en las leyes de atribución y en los convenios de colaboración que, en su
caso, estén vigentes, hasta que hayan sido asumidas por parte de la Comunidad de Madrid,
lo que se demora hasta, textualmente, «el establecimiento de un nuevo sistema de inancia-
ción autonómica que permita su asunción».
Por tanto, se regula que los municipios puedan continuar ejerciendo competencias rela-
tivas a la educación, salud y servicios sociales, en los términos previstos en las leyes corres-
pondientes; pero a la vez se prevé que el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid
mediante decreto pueda acordar, con anterioridad a lo que disponga el sistema de inancia-
ción autonómica y local, la asunción, por la Comunidad de Madrid, de servicios concretos
e individuales relativos a estas competencias por razones de mayor ahorro o mejora de la
eiciencia con el cambio en la titularidad, previo acuerdo con las Administraciones locales
afectadas.
En dicho decreto se recogerá el coste anual del servicio que hay que asumir por la Co-
munidad de Madrid y su inanciación por el municipio afectado, mediante fórmulas de
148
compensación de derechos derivados de cualesquiera compromisos existentes entre ambas

Administraciones hasta su incorporación deinitiva en el nuevo sistema de inanciación.
Y, por supuesto, se enuncia que en el caso de que la Comunidad de Madrid asuma la
titularidad de competencias en materias relativas a la educación, salud o servicios sociales,
únicamente podrá hacerlo siempre que su asunción no suponga mayor gasto para el conjun-
to de las Administraciones públicas.
De modo que si podría alegarse como uno de los objetivos de la reforma el de llevar a
cabo una clariicación de las competencias entre Administraciones y evitar interferencias
municipales en el ejercicio de competencias que corresponden a la Comunidad de Madrid,
el resultado de la reforma ha sido, provisionalmente, incluso contradictorio, pues no añade
sino incertidumbre a la prestación de servicios en materias elementales de un Estado de
bienestar, paradoja especialmente crítica en un periodo de acentuada crisis económica.
En este terreno, cobra de nuevo relevancia el papel de actores con capacidad para agregar
la heterogeneidad de intereses locales y proyectarlos hacia el espacio decisional:
«Somos la Administración institucionalmente menos visible en la toma de decisio-

nes. La idea del lobby municipal no existe. La FMM, que debería ser el organismo que
debería estar llamado […] está ausente como actor decisorio dentro de lo que es la toma
de decisiones políticas hacia fuera y tampoco ha sido capaz del todo de integrar […]
como elemento de coordinación ad intra. Sí que suelta de vez en cuando modelos de
ordenanza […], pero le falta un poquito de impulso de lobby hacia fuera y coordinación
hacia dentro».
La experiencia en materia de coordinación entre las Administraciones locales y otras Ad-

ministraciones tampoco parece anticipar un escenario facilitador:
«¿Cómo es la relación con la Administración General del Estado? Virtual».

«La Administración General del Estado es como una ventanilla […]), es algo como
muy ajeno, muy etéreo, que nos pide cada muy poquito tiempo información […]. Y con
respecto a la Comunidad de Madrid hay relaciones de competencia, mayor cuando es
distinto el color político de cada uno de los sitios, pero siempre hay relaciones de compe-
tencia porque cada uno tiene sus propios intereses».
Además, la reorganización administrativa que pretende llevarse a cabo con el loable obje-
tivo de activar economías de escala mediante la gestión integrada o simplemente coordinada
de servicios municipales adolece en el territorio de la Comunidad de Madrid de quedar res-
tringida a los municipios de menos de 20.000 habitantes que, pese a constituir tres cuartas
partes del total de los municipios de la región, tienen un escaso peso demográico en la
misma. A esta circunstancia se suma una restricción añadida, consistente en incluir solo a
149
INVESTIGA
aquellos cuya prestación del servicio exceda el «coste efectivo» y además den su conformi-
dad; cuestión que está vinculada a la propia infraestructura administrativa de la entidad
local:
«Muchas veces se convocan subvenciones, se presenta el ayuntamiento, sale adjudi-

