HISTORIA DE LA CONTADURIA GENERAL DE LA NACIÓN

Hablar de la historia de una entidad como la Contaduría General de la Nación, es

referirnos a una continua búsqueda que, desde el momento mismo de nuestra
independencia y hasta hoy, ha desarrollado la Administración Publica intentando
consolidar en un organismo, toda aquella información que de forma exacta refleje el
estado de las finanzas publicas y permita un análisis detallado de manejo de recursos
públicos.

Al reseñar su historia no podemos dejar de lado sus antecedentes, que son inspiradores
directos de su existencia y constituyen el fiel reflejo de buena parte de nuestro devenir
Nacional.

De lo anterior y con la intención de retomar cronológicamente los orígenes mismos de la

Contabilidad Publica en Colombia y de la Contaduría General de la Nación, hemos
dividido nuestro análisis en cuatro periodos, delimitando cada uno de ellos, en los que,
consideramos aspectos fundamentales en la génesis del organismo.

El inicio de la primera etapa se da con nuestra emancipación del dominio Español y se

prolonga hasta el primer cuarto del presente siglo (1922).

En 1819, poco después de declarada la independencia, Simón Bolívar inició otra

campaña, no menos ardua que las recientes batallas militares, tendiente a la
consolidación de un territorio libre del dominio colonizador, intentando dotar a la naciente
República de un aparato jurídico y político garante de su supervivencia. Al interior del
Gobierno, emergieron un conjunto de Secretarías del Despacho, orientadas a contribuir
con la administración, cada una de ellas en un campo especifico del gobierno central. La
Secretaría de Hacienda, tuvo a cargo controlar y dirigir la recaudación de impuestos, y
manejar el gasto público.

Se buscó materializar desde aquel momento un conjunto de iniciativas que dieran forma
institucional a las proclamas promovidas durante esos años por el pensamiento literario
de las elites criollas, cuya simiente había sido la racionalidad triunfante en Europa. De
esta manera se buscó incorporar al país en la misma línea del pensamiento, una
organización política y económica de occidente.

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Para lograr tales propósitos se implementó la configuración de un conjunto de
instituciones reguladoras de la actividad publica, a las que también se les asignó la
función de lograr la identificación de las diferencias regiones constitutivas del país con un
proyecto de carácter nacional, a fin de generar identidad y homogeneidad dentro de la
organización y la gestión. Esas iniciativas quedaron plasmadas en la primera
Constitución Política que, con un marcado acento liberal, rigió los destinados en estos
territorios desde 1821.

Del querer de los constituyentes que discutieron y emanaron la Carta, en la Gran

Colombia se asumió una concepción del poder publico que siguió los lineamientos del
sistema que Francia había implementado luego de su revolución a finales del siglo
anterior según el cual, para el desempeño publico debían existir organismos específicos
orientados por funciones determinadas. Así surgieron las tres ramas del poder público:
ejecutivo, legislativo y judicial.

Con el fin de complementar esta obra de organización al interior del gobierno, se creó un
conjunto de Secretarias del Despacho, las que se les asignaron tareas orientadas a
contribuir con la administración, actuando cada una en un campo específico del gobierno
central. De esta forma adquirieron vida las Secretarias de Relaciones Exteriores,
Interior, Guerra, Marina y Hacienda, que se repartieron los asuntos atinentes a cada una
de sus especialidades. En cuanto a la Secretaria de Hacienda, “se le asignó el control y
la dirección de la recaudación de impuestos así como el manejo del gasto público”.
(González: 1986)

El nacimiento de las Secretarias se dio con la propia constitución y permanencia casi

inmutables durante buena parte del siglo.

El proyecto de otorgar una racionalidad moderna a la administración pública, pretendía

remediar los problemas administrativos y de gestión en un régimen recién establecido en
un país que apenas salía de un período de guerra:

“La ganadería y la agricultura particular habían sufrido grandes pérdidas. La burocracia

estaba desorganizada y durante meses no recibía salarios. El ejercito y la marina
estaban mal equipados y sin pagar; el sistema educativo prácticamente no existía; el
nuevo estado carecía de experiencia en el manejo de su política exterior” (Jaramillo:
1978)

El campo de las finanzas públicas tampoco estaba exento de estos rezagos y desde
diversas posiciones, se manifestaban inquietudes respecto al caos que reinaba en las
políticas y procedimientos que para signar gastos y captar rentas se tenía en el país. En

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general, “la nación carecía de las rentas necesarias y el recaudo de las existencias era
defiende” (Ibíd.).

En conjunto todos los anteriores sucesos hicieron que la Secretaria de Hacienda

adquiriera particular importancia, pues en ella se depositó el control y la recaudación de
impuestos así como asignación del gasto público. De otro lado, la propia administración
pública estaba aquejada por viejos vicios que la independencia no había podido erradicar,
como la falta de honradez de algunos funcionarios públicos que manejaban el recaudo de
rentas y la administración de los gastos; ello obligó al propio libertador a decretar la
pena de muerte, a fin de controlar el flagelo de la malversación del patrimonio público.

De otro parte en cuanto al tema del registro de las operaciones relacionadas con las
finanzas públicas, también se ensayaron diferentes estrategias; en efecto, al repasar con
detenimiento el periodo que nos ocupa, encontramos que durante su transcurso rigieron
por lo menos treinta normativas relacionadas de alguna manera con el ámbito contable.

Este cúmulo de disposiciones se inició con la Ley del 8 de octubre de 1821 que disponía
el funcionamiento de la Contaduría General de Hacienda y finalizó con la Ley 36 de 1918
que reordenó la composición de la Corte de Cuentas y reglamentó el fenecimiento de las
mismas (Lascarro, 1965).

Dichas disposiciones se refirieron en términos generales, a la necesidad de establecer

sistemas contables únicos y procedimientos homogéneos, asumidos por la totalidad de
los entes que conformaban el sector público, todo ello ubicado siempre bajo los
parámetros de un organismo rector (Corte de Cuentas, Contaduría General…) que les
diera cuerpo y las ejecutara. El testimonio de Ramón M. Arjona en 1849 resumiría muy
bien lo acontecido en todo este período:

“Después de haberse proclamado la independencia, una lucha prolongada para afianzarla

i obtener la libertad imposibilitó entonces el ocuparse en dar sistemas a todos los ramos
de la Hacienda Nacional, i constituida posteriormente la República, no podíamos haber
quedado exentos de los errores inherentes a la infancia de las naciones. Procurase desde
luego arreglar la cobranza, inversión i contabilidad de los caudales del Estado, i se hizo
cuanto podía exigirse en la época; empero, leyes aisladas unas, otras circunstancias,
contabilidades especiales para algunos ramos, incoherentes entre sí, ninguna para otros,
i en fin, la marcha de cada renta por su lado hasta terminar en puntos diferentes sin
tener todas ellas un centro común donde hubieran de combinarse las operaciones para
obtener en conjunto resultados generales unísonos i exactos, eran ciertamente estorbos

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que impedían formar las cuentas de manera regular i verídica que ha querido la
Constitución”. (Arjona: 1849).

El Congreso General de Colombia dictó en Villa del Rosario de Cúcuta, siendo presidente
del congreso JOSE IGNACIO MARQUEZ, la Ley del 8 Octubre de 1821 que ordenó la
conformación de la “Contaduría General de Hacienda”, considerando que era necesario
organizar completamente e introducir el orden, la economía y la uniformidad en la

administración de las rentas. Se requería que todas las repúblicas tuvieran un centro
común en donde se reunieran, glosaran y fenecieran las cuentas de los diferentes
administradores y tesoreros. Esta Contaduría General de Hacienda fue conformada por
cinco contadores generales a quienes presidía el decano y por diferentes empleados
subalternos a consideración del poder ejecutivo; Quedó encargada entonces de realizar
las funciones que ejercían los tribunales de cuentas, las contadurías generales de rentas
y la de correos, para el examen y fenecimiento de todas las cuentas de las tesorerías y
las administraciones de todos los ramos de las rentas públicas, según las reglas y
métodos establecidos por las leyes. Como consecuencia de esta Ley, se suprimieron los
antiguos tribunales de cuentas.

En 1822 fue expedido el Decreto No. 8, por medio del cual se establecieron tesorerías en
las capitales de los Departamentos, estando ya erigida y organizada la Tesorería General
de la Republica por el Decreto del 12 de diciembre del año anterior, con el objeto de dar
a la administración de la hacienda nacional la Unidad, el orden convenientes para su
aumento, seguridad, mejor cuenta y razón.

Estas tesorerías eran servidas por dos ministros, un tesorero, un contador y tres
oficiales. Las tesorerías principales de los departamentos se encargaron de satisfacer los
gastos ordinarios decretados por la Ley o por el Gobierno, satisfacer los libramientos
girados por la tesorería y las ordenes de los intendentes sobre gastos extraordinarios; a
su vez la Contaduría General, por medio de su decano u otro de sus miembros delegados
por ella, realizaba mensualmente una visita de arcas de la tesorería y enviaba a la
Secretaria de Hacienda, un estado visado por el Contador General que hubiere realizado
la visita.

El corte y tanteo anual de la Tesorería General lo realizaba también la Contaduría

General por medio de su decano u otro miembro delegado.

