Evolución y tendencias de las reformas agrarias en

América Latina - Raúl Alegrett [29]

Consultor internacional; ex Ministro de Agricultura de Venezuela; ex Presidente del Instituto Agrario Nacional,
y Director fundador de la Fundación para la Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria
(CIARA) de Venezuela. Se esbozan en este artículo las causas y condiciones que determinaron los procesos
de transformación, y las características y resultados, de las estructuras agrarias de algunos países de
América Latina hasta la celebración en 1979 de la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo
Rural (CMRADR). Se describen a continuación las condiciones agrarias prevalecientes en las últimas
décadas en la región y se comentan las principales disposiciones adoptadas por los países para resolver los
problemas agrarios. Finalmente, se presentan algunas conclusiones y recomendaciones sobre las reformas
agrarias en vigor, su orientación y las medidas sustitutivas o complementarias que pudieran adoptar los
países.

Past and present land reform in Latin America

This article begins by outlining the causes and conditions that determined the
changes, characteristics and results of agrarian structures in selected countries of
Latin America prior to the 1979 World Conference on Agrarian Reform and Rural
Development (WCARRD). It then looks at agrarian conditions in recent decades and
analyses the main provisions that have been adopted by countries to address
related problems. It ends with conclusions and recommendations on existing
processes of land reform, their orientation and alternative or complementary
measures that countries could adopt.

Evolution et tendances des structures agraires en Amérique latine

Cet article résume les causes et les conditions qui ont déterminé les processus de
réforme des structures agraires de quelques pays d'Amérique latine ainsi que leurs
caractéristiques et leurs résultats, jusqu'à la tenue en 1979 de la Conférence
mondiale sur la réforme agraire et le développement rural (CMRADR). Il décrit
ensuite les conditions qui prévalaient ces dernières décennies dans la région et
commente les principales dispositions adoptées par les pays pour faire face à la
problématique agraire existante. Il formule, enfin, des conclusions et
recommandations sur les réformes agraires en vigueur, leurs orientations et les
mesures de substitution ou complémentaires que pourraient adopter les pays.

DE LA REVOLUCIÓN MEXICANA A LA CONFERENCIA MUNDIAL SOBRE REFORMA AGRARIA Y

DESARROLLO RURAL

Circunstancias antecedentes

En América Latina, desde los primeros años de la conquista y hasta muy entrado el siglo XX, la posesión o el
dominio sobre la tierra estuvieron asociados a la riqueza y al poder[30]. A las extensas posesiones coloniales
otorgadas a conquistadores, órdenes religiosas y funcionarios de la Corona se sumaron las tierras dadas
como recompensa a oficiales y soldados de ejércitos vencedores de las guerras de independencia. Más
tarde, las vicisitudes de la accidentada vida política de los distintos países dieron origen a nuevos grupos de
poder y a nuevos terratenientes.

En la primera mitad del siglo XX, en la mayoría de los países de América Latina predominó en las zonas
rurales el sistema latifundista con sus medianeros, aparceros o arrendatarios; al margen de los latifundios se
encontraban los minifundios familiares.

Además de las grandes extensiones de tierras que se mantenían ociosas y de las tierras dedicadas a la
ganadería extensiva, existían desde la época colonial plantaciones de cultivos tropicales de exportación (café,
cacao, caña de azúcar), a las que se añadió, en la era republicana, el cultivo del caucho, la extracción de la
madera y las plantaciones de algunos frutales. Las empresas extranjeras participaron en la industrialización
de los cultivos tradicionales, y manejaron la mayor parte de las actividades comerciales [31]. En el caso de los
frutales de exportación, las plantaciones estaban en su casi totalidad controladas por empresas
transnacionales. Menor era el número de haciendas ganaderas que pertenecían a empresas extranjeras,
pero dichas haciendas eran importantes por su extensión territorial.

En el sector de la pesca, la pesca artesanal terminó siendo desplazada progresivamente por una pesca
realizada por grandes flotas, que eran a menudo propiedad de empresarios de países lejanos.

Al igual que en el caso de las plantaciones, se crearon en las zonas rurales de algunos países enclaves de
empresas transnacionales que explotaban minerales e hidrocarburos. Estas empresas, además de introducir
nuevas prácticas administrativas, influyeron en la creación o en el fortalecimiento de los movimientos
sindicales - incluidos los sindicatos agrarios -, y en la formación de las bases de los partidos políticos
modernos.

La población rural en los países de América Latina constituía un porcentaje muy elevado de la población
nacional total, sobrepasando en muchos casos el 50 por ciento de ésta. El aislamiento, el analfabetismo y las
endemias; la carencia de energía eléctrica y de sistemas de abastecimiento de agua potable, y las viviendas
rústicas y malsanas eran característicos de las zonas rurales, incluso en los países de mayor desarrollo
relativo.

Las primeras reformas agrarias en América Latina

La revolución mexicana de 1910 encauzó las reclamaciones reivindicativas de tierras agrícolas, y dio inicio a
una reforma agraria que fue ratificada por la Constitución de 1917. En el marco de los procesos
revolucionarios surgieron posteriormente otras reformas agrarias: en Bolivia en 1953; en Cuba en 1959; en el
Perú en 1970, y en Nicaragua en 1979. En Guatemala, en 1952, un intento de gobierno radical abortó dos
años más tarde a consecuencia de una rebelión militar; y en Chile, en 1971, un golpe militar terminó con un
gobierno socialista.

Algunas iniciativas y acciones reformistas se sucedieron en las décadas de 1940 y 1950, pero no fue sino
hasta la década de 1960 cuando diversas leyes de reforma agraria fueron promulgadas en toda la región. En
Venezuela, tras el derrocamiento de una dictadura militar que había durado diez años, se promulgó, en 1960,
la ley agraria. A partir de 1961, se dictaron leyes agrarias en casi todos los países de América Latina gracias
al impulso dado por la Conferencia Interamericana de Punta del Este (Uruguay) y al apoyo político y
económico prestado por el Gobierno de los Estados Unidos en el marco del programa «Alianza para el
Progreso».

Tanto los campesinos como los sectores progresistas urbanos hicieron de la reforma agraria un objetivo
importante, convencidos de que conduciría a una sociedad rural más equitativa y que llevaría el progreso
económico a las zonas agrícolas. Sin embargo, algunos dirigentes reformistas alertaron respecto a que el
quiebre del sistema latifundista y la redistribución de las tierras no eran suficientes para superar las
condiciones de marginalidad y pobreza que tradicionalmente sufrían las familias rurales desprovistas de
tierras o con tierras insuficientes. Insistieron en la necesidad llevar a cabo reformas de índole integral que
añadiesen a la dotación de tierras normas sobre suministro de créditos, asistencia técnica y apoyo al
mercadeo. En varios textos legales se establecieron disposiciones para asegurar, o al menos promover, la
provisión de servicios básicos, el acceso a viviendas sanas y la organización de los beneficiarios.

