CADERNOS IPPUR

Publicação semestral do Instituto de Pesquisa e Planejamento

Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro

Editor O CADERNOS IPPUR é um periódico

Henri Acselrad
Con selh o Ed itorial
Ana Clara Torres Ribeiro
Henri Acselrad
Pedro Abramo Campos
Rosélia Perissé Piquet
Consel ho Cien tífico
Aldo Paviani ( UNB )
Berta Becker ( UFRJ )
Celso Lamparelli ( USP )
Inaiá Carvalho ( UFBA )
Leonardo Guimarães ( FIJN )
Lícia do Prado Valladares ( IUPERJ )
Maria Brandão ( UFBA )
Maurício de Almeida Abreu ( UFRJ )
Milton Santos ( USP )
Neide Patarra ( UNICAMP )
Roberto Smith ( UFCE )
Tânia Bacelar de Araújo ( UFPE )
Wrana Maria Panizzi ( UFRGS )
semestral, editado desde 1986 pelo Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regio-
nal da UFRJ. Dirige-se ao público acadêmico
interdisciplinar formado por professores,
pesquisadores e estudantes interessados na
compreensão dos objetos, escalas, atores e
práticas da intervenção pública nas dimen-
sões espaciais, territoriais e ambientais do
desenvolvimento econômico-social. É dirigi-
do por um Conselho Editorial composto por
professores do IPPUR e tem como instância
de consultação um Conselho Científico inte-
grado por destacadas personalidades da pes-
quisa urbana e regional do Brasil. Acolhe e
seleciona artigos escritos por membros da
comunidade científica em geral, baseando-
se em pareceres solicitados a dois consulto-
res, um deles obrigatoriamente externo ao
corpo docente do IPPUR. Os artigos assina-
dos são de responsabilidade dos autores, não
expressando necessariamente a opinião do
corpo de professores do IPPUR.

IPPUR / UFRJ
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CADERNOS IPPUR
Ano XIII, N o 1
Jan- Jul 1999
 Indexado na Library of Congress (E.U.A.)
e no Índice de Ciências Sociais do IUPERJ.

Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planeja-

mento Urbano e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro. – ano 1, n.1 (jan./abr. 1986) –
Rio de Janeiro : UFRJ/IPPUR, 1986 –

Irregular.
Continuação de: Cadernos PUR/UFRJ
ISSN 0103-1988

1. Planejamento urbano – Periódicos. 2. Planejamen-

to regional – Periódicos. I. Universidade Federal do Rio
de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional.

Apoio
 EDITORIAL
Convencionamos chamar de fronteira a região onde há indistinção, ambigüidade e
incerteza. Nela a contemporaneidade de tempos históricos configura uma unidade
do diverso. A fronteira existe em relação a alguma outra coisa, definindo-se como
enlace entre zonas estruturadas e não-estruturadas, entre a ordem e a desordem, o
velho e o novo. A fronteira extrai sua virtualidade histórica do jogo recíproco entre
o articulado e o não-articulado, entre a estrutura e a não-estrutura. Não se trata,
porém, de espaços vazios, sem história, “não-lugares”, mas sim de locus efetivos de
transformações socioterritoriais. Essas transformações são o objeto central do pre-
sente número do C ADERNOS IPPUR. Na fronteira desmaterializada do valor, vere-
mos como se desenvolvem as formas renovadas de reprodução/expansão do capital
financeiro. A aceleração dos ritmos da acumulação não deixará de redefinir, no
entanto, também a fronteira histórica e material da construção das formas urbanas
nas periferias do capitalismo. Fronteiras conceituais e simbólicas, por fim, estarão
sendo igualmente experimentadas nas formas de pensar e representar as cidades:
metáforas econômicas poderosas estão sendo acionadas para redesenhar as condi-
ções do exercício dos processos decisórios em política urbana. A discussão de uma
urbanização de fronteira nos conduz necessariamente às fronteiras do urbanismo.

O crescimento em espiral dos movimentos financeiros gera um “espaço dos fluxos” –

“infovia” do valor com geografias singulares configuradas nos locais de emissão e
recepção dos fluxos. Os lugares não deixam, porém, de abrigar regulações políticas
e dinâmicas decisórias financeiras, de exprimir as contradições socioespaciais de
uma geometria do poder, as diferenças geográficas da construção socioespacial das
moedas que servem ao desenvolvimento desigual global.

Pois o dinheiro move o mundo do crédito globalizado através de um espaço hetero-

gêneo, onde a pluralidade de lugares é significativa. Identificar as tensões da diferença
histórico-geográfica na fronteira de expansão do capital financeirizado significa identi-
ficar o modo como agentes, instituições e estruturas concorrem para a produção
dos territórios. Uma teoria dos sistemas evolutivos complexos é assim evocada para
dar conta das redes de conexão de cidades diferenciadas em regiões de fronteira de
povoamento. Nos núcleos urbanos modernizados, as teorias procurarão captar as
articulações de dinâmicas inovadoras nos sistemas locais de produção, ante a crise
dos mercados urbanos do emprego, da moradia, da provisão de serviços sociais.
Veremos que a crise do fordismo lega-nos elos de análise ainda insuficientemente
configurados em suas implicações para a democracia local e a gestão dos conflitos
urbanos, mas, sobretudo, para a redefinição das bases de um planejamento compro-
metido com a construção democrática.
 CADERNOS IPPUR
Ano XIII, N o 1
Jan- Jul 1999
CO LABO RARAM NESTE NÚMERO
Alfredo Wagner Berno de Almeida
Ana Cristina Fernandes
Célio Bermann
Fania Fridman
Flávio Villaça
Frederico G. Bandeira de Araujo
Glauco Arbix
Lilian Fessler Vaz
Luciana C. do Lago
Lúcia Maria M. Bógus
Milton Campanário
Paulo Estevão M. dos Santos
Sueli Schiffer
ASSIST ENT E DE CO ORDENAÇ ÃO
Dulce Portilho Maciel
SEC R ET ÁR I A
Jussara Bernardes
REVISÃO DE PORTUGUÊS
Claudio Cesar Santoro
PROJETO GRÁFIC O E EDITORAÇÃO
Claudio Cesar Santoro
PROJETO GRÁF ICO DA CAPA
André Dorigo
Lícia Rubinstein
ILUSTRAÇÃO DA CAPA
Saneamento da Baixada Fluminense,
IHGB, 1913. Pesquisa de Leonardo
Jefferson Fernandes
SU MÁ R IO
Resumos e Abstracts , 7
Atualidade Analítica , 15
Erik Swingedouw, 17
Produciendo Futuros: el sistema financiero
como proyecto geográfico
Artigos , 49
Jan G. Lambooy,
Frank Moulaert, 51
La Organización Económica de las
Ciudades: una perspectiva institucional
Rainer Randolph, 83
O Planejamento Comunicativo entre as
Perspectivas Comunitarista e Liberal: há
uma “terceira via” de integração social?
Lia Osorio Machado, 109
Urbanização e Mercado de Trabalho na
Amazônia Brasileira
Pesquisas , 139
Fabricio Leal de Oliveira, 141
A Metáfora Cidade-Empresa no
Planejamento Estratégico de Cidades
Chélen Fischer de Lemos, 163
Audiências Públicas, Luta Social e
Participação Democrática
Wilhelm Meiners, 185
Novo Ciclo de Investimentos da Indústria
Automobilística no Brasil e seus
Desdobramentos Regionais
Resenhas , 215
Rosélia Piquet, 217
Cidade-Empresa
Presença na paisagem urbana brasileira
(por Leila Christina Dias)
Paul Krugman, 221
Desarrollo, Geografía y Teoría Económica
(por Neio Campos)
Resumos
Erik Swingedouw
Produzindo Futuros: o sistema
financeiro como projeto geográfico
O crescimento espetacular dos mercados
financeiros internacionais está condicio-
nando profundamente a economia e a
geografia globais. Os movimentos finan-
ceiros realizados nos mercados de divisas
e nas bolsas, nos mercados de obrigações
e nos cada vez mais habituais novos mer-
cados de swaps, de futuro, de opções e
demais instrumentos derivados, circulam
por todo o mundo na busca de paraísos
fiscais seguros, de garantias subsidiárias
e de lucros especulativos. Nesse processo,
esses movimentos afetam as condições
tanto globais como locais dos emissores
e receptores dos fluxos. Ainda que as lo-
calidades atuem como depositários tem-
porários do dinheiro e de outras formas
de valor, são os fluxos de dinheiro, em
sua geografia, que definem e circunscre-
vem o significado da moeda como valor.
Neste artigo, tenta-se esclarecer o caráter
do dinheiro como objeto (lugar) e proces-
so (espaço) à luz das mudanças ocorridas
na economia financeira global durante
as últimas décadas. Para isso, analisa-se
o intenso processo histórico-geográfico
em que as diferenças, as tensões e as
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, No 1, 1999, p. 7-13
Abstracts
Producing Futures: the financial
system as a geographic project
The spectacular growth of the interna-
tional financial markets is profoundly
conditioning global economy and geog-
raphy. The financial movements estab-
lished at the exchange, obligations and
stock markets, as well as at the growingly
important swaps, future and option mar-
kets and other similar instruments circu-
late all over the world, searching for fiscal
paradises, special insurances and specu-
lative profits. In this process, these move-
ments affect local and global financial
flows producers and receptors. Yet locali-
ties act as temporary receptacles of
money and other forms of value,the
money flows itselves, in its geography,
are those that define the meaning of
money as value. This paper tries to clarify
the character of money as object(place)
and process(space), given the changes
observed in the global financial econo-
my during the last decades. To do so,
we analyse the intense historical-geogra-
phical process where differences, ten-
sions and socio-spatial contradictions are
reciprocally determined through the
profound restructuring of geographical
8 Resumos / Abstracts
contradições socioespaciais se autodeter-
minam através de uma profunda reela-
boração e reestruturação das paisagens
geográficas, da destruição e desvaloriza-
ção de grandes reservas de valor e, o que
é mais grave, das condições de vida dos
seres humanos.
Palavras-chave : sistemas financeiros,
fluxos monetários, geografia financeira
Jan G. Lambooy, Frank Moulaert
A Organização Econômica
das Cidades: uma perspectiva
institucional
O artigo apresenta uma avaliação do
poder explicativo das teorias neo-insti-
tucionalistas da organização e da desorga-
nização econômica das cidades e propõe
alternativas institucionalistas (evolutivas
ou regulacionistas) a essas teorias. Tendo
por referência as teorias econômicas neo-
institucionalistas tal como as define
Eggertsson, ou seja, o pensamento de
tradição neoclássica, suavizado em suas
hipóteses de ausência de restrições insti-
tucionais no comportamento econômico,
de informação perfeita e de intercâmbio
sem custos, examinam-se inicialmente as
conseqüências dos custos de transação
positivos. Na segunda parte, resumem-
se as principais mudanças contempo-
râneas na organização econômica das
cidades, com especial atenção aos se-
guintes aspectos: o crescimento dos servi-
ços profissionais; a cidade informacional;
a cidade transacional; a cidade como
base de conhecimentos para as ativida-
landscapes, through the destruction and
devaluation of huge value reserves as
well as of people living conditions.
Keywords: financial systems, moneta-
ry flows, financial geography
The Economic Organization
of the Cities: an institutional
perspective
This paper assesses the explicative pow-
er of the neo-institutionalist theories of
the economic organization and disorga-
nization of cities, stating some institu-
tionalist (evolutionist or regulationist)
alternatives to these theories. The text
makes reference to the neoinstitution-
alist economic theories as defined by Eg-
gertsson, that is, the neoclassical tradition
modified by a more moderate reference
to the hypothesis of absence of insti-
tutional restrictions to the economic
behaviour, perfect information and ab-
sence of transactions costs. First, the text
examines the consequences of positive
transaction costs. Second, it resumes the
main contemporary changes in the eco-
nomic organization of cities, with spe-
cial attention to the growing importance
of professional services; the information-
al city; the transactional city; the city as
base of knowledge serving the innova-
tive activities of industry and services; the
Cadernos IPPUR
des inovadoras industriais e de serviços;
a cidade-rede e as redes urbanas. Na ter-
ceira parte, analisam-se a cidade tran-
sacional e a cidade-rede a partir da
economia neo-institucionalista, que ex-
plica alguns dos princípios gerais que sub-
jazem às dinâmicas organizativas da
economia urbana, tais como a interna-
lização/externalização de atividades, a
especialização de mercados, a descen-
tralização de estruturas organizativas, as
configurações de redes e seus modelos
espaciais. A quarta parte apresenta al-
gumas indicações acerca do modo como
se pode melhorar a análise neo-insti-
tucionalista do sistema econômico urba-
no. Finalmente, sugere-se que com uma
análise mais integrada da economia
urbana, baseada em uma leitura mais
ampla das dinâmicas institucionais dos
processos econômicos, é possível captar
nas cidades relações não-reducionistas
com dinâmicas sociais e políticas.
Palavras-chave : economia urbana,
teorias neo-institucionalistas, custos de
transação
Rainer Randolph
O Planejamento Comunicativo
entre as Perspectivas Comunita-
rista e Liberal: há uma “terceira
via” de integração social?
Ao contrário dos modelos tradicionais de
planejamento e em oposição a propostas
recentes – como a do chamado planeja-
mento estratégico –, o planejamento
comunicativo busca uma complexa arti-
culação com os poderes sociais, políticos
9
network-city and the urban network.
Third, we analyse the transactional and
network-city through the neoinstitution-
alist economic explanations of the main
principles of organizational dynamics of
urban economies such as activities inter-
nalization and externalization, markets
specialization, structures decentralization
and networks production with its spatial
models. Forth, we present some indica-
tions as to how to get a better neoinsti-
tutionalist analysis of the urban economic
system. Finally, we suggest that with a
more integrated analysis of the urban
economy, stressing the institutional dy-
namics of economic processes, it will be
possible to identify, in the cities, non-
reductionist relations to social and polit-
ical dynamics.
Keywords: urban economics, neo-ins-
titutionalist theories, transaction costs
The Communicative Planning
between the Communitarian and
Liberal Perspectives: is there a
“third way” to social integration?
Unlike the traditional models of plan-
ning and in opposition to recent pro-
posals - as that of the so called strategic
planning -, the communicative planning
looks for a complex articulation with the
social, political and administrative pow-
10
e administrativos, a partir da formação
autônoma de um poder oriundo das mo-
bilizações de comunidades comunicativas
e dos consentimentos ali alcançados. O
presente texto sustenta que o planeja-
mento comunicativo procura ultrapassar
tanto as limitações de formas comunita-
ristas de política e de planejamento par-
ticipativo quanto as da perspectiva liberal
do Estado com sua apropriação instru-
mentalista-estratégica do planejamento.
Assinala também como desafio maior
para esse projeto o de transformar o cír-
culo vicioso entre falta de democracia e
baixa mobilização política em um círculo
virtuoso através da luta por melhores
condições de sua realização.
Palavras-chave : planejamento comu-
nicativo, participação, integração social
Lia Osorio Machado
Urbanização e Mercado de
Trabalho na Amazônia Brasileira
O artigo apresenta uma descrição do
processo de urbanização na Amazônia
brasileira em três momentos, caracteri-
zados por dinâmicas distintas de povoa-
mento. Alguns aspectos das relações
entre urbanização e mercado de traba-
lho são abordados em cada período,
com ênfase no período atual. Três noções
básicas orientaram o trabalho: a) a evo-
lução não-linear da urbanização e das
cidades; b) o vínculo entre urbanização
e sistema de povoamento; c) a subordi-
nação da ordem construída do sistema
de povoamento à ordem espontânea
Resumos / Abstracts
ers starting from the (autonomous) for-
mation of a communicative power
which originates from communities’
mobilizations and consents. This kind of
planning seeks to surpass the limitations
of communitarian (republican) ways of
politics and participative planning, as well
as those of the liberal perspective of the
State with its instrumentalistic, strategic
appropriation of the planning process.
This text suggests that the largest chal-
lenge for this project is to transform the
vicious circle among the lack of democ-
racy and the low levels of political (com-
municative) mobilization into a virtuous
circle through the struggle for better con-
ditions of its achievement.
Keywords : communicative planning,
participation, social integration
Urbanization and Labor Market in
Brazilian Amazon Region
This article attempts to describe the ur-
banization process in the Brazilian Ama-
zon region in different moments, each
one presenting a different settlement
dynamics. Some of the conexions be-
tween urbanization and the labor mar-
ket are explored, with emphasis on
current tendencies. The description was
built on three basic notions: a) the non
linear evolution of cities and urbaniza-
tion; b) the link between urbanization
processes and settlement systems; c) the
subordination of organized, deliberate
order in the settlement system to a spon-
Cadernos IPPUR
dos mercados (de terras, de trabalho,
de dinheiro).
Palavras-chave : urbanização, mercado
de trabalho, fronteira de povoamento
Fabricio Leal de Oliveira
A Metáfora Cidade-Empresa
no Planejamento Estratégico de
Cida des
Este artigo aborda o planejamento estra-
tégico de cidades a partir dos significados
que emergem da afirmação contempo-
rânea da metáfora cidade-empresa. São
identificados, nas práticas e discursos
contemporâneos, elementos que reve-
lam uma submissão da política urbana
à performance eficaz e, portanto, à téc-
nica. Não só os mesmos diagnósticos e
meios para a integração competitiva no
mundo globalizado são enunciados e
defendidos por autores de diversas
origens, como os próprios vocabulários
desses autores celebram palavras e ex-
pressões-chave que reafirmam, pela re-
petição exaustiva, o que constituiriam
receitas para as cidades. No planeja-
mento estratégico de cidades e na afir-
mação da metáfora cidade-empresa, o
que está em jogo não é procurar com-
preender o que é a cidade, nem estabe-
lecer o que seria uma cidade justa, mas
determinar o que torna uma cidade
mais eficaz na competição com seus con-
correntes.
Palavras-chave : planejamento estraté-
gico, metáfora, discurso econômico
11
taneous market order (of land, labor
and money).
Keywords: Amazon Region, settlement
dynamics, frontier urbanization
The Company-City Metaphor in City
Strategic Planning
This article approaches city strategic
planning through the meanings which
come up from contemporary assertion
of company-city metaphor. There are
identified, in contemporay practices
and discourses, the elements which
unveil urban politics submission to ef-
fective performance, therefore, to tech-
nique. Not only the same diagnosis and
means to competitive integration into
globalized world are enunciated and
defended by authors from different
origins, but the vocabulary itself used
by these authors is made of words and
expressions which restate, through
exhaustive repetition, prescriptions to
cities. In the city strategic planning and
in the company-city metaphor what is
important is not to try to understand
what is a city, nor what could be called
a fair city, but what makes a city more
effective in economic competition.
Keywords: strategic planning, metaphor,
economic discourse
12
Chélen Fischer de Lemos
Audiências Públicas, Luta Social
e Participação Democrática
O texto analisa a participação da socie-
dade na discussão e tomada de decisão
em processos de licenciamento ambien-
tal de empreendimentos potencialmente
causadores de degradação ambiental,
através do estudo de um mecanismo
institucional de participação: as audiên-
cias públicas. O trabalho discute alguns
aspectos do processo de realização das
audiências públicas, procurando escla-
recer seus significados para os diversos
agentes envolvidos nas lutas sociais as-
sociadas aos grandes empreendimentos,
a partir dos casos de duas usinas hidre-
létricas localizadas na região Sudeste do
Brasil.
Palavras-Chave : audiências públicas,
participação, luta social, licenciamento
ambiental.
Wilhelm Meiners
Novo Ciclo de Investimentos da
Indústria Automobilística no
Brasil e seus Desdobramentos
Regionais
O presente texto aborda o recente ciclo
de investimentos automobilísticos na
economia brasileira, com ênfase nos fa-
tores que o conduziram, como a evolu-
Resumos / Abstracts
Public Hearings, Social Struggles
and Democratic Participation
The text analyzes the participation of
society in the discussion and decision
making concerning the licencing process
of environmental potentially damaging
enterprises, through the study of an
institutional mechanism of participation:
the public hearings. The article discusses
some aspects of the accomplishment
process of the public hearings, trying to
illuminate its meanings for the different
agents involved in the social struggles
associated to two hydroelectric plants
projects in Southern Brazil.
Keywords: public hearings, participa-
tion, social struggles, environmental li-
cencing
The New Cycle of Automotive
Industry Investments in Brazil
and its Regional Implications
The text treats the recent cycle of auto-
motive investments in the Brazilian econ-
omy focusing on its main factors: the
Brazilian automotive market’s evolution
Cadernos IPPUR
ção do mercado brasileiro nos anos 90,
a implantação do regime automotivo, a
retomada do investimento externo no
setor e a competição na disputa regio-
nal pelas novas plantas automotivas. O
trabalho pretende discutir as forças que
impulsionaram esse ciclo de investimen-
tos no contexto da guerra fiscal estabe-
lecida entre as regiões para a atração
das montadoras.
Palavras-chave : indústria automobilís-
tica, desenvolvimento regional, compe-
tição inter-regional
13
in the 90’s; the automotive system set-
ting up; the foreign investment that has
taken up again in this sector; and the
inter-regional competition for the new
automotive plants. This factors are dis-
cussed as significant forces acting in the
context of the “fiscal war” established
among regions in order to attract the
automotive industries.
Keywords : automotive industry, re-
gional development, inter-regional com-
petition
Atualidade Analítica
Produciendo Futuros:
el sistema financiero como
proyecto geográfico

Erik Swyngedouw

Los movimientos especulativos en los mercados financieros

internacionales son como el SIDA de nuestras economías.

Jacques Chirac, junio de 1995

Dinero, dinero, dinero

Los flujos financieros en la dos de divisas y en las bolsas, en los

economía global
Hoy, como cualquier otro día, mas de
un billón de dólares estadounidenses
circularán alrededor del mundo de un
lugar a otro. De todo ese dinero, tan sólo
cerca del 10% se utilizará en transac-
ciones comerciales internacionales. La
mayor parte corresponde a movimien-
tos financieros realizados en los merca-
mercados de obligaciones y en los, cada
vez más habituales, nuevos mercados de
swaps, futuros, opciones y otros instru-
mentos derivados más complejos. Estos
flujos circulan por todo el mundo en
busca de paraísos fiscales seguros, garan-
tías subsidiarias y ganancias especulati-
vas. Su monto implicado supera en
muchas veces el valor total de los bienes
y servicios producidos por la economía

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, N o 1, 1999, p. 17-47

18 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
mundial. Por ejemplo, sólo en los mer-
cados de divisas, la cantidad neta diaria
que circulaba en 1992 era de 900 mil
millones $USA, alrededor de 12 veces
más que el PIB total de los países de la
OCDE sobre una base anualizada. Las
transacciones realizadas en el mercado
internacional de capitales varían entre
el 135% del PIB en EE.UU. y el 1000%
en Gran Bretaña (BIS, 1994, pg. 174-
175).
Desde una perspectiva geográfica,
estos flujos son, por supuesto, eminente-
mente espaciales. Se mueven de un sitio
a otro y, durante el proceso, afectan a
las condiciones “locales” de los extremos
emisor y receptor del flujo. Los momen-
tos y casos de estos “espacios de flujos”,
a los que Castells (1989) concede gran
importancia, generan geografías singu-
lares y diferenciadas. Además, estos
confieren una forma y una distribución
geográfica a las redes de telecomunica-
ciones y a las autopistas de la información
que vinculan a los mercados financieros
en una red densa y compleja de sistemas
de transacciones que operan las 24
horas del día (Thrift, 1986; Warf, 1989).
Por tanto, no es preciso indicar que
la economía global se encuentra profun-
damente afectada por este crecimiento
en espiral de los mercados financieros in-
ternacionales. Pero es evidente que estas
condiciones del sistema financiero inter-
nacional no sólo afectan a las configura-
ciones geográficas globales y a las
tensiones político-económicas, sino que
también influyen e, incluso, determinan
el entorno diario y las perspectivas de
cada uno de nosotros. Por ejemplo, las
carteras de inversión, como los fondos
de pensiones (véase Clark, 1993b), están
estrechamente relacionadas con esta eco-
nomía de “casino”, como Strange (1986)
de forma tan acertada la describió.
Las devaluaciones y apreciaciones
de las monedas resultan, a menudo, de
una intensa actividad especulativa, tal y
como ocurrió en septiembre de 1992
cuando la libra esterlina se vio forzada a
abandonar el mecanismo de tipos de
cambio europeo, y también afectan a la
vida diaria de forma importante, algunas
veces acabando con cantidades consi-
derables de riqueza y valor potencial a
golpe de unas pocas teclas de ordenador.
La espectacular quiebra virtual del con-
dado de Orange (el condado con la
renta media más elevada de EE.UU.)
en diciembre de 1994, cuando no pudo
refinanciar su fondo de inversión, fuerte-
mente apalancado, con que sus gestores
de cartera habían apostado equivoca-
damente en el mercado de futuros, cos-
tará a los contribuyentes unos 2 mil
millones de $USA, según las estimacio-
nes, y reducciones y recortes en la pro-
visión de servicios sociales, ambientales
y educativos durante años (The Orange
County Register, 7 de diciembre, 1994).
Por supuesto, los lugares no son
meros receptores pasivos que se amol-
dan a los caprichos de los flujos moneta-
rios. Por el contrario, las configuraciones
locales específicas de autorización y de-
sautorización social y su dinámica juegan
un papel decisivo. Las políticas regula-
doras nacionales, las características de
los centros financieros locales, el funcio-
namiento de la economía nacional, etc.
Erik Swyngedouw
participan de forma notable en la con-
formación de la geografía de las finanzas
globales.
Sin embargo, aunque las localizacio-
nes actúan como depositarios (tempo-
rales) del dinero y de otras formas de
valor, son los flujos de dinero sobre la
geografía los que definen y circunscriben
el significado del dinero como valor. Mi
objetivo es aclarar este carácter objeto
(lugar)/proceso (espacio) del dinero a
la luz de los cambios acaecidos en la eco-
nomía financiera global durante las últi-
mas décadas. En este artículo, analizaré
la forma en que las tensiones y las con-
tradicciones se extienden en y a través
de la organización espacial y de la rees-
tructuración geográfica de las finanzas
globales. Se trata de un intenso proceso
histórico-geográfico, en el que las dife-
rencias, las tensiones y las contradiccio-
nes socio-espaciales se autodeterminan
a través de una profunda reelaboración
y reestructuración de los paisajes geográ-
ficos, de la destrucción y devaluación de
grandes reservas de valor y, lo que es
más grave, a menudo a expensas del
sufrimiento humano.
El dinero mueve el mundo
El dinero es algo extraño. Algunos
observadores tienen dudas acerca de si,
después de todo, el dinero es realmente
un objeto. Altvater (1993) afirma que
el dinero sólo tiene sentido como parte
de un proceso continuo de circulación
y transformación. Es el flujo de transfor-
maciones que tienen lugar a lo largo del
camino lo que aporta significado y con-
tenido a ese objeto llamado dinero.
19
El dinero parece contener o simbo-
lizar muchas cosas y procesos. En rea-
lidad, algunas personas afirman que
todos estos significados del dinero son
fundamentales para su funcionamiento
en una sociedad capitalista (Harvey,
1982). En primer lugar, el dinero es, cla-
ramente, un recipiente de algún tipo de
valor. Con él, uno puede comprar palo-
mitas, casas, sexo y otras cosas más o
menos deseables. En segundo lugar, el
dinero también es una forma universal
de medida en el sentido de que la mayor
parte de las cosas se pueden expresar e
intercambiar a través de él. Estas carac-
terísticas proporcionan al dinero una
cierta cualidad relativa, puesto que el
valor de las cosas no se mantiene a lo
largo del tiempo y cambia a través del
espacio. Sin embargo, en un momento
y lugar dados, el dinero también podría
representar un valor absoluto. En tercer
lugar, también existe el objeto llamado
dinero. En estos momentos, con 100
dólares podría comprar muchas cosas
deseables en Nueva York pero con 100
rublos rusos no conseguiría nada en
Times Square. Esta circunstancia nos
alerta sobre una interesante paradoja.
El dinero parece ser absoluto y relativo
al mismo tiempo; su significado se obtie-
ne del proceso de intercambio dinero/
bienes aunque, sin duda, distintas for-
mas de dinero también existen como
objetos por sí mismos.
Con todo, el dinero no es tan sólo
el aceite que lubrica la economía faci-
litando la compra y venta de bienes.
Todos somos perfectamente conscientes
del poder y el valor de esos objetos de
papel o metal que estan en nuestras
20 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
carteras. De hecho, el dinero nos per-
mite almacenar valor y acumular rique-
za. Uno comienza con dinero e intenta
terminar con más valor acumulado. Este
intrincado y casi místico proceso sólo
puede llevarse a cabo convirtiendo el
dinero en algo más, esto es, en otros
bienes aunque, por supuesto, el objeto
de estos intercambios puede ser otra
clase de dinero (por ejemplo, oro por
dólares o dólares por libras). Esta trans-
formación muestra el vínculo entre la
circulación del dinero y el movimiento
del trabajo, los medios de producción
como maquinaria, carreteras y similares,
los recursos y la naturaleza (véase
Cronon, 1991).
Por otro lado, el dinero es mucho
más que ese instrumento de circulación,
un depósito de valor y un mediador en
el proceso de interacción entre sociedad
y naturaleza. Aunque representa cierto
tipo de valor, facilitando el intercambio
y permitiendo la acumulación, el dinero
es, en última instancia, un trozo de papel
o de metal o, en los últimos años, una
serie de bits y bytes que atraviesan a toda
velocidad las autopistas de la informa-
ción, lo que, en esencia, le proporciona
un carácter ficticio y lo convierte en algo
intrínsecamente especulativo (Harvey,
1982). Donde quiera que lo almacene-
mos o lo movamos, contamos con que
mañana o al año siguiente todavía
podremos intercambiarlo por cosas de-
seables y de que mantendrá, o preferi-
blemente aumentará, su valor cuando
aparezca de nuevo al final de la línea de
flujo. Esta es una apuesta que, a menu-
do, no está en absoluto garantizada
como, por ejemplo, en el caso de la
quiebra del Barings, el banco de nego-
cios británico más antiguo, expuso per-
fectamente (The Economist, 4 de marzo
1995; Tickell, 1995). Así, estos caprichos
de los mercados monetarios sugieren
que, quizás, el dinero no es un recipiente
de valor tan fiable como a menudo su-
p on emos.
El dinero también está estrecha-
mente relacionado con el crédito. Los
bancos conceden préstamos (a los es-
tados, las empresas y los particulares),
especulando sobre el éxito de alguna
empresa futura. Esto es precisamente lo
que el sector financiero ha hecho tradi-
cionalmente. Los bancos reúnen gran-
des sumas de dinero y conceden créditos
que los prestatarios deberán devolver
con intereses. Por supuesto, esto depen-
de de que el uso futuro tenga éxito, lo
cual no puede garantizarse de forma
alguna. La reciente utilización de la fi-
nanciación Ponzi y la megalomanía de
los bonos basura durante los ochenta
asociaron las operaciones arriesgadas y
fuertemente especulativas a las expecta-
tivas de rápidos beneficios. Sin embargo,
cuando la deuda aumentó, el dinero se
devaluó o los tipos de interés se dispa-
raron, esta burbuja especulativa explotó
y tuvo dramáticas consecuencias sociales
y políticas.
De todo ello se podría extraer otra
paradoja. No podemos imaginar la vida
sin dinero; es impensable una economía
integrada con mercados globales en la
que el dinero no intervenga en las inter-
minables transacciones que dan cierta
clase de coherencia a la sociedad de
mercado. En esencia, la producción, el
Erik Swyngedouw
comercio, el intercambio y las inversio-
nes confían en la existencia de algún tipo
de dinero seguro. Por otro lado, el creci-
miento futuro depende fundamental-
mente del dinero en forma de crédito,
a pesar de que la circulación del dinero
sea, a menudo, incierta, volátil y muy
impredecible. Lo que hoy nos permite
comprar comida y nos proporciona las
bases para el crecimiento futuro, mañana
puede carecer de valor.
Aún no hemos terminado con las
múltiples y, por lo que hemos visto hasta
el momento, conflictivas características del
dinero. También constituye una forma de
relación entre la gente. Las relaciones
sociales delimitan y, en última instancia,
transforman los muchos (y, a menudo,
controvertidos) significados del dinero, así
como la determinación de su valor. El
dinero es una expresión de las relaciones,
constituidas por su paso de mano a
mano. No hay duda de que el poder so-
cial está asociado a la cantidad de dinero
disponible en la cuenta corriente. Por otro
lado, el éxito de un préstamo depende
de la realización de alguna forma futura
de actividad y de trabajo. Así, el dinero
yace en el centro de la “geometría del
poder” de las relaciones socio-espaciales
y de su compleja red de relaciones de
dominación y subordinación (Harvey,
1989; pero ver también Massey, 1992,
19 93).
Por último, el dinero siempre se al-
macena en algún sitio y se desplaza de
un lugar a otro. De hecho, todas las ca-
racterísticas mencionadas se derivan del
incesante flujo monetario: de produc-
ción a consumo, de inversión a circula-
21
ción, del capitalista al trabajador, de
Londres a Katmandú, de hoy a maña-
na. Debido a esta configuración socio-
espacial, el dinero es uno de los más
poderosos signos de un mundo en un
cambio casi continuo (Simmel, 1979;
Harvey, 1985). Sin embargo, no se trata
sólo de un signo o de una metáfora listo
para un examen no constructivo. El di-
nero también incorpora ante todo un
poder corporal directo (Shilling, 1993).
El hambre en Sudán o en el refugio para
los sin techo del South Bank en Londres,
la situación de los desempleados o las
cumbres políticas y económicas mues-
tran el poder del dinero tanto a través
de su vertiente más represiva, violenta
y subordinada, como de su capacidad
para proporcionar poder y libertad.
Emerge así otra paradoja. El carácter
social del dinero lo convierte en un ins-
trumento de represión para algunos y
en un gran poder y control para otros.
De nuevo, esto gira sobre la espacialidad
y la geografía social del proceso mone-
tario.
El análisis de esta espacialidad ine-
vitable del dinero nos podría llevar por
un camino bastante largo intentando
resolver la coreografía de la economía
mundial y su dinámica. Sin embargo,
terminaríamos hablando acerca del di-
nero en abstracto y de la economía glo-
bal como una estructura de flujos con
una cierta cualidad abstracta.
De hecho, todavía no hemos com-
pletado nuestro análisis sobre la(s)
“naturaleza(s)” del dinero. En realidad,
habría que hablar de dineros más que
de dinero. Por el momento, no existe
22 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
un dinero universal en el sentido abs-
tracto al que nos referíamos. Hasta hace
poco, nos engañábamos con la posibili-
dad de un cierto “dinero mundial”. En
la actualidad, sabemos que incluso la
creación de una moneda europea en-
traña demasiadas dificultades. El dinero
todavía está irrevocablemente vincu-
lado, de muy diversas formas, al estado
(nacional) (véase Altvater, 1993; Martin,
1994). Esto le da un nuevo carácter y
añade otra tensión. Por supuesto, no
todos los dineros son iguales y parece
evidente que no pueden serlo si nos to-
mamos en serio la idea socio-espacial
de la construcción del dinero. El dinero
nacional asume diferentes valores. Esto
convierte al dinero mismo en un bien;
algo que puede ser comprado y vendido
sobre las bases de la diferencia de valor,
real, esperada o imaginada, entre las di-
ferentes monedas. De forma bastante
simple, la compra y la venta de dinero
se basa en las diferencias geográficas de
la construcción socio-espacial de las dis-
tintas monedas. Y esto, a su vez, está
vinculado a la geometría geográfica del
comercio y el intercambio internacional
y al proceso del desarrollo desigual
global.
La formalización nacional del dinero
(que, sin embargo, también opera a una
escala geográfica mucho mayor) es una
fuente de considerable confusión. La in-
troducción del dinero requiere un espa-
cio y un “distanciamiento socio-espacial”
para conseguir que la economía de mer-
cado funcione. En concreto, el crédito
y la formación del mismo, que en la
actualidad constituye fundamentalmen-
te una actividad privada, está cada vez
más organizado a nivel global por el
capital privado y opera independiente-
mente de los intereses nacionales espe-
cíficos (Lash y Urry, 1994). Por supuesto,
a la larga, el funcionamiento del sistema
está fuertemente basado en la provisión
y la regulación local (nacional) de dine-
ro. De hecho, no deberíamos confundir
la base territorial nacional del dinero con
su inevitable espacialidad. Esto es lo que
O’Brien (1991) parece hacer en su libro
Global Financial Integration: The End
of Geography, en el que afirma que la
globalización de los fondos monetarios
conduce de manera irremisible hacia el
final de la geografía como resultado de
la desaparición (esto es muy cuestiona-
ble) del estado-nación como la única y
más importante institución a la hora de
regular el valor del dinero. Más adelante,
en su libro, O’Brien tiene que reconocer
que el dinero está siempre “en movi-
miento”, tiene que ir a alguna parte,
pero, desafortunadamente, no mencio-
na que esta observación reafirma la ine-
vitable espacialidad al definir lo que es
el dinero. Obviamente, el papel del Es-
tado es muy importante, aunque sólo
sea para restringir la cantidad de dinero
que circula. En efecto, el valor intrínseco
del papel moneda es virtualmente cero.
En una economía capitalista de merca-
do, basada en la producción de escasez
entre la abundancia real o imaginada,
resulta imperativo que se construya y
mantenga la escasez de dinero. Por lo
tanto, el papel del Estado es vital a la
hora de limitar la cantidad de dinero en
circulación a través de su monopolio
sobre las máquinas emisoras de mone-
da. A medida que una creciente canti-
dad de dinero adopta la forma de dinero
Erik Swyngedouw
en cuenta (en bases de datos electróni-
cas, por ejemplo), esta tarea se complica
de manera notable puesto que el mono-
polio del estado sobre la circulación del
dinero y la escasez necesaria no son
nunca absolutos.
Todo esto es importante puesto que
nos permite fijar el marco en el que se
va a desarrollar el resto del artículo. En
concreto, en un contexto en el que tene-
mos en cuenta el orden global, las ten-
dencias globales y la reestructuración
global, a menudo existe una cierta pro-
pensión a observar el mundo como un
espacio meramente global. Este aspecto
es especialmente importante cuando
consideramos asuntos tales como la eco-
nomía o las finanzas internacionales, la
deuda, el comercio y otros procesos de
igual magnitud. Sin embargo, es necesa-
rio reiterar que este (des)orden global
El intento abortado de crear dinero mundial
La geopolítica
contradictoria de la
regulación financiera
“global(?)” de la posguerra
En este apartado quiero centrarme en
la forma en que los mercados financieros
(capitalistas) globales se movieron desde
una situación de relativa estabilidad a
una situación en la que el dinero empezó
a circular como lo que parecía ser casi
enteramente un activo ficticio. De hecho,
la geopolítica del dinero y el aprovecha-
miento concreto del sistema financiero
mundial durante el tercer cuarto de este
23
se sustenta, a la larga, de manera ine-
vitable y a través de localizaciones con-
cretas (Swyngedouw, 1992). Los flujos
de dinero, en cualquiera de sus formas,
que pasan por estos lugares, están, de
hecho, basados y son posibles gracias a
la variabilidad entre estos lugares y, por
tanto, en último término, gracias a la
geografía. El dinero hace que el mundo
gire, precisamente porque el espacio es
profundamente heterogéneo y abigarra-
do. Son estas diferencias (y las tensiones
generadas por este proceso de diferen-
ciación) entre lugares, entre monedas y
entre dinero y otra serie de cosas las que
proporcionan esa energía vital que
puede mover el mundo. Y lo que intento
poner de relieve en el resto del artículo
es exactamente la ejemplificación ante-
rior de las ingentes cantidades de dinero
que circulan por el espacio y las tensio-
nes socio-espaciales que surgen de ello.
siglo fue realmente notable. Aunque a
partir de 1945, a medida que el proceso
de descolonización se aceleraba, hubo
un aumento en espiral del número de
naciones-estado “independientes” (con
su propia moneda), la integración eco-
nómica mundial se intensificaba. El
expansionismo estadounidense (que es-
taba bastante limitado geográficamente
por la consolidación de un bloque socia-
lista, entonces impresionante) marcó el
inicio del proceso, que siguió con la recu-
peración de Europa y se completó con
el “avance” del sudeste asiático bajo el
liderazgo de Japón. La hegemonía occi-
24 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
dental de EE.UU., no sin cierta oposi-
ción, colocó al dólar en un lugar predo-
minante en la economía mundial. De
hecho, esto último ya había sido antici-
pado y reforzado a través de los acuer-
dos de Bretton Woods, concluidos en
1944 por los principales países occiden-
tales aliados.
Este acuerdo intentaba reconciliar lo
imposible homogeneizando el espacio
financiero mundial en el marco de lo
que pronto serían más de un centenar
de territorios nacionales, cada uno de
ellos con su propia moneda y marco re-
gulador. El proyecto original de Bretton
Woods, y el consiguiente marco institu-
cional, debían convertirse en una pieza
central de la ingeniería económica y
social y del pensamiento estratégico
geopolítico (Triffin, 1961; Gowa, 1983;
Walter, 1993; Leyshon y Tickell, 1994).
Hasta la primera guerra mundial, la
mayor parte del dinero del mundo ope-
raba de acuerdo con algún tipo de es-
tándar, habitualmente oro o plata. Con
la internacionalización de la inversión y
el comercio durante la segunda mitad
del siglo XIX, el patrón libra-oro operó
de facto como un proto-dinero mundial
(Ingham, 1994). El patrón oro se refería
a que los gobiernos emisores de papel
moneda garantizaban su libre converti-
bilidad en oro. La creciente competencia
y la rivalidad entre los estados durante
las primeras décadas de este siglo produ-
cirían fuertes tensiones en el sistema fi-
nanciero que, con el tiempo, forzaron a
las monedas de referencia, fundamen-
talmente la libra esterlina y el dólar, a
abandonar el sistema de conversión al
oro. La consiguiente volatilidad en los
mercados de divisas, junto con el cre-
ciente proteccionismo para defender los
territorios nacionales frente a las deva-
luaciones competitivas, quebraron la
columna vertebral del comercio interna-
cional y aceleraron la caída de la econo-
mía mundial hacia su peor y más largo
período de recesión. El descontento y
el sufrimiento humano resultante lle-
varon al sistema capitalista al borde del
colapso total. De hecho, parecía que la
era del capitalismo estaba cercana a su
fin, en especial en un momento en el
que la promesa del surgimiento de una
utopía socialista cobraba una gran im-
portancia.
En Bretton Woods, esta herencia
cristalizó en un compromiso global que
confirmaría y posteriormente impulsaría
a los EE.UU. a una posición de liderazgo
hegemónico en una economía mundial
reducida geográficamente al área capita-
lista (Van der Pijl, 1984). Este liderazgo
sólo se podía mantener sin oposición si
el crecimiento se aceleraba y se ex-
pandía geográficamente. Y esto sólo se
podía conseguir promoviendo el comer-
cio, el intercambio internacional y la
internacionalización de la inversión y la
producción lo que, a su vez exigía un
sistema financiero estable, el cese de las
políticas de empobrecer al vecino y un
rechazo del carácter anárquico y, a me-
nudo, ficticio de la circulación del dinero
de antes de la guerra. El punto de refe-
rencia del sistema sería el dólar esta-
dounidense. Esto convertía a EE.UU. y
su Reserva Federal en los árbitros de los
asuntos financieros mundiales (Parboni,
1981). Aunque el control real sería dele-
Erik Swyngedouw
gado y organizado por el recientemente
creado Fondo Monetario Internacional
(FMI) que, con el tiempo, se apoyaría
en el Banco Internacional para el Desa-
rrollo y la Reconstrucción (más conocido
como Banco Mundial), los EE.UU. te-
nían de facto poder de veto en estas ins-
tituciones. La cuota estadounidense en
el FMI superaba con mucho la de los
otros contribuyentes. La convertibilidad
al oro del dólar se restableció (a un valor
fijo de 35 $ por onza) y los restantes
países se comprometieron a fijar el valor
de sus monedas al dólar. No se podían
realizar devaluaciones competitivas ni
cambios protectores en los valores de
las monedas a menos que fuesen apro-
bados por el FMI (Glyn et al., 1988;
Strange, 1994). Las fluctuaciones de los
tipos de cambio ya no estaban sujetas a
los caprichos de los mercados o a los
“toros” y los “osos” del juego de la espe-
culación. Los desequilibrios temporales
y los problemas en la balanza de pagos
podían ser mitigados utilizando los dere-
chos que los países tenían sobre los re-
cursos monetarios del FMI. Además, se
extendió la idea de que la expansión del
comercio internacional sería más ho-
mogénea y que, por lo tanto, los dese-
quilibrios estructurales serían, cuando
menos, excepcionales. Por último, tam-
bién se acordó que, de forma gradual,
las distintas monedas mundiales se libe-
ralizarían y se permitiría su libre conver-
tibilidad.
Este sistema daría forma a una con-
figuración geográfica global concreta tras
la guerra, pero el desarrollo de este pro-
ceso también erosionó gradualmente las
condiciones y premisas sobre las que
25
descansaba la regulación del mercado
mundial, al multiplicar las tensiones y
conflictos que afectaban al sistema desde
su inicio. Estas tensiones socio-espaciales
podrían resumirse de la forma siguiente:
1. Se estableció un valor fijo (en el
tiempo y en el espacio) para el dólar,
y por extensión para todas las demás
monedas, en términos de oro. De
esta forma, el dólar pasó a ser un
extraordinario contenedor de valor
absoluto. Antes hemos afirmado que
esta estabilidad es, desde una pers-
pectiva dinámica, una mera ilusión.
El valor de las cosas tiene que variar
(y lo hace) a lo largo del tiempo.
2. El acuerdo de Bretton Woods como
instrumento de regulación era un
compromiso internacional que refle-
jaba la geometría espacial del poder
en ese momento (todas las formas
de regulación son compromisos in-
dicadores de las posiciones relativas
de poder). Sin embargo, durante las
siguientes décadas, la hegemonía de
EE.UU. se fue erosionando poco a
poco, con lo que la geometría global
del poder cambió (Glyn et al.,
1988). Además, el compromiso era
parcial en el sentido de que los go-
biernos nacionales y las regulaciones
y acuerdos socioeconómicos nacio-
nales se mantenían a nivel del esta-
do-nación. Las diferentes escalas
geográficas de la regulación socioe-
conómica pronto soportaron fuertes
tensiones (véase Aglietta y Orléan,
1982; Aglietta, 1986). Distintas eco-
nomías nacionales y, por tanto, sus
monedas comenzaron a sentirse
26 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
incomodas en el sistema impuesto
de tipos de cambio fijos, cuando las
condiciones y las prácticas internas
cambiaron la posición relativa de
cada economía nacional frente a las
otras. Por otro lado, conseguir la pre-
tendida liberalización del comercio
internacional presentaba bastantes
dificultades. Aunque el acuerdo de
Bretton Woods implicaba el estable-
cimiento de una Organización Inter-
nacional del Comercio que operase
al lado del FMI y del Banco Mun-
dial, serían necesarias siete compli-
cadas rondas de negociaciones del
GATT para llegar a este acuerdo
(Bhagwati, 1991).
3. El dólar mismo, con su valor fijo en
oro, funcionaba de forma diferente
según la escala geográfica en la que
circulase. Además, estas escalas pa-
saron a ser cada vez más permea-
bles. En efecto, el valor a lo largo
del tiempo de una moneda, expre-
sado en tipos de interés, era deter-
minado, o al menos seriamente
afectado, por las políticas socio-
económicas, fiscales y monetarias
del país. Por un lado, los gobiernos,
incluido el de los EE.UU., intentaban
mantener los tipos de interés bajos
para fomentar las inversiones, la
productividad y el crecimiento de la
economía “real” y buscaban la satis-
facción de los intereses nacionales.
Por otro lado, el dólar se convirtió
rápidamente en la moneda mundial.
En este contexto global en el que
los dólares pronto circularon en can-
tidades más cuantiosas, la Reserva
Federal y las autoridades estadouni-
denses no tenían, por supuesto, voz
ni un control directo.
4. La Reserva Federal de EE.UU, se
encontró en una posición única. En
Bretton Woods habían encontrado,
al fin, la piedra filosofal de los alqui-
mistas gracias al trazo de una pluma.
El papel se convertía en oro. Y la
Reserva Federal adquirió el don de
Midas. De hecho, cada 35$ que
salían de la máquina de impresión
equivalían teóricamente a una onza
de oro. En la medida en que la de-
manda de dólares se mantuviese alta,
esto sería sostenible. Sin embargo,
cuando la escasez se convirtió en
exceso y las prensas continuaron fun-
cionando a plena capacidad, la fuerza
de la disciplina férrea (más que dora-
da) de los mercados sobrepasó los
poderes divinos del emperador.
5. El supuesto de una expansión rela-
tivamente homogénea (en el espa-
cio) de la economía mundial sobre
el que descansaba la estabilidad
desafió la capacidad de liderazgo
que se le había asignado a los
EE.UU. La geometría espacial del
poder bajo la que se negoció el com-
promiso reforzaba, en realidad, el
dominio de los EE.UU. sobre la eco-
nomía mundial. Los desequilibrios
geográficos estructurales (a pesar de
que estuvieran orientados en torno
a la “geografía inconstante” de un
mapa mundial en continuo cambio,
véase Storper y Walker, 1989) em-
pezaron a grabarse a través de la
geografía de un sistema mundial de
comercio desigual.
Erik Swyngedouw
Estas tensiones, eminentemente
espaciales, que fueron captadas e inte-
gradas en los mecanismos y el funcio-
namiento del sistema financiero de la
posguerra, pronto se cobraron su precio
puesto que la coreografía resultante de
la integración global multiplicó e inten-
sificó las contradicciones generadas en
1944. A su vez, la geometría del poder
cimentada en el sistema se reorientó en
nuevas e importantes direcciones.
Las tensiones se
multiplican: la coreografía
de la integración global
La configuración geográfica y la regula-
ción del dinero mundial y nacional fijaron
el escenario para el proceso de integra-
ción global de la posguerra. Este proceso
cambiaría el mosaico de desarrollo desi-
gual y reordinaría las relaciones entre lu-
gares, regiones y países. Inevitablemente,
los cimientos de la regulación financiera,
tanto a nivel nacional como internacio-
nal, sobre los que se apoyaba una cierta
forma de globalización, pronto mostraron
una serie de tensiones. En este apartado,
se ofrece un resumen sucinto de estas
múltiples tensiones que se extendieron
paulatinamente a través de la red econó-
mica mundial.
Durante el período de posguerra, el
dólar americano se convirtiría simultánea-
mente en una moneda nacional, sujeta
a todas las fuerzas, conflictos y dificultades
que tuvieron lugar dentro de Estados
Unidos, y en una moneda mundial, uni-
da fundamentalmente a los diferentes sis-
temas políticos, culturales y sociales y al
27
proceso de homogeneización del co-
mercio y el intercambio internacional. La
globalización de la economía en la pos-
guerra fue claramente liderada por los
EE.UU. como potencia capitalista hege-
mónica en la economía mundial. Gracias
al sistema de tipos de cambio fijos y a la
rápida acumulación de capital, las fron-
teras para las inversiones de capital se
ampliaron (Swyngedouw, 1989). La
internacionalización del capital produc-
tivo, normalmente dentro de la estructu-
ra organizativa de las compañías, generó
un flujo de capital desde EE.UU hacia el
exterior. Esta Inversión Extranjera Directa
en el resto del mundo fue apoyada ade-
más por los dólares del Plan Marshall en
un intento de reconstruir los espacios de-
vastados por la guerra y de acelerar su
integración en una expansión de la
economía mundial liderada por EE.UU.
(Lipietz, 1987). Claramente, durante los
primeros años (hasta mediados de la dé-
cada de los sesenta), la balanza de pagos
de EE.UU. fue positiva. Sin embargo, a
finales de los sesenta, este profundo
proceso de internacionalización había
comenzado a invertir la geografía del de-
sarrollo desigual global. La reconstruc-
ción, primero en Europa y después en
Japón y otros países del este asiático,
aumentó la competencia global mientras
que la economía nacional americana
comenzaba a perder gradualmente su
ventaja competitiva. Esto lo demuestra
el hecho de que, a partir de 1966, la ba-
lanza de pagos americana comenzó a
mostrar importantes déficit, que crecie-
ron enormemente en las décadas siguien-
tes (Armstrong et al., 1991; Corbridge,
19 93).
28 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
La hegemonía política y económica
de los EE.UU. fue objeto de fuertes con-
troversias y, en algunas ocasiones, fue
desafiada militarmente (Frank, 1994).
En concreto, la Guerra Fría y la regiona-
lización de este conflicto global exigió que
se adoptasen compromisos significativos
en materia política, militar y financiera
por parte de todos los implicados (Cox,
1987). Aunque, en cierta forma, pudo
ser el toque de difuntos para el comu-
nismo existente; sin embargo, también
supuso un importante drenaje de recur-
sos para EE.UU. La financiación del
control político y militar sobre el mundo
occidental, la carrera armamentística y
las negociaciones en aquellos lugares
donde su hegemonía era seriamente re-
plicada (Corea y Vietnam, por ejemplo,
entre otros muchos conflictos “locales”),
expandieron aún más el flujo de dólares
fuera de EE.UU. La financiación de esta
estrategia geopolítica, cuyo coste se dis-
paró a finales de los sesenta, se mantuvo
por medio de la impresión de más dó-
lares/oro.
La recuperación de Europa y la eli-
minación gradual de los controles mo-
netarios intensificaron la salida de dólares
estadounidenses. En realidad, cada es-
tado comenzó a acumular dólares como
una forma de suplir las reservas de oro
puesto que los dólares eran tan buenos
o mejores que el oro (Swyngedouw,
19 92 ).
Esta internacionalización de los dó-
lares estadounidenses se vio aún más
acentuada por la consolidación del dólar
como moneda mundial de hecho. Tal y
como los negociadores de Bretton
Woods habían anticipado, el valor fijo
del dólar le convirtió en la moneda pre-
ferida para los intercambios comerciales
mundiales. Esto no sólo alimentó la de-
manda de dólares, sino que también
provocó, en contra de las expectativas
del FMI, que en algunos países se man-
tuvieran saldos positivos o negativos en
la balanza comercial, llegando a con-
vertir este desequilibrio en algo estruc-
tural. Algunos países comenzaron a
tener un superávit comercial conside-
rable (por ejemplo, los exportadores de
petróleo), lo que dio lugar a la acumu-
lación de dólares fuera de los EE.UU.
Esta eclosión de petrodólares, que surgió
en los sesenta y se expandió tremenda-
mente durante los años setenta, sentaría
las bases para un mercado floreciente
de eurodólares. Las demás razones para
la expansión de un dólar “global” esta-
ban relacionadas con los procesos de
internacionalización anteriormente des-
critos. De hecho, incluso algunos tene-
dores de fondos americanos decidieron
mantener su dinero fuera de los EE.UU.
para evitar de este modo medidas mo-
netarias y fiscales internas, mientras la
Unión Soviética y otros estados socia-
listas mantuvieron sus cuentas en dólares
fuera de EE.UU. por temor a una acción
del gobierno estadounidense (véase
Strange, 1971; Wood, 1986; Roddick,
1988; Pilbeam, 1992).
Estas tensiones y conflictos socio-
espaciales se fueron intensificando poco
a poco durante los años cincuenta y
sesenta y alteraron la geometría del
poder en el mundo económico. La agu-
dización de las tensiones puede resu-
mirse tal y como sigue. Primero, la doble
Erik Swyngedouw
escala geográfica en la que se regulaba
el dinero llegó a ser más contradictoria
internamente. A medida que la posición
competitiva de EE.UU. variaba en el
panorama económico mundial, surgían
presiones internas que solicitaban una
mayor alineación de la política moneta-
ria con las condiciones nacionales, lo que
requería un aumento de la flexibilidad
monetaria. Sin embargo, la aparición de
déficit en la balanza de pagos exigía un
retorno a EE.UU. de los fondos interna-
cionales.
Además, la necesidad de un medio
estable de intercambio y una moneda
mundial cobraba incluso una mayor im-
portancia a medida que se expandía el
comercio internacional. Sin embargo, la
negociación de un acuerdo de comercio
global (GATT) – tal y como se convino
en principio en Bretton Woods – entrañó
tremendas dificultades cuando los es-
tados individuales consideraron como
inevitables algunas formas de proteccio-
nismo para mantener su competitividad
en un mundo integrado, en especial
bajo condiciones en las que los realinea-
mientos de monedas y las devaluaciones
competitivas ya no iban a ser toleradas
fácilmente.
Segundo, el crecimiento del mercado
de eurodólares desembocó, de hecho,
en dos mercados diferentes, aunque re-
lacionados, para la misma moneda. Por
un lado, había un mercado para el dólar
en EE.UU., que se encontraba bajo el
paraguas regulador de la Reserva Federal
y, por tanto, del Estado; por otro lado,
existía un mercado no estadounidense
que tenía diferentes reglas de juego. Por
29
ejemplo, el mercado de la euromoneda
creció desde los 11 mil millones de dóla-
res de 1964 hasta un billón de dólares
en 1984 y casi tres billones al comienzo
de los noventa (Martin, 1994, pg. 257-
258). Nos encontramos frente a una si-
tuación extraordinaria. Existían dos
mercados geográficamente distintos en
cuanto a las condiciones de regulación
(aunque socioeconómicamente estaban
íntimamente relacionados), en los cuales
operaba el mismo dólar, que era libre-
mente intercambiable entre estos “conti-
nentes” y por oro.
Tercero, la deteriorada posición com-
petitiva americana y el crecimiento de la
presión interna para hacer frente a este
problema, junto con la necesidad de un
mayor acceso a los dólares globales para
financiar su déficit (al imprimir más dine-
ro, la economía se sumergió en una espi-
ral inflacionista, debido a que la escasez
de dólares imperante a finales de los
cincuenta se convirtió en una gran abun-
dancia a finales de los sesenta), intro-
dujeron importantes presiones sobre el
sistema de tipos de cambio fijos y de con-
vertibilidad garantizada. Además, las
diferencias de rentabilidad entre los euro-
dólares y los dólares con base en EE.UU.
forzaron, de hecho, al dólar a abandonar
su carácter absoluto y dieron paso a una
definición más relativa de su valor. La
combinación de estas tendencias opues-
tas no pudo ser soportada por el sistema
de Bretton Woods y sus instituciones. La
primera crisis surgió en 1968 cuando la
convertibilidad del dólar en oro se sus-
pendió temporariamente, a lo que siguió
el anuncio en septiembre de ese mismo
año de que Alemania dejaba flotar libre-
30 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
mente el marco durante un mes. La pun-
tilla llegó finalmente cuando Nixon uni-
lateralmente anunció en 1971 que los
Estados Unidos abandonaban la con-
vertibilidad garantizada del dólar en oro.
Otros estados decidieron desligar sus
monedas del dólar para no ser atraídos
por la espiral devaluadora en la que el
dólar se vio envuelto durante los años
70. Entre 1971 y 1973, el acuerdo de
Bretton Woods comenzó a resquebrajarse
a medida que las divisas comenzaron a
flotar unas frente a otras y frente al oro
(u otros bienes) (Reszat, 1993).
En resumen, esta dinámica geográfi-
ca y sus relaciones de poder desencade-
naron una serie de tensiones y procesos
que, finalmente, socavaron la relativa
coherencia de esta peculiar configura-
ción geográfico-histórica de la economía
del mundo capitalista. Las contradic-
ciones geográficas internas que propor-
cionaron a la economía capitalista su
dinamismo y creatividad, también mina-
ron de forma continua los fundamentos
sobre los que descansaba.
La fragmentación espacial y
la integración financiera: el
nuevo escenario “glocal” del
dinero
La perspectiva de un orden capitalista
global estable, prometida en la era de
la posguerra, demostró no ser más que
un espejismo. La consecuencia real de
la desaparición de Bretton Woods fue
que el dólar comenzó a flotar libremente
frente al oro, con lo que se restableció
como una medida relativa de valor,
dejando de lado la definición del dinero
como contenedor estable de valor abso-
luto. La homogeneización impuesta del
orden monetario mundial se desintegró.
El orden global se hizo añicos, pero en
los intersticios de este mosaico se fragua-
ban nuevos acuerdos globales-locales
(“glocales”) y aparecían nuevos flujos
monetarios y nuevas configuraciones
geográficas.
La debilitada posición competitiva
estadounidense, sus problemas de ba-
lanza de pagos y su creciente déficit pre-
supuestario (que alcanzó cotas dramáticas
durante la carrera armamentística de
Reagan) hizo que Estados Unidos se vol-
viese mucho más introspectivo. Su polí-
tica monetaria fue dirigiéndose cada vez
más hacia objetivos internos. Por supues-
to, la creación de “xeno-dólares” también
afectó al orden mundial. En un intento
de traspasar la crisis devaluatoria a los
demás, Carter buscó cuadrar sus cuentas
imprimiendo dólares, lo cual provocó una
rápida devaluación del dólar frente al oro
y desencadenó una espiral inflacionista
que disparó la inflación hasta los dos dígi-
tos. Cuando el dólar alcanzó su cotización
más baja a finales de los setenta y la espiral
inflacionista estaba fuera de control, el
monetarismo reaganiano aplicó una polí-
tica monetaria restrictiva y redujo la oferta
de dinero. El valor del dólar y los tipos
de interés reales crecieron vertiginosa-
mente, difundiendo la crisis por toda la
economía mundial y, perjudicando en
concreto, a los Estados deudores (Cor-
bridge, 1993).
Sin embargo, dado que el dólar to-
davía era una moneda mundial y un
Erik Swyngedouw
medio de cambio global, los exporta-
dores de bienes se enfrentaban al peligro
de verse arrastrados dentro de la espiral
devaluatoria. En un intento de salva-
guardar los precios de los bienes frente
a la caída del dólar se formaron varios
carteles. Debido a una serie de razones
político-económicas, la OPEP fue el de
mayor éxito. Cada vez que el dólar ba-
jaba, con un mínimo de todos los tiem-
pos a finales de los setenta, el precio del
crudo crecía espectacularmente. Ade-
más, la necesidad de un valor seguro
provocó una lucha por el oro, haciendo
subir su precio. Es evidente que estas
sacudidas en los mercados de bienes
afectaron tanto a las relaciones comer-
ciales como a las estructuras de precios
y contribuyeron a extender la crisis eco-
nómica. La incertidumbre sobre el valor
monetario afectó negativamente al co-
mercio internacional y reforzó los dese-
quilibrios espaciales estructurales. Por
ejemplo, la escalada del precio del petró-
leo dio como resultado una afloración
masiva de dólares procedentes funda-
mentalmente de las economías avanza-
das y a la creación de una amplia reserva
de petrodólares, que más adelante ali-
mentarían los mercados de eurodólares.
Las cosas fueron sustancialmente peor
para aquellas economías del Tercer
Mundo que vieron que los precios de
exportación se hacían cada vez más ines-
tables mientras que los precios de las
importaciones (y, desde luego, del petró-
leo) continuaban subiendo. Así, mientras
algunos países iban acumulando enor-
mes superávit en sus balanzas comer-
ciales, otros sufrían un intenso drenaje
de fondos. Occidente y en particular
EE.UU., aunque también Gran Bretaña
31
y otros países de Europa, tuvieron que
hacer frente al deterioro de sus balanzas
comerciales y a unos déficit presupuesta-
rios astronómicos, como resultado del
debilitamiento de sus posiciones com-
petitivas junto con un aumento de la de-
manda favorecido por el estado para
mantener cierta cohesión social. Algunos
países intentaron inflar su deuda ince-
santemente imprimiendo más dinero (al
final de la década eran habituales los ni-
veles de inflación de casi el 20%). Esto,
por supuesto, socavó aún más lo que
quedaba de la estabilidad monetaria. A
la inestabilidad de los tipos de cambio
hubo que añadir el hecho de que los
tipos de interés también comenzaron a
fluctuar con rapidez y de forma errática.
Japón, cuyo proceso de renovación
industrial ya había finalizado, logró
crecer aún más y liderar algunos de los
territorios que habían quedado fuera de
la influencia de Europa y EE.UU.. En
este contexto en el que las configura-
ciones geográficas estaban cambiando
rápidamente, las llamadas al proteccio-
nismo y de hecho las medidas proteccio-
nistas para proteger el mercado interior
de las devaluaciones importadas, favo-
recieron la aparición de varios bloques
comerciales (Thurow, 1992). Esto no
supuso de ningún modo el aislamiento
hermético de la economía mundial –
por el contrario, un objetivo del protec-
cionismo es reforzar las posiciones com-
petitivas en el mercado mundial (véase
Hilferding, 1981). Se formaron tres blo-
ques, que se centraron respectivamente
alrededor de Japón, los Estados Unidos
y el eje germano-francés en Europa.
Naturalmente el aumento de la coope-
32 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
ración intraregional no condujo a una
intensificación del proteccionismo entre
bloques, sino más bien hacia un redi-
mensionamiento de los mecanismos
competitivos. La mejora de la coopera-
ción y el comercio regional facilitó la con-
secución de una posición competitiva
ventajosa en el mercado mundial (An-
derson y Blackhurst, 1993; Borrman y
Koopmann, 1994).
Por supuesto, no sólo el comercio
se vio afectado, la coreografía espacial y
temporal de la producción real de bienes
también experimentó profundos cam-
bios. Tal y como ha señalado Jeelof
(1989), la volatilidad en los mercados
monetarios hizo de la planificación de
la producción una tarea extremadamen-
te arriesgada e incierta. La internacionali-
zación de la producción y la planificación
a escala mundial de las cadenas de pro-
ducción y los flujos de inputs/outputs,
que caracterizaron en gran medida la
división internacional del trabajo duran-
te la posguerra, se convirtieron en una
estrategia de alto riesgo. Los diferentes
centros de producción y comercio esta-
ban ubicados en distintas zonas mone-
tarias y sujetos, con frecuencia, a fuertes
fluctuaciones en sus tipos de cambio re-
lativos. Esto hizo que la planificación
estratégica a largo plazo de la localización
de las corporaciones fuera una catástro-
fe. Las compañías globalizadas inten-
taron enfrentarse a los rápidos cambios
relativos en las condiciones de localiza-
ción poniendo en marcha una serie de
estrategias, que he definido anterior-
mente como estrategias de “glocali-
zación” (Swyngedouw, 1992), y que
abarcaban subcontrataciones, alianzas
estratégicas, trabajo en red y acuerdos
organizativos flexibles. Estas estrategias
permiten ajustes rápidos, tanto temporal
como espacialmente, en los acuerdos de
marketing, distribución y producción
(Cooke et al., 1992).
En resumen, los horizontes tempo-
rales y espaciales se redujeron conside-
rablemente según se subvirtió el orden
monetario. El éxito comenzó a depender
cada vez más de períodos más cortos
de tiempo, de breves distancias espacio-
tiempo y de una aceleración del tiempo
de rotación del capital (Harvey, 1989).
Surgió un nuevo panorama para el de-
sarrollo desigual, en el cual el sector fi-
nanciero, ahora liberado de la restricción
de los tipos de cambio fijos y de valores
absolutos, podría convertirse en sí mis-
mo en el escenario clave para la acu-
mulación de capital y la expansión febril.
Esta coreografía global del dinero y sus
dimensiones histórico-geográficas son
precisamente las que darán forma a
muchas de las variaciones y transfor-
maciones económicas globales contem-
poráneas. En el siguiente apartado,
regresaremos al análisis de cómo el di-
nero por sí mismo (y no sólo como un
medio de pago e intercambio) llega a
formar parte de los procesos de profun-
da reestructuración espacial y de crea-
ción de estrategias geográficas.
Erik Swyngedouw
Ganando dinero por el desplazamiento
e sp a c io -t ie m p o
El crédito y el mercado de
divisas: creando espacio/
comprando tiempo
La “liberalización” del sistema financiero
global señaló el final de un espacio mo-
netario mundial integrado y, en conse-
cuencia, la reafirmación de un mosaico
de monedas nacionales diferentes. La
mayor parte de las mismas fluctuarían
en valor relativo frente a cada una de
las demás, dependiendo de la combi-
nación y la confrontación de las políticas
económicas y monetarias nacionales,
por un lado, y de los flujos monetarios
internacionales, por el otro. Los intentos
de regular el dinero en esta nueva escala
geográfica supranacional y subglobal,
resultaron extremadamente difíciles
debido a las tensiones geoestratégicas y
a las rivalidades entre estados. Por ejem-
plo, la azarosa historia de la Unión Mo-
netaria Europea ilustra la forma en que
la confrontación de las demandas nacio-
nales y la integración y las estrategias
financieras globales puede generar ten-
siones perpetuas y fricciones continuas
(Gros y Thygesen, 1992; Leyshon y
Thrift, 1992).
De esta continua tensión y negocia-
ción entre los espacios monetarios lo-
cales (nacionales) y los flujos monetarios
globales surgió un sistema monetario or-
ganizado geopolítica y geoeconómica-
mente de forma “glocal”. El crecimiento
del dinero “caliente” global corrió parale-
lo a una expansión igualmente impor-
33
tante de centros financieros en ultramar
(Roberts, 1994). Johns (1994, pág. 32)
afirma que “más de la mitad del stock
mundial de dinero o bien reside o bien
pasa por paraísos fiscales, lo que les con-
vierte en catalizadores esenciales para el
comercio mundial”. Estos lugares desta-
cados en el tablero global, donde el di-
nero apátrida aumenta rápidamente, se
caracterizan por una regulación y un
control sobre las monedas extranjeras
bastante exiguos, e incluso inexistentes,
combinado con una integración global
que permite el comercio durante las 24
horas del día. Los mercados más regu-
lados comenzaron a sentir cada vez con
mayor fuerza el aguijón de estos nuevos
competidores y, dada la ideología mone-
tarista del libre mercado, decidieron li-
beralizar sus mercados nacionales de
capital. La desregulación de los merca-
dos monetarios en EE.UU. a principios
de los 80 y el “Big Bang” de Londres en
1986 suprimieron muchos controles y
permitieron una mayor apertura y ex-
pansión de los mercados financieros glo-
bales. A finales de 1993, el BIS (Banco
de Pagos Internacionales) informó de
que el total del pasivo bancario bruto
internacional alcanzaba los 7,3 billones
de dólares (BIS, 1994, p. 97).
Las fluctuaciones en el tipo de interés
y en el tipo de cambio muestran la vola-
tilidad del sistema financiero y resumen
los efectos de la liberalización monetaria
de las dos últimas décadas. Estas fluctua-
ciones proceden de la interacción entre
34 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
el comportamiento y políticas moneta-
rias y socio-económicas nacionales y los
movimientos internacionales de divisas.
Por supuesto, las políticas monetarias y
económicas nacionales afectan, aunque
de una forma completamente diferente
a como lo hacían los mecanismos impe-
rantes durante la era de Bretton Woods.
La muerte, frecuentemente anunciada,
de los estados nacionales parece sin
duda prematura, aunque la posición y
función de los mismos en el panorama
“glocal” haya cambiado. En particular,
la política monetaria empezó a conside-
rarse como un elemento importante
para el crecimiento económico cuando
las políticas nacionales keynesianas de
expansión a través de la demanda co-
menzaron a ser remplazadas por estra-
tegias dirigidas a expandir el comercio
internacional y a alcanzar una posición
competitiva mejor en el mercado global
(Drache y Gertler, 1991).
Los mercados monetarios liberali-
zados y la volatilidad de los mercados
monetarios internacionales crearon un
nuevo entorno económico. Al contrario
de lo que ocurrió en la era Bretton
Woods, la compra y venta de divisas y
la especulación sobre las fluctuaciones
de los tipos de cambio permitieron el
desarrollo y el rápido crecimiento de un
mercado de divisas especulativo (mer-
cado forex). Curiosamente, la idea de
que hacer dinero a través de la venta y
compra de divisas y de la especulación
sobre su valor futuro (por muy cercano
que pueda estar dicho futuro) pasó a
ser un medio fundamental para la acu-
mulación. El dinero como expresión de
un valor en movimiento y el capital
como un derecho sobre el tiempo (de
trabajo) futuro crearon un escenario
para las actividades financieras frené-
ticas. La especulación sobre valores fu-
turos y la compra de tiempo avanzaron
a través de la creación de nuevos espa-
cios y relaciones espaciales. El mercado
forex (foreign exchange market) ha cre-
cido de la modesta cifra de 15 mil millo-
nes de dólares USA en 1970, cuando la
mayor parte de los contratos estaban
directamente vinculados a operaciones
comerciales establecidas, a más de un
billón de dólares en la actualidad. La
mayor parte de esta suma procede de
operaciones compensatorias, especu-
lativas y de arbitraje en los mercados
financieros internacionales. Gran Bre-
taña, EE.UU. y Japón, que ostentan el
liderazgo en las zonas europea, ameri-
cana y asiática respectivamente, regis-
tran alrededor del 60% del comercio
total. Los tres siguientes centros más
importantes (Suiza, Singapur y Hong-
Kong) acumulan un 20% del total de
operaciones. En el mercado forex se
sigue operando fundamentalmente con
el dólar estadounidense. Interviene al
menos en un lado, en el 90% de las tran-
sacciones, mientras que el yen y el
marco alemán se ven implicados en una
cuarta parte de las operaciones (BIS
1990a, pg. 209-210).
Casi todas las operaciones implican
transferencias espaciales de dinero así
como cambios en las posiciones relati-
vas del valor de las monedas (lo cual, a
su vez, afecta a los tipos de interés, el
poder adquisitivo, las políticas moneta-
rias y fiscales y así sucesivamente). Las
fluctuaciones a corto plazo en las que se
Erik Swyngedouw
basan estas transferencias también con-
tribuyen a crear dicha volatilidad. Esta
volatilidad permite ganancias especula-
tivas, mientras que los flujos de dinero
contribuyen además a reafirmar estas
fluctuaciones. Supongamos, por ejem-
plo, que un agente cambia mil millones
de libras por la cantidad equivalente de
dólares el 8 de noviembre de 1994 a
un tipo de cambio de 62 peniques por
dólar. Cuatro días más tarde, con un tipo
de 63 peniques, invirtiendo la opera-
ción obtendría un beneficio neto de más
de 16 millones de libras.
Estos flujos geográficos especulativos
y la acumulación de activos financieros
provocaron una actividad frenética, no
sólo en los mercados financieros sino
también en la relación dinero/bien/in-
versión. La financiación a través de cré-
ditos, los esquemas financieros Ponzi y
las emisiones de activos con riesgo como
los bonos basura o la deuda del Tercer
Mundo, combinados con préstamos a
empresas demasiado expuestas y la espi-
ral de crédito al consumo, proporciona-
ron atractivo e inestabilidad al sistema
financiero global.
La volatilidad del sistema financiero
exigía que los agentes implicados en las
interacciones globales se protegiesen
frente a las rápidas devaluaciones o re-
valuaciones de las monedas, las fluc-
tuaciones en los precios de los bienes o
los cambios en los tipos de interés. La
demanda resultante de nuevos instru-
mentos financieros generó una dinámica
interna que promovió un abanico cada
vez mayor de productos y servicios fi-
nancieros. Las redes de telecomunica-
35
ciones, la sofisticada infraestructura y el
software utilizados en las operaciones,
los servicios financieros de la City, la rees-
tructuración de las condiciones socio-
económicas internas de las capitales
financieras y la desregulación de los mer-
cados se fueron desarrollando a medida
que aumentaba el capital ficticio (véase
entre otros, Sassen, 1991; Budd y
Whimster, 1992).
Sin embargo, con estos desarrollos,
mover el dinero para aprovechar las
diferencias interespaciales y las varia-
ciones temporales esperadas se aceleró
hasta tal punto que las transacciones
tiempo-espacio a través de los sistemas
de información y telecomunicaciones
permitieron virtualmente un equilibrio
del mercado en el momento. Concluir
una transacción entre dos agentes no
lleva más de diez segundos. De nuevo,
el dominio del tiempo en estas transac-
ciones (espaciales) es de una importan-
cia vital.
Hasta finales de los setenta, casi todas
las transacciones tenían lugar en el merca-
do “spot”. El mercado “spot” consiste en
la parte del mercado en la cual dos agen-
tes económicos se ponen de acuerdo
para intercambiar sumas de dinero en
dos monedas diferentes en el espacio de
dos días laborables. En 1989, el porcen-
taje correspondiente al mercado spot, al
contrario de lo ocurrido en los “mercados
de derivados” (ver más abajo), se había
reducido a un 57% (BIS, 1990b). Entre
1989 y 1992, esta cifra descendió por
debajo del 47% (BIS, 1993b, pág. 16).
En términos de expansión de los merca-
dos, el volumen de negocios diario en
36 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico

los períodos 1986-89 y 1989-92 aumen- siguientes, se han introducido un amplio

tó en un 104% y (sólo) un 18% respec-
tivamente en el mercado de divisas spot,
mientras que las cifras para esos mismos
periodos correspondientes al mercado
no-“spot” fueron del 134% y del 77%
(BIS, 1990b, 1993b). En efecto, producir
más volatilidad, nuevas incertidumbres
y desequilibrios (en el futuro) pasaron a
ser importantes estrategias para mantener
el ritmo de acumulación del sector finan-
ciero. La creación de un futuro incierto y
volátil a través de transacciones espaciales
de dinero sería cada vez más importante.
Por otro lado, además del mercado forex,
otros valores monetarios sujetos a rápidos
cambios, como los tipos de interés y los
mercados bursátiles también ofrecían ni-
chos de mercado cada vez más lucrativos.
Los nuevos instrumentos
financieros y el mercado
de derivados: comprando
espacio/ creando tiempo
Desde principios de los ochenta, y en
rápido crecimiento durante los años
número de nuevos instrumentos finan-
cieros. Habitualmente se denominan
“derivados” y comprenden desde sim-
ples opciones y futuros hasta herramien-
tas de multiproceso muy complejas.
Constituyen el elemento central de los
mercados financieros contemporáneos
y reflejan la dinámica tiempo/espacio en
el orden “glocal” de forma contundente.
Por supuesto, el mercado de deriva-
dos no es nuevo. Los futuros y las opcio-
nes se introdujeron hace más de un siglo
en la bolsa de mercancías de Chicago.
Los primeros informes datan de 1848 y
el mercado de futuros de Chicago fue
originalmente regulado de forma oficial
a mediados de 1860 (Cronon, 1991, pg.
120-125). Las opciones y futuros sobre
bienes nunca han desaparecido real-
mente. La novedad es el espectacular cre-
cimiento de los derivados puramente
financieros que operan bajo los mismos
principios que los futuros y opciones
sobre mercancías y la aparición de nue-
vos, aunque relacionados, instrumentos
financieros (véase el recuadro 1).

Rec uadro 1 - Los “nuevos” acuerdos financieros y el mercado de derivados

De rivados financ iero s
La palabra “derivados” es un término general que se emplea para designar una serie de activos
financieros que se “derivan” de otros activos “subyacentes”, como las divisas, bonos, acciones o
mercancías. Los derivados son contratos que conceden a una parte un derecho sobre el activo
fundamental (o de su valor en dinero) en un cierto momento futuro y que obligan a la otra parte a
satisfacer el compromiso correspondiente. Pueden vincular a ambas partes por igual o pueden
ofrecer a una de las partes una opción a ejercitar o no. Por ejemplo, una opción sobre una divisa
permite comprar o vender una moneda determinada en algún momento futuro. El valor de la
opción (un activo financiero) se deriva del valor de la moneda (el activo financiero subyacente).
Los derivados son útiles para protegerse, realizar operaciones especulativas y de arbitraje y llevar
a cabo ajustes de bajo coste en las carteras de inversión. También se pueden combinar en
operaciones muy complejas. Algunos derivados se comercian en operaciones abiertas, otros se
pueden comprar y vender fuera de la bolsa. Su precio de mercado depende en parte del movi-
miento del precio del activo subyacente desde la realización del contrato.
Erik Swyngedouw 37

Rec uadro 1 - Continuación

Orige n de lo s de rivado s
Muchos de los instrumentos derivados no son especialmente nuevos. Por ejemplo, los futuros y
opciones sobre mercancías se utilizan desde mediados de la década de 1860 (véase Cronon,
1991). El primer swap se negoció en 1962. Sin embargo, la creciente incertidumbre de los mer-
cados financieros desde mediados de los 70 ha favorecido la proliferación de nuevos instru-
mentos como protección frente a los riesgos asociados a la volatilidad de los mercados de
divisas, a la rápida fluctuación de los tipos de interés, etc. El mercado de derivados permite una
mejor gestión del riesgo. No obstante, los derivados también se utilizan para actividades pura-
mente especulativas. En este sentido, su proliferación refuerza aún más la volatilidad e incerti-
dumbre del mercado. Su rápido crecimiento se ha acelerado por la globalización de los
mercados de capital, los avances tecnológicos en el terreno informático y de las telecomunica-
ciones, la liberalización de los mercados y la creciente competencia entre las instituciones finan-
cieras para inventar y vender nuevos productos.
De finic io ne s de los derivado s más impo rtante s
Opc ió n: Es el derecho a comprar o vender un número concreto de valores/títulos (monedas,
acciones, mercancías, etc.) a un precio específico dentro de un período determinado de tiempo.
Este derecho (la opción) también puede comprarse o venderse (en el mercado de opciones),
pero si el derecho no se ejercita dentro del período especificado, entonces expira y el compra-
dor de la opción pierde su dinero.
Futuro : Es un contrato para comprar o vender algo en el futuro a un precio acordado en el
momento actual. Al contrario de lo que ocurre con una opción, un futuro debe ser ejercitado al
final del contrato. Sin embargo, esto rara mente sucede en la práctica puesto que las partes en
general acuerdan liquidar sólo la diferencia entre el precio acordado y el precio efectivo en el
momento en el que el contrato se ejercita. Existen futuros para todo tipo de activos, desde
tripas de cerdo hasta índices del mercado bursátil.
S wap: Se trata de una transacción en la que las dos partes intercambian activos financieros.
Existen muchos tipos de swaps, por ejemplo, swaps sobre monedas o sobre tipos de interés. En
este último caso, por ejemplo, un prestatario que ha solicitado un préstamo en marcos ale-
manes intercambia el pago de los intereses sobre este préstamo por los de otro prestatario que
haya solicitado un préstamo en libras esterlinas.
De rivados mixto s: En los últimos años, se han introducido algunos instrumentos nuevos que
combinan una o más de las transacciones básicas anteriores (floors, caps, collars, swaptions...).
El control de estos sofisticados instrumentos puede llegar a ser muy complejo y exige unos siste-
mas informáticos y un software muy avanzados.
Proble mas
En la actualidad el mercado de derivados se encuentra sin regular. Los reguladores nacionales
e internacionales están muy preocupados por las consecuencias potencialmente ca tastróficas
que la proliferación y expansión de este mercado pueden provocar en la estabilidad del sistema
financiero internacional. Los inversores corren a menudo grandes riesgos, operando, en ge-
neral, con activos fuertemente apalancados en un mercado muy volátil. Se conocen muchos
ejemplos de fondos de inversión que pierden millones de dólares (véase Cuadro 1). Como el
mercado de derivados funciona con sólo una fracción del valor de los activos subyacentes, las
cosas pueden fallar estrepitosamente (como en el caso de la quiebra del Banco Barings). Dadas
las densas relaciones existentes en el sistema financiero internacional, una quiebra en un sitio
podría extenderse a través del sistema en un efecto dominó (Grupo de los Treinta, 1993;
Comité Basle, 1994).
Para más detalles, véase Becketti (1993), Grupo de los Treinta (1993), Hindle (1994), United
States General Accounting Office (1994), The Economist, 18 mayo 1994.
38 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
Claramente, la gran volatilidad de
los mercados de divisas y las incertidum-
bres imperantes en los mercados de ca-
pitales exigían que los productores de
bienes y los banqueros que operaban a
escala internacional tomasen precaucio-
nes para salvaguardarse (en la medida
de lo posible) frente a los rápidos cam-
bios de los valores de las divisas o de los
tipos de interés. Junto a las nuevas estra-
tegias organizativas y de localización, se
introdujeron nuevos instrumentos fi-
nancieros (en concreto, opciones y futu-
ros, así como varios tipos de swaps), que
permitían protegerse frente a las fluctua-
ciones de las monedas y de los tipos de
interés. Estos permiten una defensa
frente a fluctuaciones en las monedas y
las tasas de interés. Sin embargo, los mis-
mos instrumentos, al apostar sobre el
valor futuro de los tipos de interés y los
tipos de cambio introdujeron un nuevo
conjunto de incertidumbres y volatilidad
futura creando las condiciones ideales
para transacciones tiempo/espacio y
flujos de dinero especulativos. El merca-
do “spot” con su acceso instantáneo y
unos flujos de información casi perfectos
se ajusta directa y virtualmente a las con-
diciones de mercado casi perfectas. Por
otro lado, los nuevos instrumentos finan-
cieros permiten adquirir moneda nacio-
nal, tipos de interés, acciones, bonos,
etc. y contar con el desarrollo de su valor
futuro. Por consiguiente, estos instru-
mentos crean, en parte, incertidumbre,
volatilidad y desequilibrios en el mercado
(Thrift y Leyshon, 1994). La generación
continua de esta incertidumbre en el
mercado resulta fundamental a la hora
de mantener un mercado de derivados
rentable. Mientras que el mercado forex
implica un desplazamiento espacial del
dinero, el mercado de derivados genera
un futuro en tiempo real a través de des-
plazamientos tiempo/espacio de los va-
lores futuros de los activos financieros.
Estos desplazamientos producen su pro-
pia inestabilidad y refuerzan aún más el
dominio del sector financiero sobre la
dinámica “glocal” del cambio socio-espa-
cial contemporáneo. Los datos disponi-
bles más fiables sugieren que el volumen
total de derivados a finales de 1992 era,
al menos, de 12,1 billones de dólares
en términos de la cantidad nocional, o
principal, de los contratos sobre deriva-
dos pendientes, un aumento del 145%
desde 1989 (United States General
Accounting Office, 1994, pg. 34).
Durante los primeros años, el merca-
do de derivados se concentraba funda-
mentalmente en las capitales financieras
tradicionales; sin embargo, en los últimos
años la expansión de la industria de los
derivados hacia Latinoamérica, Asia y
Europa del Este ha sido espectacular,
pasando de 15 mil millones de dólares
en 1992 a 57 mil millones de dólares en
1993, un incremento del 275% (Westlake,
1993; Locke, 1994). La búsqueda cons-
tante de agentes e inversores para los
nuevos mercados de alta rentabilidad ha
creado un patrón más diverso y en conti-
nua expansión geográfica. Esta expansión
espacial se basa en la extensión y densifi-
cación de los soportes tecnológicos y las
redes de telecomunicaciones y en la
mayor sofisticación de los sistemas infor-
matizados de intercambio de informa-
ción (Kredietbank, 1992, p.3; Risk
Technology Supplement, 1994). Con
Erik Swyngedouw
todo, seguramente, la difusión espacial
de este escenario generaliza el riesgo y
expande aún más una burbuja especula-
tiva ya inestable. No es sorprendente que
los guardianes financieros mundiales
estén profundamente preocupados por
las consecuencias potencialmente per-
judiciales de una quiebra del sistema
(McDonough, 1993; United States
General Accounting Office, 1994; Grupo
de los Treinta, 1993). La cantidad de di-
nero que se pierde por sobreexposición
en inversiones arriesgadas, especulacio-
nes equivocadas y cambios inesperados
en el mercado está creciendo con rapidez.
Como ya mencioné anteriormente, la
quiebra del condado de Orange podría
costar a los contribuyentes hasta 2 mil
millones de dólares. Hace pocos años,
los distritos londinenses de Hammersmith
y Fulham perdieron 600 millones de dó-
lares de forma similar en actividades
especulativas. Alrededor de otras 130
autoridades locales británicas invirtieron
en swaps sobre tipos de interés durante
la década de los 80. Cuando en enero
de 1991, la Cámara de los Lores decidió
que la utilización de swaps por parte de
las autoridades locales era ultra vires y
que todas estas transacciones quedaban
anuladas, las contrapartes de las autori-
dades locales quedaron expuestas a unas
pérdidas potenciales de 600 millones de
libras esterlinas (Moody’s, 1991, pg. 4-
5). El Cuadro 1 ofrece una lista de las
pérdidas en derivados más importantes
acaecidas hasta 1994. Hasta el momento,
estos episodios individuales no han pro-
vocado ondas expansivas a través del sis-
tema económico y financiero, aunque a
menudo han tenido efectos locales dra-
máticos.
39
Sin embargo, no parece inconce-
bible que dichos fallos se extiendan a
través del espacio y generen pánicos,
trayendo consigo la desintegración fi-
nanciera y la quiebra del sistema finan-
ciero internacional. Cuando el Banco
Baring quebró el 26 de febrero de 1995
tras una operación comercial desastrosa
en el mercado de opciones sobre el índi-
ce bursátil Nikkei, que expuso al banco
a unas pérdidas estimadas de 900 millo-
nes de libras esterlinas, las autoridades
reguladoras británicas y el Canciller de
el Exchequer se movieron con rapidez
para restablecer la confianza en la estabi-
lidad de los mercados y en la reputación
de los reguladores (Tickell, 1995). Como
la extensión y el alcance de los daños
resultaban difíciles de calibrar, la incerti-
dumbre provocó un gran nerviosismo
en los mercados y el Banco Central tuvo
que intervenir para limitar los daños.
A medida que la geografía del mer-
cado de derivados se extiende y pasan
a estar implicados distintos sistemas
reguladores nacionales, el peligro de un
hundimiento espectacular del capital so-
breacumulado en este sector cobra una
gran importancia. Se dispone de poca
información sobre el riesgo de exposi-
ción que presentan los derivados. En
primer lugar, resulta difícil la evaluación
de los riesgos crediticios debido a que la
alta volatilidad de los instrumentos deri-
vados altera de forma continuada las
tasas de exposición (frente a, por ejem-
plo, la exposición de los préstamos). En
segundo lugar, los reguladores recogen
pocos datos sobre el mercado de deriva-
dos y sus tasas de riesgo. Por último, la
40 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico

evaluación sistemática del riesgo per- tiempo/espacio y, por lo tanto, potencia

mitida por los derivados genera nuevas la creación de nuevos tipos de riesgo sis-
formas de riesgo, aumenta la volatilidad temático (Thrift y Leyshon, 1994).

C uad ro 1 - Algunas pérdidas famosas en el mercado de derivados

Pé rdidas Compañía Transacc ió n
D urante los diez prime ros años
$25 m General Reinsurance Caps
$377 m Merril Lynch Títulos respaldados por hipotecas
$125 m Société des Bourse Francaises Futuros financieros
$600 m London borough of Hammersmith and Fulham Varios
$380 m Klockner Cobertura de mercancías
$275 m Allied Lyons Opciones sobre forex
$70 m ABN AMRO Valoración MTM
$1456 m Kashima Oil Derivados sobre divisas
$130 m Nippon Steel Derivados forex
S e ptie mbre 1 9 9 3 a Fe bre ro 1 9 9 5
$ 50 Medani Efectos estructurados
$ 90 AIG Revaluación de derivados
$ 1340 Metallgesellschaft Corp. Derivados sobre energía
$ 200 Codelco Chile Futuros sobre bienes
$ 100 Cargill Derivados sobre hipotecas
$ 600 Askin Securities Modelo MBS
$ 157 P&G Spread sostenido marco/dólar
$ 121 Mead Corp. Swaps sostenidos
$ 100 Florida State & Florida League of Cities Derivados sobre hipótecas
$ 10 Kidder Peabody Amortización swap
$ 1450 Kashima Oil Derivados sobre divisas
$ 20 Gibson Greetings Swaps sostenidos
$ 10 CIBC Futuros financieros
$8 Caterpillar Financial Caps y swaptions
$ 22 ARCO (fondo de pensiones) Efectos estructurados
$ 35 Dell Computer Swaps y opciones sostenidos
$ 113 Air Products Swaps en divisas y sostenidos
$ 51 Harris Trust Savings Bank Derivados sobre hipótecas
$ 68 Pacific Horizon Funds Efectos estructurados
$ 20 Paramount Communications Swaps sobre tipos de interés
$ 10 Kidder Peabody Opciones sobre bonos
$ 40 CS First Boston Investment Management Derivados ligados a divisas
$ 90 Investors Equity Life Insurance Co. Futuros sobre bonos
$ 2000 Orange County (Diciembre 1994) Futuros sobre tipos de interés
$ 1400 Barings Bank Opciones sobre el índice Nikkei
Fue nt e: Wilson (1994), p. 22, Moody’s (1991), The Econom ist (4 March 1995)
Erik Swyngedouw
Un problema más grave que este
escenario funesto de hundimiento global
es la posibilidad de que se devalúen y
desaparezcan miles de millones de dóla-
res o yenes o libras mientras continúa cre-
ciendo la polarización socio-económica,
la pobreza y el sufrimiento humano y un
número cada vez mayor de personas no
consigue satisfacer muchas necesidades
básicas. Por ejemplo, cuando la empresa
alemana del metal y el petróleo Metall-
gesellschaft perdió más de 1.300 millones
de dólares como resultado de operacio-
nes efectuadas en el mercado de deriva-
dos que quedaron fuera de control, la
El poder de la tríada y la circulación del capital
Los movimientos monetarios rigen el
mundo de una forma hasta hace poco
impensable. Y, aunque estos flujos en
expansión aumentan la incertidumbre
y la volatilidad, también refuerzan el
nuevo orden político y espacial y la frag-
mentación socio-espacial. De hecho,
estos flujos se basan en dicha fragmen-
tación y en la diferenciación geográfica.
La gran mayoría de las transaccio-
nes financieras tienen lugar en dólares,
yenes o marcos alemanes. Esta circuns-
tancia refuerza la geometría de Tríada
en cuanto al poder del dinero, en la cual
ninguna de estas regiones puede impo-
ner un proyecto hegemónico mundial.
Sin embargo, las fluctuaciones y la vola-
tilidad de las monedas de referencia de
Asia, América y Europa, definen la diná-
mica del sistema financiero mundial. Tal
y como se analizaba anteriormente, esto
41
compañía necesitó reestructurar sus acti-
vidades para cubrir las pérdidas, lo que
provocó la desaparición de alrededor de
10.000 puestos de trabajo (Verbraeken,
1994, p.34) Durante la primera mitad
de octubre de 1994, el rublo cayó de
2.000 a 5.000 rublos por dólar. Gran
parte de los 2.300 bancos comerciales
que existían en Rusia hicieron poco más
que especular con estos cambios. No es
necesario detenerse en los efectos de esta
volatilidad en los precios de los alimentos
y la energía para los pobres de Rusia
(Higgins, 1994).
tiene profundas implicaciones para los
flujos de inversión y la geografía de la
producción así como para las relaciones
geopolíticas. En cada uno de estos
“bloques” se han concertado medidas
para favorecer la cooperación y estabi-
lizar el comercio y los flujos monetarios
dentro de la región. La Unión Europea
y la NAFTA son claros ejemplos.
No es sorprendente, por tanto, que
el comercio mundial y los flujos comer-
ciales reflejen estas nuevas condiciones
geopolíticas (Randzio-Plath, 1994). Los
flujos comerciales han experimentado
cambios importantes entre 1970 y l990.
El comercio intraregional en Asia y en
Europa Occidental ha aumentado más
que el comercio interregional. Ahora
bien, a los países africanos y a los anti-
guos Estados socialistas de Europa les ha
ido considerablemente peor. Mientras
42 Produciendo Futuros: el sistema financiero como proyecto geográfico
que la geometría de la Tríada favorece la
cooperación intrarregional (aunque ope-
ran fuerzas poderosas diferenciadoras
que podrían desestabilizar estas nuevas
formas de creación de alianzas territoria-
les), las áreas que quedan fuera de esta
nueva geometría del poder han sido con-
denadas a la marginación, la exclusión y
el empobrecimiento. Por ejemplo, todos
los modelos econométricos creados para
evaluar el impacto del nuevo acuerdo del
GATT, aunque resultan bastante contra-
dictorios en cuanto a la estimación de los
efectos netos, coinciden en el orden rela-
tivo de los beneficiarios (o de los perde-
dores). Sin duda, los poderes de la tríada
se beneficiarán de muy diversas maneras,
mientras que los países en “vías de desa-
rrollo” sólo resultarán favorecidos de
forma marginal o se verán perjudicados
(De Standaard, 1994). Los desastres de
Ruanda, Zaire o Rusia ilustran esta geo-
grafía de marginación y exclusión de una
forma que va más allá de la imaginación
hu man a.
En resumen, la compleja reestructu-
ración de los espacios comerciales y
financieros y de los flujos espaciales mun-
diales ha reavivado la importancia rela-
tiva de una serie de escalas geográficas
y ha producido una nueva articulación
de las escalas. Esta reorganización de la
importancia relativa y las relaciones
entre niveles geográficos no se ha rea-
lizado de forma neutral en lo que a su
contenido social se refiere. Por el contra-
rio, la nueva geometría del poder ha im-
pulsado a algunos hacia nuevos puestos
de mando y ha desautorizado a otros.
Mientras que muchos miles de personas
sin techo deambulan por las calles de
Londres y Nueva York y se estima que
800 millones de personas en el mundo
no tienen acceso a agua potable en las
grandes ciudades, los agentes de la City
mueven 1,3 billones de dólares cada
día. Es difícil encontrar ejemplos mejores
y más perturbadores del mundo “glocal”
en el que vivimos. Urge llevar a cabo
una reconsideración de la función de la
escala geográfica, su construcción a
través de relaciones de poder y lucha
social y el espeluznante sufrimiento hu-
mano que engendra. Esto es aún mas
urgente sabiendo que la dinámica actual
podría llevar a la economía mundial
hacia otra situación de crisis mientras que
bastaría con reajustar el tiempo y la es-
cala de circulación del dinero y el capital
para conseguir que la subordinación y
el sufrimiento se convirtiesen en emanci-
pación y capacidad de acción.
Erik Swyngedouw
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Versão deste texto foi publicada ante-
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Longman, 1996. Cap. 8.
Er ik S wyng edouw é professor da
School of Geography da Universidade
de Oxford
Artigos
La Organización Económica
de las Ciudades: una perspectiva
in s t i t u c io n a l
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
I n tr o d u c ci ó n
En la literatura y la historia del mundo,
las grandes ciudades y sus sistemas
económicos han sido típicamente re-
presentados como colmenas, donde se
combina una variedad rica y, muchas
veces, caótica de distintas clases de acti-
vidades económicas en las esferas de la
producción, la distribución y el consu-
mo 1 . Estas actividades están incorpora-
das en los flujos reales monetarios y de
información, que vinculan los agentes
urbanos y las zonas tanto dentro como
fuera de las ciudades. Actualmente, un
observador empírico no puede dejar de
apreciar que el surgimiento de la ciudad
moderna, primero, y de la ciudad pos-
moderna, después, el caos sigue siendo
una constante.
1
Véase por ejemplo la evocación maravillosa de la vida en la Cartago antigua, en Haefs (1989).
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, N o 1, 1999, p. 51-82
Sin embargo, cuando se lee la litera-
tura profesional y científica acerca del
proceso de desarrollo de las grandes ciu-
dades, a menudo se presentan análisis
basados en interpretaciones bastante
racionales, o cuando menos, del desa-
rrollo urbano económico inspiradas en
el orden. El análisis del surgimiento de
la ciudad de servicios, de la ciudad mun-
dial y global, de la ciudad transaccional
etc., dan la impresión de que los siste-
mas económicos urbanos se organizan
cada vez más según una lógica racional.
Esta lógica racional se corresponde con
el modelo de persona civilizada neoinsti-
tucional que toma decisiones, y que en
vez de someterse al capitalismo salvaje
participa en acuerdos y transacciones
52 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
racionales con otros agentes econó-
micos. Dichos acuerdos se basan en la
lógica económica de minimizar distintos
tipos de acción, y especialmente los
costes de transacción. Los acuerdos se
desarrollan en unos marcos institucio-
nales que reflejan el progreso de la so-
ciedad civil, basados en el respeto de la
propiedad, en la iniciativa económica y
en la capacidad y cooperación profesio-
nales. Incluso la regulación política de
la sociedad urbana se interpreta cada
vez más en dichos términos.
El propósito de este artículo es eva-
luar el poder explicativo de las teorías
neo-institucionales de la organización y
la desorganización económica de las ciu-
dades, y de plantear alternativas institu-
cionales (evolucionistas o regulacionistas)
a estas teorías. El artículo hace referencia
a las teorías neoinstitucionales en el sen-
tido de la economía neoinstitucional, tal
como la definió Eggertsson, es decir, en
la tradición de la teoría económica neo-
clásica aunque suavizando las hipótesis
de ausencia de restricciones institucio-
nales en el comportamiento económico,
de la información perfecta y del inter-
cambio sin costes; por consiguiente, se
examinan inicialmente las consecuencias
de los costes de transacción positivos.
(Eggertsson, 1990: 6-7).
El segundo apartado resume los
principales cambios contemporáneos en
la organización económica de las ciuda-
des, prestando especial atención a los
siguientes aspectos: el crecimiento de los
servicios profesionales; la ciudad infor-
macional; la ciudad transaccional; la ciu-
dad como base de conocimientos para
las actividades innovadoras industriales
y de servicios; la ciudad red y las redes
urbanas. Estos cambios, que son de un
gran interés para la literatura urbana,
presentan un panorama impresionante
de la ciudad económica racional, que
ofrece amplias oportunidades de empleo
e ingresos a todas las capas de la pobla-
ción urbana, en las nuevas y prósperas
actividades estructuradas de acuerdo
con la lógica transaccional. Este pano-
rama ecléctico constituye, por supuesto,
una notable exageración de la realidad.
La ciudad, como centro económico,
sigue siendo un espacio con una pano-
plia de diferentes actividades, tradiciona-
les y nuevas, de producción, circulación
y coordinación. El desarrollo postindus-
trial ha ido acompañado del crecimiento
vertiginoso de actividades que requieren
un bajo nivel de intensidad de capital y
de cualificación, algunas de ellas próspe-
ras en el sector informal de la economía
urbana, que sigue a los progresos posin-
dustriales; y el fracaso de reestructura-
ción del sector manufacturero tradicional
y de los servicios (por ejemplo, el trans-
porte público, los servicios sociales etc.),
refuerza la tendencia hacia una econo-
mía dual, especialmente en las grandes
ciudades. Es más, muchas de las deno-
minadas nuevas actividades resultan ser
bastante vulnerables a los ciclos econó-
micos de expansión y recesión, gene-
rando así una tensión añadida en los
mercados de trabajo urbanos.
Además, las dinámicas económicas
en la esfera del consumo y de la repro-
ducción siguen ocupando un lugar im-
portante en la sociedad urbana. Las
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
nuevas denominaciones utilizadas para
definir la ciudad económica racional no
cubren muchas de estas funciones urba-
nas, y aunque éstas no constituyen el
principal objeto del artículo, deben te-
nerse en cuenta en aquellos aspectos
que se refieren a su relación con la orga-
nización del sistema urbano de produc-
ción, distribución y control económico.
En el tercer apartado se analiza la
ciudad transaccional y de red, a partir
de la economía neoinstitucional. Esta
explica algunos de los principios gene-
rales que subyacen de las dinámicas or-
ganizativas de la economía urbana tales
como la internalización/externalización
de actividades, la especialización de mer-
cados, la descentralización de estructuras
organizativas, las configuraciones de
redes y sus modelos espaciales. Sin em-
bargo, no consigue señalar una serie de
cambios económicos contemporáneos
de las ciudades: las relaciones jerárquicas
en los procesos de coordinación que
llevan a la exclusión de los agentes con
menos poder, los fallos del mercado
inmobiliario, el desarrollo de los sistemas
de producción, los procesos de sociali-
zación en la economía informal, el papel
de los agentes no económicos en la tran-
sacción y producción económicas etc.
El cuarto apartado presenta algunas
indicaciones acerca de cómo se puede
mejorar el análisis neoinstitucional del
sistema económico urbano. Las defi-
ciencias de las teorías citadas se deben
fundamentalmente a dos razones. La
primera es que existe una lectura con-
tractual de las dinámicas institucionales.
El mundo de las instituciones se limita a
53
los contratos, acuerdos, organizaciones
etc., como resultado del intercambio y
de las negociaciones entre agentes eco-
nómicos racionales similares. La segun-
da es que el mundo económico aparece
totalmente desmaterializado en estas
teorías. Esto queda patente en su falta
de interés por los mundos de la produc-
ción (Salais y Storper, 1993), y de los
mercados y producción inmobiliaria
(Van der Krabben y Lambooy, 1994).
El mundo económico urbano se explica
en términos de flujos de información y
transacciones, modos de comunicación
y gobernación. En realidad, los procesos
de transacción y coordinación son parte
integrante de unos sistemas económicos
más amplios, donde se incluyen los pro-
cesos de producción y trabajo, las relacio-
nes laborales y de capital, los transportes
y la logística etc.
Para superar estas deficiencias teóri-
cas en el análisis económico urbano, la
economía neoinstitucional necesita rea-
lizar dos modificaciones importantes. En
primer lugar, es necesaria una interpre-
tación más realista de las dinámicas insti-
tucionales y de la conducta individual
en la organización económica. En se-
gundo lugar, se deben combinar las di-
námicas de los procesos de regulación
y de producción, de manera que el aná-
lisis de los procesos económicos urbanos
sea más realista. Esto puede llevarse a
cabo empleando tanto la teoría de la
economía evolucionista como la teoría
regulacionista.
Finalmente, en el quinto apartado
se plantea que con un análisis más inte-
grado de la economía urbana, basado
54 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
en una lectura más amplia de las diná-
micas institucionales y de los procesos
económicos, es posible establecer unos
La ciudad económica racional
Durante, al menos, los últimos diez años,
la geografía económica ha desempeña-
do un papel fundamental dentro del de-
bate sobre la reestructuración del sistema
productivo en el mundo capitalista. Entre
los temas conocidos de este debate se
encuentran: la transición del fordismo a
los modos de organización de la produc-
ción posfordistas (Moulaert y Swynge-
douw, 1989), la geografía de sistemas
flexibles de producción con especial én-
fasis en las, generalmente reconocidas y
frecuentemente criticadas, formas espa-
ciales del Distrito Industrial y Distrito de
Alta Tecnología (Benko y Lipietz, 1992;
Goldstein, 1991; Massey, 1985). El aná-
lisis urbano ha seguido esta tendencia, y
se ha ocupado bastante de las ciudades
globales prósperas y de los mecanismos
económicos que se esconden detrás de
su éxito. Una lectura no demasiado crítica
de esta literatura podría convencernos de
que las ciudades están cerca de conver-
tirse en entidades económicas y políticas
racionales, siguiendo la lógica de com-
portamiento económico racional de la
economía neoinstitucional, capaz de
proporcionar una solución a todos los
problemas metropolitanos tradicionales
(desempleo, pobreza, utilización de terre-
nos, decadencia física, crisis de la demo-
cracia y del gobierno local etc.). Pero la
realidad se encuentra muy lejos de esta
lazos en la ciudad, con dinámicas socia-
les y políticas no reduccionistas.
visión económica arrogante del nuevo
arquetipo urbano.
El nuevo arquetipo urbano
Las ciudades contemporáneas económi-
camente “modernas” suelen represen-
tarse como entidades territoriales cuyas
dinámicas socioeconómicas están gober-
nadas por unos nuevos principios de
innovación y organización, coordinación
económica y gestión. Estos nuevos prin-
cipios corresponden a distintos concep-
tos de ciudades grandes y dinámicas.
Cada concepto representa importantes
dimensiones de la organización econó-
mica urbana actual.
LA C IU D AD IN N O V AD O R A
Este concepto, el más genérico de todos,
se refiere principalmente a la ciudad
como agente dinámico en la innovación
tecnológica, fundamentalmente a través
de la creación de parques de innova-
ción, de políticas de formación y edu-
cación etc. (cfr., por ejemplo, Goldstein,
1991). En los últimos años ha habido
un cambio en la forma de entender la
innovación, pasando del enfoque pro-
piamente físico “hardware”, hacia una
perspectiva de la innovación basada en
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
los conocimientos. Uno de los principales
partidarios de este acercamiento es
Knight (1995).
LA C IU D AD PR O D U C TO R A Y D E
SERVICIOS
Esta destaca el predominio de los servi-
cios, y el crecimiento rápido de servicios
empresariales y de tipo FIRE en las ciu-
dades de primer y segundo rango de la
jerarquía urbana (Daniels, 1994; Bona-
my y May, 1994). En los últimos años,
la atención se ha centrado particular-
mente en los servicios avanzados de
producción y en el papel que éstos de-
sempeñan en la estrategia y organización
de la vida corporativa, así como en la
reestructuración de las actividades eco-
nómicas (como asesores en las áreas de
tecnología, organización o recursos hu-
manos; como desarrolladores de siste-
mas etc.; véase Moulaert y Tödtling,
1995). La imagen de la ciudad produc-
tora de servicios avanzados se asemeja
bastante a la de ciudad informacional.
LA C IU D AD IN FO R M AC IO N AL
Este es el título de un conocido libro de
Manuel Castells (1989), que describe la
sociedad informacional a nivel urbano:
el carácter penetrante del desarrollo in-
formacional en el modo de desarrollo,
la influencia de las tecnologías de la in-
formación sobre los sistemas y flujos de
información, así como sobre la trans-
formación de las relaciones entre capital
y trabajo en la ciudad y sus suburbios.
El criterio de Manuel Castells acerca de
la “ciudad informacional” es bastante
equilibrado; en cambio, la manera en
55
la que la literatura ha aplicado el término
resulta más bien cibernético.
LA C IU D AD TR AN SAC C IO N AL
En una terminología que se remonta a
Gottmann (1961), este término no sólo
designa la ciudad que está dotada de una
importante red de servicios financieros y
comerciales, de infraestructuras de trans-
porte, información y comunicación –
incluyendo por tanto los dos términos
anteriores –, sino que hace también refe-
rencia a la “ciudad anfitriona”, que facilita
que se lleven a cabo transacciones debido
a sus activos socioculturales, conexiones
con redes políticas, científicas, culturales
etc., con alcance internacional (Gott-
mann, 1983).
LA C IU D AD R ED
La ciudad red es una ciudad multinodal,
o una conurbación de ciudades colin-
dantes activamente conectadas, que
debido a su proximidad pueden bene-
ficiarse de las sinergias dinámicas del
crecimiento interactivo por medio de la
reciprocidad, el intercambio de conoci-
mientos y la creatividad inesperada.
Estas consiguen también importantes
economías de oportunidad, apoyadas
por rápidos y fiables corredores de infra-
estructuras de transporte y comunica-
ción (Batten, 1995).
LA C IU D AD GLO BAL
El calificativo “global” hace referencia
tanto a la influencia geográfica y como
funcional, especialmente al poder eco-
nómico de una ciudad. Las ciudades glo-
56 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional

bales en general son ciudades donde hay
una fuerte presencia de sedes de Corpo-
raciones Transnacionales que operan en
muchos continentes. Algunas tienen una
especialización funcional (financiera, es-
tructura de control de ciertas industrias
manufactureras etc.), aunque la mayoría
manifiestan un alto grado de integridad,
diversidad y complementariedad en sus
funciones económicas, sociales, políticas
y culturales. Su carácter geográfico y fun-
cional las sitúa como núcleo de muchas
redes internacionales (Lambooy, 1988;
Sassen, 1994; Shachar, 1996). Obvia-
mente, la ciudad global posee gran parte
de las características de las figuras urba-
nas anteriores.
El problema de estos conceptos de
grandes ciudades dinámicas diferentes,
no es que no existen, sino que, en reali-
dad, en la economía urbana ortodoxa
suponen el modelo de economía urba-
na actual. Sin embargo, su importancia
estadística es parcial. En todo el mundo,
sólo unas decenas de sociedades urba-
nas pueden denominarse globales. Las
otras ciudades, sin embargo, aunque
hacen referencia a las características
quizás más innovadoras de las econo-
mías urbanas contemporáneas, dejan a
un lado los resultados de etapas ante-
riores del desarrollo urbano. Por lo tanto,
el modelo ortodoxo basado en la combi-
nación de estas figuras entra fácilmente
en conflicto con las intenciones de sus
autores, acabando por utilizar las partes
de la realidad urbana socioeconómica
por el todo.
El cuadro 1 resume este tipo de
“partes por el todo”: señala cuáles son
las dimensiones de las figuras urbanas
citadas anteriormente que se mantienen
en el “nuevo arquetipo urbano”. Esta
síntesis ahistórica y no institucional, re-
fleja claramente en muchos sentidos la
forma de pensar de la economía neoins-
titucional y abandona el análisis llevado
a cabo por los autores previamente ci-
tados.

C uadro 1 - El nuevo arquetipo urbano: “la parte por el todo” en la vida

económica urbana
El desarrollo de la ciudad multifuncional, grande y dinámica está impulsado por un fuerte
comportamiento económico racional, gobernado por una serie de principios de intercambio y
coordinación, ya sean éstos de naturaleza corporativa, de mercado o contractual. El comer-
cio, la cooperación y la coordinación se realizan a través del intercambio de información y
por medio de transacciones, tanto entre individuos como entre redes. Las redes se forman en
y entre las ciudades. Sus principios directores son la conducta innovadora en la organización,
y la tecnología. El comportamiento económico racional, es también uno de los fundamentos
de la forma de gobierno urbana. Las instituciones innovadoras que fomentan un sistema eco-
nómico justo, basado en contrataciones individuales y colectivas entre ciudadanos homogé-
neos, son las que forman el núcleo del nuevo sistema urbano de coordinación política.
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
Argumentos empíricos
contra el nuevo arquetipo
urbano
Cualquier observador de dinámicas ur-
banas sabe que el “nuevo arquetipo
urbano” del cuadro 1, sólo muestra algu-
nas dimensiones de la realidad urbana.
Una justificación parcial de esta visión
sesgada del comportamiento socioeco-
nómico en las ciudades, es que los com-
portamientos y las actividades “nuevas”
merecen probablemente más atención
que las que han existido durante algún
tiempo o incluso durante siglos. Hasta
cierto punto, se podría justificar el sesgo
empírico al que se acaba de hacer refe-
rencia. En cualquier caso, sea cual sea la
importancia innovadora de lo “nuevo”,
siempre debe comprenderse bien su rela-
ción con lo “antiguo” (Jacobs, 1961).
Varias perspectivas teóricas – véase el
apartado cuatro – permiten establecer
tales relaciones. La perspectiva histórica
que articula las etapas y formas de desa-
rrollo urbano, sigue un esquema distinto
(Goedman, 1978; Lipietz, 1977; Jones,
1990) al que plantea el arquetipo ur-
bano:
1. Los servicios, y sobre todo los ser-
vicios avanzados, que suponen los
valores transaccionales de uso por
excelencia, sólo cubren una pe-
queña parte del empleo. En los paí-
ses de la OCDE, por ejemplo, en
1.990 la proporción de la población
civil empleada en servicios finan-
cieros, seguros, inmuebles y servicios
comerciales, se situaba entre el 4%
y el 12%. Si se incluyen también los
trabajos de este mismo tipo de las
57
industrias manufactureras, y otros
servicios, entonces esta cifra se
dobla. En cuanto a los puestos de
trabajo de los servicios empresa-
riales, propiamente dichos, la mayo-
ría están fuertemente concentrados
en las capitales políticas y econó-
micas de las regiones, y a menudo
representan el 40% o 50% del em-
pleo nacional en estas actividades
(Moulaert y Tödtling, 1995). Esto
significa que en las ciudades que se
encuentran fuera de estas regiones,
los servicios empresariales consti-
tuyen menos del 5-10% de la to-
talidad de empleo urbano, y por
consiguiente difícilmente se pueden
utilizar como únicos ejemplos repre-
sentativos para el estudio de la orga-
nización económica en el territorio
de estas ciudades;
2. Las ciudades globales sólo cubren
una pequeña parte de la realidad
económica. Muy pocos países con-
tienen ciudades globales. La mayoría
de las economías nacionales indus-
trializadas, presentan algunas de las
funciones económicas globales típi-
cas de las ciudades globales. En cual-
quier caso, países como Países Bajos,
Bélgica o incluso Alemania, com-
parten estas funciones entre varias
ciudades grandes. En realidad, en
casi todas las economías urbanas y
regionales que sirven a mercados de
su área geográfica, predominan fun-
ciones de alcance regional y na-
cional. Por lo tanto, extrapolar las
características de las ciudades globa-
les a otro tipo de ciudad supone un
tema delicado;
58 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
3. Las dinámicas institucionales son más
complejas que las transacciones, redes
y la contratación colectiva sugeridas
por el nuevo arquetipo urbano. Inclu-
so cuando se limita al comportamien-
to relacionado con la organización
económica, la obligada racionalidad
económica adopta una amplia varie-
dad de interpretaciones. Esto se debe
al determinismo institucional, que de-
pende fuertemente de la dinámica
institucional en las ciudades y las
regiones. Aunque es también una
consecuencia de la osmosis entre los
distintos tipos de racionalidad e irra-
cionalidad que sirven de estímulo a la
conducta humana;
4. Escuchando los discursos económi-
cos contemporáneos sobre innova-
ción urbana, se tiene la impresión
de que existen algunas fórmulas es-
tratégicas válidas para todos los lu-
La ciudad neoinstitucional
A pesar del escepticismo inicial frente al
nuevo arquetipo urbano y sus bases teó-
ricas, se necesita estudiar más de cerca
la teoría económica neoinstitucional y
su significado en el análisis de la organi-
zación económica de las ciudades. Exis-
ten, al menos, tres razones para ello.
Primero, la teoría no es completamente
igual al arquetipo: es propiamente ins-
tructiva. Segundo, hay muchas versiones
de la economía neoinstitucional, desde
el enfoque transaccional de Coase
(1937) y Williamson (1975; 1985) hasta
una interpetación más amplia de la diná-
gares. Sin embargo, la especificidad
territorial determina las estrategias
de innovación, y hace necesario que
se definan estrategias específicas
para lugares específicos (Cox,
1995). Por lo tanto, no es exagerado
decir que una conducta innovadora
exitosa tiene ingredientes locales ex-
plícitos;
5. La idea de la ciudad transaccional,
es la búsqueda iterativa, pero final-
mente exitosa, de un equilibrio
entre agentes, actividades y flujos de
valores de uso de distintas clases. Sin
embargo, en realidad la socialización
urbana parece más una frágil articu-
lación de desequilibrios: entre activi-
dades económicas, en la distribución
de ingresos, en el mercado del tra-
bajo, en las funciones de utilización
del suelo, y entre los ámbitos econó-
micos, sociales y de política espacial.
mica institucional de North (Eggertsson,
1990; Hodgson, 1993). Finalmente, las
consecuencias espaciales de la economía
neoinstitucional para la economía ur-
bana, no se han resumido de manera
aceptable nunca.
Los fundamentos de la
economía neoinstitucional
Las nociones centrales de la economía
neoinstitucional son las transacciones y
los costes de la transacción, los derechos
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert 59

de propiedad y los contratos. Aunque sus derechos exclusivos” (Eggertsson,

los economistas neoinstitucionales no
están realmente de acuerdo acerca de
cómo se definen las instituciones y de
cuál es, precisamente, la relación que
tienen con las transacciones, la mayoría
parece reconocer que “cuando es cos-
toso llevar a cabo una transacción, las
instituciones son importantes” (Coase,
1937). Los costes de transacción surgen
por la complejidad y el dinamismo de
los entornos y del precio de la informa-
ción. Sin embargo, existen diferentes
opiniones sobre cómo surgen las insti-
tuciones.
En esta presentación de la economía
neoinstitucional, se sigue principalmente
la interpretación de North (1990). Aun-
que menos conocido que Williamson,
North es quizás el economista neoinstitu-
cional que interpreta la dinámica insti-
tucional de forma más amplia. Por lo
tanto, el diálogo entre su enfoque y la
economía institucional/evolucionista
debería resultar más sencillo y menos
polarizado.
Eggertsson, en su estudio de la eco-
nomía neoinstitucional, define los costes
de la transacción como “los costes que
surgen cuando los individuos intercam-
bian los derechos de propiedad por acti-
vos económicos, obligando a respetar
1990: 14). Los conceptos de los costes
de información y transacción son dife-
rentes. Como defiende Eggertsson,
“una persona solitaria en una isla desier-
ta encontrará costes de información
mientras se ocupa de su ‘producción ca-
sera’, pero un individuo aislado no se
implicará en un intercambio y, por con-
siguiente, no tendrá costes de transac-
ción... Cuando la información resulta
costosa, diversas actividades relaciona-
das con el cambio de derechos de pro-
piedad entre individuos ocasionan costes
de transacción” (Eggertsson, 1990: 15).
Los costes de transacción consisten en
“los costes de medir los atributos valiosos
de lo que se está cambiando y los costes
de proteger los derechos, y respetar y
controlar los acuerdos” (North, 1990:
2 7 ) 2.
La economía de los costes de la tran-
sacción se basa en dos suposiciones
acerca de la conducta humana. Primero,
los seres humanos actúan sujetos a un
fuerte aspecto racional; los conoci-
mientos de las personas que toman las
decisiones están profundamente limita-
dos 3. Esto representa un problema en
un entorno caracterizado por la incerti-
dumbre y la complejidad. Segundo, los
seres humanos a veces tienen comporta-
mientos oportunistas. Estos dos aspectos