Dos años después, por medio de la Ley del 3 de Agosto de 1824, se Organizó la Hacienda
Nacional”, estableciéndose la Dirección General de Hacienda y Rentas Nacionales;
suprimió la Contaduría General de Hacienda. La Dirección se encargó de dirigir, bajo la
dependencia del Poder Ejecutivo, todos los ramos de la Hacienda Publica hasta en sus

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últimos pormenores y de preparar los trabajos y proyectos de mejoras que debía
presentar anualmente al congreso. Tenía la facultad de usar la jurisdicción coactiva para
el cobro de las Rentas del Estado. Estaba conformada por cinco directores con iguales
funciones y competencias. Al principio de cada año económico entre ellos se nombraba a
pluralidad de votos un presidente.

Todos los negocios se distribuían en cinco secciones. La primera encargada de las

tesorerías, comprendiendo las rentas administrativas por estas, la segunda de las
aduanas; la tercera del ramo de tabacos; la cuarta de las casa de moneda y la quinta de
correos y postas.

Se le encargó a la Dirección, uniformar en cada ramo de la Hacienda el método de

administración, el de los libros de cuenta y razón, el de la ordenación, el de examen y
fenecimiento de las cuentas, sin admitir mas diferencia que aquellas que exigieren
imperiosamente las localidades y que no perjudicaran en lo principal la Uniformidad tan
necesaria e importante en la administración.

La dirección general exigía que al fin de cada semestre del año económico le enviaran las
tesorerías principales de los departamentos y las administraciones generales de todas las
rentas, un estado circunstanciado de lo recaudado y distribuido con la debida distinción
de ramos y de cajas o administraciones subalternas, de manera que se evidenciara el
déficit o sobrante de cada año y que por nota se explicara en donde hubo la falta y dónde
la sobra.

Así las cosas, la Contaduría General de Hacienda fue remplazada por la Dirección General
de Hacienda; sin embargo, se estableció en cada departamento una Contaduría
Departamental encargada de examinar, glosar y fenecer anualmente las cuentas de la
tesorería principal y subalternas y de todas las administraciones de rentas que existiera
en ellos.

Cada Contaduría departamental se componía de un contador, que era el segundo jefe de

la administración de Hacienda del departamento, un ordenador auxiliar, un oficial
primero, y uno o dos más a juicio del poder ejecutivo, según el mayor o menor numero
de negocios.

Es entonces visible que las funciones que le fueron encargadas a la Dirección General de
Hacienda son, en términos generales y teniendo en cuenta las necesidades de la
administración pública moderna, las asignadas a la Contaduría General de la Nación.

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Pero el antecedente más ponderado que se tiene de la Contabilidad Publica en Colombia
es sin lugar a dudas, aquel que data de 1827. En ese entonces, el primer secretario de
Hacienda que se nombró en la Gran Colombia, don José María del Castillo y Rada,
escribió en sus “Memorias de Hacienda”.

“La Contabilidad es la obligación que corre a todo encargo del manejo de bienes ajenos
de dar cuenta de su conducta. Nadie desconoce esta Obligación”.

Esta obligación es inherente a los que dirigen, distribuyen y recaudan las rentas
nacionales, y corre a todos desde el Secretario de Hacienda hasta el ultimo recaudador”
(Castillo y Rada, 1925).

Abogaba este funcionario por que el Congreso de la época, adoptara una Contabilidad
Publica Nacional orientada por una institución denominada Contaduría Mayor o General,
que funcionara como organismo adscrito al Ejecutivo y con la suficiente capacidad como
para involucrar a todos los estamentos públicos. Además, quien estuviese al frente de
ese despacho debería asumir la obligación de rendir al mismo cuerpo legislativo, “Una
cuenta circunstanciada, clara y general de todas las recaudaciones en el año anterior”, en
la que se describiera lo que el país percibía y erogaba en forma ordinaria y
extraordinaria, los costos de operación en que se incurría, el destino final que tenían los
fondos públicos, los “Sobrantes” generados, así como “los Aumentos o Disminuciones en
cada uno de los ramos del ingreso y egreso con la expresión de las causa de lo uno y de
lo otro”.

Pero… ¿Por qué concentrar en una misma dependencia las funciones de contabilidad
relacionadas con los ingresos y los gastos?

“La cuenta de ingresos y egresos en el plan de administración, ha de ser una porque una
sola es la tesorería encargada de la reunión de los fondos y de su distribución. Por
consiguiente una sola Contaduría mayor o general debe existir en la Republica y residir á
las inmediaciones del ejecutivo. Las funciones de esta deben ser extensivas”.

Para que estas tareas pudieran cumplirse a cabalidad, Don José María del Castillo y Rada,
proponía que se dotara a la entidad de una estructura organizativa debidamente
jerarquizada en la que se especificaran las obligaciones para cada uno de los
funcionarios.

De esta manera sería posible que la Contaduría Mayor o general que proponía, hicieran
realidad los propósitos complementarios de Intervenir las operaciones de la tesorería.

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Tomar razón de las órdenes que para gastos extraordinarios de cualquier género
expidieran. Visar los estados que la tesorería remitiría a la Secretaría.

Examinar glosas, fenecer la cuenta y decidir las constelaciones que pudieran ocurrir
sobre los cargos que formulara en su examen.

Esta última función revestía particular importancia desde la óptica del primer Hacendista
de la republica, ya que la propia Contaduría debía ser al mismo tiempo tribunal o corte
de cuentas, con exclusiva competencia para lo contenciosos administrativo, pues era
preciso, desde el momento mismo en que las cuentas se presentaran, dar inicio a su
examen y juicio

en un proceso que podía finalizar sino con arreglo a una legislación especialmente
concebida para esa tarea de la administración pública, la explicación fue la siguiente:

“Si se permitiese llevar estos negocios por recursos ordinarios o extraordinarios a las
cortes de justicia, perdería la administración su vigor y se dilatarían los juicios con las
formulas y lentitudes de los tribunales ordinarios. Después de los progresos que con la
filosofía han hecho las ciencias de la legislación y la jurisprudencia, se distingue muy
claramente lo contencioso administrativo de lo que es rigurosamente judicial, y se conoce
que los negocios de la primera clase no son de la competencia de las cortes de justicia”
(Ibíd.).

Solo faltaba un ingrediente para que este marco contable público quedase completo: Que
las demás Secretarías del Despacho le reportaran su información, ya no solo limitaba a la
escrita presentación del presupuesto anual de gastos, sino que debían también dar
cuenta de lo gastado en el año anterior. Sin este componente cualquier intento por
racionalizar los registros del tesoro público sería apenas parcial.

Resulta curioso que para la época ya se hablara de asientos contables diarios y de

uniformidad de métodos contables, al igual que de presupuesto general de gastos para el
año siguiente, lo que para la incipiente contabilidad pública apenas naciente en la
República, constituía todo un avance futurista.

“Cuando todo se haga del modo en que está propuesto, cuando la legislación de hacienda
sea fija en invariable, mientras se funde y apoye en principios luminosos y benéficos,
cuando la administración esté bien organizada, de modo que sea constantemente activa,
vigilante y severa, cuando los gastos públicos estén determinados y circunscritos, cuando
todos los agentes de la administración sean obligados a rendir cunetas y las rindan
oportunamente y comprobadas, con la claridad que las pongan al alcance de todos los
ciudadanos, entonces es que habrá economía porque habrá orden y moralidad; entonces

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podrá apreciarse debidamente nuestra legislación de hacienda, entonces excederán, o al
menos igualan los ingresos a los gastos; entonces la Republica inspirará confianza, su
crédito se elevará, reinarán la Paz y el contento general, y el estado contará con existir y
ser mirado con respeto” (Ibíd.).

Es muy edificante el aporte a la ciencia contable pública que, en un momento tan

importante de la estructuración de nuestro estado, hace quien podría considerarse como
primer Ministro de Hacienda en Colombia. Sin embargo, su propuesta de creación de
una contabilidad publica para el país, unificada en un solo Plan contable, sólo pudo
cristalizarse casi dos siglos después, gracias a lo consagrado en el Articulo 354 de la
Constitución Política de 1991, con posterior desarrollo en la Ley 298 del 23 de Julio de
1996.

Las razones para que propuestas como estas que acabamos de esbozar no se
concretaran durante aquella época son de diversa índole: Poca perdurabilidad y definición
para las políticas públicas, derivadas de un lento robustecimiento del sistema de gobierno
adoptado desde la independencia; escasa resonancia de ese tipo de llamados en los
espacios políticos

que podrán haberlos concretado y en general, poca consideración sobre el valor que la
contabilidad pública posee en el contexto de un sistema democrático.

Al no concretarse la iniciativa de Castillo y Rada, la Gran Colombia se vio expuesta a

constantes oscilaciones en materia contable, aunándose también a la crisis política que
dejaba ver la desgastada relación de los estados que la conformaban.

A pesar de la disolución de la Gran Colombia acaecida por la disgregación primero de

Venezuela y luego Ecuador, el sistema de Hacienda que siguió la Nueva Granada no
cambió sustancialmente, pues la Constitución de 1830 conservó los principios financieros
básicos establecidos en la Constitución de 1821. Los únicos ajustes que realizó se
concentraron en otorgar a la Cámara de Representantes preeminencia para conocer de
las leyes por las cuales se establecerían impuestos o contribuciones, al tiempo que le
confirió la función de examinar y fenecer la cuenta anual de la inversión de rentas que
debía presentarle el Secretario de Hacienda.

