BASES CONCEPTUALES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN

COLOMBIA
Por: Angela Andrade Pérez(1)

RESUMEN.- Desde 1991, el ordenamiento territorial ha sido objeto de diversas

interpretaciones, a partir de las cuales se ha definido su naturaleza y alcances. En el
presente artículo, se examinan las relaciones del OT con la política de desarrollo, la
gestión ambiental y la cultura, así como la concepción presente en la Ley 388 de 1997.
Palabras claves: Ordenamiento territorial, gestión ambiental, cultura, modelo de
desarrollo.

El Ordenamiento Territorial se define como " un conjunto de acciones concertadas

emprendidas por la nación y las entidades territoriales, para orientar la transformación,
ocupación y utilización de los espacios geográficos, buscando su desarrollo socio
económico y teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las
potencialidades del territorio y la armonía con el medio ambiente"(2). Esta definición
adoptada por la COT y desarrollada posteriormente por el IGAC, permite establecer que
el O.T. cumple dos funciones principalmente: por una parte se constituye como una
política de Estado que debe adecuar la organización político - administrativa de la
nación de acuerdo con las disposiciones constitucionales y por otra, permitir una
adecuada proyección espacial de las políticas económicas, sociales, ambientales y
culturales de la nación.
El O.T. tanto en el caso colombiano, como en otros países del mundo, depende
directamente de la visión de desarrollo que se tenga. Esto conlleva necesariamente a la
definición concertada de una visión de país, región, departamento, municipio, u otro, la
cual se constituye en el punto de partida de cualquier ejercicio ordenador.
La Unión Europea ha considerado el O.T. como uno de los aspectos estratégicos mas
importantes para su consolidación. Lo define como la "expresión espacial de las políticas
económicas, sociales, culturales y ecológicas de toda sociedad. Es a la vez una
disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación
interdisciplinaria y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
organización física del espacio según un concepto rector"(3). Los objetivos estratégicos
sobre los cuales se concibe el O.T. en Europa son cuatro: primero, el desarrollo
equilibrado de las regiones a través de la orientación y el control del crecimiento de
regiones muy dinámicas, y el estímulo de este en las regiones deprimidas o que han
entrado en decadencia, así como la articulación de las áreas periféricas con los centros
de mayor progreso; la mejora de la calidad de vida de la sociedad; la utilización racional
del territorio y la mejora del medio ambiente.
Es interesante anotar que todos los países del mundo que han adoptado una política de
Ordenación del Territorio, cuentan con un desarrollo legal integral que permite dar una
orientación estructurada a todo el proceso. En el caso colombiano como se verá
posteriormente, existen muchas normas y leyes aisladas y desarticuladas, que generan
dificultades en su aplicación.
Desde el punto de vista político administrativo, la Constitución de 1991 establece unos
lineamientos básicos y ofrece posibilidades que deben implementarse con el fin de
lograr un Estado moderno que garantice el cumplimiento de una serie de expectativas y
opciones de desarrollo, mas que constituirse en un fin en si mismo.
1
Existen criterios para concebir un estado moderno, algunos de los cuales han sido
planteados por Boisier(4) y otros ajustados a las condiciones nuestras:
Es aquel que logra comprender la estructura de su entorno, actuar en concordancia con
los procesos del territorio y construir su propio futuro.
Es el que incorpora la territorialidad nacional en sus políticas y que no abandona el O.T.
a los efectos de la lógica económica, es decir, que hace conducción territorial.
Es aquel que se reconoce como estado territorial y no sólo como una construcción
jurídico-política abstracta.
Es aquel que entiende que su propia estructura territorial no es una mera partición del
territorio nacional, sino una estructura sistémica en la cual las partes interactúan entre
sí y con el todo que es la nación.
Es el que reconoce como valor, la diversidad geográfica, étnica y cultural de su
territorio.

