Cambio educativo

y educación para el cambio.

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EDUY21 - Libro Blanco

Políticas Docentes

Contenido
EDUY21 - Libro Blanco .................................................................................................................................... 1
1. Introducción ................................................................................................................................................ 2
2. Conceptualización de las políticasdocentes............................................................................................... 3
3. La mirada internacional y regional ............................................................................................................. 4
3.1 La carrera docente .............................................................................................................................. 4
Selección para el ingreso a la profesión .......................................................................................................... 4
Desarrollo de la carrera docente ..................................................................................................................... 5
3.2 Formación y desarrollo profesional docente ..................................................................................... 6
3.3 La evaluación del desempeño docente .............................................................................................. 8
4. La situaciónnacional ................................................................................................................................... 9
4.1 La carrera docente ............................................................................................................................ 10
4.2 Formación y desarrollo profesional docente ................................................................................... 11
4.3 La evaluación del desempeño docente ............................................................................................ 12
5. Los dilemas y opciones de políticas y estrategias .................................................................................... 12
6. Las cincomedidasprioritarias .................................................................................................................... 13

3. La mirada internacional y regional ............................................................................................................. 4

3.1 La carrera docente .............................................................................................................................. 4
Selección para el ingreso a la profesión .......................................................................................................... 4
Desarrollo de la carrera docente ..................................................................................................................... 5
3.2 Formación y desarrollo profesional docente ..................................................................................... 6
3.3 La evaluación del desempeño docente .............................................................................................. 8
4. La situación nacional................................................................................................................................... 9
4.1 La carrera docente ............................................................................................................................ 10
4.2 Formación y desarrollo profesional docente ................................................................................... 11
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4.3 La evaluación del desempeño docente ............................................................................................ 12

5. Los dilemas y opciones de políticas y estrategias .................................................................................... 12
6. Las cinco medidas prioritarias .................................................................................................................. 13

1. Introducción

Las políticas docentes constituyen un capítulo clave en las políticas públicas en educación. No es posible pensar
en una transformación sistémica de la educación uruguaya sin una reconceptualización de la profesión, el
reclutamiento de maestros y profesores, su formación inicial, de posgrado y a lo largo de la vida, la carrera
docente.

Esta necesidad de una reformulación en profundidad resulta además impostergable habida cuenta de las
transformaciones de las últimas décadas en la educación superior y de la necesidad de superar un modelo
normalista, ya agotado, en pos de una jerarquización epistemológica, cognitiva, académica y profesional de la
profesión y el rol docentes.

Si concebimos a la sociedad uruguaya del futuro mediato como una sociedad de aprendizaje y del
conocimiento, el rol docente adquiere una importancia estratégica, como profesionales estrechamente
ligados a la creación y distribución apropiada del conocimiento y a la construcción de competencias para la
educación continua y a lo largo de la vida.

La necesidad de contar con una educación básica comprensiva a lo largo de todo el ciclo formativo de la
infancia -en especial en su período escolar, entre los 6 y los 15 años- y con una educación de jóvenes,
igualmente comprensiva y polivalente, requiere un quiebre conceptual respecto al modelo tradicional de
formación y desempeño docente que ha sido predominante en Uruguay por décadas.

En el escenario de las políticas públicas del país no existe ninguna opinión favorable a la continuidad de la
actual estructura y rol de la docencia. Durante la Administración Mujica (2010-2015) se discutió intensamente
en torno a un proyecto de ley de creación de una posible universidad de educación, pero la ley no fue
sancionada. En ausencia de un marco legal definitivo en el presente período de gobierno las autoridades
educativas han planteado la necesidad de transitar un proceso de transformación de las prácticas de los
centros de formación en un sentido convergente con las características de la educación universitaria.

En suma, las necesidades de transformación sistémica del sistema educativo uruguayo, la adquisición por
parte de formación docente de status universitario y la presencia relevante del tema docente en la agenda de
la política educativa nacional, justifican el esfuerzo de repensar en profundidad las políticas docentes.
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El presente informe se guía por tal objetivo y aporta evidencias y reflexiones para la elaboración de la hoja de
ruta para el cambio educativo de Eduy21. El documento está centrado en las políticas docentes y es el
resultado de un fructífero intercambio desarrollado en uno de los grupos de trabajo preparatorios. Además
de esta introducción, el trabajo se estructura en torno a los siguientes apartados: 1) la conceptualización de
la temática; 2) la mirada regional e internacional; 3) la situación nacional y 4) los dilemas y opciones de políticas
y estrategias; y, finalmente, 5) la propuesta de cinco medidas prioritarias para avanzar.

2. Conceptualización de las políticasdocentes

¿Cómo se puede atraer y retener a personas competentes en una profesión que ha perdido mucho de su
status y en la que los salarios suelen no ser atractivos? Es esta una pregunta que responsables educativos,
técnicos, educadores e investigadores se han formulado con frecuencia. En la búsqueda de algunas respuestas
se han desarrollado estudios internacionales, regionales y nacionales que han analizado las políticas dirigidas
a los docentes para identificar los obstáculos específicos, las insuficiencias de diseño o de implementación y
las reformulaciones necesarias.

Las políticas docentes constituyen un componente clave en la mejora educativa tal como lo indica la evidencia
a nivel regional e internacional de los últimos años (Vaillant y Marcelo, 2015; OCDE, 2012 y 2009; Mourshed,
Chijioke y Barber, 2010).

Diversos informes académicos (UNESCO, 2013 y 2014; Bruns y Luque, 2014) subrayan que la problemática
educativa se asocia en buena medida con la necesidad de contar con políticas docentes sistémicas y de largo
aliento. Se trata de llevar adelante acciones en dos grandes niveles:

 a nivel estructural del sistema educativo, de forma de generar un conjunto de transformaciones que
garanticen condiciones de desempeño adecuadas para los maestros y profesores;
 a nivel de los docentes, para asegurar su plena incorporación de saberes, capacidades y competencias
tendientes a que todos los estudiantes obtengan mejores logros educativos, especialmente aquellos
que han tenido menos oportunidades.

