TECNICAS JURIDICO-ADMINISTRATIVAS DE PROTECCION AMBIENTAL

José Antonio Moreno Molina

Catedrático de Derecho administrativo UCLM
Mª Consuelo Alonso García
Profesora titular de Derecho administrativo UCLM

SUMARIO: I. LAS TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS DE TUTELA AMBIENTAL: 1. La intervención

administrativa de carácter preventivo: La autorización administrativa. En especial, la Autorización
ambiental integrada. 2. Técnicas de fomento. 3. Medidas represivas. 4. Responsabilidad patrimonial de la
Administración. 5. Planificación ambiental. 6. Instrumentos de negociación: En especial, los acuerdos
voluntarios. 7. Medidas económicas y complementarias. 8. Los derechos de acceso a la información
ambiental, a la participación en los procesos de toma de decisiones y al acceso a la justicia. II. NUEVAS
TECNICAS DE MERCADO PARA LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE: 1-Comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero. 2-Sistema Europeo de Auditoría y Gestión
Ambiental (EMAS). 3-Etiquetado Ecológico Europeo. III-LA INTRODUCCION DE LA VARIABLE
AMBIENTAL EN LA CONTRATACION PUBLICA.

I. LAS TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS DE TUTELA AMBIENTAL

El Derecho ambiental, como cualquier otra rama del Ordenamiento jurídico,

utiliza diversas técnicas o instrumentos para la consecución de sus objetivos y
finalidades y para la protección de los distintos derechos e intereses afectados. En este
sentido, estudiaremos más adelante, en otros Capítulos de este Tratado, las figuras
impositivas con finalidad ambiental, las técnicas civiles de protección de intereses
privados frente a agresiones medioambientales y los delitos ambientales. Ahora bien,
junto a estas técnicas jurídicas, también destacan por su importancia las de carácter
administrativo, tanto las procedentes del Derecho administrativo general como los
instrumentos propios y específicos surgidos en el sector ambiental.

Las técnicas de carácter administrativo pueden ser sistematizadas en función de

su contenido distinguiendo entre técnicas de intervención preventiva, instrumentos de
fomento, técnicas represivas, planificación ambiental, instrumentos de negociación y
medidas económicas y complementarias.

1
1. La intervención administrativa de carácter preventivo: La autorización
administrativa. En especial, la autorización ambiental integrada

A) La autorización administrativa

La intervención administrativa en materia ambiental se canaliza

fundamentalmente a través de instrumentos de carácter preventivo. El principio de
precaución ha sido reconocido en diferentes convenios internacionales y figura, sobre
todo, en el Acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (SPS) celebrado en el
marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea sólo contiene una referencia explícita al principio
de cautela y acción preventiva, a saber, en el título dedicado a la protección del medio
ambiente (Título XX, artículo 191, antiguo artículo 174 TCE). Puede invocarse el
principio de precaución cuando se hayan detectado los efectos potencialmente
peligrosos de un fenómeno, de un producto o de un procedimiento a través de una
evaluación científica y objetiva, pero esta evaluación no permite establecer el riesgo con
suficiente certeza. Como señala la Comunicación de la Comisión de 2 de febrero de
2000 sobre el principio de precaución, el recurso al principio se inscribe en el marco
general de análisis del riesgo (que comprende, aparte de la evaluación del riesgo, la
gestión del mismo y su comunicación), y más en particular en el marco de la gestión del
riesgo que corresponde a la toma de decisión. Pues bien, con los instrumentos de
carácter preventivo se adoptan cautelas con anterioridad al inicio de las actividades
contaminantes o dañinas para el medio natural. Las autorizaciones y las concesiones son
sus prototipos en nuestro Derecho. Así, por ejemplo, el Real Decreto Legislativo
1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación
de Impacto Ambiental de proyectos, regula un procedimiento de autorización
administrativa que concluye con la declaración de impacto ambiental1; o el artículo 9 de
la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuo, que somete a la preceptiva autorización
administrativa la instalación, ampliación, modificación sustancial o traslado de las
actividades productoras de residuos peligrosos.

1
A los efectos del Real Decreto Legislativo 1/2008, se entiende por evaluación de
impacto ambiental el conjunto de estudios y análisis técnicos que permiten estimar los
efectos que la ejecución de un determinado proyecto puede causar sobre el medio
ambiente (artículo 2.1).

2
 Sin embargo, como señala MARTÍN MATEO2 las autorizaciones presentan
serias dificultades en el Derecho ambiental, principalmente por la frecuente aprobación
de nuevas regulaciones más exigentes que las anteriores en base a las que se dieron
aquéllas y por la mutabilidad de los criterios técnicos que sirven de base para la
regulación de conductas incidentes en el medio natural. Para hacer frente a los
imperativos del equilibrio ambiental, se suelen completar estas autorizaciones con el
establecimiento de estándares (fijación de niveles máximos de vertidos, emisiones y de
inmisión, concebidos en función de la capacidad de absorción del medio receptor y de
los diferentes tipos de vertido), la regulación de las características de las materias
primas, las homologaciones (previa comprobación por la Administración de las
características de ciertos procesos o dispositivos que pueden producir emisiones no
deseables), y la imposición de niveles tecnológicos3.