1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO

En Colombia aún no se han establecido, o definido los objetivos de desarrollo sobre los
cuales se debe basar una visión futura del país. Existen una serie de lineamientos
políticos y otros criterios definidos en la misma constitución política, que permiten una
orientación general de carácter estratégico:
Inducir la reorganización político administrativa de la nación dentro de un régimen
unitario, como base para el logro de la autonomía de las entidades territoriales, la
descentralización y el fortalecimiento de la participación democrática.
Contribuir a la protección de la diversidad étnica y cultural de la nación.
Proporcionar estrategias que garanticen un desarrollo territorial equilibrado, expresado
en una mejor distribución espacial y estructural del bienestar social.
Incentivar la coordinación administrativa e institucional como base para una
planificación solidaria y coherente.
Propender por la distribución y localización ordenada de las actividades y usos en
armonía con el medio ambiente.
El O.T. cumple un papel clave en la implementación de cualquier política de desarrollo.
Tal como lo planteó hace algunos años el profesor Uribe Echevarría, " El O.T. va a ser
una cuestión fundamental en la política regional, pero siempre que se pliegue o entre
en perspectiva. Si el ordenamiento territorial va a dedicarse a formular modelos
comprensivos nacionales, de cómo se deben distribuir las actividades en el territorio, y
qué se debe hacer en cada región, no tiene futuro. Si se pliega o se vuelve parte de los
procesos, si escoge objetivos con realismo y precisión y se concentra en resolver
problemas de desarrollo, entonces si se puede hacer una contribución esencial para
maximizar el crecimiento económico y el grado de equidad social en los procesos de
desarrollo"(5).
La ocupación del territorio en cualquier circunstancia, es el resultado de una serie de
políticas macro económicas y sectoriales, específicas de un modelo de desarrollo
económico. El O.T. debe verse como un instrumento facilitador del desarrollo
económico, velando por el cumplimiento de intereses sociales, el medio ambiente y los
recursos naturales.

2
El desarrollo exige hoy en día, indiscutiblemente una vuelta hacia el territorio, a una
territorialidad altamente interactiva basada en sus componentes básicos, que son las
localidades, expresadas espacialmente en los municipios.
Hay cuatro áreas estratégicas con las cuales se relaciona el O.T. las cuales se han
tratado en muchos casos de manera independiente, no sólo en Colombia, sino en otras
partes del mundo, por lo cual se hace énfasis en la necesidad de una perspectiva
integral sobre los siguientes temas: El desarrollo económico, la gestión ambiental, la
cultura y los aspectos político administrativos.

2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LOS MODELOS DE DESARROLLO

ECONOMICO

En el caso colombiano, se hace especial referencia al modelo de sustitución de

importaciones y a los cambios que implica la consolidación de la internacionalización de
la economía.

2.1 Ordenamiento Territorial y el modelo de Sustitución de Importaciones

El proceso moderno de sustitución de importaciones se empezó a desarrollar en nuestro
país a partir de los años 30 y se consolidó después de la segunda guerra mundial.
Desde el punto de vista de la organización territorial, se ha caracterizado entre otros
por los siguientes aspectos:
Define formas específicas de organización del territorio, privilegiando áreas con ventajas
comparativas para ciertos productos y determinando una forma específica de
distribución y concentración espacial de la población.
Favorece ciertos sectores de la economía y los territorios que presentan mayores
ventajas comparativas para su producción.
Afecta la división del trabajo y el desarrollo tecnológico relacionado con la
implementación de las actividades señaladas.
Las áreas privilegiadas en este modelo han sido aquellas donde se concentra la mayor
demanda en el triángulo, Cali, Bogotá y Medellín, incluyendo las áreas de producción
cafetera.

2.2 Ordenamiento Territorial y la transición hacia el modelo de

internacionalización de la economía
La transición de un modelo de desarrollo a otro implica una reestructuración rural y
urbana, una nueva distribución del trabajo y una relocalización de la población. Se
asume que las áreas del país en las que puede llegar a existir un mayor impacto son
aquellas en las cuales hay un mayor crecimiento de los sectores exportadores y que
presentan una mayor rentabilidad de la economía nacional.
En un principio se pensó que las regiones con mayores ventajas comparativas en este
nuevo modelo de desarrollo eran aquellas localizadas en áreas estratégicas para la
exportación, como el caso de la costa Atlántica, sin embargo, parece ser que las áreas
"ganadoras" dentro de este nuevo esquema han sido aquellas en las cuales se
consolidó el modelo de sustitución de importaciones, debido en parte a que en estas
áreas se ha concentrado la mano de obra calificada, capital social, infraestructura,
comunicaciones, entre otros.