El nuevo cambio constitucional cursado en 1832 mantuvo en esencia las normas fiscales
consagradas por la anterior y dispuso además, que no se tomaría del Tesoro cantidad
alguna para usos distintos de los determinados por la Ley y conforme a los presupuestos
aprobados anualmente por el Congreso. Derivada de este nuevo marco Constitucional,
se profirió el 21 de Marzo de 1832 “La Ley Orgánica de la Hacienda Nacional”, deseando
dar a la Hacienda, una organización conveniente en su parte directiva, administrativa y
contenciosa.

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El artículo 11 de esta disposición creó la Tesorería General, para el recibo de los fondos y
el giro de los gastos públicos. Estableció las tesorerías General de provincia y las juntas
de hacienda para que asesoraran a los gobernantes en el ejercicio de sus funciones
fiscales.

Además dispuso en su Sección Cuarta, Capitulo Único (Arts 30-36) “De la Contabilidad y
las Rentas Nacionales”: Suprimir la Dirección General de Hacienda y restablecer la
Contaduría General de Hacienda en la capital del Estado, para la glosa, examen y
fenecimiento de las cuentas de tesorería General, tesorerías de provincia, aduanas,
correos, casas de monedas y otras administraciones principales de renta.

La Contaduría General de Hacienda dependía inmediata y exclusivamente del Poder

Ejecutivo en el examen, glosa y fenecimiento de cuentas y tenia facultades amplias para
conocer en lo contencioso de la contabilidad, y librar las ordenes para que se hicieran
efectivos sus fines.

Se componía de tres contadores mayores, tres auxiliares y los subalternos que disponía
la Ley. El Poder Ejecutivo expidió otros reglamentos necesarios para la organización de
la Contaduría General de Hacienda, en los cuales determino sus demás funciones.

La aparición de la Tesorería General en el escenario de la administración pública

colombiana, introdujo una importante innovación en el sistema de contabilidad: LA
PARTIDA DOBLE DE CUENTAS.

Solo hasta ese momento, las dependencias gubernamentales que habían llevado alguna
contabilidad lo habían hecho ceñidas a los viejos patrones que se habían instaurado
durante la Colonia. La Ley en mención introdujo el sistema de contabilidad mercantil.
Florentino Gonzáles, uno de los más importantes hacendistas de la época se quejaba de
que dicho cambio se hubiera operado tan tardíamente:

“Por lo regular los gobiernos nunca van a la par con los particulares en la introducción de
mejoras útiles. Estos se adelantan siempre porque desde que conocen un sistema mejor
que el que han seguido, lo adoptan inmediatamente para mejorar sus intereses… En las
oficinas de hacienda se practican operaciones tan semejantes a las de los
establecimientos comerciales, que apenas puede concebirse cómo es que hoy (1840)
continúe llevándose la cuenta de cargo y data como se lleva hace dos siglos y que no se
haya facilitado la comprobación y el examen. (Citado por González, 1986)

Otra novedad que introdujo la ley consistió en que el año fiscal comenzaría al primero de
diciembre y culminaría el 30 de noviembre siguiente. Sin embargo dos años después, la

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ley del 28 de mayo de 1834 fijó la vigencia económica del 1º de Septiembre al 31 de
agosto, fechas que se conservan en las sucesiones organizaciones hasta el año 1905, en
que se tomó como día inicial, el 1º de enero.

La mencionada estructura de la hacienda pública se mantuvo estable casi por tres

lustros, no sin que durante ese periodo hubiese sido objeto de críticas e intentos para
reformarla. Algunas de estas alternativas de cambio fueron instrumentadas por los
propios encargados de la hacienda en el país, en especial por Mariano Calvo y Jorge J.
Hoyos.

En sus Memorias de Hacienda de 1841, Calvo sugería un radical cambio que

desembocara en la racionalización de los procesos contables en el país, mediante la
separación definitiva de estos con las funciones de recaudación y ejecución de los
recursos públicos:

“De esta manera habrá orden y regularidad en las operaciones, y no se desvirtuarán,

como hoy sucede, las funciones de cada oficina” (Calvo, 1841).

En concordancia, urgía la necesidad de una reforma en la Tesorería General que

implicara que los tesoreros de la Hacienda Pública examinaran los documentos de pago
hechos por las tesorerías de provincia, con la intención de agilizar los procesos y facilitar
los mecanismos de control sobre las cuentas de la Nación.

Por su parte, Jorge J. hoyos argumentaba en 1842 que no obstante las labores que
desde hacía una década se venían realizando en materia de normatividad contable,
todavía no se lograba hacer de ella una realidad para las oficinas que intervenían en las
rentas nacionales. (Hoyos, 1842).

Retomando a Castillo y Rada, su gran preocupación se fundaba en que veinte años

después de haberse instaurado un gobierno soberano y autónomo, todavía no se lograba
implementar un sistema uniforme de contabilidad que garantizara un mejor desempeño
en las finanzas de la Nación.

Su propuesta puede resumirse en los siguientes términos: Por no poder cumplir con las
tareas de contabilidad, dadas las múltiples tareas que se le habían asignado, la Tesorería
General debía abandonar esa misión. Entonces se crearía una Contaduría General
encargada del “Examen y Calificación de los documentos de gastos en el país” (Ibíd.).

El 4 de mayo de 1846 La Tesorería General de la Republica fue sustituida por la

Dirección General de Tesorerías, “Con el objeto de Uniformar la contabilidad y de llevar la

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cuenta de los ingresos y egresos nacionales”. Se crea una Administración de Hacienda
en al cabecera de cada provincia, dispone se rinda separada la cuenta de los ingresos en
cada oficina, de la de los egresos; adscribe a la administración principal de hacienda de
Bogota el pago de los gastos en la capital, y ordena la preparación de estados
trimestrales de rentas y gastos, como medio de regular el ejercicio presupuestal”.
(Lascaro, 1965)

La Ley Adicional Orgánica de la Contaduría General de Hacienda del 9 de junio del

mismo año, determino que las cuentas cuyo examen, glosa y fenecimiento correspondían
por las leyes, a la Contaduría General de Hacienda, serían distribuidas por épocas y
ramos para su despacho entre todos los contadores de numero y supernumerarios, de tal
manera que satisfacen estas dos condiciones:

1) Que las cuentas de cada año económico fueran fenecidas dentro del año civil
siguiente.

2) Que todas las cuentas pendientes de la tesorería general y de las oficinas

principales de hacienda, de época posterior al 31 de agosto de 1842, fueran
examinadas y fenecidas de referencia a las épocas anterior.

Por cada cuenta no fenecida dentro del termino fijado, incurría el contador en una multa
de cincuenta pesos y por cada semana de retardo después de concluido el termino, en
una multa adicional de ocho pesos, aplicables ambas al tesoro nacional. Estas multas las
mandaba hacer efectiva el secretario de hacienda por el simple aviso del hecho, dado por
el Contador General Mayor.

Relevada de estas multas, la excepción comprobada dentro del término de tres días ante
el Secretario de Hacienda, de que el retardo provenía de la demora en el envío de la
cuenta, de que el contador general mayor no la hubiere distribuido oportunamente, de la
necesidad de exigir que la rehiciere o completase, de no haberse vencido los plazos
legalmente fijados y prorrogados para la respuesta a reparos o para la presentación de
algún dato necesario, o bien que el contador responsable hubiese obtenido licencia del
poder ejecutivo para separarse de su destino por causa de enfermedad, durante el
término señalado para el fenecimiento de la cuenta.

Las cuentas que debían rendirse a la Contaduría General eran dirigidas por los
respectivos empleados de hacienda en completo arreglo y con sus comprobantes al
contador general mayor, después de terminado el año económico y a más tardar en el
mes de noviembre inmediato. El empleado que retarde el cumplimiento de este deber

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incurría en una multa de dieciséis pesos, aplicable al tesoro nacional, multa que mandaba
a hacer efectiva el gobernador, sin admitir excusa alguna.

La Ley del 7 de junio de 1847 “Orgánica de la Administración de la Hacienda

Nacional”, bajo el gobierno de Tomás Cipriano de Mosquera, introdujo lo que podríamos
llamar el “Primer Plan de Contabilidad” que se estatuyó en el país. Consistía en hacer
obligatoria la rendición de cuentas separadas para los ingresos y egresos; otorgada a las
apropiaciones validez para el año de su vigencia y uno más para el reconocimiento y
pago de los compromisos adquiridos durante dicho periodo. Pasado ese lapso, se
extinguían completamente. Casi todos esos postulados se mantuvieron hasta bien
entrado el presente siglo como preceptos de estricto cumplimiento. (Ibíd.).