Una de las problemáticas principales que enfrentan las políticas educativas en la actualidad refiere a cómo
mejorar el desempeño de los docentes. Los diagnósticos coinciden en señalar que las propuestas tradicionales
ya no alcanzan y que, además, no es una tarea sencilla determinar cuáles son los cambios adecuados que
debieran impulsarse.

El contexto actual en la mayoría de los países latinoamericanos está marcado por un entorno profesional que
presenta dificultades a la hora de retener a los buenos maestros y profesores en la docencia. Son escasos los
estímulos para que la profesión docente sea la primera opción de carrera. A esto se agregan condiciones de
trabajo inadecuadas y serios problemas en la estructura de remuneración e incentivos. Adicionalmente, el
cuerpo docente necesita un perfeccionamiento mediante un esfuerzo masivo de formación en servicio.
Finalmente, la gestión institucional y la evaluación de los docentes no han actuado por lo general como
mecanismos básicos de mejora de los sistemas educacionales (Vaillant, 2013).

El análisis de las políticas referidas a los docentes muestra un panorama dispar a nivel latinoamericano.
Algunos países atraviesan situaciones extremadamente complejas, otros enfrentan realidades con dificultades
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subsanables a corto y mediano plazo. Una nota común es que los docentes echan de menos que se confíe en
ellos y se les proporcionen algunas muestras de tal confianza.

Entre los grupos de factores que juegan un importante papel a la hora de pensar políticas que permitan atraer
y retener buenos profesionales para las tareas docentes, figuran, en primer lugar, las variables referidas a la
valoración social. Las políticas exitosas en ese plano han dignificado a la profesión a través de una mayor
consideración social hacia aquellos que están en actividad y han atraído mejores candidatos para los estudios
de docencia.

Un segundo grupo de factores a considerar refiere al entorno profesional. En muchos países se han impulsado
políticas que han permitido mejorar la capacidad del sistema educativo de retener a los mejores maestros y
profesores en la docencia. Lo anterior guarda relación con adecuadas condiciones de trabajo y una apropiada
estructura de remuneración e incentivos. También es importante impulsar modalidades de promoción dentro
de la profesión docente que eviten que el sistema de ascensos aleje al docente del aula.

La formación inicial y el desarrollo profesional docente constituyen un tercer grupo de elementos considerado
en muchos países. Tanto a nivel internacional como latinoamericano existen casos en los que se ha convertido
a la formación docente en una carrera atractiva para jóvenes con buenos resultados educativos en la
educación media. Asimismo, se han incorporado procedimientos de selección rigurosos para tener formadores
que respondan eficazmente a los nuevos requerimientos de la formación docente.

Por último, la evaluación docente aparece como un factor-clave para retroalimentar la tarea de enseñar. Son
muchos los países que han considerado la evaluación docente como mecanismo básico de mejora de los
sistemas educacionales. En este sentido, los marcos referenciales para la docencia y su evaluación constituyen
la base para los programas de formación inicial y para la construcción de las etapas y requisitos de la carrera
docente.

Las políticas docentes deben atender un doble reto: atraer candidatos bien calificados y promover su mejor
desempeño. Ninguno de estos dos aspectos puede ser considerado de forma independiente: la selección de
buenos candidatos para ingresar a la carrera docente deriva en un mejor desempeño de la tarea de enseñar y
un buen desempeño de los docentes en actividad incide en el modo cómo se reclutan buenos estudiantes para
la formación inicial.

¿Cuáles son las políticas educativas que promueven condiciones laborales adecuadas, una formación inicial de
calidad, instancias de desarrollo profesional y una gestión y evaluación que fortalezcan a los docentes en su
tarea de enseñanza? ¿Cómo lograr que estas políticas se mantengan en el tiempo? Las respuestas a estas
preguntas se vinculan con la amplia red de factores que contribuyen a aumentar el atractivo a la profesión y
a garantizar que los docentes permanezcan en ella. ¿Cuáles son estos factores clave?

3. La mirada internacional y regional

3.1 La carrera docente

Selección para el ingreso a la profesión

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A nivel internacional, los criterios de selección para ingresar y permanecer en la profesión docente difieren
según el sistema educativo. Por lo general, exigen un determinado nivel de estudios, así como también
exámenes nacionales o institucionales que permitan demostrar la idoneidad para ejercer la docencia.
Australia, Finlandia y Singapur cuentan con exámenes nacionales para los egresados de profesorados de
enseñanza media. Otros países como Dinamarca, Finlandia, Corea, Escocia y Singapur realizan entrevistas para
evaluar la idoneidad de los postulantes para ingresar a la profesión (OCDE, 2014b).

Algunos países como Australia y Canadá, requieren que los profesores tengan una credencial o licencia,
además del título de profesores (OCDE, 2014b) para reconocer que éstos están plenamente calificados para
el ejercicio docente.

Entre los casos de interés en materia de criterios de selección de docentes a nivel internacional pueden
mencionarse el caso de Inglaterra que ofrece formas alternativas para ingresar a la docencia. En ese país, el
Certificado de Postgrado en Educación (Postgraduate Certification in Education o PGCE) habilita el ejercicio de
la profesión, luego de realizar un curso de un año completo o dos años, si se hace en jornada parcial. Está
dirigido a personas que egresan de la Universidad en diversas licenciaturas y se quieren reconvertir a la
profesión docente.

Desarrollo de la carrera docente

Desde una perspectiva amplia, puede entenderse por carrera docente el régimen legal que establece el
ejercicio de la profesión docente dentro de un ámbito determinado, regulando, entre otros aspectos, el
sistema de ingreso, el ejercicio, la movilidad, el desarrollo de la carrera, el ascenso y el retiro de las personas
que ejercen esta profesión (Terigi, 2009).

Las tendencias a nivel internacional muestran una enorme diversidad en los mecanismos referidos al ingreso
a la profesión docente, la promoción durante las diversas etapas de la carrera y los dispositivos de evaluación.
Una de las razones que justifica tal diversidad se relaciona con las normas que regulan la profesión. ¿De qué
manera un marco normativo puede garantizar que aquellos que ingresen a la profesión lo hagan con
capacidades y competencias que les permitan ejercer una docencia de calidad?