3
La principal conclusión que se tiene en este respecto es que no existe aún una
estrategia de territorialización de la apertura económica, es decir, pensada desde las
regiones. Indiscutiblemente la competitividad cobra sentido y se manifiesta desde el
ámbito regional, en dónde se encuentran las firmas y empresas.
Los principales temas que surgen como conclusión del análisis de la relación entre
competitividad y territorio, se puede establecer lo siguientes:
La ocupación del territorio no puede dejarse a las fuerzas del mercado. El estado debe
intervenir mediante la regulación y el control de las acciones con propósitos definidos, y
la promoción de la participación de la sociedad civil.
Si bien es cierto, hay quiénes afirman que el modelo de internacionalización de la
economía conlleva necesariamente a la consolidación de las llamadas regiones
"ganadoras" o "perdedoras", surge una posición contraria expresada en los
planteamientos básicos de la Unión Europea, y es que si bien, esto puede ser cierto, el
estado con mayor razón debe intervenir para evitar que se den desequilibrios
territoriales en la nación que pueden llevar a agudizar conflictos territoriales y el
deterioro de los recursos naturales.

Es urgente apoyar las acciones encaminadas hacia la definición de una política integral
que permita orientar la ocupación del territorio para satisfacer los requisitos de la
globalización.

Analizar y evaluar la dinámica territorial para la consolidación de los "clusters"

industriales y sus relaciones con los demás componentes de la cadena productiva.

3. ORDENAMIENTO TERRITORIAL GESTION AMBIENTAL

En muchos países del mundo, el O.T. ha sido ampliamente identificado con la definición
de usos de la tierra compatibles con las condiciones ambientales y el manejo integral de
las cuencas hidrográficas. Esta situación es perfectamente obvia si se tiene en cuenta
que los cambios en la ocupación del territorio y la implementación de formas de uso de
la tierra no sostenibles, es una de las principales causas de la degradación ambiental
del planeta. Esta visión fue iniciada por organizaciones internacionales como la FAO,
quiénes definieron desde el año 1976 metodologías de investigación y manejo para
resolver los principales conflictos de uso de la tierra, especialmente en las áreas rurales,
y dar soluciones a las crecientes demandas de alimentos en el mundo. Estas
aproximaciones, inicialmente basadas casi de forma exclusiva en el estudio y evaluación
técnica del potencial biofísico del territorio, hoy en día se complementan con
aproximaciones de carácter integral en donde los aspectos sociales, económicos y
culturales juegan un papel definitivo, así como la negociación y concertación de usos de
la tierra con la sociedad civil.

En el capítulo 10 de la Agenda 21 se dice que " si los requerimientos de la humanidad

se satisfacen de manera sostenible, es necesario reversar los conflictos por el uso de la
tierra. La planificación física y la planificación del uso de la tierra constituyen una forma
muy práctica de lograrlo. Al examinar todos los usos de la tierra de una manera
integral, se hace posible minimizar los conflictos para lograr las transferencias mas
eficientes y para ligar el desarrollo social y económico con la protección ambiental,
contribuyendo así a lograr los objetivos del desarrollo sostenible."
4
Colombia no se escapa de la situación mundial de pobreza y escasez de recursos
básicos como los alimentos, la leña y el agua. Existen señales como pérdida del
potencial de pesca, deforestación, desertificación, pérdida de biodiversidad, erosión y
salinización de suelos, contaminación del agua, el aire y el suelo.

En Colombia, estas tareas se han venido dando desde la época en que se crearon las
corporaciones de desarrollo regional, con el apoyo de instituciones técnicas como ha
sido el INDERENA o el IGAC. Posteriormente, estas visiones se han fortalecido y han
quedado consignadas como una de las principales tareas que debe desarrollar el
Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas de Desarrollo y varias de
las instituciones adscritas.

En cumplimiento de una serie de principios básicos del Desarrollo Sostenible, el

gobierno colombiano a través de la ley 99 de 1993, concibe el Ordenamiento Ambiental
del Territorio como uno de los temas básicos de la gestión del ordenamiento Territorial.
El OAT ha sido definido en la ley como " una función atribuida al Estado de regular y
orientar el proceso de diseño y planificación del uso del territorio y de los recursos
naturales renovables de la nación a fin de garantizar su adecuada explotación y
desarrollo sostenible". Adicionalmente, le atribuye funciones directas al Ministerio y a
las Corporaciones Regionales para lograr una adecuada gestión territorial.

Desde el punto de vista teórico, el OAT aporta en los siguientes al O.T.:

Es un componente fundamental, ineludible e indisociable del O.T.. La orientación en los
procesos de uso y la implementación de alternativas de desarrollo territorial siempre
deberán ser evaluadas considerando los impactos e implicaciones en los ecosistemas.
Suministra al O.T. una síntesis de la estructura y dinámica de los ecosistemas, una
valoración de los principales conflictos o potencialidades de las diferentes propuestas de
alternativas de usos, actividades y programaciones en el marco de la sostenibilidad,
previendo los conflictos ambientales que se puedan generar en el futuro.