2
En la interpretación de Williamson de los costes transaccionales: “Las transacciones pueden
tener lugar a través de los mercados o dentro de las organizaciones. Que una transacción
específica se asigne al mercado o a una organización, es una cuestión de minimización de
costes” (Williamson, 1975; 1985; Douma y Shreuder, 1992: 102).
3
Williamson no emplea bien el concepto de Simon de la obligada racionalidad. El concepto de
Simon de comportamiento satisfactorio no sólo se basa en la información limitada, sino
también en la dificultad de llevar a cabo todos los cálculos necesarios para poder tomar
decisiones racionales. Williamson pasa por alto éste último.
60 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
particulares de la conducta humana
destacan la importancia de la incerti-
dumbre a la hora de explicar las acciones
humanas. “Estas incertidumbres surgen
como consecuencia, tanto de la com-
plejidad de los problemas que se tienen
que resolver, como del software para
resolverlos” (North, 1990: 25). Debe
considerarse el papel de las instituciones
en este contexto, ya que se supone que
éstas reducirán la incertidumbre implícita
en la interacción humana:
“Las instituciones proporcionan la es-
tructura para el cambio, que (junto
con la tecnología utilizada) deter-
minará los costes de transacción y
transformación. Depende de cómo
resuelvan las instituciones los proble-
mas de coordinación y producción,
se determinan la motivación de los
actores (su función de utilidad), la
complejidad del entorno, y la capaci-
dad de los actores para descifrar y
ordenar el entorno (dimensión y
aplicación).” (North, 1990: 34)
Estas observaciones constituyen la
base de la explicación de North acerca
del cambio institucional y de la existen-
cia de diferencias considerables entre
los sistemas económicos. Las institu-
ciones necesarias para lograr cambios
económicos, varían su grado de com-
plejidad. North distingue entre restric-
ciones informales, reglas formales e
imposición por terceros. Las restriccio-
nes informales (como son los tabúes,
las costumbres y las tradiciones) son
parte de la cultura que subyace a la so-
ciedad. Se componen de: (1) extensio-
nes, elaboraciones y modificaciones de
las reglas formales; (2) normas de com-
portamiento socialmente sancionadas;
y (3) pautas de conducta impuestas in-
ternamente. Destacan, especialmente,
dos aspectos de las restricciones infor-
males: el papel importante que desem-
peñan en la creciente evolución de las
instituciones (la mayoría son crecientes
cambios culturales); y que éstas se deri-
van de aspectos culturales: no cambian
inmediatamente reaccionando a cam-
bios en las reglas formales y ralentizan-
do el proceso de cambio.
“Las reglas formales incluyen las
reglas políticas (y judiciales), las reglas
económicas y los contratos”. Las reglas
políticas “definen la estructura jerárquica
de la forma de gobierno, su estructura
básica de decisiones, y las características
explícitas de control de agenda”. Las
reglas económicas “definen los derechos
de propiedad, es decir el conjunto de
derechos de uso y los ingresos derivados
de la propiedad o enajenación de un
bien o recurso” (ibid.: 47). La imposición
de una tercera parte implicaría, en prin-
cipio, “una parte neutral capaz de hacer
cumplir los acuerdos, sin costes, de ma-
nera que la parte infractora tuviese que
compensar siempre a la parte perjudi-
cada de forma que le resulte costoso
violar los contratos”. Esto supone el de-
sarrollo del estado como fuerza coerciti-
va capaz de controlar los derechos de
propiedad y el cumplimiento eficaz de
los contratos (ibid.: 58-9).
North pretende articular una teoría
de cambio institucional. Desde el punto
de vista de la estructura urbana, esto
hace que su teoría sea más relevante que
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
la versión de Williamson sobre economía
institucional, en la que defiende que las
instituciones sólo se crean para reducir
los costes transaccionales. North matiza
este supuesto y ofrece una visión más
amplia de la dinámica institucional –
aunque aún limitada al sistema econó-
mico. Afirma que las instituciones se
crean para reducir la incertidumbre
típica del comportamiento humano.
North reconoce que la historia influye
en el cambio institucional, éste depende
de la trayectoria que se haya seguido, y
que incluso a largo plazo, no siempre
contribuye a una mayor eficiencia,
como sostenían los economistas neoins-
titucionales “puros”. A su juicio, las reglas
políticas predominan sobre las reglas
económicas. Las instituciones cambian
interactivamente; aunque North en-
tiende el cambio institucional como un
sistema mecánico: que se produce en
sentido ascendente, generando resulta-
dos crecientes en los procesos institucio-
nales de aprendizaje. Por consiguiente,
simplifica la complejidad de las relaciones
entre estructuras, instituciones y agentes.
La organización del espacio
urbano neoinstitucional
La organización del espacio urbano neo-
institucional puede interpretarse en tér-
minos de combinación de dinámicas de
internalización-externalización que pro-
pone Williamson (1985) y del proceso
institucional de aprendizaje de North
(1990). La mejor manera de combinar
ambas lógicas en un marco espacial, es
utilizando la noción de economías de
aglomeración (Hoover, 1948; Weber,
61
1929; Isard, 1956; Phelps, 1992; Mou-
laert y Djellal, 1995). Sin embargo, el en-
foque de North resulta especialmente útil
para aclarar algunas de las dinámicas ins-
titucionales en el mercado inmobiliario
urbano (Van der Krabben y Lambooy,
19 94 ).
En los últimos años, la idea de eco-
nomías de aglomeración ha experi-
mentado una evolución importante.
Gracias al debate acerca de los procesos
de transacción e innovación, se le ha
dado un contenido más amplio a este
concepto (Phelps, 1992). En primer
lugar, sus dimensiones cualitativas han
recibido mucha más atención. El enfo-
que ha cambiado, pasando de efectos
de escala a efectos de alcance (Goldstein
y Gronberg, 1984) y de economías de
localización a economías de urbani-
zación (Lambooy, 1981; Moulaert y
Djellal, 1995). En segundo lugar, sus im-
plicaciones espaciales se han analizado
mejor. De hecho, actualmente resulta
mucho más sensato considerar “las aglo-
meraciones como redes de áreas muy
extensas” (Moulaert y Gallouj, 1993).
Directa o indirectamente, la noción
de aglomeraciones económicas urbanas
se ha enriquecido gracias, en gran medi-
da, a las teorías económicas neoinstitu-
cionales. El análisis de los costes de la
transacción de Williamson ayudó a evitar
la lógica hooveriana de los costes de pro-
ducción y distribución (Capellin, 1988).
Fundamentalmente, a través de una ex-
plicación detallada de que la lógica orga-
nizacional de los agentes económicos
está profundamente influenciada por el
coste de adquisición de los activos más
62 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
adecuados para sus operaciones, como
consecuencia de su intensa racionalidad
y oportunismo. Con la formulación de
una teoría de cooperación económica
“entre mercado y jerarquía”, que pone
su mayor énfasis en los costes internos
y externos, es decir, superando la incerti-
dumbre acerca del futuro de las cone-
xiones entre el sistema de producción y
de distribución de una empresa, la apli-
cación de la teoría de Williamson resta-
blece al menos una dimensión de las
economías externas que generalmente
se atribuyen a las aglomeraciones urba-
nas, y que por lo tanto se denominan
economías de aglomeración. Un ejem-
plo, es el fácil acceso a la información,
gracias a la presencia de una serie de
agentes y activos en un sistema de infor-
mación y comunicación relativamente
bien organizado y espacialmente con-
centrado, en el que se combinan ele-
mentos de mecanismos de mercado y
de cooperación en y entre empresas.
Según esto, las aglomeraciones urbanas
surgen y se desarrollan como los espacios
adecuados para el intercambio comer-
cial, constituyendo una organización
flexible de empresas – abarcando las
empresas red y las redes de empresas.
La economía neoinstitucional no
sólo ha contribuido a la explicación de
las relaciones transaccionales en las
ciudades, también ha servido para re-
considerar las relaciones entre espacio
y externalidades económicas tradi-
cionalmente atribuidas, casi exclusiva-
mente, a la concentración espacial, y
especialmente a la concentración urba-
na. La organización de redes, refleja la
preocupación por controlar los costes
transaccionales del espacio, y puede
surgir en diferentes órdenes espaciales
(Camagni, 1993). Actualmente, muchos
de los efectos de la reducción de costes
transaccionales que produce la concen-
tración urbana, sólo se pueden explicar
por las configuraciones interurbanas
adoptadas por la división espacial de tra-
bajo de los principales agentes urbanos
(Moulaert y Djellal, 1995). Muchas ven-
tajas localmente específicas, se generan
combinando las capacidades locales con
los recursos globalmente disponibles.
Esta nueva percepción ha contribuido
al resurgimiento del debate acerca de la
“proximidad”, tal y como se detalla a
continuación: la proximidad y la coope-
ración económica ajustada a la proxi-
midad, no serán conceptos inseparables,
pero deberán considerarse en un con-
texto más amplio de redes que afectan
a áreas más extensas, dentro de las
cuales evolucionan las economías ur-
ban as.
La economía neoinstitucional no
sólo ha contribuido a una mejor com-
prensión de la organización de las rela-
ciones de los agentes económicos en y
entre las ciudades, sino que ha presen-
tado la ciudad como el entorno adecua-
do para adquirir, producir y compartir
conocimientos. La visión de North de la
innovación y el aprendizaje institucional
es compatible en cierto sentido con el
papel de las ciudades y de los gobiernos
urbanos en la innovación socioeconó-
mica. La ciudad del conocimiento sólo
tendrá éxito si se introducen instituciones
innovadoras apropiadas. En la lectura
contemporánea de la aglomeración eco-
nómica, el papel de estas instituciones
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
aparece explícito (véase por ejemplo
Knight, 1995).
La versión de North de la economía
neoinstitucional resulta también relati-
vamente instructiva, en lo refierente al
funcionamiento del mercado de suelo ur-
bano e inmobiliario. La explicación de
North sobre el crecimiento de las institu-
ciones para controlar la incertidumbre y
el comportamiento oportunista de los
agentes, aclara por qué eran necesarias
las regulaciones nacionales para gestio-
nar la interacción entre la oferta y la de-
manda en los mercados de propiedad,
la explotación de terrenos, las corpora-
ciones inmobiliarias etc. Sin embargo,
existen dos incovenientes importantes
que limitan el impacto de este enfoque.
En primer lugar, North hace referencia
sobre todo a sistemas institucionales na-
cionales, así que la aplicación de su teo-
ría a nivel local se basa en una mera
extrapolación. En segundo, su lectura
acerca de la dinámica institucional sigue
siendo demasiado instrumentalista y
voluntarista (persigue la consecución de
unos objetivos concretos), mientras que,
La ciudad institucional
La expresión “ciudad institucional” hace
referencia a una ciudad cuya organiza-
ción económica se explica en base a la
teoría económica institucional. en En
este enfoque pueden presentarse dos
ambigüedades. En primer lugar, el térmi-
no economía institucional tiene varios
significados. Algunos autores entienden
como parte de ésta, la teoría transaccio-
63
en realidad, muchas instituciones crecen,
sencillamente, por el comportamiento
espontáneo de los agentes de mercados
inmobiliarios (Leontidou, 1990).
Resumiendo, la ciudad económica
neoinstitucional es, sobre todo, una ciu-
dad donde se tienen en cuenta mucho
más el intercambio y la cooperación, el
aprendizaje y la innovación, que la inge-
niería, la producción, la consolidación y
la supervivencia. En este sentido, ofrece
un importante complemento a la ciudad
industrial, basada en la coordinación de
divisiones manufactureras y de comple-
jos industriales (Scott, 1988). Sin em-
bargo, su concepción de la dinámica
institucional desde el punto de vista de
mercados, jerarquías y autoridades (es-
tatales) es demasiado sencilla, y cubre
sólo una parte de la complejidad de la
organización económica en la ciudad.
Además, es metafísica en el sentido ori-
ginal del término: es especialmente ins-
tructiva en actividades y organizaciones
económicas basadas en el conocimiento,
pero no supera los supuestos de la con-
ducta económica racional.
nal neoinstitucional, o incluso la teoría
de elección pública y del agente princi-
pal. Otros, como Commons y Veblen,
limitan la economía institucional a cam-
bios basados en el antiguo institucio-
nalismo, sobre todo el de los EE.UU.
(véanse Hodgson, 1988; 1993; Mou-
laert, 1987). Otros en cambio, identi-
fican la economía institucional con la
64 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
evolucionista (Hodgson, 1988: 13) 4. La
única manera de superar este problema
conceptual es definiendo cuidadosa-
mente lo que queremos decir con teoría
institucional (véase lo siguiente). En se-
gundo lugar, no existe una literatura
propiamente dicha sobre las consecuen-
cias de la economía institucional en el
análisis de la organización económica de
las ciudades. Sin embargo, la literatura
acerca del desarrollo económico local y
los sistemas de gobierno (Colletis et al.,
1990), los sistemas de innovación regio-
nales (Abdelmalki et al., 1992) y sobre
la reestructuración económica de las
economías urbanas (Harloe, et al.,
1990) se apropia de forma significativa
de la teoría institucional, y especial-
mente de la economía evolucionista y
la teoría de regulación. Por lo tanto, se
puede considerar que la teorización de
la organización económica desde el
punto de vista institucional constituirá el
próximo paso lógico en el análisis urba-
no contemporáneo.
Características de un
enfoque institucional
La economía institucional se desarrolla
como respuesta a la incapacidad de la
economía ortodoxa de ocuparse del ca-
rácter social de las relaciones económi-
cas, la heterogeneidad de las actividades
económicas y la complejidad de la re-
gulación y coordinación económica
4
Algunos autores tienden a identificar el “viejo” institucionalismo, con la economía evolucionista.
Esto no es del todo adecuado, para uno de los principales representantes del viejo institu-
cionalismo, John Commons. A John Commons no se le puede considerar un evolucionista
en el sentido posdarwinista.
(Hodgson, 1988). Esto fue tan cierto en
los años 30, frente al crecimiento de la
economía neoclásica, como lo es hoy
día en contra de las distintas corrientes
de economía neoclásica y neoinstitucio-
nal. A pesar de este planteamiento “en
negativo”, la economía neoinstitucional
no surge como un complemento a las
debilidades de la ortodoxia, sino como
una agrupación coherente de contribu-
ciones teóricas diferentes que cubren
distintos elementos de la dinámica
reguladora socioeconómica (Moulaert,
1987).
En general, la economía institucional
considera a los participantes de la econo-
mía como seres humanos, y a la socioe-
conomía como un sistema. A diferencia
de la economía ortodoxa, y de la neoins-
titucional, “las relaciones sociales, las de-
cisiones y las acciones en la producción
e intercambio”, “la tecnología en relación
con la producción etc.” y “los gustos y
preferencias individuales” se consideran
partes endógenas de este sistema (Hodg-
son, 1988). Esto implica una serie de im-
portantes consecuencias: los gustos y las
preferencias dejan de estar determinadas
por el sistema económico, sino que se
forman en él, e influyen en su evolución;
el desarrollo de la tecnología y la diná-
mica organizacional son parte del este
proceso; la dinámica institucional llega a
ser considerablemente más compleja y
realista. La coordinación económica en
términos de autoridad económica dentro
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
de o fuera de la empresa, y el intercambio
transaccional dentro de o fuera de la
empresa, son reemplazados por una
interpretación mucho más amplia en la
que se combina la diversidad de los
mundos de la producción con la diver-
sidad de los sistemas de gobierno (Salais
y Storper, 1993). En consecuencia la no-
ción de instituciones se ve ampliada: los
mercados, los contratos y las autoridades
que facilitan o dificultan las transacciones
se integran dentro de un enfoque histó-
rico que se ocupa menos del “por qué
deberían” desarrollarse las organizaciones
económicas y más del “cómo y por qué”
se desarrollan. El cambio de una interpre-
tación normativa a una analítica, y de una
estática a una histórica, de la dinámica
organizacional tiene por lo tanto impor-
tantes consecuencias para la teoría y
metodología institucional. En primer
lugar, las hipótesis de comportamiento
económico racional de los agentes que
subyacen de la economía ortodoxa, son
reemplazadas por hipótesis mixtas de ra-
cionalidad e irracionalidad. La conducta
individual, intencionada o no, es inhe-
rente a los procesos sociales. Esto nece-
sariamente, significa que el individualismo
metodológico de las economías neoclási-
cas y neoinstitucionales debería dar paso
al colectivismo metodológico. Ello su-
pone que el comportamiento colectivo
no es únicamente la suma de (los resul-
tados de) los comportamientos de los
individuos que siguen unos principios
bien definidos de racionalidad, sino que
es el comportamiento de los individuos,
grupos y las instituciones que forman
parte de un sistema social, con determi-
nismos estructurales e institucionales así
como con una diversidad de pautas de
65
conducta (Hodgson, 1988).
Sin embargo, existen diferentes
aproximaciones en las corrientes de la
teoría institucional. Haciendo referencia,
al menos, a tres de las escuelas más sig-
nificativas deben considerarse, sin
embargo, elementos de todas ellas, es-
pecialmente de la teoría evolucionista y
regulacionista.
Las obras institucionales más cerca-
nas al viejo institucionalismo anglosajón,
se inspiran profundamente en la visión
contractual, típica de la escuela de Wis-
consin (Commons, 1934; Moulaert,
1987: 316). Aunque hay una clara sen-
sibilización por los procesos históricos de
explotación y desigualdad, la fuerte
creencia normativa de negociación y
contratación conduce a un mundo eco-
nómico en el que, tanto ahora como
en el futuro, las anomalías se solucio-
narán a través del trato colectivo. Esta
actitud está particularmente presente en
la teoría de la contratación de trabajo
(Salais, 1990).
La economía evolucionista enfatiza
la complejidad de los sistemas de forma-
ción de preferencias y de los sistemas
cognitivos. Su contribución principal ha
sido el análisis de los procesos tecno-
lógicos y organizativos a nivel de empre-
sa y de sectores, desde un punto de vista
neodarwinista (Dosi, 1988; Nelson y
Winter, 1982). De alguna manera, re-
calcan mucho la relación entre los aspec-
tos cognitivos y físicos del mundo de
producción. Sin embargo, analiza la
dinámica institucional en estrecha rela-
ción con los procesos de innovación, y
66 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
por lo tanto tiende a entenderse de
forma instrumentalista (instituciones que
promocionan la innovación, controlan
la incertidumbre etc.). Uno de los pre-
cursores de la economía evolucionista
es Veblen, que pertenece a la tradición
del “antiguo” institucionalismo norte-
americano. Sin embargo, el “antiguo”
institucionalismo no puede identificarse
con el evolucionismo.
Una tercera corriente de la econo-
mía institucional, es la que se conoce
como la teoría de la regulación. Ha sido,
principalmente, esta teoría la que ha
conservado el vínculo con las bases de
las economías radicales y poskeynesia-
nas (Boyer, 1987). Por lo tanto, es más
realista que las corrientes anteriores a la
hora de tratar temas de relaciones de
poder, desigualdad social y dinámica
política.
Una crítica institucional de
la ciudad neoinstitucional
Una crítica institucional de la ciudad
neoinstitucional no sólo supone sustituir
los típicos agentes y relaciones neoinsti-
tucionales por agentes e instituciones
completamente nuevos, también supo-
ne tener en cuenta las implicaciones
geográficas.
El enfoque de los sistemas históricos
asociados al institucionalismo cuenta
con diversos agentes económicos. Esta
diversidad se pone de manifiesto en la
variedad de actividades económicas de
fabricación y de servicios, en las diferen-
tes funcionalidades de las instituciones
económicas reguladoras, y en los coexis-
tentes y continuos conflictos entre lógicas
que obedecen a distintas racionalidades.
Las actividades económicas contempo-
ráneas crecen sobre la base del desarro-
llo urbano anterior, y se adaptan a los
prerrequisitos de los nuevos modos de
producción (Moulaert, 1995; Moulaert
y Leontidou, 1995). Las redes urbanas
e interurbanas organizadas que respon-
den a ejemplos de coordinación racional
y que ocupan un espacio ajustado a sus
necesidades, son sustituidas por agentes
únicos o asociados que cubren un con-
junto de áreas funcionales y no funciona-
les, y de lugares aislados frecuentemente
deshabitados o abandonados. A dife-
rencia de la ciudad neoinstitucional, la
ciudad institucional está llena de con-
tradicciones en cuanto a intereses y
comportamientos; las instituciones van
mucho más allá del exclusivo interés de
coordinación económica basada en cri-
terios de eficacia para favorecer la dis-
tribución en el mercado.
Esta diversidad de categorías cues-
tiona la idea de la economía urbana
innovadora, científica, basada en conoci-
mientos, informacional y transaccional.
Si bien la innovación desempeña un
papel útil en la mayoría de las actividades
económicas, significa algo completa-
mente diferente en cada caso. Compá-
rense por ejemplo actividades como la
reparación de calzado, restaurantes
chinos o la asesoría de la gestión estra-
tégica.
La información debe estar catego-
rizada según su funcionalidad, que de-
penderá de la naturaleza de la actividad,
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
su organización e instituciones aso-
ciadas. Distintas clases de información
no sólo requieren distintas formas téc-
nicas de tratamiento y transmisión, sino
también distintos marcos institucionales.
Esto último puede que suponga la
cuestión institucional más importante de
la versión williamsoniana de la econo-
mía neoinstitucional: la economía de
costes transaccionales, es probablemen-
te de especial interés para estudiar la
asignación de determinados activos y el
diseño de organizaciones eficientes en
entornos no turbulentos y sencillos. Pero
a pesar del análisis detallado de unas
ventajas comerciales determinadas, las
consecuencias transaccionales se definen
exclusivamente en términos de la espe-
cificidad del objeto, al margen de la di-
námica interna institucional de los
“mundos de producción”. Según Salais
y Storper (1993: 353), para la econo-
mía neoinstitucional la diversidad de
objetos es un determinante esencial de
la vida económica, mientras que la ac-
ción económica de las personas tiene
menor importancia. Cada clase de acti-
vo (como tiene una existencia objetiva)
crea un conjunto concreto de proble-
mas sobre los que actuar, una forma
específica de fracaso comercial y de cre-
dibilidad, así como de comportamiento
oportunista; al mismo tiempo, ofrece un
método para adaptar las instituciones de
manera que contribuyan a la solución
del dilema presentado por la “imperfec-
ción humana”. Desde luego, este enfo-
que de la diversidad institucional es un
caso extremo de determinismo objeti-
vo, que olvida por completo el proceso
de producción y su regulación.
67
En lo referente a los mercados
inmobiliarios, ya se ha indicado que la
economía neoinstitucional de North es
útil para identificar la lógica institucional
que hay detrás de las leyes, las regulacio-
nes y los agentes públicos que interfieren
en estos mercados. Pero ésta sigue siendo
una teoría que persigue el equilibrio
entre distintos tipos de oferta y demanda
de usos funcionales, suelo y propiedad.
No ayuda a explicar la dinámica de seg-
mentación en base a criterios sociales y
características de utilización del suelo.
Resumiendo, a través de una crítica
de las instituciones se puede aislar la asi-
metría de la ciudad neoinstitucional pre-
sentada en el tercer apartado (Cuadro
2). La ciudad neoinstitucional es una
ciudad sin procesos de producción. Sus
ciudadanos son agentes cibernéticos y
transaccionales, y las instituciones pú-
blicas/privadas sólo controlan la in-
certidumbre. El suelo y los inmuebles
únicamente se comercializan y aseguran:
no se usan, transforman o abandonan.
Se dan por sentados los equilibrios de
larga o media duración en los mercados
inmobiliarios. Las relaciones están limi-
tadas por las jerarquías corporativas, el
intercambio comercial, las formas con-
tractuales de cooperación y respeto a
las leyes y reglas decididas por las ins-
tituciones autoritarias, creadas sobre una
base contractual entre agentes indivi-
duales. Respecto a la organización es-
pacial, la ciudad neoinstitucional es una
red de agentes económicos que ocupan
lugares, comercian, negocian y contratan
entre sí, utilizando todo el espacio urba-
no. La diferenciación dentro de la ciudad
se explica por la diferencia “objetiva”
68 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional

entre los valores de uso tramitados y por se intercambian suelen pertenecer al

las diferencias históricas entre las insti- ámbito de los productos contempo-
tuciones. Éstas, sin embargo, siguen siendo ráneos de alta tecnología y servicios
una caja negra, y los valores que en realidad profesionales.

C uadro 2 - Caracterización de las ciudades neoinstitucionales e institucionales

La c iudad ne oins tituc io nal
El desarrollo de la economía urbana se rige por el comportamiento económico racional. Inter-
cambio, cooperación y coordinación se llevan a cabo a través del intercambio de información
y de las transacciones relacionadas con los individuos y con las redes. Las redes se consti-
tuyen en y entre ciudades.
El comportamiento económico racional constreñido depende también de la forma de
gobierno urbana. Las instituciones que forman el núcleo del nuevo sistema urbano de coor-
dinación política, son las instituciones innovadoras que fomentan la decencia económica y
que se basan en la contratación individual y colectiva entre sujetos iguales.
La ciudad neoinstitucional es una ciudad sin procesos de producción. Sus ciudadanos son
agentes transaccionales y cibernéticos, y las instituciones públicas/privadas controlan la incerti-
dumbre. El suelo y los bienes raíces únicamente se comercian y aseguran: no se usan, trans-
forman o abandonan. Se dan por sentados los equilibrios de larga o media duración en los
mercados de los bienes raíces. Las relaciones están limitadas a las jerarquías corporativas, el
intercambio comercial, las formas contractuales de cooperación y respeto a las leyes y reglas
decididas por las instituciones autoritarias, creadas sobre una base contractual entre agentes
individuales. Respecto a la organización espacial, la ciudad neoinstitucional es una red de
agentes económicos que ocupan lugares, comercian, negocian y contratan entre sí, no dejan-
do de utilizar ningún terreno urbano. La diferenciación dentro de la ciudad se explica por la
diferencia “objetiva” entre los valores de uso tramitados y por las diferencias históricas entre
las instituciones.
La c iudad ins tituc ional
En la ciudad institucional, se considera el sistema socioeconómico en su conjunto; esto signi-
fica que la realidad (física, biológica, social) y las dinámicas estructurales e institucionales
interactuan entre sí. Los agentes humanos desempeñan un papel activo en la dinámica insti-
tucional, y también la determinan. Mundos “diferentes” interactuan entre sí. Para la organiza-
ción económica, esto supone que la dinámica institucional interactua con “los mundos de pro-
ducción” y que el comportamiento innovador tiene relación con la creatividad institucional.
La regulación política no puede seguir considerándose como instrumentalista, sino como
interacción recíproca entre ámbitos de regulación e instituciones reguladoras, reglas y prácticas.
Desde un punto de vista espacial, hay muchísima más variedad y desequilibrio de flujos y
redes de comercio, transacción y comunicación que lo que predica la neoinstitucional. La
continua relación estresante entre “mundos de la producción” y dinámica institucional, por un
lado, y la fuerte interacción entre la vida económica, política y sociocultural, por el otro, con-
ducen a una variedad de formas urbanas, de uso del suelo e inmuebles. La regla es el dese-
quilibrio en el mercado de bienes inmuebles.
Las diferentes corrientes de la tradición institucional, hacen énfasis a distintos aspectos:
La c iudad e vo luc io nista La c iudad re gulac io nista
 Organización innovadora y que aprende, di-  La dinámica reguladora se extiende a través
señada con una estructura competente y con de diferentes subsistemas; socialización for-
una política firme endógena a la organiza- m al e inform al de los agentes
ción corporativa  Relaciones de poder en todos los subsis-
 Ciudad como sistem a social de innovación temas urbanos, con gran énfasis en el pro-
ceso e intercam bio laboral
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
La ciudad evolucionista
Uno de los rasgos más llamativos de la
ciudad neoinstitucional es la ausencia de
sistemas de producción. Tal y como ex-
plicaban Salais y Storper, en la economía
neoinstitucional, el mundo de la bús-
queda de activos específicos para con-
trolar la incertidumbre no encuentra su
paralelo en los mundos de los sistemas
de producción. Es probable que este
fuera el motivo principal por el que el
acercamiento evolutivo a la “resolución
de problemas” podía considerarse como
complementario a la consideración de
Williamson acerca de que las empresas
funcionan como economizadoras sobre
los costes transaccionales (Dosi y Ma-
rengo, 1994: 165).
El principal modelo de la economía
evolucionista contemporánea es el del
agente aprendiz (fundamentalmente la
empresa aprendiz) involucrado en un
proceso de innovación tecnológica y
organizativa en un mundo de incer-
tidumbre. Originalmente, el término
“economía evolucionista” hace referen-
cia a paralelismos con la teoría evolu-
cionista darwiniana, cuyos principios
fundamentales se pueden resumir en tres
puntos. En primer lugar, la variación de
los componentes de una población debe
ser inherente al sistema. Sin variación,
la selección natural no puede actuar. Se-
gundo, debe existir y actuar un principio
de herencia o de continuidad. En tercer
lugar, la propia selección natural actúa
“bien porque unos organismos mejor
adaptados producen una prole cada vez
más numerosa, o bien porque las varia-
ciones o combinaciones de los genes que
69
se han conservado son los que aportan
ventajas a la lucha por la supervivencia”
(Hodgson, 1994: 21). Hasta dónde se
puede llevar la analogía entre la teoría
económica evolucionista y la biología
evolucionista varía radicalmente según
el autor, se pueden encuentrar plantea-
mientos que van desde la igualdad de
enfoque entre la teoría evolucionista
social y biológica, hasta la conservación
de los principios fundamentales (selec-
ción, adaptación, aprendizaje, progreso)
en una teoría esencialmente social (Dosi
y Marengo, 1994).
El modelo de la empresa innova-
dora aprendiz es el aspecto de la econo-
mía evolucionista mejor desarrollado. Es
el modelo del resolutor de problemas,
que utiliza capacidades externas e inter-
nas para hacer frente a las oportunidades
y restricciones que surgen en el desa-
rrollo de la empresa. La cuestión no es
optimizar el comportamiento de la em-
presa en el sentido neoclásico o neoins-
titucional, sino actuar racionalmente
usando las capacidades disponibles, en
un entorno cuya incertidumbre sólo se
puede controlar por medio de procesos
de aprendizaje. Utilizando las nociones
del paradigma tecnológico y su trayecto-
ria, se puede hacer una distinción entre
el progreso tecnológico normal y la
forma de implementarlo en los sectores
y las empresas (Dosi, 1988, Dosi y Orse-
niggo, 1988; Freeman y Peres, 1988).
En contribuciones más recientes se ha
analizado más detenidamente (Dosi y
Marengo, 1994; Coriat y Dosi, 1995) el
papel de la dinámica organizativa corpo-
rativa como caso particular del proceso
de aprendizaje y resolución de proble-
70 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
mas. “En general los miembros de una
organización tendrán diferentes ideas
del entorno que tienen delante. Esta
multiplicidad de representaciones re-
quiere la implementación de unos me-
canismos que reconcilien los conflictos
vigentes o potenciales” (Dosi y Marengo,
1994: 167). Estos dos autores ar-
gumentan que estos mecanismos se
pueden observar desde, al menos, dos
perspectivas: una “cognitiva”, que re-
quiere una base común de conoci-
mientos, una representación común del
entorno incierto; y otra “política”, que
hace referencia a “los procedimientos
que definen y rigen las relaciones jerár-
quicas en la organización”. Pero, sin
embargo, ambas perspectivas están ín-
timamente ligadas, “los aspectos cog-
nitivos y políticos de los mecanismos de
coordinación están íntimamente interco-
nectados y no pueden distinguirse: las
relaciones que configuran la base orga-
nizativa de los conocimientos son las
mismas que las que definen la estructura
jerárquica de la organización” (ibid.:
167).
Si se compara la respuesta institucio-
nal que ofrecen los evolucionistas a la
incertidumbre, frente a la respuesta que
ofrece North, a quien se ha considerado
un neoinstitucionalista “avanzado”, re-
sulta claro que como consecuencia de
vincular las estrategias organizativas
como requisito previo para la resolución
de problemas, recogiendo información
en sus distintas formas, la idea creciente
de crear instituciones queda totalmente
anulada por el principio de aprendizaje
institucional, lo que implica el intercam-
bio flexible de información con el entor-
no y la creatividad en la adaptación ins-
titucional.
Debido a sus lazos intrínsecos con la
teoría de la microrganización, la aplica-
ción de la teoría evolucionista a las ciu-
dades y a los sistemas de ciudad no es
natural. Sin embargo, las nociones del
paradigma tecnológico, la trayectoria
tecnológica y los sistemas nacionales de
innovación (Freeman y Perez, 1988) se
han aplicado al ámbito regional (Ayda-
lot, 1986; Abdelmalki et al., 1992; Mou-
laert et al., 1993). Estas aplicaciones han
mostrado la posibilidad de analizar las
instituciones que, positiva o negativa-
mente, catalizan los procesos de inno-
vación regionales. Al mismo tiempo, la
influencia evolucionista ha mejorado el
análisis de los aspectos funcionales y
espaciales de la organización en red
entre las empresas (Perrin, 1991). Aun-
que hasta el momento parece inexis-
tente, las aplicaciones para estudiar la
organización económica de las ciudades
supondrían un auténtico paso adelante
en este sentido. No sólo quedaría anula-
da la perspectiva neoinstitucionalista de
las empresas con una conducta dirigida
a la resolución de problemas y que se
implican en distintos tipos y etapas del
proceso de innovación, sino que tam-
bién el aprendizaje organizativo, con su
dimensión tanto cognitiva como política,
haría que la “ciudad sim” de las institu-
ciones económicas urbanas y supraur-
banas cobrara más realidad. A diferencia
de las extrapolaciones neoinstitucio-
nales, la diferenciación de las formas ur-
banas no sólo se atribuiría a los criterios
objetivos de los activos intercambiados
y los estímulos de control, sino también
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
a las trayectorias específicas de la orga-
nización de los procesos de producción,
innovación y aprendizaje de/entre los
agentes económicos y no económicos.
La ciudad regulacionista
La anulación de la ciudad neoinstitucio-
nal no se detiene con los evolucionistas.
La teoría evolucionista sigue sujeta, al
menos, a dos factores. En primer lugar,
todavía existe un paralelismo demasiado
obvio con la teoría biológica de la evolu-
ción, que atribuye un significado distinto
a la selección/adaptación y ruptura/crisis,
al que proporciona la mayoría de la teo-
ría institucional contemporánea socioló-
gica. El principio de selección/adaptación
pone demasiado énfasis en los “gana-
dores”, las empresas exitosas o relati-
vamente exitosas. En este sentido, la
sombra del comportamiento económico
racional sigue predominando demasia-
do, y no se considera el comportamiento
de otras empresas menos innovadoras,
o conservadoras, ni a nivel individual ni
en cuanto a su relación con la estructura
socioeconómica. Por lo tanto, la teoría
evolucionista no resulta aún demasiado
preparada para analizar los agentes “no
adaptados” o “excluidos en términos
socioeconómicos” que, según los datos
estadísticos sobre los beneficios, los fra-
casos comerciales, la distribución de los
ingresos, los ciudadanos inmersos en la
pobreza etc., componen buena parte del
panorama económico urbano. Además,
y en el mismo sentido, la ruptura, la au-
tomarginación, y los cambios contraevo-
lutivos (¿revolucionarios?) se consideran
parte de la evolución hacia el éxito, y
71
no un proceso de conducta o aprendi-
zaje con un resultado distinto.
En segundo lugar, la economía evo-
lucionista no trata el proceso de trabajo
y relaciones laborales (ni retributivas).
Esto supone, desde luego, un defecto
importante para una teoría que debe
instruir acerca de la dinámica institucional
de una sociedad en la que estas relacio-
nes tienen un papel importante, e incluso
se consideran como fuerza motriz para
la dinámica social y el progreso de las
teorías radicales y sociológicas. Si se
desea analizar debidamente la dinámica
institucional socioeconómica en el ámbi-
to urbano, las relaciones laborales y la
reproducción de la mano de obra deben
estar presentes en el marco teórico.
Estos dos argumentos son los que
han conducido a la ciudad regulacionista
o a la lectura de la regulación socioeconó-
mica en la sociedad urbana, desde el
punto de vista de la teoría francesa de la
regulación. De todas las teorías económi-
cas institucionales citadas, ésta es la más
estructural, ya que reconoce los límites
de la regulación económica instrumen-
talista, y la necesidad de definir un mundo
mucho más amplio de la dinámica regu-
ladora que interfiere con el espacio urba-
no local (Moulaert, 1955). Para identificar
la dinámica reguladora a nivel local, se
hace una distinción entre la regulación
económica y no económica, entre la del
estado y la que no lo es, y entre la sociali-
zación o regulación informal y formal.
Esto es asumir que la regulación se define
de manera no funcionalista y no econo-
micista, como en los procesos de sociali-
zación y sus resultados que codifican la
72 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional

conducta individual y colectiva en los sub-
sistemas de la sociedad urbana. Desde
este punto de vista, el modelo instrumen-
talista de regulación con uno o varios
agentes (p.ej. agentes “del estado”) que
regulan (p.ej. grupos de ciudadanos, em-
presas, sindicatos) aplicando determina-
das leyes y reglas políticas establecidas por
la burocracia estatal, sólo es un caso espe-
cial de regulación. La lista de formas
reguladoras que muestra el cuadro 3, no
pretende ser una reproducción exhaus-
tiva de las mismas, sino que pretende de-
mostrar la complejidad de la dinámica
reguladora. Para conseguir elaborar este
cuadro, se empezó utilizando elementos
de Peck y Tickell (1992), que explican
como la regulación económica que in-
fluye en el ámbito local, tiene lugar a dis-
tintos niveles espaciales. Aunque estos
autores no los explotan, estos elementos
ofrecen la oportunidad de extender el
argumento a formas de regulación no
económicas e informales.

C uadro 3 - Ejemplos de regulación informal e informal que afecta la vida

económica en los sistemas urbanos

Tip o de Re gulac ión

S ubs is te ma / Económ ica: Económ ica: No económ ica: No económ ica:

Ins tit uc ión formal informal formal informal

Mercados Normalización de Relaciones Normas de Intercambio

producto/factor calidad recíprocas de protección de cultural entre
subcontratación salud y seguridad directivos
Leyes de actuando en los
Competencia mercados
(estado)
Horarios
comerciales
(gobierno local)
Organización de Derechos de Redes informales Regulaciones de Presión política a
sectores propiedad de tecnología, control del nivel distintos niveles
(enfocada tecnológica gestión de contaminación espaciales
paticularmente en (gobierno
el sector de la Legislación anti- Subcontratación regional o local)
construcción) trust (estado) informal entre
empresas
Organización de Legislación Mano de obra Regulación de las Asociaciones
procesos laboral parcial en la condiciones de socioculturales
laborales/ bolsa economía negra trabajo (estatado/ informales de
de trabajo Instituticiones del región) trabajadores
mercado de Empleo sin
trabajo contratación
Jerarquías de Trabajo
trabajo doméstico no
declarado
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert 73

C uad ro 3 - Ejemplos de regulación informal e informal que afecta la vida

económica en los sistemas urbanos (Continuación)

Tipo de Re gulac ión

S ubs is te ma / Económ ica: Económ ica: No económ ica: No económ ica:

Inst it uc ión formal informal formal informal

Economía Leyes escolares Empleo Protección legal Costumbres

doméstica doméstico de de menores religiosas y
Programas de niños culturales
educación Protección de
oficiales División sexual de derechos de Organización del
trabajo parejas tiempo de ocio
Leyes sobre el
matrimonio
Vivienda Mercado de la Tenencia Regulaciones y Legalización o
vivienda (estado) compartida control de la renovación de
sanidad y la arrendamientos
Mercado Tenencia ilegal seguridad
hipotecario
Actividades de
Regulaciones construcción
acerca de división informales
por zonas
(locales)
Sistema Leyes, programas Asociaciones de Organizacion de Actividades tipo
educativo padres para reciclaje y clubes:
Administración recaudación de promoción del
del sistema fondos (los profesorado organización de
educativo amigos de...) eventos socio-
culturales etc.
Instituciones El conjunto de Grupos de Sistema de Grupos de
políticas regulación presión votación presión
económica estatal informales sobre informales sobre
(todos los niveles asuntos Organización de asuntos no
espaciales) económicos entidades económicos
municipales etc.
Agencias de Agencias estatales Iniciativas de base Creación de Mobilización
planificación o de mercado, o para el desarrollo formas legales sobre asuntos no
desarrollo económico local que fomentan la económicos, o al
económico local emancipación menos no
local exclusivamente

Movimientos de Interferencia con diferentes formas de regulación. Ejemplos: negociación

protesta sobre condiciones de trabajo, regulaciones ecológicas, política local de
inversión, relaciones de género etc.
74 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
En la interpretación de regulación
económica de Peck y Tickell se subesti-
ma el papel de la sociedad civil y de los
hogares, no se tiene en cuenta como
etapa de la dinámica reguladora. Es una
lástima, porque muchas veces es a partir
de esto, de donde puede arrancar un
discurso sobre la informalidad y las acti-
vidades económicas informales y la re-
gulación no económica: el hogar y la
familia como entornos más adecuados
para la reciprocidad y las relaciones aso-
ciativas; la sociedad civil como escenario
principal donde pueden surgir movi-
mientos reivindicativos espontáneos.
Otro problema de este enfoque es que
no refleja suficientemente la desigualdad
de poder entre los agentes implicados
en la dinámica reguladora. Las regula-
ciones son muchas veces el resultado de
la dominación de un grupo sobre otro;
la conducta reguladora (el estableci-
miento de leyes y normas, la penaliza-
ción y los incentivos etc.) en diferentes
subsistemas de la sociedad constituye
frecuentemente el reflejo de la desigual-
dad de poder y recursos. Los movi-
mientos compensatorios a menudo “se
vuelven informales”, ya que las estruc-
turas de socialización formales están
completamente congestionadas por las
instituciones socioeconómicas y las po-
líticas tradicionales dominantes. Por lo
tanto, los movimientos populares, las ini-
ciativas económicas informales y alter-
nativas, y los nuevos partidos políticos
constituyen muchas veces las fuerzas más
creativas para la reestructuración socio-
económica en el ámbito local.
En el cuadro 3, se ha intentado in-
cluir las relaciones informales y de poder
en la dinámica reguladora de la sociedad
local. Sin embargo, el término “actividad
informal” sigue resultando en cierto
modo ambiguo: puede significar escapar-
se del control del estado o evitar la regu-
lación del mercado, o incluso las dos
cosas. También son posibles otras caracte-
rizaciones de las actividades informales
(Mingione, 1991: 8); éstas aparecen
cuando se debaten los subsistemas con-
cretos de la sociedad urbana; o cuando
se detallan empíricamente determinadas
zonas. Las relaciones de poder se articulan
con subsistemas diferentes. Representan
el dominio de una clase de agentes sobre
otros; o corresponden a la insurrección
de poderes compensatorios, movimien-
tos de resistencia y de cambio. A priori,
sin verificación empírica, no se puede pro-
nosticar si la regulación informal o la re-
gulación económica incorporarían más
opresión que la regulación formal o no
económica, respectivamente. Relaciones
formales de subcontratación en el sector
de la construcción,por ejemplo, es decir,
confirmadas por un acuerdo formal entre
el contratista y el contratado, pueden ser
más explotadoras para el subcontratista
que las relaciones de subcontratación
acordadas de manera recíproca en la
economía negra; y la discriminación cul-
tural puede resultar más alienadora para
las minorías étnicas que el hecho de que
se les pague un salario de subsistencia.
De la misma manera, los movimientos
populares de la sociedad local basados
en cuestiones de género, ecología o de
orientación cultural, pueden llegar a ser
más efectivos para controlar la relación
entre salario y trabajo, que los sindicatos
corporativos etc. (véase, por ejemplo,
Fisher y Kling, 1993).
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert
La organización económica urbana y la teoría
institucional: una prospección
El cuadro 4 agrupa diferentes teorías
(neo)institucionales, y su contribución
efectiva o potencial al análisis de la orga-
nización económica de las ciudades y sus
redes. Las áreas más oscuras señalan el
trabajo teórico que en buena parte
queda por hacer. En primer lugar, una
combinación del antiguo instituciona-
lismo y de la teoría de regulación puede
contribuir a una teoría enriquecida de la
dinámica institucional en la organización
económica de las ciudades. Haciendo
una breve referencia al giro que experi-
mentó el análisis urbano en Francia y en
algún que otro país europeo (Topalov,
1989), se puede plantear que lo que la
teoría urbana necesita actualmente es
una síntesis entre el análisis estructural de
los 60 y 70, la planificación pragmática
de la segunda mitad de los 70 y 80, y el
resurgimiento institucional de finales de
los 80 y 90. Dicha síntesis aprovecharía
los enfoques históricos del pensamiento
de ambas escuelas, la visión sistemática
de la dinámica social así como el profun-
do respeto por la convalidación empírica.
Al mismo tiempo, la síntesis se beneficiaría
del particular enfoque de cada escuela:
los sistemas en que se basa la aproxima-
ción hacia una conducta económica e
innovadora, aspecto más preciado de la
economía evolucionista contemporánea;
y de la dinámica reguladora a nivel local,
que en los últimos años ha llegado a ser
de gran importancia en la teoría de la
regulación.
75
En lo que se refiere a la organiza-
ción económica de las ciudades, el mo-
delo red de toma racional de decisiones
económicas, de cooperación y de coor-
dinación, defendido por los neoinsti-
tucionalistas, es reemplazado por un
modelo que implica diferentes institu-
ciones con lógicas en parte opuestas,
poderes desiguales y unas relaciones
mutuas fuertes. Cuando esto se aplica a
la conducta innovadora, por ejemplo,
significa que las políticas de innovación
del gobierno local y de las agencias, y
estrategias innovadoras impulsadas por
empresas, no pueden considerarse de
modo instrumentalista. La conducta
innovadora va más allá de la lógica que
fija los objetivos para la innovación, de
su implementación por agentes inno-
vadores y de su catálisis por las autori-
dades que controlan la incertidumbre,
como defenderían los neoinstrumen-
talistas. En su lugar, los objetivos para
las estrategias innovadoras los fijan unos
agentes que son, a la vez, parte integran-
te de las instituciones y que se com-
portan según unas lógicas mixtas. Estas
son, en parte, una consecuencia de la
multidimensionalidad del comporta-
miento de las organizaciones y de las
relaciones entre ellas. Las organizacio-
nes implicadas en la coordinación eco-
nómica urbana son múltiples: grandes
empresas, entidades profesionales,
Cámaras de Comercio, Sindicatos, ad-
ministraciones locales, administraciones
76 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
estatales de rango superior, agencias
públicas de planificación y política, mo-
vimientos populares etc. Pero la relación
entre las organizaciones también com-
prende la socialización informal entre
agentes, que no supone necesariamente
las estrategias de innovación, y que
puede influir de manera positiva o nega-
tiva. Además, los agentes, las institucio-
nes y las estructuras tienen una historia:
responden a trayectorias específicas de
desarrollo, en la mayoría de los casos
sólo están relacionados indirectamente
con los programas de innovación nue-
vos, a menudo tecnocráticamente de-
finidos. Es obvio que esta perspectiva
institucional, en lo que a la dinámica de
innovación se refiere, es mucho más rea-
lista que el arquetipo neoinstitucional de
cooperación en red entre agentes (neo)
racionales de innovación. Y, a diferencia
de lo que a menudo se mantiene, la
perspectiva institucional no conduce a
la investigación metafísica, con objetos
de investigación empíricamente no com-
probables, sino que ayuda a que el
comportamiento político, estratégico y
administrativo se esfuerze por resolver
la dinámica institucional urbana.
Se han seleccionado las estrategias
innovadoras en el ámbito urbano a
modo de ejemplo. Tal como se ha indi-
cado en los apartados anteriores, se
pueden extraer conclusiones acerca de
lo que han escrito los institucionalistas
sobre los sistemas regionales de innova-
ción. En este mismo sentido, es posible
aprender mucho de autores que no per-
tenecen explícitamente a las tradiciones
institucionales de investigación, pero que
están considerados por su contribución
a la investigación: los teóricos de la seg-
mentación de trabajo (Gordon, Piore,
Edwards), los analistas de bienes inmue-
bles y de mercados urbanos de la vivien-
da (Castells, Godard, Topalov), y de los
investigadores de la participación y mo-
vilización locales (Preteceille, Harloe,
Friedmann) que han examinado temas
que en el análisis urbano de los dorados
sesenta se pusieron de moda, más tarde
se olvidaron, y ahora son de primordial
importancia para analizar la organización
económica de la ciudad. El análisis insti-
tucional del sistema urbano de produc-
ción, muestra que la necesidad de incluir
la dinámica de la reproducción como
elemento endógeno en el debate. El
análisis institucional de los sistemas loca-
les de producción se enfrenta cada vez
más con la distancia que existe entre las
normas de reproducción orientadas
hacia el mercado y las trayectorias de
una serie creciente de hogares indivi-
duales que son castigados por la crisis
del fordismo (pérdida de empleo, edu-
cación y formación poco apropiadas,
exclusión de la seguridad social o del sis-
tema de bienestar, aislamiento sociocul-
tural etc.). Los mercados urbanos del
empleo y de la vivienda, la provisión de
servicios sociales, la democracia local y
la gestión de los barrios etc., aparecen
como los eslabones perdidos del análisis.
Volver a interpretar la teoría urbana de
los años sesenta de este siglo, liberándola
de sus prejuicios estructuralistas y pro-
porcionándole una perspectiva empírica
más prudente, seguramente contribuirá
a formar un institucionalismo urbano
científica y políticamente efectivo.
Jan G. Lambooy y Frank Moulaert 77
78 La Organización Económica de las Ciudades: una perspectiva institucional
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Ja n G. La mboo y é professor da
Universidade de Amsterdam
Fr ank Moulaer t é professor da
Universidade de Lille
O Planejamento Comunicativo
entre as Perspectivas Comunitarista
e Liberal: há uma “terceira via” de
integração social?
Rainer Randolph

Apresentação: retomando a discussão sobre o

planejamento comunicativo
Em momentos anteriores 1, refletimos
sobre o surgimento de novas formas
do planejamento (em particular ao
nível municipal) em período recente.
Nossa investigação procurava averiguar
se essas formas que, no Brasil, experi-
mentavam certa consolidação em fins
da década de 80 e nos anos 90 deve-
riam ou não ser compreendidas como
expressão de uma mudança “estru-
tural” ou, como dizem alguns autores,
de um novo “paradigma” 2, em relação
a abordagens anteriores. Partíamos do
chamado planejamento “participativo”
da década de 70 como principal refe-
rencial histórico, uma vez que a década
de 80 no Brasil – e em outras partes
do mundo – aparece como uma “dé-

1
Ver em particular os trabalhos apresentados nos últimos anos na ANPOCS: Randolph, R.
Acordos estratégicos ou alianças comunicativas: Formas alternativas de gestão e planeja-
mento urbano? Trabalho apresentado no XX Encontro Nacional da ANPOCS, Caxambu,
1996; Randolph, R. O planejamento comunicativo é possível? Indagações e reflexões sobre
novas formas de articulação entre espaço, Estado e sociedade no Brasil. Série Estudos e
Debates, n. 6, IPPUR/UFRJ: Rio de Janeiro, 1996, 22 p. (ANPOCS 1995); e Randolph, R.
Gestão comunicativa versus gestão participativa: Novas formas de responsabilidade política
ou velhas irresponsabilidades? Trabalho apresentado no XVIII Encontro Nacional da ANPOCS,
Caxambu, nov. 1994.
2
Como afirmaram, em relação ao projeto da reforma urbana no Brasil, os autores Ribeiro,
L.C.Q., Santos Jr., O.A., Das desigualdades à exclusão social, da segregação à fragmentação:
os novos desafios da reforma urbana. Cadernos IPPUR, ano VII, n. 1, jun. 1993, p. 53-61.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, No 1, 1999, p. 83-108

84 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

cada perdida” também para o plane- pressupostos de distintas “qualidades”.

jamento. 3
Incorporamos à nossa argumentação
reflexões relativas a experiências recentes
de ações planejadoras nos Estados
Unidos, Inglaterra e mesmo no Brasil,
que procuraram romper com as velhas
amarras administrativo-burocráticas, e da
instrumentalização de uma (pseudo) in-
corporação de uma população mais
“atingida” que “envolvida”. Com base
nas idéias centrais de autores anglo-
saxões 4, abrimos a discussão sobre uma
possível “via” (nova) do planejamento
que poderia ser qualificada de “comuni-
cativa” 5. Sua viabilidade dependeria da
existência de uma série de condições e
Antes de mais nada, obrigaria a com-
preender o planejamento não apenas
como profundamente “político” 6 – en-
quanto reinterpretação de sua “locali-
zação” dentro da própria “sociedade
política” –, mas como projeto de refor-
mulação das próprias relações entre
sociedade (civil) e Estado. Ou seja, o
planejamento precisaria ser abordado
em sua interface com a democracia ou
os procedimentos democráticos (ou
mesmo a democratização) nas socieda-
des contemporâneas; delegando, no atual
contexto, sua “vocação intervencionista”
e sua assim pretendida contribuição ins-
trumental ao desenvolvimento (econô-
mico) para o segundo plano. 7

3
Existem, especialmente na literatura norte-americana, uma série de sínteses e análises a
respeito dessa trajetória; ver, por exemplo, Hudson, B.M. Comparison of current planning
theories: Counterparts and contradictions. American Planning Association Journal, oct. 1979,
p. 387-398; Galloway, Th.D., Mahayni, R.G. Planning theory in retrospect: the process of
paradigm change. American Planning Association Journal, jan. 1977, p. 62-77.
4
Consideramos pioneiros o americano John Forester e a inglesa Patsy Healey; ver particularmente
a explicitação em Healey, P. Planning through debate: the communicative turn in planning
theory. In: Fischer, F., Forester, J. (eds.) The argumentative turn in policy analysis and planning.
Durham and London: Duje University Press, 1993; uma análise dessa autora do sistema de
planejamento na Inglaterra encontra-se em Healey, P. The reorganisation of State and market in
planning. Urban Studies, v. 29, n. 3/4, 1992, p. 411-434; no último Encontro Nacional da
ANPUR em maio de 1999 em Porto Alegre uma colega americana, Judith Innes, apresentou
uma experiência de São Francisco apoiada explicitamente na mesma base dos outros autores
e que aponta na mesma direção.
5
Apresentamos já em 1994 uma primeira sistematização em Randolph, R. Gestão comunica-
tiva versus gestão participativa:, op. cit.
6
Característica destacada na literatura mais recente sobre reforma urbana e planos diretores e
considerada como traço de um novo “paradigma” de planejamento urbano – pelo menos
em relação ao modelo tecnocrático dos anos 70 no Brasil – por Gondim, L. O plano diretor
como instrumento de um pacto social urbano: quem põe o guizo no gato. In: Farret, R.L.
(org.) Modernidade, exclusão e a espacialidade do futuro. (Anais do VI Encontro Nacional da
ANPUR), Brasília: ANPUR, 1996, p. 223-235.
7
Sem serem contraditórias ou exclusivas, as duas abordagens estão tendencialmente em
permanente conflito por causa do dilema, em contextos históricos concretos, do planeja-
mento capitalista entre “desenvolvimento” e “democracia” ou acumulação e legitimação; ver
nossos breves apontamentos a esse respeito em Randolph, R. Acordos estratégicos ou alian-
ças comunicativas, op. cit.
Rainer Randolph 85

Num segundo momento, com o rios aos princípios do outro modo de

objetivo de tornar mais nítidas as caracte-
rísticas deste projeto, buscamos confron-
tá-lo com a concepção contemporânea
de um planejamento chamado “estra-
tégico” 8, que, já pela sua própria desig-
nação, anuncia ser pólo oposto 9 ao
anterior. A realização de um “contra-
ponto” entre os dois projetos não signi-
ficaria apenas um exercício analítico,
mas poderia ser referenciada por deter-
minadas experiências brasileiras. Como
exemplo, teríamos, por um lado, um
modo de planejamento como o de
Porto Alegre, que estaria próximo ao
projeto comunicativo; e, por outro, a
elaboração do Plano Estratégico da
Cidade do Rio de Janeiro (PECRJ), que
representaria uma abordagem baseada
em critérios sistêmicos de eficácia, agili-
dade e gerenciamento eficiente, contrá-
planejar 10.
O presente ensaio pretende tornar
mais “radicais” as investigações acerca
da mesma temática; queremos levar a
discussão a um novo patamar de refle-
xão política, na medida em que procu-
ramos compreender a proposta do
planejamento comunicativo articulada
com concepções políticas que expres-
sam três diferentes modelos normativos
de democracia 11.
A fim de realizar esse objetivo, serão
incorporados novos interlocutores ao
nosso debate; exploraremos mais a
fundo argumentos e autores-chave já
apresentados anteriormente e tentare-
mos ampliar mais as referências aos
condicionantes histórico-concretos da

8
Ver ibidem.
9
Pelo menos quando se adota como referencial conceitual para a compreensão das sociedades
contemporâneas (e, apesar de todas as suas particularidades, também da brasileira) a visão
habermasiana de uma profunda contradição lógica entre atos comunicativos e atos estratégicos
(superada apenas dialética e concretamente nas práticas sociais cotidianas); ver Habermas, J.
Ações, atos de fala, interações mediadas pela linguagem e mundo da vida. In: idem, Pensamento
pós-metafísico. Estudos filosóficos. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1990, p. 65-103.
10
Ver a nossa discussão em torno do caráter estratégico do Programa Favela Bairro da Prefeitura
do Rio de Janeiro, que contém uma caracterização desse plano: Randolph, R. Plano Estratégico
e urbanização de favelas no Rio de Janeiro: Análise de aspectos estratégicos do Programa
Favela-Bairro. Trabalho apresentado no VII Colóquio sobre Poder Local, UFBA/NPGA, Salvador,
abr. 1997; e também Vainer, C.B. Cidades, cidadelas e a utopia do reencontro - uma reflexão
sobre tolerância e urbanismo. Cadernos IPPUR, ano XII, n. 1, jan./jul. 1998, p. 33-46.
11
Para essa primeira aproximação pautamos nosso estudo no breve artigo de Habermas, J. Três
modelos normativos de democracia. Lua Nova, Revista de Cultura e Política, 1995, n. 36, p.
39-48 (com um adendo editorial nas p. 48-53); esse texto, que teve sua origem numa
conferência proferida por Habermas na Espanha em 1991, foi incorporado ao seu livro
Habermas, J. Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts tund des
democratischen Rechtsstaats. Frankfurt/M.: Suhrkamp, 1992; portanto, seria através desse
livro – recentemente traduzido para o português – que poderíamos aprofundar nosso debate
com esse autor; uma empreitada suficientemente complexa que ultrapassaria os limites do
atual ensaio; ver Habermas, J. Direito e democracia. Entre facticidade e validade. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2 tomos, 1997/98.
86 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

experiência brasileira de planejamento mocracia. Uma avaliação crítica da con-

e das relações Estado–sociedade. Pri-
meiramente, portanto, recuperaremos
brevemente a “trajetória recente do pla-
nejamento (urbano) no Brasil” 12 dentro
do contexto maior dos modelos de
planejamento; em seguida, caracteriza-
remos rapidamente a “proposta comu-
nicativa”, para confrontá-la com os
outros dois modelos normativos de de-
cepção republicana, à qual a modali-
dade comunicativa do planejamento
está fortemente vinculada, permitirá, no
último item, apontar algumas possíveis
reformulações do planejamento comu-
nicativo no sentido de desenvolver seu
potencial de contribuição à democrati-
zação da sociedade.

Uma breve trajetória do planejamento

Contexto geral: modelos da tanto às crises econômicas como às

e formas do planejamento sociopolíticas decorrentes 13.

De início e a título de explicitação da A “intervenção” deliberada (“racio-

nossa perspectiva geral a respeito do
tema, cabe observar que compreende-
mos a trajetória do planejamento, no
contexto da consolidação do Estado
moderno do século XX nos países in-
dustrializados, como uma estratégia de
incrementar a racionalidade da sua atua-
ção, que esteve intimamente relaciona-
nal”) do Estado moderno é obviamente
um fenômeno muito mais antigo; uma
intervenção regulatória talvez seja a
característica principal desse Estado a
partir da sua concepção inicial por
Hobbes, Locke e Rousseau 14. O que se
debate desde os jusnaturalistas, os pen-
sadores liberais e até os críticos-marxistas

12
Seguindo basicamente a interpretação de Azevedo, Sergio de. Planejamento, cidade e demo-
cracia: reflexões sobre o papel dos governos locais nos anos 90. In: Diniz, E., Lopes, J.S.L.,
Prandi, R. (orgs.) O Brasil no rastro da crise: partidos, sindicatos, movimentos sociais, Estado
e cidadania no curso dos anos 90. São Paulo: ANPOCS, HUTCITEC, 1994, p. 244-270.
13
Refutamos, com isso, visões a-históricas ou psicológico-reducionistas que vêem no “plane-
jamento” ou na sua “racionalidade” um traço característico universal da atuação humana ou
de sua ação orientada por objetivos. Não podemos concordar, portanto, com Hudson, quando
identifica as ordens do rei Hammurabi da Babilônia de encravar as leis em pedra como
planejamento; ver Hudson, B.M. Comparison of current planning theories: Counterparts and
contradictions. American Planning Association Journal, oct. 1979, p. 387-398, p. 387.
14
É Boaventura Santos que atribui a esses três autores os três princípios da construção da
regulação que representa um dos pilares do projeto da modernidade: o princípio do Estado
(Hobbes), o princípio do mercado (Locke) e o princípio da comunidade (Rousseau); ver
Santos, B. Pela mão de Alice. O social e o político na pós-modernidade. São Paulo: Cortez,
1996, 2. ed., p. 236.
Rainer Randolph 87

é a natureza desse Estado e sua relação/
intervenção com/em a “sociedade”.
Antecede, ainda, ao surgimento do
planejamento propriamente dito o
avanço de uma “gestão racional” dos
negócios do Estado capitalista, que pode
ser identificado nos países capitalistas,
quando tomam corpo a profissionaliza-
ção dos encarregados – transformados
em “administradores” – e a burocrati-
zação (condicionamento legal) dos pro-
cessos administrativos.
Portanto, mais do que uma simples
“racionalização”, o planejamento pode
ser entendido – em primeira aproxima-
ção – como “racionalização da raciona-
lização” 15. Em termos mais concretos,
diante das ameaças internas ao próprio
sistema de mercado na crise de 1929/
30, o projeto liberal dominante sofre uma
adaptação (Keynes) que procura instalar
mecanismos complementares de solução
dos problemas socioeconômicos. A lógica
(racional) da distribuição e alocação de
recursos através dos mercados não pare-
ce ter uma capacidade de condução sufi-
ciente em sociedades e economias cada
vez mais complexas; exige-se, portanto,
uma atuação complementar e corretiva
do próprio Estado (governo).
Surgem assim, a partir dos anos 30,
as primeiras práticas sistemáticas de in-
tervenção “planejada” 16, que foram
objeto da nossa discussão em trabalho
anterior. 17
No atual contexto, não é necessário
aprofundar o estudo dos diferentes
modelos de planejamento que foram
desenvolvidos a partir daí. A propa-
gação, a aceitação e o (muitas vezes par-
cial) abandono desses modelos pelos
planejadores gerou uma certa seqüên-
cia em que os períodos da hegemonia –
discursiva ou mesmo prática – de um
modelo não excluía integralmente os
anteriores.
Assim, existem várias classificações
a respeito das diferentes “fases” do pla-
nejamento que foram experimentadas
em países capitalistas no século XX, com
certas diferenças históricas, que, no en-
tanto, conviviam mais ou menos paci-
ficamente durante certos períodos 18.