Las normas constituyen el marco referencial en el cual se inserta la profesión y regulan el otorgamiento de la
titulación docente y de la autorización para la enseñanza en un centro educativo. La autoridad definida por la
ley para otorgar la habilitación varía según los contextos nacionales y puede estar a cargo del Estado Nacional
(tal es el caso de Francia). En ciertos países la responsabilidad es competencia de estados federales, provincias
o municipios (por ejemplo, Estados Unidos) o incluso de las instituciones formadoras (Nueva Zelanda).

La carrera docente debe reconocer y motivar a los maestros y profesores para retenerlos una vez que hayan
sido contratados. Según el informe Teachers Matter (OCDE, 2014a), para retener a los buenos docentes hay
que pensar en desafíos y estímulos a lo largo de la vida profesional. A nivel internacional existen diversas
modalidades y estructuras de carreras. Entre los países que recientemente han reformado las etapas de
progresión en la carrera se cuentan Nueva Zelandia y Australia.

Australia ha introducido varias políticas tendientes a aportar oportunidades de mejora y coherencia a la

carrera docente. Por ejemplo, los Estatutos Australianos para el Aprendizaje Profesional de los Profesores y
Directivos de Colegios (2013) tienen por objeto promover el mejoramiento a lo largo de la carrera docente.
Adicionalmente, los Estándares Profesionales de Australia para los Docentes (2013) pretenden entregar pautas
de la calidad de los docentes durante las distintas etapas profesionales de la carrera. Esas etapas refieren a:
a) la acreditación o el registro provisional; b) la renovación/registro y la certificación c) el desempeño y d) el
desarrollo. A su vez, cada etapa tiene distintos niveles, desde “logrado” hasta “sobresaliente”, pasando por
“bueno” y “altamente destacado” (AITSL, 2015).
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Por su parte, en el año 2015 Nueva Zelandia introdujo cuatro nuevos roles en los colegios para mejorar el
desempeño de todos los estudiantes: director ejecutivo; profesor experto; profesor líder y director de cambio.
Estos roles tienen por objeto ofrecer a los profesores la oportunidad de avanzar en su trabajo en aula e incluir
en todo el sistema una forma de compartir la expertise entre los centros educativos. Cada uno de los roles se
basa en estándares profesionales, conlleva una remuneración adicional por un plazo fijo (aparte de los
Profesores Líderes, que son roles permanentes) y pretende ayudar a reconocer a los profesores y directores
más efectivos. Igualmente, todos los centros educativos reciben financiamiento adicional para ofrecer tiempo
libre fuera de aula para que los profesores trabajen con los profesores expertos y líderes temas relacionados
con la práctica profesional (OCDE, 2014a).

Otro caso de interés en materia de estructura de carrera es Singapur donde se ofrece a los profesores distintas
estructuras para el desarrollo de la carrera. Luego de tres años de enseñanza, los profesores son evaluados
todos los años para determinar la estructura más adecuada: profesor maestro, especialista en currículum,
investigador o directivo escolar. Los futuros directivos son capacitados para prepararlos para su nuevo rol.
Cada una de estas estructuras conlleva aumentos salariales (Schleicher, 2014).

A nivel internacional, son numerosos los países en los que se permite que el docente asuma nuevas funciones,
sin dejar la actividad dentro del aula. Así, en Inglaterra o Gales, los docentes más destacados pueden mantener
una parte considerable del tiempo frente a alumnos y, simultáneamente, desempeñarse como mentores de
practicantes o de docentes noveles, formadores de otros entes o investigadores (OCDE, 2009).

A nivel latinoamericano, el perfil y estructura de las carreras docentes, han sido objeto de estudio por parte
de diferentes especialistas, académicos, e investigadores de organismos internacionales. En tal sentido, se
puede mencionar un estudio reciente de Cuenca (2015) quien analiza 18 carreras docentes del continente. En
este trabajo se clasifica a las carreras docentes en dos tipos: las tradicionales (promoción laboral vertical,
estabilidad laboral y privilegio de la antigüedad) y las carreras meritocráticas (énfasis en la promoción
horizontal y la estabilidad asociada al desempeño).

Si bien la regulación sobre las carreras docentes es altamente heterogénea, Cuenca (2015) concluye que la
región está transitando del modelo tradicional de carrera docente hacia un modelo basado en el desarrollo
profesional. Ilustra este fenómeno los casos de Guatemala y República Dominicana, donde gobierno y
sindicato docente elaboraron una propuesta conjunta en el año 2011. Para este autor, es vital “tener en cuenta
el vínculo de las carreras con los planes de formación y, mejor aún, su enmarcamiento en políticas integrales
docentes (p.42) elaborando “planes integrados de estímulos e incentivos al desempeño docente” (p.43).

En el mismo sentido, Vaillant (2016, 2013) afirma que, para lograr sostenibilidad en el tiempo, el desarrollo
profesional docente debe articularse con la carrera docente. Se trata de políticas de “alto voltaje” que es
necesario sustentar en acuerdos sobre criterios profesionales compartidos entre autoridades, docentes y
organizaciones docentes.

3.2 Formación y desarrollo profesional docente

En la mayoría de los países, la formación inicial docente se desarrolla en universidades o bien en instituciones
no universitarias de nivel terciario. En América Latina existen los Institutos de Formación Docente, Institutos
Normales Superiores o Institutos Superiores de Educación(UNESCO, 2013). En otros países las universidades
conviven con los Colleges como instituciones que imparten formación inicial docente (Estados Unidos, Canadá,
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Australia, Inglaterra, Holanda). En algunos países como Singapore, la formación inicial docente la lleva a cabo
una sola institución, el NationalInstitute of Education.

El acceso a los estudios para convertirse en docente supone criterios de admisión diferentes según los países
pero, de hecho, son pocos los países que no contemplan algún tipo de criterio, sean calificaciones, exámenes
o pruebas.