Es la base para la integración de las diferentes iniciativas de desarrollo sectorial, en un

marco territorial. En este caso al igual que el O.T. las políticas de OAT no pueden estar
desligadas de las políticas económicas y sociales que son integradas en el O.T.

El Objetivo fundamental de la gestión ambiental y el OAT es garantizar la prevención de

la transferencia de los problemas ambientales a otras áreas y a otras generaciones y
controlar los efectos ambientales ocasionados en el lugar de origen por acciones
pasadas y recuperar los ecosistemas afectados.

El principal reto en nuestro concepto del OAT es poder trabajar integralmente con las
demás dimensiones del OT, con el fin de garantizar la prevención de la transferencia de
los problemas ambientales a otras áreas y otras generaciones, controlar los efectos
ambientales en el lugar de origen y recuperar ecosistemas degradados. Los principales
problemas ambientales que tenemos en el país y que pueden tener una respuesta
específica en el Ordenamiento Ambiental del Territorio, son entre otros:

5
1. Determinar la localización de la creciente población rural y urbana que habitará
en nuestro país en los próximos veinte años, y prever el manejo de los
ecosistemas que prestan servicios ambientales a los principales núcleos de
población

Una de las mayores preocupaciones que deben tener los países

latinoamericanos, asiáticos y africanos, es garantizar una serie de condiciones de
vida, para la población urbana y rural que día a día se está incrementando. Esto
significa tener una política adecuada de localización, que permita resolver los
conflictos actuales de ocupación del territorio y prever la situación futura. En el
caso colombiano la mayor parte de la población está concentrada en las
ciudades, lo cual implica un incremento en las demandas sobre las tierras que lo
rodean. Esta demanda no es solo sobre alimentos sino sobre agua, combustible,
materiales de construcción, disposición de desechos, entre otros.

2. Garantizar una utilización sostenible de los ecosistemas terrestres y marinos.

La oferta de tierra para la producción de alimentos, y con cierto manejo
tecnológico es limitada. Mucha de esta ha sido mal utilizada, lo cual se evidencia
en una gran proporción de las tierras agrícolas erosionadas y degradadas por la
implementación de formas de uso no compatibles. Así mismo la deforestación es
una de las mas grandes del mundo y ha puesto en peligro la oferta de recursos
forestales, la destrucción de habitats y la pérdida sucesiva de la diversidad
biológica.

3. Desarrollar las actividades humanas teniendo en cuenta la presencia de

riesgos y amenazas naturales:
Las condiciones geográficas del país en el globo terrestre, sus características
específicas a nivel geológico y geomorfológico, y el impacto acumulado de
acciones humanas pasadas y presentes, han determinado condiciones de
amenaza para el establecimiento de asentamientos humanos y el desarrollo de
actividades productivas.
Permanentemente se hace referencia a la presencia de deslizamientos, sismos,
inundaciones, etc., en áreas seriamente amenazadas. Por esto, es necesario
determinar las áreas críticas con el mejor conocimiento posible para prevenir y
corregir las posibles áreas afectadas y minimizar riesgos para la población.

4. Definir políticas de conservación a nivel nacional, regional y local, con el fin de

evitar la pérdida de la diversidad biológica:
La Biodiversidad se define como la variación en cada uno de los niveles
jerárquicos de organización de la naturaleza biológica. Colombia ha sido
considerado como uno de los países con mayor diversidad biológica del mundo.
Sin embargo, esta posible riqueza se ve fuertemente afectada por la destrucción
de los hábitats naturales de las especies y de los procesos ecológicos que
caracterizan los ecosistemas terrestres y acuáticos. Se calcula que al menos un
tercio de la cobertura natural del país ha sido transformada. No hay acuerdo
sobre las tasas de deforestación en Colombia y se cree que en los ochentas pudo
ser cerca de 600.000 ha. por año. Las áreas mas afectadas por la deforestación
6
 han sido la región Caribe, algunos de los valles interandinos antes cubiertos por
bosques secos y semicaducifolios y los bosques húmedos de Urabá, el Magdalena
Medio y el piedemonte amazónico. Los bosques nublados montanos están
considerados entre los ecosistemas menos conocidos y amenazados del trópico.