15
Habermas chamou planejamento uma vez de “racionalização da racionalização”; ver Habermas,
J. Técnica e ciência enquanto “ideologia”. In: Os Pensadores - Benjamin, Habermas, Horkheimer,
Adorno. São Paulo: Abril Cultural, 2. ed., 1983, p. 313-343; aqui p. 313: “ A planificação
pode... ser concebida como um agir racional-com-respeito-a-fins, de segundo grau: ela se
dirige para a instalação, para o aperfeiçoamento ou para a ampliação do próprio sistema do
agir racional-com-respeito-a-fins.”
16
No sentido de uma “racionalidade instrumental” propriamente capitalista; há quem qualifi-
que as intervenções urbanísticas do século passado e do início do atual como “resquício”
feudal em plena consolidação capitalista.
17
Ver Randolph, R. O planejamento comunicativo é possível?, op. cit.
18
É óbvio que há enormes diferenças entre as experiências dos países industrializados e outros
que, na época, apenas iniciaram esse processo; sem falar daquelas diferenças oriundas dos
sistemas políticos e regimes governamentais.
88 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

Negligenciando variações mais secundá- planejadores ou cientistas da área do

rias, é possível distinguir as seguintes
quatro tradições principais 19: (i) racional-
compreensiva ou sinótica 20; (ii) incre-
mental ou de estratégia de “muddling
through” 21; (iii) advocatícia 22; e (iv) par-
ticipativa ou transativa (nome cunhado
por Friedmann) 23.
Na década de 80, enfim, com a crise
do próprio Estado Social – no Brasil,
com o avanço da democratização em
moldes representativos –, tem início um
esvaziamento tanto do planejamento e,
especialmente, do planejamento partici-
pativo quanto das mobilizações popula-
res em torno de reivindicações dirigidas
ao Estado.
Não deixa de ser curioso que é nesse
contexto que, fora do Brasil, alguns
planejamento começam a propor uma
“virada argumentativa e comunicativa”
na análise da política e no planejamen-
to. 24 Aparentemente contrariando
todos os ensinamentos das experiências
que acabamos de mencionar, um
grupo de autores e planejadores tenta
desenvolver uma concepção do “pla-
nejamento através de debate”; entre
eles, John Forester merece destaque es-
pecial, pois procura, desde o início da
década de 80, incorporar à sua reflexão
sobre o planejamento elementos da
teoria da ação comunicativa de Haber-
mas 25.
Retornaremos às idéias norteadoras
dessa nova alternativa mais tarde, após
a apresentação das especificidades e, em
particular, das modalidades participati-

19
Ver para o aprofundamento das explicações das tradições citadas, as contribuições de Davidoff,
Reiner, Lindblom e outros na já clássica coletânea de Faludi, A. (org.) A reader in planning
theory. Oxford e.o: Pergamon Press, 1973.
20
Ver Hudson, B.M. Comparison of current planning theories, op. cit., p. 388.
21
Há um nome principal relacionado a essa nova proposta, que é o de Charles Lindblom; ver
também Hudson, B.M. Comparison of current planning theories, op. cit., p. 389.
22
Ver idem, p. 390.
23
Hudson acrescenta ainda uma outra categoria: o planejamento radical que aparece mais
como proposta do que discurso/prática hegemônico; ver Hudson, B.M. Comparison of current
planning theories, op. cit., e nossa discussão em Randolph, R. O planejamento comunicativo
é possível?, op. cit.
24
Ver Fischer, F., Forester, J. (eds.) The argumentative turn in policy analysis and planning, op.
cit., e Brown, R.H. Social planning as symbolic practice, op. cit.
25
Ver – antes mesmo da publicação da Teoria da Ação Comunicativa – em Forester, J. Critical
theory and planning practice. American Planning Association Journal, july 1980, p. 275-
286, em que já apresenta tanto seu recurso à pragmática de Habermas como dois esquemas
sobre experiências de distorções na comunicação e as respectivas respostas para corrigi-las
como elementos chaves para sua teoria do planejamento; ver mais tarde em Forester, J.
Planning in the face of power. Berkeley e.o.: University of California Press, 1989; ver também
a apreciação da abordagem “foresteriana” por Gondim, L.M. Um encontro com Habermas
nas encruzilhadas da pós-modernidade: a contribuição de John Forester para uma teoria da
prática do planejamento. Cadernos IPPUR, ano IX, n. 1/4, jan./dez. 1995, p. 65-81.
Rainer Randolph
vas do planejamento no Brasil confor-
me interpretado por Azevedo26 .
Trajetória do planejamento
urbano em suas diferentes
formas no Brasil
Na sua origem, o planejamento brasi-
leiro foi marcadamente influenciado, em
todos os três níveis de governo, pela
abordagem “cepalina” dos anos 60, que
idealizava, através de reformas implan-
tadas pelo Estado nacional, a superação
das imensas desigualdades sociais e eco-
nômicas nos países latino-americanos.
Essa intervenção pressupunha a existên-
cia e o funcionamento de um sistema
de planejamento compreensivo e inte-
grado capaz de preparar e implementar
os programas governamentais. Entre-
tanto, já nas décadas de 60 e 70 verifi-
cou-se que no Brasil e em outros países
da América Latina a CEPAL superesti-
mara a capacidade de atuação do Esta-
do, ao mesmo tempo que subestimara
o papel das forças do mercado.
Relembrando uma história que talvez
hoje esteja quase esquecida, apresen-
tamos algumas fases de planejamento,
tendo em vista a experiência brasileira
sobre as intervenções no meio urbano.
Primeiro, a partir de 1964, o gover-
no federal procurou imprimir à máquina
burocrática uma racionalidade econô-
mico-administrativa de cunho empre-
sarial que levou à cristalização de um
enfoque setorialista nas diversas agências
públicas de vocação urbana. Depois, a
26
Ver Azevedo, Sergio de. Planejamento, cidade e democracia: reflexões sobre o papel dos
governos locais nas anos 90, op. cit.
89
partir de meados da década de 70, é
instalada a CNPU (Comissão Nacional
de Regiões Metropolitanas e Política
Urbana), no Ministério de Planejamento,
que apesar de seu grande prestígio e res-
paldo não possuía poder institucional e
político para influenciar as políticas dos
poderosos órgãos setoriais. Sua poste-
rior transformação em CNDU (Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano),
vinculado ao Ministério do Interior
(MINTER), não superou os constrangi-
mentos estruturais de coordenação da
política de desenvolvimento; sem muito
sucesso, tentou direcionar o ordena-
mento da rede urbana no país (ver o
exemplar Programa de Cidades de Porte
Médio, que contava com recursos do
Banco Mundial). Nos últimos anos de
sua existência, no início da década de
80, funcionou como fórum de debate
dos grandes temas urbanos, privilegian-
do a preparação de ações estratégicas
tais como a gestão do Projeto de Lei de
Desenvolvimento Urbano, que até hoje
não foi aprovado pela Câmara.
Por conseguinte, ao final da década
de 70, o governo federal, como a maio-
ria dos governos estaduais, começou a
abandonar tentativas compreensivas,
globalizantes e integradas de planeja-
mento. Uma série de condicionantes
econômicos e políticos promoveu a reo-
rientação das propostas; no entanto, o
advento da Nova República (1985) e a
extinção do BNH (1986) levaram ao
abandono formal de qualquer veleida-
de de planejamento compreensivo ao
nível federal (saneamento e produção
90 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

da habitação distribuídos entre diferen-
tes ministérios; política habitacional ato-
mizada em inúmeras instituições etc.).
Assim, apesar de uma retórica de par-
ticipação, observa-se um retorno à si-
tuação anterior a 1964 (pós-Plano de
Metas), quando prevaleceu um tênue
planejamento incremental visando resol-
ver problemas pontuais e localizados.
Porém, parece-nos que é também nessa
época da preparação da Constituinte e
do debate durante todo o período da
elaboração da Carta Magna que surgem
novas formas de envolvimento (“partici-
pação”) político por parte da sociedade 27.
De uma maneira geral, os disposi-
tivos da própria Constituição provocarão
novos esforços em torno do planeja-
mento das cidades e resultarão em novos
“pactos” (territoriais) 28; ao nível munici-
pal, as experiências recentes de governos
municipais sob controle do Partido dos
Trabalhadores, que pretendem ampliar
a participação direta da comunidade
através da incorporação de “conselhos
populares” e entidades congêneres no
processo decisório da administração pú-
blica, apresentam, na opinião do autor,
uma certa falta de clareza sobre a melhor
forma de proceder. Em geral ocorreu
uma defasagem entre o discurso inicial
desses governos e sua prática diante das
enormes demandas imediatas, da falta
de consenso e de complexidades de im-
plementação de mecanismos de parti-
cipação direta 29.
Sem querer entrar em maiores deta-
lhes e apreciações mais aprofundadas,
dirigimos particular atenção às expe-
riências participativas em diferentes pe-
ríodos. Conforme Azevedo 30, no Brasil
precisariam ser distinguidos duas dife-
rentes modalidades:
(i) a primeira, denominada “participação
restrita e instrumental”, avaliada a
partir dos objetivos do governo,
surge para responder à crise do pla-
nejamento compreensivo na medida
em que divide responsabilidades,
amplia recursos disponíveis (mão-de-
obra gratuita ou sub-remunerada),
aumenta a eficácia na alocação de
recursos e eleva o nível de legitimação
(governo, burocracias). As organiza-
ções associativas que aceitam a “par-
ceria” com o governo o fazem por
interesses bastante pragmáticos, a fim
de conseguir recursos adicionais aos
eventualmente obtidos através dos
programas tradicionais; é esta a mo-
dalidade que prevalece historica-
mente no país;

27
Ver, por exemplo, as reflexões de Ribeiro, A.C.T. Reforma urbana: limites da participação
política na esfera local e exclusão social. Trabalho apresentado na 41ª Reunião Anual da
SBPC, Fortaleza, 1989.
28
Ver Ribeiro, L.C.Q., Cardoso, A.L. Plano Diretor e gestão democrática da cidade. Revista de
Administração Municipal, v. 27, n. 196, jul./set. 1990, p. 8-20; e as contribuições em Grazia, G.
da (org.) Plano Diretor: instrumento de reforma urbana. Rio de Janeiro: FASE, 1990.
29
Ver Azevedo, Sergio de. Planejamento, cidade e democracia, op. cit.
30
Ver idem.
Rainer Randolph
(ii) a segunda, que teve maior tradição
nos países da Europa Ocidental, cha-
mada de “participação ampliada ou
neocorporativa”, ocorre normal-
mente através da inclusão de orga-
nizações associativas em órgãos
colegiados do tipo “conselhos” ou
“comitês”. O neocorporativismo
pode ser visto como possibilidade de
substituição do corporativismo in-
formal (que beneficia grupos com
maior poder econômico e político)
por uma arena institucional com
regras claras e transparentes em que
todos os setores interessados numa
determinada política pública possam
discutir os seus rumos.
No Brasil essa experiência é relativa-
mente incipiente por dois motivos: por
um lado, devido a resistências por parte
do poder público (estatal); por outro,
pelo pouco interesse que desperta em
grande parte das associações, o que não
surpreende porque a forma neocorpo-
rativista costuma atrair organizações
reivindicativas de âmbito maior (fede-
rações, associações regionais, estaduais
e nacionais) e os movimentos sociais
stricto sensu (ambientalistas, movimento
negro etc.), que têm certo “cacife” de
barganha nas diferentes arenas políticas.
A concepção do planejamento comunicativo
O anunciado confronto entre as diferen-
tes concepções políticas de democracia,
implícitas nas formas de planejamento,
pressupõe, obviamente, a prévia e relati-
vamente breve explicitação das princi-
31
Idem, p. 256.
91
No seu balanço da experiência par-
ticipativa, o autor se declara favorável à
participação ampliada: “sem nenhuma
dúvida, ... [ela] ... pode vir a ser um
mecanismo importante de democratiza-
ção do Estado e de incorporação pau-
latina de setores populares melhor
organizados na gestão da política urba-
na nos diferentes níveis de governo.” 31
A diferenciação entre as duas mo-
dalidades, conforme introduzida por
Azevedo, permitirá aperfeiçoar os argu-
mentos já trabalhados nos citados traba-
lhos anteriores em que o planejamento
comunicativo foi analisado no contexto
dos mencionados modelos gerais, par-
ticularmente em confronto com o parti-
cipativo.
Mostrará, o que julgamos ainda mais
importante, a necessidade de aprofun-
dar a reflexão com respeito aos projetos
políticos aos quais essas modalidades
estão ligadas. Pois, apesar das aparentes
semelhanças entre planejamento comu-
nicativo e a modalidade neocorporati-
vista do participativo, a diferença entre
eles deriva-se de duas concepções polí-
ticas divergentes nas quais se baseiam,
como demonstraremos a seguir.
pais características do planejamento
comunicativo tal como idealizado mais
detalhadamente por Patsy Healey; já
mencionamos que a abordagem dessa
autora tem seus principais pilares no
92 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

pensamento de John Forester, cujas Distinção entre sistema e

idéias evidenciam sua intensa interlo-
cução com Jürgen Habermas 32.
De uma forma sintética, tentamos re-
sumir no Quadro 1 33 os principais itens
que a autora considera básicos para que
o planejamento mereça a chancela de
“comunicativo”.
A base conceitual para nossa com-
preensão dos elementos que Healey
articula na sua proposta será a Teoria
da Ação Comunicativa de Habermas
enquanto concepção da sociedade mo-
derna 34.
Pressupõe-se a existência de duas
distintas esferas 35 no processo de plane-
jamento: (i) a primeira, que integra um
sistema administrativo governamental
como locus do planejamento; (ii) a se-
gunda, que funciona como mundo da
vida com suas expressões multidimen-
sionais. O planejamento comunicativo
baseia-se numa certa caracterização da
distinção entre as duas esferas; como
projeto de planejamento qualifica-se
como comunicativo por conceber uma
determinada relação entre as esferas
durante o processo de sua execução;
seguiremos estes dois passos analíticos
para explicitar a proposta.
mundo da vida
Essa distinção parece representar uma das
principais contribuições da teoria social
crítica de Habermas, elaborada na década
de 80, para a compreensão das socieda-
des contemporâneas. Os sistemas econô-
mico e administrativo – com suas lógicas
estratégica e instrumental – tornam-se
dominantes ao longo da história da conso-
lidação e expansão do capitalismo, em re-
lação às manifestações da vida social que
estão mais próximas à (re)produção de
tradições, de socializações, e à própria for-
mação da personalidade dentro de uma
lógica orientada para o entendimento
(que, por causa dessa sua lógica comu-
nicativa, é capaz de cumprir essas “tarefas”
de (re)produção da sociedade).
Na sua caracterização das duas esferas,
Healey dá maior destaque ao mundo da
vida que aparece em certa oposição ao
sistema. É aqui, no mundo da vida, que
o planejamento comunicativo deve contar
com indivíduos engajados na interação
com outros indivíduos, formando certas
“comunidades de discurso” que – apesar
de fluidas e superpostas – procuram, res-
peitando seus próprios elementos e respei-
tando-se entre si, uma compreensão
mútua dos problemas que as afligem.

32
Ver, por exemplo, os capítulos (que têm sua origem em artigos da década de 80) do seu livro
Forester, J. Critical theory, public policy and planning practice. Albany: State University of
New York Press, 1993.
33
Ver sua elaboração em Randolph, R. Gestão comunicativa versus gestão participativa, op. cit.
34
Ver Habermas, J. Teoria de la acción comunicativa (2 v.). Madri: Taurus, 1989 (original em
alemão em 1981).
35
Como expressa logo o primeiro item da proposta de Healey, P. Planning through debate: the
communicative turn in planning theory, op. cit., aqui se mostra a clara referência ao pensa-
mento de Habermas; ver também as observações na nota de rodapé n° 24.
Rainer Randolph 93

Quadro 1 - Principais características da proposta comunicativa de P. Healey

1. Planejamento é um processo interativo e interpretativo que está situado dentro de um
sistema especializado de alocação e autoridade, mas que se dirige à multidimensionalidade
de mundos da vida (lifeworlds, Lebenswelten); o processo deve permitir que os envolvidos
debatam seus dilemas morais e contribuam com suas experiências estéticas;
2. estas formas de interação pressupõem a existência de indivíduos engajados com outros
em diversas, fluidas e superpostas “comunidades de discurso”; a ação comunicativa dos
participantes está dirigida à busca de patamares alcançáveis de entendimento mútuo
(que nunca será perfeito);
3. discussões no processo do planejamento intercomunicativo são baseadas no mútuo res-
peito dentro e entre as comunidades discursivas envolvidas 36;
4. o planejamento precisa ser reflexivo a respeito de seu próprio processo; ou seja, faz parte
do planejamento a própria construção de arenas onde programas podem ser formulados
e conflitos identificados e mediatizados;
5. é necessário lançar mão, durante o processo de planejamento comunicativo, de todas as
modalidades de conhecimento, compreensão, apreciação, experimentação, julgamento
etc.; nada é inadmissível – apenas restrições à agenda do debate;
6. a capacidade reflexiva crítica deve ser mantida viva durante todo o processo de argumenta-
ção; entretanto esta capacidade crítica deve ser exercida conforme os critérios de Habermas
de assegurar a possibilidade de compreensão, da integridade, legitimidade e verdade;
7. esta crítica embutida no processo – expressando uma moralidade para a interação –
serve ao projeto de um pluralismo democrático na medida em que concede “voz”,
“ouvido” e “respeito” a todos que têm algum interesse no assunto em pauta;
8. interação, portanto, não é uma simples barganha ou negociação; envolve uma recons-
trução mútua que constitui os interesses dos vários participantes, um processo de apren-
dizado mútuo através da disposição de todos para chegar a uma compreensão (não
necessariamente consenso);
9. assim, o planejamento comunicativo não é apenas inovativo; ele tem potencialidades de
mudança, de transformar condições materiais e relações de poder estabelecidas através
do empenho contínuo tanto de criticar e desmistificar como de contribuir à crescente
compreensão e denúncia de forças opressivas e dominadoras; ambigüidades e dilemas
presentes nos processos comunicativos devem ser apropriados como potenciais criativos
que enriquecem o esforço intercomunicativo; não se almeja a construção de uma lingua-
gem unidimensional;
10. finalmente, esta proposta pretende indicar aos planejadores como iniciar e proceder à
construção de um processo de planejamento em que não se sabe de antemão qual será
seu resultado, mas se conhece muito bem qual será o passo seguinte.
Healey, P. Planning through debate: the communicative turn in planning theory. In: Fischer, F.,
Forester, J. (eds.) The argumentative turn in policy analysis and planning. Durham and London:
Duje University Press, 1993. [Síntese e tradução nossas]

36
Conforme Healey, P. Planning through debate, op. cit., o respeito manifesta-se através do
reconhecimento mútuo, da valorização, da atenção que se concede ao outro e ao processo e
da busca de possibilidade de tradução.
94 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

É aqui, também, que dilemas morais
e experiências estéticas têm sua origem;
em que se desenvolvem modalidades di-
ferentes de conhecimento, compreensão,
apreciação, experimentação, julgamento
etc. Diferenças de interesses entre indiví-
duos e grupos precisam ser expressas e
aceitas no mútuo respeito entre as comu-
nidades envolvidas, apresentando uma
moralidade para a interação. O debate
entre os participantes a respeito de seus
interesses deve ser realizado como um
processo de aprendizado mútuo através
da disposição de todos para chegar a
uma compreensão que não necessaria-
mente levará a um consenso.
Em relação ao sistema (administrati-
vo) temos muito menos indicações explíci-
tas; porém, a caracterização do sistema
como especializado em alocação (de re-
cursos) e em (exercício de) autoridade e
poder (forças opressivas e dominadoras)
destaca novamente a influência de Haber-
mas. 37 É nele, também, que há barganha
e negociação; isto é, formas instrumentais
e estratégicas de lidar com interesses diver-
gentes. Até onde essa esfera defende inte-
resses próprios não está muito claro, mas
não se pode descartar essa hipótese.
Articulação entre sistema e
mundo da vida no processo do
planejamento comunicativo
Já o afirmamos, o planejamento este-
ve, tradicionalmente, ligado aos sistemas
e foi, inclusive, um dos principais “ins-
trumentos” de “colonização” do mun-
do da vida, termo de Marx usado por
Habermas quando se refere à relação
entre os dois “lados”.
O ponto crucial do planejamento
comunicativo consiste, portanto, em
transformar essa relação numa relação
de “verdadeira” interação entre as duas
esferas, em que o sistema deve estar
aberto a um processo de aprendizado
mútuo com as comunidades e deve
aceitar os mecanismos de comunicação
“orientada para o entendimento” (e não
para um fim), uma vez que os objetivos
(resultados antecipados) do planeja-
mento não são conhecidos de antemão;
em que segue uma lógica essencialmen-
te processual, adversa à condução ins-
trumental; em que, sempre aberto à
autocrítica (capacidade crítica) e ao re-
direcionamento, estabelece no seu de-
curso arenas em que programas podem
ser formulados e conflitos, identificados
e mediatizados.
Entendemos que Healey e outros
autores (Forester, Brown) propõem o
fortalecimento, dentro do processo de
planejamento, de uma lógica antagônica
à instrumental, o que subentenderia
certos níveis de autonomia da razão co-
municativa e buscaria “afetar” e mudar
estruturas já cristalizadas 38. Portanto,
apesar de poder parecer omissa em re-
lação a determinações “estruturais”, a

37
Nas palavras da própria autora, ver idem, p. 241/42. Ela não se pautou apenas nesse autor,
mas utilizou-se também do debate pós-moderno e anti-racional de Foucault e Bourdieu e,
ainda, de uma quantidade grande de estudos etnográficos de práticas do planejamento.
38
É em Habermas, J. Direito e democracia, op. cit., que encontraríamos mais argumentos a respeito
das condições para uma empreitada que parece ter, à primeira vista, pouca chance de sucesso.
Rainer Randolph
proposta do planejamento comunicativo
não pode ser enquadrada num dualis-
mo estrutura/organização/sistema versus
superestrutura/agente/agência: ela ex-
pressa uma profunda crítica a esse dua-
lismo, à dominação do sistema e aos
códigos culturais dominantes.
O planejamento comunicativo pro-
cura seu principal sustento na esfera da
convivência cultural, social e intersubje-
tiva das pessoas. Esse posicionamento,
fortemente presente em Forester, deve-
se compreender como oposição às habi-
tuais visões tanto positivistas das teorias
quanto instrumentalistas das práticas do
planejamento.
Mesmo tendo o locus no Estado, o
que importa para o planejamento co-
municativo são as articulações (“mobili-
zações”) em torno de carências coletivas
que vão assumir forças capazes de ques-
tionar o poder estabelecido:
“Todas estas formas de ação coletiva
desafiam a lógica dominante num
terreno simbólico. Elas questionam
a definição de códigos, nominações
da realidade. Elas não perguntam,
oferecem. Elas oferecem, através de
sua própria existência, caminhos di-
ferentes para definir significados de
ações individuais e coletivas. Não
separam mudança individual da
ação coletiva; traduzem um apelo
geral no aqui e agora da experiên-
cia individual. Elas agem como nova
mídia: esclarecem o que o sistema
não diz de si mesmo, fazem apare-
39
Melucci, A. The symbolic challenge of contemporary movements. Social Research, v. 52, n. 4,
winter 1985, p. 788-816; aqui p. 812.
95
cer o silêncio, a violência e irracio-
nalidade que são sempre escondi-
das pelos códigos dominantes.” 39
O planejamento comunicativo é
compreendido como uma abordagem
que pretende resolver esse choque
entre formas coletivas de ação e de
atuação instrumental e estratégica do
sistema através da possibilididade de
“compreensão mútua” entre as duas
esferas. Portanto, essa forma do pla-
nejamento não se prende nem a uma
dinâmica comunitária de contatos face
a face ou subjetivo-voluntarista de su-
jeitos sociais autônomos, nem apropria-
se, isoladamente, de aspectos estruturais
e sistêmicos que a tornaria positivista
ou instrumentalista.
Em suas “determinações estrutu-
rais-sistêmicas” o planejamento comuni-
cativo poderia ser compreendido como
“estratégia” de resistência e subversão;
é nesse sentido que ele não é apenas
“inovativo”, mas é capaz de mudar as
relações de poder, transformar condi-
ções materiais através do empenho con-
tínuo de criticar, desmistificar e denunciar
as forças opressivas e dominadoras.
Resumindo, a proposta pretende,
em essência, fornecer um novo modelo
para “inventar a democracia”, baseado
na apropriação de um potencial cons-
trutivo e crítico presente em novas
formas comunicativas baseadas em diá-
logos. Não é uma questão trivial na me-
dida em que situa o planejamento na
fronteira da principal oposição antagô-
96 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

nica da sociedade capitalista que é a citamente, a concepção política na qual

fronteira entre sistema e mundo da vida
(quadro institucional). Portanto, não sur-
preende que essa proposta não ofereça
“soluções” pré-fabricadas; mas aposta
em uma “força do cotidiano” nem
sempre muito organizada, para a qual
poderíamos encontrar adeptos e defen-
sores em outros lugares (ver, por exem-
plo, Maffesoli e Certeau).
se baseia cada um dos modelos de pla-
nejamento. Ao situar o planejamento
comunicativo dentro do quadro dos di-
ferentes modelos normativos de demo-
cracia – conforme apresentados por
Habermas 42 –, ganharemos ainda argu-
mentos para avaliar seus pressupostos
e propor sugestões para seu aperfeiçoa-
mento 43.

Ou como sintetiza a autora: “ou nós No próximo item apresentaremos

temos sucesso em manter viva a dialética
crítica dentro da ação comunicativa ou
nós continuamos presos à dialética de
sistemas totalitários” 40, refutando, inclu-
sive, suspeitas a respeito de sua proposta
ser ingênua (“this concept of planning
may seem idealistic and innocent”) 41.
Uma compreensão mais aprofun-
dada da atual proposta deve então
desvendar, mais implícita do que expli-
duas concepções de política que podem
ser vistas como as vertentes principais
do debate norte-americano a respeito
da democracia. Veremos em que medi-
da os planejamentos neocorporativista
e comunicativo estão comprometidos
com essas concepções. A partir daí, será
possível na parte final do nosso ensaio,
à guisa de síntese e perspectiva, elabo-
rar uma primeira reformulação da pro-
posta de Healey.

Avaliação das concepções de política implícitas nos

planejamentos participativo e comunicativo
Para realizar a anunciada interpretação nimamente os modelos normativos de
política das duas formas de planeja- democracia que nos servirão como re-
mento faz-se necessário apresentar mi- ferencial.

40
Idem, p. 249. [Tradução nossa].
41
Ver também Gondim, L.M. Um encontro com Habermas nas encruzilhadas da pós-
modernidade, op. cit., que, sem fazer referência à proposta comunicativa, identifica essa
tendência em certas abordagens voluntaristas.
42
Já foi mencionado antes que apenas poderíamos trabalhar com essa referência específica; ver
Habermas, J. Três modelos normativos de democracia, op. cit.
43
Novamente convém destacar que uma apropriação mais aprofundada do acima citado livro
(Habermas, J. Direito e democracia, op. cit.) poderá melhor sustentar a argumentação aqui
desenvolvida; particularmente a partir do debate que Habermas trava em torno do conceito
do “poder comunicativo” de Hannah Arendt e da sua “oposição” aos poderes político e
administrativo.
Rainer Randolph 97

Liberalismo e do planejamento participativo para

republ i cani smo poder realizar uma apreciação definitiva.

Já nos reportamos várias vezes, na nossa A respeito da modalidade de partici-

análise, a um anunciado artigo de Haber-
mas 44 em que ele compara diferentes
concepções de política – tendo como
interlocutor direto o Prof. Frank Michel-
man da Universidade de Harvard, que
representa a vertente da renovação do
“republicanismo” nos EUA.
As duas vertentes mais consagradas
nos Estados Unidos, já o mencionamos
antes, são o liberalismo e a concepção
republicana. A crítica à última vai permi-
tir a Habermas, mais tarde, desenvolver
sua própria concepção, que chama de
“procedimental de política deliberativa”.
Reunimos sinteticamente no Quadro
2 os principais elementos apontados por
Habermas que devem caracterizar (e con-
frontar) os dois modelos; essa forma re-
sumida permite perceber imediatamente
uma série de argumentos úteis à nossa
comparação. A organização e a possibili-
dade de interpretação do Quadro vão
ficar claras na medida em que utilizarmos
explicitamente as características para a
análise das modalidades do planejamento.
Apreciação dos projetos
pol íti cos
(i) Na verdade, não aprofundamos
o suficiente o estudo das modalidades
pação restrita ou instrumental, não ha-
verá dúvida sobre as razões corporativas
da atuação política de organizações
associativas, que a aproximarão, por-
tanto, do universo da política liberal. No
entanto, observamos ao mesmo tempo
características que pouco se coadunam
com uma visão liberal, pois atribuem ao
governo a responsabilidade de estimular
iniciativas para a agregação de interesses
privados.
Igualmente, o caso da participação
ampliada ou neocorporativista 45 pode
parecer bastante próximo à conceitua-
ção liberal de política, mas apresenta por
sua vez elementos que o tornam tam-
bém ambíguo.
O divisor de águas parece-nos a
forma política da participação e/ou sua
ampliação. Se a inclusão de representa-
ções de diferentes setores sociais em de-
terminadas arenas institucionais se deve
à agregação de interesses privados atra-
vés de ações estratégicas de barganha,
de troca etc. (em condições de concor-
rência, isto é, sob uma lógica igual à do
mercado) que procura formar uma von-
tade política capaz de exercer uma efe-
tiva influência, estamos (Quadro 2)
diante de uma forma liberal de articula-
ção corporativista. Essas articulações têm

44
Ver Habermas, J. Três modelos normativos de democracia, op. cit.
45
Seria importante, inclusive, devido à especificidade da história do Estado no Brasil, aprofundar
a investigação sobre diferentes corporativismos; ver Boschi, R.R. (org.) Corporativismo e
desigualdade. A construção do espaço público no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ, Rio Fundo,
1991; ou Diniz, E. Crise, reforma do Estado e governabilidade. Rio de Janeiro: FGV, 1997.
98 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

tradição em países onde se formou histori-
camente o Estado do Bem-Estar Social,
através de uma prévia organização dos
principais interesses econômicos e sociais
(tradicionalmente dos empresários e dos
trabalhadores, representados pelos res-
pectivos sindicatos), que permitiu a efetiva
inclusão desses interesses nas negociações
ao nível do Estado e da sociedade política
(com presença de representantes do go-
verno, eventualmente de partidos) reali-
zadas por ocasião do planejamento de
determinadas medidas 46.

Quadro 2 - Síntese das principais características das concepções liberal e republicana

Conceitos Concepç ão Liberal Concepç ão R epubl ic ana
Instância de regulação hierárquica representada pela
jurisdição (1ª fonte de integração social).
Justificação de sua existência: garantia de um processo
inclusivo de formação da opinião e da vontade políticas
Estado Aparato de administração pública em que cidadãos livres e iguais se entendem acerca de
que fins e normas correspondem ao interesse de todos.
Reacoplamento entre poder administrativo e o poder
comunicativo que emana da formação da opinião e da
vontade política.
Sistema estruturado em termos de Instância de regulação descentralizada representada
Sociedade uma economia de mercado, de pelo mercado (2ª fonte de integração social).
(Econômica) relações entre pessoas privadas e Desacoplamento entre comunicação política e
de seu trabalho social sociedade econômica.
Solidariedade e orientação pelo bem comum como
3ª fonte de integração social – mas que deve
gozar de primazia.
Base de sociedade civil autônoma, independente tanto
da administração pública como do intercâmbio privado
(para não ser absorvida pelo aparato estatal, nem
Solidariedade assimilada à estrutura do mercado) – pressuposto da
(Sociedade ––––––––––––– autodeterminação cidadã.
Civil)
Formação horizontal de vontade política, orientada
para o entendimento ou para o consenso alcançado
argumentativamente.
Infra-estrutura do espaço público e político (que tem por
função garantir a força integradora e a autonomia da
prática de entendimento entre os cidadãos).
Elemento constitutivo do processo de formação da
sociedade como um todo: - forma de reflexão de um
Função de agregar e impor os complexo de vida ético; - meio em que os membros de
Política –
interesses sociais privados perante comunidades solidárias, de caráter mais ou menos
formação da natural, se dão conta de sua dependência recíproca, e,
um aparato estatal especializado no
vontade do
emprego administrativo do poder com vontade e consciência, levam adiante essas
cidadão relações de reconhecimento recíproco em que
político para fins coletivos
encontram, transformando-as em uma associação de
portadores de direitos livres e iguais.

46
O funcionamento das “câmaras setoriais” no governo federal foi um exemplo no Brasil; ver
Diniz, E. Crise, reforma do Estado e governabilidade, op. cit.
Rainer Randolph
Quadro 2 - Continuação
Conc eit os Conc epç ão Liberal
Status: define-se pelos direitos
subjetivos que os cidadãos têm
diante do Estado e dos demais
cidadãos.
Goze proteção do Estado na
medida em que observam as leis.
Direitos subjetivos são negativos –
Cidadão garantem um âmbito de escolha.
Direitos políticos têm a mesma
estrutura: fazer valer seus interesses na medida em que protege essa prática por meio da
privados através da agregação com
outros interesses privados até que se
forme uma vontade política capaz
de exercer uma efetiva influência
sobre a administração
O sentido de uma ordem jurídica
está em que essa ordem permite
decidir em cada caso particular que
direitos cabem ao indivíduo.
Direitos subjetivos (porém existe
Direito
algum conteúdo intersubjetivo de
reconhecimento).
Direitos sempre fundados numa "lei
superior" de uma razão ou
revelação transpolítica
Paradigma é o diálogo, isto é, uma concepção dialógica
Luta por posições que assegurem a
capacidade de dispor de poder
administrativo.
Concorrência entre atores coletivos
que agem estrategicamente com o
objetivo de conservar ou adquirir
posições de poder.
Processo Êxito mede-se através do número formadas, e o poder administrativo, próprio do aparato
Político de votos obtidos em eleições
(decisões de voto têm a mesma
estrutura que as escolhas
orientadas para o êxito dos
participantes de um mercado.
O input de votos e o output de
poder respondem ao mesmo
modelo da ação estratégica.
Habermas, J. Três modelos normativos de democracia. Lua Nova, 1995, n. 36, p. 39-53.
[Síntese nossa]
99
Conc epç ão R epubl icana
Uma série de critérios onde esta concepção diverge da
liberal (não os apresentamos aqui).
Elemento positivo: direitos de cidadania são direitos de
participação e comunicação políticas; estabelece
liberdades positivas.
Poder administrativo (que não representa poder
originário) provém do poder comunicativo gerado na
prática da autodeterminação dos cidadãos e se legitima
institucionalização da liberdade política.
Espera-se dos cidadãos republicanos muito mais
do que meramente orientarem-se por seus interesses
privados.
Direitos subjetivos devem-se a uma ordem jurídica
objetiva que possibilita e garante a integridade de uma
vivência com igualdade de direitos e autonomia
fundada no respeito mútuo.
Vincula legitimidade da lei ao procedimento
democrático de gênese da lei.
Há uma conexão interna entre a prática
de autodeterminação do povo e o império
impessoal da lei.
É a comunidade que estabelece as leis
(conjunto de direitos).
Direito de votar interpretado como liberdade positiva
converte-se em paradigma dos direitos
em geral.
da política.
Política: como atividade normativa, contestação
sobre questões de valores e não meramente questões
de preferência, lançando mão da argumentação
racional e persuasão.
Há uma diferença estrutural entre o poder
comunicativo que surge da comunicação política na
forma de opiniões majoritárias, discursivamente
estatal (embate de opiniões sustentado no terreno
político tem uma força legitimadora).
O poder administrativo somente pode ser empregado
com base nas políticas e nos limites das leis que surgem
do processo democrático.
Formação da opinião e da vontade políticas no espaço
público e no parlamento não obedece às estruturas dos
processos do mercado, mas tem suas estruturas
específicas; são de uma comunicação pública orientada
para o entendimento.
100 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

Se, por outro lado, a ampliação se tivo e da vontade política os quais

deve à presença de representações que
têm sua base na elaboração da solidarie-
dade de comunidades, em que a forma-
ção da vontade política foi orientada pelo
entendimento, teríamos uma forma re-
publicana de articulação comunitarista 47.
Em síntese, a participação ampliada
apresenta esse quadro ambíguo e pro-
vavelmente híbrido; o que quer dizer
que, em relação à concretização histó-
rica, podemos encontrar no mesmo
contexto tanto formas liberais como re-
publicanas de organização de interesses.
deve transformar em atos e medidas
administrativas;
 SOCIEDADE: elaboração de propostas
independentemente da administra-
ção pública e do jogo do mercado; é
movida por solidariedade, entendi-
mento e respeito mútuo; a formação
do poder comunicativo (processo do
planejamento) é horizontal; emerge
de um amplo debate no espaço pú-
blico e político; o pressuposto da
autodeterminação cidadã é a base
constituinte da sociedade;

(ii) A proposta comunicativa, ao con-  PROCESSO (POLÍTICO) DE PLANEJAMENTO:

trário, não aparenta ter ambigüidade
nenhuma: a comparação da caracteri-
zação da concepção republicana com os
dez itens do projeto comunicativo de P.
Healey (Quadro 1) mostra uma (quase)
total e, nessa sua extensão, surpreenden-
te concordância. Na formulação dessa
autora, a proposta comunicativa com-
partilha com a concepção republicana
de democracia todas as suas caracterís-
ticas centrais:
 ESTADO: locus do planejamento, mas
não seu lugar privilegiado; sua pre-
sença não tem legitimidade em si,
porém se justifica na medida em que
garante a formação da vontade políti-
ca; é o endereço do poder comunica-
o paradigma é o diálogo; durante o
processo político é possível questio-
nar e redefinir valores, normas etc.;
os cidadãos exercem os direitos de
participação e comunicação política;
espera-se dos cidadãos um envolvi-
mento que vá além da simples defe-
sa de seus interesses particulares.
O planejamento comunicativo pre-
tende resgatar, exatamente no espírito
da concepção comunitarista de política,
o “sentido democrata radical de uma
auto-organização da sociedade por ci-
dadãos unidos comunicativamente” em
que os “fins coletivos não são derivados
somente de um arranjo entre interesses
privados conflitantes” 48.

47
Este debate lembra a discussão a respeito de duas possíveis interpretações dos novos movi-
mentos sociais da década de 80 que analisamos em outro momento; ver Randolph, R.,
Silveira, C., Menegat, E. Solidariedade e gestão territorial: Indagações sobre a atuação das
organizações não governamentais no Brasil. In: Novas e velhas legitimidades na reestruturação
do território. Anais do IV Encontro Nacional da ANPUR (Salvador, maio 1991), org. por M.A.
Filgueiras Gomes. Salvador: UFBa, Faculdade de Arquitetura, 1993, p. 77-88.
48
Habermas, J. Três modelos normativos de democracia, op. cit., p. 44.
Rainer Randolph
No entanto, já nos nossos trabalhos
anteriores chamamos a atenção para as
dificuldades que uma concretização da
forma comunicativa-comunitária en-
frentará ou, dito de outra maneira, aler-
tamos que sua realização dependerá de
uma série de condicionantes cuja exis-
tência, no atual contexto brasileiro, não
está assegurada em todos os lugares do
país. E atentamos, ainda, para o perigo
de essa proposta vir a ser “desvirtuada”
(num mero discurso ideológico) por al-
guém que se aproveitasse da inevitável
tensão entre lógica comunicativa (das
Uma leitura crítica da proposta comunicativa:
indicações para o direcionamento de seu
aperfeiçoamento
Argumentamos anteriormente que a
realização plena de processos (ações) co-
municativos – plenos em sua oposição
quando a processos estratégicos – se
torna difícil devido às limitações inter-
nas (“micro-social”) da formação e afir-
mação de solidariedades comunitárias
e da consolidação da integração social.
Habermas mostra, agora, uma outra di-
mensão, externa (“macro-social”), do
problema de se alcançar o consenso em
situações de pluralismo cultural e social:
“Certamente os discursos de auto-
compreensão, aqueles em que seus
participantes tentam esclarecer-se
acerca de como devem entender a
si mesmos como membros de uma
determinada nação, como membros
49
Dedicamos boa parte dos dois últimos artigos a essas questões.
101
articulações das vontades políticas) e
lógica instrumental das instituições para
escamotear suas verdadeiras intenções
atrás de uma postura latentemente es-
tratégica que apenas fingiria sua solida-
riedade 49.
Com a identificação da íntima liga-
ção entre republicanismo e planejamen-
to comunicativo será mais fácil e frutífero
realizar uma leitura crítica desse projeto
a partir da qual poderão ser desenvolvi-
dos elementos para seu aperfeiçoa-
mento.
de um município ou de um Estado
ou como habitantes de uma deter-
minada região, acerca de que tradi-
ções devem ter continuidade, acerca
de como devem tratar-se mutua-
mente, de como tratar as minorias
e os grupos marginais, acerca do
tipo de sociedade em que querem
viver, também constituem uma
parte importante da política. Mas,
em situações de pluralismo cultural
e social, por trás das metas politica-
mente relevantes muitas vezes es-
condem-se interesses e orientações
valorativas que de modo algum
podem-se considerar constitutivos
da identidade da comunidade em
seu conjunto, isto é, de uma inteira
forma de vida compartilhada inter-
102 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal
subjetivamente. Esses interesses e
orientações valorativas, que entram
em conflito sem perspectiva de con-
senso, necessitam de um equilíbrio
ou de um compromisso que não é
possível alcançar-se mediante discur-
sos éticos, ainda que os resultados
se sujeitassem à condição de não
transgredir os valores básicos con-
sensuais de uma cultura.” 50
É nessa situação que os compro-
missos entre interesses divergentes não
podem ser mais obtidos através de um
discurso racional que neutralize o poder
e exclua a ação estratégica; um equilíbrio
se efetua, aqui, em forma de compro-
missos entre partidos estribados em
potenciais de poder e em potenciais de
sanção. Mesmo assim, as negociações
desse tipo pressupõem uma certa dispo-
nibilidade das partes para a cooperação
ou disposição de, respeitando as regras
do jogo, chegar a resultados que possam
ser aceitos por todos, ainda que por
razões diferentes.
A própria eqüidade dos compro-
missos
“é medida por condições e procedi-
mentos que, por sua vez, necessitam
de uma justificação racional (norma-
tiva) com respeito a se são justos ou
não. Diferentemente das questões
éticas, as questões de justiça não
estão por si mesmas referidas a uma
determinada coletividade. Pois, para
ser legítimo, o direito politicamente
50
Idem, ibidem.
51
Idem, p. 44-45.
52
Idem, p. 45.
estabelecido tem pelo menos de
guardar conformidade com princí-
pios morais que pretendem ter va-
lidade geral para além de uma
comunidade jurídica concreta.” 51
Além da formação de uma vontade
comum pela via de uma autocompreen-
são ética (que seria o caminho do planeja-
mento comunicativo), Habermas chama
a atenção para a possibilidade de essa
“vontade comum” poder-se formar, tam-
bém, mediante um equilíbrio de interes-
ses e compromissos, mediante a escolha
racional de meios com respeito a um fim,
mediante justificações morais e exames
jurídicos de coerência.
“Assim, esses dois tipos de política que
Michelman contrapõe em termos tí-
pico-ideais podem entrelaçar-se de
forma racional. A política dialógica e
a política instrumental podem entre-
laçar-se no campo das deliberações,
quando as correspondentes formas
de comunicação estão suficientemen-
te institucionalizadas. Portanto, tudo
gira em torno das condições de co-
municação e dos procedimentos que
outorgam à formação institucionali-
zada da opinião e da vontade polí-
ticas sua força legitimadora.” 52
Habermas lança-se, assim, ao desa-
fio de construir uma terceira via, um
terceiro modelo de democracia que se
apóia nas condições de comunicação
sob as quais o processo político possa
ter a seu favor a presunção de gerar
Rainer Randolph
resultados racionais. Vincula essa pre-
sunção ao fato de que nesse processo o
modo e o estilo da política deliberativa
realizam-se em toda a sua amplitude.
Um modelo procedimental de polí-
tica deliberativa, como núcleo normati-
vo de uma teoria da democracia, estaria
baseado em concepções diferentes acer-
ca do Estado, de sua relação com a so-
ciedade e do processo de formação
democrática da opinião. Reavaliando os
dois outros modelos o autor conclui que
(i) para a concepção republicana, a
democracia é sinônimo de auto-orga-
nização da sociedade – e disso resulta
uma compreensão da política que se
volta polemicamente contra o aparato
estatal (ver a argumentação da Hannah
Arendt contra a cidadania privatista de
uma população despolitizada) –, e que
(ii) para a concepção liberal, dentro
de uma visão da separação insuperável
entre aparato estatal e sociedade, a for-
mação democrática é apenas um ele-
mento dentro de uma constituição que
deve disciplinar o poder do Estado me-
diante dispositivos normativos como os
direitos fundamentais, a separação de
poderes e a vinculação da administra-
ção à lei, e a política está centrada no
Estado (e pode dispensar, assim, a su-
posição de que os cidadãos são capazes
de ação coletiva).
Assim, a “teoria do discurso que as-
socia ao processo democrático conota-
ções normativas mais fortes do que o
53
Idem, p. 47.
103
modelo liberal, porém mais fracas do
que o modelo republicano, toma ele-
mentos de ambos e os articula de uma
forma distinta.” 53
O processo político de formação da
opinião e da vontade comum continua
um elemento central para sua concepção
de democracia; porém, a estruturação
em termos de Estado de Direito não se
percebe como algo secundário. Entende
os direitos fundamentais e os princípios
do Estado de Direito como uma resposta
conseqüente à questão de como insti-
tucionalizar os exigentes pressupostos
comunicativos do processo democrático.
Ou, em outras palavras, a realização de
uma política deliberativa não depende
de uma cidadania coletivamente capaz
de ação, mas da institucionalização dos
correspondentes procedimentos e pres-
supostos comunicativos.
A teoria do discurso
“... não opera com o conceito de um
todo social centrado no Estado, que
pudéssemos representar como um
sujeito em grande escala com ação
voltada para metas. Ela tampouco
localiza esse todo em um sistema de
normas constitucionais que regulem
o equilíbrio de poder e o compro-
misso de interesses de modo incons-
ciente e mais ou menos automático,
conforme o modelo da troca mer-
cantil. Ela dispensa inteiramente as
figuras de pensamento da filosofia
da consciência, inclinadas a atribuir
a prática da autodeterminação dos
104 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal

cidadãos a um sujeito global ou riedade social, embora não possa mais

então a referir o império impessoal
das leis a sujeitos particulares com-
petidores entre si. ...
A teoria do discurso, diferentemen-
te, conta com a intersubjetividade
de ordem superior de processos de
entendimento que se realizam na
forma constitucional das delibera-
ções, nas instituições parlamentares
ou na rede de comunicação dos es-
paços públicos políticos. Essas co-
municações desprovidas de sujeito,
ou que não cabe atribuir a nenhum
sujeito global, constituem âmbitos
nos quais pode dar-se uma forma-
ção mais ou menos racional da opi-
nião e da vontade acerca de temas
relevantes para a sociedade como
um todo e acerca das matérias que
precisam de regulação.” 54
Imagina caminhos nos quais o poder
gerado comunicativamente se transfor-
ma em poder passível de ser empregado
em termos administrativos 55. Conclui,
finalmente, que precisa haver um deslo-
camento do centro de gravidade da re-
lação entre os recursos dos quais as
sociedades modernas se valem para sa-
tisfazer sua necessidade de integração e
regulação: a despeito dos recursos re-
presentados pelo dinheiro e poder, é
preciso que se desenvolva a força da
integração social inerente à solida-
ser extraída apenas das fontes de ação
comunicativa. Vê como principal condi-
ção para esse desenvolvimento a existên-
cia de espaços públicos autônomos
amplamente diversificados e de proce-
dimentos de formação democrática de
opinião e de vontade políticas, institu-
cionalizados em termos de Estado de
Direito: “e em base do Direito (solida-
riedade ou poder comunicativo) deve
ser capaz de afirmar-se também contra
os outros dois poderes – o dinheiro e o
poder administrativo.” 56 (parêntese
nosso)
As apreciações críticas e as sugestões
construtivas de Habermas não se diri-
gem, é óbvio, ao planejamento comuni-
cativo. No entanto, na medida em que
levantamos a hipótese de que postura
comunicativa e concepção republicana
(comunitária) são aproximadamente
idênticas, podemos aplicar as críticas ao
comunitarismo à proposta comunicativa.
Porém, na medida em que Habermas
mostra a possibilidade (e discute suas
condições) de uma complexa articulação
desse poder (comunicativo) com os po-
deres sociais, políticos e administrativos
e com o direito, podemos imaginar uma
ampliação do projeto do planejamento
comunicativo que lhe conferiria uma
posição “estratégica” (que ironia...) no
fortalecimento da democracia nas
nossas sociedades.

54
Idem, p. 47-48.
55
Em Habermas, J. Direito e democracia, op. cit., o autor aprofunda essas questões e apresenta
suas posições em relação às condições necessárias para isso acontecer: destaca a condição
de uma sociedade civil forte e de uma esfera política pública dinâmica.
56
Habermas, J. Três modelos normativos de democracia, op. cit., p. 48.
Rainer Randolph
Nesse sentido, parece-nos que a
maior contribuição que a concepção de
política de Habermas traz para nossa
discussão é sua problematização das
próprias condições de comunicação, que
permite enxergar caminhos nos quais o
poder gerado comunicativamente se
transforma em poder passível de ser em-
pregado em termos administrativos 57.
Reconhecemos, por um lado, que as
restrições limitam as possibilidades de
trabalhar exclusivamente com formas
comunitárias de solidariedade; mas, por
outro, paradoxalmente com sua aber-
tura para o liberalismo, Habermas busca
potencialidades de comunicação através
da institucionalização de pressupostos
comunicativos do processo democrático.
Aí o planejamento comunicativo
torna-se reflexivo: ao se confrontar con-
sigo mesmo percebe suas limitações e
procura contribuir para o desenvolvi-
mento de suas potencialidades. Se a
57
Talvez o caso de Porto Alegre seja emblemático para esse caminho.
105
comunicação foi e continua sendo o
“motor” do planejamento, então agora
é necessário “planejar” o modo como
ampliar a potência(lidade) desse motor.
Mais ainda, para a reflexividade do pla-
nejamento comunicativo não se tornar
um círculo vicioso, em que a falta de
comunicação só tende a se reforçar, pre-
cisamos lutar na direção para a qual
Habermas aponta: a favor do fortaleci-
mento da sociedade civil (como ele en-
tende), da esfera pública política e da
sua proteção por mecanismos ineren-
tes ao Estado de Direito. E combater
aqueles caminhos “fáceis” e enganosos
que em nada contribuem para o forta-
lecimento do poder comunicativo em
uma sociedade, como o faz a proposta
estratégica.
Tarefa digna de um exército de Hér-
cules – mas cuja execução já foi inicia-
da, mesmo aqui, no nosso país.
106 O Planejamento Comunicativo entre as Perspectivas Comunitarista e Liberal
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Urbanização e Mercado de
Trabalho na Amazônia Brasileira

Lia Osorio Machado *

A urbanização do território, o mercado Em linhas gerais, a fronteira de po-

de trabalho e as relações entre ambos
apresentam certas especificidades nas
fronteiras de povoamento. Duas delas são
bastante conhecidas: a forte mobilidade
da população e do trabalho no interior
do território, até certo ponto associada
ao fluxo e refluxo de migrantes, é respon-
sável pelo aparecimento de novas cida-
des e frentes de trabalho em curto espaço
de tempo; a facilidade de implantação
de novas formas de organização das ati-
vidades produtivas pela ausência de
formas espaciais pretéritas e o caráter
freqüentemente experimental dessas
atividades provocam alterações bruscas
na distribuição da população e do traba-
lho, sem paralelo nas áreas de povoa-
mento consolidado.
voamento na Amazônia brasileira segue
o padrão esboçado acima, porém apre-
senta um aspecto que, do ponto de vista
da ocupação, a diferencia de outras
grandes fronteiras de povoamento. Esse
aspecto é o papel dominante da urbani-
zação no sistema de povoamento regio-
nal, ou seja, a urbanização define o que
é, para todos os efeitos, o “modo de
produção” do espaço regional. Não se
trata, portanto, de um elemento com o
mesmo peso de outro qualquer na con-
figuração do espaço regional, preen-
chendo a simples função de apoio ao
povoamento. É o elemento organizador
do sistema de povoamento, aquele que
define sua estrutura, seu conteúdo e sua
evolução atual. É também o modo de

* Colaboraram para as ilustrações Murilo Cardoso (geoprocessamento), os mestrandos Tarcio

Cordeiro Ramos e Leticia Parente Ribeiro e os bolsistas de iniciação científica Rosane Tetéu,
Lucimar Araruna e Gilberto Polastrelli, aos quais a autora agradece.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, No 1, 1999, p. 109-138

110 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
vida concreto e referencial da maioria
da população: entre 1960 e 1996, a
proporção da população que vivia em
vilas e cidades passou de 28% para 61%
do total da população residente, e não
é absurdo afirmar que a população rural
está incluída no referencial de vida urba-
na através da mobilidade do trabalho e
da expansão no ambiente rural dos
meios de telecomunicação.
A urbanização do território não só
enquadra a Amazônia firmemente neste
final de século e a diferencia das outras
fronteiras de povoamento do século XX,
como também aponta para a necessi-
A fronteira da borracha
Durante séculos, mesmo na época pré-
colombiana, a disposição geográfica do
povoamento na região amazônica obe-
deceu ao traçado da rede fluvial, por
onde se fazia a circulação. No início do
século XVII, quando os ibéricos insta-
laram-se no vale com o objetivo de con-
trolar o território formado pela grande
bacia hidrográfica, escolheram os sítios
com maior densidade de população in-
dígena, quase todos localizados na ex-
tensa planície de inundação (várzea) que
caracteriza grande parte do vale do rio
Amazonas e de seus principais afluentes.
Se as missões religiosas e as peque-
nas fortificações e vilas, concebidas pelos
portugueses e construídas com a mão-
de-obra indígena, revelaram-se a longo
dade de distinguir a categoria do “ur-
bano” no passado e no presente de sua
história territorial. Tem sido uma fonte
constante de confusão e erro o emprego
do termo “urbanização” para designar
o conjunto de aglomerações surgidas na
região na época colonial, ou considerar
tais aglomerações como “cidades” (a
mais recente tentativa, Araújo, 1998),
ou ainda pensar a urbanização e as cida-
des como resultantes de uma evolução
linear e cumulativa (da aldeia indígena
à metrópole). Não só um modelo desse
tipo está distante da realidade, de modo
geral, como é mais estranho ainda às
realidades históricas amazônicas.
prazo funcionais ao domínio do territó-
rio, quase nada tiveram a ver com a gê-
nese do urbano na região. De fato,
desde a época colonial, sucessivos relató-
rios de governo indicavam que a auto-
suficiência das propriedades agrícolas, a
dificuldade de comunicação, a baixa dis-
ponibilidade de mão-de-obra e a inexis-
tência de complementaridade produtiva
entre os subespaços amazônicos eram
poderosos obstáculos ao crescimento
das cidades (Machado, 1989).
É à economia da borracha que se
deve atribuir o impulso inicial ao desen-
volvimento da urbanização na região, a
partir da segunda metade do século
XIX.
Lia Osorio Machado
A proto-urbanização dos
vales amazônicos
Para explorar o “ouro branco”, epíteto
popular com que se designava o lucra-
tivo leite extraído da árvore da borracha
(hevea brasiliensis), fluxos migratórios
procedentes do Nordeste e Sudeste do
país e mesmo do exterior dirigiram-se
para a Amazônia, dispersando-se em
meio à floresta equatorial e criando uma
rede de povoados, vilas e pequenas ci-
dades conectadas pelas vias fluviais.
Na maior parte das aglomerações, o
equipamento urbano e portuário era
precário, e o título de cidade, um eufe-
mismo: a área urbanizada se limitava a
duas ou três ruas paralelas ao rio, mar-
geada por modestas casas, raramente de
alvenaria, localizadas nas partes mais ele-
vadas da planície sazonalmente inundada
pela enchente dos rios. A falta de equipa-
mento, mesmo nas maiores aglomera-
ções, não estimulava o desenvolvimento
do modo de vida urbano, enquanto o
ritmo de vida nas aglomerações menores
era lento e intermitente, acompanhando
a sazonalidade da coleta da borracha e
o movimento de entrada e saída de em-
barcações no porto.
Essas características, somadas à difi-
culdade de comunicação e à quase-au-
sência de diferenciação funcional entre
as aglomerações, são indicativos de que
não existiam as condições para o desen-
volvimento da rede urbana. Contudo,
o povoamento associado à exploração
da borracha nos vales amazônicos im-
pulsionou o que se pode denominar de
111
proto-urbanização da região. Cabe aqui
a breve descrição desse processo.
O aparecimento de novas aglome-
rações e o desenvolvimento, mesmo que
precário, da forma urbana se devem à
espacialmente extensiva cadeia comer-
cial de exportação da borracha in natura
e à importação de bens de consumo. A
estrutura comercial se refletia na estrutu-
ra da rede, em que a posição hierárquica
de cada aglomeração era função de sua
posição na cadeia de comercialização.
As interações entre vilarejos, vilas e
cidades eram inteiramente dependentes
da cadeia de exportação/importação,
que mobilizava os excedentes de valor
produzidos pela economia da borracha.
Essa cadeia funcionava com base na
compra e venda a crédito das mercado-
rias (aviamento), sistema usado tanto
pelo pequeno como pelo alto comércio,
que, na prática, substituía a circulação
de dinheiro pelo fluxo de mercadorias,
e era esse fluxo de crédito-em-mercado-
rias que articulava entre si as aglome-
rações. Se, de um lado, esse sistema
facilitava a expansão da atividade co-
mercial, pois bastava ter crédito para o
comerciante se estabelecer, por outro,
dificultava a captação do excedente em
cada lugar, o que, por sua vez, inibia a
diversificação das atividades produtivas
e o processo de diferenciação funcional
das aglomerações.
Por se tratar de atividade coletora,
a extração do látex não envolvia a divi-
são de trabalho nem o emprego de téc-
nicas especializadas. Os coletores eram
trabalhadores autônomos, isto é, não
112 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
estavam subordinados a contrato for-
mal empregatício, e o valor do trabalho
era medido pela quantidade de látex
extraído. A remuneração deveria ser
monetária, mas, na prática, os trabalha-
dores não viam nem a cor do dinheiro.
Entretanto, a simples possibilidade de
remuneração em dinheiro constituía
uma novidade na época quando o tra-
balho escravo ou semi-servil ainda do-
minava em grande parte do Brasil, o que
é consistente com a conexão entre a
economia da borracha e a expansão da
grande indústria nos países centrais.
Por força da sazonalidade da extra-
ção da borracha, os coletores permane-
ciam seis meses inativos, portanto, sem
remuneração. Essa restrição os tornava
dependentes do crédito disponibilizado
pelo comerciante local, em geral o pró-
prio proprietário da unidade produtora
(seringal), para a compra de alimentos
e de bens de consumo básico, o que,
por certo, tinha a vantagem de reduzir
o capital-dinheiro necessário para a im-
plantação e sustento da atividade serin-
galista. A outra vantagem, é claro, era a
espiral de endividamento, que mantinha
os coletores presos à unidade produ-
tora, evitando até certo ponto a mobi-
lidade do trabalho no território e, em
conseqüência, a competição entre os se-
ringais por força de trabalho. A relação
mercantil simples, não monetarizada, de
troca de trabalho por mercadoria, assim
como a progressão da dívida dos traba-
lhadores tornaram-se o suporte da geoe-
conomia da borracha. Por outro lado, a
1
O termo dendrítico designa a forma ramificada de uma rede, semelhante a uma árvore. No
texto, o termo é usado para descrever a forma tomada pela rede proto-urbana ao acompa-
nhar a forma dendrítica da rede fluvial.
natureza dessa organização não era
favorável à multiplicação das redes de
comunicações, tampouco à ampliação
das trocas, tanto no interior da aglo-
meração como entre elas. Portanto, é a
própria razão da rede, ou seja, sua cons-
tituição em função da exploração da
borracha, que restringe o pleno desen-
volvimento do urbano e da urbanização
do território.
A forma da rede proto-urbana esta-
va relacionada à área de ocorrência da
borracha. Embora houvesse espécies
produtoras de látex em terra firme (áreas
não inundadas), as mais produtivas eram
as árvores da hevea, localizadas nas flo-
restas de várzea (planície de inundação).
É a associação entre essa restrição eco-
lógica e o domínio da circulação fluvial
que explica a forma dendrítica 1 da rede
proto-urbana. A rede englobava aglome-
rações situadas em pontos de transbordo
dos carregamentos, ou nos portos que
serviam às grandes unidades produtoras,
ou na confluência de rios que drenavam
a produção das sub-bacias.
A estrutura urbana primaz
A forma de distribuição da população
entre as cidades apresentava uma forte
diferença entre a maior cidade e o con-
junto de cidades menores. Grosso
modo, a estrutura urbana de cidade-
primaz acompanha o modelo clássico
dos sistemas de intercâmbio de tipo re-
distributivo (Morris, 1978).
Lia Osorio Machado
A cidade de Belém, no baixo rio
Amazonas, foi a maior beneficiária da
estrutura comercial implantada para a
exportação da borracha para os centros
industriais da Europa e dos Estados
Unidos. Como porto de entrada do vale
do Amazonas, Belém concentrava a
maior parte dos negócios de exporta-
ção, ao mesmo tempo que centralizava
a distribuição dos bens de consumo
importados do exterior e destinados às
áreas monoprodutoras de borracha da
bacia amazônica. Bancos, firmas de na-
vegação fluvial, ateliês, escritórios e pe-
quenas fábricas criaram, pela primeira
vez, um mercado de trabalho urbano.
A cidade, antiga capital do Estado do
Pará, foi o principal pólo atrator urba-
no dos fluxos imigratórios, nacionais e
estrangeiros.
Entre 1856 e 1907, a população da
cidade cresceu de 20.000 para 192.000
habitantes, o que representava 25% da
população do Estado do Pará e mais de
dez vezes o tamanho populacional de
Cametá, a segunda cidade na hierarquia.
Sua posição de cidade-primaz pode tam-
bém ser avaliada pelo grau de centrali-
zação dos recursos financeiros disponíveis
para investimento urbano. Em 1891, o
montante de recursos em Belém era 21
vezes maior que a soma de recursos das
três cidades seguintes na hierarquia ur-
bana (Cametá, Santarém e Óbidos); em
1907, era 33 vezes maior que o de Ca-
metá e 65 vezes maior que o de Santa-
rém (Le Cointe, 1922).
Localizada a mais de 2.000 km da
costa atlântica, no alto vale do rio Ama-
zonas, Manaus transformou-se na se-
113
gunda maior cidade da região e em
capital do Estado do Amazonas. O cres-
cimento de Manaus deve ser atribuído
à interiorização das frentes exploradoras
de borracha que ali se bifurcavam em
direção norte (vale do rio Negro) e su-
doeste (afluentes da margem direita do
alto rio Amazonas, onde mais tarde sur-
giu o território federal do Acre).
Como cidade, Manaus exercia fun-
ções comerciais semelhantes às de
Belém, sem contudo chegar a ameaçar-
lhe a primazia, uma vez que as principais
firmas comerciais, nacionais e estrangei-
ras sediadas em Belém instalaram filiais
em Manaus. Descrita como uma peque-
na aldeia de 8.500 habitantes em 1852,
sessenta anos depois sua população
havia crescido para 50.000 habitantes
(1914). No entanto, o “urbanismo” de
Manaus estava restrito aos setores de co-
mércio e de residência dos moradores
mais abonados.
O fosso social que separava os habi-
tantes de pequenas e grandes aglome-
rações se refletia na paisagem urbana.
Cada aglomeração se dividia entre o
“centro”, que abrigava as casas comer-
ciais, o porto e as melhores residências,
e o resto, onde vivia em casas de madeira
e palha a maior parte da população.
Em pleno apogeu das exportações
de borracha (1891-1912), a área cen-
tral de Belém era servida por uma rede
de bondes elétricos, tinha água canali-
zada, iluminação elétrica nas ruas arbo-
rizadas e margeadas por residências
luxuosas, enquanto nos bairros perifé-
ricos a população vivia em condições
114 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
miseráveis, em casas precárias erguidas
em áreas pantanosas, sujeita a diversas
endemias (Le Cointe, 1922).
Se de fato a economia da borracha
disponibilizou os recursos para investi-
mento em infra-estrutura urbana, per-
mitindo, mesmo que de forma pontual,
o aparecimento da forma-cidade, a es-
trutura sócio-político-institucional que
emergiu com ela excluiu a maior parte
da população de seus benefícios, tanto
diretos (melhor remuneração e diversi-
ficação da oferta de emprego) como
indiretos (equipamentos de uso coleti-
vo). Tal tipo de projeto social é respon-
sável pela geração de uma urbanização
incompleta, visão de Milton Santos, de
que aqui nos apropriamos, sobre o pro-
cesso de urbanização em países perifé-
ricos (Santos, 1973; 1979; 1993).
Em face do “espaço dividido” e
pouco diversificado, não é surpreenden-
te que a queda brusca das exportações
de borracha, depois de 1912, tenha
provocado a desordem na incipiente
rede urbana e em todo o processo de
povoamento regional. No entanto, o
desmonte da estrutura comercial de
exportação atingiu a rede de forma di-
ferenciada. O refluxo migratório tanto
deixou em seu rastro cidades-fantasmas
e cidades estagnadas, como foi respon-
sável pelo surgimento de novas aglome-
rações, em conseqüência do êxodo rural
ocorrido nas áreas onde estavam locali-
zadas as maiores unidades produtoras
de borracha (sudoeste amazônico).
A partir da crise econômica regional,
a dinâmica da rede urbana move-se em
sentido inverso. Enquanto a monopro-
dução da borracha determinou que cada
aglomeração, pequena ou grande, depen-
desse de recursos e de bens produzidos
em outras regiões do país e do mundo, a
estagnação econômica dos vales amazô-
nicos estimulou a exploração dos recursos
locais e a redução no ritmo de trocas entre
as aglomerações. Esse processo de auto-
organização, adaptado à situação de
estagnação da economia regional, pode
explicar a relativa estabilidade da estrutura
de povoamento nas décadas seguintes.
Ao mesmo tempo que a economia
das áreas de floresta equatorial entrava
em declínio, no domínio das savanas,
ao sul da grande floresta ombrófila, sur-
giam frentes de povoamento de curta
duração que deixavam em seu rastro
outras pequenas aglomerações proto-
urbanas. No sul do Estado do Mato
Grosso (bacia do alto rio Paraguai), a
frente vinculada à criação de gado bo-
vino e à fabricação de couros para o
mercado externo e interno foi respon-
sável pelo aparecimento de pequenas
vilas, sem contudo ter conseguido im-
pulsionar o crescimento da Cidade de
Cuiabá, antigo centro minerador do
século XVIII e que havia se tornado ca-
pital do estado. Outro agrupamento de
pequenas vilas surgiu no atual Estado
do Tocantins, ligado à exploração mi-
neral. A leste da floresta, no Maranhão,
ainda outra frente vinculada à cultura
do arroz deu origem a pequenas aglo-
merações proto-urbanas (Figura 1).
Lia Osorio Machado 115