catario y cuando llega el momento de justiicarlas te das cuenta que no hay un músculo
administrativo que haya realizado una gestión adecuada y al inal tienes que acabar de-
volviendo una parte o la totalidad con intereses. Entonces, claro, yo creo que depende el
tema de las competencias de la capacidad en muchos ámbitos, no solo el inanciero, sino
también el organizativo, que tenga la propia organización».
Sea como fuere, la principal crítica que se vierte sobre esta iniciativa tiene que ver con
la singularidad territorial de esta comunidad autónoma, que aboca a una discontinuidad
espacial de este ejercicio de coordinación que es difícilmente conciliable con la pretensión de
generar economías de escala. Sin embargo, no resulta fácilmente asumible que precisamente
los municipios de población mayor que se agrupan en coronas desarrolladas en torno al Mu-
nicipio de Madrid, en los que por continuidad territorial y concentración de población dicha
coordinación podría resultar más fácil, sean precisamente los excluidos de esta posibilidad,
al margen de que la prestación de los servicios en los mismos exceda o no los citados costes
efectivos.
Tampoco el otorgamiento de capacidades de intervención a la Junta de Gobierno Local
en perjuicio del Pleno de la Corporación parece avanzar en una senda de sostenibilidad del
régimen local en España, ya que socava los cimientos del principio de representación de los
vecinos en las instituciones municipales.
Se trataría, utilizando una analogía con la teoría desarrollada por la Ciencia Política en
torno a los parlamentos a partir de la segunda posguerra mundial, de una especie de «muni-
cipalismo racionalizado».
No obstante, esta preeminencia de los ejecutivos Locales sobre la articulación del juego
Gobierno-oposición en las asambleas representativas, si bien puede tener efectos favorables
respecto a la eicacia en la toma de decisiones, producirá resultados inciertos que pueden
ser material inlamable en un entorno tan sensible a la representación ciudadana como el
municipal.
Las razones de esta reconiguración se evidencian de forma indisimulada en el Real De-
creto-ley 14/2013, de 29 de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho
español a la normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de enti-
dades inancieras, que trata de posibilitar que municipios que inicialmente, y habiéndolo
podido hacer, no solicitaron las medidas del Real Decreto-ley 8/2013 citado anteriormente,
presenten las solicitudes y el plan de ajuste correspondiente en un plazo adicional pues, se-
gún apunta textualmente, «un buen número de casos esa situación se ha debido a problemas
150
de gobernabilidad en los ayuntamientos correspondientes»; de modo que «para solventar

esta situación se posibilita su aprobación por la Junta de Gobierno Local o, si esta no exis-
tiese por tratarse de municipios de menos de 5.000 habitantes y que no estén obligados a
disponer de aquel órgano, por el alcalde».
Esta argumentación concluye con una cita elocuente: «con ello se desbloquearía una
situación de interferencia de la situación política en el funcionamiento inanciero de los mu-
nicipios afectados».
En deinitiva, la incorporación del mayor número posible de ayuntamientos en grave
situación inanciera a las medidas extraordinarias indicadas se pretende realizar «eliminando
obstáculos que no deberían afectar al logro de la estabilidad y del reequilibrio de aquellas
entidades».
Es difícil que un texto normativo releje con mayor claridad los objetivos tácitos o subya-
centes de una medida.
En este propósito deben quedar enmarcadas las modiicaciones administrativas y orga-
nizativas que ahondan en un mayor control presupuestario y inanciero de las corporaciones
locales, que se juzgan a menudo desmesuradas y arbitrarias.
Se trata de todos aquellos supuestos en que se da alguna forma de tutela inanciera por
parte de la Comunidad de Madrid que, con sus actuaciones, ocupa o condiciona el espacio
de decisión de los municipios de la región; de forma que se da un tipo de control que se
juzga gravoso para estas entidades en la medida en que podría efectuarse mediante vías no
exploradas por la normativa de reforma que no subordinasen a estas hasta convertirlas el
unidades presupuestaria y inancieramente dependientes de las Administraciones tutelantes,
lo que concilia difícilmente con la autonomía local constitucionalmente garantizada.
Signiicativamente, en el grupo de discusión alora una inquietud en torno a la discrecio-
nalidad que debería regir en ámbitos de la gestión local, como la contratación pública:
«Si hablamos del principio de subsidiariedad […], cuando hablo que mejores condi-
ciones incluyo calidad, no quién lo va a hacer más barato, que es un poco la ilosofía que
yo interpreto que hay en la ley».
«Más que criterio precio es criterios objetivos. Lo que se reclama es el criterio objetivo,
valorable objetivamente, no un criterio económico. A veces somos como muy cabezotas,
pensamos una cosa y la acabamos convirtiendo en ley. Yo recuerdo que existiera en la
ley el tema del criterio económico […] y adicionalmente hay jurisprudencia de la Unión
Europea que habla incluso de la calidad […] lo cual permite cierto margen de valoración
subjetiva […] que a veces no exploramos, nos quedamos en lo de siempre […]. Lo que sí
es cierto es que la situación de crisis económica ha provocado que se estén presentando
auténticas temeridades en materia de contratación que hacen poco viables algunos de los
servicios».
151
INVESTIGA
Paralelamente a esta reordenación territorial del poder, se desarrolla de forma subrepticia