También habrá que tener en cuenta las posibles modificaciones que para el
procedimiento de concesión de determinadas autorizaciones ambiéntales conllevará la
aprobación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12
de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, en aras de
consolidar los principios relativos a las libertades de establecimiento y de libre
prestación de servicios para los ciudadanos comunitarios, significativamente en lo que
se refiere a la reducción de las trabas para el acceso y ejercicio de las actividades de
servicios y la simplificación de los procedimientos administrativos.

Aunque el análisis de la incidencia de la nueva norma europea en el ámbito

ambiental, así como de las leyes nacionales de transposición de la misma -Ley 17/2009,
de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio
(conocida como “Ley Paraguas”) y Ley 25/2009, de 22 de diciembre (conocida como
“Ley Omnibus”)-, se ha reservado, por su importancia, a otro epígrafe de esta obra, no
podemos dejar de advertir que la misma ha modificado ya cuarenta y ocho leyes
internas, de entre las que nueve son relativas al medio ambiente, además de haberse
aprobado el Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, de modificación de diversos

2
Tratado de Derecho ambiental, Trivium, Madrid, 1991. Págs: 113 ss.
3
Así, por ejemplo, el artículo 100.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en la redacción dada por el art. 129 de la Ley 62/2003,
obliga a otorgar las autorizaciones de vertido teniendo en cuenta las mejoras técnicas disponibles.

3
reglamentos del área de medio ambiente para adaptarlos a la primera disposición
legislativa mencionada.

B) La autorización ambiental integrada (AAI)

Es esta una técnica ambiental cuya finalidad consiste en el control global de la

contaminación que las actividades potencialmente más agresivas con el medio ambiente
puedan realizar en la atmósfera, el agua y el suelo –incluidos los residuos-, supeditando
su instalación y funcionamiento a la obtención de un permiso en el que se fijen las
condiciones requeridas para evitar, o al menos reducir, los efectos nocivos que las
mismas pudieran ocasionar a los elementos citados.

La misma se regula en nuestro Derecho en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de

Prevención y Control Integrado de la Contaminación4 (LPCIC en adelante), que
traspone la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre5.
.
La caracterización de este instrumento como integral va a tener una importancia
significativa en nuestro sistema de protección medioambiental, ya que el mismo va a

4
Nuestra norma utiliza tanto para referirse al control como a la autorización la
expresión “integrada”, pero hubiera sido más lógico utilizar el término “integral” para
adjetivar esta nueva técnica ambiental, ya que, según el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, esta palabra define lo “global”, lo “total”, que es,
precisamente, el objetivo que persigue el enfoque que se da a la misma
5
Al respecto pueden consultarse los trabajos de ALONSO GARCÍA, C., “La
Autorización Ambiental Integrada", Monografías de la Revista Aragonesa de
Administración Pública, Diputación General de Aragón, Zaragoza, 2004, págs. 81 a 97.
De la misma autora “La intervención de las entidades municipales en el procedimiento
de otorgamiento de la autorización ambiental integrada”, en AAVV (dir. J. ESTEVE
PARDO) Derecho del Medio Ambiente y Administración Local. Fundación Democracia
y Gobierno Local, Madrid, 2004, págs. 37 a 57 y "El procedimiento de otorgamiento de
la Autorización Ambiental Integrada", Justicia Administrativa, número 19 (2003), págs.
5 a 25; BAUCELLS I LLADÓS, J y VERNET I LLOBET, J: La prevención y el control
integrados de la contaminación. Marcial Pons. Madrid, 2004. FUENTES BODELÓN, F:
El nuevo régimen de licencias en la Directiva 96/61 sobre Prevención y Control Integrado
de la Contaminación. Comares, Granada, 1999; LOPEZ-JURADO ESCRIBANO, F y
RUIZ DE APODACA ESPINOSA, A: La autorización ambiental integrada. Civitas,
Madrid, 2002; PLAZA MARTIN, C: Derecho ambiental de la Unión Europea. Tirant lo
Blanc, Valencia, 2005; y RUIZ DE APODACA ESPINOSA, A. M: Derecho ambiental
integrado: la regulación de los lodos de depuradora y de sus destinos. Civitas, Madrid,
2001.

4
permitir no sólo la atención de esta finalidad en toda su complejidad y globalidad, sino
también, y desde el punto de vista procedimental, la racionalización del iter necesario
para la obtención del permiso, hasta ahora centrado en numerosas autorizaciones,
dispersas y desconectadas entre sí, expedidas por autoridades administrativas diversas,
ubicadas en Administraciones públicas territoriales diferentes, lo que supondrá una
evidente coordinación entre los órganos administrativos implicados y una notable
agilización del mismo, residenciado en la administración autonómica (artículo 3 h).