Los estudios basados en evidencia empírica coinciden en reconocer el papel inicial y crucial de atraer a
estudiantes de altos rendimientos académicos a la opción de formarse en educación (Mc Kinsey y Company,
2007; Sahlber, 2013; Hargreaves; Fullan, 2014; Cumbre de Oslo en Educación para el Desarrollo, 2015).Junto
con la selección, la formación inicial docente es el segundo componente a atender. También en este aspecto,
se destacan coincidencias sobre la necesidad de entender la formación como un sistema articulado a lo largo
de la vida profesional que, de manera coherente y sustentable, genere un continuo de aprendizaje desde la
formación inicial, la formación en servicio y el desarrollo profesional (Barber y Mourshed, 2008; OCDE, 2005;
López Rupérez, 2014).

Los programas que podemos denominar “tradicionales”, es decir con una malla curricular que combina los
componentes de conocimientos disciplinares, pedagógicos y prácticas, son la inmensa mayoría a nivel
internacional. Estos programas cuentan con un profesorado específico, una duración determinada, que va
desde los tres a los seis años. Asimismo, estos programas en algunos países son reconocidos con el nivel de
certificación que permite el acceso a la enseñanza en las escuelas públicas.

Según los datos que nos proporciona el informe Education at Glance (OECD, 2013),hay un cierta disparidad
entre los países a la hora de establecer la duración de la formación inicial y, por lo tanto, los contenidos a
aprender por parte de los profesores en formación. Pero puede verse una tendencia a plantear la formación
de una horquilla media de entre 4 y 5 años. Esta duración se ha ido ampliando en algunos países como
Finlandia o Portugal que han incluido la necesidad de obtención del título de Magister para poder ejercer la
docencia (Flores, 2016).

Independientemente de la duración de los estudios, una de las consecuencias que ha tenido el incremento de
exigencia para la obtención del título de docente, ha sido su progresivo acercamiento (o incluso integración)al
mundo y cultura universitaria. Este proceso no ha sido gratuito y ha tenido consecuencias tanto positivas como
negativas.

Loughran y Hamilton (2016), editores del International Handbook of TeacherEducation destacan cómo la
academización de la formación inicial docente fundamentalmente ha impactado en la forma en que se
interpreta la enseñanza y su papel como campo de conocimiento y práctica. La integración en la universidad
de la formación inicial docente ha repercutido en parte en el progresivo alejamiento entre la realidad de las
aulas y escuelas y el conocimiento transmitido en las universidades. El divorcio que hoy vemos entre la teoría
y la práctica, entre el conocimiento proposicional y el conocimiento práctico, entre la racionalidad técnica y la
epistemología de la práctica (Schön, 1983) se ha acentuado claramente.

Si nos referimos específicamente al contexto latinoamericano, las características de los programas de

formación que ofrecen a los docentes la oportunidad de aprender han sido identificadas en la literatura
(Ortega, 2013). Hay una amplia coincidencia en que programas y acciones requieren coherencia, articulación
con otras dimensiones de las políticas dirigidas a los docentes, sustentabilidad y evaluación continua. En los
últimos años, uno de los rasgos predominantes ha sido la incorporación de referenciales para la formación
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docente. Se han multiplicado los marcos de actuación para la formación acerca de lo que el docente debe
saber y ser capaz de hacer (UNESCO, 2013. Entre los numerosos ejemplos, pueden citarse los casos de Chile,
Colombia, Ecuador y Perú.

Por otra parte, buena parte de los países latinoamericanos cuentan con una legislación específica respecto al
desarrollo profesional docente, la cual reconoce la necesidad y el derecho de los maestros y profesores a
recibir formación continua, que tiende a ser financiada, regulada y organizada centralmente, desde los
ministerios o secretarías de educación, en general en colaboración con las universidades (UNESCO, 2013).

A menudo las instituciones que ofrecen formación inicial también organizan actividades de desarrollo
profesional docente. En algunos países existen universidades pedagógicas que se ocupan de la formación
continua; así ocurre en Colombia, México o Ecuador. Las organizaciones sindicales también actúan
desarrollando actividades formativas como en Argentina o en México. Algunas fundaciones de gestión privada
como “Volvamos a la gente” o “Fe y Alegría”, en la región, también ofrecen espacios de desarrollo profesional
docente (UNESCO, 2013).

3.3 La evaluación del desempeño docente

La políticas docentes incluyen la temática de la evaluación del desempeño para asegurar la mejora continua y
educación de calidad para todos. Desarticular la formación, aislándola del desempeño, debilita su incidencia y
las decisiones estratégicas a la hora de planificar nuevas ofertas y apoyos a la labor educativa.

A nivel internacional se observa una gran diversidad en materia de evaluación del desempeño docente aunque
es posible identificar diversos enfoques (OCDE, 2014b):

 evaluación para el término de un período de prueba;

 evaluación como parte de la gestión del desempeño (por ejemplo, registro, evaluación periódica y
promoción);
 evaluación para sistemas de incentivos.

Entre los casos de interés a nivel internacional, puede mencionarse el caso de Ontario, Canadá, donde el
sistema de evaluación del desempeño docente tiene dos componentes: uno para los nuevos docentes y otro
para docentes experimentados. La evaluación de los nuevos profesores está vinculada a un programa de
inducción obligatorio que dura un año (NTIP, por sus siglas en inglés) y que cuenta con elementos de
orientación y mentorazgo efectuado por profesores experimentados y desarrollo profesional.

Los profesores experimentados deben elaborar y revisar su plan de desarrollo profesional (ALP), que es parte
de su proceso de evaluación. Por lo general, el desempeño de los docentes es evaluado por su director en
relación con competencias previamente definidas a nivel central. Tanto los profesores nuevos como los
experimentados con necesidades de desarrollo, o calificaciones insatisfactorias, reciben instrucciones sobre
formas de mejorar su desempeño en el aula (Plan de Mejoramiento/Enriquecimiento) (OCDE, 2014a).

Otro caso a señalar es el de Singapur donde, luego de tres años de enseñanza, los profesores son evaluados
todos los años para determinar su rol más adecuado: profesor maestro, especialista en currículum,
investigador o directivo escolar. Los futuros directivos son capacitados para el ejercicio de su nuevo rol. Cada
una de estas posiciones conlleva aumentos salariales (Schleicher, 2014).
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En América latino, el tema de la evaluación del desempeño docente no ha sido prioritario, lo cual no significa
que no exista una práctica ni una normativa al respecto. Tanto los supervisores y los directores de centros
educativos como los estudiantes y sus familias (muchas veces con mecanismos no formales o tradicionales)
evalúan el comportamiento de los docentes (Lozano, 2011).