La disposición mencionada se complementó el mismo año, se estableció una “Corte de

Cuentas”, creada para el examen y fenecimiento de las cuentas de los responsables del

tesoro. Esta Corte estaría compuesta por un juez mayor presidente, seis jueces de
número y tres jueces supernumerarios. Se nombró al señor Lino Pombo para el destino
de juez mayor, presidente de la corte de cuentas y dispuso además que la Comisión
Legislativa de Cuentas del Congreso estaría formada por dos miembros de la Cámara de
Representantes y del Senado, para el estudio de la cuenta anual del Presupuesto y del
Tesoro que debía rendir el Gobierno.

Esta pretensión de desarrollar una estructura contable cada vez más sólida, recibió un
impulso por parte del político y hacendista Florencio González, cuando estableció en el
mismo año una estructura más amplia para la entidad, al otorgarle carácter
descentralizado:

“El Departamento de Contabilidad General estará a cargo del Secretario de Hacienda, del
Contador General, de los Contadores establecidos en las administraciones Generales y
particulares de hacienda, en las tesorerías generales y particulares de pago, en las
intendencias generales de distrito y de todos los subalternos de la oficina del contador
general. Son agentes subalternos de este departamento los colectores, subcolectores en
lo relativo a las cuentas que deben llevar” (Florentino González, 1847).

Así mismo, preciso las funciones del Contador General quien, entre otras actividades,
debía formar oportunamente el proyecto de presupuesto nacional, llevar la cuenta
general de presupuesto y del tesoro y redactar todos los reglamentos de contabilidad, los
cuales circularían oportunamente entre los organismos comprendidos con el registro
contable. Presentaría además los respectivos estados contables ante el secretario de
hacienda, resolvería las dudas que sobre la materia se presentaran y velaría por que la
contabilidad fuera llevada por todos aquellos funcionarios a quienes les correspondiera.

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Las disposiciones puestas en práctica por González iban mucho más allá del estricto
ámbito procedimental, legal y técnico de la contabilidad pública. Se involucraban con las
calidades éticas y profesionales de los contadores y en general con los agentes
vinculados a las áreas contables. De esta forma, ordenó llevar un registro nominal de los
contadores vinculados con la administración de hacienda y dentro de los diez días del
mes de enero, lo referente a los estados contables de la nación, más un informe en el
que se diera cuenta de la marcha y progresos de la contabilidad y sobre la mejoras
realizadas al sistema establecido”.

Este conjunto de disposiciones, resultó del interés y el empeño de quienes se propusieron

dotar al país de un sistema de contabilidad acorde con sus características, arrojó en poco
tiempo los resultados esperados. En efecto en diciembre de 1849, el entonces Secretario
de Hacienda Ramón M. Arjona, presentó en su Memoria de Hacienda un parte de victoria
al Congreso de la Republica.

El motivo de su júbilo radica en que la Contaduría había conseguido uniformar los

sistemas contables en el país:

“La Contaduría general ha circulado, con arreglo al mandato de ley, los modelos
necesarios a cada una de las diferentes oficinas encargadas de llevar cuentas de
cualquiera especie, i ajustándose a ellos se han abierto ya todas las que deben existir.
La centralización universal en la cuenta del presupuesto i del tesoro, de las cuentas
particulares de todos los departamentos administrativos, sin excepción, han tenido efecto
por primera vez en la Republica. Tan honroso como satisfactorio es para mí presentar
este importantísimo trabajo que verán las cámaras. Hoy podemos con orgullo
proclamarnos en la materia a la altura de las naciones más adelantadas, a lo menos en
cuanto a los fundamentos que hemos echado al edificio”.

Y concluye,

“Sin saber con seguridad cuáles son los recursos con que cuenta la Nación y cuáles las
sumas que debe emplear según las necesidades del servicio, todo cálculo, toda operación
debe ser fallida. Mucho falta por hacer, mas ya formado el primer balance General, se
ha trazado la pauta que debe guiar los trabajos ulteriores; y de él dependen
sucesivamente todos los balances de los años que siguen” (Arjona, 1849).

Para complementar esta obra el gobierno nacional expidió a finales de enero del mismo
año, un reglamento general de contabilidad pública que cubría todos los ramos de la
administración.

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Como resultado del Primer Balance General, se determinó que Colombia tenía para el
periodo de 1849 – 1850 un déficit de 1.157.166 reales.

Fue en 1850 cuando se descentralización algunas rentas y gastos públicos y se

reorganizó la Hacienda Nacional por medio de la Ley del 20 de Abril. Con ella se buscó
el reconocimiento liquidación y ordenación de los gastos públicos y se dividió la
Administración Nacional en los siguientes Departamentos Administrativos de Gastos:

• De Gobierno
• De Deuda Nacional
• De Justicia
• De Guerra y Marina
• De Relaciones Exteriores
• De Obras Públicas
• De Beneficencia y Recompensas
• De Gastos de Hacienda y del Tesoro

Se declararon Rentas Nacionales únicamente las siguientes:

Aduanas: Comprendiendo esta denominación toda exacción que se haga por la ley sobre
los buques, efectos y mercaderías procedentes del extranjero, por el hecho de ser
introducidas al territorio de la Republica. No se cobraban derechos de Exportación de
ninguna clase.
Correos: Comprendiendo bajo esta denominación toda exacción hecha, conforme a la
ley, en razón del transporte, a expensas del tesoro, de la correspondencia o encomiendas
de particulares.

Amonedación de metales
Papel Sellado
Salinas

Los descuentos que se hicieron a todos los empleados que pagaba el tesoro nacional, sea
por sueldos o pensiones civiles, o por el sello o derecho de títulos, o por cualquier otra
causa.

“Los intereses de demora”, premios o aprovechamiento.

El producto de la venta, arrendamiento o administración de las tierras baldías, fincas o

cualquier otro bien raíz o mueble propiedad de la Republica.

14
Las multas e indemnizaciones, que por contratos o por vía de pena se declaran a favor
de la Republica; y los productos de las vías nacionales de comunicación.

Todos los demás ramos de ingreso con los que contaba el Tesoro Nacional, se cedieron
por medio de esta disposición legal, a favor de las provincias en que se causaron dichas
rentas y contribuciones.

De otro lado se organizó el Departamento de Hacienda.

Se nombró un Director General de Rentas, un Director General de Crédito Nacional y un

Administrador Nacional del Tesoro.

Para la oficina general de cuentas fueron nombrados un Contador Mayor Presidente,

encargado de ejercer las funciones y deberes que desempeña el Contador General y tres
Contadores examinadores.

El Congreso de los Estados Unidos de Colombia en 1866 definió la Hacienda Nacional así:

“La Hacienda de los Estados Unidos de Colombia es el conjunto de bienes, rentas,

contribuciones, derechos y acciones pertenecientes al Gobierno de la Republica”.

Para el arreglo, reconocimiento y recaudación de las contribuciones de las rentas

nacionales, liquidación de los gastos y legítima inversión de los fondos del tesoro y del
crédito público, se dividió la administración nacional en los siguientes departamentos:

De Hacienda
- Del Tesoro
- De la Contabilidad General
De la Deuda Nacional y Bienes Desamortizados
De Gastos de Hacienda
De Gastos del Tesoro
De lo Interior y Suprema Inspección de Cultos
De Relaciones Exteriores
De Justicia
- De Guerra
- Marina
De Obras Públicas y Fomento
De Instrucción Pública
De Beneficencia y Recompensas

15
Los avances logrados hasta ese momento en la conformación de una estructura de
contabilidad pública eran innegables. El propio Rafael Núñez, secretario de Hacienda en
1856, lo ratificaba al resaltar la labor que se había emprendido diez años atrás:

“Puede decirse que antes del año 1846, en lugar de un sistema de contabilidad claro i
metódico no existía en la Republica sino la negación de todo un sistema: la complicación i
la oscuridad más completas” (Núñez, 1856).

Reconocía Núñez la evolución que se había conseguido con la aplicación de los principios
elementales de la partida doble a la teneduría de libros y el desarrollo de un sistema de
centralización gradual de las diferentes operaciones de pago. Sin embargo, los no pocos
conflictos que vivió nuestro país por aquella época, unidos a varios lustros sin una
contabilidad pública debidamente solidificada, generaron consecuencias inocultables.

“Por consecuencia de los atrasos anteriores: por el trastorno profundo que produjo la
última revolución en todos los ramos de la administración nacional; por las frecuentes
variaciones que se han estado haciendo en la división territorial de la República, desde
1849; i por el cambio continuo de los empleados de Hacienda, no ha sido posible reunir,
por más esfuerzos que se han hecho con tal objeto, los datos necesarios para la
formación

de la cuenta del Tesoro correspondiente al último año económico; i apenas puedo

presentaros la del año 1848 a 1849” (Ibíd.).

Ese revelador atraso en las cuentas públicas debió ser recuperado recurriendo a la
contratación de una comisión especial que se recargo de formar las cuentas del
presupuesto y el tesoro durante los años 1850 a 1856. Aun así nuestro país llegó de
siglo sin haber superado el rezado contable.

El año de 1863 marcó un giro radical en la concepción del papel del Estado en Colombia y
por tanto en sus estructuras políticas y administrativas. Como resultado de un
movimiento radical que se había iniciado tres años antes, se promulgó en aquel
momento la nueva Constitución, con marcada influencia federalista. A partir de este
momento el país tomo el nombre de Estados Unidos de Colombia.