Este permiso será de aplicación a las actividades incluidas en el Anejo 1 de la

Ley, con excepción de las instalaciones o partes de las mismas utilizadas para la
investigación, desarrollo y experimentación de nuevos productos y procesos. La
aplicación de esta regulación se exceptúa de forma transitoria para las instalaciones ya
existentes, que podrán adaptarse a la misma antes del 30 de octubre de 2007, fecha en la
que deberán contar con la pertinente AAI (Disposición transitoria 1ª). Asimismo, los
procedimientos de autorización iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley se
regirán por lo dispuesto en la legislación aplicable (Disposición transitoria 2ª).

El procedimiento de concesión de la misma se encuentra regulado en el Título

III de la Ley 16/2002, titulado “Régimen jurídico de la Autorización Ambiental
Integrada”, siendo de aplicación supletoria al mismo la Ley de Régimen jurídico de las
Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo Común, de 26 de
noviembre de 1992.

El sistema previsto presenta un carácter complejo, agrupando en un solo acto de

intervención administrativa toda una serie de permisos ambientales que impone nuestro
Derecho, concretamente el necesario para la producción y gestión de residuos, la
autorización de vertidos a las aguas continentales y desde tierra al mar, la imposición de
niveles de emisión de contaminantes a la atmósfera, así como otros incluidos en la
legislación sectorial, como los referidos a los compuestos orgánicos volátiles. También
deben incorporarse a la misma la Declaración de impacto ambiental y las medidas de
control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan
sustancias peligrosas, exigidas por el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio. A su vez,
la AAI se considera como requisito previo para la obtención de las licencias
administrativas de carácter sustantivo definidas en el artículo 3 b) de la Ley, como son

5
las previstas en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industrias, en la 54/1997, de 27 de
noviembre, del Sector Eléctrico, la establecida en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del
Sector de Hidrocarburos y en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre
protección de la seguridad ciudadana en lo referente a las instalaciones químicas para la
fabricación de explosivos (art. 11.2).

Los trámites en que se desarrolla este procedimiento de concesión se agrupan en

las siguientes fases:

1-Solicitud de autorización. Su presentación vendrá acompañada de los documentos que

se detallan en el artículo Art. 12.1 de la Ley IPPC6. Particularmente importante resulta
el Informe del Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación, acreditativo de
la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico, y cuyo plazo máximo
de emisión es de treinta días.

2-Información pública, cuya regulación se encuentra en el artículo 16 de la Ley. El

período de tiempo durante el cual debe darse cauce a esta intervención ciudadana no
podrá ser inferior a treinta días (art. 16.2). La insuficiente regulación de esta fase en la
legislación sectorial deberá ser completada al respecto por lo dispuesto en el artículo 86
de la Ley 30/1992,

6
Concretamente, los documentos que deben incluirse son:
1- Proyecto básico, en el que se contendrán los aspectos expresados en el precepto.
2-Informe del Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación, acreditativo de la compatibilidad
del proyecto con el planeamiento urbanístico.
3-Documentos de autorización de vertido a las aguas continentales y al mar exigidos por la legislación de
aguas y costas, respectivamente.
4-Determinación de los datos que, a juicio del solicitante, gocen de confidencialidad de acuerdo con las
disposiciones vigentes. Estos mismos datos quedarán excluidos del trámite de información pública.
5-Cualquier otra documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos por la
legislación sectorial aplicable, incluida, en su caso, la referida a fianzas o seguros obligatorios que sean
exigibles de acuerdo con aquella legislación.
6-Cualquier otra documentación e información que se determine en la normativa aplicable.
7-Un resumen no técnico de todas las indicaciones especificadas en los párrafos anteriores para facilitar
su comprensión a efectos del trámite de información pública.
8- El Estudio de Impacto Ambiental. En este sentido, el artículo 11.4 de la Ley, en desarrollo del punto 8
de su Exposición de Motivos, establece que las Comunidades autónomas dispondrán lo necesario para
posibilitar la inclusión en el procedimiento de otorgamiento de la AAI de las actuaciones en materia de
Evaluación de impacto ambiental y las medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes
graves en los que intervengan sustancias peligrosas.

6
3-Solicitud de informes
La AAI integra los siguientes informes: a) municipales, b) autorización de
vertidos a las aguas continentales y marítimas, c) autorización de residuos, d) valores
limites de emisión de contaminantes a la atmósfera, y e) declaración de impacto
ambiental y establecimiento de medidas de control de los accidentes graves

a) Informes del Ayuntamiento en el que se va a ubicar la instalación

Además del relativo a la compatibilidad urbanística de la instalación, al que ya

nos hemos referido, el promotor de la actividad deberá contar con un segundo
documento expedido por el Ayuntamiento en el que se plantee la adecuación de la
instalación analizada a todos aquellos aspectos que sean de competencia municipal,
entendemos que en la materia ambiental (art. 18).