En Colombia regiones completas han sido deforestadas, lo cual ha producido la

desaparición de tipos completos de vegetación. Los ecosistemas de las zonas
secas son los menos conocidos y los mas destruidos, especialmente los que
existían en el Valle del Magdalena, la Baja Guajira y el Valle del Cauca. Los
páramos igualmente son áreas supremamente amenazados. Los humedales,
áreas de grandísima importancia ambiental han sido afectados directa e
indirectamente por la actividad antrópica.(6)

Las áreas actualmente protegidas mediante el sistema de parques naturales no

son representativas de la diversidad ecosistémica de la nación. Adicionalmente,
es bien sabido que la mayor parte de ellos se encuentran intervenidos y que
difícilmente con el esquema actual se pueden lograr los objetivos de preservación
y conservación previstos. Es necesario revisar los conceptos manejados hasta
ahora y permitir definir compatibilidades con otros usos y mecanismos de gestión
que involucren de forma mas directa a la sociedad civil organizada y a las
regiones.

5. Definir y reglamentar el Estatuto de Uso Adecuado del Territorio:

Tal como lo prevé la Ley 99, el Ministerio del Medio Ambiente debe concebir y
reglamentar el "Estatuto de Uso Apropiado del Territorio". Este estatuto debería
contener los criterios para la definición de usos de la tierra y sus respectivas
restricciones lo cual aceleraría la expedición de licencias ambientales y aportaría
bases fundamentales para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Es el
complemento necesario en materia ambiental de los alcances hasta ahora
presentes con la ley 388.

6. Consolidar metodologías y criterios para la elaboración de planes de gestión

ambiental, integrados a los planes de ordenamiento territorial.
Las CARs y las entidades territoriales tienen competencias para la formulación de
los planes de OAT. Los criterios conceptuales y metodológicos deben ser
determinados e integrados a los demás componentes del O.T.

4. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y CULTURA

Las relaciones entre O.T. y cultura son evidentes. Sin embargo, es un tema que hasta
ahora se está empezando a considerar y que tal vez no se le ha dado aún la relevancia
que tiene, no sólo desde el punto de vista de cumplir con los mandatos
constitucionales, sino de ser uno de los puntos claves para lograr promover la
internacionalización de la economía en el territorio nacional. La cultura se puede
manifestar desde el punto de vista de la protección y promoción de la diversidad étnica
y cultural de la nación, y del papel que cumple en la promoción de proyectos políticos
regionales.

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4.1 Protección y promoción de la diversidad étnica y cultural de la nación:
Las características culturales de la nación colombiana, evidenciadas en la presencia de
una gran diversidad de grupos étnicos y de tradiciones culturales dentro de todo el
territorio nacional, junto con el precepto constitucional de "protección de la diversidad
étnica y cultural" de la nación, exigen que estos temas se constituyan de forma integral,
en uno de los aspectos prioritarios de "nuestro ordenamiento territorial". Por primera
vez, se considera la diversidad cultural como un valor de la sociedad.

La diversidad cultural que tenemos en nuestro país se manifiesta en la presencia de

mas de doscientos grupos étnicos, los cuales se caracterizan entre otros, por presentar
su lengua propia y una variedad en las formas de organización social y política. La
Constitución de 1991 reconoce esta diversidad cultural y además crea el espacio
político-administrativo para que los territorios indígenas adquieran una categoría
especial dentro del marco nacional bajo la figura de "Entidades Territoriales Indígenas".
Este tema es de virtual importancia ya que se trata no solamente de reconocer la
coexistencia en nuestro país de diferentes etnias y culturas, sino de generar políticas
integrales que permitan que en sus territorios se puedan implementar igualmente de
forma integral, políticas sociales, económicas y ambientales. Esta situación va mas allá
del reconocimiento de los territorios indígenas como ETIs para buscar, proponer y
evaluar alternativas de ocupación del territorio que confluyan con los principios de
equidad social y sostenibilidad, lo cual puede significar la necesidad de reconstruir sus
propios territorios, para garantizar una sostenibilidad en sus condiciones de vida.
Esta dimensión cultural no solamente debe enfocarse hacia la problemática indígena,
sino también a las comunidades negras existentes en todo el país, a los raizales de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, y a todas las comunidades campesinas
tradicionales, cuyas formas de desarrollo socio-cultural tengan un significado especial
en el nuevo orden territorial colombiano.