Figura 1 - Aglomerações urbanas na Amazônia Brasileira (1945)

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IDAD452.PRJ 22/06/98

A fronteira urbana
Ao visitar a Amazônia Ocidental no final Embora permanecesse o comando
da década de 1950, o geógrafo Michel exercido pela rede fluvial sobre a interco-
Rochefort ficou impressionado com a es- nexão das aglomerações, o transporte
tagnação da economia local e a posição por esse meio de circulação havia sido
de primazia de Manaus. A cidade abri- complementado pelo transporte aéreo.
gava 88.600 habitantes, corresponden- De fato, muito antes das estradas, foram
tes a 54% da população urbana total os aviões os primeiros a efetuar a inte-
dos atuais estados do Amazonas, Acre, gração da Amazônia ao Centro-Sul do
Roraima e Rondônia. Nessa vasta área país, além de desempenharem impor-
predominavam as aglomerações com tante papel no controle militar do territó-
menos de 10.000 habitantes, a maioria rio depois da Segunda Grande Guerra.
delas centros elementares, cuja zona de
influência não excedia os limites dos mu- Na hierarquia urbana, abaixo de
nicípios respectivos (Rochefort, 1959). Manaus encontravam-se as capitais das
116 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
unidades federativas do Acre (1903),
Guaporé (atual Rondônia) e Rio Branco
(atual Roraima); os dois últimos territórios
foram criados em 1943, no contexto da
política de colonização do oeste brasileiro
elaborada pelo governo de Getúlio Var-
gas. Rochefort assinalou o caráter artificial
dessas capitais, que não resultavam de
uma organização urbana espontânea,
funcionais à necessidade de relações
intra-regionais, e sim de uma organização
voluntária do Governo Federal destinada
a remediar a estagnação da economia
regional através da implantação de uma
estrutura urbana que precedesse ao de-
senvolvimento econômico.
Depois de 1966, essa estratégia, de
secundária, passou a dominante no que
se refere à ação governamental.
Um esforço malvisto: a
colonização nos trópicos
A intervenção estatal no povoamento
com a conseqüente valorização das terras
amazônicas foi decisiva no período 1966/
85. Dois elementos dessa intervenção
merecem ser destacados. O primeiro foi
a subordinação dos projetos de coloni-
zação regional ao projeto mais amplo de
modernização institucional e econômica
(Silva, 1967; Cardoso, Mueller, 1977).
O segundo foi o uso de redes técnicas
modernas, com o objetivo de estimular
e viabilizar a mobilização de capitais e de
migrantes para as novas frentes de po-
voamento (Machado, 1987).
Com freqüência, a literatura sobre
esse período atribui as ações do Gover-
no Federal ao regime militar autoritário
instituído em 1964. Contudo, suas pre-
missas de modernização são devedoras
das teorias e modelos de desenvolvimen-
to econômico elaborados pela CEPAL
(Comissão Econômica para a América
Latina/ONU), que já haviam sido ado-
tados pelo governo de Juscelino Kubit-
schek no Plano de Desenvolvimento
Nacional (1955-1960). O plano foi res-
ponsável pela construção de Brasília e
de um feixe de estradas pioneiras que
conectasse por via terrestre a nova ca-
pital com todas as regiões do país. Uma
dessas estradas, a mais conhecida, é a
rodovia Belém-Brasília (1960). Cortan-
do extensas áreas de floresta e de sava-
na, a estrada de 2.000 km rompeu o
secular isolamento da Amazônia em re-
lação à Região Sudeste-Sul, centro eco-
nômico-político do país. Quando foi
lançada a Operação Amazônia (1966),
seguida pelo Plano de Integração Nacio-
nal - PIN (1970), as frentes migratórias
e os grandes fazendeiros já vinham ocu-
pando em ritmo frenético as terras ao
longo da estrada pioneira havia mais de
dez anos (Becker, 1982).
A implantação de redes técnicas mo-
dernas, conforme citado, constituiu o
segundo elemento essencial da inter-
venção governamental. As obras realiza-
das pelo PIN foram bem mais ambiciosas
do que o plano do governo Kubitschek,
com custos evidentemente superiores. In-
vestimentos públicos foram dirigidos à
construção de 12.000 km de estradas pio-
neiras, em cinco anos, e à de 5.110 km
de redes de comunicação por microon-
das, em três. Em áreas selecionadas
foram implantadas redes de distribuição
Lia Osorio Machado
de energia elétrica associadas à constru-
ção de usinas hidrelétricas de grande e
médio porte. Finalmente, a rede de aero-
fotogrametria para levantamento dos
recursos naturais (Projeto RADAM-1971)
realizou a cobertura de cerca de 5 mi-
lhões de quilômetros quadrados da Ama-
zônia (Kohlhepp, 1987).
As obras foram, sem dúvida, im-
pressionantes e sem paralelo na história
da ocupação de terras na faixa intertro-
pical, representando investimentos da
ordem de 10 bilhões de dólares (1970),
a maior parte financiada pelo governo
federal com recursos próprios (de que
30% provinham dos fundos de incenti-
vo fiscal) e com empréstimos de bancos
internacionais (Mahar, 1989).
Igualmente impressionante foi a
quantidade de críticas lançadas a todos
esses planos de desenvolvimento regio-
nal, desde sua implementação até hoje.
A série de erros cometidos, os custos
ecológicos e sociais elevados, o desper-
dício de energia humana são algumas
das críticas justas à intervenção do go-
verno brasileiro. Este, por conseguinte,
assumiu um comportamento defensivo,
principalmente nos debates de âmbito
internacional.
Apesar da propriedade da maioria
das críticas aos planos e seus efeitos, o
tratamento dispensado a eles pela ex-
tensa bibliografia “amazônica”, nacional
e estrangeira, merece alguns reparos. O
2
Podemos definir o atrator como a estrutura para a qual convergem as trajetórias dos compo-
nentes de um sistema espacial.
117
primeiro se refere à tendência de consi-
derar a ocupação da Amazônia ilegíti-
ma porque inspirada por argumentos
do tipo “destino manifesto” e por deva-
neios sobre o “Brasil-grande potência”,
freqüentes no pensamento geopolítico
militar. O desejo de garantir a sobera-
nia sobre quase 2/3 do território do país
não só é compreensível, como a deci-
são do modo como fazê-lo, seja correta
ou errada, é prerrogativa de qualquer
Estado nacional. O outro reparo diz res-
peito ao fato de o povoamento efetivo
da região desacreditar as teorias elabo-
radas no século XIX, e recentemente
revividas, que atribuem a pobreza dos
países subdesenvolvidos às condições
climáticas, particularmente quando se
trata de regiões equatoriais-tropicais
(Landes, 1998). Somente quem não
sofre os efeitos políticos dessas teorias
pode considerá-las inócuas.
Os investimentos federais foram res-
ponsáveis pela alteração da disposição
espacial do povoamento nas décadas
seguintes (Figura 2). O atrator 2 primor-
dial deixou de ser a rede fluvial e passou
a ser as estradas pioneiras, tanto para
os fluxos migratórios dirigidos como
para as correntes migratórias espontâ-
neas. À medida que os grandes eixos
de estradas pioneiras eram construídos
na terra firme, ou seja, nas áreas não
inundadas, as frentes de povoamento
invadiam a selva e novas aglomerações
apareciam, muitas delas já sob a forma
de cidade.
118 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira

Figura 2 - Urbanização da Amazônia Brasileira (1967-1990)

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Lia Osorio Machado 119

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IDADE902.PRJ 22/06/98

Fonte : IBGE. Org.: Lia Machado

A maior parte das antigas aglome- pouco a intervenção direta do Estado na

rações, situadas nas margens das vias criação de cidades pode ser considerada
fluviais, foi marginalizada pelas ondas como novidade na história das frentes
migratórias, com exceção das cortadas pioneiras modernas. O que a experiência
pelos novos eixos de circulação terres- amazônica talvez tenha de singular é a
tre. Por outro lado, as cidades de maior gênese quase instantânea, em um grande
nível hierárquico na antiga rede, ou seja, território, de um sistema urbano que é,
as capitais estaduais, foram revigoradas simultaneamente, a condição e o produ-
pelo influxo migratório. to do sistema de povoamento da região.

Urbanização e povoamento estão

O “sistema de povoamento
povoamento”” associados no conceito de “sistema de
povoamento”, que compreende um
Desde o início do atual processo de po- conjunto de nódulos (vilarejos, vilas e ci-
voamento, a aglomeração urbana serviu dades), as redes de comunicação que os
de base logística de operações para a interligam e o equipamento e a informa-
ocupação do território, evento comum ção que possibilitam essa conexão em um
no processo pioneiro de ocupação. Tam- dado território (Pumain, 1995). Ao rela-
120 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
cionar esse conceito ao de “grandes sis-
temas técnicos”, usado para designar
tentativas deliberadas de controlar o pro-
cesso de criação de elos de comunicação,
Denise Pumain toca num dos aspectos
fundamentais das ordenações territoriais
que é o da intencionalidade de determi-
nadas ações. Embora a autora não esteja
se referindo a áreas de povoamento
“pioneiro”, achamos que a ocupação re-
cente da região amazônica se aproxima
bastante de sua concepção de sistemas
de povoamento como grande sistema
técnico-territorial. As redes engendradas
pelos sistemas técnico-territoriais permi-
tem a multiplicação das interações entre
os habitantes dos vários nódulos, sejam
elas de tipo monetário (comércio), hu-
mano (migração) ou informacional.
No entanto, a ordenação do sistema
de povoamento (de base urbana), qual-
quer que seja o padrão técnico sub-
jacente, não é produto somente da
intencionalidade. F. von Hayek, por
exemplo, distingue dois tipos de ordem:
a ordem construída com intencionalida-
de e a ordem “espontânea”, que resulta
das ações humanas mas não do desenho
humano e que pode ser exemplificada
pelas ações coordenadas do mercado.
Fazemos uso dessa distinção neste
trabalho, porém de uma outra perspecti-
va. A ordem intencional (determinação)
e a ordem espontânea (indeterminação)
seriam propriedades objetivas de uma
família de sistemas conhecidos como
sistemas complexos evolutivos.
O “espontâneo” na evolução dos sis-
temas urbanos se refere à ordem espacial
que resulta de comportamentos hu-
manos adaptativos, inovadores ou con-
servadores do sistema, sem que esses
comportamentos possam ser atribuídos
a propósitos deliberados (Allen, 1984;
Allen, Sanglier, 1981). Por conseguinte,
a ordem “espontânea” é a propriedade
primordial do sistema urbano, ao inte-
grar também as organizações que ope-
ram com intencionalidade (instituições
públicas, corporações, firmas etc.).
Nessa linha de pensamento, por-
tanto, o “sistema” urbano é o produto
de dois tipos de ordem: a organização
intencional, impulsionada pela ação
governamental, das empresas e das
instituições, e a ordem espontânea (auto-
organizativa), produzida pelo mercado
(de terras, de trabalho, de bens, de servi-
ços etc.), pela ação das estruturas sociais
coletivas e pelos indivíduos.
Diversos autores têm tentado explicar
o processo de urbanização na Amazônia
a partir das teorias urbanas clássicas
(Corrêa, 1987) ou da teoria de circula-
ção do excedente social (Becker, 1982;
1990); nenhuma delas, porém, consegue
conciliar os aspectos aparentemente
contraditórios da urbanização regional.
Parece-nos que abordar o sistema de po-
voamento como sistema complexo evo-
lutivo permite que uma só teoria dê
conta desses aspectos.
A ordem intencional ...
De acordo com as diretrizes do governo
federal, a implantação de redes infra-
estruturais tinha o duplo propósito de
Lia Osorio Machado
direcionar, seletivamente, o fluxo migra-
tório, e de integrar a região ao resto do
país. O uso dos recursos locais através
da política de pólos de desenvolvimento
(agrícola, minerador, madeireiro) tam-
bém foi concebido com o duplo pro-
pósito de fixação do povoamento/
diferenciação do espaço regional e de
estímulo à produção de mercadorias para
o mercado nacional e internacional. Por
seu turno, a política de incentivo à ur-
banização, diretamente induzida pelo
Estado ou sob sua tutela, partia da con-
cepção da cidade como elo de comu-
nicação e elemento da infra-estrutura
(SUDAM, 1976a;1976b).
Os projetos de colonização governa-
mental, como os implantados no eixo
da Transamazônica (Pará) e da BR-364
(Rondônia), e uma série de projetos de
colonização privada, com subsídio esta-
tais, principalmente no norte do Estado
de Mato Grosso, associaram a criação
de nódulos urbanos à distribuição e/ou
venda de terras (Coy, 1989;1992). Mui-
tas das novas cidades foram construídas
de forma planejada, com financiamento
e apoio técnico governamentais (Valen-
ça, 1991; Oliveira, 1992).
Cidades antigas cortadas pela Transa-
mazônica, como Marabá e Altamira, re-
ceberam recursos para equipamento e
para expansão do tecido urbano. A
mesma política beneficiou as capitais es-
taduais. Dentre as capitais, Manaus foi
beneficiada, já em 1967, pelo estatuto
de território especial para livre comércio
(Zona Franca), no intuito deliberado de
transformá-la na metrópole do médio
vale amazônico. A população urbana
121
cresceu de 311.622 para 633.392 habi-
tantes no período 1970/80.
O efeito imediato dessas políticas foi
a ampliação extensiva da rede urbana
e o reforço à sua diferenciação hierár-
quica, com a permanência, contudo, da
primazia das capitais, permanência que
mostra o papel fundamental das insti-
tuições governamentais de reguladoras
na distribuição tanto de recursos para o
investimento urbano quanto de infra-
estrutura. Com isso, os limites políticos
dos estados que formam a Amazônia
“oficial” interferem na estrutura urbana
e na delimitação dos subsistemas urba-
nos: em cada estado, a rede urbana
apresenta a tendência de se organizar
em função da capital.
Em síntese, a política governamen-
tal ampliou o espaço de circulação de
informação, de mercadorias e de traba-
lho, estimulando a gênese do sistema
urbano. Entretanto, a direção e a inten-
sidade desses fluxos, embora sensíveis
à ação governamental, apresentam uma
dinâmica própria.
... e a ordem “espontânea”
Se é certo que o comportamento do mer-
cado (de terras, de trabalho, de serviços)
pode explicar a ordem “espontânea” do
sistema de povoamento, a evolução
desse mercado não pode se realizar inde-
pendentemente das estruturas sociais que
governam o país, em particular das nor-
mas que regulam a propriedade e o tra-
balho (Santos, 1996). A concentração da
propriedade da terra, por exemplo, é
122 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
uma característica da estrutura fundiária
brasileira. Que essa característica se repro-
duza em áreas com “abundância de
terras”, como é o caso da Amazônia, indi-
ca o domínio de formas monopolistas na
apropriação de terras livres em todo o
território nacional. Com efeito, a forma
peculiar assumida pelo desenvolvimento
capitalista no Brasil transformou a pro-
priedade em título financeiro e, nessa con-
dição, é utilizada pelo capital em geral e
não só pelo capital aplicado na agricultura
(Silva, 1984).
A concentração da propriedade da
terra e a trajetória incerta dos investi-
mentos agrários explicam, em grande
medida, a relação que se estabeleceu
entre urbanização, mercado de terras e
mercado de trabalho a partir da déca-
da de 1960. Alguns aspectos dessa re-
lação podem ser destacados.
Primeiro, a alocação de massas de
trabalhadores em espaços progressi-
vamente privatizados só pode ser realiza-
da em espaços “abertos” à socialização,
ou seja, nos espaços urbanos. Não é sur-
preendente, portanto, que povoados,
vilas e cidades amazônicas tenham surgi-
do ou crescido em função de imigrantes
“sem-terra”, que passaram a engrossar,
querendo ou não, o contingente de mão-
de-obra em disponibilidade.
Segundo, muitos grandes proprietá-
rios, seja para legitimar sua apropriação,
seja para aproveitar a disponibilidade de
empréstimos baratos para “tocar” as fa-
zendas ou valorizá-las para a revenda,
realizaram grandes desmatamentos com
o emprego de mão-de-obra assalariada.
Esse tipo de organização do trabalho
contribui para a urbanização, na medida
em que os trabalhadores (e suas famí-
lias) vivem nas aglomerações e não nas
fazendas. A figura do empreiteiro de
mão-de-obra, o “gato”, era usual no co-
tidiano das pequenas cidades e vilas
localizadas nas áreas com maior con-
centração de grandes fazendas, caso,
por exemplo, do sudeste do Pará.
Terceiro, a relação de dependência
das aglomerações em relação ao rural
nem sempre era de natureza a estimular
o desenvolvimento de uma “economia”
urbana e a criação de empregos alter-
nativos. É difícil a formação de um mer-
cado mínimo estável que justifique a
oferta de bens e serviços urbanos quando
a densidade da população rural é baixa
ou flutuante. Mudanças na densidade da
população rural estavam vinculadas a al-
terações na estrutura fundiária, ao ritmo
de desmatamento, à ocupação de novas
e antigas áreas por posseiros e a trans-
formações na atividade produtiva.
Nas áreas de colonização ou naque-
las onde existia uma certa concentra-
ção de pequenos produtores rurais, por
exemplo no extremo norte do Estado
do Tocantins, a necessidade de comple-
mentar a renda familiar ou de acumu-
lar recursos para a exploração agrícola
estimulou a entrada, eventual ou siste-
mática, dos produtores no mercado de
trabalho rural, levando muitos deles a
residir em vilas e povoados onde o aces-
so aos circuitos de comércio de mão-
de-obra é evidentemente maior.
Lia Osorio Machado
Em resumo, a ampliação do espaço
de circulação de mão-de-obra contri-
buiu para a ordenação espontânea do
sistema de povoamento, porém as res-
trições impostas ao desenvolvimento do
mercado de terras pela estrutura fun-
diária e as características do mercado de
trabalho acentuaram a flutuação popu-
lacional dos núcleos urbanos e das aglo-
merações rurais, impedindo em muitos
casos a consolidação do urbano.
As implicações desse processo nas
políticas de investimento em infra-estru-
Tendências atuais da urbanização e do mercado de
trabalho
A retração dos investimentos do governo
federal na Amazônia, acentuada após
1984 3, ocasionou, como seria de espe-
rar, mudanças significativas no sistema
de povoamento regional. Grande parte
dos projetos de expansão de infra-estru-
tura, principalmente a construção de
novas estradas, foi desativada, e a estru-
tura de apoio financeiro aos projetos de
colonização, público e privado, foi sendo
aos poucos desarticulada. Contudo, seria
errôneo atribuir as mudanças que estão
ocorrendo no sistema de povoamento
somente à retração do governo federal.
Nesse sentido, a Figura 3a e a Figura
3b são reveladoras. A Figura 3a compara
3
A retração foi gradual porque resultou da acumulação de sucessivas mudanças e crises: a crise
fiscal do Estado (1973/1979); a crise da dívida externa e a drástica redução dos empréstimos
internacionais (1983); o fim do regime de governo militar (1984); a nova Constituição federal
(1988); o fim dos incentivos fiscais ao capital privado aplicado na Amazônia (1991). Ver M.
Baer, 1993.
123
tura urbana e nas políticas sociais são
importantes. Na medida em que os pe-
quenos aglomerados não são contem-
plados com recursos porque não estão
institucionalizados como cidade, um
contingente da população local/regional
permanece em situação de precarieda-
de quanto ao acesso a serviços mínimos.
Por outro lado, a instabilidade da massa
populacional de cada povoado, mesmo
que transformado em sede municipal,
não favorece o investimento em infra-
estrutura urbana.
as curvas de crescimento da população
total, da população urbana e do número
de municípios criados, no período 1960-
1996. Enquanto a da população total
se mantém ascendente até 1991 e se
estabiliza em seguida, a da população
urbana não só cresce a uma taxa muito
maior até aquele ano como continua a
subir, embora mais lentamente, mesmo
depois que a população total se estabi-
liza em função da redução dos fluxos
migratórios para a região amazônica. As
crises econômicas sucessivas pelas quais
passou o país desde meados da década
de 1970 não tiveram, portanto, efeito
imediato na migração, que só diminuiu
a partir do início da década de 1990.
124 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira

Em princípio, o crescimento da po- desde meados da década de 1980, a des-

pulação urbana poderia ser atribuído à
criação de municípios, ou seja, ao apare-
cimento de novas cidades, pois a legisla-
ção brasileira define a sede de município
como cidade. Contudo, a trajetória da
curva de municipalização acompanha a
evolução da população total e não a da
urbanização. A hipótese seria, então, que
peito da constituição de novos municí-
pios, a extensão da rede urbana com o
aparecimento de novas cidades é menos
significativa que o crescimento do tama-
nho populacional das cidades existentes.
Essa hipótese é consistente com as mu-
danças observadas na estrutura da rede
urbana (Figura 3b).

Figura 3
(a) Amazônia Brasileira: população e criação de municípios (1960-1996)
1960 = 100
800
Constituição1988

600

400
Plano de Integração Nacional

200

0
1960 1970 1980 1991 1996
Pop. Total Pop. Urbana Municípios (unidade jurídico-administrativa)
Fonte: IBGE Org.: Lia Osorio Machado

(b) Amazônia Brasileira: repartição da população urbana (1960-1996)

100%

75%

50%

25%

0%
1960 1970 1980 1991 1996
Tamanho das cidades (em 1000 hab.)

Fonte: IBGE >500 100-500 50-100 25-50 <25 Org.: Lia O.Machado
Lia Osorio Machado
Processos distintos no alto
e na base da hierarquia
urbana
A evolução da distribuição da população
urbana por classe de tamanho das cida-
des mostra que, de modo geral, a he-
terogeneidade da estrutura hierárquica
aumentou. Por outro lado, o apareci-
mento de novas classes de tamanho no
alto da hierarquia indica a tendência geral
de concentração da população urbana
nas maiores aglomerações (Figura 3b).
De fato, embora tenha ocorrido
uma modificação radical na hierarquia
das cidades amazônicas na década de
1960, o evento mais significativo foi o
crescimento das principais metrópoles
regionais, Belém e Manaus, correspon-
dente ao aparecimento da classe de ta-
manho de cidades superior a 500.000
habitantes. Nas décadas seguintes, essa
tendência foi reforçada pelo crescimen-
to de duas outras capitais, Cuiabá e São
Luís.
A modificação que ocorreu na base
da hierarquia é, no entanto, a mais su-
gestiva do ponto de vista do sistema de
povoamento. Em 1960, quase 80% da
população urbana amazônica vivia em
pequenas aglomerações (de menos de
25.000 habitantes). Daí em diante, a
proporção continuou a decrescer, até
chegar a 37%, em 1996. Nesse mesmo
período, grande parte das aglomerações
rurais foi transformada em “cidade”,
graças aos movimentos de autonomia
municipal. Nesses trinta e seis anos, o
número total de aglomerações urbanas
aumentou de 177 para 650; porém, das
125
650 cidades existentes em 1996, 87%
tinham menos de 25.000 habitantes e
71%, menos de 10.000 habitantes. Em
outras palavras, embora a proporção da
população urbana total vivendo em
pequenas cidades tenha decrescido, a
maior parte das aglomerações, tanto as
antigas como as que surgiram após
1960, permanecem na base da hierar-
quia.
A análise da distribuição da popula-
ção por classe de tamanho das cidades
permite avançar algumas conclusões:
a) o sistema de povoamento não está
consolidado, por isso a expressão
fronteira urbana, se aceitarmos o cri-
tério proposto pelas Nações Unidas
de que o limiar de 50.000 habitan-
tes define as cidades com maior pro-
babilidade de permanência;
b) mais importante, o fenômeno urba-
no não resulta de um processo con-
tínuo de agregação do povoamento,
pois são diferentes os processos que
atuam sobre as formações urbanas
situadas no alto e na base da hierar-
quia;
c) no período 1960/96, a estrutura do
sistema urbano foi gradativamente
alterada, com o aparecimento de
níveis intermédios na hierarquia, in-
dicando a modificação do lugar rela-
tivo de diversas cidades no sistema;
essa alteração, contudo, não foi sufi-
ciente para alterar o caráter de pri-
mazia das maiores cidades, em geral
as capitais estaduais que comandam
os subsistemas.
126 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
“Regiões urbanas” em
gestação
A evolução recente da urbanização de-
monstra a gênese de adensamentos ou
“condensações” urbanas (Figura 4). Tra-
ta-se do adensamento do número de
cidades em determinadas regiões do sis-
tema de povoamento. Para o estudo dos
processos de urbanização a presença
desses adensamentos é tão importante
quanto o aumento do tamanho e nú-
mero de cidades ou as mudanças na
estrutura hierárquica. Indicam o apare-
cimento de economias externas locais,
ou seja, a possibilidade de geração de
vantagens advindas da concentração de
produtores. Tal concentração, por seu
turno, reforça o adensamento, por
exemplo atraindo mais fluxos de inves-
timento e/ou imigratórios (princípio de
retornos crescentes ou de equilíbrio
múltiplo) (Arthur, 1990).
A emergência dessas “regiões” na
Amazônia (centro-sul de Rondônia, sul
e centro-norte de Mato Grosso, região
do Bico do Papagaio, centro-sul do To-
cantins, centro-norte do Maranhão, cer-
canias de Belém e de Manaus) depende
evidentemente da presença de conexão
viária, porém a situação geográfica que
lhe deu origem pode ser diferenciada.
Uma delas é o adensamento da popula-
ção rural em áreas de estrutura fundiária
diversificada, onde as atividades agrope-
cuárias (milho, arroz, café, carne bovina,
leite) e/ou as atividades extrativas (ma-
deira, ouro, ferro, castanha-do-pará,
borracha) geraram processo, mesmo
que modesto, de substituição de impor-
tações (frigorífico, usina de laticínios, fá-
brica de móveis, compensados etc.).
Outra situação é a das áreas agrícolas
especializadas em produtos de exporta-
ção, entre as quais sobressai a da agroin-
dústria da soja (Coy, 1991; Bernardes,
1996). Outra ainda é a do entorno das
áreas metropolitanas (Belém, São Luís,
Manaus).
As redes sociais que emergem da
concentração de grupos de imigrantes
com a mesma identidade cultural é outro
fator a ser considerado na constituição
de “regiões urbanas”. As duas principais
correntes migratórias para a Amazônia,
no período pós-1960, se originaram nos
estados do Nordeste e do Sul do Brasil.
Os hábitos, a alimentação, a composição
étnica, a filiação religiosa, as conexões
políticas, o grau de escolaridade e de
expectativas de qualidade de vida, a fa-
miliaridade com o modo de vida urba-
no formam um conjunto de fatores que
distinguem ambas as correntes. Além
das diferenças culturais, o conhecimento
dos mecanismos de acesso ao crédito e
ao apoio técnico (maior entre os imi-
grantes do Centro-Sul do país) resulta
em assimetrias de informação (Powell,
1991), com forte impacto sobre o de-
senvolvimento das regiões urbanas.
No interior dessas regiões, a hierar-
quia urbana reproduz, à maneira dos
fractais, a estrutura do sistema de po-
voamento amazônico, com diferenças
marcantes entre a maior cidade e as
outras aglomerações.
Figura 4 - Amazônia Brasileira: urbanização (1996)

Lia Osorio Machado

!
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BOA VISTA

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RORAIMA !

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AMAPA !
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! MACAPÁ

74
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MARANHAO !
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0
Eirunepé !
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15
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Araguaina

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BR-163
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BR Redenção !
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! 64 PORTO VELHO !
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Floresta !

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64 ! !
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RONDONIA !
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S.Félix do Araguaia
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TOCANTINS
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!Gurupi
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Populacao Urbana (em milhares de habitantes) !!

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Pontes e Lacerda B !! ! !
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64 !
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! 25 a 50 !
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Cáceres !
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! 64
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BR-163
! 50 a 100 !

Estradas principais

! 100 a 500
Km
Rio Amazonas

!
0 100 200 ! Cidades
> 500

127
Org. Lia Osorio Machado. Source: IBGE. BENKO.PRJ
128 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira

A importância do emprego claramente de tipo urbano (construção

público no mercado formal
de trabalho
O programa RAIS do Ministério do Tra-
balho contabiliza anualmente para cada
município brasileiro o número de empre-
gados com carteira assinada segundo o
setor/função da economia local. Como
a maior parte dos setores identificados é
civil, comércio, instituições financeiras,
hotelaria, administração pública), os
dados oferecem um panorama do grau
de diversidade funcional das cidades
além do número de pessoas empregadas
por setor. Para a região amazônica, o
peso relativo do setor público como prin-
cipal empregador no mercado formal de
trabalho é significativo nos dois extremos
da hierarquia urbana (Tabela 1).

Tabel a 1 - Mercado formal de trabalho: o peso do emprego público por

tamanho urbano - 1996
Tamanho Mato
Acre Amapá Amazonas Pará Rondônia Roraima
urbano Grosso
(em 1.000 hab.)
* ** * ** * ** * ** * ** * ** * **
< 25 19 15 13 7 55 46 84 23 106 53 30 25 7 3
25 – 50 1 1 0 0 5 4 7 0 12 3 7 0 0 0
50 – 100 0 0 1 0 0 0 1 1 6 2 2 0 0 0
100 – 500 1 1 1 1 0 0 3 1 3 0 1 1 1 1
> 500 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 0 0 0 0
* Número de cidades
** Número de cidades onde o setor público é o maior empregador
Fonte : Ministério do Trabalho, RAIS (1996)

Essa condição é encontrada em 55%
dos municípios com cidades de menos
de 25.000 habitantes. As diferenças entre
os estados não são significativas, exceto
no caso do Estado de Mato Grosso, em
que o menor número de municípios
nessa situação pode ser tomado como
um indicador do dinamismo da econo-
mia regional. Os municípios com cidades
de mais de 100.000 habitantes incluem
evidentemente as capitais dos estados.
Apesar da importância relativa da função
industrial e comercial nas capitais, o setor
público permanece como o maior em-
pregador. Em Belém, esse setor emprega
duas vezes mais do que a soma dos em-
pregados formais no comércio e na in-
dústria. Até o início da década de 1990,
Manaus se afastava desse padrão, em que
o setor industrial empregava mais do que
o setor público. A instabilidade provoca-
da pela sucessão de reformas econômicas
e pelas mudanças técnicas voltadas para
a redução da mão-de-obra empregada
na indústria reverteu o quadro. A recente
desvalorização da moeda talvez incentive
um novo ciclo de instalação de unidades
industriais na zona franca e, com ele, o
aumento do emprego industrial.
Lia Osorio Machado 129

O predomínio do trabalho tas. Fatores como o maior controle sobre

informal nas menores
ci dades
Ao contrário das suposições correntes
que postulam uma maior proporção de
empregados no mercado de trabalho
informal nas maiores cidades, os dados
da Tabela 2 apontam para a proporção
relativamente menor do emprego infor-
mal nas maiores cidades e para a maior
probabilidade de a população econo-
micamente ativa estar empregada no
mercado informal quanto menor for a
cidade. De fato, uma das principais ca-
racterísticas do “capitalismo fundo de
quintal”, tanto em áreas urbanas como
rurais, é a fuga de obrigações trabalhis-
a aplicação da legislação de trabalho, a
mais intensa competição por mão-de-
obra qualificada e o peso do emprego
público nas maiores cidades podem ex-
plicar o fato.
Por outro lado, pequenas cidades
como Oriximiná e Parauapebas (Pará)
se diferenciam do padrão dominante,
apresentando uma proporção relativa-
mente maior de empregados no setor
formal. Como em ambas as localidades
estão situadas grandes empresas mine-
radoras, é razoável supor que a neces-
sidade de reter mão-de-obra qualificada
tenha um papel importante na explica-
ção dessa discrepância.

Tabel a 2 - População ocupada, mercado de trabalho e tamanho urbano em

cidades selecionadas da Amazônia - 1996
Pop. Pop. urbana empregada
1 Pop.
Município / Cidade População ocupada / urbana Mercado Mercado
total Pop. total Total formal2 informal3
total
(*100) (%) (%)
Manaus 1.157.357 29 1.150.193 338.956 65 35
Belém 1.144.312 37 851.705 298.739 87 13
Cuiabá 433.355 37 426.903 156.312 75 25
Porto Velho 294.334 36 238.421 87.573 89 11
Boa Vista 165.518 34 150.442 42.369 49 51
Marabá 150.095 26 123.378 32.782 18 82
Araguaina 105.019 36 98.546 31.958 20 80
Ji-Paraná 95.356 37 80.783 28.805 32 68
Cáceres 73.596 35 59.505 18.622 25 75
Altamira 78.782 32 54.235 17.188 14 86
Sinop 54.306 32 46.489 15.285 49 51
Parauapebas 74.702 23 45.649 8.452 79 21
Itacoatiara 64.937 25 43.346 10.901 39 61
Pontes e Lacerda 40.768 33 26.869 8.951 11 89
Oriximiná 41.999 31 23.540 5.639 51 49
Eirunepe 25.776 15 15.420 2.312 26 74
S. Félix do Araguaia 10.862 44 6.057 2.048 17 83
(1) Estimativa da população ativa ocupada sobre dados de 1991, IBGE.
(2) Fonte: Ministério do Trabalho, RAIS, 1996.
(3) Estimativa do mercado de trabalho informal sobre dados de 1991, IBGE.
130 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
Novos municípios
e a contra-tendência da
“rural i za ção”
Na primeira metade da década de 1980,
ainda no governo militar, e especifica-
mente na região amazônica, novos mu-
nicípios foram criados para atender à
demanda reprimida da década anterior,
quando o sistema de povoamento havia
produzido numerosas aglomerações ur-
banas que não eram consideradas ci-
dades por não serem sedes municipais.
Depois que a Constituição Federal de
1988 retirou do governo federal e devol-
veu aos estados locais a prerrogativa de
conceder autonomia municipal, o au-
mento do número de municípios foi ex-
plosivo: 138 no período 1980/1991 e
151 entre 1991 e 1996. Ainda assim, se
for observada a dimensão continental da
Amazônia Legal, onde existem municípios
do tamanho de muitos estados nacionais
(Itaituba no Pará tem 165.578 km2 e
densidade demográfica menor do que 1
habitante/km2), o aumento do número
de municípios permanece irrisório.
Uma parcela considerável dos novos
municípios está situada nas incipientes
“regiões urbanas”, ou seja, nas áreas que
apresentam a maior densidade de po-
voamento. Contudo, a comparação
entre os dados relativos aos municípios
criados no período 1980/91 e no perío-
do 1991/1996 mostra que o aumento
do número de municípios na década de
1990 está associado a um processo mais
de “ruralização” do que de urbanização
da população, no sentido mais restrito
de aumento da população residente
urbana. Enquanto no primeiro período
(1980/91) os novos municípios soma-
vam uma população urbana maior do
que a rural, ou seja, a maior parte da
população municipal estava concentra-
da na cidade-sede, nos municípios cria-
dos mais recentemente a população rural
é quase o dobro da população urbana.
A comparação entre os municípios cria-
dos na década de 1980 e os criados na
primeira metade da década de 1990
mostra o decréscimo da proporção de
novos municípios com predomínio da
população urbana: no Pará, a propor-
ção caiu de 33% para 17%; no Estado
de Tocantins, de 67% para 35%; e no
Estado de Mato Grosso, de 46% para
23%.
Embora não caiba aqui a análise da
estrutura agrária amazônica, podemos
avançar a hipótese de que essa tendên-
cia recente de “ruralização” pode estar
relacionada a fatores diversos. Um deles
é a possibilidade de que esteja ocorren-
do em determinadas regiões um novo
“ciclo” de expansão do regime de parce-
ria (em que as famílias dos parceiros
residem na propriedade rural durante
o período contratado, que pode variar
de 1 a 3 anos na mesma propriedade).
Outro fator, que pode estar ou não as-
sociado ao anterior, é a formação de
novas propriedades rurais (por compra
ou assentamento) ou a reconversão pro-
dutiva de fazendas já implantadas.
A tendência recente de “ruralização”
não representa, a nosso ver, uma nega-
ção da tese da dominância da urbani-
zação no sistema de povoamento. Como
nexo e referencial do sistema de povoa-
mento, a urbanização permanece domi-
Lia Osorio Machado 131

nante, a despeito da mudança na locali- e os fluxos são mais intensos entre as

zação da população. Quer dizer, a urba-
nização apresenta um desenvolvimento
intensivo nas cidades e extensivo no ter-
ritório. A população localizada na área
rural não está dissociada do sistema de
povoamento de base urbana, seja do
ponto de vista político (articulação ins-
titucional), econômico (articulação com
mercado e serviços de apoio técnico) e
cultural (expectativas referenciadas ao
modo de vida urbano).
Formas de organização
em rede: circuitos legais e
ilegais
São os pressupostos de troca, de comu-
nicação e de interdependência entre as
aglomerações que fundamentam os
conceitos de sistema de povoamento e
de rede urbana. Na região amazônica
esses pressupostos merecem alguma
qualificação.
Se considerarmos o conjunto regio-
nal, desde os centros elementares até
as cidades-primazes, a conectividade
viária entre as aglomerações urbanas é
muito baixa, exceto nas “regiões urba-
nas” identificadas. A rede de estradas é
ainda incipiente e muitas das que existem
não operam na estação de pluviosidade
mais forte (verão). Mesmo no caso das
redes de telecomunicações, a conexão
grandes cidades e entre elas e o sul do
país do que entre cada cidade e seu
entorno (ver Machado, 1995). Dados
sobre o tráfego telefônico mostram que
a maior parte das chamadas interurba-
nas é para fora da região, seguida pelas
chamadas locais; as ligações interna-
cionais são inexpressivas (Embratel,
1996) 4.
A rede urbana, no entanto, é um
caso particular da forma de organização
em rede. Desde firmas, entidades re-
ligiosas, movimentos dos “sem-terra”,
organizações não-governamentais, imi-
grantes, até contrabandistas e traficantes
de droga, cada vez mais grupos adotam
a forma de organização em rede na re-
gião amazônica, por mais distintas que
sejam as motivações.
Um dos principais efeitos da forma
de organização em rede é restringir a
expansão de processos espaciais centrí-
petos, ou seja, os processos que favore-
cem a centralidade de determinados
núcleos e a disposição hierárquica do
conjunto de núcleos. Estruturas heterár-
quicas emergem quando interações en-
tre aglomerações independentes, cada
uma com finalidade distinta, geram uma
forma de organização em que uma ci-
dade não está subordinada a outra aci-
ma dela. A rede de telecomunicação tem
sido um dos principais agentes de de-

4
Pode-se prever que no futuro próximo a adoção de novas tecnologias de comunicação alterará
o quadro no sentido “um indivíduo=um nódulo de rede”. Por exemplo, o número de telefones
celulares por habitante em alguns dos estados menos conectados ao resto da região por
rodovia, como o Amapá e Roraima, é de 2,05 (maior que no Rio de Janeiro) e 1,64 (maior que
em Santa Catarina), respectivamente (Embratel, 1996).
132 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
senvolvimento de estruturas urbanas
híbridas, hierárquicas e heterárquicas,
ao permitir que vilas e cidades perten-
centes aos níveis inferiores da hierarquia
urbana possam conectar-se com qual-
quer outro lugar, desde que este parti-
cipe da rede.
No Brasil, o setor bancário talvez
seja o melhor exemplo da associação
entre a forma de organização em rede
adotado por firmas e empresas e o sis-
tema de telecomunicações (Dias, 1995).
Na Amazônia, o crescimento do núme-
ro de agências bancárias foi significati-
vo: de 98 para 1281 agências, entre
1961 e 1996. Inicialmente induzida pela
ação do Estado (federal e local), respon-
sável pela implantação de agências pio-
neiras, a ampliação da rede bancária
mostra uma crescente participação dos
bancos privados: de 33% para 58%
entre 1961 e 1996, a maioria com sede
em São Paulo (Souto, 1998).
Em princípio, a expansão do núme-
ro de agências não é surpreendente,
uma vez que ocorreram a urbanização
e a monetarização da economia regio-
nal (Figura 5a). No entanto, o período
de maior crescimento foi a primeira
metade da década de 1980 (de 634 em
1981 para 1277 agências em 1985) –
em pleno apogeu da crise financeira
brasileira e da retração das ações dire-
tas do governo federal na região –, pro-
vavelmente porque a rede bancária foi
usada pelas redes de lavagem de dinhei-
ro ligadas à evasão fiscal, ao contraban-
do e ao tráfico internacional de drogas
(Machado, 1998).
A Figura 5b mostra a disposição da
rede de serviço de comunicação por
satélite utilizada pela rede bancária, seus
maiores clientes, para a transferência
eletrônica de dinheiro entre as cidades
amazônicas e o sul do país, nesse caso a
metrópole de São Paulo. Embora apro-
veitando-se da rede instalada de cida-
des, a conexão entre organizações que
operam via rede tende a ser indepen-
dente da vida social local, com estraté-
gias próprias, sem compromisso maior
com a estrutura hierárquica urbana.
Figura 5a

Lia Osorio Machado

Agências Bancárias
! Normandia Oiapoque!
Amazônia Legal - 1997 !

!
BOA VISTA!

!
Caracarai
S. Joao da Baliza
!
!
MACAPA
S. Gabriel da Cachoeira
!
! BELEM

!
Barcelos ! !! !
! !
! !!
!
! !
! SAO LUIS
!!
! !
!
! !! !!

!
! ! ! ! ! !
! ! ! ! !
! !
!

!
! ! ! !
! MANAUS ! !
!
Paragominas ! ! !
!! Santarem Alatamira !
! !
!!
Tefe ! ! ! ! Itacoatiara
!
!! !
!
!! !
! ! !
! !!! !! ! !
Coari ! ! ! ! ! ! !
!
Tabatinga ! Itaituba !!
Codo
!
! ! ! ! ! !
Imperatriz !!! ! !
! !
!
!!
!
!
!
! !
!
Maraba ! !

!
!!
! ! !
Manicore !
! ! ! ! !
! Parauapebas ! ! !
!
Eirunepe ! !
!

!
! !
Araguaina
! !
!
! !
!
S. Felix do Xingu ! !

!!
Labrea Humaita ! ! !!
!
Cr. do Sul ! ! ! ! Balsas
!!
!
! ! !
! !Feijo
PORTO VELHO !
!
!

!
! !
! !!
! !
!
Santana do Araguaia !

!
!
RIO BRANCO Ariquemes ! ! PALMAS
! Alta Floresta !
!
! !
! ! !
!
!
!
Guajara-Mirim ! Ji-Parana !
!
!
! ! !
! ! ! Cacoal
!!
! !Brasileia ! ! !
! ! Gurupi ! !
!
!! ! Sinop S. Felix do Araguaia
!
! ! ! !
! !
!
!!
! !!
!
!
!
! !
Nº de Agências ! Vilhena !
! ! !
! !
!
! !
! !
!! !
! !
! ! !
!
! 1-3 ! 4-7 ! 8-12
!
!
!! CUIABA !
!
!

!!
!! !! !
!
!
! !!
! !
!

!
!
!
! ! !

!
! !
! !
! !Barra do Garcas

!
! !
!
!
13-24 60-95 Rondonopolis km
!
!
0 100 200

133
!

Organizado por Lia Osorio Machado - Departamento de Geografia - UFRJ - banan 97 Fonte: Base de Dados do Banco Central do Brasil, 1997
Figura 5b

134
Redes Logísticas na Amazônia
Telecomunicações 1994
E
Rede de Serviços DATASAT BI Boa Vista
!

S.Grabiel da Cachoeira Macapá

! !
! Belém
Cachoeira do Arari !
! !! !

Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira

! !
!!
!! !
‚ São Luis
Parintins
Manaus !
! Santarém Pinheiro! !
Itacoatiara ! ! Maués
Altamira !
! ! ! Tucuruí Sta. Inês !!
Codajás S. Inês
Tefé Coari ! Itaituba ! !
Tabatinga ! Borba Dom Eliseu
! ! ! !
! ! ! !
! !
Imperatriz
!
Parauapebas ! ! !Grajaú
Carajás !!
Eirunepé Estreito
!
S. Félix do Xingu ! !
!
! !
!
! !
!
! !
Redenção !
Cruzeiro do Sul Porto Velho !
!
! !
Santana do Araguaia
Paranaíta !
!
Rio Branco !
! Ariquemes ! Aripuanã ! !
! ! ! !
!
!! Colider ! Marcelandia !
Guajará-mirim!
Castanheira
Cacoal ! ! Claudia ! S.F. Araguaia
!! ! !
! ! ! !
! !
Vilhena !
!
Cerejeiras !
! ! !
!!

Tangará da Serra ! ! !
! ! ! ! !
Pontes e Lacerda ! !
! ! !
!! !
!
!
! !!
! !
!
! !
!
! !!
! !
Poconé !

Fonte: Base de Dados do Banco Central do Brasil, 1995. Impresso em 13/04/1999; AMLOGSPO. 0
KM
100 200
São Paulo !
‚
Organizado por Lia Osório Machado - Departamento de Geografia - UFRJ.
Lia Osorio Machado
Conclusões
1. O termo “Amazônia” é uma herança
do século XIX, quando a valorização
da borracha pelo mercado interna-
cional levou à representação da área
de ocorrência da floresta pluvial como
região natural, unitária e homogênea.
Embora já se soubesse naquela época
da grande heterogeneidade da flores-
ta, essa noção prevaleceu graças ao
direcionamento exclusivo do olhar
dos especuladores para a extração da
borracha. Hoje essa representação
não corresponde mais às condições
concretas de ocupação.
2. A urbanização mostra o grau de com-
plexidade dos processos que atuam
sobre a evolução do sistema de po-
voamento regional. Não há uma única
rede urbana, mas múltiplas redes ur-
banas locais, provavelmente induzidas
pela segmentação do mercado de
trabalho regional em bacias de mão-
de-obra, que acompanham a polari-
zação das atividades produtivas em
certos subespaços regionais.
3. A teoria dos sistemas evolutivos com-
plexos permite explicar a diversidade
de padrões evolutivos de urbanização
identificados na Amazônia brasileira,
na medida em que interpreta essa di-
versidade como o produto de adap-
tações particulares ao “ambiente”.
Embora existam determinações eco-
nômico-políticas gerais atuando sobre
5
O termo “atividades” é definido aqui como movimentos de contração ou de expansão dos
mercados, de comunicação/interação entre elementos do sistema, que levam à sua degrada-
ção ou ao aparecimento de processos de auto-organização.
135
a urbanização, a evolução dos subsis-
temas urbanos regionais é igualmente
dependente do destino particular de
cada cidade.
4. Sem os planos diretivos, os subsídios
e as ações diretas do governo federal,
não haveria a “fronteira amazônica”
como é conhecida hoje. Por outro
lado, não se pode atribuir à ação do
Estado-governo o processo efetivo de
povoamento. Este é o produto de uma
ordem espontânea, resultante das co-
nexões entre as atividades 5 do sistema
de povoamento e a ação das institui-
ções governamentais.
5. Se de um lado as interações internas
ao sistema de povoamento tendem a
reforçar a estrutura hierárquica urba-
na, inclusive com a permanência de
uma estrutura urbana primaz, de
outro, são limitadas pela dificuldade
de comunicação ainda prevalecentes
na região. Contudo, a comunicação
com o restante do país e com o exte-
rior é relativamente mais fácil devido
em grande parte ao poder das grandes
empresas, públicas e privadas, que co-
mandam as redes conectivas desde
fora da região. A seleção dos lugares
que integram essas redes é guiada
muito mais pelas estratégias dessas or-
ganizações do que pela racionalidade
da rede urbana implantada.
136 Urbanização e Mercado de Trabalho na Amazônia Brasileira
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(Recebido para publicação em junho de
1999)
Lia Osorio Machado é professora
do Departamento de Geografia da Uni-
versidade Federal do Rio de Janeiro e
pesquisadora do CNPq
Pe s q u i s a s
A Metáfora Cidade-Empresa
no Planejamento Estratégico de
Cidades
Fabricio Leal de Oliveira
A discussão em torno da inserção com-
petitiva das cidades em um mundo glo-
balizado vem acompanhada por um
alteração significativa no vocabulário
relacionado ao planejamento urbano.
Nesse contexto, as metáforas e analogias
próprias do discurso do planejamento
estratégico de cidades se destacam pela
grande potência que têm mostrado no
sentido de imprimir novas direções ao
pensamento e às experiências na gestão
urbana.
Discutiremos aqui as questões que
emergem desse novo repertório, assim
como a sua relevância, a partir da ex-
ploração de significados que surgem da
afirmação contemporânea da metáfora
cidade-empresa.
Reconhecendo tanto a fertilidade da
utilização da metáfora na produção do
conhecimento quanto o seu potencial
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, N o 1, 1999, p. 141-161
pedagógico, desenvolvemos um exercício
de tradução em que nos apropriamos de
discussões realizadas em outros campos
do conhecimento e as transferimos para
a discussão específica do planejamento
e gestão das cidades. Assim, a utilização
da metáfora no discurso econômico dis-
cutida por Klamer, McCloskey, Cohen e
outros e os critérios de legitimação do
saber presentes na contemporaneidade
analisados por Lyotard (1989) serão as
principais referências que permitirão ana-
lisar algumas implicações da transferência
do modelo de gestão empresarial para a
gestão urbana.
Neste percurso, identificaremos ini-
cialmente o que entendemos por metá-
fora e por planejamento estratégico,
buscando a seguir discutir o caráter (cons-
titutivo, heurístico, pedagógico, retórico)
da metáfora em questão, explorando
tanto a literatura específica quanto aspec-
142 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades

tos observados nas gestões das cidades
do Rio de Janeiro e de Barcelona.
Embora a expressão cidade-empre-
sa não possa ser relacionada como típica
do repertório do planejamento estraté-
gico de cidades, a metáfora cidade-em-
presa informa e torna possível o desen-
volvimento de modelos e as práticas que,
partindo da gestão empresarial, tanto
têm transformado a gestão urbana con-
tempor ânea.

Metáfor a 1
Para Arjo Klamer e Thomas Leonard
(1994), uma discussão sobre metáfora
partiria geralmente de Aristóteles, para
quem produzir uma metáfora é, basi-
camente, dar a uma coisa um nome que
a ela não pertence (apud Klamer &
Leonard, 1994). A definição utilizada
pelos autores (seguindo I. A. Richard e
Max Black) na discussão sobre o uso da
metáfora no discurso econômico, entre-
tanto, é mais apropriada para o nosso
caso: metáfora é um processo da lin-
guagem em que os atributos de um
objeto (questão subsidiária) são trans-
feridos para outro (questão principal) e
em que essas duas questões interagem
para criar um novo significado. Na metá-
fora, caracteristicamente, a questão sub-
sidiária procederia de um outro domínio
que não tem em princípio nada a ver
com o domínio da questão principal.
Horenstein (1998), ao discutir as
metáforas nas ciências sociais, também
recupera da análise de Black seis carac-
terísticas desse enfoque interativo da
metáfora: “a) o enunciado metafórico
engloba uma questão principal e outra
subsdiária; b) estas questões devem
abordar-se como sistema de coisas, mais
do que como coisas; c) na metáfora se
dá uma aplicação à questão principal de
‘implicações acompanhantes’ próprias
da questão subsidiária; d) as citadas apli-
cações podem ser tópicas ou divergen-
tes; e) a metáfora seleciona, suprime,
estrutura aspectos próprios da questão
principal; f) se produz um deslocamen-
to de significado” 2 .
Ao mesmo tempo, o ponto da metá-
fora seria precisamente que ela não é
entendida literalmente. Quase sempre
existiria uma distinção entre os atributos
da questão subsidiária e os da questão
principal que, embora relacionáveis no
enunciado em questão, tornaria eviden-
te a intenção de se propor uma metá-

1
No Dicionário da Língua Portuguesa de Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, metáfora é
definida como um “Tropo [emprego de palavra ou expressão em sentido figurado] que
consiste na transferência de uma palavra para um âmbito semântico que não é o do objeto
que ela designa, e que se fundamenta numa relação de semelhança entre o sentido próprio
e o figurado”.
2
Horenstein, Norma S. “Metaforas en ciencias sociales: un analisis desde la perspectiva
estructuralista”. In: Episteme, v. 3, n. 6, Porto Alegre: ILEA/UFGRS, p. 191, 1998.
Fabricio Leal de Oliveira
fora. Assim o seria tanto para Black, para
quem “na metáfora há uma suspensão
voluntária de descrença ontológica e que
propõe um ‘modo peculiar de penetra-
ção intelectual’”, quanto para Turbayne,
para quem o emprego da metáfora im-
plicaria na consciência da dualidade de
sentido 3 .
Klamer & Leonard, entretanto, rela-
cionam à visão tradicional de metáfora,
que a entenderia como um desvio do
significado da linguagem literal, a obser-
vação de que toda a linguagem é meta-
fórica e que, portanto, toda a nossa fala
sobre o mundo assim o é.
Essa é uma das questões tratadas
por Castoriadis quando se interroga
sobre o sentido próprio das palavras e
a possiblidade de uma linguagem literal:
“O que é uma ‘figura do discurso’, um
tropo, e o que é o sentido próprio?
O que se denominou desde a antigui-
dade tropos são somente os tropos
particulares ou tropos em segundo
grau. Toda expressão é essencial-
mente trópica. Uma palavra, mesmo
quando utilizada em seu pretenso
‘sentido próprio’, ou com sua ‘signifi-
Metá f ora s
Prosseguindo, trazemos para a discussão
a classificação dos tipos de metáfora uti-
lizada por Klamer e Leonard (acrescen-
3
Em Horenstein, op. cit., p. 190-191.
4
Castoriadis, C. A instituição imaginária da sociedade. Paz e Terra: Rio de Janeiro, 1982.
p. 393.
143
cação cardial’, ainda é utilizada em
sentido trópico. Não existe o ‘sentido
próprio’; existe somente – mas sem-
pre e ineliminavelmente, e nas metá-
foras ou alegorias mais sutis ou mais
desordenadas – referência identitária,
ponto de uma rede de referências
identitárias, ele próprio preso no
magma de significações e referido ao
magma daquilo que é. Existe alguma
atribuição que não seja metonímica?” 4
É fundamental para a nossa ques-
tão uma abordagem que opõe, de um
lado, a utilização da metáfora como li-
mitada à sua aplicação prática – sem
maiores conseqüências além das restri-
tas ao objetivo que motivou a sua enun-
ciação – e, de outro, a indiscernibilidade
entre literalidade e metáfora. É a partir
desse encontro entre um caráter mera-
mente instrumental (quase banal) da
metáfora e o seu potencial cognitivo que
a discussão de Klamer e Leonard esti-
mula uma investigação do planejamen-
to estratégico de cidades tendo como
foco o potencial de interferência que a
transferência dos atributos da empresa
para a cidade pode assumir na criação
de representações sociais e nas relações
de poder na cidade.
tando também algumas definições de
Cohen, 1993, e de McCloskey, 1994),
segundo o seu desempenho de funções
144 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades

e papéis específicos, tal como aparecem
no discurso econômico. Essa “transferên-
cia” de campos disciplinares específicos
para o nosso tema é recorrente numa
área transdisciplinar como a do planeja-
mento urbano e confirma, evidentemen-
te, a afirmação de que não podemos
pensar sem as metáforas e de que a pró-
pria cognição é metafórica 5: é exatamente
por reconhecer o potencial e a importân-
cia dessa forma de pensamento que pro-
pomos o seu estudo específico.

De finiç õe s e tipos de metáfora se gundo Klame r & Le o nard e outros

É o esquema conceitual que utilizamos na caracterização de um mundo
Metáfora constitutiva que é desconhecido ou desconhecível (a metáfora constitutiva gerará ou
inspirará metáforas heurísticas).
Funciona motivando uma investigação na questão principal a partir da
justaposição dos atributos ou das relações da questão subsidiária.
Metáfora heurística
A metáfora heurística usualmente se desenvolverá em uma analogia ou
modelo, como as metáforas “capital humano” ou “mercado de trabalho”
A metáfora descreveria melhor o processo pelo qual vimos a saber do
Metáfora científica
mundo externo, tendo uma função cognitiva essencial para a ciência.
Não se presta à elaboração sistemática como a metáfora heurística.
Metáfora pedagógica Empregada apenas para clarificar aspectos mais difíceis de uma
explanação.
Alteração deliberada da linguagem com o objetivo de provocar um
efeito estético a partir do novo significado que emerge da utilização da
Metáfora poética metáfora. Não é projetada para elaboração analógica subseqüente e
tipicamente explora a instabilidade das conexões significantes entre as
questões principal e subsidiária.
Para Cohen, é uma analogia puramente metafórica. Trata-se da
Metáfora retórica utilização de semelhanças entre fenômenos para adicionar uma nota
pitoresca em uma análise de outra forma enfadonha.
Cohen 6: literalmente impossível. Dispositivo retórico para atrair a atenção
Metáfora comum do leitor ou ouvinte como meio de legitimação.
McCloskey7: na linguagem econômica, diz respeito à substitutibilidade.
Uma figura na qual o nome de um atributo é substituído pela coisa:
Metonímia
“o Palácio de Buckingham negou as acusações”.
Uma figura de linguagem que ocorre quando substituímos uma parte
Sinédocle pelo todo ou vice-versa: “Todas as mãos ao deck” (uma classe de fala
metonímica).
Símile Uma metáfora que é trivialmente verdadeira: “Tempo é como dinheiro”.