Características de las reformas agrarias

A pesar de que las leyes de reforma agraria presentan elementos comunes [32], existen en la literatura
numerosas propuestas para agrupar las reformas atendiendo a distintos criterios de tipificación. El origen de
la tierra afectada; la extensión y las condiciones de la afectación [33]; la cantidad, requisitos y condiciones de
las entregas de tierras[34], o su revocatoria, pueden constituir criterios para el análisis de la importancia y
alcance de las reformas. En algunos casos, la afectación y entrega se hicieron en tierras denunciadas que
habían sido solicitadas por algunos grupos de beneficiarios; en otros, el órgano competente del Estado
seleccionó las tierras a afectar y organizó las entregas. Ciertas reformas agrarias otorgaron prioridad a los
asentamientos en nuevas fronteras, algunas veces mediante inversiones del Estado en infraestructura,
acondicionamiento de la tierra y servicios básicos y viviendas; o simplemente librando al campesino a su
suerte pero proporcionando ayudas en transporte, alimentos, herramientas, etc.[35].

Para la elaboración de las tipologías de reforma agraria, Delgado (1965) se basa en la naturaleza de los
conflictos agrarios y en la modificación que las reformas producen en las relaciones tradicionales de poder o
en el marco político; en la amplitud del cambio realizado y en el alcance y dirección ideológica del proceso
reformista. Otros autores como Barahona (1980) se basan en el sistema de propiedad generado por las
reformas, o en la estructura y forma de organización de la producción (Gutelman, 1974).
Martínez (1965) distingue entre las reformas agrarias que tuvieron lugar durante episodios revolucionarios
violentos y produjeron cambios en la estructura de la propiedad dando lugar a nuevas formas de organización
social, y las reformas que han buscado la solución de los problemas de estructura y organización agraria
mediante el consenso. En similar dirección, García (1982) propone tres tipos de reformas agrarias en América
Latina: las reformas «estructurales»; las reformas «convencionales», y las reformas «marginales». Las
reformas estructurales son aquellas que forman parte de un proceso nacional de transformación
revolucionaria y están dirigidas por un elenco de nuevas fuerzas sociales; las convencionales resultan de una
operación negociada, condicionada por la interrelación de fuerzas de partidos políticos institucionalizados que
procuran modificar el monopolio sobre la tierra sin afectar a otros aspectos de la sociedad tradicional; y las
marginales son las que tan sólo pretenden disminuir la presión social, moderar el sistema latifundista sin
aniquilarlo, y realizar operaciones periféricas de colonización o de complementación (por ejemplo,
infraestructuras y servicios).

La mayor parte de las reformas agrarias iniciadas en la década de 1960, y especialmente las que tuvieron
lugar entre 1961 y 1966, representaron políticas de compromiso que pretendían disminuir las presiones y
conflictos rurales sin plantear una verdadera modificación estructural. En algunos países no hubo
prácticamente ninguna acción significativa de reforma.

Ciertas leyes conservadoras o de índole marginal, promulgadas en los primeros años, fueron sustituidas
posteriormente por una legislación más radical que las convirtió en reformas «convencionales»,
«consensuadas» o de «cambios parciales», como en el caso de Colombia (1968) y de Chile (1967); o incluso
en reformas «revolucionarias» o «estructurales», como en el caso del Perú (1969) y de Chile (1970). Entre las
reformas agrarias con las cuales se logró, con un cierto grado de consenso y mediante la participación activa
de partidos políticos progresistas y de organizaciones campesinas, un avance significativo en términos de
afectación de tierras y dotación de familias beneficiarias figuran la de Venezuela de 1960 y la de Chile de
1967.

Las reformas que tuvieron lugar durante procesos revolucionarios violentos - como en México en la década
de 1910, en Bolivia en 1953 y en Cuba en 1959 - fueron reformas de gran alcance que debilitaron el sistema
latifundista y crearon nuevas formas de organización agraria. En México y en Bolivia se propició la
explotación de tipo familiar o mixta[36] y se establecieron restricciones a la propiedad de las tierras asignadas.
En Cuba, se adoptó, en cambio, el modelo socialista[37]; se avanzó rápidamente, a partir de 1963, hacia la
colectivización de la tierra, y se reactivó, en la década de 1990, el sistema cooperativo y la pequeña
propiedad familiar.

Las reformas revolucionarias del Perú (1969) y de Chile (1970) [38] fueron reformas estructurales y masivas.
En su ejecución se cometieron varios errores que las debilitaron, pero fue finalmente la brusca interrupción de
los procesos revolucionarios nacionales la causa de la paralización y ulterior retorno a la situación anterior a
la reforma.

Logros de las reformas agrarias

Las reformas agrarias forman parte del proceso evolutivo de la agricultura y, más generalmente, de la
evolución de las zonas rurales de los países. No es fácil desvincularlas de los cambios políticos, económicos,
sociales e institucionales a que han estado relacionadas desde sus comienzos. Se reconoce que las reformas
han contribuido a la paz social, a la reducción o a la eliminación de las relaciones feudales en las zonas
rurales, a una mayor atención a las tierras ocupadas por comunidades indígenas, al respeto de la dignidad
del hombre y de la mujer campesinos, y a la participación política y gremial del campesinado. Se discute, sin
embargo, la efectividad de las reformas en la reducción de la desigualdad en materia de distribución de
tierras agrícolas, en el incremento de la producción y del empleo agrícola, y en el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población campesina.

Modificación de la estructura de la tenencia de la tierra

Las estadísticas de distribución de la tierra de los países que llevaron a cabo reformas agrarias a partir de
1960 reflejan variaciones poco significativas respecto a la situación preexistente. En la mayoría de los casos,
las explotaciones de gran superficie fueron relegadas a zonas de frontera, mientras que en las zonas más
accesibles tuvo lugar, concomitantemente con las reformas [39], un proceso de modernización de la agricultura
tradicional. Se desarrolló en estas últimas una agricultura comercial de pequeños y medianos «empresarios»,
en parte con perjuicio de los beneficiarios de la reforma agraria y de las políticas de colonización. Por falta de
acceso regular a los factores de producción y al mercado, los beneficiarios de la reforma no fueron capaces
de utilizar plenamente las tierras productivas que habían recibido [40].