4.2 La cultura como base de un proyecto regional

La cultura entendida desde un punto de vista integral, que trasciende del problema de
los grupos étnicos y las tradiciones culturales en el país, se considera como el eje para
la conformación de regiones y el desarrollo de proyectos políticos que verdaderamente
se inserten en las problemáticas de la población.
Boisier(1) menciona de forma reiterativa la importancia que tiene hoy en día en los
proyectos de desarrollo regional, la construcción de lo que él define como "Proyecto
cultura regional", que elimine los clivajes e induzca la autopercepción colectiva de
pertenencia.

Este concepto de proyecto cultura se orienta hacia dos temas: por una parte, lograr
apropiarse desde el punto de vista regional, de las culturas locales y por otra,
apropiarse adecuadamente en la cultura universal. En muchas situaciones se ha dicho
que la internacionalización de la economía y de las comunicaciones conlleva
necesariamente a la conformación de una especie de cultura universal, sin embargo, se
ha visto en muchas áreas del mundo que lo que se ha dado es el fortalecimiento de las
culturas locales y de las minorías étnicas. Esto significa en otras palabras el "humanizar"
la internacionalización de la economía y colocarla al servicio de las personas.

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Según Boisier, la consolidación de regiones culturales, que son la base a su vez para la
definición de proyectos políticos, se basa en:
El grado de cohesión social de una población en un territorio.
El sentimiento de pertenencia de los habitantes en una dada.
El grado de participación de la sociedad en los procesos.

5. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y ASPECTOS POLITICO

ADMINISTRATIVOS
En el ámbito de la Asamblea Nacional Constituyente, el OT. ha sido entendido
principalmente como el instrumento que permite establecer una nueva organización
político administrativa de la nación. Indiscutiblemente este fue uno de los puntos
centrales que tocó la Constitución de 1991 y que se considera prioritario para el
desarrollo nacional.

La Constitución señaló que el Estado colombiano es un "Estado unitario con autonomía

de sus entidades territoriales" y define como entidades territoriales al municipio, el
departamento, los distritos y los territorios indígenas, y genera la posibilidad de
considerar las regiones y las provincias. Adicionalmente concibe como entidades
administrativas y de planificación a las áreas metropolitanas y asociaciones de
municipios.

De acuerdo con los puntos señalados inicialmente sobre la razón de ser del estado, y
los puntos centrales para el logro de un estado moderno e idóneo para enfrentar los
grandes retos que nos plantea el próximo milenio, es necesario reflexionar en la
propuesta sobre cuáles son las entidades territoriales y sus respectivas competencias,
que pueden garantizar un mejor desempeño.

No se trata de establecer únicamente cuáles son estas entidades territoriales, sino

cuáles serán sus competencias y las relaciones espaciales, desde el punto de vista
horizontal y vertical, y su trayectoria temporal. Es decir, por ejemplo, cuáles son los
mecanismos de relación entre los municipios, sean colindantes o no, y entre estos y los
niveles jerárquicamente superiores. Además el cómo se van a implementar los
principios constitucionales de la coordinación, la concurrencia y la solidaridad.

Esto lleva necesariamente a reflexionar sobre la gobernabilidad del país, y la búsqueda

de modelos eficientes que garanticen una activa participación de la sociedad civil y una
promoción de los objetivos fundamentales de la internacionalización de la economía.

De acuerdo con los conceptos emitidos por la COT, la Ley Orgánica Territorial debe
ocuparse de los siguientes temas:
Condiciones para la constitución de las entidades territoriales.
Condiciones y requisitos para la formación y existencia de divisiones administrativas del
territorio que puedan llegar a constituirse en entidades territoriales.
Reglas sobre convocatoria y realización de consultas populares, referendos y demás
mecanismos de participación democrática que decidan la incorporación o pertenencia a
una entidad territorial, en cuanto toque con los aspectos que no quedaron contenidos
en las leyes estatutarias de mecanismos de participación y de la función electoral.
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Bases o disposiciones generales sobre el régimen administrativo de las divisiones
territoriales y los principios básicos para la adopción de sus respectivos estatutos.
Principios para el ejercicio de competencias de las entidades territoriales: coordinación,
concurrencia y subsidiareidad.

Coordinación: Las autoridades de los distintos niveles territoriales al formular y ejecutar

políticas o programas, expedir reglamentos, prestar servicios o realizar obras en
ejercicio de las competencias asignadas, deberán armonizar su actuación, para
garantizar así los principios de la función administrativa, conforme al artículo 209 de la
Constitución Política. En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás
autoridades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o
estorbar el cumplimiento de las mismas por las autoridades de otras entidades.