5
Embora Klamer e Leonard recorram sempre a F. Nietzsche para tratar do caráter metafórico da
cognição, discutir as questões apresentadas por Nietzsche exigiria um aprofundamento muito
além do escopo deste texto.
6
Cohen, B. “Analogy, Homology and Metaphor”. In: History of Political Economy. Annual
Supplement, v. 5, 1993.
7
McCloskey, D. N. Knowledge and persuasion in economics. Cambridge: Cambridge University
Press, 1994.
Fabricio Leal de Oliveira
A relevância dessa classificação para
o estudo do planejamento estratégico
de cidades está exatamente no seu po-
tencial heurístico, motivando as seguin-
tes indagações:
a) O que é observável no planejamen-
to estratégico de cidades que, ao ser
relacionado à classificação conside-
rada, revela outros sentidos?
b) Se admitirmos que as metáforas utili-
zadas no discurso do planejamento
estratégico não são neutras em rela-
ção à representação social da cidade
e da vida urbana, quais representa-
ções estariam sendo afirmadas, for-
talecidas, negadas, enfraquecidas?
c) Quais seriam as metáforas constituti-
vas que tornam possível a represen-
O planejamento estratégico de cidades
Como resume William Siembieda
(1994), o planejamento estratégico pra-
ticado no setor público é uma “variante
do gerenciamento estratégico (strategic
management), um processo conceitual
iniciado na Harvard Business School nos
anos 20” 8 . Esse processo, que formaria
a base do pensamento e da ação estra-
tégica de hoje em dia, estaria baseado
na identificação das forças, fraquezas,
oportunidades e ameaças 9 de uma em-
presa em relação ao seu ambiente de
ação, assim como no processo de esta-
8
Siembieda, William J. Adaptation and Application of Strategic Planning in the Public Sector .
Seminario de Gestión Urbana Estratégica II, Puerto Montt, Chile, p. 4, Novembro de 1994.
M ime o .
9
Modelo SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats.
145
tação do planejamento estratégico
de cidades como uma necessidade
no mundo contemporâneo?
d) Como entender as influências das
metáforas utilizadas na literatura, na
prática e no marketing do planeja-
mento estratégico, no seu papel re-
tórico, heurístico ou poético?
e) Enfim, o que significa justapor na
cidade os atributos da empresa e o
que é possível auferir como resulta-
do desta justaposição?
Com o objetivo de ensaiar respos-
tas para algumas das questões acima,
examinaremos a seguir o que diz a lite-
ratura que trata do planejamento estra-
tégico de cidades.
belecimento de uma estratégia diante
dessas questões, segundo metas e obje-
tivos definidos.
De maneira geral, na literatura do
planejamento estratégico de cidades,
esse “ambiente de ação” tem sua per-
cepção marcada pela consciência de
crise do modelo de produção e pela in-
certeza em relação ao futuro, bem como
por um grupo forte de certezas, como a
globalização da economia, a inevitabili-
dade da competição entre cidades e a
146 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades
necessidade do estabelecimento de
novas relações entre os setores público
e privado. É desse ambiente que emerge
como necessária a representação da
adoção do planejamento estratégico de
empresas no setor público.
De acordo com David Harvey
(1996), o amplo consenso entre os go-
vernos locais de diferentes orientações
políticas de que as cidades devem ter
uma gestão empresarial teria se firmado
definitivamente no início da década de
80. Essa mudança na administração pú-
blica seria relacionada à recessão de 1973
e à desindustrialização, desemprego e
crise fiscal, aos quais Harvey acrescenta
uma forte onda de neoconservadorismo,
em que os investimentos tomariam “cada
vez mais a forma de uma negociação
entre o capital financeiro internacional e
os poderes locais, os quais fazem o
melhor possível para maximizar a atra-
tividade local para o desenvolvimento
capitalista” 10.
Como a crise fiscal obrigaria as ci-
dades a adotar uma gestão em que o
Estado é mais um promotor do que um
administrador, caberia à gestão urbana
local articular os capitalistas individuais
em torno de projetos e programas que
visassem ao desenvolvimento urbano
(geralmente econômico). As cidades
seriam forçadas a uma postura mais
agressiva na competição por recursos e
empregos, e as formas tradicionais de
planejamento, como o planejamento
compreensivo e o planejamento norma-
10
Harvey, David. “Do gerenciamento ao empresariamento: a transformação da administração
urbana no capitalismo tardio”. In: Espaço e Debates, ano XVI, n. 39, p. 50, 1996.
tivo, não seriam capazes de contribuir
para o enfrentamento da crise fiscal e
da nova mobilidade do capital.
Essa tendência de renovação da
gestão local, chamada de empreende-
dorismo competitivo, empresariamento
urbano, urbanismo de resultados ou
outro rótulo que identifique uma gestão
em que uma variante de algum modelo
de planejamento estratégico de empre-
sas é traduzido e adaptado para a admi-
nistração pública, costuma enfatizar um
“novo papel” das cidades (“protago-
nistas” da nossa época, segundo Jordi
Borja e Manuel de Forn, 1996) e a com-
petição interurbana, qualificada não
exatamente como necessária, antes
como inevitável para a sobrevivência
das grandes cidades.
Essa representação da cidade con-
temporânea trouxe a literatura de ad-
ministração de empresas para o centro
da discussão da questão urbana, pro-
vocando uma revisão de conceitos e
uma alteração nas práticas dos planeja-
dores operacionais. Se, por um lado, a
emergência de “gerentes urbanos” es-
pecialistas na aplicação de metodologias
de planejamento estratégico empresa-
rial traduzidas para as cidades possa ter
tido a oposição de alguns planejadores
que recusavam os novos métodos, por
outro, o planejamento estratégico pa-
rece ter reavivado o planejamento ur-
bano. Criticado seja pela imposição
autoritária de modelos abrangentes seja
em nome da liberdade de manifestação
Fabricio Leal de Oliveira
da eficiência do mercado, o planeja-
mento urbano é recuperado com uma
nova roupagem e torna-se pragmático
e “realista”.
De fato, Harvey já argumentava em
1985 11 que é no curso da crise que ocor-
rem mudanças importantes no conheci-
mento do planejador urbano e quando
se apresentam oportunidades de legiti-
mação do seu papel, que se justificaria
pela habilidade de identificar riscos e de
intervir para restaurar um “equilíbrio”
capaz de perpetuar a ordem e manter
as condições e requisitos para a acumu-
lação de capital.
Formalização e orientação
para a ação
Para Henry Mintzberg (1994), cuja po-
sição é ao mesmo tempo crítica e cética
em relação ao planejamento estratégi-
co em empresas, haveria um problema
lógico na própria expressão “planeja-
mento estratégico”: a formalização seria
a essência do planejamento, e a gera-
ção da estratégia não poderia ser for-
malizada, pois constituiria um processo
essencialmente criativo e intuitivo.
Em uma outra posição, radicalmen-
te oposta, Mariann Jelinek definiu pla-
nejamento estratégico empresarial como
a programação (“institucionalização”) do
processo de formação da estratégia pelo
uso de sistemas formais. Consistiria em
uma série de passos articulados – em
que cada um se realizaria tal como fora
11
Harvey, D. The Urbanization of capital. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1985.
12
Mintzberg, Henry. The rise and fall of strategic planning. Toronto: The Free Press, 1994.
147
especificado –, que produziriam as es-
tratégias integradas 12.
Já a ênfase de John Bryson (1988)
na “orientação para a ação” como ca-
racterística essencial do planejamento
estratégico se tornará recorrente no dis-
curso do planejamento urbano contem-
porâneo. Para Bryson, o planejamento
estratégico é um esforço disciplinado
para produzir decisões e ações que mo-
delem, guiem e qualifiquem o que uma
organização (ou entidade) será, o que
ela fará e por que o fará. É um sistema
de planejamento abrangente, racional
e formalizado que funde planejamento
e tomada de decisões, sendo muito mais
orientado para a ação do que o planeja-
mento de longo alcance. Assim, somente
uma organização que tenha uma missão,
objetivos e metas claros, autoridade cen-
tralizada, indicadores transparentes de
performance e informação sobre a per-
formance real disponível a custo razoá-
vel, poderá implantar com sucesso um
sistema de planejamento estratégico.
Muito embora a tradução do pla-
nejamento estratégico de empresas para
as administrações municipais implique
em mudanças importantes na metodo-
logia e no conteúdo do plano, quase
todos os autores que discutem o plane-
jamento estratégico de cidades traba-
lham com significados de estratégia e de
planejamento em que a compatibilida-
de entre os dois termos é possível. A
formalização dá pouca margem à intui-
ção, e a norma de legitimação do plano
148 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades
costuma ser muito mais a existência de
um consenso em torno de objetivos e
ações do que a coerência lógica ou a
criatividade do plano estratégico.
O próprio Mintzberg, em parceria
com Jørgensen 13, discutiu a possibili-
dade de uma administração pública
“planejar” a incorporação de estratégias
emergentes 14 em um processo contínuo
de aprendizado. Segundo os autores,
aliás, as organizações freqüentemente
perseguem estratégias tipo guarda-
chuva, em que apenas as linhas gerais
são deliberadas.
Um maior compromisso com a exe-
cução do plano também é considerado
por Kaufman & Jacobs (1996) como
uma especificidade do planejamento es-
tratégico. Para eles, o planejamento
estratégico empresarial no setor público
seria uma técnica para desenvolver um
programa de ação baseado na coope-
ração público-privada. Mais orientado
para ações, resultados e implementação
do que o planejamento público tradicio-
nal (o planejamento compreensivo de
longo prazo ou master planning), o
planejamento estratégico empresarial
adotado no setor público traria como
contribuição fundamental a ênfase na
avaliação das forças e fraquezas internas
(da organização/administração pública)
em um contexto de oportunidades e
ameaças, encorajando a organização/
administração pública a explorar o meio
13
Mintzberg, H. & Jørgensen, J. “Una estrategia emergente para la política pública”. In: Gestión
y Política Pública, v. IV, n. 1, México, 1995.
14
Para Mintzberg (1994; 1995), estratégia é um plano (estratégia pretendida) mas é também um
padrão, uma consistência no comportamento durante o tempo (estratégia emergente).
ambiente e a olhar além de si mesma
no espaço e no tempo.
Essa abordagem do planejamento
estratégico como uma técnica é também
a de Suzana Moura (1997), para quem
o planejamento estratégico de cidades
é uma técnica específica de análise e pro-
jeção conjugada com processos políticos
de consulta e negociação. Utilizando prá-
ticas da gestão empresarial, o plano es-
tratégico de cidades seria baseado na
promoção da cidade, na cooperação
público-privada e na formação de con-
sensos. De fato, a “formação de consen-
sos” (ou a utilização do termo consenso)
para justificar ações e investimentos no
espaço urbano típicos da pauta da inte-
gração competitiva vem substituir a
busca de um “equilíbrio harmonioso
possível”, expressão presente no discur-
so do planejamento urbano operacional
da década de 1970 (Harvey, 1985).
Já para o chileno Carlos Matus
(1989), o planejamento estratégico é
um planejamento para situações de con-
flito e poder dividido, em que o plano
de um é “um produto criativo de um
juízo estratégico e o plano do outro é
um processo criativo e imaginativo que
não segue leis”. O planejamento (defini-
do como cálculo que precede e preside
a ação, ou como mediação entre conhe-
cimento e ação) considera os outros ato-
res envolvidos e a imprevisibilidade das
suas ações, assim como considera dife-
Fabricio Leal de Oliveira 149

rentes horizontes de tempo, correspon- mais propagadas são as difundidas atra-

dentes aos objetivos e temporalidades
diferentes de cada plano.
O planejamento estratégico “situa-
cional” 15 de Matus distingue a relação
sistêmica causa-efeito (que seria própria
dos sistemas naturais) da relação inicia-
tiva-resposta (mais pertinente à relação
interativa entre atores sociais). Muito
embora essa distinção feita entre a es-
pecificidade das relações dos sistemas
naturais e a especificidade das relações
sociais já seja em si discutível, o que in-
teressa é a ênfase na relação iniciativa-
resposta que revela a imprevisibilidade
inevitável inerente ao seu conceito de
planejamento estratégico. O binômio
formalização e orientação para a ação
encontra aqui uma formulação clara: o
planejamento estratégico de Matus é
estruturado em problemas e oportuni-
dades e em uma matriz de problemas e
módulos recursivos, a serviço das ne-
cessidades de articulação do plano (um
jogo cujo objetivo é derrotar ou con-
quistar o oponente) com o orçamento
por programas.
Os catalães
No Brasil, as definições de plano, planeja-
mento estratégico e projeto de cidade
vés dos textos e ações de consultores in-
ternacionais catalães como Jordi Borja e
Manuel de Forn i Foxà, que participaram
da elaboração dos planos estratégicos de
Barcelona e do Rio de Janeiro (PECRJ),
e que atuam como consultores de uma
série de municipalidades no Brasil e na
América Latina.
Tal como em Bryson (1988) e
outros, o compromisso com os resul-
tados do plano é aqui um dos principais
fundamentos da metodologia catalã, a
qual dependeria da participação “...ativa
dos agentes tanto na elaboração e defini-
ção de estratégias, quanto no compro-
misso, financiamento e execução das
ações” 16 . Para Jordi Borja (1996),
“Plano Estratégico é a definição de um
projeto de cidade que unifique diagnós-
ticos, concretize atuações públicas e pri-
vadas e estabeleça um quadro coerente
de mobilização e de cooperação dos
atores sociais urbanos” 17 .
Os conflitos entre os diversos atores
e entre as classes sociais ou são minimiza-
dos ou tidos como contornáveis, pelo
menos no que diz respeito aos objetivos
“comuns” em relação ao ambiente exter-
no (as outras cidades em competição e
as exigências da economia globalizada).

15
Por situacional entende-se que para cada ator social a realidade em que vive é uma situação
diferente e que existem vários planos sendo executados ao mesmo tempo com objetivos e
temporalidades diferentes.
16
Forn i Foxá, M. Barcelona: Estrategias de Transformación Económica. Seminário Estratégias
Urbanas Rio Barcelona, Rio de Janeiro, mai. 1993, p. 7. Mimeo.
17
Borja, J. “As Cidades e o Planejamento Estratégico: uma reflexão européia e latino-americana”.
In: Fischer, Tânia. (org.) Gestão contemporânea. Cidades estratégicas e organizações locais.
Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas Editora, 1996. p. 98.
150 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades

A necessidade de vencer a compe- terna dada, na qual a reestruturação

tição com as outras cidades exigiria do
Estado (sempre o poder local) uma po-
sição “realista”: dadas a crise fiscal e a
nova mobilidade dos capitais, não have-
ria como atrair os capitais e os empregos
necessários para o desenvolvimento de-
sejado, senão contemplando os inte-
resses dos capitais comprometidos com
a cidade.
Embora Borja e Forn ressaltem em
seus textos e palestras que o consenso
dos cidadãos em torno do projeto de
cidade não é possível em qualquer situa-
ção 18 , a obtenção do consenso é consi-
derada atingível em função de fatores
como “capacidade de liderança” ou “ca-
risma” dos administradores da cidade
(em geral os prefeitos) ou ainda em fun-
ção da aplicação da metodologia ade-
quada. A “mobilização interna” em torno
do Plano não é orientada por uma lógi-
ca de processo, em que os objetivos são
redefinidos a partir da interação entre
os atores sociais: a discussão e a defini-
ção dos meios e objetivos obedecem às
regras exigidas por uma “realidade” ex-
produtiva e a globalização da economia
obrigam a que todos os meios sejam
utilizados para garantir a inserção eficaz
da cidade na economia global. O para-
digma da integração exigiria o abando-
no das estratégias de transformação/
emancipação e a substituição da noção
de “vetor de mudança” pela noção de
“resultado prático”. Assim, a subordina-
ção do debate à performance eficaz da
administração pública em termos de efe-
tiva integração competitiva esvazia a di-
mensão política do Estado, subsumindo
as demandas sociais na esfera técnica.
Essas primeiras e preliminares obser-
vações a respeito da adoção da gestão
empresarial no setor público podem ser
mais bem analisadas quando, em vez de
nos fixarmos na prática da gestão empre-
sarial, procurarmos compreender algu-
mas possibilidades de significado que
surgem da interação entre os significados
de empresa e de cidade. Para isso, exami-
naremos a utilização direta e indireta da
metáfora cidade-empresa no discurso do
planejamento estratégico de cidades.

18
“Sólo la implicación de todos los actores supone una cierta garantía de cumplimiento de un
plan que se define obligatoriamente como proactivo. La implicación de sólo una parte de los
actores, probablemente los más avanzados, puede desarollar un efecto perverso: Impulsar
las acciones que ya se desarollaban normalmente, bendiciéndolas y dándoles la legitimidad
que supone el sombrero del Plan y, por el contrario, el mismo sombrero, en la medida que
prescriben las necesidades, puede actuar de disminuidor de presión sobre aquellos aspectos
urbanos e sociales más conflictivos. Como resultado, si el Plan no tiene una implicación
completa y un seguimiento integral, puede ayudar a desequilibrar, impulsando unas acciones
y ayudando a olvidar otras, en vez de la teórica función opuesta que pretende un desarollo
equilibrado de todos los sectores y especialmente de la convivencia ciudadana ligada a la
vida cotidiana de los habitantes.” (Forn, M., op. cit., p. 10.)
Fabricio Leal de Oliveira 151

A metáfora cidade-empresa

“ P e r f o r m a t i v i d a d e ” 19 dades mais desenvolvidas para se tor-

no mundo globalizado: narem competitivas... no contexto da
pragmatismo e “realismo” retomada da guerra econômica a partir
na gestão das cidades dos anos 60” 20.

A presença da métafora cidade-empresa Assim, a adoção do critério técnico

no discurso do planejamento urbano
em lugar das metáforas do início do
século (“cidade-corpo/organismo” e
“cidade-máquina”) remete a um ques-
tionamento acerca da metáfora constitu-
tiva que tornou possível a sua geração
e aceitação social.
Propomos que partamos de Lyotard
(1989) e da sua interpretação sobre uma
versão da sociedade em que o critério
de legitimação do saber não releva nem
a emancipação do homem, nem a es-
peculação sobre o saber em si mesmo,
sobre a própria condição humana.
Quando se adota o “princípio da otimi-
zação das performances” como critério
de legitimação, a pertinência não é “com
o verdadeiro, nem o justo,..., mas o efi-
ciente”. Essa “versão tecnocrática” da
sociedade, que entende que a verda-
deira finalidade do sistema é a otimiza-
ção da “performatividade”, teria um
paralelo com o liberalismo avançado,
que é descrito por Lyotard como um
“esforço ascético que é pedido às socie-
e da eficácia imporia uma “legitimação
pelo poder” que se realizaria através do
“controle do contexto” (o ambiente ex-
terno): o “melhoramento das perfor-
mances realizadas contra os parceiros”
que constituem o contexto (“quer seja
a ‘natureza’, quer os homens”). A narra-
tiva de legitimação idealista ou huma-
nista é abandonada pelo “estado e/ou
a empresa” [grifo nosso]: “... no discurso
dos capitalistas de hoje, a única situação
merecedora de crédito é o aumento do
poderio” 21 .
A transposição para a gestão empre-
sarial das cidades das questões apresen-
tadas por Lyotard encontra ressonância
tanto na relação da cidade com o am-
biente externo (as cidades e regiões
rivais) quanto nas relações que confor-
mam a cidade e nela se realizam. Se,
por um lado, das cidades é exigido o
mesmo esforço para se tornarem com-
petitivas que das “sociedades mais
desenvolvidas” citadas por Lyotard, por
outro, a necessidade de maior controle

19
Segundo Lyotard (1989), “performatividade” de um sistema diz respeito à “eficiência
mensurável numa relação input/output” (p. 28). Assim, “performatividade” é a relação glo-
bal dos inputs (energia gasta) com os outputs (informações ou modificações obtidas): um
“acto técnico é ‘bom’ quando realiza melhor e/ou quando gasta menos que outro” (p. 33-
91).
20
Lyotard, J. F. A Condição Pós-moderna. Lisboa: Editora Gradiva, 1989. p. 91.
21
Ibid., p. 92.
152 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades
do ambiente externo exigiria antes um
controle interno que garantisse no míni-
mo uma coerência na performance.
Assim, o desenvolvimento da metá-
fora heurística cidade-empresa (que
motiva uma investigação na cidade/
questão principal justapondo atributos
e relações da empresa/questão subsi-
diária) se relaciona diretamente com a
adoção progressiva do modelo de pla-
nejamento estratégico das corporações
nas cidades, onde a competitividade e
a interação estratégica com o ambiente
externo são características constitutivas.
O pragmatismo e o “realismo” típicos das
formas de gestão empresarial trazem
uma nova ênfase para a gestão das cida-
des: o compromisso com a ação e com
a execução do Plano (o melhor plano é
aquele que pode ser executado) supera
o compromisso com a transformação (o
planejamento como um vetor de mu-
danças não garantidas pelo Plano).
Uma autoridade técnica se impõe
através do argumento da eficácia: o res-
ponsável pela elaboração e implantação
do Plano deveria idealmente ser um
misto de técnico e de político, capaz de
orquestrar consensos em torno de me-
didas específicas obrigatórias para as
cidades que desejam inserir-se competi-
tivamente no mundo globalizado.
Entretanto, comparar a cidade com
a empresa para fins práticos (nos referi-
mos aqui à possibilidade de desenvolvi-
mento de analogias específicas e de
produção de modelos de gestão supos-
tamente apropriados para o ambiente
competitivo) tem implicações no que se
refere à promoção de transformações
nas relações de poder entre os atores
sociais urbanos e à produção de novas
representações da cidade não previstas.
Muito embora alguns autores apon-
tem as adaptações necessárias para a sua
tradução para o setor público, determi-
nadas características da gestão empresa-
rial podem ser identificadas sem alteração
substancial em algumas práticas e/ou dis-
cursos sobre a cidade. Entre elas desta-
camos inicialmente 1) o aumento da
flexibilidade e agilidade de decisão au-
mentando o poder e arbítrio do execu-
tivo municipal, 2) a participação na gestão
e o direito à cidade proporcionais à
capacidade de investimento dos cidadãos
e 3) muito maior investimento na criação
de condições para a produção e circu-
lação do que na melhoria de condições
de vida da população local.
A questão fundamental é que se a
pólis é o lugar da democracia, o mesmo
não se pode dizer da empresa, o lugar
por excelência do despotismo do chefe
ou, pelo menos, dos principais acionistas.
O pretexto de dar mais poder ao chefe/
prefeito/líder carismático geralmente é
justificado pela necessidade de flexibi-
lidade na gestão, a fim de poder reagir
com rapidez à competição e à evolução
do ambiente externo. Essa agilidade e
poder de decisão, entretanto, impõem
metodologia e tempos rígidos definidos
a priori segundo as “necessidades” da
competição e da inserção no mundo
globalizado.
Assim, liberdade de decisão e cro-
nogramas rígidos podem significar, res-
Fabricio Leal de Oliveira 153

pectivamente, diminuição do controle dos atores locais privilegiava as associa-

social sobre os atos da administração e
inviabilização dos canais de participação,
caracterizando uma submissão da polí-
tica à performance eficaz e, portanto, à
técnica.
Se na cidade democrática o gover-
no local presta conta dos seus atos à
população, na empresa o CEO presta
contas aos acionistas segundo sua parti-
cipação em cotas da empresa. Na cida-
de gerida como uma empresa, o direito
à cidade é proporcional à capacidade
de investimento do cidadão. A legisla-
ção urbanística e o programa de inves-
timentos públicos podem ser alterados
segundo as necessidades de aumento da
atratividade da cidade para novos in-
vestimentos ou mesmo para viabilização
de empreendimentos caso a caso, de
acordo com os interesses dos investido-
res e com as devidas justificativas ad hoc.
Isso é bem claro na experiência da
gestão 1993-1996 22 no Rio de Janeiro
e deveria ter a sua relevância investigada
no caso de Barcelona. Muito embora
os catalães envolvidos na gerência do
Plano Estratégico de Barcelona divul-
guem o seu projeto de cidade como con-
sensual entre os habitantes da cidade,
segundo Moura (1997) a escolha inicial
ções empresariais e as instituições eco-
nômicas, públicas e privadas, incluindo
apenas posteriormente as centrais sindi-
cais. De fato, ao condicionar o Plano à
viabilidade de execução (eficácia) e ao
amarrar as ações a compromissos quan-
to ao seu financiamento e execução, a
definição dos objetivos e das ações na
vertente catalã (e carioca) passa a depen-
der diretamente dos interesses dos agen-
tes com capacidade de realização (leia-se
investimento).
Esse pragmatismo legitimou, por
exemplo, não só a incorporação ad hoc
de projetos privados no Plano Estraté-
gico da Cidade do Rio de Janeiro, como
a própria condução da elaboração do
Plano, nascido de um compromisso
entre a Associação Comercial, a Fede-
ração das Indústrias do Rio de Janeiro
(FIRJAN) e a Prefeitura, praticamente
sem nenhuma participação da popula-
ção 23. Essa parceria da Prefeitura com
um segmento do empresariado local,
além de incluir a legitimação de projetos
da Prefeitura existentes e em andamento
e de incorporar demandas fragmenta-
das ou organizadas em torno de projetos
específicos (como os relacionados à can-
didatura do Rio às Olimpíadas em
2004), inaugurou uma convivência com

22
Gestão 1993-1996 na Cidade do Rio de Janeiro: Prefeito César Maia (PFL) e Secretário
Municipal de Urbanismo Luis Paulo Conde (PFL).
23
Em seu texto em parceria com Manuel Castells, posterior à conclusão do Plano Estratégico da
Cidade do Rio de Janeiro (Castells & Borja, 1996), Borja cita a experiência carioca, mas
omite o autoritarismo na elaboração do Plano. Enquanto Philip Kotler (Kotler, Haider & Rein,
1994), ao menos problematiza a viabilidade do planejamento estratégico em cidades sem
consenso mínimo em torno de metas e objetivos, Borja deixa que seja entendida como bem-
sucedida uma experiência que, se contou com a participação de uma parcela importante do
empresariado local, não foi sequer acompanhada pela população.
154 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades
o empresariado local que Vainer (1995)
iria definir como “democracia direta da
burguesia” 24 .
O viés tecnocrata é mais visível nos
diagnósticos e nas propostas, que se re-
petem cidade após cidade, todos, em
tese, elaborados “respeitando as carac-
terítiscas locais”. Assim, por exemplo, a
receita para as grandes cidades se tor-
narem atraentes e competitivas inclui a
renovação das áreas centrais, a criação
de novas centralidades e de espaços
“qualificados”, a construção de infra-
estrutura para facilitar a passagem do
modelo industrial para o terciário quali-
ficado, a promoção da realização de
conferências, feiras e grandes eventos,
a modernização da infra-estrutura de
comunicações e das áreas empresariais,
o investimento na construção da ima-
gem da cidade, a realização de uma re-
forma política e administrativa radical a
fim de superar a “dicotomia legislativo-
executivo” e a separação “rígida entre
os setores público e privado”, a criação
de bancos, a promoção e a criação de
empresas mistas e a recuperação das
áreas portuárias (Borja & Castells, 1996;
Ascher, 1994).
Por fim, se o contexto importa para
o sentido metafórico, deve haver tam-
bém uma disputa pelo seu sentido: é
preciso afirmar a metáfora mundo
globalizado para afirmar a metáfora ci-
dade-empresa. O próprio significado de
24
Vainer, Carlos B. Os Liberais Também Fazem Planejamento Urbano? Glosas ao “Plano
Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro”. II Semana IPPUR, Rio de Janeiro, 1995. Mimeo.
25
“Language begins as metaphor and, only ‘after long usage’ <hardens or freezes> into literality”
(Klamer e Leonard, op. cit., p. 27).
globalização está em questão e é rele-
vante para o desenvolvimento da metá-
fora em analogias específicas entre
cidade e empresa que resultariam na ge-
ração de metodologias de elaboração
de planos estratégicos.
Metáfora e literalidade
Uma questão fundamental em relação
à metáfora, para Cohen, seria precisa-
mente o fato de ela não ser entendida
no seu significado literal, pois a metáfo-
ra seria freqüentemente uma ficção,
uma atribuição de alguma propriedade
a um objeto ou conceito ao qual ela não
se aplica propriamente: todos sabem
que a cidade não é uma empresa.
Já para Klamer e Leonard (nova-
mente recorrendo a Nietzsche), a me-
táfora descreveria melhor o processo
pelo qual nós vimos a saber do mundo
externo: é a ferramenta cognitiva possí-
vel e essencial quando abordamos o
desconhecido. Assim, toda a linguagem
seria metafórica, e literal e figurativo não
seriam esferas distintas, mas os limites
de um continuum metafórico em que a
“linguagem começa como metáfora e,
apenas ‘depois de longo uso’, <endu-
rece ou congela> como literalidade” 25 .
Assim, o emprego da metáfora cida-
de-empresa poderia conduzir, com o
tempo, à transformação da metáfora na
representação social dominante de ci-
Fabricio Leal de Oliveira
dade: não mais como se fosse uma em-
presa, a cidade passaria a ser um tipo
singular de empresa, com a transferência
de determinados atributos e relações
próprias da empresa, tais como a agili-
dade e o arbítrio na gestão e a participa-
ção nas decisões segundo a capacidade
de investimento. Possivelmente um
“tipo” de empresa, em que nem todos
os seus habitantes/trabalhadores/acio-
nistas seriam reconhecidos como aptos
a colaborar na produção da cidade capaz
de sobreviver e vencer os seus concor-
rentes. Esses cidadãos poderiam então
ser considerados menos importantes e
“inferiores” do que os outros que cola-
boram mais efetivamente para a “produ-
tividade” da cidade e, portanto, menos
merecedores de participar da gestão da
cidade.
Entretanto, essa cidade que é pensa-
da como se fosse uma empresa é pen-
sada assim até que ponto? A cidade
inteira é pensada como empresa ou essa
relação é reservada apenas para os seus
atributos, partes e relações onde faz sen-
tido e onde há correspondência e resso-
nância da justaposição dos atributos da
questão subsidiária? Se assim fosse, o
que estaria de fora, o que não seria (ou
não poderia ser) empresa? O que não
seria empresa não seria a cidade, ou não
seria a cidade administrável por meio
do planejamento estratégico? Qual a
percepção social desta metáfora? Ela é
restrita ao meio operacional e acadêmico
do planejamento urbano?
26
Cohen, B. “Analogy, Homology and Metaphor”. In: History of Political Economy. Annual
Supplement, v. 5, 1993.
155
Essas perguntas estabelecem uma
tensão entre cidade-empresa e a cida-
de-não empresa, que só poderia ser
mais bem explicitada a partir da análise
detalhada dos planos estratégicos de ci-
dades elaborados com o perfil empre-
sarial que examinamos aqui, o que está
muito além do escopo deste texto. Con-
tudo, a explicitação de possíveis cursos
de investigação sobre o planejamento
urbano e a gestão contemporânea das
cidades é um dos nossos principais ob-
jetivos.
O desenvolvimento de
analogias
Segundo Klamer e Leonard, uma me-
táfora se torna heurística quando esti-
mula a construção de um sistema
analógico, de um modelo que traça pa-
ralelos específicos entre os domínios dos
objetos relacionados. Um modelo seria
uma metáfora desenvolvida e sistema-
ticamente elaborada.
Para Cohen, a analogia serviria
“para fazer avançar o nosso entendi-
mento referindo um fenômeno não
inteiramente compreendido a um fenô-
meno análogo em alguma outra ciên-
cia onde ele é melhor compreendido” 26 .
Se a cidade pode ser entendida
como uma empresa, então é possível
que os componentes do que se chama
cidade possam ser comparados com os
componentes do que se chama empresa
156 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades
(substitutibilidade). As relações que se
passam na cidade ou que constituem a
cidade, as redes materiais e imateriais,
podem então ser equiparadas às redes
e relações da empresa tanto interna-
mente quanto na relação da empresa
com outras empresas.
Um modelo analógico produzido a
partir da relação entre os atributos de
cidade e de empresa, entretanto, tem
a sua capacidade de persuasão de-
pendente da correspondência entre os
atributos e relações das questões prin-
cipal e subsidiária, que são eles próprios
(atributos e relações) socialmente cons-
truídos. Entretanto, a complexidade das
relações sociais que definem o que é
uma cidade e a complexidade de rela-
ções nessa cidade socialmente cons-
truída não permitem que se estabeleça
com facilidade um campo em que se
possa auferir a correspondência de atri-
butos entre as questões principal e sub-
sidiária.
Uma das formas de tentar evitar a
interferência da complexidade no esta-
belecimento das correspondências entre
cidade e empresa consiste na proposição
de ações específicas e suas realizações
como critério de eficácia do plano estra-
tégico, como nos casos do Rio de Janei-
ro e de Barcelona. Assim, se a realização
da ação programada é um indicador de
sucesso do plano, a tarefa do gerente é
promover e articular o “consenso” ne-
cessário em torno das ações/indicadores
de eficácia.
A produção de um critério de legi-
timação fechado em torno de ações/
indicadores que, uma vez realizados,
comprovam a validade do Plano, evita
a legitimação através do alcance de obje-
tivos não mensuráveis ou abstratos que
podem não ser alcançados e que estão
fora do controle dos gestores (ou geren-
tes) dos planos. A construção desses indi-
cadores é uma forma de controle que
se realiza não pela tentativa tradicional
de simplificação da realidade (sempre
frustrada), como é o caso de alguns pla-
nejamentos com ênfase normativa, mas
pela simplificação pelo recorte da reali-
dade, pela abstração da realidade em
nome da concentração em ações fac-
tíveis.
Barcelona: a alegoria
Se a fala figurativa permite-nos com-
preender de um modo que a inter-
pretação literal não pode, ela também
nos seduz com eficácia.
A narrativa da elaboração do Plano
Estratégico de Barcelona é a grande ale-
goria da cidade-empresa na América
Latina. Barcelona, cidade-sujeito-ator-
empresa-empresário-político, por seu
próprio esforço empreende uma mobi-
lização interna e externa que culmina
na sua inserção competitiva na nova
Europa e no mundo globalizado, gra-
ças à conquista das Olimpíadas de 1992
e à construção de um projeto de cidade
de consenso.
Nesse bem-sucedido esforço de se-
dução foram utilizadas expressões que
amenizavam a face dura da competição
como “segurança cidadã” e “participa-
ção cidadã”, ao lado de outras como
Fabricio Leal de Oliveira 157

“cultura cívica” e “patriotismo de cida- uma das histórias recentes de cidade

de”, valorizando o local e a tradição 27 .
O apelo dramático da união de um
povo oprimido pela ditadura franquis-
ta, finalmente liberto para lutar pela can-
didatura das Olimpíadas e inserir-se
competitivamente na nova Europa, é
mais conhecidas entre os técnicos e es-
tudiosos do planejamento urbano e da
gestão das cidades. Certamente é a his-
tória mais competente no sentido de
conseguir apresentar e divulgar possibi-
lidades de sucesso como evidências e
resultados.

Conclusão
A metáfora conecta dois domínios que
interagem para criar um novo significado
que não existia antes da sua enunciação
(Klamer e Leonard, 1994). É esse novo
significado e a conjuntura em que ele
se insere que merece a nossa atenção:
quais as possibilidades de transformação
das relações de poder existentes com a
criação desse novo significado? Como
se altera a estrutura de poder na cidade:
quem ganha, quem perde com a cida-
de-empresa?
O conteúdo cognitivo de uma metá-
fora não pode ser alcançado pela sua
tradução literal. É necessária, portanto,
uma reflexão que explicite os vetores de
transformação de significado que são
emitidos de uma metáfora, pois “uma
metáfora, se pertinente, afeta o modo
como pensamos não só as questões
principal e subsidiária, mas também
sobre o mundo além dos conceitos 28 ”.
Mas como pensamos o mundo através
dos conceitos, podemos dizer que a pró-
pria pertinência da metáfora é construí-
da socialmente e que visões de mundo
estão em disputa por uma representação
da questão subsidiária na questão
principal.
Considerar que “a cidade pode ser
administrada como uma empresa” ou,
mais precisamente, que “a cidade pode
aprender com as empresas como se ad-
ministrar”, e assumir que a “cidade deve
se comportar como uma empresa na
competição com outras cidades”, não
implicam em que a cidade esteja sendo
considerada de fato uma empresa. Isso

27
Já em 1985 Harvey (op. cit.) apontava o incentivo do “princípio de comunidade” como uma
estratégia de resposta a crises envolvendo algum risco à reprodução social. Nesse contexto,
as políticas facilitadoras do controle social e do restabelecimento da “harmonia” entre as
classes se dariam em torno das instituições básicas da comunidade, envolvendo um compro-
misso com melhorias comunitárias. Instrumentalidades como inclusão política, participação
cidadã e um compromisso da comunidade com serviços educacionais e de lazer e com um
senso de orgulho de vizinhança significariam uma “melhor”qualidade do ambiente construído.
28
Klamer e Leonard, op. cit., p. 30.
158 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades
é trivial. O que não é tão trivial assim é
que, ao construir uma ponte cognitiva
entre cidade e empresa, o pensamento
estabelece relações entre atributos da
cidade e da empresa que impulsionam
uma nova maneira de pensar e admi-
nistrar a cidade, assim como legitimam
velhas práticas na política municipal,
como a associação entre o capital local
(o capital imobiliário, por exemplo) e a
Prefeitura municipal no planejamento
urbano, seja através da programação de
obras e investimentos da administração,
seja através da regulação do uso e ocu-
pação do solo.
O que argumentamos, portanto, é
que o novo significado surgido a partir
da relação cognitiva entre a questão
principal (cidade) e a questão subsidiá-
ria (empresa) é um vetor no sentido de
favorecer certas práticas sociais em de-
trimento de outras.
A ênfase na competição entre ci-
dades por investimentos privados no
mundo globalizado significa uma ênfase
no ambiente externo à administração,
pois os atributos da administração (as
forças e fraquezas) são avaliados en-
quanto capazes de enfrentar e aprovei-
tar as ameaças e oportunidades do meio
externo que seriam inevitáveis e, em
parte, conhecidas. Os investimentos para
atrair investimentos são a tônica e, muito
embora isso não seja uma novidade nas
administrações municipais, o discurso de
legitimação certamente o é. Não só os
mesmos diagnósticos e meios para a
29
Castells, M., Borja, J. “As cidades como atores políticos”. In: Novos Estudos CEBRAP, n. 45,
p. 157, jul. 1996.
integração competitiva no mundo glo-
balizado são comuns em autores de ori-
gem tão diversa quanto Manuel Castells
e Philip Kotler, como os próprios voca-
bulários desses autores celebram deter-
minadas palavras e expressões-chave
que reafirmam pela repetição exaustiva
as receitas contemporâneas para as
cidades.
Assim como o “consenso entre ato-
res públicos e privados”, os “contratos
urbanos” e as “parcerias público-priva-
das” muitas vezes são capazes de resu-
mir a gestão das cidades com Plano
Estratégico, o binômio globalidade/loca-
lismo se encarrega de resumir o mundo
e a cidade contemporâneos.
Por outro lado, a afirmação da me-
táfora cidade-empresa oculta o fato de
que a cidade não é uma unidade: os
conflitos são minimizados e assim não é
potencializado o surgimento de alterna-
tivas não previstas. Borja e Castells
(1996) chegam mesmo a dizer que a
“não articulação entre os atores urbanos
que caracterizou a cidade latino-ameri-
cana parece em vias de superação” 29 .
Essa unidade é mais notável na
enunciação da cidade como ator político
(Borja e Castells, 1996): tratar-se-ia de
metáfora, metonímia ou símile? A afir-
mação da cidade como ator político cria
um novo significado a partir de ator/po-
lítica/cidade ou é, antes, uma superficia-
lização das relações sociais na cidade que
permitem a sua simplificação na unidade
Fabricio Leal de Oliveira
da cidade? Não se pretenderia então
que a cidade fosse um ator político, mas
que a representação da cidade como
ator político fosse uma metonímia para
a atuação coletiva dos atores sociais ur-
banos. A questão é que os atores sociais
urbanos não estão coerente ou con-
sensualmente organizados como atores
políticos e não podem portanto ser re-
presentados como unidade. A menos
que a cidade aqui não seja toda a cida-
de, todos os cidadãos, todas as relações
sociais, mas apenas a cidade, os cida-
dãos e as relações sociais considerados
relevantes e capazes de contribuir para
a eficácia e a inserção competitiva da
cidade no mundo globalizado.
Quando Philip Kotler (1994) co-
menta que “as localidades se tornaram
mais comerciais na sua maneira de
30
Kotler, P., Haider, D., Rein, I. Marketing público. São Paulo: Makron Books, 1994.
159
pensar” 30, se refere provavelmente à
administração pública (o governo local);
mas a variedade de possibilidades de
relações revela o potencial obscurecedor
da metáfora cidade-empresa. Embora
um pequeno grupo possa ser o sujeito
do planejamento estratégico, a metáfora
pode ser interpretada como indicador
do consenso de todos os cidadãos.
Enfim, entendemos que a construção
da metáfora cidade-empresa é fruto de
uma disputa em que o que está em jogo
não é a compreensão do que é a cidade,
de que relações são nela possíveis, ou
do que é uma cidade justa, mas o que
torna a cidade mais eficaz. A pergunta
crucial parece ser então: o que precisa-
mos nos tornar para vencer a competição
com os nossos concorrentes?
160 A Metáfora Cidade-Empresa no Planejamento Estratégico de Cidades
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(Recebido para publicação em fevereiro
de 1999)
Fabricio Le al d e Ol iveira é dou-
torando do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de
Janeiro - IPPUR/UFRJ
Audiências Públicas, Luta Social
e Participação Democrática *

Chélen Fischer de Lemos

I n tr o d uç ã o
Este trabalho analisa o processo de reali-
zação de audiências públicas no licencia-
mento ambiental de empreendimentos
potencialmente causadores de degra-
dação ao meio ambiente. Através da
apresentação de dois casos de realização
de audiências públicas na avaliação am-
biental de empreendimentos hidrelétri-
cos, procura-se esclarecer o papel desse
mecanismo institucional no contexto da
participação da sociedade nas discussões
e tomadas de decisão relacionadas aos
processos de apropriação do território
e seus recursos naturais.
Ao longo de vinte anos (dos anos
1970 aos anos 1990), por meio de lutas
sociais travadas nos mais variados cam-
pos, a sociedade brasileira foi construindo
espaços de participação e relacionamento
com o poder público, articulando alian-
ças, promovendo resistências e buscando
ampliar os direitos civis, políticos e sociais.
A emergência de políticas, bem como de
instrumentos legais e normativos que
têm como pressuposto a participação da
sociedade, cujo exemplo são a ação civil
pública 1 e a audiência pública, confir-
mam esse processo.

* Este trabalho apresenta algumas questões e conclusões desenvolvidas na minha dissertação,

intitulada Audiências Públicas, Participação Social e Conflitos Ambientais nos Empreendi-
mentos Hidrelétricos: os casos de Tijuco Alto e Irapé. Dissertação de Mestrado em Planeja-
mento Urbano e Regional, Rio de Janeiro, IPPUR/UFRJ,1999.
1
Sobre o papel da ação civil pública como mecanismo de participação da sociedade nos
conflitos jurídico-ambientais, ver Fuks, Mário. Arenas de Ação e Debate Públicos: os conflitos
ambientais e a emergência do meio ambiente enquanto problema social no Rio de Janeiro
(1985-1992). Tese de Doutorado em Ciência Política, Rio de Janeiro: IUPERJ, 1997.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, N o 1, 1999, p. 163-184

164 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática

No campo ambiental, assistiu-se, no da formulação de políticas, normas e

início dos anos 1980, à inauguração da
Política Nacional do Meio Ambiente (Lei
nº 6.938 de 31 de agosto de 1981)
rumo à formação do ordenamento ju-
rídico-institucional ambiental do país,
que apontava para uma perspectiva de
tratamento mais rigoroso e efetivo das
questões sociais e ambientais. A adoção
de mecanismos de participação social,
como a audiência pública, na discussão
dos problemas ambientais associados aos
processos de intervenção no território
foi um passo importante nesse sentido.
Foi somente a partir dos anos 1980
que a questão ambiental efetivamente
emergiu no interior do Estado brasileiro.
A introdução de uma noção de meio
ambiente na esfera estatal obrigou o
Estado a se posicionar como instância
regulatória das relações e interações
entre as diversas dinâmicas sociais con-
cretas – portadoras de lógicas, repre-
sentações, valores e visões de mundo
diferentes e, muitas vezes, conflitantes –
e a materialidade. 2 Tal fato implicou no
desenvolvimento de inúmeras estraté-
gias, tanto por parte do Estado – através
regulações ou, ao contrário, através da
desregulamentação de atividades –,
quanto da sociedade – através da orga-
nização e formulação de demandas, que
incluíam um espaço de participação
social no processo decisório das políticas
relacionadas ao meio ambiente, ao esta-
belecimento de direitos, entre outras.
A Política Nacional do Meio Ambien-
te veio normatizar e reunir em um só
corpo legal procedimentos e ações rela-
tivas às questões de proteção, conserva-
ção e preservação ambiental, instaurando
um novo processo no tratamento dessas
questões. Esta lei (6.938/81) unificou os
princípios ambientais, chamando para si
a responsabilidade sobre a supervisão e
a formulação de normas gerais da polí-
tica ambiental em escala nacional. Por
outro lado, através da formação do
SISNAMA (Sistema Nacional de Meio
Ambiente) 3, projetou um sistema de des-
centralização da implementação, atri-
buindo níveis de competência aos estados
e municípios, que passaram a responder
por uma importante área de gestão e li-
cenciamento ambientais.

2
Conforme aponta Fabiani (1989: 205), a emergência do meio ambiente como uma categoria
nova e objeto de política no espaço público, implica a extensão do domínio político para
setores cuja atuação, em relação ao meio ambiente, estivera fora da ação estatal específica. A
incorporação desses setores, por outro lado, supõe a submissão a uma nova codificação e
fundamentação legal (ambiental), assim como a emergência de novas formas de participação
e representação política.
3
A fim de viabilizar a Política Nacional do Meio Ambiente, a lei criou o Conselho Nacional de
Meio Ambiente (CONAMA), como instância superior do SISNAMA, diretamente vinculado à
Presidência da República. O CONAMA teria como finalidade a articulação de todos os órgãos
e entidades nas diversas instâncias governamentais, bem como de instituições investidas
pelo poder público da responsabilidade pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.
Sua missão primordial seria a formulação e execução da política ambiental.
Chélen Fischer de Lemos 165

As audiências públicas surgiram na final emitido pelo órgão responsável pelo

política ambiental brasileira como uma
evolução no processo de constituição de
instrumentos para a gestão ambiental.
Por meio da Resolução 001/86, o
CONAMA instituiu as audiências públicas
como uma das etapas do licenciamento
ambiental. Tal resolução menciona (em
seu último parágrafo) a possibilidade da
realização de audiências públicas como
veículo para esclarecimento do público
acerca do projeto em causa e seus im-
pactos ambientais e para discussão do
Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).
Neste momento, as audiências públicas
constituem basicamente mecanismos de
informação/esclarecimento que pode-
riam ser opcionalmente adotados pelos
órgãos licenciadores ambientais 4 – esta-
duais, municipais ou federal (IBAMA),
conforme o caso –, se estes julgassem ne-
cessário e/ou conveniente.
Posteriormente, através da Resolu-
ção CONAMA 009/87, as audiências
públicas tornaram-se parte integrante do
licenciamento ambiental e tiveram seu
papel definido nesse processo. Passaram,
a partir de então, a ter a atribuição legal
de discutir o conteúdo dos RIMAs e di-
rimir dúvidas a seu respeito, tornando-
se fontes para o recolhimento de críticas
e sugestões a fim de subsidiar o parecer
licenciamento ambiental 5 do projeto em
questão.
Embora não tenham perdido o cará-
ter facultativo, as audiências públicas
deixaram de ser uma opção exclusiva dos
órgãos licenciadores para se transformar
em uma opção tanto institucional – dos
órgãos licenciadores, de órgãos públicos
ou do Ministério Público – como da so-
ciedade civil organizada e/ou dos cida-
dãos de alguma forma interessados na
obra ou empreendimento, através de pe-
tição assinada por 50 (cinqüenta) ou mais
cidadãos. Dessa maneira, de um meca-
nismo para esclarecer dúvidas, elas po-
deriam transformar-se em instrumento
(político) público.
Conforme as Resoluções CONAMA
001/86 e 009/87, a audiência pública é
um mecanismo institucional formal de
participação pública no processo de ava-
liação ambiental dos empreendimentos
potencialmente causadores de degrada-
ção ambiental. A legislação prevê seu
uso somente nos casos de empreendi-
mentos que tenham como exigência a
elaboração de Estudos de Impacto
Ambiental (EIA) e do respectivo RIMA;
a discussão dos demais documentos téc-
nicos exigidos para o licenciamento

4
Os órgãos licenciadores ambientais são também chamados de órgãos estaduais de meio
ambiente (OEMAs). Como essa denominação exclui o órgão federal (IBAMA), a denomina-
ção mais genérica foi adotada neste trabalho.
5
O processo de licenciamento ambiental compreende, por parte dos órgãos licenciadores, a
emissão de três tipos de Licença: Licença Prévia (LP); Licença de Instalação (LI); e Licença de
Operação (LO). A sociedade só é chamada a participar das discussões durante o processo de
licenciamento prévio ambiental (Resolução CONAMA 006/87).
166 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática

ambiental não implica a realização de A capacidade potencial de influen-

audiências públicas 6 .
Os órgãos licenciadores ambientais
dos estados da federação – e o IBAMA,
nos casos determinados pela lei – são
responsáveis pela preparação e coorde-
nação das audiências públicas, quando
solicitadas. Após receber o EIA/RIMA do
empreendedor, o órgão ambiental deve
fixar em edital público um prazo não
inferior a 45 dias para que os interessa-
dos solicitem formalmente a audiência.
Esta, contudo, só ocorre após a análise
prévia do EIA/RIMA e as demais com-
plementações efetuadas pelo órgão li-
cenciador ambiental. A realização da
audiência pública, uma vez solicitada,
condiciona a concessão da licença am-
biental, e sua não realização invalida
qualquer licença porventura concedida.
ciar o parecer final de concessão da licen-
ça faz com que as audiências públicas
tornem-se “arenas” de uma disputa po-
lítica entre múltiplos agentes sociais,
portadores de diferentes concepções e
representações sobre o mundo material
e sobre a apropriação do território.
Sendo o espaço de confronto dessas
diferentes concepções e, ao mesmo
tempo, o espaço para a tentativa de
resolver institucionalmente os conflitos,
as audiências públicas fazem parte de
um “campo político” em que se desen-
volve uma complexa articulação de dis-
cursos que acionam diferentes lógicas de
concepção e apropriação do território
e de seus recursos, através dos quais se
explicitam diferentes interesses econô-
micos, políticos, ambientais, sociais e
culturais.

As audiências públicas e os empreendimentos

h idrelétricos

O planejamento das atividades das comunitária), mas o próprio modo de

empresas de energia elétrica (especial-
mente em relação à geração de energia)
envolve decisões de cunho financeiro,
tecnológico, político, organizacional, ter-
ritorial, econômico, ambiental etc., que
atingem não apenas diferenciados e até
contraditórios interesses econômicos e
sociais (públicos e privados, em escala
global, nacional, setorial, regional e
vida e reprodução social de populações
residentes nas áreas de influência dos
empreendimentos hidrelétricos. Assim,
tornou-se inaceitável, em particular do
ponto de vista dos grupos sociais afeta-
dos, que tais decisões restrinjam-se ex-
clusivamente às empresas do setor. A
luta dos movimentos de atingidos por
barragens, associada às pressões dos

6
Na regulamentação das audiências públicas, alguns estados estabeleceram a possibilidade de
realização de audiências em processos que não exigem EIA/RIMAs, se o órgão ambiental julgar
necessário. É o caso dos estados de São Paulo e de Minas Gerais.
Chélen Fischer de Lemos 167

agentes financiadores internacionais 7 e mentos hidrelétricos foi inaugurado

de setores da sociedade preocupados
com as questões ambientais, evidencia-
ram a necessidade da criação de um es-
paço institucional em que os aspectos
técnicos, políticos e sociais dos projetos
hidrelétricos fossem discutidos ampla-
mente com a sociedade, a fim de que
os empreendimentos pudessem alcan-
çar um maior benefício social real, com
um menor custo social e ambiental. A
criação de mecanismos institucionais de
participação no licenciamento ambiental
tornou-se um primeiro passo no sentido
de ampliar a discussão pública desses
empreendimentos.
O processo sistemático de licencia-
mento ambiental dos empreendi-
com a Resolução CONAMA 001/86.
Nela, o CONAMA estabeleceu os crité-
rios e diretrizes básicas a fim de que a
Avaliação de Impacto Ambiental (atra-
vés do EIA/RIMA) fosse utilizada como
um dos instrumentos da Política Nacio-
nal de Meio Ambiente. Além disso, no
Artigo 2º da resolução foram definidas
as “atividades modificadoras do meio
ambiente” que deveriam observar a
elaboração de EIA/RIMA, dentre as
quais as obras hidráulicas para a explo-
ração de recursos hídricos com potência
acima de 10 MW. Essa definição tor-
nava tais empreendimentos candidatos
“naturais” à realização de audiências
públicas no processo de licenciamento
ambiental.

Audiências públicas e movimento social contra as

ba rragens

As lutas dos movimentos contra as bar- dimentos hidrelétricos. O segundo passo

ragens se deram, inicialmente, durante
o processo de implantação e execução
dos projetos, quando as ameaças de des-
locamento e expulsão eram um fato pra-
ticamente consumado, como as lutas nas
barragens de Sobradinho e Itaipu (Car-
valho e Scotto, 1995). Nessas primeiras
lutas, as ações dos movimentos visavam
à obtenção de “indenizações justas”
como compensação ao deslocamento
forçado das populações pelos empreen-
foi a reivindicação de “terra por terra
na região”, que apontava para uma ten-
tativa de assegurar o reassentamento
com a recomposição do modo de vida
das populações locais, o que vinculava
a relação com a terra a fatores extra-
econômicos: fatores culturais, sociais e
simbólicos como constitutivos da iden-
tidade social dos indivíduos (Carvalho
e Scotto, 1995, e Vainer, 1995).

7
Em meados da década de 1980, a assunção da questão ambiental por parte do Banco
Mundial (BIRD) – em virtude das repercussões dos impactos socioambientais dos grandes
projetos e empreendimentos – reforçou o licenciamento como um instrumento eficaz de
gestão do meio ambiente. Além disso, como agente financiador, o BIRD podia pressionar os
países que recebiam seus financiamentos a adotar tal procedimento.
168 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática

Com o aprofundamento das lutas, não apenas contra projetos específicos de

foi construída a identidade de atingido a
partir de uma nova atribuição de senti-
do ao significado corrente desta palavra,
que passou a descrever um sujeito social
e político ativo na defesa do seu território,
das suas práticas sociais e do seu modo
de vida; contraposto a um outro sujeito
representado pelo empreendimento
hidrelétrico (no papel da empresa), que
“interfere” e interage negativamente
nesse espaço e em suas dinâmicas so-
ciais. A constituição da identidade de
atingido – que se apresenta em confronto
com um determinado processo de expro-
priação, orquestrado a partir do centro
hegemônico, e ao lado de outros movi-
mentos de trabalhadores que sofrem
processos semelhantes – foi um passo
fundamental para a evolução do movi-
mento e para a constituição posterior de
um Movimento Nacional de Atingidos
por Barragens 8 . Uma vez assumida a
identidade de atingidos, o sentido passivo
e pejorativo da palavra foi invertido para
o sentido ativo e positivo de resistência,
intervenção no território, mas contra
uma forma de planejamento e desenvol-
vimento que excluía parcela significativa
da população.
A mudança do conteúdo da luta
representa o crescimento e a evolução
política do movimento que passou de
uma atitude defensiva, caracterizada pelas
reivindicações de “indenização justa” e
de “terra por terra na região”– cujos prin-
cipais objetivos eram a recomposição do
modo de vida e a manutenção da condi-
ção social de trabalhador rural, campo-
nês, índio, pescador etc. –, para uma
atitude tanto ativa – representada por
uma rejeição à forma de apropriação ex-
terna do seu território e dos recursos
naturais sob a forma de energia – quanto
propositiva – através do questionamento
do modelo de desenvolvimento e da
política energética nele contida e da pro-
posta de um modelo de desenvolvimento
alternativo, mais integrador e democrá-
tico (Vainer, 1995).