Dentro de ese nuevo marco normativo, se otorgó amplia soberanía a los estados
federales y solo se reservó al poder central el ordenamiento de las relaciones exteriores y
ciertas facultades en tiempo de guerra externa. De esta manera, los poderes del Estado
fueron reducidos a un mínimo. (Jaramillo, 1978). El nuevo ordenamiento constitucional
no modificó en mayores proporciones los principios de la Hacienda Publica y de la

16
Contabilidad Estatal. Se otorgó a la Cámara de Representantes la facultad de Examinar y
fenecer la cuenta general del Presupuesto del Tesoro, que debía serle presentada el
primer día de sus sesiones ordinarias y se dispuso que el Presidente de la Republica
presentara a las Cámaras el proyecto de Presupuesto anual.

La Constitución de 1863, cuyos avances en materia de descentralización fueron

elogiados debe las diferentes estancias políticas, en opinión de otros significaba un
retroceso, por lo menos en cuanto a las normas que sobre hacienda pública tanto tiempo
habían requerido para consolidarse.

Tomás Cuenca Secretario de Hacienda y uno de sus más grandes críticos, expresó que
luego de tres años de haberse promulgado la nueva carta política, ya se hacían patentes
los efectos nefastos que ésta había encarnado para la conformación de un sistema de
contabilidad de carácter nacional, sobre todo en lo referente al hecho de que los antiguos
gobernadores del régimen central, hubiesen pasado a ser presidentes de estados en un
régimen descentralizado. Así,

“Hoy (…) los presidentes de los estados son empleados seccionales, sobre los cuales no
ejerce sino una acción débil el presidente de la Republica; ellos tiene ocupaciones que se
inclinan a mirar como preferentes a

las del servicio exclusivamente nacional, de donde proviene que cuando aquellas son
abundantes, éstas se resientan de algún abandono” (Cuenca, 1866).

Mientras se presentaba este debate originado por el cambio de estructuras, propio de un

régimen federal, las cuentas del país seguían sometidas al atraso.

Narciso González Lineros, Secretario de Hacienda en 1870 recordaba que cuando había
asumido la dirección de ese despacho, encontró “La cuenta general del Presupuesto i del
tesoro arreglada solamente hasta el año 1865” y con un vacío en el periodo 1859-1863.
De allí que su primera tarea se oriento a promover su actualización, además de producir
“Reglamento Contables Uniforme que fueron utilizados en todos los estados.

La necesidad de producir esta regulación revestía singular importancia, ya que las

equivocadas interpretaciones de la normatividad existente por parte de los funcionarios
encargados, había llevado a sobreestimar la situación financiera del país y a creer que
atravesaba por un inmejorable momento.

Esas erróneas apreciaciones tenían que ver en especial con la incorporación de los
gastos:

17
“Esas erogaciones figuran en diversas cuentas que no tenían relación con los respectitos
capitulo del presupuesto; de manera que se hallan siempre registradas en la general,
pero como no están debidamente imputadas, no figuran como gatos sino como simples
egresos de fondos, semejantes a los que se causan por operaciones del servicios del
Tesoro. De estas irregularidades de la cuenta resulta que la comparación entre los
productos de las rentas i los gastos de cada año, tal como aparecen en los respectitos
cuadros adjuntos a los informes anexos, no expresa la realidad de los hechos; i que el
superávit que arroja dicha comparación respecto a la cuenta de 1866 a 1867 está muy
lejos de elevarse a la cantidad que resulta en el cuadro correspondiente”.

En 1873 fue expedido el primer Código Fiscal para efectos de rendición de cuentas.
Esta legislación representó el mayor esfuerzo de reglamentación financiera del pasado
siglo; Algunos estudios observan que tan completo, que aun después de derogado,
muchos de sus principios y reglamentaciones rigieron en los posteriores estatutos
fiscales.

Esta nueva legislación conservó órganos para el manejo fiscal las mismas oficinas de
recaudo y pago ya existentes y como entidad fiscalizadora, la Oficina General de
Cuentas, conformada por cinco Contadores que eran nombrados por el Congreso.

Esta disposición legal otorgó también continuidad a las viejas normas que regían en la
formación y el ejercicio del presupuesto, ampliándolas y ordenándolas.

“En materia de adiciones presupuestales, dispuso que el ejercicio podría abrir créditos
administrativos siempre que financiaran con recursos del mismo presupuesto; pero
prohibió los traslados entre distintos capítulos. Los créditos abiertos por el Gobierno
debían ser sometidos mas tarde a la aprobación del congreso. La cuenta anual del
presupuesto y del tesoro debía preparase por el secretario del tesoro y someterse a la
consideración de la Cámara de Representantes por conducto de la Oficina General de
Cuentas. La Comisión Legislativa de Cuentas continúo formada por tres miembros de la
Cámara de Representantes. Dispuso que los empleados de manejo rindieran cuentas
mensuales y que las apelaciones se surtieran dentro de la misma entidad fiscalizadora;
pero si se trataba de juicios de cuentas abiertos a los ordenadores, la apelación tendría
lugar pero ante la Corte Suprema de Justicia” (Lascarro, 1965)

Sin embargo, los informes financieros que necesitaba el gobierno y que solicitaba al
Tesoro General del Ministerio de Hacienda y a la Dirección General de Contabilidad
dependiente del Ministerio del Tesoro, resultaban imprecisos y contradictorios debido a la

18
poca confiabilidad de las fuentes secundarias y a las demoras injustificadas en la
rendición de cuentas.

La Constitución de 1886 fue más amplia que la de 1863 en materias fiscales, pero no
modificó los principios ya adoptados para el manejo de la Hacienda Nacional. Dispuso
que los presupuestos regirían para periodos de dos años, reconoció al Ejecutivo la
facultad para abrir créditos al presupuesto durante el receso del Congreso mediante el
cumplimiento de algunos requisitos; ordenó que cuando el Congreso no aprobara el
presupuesto, rigiera el correspondiente a la vigencia anterior y prescribió que no podría
hacerse ningún gasto público que no hubiera sido decretado por el parlamento.

Como este conjunto de disposiciones no reñían con las normas financieras antes
existentes, la Ley 57 de 1887 acogió el Código Fiscal de 1873, con la cual continuó en
vigor la iniciación del año fiscal el 1 de Septiembre.

“Los trabajos relativos á l legalización de gastos y á las demás operaciones de la

contabilidad del Ministerio se han despachado con regularidad y escrúpulo, á pesar del
desorden inevitable en las cuentas, provenientes de la ultima guerra y del recargo del
trabajo causado por las frecuentes variaciones introducidas en los Presupuestos durante
los últimos tres años” (Memorias de Hacienda, Vicente Restrepo, 1988).

Estos cambios reseñados por Restrepo, fueron una constante durante varias décadas
después de promulgada la ultima Constitución del siglo XIX, incluso entre una
modificación y otra se presentaron verdaderas inconstancia normativa, poniéndose de
presente la necesidad de realizar profundos cambios. A continuación reseñaremos
algunos de estos:

La Ley 36 de 1898, organizó la Corte de Cuentas compuesta por diez magistrados,

nombrados en propiedad para un periodo de cuatro años, así: Cinco por el Senado y
Cinco por la Cámara de Representantes y un número igual de suplentes.

El Decreto legislativo No. 309 de 1905 fusionó el Ministerio del Tesoro con el de
Hacienda, pero la Ley 50 de 1909 lo restableció nuevamente y le otorgo la función de
girar todos los gastos nacionales.

El acto legislativo No. 3 de 1910, que introdujo reformas a la Constitución de 1886,

dispuso que los presupuestos fueran anuales. Reafirmó que en tiempos de paz no podía
establecerse contribución o impuesto que no hallara en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogación alguna que no se encontrara incluida en el de gastos. Determinó

19
también que el Ejecutivo no podía abrir créditos adicionales, ni hacer transacciones
dentro del presupuesto sino en las condiciones y por los trámites que la ley estableciera.

Posterior a esta reforma, la Ley 119 de 1912 derogó el Código fiscal de 1873 y las leyes
que lo habían adicionado y reformado. Aun así, reprodujo casi todas las disposiciones
existentes en materia financiera. La Ley 3 de 1916 dispuso que el año fiscal comenzara
el 1º de Marzo, pero luego fue derogada por la Ley 45 de 1919, quedando entonces en
vigor el 1º de Enero como la fecha inicial para las vigencias fiscales.

La Ley 36 de 1918 creó la Procuraduría de Hacienda para colaborar en la verificación

administrativa del presupuesto y dispuso que la Corte de Cuentas se integrara por trece
magistrados, de los cuales seis serían nombrados por la Cámara de Representantes y
siete por el Senado, para un periodo de cuatro años. Esta disposición reglamento una
vez más el fenecimiento de las cuentas.

Con este cúmulo de suposiciones legales que en uno y otro tiempo trataron de ajustarse
a los requerimientos de un estado marcado por un deseo enorme de estabilidad, en
medio de diversas circunstancias políticas, económicas y sociales, se cierra el primer
periodo de nuestros antecedentes, donde claramente se visualizara la búsqueda continua
de mecanismos eficaces que garantizaran una correcta administración e inversión de los
recursos públicos.