Cuando las autoridades de distintos niveles territoriales tengan que desarrollar

actividades de manera conjunta, deberán actuar de manera oportuna y eficiente,
cumpliendo con cabalidad la parte que les corresponde de la actuación y respetando el
campo de atribuciones propio de las otras autoridades.
Subsidiareidad: La nación o una entidad territorial pueden ejercer transitoriamente
competencias correspondientes al mismo nivel territorial o a niveles territoriales
subsiguientes, cuando las entidades responsables de estos últimos no estén en
capacidad de hacerlo por causas justificadas. La actuación terminará cuando hayan
cumplido su objeto.

Mecanismos administrativos y jurídicos para dirimir conflictos de competencia entre la

nación y las entidades territoriales.
Deslinde y amojonamiento de las entidades territoriales.

6. GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El estado moderno al cual se hace referencia anteriormente cumple un papel que se
refiere específicamente a dos temas: la intervención y la participación:

6.1 Intervención:
La intervención del estado en el marco de una política territorial se manifiesta en los
siguientes puntos:

Consolidación de una política territorial unificada, basada en la integración de las

políticas sectoriales:

Hasta ahora el país no ha desarrollado una política territorial unificada e integrada, que
comprenda todos los aspectos sectoriales en su dimensión espacial de forma coherente;
por el contrario, existen una serie de políticas de carácter sectorial, dispersas, que al
momento de proyectarse en la nación y las entidades territoriales generan conflicto.

Asignación de responsabilidades de las organizaciones que hacen política y gestión

territorial:

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Desde la época en la cual existió la Comisión de Ordenamiento Territorial se hicieron
varios debates hacia la búsqueda del marco organizacional mas conveniente para la
gestión del OT. Independientemente de cuál sea esta orientación, es necesario que
exista un marco que le de coherencia al tema territorial.

Actualmente existen varias instancias del gobierno con competencias en el tema, pero
aún existe la necesidad de definir de forma específica cuál será el ámbito de aplicación
de cada una de ellas. Entre ellas citamos las siguientes: Ministerio de Desarrollo,
Ministerio del Medio Ambiente, Ministerio del interior, Ministerio de Agricultura, DNP,
IGAC, IDEAM, INGEOMINAS, las entidades territoriales, las entidades administrativas y
de planificación y las CARs.

Desarrollo normativo:
Las normas sobre el tema territorial se ha dado de forma fragmentaria y diferencial.
Aunque de la misma Constitución Política se desprende la necesidad del desarrollo de
una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, lo que se ha dado es un desarrollo
legislativo fragmentario, en el cual se han tenido en cuenta de forma aislada diferentes
temas por separado.
En los países en los cuales el OT se ha implementado desde una definición de política,
se ha partido de una ley nacional estructurante, y posteriormente se han dado normas
específicas.

Actualmente en nuestro país hay una gran variedad de leyes que toman el tema
territorial, entre las cuales vale destacar las siguientes:

Ley Orgánica del Plan de Desarrollo – 152: Ley que crea el Ministerio del Medio
Ambiente y desarrolla el Sistema Nacional Ambiental: Ley 99.
Ley 388 de reforma a la ley 9ª.
Ley 60 de 1993, de competencias y recursos.
Ley 128 de 1994 de áreas metropolitanas.
Ley 142 de 1994 de servicios públicos.
Ley 136 de 1994 de modernización de los municipios.

Planes de Ordenamiento Territorial:

Los planes son los instrumentos mas idóneos para lograr incorporar los principios
básicos del OT en la gestión de las entidades territoriales, y así integrar los planes de
desarrollo con una política territorial organizada.

Los planes deben desarrollarse para cada uno de los niveles territoriales en
consideración: la Nación, el Departamento, el Distrito, Municipio, y aquellos otros que
se requieran para garantizar una coherencia jerárquica y horizontal entre las diferentes
entidades territoriales.

6.2 Participación:
El éxito en la gestión del O.T. se basa en gran medida en la forma como se logren
integrar a la sociedad civil a todos los procesos. No se trata de participar por participar,
ya que en este sentido existen planteamientos en la ley de Participación, sino de lograr
11
la mejor forma de negociación de los usos de la tierra, en función de los intereses de la
población y garantizando la protección del ambiente.

7. ALCANCES DE LA LEY 388

La Ley 388 desarrolla algunos de los conceptos básicos que se han enunciado
anteriormente, y en este sentido se consideran como un aporte fundamental para el
desarrollo de la Ley de Ordenamiento Territorial. La ley define el ordenamiento
Territorial municipal como: " El Ordenamiento del territorio municipal y distrital
comprende un conjunto de acciones político administrativas y de planificación física
concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en
ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites señalados por la
Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo de su territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y
ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y
en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales".