8
O I Encontro Nacional de Trabalhadores Atingidos por Barragens ocorreu nos dias 19 a 21 de
abril de 1989, em Goiânia. Em março de 1991 (de 12 a 14) ocorreu o I Congresso Nacional de
Trabalhadores Atingidos por Barragens, em Brasília, com representantes dos atingidos de
várias partes do país. Nesse Congresso foi eleita a Coordenação Nacional do Movimento de
Atingidos por Barragens - MAB. O movimento nacional constituiu-se com o objetivo de articular
as lutas regionais em escala nacional, realizando ações em conjunto e defendendo os
compromissos firmados entre as empresas de energia elétrica e os movimentos de atingidos
em todo o país. Nesse sentido, o MAB procurou articular-se com outros movimentos sociais,
entidades da sociedade civil (nacionais e internacionais), sindicatos, e com o legislativo, a fim
de buscar a adesão política e social à causa dos atingidos. A constituição de um movimento
nacional contribuiu para a consolidação da identidade de atingido como uma identidade
positiva, capaz de compor uma força política. Em 1997, o MAB estendeu suas articulações para
além das fronteiras nacionais através do I Encontro Internacional de Atingidos por Barragens,
realizado em Curitiba em março desse mesmo ano. Do Encontro resultou o documento chamado
“Declaração de Curitiba, Pelo Direito à Vida e aos Modos de Vida das Populações Atingidas
por Barragens”.
Chélen Fischer de Lemos 169

A reivindicação da participação da hidrelétricos, por parte dos movimentos

sociedade na discussão dos aspectos téc- de atingidos por barragens, faz parte
nicos e nas tomadas de decisão em rela- desse processo.
ção aos aspectos políticos dos projetos

O c a so d a UHE Tij uco A lto

A concessão do aproveitamento hidrelé- “interagentes” naquele espaço. O movi-

trico para a construção da usina hidre-
létrica (UHE) de Tijuco Alto – localizado
no Vale do Ribeira, entre os estados de
São Paulo e Paraná 9 – foi solicitada ao
governo federal pela Companhia Brasi-
leira de Alumínio (CBA), empresa do
Grupo Votorantim, e foi concedida pelo
Departamento Nacional de Águas e
Energia Elétrica (DNAEE) em 1988. O
objetivo enunciado do empreendimento
era a produção de energia elétrica para
consumo próprio, com vistas à amplia-
ção da capacidade de produção de alu-
mínio do complexo industrial da CBA,
instalado em Mairinque/SP, numa usina
de 144 MW de potência.
O movimento contrário ao empreen-
dimento Tijuco Alto assumiu contornos
singulares em cada estado, coerente-
mente com a extensão da região, como
também com a diversidade e especifi-
cidade sociológica dos grupos sociais
mento no Paraná, liderado pela Comis-
são de Mobilização do Vale do Ribeira
(CMVR), teve um âmbito de ação muito
localizado, centrado em Cerro Azul, seu
município-sede. Todas as ações e estraté-
gias formuladas pela Comissão focaliza-
ram a defesa do município: seu território,
seus moradores, sua integridade física e
político-administrativa. Tal limitação fez
com que o movimento paranaense dei-
xasse de considerar a importância das
ações empreendidas no lado paulista,
tanto por parte do empreendedor, quan-
to por parte dos órgãos ambientais e das
comunidades atingidas. As articulações
foram buscadas nos limites do próprio
estado. Não houve interesse em conhecer
e participar do processo semelhante que
estava ocorrendo no estado vizinho.
No lado paulista, a mobilização lide-
rada pelo Movimento dos Ameaçados
pelas Barragens no Vale do Ribeira

9
O Vale do Ribeira é considerado uma das regiões mais pobres e menos desenvolvidas desses
estados. Localizam-se aí os últimos remanescentes de mata atlântica na região e o último
grande rio que corre livre de barramentos: o rio Ribeira do Iguape. A concentração e as
disputas pela terra tornam a questão fundiária na região bastante complexa, provocando
inúmeros conflitos que envolvem centenas de famílias. Além disso, a região apresenta muitas
áreas ambientalmente protegidas e particularidades socioculturais, como a presença de co-
munidades remanescentes de quilombos. Numa região em que os problemas econômicos,
sociais e ambientais são muito complexos, a questão fundiária torna-se um agravante e um
fator alimentador de todos os outros problemas. Este é o cenário no qual se desenvolvem os
debates em torno da construção das barragens no Vale do Ribeira.
170 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática

(MOAB), por sua vez – articulando-se
desde o início com o Movimento Nacio-
nal de Trabalhadores Atingidos por Bar-
ragens (MAB) e com outros movimentos
sociais e entidades da sociedade – não
concentrou sua ação no município-sede
(Eldorado/SP). O MOAB adotou uma
visão regional mais ampla, procurando
conhecer todos os aspectos do problema
da construção das barragens no Vale do
Ribeira, independentemente das fron-
teiras estaduais. Tal perspectiva levou
seus militantes à tentativa de participar
de todo o processo de licenciamento da
usina, inclusive na audiência pública de
Cerro Azul/PR.
As audiências públicas para a discus-
são do EIA/RIMA da UHE Tijuco Alto
foram solicitadas pelas entidades da so-
ciedade civil SOS Mata Atlântica, em
São Paulo, e GEEP-Açungui (Grupo de
Estudos Espeleológicos do Paraná), no
Paraná, em julho de 1990, à Secretaria
de Meio Ambiente de São Paulo (SMA/
SP) e à Superintendência de Recursos
Hídricos e Meio Ambiente do Paraná
(SUREHMA) 10, respectivamente. A par-
tir dessas solicitações, foram marcadas
as audiências em Ribeira/SP, em março
de 1993, e em Cerro Azul/PR, em ja-
neiro de 1994. Ambas caracterizaram-
se pelo amplo apoio dos políticos locais
ao empreendimento e pela limitada
participação dos membros da CMVR e
do MOAB, bem como pela ausência de
mobilização organizada dos atingidos e
da comunidade em geral.
A CMVR encontrava-se então pouco
mobilizada. Além disso, já havia feito as
suas próprias “audiências públicas”, por
ocasião da realização de duas Assem-
bléias Populares 11 , nas quais as opiniões
dos moradores e atingidos foram ex-
postas não apenas para o poder público
(inclusive a própria SUREHMA, que en-
viou representantes às duas assembléias),
como também para o empreendedor. De
certa forma, a questão já estava resol-
vida: as pessoas se reuniram, deliberaram
pela não construção da usina, tornaram
pública sua decisão e esperaram que essa
decisão fosse respeitada. Mesmo tendo
conhecimento de que uma audiência pú-
blica poderia acontecer, já que ela havia
sido mencionada pelo governo estadual
no início das conversações sobre o em-
preendimento, a garantia de que a
opinião da população seria levada em
conta foi considerada mais importante do
que a garantia de que haveria uma au-
diência pública formal para discutir os
impactos e implicações do empreendi-
m en to .
Os dois momentos – a participação
organizada pela comunidade nas Assem-
bléias Populares e a participação na au-
diência pública (de Cerro Azul) – podem

10
Esta superintendência foi sucedida pelo IAP – Instituto Ambiental do Paraná.
11
A primeira Assembléia Popular teve lugar na praça principal de Cerro Azul, no dia 07/09/1988,
e contou com a presença de cerca de 2.000 pessoas. A Segunda Assembléia Popular teve lugar
na escola estadual, no dia 27/10/1989, e contou com a presença de cerca de 1.000 pessoas.
Em ambas as assembléias colocou-se em votação se a população era favorável ou não à
construção da usina, que foi rejeitada por unanimidade.
Chélen Fischer de Lemos 171

ser entendidos como momentos que se esforços de mobilização na consecução

opõem. Para o movimento contra a
barragem no Paraná, as Assembléias
Populares foram manifestações da co-
munidade, do desejo de autonomia e da
vontade popular; enquanto a audiência
pública foi uma articulação política (do
Estado com o capital) para viabilizar a
construção da usina, que deixou de fora
a comunidade.
O MOAB, por outro lado, tinha ex-
pectativas em relação à realização das
audiências públicas, mas lhe faltou
tempo para a mobilização, tanto que
chegou a solicitar um adiamento da pri-
meira e, no caso da segunda, só teve
conhecimento na véspera de sua rea-
lização. Também o MOAB e as entidades
da sociedade civil que o apoiavam en-
tendiam que, com a mobilização de
outras organizações e de setores da
sociedade, seria mais fácil conseguir a
atenção das autoridades e de pessoas
interessadas nos problemas do Vale com
capacidade e poder de decisão. A
ampliação da base social e política do
movimento só poderia ser alcançada,
contudo, se a discussão pública do em-
preendimento fosse igualmente amplia-
da e deslocada de seu espaço original;
em outras palavras, se houvesse uma
audiência pública na capital. Assim, o
MOAB e seus aliados concentraram
de mais uma audiência na capital pau-
lista, cuja realização propiciaria maior
visibilidade para o movimento, tornan-
do também mais fácil driblar as ingerên-
cias da política local, por meio de uma
discussão mais extensa e democrática 12.
Nas audiências públicas para a dis-
cussão do EIA/RIMA da UHE Tijuco Alto
foram implementadas medidas pelo
empreendedor e pelos órgãos ambien-
tais que, somadas, limitaram a participa-
ção não da sociedade em geral, mas a
participação politicamente organizada.
Em primeiro lugar, a SMA/SP negou o
pedido do MOAB de adiamento da au-
diência em Ribeira para que o movi-
mento pudesse organizar os atingidos
para dela participarem. Em segundo
lugar, o empreendedor – sendo respon-
sável pela organização física da au-
diência (espaço, som, recepção etc.) –
procedeu a uma identificação e seleção
dos participantes da audiência pública
em Ribeira 13 . Em terceiro lugar, os mili-
tantes do movimento contra a barragem
foram impedidos de se pronunciar ade-
quadamente e de distribuir folhetos com
sua visão sobre a construção da barra-
gem na audiência pública de Cerro Azul.
Em quarto lugar, o empreendedor pro-
curou manipular a participação deslo-
cando pessoas de outros municípios (não

12
As solicitações de audiência pública na Cidade de São Paulo foram protocoladas em julho de
1990, maio de 1993, agosto de 1993, outubro de 1993 e fevereiro de 1994. A mesma
solicitação foi feita por ambientalistas com assento no CONSEMA nas reuniões plenárias de
06/08/1993 e 06/05/1994; e na Reunião Extraordinária do Plenário do CONSEMA que
decidiu sobre a viabilidade do empreendimento em 26/05/1994.
13
Este procedimento foi denunciado à mesa organizadora por um representante das entidades
ambientalistas do CONSEMA e se encontra registrado na ata sumária da audiência.
172 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática
diretamente atingidos) para tomarem
parte nas audiências públicas 14 . Final-
mente, as pessoas com opiniões contrá-
rias ao empreendimento não puderam
expressar-se livremente, já que a “cla-
que contratada” pelo empreendedor
cobria de vaias qualquer manifestação
desfavorável ao projeto.
Além disso, o controle sobre as
condições objetivas de realização das
audiências – tempo (dia e hora do even-
to), espaço (local), infra-estrutura (or-
ganização e ocupação do espaço,
transporte, lanches, suporte técnico como
telão, caixas de som etc.) e domínio dos
procedimentos do licenciamento ambien-
tal através de assessoria técnica – tornou
as audiências públicas, no caso de Tijuco
Alto, uma realização do empreendedor.
Por esta razão, uma parte da luta em torno
dessas audiências foi consagrada à reivin-
dicação, pelo movimento e pelas entida-
des ambientalistas, da realização de uma
audiência pública na capital paulista. A
audiência pública na capital poderia
passar para o movimento o controle
sobre as condições de sua realização tanto
pela escolha do tempo quanto pela do
lugar, o que permitiria uma maior mobi-
lização e preparo para o confronto com
o empreendedor durante o evento.
O caso de Tijuco Alto também apre-
sentou a constituição de um movimento
social fragmentado, o que garantiu ao
empreendedor parte do sucesso no con-
trole das condições de realização das
audiências públicas, bem como do pro-
14
Segundo depoimentos de militantes do movimento, os políticos locais teriam mobilizado a
população de toda a região para comparecer à audiência pública e se manifestar favoravelmen-
te ao empreendimento. Para isso, teriam oferecido diária e almoço com churrasco e cerveja.
cesso de licenciamento ambiental. O
MOAB e a CMVR atuaram separa-
damente, cada um em seu estado, en-
fraquecendo-se com o isolamento. A
articulação dessas entidades com outras
entidades e movimentos sociais não evi-
tou a fragmentação do movimento contra
a barragem. O mesmo aconteceu com
os órgãos licenciadores ambientais dos
estados de São Paulo e Paraná, que con-
duziram suas análises e avaliações sem
cooperação/coordenação. O resultado foi
que o empreendedor pôde lidar com
esses agentes sociais e institucionais indi-
vidualmente, negociando caso a caso,
sem confrontar-se com um sujeito cole-
tivo forte, que certamente teria maior ca-
pacidade de pressão se todos os agentes
envolvidos estivessem unidos em um úni-
co movimento.
O processo de avaliação ambiental
da UHE Tijuco Alto também foi bastante
conturbado e marcado por manifesta-
ções e representações de políticos locais
e regionais junto aos governos estaduais
em favor do empreendimento, bem
como por tentativas de ampliar o núme-
ro de audiências públicas para a discus-
são do EIA/RIMA e por manifestações
públicas de repúdio ao empreendimento,
no Vale do Ribeira e nas capitais dos esta-
dos, por parte do movimento contra as
barragens. A despeito disso, a viabilidade
ambiental do empreendimento UHE
Tijuco Alto foi aprovada, e o governo do
Paraná concedeu a Licença Prévia para
a construção, em 11/02/1994, da UHE
Tijuco Alto, enquanto o governo de São
Chélen Fischer de Lemos 173

Paulo, através do Conselho Estadual de tos administrativos para viabilizá-la; exis-

Meio Ambiente (CONSEMA) 15 concedeu
a licença com 96 exigências condicio-
nantes 16 para a obtenção das licenças
subseqüentes em 26/05/1994.
O movimento contra as barragens
entendia que o EIA/RIMA não havia sido
plenamente discutido em termos de de-
tecção e avaliação de impactos a ponto
de fundamentar uma tomada de decisão
consistente. Tal fato somava-se a uma
série de outros fatores: suspeição de favo-
recimento ao empreendedor quando da
outorga do aproveitamento hidrelétrico
pelo DNAEE, que inverteu procedimen-
tência de uma série de estudos ambientais
incompletos; existência de pareceres con-
traditórios sobre a viabilidade ambiental
do empreendimento; e uma insatisfação
com o resultado das audiências públicas
realizadas, devido à impossibilidade de
as pessoas e instituições contrárias ao
empreendimento se manifestarem ade-
quadamente. Assim, o Ministério Público
foi convocado para intervir no processo
por meio de ações civis públicas em
ambos os estados, sustando as licenças
concedidas e interrompendo o processo
de licenciamento, que foi reiniciado
numa nova esfera: a instância federal.

O caso da UHE Irapé

A Companhia Energética de Minas de viabilidade da UHE Irapé – localizada
Gerais (CEMIG) recebeu do DNAEE a no Vale do Jequitinhonha, Estado de
autorização para proceder aos estudos Minas Gerais 17 – em 1991. O objetivo

15
O CONSEMA é o órgão deliberativo responsável pela discussão e elaboração das normas e
diretrizes da política ambiental do Estado de São Paulo.
16
As exigências condicionantes são obrigações (elaboração de estudos, formulação de proje-
tos, estabelecimento de medidas mitigadoras de impactos ambientais etc.) impostas pelos
órgãos licenciadores ambientais às empresas, cujo cumprimento condiciona a obtenção das
licenças ambientais subseqüentes.
17
Assim como o Vale do Ribeira, o Vale do Jequitinhonha é uma região pobre e cheia de
conflitos fundiários, o que contrasta com a existência de importantes recursos naturais (flo-
restais e subsolo, principalmente). A água, no entanto, é um recurso precioso por se tratar de
uma região sujeita a secas e baixos índices pluviométricos. A população é predominante-
mente rural, e a agricultura é praticada por pequenos produtores no Médio e Alto
Jequitinhonha, com emprego majoritário de mão-de-obra familiar. A pecuária é praticada de
forma extensiva em médias e grandes propriedades no Baixo Jequitinhonha. Essa divisão
reflete a estrutura fundiária polarizada latifúndio/minifúndio e a concentração da terra. O
garimpo de ouro e diamantes permanece até hoje uma atividade econômica importante para
complementar a renda familiar. A migração temporária e permanente, especialmente para
São Paulo e Mato Grosso do Sul, também é uma das particularidades do Vale e expressa as
dificuldades de reprodução social das famílias camponesas. Sendo uma região onde a mo-
radia às margens dos rios constitui o modo de vida tradicional, condição fundamental para a
reprodução social da população rural, a construção de barragens com o resultante desloca-
mento forçado da população pode ter graves conseqüências sociais.
174 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática

enunciado da construção, uma usina Realizando sua própria pesquisa

com 360 MW de potência, era a geração
e distribuição de energia para atender
ao norte de Minas e sul da Bahia. O iní-
cio dos estudos para a construção da
barragem e a confirmação da intenção
da CEMIG de formar um consórcio com
a iniciativa privada para a execução do
empreendimento ativaram inúmeros
agentes sociais na região. De um lado,
políticos, comerciantes, investidores ca-
pitalistas e a imprensa regional se mobi-
lizaram pela construção da barragem.
De outro, os trabalhadores rurais que
seriam afetados pela barragem de Irapé
constituíram um movimento forte, orga-
nizado, combativo e articulado intra e
extra-regionalmente de oposição à cons-
trução da barragem.
Para o enfrentamento com a empre-
sa, os atingidos, através da formação da
Comissão de Atingidos pela Barragem
de Irapé, procuraram munir-se de infor-
mações sobre a região e sobre a constru-
ção de barragens, contando também
com a experiência de outros atingidos
dentro e fora do estado. Além disso, as
alianças com entidades de assessoria a
movimentos populares, sindicatos e uni-
versidades foram igualmente de grande
importância para legitimar e fundamen-
tar as reivindicações e críticas levantadas
ao longo do processo de organização, e
expostas principalmente na audiência
pública de Acauã.
(contra-RIMA), os atingidos mostraram
profundas falhas no EIA/RIMA da empre-
sa do ponto de vista da caracterização
socioeconômica da região, apontando
possibilidades e especificidades sociais
(existência de comunidades remanescen-
tes de quilombos, por exemplo) que não
foram consideradas nos estudos oficiais.
Assim, no confronto do “RIMA dos atin-
gidos” com o RIMA oficial de Irapé, os
atingidos esperavam revelar na audiência
pública as fragilidades deste último, sua
inadequação para analisar a realidade
socioambiental regional, e, assim, obter
sua rejeição pelo Conselho Estadual de
Política Ambiental (COPAM) 18 .
A negociação das medidas mitigado-
ras relacionadas aos impactos negativos
do empreendimento, que antecedeu à
realização das audiências públicas, serviu
para esclarecer as posições assumidas
pela CEMIG e pela Comissão de Atingi-
dos no processo. Durante todo o tempo,
a CEMIG procurou afirmar sua disposi-
ção de negociar com os atingidos, en-
quanto “pressionava” para a imediata
realização da audiência pública. Apesar
disso, as propostas de mitigação da
CEMIG continuaram num nível bas-
tante abstrato, e a negociação ficou cir-
cunscrita aos limites determinados pela
empresa da “exploração racional dos
limites dos Estudos de Viabilidade” 19 .

18
O COPAM foi criado em 1977 como o principal órgão deliberativo e normativo de meio
ambiente do Estado de Minas Gerais.
19
A construção de uma usina hidrelétrica implica a realização de várias etapas de estudos e
projetos. Os estudos de viabilidade determinam se o empreendimento é exeqüível técnica e
economicamente, enquanto os estudos socioambientais (EIA/RIMA), que fundamentam a
Licença Prévia Ambiental, determinam sua viabilidade ambiental.
Chélen Fischer de Lemos 175

As discussões em torno dessas pro- As lutas pelas condições objetivas de

postas acabaram culminando no que a
CEMIG definiu como “enfrentamento
público”, embora não se tenham traduzi-
do numa indisposição total ao diálogo
pelas partes, mas numa “marcação de
posição”: a CEMIG tentando mostrar-se
aberta à discussão, especialmente para o
órgão ambiental, enquanto impunha
suas condições; a Comissão de Atingidos
procurando evidenciar que a empresa
estava disposta a conversar, mas não a
negociar concretamente, o que criava um
impasse que levou à realização de uma
manifestação pública em Belo Horizonte
(em 10/03/1997). Nessa manifestação,
os atingidos mostraram que o discurso
da disposição ao diálogo não era sufi-
ciente, eles queriam algo mais concreto:
a negociação, nos seus termos.
A estratégia da CEMIG de não avan-
çar nas propostas, mas reafirmar sempre
a disposição ao diálogo, acabou funcio-
nando. Para a Fundação Estadual de
Meio Ambiente - FEAM, somente a dis-
posição da empresa ao diálogo foi evi-
denciada, e a Licença Prévia Ambiental
para a construção da UHE Irapé foi
aprovada pelo COPAM em 10 de dezem-
bro de 1997, com recomendações e con-
dicionantes estabelecidos pelo órgão
licenciador.
realização das audiências públicas nos
casos de Irapé e de Tijuco Alto tomaram
rumos bem diferentes. Para o movimen-
to de atingidos de Irapé a audiência
pública fazia parte da estratégia de luta
desde o início. Assim, o movimento so-
licitou à FEAM 20 a realização da audiên-
cia numa determinada localidade e
concentrou-se na preparação para o
evento. A entrada de outros agentes
sociais na disputa pelo espaço (políticos
regionais, comerciantes e investidores in-
teressados no empreendimento) levou
à convocação de duas audiências: uma,
solicitada pelos atingidos, a ser realizada
em uma das margens do rio (na loca-
lidade de Acauã, em 22/06/1997), e
outra, pelos políticos, a ser realizada na
margem oposta (no Município de Cris-
tália, em 29/06/1997). O movimento
lutou e conseguiu obter o controle das
condições de realização da audiência
pública de Acauã, não só em termos de
tempo e espaço, pois a audiência rea-
lizou-se no dia e local escolhidos pelos
atingidos, como também da infra-estru-
tura (organização do espaço, transporte,
lanches), cuja responsabilidade finan-
ceira era da CEMIG 21 . Dessa forma, a
audiência pública de Acauã tornou-se a
“audiência dos atingidos”, ou seja, a que
foi solicitada e controlada pelos atingi-

20
Em 1993, a Comissão de Atingidos enviou correspondência à FEAM pedindo informações
sobre o andamento do licenciamento da UHE Irapé e manifestando a pretensão de solicitar
audiência pública para discutir o processo. Como resposta, a FEAM sugeriu a solicitação
imediata da audiência pública pelo movimento, o que foi feito oficialmente em 1995.
21
De acordo com depoimento de técnico da FEAM recolhido durante o trabalho de campo, a
CEMIG contratou serviços de terceiros para a montagem de uma “lona de circo” em Acauã,
para o serviço de lanches e para o transporte dos interessados. A luta da Comissão de
Atingidos foi pelo controle dessa infra-estrutura, organizando os grupos de famílias que
seriam transportadas até a audiência e garantindo que tivessem “todo o conforto” de que
eram merecedores.
176 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática
dos. Nela os atingidos expuseram seus
pontos de vista, fizeram críticas ao em-
preendimento, reivindicaram seus direitos
e se mostraram grandes conhecedores
dos aspectos socioeconômicos e culturais
da região.
A segunda audiência pública, reali-
zada em Cristália, foi boicotada pelo
movimento que lutou contra sua realiza-
ção. O movimento argüiu que havia pe-
dido a audiência num local específico,
em torno do qual concentrou todos os
esforços de mobilização, e que, portanto,
não havia razão para uma audiência em
outro lugar. Além disso, seria uma forma
de esvaziar a audiência dos atingidos e
fornecer um palanque para os políticos
locais.
Esse processo de disputa das condi-
ções de realização das audiências públicas
O papel das audiências públicas nos processos de
licenciamento ambiental
Do ponto de vista da legislação ambien-
tal, as audiências públicas são o principal
momento de concretização do discurso
participativo da sociedade nas questões
ambientais: a participação da sociedade
se esgota nesse mecanismo. A sociedade
aparece na legislação como “meio am-
biente impactado” (Vainer, 1993) e
como participante das audiências públi-
cas. Tal centralidade – que designa às au-
diências públicas um papel, de certa
forma, superestimado – gera uma série
de expectativas nos agentes sociais e ins-
titucionais envolvidos.
sugere, pois, que o ambiente da au-
diência interfere no seu resultado. Embo-
ra elas não tenham poder deliberativo,
podem ser politicamente estratégicas para
os agentes sociais no desenvolvimento da
luta.
O caso de Irapé revelou um proces-
so de luta ao longo do qual os atingidos
foram constituindo-se e impondo-se
como sujeitos políticos, sendo reconheci-
dos pela empresa e pelo órgão ambien-
tal. A unidade de ação, a articulação com
outros sujeitos (políticos, sociais, institu-
cionais) e a elaboração de um discurso
autônomo e consistente em conteúdo
crítico, permitiram que o movimento de
atingidos disputasse com a CEMIG – em
termos quase equivalentes – as condições
de realização do processo de licenciamen-
to ambiental do empreendimento e das
audiências públicas, em particular.
Conforme foi apresentado, na pers-
pectiva legal/institucional as audiências
públicas atendem principalmente a três
objetivos:
l informação à sociedade sobre os
aspectos mais importantes do projeto
em questão;
l recolhimento de críticas e sugestões
acerca do projeto para subsidiar a
tomada de decisão sobre o licencia-
mento; e
Chélen Fischer de Lemos
l efetiva participação da sociedade no
processo de licenciamento ambien-
tal dos empreendimentos.
Aceitando provisoriamente a idéia de
que as audiências públicas concretizam a
participação da sociedade no processo
de licenciamento ambiental dos em-
preendimentos, pode-se dizer que essa
participação depende, em larga medida,
do grau de informação da população
sobre o projeto e de sua real capacidade
de formular críticas e sugestões.
Pela natureza e complexidade dos
processos que envolvem a construção
de uma barragem hidrelétrica, uma úni-
ca audiência pública não é capaz de es-
clarecer todas as dúvidas e fornecer
todos os dados para que a população
possa conhecer e “sugerir” mudanças no
projeto. Para cumprir o objetivo de in-
formar efetivamente a sociedade local,
seriam necessárias a realização de um
esforço de mobilização da população
para a audiência e/ ou a realização de
várias audiências. Por outro lado, para
cumprir o objetivo de recolher críticas e
sugestões, o pressuposto é o conheci-
mento prévio aprofundado por parte da
sociedade, o que significa pleno acesso
às informações e documentos produzi-
dos pela empresa, bem como o conhe-
cimento do processo de licenciamento.
Os casos estudados fornecem evidên-
cias de que esses dois objetivos (infor-
mar/recolher críticas e sugestões) são
difíceis de alcançar, chegando a ser con-
traditórios.
No caso de Tijuco Alto, os atingidos
enfrentaram grandes obstáculos para
177
lidar com a burocracia e para ter acesso
ao RIMA e demais documentos neces-
sários à compreensão das implicações
do empreendimento. Além disso, o fato
de o empreendimento estar sendo licen-
ciado por dois órgãos ambientais com
normas e procedimentos próprios – o
que dificultou o entendimento do pro-
cesso como um todo – contribuiu para
que os participantes das audiências pú-
blicas, em ambos os estados, não com-
parecessem ao evento ou fossem para
lá despreparados, desorganizados e
desinformados sobre sua natureza e im-
portância. Assim, para cumprir os obje-
tivos legais de informar a população e
recolher sugestões sobre o projeto, as
audiências públicas realizadas deveriam
pelo menos ter-se complementado.
Considerando a UHE Tijuco Alto
um empreendimento com possibilidade
de gerar impactos regionais e Ribeira e
Cerro Azul municípios relativamente
próximos, os órgãos ambientais de São
Paulo e Paraná poderiam ter coordena-
do os eventos de modo que a audiência
ocorrida em Ribeira realmente fosse
complementada pela de Cerro Azul. Para
isso, bastaria uma integração dos pro-
cessos de licenciamento verificados
nesses estados. A ausência de comple-
mentaridade entre as audiências realiza-
das mostrou, no entanto, uma aplicação
puramente burocrática dos mecanismos
institucionais de participação e do pró-
prio licenciamento. Essa questão ficou
bastante evidente quando todos os pedi-
dos do movimento contra a barragem
e de entidades ambientalistas para a rea-
lização de mais uma audiência pública
em São Paulo foram rejeitados porque
178 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática
“vigorava a norma de que as audiên-
cias públicas fossem sempre realizadas
no município ou área de influência”
(MEMO.AI.020/94 de 19/06/1994,
grifo no original, Processo SMA/SP nº
0531/89) e as exigências legais já
haviam sido cumpridas. Não foi con-
siderado que, para a sociedade, as
“exigências sociais” não haviam sido
cumpridas e que a norma, embora não
recomendasse a realização de uma
nova audiência na capital, também não
a impedia.
Assim, pode-se concluir que a norma
criada para garantir a efetiva participação
da sociedade também atua como ele-
mento limitador, posto que seu cumpri-
mento estrito (de forma burocrática)
impede a ampliação do debate. Por outro
lado, uma visão mais ampla do processo
de licenciamento ambiental e da aplica-
ção dos seus instrumentos, permite um
melhor aproveitamento da participação
da sociedade local, à medida que obser-
vações, reivindicações e experiências são
incorporadas ao processo desde o início
das discussões.
No caso de Irapé, a FEAM usou
observações dos atingidos e das enti-
dades de apoio ao movimento para
formular seus pareceres e solicitar in-
formações complementares aos estudos
ambientais apresentados pela CEMIG.
Tal fato é importante, pois representa
um avanço em relação à aplicação
estrita da norma no licenciamento am-
biental, pela tentativa de incorporar
alguns aspectos do ponto de vista dos
atingidos no desenvolvimento dos estu-
dos. A triangulação órgão ambiental /
empresa / atingidos foi importante até
mesmo para que estes últimos chegas-
sem à audiência pública com um alto
nível de informação sobre o processo e
pudessem formular claramente suas rei-
vindicações e fundamentar suas críticas.
A posição assumida pela FEAM de “fran-
quear” as informações, incentivando o
debate entre os atingidos e a empresa
em vez de limitar-se ao conhecimento
técnico, foi de grande importância na
fase de preparação para as audiências
públicas. Esse nível de informação, no
entanto, foi resultante da organização
dos atingidos, que conquistaram junto
ao órgão ambiental o reconhecimento
do seu papel como sujeito no processo
de licenciamento. A comparação entre
os dois casos mostra que, embora seja
legítimo o pleito por informações, o
apoio e a anuência dos órgãos ambien-
tais facilita o acesso não só dos atingidos,
mas de todos os interessados, auxilian-
do-os na preparação para uma “partici-
pação mais propositiva” nas audiências
públicas, caso esse tipo de participação
seja desejável pelos agentes envolvidos.
Do ponto de vista dos empreende-
dores, a participação da sociedade no
processo de licenciamento ambiental é
vista como uma possibilidade e uma
oportunidade de legitimar o empreen-
dimento ante a opinião pública. A
participação dos interessados no em-
preendimento nas audiências públicas
reforça a credibilidade do processo de
licenciamento ambiental, bem como do
empreendimento e da própria empresa.
Todos os recursos são empregados para
transformar a participação da sociedade
num meio de viabilizar o empreendi-
Chélen Fischer de Lemos
mento, tal como foi originalmente con-
cebido. As alternativas são apresentadas
de acordo com a concepção técnica e
política original dos empreendimentos.
Assim, uma vez solicitadas as audiências
públicas, elas poderão assumir seu
“papel legitimador”, pois os empreende-
dores criarão condições para que isso
ocorra, desenvolvendo uma série de es-
tratégias e mecanismos para controlar a
participação da sociedade.
Para os empreendedores, o resulta-
do das audiências públicas, tenham elas
alcançado ou não os objetivos propostos
pela legislação, é sempre o mesmo: a
discussão pública do projeto é conside-
rada resolvida, mesmo que a sociedade
continue reclamando mais informações
e opondo-se ao empreendimento. A
simples realização das audiências públi-
cas é suficiente para que os empreen-
dedores considerem o debate com a
sociedade encerrado.
Do ponto de vista dos atingidos, as
audiências públicas não são o foco cen-
tral da luta, mas representam um mo-
mento importante no processo, pois
oferecem uma oportunidade para os
movimentos ampliarem suas bases, atra-
vés da mobilização da população, e aper-
feiçoarem suas formas de organização.
Mesmo não tendo poder decisório,
o resultado das audiências públicas pode
influenciar a tomada de decisão dos téc-
nicos que analisam o processo de li-
cenciamento (EIA/RIMA) quanto ao
estabelecimento dos “condicionantes”
para a concessão ao empreendedor das
licenças subseqüentes. No caso de Irapé,
179
as condições impostas ao empreende-
dor – obrigatoriedade da compra das
terras e reassentamento das famílias
deslocadas compulsoriamente dois anos
antes do enchimento do reservatório –
são atribuídas à pressão dos atingidos e
têm uma relação direta com seu desem-
penho nas audiências públicas reali-
zadas.
As audiências também podem
estabelecer patamares futuros de nego-
ciação, pela “publicização” de posiciona-
mentos e compromissos, mesmo que
verbais, pelo empreendedor e pelo poder
público. Além disso, as audiências públicas
representam o fórum em que os movi-
mentos contra as barragens e a popula-
ção em geral podem ser ouvidos tanto
pelo empreendedor quanto pelo poder
público representado pelo órgão am-
biental. Assim, as audiências são propícias
para a sistematização e consolidação de
reivindicações e para a realização de de-
núncias públicas. O problema fundamen-
tal para os movimentos consiste em
garantir que sua “fala” não seja apenas
ouvida, mas também considerada na
tomada de decisão. O que está em jogo
nesse processo de luta – e nas audiências
públicas em particular – é a capacidade
de cada agente influir na tomada de
decisão. Nesse sentido, a elaboração do
contra-RIMA pelos atingidos de Irapé
teve um papel central, pois forneceu os
elementos necessários à formulação de
um discurso próprio, articulado e funda-
mentado, capaz de contrapor-se ao dis-
curso oficial.
Mesmo que o confronto nas audiên-
cias não represente um momento deci-
180 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática

sivo no conflito, há uma disputa crucial em que as audiências públicas se reali-

em torno de quem detém a legitimidade
sobre o evento e sobre o seu processo
de realização. Como o embate se dá
numa ocasião definida – é um confronto
com dia, hora e local marcados – o do-
mínio do espaço torna-se um elemento
real de controle, um objeto específico
de disputa. Dependendo de como,
onde e quando as audiências públicas
se realizam, são configuradas relações
de força diferenciadas que podem in-
fluenciar os rumos da luta. Embora nos
casos apresentados um movimento
tenha concentrado os esforços de mobi-
lização numa única audiência (Irapé) e
o outro tenha tentado multiplicar os
eventos (Tijuco Alto), a seqüência dos
fatos demonstra que o tempo e o espaço
zam constituem um enjeu real do con-
fronto no terreno, no qual se desenham
as estratégias a serem adotadas pelos
agentes sociais.
A estratégia empresarial percebida
nos dois casos apresentados foi a de
consolidar alianças com outros empre-
sários e políticos, especialmente para o
processo de execução do projeto, e de
despolitizar as audiências com o uso do
discurso técnico-científico 22. A estratégia
dos movimentos contra as barragens,
por outro lado, foi a de politizar as au-
diências ao máximo, a fim de ampliar a
base de discussão e acirrar o confronto
através da participação politicamente
organizada.

Conclusão
Pelas evidências apresentadas pode-se
dizer, portanto, que as audiências públi-
cas possuem muitos significados e de-
sempenham muitos papéis nos conflitos
relacionados aos empreendimentos
hidrelétricos. Ao longo do processo de
licenciamento ambiental, elas represen-
tam simultaneamente momentos do
processo de constituição de um campo
de lutas, momentos da própria luta, ob-
jetos específicos de disputa e momentos
de manifestação de posições cristalizadas
ou, em outras palavras, um retrato “ins-
tantâneo” do conflito. As audiências pú-
blicas podem ser ainda espaços de rei-
vindicações e afirmação de identidades
sociopolíticas (como no caso de Irapé)
ou espaços de controle das manifesta-
ções públicas (como no caso de Tijuco
Alto).
Por outro lado, o resultado das au-
diências dependerá diretamente do
modo como – no desenvolvimento da
luta – cada agente social ou institucio-
nal age, de acordo com os significados

22
Conforme demonstra Fabiani (1989), a “tecnificação” e a “cientifização” da política estão
relacionadas a um processo de despolitização e neutralização da dinâmica das lutas sociais,
a fim de produzir um esvaziamento do espaço político de sua conflitualidade, por meio da
redução dos problemas a uma solução técnica baseada na verdade científica.
Chélen Fischer de Lemos 181

e expectativas que atribui às audiências os agentes sociais podem ser identifica-

públicas. Em outras palavras, o resulta-
do das audiências públicas está relacio-
nado à capacidade de cada agente de
formular um discurso afirmativo, coe-
rente e persuasivo sobre sua visão do
empreendimento; de fazer alianças e
coesionar forças políticas; de utilizar ins-
trumentos de pressão; de enfrentar os
adversários em condições equivalentes
etc. São as condições objetivas da pró-
pria luta que vão favorecer o controle e
a submissão dos agentes sociais ou o
surgimento e a expressão de novas sub-
jetividades no processo de realização de
audiências públicas. 23
Como não possuem estrutura deli-
berativa, não constituindo pois um es-
paço decisório, as audiências públicas
conformam espaços de lutas específicas
pelo domínio das condições simbólicas
e materiais de realização da participação
oficial e da legitimação dessa participa-
ção no processo de licenciamento
ambiental. Assim, as audiências públicas
são um subespaço social do campo am-
biental em que se desenvolvem os con-
flitos relacionados aos empreendimentos
efetiva ou potencialmente causadores
de degradação do meio ambiente. Tanto
no caso da UHE Tijuco Alto, como no
caso da UHE Irapé, tais disputas entre
das como parte essencial dos conflitos
em torno da construção dessas barra-
gens e como elemento fundamental
para a compreensão desses conflitos.
Dessa forma, pode-se concluir que as
audiências públicas são elementos fun-
damentais para a compreensão dos con-
flitos ambientais em torno da construção
de barragens, bem como do campo
ambiental no qual estão inseridas.
Retornando ao terceiro dos objetivos
das audiências públicas propostos pela
legislação, ou seja, efetiva participação da
sociedade no processo de licenciamento
ambiental dos empreendimentos, pode-
se dizer que a existência de instrumentos
legais e institucionais potencialmente
avançados não é suficiente para criar o
ambiente favorável a tal participação. O
espaço da participação da sociedade não
está garantido pela existência desses
mecanismos; ele é conquistado na luta
social. É no embate político que se de-
finem a extensão, a qualidade e os mo-
mentos de participação, de acordo com
a capacidade dos diferentes agentes so-
ciais em conflito de impor sua visão no
processo de luta, de fazer alianças e de
conquistar mais ou menos espaço de
atuação.

23
Gismondi e Richardson (1994) contrapõem-se à idéia (baseada em Foucault) de que os
mecanismos institucionais, como as audiências públicas, viabilizam o controle e a submissão
das consciências pelo Estado, servindo como meio de controlar o debate público e a subor-
dinação dos descontentamentos populares. Para esses autores, a elaboração e formulação
de um discurso próprio – através da expressão de compreensões e argumentos alternativos
que questionam maneiras preestabelecidas de falar e pensar – pela população nas audiências
públicas ambientais pode alterar o curso das próprias audiências, uma vez que o discurso
oficial e dominante pode ser desmistificado e sua autoridade social questionada. O espaço
para o surgimento de novas formas de subjetividade ocorre no processo de recusa à adesão
ao discurso oficial e na afirmação da diferença na formulação do discurso próprio.
182 Audiências Públicas, Luta Social e Participação Democrática
Para os atingidos, a participação nos
processos de decisão sobre a interven-
ção no território torna-se, portanto,
mais um objeto de luta nos conflitos
ambientais relacionados aos empreendi-
mentos hidrelétricos; não a participação
passiva e controlada pelas empresas de
energia, mas a participação combativa
capaz de incluir os atingidos nos proces-
sos decisórios como sujeitos políticos
autônomos. Nos casos apresentados, a
participação – e, especialmente, a luta
pela participação – esteve intrinsecamen-
te ligada ao controle das condições
objetivas de realização dessa participa-
ção pelos atingidos ou pelos empreen-
dedores nas audiências públicas, em
todas as fases do processo de licencia-
mento e nos processos de luta contra as
barragens propriamente ditos.
Do ponto de vista da luta social as
audiências públicas não têm uma cen-
tralidade no conflito. A luta social vai
muito além das audiências públicas,
construindo momentos e formas de par-
ticipação nos quais são abertos outros
canais de manifestação pública dos
agentes sociais em conflito. As audiências
públicas constituem, portanto, uma das
dimensões de um processo de luta social
mais extenso e complexo. Apesar disso,
a análise do processo das audiências pú-
blicas torna possível a realização de uma
reflexão aprofundada dos conflitos em
que estão inseridas, pela reconstituição
da dinâmica dos eventos que os inte-
gr am .
Chélen Fischer de Lemos
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(Recebido para publicação em julho de
199 9)
Ché len Fisch er de Lemos é mestre
em Planejamento Urbano e Regional
pelo Instituto de Pesquisa e Planejamen-
to Urbano e Regional da Universidade
Federal do Rio de Janeiro - IPPUR/UFRJ
Novo Ciclo de Investimentos
da Indústria Automobilística no
Brasil e seus Desdobramentos
Regionais *
Wilhelm E. Milward A. Meiners

Introdução

A indústria automobilística durante todo Também o automóvel é importante por

este século conformou o padrão indus-
trial dominante, seja por sua influência
decisiva na organização industrial, na
gestão do processo produtivo, na defi-
nição de um novo modo de vida, seja
por sua capacidade de determinar a es-
trutura produtiva e a dinâmica de de-
senvolvimento de um país ou de uma
região.
O automóvel é um produto comple-
xo tanto pelas razões e pelos valores que
o tornam desejável e útil, como pela ca-
pacidade de incorporar subprodutos e
sistemas articulados que demandam
ramos e cadeias produtivas próprias.
movimentar um setor com grande poder
de geração de renda e empregos.
“ Nos Estados Unidos, a indústria au-
tomobilística responde por 5% do
PNB e 17% do emprego industrial.
Na Comunidade Européia, 10% do
emprego industrial relaciona-se com
a produção de veículos – na Alema-
nha, um em cada seis empregos
depende desta indústria. O México,
hoje, tem 9% de sua produção de
manufaturados e 10% do emprego
em atividades relacionadas com a
fabricação de veículos. No Brasil,
onde a indústria automobilística tem

* Texto baseado no capítulo 3 da Dissertação de Mestrado do autor: Implantação da indústria

automobilística e novos contornos da região de Curitiba. CMDE/UFPR, 1999.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, No 1, 1999, p. 185-213

186 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil
participação apenas modesta na
produção de manufaturados, 6% do
total (nota: dado do início dos anos
90), e no emprego industrial, 3%
do total, ela tem um papel vital no
desenvolvimento do país por causa
da substancial ligação com outras ati-
vidades. Por exemplo, ela absorve
76% das ligas de alumínio produ-
zidas no país, 43% das ligas de zinco,
36% de ferro fundido e 18% dos
Quadro 1 - Complexo automobilístico
Matérias-Primas e Insumos
Componentes e Autopeças
Módulos e Sistemas Montadoras Combustível e Lubrificantes
Máquinas e Equipamentos Industriais
Serviços Auxiliares à Produção
À esquerda observamos a cadeia
produtiva industrial e de serviços auxi-
liares “puxada” pela montagem de veí-
culos, e à direita, a cadeia de produtos
e serviços ligada à compra e ao uso do
automóvel. As montadoras são o elo
entre as duas cadeias. A implantação de
um complexo automobilístico em uma
região representa, de alguma forma, o
transplante e a possibilidade de desen-
volvimento dessas atividades industriais
Indústria automobilística brasileira até meados
dos anos 90
A indústria automobilística, pela segun-
da vez neste século, altera seu modo de
produzir e fazer negócios. Enquanto as
inovações no produto automóvel são,
em sua maioria, incrementais, as inova-
1
O’Brien, P. e Karmokoliar, Y. (1994, p. 1).
laminados planos e produtos de aço.
São igualmente grandes suas liga-
ções com marketing, manutenção e
reparos, combustíveis e lubrificantes,
seguros, transportes marítimos e
acessórios.” 1
Em termos gerais, podemos visuali-
zar o complexo automobilístico por sua
cadeia de relações interempresariais, da
seguinte forma (Quadro 1):
Distribuidores e Concessionárias
Financiamento e Crédito
Infra-estrutura deTransporte
Reparação, Manutenção e Reciclagem
“puxadas” pela montadora e referenda-
das pelo sistema produtivo e tecnológico
existente. Nesse sentido, a disputa pela
localização das montadoras traz a pers-
pectiva de que ocorra uma série de efei-
tos derivados, como a implantação de
novos ramos industriais ligados ao com-
plexo automotivo e o desenvolvimento
de outras indústrias e negócios, am-
pliando os níveis de emprego e renda.
ções no processo industrial são mais ra-
dicais, principalmente quando o foco
são as mudanças de paradigma produ-
tivo que a indústria automobilística vi-
venciou neste século: o artesanato, a
Wilhelm E. Milward A. Meiners 187

manufatura fordista e a produção en- Com base nesse discurso, o governo

xuta. Não cabe, no propósito deste en-
saio, uma reflexão pormenorizada sobre
os três paradigmas, mas é importante
uma abordagem acerca das mudanças
do fordismo para a produção enxuta
quanto à construção de um complexo
automobilístico regional.
A montadora fordista possuía ver-
tentes claras em direção à integração
vertical, à produção em massa, intensiva
em mão-de-obra de baixa qualificação,
a hierarquias departamentalizadas, a
produtos estandardizados por segmentos
e componentes uniformizados, à linha
de produção rígida, a relações igualmen-
te rígidas entre fornecedores e clientes
e a suprimento de peças, entre outros.
Na implantação dessa montadora
de produção em massa no Brasil, no
final dos anos 50, havia a clara consciên-
cia da mudança estrutural e empresarial
que seria inaugurada a partir de seus
efeitos induzidos. “A indústria de veículos
automotores, onde quer que se implan-
te, sempre ensejou um surto de pros-
peridade, por assim dizer, ilimitado.
Indústria de integração por excelência,
seus efeitos suplantam os de qualquer
outro setor.” 2
brasileiro formou, a partir do final dos
anos 50, uma aliança trilateral de desen-
volvimento com uma das bases fincadas
no setor automotivo. À indústria monta-
dora estrangeira são concedidos bene-
fícios (cambiais, fiscais, financeiros e
tarifários) para implantar suas operações
em um país de mercado nascente e de
industrialização tardia. Por sua vez, as
montadoras, dada a exigência de nacio-
nalização dos componentes, auxiliarão
a incipiente indústria de autopeças por
meio de contratos de suprimento (rom-
pendo a tendência in house e implan-
tando o suprimento horizontal de peça)
e da transferência de tecnologias 3 ; o
governo aportará recursos, através de
linhas especiais de financiamento, para
as montadoras e fornecedores de auto-
peças, além de planos especiais de cré-
dito ao consumidor, da implantação de
importantes segmentos de base para
suprimento de matérias-primas (minera-
doras, siderurgias, metalurgia, refino de
petróleo, petroquímica) e de infra-estru-
tura (sistemas rodoviários, urbanização
de vias etc.).
Se por um lado logrou a implanta-
ção do complexo automotivo no país,
por outro, ele esteve praticamente restrito

2
Presidência da República (1959) citado por Shapiro (1997).
3
“A legislação sobre o índice de nacionalização pretendia induzir as montadoras a produzirem
somente os componentes principais (como os motores e as estampagens de grandes peças)
e a contratarem junto a fornecedores as peças restantes. Graças à política protecionista,
veículos e peças tiveram que ser produzidos no país, sendo proibida sua importação. Conse-
qüentemente, procurando respeitar o índice de nacionalização, as montadoras foram levadas
a ensinar aos fornecedores conceitos de organização industrial; a oferecer contratos de longo
prazo e, com freqüência, acordos de exclusividade no fornecimento; a emprestar equipamentos
e recursos; a facilitar o contato com fornecedores estrangeiros; e a auxiliar na obtenção de
concessões e outros acordos de assistência técnica, que propiciariam aos brasileiros o acesso
à tecnologia e aos princípios modernos de produção.” Addis, C. (1997, p. 137).
188 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil
a uma única região, o ABC paulista. Foi
somente a partir de meados dos anos 70,
com um novo surto de investimentos
automotivos, que a política de descen-
tralização do Governo Federal, acom-
panhada de intensa política de atração
de investimentos manifestada por alguns
estados, que o complexo automobilístico
iniciou seu espraiamento em direção a
novos centros produtivos, em um movi-
mento de “desconcentração-concen-
trada” para o Vale do Paraíba (São José
dos Campos - GM; e Taubaté - VW e
Ford), Minas Gerais (Belo Horizonte -
Fiat), Paraná (Curitiba - Volvo e New
Holland) e Rio Grande do Sul (Caxias
do Sul - Agrale; Horizontina - SLC; e
Canoas - Agco). Foram configurados
novos eixos para o surgimento de com-
plexos automotivos regionais; porém, em
decorrência da retração do mercado
interno na década de 80, os projetos de
expansão, modernização e relocalização
de autopeças foram prejudicados, ocor-
rendo um “congelamento” da situação
desde finais dos anos 70.
A indústria automobilística inicia
uma nova fase de crescimento na econo-
mia brasileira a partir do início dos anos
90, resultado dos seguintes fatores de-
cisivos: a abertura econômica, que au-
mentou sua exposição à concorrência
internacional, indicando uma trajetória
de reestruturação em direção à “produ-
ção enxuta”; a necessidade financeira
das montadoras de recuperar sua renta-
bilidade na atividade principal; a confor-
mação do Mercosul, ampliando a área
de mercado para as montadoras pre-
sentes na região, bem como gerando a
necessidade de regimes automotivos
especiais; a recuperação do crescimento
com estabilidade das economias brasi-
leira e argentina, fazendo-as ressurgir de
uma crise que havia abalado o conti-
nente latino-americano por mais de dez
anos; e os acordos firmados no âmbito
da Câmara Automotiva que conduziram
a algumas políticas setoriais e que acaba-
ram por definir o Regime Automotivo
Brasileiro e as políticas de expansão das
vendas, como isenção do IPI e benefí-
cios aos carros populares (Acordos Auto-
motivos de mar/92 e fev/93 e o Decreto
799 de mar/93), favorecendo a moder-
nização das linhas de montagem e, tem-
porariamente, a manutenção do nível
de emprego.
Como conseqüência dessas medidas,
a venda de veículos saltou das medíocres
960 mil unidades produzidas em 1991
para 1 milhão e 581 mil unidades, em
1994 (crescimento de 65%). O fatura-
mento com a venda de veículos evoluiu
de US$13,46 bilhões, em 1991, para
US$ 23,54 bilhões, em 1994 (crescimen-
to de 75%). Nesse ano, a venda de carros
populares atingiu 447.900 unidades,
representando 45,9% do total da venda
de automóveis. O setor de autopeças
saiu do pior resultado obtido na década
de 90, US$ 9,85 bilhões de faturamento
em 1991, para atingir US$ 14,38 bilhões
em 1994 (crescimento de 46%). A parti-
cipação da indústria automobilística no
PIB industrial brasileiro aumentou de
8,5% em 1991 para 13,5% em 1994,
recuperando sua posição de destaque no
crescimento da economia brasileira no
período. A média mensal de recolhimento
do ICMS no setor saltou de US$ 46
milhões em dezembro de 1992 para
Wilhelm E. Milward A. Meiners 189

93,7 milhões no final de 1994 (pouco
mais de 100%). A arrecadação de impos-
tos federais no setor cresceu de uma
média de US$ 126 milhões no primeiro
trimestre de 1992 para US$ 306 milhões
no último trimestre de 1994 (uma ex-
pansão de 243%) 4.
Porém, mesmo com resultado tão
favorável, os investimentos nas monta-
doras permaneceram em um patamar
de US$ 1,1 a 1,2 bilhão entre 91 e 94,
e os empregos foram reduzidos de 109
mil em 91 para 107 mil em 94, e para
menos de 100 mil em 1998. Na indústria
de autopeças os investimentos também
permaneceram estáveis no período, em
torno de US$ 800 milhões; todavia, a
queda do emprego foi ainda mais acen-
tuada: de 255,6 mil empregos em 1991,
o setor passou a empregar 236,6 mil
em 1994, 192,7 mil em 1996 e cerca
de 185 mil no final de 1998.
Ainda era cedo demais para a in-
dústria apostar num crescimento sus-
tentado, mesmo porque possuía uma
relativa margem de ociosidade acumu-
lada nos anos 80, podendo expandir a
produção sem investir em novas plantas.
Os investimentos no período foram des-
tinados à renovação dos modelos e mo-
dernização dos equipamentos, com
vistas à produção de modelos básicos
que, pelo volume produzido, assumi-
riam escalas econômicas viáveis.
A integração com o Mercosul e a
abertura comercial da economia são
fatores importantes para explicar os mo-
vimentos da indústria automobilística em
meados da década, principalmente pela
imposição de uma maior penetração do
veículo importado e pela prática de regi-
mes automotivos.
No Mercosul, o regime automotivo
da Argentina entrou em vigor já em
1992, com prazo de validade até 1999.
O setor automobilístico é realçado por
sua participação no PIB, seus efeitos mul-
tiplicadores sobre outros setores, seus
impactos nos níveis de renda e emprego
e, principalmente, por sua influência no
equilíbrio da balança de pagamentos,
num momento de esforço para a estabi-
lização dos preços e do câmbio. 5
De acordo com Vigevani e Veiga 6,
os principais efeitos desencadeados pelo
regime automotivo argentino foram
uma maior flexibilidade para as monta-

4
Esses dados comprovam que, apesar da diminuição nas alíquotas, não ocorreu nenhuma
“renúncia fiscal” efetiva no setor; ao contrário, proporcionalmente a arrecadação subiu mais
do que as vendas e o faturamento do setor.
5
As principais medidas firmadas entre o governo argentino, empresas montadoras, autopeças
e trabalhadores foram a ampliação de 40% (automóveis) e de 42% (comerciais leves) no
conteúdo importado dos veículos (com a modernização das plataformas e dos modelos e
com o alto grau de global sourcing para as montadoras) e o regime de importação das
montadoras baseado no intercâmbio comercial compensado (para cada dólar exportado a
empresa pode importar igual valor), com a concessão de uma alíquota de 2% na importação
de veículos e partes.
6
Vigevani, T. e Veiga, J. P. C. (1997).
190 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil

doras comporem e atualizarem seu mix essa redução, as importações de auto-

e definirem sua escala produtiva, a partir
de uma estratégia de especialização/
complementação comercial e produtiva
global/regional, da atração de investi-
mento de montadoras e autopeças, da
reestruturação e internacionalização do
segmento de autopeças (fusões e aqui-
sições entre grupos locais e empresas
estrangeiras) e da percepção comparti-
lhada da necessidade da retomada do
crescimento juntamente com a reestru-
turação produtiva e tecnológica do
setor.
No Brasil, a modernização da indús-
tria automobilística foi cadenciada pelo
processo de abertura comercial, iniciado
de forma gradativa a partir do governo
Collor, com reduções de alíquotas nego-
ciadas no âmbito do Mercosul. Como a
Argentina possuía um regime comercial
mais aberto e o Brasil, mais fechado, a
convergência para uma Tarifa Externa
Comum (20% para automóveis) impu-
nha uma redução das alíquotas pratica-
das nas importações brasileiras.
Em maio de 1990 o país mantinha
uma alíquota nominal de 85% para o
setor automotivo. Nesse período iniciou-
se um programa de “degravação” tarifá-
ria que previa para o setor uma alíquota
de 60% em fevereiro de 1991, de 50%
em fevereiro de 1992, de 40% em ou-
tubro de 1992 e, na última etapa, em
julho de 1993, de 35%. Mesmo com
móveis variavam somente de 2,9% de
participação nas vendas totais do merca-
do interno em 1991 (23,2 mil unidades)
a 7,0% em 1993 (79,9 mil unidades).
As importações de autoveículos repre-
sentavam, de acordo com dados da
SECEX, apenas US$ 5 milhões em
1989 (revelando o grau de fechamento
do setor), chegaram a US$ 196 milhões
em 1991 e a US$ 879 milhões em
1993. O setor de autopeças também
observou uma “degravação” tarifária,
chegando em julho de 1993 com uma
alíquota de 17,9%. Em 1989 a impor-
tação de autopeças era de US$ 783 mi-
lhões, passando para US$ 933 milhões
em 1991 e atingindo US$ 1,559 bilhão
em 1993.
É importante salientar que a tarifa
nominal de 35% alcançada em julho de
1993 ainda era a alíquota de importa-
ção mais elevada em relação a todos os
produtos importados pelo país (nessa
época a mediana das tarifas de impor-
tação era 12,8%). E, ainda assim, ao se
considerar a alíquota efetiva7 , indicador
mais apropriado para medir os incenti-
vos de proteção à produção doméstica,
ela atingia 129,8%.
No período de março a dezembro
de 1994, durante a fase de transição e
nos primeiros meses de implantação do
Plano Real, a tarifa aduaneira foi in-
tensamente utilizada como mecanismo

7
De acordo com Honório Kume, “Tarifa Efetiva: aumento percentual no valor adicionado
doméstico proporcionado pela estrutura de proteção (tarifária e não tarifária) relativamente
ao valor adicionado obtido em situação de livre-comércio. Considera tanto a tarifa aplicada
sobre o produto importado como as tarifas incidentes sobre seus insumos, quando o produto
é produzido domesticamente.” (Kume, H., 1996, p. 23).
Wilhelm E. Milward A. Meiners
para disciplinar os preços domésticos via
aumento da competição externa. Com
esse propósito, a liberação das importa-
ções atingiu o ápice em setembro de
1994 (durante a gestão do Ministro da
Fazenda Ciro Gomes), em decorrência
da conjugação de três fatores: sobreva-
lorização do real provocada pela entra-
da de capitais e permitida pelo Bacen;
antecipação, a partir do Encontro de
Cúpula do Mercosul, em Ouro Preto,
de três meses na data de entrada em
vigor da Tarifa Externa Comum - TEC
(medida que deveria ocorrer somente
com a União Aduaneira, em janeiro de
1995); e as reduções tarifárias provo-
cadas para pressionar os preços domés-
ticos. As importações, além de mais
acessíveis, também aumentaram em
decorrência da excepcional elevação da
demanda agregada, comum às fases
iniciais dos planos de estabilização. As
importações saíram de um patamar
mensal de US$ 2,6 bilhões em junho
de 1994 para US$ 4,2 bilhões em de-
zembro de 1994. No setor automotivo,
as importações de autoveículos mais
que dobraram, saltando para US$ 1,84
bilhão em 1994 – 193,3 mil veículos,
cerca de 13,8% do mercado interno 8.
Em 1995 as importações de autoveícu-
los atingiram o recorde de US$ 3,863
bilhões em 1995 – com 411,6 mil uni-
dades e 23,2% do mercado interno.
No final de 1995, com a eclosão da
crise mexicana, as economias latino-
americanas, que sustentavam crescentes
déficits comerciais com o grande fluxo
8
Em face das exportações de autoveículos, de US$ 1,41 bilhão, foi gerado um déficit de US$ 430
milhões, inédito no item autoveículos desde a implantação do setor, no final dos anos 50.
191
de capital externo, tiveram que promo-
ver um ajuste em suas importações.
Havia, seguindo a tendência do segun-
do semestre de 1994, uma expectativa
de elevados déficits em conta corrente,
que só poderiam ser financiados com a
entrada de capital de curto prazo. Com
o objetivo de corrigir a grave distorção
nas importações, bem como de atender
às demandas de maior proteção setorial,
o Governo Federal editou uma série de
medidas, entre elas elevação nos juros
internos, a fim de atrair capitais externos
para recuperar o nível de reservas inter-
nacionais e cobrir o déficit em conta cor-
rente; adoção de bandas cambiais, com
o objetivo de flexibilizar o câmbio dentro
de limites aceitáveis para a estabilização;
revisão de alguns subsídios fiscais seto-
riais, entre eles a suspensão da alíquota
simbólica de 0,1% do IPI dos carros
populares, que voltou ao patamar de
8%; e promoção de uma série de restri-
ções tarifárias, visando atingir os itens
responsáveis pelas altas taxas de cresci-
mento das importações, particularmente
com a ampliação das tarifas de veículos
e a alteração de sua convergência à TEC.
No final desse ano, foi estabelecido
o Regime Automotivo Brasileiro, a partir
das seguintes disposições legais: 1) Decre-
to 1.761 (26/12/95), que determina o
sistema de incentivos ao complexo
automotivo (com essa medida o Governo
institui o Regime Automotivo Brasileiro,
estabelecendo algumas regras para a
importação de veículos pelas montadoras
instaladas, bem como enquadrando as
192 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil

newcomers e os investidores do setor em 4) Medida Provisória 1532/96, que esti-

um conjunto de regras comuns; tem
como objetivos incentivar os investi-
mentos, a produção e a exportação do
setor automotivo); 2) redução no Impos-
to de Importação (bens de capital, re-
dução de 90% na alíquota vigente entre
1996 e 1999 – exceto para alíquotas infe-
riores a 2% –; autopeças e matérias-
primas, redução de 85% em 1996, 55%
em 1997, 40% em 1998 e 1999 na alí-
quota vigente; autoveículos importados
por montadoras locais, redução de 50%
na alíquota vigente entre 1996 e 1999. 9;
3) Decreto 1.763 (26/12/95), que fixa a
alíquota de 70%, a partir de 01/01/96,
para automóveis, caminhões, motocicle-
tas e bicicletas, com a seguinte estrutura
de convergência à TEC: 70% em 1996,
63% em 1997, 49% em 1998, 35% em
1999 e 20% em 2000 (era a quarta estru-
tura de convergência à TEC em vigência
em um espaço menor do que 12 meses);
pula Regime Especial para montadoras
que se instalarem nas regiões Norte, Nor-
deste e Centro-Oeste 10.
Tais medidas visam beneficiar, com a
redução substancial da alíquota dos bens
de capital, as empresas que estão efe-
tuando planos de investimento. Essas
empresas também contam com um
desconto decrescente na alíquota de
autopeças e matérias-primas para se
abastecerem em seus fornecedores tra-
dicionais até conformarem uma rede in-
terna de fornecedores. Finalmente, as
newcomers também se beneficiam da
redução de importação de veículos im-
portados como uma maneira de sustentar
um mercado nascente para seus veículos
e criar sua rede embrionária de conces-
sionárias e serviços a custos competitivos.
No caso das empresas já existentes, elas
poderão incrementar seu mix de produ-

9
O Regime Automotivo também prevê proporções mínimas a serem observadas para usufruir
do desconto nas importações, sob pena de multas: na importação de bens de capital as
compras no país devem ser no mínimo iguais às compras efetuadas no exterior – US$ 1 local
para US$ 1 importado – até 31/12/97, e no mínimo o dobro – US$ 2 local para US$ 1
importado – em 1998 e 1999; na importação de matéria-prima as compras efetuadas no país
devem ser no mínimo iguais às compras efetuadas no exterior – US$ 1 local para US$ 1
importado – entre 1996 e 1999. Devem ser observados os limites para as importações com
desconto na alíquota, sob pena de multas: importações totais não podem exceder as expor-
tações líquidas; importações de autopeças não podem exceder 2/3 das exportações líquidas.
O Índice de Nacionalização (relação compra de autopeças e matérias-primas no país/compras
totais de matérias-primas e autopeças) deve ser no mínimo de 50% por um período de 3
anos do início da produção e 31 de dezembro do ano seguinte; depois, mínimo de 60%.
O propósito dessas disposições é regular os descontos previstos nas alíquotas e incentivar a
entrada de novos fornecedores de autopeças, matérias-primas e bens de capital, além da não
desmobilizar as já existentes.
10
Essa MP, reeditada sob a inscrição 1740-32, prorrogando casuisticamente seu prazo para
atender à instalação da Ford, na Bahia, concede benefícios especiais, além dos já previstos a
indústrias que se instalarem no Norte e Nordeste – FINAM e FINOR –, com a intenção de
promover desconcentração regional da indústria automobilística, rompendo com o “polígono
industrial”. Essa medida vem sendo um dos principais entraves para o estabelecimento de
um Regime Automotivo do Mercosul, pois gera um favorecimento regional não aceito pela
Argentina.
Wilhelm E. Milward A. Meiners
tos introduzindo modelos importados e
avaliando sua receptividade e penetração
no mercado interno.
Esse conjunto de regulamentos alte-
raram o quadro de desequilíbrio comer-
cial do setor (em 1996 as importações
de autoveículos foram reduzidas para
US$ 1,965 bilhão em 1996 – com 199,5
mil unidades e 13,2% do mercado inter-
no), mas também atenderam ao principal
objetivo, criar um ambiente de regras “es-
tável” e competitivo para a entrada de
novos investimentos no setor. Na década
de 80 os investimentos no setor automo-
bilístico restringiram-se a uma média em
torno de US$ 500 milhões anuais. No
período de 1991 a 1994, motivados pela
atualização tecnológica e pela instalação
de algumas plataformas novas, o nível
de investimento esteve situado na média
anual de US$ 1,1 bilhão. Em 1995, os
investimentos somaram US$ 1,7 bilhão,
e estão sendo executados, no período
1996-2000, investimentos da ordem de
US$ 3,8 bilhões anuais.
O novo ciclo de investimentos automotivos e a
disputa regional
A indústria automobilística inicia, a partir
de 1994, uma nova onda de investimen-
tos externos no Brasil, com greenfields e
newcomers, que vem dominando as mu-
danças estruturais do setor desde então.
Abriu-se uma janela de oportunidade de
investimentos automobilísticos, permitin-
do o ingresso de novas regiões no setor.
11
BNDES (1997 e 1998).
193
Outro aspecto relevante, como de-
corrência do conjunto desses incentivos,
foi a alteração no mix dos automóveis
produzidos, conforme informações co-
lhidas na Gerência Setorial de Automo-
tivos do BNDES 11. Se, em 1991, 40,9%
dos veículos produzidos no Brasil eram
pequenos; 41,8%, compactos; 15,3%,
médios e 1%, grande, em 1997 a pro-
dução assim se distribuía: 82,8% eram
pequenos; 7,2%, compactos; 9,7%,
médios e 0,3%, grande. As montado-
ras vêm importando veículos compac-
tos, médios e grandes para enfrentar a
deseconomia de escala na produção
desses modelos no país e exportando
modelos pequenos. A aposta de mon-
tadoras como a VW (Golf, Bora e PQ-
24), Audi (A3), GM (Astra), Mercedes
(Classe A), Renault (Scénic), Peugeot
(206), Honda (Civic), Fiat (Brava) e
Toyota (Corolla) é na retomada do con-
sumo de veículos compactos e médios
e no redirecionamento do mercado
para veículos com maior margem de
lucro para elas.
A retomada dos investimentos já
vinha sendo observada desde o pro-
cesso de abertura da economia, a partir
de 1990:
“O setor automobilístico – automoti-
vo e de autopeças – vivencia nos
anos 90 um processo de integração
194 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil

ao mercado mundial. A indústria vancaram o carro popular que configu-

montadora, forçada pela estratégia
mundial e pelo acirramento da con-
corrência, vem se reestruturando e
adotando programas internos de
redução de custos e aumento de
qualidade e produtividade com
amplos reflexos sobre a indústria de
autopeças.
Sistemas de produção sincronizados
com fornecedores, transferência de
atividades produtivas, de engenha-
ria e recebimento de produtos mon-
tados sob a forma de subconjuntos
e exigência de padrões crescentes de
qualidade e de preços internacionais
são os principais fatores que têm le-
vado a indústria de autopeças tam-
bém a se reestruturar e investir.
No período 1989/1993, o investi-
mento nas montadoras totalizou
US$ 4,5 bilhões e US$ 4,2 bilhões
nas empresas de autopeças.” 12
Porém, nessa primeira fase dos anos
90, o mercado brasileiro seria facilmente
atendido pelas altas margens de ociosi-
dade acumuladas nos anos 80, quando
a produção esteve estagnada em torno
de 1 milhão de unidades. Foi a partir
dos acordos firmados na Câmara Seto-
rial, do conjunto de benefícios que ala-
rou um mix adequado para a economia
brasileira, da ameaça real do automóvel
importado, da consolidação do Mer-
cosul, da estabilidade política obtida
após o impeachment de Fernando
Collor e a eleição de Fernando Henrique
Cardoso, e da estabilidade dos preços
obtida com o Plano Real 13 (condição bá-
sica para a retomada do crescimento)
que o clima para a retomada dos inves-
timentos tornou-se mais propenso. Des-
tacam-se também como prerrogativa as
reformas estruturais na regulação do ca-
pital estrangeiro: redefinição de empresa
nacional, fim da restrição de atuação do
capital estrangeiro e dos limites de re-
messas de lucros e maior liberalidade ao
movimento do capital financeiro.
É importante salientar que a in-
dústria automobilística é mais um dos
setores abertos à reentrada do capital
estrangeiro no país. Nos últimos anos
vem-se observando uma onda maciça
de IDE, que partiu de níveis inexpres-
sivos em 1990 para atingir US$ 4,7 bi-
lhões em 1995, US$ 9,4 bilhões em
1996, cerca de US$ 17,9 bilhões em
1997 e de US$ 22 bilhões a 24 bilhões
em 1998. Estimativas para 1999 indi-
cam de US$ 16 bilhões a 18 bilhões 14.