Cambios en la producción agrícola

Los efectos de la reforma agraria en la producción y la productividad agrícolas de un país son difíciles de
desagregar, y escasas han sido las evaluaciones al respecto [41]. Es probable que, ante la circunstancia de una
eventual expropiación, algunos medianos y grandes productores hayan optado por intensificar la
productividad de sus explotaciones; y de hecho, en varios países los primeros años de la reforma coincidieron
con mayores tasas de crecimiento de la producción agrícola [42].

Algunos estudios de casos muestran que las explotaciones de beneficiarios de las reformas lograron en
general mejores resultados de producción y productividad que los minifundios de agricultores no beneficiarios
(FAO, 1992). En algunos países, con el apoyo de donantes multilaterales, el Estado realizó importantes
inversiones en mejoras de la tierra. Sin embargo, por lo general las políticas gubernamentales respaldaron
mayormente a los productores exportadores y reflejaron las presiones de la nueva agricultura comercial y su
contribución al crecimiento de la producción agrícola, especialmente la producción de exportación.

Las características individuales de los beneficiarios de las reformas constituyeron un fuerte impedimento para
la consolidación económico-productiva. Con frecuencia, los agricultores eran personas de edad avanzada,
analfabetas y escasamente instruidas; su experiencia en la gestión de la producción, el mercadeo y las
técnicas agrícolas era escasa o nula[43]. Por otra parte, la organización de la población agrícola con el objeto
de aumentar la productividad era escasa o inexistente.

Empleo e ingreso

Aún cuando no se produjeran los efectos esperados sobre el empleo y el ingreso agrícolas, las relaciones
laborales rurales se fueron modernizando y se desarrolló un mercado de mano de obra rural. Se produjo una
importante transferencia de ingresos a los beneficiarios por conducto de la dotación de tierras, los subsidios y
los créditos blandos y no reembolsados. Las inversiones públicas, que en muchos países acompañaron el
proceso de reforma agraria, constituyeron una fuente de empleo temporal para las familias beneficiarias y un
aporte importante a su ingreso.

Prestaciones sociales y organización social

La educación y salud de las comunidades agrarias mejoraron sustancialmente. Si bien las mejoras no pueden
atribuirse exclusivamente a los procesos de reforma, las concentraciones de población [44] que resultaron de
las reformas facilitaron mucho la prestación de los servicios de educación y salud.

A pesar de que los asuntos relativos al género no tenían en las décadas de 1960 y 1970 la relevancia que
tienen hoy, varias reformas prestaron atención a la mujer rural y contribuyeron a su educación y
adiestramiento; a la reducción de su carga de trabajo doméstico; al desarrollo de actividades generadoras de
ingreso, y a veces incluso al acceso de la mujer a la tierra y al crédito agrícola.

Una de las contribuciones más significativas de los procesos reformistas ha sido la organización cívica,
cultural y gremial de la población con objeto de dar cuerpo a reivindicaciones económicas o de otra índole.

Pérdida de dinamismo de las reformas agrarias

Múltiples causas determinaron que las reformas agrarias perdiesen su impulso y eficacia, cambiaran de
orientación o invirtieran su objetivo: los enfrentamientos armados, las actividades ilegales de grupos ligados
al narcotráfico, el escaso compromiso del gobierno, el elevado costo de la reforma y las insuficiencias
definanciamiento[45], la escasa o inexistente participación de la población en la definición del proceso
reformista, el manejo de forma jerarquizada y centralizada por el Estado de los planes de la reforma, una
administración burocrática, la discontinuidad administrativa, etc. La oposición de algunos sectores influyentes,
acallada inicialmente por las expectativas creadas por las reformas, se volvió a manifestar cuando el impulso
reformista se debilitó, las expectativas no se realizaron y las reformas dejaron de contar con el apoyo de los
campesinos y sus organizaciones. Con el proceso de modernización agraria aparecieron nuevos grupos de
poder de orientación capitalista que se aprovecharon de las externalidades y deficiencias de los procesos
reformistas.

Cuando, en julio de 1979, la FAO patrocinó la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural
(CMRADR), la mayor parte de las reformas agrarias de los años sesenta habían perdido su impulso inicial o
habían dejado de aplicarse. En algunos casos se había vuelto incluso a la situación imperante antes de la
reforma. La CMRADR reafirmó la importancia de los cambios en la estructura de la tenencia de la tierra, y
destacó la necesidad de fortalecer o incorporar en las políticas agrarias de los países, según sus condiciones
específicas respectivas, otros programas como la organización de la población. También hizo hincapié en la
integración de la mujer tanto en la legislación como en los procesos de reforma; en el acceso a los insumos, a
los mercados y a los servicios; en el fomento de actividades productivas no agrícolas; y en la educación,
adestramiento y actividades de extensión. En una declaración de principios básicos, la CMRADR formuló las
disposiciones operativas relativas a estos programas.

LA CUESTIÓN AGRARIA A PARTIR DE 1980

Durante los años 1980, casi todos los países adoptaron nuevas pautas jerárquicas respecto al mercado, y
propiciaron la reducción de la intervención del Estado, la eliminación de los subsidios y las protecciones, el
libre comercio y los ajustes macroeconómicos. Los efectos de las medidas macroeconómicas, las
transformaciones institucionales y las prioridades programáticas se hicieron sentir en el sector agrario. En las
políticas de desarrollo se incorporaron los asuntos de género, de sostenibilidad ambiental, de diversidad
biológica, y de protección de las comunidades autóctonas y sus culturas. Se otorgó especial prioridad a la
seguridad alimentaria, a la lucha contra el hambre y a los programas de reducción de la pobreza. La
disminución del peso del sector agrícola en el producto interno y en el empleo de los países; la progresiva
sustitución en la producción agrícola de la tierra[46] y la mano de obra por el capital y la tecnología; la
importancia creciente de las relaciones intersectoriales y de la cadena agroalimentaria; y la dinámica de las
relaciones ciudad-campo fueron elementos que en los años de auge de los procesos reformistas habían
estado ausentes o escasamente presentes y que ahora terminaron siendo objeto de enfoques novedosos.

Conflictos por la tierra

A pesar de los esfuerzos realizados en el marco de la reforma y de los programas de desarrollo rural, la
carencia de tierras, que afectaba a cientos de miles de familias campesinas, la inseguridad de la propiedad
de la tierra y la indefinición de sus linderos, la violación de los derechos humanos y territoriales de los
indígenas, la contaminación y creciente escasez de los recursos hídricos, la destrucción de bosques y selvas
y, sobre todo, la extrema pobreza de gran parte la población rural han generado conflictos frecuentes y a
veces violentos, como en México, Nicaragua[47], Guatemala y Chile. Entretanto, los procesos de colonización
e invasión de tierras en las zonas bajas de los países andinos y en las planicies y selvas amazónicas se
intensificaron perjudicando a las comunidades indígenas y los recursos naturales.