El segundo período se inicia en 1923 y finaliza en 1967. En esta etapa se evidenció la

confluencia de múltiples factores que permitieron superar la tradicional escasez de
recursos, con lo que se posibilito la financiación de múltiples proyectos que produjeron la
sensación de que el país había accedido al “progreso”:

“En efecto, habían coincidido una expansión exportadora y el mejoramiento de la relación

de precios de intercambio, una ampliación notable del financiamiento externo y la llegada
de recursos provenientes de la

indemnización de Panamá, para dar lugar a una mayor capacidad de gasto público y de
importaciones que estarían en la base de la expansión económica” (Bejarano: 1989).

Antes de la reforma fiscal encomendada a la misión Kemmerer en 1923, los responsables

del manejo de los recursos públicos presentaban cuentas que eran incorporadas por el
Ministerio del Tesoro, organismos encargados de rendir la cuenta General del
Presupuesto y del Tesoro.

20
Con base en el Código Fiscal de 1873 se estableció la obligación de someter a las
Cámaras Legislativas, la Cuenta Anual del Presupuesto y del Tesoro por parte de la
Oficina General de Cuentas. Esta misma obligación se asignó a los magistrados de la
Corte de Cuentas, quienes también debían presentar a la Cámara de Representantes, la
Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro.

Esta Corte de Cuentas ejercería funciones judiciales permanentes y no llevaba ninguna

clase de contabilidad.

Ante esa nueva dinámica económica, se hizo imperativo modificar, o en algunos casos
fundar un sistema que rigiera la administración fiscal y financiera del país, con el animo
de dar curso a los nuevos requerimientos que la coyuntura exigía. Esta fue la tarea que
se asigno a la denominada Misión Kemmerer.

Como resultado de las recomendaciones formuladas por estos expertos norteamericanos,

el Congreso de la Republica estudió y aprobó un conjunto de leyes que, entre otras
cosas, dieron lugar a la creación del Banco de la Republica, la Superintendencia Bancaria
y el Departamento de la Contraloría General de la Republica.

La Ley 42 de 1923 Derogó los artículos 237 a 439 inclusive, del código fiscal y determinó
la reorganización de la contabilidad oficial y la creación del Departamento de la
Contraloría, asignándole al Contralor las siguientes funciones:

Reglamentar lo relativo a la ejecución y verificación de los presupuestos nacionales en

todas sus formas y a la preparación y presentación de la cuenta general de lo mismos.

Desde el principio se propuso y así quedó en la ley respectiva, que los informes de
contabilidad debían llenar dos requisitos fundamentales: oportunidad y exactitud. No
obstante, ante el volumen de información suministrada por todo el aparato público, la
gran cantidad de oficinas por las cuales el gobierno recaudaba ingresos y efectuaba
erogaciones, los diversos trámites que debían surtirse para el registro contable y la
revisión de cuentas, el

sistema derivó en una compleja mañana de gestiones y presentó gran lentitud en su

funcionamiento. Deficiencia que no pudo ser superada.

Examinar y revisar las deudas de cualquier naturaleza a cargo o favor de la Republica,

derivadas de la administración activa y pasiva del Tesoro Nacional.

Reglamentar los asuntos relacionados con al Contabilidad y con la manera de llevar las
cuentas de la Nación en todas sus ramas.

21
Presentar los procedimientos para la enajenación de fondos y bienes nacionales.

Practicar una inspección y verificación cuidadosa, de las oficinas y cuentas de quienes

manejan caudales públicos o bienes nacionales.

Mediante Resolución No. 1 de septiembre 8 de 1923, el primer Contralor General Leandro

Medina, estableció la organización del Departamento de la Contraloría, con las siguientes
secciones:

Sección 1 Del Oficial Mayor

Sección 2 Del Contador en Jefe (Incorporó la Dirección General de la Contabilidad)
Sección 3 Auditoria del Tesoro
Sección 4 Auditoria de Liquidación de Cuentas (Incorporó la Corte de Cuentas)
Sección 5 Jurídica
Sección 6 De Servicios Especiales
Sección 7 De Estadística (Incorporó la Oficina Nacional de Estadística)

Entre los años de 1923 y 1924 estuvo al frente de la sección Segunda: “Del Contador en
Jefe”, el contador norteamericano Thomas Rusell Lill. Este estudioso fue contratado
como experto en contabilidad, control y administración financiera para asesorar la
Contraloría General de la Republica en la implementación de las reformas propuestas por
la Misión Kemmerer.

Para la presentación del Balance del Archivo y del Pasivo de la Hacienda Nacional, se
aplicaban criterios similares a los de la Contabilidad Privada, y el Estado de Ingresos y
Egresos mostraban el movimiento de las diferentes cuentas del efectivo, esto es, flujo de
caja.

El Decreto Ley 911 de 1932 en su Art. 60, indico que “El sistema de contabilidad que
debe establecer el Contralor General para mostrar la situación financiera de la Nación,
será de tal naturaleza que

señale en cualquier momento la existencia del dinero y demás recursos disponibles para
atender las obligaciones del fondo común distintos del dinero y de más recursos
disponibles para hacer frente a las obligaciones procedentes de empréstitos de otros
fondos especiales que cree la Ley…”

Adicionalmente, en el Art. 7, expreso, “En cada ministerio habrá un oficial de

Presupuesto y Contabilidad. Este empleado tendrá directamente a su cargo libros y

22
registros de Presupuesto y Contabilidad del Ministerio, y contará con el personal
suficiente para ello. Mantendrá al Ministerio diariamente informado del estado del
presupuesto y demás cuentas del Ministerio.”

La Constitución Política vigente hasta julio 4 de 1991, eliminó para la Contraloría General
de la República la función de llevar y consolidar la Contabilidad General de la Nación y,
en su lugar, determinó que debería prescribir los métodos de la Contabilidad de la
Administración Nacional y sus entidades descentralizadas; así mismo en el numeral 3 del
Art. 102, relativo a las funciones de la Cámara de Representantes, determinó que esta
corporación debía “Examinar y fenecer definitivamente la Cuenta General del
Presupuesto y del Tesoro que le presente el Contralor”. Por aquel entonces ya era claro
que a la administración le correspondía llevar la contabilidad y que el control fiscal debía
ejercerlo otra entidad completamente independiente.

La normatividad en referencia sufrió modificaciones con la Ley 58 de 1946, la Ley 151 de

1959, enmiendas constitucionales en 1945 y 1968.

El tercer período se inicia en 1968 y termina en 1991. Esta etapa marcada desde su
inicio por un creciente ambiente democrático y por el deseo nacional de adoptar cambios
sustanciales en materia política y en la estructura administrativa vigente. Bajo la
presidencia del Doctor Carlos Lleras Restrepo, trajo entre otras, la reforma constitucional
de 1968, ordenada mediante el Acto Legislativo No. 1 en esta reforma se hizo especial
énfasis en al planeación del desarrollo económico y social del Estado.

De igual manera, autorizó al legislador su artículo 76, literal a), para determinar el
organismo que debería llevar las cuentas públicas de la nación, bajo el siguiente tenor:

“La Ley determinará el organismo encargado de llevar las cuentas públicas generales de
la Nación. Entre tanto lo seguirá haciendo la Contraloría General de la República”.

Entonces, provisionalmente permitió que la función la continuara desarrollando la

Contraloría, mientras la Ley determinaba quien debía encargarse de dicha función,
señalando que dicha

entidad, además de realizar el control fiscal, debería limitarse en materia contable, “A

establecer los métodos de contabilidad de la administración nacional y sus entidades
descentralizadas”.

Tal disposición no se cumplió, argumentándose que carecía de sentido que coexistiera en

una misma entidad, las funciones de registro y control fiscal de las finanzas públicas.

23
Con fundamento en la anterior disposición se expidió el Decreto 274 de 1973 “Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación”, este Decreto estableció que estaría a
cargo de la Contabilidad de la Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por
conducto de la Dirección General de Presupuesto; con el propósito de facilitar la
ejecución presupuestal, distinguido además las funciones de contabilidad y auditoria. El
sistema de contabilidad se llevaría según los métodos que prescribiera el Contralor
General de la Republica. Esta disposición fue declarada inexequible por la honorable
Corte Suprema de Justicia, en sentencia de Septiembre 20 de 1923, art. 10.

Por su parte, la Ley 20 de 1975, Orgánica de la Contraloría, determinó (Art. 29 a 35), los
parámetros con fundamento en los cuales, la Contraloría General de la República, debía
prescribir los métodos y ordenamientos contables para el registro de bienes y fondos
nacionales; mantuvo la clasificación de bienes fiscales, balance de hacienda, tesoro
nacional, balance del tesoro y el Presupuesto Nacional, estableciendo una nomenclatura
de cuentas de acuerdo con la Constitución y las normas orgánicas del presupuesto.

Dispuso además:

Que las entidades descentralizadas del orden nacional enviarían sus estados financieros a
dicho organismo de control, según el detalle y periodo por el Contralor, para efectos de la
consolidación de las operaciones presupuestarias y financieras de la contabilidad del
Estado.

Que el registro del movimiento de las operaciones se cerraría al final de cada año fiscal.
Después de esa fecha solo podrían hacerse asientos de cierre para la preparación de los
balances.