12
BNDES (1994, p. 1).
13
José Ricardo Tauile chama a atenção: “Além do mais, a estabilidade da moeda viabilizava a
reabertura de mecanismos eficazes de financiamento de vendas de veículos (crédito direto
ao consumidor, leasing, consórcios, etc.). Tais mecanismos são importantíssimos para alavancar
as vendas de veículos. Assim é que nos EUA, no início da década, 95% dos veículos eram
vendidos a prazo e apenas 5% à vista. No Brasil, era o contrário, somente 5% das compras
eram financiadas.” (Tauile, 1999, p. 14)
14
Acompanhamento do Centro de Informações Gazeta Mercantil indicam que 14% das inten-
ções e decisões de investimento na indústria estão situados no complexo automobilístico.
Wilhelm E. Milward A. Meiners
Laplane e Sarti 15 destacam que o IDE
contribuiu com cerca de 7,8% a 9,0%
(dependendo da metodologia de câmbio
médio ou paridade utilizada para o cál-
culo do PIB) na taxa total de investi-
mento do país, o que significa cerca de
1,2% a 1,4% do PIB. São marcas expres-
sivas, pois nos anos 70 a contribuição do
IDE era de 6,5%. De acordo com levan-
tamento efetuado pelos autores, os fa-
tores determinantes para a retomada dos
Investimentos Diretos Estrangeiros a partir
de 1994 foram o crescimento do merca-
do interno, a consolidação do Mercosul,
a maior proximidade com o cliente (caso
de empresas estrangeiras que estavam
exportando quantidades significativas de
seu produto ao mercado brasileiro), a
abertura comercial e a entrada de novos
concorrentes, a legislação setorial especí-
fica, a modernização do processo de
produção, o lançamento de novos pro-
dutos e a reestruturação da estratégia
global da matriz. No setor automotivo
esses fatores podem ser relacionados a
um mercado interno em forte expansão
(e com maior integração regional), à po-
lítica de atração de novas montadoras
(ampliando a concorrência no mercado
interno e reduzindo desequilíbrios na ba-
lança comercial), a decisões que incre-
mentam a presença das montadoras nos
principais mercados mundiais – seja com
investimentos diretos, seja via associação
entre empresas –, à reação das empresas
à concorrência dos veículos importados,
à necessidade de redefinir o mix de pro-
dutos mais adequados para atender ao
mercado nacional, diante da abertura de
mercado e da evolução das vendas de
15
Laplane e Sarti (1997b).
195
carros populares, e à necessidade de
reestruturação produtiva das linhas ao
novo paradigma da produção enxuta.
“O atual dinamismo dos investimen-
tos na indústria brasileira de auto-
veículos e as iniciativas de integração
de suas filiais locais por parte das
matrizes contrastam com a instabili-
dade e crise desse setor nos anos 80.
A mudança nas estratégias das mon-
tadoras em relação ao Brasil nos
anos 90 resultou de fatores externos
e internos. Entre os fatores internos
destacam-se o dinamismo do merca-
do no Mercosul e os incentivos pre-
vistos nas políticas setoriais no Brasil
e na Argentina. O dinamismo do
mercado interno é um determi-
nante importante dos investimentos.
A busca da eficiência também o é,
em função da concorrência acirrada
entre as montadoras locais e da
ameaça de entrada de novos rivais.
[...] A rivalidade entre as monta-
doras já instalada é fortíssima, dada
a urgência que todas têm em me-
lhorar suas posições nos mercados
doméstico e mundial. Isso explica a
atualização rápida dos produtos e
dos processos e a busca de eficiência,
assim como a maior especialização
e integração das filiais locais na rede
mundial.
A instabilidade do oligopólio mun-
dial é um fator externo importante.
As montadoras européias, menos
internacionalizadas que as rivais nor-
te-americanas e japonesas, visuali-
zam no mercado brasileiro uma base
196 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil

essencial para sua estratégia mun-
dial. Para essas empresas, a expan-
são em mercados dinâmicos é tão
crucial hoje como nos anos 50,
quando se deslocaram para a Amé-
rica Latina em resposta ao ‘desafio
americano’.” 16
A indústria automobilística mundial
encontra-se em pleno processo de rees-
truturação, envolvendo aspectos de
transição para a produção enxuta e de
recuperação de rentabilidade dos proje-
tos industriais em face de outros negócios
do setor automotivo. Nesse processo,
decisões a respeito de novos produtos,
alianças estratégicas e mercado são
chaves para o sucesso e até para a sobre-
vivência empresarial. A montadora que
não estender seu potencial produtivo aos
blocos regionais e mercados mais dinâ-
micos perde escala, lucros e participação,
correndo o risco de ser absorvida no
próximo movimento de fusão e incor-
poração 17. Estima-se que, das atuais 18
montadoras, daqui a 15 anos sobrevi-
vam apenas de 5 a 8 grandes grupos
mundiais, com presença forte nos prin-
cipais segmentos e mercados mundiais.
Estima-se também que a montadora que
não estabelecer uma produção (e ven-
das) superior a 4 milhões de veículos até
2005 não conseguirá sobreviver às cres-
centes exigências financeiras dos vetores
de competição global, ou seja: renovação
continuada de modelos, presença em di-
ferentes mercados mundiais com pro-
dução local, mix variado de modelos,
capacidade de crédito para fornecedores
e clientes, capacidade de articulação em
diferentes culturas gerenciais, empre-
sariais, mercadológicas e institucionais.
Esse movimento de fusão das mon-
tadoras é igualmente compartilhado
pelos fornecedores de primeira cama-
da, que também estão no processo de
globalização de suas estruturas produti-
vas, no de exigências tecnológicas cres-
centes e necessitam de grande suporte
financeiro. Nesse sentido, aprofunda-se
a estrutura oligopolista, com destaque
ao grupo restrito de montadoras e sis-
temistas 18. (Figura 1)

16
Laplane e Sarti (1997b, p. 169-70).
17
Movimentos significativos de fusões e incorporações foram apreciados ultimamente, como a
fusão da alemã Daimler Benz com a Chrysler, a venda da Rolls Royce para a Volkswagen, a
incorporação da Kia (também detentora da marca Asea Motors) pela Hyundai, as aquisições
da Volvo Car pela Ford e da Nissan, uma das grandes do mercado japonês, pela Renault.
18
A partir da lógica do global sourcing, os fornecedores e autopeças estão adquirindo tradicio-
nais fornecedores nacionais, cuja dificuldade de se projetarem ao mercado internacional não
oferece melhores perspectivas de sobrevivência. A lógica da produção enxuta impõe forne-
cedores globais que partilham desde o projeto do produto até a decisão de novos investi-
mentos, acompanhando a montadora nos investimentos em novas regiões. Nesse sentido, o
fornecedor que não possuir fôlego financeiro, gerencial e tecnológico ou associam-se a
global players ou contentam-se com níveis de suprimento de terceira camada para baixo.
Assim, o processo de participação de empresas locais no complexo automotivo é extrema-
mente seletivo e excludente, com redução significativa dos efeitos indutores de desenvolvi-
mento regional a partir da instalação de plantas automobilísticas.
Wilhelm E. Milward A. Meiners 197

Figura 1 - Aldeia automobilística global frota), como forma de reviver o pro-

cesso de modernização e crescimento
industrial dos anos 50 e 70. Como des-
250 mil 30 mil taca John Humphrey 19:
fornecedores fornecedores
“O Brasil não é o único país que tem
Degraus 3 e 4 Degrau 2
esse fascínio pelo automóvel. Ao
longo dos anos 90, os grandes fabri-
cantes locais e os governos dos países
em desenvolvimento se uniram para
2,5 mil 22
promover a indústria automobilística.
fornecedores montadoras Na índia, na China, na África do Sul
Degrau 1 e na região do Asean (Associação das
20 megafor- 8 megamon- Nações do Sudeste Asiático), os go-
necedores tadoras vernos implementaram medidas de-
cisivas para promover e reestruturar
a indústria automobilística. Nos últi-
mos anos, esses mercados “emergen-
tes” para automóveis vêm atraindo
enormes investimentos.[...] Para as
50 mil 50 milhões empresas os mercados emergentes
revendedores de usuários oferecem uma oportunidade de revi-
talizar as vendas e ajudar a suportar
os custos cada vez maiores dos novos
Fonte: elaborado a partir do ITT Automotive lançamentos. Enquanto os mercados
in Kissler (1999)
centrais – América do Norte, Japão
e Europa Ocidental – estão pratica-
Deve-se considerar que a Figura 1 mente saturados, os mercados emer-
ainda está em definição, pois ainda ocor- gentes parecem oferecer enorme
rem novas fusões e incorporações, propi- potencial.”
ciando maior oligopolização na área
cinza.
O mercado brasileiro de veículos,
Países como o Brasil se aproveitam que apresentou a maior taxa de cres-
dessa reestruturação e promovem polí- cimento mundial entre 1991 e 1997,
ticas de atração de investimento (Regi- passando, em 1997, a ocupar a sétima
me Automotivo) e de expansão do posição mundial (sexta se considerado
mercado doméstico (facilidades de co- o Mercosul), propicia perspectivas de
mercialização e financiamento, redução economias de escala na produção e
de impostos, proposta de renovação da possibilidades de entrada a novos

19
Humphrey (1998).
198 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil

produtores 20, abrindo uma janela de
oportunidade para o ingresso tanto de
newcomers como de novas regiões no
complexo automotivo nacional. As tabe-
las 1 e 2 indicam que o Mercosul, for-
mado principalmente pelos mercados
brasileiro e argentino, representava, em
1996, 4,1% do mercado mundial de
veículos, observando uma expansão de
109% entre 1990 e 1996 (de 1 milhão
para 2,1 milhões de veículos nesse pe-
ríodo). Havia, também, boas pers-
pectivas de continuar evoluindo, pois a
região ainda apresentava um dos maio-
res potenciais de crescimento, dada a
idade média da frota de veículos, cerca
de 10,5 anos no caso do Brasil, e baixa
taxa de motorização, 10,3 e 5,9 habi-
tantes por automóvel, no Brasil e na
Argentina, respectivamente.

Tabel a 1 - Produção mundial de veículos, 1990, 1993 e 1996

Cresc i mento Parte de
Paí s/R egi ão 1990 1993 1996 1990-199 6 Mercado 1996
(%) (%)
Estados Unidos 9.783 10.898 11.799 20,6 22,9
Canadá e México 2.725 3.328 3.334 22,3 6,5
NAFTA 12.508 14.226 15.133 21,0 29,4
Brasil 914 1.391 1.804 97,4 3,5
Argentina 100 342 313 213,0 0,6
Bras il /Argentina 1.014 1.733 2.117 108,8 4,1
Alemanha 4.977 4.032 4.844 -2,7 9,4
França 3.769 3.156 3.591 -4,7 7,0
Espanha 2.053 1.768 2.413 17,5 4,7
Reino Unido 1.566 1.569 1.924 22,9 3,7
Itália 2.121 1.277 1.545 -27,2 3,0
Europa 18.431 14.960 17.701 -4,0 34,3
China 509 1.297 1.456 186,1 2,8
Japão 13.487 11.228 10.346 -23,3 20,1
Coréia do Sul 1.322 2.050 2.813 112,8 5,5
Taiwan 352 405 366 4,0 0,7
Extremo Oriente 15.670 14.980 14.981 -4,4 29,1
Índia 364 372 762 109,3 1,5
Austrália 384 311 322 -16,1 0,6
Mundo 48.454 46.785 51.542 6,4 100,0
Fonte : AAMA e ANFAVEA

20
Carvalho e Queiroz (1997, p. 7).
Wilhelm E. Milward A. Meiners 199

Tabela 2 - Licenciamento de veículos novos em países selecionados

Cres c . %
Paí s 1990 1993 1996 Hab/ auto
90-96 (%) Nac ional
EUA 14.146 14.199 15.456 9 85,1 1,2
Japão 7.777 6.467 7.078 -9 91,6 1,9
Alemanha 3.244 3.455 3.745 15 67,3 1,9
França 2.756 2.077 2.510 -9 56,0 1,9
Reino Unido 2.231 1.975 2.282 2 38,0 2,1
Bras il /Argent ina 805 1.552 2.107 162 82,3 10,3/5,9
Coréia do Sul 957 1.438 1.644 72 98,7 5,2
Itália 2.483 1.831 1.885 -24 43,8 1,7
Índia 357 381 751 110 98,5 278,8
Fonte : AAMA, Anfavea, Sindipeças

Além da integração econômica regio- regional do país, vem se destacando a

nal, do maior grau de abertura e globali-
zação comercial, financeira e produtiva,
dos movimentos de privatização de im-
portantes setores produtivos e de serviços
estratégicos, Brasil e Argentina consti-
tuíam economias que dispunham de
razoáveis esquemas de estabilização de
preços e ritmos de crescimento, apesar
de crescente fragilidade fiscal e cambial,
tornando suas economias atraentes a in-
vestimentos em diferentes setores, entre
eles o automobilístico.
O Novo Regime Automotivo reabriu
o espaço da economia brasileira na dis-
puta pelos novos investimentos, mo-
vimentando estados e municípios na
partilha e guerra fiscal pela localização
dos novos empreendimentos. Na política
implementação central de grandes em-
preendimentos de infra-estrutura, em
um bloco de investimentos do “Plano
Brasil em Ação”, e a ênfase na “mobili-
zação do potencial de desenvolvimento
endógeno dos espaços regionais” 21, pelo
menos no desenvolvimento regional in-
dustrial, sem a ocorrência, necessaria-
mente, de uma condução centralizada,
tradição no desenvolvimento regional
brasileiro pelo menos desde 1930. Esse
modelo de integração competitiva vem
diminuindo as barreiras à entrada de
produtos, de empresas e de capital fi-
nanceiro transnacionais na economia
brasileira, reduzindo o papel do Estado
Nacional na promoção do desenvolvi-
mento industrial e regional e deixando
a economia mais conectada e depen-

21
Brito e Bonelli (1996, p. 1).
200 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil
dente do mercado global. Com menor
coordenação nacional, as regiões procu-
ram por si inserir-se no mundo globali-
zado, seja buscando mercados para seus
principais produtos, seja buscando in-
sumos produtivos e capital financeiro e
industrial, fora do mercado nacional.
Algumas regiões que, em função de
investimentos passados, adquiriram ra-
zoável infra-estrutura física, industrial e
tecnológica, dispõem de condições pri-
vilegiadas de integração competitiva,
tornando-se ilhas de prosperidade nesse
esquema de livre concorrência. Regiões
de fronteira agrícola em produtos ex-
portáveis também se beneficiam com
essa maior conexão internacional. Ou-
tras regiões, ou por possuírem um perfil
industrial tradicional, voltado à substi-
tuição de importações, ou por não con-
seguirem dispor das condições mínimas
de atratividade ao capital internacional,
sofrem as conseqüências da desintegra-
ção do mercado nacional.
Críticas são dirigidas a esse modelo
de “cada um por si”, que insuflou a
guerra fiscal entre os estados para a
atração de novos investimentos que de-
sembarcavam no Brasil, gerando mais
benefícios às empresas do que às re-
giões. As montadoras automobilísticas
personificam o Canaã regional, uma es-
pécie de ingresso da região no mundo
industrializado, moderno e desenvolvi-
do. Ainda que se obtenha algum ganho
social e econômico, como o estímulo a
novos empregos, a geração de renda, a
inserção produtiva do estado em setores
de ponta, a guerra fiscal é um típico caso
em que a lógica de maximização do
benefício individual gera prejuízo ao
conjunto.
Os protocolos assinados com as
montadoras são ricos em benefícios que
os investimentos externos, provenien-
tes de diferentes setores, recebem dos
estados, desde participação financeira no
empreendimento e empréstimos em
condições especiais (para redução nos
custos de inversão do projeto), isenções
e/ou dilação no prazo de recolhimento
dos impostos estaduais e atendimento
preferencial de infra-estrutura – portos,
aeroportos, comunicações, subestações
elétricas, acessos rodoviários e ferroviá-
rios etc. (para redução nos custos de
produção), até casos extremos de pa-
gamento de folha salarial no período de
qualificação da mão-de-obra.
Contesta-se, porém, esse tratamento
preferencial, sobretudo em estados com
elevados ônus financeiros de seus endivi-
damentos (Rio de Janeiro, Minas Gerais,
Goiás e Rio Grande do Sul); além do
mais, trata-se de benefícios que não são
estendidos a outros setores importantes
na economia estadual, a empresas de
capital local com dificuldades financeiras
ou a micro e pequenas empresas locais.
Assim, não é de se estranhar a derrota
eleitoral de governadores, incentivada
por uma posição que denuncia esses
acordos espúrios entre estados e mon-
tadoras.
Já que não se observa nenhum mo-
vimento do Governo Federal no sentido
Wilhelm E. Milward A. Meiners
de mediar os investimentos multina-
cionais, como nos anos 70, através do
Conselho de Desenvolvimento Indus-
trial, resta aos estados emparelharem
com seus parceiros e competirem aberta-
mente pelos investimentos mais adequa-
dos a seus projetos de desenvolvimento
industrial.
Nesse sentido, a guerra fiscal pode
ser atribuída mais à falta de coordena-
ção do Governo Federal, que deveria
se impor como mediador nas negocia-
ções entre montadoras e regiões, do que
ao afã de sucesso desenvolvimentista de
governadores e prefeitos. Tal coordena-
ção poderia basear-se em instrumentos
como a inclusão da montadora no regi-
me automotivo, a concessão de financia-
mentos para capital fixo e de giro – via
agências oficiais –, a inclusão em futu-
ros acordos setoriais e a renegociação
da dívida dos estados condicionada a
esforços fiscais, limitando a concessão de
benefícios. Seriam instrumentos mais
eficazes na promoção da desconcentra-
ção regional, menos custosos para os
estados e municípios, não representa-
riam um sobrecusto para o Governo Fe-
deral (pois as regras já estavam dispostas
no regime automotivo) e não referen-
dariam abusos da guerra fiscal.
Ao contrário, nas duas mais notá-
veis intervenções do Governo Federal
quanto à definição de localização de
montadoras, como a da fábrica de ca-
minhões da VW, no Estado do Rio de
Janeiro, e a da instalação da nova uni-
dade da Ford, na Bahia, verifica-se uma
201
operação que corrobora o modelo da
guerra fiscal.
Novas modalidades de Guerra Fiscal
já estão ocorrendo. Com as novas plantas
instaladas, a capacidade produtiva chega
próximo a 3,5 milhões de veículos/ano,
para um mercado que não deve superar
2 milhões de veículos nos próximos anos,
e, convém ressaltar, a margem de ocio-
sidade com que as montadoras operam
desde 1998 é superior a 40%. Incentivos
fiscais que podem ser concedidos para
reduzir custos de produção e comercia-
lização (como a redução das alíquotas de
ICMS) devem converter a concorrência
entre as marcas em concorrência entre
as regiões produtoras, como já ocorreu
no acordo emergencial do início de
1999.
A disputa recente entre a Ford e o
Sindicato dos Metalúrgicos de São Paulo
acerca da transferência de linhas de
montagem e produtos para novas regiões
produtoras, temor que existe também
entre os empregados da GM e da VW,
não é um capítulo isolado desse fenô-
meno. A montadora, além de dispor de
plantas produtivas mais eficientes e
ajustadas ao novo padrão produtivo nas
novas regiões, ainda conta com bene-
fícios fiscais para a produção. Assim, as
regiões antigas, que estão sofrendo com
o desemprego promovido pelo ajuste
tecnológico de plantas defasadas, desde
o final dos anos 80, devem também ficar
com a maior parte do ônus da desati-
vação e reestruturação de linhas de pro-
dução em massa das brownfields em prol
202 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil

das linhas das greenfields, implantadas mento regional ou à desconcentra-

no sistema de produção enxuta 22. Tal
movimento vem ocorrendo tanto na Eu-
ropa como nos Estados Unidos. Por um
lado são favorecidas novas regiões pro-
dutoras, com desconcentração espacial
da produção, mas, por outro, as antigas
regiões carregam o ônus da desindus-
trialização e de sua conversão forçada em
outras atividades, geralmente de menor
valor adicionado ou com menor capa-
cidade de induzir novas atividades.
Ricardo Varsano, em estudo especí-
fico sobre quem ganha e quem perde
com a guerra fiscal, conclui que:
“Essa competição – a guerra fiscal –
vem prejudicando as finanças es-
taduais – e, conseqüentemente, o
ajuste fiscal – bem como a provisão
pública de bens e serviços, muitos
deles importantes insumos do pro-
cesso de produção. Além disso, a
guerra fiscal cria conflitos entre as
unidades da Federação e seus resul-
tados tendem a contrariar objetivos
de política – necessariamente nacio-
nais – que visem ao desenvolvi-
ção da produção. [...] após algum
tempo, com a generalização dos be-
nefícios fiscais – todos os estados con-
cedendo benefícios semelhantes –,
estes perdem seu poder de estímulo
e transformam-se em meras renún-
cias de arrecadação. De um lado, em
face da redução generalizada do
peso da tributação, as empresas
passam a escolher sua localização
somente em função das condições
de mercado e de produção, que in-
cluem a qualidade da infra-estrutura
e dos serviços públicos oferecidos.
De outro, com o aumento das re-
núncias fiscais, os estados de menor
poder financeiro perdem a capa-
cidade de prover os serviços e a in-
fra-estrutura de que as empresas
necessitam para produzir e escoar a
produção.” 23
O que se verifica, a partir de diferen-
tes estudos e levantamentos sobre a
distribuição geográfica desses novos
investimentos 24, é que o processo de
desconcentração concentrada da indús-

22
As greenfields brasileiras significam para as montadoras a aplicação, em uma região nova e
com menores restrições institucionais, de grande parte dos avanços e adaptações ao sistema
de produção enxuta, que seriam testados no Mercosul e depois introduzidos em novas
plantas nos países centrais. Nesse sentido, as greenfields brasileiras são ricas em produtos de
montagem simplificada, em inovações de lay-out (VW/Audi), em automação dos sistemas de
montagem (Renault e Mercedes-Auto), em elevada interação com fornecedores (o consórcio
modular da VW-Caminhões, a co-localização de fornecedores sistemistas da VW/Audi, GM
Blue Macaw e Ford Amazon, e a modularização da Chrysler), em definição de grupos de
trabalho semi-autônomos em células de montagem com reduzida hierarquia funcional, em
sistemas logísticos e de suprimento just-in-time e just-in-sequence, com estoques mínimos
ou zerados (que ocorrem em todas as greenfields e em algumas brownfields reestruturadas,
como a Mercedes-Caminhões e Ônibus).
23
Varsano, R. (1997, p. 11-12).
24
Ver Rodrigues (1998), CNI/CEPAL (1997) e Gazeta Mercantil (1998).
Wilhelm E. Milward A. Meiners
tria é reafirmado, apesar dos incentivos
fiscais, sendo desviadas para outras re-
giões empresas que buscam proximi-
dade com mercados regionais, menores
custos de mão-de-obra ou vantagens
Tabel a 3 - Razões para relocalização de investimentos
R es pos tas relevantes
Benefícios fiscais
Proximidade do mercado
Custo de mão-de-obra
Vantagens locacionais específicas
Sindicalismo atuante na região
Saturação espacial
Fonte : CNI/CEPAL (1997, p. 6)
Nesse mesmo sentido, em recente
pesquisa sobre os fatores locacionais de
atração de empreendimentos, Demian
de Castro mostra que:
“ Dessas observações, talvez seja pos-
sível levantar uma questão que já é
conhecida no campo da economia:
quando as empresas negociam com
o governo incentivos diversos, já
tomaram as decisões logísticas rela-
cionadas aos mercados a serem ex-
plorados.
No entanto, não é conveniente deri-
var mecanicamente que os incenti-
vos, subsídios e benefícios fiscais são
dispensáveis nas políticas industriali-
zantes, já que esses instrumentos são
25
Castro (1999, p. 45).
203
fiscais. No estudo conjunto da CNI e
CEPAL, os incentivos fiscais são citados
como um dos mais importantes fatores
de relocalização espacial de investimen-
tos (Tabela 3).
%
57,3
57,3
41,5
39,0
24,4
14,6
acionados por instâncias subnacio-
nais (partes da Federação) que dis-
putam por mercados e indústrias.
Constituir o segundo grande fator
locacional indica também que, de
fato, esses instrumentos podem de-
finir o jogo a favor de alguns e em
detrimento de outros estados.” 25
O Quadro 1, a seguir, destaca os fa-
tores-chave locacionais para a indústria
automobilística, dispostos em quatro
grupos, de acordo com sua incidência
na cadeia de valor empresarial. Os três
primeiros fatores afetam custos, e o
quarto grupo afeta diretamente o de-
sempenho empresarial.
204 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil
Quadro 1 – Fatores-chave locacionais
a) Fatores que incidem sobre os custos do
investimento:
- custo e disponibilidade de terreno e
instalações;
- isenções fiscais para importação de bens
de capital;
- adequação da infra-estrutura e terreno;
- financiamento subsidiado;
- participação acionária no
empreendimento;
- simplificação dos processos de
implantação;
- assistência aos investidores;
- incentivos fiscais a investimentos e novos
empreendimentos;
- parceiros locais para o projeto empresarial;
- existência de distritos e condomínios
empresariais.
c) Fatores que incidem sobre os custos de
transação:
- sistemas de comunicação: redes
telemáticas, anéis de fibra-ótica,
disponibilidade de servidores de
informação;
- sistemas multimodais de transporte;
- logística regional;
- localização geográfica: proximidade,
acessibilidade e conectividade a centros
produtores e tecnológicos e a mercados
consumidores.
Elaboração própria, com base em solicitações de informações das montadoras de veículos e
autopeças.
b) Fatores que incidem sobre os custos de
produção:
- disponibilidade e custos de insumos
adequados;
- disponibilidade e custos de sistemas
energéticos adequados;
- disponibilidade e custos de mão-de-obra
adequada e relações trabalhistas pacíficas;
- relações interindustriais articuladas;
- custos de serviços empresariais;
- custos de serviços urbanos, pessoais e
sociais;
- benefícios fiscais à produção e importação
de insumos;
- financiamento subsidiado ao capital de
giro;
- disponibilidade, custo e qualidade dos
serviços sociais disponíveis aos
empregados.
d) Fatores que ampliam o desempenho
empresarial:
- mercado de trabalho profissional e mão-
de-obra qualificada;
- centros de ensino e qualificação de mão-
de-obra;
- qualidade da rede de fornecedores e
supridores locais;
- centros de orientação empresarial:
tecnologias, fontes de financiamento,
mercados externos, gestão e
procedimentos;
- base educacional e cultural;
- qualidade do ambiente urbano,
empresarial e tecnológico;
- financiamento e parceria a projetos
tecnológicos;
- presença de centros de pesquisa de alta
tecnologia, parques e incubadoras
tecnológicas.
Wilhelm E. Milward A. Meiners
No primeiro grupo desdobram-se
os fatores locacionais que incidem sobre
os custos de investimento e instalação
do empreendimento. A empresa busca-
rá vantagens que possam reduzir o de-
sembolso de capital fixo (com retorno
de longo prazo), de modo que consiga
elevar a taxa interna de retorno do
empreendimento (o denominador é
menor) e reduzir o prazo de reposição
do capital próprio investido (reduzindo
suas barreiras à saída da região). Nesse
grupo estão alinhados diversos itens que
significam um desembolso direto de
recursos dos governos estaduais e mu-
nicipais, e de eventuais parceiros regio-
nais, sob a forma de capital de risco. A
guerra fiscal, nesse grupo, assume uma
interação de incentivos entre os diversos
níveis de governo, combinando investi-
mentos do município (normalmente dis-
pondo de terreno, terraplanagem e
adaptação urbanística) com investimen-
tos complementares em infra-estrutura
(no âmbito estadual e federal); e partici-
pação acionária no projeto (encampada
pelo governo estadual – desde que dis-
ponha de capacidade financeira e con-
duta política para constituição de fundos
financeiros com esse propósito –, por
grupos empresariais locais ou mesmo
pelo BNDESpar) com vantagens nego-
ciadas com o governo federal (como a
isenção de impostos na importação de
equipamentos ou financiamentos subsi-
diados e com prazos alongados pelo
BNDES). Dessa forma, a articulação po-
lítica entre governos municipal, estadual
e federal, e seus diferentes órgãos, é ele-
mento-chave na conquista de um novo
empreendimento, como o foi na decisão
da Ford em instalar-se na Bahia.
205
No segundo grupo – fatores que
incidem sobre os custos de produção –
encontram-se elementos que bene-
ficiam regiões industrializadas, ainda não
saturadas, que possuem, quantitativa e
qualitativamente, fatores produtivos
necessários e a custos competitivos. Não
são fatores que uma região obtém ad
hoc, mas a partir de uma evolução in-
dustrial e urbana construída e conso-
lidada. A engenharia da guerra fiscal,
nesse grupo, pretende reduzir as des-
vantagens de uma determinada região
em relação a outras regiões candidatas
e deve ter para isso instrumentos capazes
de afetar a planilha de custos das em-
presas. São instrumentos usuais a isen-
ção e a dilação de tributos no âmbito
de municípios e estados, a partir de pro-
gramas especiais de atração de novos
investimentos. Também são fundamen-
tais a interação e a negociação, com o
governo federal, de políticas de incen-
tivo para a desconcentração espacial da
indústria, que gerem disposições espe-
ciais sobre a incidência de impostos
federais em áreas incentivadas (como na
Zona Franca de Manaus e no Regime
Automotivo Especial para as regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste).
No terceiro grupo destacam-se os
fatores de proximidade e conectividade
da região com outros centros produto-
res e mercados consumidores. Mais do
que à própria localização geográfica (dis-
tância), dá-se mais ênfase aqui à conec-
tividade, diretamente ligada aos sistemas
de transporte (circulação de mercado-
rias) e de comunicação (circulação de
informações). São vantagens que a re-
gião adquire a partir de investimentos
206 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil
na ampliação e modernização de suas
redes e nódulos infra-estruturais de
transporte e comunicações. A existên-
cia de modernos sistemas de circulação
na região é condição sine qua non da
integração regional e empresarial. A
guerra fiscal, nesse grupo, revela-se na
capacidade de a região empreender e
negociar com o governo federal a cria-
ção de concessionárias de serviços pú-
blicos e agentes financeiros, a execução
de investimentos para modernização e
ampliação daqueles sistemas, adequan-
do-os ao volume e especificidades de
cargas e dados que deverão trafegar com
velocidade e reduzido custo. Para regiões
mais distantes, os instrumentos fiscais
para redução de custos de produção e
comercialização atuam como atenuan-
tes aos maiores custos de transporte de
insumos e produtos acabados.
Finalmente, no quarto grupo, estão
dispostos os fatores “stopperianos” de
regiões que buscaram criar e acumular
vantagens qualitativas e intangíveis
(software e humanware) com impactos
relevantes sobre a atividade produtiva.
São vantagens competitivas ligadas ao
ambiente tecnológico e à qualidade de
vida na região, cuja sinergia é funda-
mental ao desenvolvimento empresarial,
principalmente em setores de alta tecno-
logia e demandantes de ambientes
favoráveis, com difícil intervenção de
uma política imediatista de guerra fiscal.
No Brasil, a partir dos movimentos
de desconcentração regional da indús-
tria, iniciados nos anos 70, Campolina
Diniz (1993 e 1996) elaborou uma tese
de espaço privilegiado para o espraia-
mento industrial no país, conformando
um polígono que envolve as regiões
Sudeste e Sul do país, por reunir as lo-
calidades mais privilegiadas para a pro-
dução industrial em setores de alta
tecnologia. Os novos investimentos da
indústria automobilística, destacados na
Tabela 4, a seguir, ocorrem justamente
nos principais pólos do polígono de con-
centração industrial estudados por Cam-
polina. A indústria automobilística possui
fortes pré-requisitos locacionais, em de-
corrência dos fluxos de insumos e de
mercadorias, tecnológicos e financeiros,
e da co-localização com centros de ca-
pacitação profissional, de pesquisa e de
serviços auxiliares. De acordo com Cam-
polina Diniz:
“ As mudanças tecnológicas em curso
induzem exatamente à expansão de
setores que estão fortemente susten-
tados na ciência e na técnica, com
reduzida ou inexpressiva demanda
de recursos naturais. O requisito lo-
cacional destes setores está articulado
com a presença de centros de ensino
e pesquisa, mercado de trabalho
profissional, relações industriais arti-
culadas geograficamente, facilidade
de acesso, base educacional e cul-
tural, clima de negócios, concentra-
ção dos recursos de pesquisa, entre
outros. Embora estes recursos pos-
sam ser encontrados em localizações
dispersas, tendem a se restringir em
localizações com grandes aglomera-
ções urbanas. As poucas localidades
com vantagens preexistentes ten-
dem a ampliá-las ainda mais, uma
vez que o crescimento das atividades
de alta tecnologia agem como pode-
Wilhelm E. Milward A. Meiners
rosa força aglomerativa. (...) No caso
do Brasil, a concentração industrial
prévia e a desigualdade do potencial
de pesquisa e renda dificultam um
processo de desconcentração indus-
trial para as regiões pobres e vazias.
Assim considerando, não resta dúvi-
da de que as melhores condições
para a localização de atividades de
alta tecnologia estão predominan-
temente no Estado de São Paulo e
secundariamente no corredor que
vai de Belo Horizonte a Porto Alegre.
Este processo tenderia a reforçar a
localização industrial na rede de
cidades médias desta região, as quais
gozam da vantagem da proximida-
de com os grandes centros e da re-
dução da fricção espacial decorrente
do avanço dos transportes e, em es-
pecial, das telecomunicações. Estas
cidades beneficiam-se da proximi-
dade com os grandes centros sem
os custos decorrentes da concentra-
ção urbana, inaugurando um pa-
drão locacional da indústria com
uma relativa dispersão, coerente-
26
Diniz, C. C. (1996, p. 87-88).
27
A produção automobilística na região concentrava-se em caminhões pesados, ônibus, má-
quinas agrícolas e encarroçadores, além do pólo de autopeças no Rio Grande do Sul.
207
mente com o mesmo fenômeno
que se observa a nível mundial.” 26
Cabe destacar a importância do
Mercosul como uma espécie de pólo
magnético de atração que desviou
grande parte dos novos investimentos
automotivos para o Sul. A complemen-
taridade com plantas argentinas, bem
como uma série de vantagens locacio-
nais observadas no Sul, impulsionaram
a decisão de investimentos em uma re-
gião relativamente nova para plantas de
automóveis no Brasil 27.
A grande exceção ao polígono, a
montadora da Ford na Bahia, deve-se
às condições especiais da reeditada MP
1.532 e à intransigência da Ford em re-
negociar seu protocolo com o governo
gaúcho. Renegociação necessária a
partir da desvalorização cambial e dos
ajustes fiscais dos governos estaduais,
levada a termo entre Minas Gerais e a
Mercedes Benz, Paraná e a Renault e o
próprio Rio Grande do Sul com a GM.
208 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil

Tabel a 4 - Investimentos das montadoras no Brasil, 1995-2000

Empresa US$ Produção Produto Localização
milhões anual (mil)
VW 250 60 Caminhões e ônibus Resende RJ
150 400 Motores São Carlos SP
1.600 Ampl./Atualiz. das Linhas, PQ-24 SP
VW/Audi 700 160 Audi A3, Golf e Bora S José Pinhais PR
Fiat 300 Palio Betim MG
300 Marea Betim MG
500 500 Motores Betim MG
240 45 Pick-up Strada e Furgões 178 Belo Horizonte MG
Fiat/Iveco 240 20 Linha Dayli e Ducatto Sete Lagoas MG
Ford 450 Fiesta, Ka e Courrier São Bernardo SP
350 Motores e Câmbio Taubaté SP
300 Caminhões São Paulo SP
1.400 Atualização das Linhas São Bernardo SP
1.000 250 Projeto Amazon Camaçari BA
GM 2.000 Corsa, S-10, Blazer, Astra S J Campos/S Caetano SP
600 150 Blue Macaw Gravataí RS
500 200 Motores Santa Catarina
150 Estamparia São Paulo
Mercedes 580 Atualização das Linhas São Bernardo SP
820 80 Classe A Juiz de Fora MG
Scania 370 Cabines e atualização das linhas São Bernardo SP
Volvo 395 Cabines e atualização das linhas Curitiba PR
Agrale/Navistar 200 5 Caminhões International Caxias do Sul RS
Renault 1.000 120 Megane Scénic, Clio 2 S José Pinhais PR
Renault 120 200 Motores S José Pinhais PR
Chrysler 315 40 Dodge Dakota Campo Largo PR
Tritec 500 400 Motores Campo Largo PR
BMW 150 15 Land Rover Defender São Bernardo SP
Honda 300 30 Civic Sumaré SP
Toyota 400 15 Corolla Indaiatuba SP
Kia 150 Bongo Itu SP
PSA 700 120 Citroen Xsara e Peugeot 205 Porto Real RJ
Mitsubishi 35 8 L 200 Catalão GO
Fonte : Anúncio das Montadoras, Gazeta Mercantil, Autodata, Folha de São Paulo,
Paraná Automotivo.
Wilhelm E. Milward A. Meiners
Conclusão
As expectativas em relação ao futuro da
indústria automobilística no país e no
mundo dependem grandemente das so-
luções para inverter a situação de crise
por que o setor vem passando. Parte dela
decorre da crise do próprio automóvel:
um produto que evolui, agregando
novas tecnologias, mas que se defronta
cada vez mais com o desafio da mobili-
dade, ou melhor, da falta de mobilidade.
A necessidade de flexibilidade em um
transporte individual confortável e seguro
é posta em cheque por vias congestio-
nadas, trânsito violento, poluição e fluxo
fora de controle. Infra-estruturas cada vez
mais caras, como super-rodovias infor-
matizadas e estacionamentos subterrâ-
neos, desafiam o benefício e o conforto
do usuário de automóvel diante de custos
crescentes para a sociedade. Mesmo
assim, o automóvel continua sendo um
produto com elevadas elasticidade-renda
e elasticidade-preço, situado entre os mais
desejados objetos de consumo.
Tais elasticidades inclusive justificam
as políticas fiscais aceleracionistas, como
as implementadas pelo governo brasilei-
ro em toda a década de 90, com o obje-
tivo de manter empregos e estimular a
produção setorial, apesar das críticas de
privilegiar um setor dominado por em-
presas multinacionais ou de privilegiar
fiscalmente um produto consumido por
reduzida fatia da população.
Ademais, em face das novas tecno-
logias físicas e de gestão implantadas no
modelo de produção enxuta com au-
209
tomação flexível, não ocorrerá a manu-
tenção de empregos nas montadoras e
fornecedores; ao contrário, haverá um
esvaziamento de empregos nas regiões
produtoras tradicionais (ABC) sem uma
reposição completa nas novas regiões
produtoras (Paraná, Rio Grande do Sul
e Bahia), confirmando movimento equi-
valente da indústria automobilística na
Europa e nos Estados Unidos.
Os mercados automotivos encon-
tram-se estagnados ou em crise, como
repercussão da crise mundial, levando
ao necessário rearranjo das empresas do
setor, com a geração de megafusões,
para fazer frente à redução da rentabi-
lidade em relação a outros setores da
economia. Os Estados nacionais, com
interesse em atrair novos investimentos,
estão subordinando suas políticas de
integração econômica, desenvolvimen-
to industrial e regional às estratégias e
interesses dos oligopólios globais.
Após continuado crescimento da
produção e venda de automóveis no
Brasil, entre 1990 e 1997, está ocorrendo
um período de forte contração, desde os
impactos da crise asiática e russa e dos
desajustes cambiais da economia brasilei-
ra. A política de juros altos, com o objetivo
de manter capitais voláteis na economia
brasileira, vem prejudicando diversos se-
tores da economia, sobretudo o automo-
tivo, que observou uma contração de
produção e vendas, em 1998, equivalen-
te a toda a produção argentina de 1997
(400 mil unidades).
210 Novo Ciclo de Investimentos da Indústria Automobilística no Brasil
Quem analisa o mercado brasileiro,
sob uma perspectiva de longo prazo,
percebe que o stop-and-go – com ciclos
acentuados de crescimento e contração –
é mais normal do que longos períodos de
crescimento suave e sustentado. Isso
revela não só a elevada sensibilidade do
setor à política e à conjuntura econômica
do país, mas também a uma demanda
de veículos contida pela forte concentra-
ção de renda e por políticas deficientes
de financiamento.
A maxidesvalorização da moeda
brasileira, efetuada em janeiro de 1999,
depois de um longo período de sobre-
valorização, altera significativamente
alguns parâmetros desse mercado. So-
breveio maior incentivo à elevação do
conteúdo nacional dos veículos – fa-
vorecendo a indústria nacional de auto-
peças – e à manutenção da produção
de modelos com elevado conteúdo na-
cional, dando sobrevida a modelos mun-
dialmente defasados. Paralelamente,
ocorre menor pressão competitiva dos
importados, podendo favorecer a ace-
leração de projetos industriais das new-
comers (mesmo em um mercado menor
para todos) ou uma tendência ao dese-
quilíbrio na balança comercial do setor
no Mercosul, dado o melhor preço rela-
tivo dos modelos brasileiros com relação
aos importados argentinos.
Recentemente, os desencontros em
torno do acordo emergencial e do plano
nacional de renovação da frota, bem
como os impasses para o Novo Regime
Automotivo do Mercosul, que devem
acabar com a prorrogação das regras
atuais até 2003, revelam a necessidade
de uma nova concertação geral entre os
diferentes personagens e interesses do
setor (montadoras, trabalhadores, gover-
nos federal e estaduais, consumidores,
fornecedores, revendedores, financeiras
e parceiros comerciais). Interesses muitas
vezes divergentes, em um ambiente insti-
tucional precário e conjuntura econômica
recessiva, dificultam a possibilidade de
acordos parciais e arranjos temporários.
Somente uma tentativa de acordo geral,
base para um novo regime automotivo
no Mercosul, e com participação de
todos os personagens, poderá definir um
novo marco para a sustentação do cresci-
mento da indústria automobilística nacio-
nal, evitando a reinauguração da guerra
fiscal.
Wilhelm E. Milward A. Meiners
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(Recebido para publicação em junho de
1999)
Wilhelm E. Milward A. Meiners
é mestre em Desenvolvimento Eco-
nômico pelo CMDE/UFPR e econo-
mista da Secretaria de Planejamento
do Paraná
R ese n h a s
Cidade-Empresa
Presença na paisagem urbana brasileira
Rosélia Piquet
Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor
1998, 166 p.

Leila Christina Dias

Muitos autores se dedicaram ao estudo Nesse contexto, Rosélia Piquet apre-

das cidades brasileiras a fim de com-
preender a constituição, a evolução e a
natureza da rede urbana em diferentes
fases históricas. Desde a época da “urba-
nização interior” – expressão utilizada
por Milton Santos para sintetizar o con-
junto de processos que determinou a
interiorização do nó urbano na Região
Sudeste, entre 1940 e 1960 1 – até os
dias atuais, novas dinâmicas sociais,
econômicas e políticas redesenharam o
território brasileiro. As pesquisas se mul-
tiplicaram e mostraram que na história
da urbanização coexistem eventos de-
terminados por interações locais e pro-
jetos definidos por concepções globais
sobre o papel das cidades no processo
de divisão territorial do trabalho.
senta uma análise rica em ensinamentos
sobre a complexidade do papel das cida-
des-empresa no processo da formação
urbana brasileira. Para a autora, “o obje-
tivo é indicar que tais empreendimentos,
por serem veículos da expansão de
novas condições técnicas de produção
em pontos selecionados do território
nacional, proporcionam o avanço da
fronteira econômica e espacial, influindo
no processo de integração nacional e
sendo, portanto, um ângulo relevante
de nossa formação urbana” (p. 7).
O livro é o resultado de longos anos
de pesquisa dedicados a atentas leituras
e exaustivas entrevistas com funcionários
de diversos níveis hierárquicos no inte-

1
Milton SANTOS, Crescimento nacional e nova rede urbana: o exemplo do Brasil. Revista
Brasileira de Geografia, v. 29, n. 4. p. 78-92, 1967.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, No 1, 1999, p. 217-219

218
rior das empresas, com políticos locais,
médicos, professores, lideranças sindicais
e religiosas, mas também com moradores
das vilas e “velhos portadores da história
oral do lugar”. A tarefa de dialogar com
todos esses interlocutores não é simples,
porque a compreensão do outro, como
nos mostra T. Todorov, implica passar por
fases sucessivas de um único e mesmo
ato, que é o ato de conhecer; entre a
leitura do mundo a partir das nossas
próprias lentes, passando pela crença na
objetividade, até alcançar o diálogo com
o outro, há um longo e dificil trajeto a
percorrer 2. O interesse do texto de Rosélia
Piquet reside precisamente no fato de a
autora trazer conhecimento novo – no
sentido qualitativo –, só possível porque
lentamente construído no decorrer do
tempo.
Na primeira parte do livro, a asso-
ciação entre a urbanização e o processo
de integração do mercado nacional con-
textualiza o debate sobre o padrão loca-
cional dos primeiros empreendimentos
industriais da economia brasileira e sobre
as razões que levaram as empresas “a
construir verdadeiras cidades nucleadas
por suas fábricas”. A segunda parte apre-
senta a trajetória de cinco empreen-
dimentos, tanto do setor estatal quanto
do setor privado – Volta Redonda, Telê-
maco Borba, Ouro Branco, Aracruz e
Carajás –, implantados em períodos his-
tóricos diferentes, em áreas de ocupação
mais antigas e em regiões de fronteira.
O conceito de cidade-empresa
(company town) que norteia a pesquisa
da autora é o de prática empresarial que
2
Tzvetan Todorov, Les morales de l’histoire. Paris: Bernard Grasset, 1992.
Resenha
compreende a construção de núcleos de
moradia e de equipamentos urbanos es-
senciais (nas áreas de saúde, educação
e lazer) junto aos espaços produtivos. A
análise dessa prática empresarial revela
processos de uma urbanização multifa-
cetada. É possível reconhecer singula-
ridades em cada empresa estudada,
ligadas ao tempo de implantação, ao
tipo de empreendimento e ao lugar
onde se instalam. Ao mesmo tempo, é
possível encontrar motivações econômi-
cas e políticas e lógicas sociais gerais que
conduzem a localização dos empreendi-
mentos no território.
A decisão de implantação pode ser
resultado de longas e conflituosas nego-
ciações, como as que marcaram os vinte
anos de disputas entre o capital nacio-
nal, o capital estrangeiro e o Estado
sobre o desenvolvimento do setor si-
derúrgico no país e sobre a criação da
Companhia Siderúrgica Nacional em
Volta Redonda. Ao contrário, pode dar
continuidade às estratégias empresariais
de atores particulares e dessa forma
contar desde seu início com relativo
consenso, como foi o caso das Indústrias
Klabin de Papel e Celulose, cuja princi-
pal unidade é a Divisão do Paraná, loca-
lizada no Município de Telêmaco Borba.
As expectativas de emprego, princi-
palmente na fase das obras de cons-
trução civil, quase sempre combinadas
com o êxodo rural em outras regiões
do país, explicam os fluxos migratórios
e as espetaculares taxas de crescimento
demográfico. Uma vez implantadas, as
cidades-empresa têm em comum o fato
Leila Christina Dias
de reproduzirem nas suas estruturas ur-
banas a hierarquia funcional da usina,
criando espaços estratificados por cate-
goria funcional e padrão salarial. Há, em
geral, forte contraste entre os modernos
empreendimentos e seu entorno regio-
nal, impondo às empresas um desafio.
Como expressa a autora, “em primeiro
lugar, porque a permanência desse con-
traste, no decorrer do tempo, tende a
ser desabonador à imagem das em-
presas; em segundo, porque acarreta
uma pressão social pelo acesso aos ser-
viços monopolizados pelas empresas; e,
por fim, porque a persistência de um
‘degrau’ entre as duas realidades difi-
culta o processo de integração da cida-
de-empresa na região.” (p. 124)
A relação entre empreendimento e
política na escala do lugar é marcada pela
fragilidade do poder público frente à
hegemonia da empresa. Primeiramente,
os processos são particulares, mas todos
revelam o tênue limite entre o planeja-
mento privado e o planejamento público.
As estratégias de atuação da Açominas
em Ouro Branco – cessão de áreas e
equipamentos urbanos para a prefeitura
e manutenção de pessoal qualificado nos
quadros administrativos da municipali-
dade – provocaram a transformação,
pela Câmara Municipal, do Plano de De-
senvolvimento Urbano em lei, o que
deixou a empresa de mãos livres para
disciplinar o uso do solo e a integração
da antiga cidade com os novos bairros
implantados. Em segundo lugar, a cida-
de-empresa comparece como um dos
elementos explicativos do processo de
municipalização no Brasil: o rápido cresci-
219
mento urbano decorrente da instalação
da Klabin no Estado do Paraná contri-
buiu para a criação do Município de
Telêmaco Borba, “e seu primeiro prefeito
é o gerente administrativo da fábrica”.
Enfim, o livro contribui ao debate
geral sobre as relações entre as escalas
na urbanização. Se o conceito aponta
para a inseparabilidade entre tamanho
e fenômeno, a política revela que a capa-
cidade de articular escalas é exercício de
poder. Da escala internacional à local,
os interesses dos diversos atores ganham
forma e conteúdo no primoroso capítu-
lo sobre Carajás. Problematizando a pre-
sença da cidade-empresa na paisagem
urbana brasileira, o estudo de Rosélia
Piquet leva à reflexão mais ampla sobre
as relações entre política e território e
ao mesmo tempo convida estudantes,
pesquisadores, políticos e planejadores
ao diálogo em novo contexto, no qual
a mundialização da economia e as mu-
danças dos modos de organização da
produção neste fim de era fordista reno-
vam a discussão sobre o papel das ci-
dades e das regiões na organização do
território.
Leila Christina Dias é professora
do Departamento de Geociências da
Universidade Federal de Santa Catarina
Desarrollo, Geografía y Teoría Económica
Paul Krugman
Barcelona: Antonio Bosh Ed.
1997, 113 p.
(Tradução espanhola de Development, Geography and Economic Theory.
Cambridge: Massachussetts Institute of Technology, 1995.)
Neio Campos
O professor Paul Krugman está entre os
principais formuladores do atual debate
em teoria econômica, especialmente pelo
reexame das idéias tradicionais sobre co-
mércio internacional e pela ênfase na ca-
tegoria espaço nos modelos explicativos
dessa teoria. O seu trabalho junta-se ao
de uma corrente de analistas do comércio
internacional que percebeu, no final dos
anos 70 e início dos anos 80, que não
era possível resumir toda a explicação das
trocas entre nações por meio da van-
tagem comparativa. A disposição para
considerar a importância dos retornos
crescentes, da presença das economias
externas de escala e dos acidentes históri-
cos (path-dependency) na determinação
de estruturas econômicas requeria uma
nova “engenhosidade” na construção
analítica do comércio internacional.
Fruto de uma série de conferências
realizadas por Krugman na Escola de
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XIII, No 1, 1999, p. 221-223
Economia de Estocolmo, em 1992, o
livro apresenta uma interessante refle-
xão epistemológica acerca da geografia
econômica e da teoria do desenvolvi-
mento.
O seu ponto de partida é a consta-
tação da origem dessas disciplinas num
mesmo momento histórico, ou seja,
quase no final dos anos quarenta. Pa-
radoxalmente, após terem gozado de
grande prestígio no meio acadêmico e
de notável influência entre os políticos e
planejadores nos anos cinqüenta, estão
hoje quase totalmente esquecidas, sobre-
tudo no que se refere à teoria econômica
neoclássica.
Segundo Krugman, o que provocou
essa marginalização foi a incapacidade
tanto da geografia econômica quanto da
teoria do desenvolvimento de tratarem
formalmente a estrutura do mercado: a
222
construção de modelos requereria, em
termos de localização da atividade econô-
mica no espaço, superar os pressupostos
da análise econômica ortodoxa relacio-
nada aos lucros constantes e à compe-
tição perfeita. No entanto, a partir dos
anos 70, os estudos da nova teoria da
organização industrial introduziram nos
modelos econômicos a idéia de compe-
tição imperfeita e de existência de lucros
crescentes, a noção de equilíbrio múltiplo
por toda parte e um decisivo papel da
história e das incertezas da tomada de
decisão, proporcionando, especialmente
à geografia econômica, um novo aparato
conceitual para tratar o espaço nos
cânones do rigor formal, procedimento
hoje hegemônico entre os teóricos da
Economia.
Inicialmente, o autor procede a uma
rápida revisão das principais teorias em
economia do desenvolvimento. Para
motivar o leitor, apresenta uma moder-
na versão do modelo do “Grande Im-
pulso”, segundo ele uma demonstração
minimalista do papel potencial que as
externalidades pecuniárias têm sobre o
desenvolvimento.
O problema que aqui se evidencia,
recorrente em todas as outras formula-
ções da teoria do desenvolvimento, re-
laciona-se à impossibilidade de construir
modelos gerais sobre a estrutura do
mercado incorporando a noção de
competição imperfeita. Krugman acres-
centa que, enquanto os teóricos do co-
mércio e do crescimento apreenderam
a necessidade de deixar de lado toda a
pretensão de generalidade ao construí-
Resenha
rem seus modelos com base na noção
de rendimentos crescentes, a teoria do
desenvolvimento fracassou porque não
procedeu da mesma maneira.
O que teria provocado a decadên-
cia e o conseqüente abandono da teo-
ria do desenvolvimento? Com ironia, o
autor afirma acreditar não terem sido
as políticas inspiradas na teoria do de-
senvolvimento, as quais impediram mais
do que favoreceram o crescimento eco-
nômico. A razão do desaparecimento da
especialidade teria sido a incapacidade
de os principais economistas do desen-
volvimento traduzirem suas intuições em
modelos precisos, capazes de servir
como fundamento para uma disciplina
perene.
Com relação à história da geografia
econômica, o autor se interroga sobre
as razões que levaram os economistas a
subestimar os temas espaciais, não obs-
tante o reconhecido esforço, feito há
quase quarenta anos atrás por Walter
Isard, para incluir o espaço na teoria eco-
nômica. A resposta residiria na dificuldade
de se pensar o mercado diante da exis-
tência de rendimentos crescentes, proble-
ma mais agudo na geografia econômica
do que na economia do desenvolvi-
mento.
Assim, para justificar sua resposta,
Krugman efetua uma revisão das princi-
pais tradições em geografia econômica
em que utiliza, nas suas próprias pala-
vras, uma classificação um tanto impre-
cisa e arbitrária. Identifica nesse campo
do conhecimento cinco tradições:
Neio Campos 223

Teoria de localização (Alfred Weber)

1. Geometria germânica
2. Física social
3. Causalidade cumulativa
4. Externalidades locais
5. Análise da renda do uso do solo Teoria da renda de Von Thunen
Teoria do lugar central (Walter Christaller)
Lei de Zipf
Lei da gravidade (índice de potencial de
mercado)
Alan Pred (variante do conceito de
causalidade circular e cumulativa)
Vernon Henderson (modelo de sistemas
urbanos)

Entre essas tradições, Krugman con- Finalmente, não se pode deixar de

sidera o modelo de Von Thunen a prin-
cipal, por sua capacidade de explicar as
forças que dispersam a atividade eco-
nômica a partir de um mercado central
urbano. Contudo, nada diz e nem pode
dizer acerca das forças “centrípetas” que
criam esse mercado central, reunindo a
atividade econômica num mesmo lugar.
O autor expressa, porém, declarado
otimismo quanto às novas ferramentas
hoje acessíveis aos economistas: a mo-
derna teoria econômica dispõe de alguns
“truques” que possibilitam o enfrenta-
mento da questão da modelização em
economias sujeitas a rendimentos cres-
centes ou à competição monopolista.
Segundo suas palavras, é chegado o
momento da geografia econômica!
Apresentando ao leitor uma mode-
lização recente, Krugman procura vali-
dar e integrar as tradições proscritas em
geografia econômica, ou seja, a teoria
do lugar central, o enfoque do potencial
de mercado e a idéia de causalidade cir-
cular e cumulativa.
observar a competente argumentação
apresentada neste pequeno livro, em
relação ao papel dos modelos como lin-
guagem científica e ao seu uso cuidadoso
por todos aqueles que dele se utilizam,
pois, conforme sublinha Krugman, é pre-
ciso estar consciente de que os modelos
são mapas (representação) e não a pró-
pria realidade.
Dado o peso particular atribuído
por Krugman aos modelos no discurso
científico, sua reflexão nos incita a res-
saltar, por outro lado, a importância de
não deixar escapar formulações como
as que foram geradas no seio da teoria
do desenvolvimento e da geografia eco-
nômica, tão só porque não tenham sido
expressas na linguagem dos modelos
formais.
Neio Campos é doutorando do Ins-
tituto de Pesquisa e Planejamento Urba-
no e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro - IPPUR/UFRJ
 REVISTA LATINOAMERICA DE
ESTUDIOS URBANO REGIONALES
http://www.scielo.cl
Vol. XXV/ N°74/Abril 1999
Artículos
Territorio flexible en la semiperiferia. La frontera norte mexicana
Ovidio González
Dinámica productiva y desarrollo urbano. La respuesta de la ciudad de Vitoria (País Vasco) a
los desafios de la globalización.
Antonio Vázquez-Barquero
Transferencia de recursos económicos financieros e impactos territoriales en Venezuela. Caso
de estudio: región Zuliana v/s región Capital
Belén García
Sustentabilidad y ciudad
Henri Acselrad
Las sociedades locales en el contexto de la globalización: estudio de casos en Uruguay
Danilo Veiga
Eure tribuna
Bonos de infraestructura: ¿la solución al financiamiento de proyectos en Chile?
Javier Freire

Vol. XXV/ N°75/Septiembre 1999

Artículos
Teorías de desarrollo industrial regional y políticas de segunda y tercera generación
A.H.J. (Bert) Helmsing
Las desigualdades territoriales en el estado Español. 1955-1995.
Manuel Delgado Cabeza.
Jesús Sánchez Fernández.
La globalización de la fruta, los cambios locales y el desigual desarrollo rural en América
Latina: un análisis del complejo de exportación de fruta chilena
Warwick E. Murray
El espacio rural entre la producción y el consumo: algunas referencias para el caso argentino
Marcelo Posada
El puerto y la vinculación entre lo local y lo global.
Carlos Martner
Eure tribuna
¿Qué debe hacer el gobierno local ante los grandes emprendimientos en el comercio
minorista?
José Luis Coraggio y Ruben César

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Exemplo: FIGUEIRA, Ricardo Rezende. A
justiça do lobo. Petrópolis: Vozes, 1986, p. 60.
b) artigo - nome do autor; título do artigo
(entre aspas); nome do periódico (em itá-
lico); volume (se houver) e número do pe-
riódico; data da publicação; número da
página.
Exemplo: OLIVEIRA, Francisco de. “A me-
tamorfose da arribaçã”. Novos Estudos, nº
27, julho de 1990, pp. 67-92.
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mo, com cerca de 10 (dez) linhas e uma re-
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