Esta previsión, junto con el mantenimiento del pronunciamiento final de la

autoridad municipal sobre la concesión de la licencia de actividades clasificadas, que
afirma el artículo 29.1 de la nueva Ley, permite que se sustituya, sin merma de la
competencia municipal, el mencionado permiso por la AAI, al integrarse todos los
trámites de aquél en ésta, aunque la sustitución quedará limitada a las actividades
relacionadas en el Anejo I de la nueva norma. Esta conclusión queda avalada por la
derogación formal de la vieja reglamentación de actividades clasificadas realizada por la
Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, y
su sustitución por las correspondientes legislaciones autonómicas, alguna de las cuales
habían confirmado esta situación, y que quedará definitivamente consagrada por la
aplicación de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios del mercado interior,
como tendremos ocasión de comprobar en otro capítulo de esta obra.

En cuanto a la no emisión en plazo de estos concretos informes, el artículo 15

LPCIC establece, para el informe urbanístico, que su no emisión en 30 días se suplirá
con una copia de la solicitud del mismo. Si fuera negativo, con independencia del
momento en el que se haya emitido, pero siempre que se haya recibido en la Comunidad
Autónoma con anterioridad al otorgamiento de la AAI, el órgano competente para
otorgar dicha autorización dictará resolución motivada poniendo fin al procedimiento y
archivará las actuaciones.

7
 Para el otro de los informes que debe emitir este órgano municipal, el previsto en
el artículo 18, este mismo precepto permite en el supuesto de retraso, la prosecución de
las actuaciones. Ahora bien, si el mismo se recibe antes de dictar resolución, se valorará
por el órgano autonómico. Si el informe municipal no llegara a emitirse, se entiende que
podrá autorizarse la instalación y funcionamiento de la actividad.

En cuanto al grado de vinculación de estos informes, si el de compatiblidad

urbanística fuera negativo, con independencia de que se hubiera evacuado o no en
tiempo, el órgano autonómico dictará resolución motivada poniendo fin al
procedimiento y archivará las actuaciones.

En relación con el segundo, el artículo 29.1 de la Ley establece la sustitución del

procedimiento de la licencia municipal de actividades clasificadas por el que
examinamos, si bien deja a salvo la competencia de la autoridad municipal en lo
referente a la resolución definitiva de ésta. No obstante, esta salvedad es más ficticia
que real, dado que, según prevé el referido precepto, la AAI será vinculante para el
Alcalde “cuando implique la denegación de licencias o la imposición de medidas
correctoras, así como en lo referente a todos los aspectos medioambientales recogidos
en el artículo 22”. Con esta última precisión se amplía notablemente el efecto
vinculante del informe autonómico, que ahora se extiende a cualquier aspecto
medioambiental, con lo que desaparece, aunque exclusivamente para las actividades
encuadradas en el ámbito de aplicación de la nueva norma, cualquier posibilidad que
pudiera retener el poder público local de denegar un permiso basándose en este tipo de
razones.

b) Autorización de vertidos a las aguas continentales y marítimas

La autorización de vertidos se habrá de expedir de conformidad con la

legislación de aguas, si se trata de vertidos a las aguas continentales, o de acuerdo con
la de costas, si son vertidos desde tierra al mar.

La Ley IPPC regula de manera más pormenorizada la primera de ellas, de

acuerdo con los artículos 101 ss. del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio,

8
que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, y 245 ss. del Reglamento del
Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, pero
exclusivamente en el supuesto de que deba ser emitida por la Confederación
Hidrográfica correspondiente al tratarse de cuencas intercomunitarias, ya que en otro
caso dicha función residirá en la propia Administración autonómica.

La autorización de vertidos –tanto líquidos como sólidos- a alguno de los bienes

que integran el dominio público marítimo-terrestre se encuentra regulada en los
artículos 56 y siguientes de la Ley de Costas, 113 ss. del Reglamento de Costas,
aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, así como en la legislación
específica dictada en función del tipo de vertido, como el Real Decreto 258/1989, de 10
de abril, sobre normativa general de vertidos de sustancias peligrosas desde tierra, o la
Ley 21/1977, de 1 de abril, sobre ampliación de sanciones en los casos de
contaminación marina por vertidos desde buques y aeronaves, y cuya autorización
corresponde a la Comunidad autónoma. No obstante, la protección ambiental del litoral,
incluido el régimen jurídico de los vertidos al mar será también examinado en este
Tratado.

Ante la ausencia de este informe, por no haber sido emitido por el Organismo de
cuenca en el plazo correspondiente, el órgano autonómico habrá de realizar un
requerimiento a éste para que lo emita con carácter urgente en el plazo máximo de un
mes. Transcurrido éste, se podrán proseguir las actuaciones. No obstante, el informe
recibido fuera de plazo, pero antes del otorgamiento de la autorización, deberá ser
tenido en cuenta por el órgano competente de la Comunidad autónoma (art. 19.2). Sin
embargo, si transcurrido este tiempo no se hubiera emitido el dictamen, se podrá otorgar
la AAI, si bien habrá de contemplarse en la misma las características del vertido y las
medidas correctoras requeridas, que se establecerán de conformidad con la legislación
sectorial aplicable (art. 19.3).