7.1 Objetivos
Armonizar y actualizar las disposiciones de la Ley )a. con la C.P., Ley de Planeación, Ley
de Areas Metropolitanas y Ley que crea el sistema Nacional Ambiental.
Establecer mecanismos para que el municipio pueda promover el ordenamiento de su
territorio, uso racional del suelo, preservar y defender el patrimonio ecológico y cultural
localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto
riesgo.

Garantizar que la utilización del suelo se ajuste a la función social de la propiedad y

permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda, servicios públicos,
espacio público, protección del medio ambiente y prevención y atención de desastres.

Promover la concurrencia entre la Nación, las entidades territoriales, las autoridades

ambientales, las instancias y autoridades administrativas y de planificación en el
cumplimiento de las obligaciones constitucionales.

Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales en las cuales confluyen la

gestión municipal y la política urbana nacional.

7.2 Principios
El Ordenamiento del Territorio se fundamenta en:
La función ecológica de la propiedad.
La prevalencia del interés general sobre el particular.
La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
Es claro que aunque estos son los principios, existen temas que aún no se han
desarrollado, específicamente lo referente a la función ecológica de la propiedad.

7.3 Objeto
El objeto central es complementar la planificación económica y social con la dimensión
territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su
aprovechamiento sostenible, mediante:
12
La definición de estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en
función de objetivos económicos, sociales y ambientales.
Definición de programas y proyectos.
Diseño y adopción de instrumentos y procedimientos de gestión y actuación.
El OT municipal deberá incorporar instrumentos que permitan regular la dinámica de
transformación territorial para el desarrollo sostenible.

7.4 Competencias
La ley 388 establece con claridad la diferencia de competencias en materia de
ordenamiento espacial a diferentes niveles territoriales: la nación, el departamento, el
municipio y las áreas metropolitanas. Queda por establecer quiénes serán los gestores
de estas competencias y los mecanismos institucionales de implementación,
especialmente lo que corresponde a la nación y al Departamento.

a. A la Nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los

asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas;
localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de formas generales
de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo que
disponga el desarrollo de la Ley del Medio Ambiente; determinación de áreas limitadas
en uso por seguridad y defensa; los lineamientos del proceso de urbanización y el
sistema de ciudades; los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa
distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las
regiones y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural, así
como los demás temas de alcance nacional de acuerdo con sus competencias
constitucionales y legales.

b. Al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices y orientaciones

para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas del territorio,
especialmente en áreas de conurbación con el fin de establecer escenarios uso y
ocupación del espacio de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y el función de
los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y
culturales; definir políticas de asentamiento, poblaciones y centros urbanos en armonía
con las políticas nacionales, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio;
orientar la localización de la infraestructura física - social de manera que se aprovechen
las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo
municipal, concertando con los municipios el ordenamiento de las áreas de influencia de
las infraestructuras de lato impacto; integrar y orientar la proyección espacial de los
planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y territorios indígenas, en
concordancia con las directrices y estrategias de desarrollo regionales y nacionales.

c. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de planes integrales de

desarrollo metropolitano y el señalamiento de las normas obligatoriamente generales
que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar
los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los
hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 128 de 1994, en la
presente ley y sus reglamentos.

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d. A los municipios y distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento
del territorio contemplados en la Ley Orgánica del plan de Desarrollo y la presente ley,
reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión
y rurales de acuerdo con las leyes, optimar los usos de las tierras disponibles y
coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes
departamentales y municipales.

7.5 Define la naturaleza y los contenidos de los Planes de Ordenamiento

Territorial, como instrumentos básicos de intervención.
Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas,
programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo
físico del territorio y utilización del suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se
denominarán:

Planes de ordenamiento municipal: elaborados y adoptados por las autoridades de los

distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes.
Planes básicos de ordenamiento territorial elaborados y adoptados por las autoridades
de los municipios con población entre 30.000y 100.000 habitantes.
Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de
los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.

Los planes de O.T. deberán contemplar los siguientes componentes:

El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias
y contenidos estructurales de largo plazo.

El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas
y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre lo asentamientos
rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.

Participación Democrática
En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las
administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la
concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la
participación de los pobladores y sus organizaciones.

La participación deberá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de

audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la
formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento, modificación,
suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos por
la ley y sus reglamentos.

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