La evaluación docente es un tema que provoca discusiones entre autoridades educativas y gremios de
profesores, puesto que su implementación está mediada por negociaciones que no siempre atienden a
criterios técnicos de buen desempeño. Las iniciativas son impulsadas por las autoridades y no necesariamente
son fácilmente aceptadas por los docentes. La discusión incluye el objeto de evaluación, los actores que
evalúan, los instrumentos y los procedimientos, la relación entre los resultados y los incentivos (UNESCO,
2013) y las consecuencias que generarían las evaluaciones negativas.

En América latina siguen siendo muy escasas las experiencias en materia de evaluación docente. Chile y
Colombia aparecen abundantemente citados en la bibliografía, y dichos países se ha agregado recientemente
Perú. Por otra parte, aparece Cuba cuenta con un sistema de evaluación docente a cargo de una comisión
integrada por el director, por docentes con amplia experiencia y por miembros del sindicato. El sistema de
evaluación ofrece estímulos a manera de bonificación y/o de aumento salarial. Los docentes con mejores
calificaciones tienen la oportunidad de capacitarse en cursos, licenciaturas, maestrías y doctorados, tanto en
el ámbito nacional como internacional. Aquellos docentes que no logran los resultados esperados en la
evaluación final tienen la opción de recalificarse, en las universidades pedagógicas, manteniendo su salario
mientras se actualizan, y debiendo demostrar su superación al reinsertarse (Carnoy, 2014).

La gran constatación es que no existe unanimidad a la hora de establecer mecanismos de evaluación del
desempeño docente. Una de las razones que justifican tal diversidad se relaciona con las normas que regulan
la profesión. Otra de las constataciones que hemos podido hacer a través de la revisión de la literatura, es que
-al igual que para la definición de incentivos-, se trata de un tema cargado de ideología que genera grandes
controversias y polémicas.

4. La situaciónnacional

No es la intención de este informe ahondar en diagnósticos sino en alternativas y opciones de política.

Conviene, sin embargo, recordar la situación actual a la cual se enfrentan las políticas docentes en el Uruguay:
el sistema educativo carece de un marco nacional de competencias docentes; la formación inicial se enfrenta
a importantes desafíos, entre ellos tasas de culminación muy bajas; la contratación y la distribución de
docentes son muy ineficientes y la compensación de los docentes carece de una estructura; las evaluaciones
docentes tienen capacidad limitada para mejorar la actuación en el aula y la incidencia de las actividades de
desarrollo profesional es baja.
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Existe hoy en Uruguay suficiente acumulación empírica en relación al vínculo entre la mejora educativa y el
desempeño del docente, tal el testimonio de diversos estudios realizados por instituciones académicas e
investigadores (INEEd, 2014; Mancebo, 2012).

En el caso de la educación media, aunque la titulación aumentó en los últimos años, un tercio de los profesores
aún carece de título docente y, a diferencia de primaria, la mayor parte trabaja en más de un centro. El multi-
empleo y la organización del trabajo en horas de clase con multiplicidad de grupos dificultan el desarrollo de
proyectos de centro compartidos y el trabajo cercano y frecuente con directores y colegas. Si a esto se le suma
que reciben pocas visitas de inspectores a lo largo de su carrera funcional, se verifica que el trabajo de los
profesores de educación media constituye una tarea que se desarrolla con mayor soledad y fragmentación
que en primaria (INEEd, 2015).

Uno de los desafíos mayores de la política hoy para la formación docente en el país es poner en marcha
programas y actividades para mejorar el desempeño en el aula de los docentes contemplando especialmente
su heterogeneidad (formación, contexto, roles, etapas de carrera) y sus condiciones de trabajo (horarios,
ciclos, turnos, centros).

Por otra parte, son extremadamente escasos los estudios de monitoreo y evaluación de las actividades de
desarrollo profesional docente, que den cuenta de la incidencia de la formación recibida por los docentes en
sus prácticas de aula y el aprendizaje de los estudiantes. Entre los casos identificados figura la formación
implementada a partir del Programa de Aulas Comunitarias del CES y ProMejora: ambos cuentan con evidencia
empírica que explicita diseños flexibles en la oferta de formación. También se destaca en ellos la figura del
formador, quien se traslada a los centros educativos para apoyar a los profesores en su tarea en la
colaboración y trabajo en equipo.

4.1 La carrera docente

En Uruguay el Estado es el principal empleador de los docentes ya que el 85% de la matrícula de educación
primaria y media se ubica en la órbita pública. El trabajo de los docentes del sector público está regulado por
criterios homogéneos en todo el territorio nacional y la provisión de vacantes se realiza a nivel de cada
departamento. Los centros educativos no tienen intervención en la selección de los docentes, salvo para cubrir
suplencias luego de comenzado el año lectivo (INEEd, 2016).

La estructura funcional actual de la docencia en ANEP se basa en el sistema de recompensas y reconocimiento

en base a la antigüedad. El sistema escalafonario de la carrera comprende siete grados (Ordenanza 45, EFD,
ANEP, 1993), y tres categorías de docentes: efectivo, interino o suplente (art. 5). El docente debe permanecer
un mínimo de 4 años para poder pasar a otro grado. La pirámide salarial no registra diferencias sustantivas
entre grados, lo que también resta estímulo a la carrera docente. El sistema de ascensos para los docentes
efectivos es de “escalafón abierto”, es decir, no se requiere de una vacante.

El factor antigüedad marca pues fuertemente el ordenamiento de los docentes a la hora de asignarlos a los
centros educativos. A partir de dicho ordenamiento, la asignación de docentes en los centros públicos se
realiza en forma centralizada y depende de la elección que realizan y de un sistema de vacantes que obedece
a la dinámica del sistema. Los efectivos eligen antes que los interinos y los suplentes, los de mayor grado antes
que los de menor grado y, dentro de cada grado, los que tienen más puntaje eligen antes que quienes tienen
menor puntaje (INEEd, 2016).
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Más allá de los incrementos salariales basados en la antigüedad, existen otros incentivos o compensaciones
salariales, que son básicamente primas por presentismo, por titulación. También existen pagos diferenciales
asociados al ciclo educativo, específicamente un diferencial por desempeñarse en el segundo ciclo de
enseñanza media (INEEd, 2015).