El informe del Organismo de cuenca es, según el artículo 19.2 LPCIC,

preceptivo y vinculante. Así se reitera en el apartado 4 del precepto, en el que se indica
que si el mismo se pronunciase en el sentido de inadmitir el vertido, el órgano
autonómico competente para el otorgamiento de la AAI deberá dictar resolución
motivada denegando la licencia. El precepto es acorde, por consiguiente, con el artículo

9
103 del texto Refundido de la Ley de Aguas, que supedita la obtención de las
autorizaciones administrativas sobre establecimiento, modificación o traslado de
instalaciones o industrias que originen o puedan originar vertidos, a la obtención de este
permiso.

El mismo será también preceptivo y vinculante para la Comunidad autónoma

competente para la concesión de la AAI cuando se proceda a la revocación de la
autorización de vertido en cuencas intercomunitarias (Disposición final segunda,
apartado 1). Asimismo, el órgano autonómico está obligado a iniciar el procedimiento
de modificación de la AAI en el plazo de veinte días cuando haya sido requerido para
ello, mediante informe vinculante, por el Organismo de Cuenca (artículo 26.1 d).

Dicha solución será también de aplicación al supuesto de resolución denegatoria

de la autorización de vertido al mar, ya que en este punto el artículo 61 de la Ley de
Costas impone que las autorizaciones de establecimiento, modificación o traslado de
instalaciones o industrias quedarán condicionadas a la obtención de aquélla..

c) Autorización de residuos

La competencia para expedir el permiso para la realización de actividades de

valoración y eliminación de residuos, exigida por el artículo 13 de la Ley 10/1998, de
21 de abril, de Residuos, reside en la Comunidad autónoma correspondiente7.

d) Imposición de valores límite de emisión de sustancias contaminantes a la atmósfera

No ofrece problemas la conexión entre la AAI y el régimen aplicable a la

realización de actividades potencialmente contaminantes de la atmósfera previsto en la
Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera,
que somete la construcción, montaje, explotación, traslado o modificación sustancial de
estas actividades (Anexo IV Ley) a una autorización administrativa, sin perjuicio de las
demás autorizaciones y licencias exigibles por otras disposiciones (art. 13.2), en la

7
También quedarán sometidos a AAI, según la Disposición final 4ª LPCIC, las actividades de
eliminación, mediante depósito de vertedero, de residuos urbanos realizadas por los entes locales e
incluidas en el ámbito de aplicación de esta legislación.

10
medida en que la imposición de los niveles de emisión de estas sustancias se realiza por
el órgano ambiental autonómico.

No obstante, la Ley IPPC señala, en su Anejo 3, un listado de las principales

sustancias contaminantes que se tomarán obligatoriamente en consideración si son
pertinentes para fijar valores límites de emisiones. Asimismo, su artículo 7 impone que,
para la determinación de estos estándares, se deberán tener en cuenta las mejores
técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica,
así como la competencia del Gobierno, sin perjuicio de normas adicionales de
protección dictadas por las Comunidades autónomas, de establecer estos valores. Por su
parte, el artículo 22 de la nueva disposición considera estos parámetros como elemento
que conforma el contenido mínimo del permiso integral, aunque se admiten excepciones
temporales cuando el titular de la instalación presente, previa aprobación por la
Administración competente y su inclusión en la AAI, alguna de las siguientes medidas:
un plan de rehabilitación que garantice el cumplimiento de los valores límite de emisión
en el plazo máximo de seis meses, y un proyecto que implique una reducción de la
contaminación. .

No obstante, en el capítulo de esta obra correspondiente a la protección de la

atmósfera tendremos ocasión de profundizar en las peculiaridades de esta autorización.

e) Declaración de impacto ambiental y establecimiento de medidas de control de los

riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas

Cuando la competencia para formular la declaración de impacto ambiental

corresponda a la Administración General del Estado, el órgano ambiental estatal deberá
remitir una copia de la misma (o de la resolución del Consejo de Ministros resolviendo
la discrepancia entre el órgano sustantivo y el ambiental) al órgano autonómico, el cual
tiene la obligación de incorporar su condicionado al contenido de la AAI, así como las
medidas tendentes a evitar los accidentes graves referidos, requisitos que pasarán a
formar parte de la resolución definitiva de ésta (artículo 22.5), de tal manera que no
podrá otorgarse esta última ni, en su caso, las autorizaciones sustantivas de las
industrias señaladas en el artículo 3 b) de la norma, sin que previamente se haya dictado
dicha declaración (artículo 28).