A pesar del establecimiento de zonas de protección, en muchos países el medio ambiente ha sufrido
deterioros importantes. Por sus dimensiones geográficas, el Brasil es el país donde los daños han sido más
relevantes[48]; pero en otros países tropicales y andinos la situación es igualmente alarmante [49]. En varios
países, la producción de cultivos ilícitos ha tenido como efecto la contaminación y la destrucción del medio
ambiente.

Muchos beneficiarios de las reformas han carecido de acceso al crédito, a la tecnología y al mercado, y han
debido explotar tierras de bajo potencial productivo[50].

Estos campesinos han conocido el sesgo antiagrícola de unas políticas económicas pro-urbanas e
industrialistas; y han padecido la falta de incentivos para realizar inversiones y dificultades para ahorrar y
acumular. La eliminación de servicios antes prestados por el Estado, así como la supresión de las medidas
de protección comercial, tuvo un impacto negativo en el ingreso.

Políticas adoptadas

La mayoría de los países de América Latina ha mantenido vigentes sus leyes de reforma agraria, y han
sometido a revisión algunas de estas leyes [51]. Nicaragua y El Salvador adoptaron leyes de reforma agraria en
1979 y en 1980, respectivamente. El Brasil, cuya ley de reforma agraria había quedado casi letra muerta,
intensificó la ejecución de la reforma a partir de 1985. A finales de 2001, Venezuela promulgó una nueva ley
agraria que sustituyó a la ley de 1960, hasta entonces en vigor.

Actividades de reforma agraria

La reforma agraria de El Salvador de 1980 fue inicialmente una de las reformas no socialistas más amplias.
En vísperas de la guerra civil, el 20 por ciento de las tierras había sido entregado; la población beneficiada
fue del 10 por ciento. La fase I de la reforma convirtió las haciendas en cooperativas campesinas; y la fase III
(la fase II no se llegó a ejecutar) convirtió a los arrendatarios en propietarios [52].

Actualmente, los Acuerdos de Paz contemplan entregas de tierras a unas 75 000 personas, pero quedan aun
más de 255 000 personas en situación incierta respecto a la propiedad de la tierra [53]. En el ámbito del
Programa de transferencia de tierras, que fue fruto de los acuerdos, se creó el Banco de Tierras, que operó
con relativa eficacia a pesar de sus limitados recursos, pero sufrió las consecuencias de las alzas de precios
de la tierra.

En El Salvador y en Nicaragua los grandes propietarios no desearon vender sus tierras. En ambos países
tanto la inflación que se registró después de los conflictos civiles como las remesas de dinero de emigrantes
han hecho aumentar los precios de la tierra.

En 1979, tras los conflictos civiles, el gobierno sandinista de Nicaragua lanzó una reforma agraria radical,
pero mantuvo la producción comercial, especialmente la de exportación. A partir de 1983, el Gobierno
favoreció las explotaciones individuales, quitando el apoyo que había dado a las explotaciones colectivas y a
las cooperativas durante las insurrecciones armadas. Actualmente el Gobierno enfrenta problemas graves
debidos a la inseguridad de la tenencia. Como un 70 por ciento de la tierra confiscada no había sido
oportunamente legalizada, los beneficiarios no han podido obtener documentos de propiedad. La mayor parte
de las entregas fueron de tierras de explotación colectiva, y la propiedad ha estado sujeta a una rotación poco
selectiva. Tras la derrota electoral del gobierno sandinista, se aprobó la restitución de unas 2 200
propiedades a sus antiguos propietarios sin que se considerasen los derechos de los beneficiarios [54]. La
deuda agraria contraída a consecuencia de las expropiaciones de tierras ha sido demasiado elevada para
que el Estado pudiese saldarla mediante recursos fiscales. Las poblaciones indígenas han presentado
reclamaciones por entregas e invasiones de terrenos en que ellas tradicionalmente habían vivido. Por otra
parte, los Acuerdos de Paz han obligado al Gobierno a entregar tierras a ex combatientes.

En el Brasil, la reforma agraria de los años 1960 tuvo un alcance limitado [55], y puso énfasis en una
colonización dirigida. A partir de 1985, finalizada la dictadura militar, se procedió a una intensa actividad
expropiatoria que en cinco años abarcó 4,7 millones de hectáreas, y al asentamiento de 115 000 familias. Las
expropiaciones se redujeron sensiblemente hacia 1992, pero su ritmo volvió a aumentar en 1993/94, cuando
otros 1,6 millones de hectáreas fueron expropiados; las familias asentadas fueron 365 000. Según el Instituto
de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) del Brasil, en 1994, 350 836 familias habían sido asentadas,
incluidos los beneficiarios de la colonización. En 1995, un nuevo gobierno, que tuvo que hacer frente desde
sus comienzos al recrudecimiento de los conflictos por la tierra [56], lanzó un programa de reforma agraria
concebido como una política para reducir la pobreza, establecer fincas familiares, incrementar el nivel de
utilización de la tierra agrícola, crear oportunidades de empleo rural y reducir la violencia en las zonas
rurales[57]. La reforma contempló dos tipos de intervención simultánea: la expropiación y distribución de
tierras; y el acceso a la tierra por conducto del mercado. Entre 1995 y 2002, el número de familias asentadas
fue de 608 655, con un máximo anual en 1998 de 101 940 familias. El índice de concentración de Gini
descendió de 0,857 en 1994 a 0,809 en 2002. La superficie promedio de dotación por familia asentada varió
entre un máximo de 48 ha en 1995 y un mínimo de 27 ha en 2000.

En Venezuela, la nueva ley agraria o Ley de Tierras dio al Estado amplia potestad sobre las tierras agrícolas,
incluyendo la explotación, el sistema productivo y la productividad. La Ley restringió el alcance y autonomía
de las entregas, facilitó las expropiaciones e incluso la confiscación de la propiedad privada
independientemente de que en las tierras confiscadas la actividad productiva se ejerciera a pleno ritmo
cuando, a juicio de las autoridades, no se cumplía con la condición de asegurar la autosuficiencia alimentaria.
(Invocando el concepto de autosuficiencia alimentaria se daba así una interpretación equivocada a la función
social de la propiedad al excluirse de la producción agrícola las actividades agrícolas distintas de la
producción de alimentos.) La Ley eliminó ciertas instituciones de protección del campesino y del indígena,
como la Ley de Tribunales y Procedimientos Agrarios y la Procuraduría Agraria, y creó nuevas instituciones
de administración centralizadas poco definidas. Como consecuencia de su opacidad y de las insuficiencias
reglamentarias, la Ley resultó poco eficaz y contribuyó a generar una notoria inseguridad jurídica en materia
de tenencia de la tierra[58].