Que el Balance General de la Nación con corte a 31 de Diciembre, que de conformidad

con la constitución Nacional presentara el Contralor al Congreso junto con el informe
financiero anual, debería mostrar el déficit o superávit fiscal y se compondría por:

El Balance del Tesoro: Los saldos de las cuentas de activos corrientes frente a los
saldos de las cuentas del pasivo corriente.

Balance de la Hacienda: Los saldos de las demás cuentas del activo frente a los saldos
de las demás cuentas del pasivo y del patrimonio.

El balance debía llevar como anexos, el detalle de todas las cuentas en que se
fundamentó.

24
El congreso de Colombia, al expedir la Ley 29 de 1975, conformó una Comisión
Interparlamentaria para determinar la entidad y la forma más adecuada de llevar la
contabilidad nacional. Emitido el concepto de la misma, se expidieron los Decretos Leyes
No. 924 de 1976, por el cual “se estableció la estructura orgánica de la Contraloría
General de la República” y el Decreto 925 del mismo año, por el cual “se determinaron
los procedimientos generales de Control Fiscal y de Auditoria, el alcance que debe tener
el control previo, la Contabilidad General de la Nación y se dictaron normas sobre
estadística”.

Finalmente, la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto General de la Nación, tampoco

determinó el organismo que debería llevar la Contabilidad General de la Nació, así las
cosas, ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni ningún otro organismo de la
administración pública, ni mucho menos la Contraloría General de la República,
cumplieron con el mandato constitucional de llevar la contabilidad General de la Nación.

A pesar de los intentos del Ejecutivo por llenar este vacío constitucional, “la ausencia de
contabilidad publica” generó, graves traumatismos en al administración de los recursos
públicos.

Cuarto Periodo: La Asamblea Nacional Constituyente preocupada porque el país no

contaba con un organismo encargado de llevar la contabilidad publica, incluyó
expresamente este tema en sus debates, ya que resultaba de suma importancia en aras
de visualizar un estado caracterizado por la horizontabilidad, transparencia y
participación democrática, contar con este recurso “Información Financiera y Contable”
que respondería a criterios de oportunidad, confiabilidad y consistencia, con registros y
cifras reales que evidenciaran la ejecución periódica de los compromisos y que orientara
a los funcionarios para dirigir, corregir e incluso anticiparse a posibles contingencias.

En ese orden de ideas y entendiendo que llevar la contabilidad nacional es una necesidad
y una función administrativa del Estado, diferente a la función de control fiscal ejercida
por la Contraloría General de la República, resulta oportuno lo citado por el Constituyente
Ignacio Molina Giraldo, en la ponencia que sobre el tema en comento expuso y que
posteriormente se concreto en el Art. 354 de la Carta Política. Al respecto dijo:

“De esta manera ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni ningún otro organismo
de la administración nacional, ni mucho menos la Contraloría General de la República
llevan la Contabilidad general de la Nación. Por lo tanto, tampoco existe Contabilidad
General de la Nación.

Con fundamento en lo anterior debe preverse de una vez y en la Constitución el órgano

encargado de llevar la Contabilidad de la Nación y, al mismo tiempo, por tratarse de un

25
asunto que forma parte del proceso contable, de consolidar la contabilidad de ésta con la
que produzca el resto de las entidades públicas descentralizadas territoriales o por
servicios, para que exista una contabilidad general.

Igualmente debe preverse la función de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad

pública, así como la de elaborar la cuenta general, en cabeza del Contador General el
cual, conforme a la Ley, deberá determinar las normas contables que deben regir en el
país para que con base en ellas exista un sistema nacional de contabilidad”.

Fruto de las anteriores discusiones y de los debates que tuvieron lugar al interior de la
Asamblea Constituyente, en el texto del Articulo 354 de la actual constitución Política que
le asignó al Contador General de la Nación las funciones de uniformar, centralizar y
consolidar la Contabilidad General de la Nación, elaborar el balance general y determinar
las normas contables que deben regir en el país conforme a la ley.

“ Articulo 354 Habrá un Contador General de la Nación, funcionario de la Rama ejecutiva,

quien llevará la Contabilidad General de la Nación y consolidará ésta con la de sus
entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea le orden al
que pertenezca, excepto lo referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia
se atribuye a la Contraloría.
Corresponde el contador General las funciones, centralizar y consolidar la contabilidad
pública, elaborar el balance General y determinar las normas contables que deben regir
en el país, conforme a la ley.

PARAGRAFO. Seis meses después de concluido el año fiscal, el Gobierno Nacional enviará
al Congreso el balance de la hacienda, auditado por la Contraloría General de la
República, para su conocimiento y análisis”.

Creado por la Constitución Política de 1991, el cargo de Contador General de la Nación,

como también otras diferentes instituciones, no se despertaron suficientes expectativas
en al opinión pública ni en la rama legislativa, no obstante como un intento de poner en
marcha la “Contabilidad Pública”, durante el cuatrienio de la administración Gaviria, se
presentaron en el Congreso de la República tres (3) proyectos de ley para su discusión y
aprobación, encaminados a desarrollar este artículo.

La propuesta de unificar la contabilidad pública del país, en un solo Plan Contable, se

pudo cristalizar casi dos siglos después, gracias a la Constitución Política de 1991 y su
posterior desarrollo en la Ley 298 del 23 de Junio de 1996.

26
El 21 de Noviembre de 1995 se entregó el Primer Plan General de Contabilidad Pública, el
cual se convirtió en el referente único para todas las entidades públicas.

El Presidente estableció una fecha en la que el plan debería ser lanzado, así que se
reunieron a las personas que más sabían de contabilidad en el país. Finalmente se
adoptó mediante la resolución 4444 de Noviembre de 1995., en presencia del Presidente
de la República.

El 25 de julio de 1996 y bajo la ley 298 de 1996 se creó la Unidad Administrativa

Especial Contaduría General de la Nación como un ente público adscrito al Ministerio de
Hacienda con la Personería Jurídica Independiente.

La entidad arrancó el 1 de Enero de 1997 realizando un trabajo más concreto en cuanto

a la Contabilidad Publica. Contaba con 30 servidores. Así que se fijó el Primer Plan
Estratégico que se empezó a generar en todos los municipios y en todas las entidades
públicas.

Para el primer Balance General los funcionarios realizaban todo tipo de tareas por la gran
cantidad de trabajo que representaba dicha labor. Luego vino el traslado de sede que
fue un desorden porque los grupos de trabajo no estaban muy bien definidos y no había
funciones ni procesos establecidos.

Hacia los años 1998, 1999 se logro conseguir el presupuesto para la compra de equipos
de informática. Después durante el año 2000, se logró un alto nivel de cumplimiento por
parte de las entidades, contando con un 90 – 95% de la información en el ámbito
territorial.

El primer Contador General de la Nación fue el Dr. Edgar Fernando Nieto, quien duró 6
años a cargo de la CGN. Se encargó de consolidar a la entidad como un ente particular
independiente del Ministerio de Hacienda, y durante su administración se realizó el
Primer y Segundo Congreso de Contabilidad Pública.

En el Banco de Éxitos de la Función Pública, la CGN quedó en dos años consecutivos

como una de las entidades más destacadas en el ámbito nacional, ocupando el cuarto
lugar respectivamente.

Lo sucedió en el cargo el Dr. Francisco Salazar, quien durante su gestión fortaleció la

participación de la CGN, en proyectos relacionados con el Banco Interamericano de
Desarrollo, como el FOSID y el SIIF. Además la calidad de la información mejora, lo cual

27
es el objetivo; trabajar en estrategias de mejoramiento mediante la ley 716 de
saneamiento contable para que las entidades puedan empezar a corregir el desorden
administrativo.

El tercer y actual Contador General de la Nación es el Dr. Jairo Alberto Cano Pabón, inició
su gestión en el año 2003. Es una persona de gran experiencia y envergadura
profesional, que ha trabajado durante varios años de su vida directamente con el sector
público Colombiano. Desde que su llegada a la CGN se ha comprometido
incondicionalmente con la Entidad.

En desarrollo de su gestión ha ampliando la importancia Institucional de la CGN., dejando

claro ante el mismo Estado Colombiano la misión que tiene la CGN en desarrollo del
mandato Constitucional y Legal, el cual se resume en:
-Determinar las políticas, principios y normas de contabilidad que deben regir en el país
para todo el sector público.
- Uniformar, centralizar y consolidar la información contable.
- Elaborar el Balance General de la Nación.

En desarrollo de la citada misión el Sr. Contador y la Entidad que dirige colabora, a la

ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y a una moderna administración financiera
estatal, con especial énfasis en: Transparencia de la gestión pública, Cultura de rendición
de cuentas, Cuentas claras y Lucha contra la corrupción.

Al finalizar el año 2006, la Contaduría General de la Nación será una entidad que en
cumplimiento de su misión, producirá información contable pública con calidad y de
manera oportuna; apoyará el cometido estatal de la cultura de rendición de cuentas; y
será el Administrador del Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública –
CHIP. Para lo cual se ha trazado unos objetivos estratégicos, ellos son:

1. Mejorar la calidad de la información Contable.

2. Posicionar los productos y servicios de la Contaduría General de la Nación.
3. Modernizar los sistemas de información, mediante tecnología de punta.
4. Armonizar a estándares internacionales las normas de contabilidad pública.