11
 En cualquier caso, y tal y como señala la Disposición adicional 1ª de la Ley
IPPC, en estos supuestos se arbitrarán fórmulas de colaboración con las Comunidades
autónomas para la necesaria coordinación de ambos procedimientos.

4-Propuesta de resolución y trámite de audiencia

El artículo 20 del texto legal que analizamos establece que el órgano autonómico
competente para otorgar la AAI procederá, tras realizar el examen ambiental del
proyecto en su conjunto, y otorgar un trámite de audiencia a los interesados, a elaborar
la propuesta de resolución.

5-Resolución del expediente

El plazo máximo del que dispone la autoridad autonómica para resolver el

expediente de AAI es de diez meses (artículo 21.1).

El transcurso de este tiempo sin que se haya producido pronunciamiento

administrativo dará lugar, además de a las consecuencias reparatorias a las que alude el
artículo 41.2 de la Ley 30/1992, a entender desestimada la solicitud a efectos de los
correspondientes recursos (artículo 21.2).

El carácter denegatorio de la ausencia de resolución administrativa expresa viene

exigido por el artículo 8 de la Directiva comunitaria europea, que prevé que la
concesión de esta autorización se realice a través de un permiso escrito, es decir, un acto
expreso de consentimiento por parte de la Administración pública autorizante. Esta
solución queda avalada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, que ha establecido la incompatibilidad con la Directiva del sistema de
autorizaciones tácitas, entre otras en las sentencias de 28 de febrero de 19918 y 14 de
junio de 20019.

8
Comisión v. Alemania. C-131/88.
9
Comisión v. Bélgica. Asunto C-230/00.

12
 En principio, y salvo que se produzcan algún supuesto de modificación de la
autorización concedida, la misma se otorgará para un período de duración de 8 años.

6-Notificación y publicación

Son sujetos a los que la Administración autonómica autorizante está obligada a

notificar los interesados, el Ayuntamiento en cuyo término municipal se ubique la
instalación, los distintos órganos que hubiesen emitido informes vinculantes y, en su
caso, el órgano estatal competente para otorgar las autorizaciones sustantivas señaladas
en el artículo 11.2 a) LPCIC, Ley 21/1992, de Industrias, la ley 54/1997, de 27 de
noviembre, del Sector Eléctrico, Ley 38/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos, o la
Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana en
lo referente a las Instalaciones químicas para la fabricación de explosivos.

En todo caso, toda persona física o jurídica tiene la posibilidad de acceder a las
resoluciones de autorizaciones ambientales integradas, así como a sus actualizaciones
posteriores, de conformidad con la legislación sobre acceso a la información en materia
de medio ambiente -Ley 38/1995, de 12 de diciembre- (artículo 23.2).

Por su parte, las Comunidades autónomas darán publicidad en sus respectivos

diarios oficiales de las resoluciones administrativas mediante las que se hubieran
otorgado o modificado las autorizaciones ambientales integradas (artículo 23.3).

7-Renovación y modificación

La renovación y, en su caso, la actualización de la AAI se prevé en el artículo 25

de la Ley, una vez vencido el plazo de ocho años para el que fue concedida.

La solicitud de renovación la realizará el promotor de la actividad o instalación

con una antelación mínima de diez meses antes del vencimiento del plazo de vigencia
de la misma, sometiéndose a un procedimiento simplificado cuya concreción se remite a
la elaboración reglamentaria. En este supuesto, la ausencia de resolución expresa
favorable de la Administración tendrá efectos estimatorios, aplicándose al

13
funcionamiento de la actividad las mismas condiciones ambientales establecidas en la
antigua licencia.

También será posible la renovación de la AAI cuando se produzca una

modificación de la actividad intervenida. El procedimiento que habrá de seguirse en
estos casos es diverso según que el cambio operado la misma sea sustancial o no
sustancial10.

En el primer caso, -bien sea apreciado por el propio promotor bien por la
Administración-, se necesitará una nueva autorización (artículo 10.5), mientras que en el
segundo se podrá llevar a cabo siempre que el órgano competente para autorizarla no
manifieste lo contrario en el plazo de un mes (artículo 10.4).

Por su parte, la modificación de la AAI se producirá de oficio cuando concurran

las cuatro circunstancias previstas en el artículo art. 26.1 de la Ley: la revisión de los
valores límite de emisión impuestos o la adopción de otros nuevos; cuando resulte
posible la reducción significativa de estas emisiones gracias a la utilización de mejores
técnicas disponibles, sin que ello signifique la imposición de costes excesivos; en el
caso de que así lo exija el Organismo de cuenca encargado de informar sobre la
viabilidad y condiciones de los vertidos en el dominio público hidráulico en cuencas
intercomunitarias; y, por último, cuando así lo imponga la legislación sectorial.

La modificación de la AAI operada por cualquiera de estas causas no dará

derecho a obtener indemnización alguna.