Seguridad de la tenencia de la tierra

La seguridad jurídica de la tenencia de la tierra se ha visto comprometida en casi todos los países debido a
que los programas de catastros, titulación y registro de propiedades agrarias, a pesar haber recibido apoyo
financiero y técnico de donantes multilaterales y de gobiernos amigos, fueron implantados tardíamente y
resultaron insuficientes.

En México, la reforma constitucional que liberalizaba la propiedad de la tierra agraria fue complementada con
el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE); este programa
pretendía facilitar el registro de las propiedades y la entrega de títulos (Appendini, 2002). En el Brasil, el
número de familias que habían recibido títulos de propiedad entre 1995 y 1999 fue muy pequeño. En los
países de América Central, el catastro y el registro de la propiedad han resultado problemáticos, y tan sólo
Costa Rica ha conseguido implantar un sistema de registro moderno, pero el registro catastral es en este país
todavía incompleto (Melmed-Sanjak, 1998).

En muchos casos de reformas agrarias, el Estado ha seguido manteniendo la propiedad de tierras objeto de
afectación o ha seguido tutelando su utilización. Esta política se ha considerado un obstáculo al desarrollo de
las explotaciones, ya que una vinculación estable del productor y su familia con la tierra es fundamental para
la obtención de créditos y para las inversiones en la explotación, así como para el cuidado y conservación de
los recursos naturales. También es importante para la familia campesina la constitución de un patrimonio
familiar que incluya activos fijos (tierra, cultivos permanentes e instalaciones). No obstante, una vinculación
estable no implica necesariamente la «plena propiedad», puesto que los activos pueden conseguirse
mediante derechos de tenencia y uso de la tierra de largo plazo heredables, negociables, legalmente
garantizados, e invulnerables a decisiones administrativas.

Estímulos al mercado de tierras

La reforma constitucional de México de 1992 amplió los derechos sobre la propiedad de la tierra agrícola; y
autorizó a los ejidatarios a vender, alquilar y usar como colateral su posesión ejidal, y decidir el destino de la
tierra de propiedad común tras la aprobación de la asamblea ejidal. En virtud de esta reforma, las empresas
mexicanas privadas han podido adquirir tierras cuyas extensiones han sido fijadas por el Gobierno según los
cultivos a que estarían destinadas. La reforma permitió la asociación de ejidatarios con empresarios privados.
Los lotes asignados en las poblaciones ejidales a vivienda han sido declarados propiedad privada del
beneficiario. El propósito ha sido crear un mercado de tierras activo, promover la utilización eficiente de los
recursos y estimular las inversiones agrícolas.

Los programas de apoyo al mercado de la tierra agrícola patrocinados por el Banco Mundial en varios países
de América Latina no han parecido responder hasta ahora a las expectativas iniciales, ni por el número de las
operaciones a que han dado lugar, ni por las superficies objeto de transacción, ni por la calidad de las tierras.
En estos programas, los beneficiarios han recibido subsidios y créditos para la adquisición de la propiedad.

En Ecuador, Colombia y Brasil[59], los programas piloto han puesto de manifiesto graves problemas de
implementación (Thiesenhusen, 1996): las ventajas de unos menores costos, tiempos más breves de
aplicación y menor burocracia no han resultado evidentes. Los campesinos sin tierra no han podido pagar el
valor de mercado de las tierras. Un estudio de caso realizado en el Brasil (Reydon y Plata, 1998) concluyó
que los precios de mercado promedios de las tierras eran más elevados que los precios que tenían las tierras
en el ámbito de la reforma conducida por el Estado; que la mayoría de las operaciones de compra habían
sido compras de tierras marginales, y que las transacciones no habían estado libres de intervencionismo del
Estado y de manipulaciones de las elites. Se mencionó además la escasa capacidad de los grupos de
beneficiarios de negociar las compras y de manejar eficientemente las explotaciones, y su dificultad para
obtener créditos de inversión.

En Colombia, para fomentar la compra directa de tierras por los campesinos, se introdujo mediante la ley de
1994 un subsidio equivalente al 70 por ciento del precio de compra de la tierra. Con un eventual crédito
especial que cubriría el restante 30 por ciento, se pretendía disminuir la intervención del Estado. Se preveían
normas acerca del tamaño de la explotación y una estructura institucional descentralizada. Además, se
contemplaba un subsidio de compra adicional del 5 al 10 por ciento con objeto de promover la organización
de cooperativas en apoyo de la producción y de la comercialización. Entre 1995 y 1999, el programa tuvo que
afrontar diversos obstáculos burocráticos, administrativos y jurídicos. El precio de compra de la tierra ha
estado por encima del precio de mercado; el número de predios que han ingresado al Fondo Nacional Agrario
ha disminuido; el número de familias beneficiarias ha disminuido respecto al período anterior equivalente, y
las inversiones se han reducido (Balcázar et al., 2001). En razón de estos problemas, el programa ha estado
sujeto a revisión y ajuste.

En Guatemala, el Programa Fundación Centroamericana por la Iniciativa del Sector Privado (FUNDACEN),
que cuenta con el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) para fomentar el mercado de
tierras, ha logrado redistribuir tierras, pero ha tropezado con limitaciones debidas a burocracia, retrasos y
carencia de fondos. Los precios negociados han sido más altos que los precios de mercado, y muchos
beneficiarios no han podido obtener ingresos suficientes para pagar sus deudas. Esta experiencia muestra
que además del financiamiento para la compra, el mercado de la tierra agrícola necesita procedimientos de
registro modernos, eficientes y de bajo costo; una tasa impositiva adecuada que penalice la tenencia de tierra
ociosa; la eliminación de incentivos a la detentación de tierras confines de evasión fiscal o de obtención de
subsidios; el establecimiento de mecanismos de valorización que se ajusten a la renta potencial de la tierra;
un número de beneficiarios capaces de generar una demanda comercial efectiva, y la existencia de
intermediarios y mecanismos financieros adecuados.

Derechos de la población indígena

Brasil, Colombia[60], Chile, Ecuador y Venezuela han adoptado instrumentos legales para dar prioridad a los
derechos de sus poblaciones indígenas y reconocer los aspectos culturales que les son propios. Estos países
han reconocido el derecho de ocupación tradicional de tierras que son necesarias para el desarrollo de las
comunidades autóctonas.