En relación al desarrollo profesional y su consideración en la carrera docente, el Artículo 38 del Estatuto del
Funcionario Docente, orienta el sistema de ascensos escalafonarios para los docentes e indica cuáles son los
criterios para el cambio en el escalafón. A todos los docentes efectivos año a año se les asigna puntaje de
“antigüedad calificada” en el grado correspondiente. Se asocia la carrera docente con el ascenso en el
escalafón, sin que el mismo signifique ningún cambio en el desempeño profesional, constituyendo “una
meseta que se extiende en el tiempo” (Achard, 2014), fomentando prácticas rutinarias, sin estimular la
formación permanente.

En el año 2013 Michael Fullan y sus colaboradores presentaron un informe sobre el Plan Ceibal en el que
formulan recomendaciones tendiente a la reformulación de los roles de Inspector y Director “con funciones
de liderazgo en torno a escuelas” (Fullan, 2013:25),más que en torno a la supervisión de maestros en forma
individual. Se trata de “propiciar un cambio cultural en las funciones de inspectores y directores de escuela…”
(Fullan, 2013:27). Igualmente, en coincidencia con otros autores, afirman la importancia de estructurar en
gran medida el desarrollo profesional y la formación continua con la difusión de buenas prácticas docentes
que fomenten el aprendizaje a través de la reflexión conjunta entre docentes, con la instalación de una cultura
colaborativa y comunidades profesionales de aprendizaje (Fullan 2014; Birgin, A 2012; Edelstein, G , 2013).

El Estatuto del Funcionario Docente (Art. 42), refiere a los aspectos relacionados con la “aptitud docente” y
específicamente el inciso (c), alude a los cursos de capacitación y perfeccionamiento docente que hayan
aprobado en el año, así como a trabajos de investigación y otras actividades relacionadas con la docencia,
debidamente acreditadas. A pesar de esta consideración normativa, en los hechos no hay mucho margen para
su consideración pues si un docente efectivo tiene el puntaje máximo en el informe de inspección (100 puntos)
y también el máximo en el informe de dirección ya logra el puntaje máximo de aptitud docente, sin poder
añadir nada en relación a su formación complementaria. En aquellos casos en los que el puntaje máximo no
se logra solo con esos informes, no existe un acuerdo normativo que indique qué puntaje se asignará a los
cursos, capacitaciones, posgrados, investigaciones, etc. Desde larga data se han conformado comisiones para
la revisión del Estatuto Docente sin lograr acuerdos ni reformas

4.2 Formación y desarrollo profesional docente

Si se aspira a un modelo educativo cuyo objetivo sea una educación de calidad, integral e inclusiva, es
necesario formar maestros y profesores preparados para este desafío. La calidad en la educación debe
comenzar por una formación de calidad para los docentes. En tal sentido, es imprescindible modificar el lugar
social de prestigio y status, que los docentes ocupan actualmente en el imaginario colectivo, con acciones
tendientes a lograr este propósito.

En Uruguay, el Consejo de Formación en Educación (CFE) se encuentra en proceso de elaboración de una

nueva propuesta curricular para la formación inicial, la que sería aprobada en el año 2017 y podría ser cursada
 12

a partir de 2018. La mencionada propuesta llama a reflexionar sobre el nuevo perfil de los profesionales de la
educación a partir de competencias y habilidades que les permitan asegurar a todos una educación de calidad
(CFE, 2015: 4).

En los mencionados documentos del CFE se sugiere la construcción de un perfil docente que cuente con
características comunes a todo educador y otras específicas de cada carrera, la cual se agrega a otras
necesarias competencias que un profesor debería tener y que refieren al ámbito pedagógico-didáctico, al
institucional, al productivo y al interactivo.

El Documento aprobado por el CFE en abril de 2015, “Orientaciones y objetivos para el período 2015-2020”
destaca una serie rasgos que debe poseer un profesional de la educación, entre los cuales aparecen saber
integrarse críticamente a las dinámicas sociales actuales, poseer una cultura general y científica y una
formación académica de calidad, promover el trabajo en equipo y crear ambientes de aprendizaje que
promuevan la autonomía de los estudiantes y el trabajo colaborativo.

Una de las características mencionadas en el citado documento refiere a la capacidad del docente de organizar
su formación continua a lo largo del ejercicio de su profesión y la continuación de su formación académica o
profesionalizante a través de posgrados.

4.3 La evaluación del desempeño docente

Los instrumentos formales de evaluación docente empleados en el Uruguay son básicamente dos: el concurso
y las visitas de Dirección e Inspección. El concurso cumple dos funciones: la primera es certificar la capacidad
del individuo para desempeñar una función (cuando existe un puntaje eliminatorio, teóricamente éste indica
cuál es el “punto de corte” o límite entre “aptos” y “no aptos”), la segunda es ordenar a los postulantes según
su capacidad de modo que los “mejores” tengan prioridad para optar por los cargos disponibles (Ravela, 2008).

Las visitas de Dirección e Inspección cumplen varias funciones en forma simultánea: constituyen un
mecanismo de orientación y apoyo para la mejora del desempeño del docente y son los instrumentos de
calificación de la calidad del desempeño de los docentes, expresados en puntajes (de Inspección y de
Dirección) que tienen consecuencias directas e importantes para la carrera profesional, en tanto determinan
ordenamientos en las listas de elección de cargos.

Estos dos instrumentos, junto con la antigüedad, son los pilares principales (aunque no únicos) que
estructuran el sistema de carrera docente en el Uruguay (Ravela, 2008).

5. Los dilemas y opciones de políticas y estrategias

Es posible suponer que en Uruguay, en algunos casos lo existente es mejorable a corto y mediano plazo a
través de políticas educativas adecuadas que se mantengan en el tiempo y que permitan aumentar el atractivo
a la profesión y garantizar que los docentes permanezcan en ella. En otros casos se requieren
transformaciones estructurales a más largo plazo.