5. Modernizar la Contaduría General de la Nación.

6. Ampliar la competencia, incidencia e intervención de la Contaduría General de la
Nación.

En desarrollo del mejoramiento de la calidad ha:

Logrado una Cobertura a Septiembre de 2004

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Total Entidades públicas : 3.341
Total Entidades públicas recibidas : 3.035
Porcentaje incorporado : 91%

Estos índices se han visto especialmente reflejados en el:

Plan Nacional de Capacitación

- Capacitación a 15985 funcionarios públicos de 1061 Entidades y a 1283 ciudadanos
pertenecientes al gremio de contadores públicos y estudiantes.
- 60 eventos de capacitación en Saneamiento contable, Actualización normativa contable
pública y Control interno contable.
- 9 eventos de capacitación en temas varios relacionados con contabilidad pública.
- Participación en el XXI Simposio sobre Revisoría Fiscal-Federación de Contadores
públicos de Colombia.
- 8 Eventos “Boletín de Deudores Morosos del Estado -BDME”.
- 5 conferencias en universidades con 886 asistentes.

Plan General de Contabilidad Pública-PGCP

- Revisión y actualización permanente del modelo instrumental (Catálogo de cuentas).
- Simplificación de procedimientos y readecuación técnica.
- Armonizar con los estándares de contabilidad internacional para obtener una versión
actualizada.

Doctrina: Contable pública y Saneamiento contable

- Contabilidad pública.
- Saneamiento contable.

Red de apoyo técnico-contable

- Artículo 94 de la Ley 617: Apoyo de los contadores departamentales en los procesos de

consolidación, asesoría y asistencia técnica, capacitación y divulgación para desarrollar el
Sistema Nacional de Contabilidad pública.
- Divulgación de la norma para adoptar el sistema de asistencia técnica en Colombia para
el mejoramiento de la información financiera territorial.

Saneamiento Contable
- Apoyo a las entidades públicas para la depuración contable: cumplimiento de la Ley 716
de 2001.
- Apoyo normativo y elaboración de la “Guía práctica sobre el saneamiento contable”.
- Campaña de divulgación de la norma y realización de 60 eventos de capacitación.

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Modelo de control interno contable para Colombia
- Participación en la elaboración del Proyecto de reglamentación de la Resolución 048 de
2004 expedida por la Contaduría General de la Nación.
- El Proyecto contiene el Modelo de Control Interno Contable para las entidades del
ámbito de la contabilidad pública, y lo conforman los documentos: Marco Conceptual y
Guía de Implementación.

Alianzas interinstitucionales
- Colaboración de la Contaduría General de la Nación en proyectos realizados por
entidades públicas nacionales y organismos internacionales que fomentan el desarrollo
de las entidades territoriales, Proyecto: “Mejor gestión en los departamentos”-GTZ.
- Mejoramiento de la calidad de la información contable de entidades nivel nacional y
territorial: USAID-MAFP
- Fortalecimiento del control interno: USAID, DAFP.

Sistema normativo contable

Expedición de normas para la regulación en materia contable:
- 20 Resoluciones y 6 Circulares Externas para la adecuación PGCP a necesidades
información autoridades económicas y usuarios.
- 12 cartas circulares para el cumplimiento de la normatividad contable.

Revisión proceso de consolidación

- “Manual funcional del proceso de consolidación para la evaluación y seguimiento de las
finanzas públicas”-Reglamentaciones procedimental y sustantiva.
- Soporte para la elaboración del Balance General del año 2003.

Además, la Contaduría General de la Nación se ha propuesto posicionar los productos y

servicios de la misma, como:

Defensa legal del Estado

A través de la Contabilidad pública se han identificado y valorado las demandas en contra
del Estado en todas sus etapas y en todos sus órdenes, suministrando información útil
para el Ministerio del Interior y de Justicia. Esto ha contribuido al cumplimiento de la
estrategia gubernamental que tiene como objetivo fundamental prevenir el daño
patrimonial del Estado.

Refrendación de información contable

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- Art. 79 Ley 715/01: Refrendar la información de 1.098 municipios, más la Gobernación
de San Andrés y Providencia para acceder a recursos por eficiencia fiscal y por eficiencia
administrativa (Formatos A y C3).
- Formato A: Refrendados 989, No refrendados 109.
- Formato C3: Refrendados 782, No refrendados 316.

Categorización
- Gobernadores y Alcaldes antes del 31 de octubre expedirán decreto donde se incluya la
categoría de clasificación, si no lo hará la Contaduría General de la Nación, expidiendo
certificación en noviembre.
- Resolución No. 494 del 29 de noviembre de 2004 se expidió la certificación de
categorización.
- 51 municipios no fueron categorizados por falta de información de la CGR para efectuar
el cálculo de los ingresos corrientes de libre destinación.

Revista virtual de contabilidad pública

Publicación de la revista virtual “e-contables” en el sitio www.contaduria.gov.co

Revistas impresas

Publicación de tres ediciones de la revista “Campaña contra la corrupción”.

Así mismo, la Contaduría General de la Nación se ha comprometido en modernizar los

sistemas de información, mediante tecnología de punta, como:

Sistema Integrado de Información Financiera-SIIF

- Administración del módulo contable que agrupa a 74 unidades ejecutoras.

- Se realizó mantenimiento a las matrices y al catálogo SIIF.
- 6 Certificados de recursos libres de afectación para adicionar el Presupuesto Nacional.
- 360 Solicitudes de soporte por mantenimiento contable atendidas.
- Coordinar con el administrador del sistema los cierres diarios, anual, provisional y
definitivo de las unidades ejecutoras.
- Evaluación permanente de la seguridad del sistema.
- Se atendieron 25 consultas escritas y 10 presénciales.
- 4 procedimientos contables SIIF desarrollados.

Plataforma tecnológica
- Definición y consecución plataforma de hardware que responda a las necesidades de
información de las entidades y de la ciudadanía.
- Sustitución tecnológica al interior de la entidad.

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- Desarrollo y actualización de nuevos productos de software: Saneamiento contable,
Anuario del FMI y Sistema de Categorización de las gobernaciones y municipios.

De igual forma se ha propuesto:

ARMONIZAR A ESTÁNDARES INTERNACIONALES LAS NORMAS DE

CONTABILIDAD PÚBLICA.
Normas de contabilidad pública colombiana frente a los estándares internacionales
- Globalización económica=lenguaje común entre países.
- 100% de avance frente a los estándares emitidos por el Comité del Sector Público de la
Federación Internacional de Contadores-IFAC.
- En el 2005 se espera realizar la inclusión en el PGCP y crear mecanismo de
sostenibilidad del proyecto.

MODERNIZAR LA CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.

Reestructuración Organizacional
- “Programa de renovación de la administración pública”-Reformas verticales.
- Cumplimiento meta de austeridad del 20% en costos de funcionamiento.
- Razón del 70:30 entre funcionarios misionales y de apoyo.
- Nueva estructura basada en procesos bajo la aplicación de conceptos y prácticas de
gerencia moderna.

AMPLIAR LA COMPETENCIA, INICIDENCIA E INTERVENCIÓN DE LA

CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
Impacto del Boletín de Deudores Morosos del Estado en las Finanzas Públicas.
- El BDME es una herramienta de gestión pública para el saneamiento de la cartera de los
entes públicos que en virtud de la Ley 716 de 2001 (Saneamiento Contable) requieren
depurar sus sistemas de información e identificar de manera plena sus deudores.
- 503.661 millones de pesos recuperados de cartera morosa desde el 1 de agosto hasta
el 31 de diciembre de 2004.

Impacto del Boletín de Deudores Morosos del Estado en las Finanzas Públicas.
- Optimización del proceso de saneamiento contable público en la administración
financiera pública.
- Reducción del déficit fiscal mediante el fortalecimiento de políticas públicas
encaminadas a obtener mayores recursos producto de la gestión y depuración de la
información contable pública.

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LOS RETOS QUE TIENE EL SR. CONTADOR GENERAL DE LA NACION PARA EL
PRESENTE AÑO (2004) SON:

- Mejoramiento continúo de la calidad de la información.

- Administración CHIP.
- Respuesta a necesidades de nuevos productos para los usuarios estratégicos.
- Modelo de control interno contable para Colombia.
- “La deuda de 8 billones, aunque de difícil recaudo es recuperable….BDME-Jairo Alberto
Cano Pabón”
- Planificación, capacitación, documentación e inicio implementación Sistema de gestión
de la calidad-ley 872 de 2003.
- Normatividad contable unificada aplicable al sector público.
- Digitalización del archivo central de la Contaduría General de la Nación.
- Política de sostenibilidad de la armonización Normas internacionales de contabilidad
pública.
- Cartilla procedimientos contables para departamentos y municipios.

Entre otros hechos, se marco como hito importante que por primera vez el Balance
General de la Nación salió antes del 30 de marzo.

Teniendo en cuenta que es una entidad relativamente nueva, la CGN ha demostrado

resultados enormes y cada día que pasa sigue su camino y su proceso de construcción.

GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE JURIDICA DE LA C.G.N.

Cuentas Claras, Estado Transparente

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