La resolución en la que se exprese el cambio en la instalación habrá de

publicarse en el Boletín Oficial de la Comunidad autónoma en la que resida el órgano
ambiental correspondiente (artículo 23.3).

10
Será sustancial aquella transformación que, en opinión del órgano competente para otorgarla y de
acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 10.2, pueda tener repercusiones perjudiciales
importantes en la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente, considerándose como no
sustancial la que, sin tener la anterior entidad, pueda tener consecuencias en la seguridad, la salud de las
personas o el medio ambiente (artículo 3 e).

14
2. Técnicas de fomento

Entre las técnicas de fomento, que pretenden conseguir, mediante medios

indirectos y no imperativos, la autoordenación de la actividad privada en función de
fines y objetivos de interés público fijados por la Administración, cabe destacar las
subvenciones y ayudas. Estas medidas estimuladoras apoyan de manera decisiva a los
mecanismos preventivos y están especialmente indicadas para las instalaciones ya en
funcionamiento, cuya revisión origina importantes costos adicionales a las empresas
que, en la mayoría de los casos, no dan lugar a mejoras de la productividad.

Desde la perspectiva administrativa, las subvenciones son una técnica de

fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un
procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para la
gestión de actividades de interés público. De acuerdo con la Ley 38/2003, de 18 de
noviembre, General de Subvenciones, se entiende por subvención toda disposición
dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de la
Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución
de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento
singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el
beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

Las distintas Administraciones públicas disponen de instrumentos de subvención

y ayuda financiera y de financiación para contribuir al fomento de las políticas
medioambientales, dirigidas tanto a las propias Administraciones como a empresas
privadas y a particulares.

Existen asimismo diversas Entidades Financieras públicas que prestan apoyo a

las inversiones medioambientales, entre las que destaca el Instituto de Crédito Oficial
(ICO), una entidad pública empresarial, adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda
a través de la Secretaría de Estado de Economía, que tiene consideración de Agencia
Financiera del Estado. El ICO trabaja por el crecimiento y la mejora de la distribución
de la riqueza nacional y fomenta aquellas actividades económicas que por su

15
trascendencia social, cultural, innovadora o ecológica merezcan una atención preferente.
La financiación del ICO se dirige, entre otras finalidades, a los proyectos de innovación
tecnológica y a las energías renovables.

Pero las ayudas nacionales deben ser compatibles con el Derecho de la

competencia de la Unión Europea. La política de competencia y la política de medio
ambiente no son antagónicas: las exigencias de la protección del medio ambiente deben
integrarse en la definición y aplicación de la política de competencia, en particular con
el fin de promover un desarrollo sostenible11. Procede, a tal efecto, tener en cuenta los
efectos de las ayudas en términos de desarrollo sostenible y la plena aplicación del
principio de que “quien contamina paga” (véase el artículo 191 del Tratado de
Funcionamiento de la UE). Algunas ayudas entran indiscutiblemente en esta categoría,
especialmente cuando permiten alcanzar un elevado nivel de protección del medio
ambiente, sin ir contra la internalización de los costes. Por el contrario, otras ayudas,
además de sus efectos negativos sobre los intercambios entre Estados miembros y sobre
la competencia, pueden ir contra el principio de “quien contamina paga” y constituir un
freno a la instauración de un desarrollo sostenible. Podría ser el caso, por ejemplo, de
algunas ayudas destinadas únicamente a favorecer la adaptación a nuevas normas
comunitarias obligatorias.

Según una consolidada jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia, las

disposiciones de derecho originario sobre ayudas estatales tienen por objeto evitar que
los intercambios entre Estados miembros resulten afectados por ventajas concedidas por
las autoridades públicas que, bajo formas diversas, falseen o amenacen con falsear la
competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones (sentencias del
Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 198712; de 15 de marzo de 199413, y de 21 de
octubre de 200414). En consecuencia, para el TJUE el concepto de ayuda abarca no sólo
las prestaciones positivas como las subvenciones, los préstamos o las tomas de
participación en el capital de empresas, sino también las intervenciones que, bajo
formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una

11
Véase MORENO MOLINA, A.M., “La empresa y el Derecho de la Unión Europea en el medio
ambiente”, Derecho medioambiental de la Unión Europea, McGraw-Hill, Madrid, 1996, p. 169.
12
Deufil/Comisión, 310/85, Rec. p. 901, apartado 8.
13
Banco Exterior de España, C 387/92, Rec. p. I 877, apartado 12.
14
Comisión contra España, T-36/99, apartado 134.

16
empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de
la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (sentencia Banco Exterior de España,
antes citada, apartado 13).

De acuerdo con las Directrices de la Comisión, de 1 de abril de 2008, sobre

ayudas estatales en favor del medio ambiente15, el objetivo principal del control de las
ayudas estatales en el ámbito de la protección del medio ambiente consiste en garantizar
que las medidas de ayuda redunden en niveles de protección ambiental superiores a los
que se alcanzarían en ausencia de las ayudas. Los efectos positivos de las mismas deben
compensar sus efectos negativos en lo que se refiere a la distorsión de la competencia,
habida cuenta del principio de que “quien contamina, paga”.