Siguen una serie de opciones de políticas y estrategias que se podrían impulsar:

 13

Formación docente y desarrollo profesional:

 Desarrollar un marco descriptivo de capacidades y competencias profesionales genéricas y específicas

que incluya las responsabilidades de los docentes respecto a la formación integral y los logros de
aprendizaje de sus alumnos, así como de su propio desarrollo profesional.
 Impulsar planes de formación y desarrollo profesional a nivel nacional y departamental que
incorporen las necesidades específicas de los docentes y de otras funciones y roles, incluyendo a los
directores, coordinadores e inspectores de los centros educativos, así como otros perfiles a
desarrollar.
 Fortalecer la formación de los formadores de docentes a través de instancias de intercambio,
formación como especialización y talleres de reflexión entre formadores.
 Fomentar el repertorio de experiencias culturales del docente, con estímulos y condiciones que
faciliten y potencien la participación del docente en actividades culturales diversas (por ejemplo,
tarjeta docente para descuentos en espectáculos y libro; difusión y respaldo para participar en
eventos, congresos, jornadas culturales).
 Impulsar la utilización de tecnologías en las actividades de desarrollo profesional.Constitución de
redes profesionales que potencien el uso pedagógico de las TIC en la enseñanza. Facilitar instancias
virtuales de formación para docentes.

Carrera docente

 Ligar las políticas de desarrollo profesional con la carrera docente, posibilitando especialidades.
 Reconocer recorridos diversos para el desempeño de roles específicos tales como tutores, asesores
pedagógicos, o para el trabajo con poblaciones específicas como estudiantes del medio rural, adultos,
contexto crítico, ciclo básico, bachillerato…
 Incorporar en la calificación anual del docente las actividades de desarrollo profesional realizadas.
 Reconocer en las calificaciones del docente la realización de actividades tales como la gestión de
proyectos innovadores para sus centros educativos, la asunción de roles de tutorías o mentorías de
apoyo a docentes y la realización de cursos de postgrado.

Evaluación docente

 Revisión del Estatuto docente acorde a la realidad de cada sub-sistema.

 Generar modelos alternativos de evaluación que acompañen una carrera docente con diversidad de
estadios y niveles.
 Implementar diversos dispositivos de evaluación tales como la auto-evaluación, la evaluación por
pares, el portafolio, a partir de un enfoque formativo-orientador que permita mejorar el desempeño.

6. Las cincomedidasprioritarias

El fortalecimiento de la profesión docente debe ser uno de los ejes dominantes de la política educativa. La
transformación de la realidad docente requerirá el diseño y ejecución de políticas docentesque
ineludiblemente atravesarán un proceso complejo, de mediana duración, en el que serán clave la voluntad
gubernamental, la capacidad técnica y el apoyo social.
 14

Es a partir de lo expuesto que sugerimos las siguientes cinco medidas prioritarias:

 Incentivar el ingreso de los mejores candidatos a la formación docente.
 Transformar el currículum de la formación inicial docente y generar un marco descriptivo de
capacidades y competencias profesionales, genéricas y específicas.
 Promover el desarrollo profesional docente a través de la formación de postgrados y toda modalidad
de formación permanente en servicio pasible de ser acreditada.
 Transformar la carrera docente.
 Optimizar las condiciones de trabajo y retribución.

El cuadro que sigue sistematiza para cada una de las medidas prioritarias, el estado actual del problema, la
naturaleza del desafío que enfrenta Uruguay, los instrumentos que podrían aplicarse, algunos valiosos
antecedentes a tener en cuenta, y algunas referencias y observaciones.

Nº Medidaprioritaria
1 La selección de aspirantes
como primer paso para el
Ingreso a la profesión.
Incentivar el ingreso de los
mejores candidatos a la
formación docente
2 2 a- Mejorar la calidad de la
formación inicial docente
Transformación del
currículum de la formación
inicial docente
Estadoactualdelproblema
El ingreso a la formación inicial
es hoy de tipo residual,
reclutándose, en gran medida, a
estudiantes que no poseen las
mejores calificaciones, o que
provienen de otras carreras
terciarias incompletas. Esto
reproduce un imaginario social
en el que el rol docente, no se
visualiza como un componente
estratégico para una sociedad
del aprendizaje, ni
adecuadamente retribuido.
La formación inicial docente ha
agudizado los problemas
relativos a la calidad de la
formación y la cantidad
necesarias de docentes
titulados con la aplicación del
Sistema Ünico de Formación
Docente Plan 2008
Ese plan posee una carga
horaria excesiva, que ha
generado altas tasas de rezago y
de deserción
Sus déficits han sido señalado
por CIFRA (2012) Estudio de los
factores que influyen en la
duración de las carreras de
formación docente.
Las cincomedidasprioritarias
Desafío
Emitir señales efectivas de
que la formación inicial
docente sea una opción
atractiva.
Reconocimiento explícito y
operativo de la relevancia de
la profesión docente y
remuneración acorde
Se trata de asegurar, sea en
el escenario actual o en uno a
formular en el que exista la
Universidad o el Instituto
Universitario de Educación, el
carácter superior, y más
específicamente,
universitario de la formación
inicial.
La formación universitaria de
grado posee características
compartidas a nivel
internacional. Supone al
menos cuatro años, 2400
horas que incluyan
actividades presenciales,
autónomas, prácticas
supervisadas, y proyectos.
Supone buenas condiciones
materiales durante el curso,
acceso a fuentes
bibliográficas físicas y, cada
vez más, electrónicas, un
buen nivel de
acompañamiento y
personalización, profesores
15
Instrumentos(*) Antecedentes y Referencias y observaciones
experiencias
Establecimiento de una Referencia PREAL N”41 Se trata de un instrumento
Prueba de Aptitud Cómo hicieron los sistemas diagnóstico que no impide la
Académica -PAA- para el educativos con mejor entrada de otros candidatos
acceso a becas de desempeño en el mundo con menor puntaje en la PAA,
excelencia y sustento para alcanzar sus objetivos y no puede ser tachada de
(2008) limitacionista.
Sí, posee naturaleza
meritocrática. Puede
acompañarse de cursos
públicos y gratuitos de
preparación de la prueba.
Formación inicial. Derogar A formular
el plan 2008 y generar un
conjunto de licenciaturas-
semejantes a otras del
ámbito universitario- con:
a) un ciclo común
pedagógico breve,
b) fuerte formación a la
formación en campos de de
conocimiento
c) un buen desarrollo de la
práctica docente
supervisada, articulada con
la formación teórica
Los perfiles de egreso
concebidos en relación con
los niveles educativos,
pueden ser Educación de la
primera infancia, Primaria,
Primeria, Media Básica,
Media Superior, Educación
Social.
Descentralizar -en el
territorio- y diversificar y
flexibilizar la formación