Descentralización institucional y participación de la población

Muchos países de América Latina han iniciado procesos de descentralización y desconcentración

institucional, procurando fortalecer la autonomía de funcionamiento de las entidades municipales y locales.
Desde el punto de vista operativo, se considera que la gestión local y regional del desarrollo rural es más
eficiente y económica que la gestión centralizada. Es necesario vincular cada vez más a la base social con
las instituciones de gobierno, y transferir progresivamente a dicha base el poder de decisión y las
responsabilidades. Este enfoque implica desarrollar el capital humano y social y promover las asociaciones
de la población. Al facilitar el acceso a la tierra y el desarrollo de las explotaciones, la descentralización
institucional añade eficacia al proceso redistributivo y a la participación de los beneficiarios, y ofrece una
garantía de sostenibilidad.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El problema agrario en América Latina dista mucho de haber sido resuelto. En las zonas rurales hay cientos
de miles de campesinos sin tierra y numerosas familias afectadas por la desocupación y el subempleo; se
registran conflictos de tenencia e invasiones de tierras; destrucción de recursos naturales y deterioro
ambiental, y pobreza aguda. Como consecuencia de estos factores, la producción agrícola de algunos países
se ha estancado, y la dependencia alimentaria se ha acentuado.

Se han formulado muchas estrategias indispensables para desarrollar las zonas rurales y combatir la
pobreza. Sin embargo, una condición esencial del desarrollo es el reordenamiento de la propiedad agraria, no
para hacer frente a un sistema arcaico que ya está en extinción, sino para potenciar las capacidades
productivas de la población y aprovechar racionalmente los recursos naturales disponibles.

Importancia de una reforma agraria redistributiva

Actualmente, los conflictos por la tierra tienen mucho que ver con la acreditación de la propiedad, la definición
de linderos, la invasión de tierras de frontera, las decisiones sobre uso del suelo, la protección de los
derechos de las comunidades indígenas y la preservación del ambiente. En las políticas y programas de
desarrollo de las zonas rurales, es preciso hacer hincapié en la lucha contra el hambre y la pobreza, la
defensa de los derechos de las minorías y la sostenibilidad ambiental. Sin embargo, el objetivo de la
redistribución de la tierra agrícola es la estabilidad, el progreso y la paz social en las zonas rurales [61].

Para satisfacer las necesidades de la población sin tierra o con tierra insuficiente, no bastaría el recurso de
algunos países a las tierras nacionales o a otros procedimientos de facilitación del acceso a la tierra, ni el
apoyo al acceso al mercado; no podría no recurrirse, de forma selectiva [62], a la expropiación de tierras
privadas. Las tierras cercanas a poblaciones y ciudades en expansión se han convertido en un bien de
especulación, y las presiones para la compra de estas tierras han respondido más a una intención de futuro
cambio de uso que al potencial agrícola que puedan representar.

Selección de los beneficiarios

La escasa disponibilidad de tierras cultivables y de recursos fiscales, así como los resultados de las
experiencias de consolidación de dotaciones, han mostrado que los procesos de reforma agraria deberían
adoptar criterios de prioridad[63] para la selección de los beneficiarios de las dotaciones, sin que a causa de
dicha selección se impida alcanzar una masa crítica de beneficiarios. Se han, en efecto, conseguido mejores
resultados cuando los beneficiarios han tenido experiencia previa en el manejo de explotaciones agrícolas.

Revocatorias y otras disposiciones administrativas del Estado

Es importante evitar arbitrariedades y proteger los derechos de las personas en caso de revocatoria de
dotaciones, resarcimiento monetario de propietarios de tierras ocupadas por terceros tras Las irregularidades
deben ser resueltas por vía judicial y no puramente administrativa. El «amparo agrario»[64] y otras cauciones
similares exigidas en ciertos países deberían ser analizados para evaluar sus ventajas e inconvenientes.

La «gran propiedad»

Se considera que ya ha prácticamente dejado de existir el sistema latifundista con sus aspectos de
explotación y negación de los derechos fundamentales de la persona, uso ineficiente de los recursos y
obstaculización de la dinámica del mercado de tierras agrícolas. En cuanto a la propiedad agraria, los países
han optado por posiciones menos radicales que en el pasado [65]. En algunos casos, se ha permitido ampliar la
extensión de las explotaciones; en otros, se ha preferido no establecer límites explícitos a la tenencia, o se
han adoptado actitudes tolerantes. Sin embargo, las afectaciones con un criterio de selectividad pueden ser
indispensables para la ejecución de los programas de asentamiento en zonas de elevada presión campesina;
y para este fin, una ley de reforma agraria es el instrumento idóneo.

La propiedad colectiva

La experiencia ha demostrado la dificultad de desarrollar y consolidar explotaciones bajo el sistema de la

propiedad colectiva de la tierra. De hecho, la mayor parte de las explotaciones establecidas bajo este sistema
ha terminado por disgregarse. Sin embargo, la asociación para la explotación en común, o para la prestación
de servicios de apoyo a la producción y a la comercialización, puede constituir un mecanismo eficiente y
satisfactorio. La asociación debe, en cualquier caso, resultar de una decisión de los futuros asociados.

Apoyo al mercado de tierras agrícolas

Los programas de apoyo al mercado de tierras agrícolas, diseñados en varios países de América Latina
mediante créditos y subsidios, no parecen haber dado hasta ahora los resultados esperados. Además de los
problemas de implementación, los programas han conducido en ciertos casos a la adquisición de
propiedades en zonas marginales o a la elevación del precio de la tierra. Se ha comprobado que este
mecanismo no puede sustituir a las intervenciones estratégicas del Estado en el marco de una ley agraria, y
que debe ser perfeccionado para convertirse en un instrumento complementario.

Impuesto sobre la tierra agrícola

El impuesto progresivo sobre la tierra agrícola puede cumplir los siguientes objetivos: evitar la subutilización o
la no utilización las tierras; incentivar un mejor uso productivo de las tierras; desincentivar la existencia de
explotaciones de dimensiones excesivamente grandes; presionar los precios de la tierra a la baja; financiar la
realización del catastro y del registro de la propiedad; contribuir a la seguridad jurídica de la tenencia;
financiar programas de desarrollo rural y de inversiones en equipo; y contribuir al fortalecimiento de las
instancias de gobierno local. A pesar de estas importantes ventajas, se ha utilizado poco el impuesto sobre la
tierra agrícola, tanto debido a la oposición de determinados sectores como a dificultades de aplicación y
administración que convendría estudiar.

Solución de conflictos

Se ha de prestar especial atención a las zonas de potenciales conflictos de tierras; tratar de evitar los
conflictos; o manejar y resolver los conflictos ya declarados. Es necesario crear instrumentos jurídicos y
extrajurídicos para resolver rápida y eficazmente los conflictos que puedan surgir no sólo entre privados, sino
entre privados y el Estado, tanto durante como después de la entrega de las tierras. En varios países de
América Latina, se han creado a este efecto juzgados de tierras, tribunales agrarios y procuradurías agrarias.