una reairmación del poder del Estado frente a las comunidades autónomas que toma como
pretexto el control del gasto público local con el in de atenuar una vinculación entre ambos
niveles de Administración.
No es ajena a esta pretensión la consideración de la forma en que se articula la relación de
las entidades locales con cada una de las comunidades autónomas como un índice de fede-
ralización del sistema político español. Una alineación normativa inmediata entre Estado y
Administraciones locales supondría, según estos análisis, un contrapeso a la fragmentación
del poder en sentido federal que constituiría la inserción de un nivel intermedio de Admi-
nistración como el autonómico que de alguna forma pudiera «desenganchar» o «desconec-
tar» a la Administración central de las corporaciones locales.
Finalmente, en el contexto de los municipios de la Comunidad de Madrid, pero también
en el conjunto de las Administraciones locales españolas, se atisba un cierto agravio al con-
cebirse como emplazamientos depositarios de vicios que sin embargo afectan a todas las Ad-
ministraciones del territorio nacional, como es el caso de la hipertroia del sector público de
las entidades locales, que es veladamente señalado, por ejemplo, al activar medidas contun-
dentes sobre las heterogéneas organizaciones que componen dicho sector público municipal.
Las problemáticas asociadas a la prestación de servicios públicos por las entidades locales
de la Comunidad de Madrid se explican en consecuencia por circunstancias solo parcial-
mente relacionadas con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad inanciera y entran
de lleno en la articulación territorial del poder en un Estado complejo como el que prescribe
la Constitución.
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CIUDADANÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES.

UN ESTUDIO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE MADRID Y CASTILLA Y LEÓN

Eduardo Gutiérrez, Eliseo López y Luis Pérez

78 Referencia recogida de la exposición de la norma que se comenta.

La ya referida proliferación de pequeños municipios carentes de suicientes medios perso-

De acuerdo con estos principios, el proceso de descentralización se asienta en el consenso

80 La metodología cuantitativa que se describe, no solo se ha seguido para la recogida de información

fase segunda se describe el proceso de recogida de información, siguiendo una metodología

Sin embargo en el estudio, dadas las características, fundamentalmente, de los muni-

artículo 26, servicios públicos que hay que

alumbrado público 100% 100% 98%1

cementerio 100% 100% 81%

recogida de residuos 100% 100% 88%

limpieza viaria 100% 100%

abastecimiento domiciliario de agua potable 100% 100% 95%

alcantarillado 100% 100% 93%

acceso a los núcleos de población 100% 40% 50%

pavimentación de las vías públicas 100% 100% 90%

Fuente: Elaboración propia.

art. 26, servicios públicos que hay que

parque público 100% 100% 81%

biblioteca pública 100% 100% 30%

tratamiento de residuos 80% 80% 47%

Fuente: Elaboración propia.

artículo 26, servicios públicos que hay que

protección civil 100% 40% 1%

evaluación e información de situaciones de

atención inmediata a personas en situación o

prevención y extinción de incendios 100% 100% 1,4%

instalaciones deportivas de uso público 100% 100% 60%

Fuente: Elaboración propia.

artículo 26, servicios públicos que hay que

transporte colectivo urbano de viajeros 100% 40% 14%

medio ambiente urbano 100% 100% 23%

Fuente: Elaboración propia.

promoción y gestión de la vivienda de protección pública con

participación en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad

cooperación con las Administraciones educativas en la obtención

conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de

protección y gestión del patrimonio histórico 100% 40% 12%

instalaciones de ocupación del tiempo libre 100% 80% 32%

promoción de la cultura y equipamientos culturales 100% 100% 25%

urbanismo 100% 100% 56%

evacuación y tratamiento de aguas residuales 100% 100% 54%

infraestructura viaria y otros equipamientos de titularidad local 100% 40% 70%

trafico, estacionamiento de vehículos y movilidad 100% 80% 1%

protección de la salubridad pública 80% 40% 28%

información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito

ferias 80% 60% 16%

comercio ambulante 100% 80% 32%

abastos, mercados y lonjas 100% 40% 25%

promoción en su término municipal de la participación de los

Fuente: Elaboración propia.

La situación de los municipios respecto del artículo 25 de la LRBRL es otra diferente de

liquidación y recaudación de tributos propios de la comunidad

gestión de oficinas unificadas de información y tramitación

prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de

conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de

creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de

realización de actividades complementarias en los centros docentes 40% 60% 5%

cooperación con la Administración educativa a través de los centros

gestión de instalaciones culturales de titularidad de la comunidad

gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la