2 b- Marco general de
competencias
como parte sustantiva de la
transformación curricular de
la formación inicial y el
desarrollo profesional
docente.
Generación de un marco
descriptivo de capacidades y
competencias profesionales,
genéricas y específicas
Se trata de transitar de modelos
curriculares definidos por
objetivos, centrados en las
materias a enseñar a un modelo
centrado en el desarrollo de
competencias con impacto en
las modalidades de enseñanza,
orientación del aprendizaje y en
la evaluación.
expertos, con formación de
doctorado -o maestría, buena
exposición a los saberes
sustantivos y una formación
pedagógica no prescriptiva,
compleja, que entienda a la
didáctica como una ciencia
social con fronteras móviles y
que promueva la innovación,
la investigación, la reflexión
sobre la práctica y la
producción, sea de artículos
e investigaciones, sea de
experimentación pedagógica
y de informes sobre prácticas
relevantes y significativas.Ello
ya existe en el país, brindado
por universidades e institutos
públicos y privados.
Profundizar en la
conceptualización sobre
desarrollo de competencias y
su relación con perfiles de
egreso
Inspirarse en marcos
curriculares por
competencias
implementados en países de
destaque en cuanto a la
formación de educadores y
realizar los ajustes y
adecuaciones pertinentes al
país La “codificación”, o
formalización, aunque solo
sea indicativa de las
incumbencias y niveles de
desempeño de la profesión
serán un elemento clave en
16
inicial, a través de carreras
modernas, creditizadas,
ofertadas por universidades
e institutos públicos y
privados, cuyos diplomas
deberían ser en condiciones
de igualdad, títulos
habilitantes para el ejercicio
docente.
Asimismo, es posible
ofrecer una licenciatura
algo más corta, no inferior
en ningún caso a los dos
años de complementación
pedagógica y prácticas, a
licenciados en otras áreas: -
ciencias básicas, agrarias,
de la salud, tecnológicas,
sociales o humanas- con
vocación docente.
Desarrollo de un Documentos de descripción A formular
Documento descriptivo de de competencias en
las competencias y niveles diversos países.
de desempeño esperados
de docentes profesionales. Proyecto Tuning (2003),
Quebec (Canadá) Tardif
(Grupo de Trabajo (2006),: México
interinstitucional y Universidad Autónima
aprobación por Resolución Guadalajara Tobón (2008)
del Consejo Directivo
Central)

3 Desarrollo profesional
docente que comprenda la
formación de postgrados y
toda modalidad de formación
permanente en servicio
pasible de ser acreditada
4 La carrera docente se desarrolla
Transformación de la carrera
y el desarrollo profesional
docentes
5 Optimización de las
condiciones de trabajo y
retribución
La formación de posgrado en la
ANEP no ha estado
sistemáticamente desarrollada.
Carencia de Maestrías en el
sector público -con excepción
de la oferta de la Maestría en
Enseñanza Universitaria de
UDELAR. Las oportunidades
para los docentes se han
desarrollado,
fundamentalmente, en las
universidades privadas desde la
década del 90 del siglo XX
de manera ritual y simétrica en
grados a los que se accede
fundamentalmente por la
antigüedad calificada en el
sistema
La profesión docente ha
devenido en casi sinónimo de un
desempeño laboral con alto
su jerarquización, en especial
si resultan del trabajo
concertado del MEC, MTSS,
ANEP, CINTEFOR, ATD y
Sindicatos de la Enseñanza.
Concebir, planificar e
implementar la formación
docente como un proceso
que abarca la formación
inicial, la formación de
postgrados t la formación en
servicio.
Establecer un sistema de
ingreso, ejercicio, movilidad,
desarrollo, ascenso y
retención.
Ligar las políticas de
desarrollo profesional con la
carrera docente.
La carrera docente concebida
como un proceso
profesionalizante.
Establecer un marco
descriptivo de competencias
y capacidades genéricas y
específicas con foco en la
responsabilidad en el
desarrollo integral y logros de
aprendizaje de los alumnos y
en el propio desarrollo
profesional.
Reconocer roles específicos:
tutores, asesores
pedagógicos, gestión.
Se requiere una batería de
medidas de refuerzo positivo,
orientadas por la necesidad
17
Formación de posgrado. Antecedentes en A formular
Garantizar una oferta experienciasinternacionales
suficiente de plazas de
posgrado en los diversos
programas públicos y
privados y desarrollar una
oferta pública de calidad en
materia de capacitación en
servicio, especialización,
maestría y doctorado.
Revisión del Estatuto Desde el punto de vista
docente (vinculando la Informe TeacherMatter político resulta crucial contar
retribución y la progresión OCDE 2014 con interlocutores de peso en
en la carrera docente con la los organismos docentes, que
formación de posgrado, el Estándares profesionales puedan acordar sobre la
trabajo en equipo en de los docentes Australia. transformación requerida.
centros definidos y con la 2013
evaluación del desempeño
profesional (producción de
investigación, de Sistema Nacional de
innovaciones pedagógicas, Evaluación del Desempeño-
de materiales). SNED (Chile)
Establecimiento de un
Sistema Nacional de
Evaluación del Desempeño,
transparente, universalista.
Inversión en infraestructura Finlandia A formular
física y equipamiento.
Buenos servicios de apoyo.
Equipos informáticos.
 18

nivel de rotación y poca de un nuevo pacto con el Año sabático.

adscripción al centro educativo. profesorado debe ser Oportunidades de
Se registra un malestar docente implementado. formación y capacitación en
asociado al conjunto de las servicio.
condiciones del ejercicio de la
profesión
 19

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