Seguridad jurídica y administración de tierras

La carencia de seguridad jurídica en materia de tenencia se debe principalmente a que los interesados no
disponen de títulos formales de propiedad; a que no existe un registro de tierras exhaustivo; a deficiencias o a
la inexistencia de un catastro de tierras rurales, y a las complicaciones y elevados costos de las transacciones
de tierras. Estas imperfecciones son fuente de frecuentes conflictos, y dificultan las inversiones productivas y
el funcionamiento de un mercado de tierras dinámico.

Desarrollo de la capacidad productiva

Es fundamental desarrollar un marco financiero y operativo que permita potenciar las capacidades de
generación de riqueza. Los programas de desarrollo rural y de lucha contra la pobreza son indispensables
para conseguir este objetivo, pero deben procurar, ante todo, la participación activa de la población.

Participación de la población rural

La participación de la población rural en la definición y puesta en práctica de estrategias y políticas rurales - y

en el diálogo directo con las instituciones del Estado - es una condición esencial de los procesos de reforma.
Fundamental es la educación en recursos humanos en las zonas rurales, el establecimiento de asociaciones
de la población, y unas instituciones oficiales descentralizadas que concedan autonomía y recursos a las
instancias locales y regionales.

Necesidad de definiciones oficiales

Para contribuir a la solución de los problemas agrarios, crear relaciones basadas en la confianza y favorecer
la actividad productiva, los gobiernos deben formular y dar a conocer una definición oficial de la política de
tierras; y, en función de tal política, proporcionar los apoyos financieros e institucionales adecuados.

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Zepeda, A. y Rojas, A. 1989. Política agraria en Chile: del crecimiento excluyente. CEDRA. Santiago, Chile.

[29]
El autor agradece a Maximiliano Cox, Director de la Dirección de Desarrollo Rural de la
FAO, sus valiosos comentarios y sugerencias.
[30]
Mediante la posesión de la tierra se adquirían derechos sobre todo aquello que existía en
la tierra, y se establecían nuevas relaciones de dominio y de subordinación. Paralelamente al
sistema de apropiación y explotación de la tierra, las comunidades indígenas mantenían
sistemas colectivos tradicionales de tenencia en regiones más o menos marginales.
[31]
En el caso de la caña de azúcar, las empresas extranjeras llegaron a poseer gran parte de
la superficie bajo producción.
[32]
La FAO y organismos regionales como la Organización de Estados Americanos (OEA) y el
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IICA) han publicado importantes estudios
sobre las reformas agrarias.
[33]
Tierras públicas o privadas; compras negociadas; expropiación con pago de
indemnización, o sin pago de indemnización (confiscación); expropiación de mejoras con o
sin pago de indemnización, etc.
[34]
Algunas reformas han preferido la entrega de la tierra a título gratuito; otras han
establecido pagos en condiciones más o menos concesionales. En algunos casos, el Estado
se ha reservado la propiedad y sólo ha concedido derechos de uso de la tierra; en otros, las
dotaciones han contemplado derechos provisionales que, después del cumplimiento de
determinados requisitos, podían transformarse en derechos definitivos.
[35]
Con frecuencia, las grandes propiedades fueron establecidas por privados en las tierras
del Estado, sobre todo cuando el acceso a dichas tierras se hizo posible tras la construcción
de vías de comunicación. La reforma agraria comprendió la recuperación de estas tierras, y
condujo comúnmente a la expropiación de mejoras cuyo valor excedía a veces el de la tierra
misma. La experiencia ha mostrado que, en general, ha sido difícil encontrar tierras baldías
(de la nación) aptas para el aprovechamiento agrícola sin que se hiciese presente algún
ocupante o supuesto propietario. Los ocupantes agresivos («terra-cogientes») han tratado de
incorporar a sus posesiones las tierras vecinas que también habían sido ocupadas «en
precario».
[36]
El ejido mexicano reunía parcelas familiares y tierras comunales. Las comunidades
indígenas de México y de Bolivia mantuvieron casi siempre tierras de aprovechamiento
comunal, que no equivalían necesariamente a tierras de explotación colectiva.
[37]
Gutelman (1974) anota: «Solamente un sistema socialista puede albergar una reforma
agraria socialista. Un sistema capitalista genera una reforma agraria burguesa.»
[38]
En Chile, las expropiaciones realizadas en el ámbito de las reformas agrarias de 1967 y
1970 abarcaron el 40 por ciento del territorio nacional.
[39]
Refiriéndose a estudios de casos de Venezuela, Delahaye (1996) señala: «en ninguno de
los distritos estudiados, ni en los estudios de casos realizados, se observa la constitución de
explotaciones de gran superficie a partir de bienhechurías compradas en tierras de reforma
agraria...». «Probablemente lo que se está constituyendo es una tenencia de mediana
dimensión, paralelamente al desarrollo de empresas comerciales». Esta observación es
igualmente válida en el caso de Chile y aplicable también a otros países de la región.
[40]
En no pocos casos, los beneficiarios de la dotación de una parcela pequeña se
convirtieron en pequeños o medianos empresarios al agregar a dicha parcela otras parcelas
que habían sido abandonadas o cedidas por sus vecinos. Este fenómeno generalmente ha
sido visto como un fracaso de la reforma, mientras que en una perspectiva más abierta
habría podido ser considerado como una corrección ejercida por la dinámica social.
[41]
Thiesenhusen, reconociendo que muchas reformas fueron demasiado tímidas para haber
tenido repercusiones de alcance nacional, afirma que las medidas que suelen acompañar las
reformas podrían traducirse en cambios positivos en la producción, la inversión, el empleo, el
consumo, la estabilidad económica de las zonas rurales, y la seguridad para la inversión
privada; en estímulos a la participación laboral de los miembros de la familia, un uso más
intensivo de la tierra en las pequeñas explotaciones, el desarrollo de operaciones
comerciales, y la modernización de las explotaciones.
[42]
En Chile, la tasa de crecimiento de la producción agropecuaria pasó del valor histórico del
1,8 por ciento anual de los años 1930 a un promedio del 5 por ciento anual en el período
1964-1970 (Zepeda y Rojas, 1989).
[43]
Muchos beneficiarios de las reformas no solían tener la capacidad o la «vocación» para
manejar o desarrollar una pequeña empresa como una explotación agrícola, y menos aún
aquellos que habían sido asalariados agrícolas o «peones de hacienda» y habían trabajado
en condiciones de gran dependencia.
[44]
Se ha afirmado que en Venezuela la reforma agraria produjo una mayor concentración de
población que la que había tenido lugar durante los tres siglos de la colonia.
[45]
El Movimiento de los Sin Tierra del Brasil se propuso superar los problemas
definanciamiento al canjear por tierras las grandes deudas contraídas por los hacendados
con el Banco do Brasil.
[46]
De hecho, en Colombia por ejemplo, la renta de la tierra, que no equivalía a más del 10
por ciento del valor de la producción agropecuaria, tendió a disminuir. Mientras el peso del
factor tierra en la producción agrícola disminuía, crecían los efectos agrícolas del
conocimiento científico y tecnológico. Los avances de la tecnología permitieron superar las
limitaciones derivadas de la escasa fertilidad de la tierra o de otras carencias de los recursos
naturales (Balcázar et al., 2001). Por otra parte, la experiencia y la formación en
administración brindadas a organizaciones de pequeños productores y a los miembros de las
pequeñas explotaciones familiares han determinado diferencias importantes en el
crecimiento de la rentabilidad y de los ingresos.
[47]
En Nicaragua, se concedieron títulos definitivos de propiedad sobre tierras ocupadas por
indígenas a poblaciones no indígenas, sin que fuesen atendidas las reclamaciones que los
indígenas habían presentado durante el período de provisionalidad de los títulos.
[48]
Se estima que más de 25 millones de ha de bosque fueron destruidas en las décadas de
1970 y 1980, y que casi las dos terceras partes de estos bosques fueron abandonadas
después de 4 a 8 años a causa de la pérdida de nutrientes (Thiesenhusen, 1996).
[49]
En Bolivia, se habían otorgado hasta 1995 concesiones madereras en 22,5 millones de ha;
durante períodos relativamente cortos, existieron concesiones de extensiones de hasta 175
000 ha.
[50]
La propia dinámica del proceso de reforma ha llevado a incorporar a las superficies
explotadas tierras que con frecuencia no eran las más adecuadas.
[51]
En Nicaragua en 1983, en México en 1992, y en Colombia y Ecuador en 1994, las leyes de
reforma agraria originales fueron objeto de modificaciones de liberalización sustanciales.
Chile, a partir de la década de 1970, había liberalizado su mercado de tierras.
[52]
Casi todos los beneficiarios cooperativistas de la fase III de la reforma poseían
documentos de propiedad; pero durante la fase I, casi ninguno de los cooperativistas poseía
dichos documentos. En la mayor parte de los casos, las cooperativas no cancelaron al
Estado sus deudas relativas la tierra.
[53]
Algunos países, como El Salvador y especialmente Haití, no podrán resolver su problema
rural mediante las entregas de tierras. La densidad de población, la degradación de los
suelos y las limitaciones en la expansión de la frontera agrícola obligan a identificar otras
opciones de solución.
[54]
El Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados (PRODERE) de
América Central estima que en Nicaragua más de 300 000 jefes de familia (el 40 por ciento
del total) ha tenido o tendrá que hacer frente a conflictos por el título de la tierra, y que el 60
por ciento de quienes poseen tierras carecen de un título de propiedad legal.
[55]
Hubo muy pocas expropiaciones; y se apoyó en cierta medida la creación de cooperativas
y asociaciones campesinas y un registro catastral con vistas al cobro de un impuesto sobre la
tierra rural.
[56]
En el Brasil, existen dos grandes movimientos campesinos nacionales: el Movimento dos
Sem Terra (MST) y la Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG).
Entre las tácticas principales de estos movimientos están las invasiones defincas: en 1995,
hubo 145 invasiones; en 1999, 502; en 2000, 236, y en 2002, 93.
[57]
Entre 1996 y 1999, hubo 1 800 invasiones de propiedades; entre 1995 y 2002, según la
Auditoría Agraria Nacional, murieron en revueltas en zonas rurales 234 personas.
[58]
Oficialmente, se reconoce la afectación de sólo 2 609 ha de origen privado entre 1999 y
2003. Bajo la ley anterior se habían entregado casi 12 millones de ha de tierras a más de 180
000 familias, de los cuales más de 2 millones eran de origen privado.
[59]
En el Brasil, el programa Cédula da Terra, que otorga créditos para financiar la compra de
tierras, prevé prestar apoyo mediante 150 millones de dólares EE.UU. a 15 000 familias en
los estados de Ceará, Bahia, Maranhão, Minas Gerais y Pernambuco. El programa cuenta
con un financiamiento de 90 millones de dólares EE.UU. del Banco Mundial y de 45 millones
de dólares EE.UU. del gobierno central. El financiamiento restante sería aportado por los
gobiernos de los estados y por los propios beneficiarios.
[60]
Según el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA), entre 1962 y 1999 Colombia
designó como zonas de reserva para sus comunidades indígenas una superficie de 30,45
millones de ha; con estas tierras se han beneficiado más de 65 000 familias indígenas.
[61]
Estos han sido los elementos claves del programa de todos los acuerdos de paz firmados
en América Central. La injusticia social en las zonas rurales ha sido el fermento de los
movimientos revolucionarios y de los conflictos civiles en los países de América Latina y el
Caribe.
[62]
Las propiedades de mayor extensión, cuyo peso estadístico es un factor que contribuye a
alterar los resultados de las redistribuciones realizadas en el ámbito de muchas reformas
agrarias, se encuentran en zonas de frontera que han sido objeto de pocos o ningún pedido
de dotación. Como lo muestran las experiencias de colonización, las posibilidades de
consolidación de estas dotaciones de tierras son muy escasas.
[63]
El criterio de prioridad de las dotaciones muchas veces no se ha podido aplicar debido a la
presión ejercida por grupos que se organizan para exigir tierras en determinadas zonas o en
una propiedad específica. Estas presiones suelen recibir el apoyo de una legislación que
establece la obligación de entregar la tierra en la zona misma (o en zonas cercanas
inmediatas) donde residen los solicitantes y de expropiar las propiedades denunciadas por
los solicitantes que no cumplen con la «función social de la propiedad» establecida por la ley.
autorización por entes oficiales (ocupación previa), desalojo por ocupación ilegal, etc.
[64]
El «amparo agrario» es la protección contra el desalojo que algunas leyes otorgan al
campesino que por un cierto tiempo (por ejemplo, un año) ha explotado pacíficamente o por
acuerdo con el propietario una pequeña superficie de tierra situada dentro de los límites de
una propiedad.
[65]
Independientemente de que hayan podido beneficiar a un porcentaje importante de la
población rural, las reformas agrarias no vinculadas a un proceso revolucionario nacional no
han producido en América Latina un cambio permanente en la estructura de la distribución de
la tenencia de la tierra.