El “criterio de ponderación global” se propuso en el marco del “Plan de Acción

de Ayudas Estatales” como método de evaluación de la compatibilidad de las ayudas
con el mercado común. Este método permite a la Comisión garantizar que las ayudas
estatales tienen realmente un efecto incentivador, que están bien orientadas y
proporcionadas, y que tienen un impacto negativo limitado sobre la competencia y el
comercio.

La Comisión ha identificado una serie de medidas por las que las ayudas
estatales pueden considerarse compatibles con el mercado interior:

•las ayudas a las empresas que superen las normas comunitarias o que, en
ausencia de normas comunitarias, incrementen el nivel de protección ambiental;
•las ayudas para la adquisición de nuevos vehículos de transporte que superen
las normas comunitarias o que, en ausencia de normas comunitarias,
incrementen el nivel de protección ambiental;
•las ayudas para la adaptación anticipada a futuras normas comunitarias;
•las ayudas para los estudios ambientales;
•las ayudas para el ahorro de energía;
•las ayudas relativas a fuentes de energía renovables;
•las ayudas a la cogeneración y a la calefacción urbana;

15
Diario Oficial C 82 de 1.4.2008.

17
 •las ayudas para la gestión de residuos;
•las ayudas para la recuperación de solares contaminados;
•las ayudas para la relocalización de empresas;
•las ayudas concedidas en el marco de regímenes de permisos negociables;
•las ayudas en forma de reducciones o exenciones de impuestos ambientales.

En cuanto a las ayudas europeas a los Estados con un contenido ambiental,

pueden ser sistematizadas de acuerdo con las siguientes fuentes de financiación:

a) las políticas estructurales, donde cabe incluir destacadamente el Fondo

Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el
Fondo Europeo Agrario de Orientación y Garantía (FEOGA);
b) el Instrumento financiero de la Comunidad para el medio ambiente (LIFE),
que financia proyectos que contribuyen al desarrollo y la aplicación de la
política y el Derecho en materia medioambiental. Este programa facilita
considerablemente la integración de aspectos medioambientales en las demás
políticas y, de manera más general, contribuye al desarrollo sostenible. El
Reglamento (CE) nº 614/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de
mayo de 2007, aprueba el programa LIFE+ que sustituye al programa LIFE, que
se puso en marcha en 1992. Al igual que su predecesor, LIFE+ cofinancia
proyectos en favor del medio ambiente en la Unión Europea y en varios terceros
países (países candidatos a la adhesión a la UE, países de la AELC miembros de
la Agencia Europea de Medio Ambiente, y países de los Balcanes Occidentales
incluidos en el proceso de estabilización y asociación). Los proyectos
financiados pueden estar propuestos por agentes, entidades o instituciones
públicos o privados. El programa LIFE+ se divide a su vez en tres ámbitos
temáticos: «Naturaleza y Biodiversidad», «Política y Gobernanza
Medioambiental» e «Información y Comunicación». El presupuesto de LIFE+
asciende a 2.143.409.000 euros para el período comprendido entre el 1 de enero
de 2007 y el 31 de diciembre de 2013;
c) el Fondo de Cohesión que fue introducido por el Tratado de la Unión
Europea y creado por el Reglamento (CE) 1164/1994 del Consejo, de 16 de
mayo y que contribuye financieramente en proyectos en los sectores del medio
ambiente y de las redes transeuropeas de infraestructuras de transporte;

18
 d) el Banco Europeo de Inversiones (BEI), que concede prioridad a la
financiación de proyectos dirigidos a la protección del medio ambiente.

3-Medidas represivas

Otros importantes instrumentos jurídicos utilizados por los poderes públicos son
las medidas represivas, que se van a aplicar frente a los incumplimientos de las cada vez
más amplias y complejas normas ambientales.

Las infracciones ambientales pueden ser objeto de sanciones penales, que serán
objeto de análisis detallado en otro capítulo de este Tratado, o de sanciones
administrativas. Ahora bien, como ha señalado el Tribunal Constitucional en una
jurisprudencia muy consolidada, al Derecho administrativo sancionador son de
aplicación, con ciertos matices, los principios del orden penal “dado que ambos son
manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”16. Estos principios han sido
recogidos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo Título
IX establece los principios que informan el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración (Capítulo I) y los principios del procedimiento sancionador (Capítulo
II). En desarrollo de la Ley 30/92 en esta materia, se ha publicado el Real
Decreto1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Sin perjuicio del procedimiento general previsto en las normas anteriores, la

tipificación de infracciones y sanciones se establece, de manera complementaria, en
las propias leyes especiales y en los procedimientos específicos sectoriales. De acuerdo
con lo anterior, la propia legislación básica ambiental de carácter sectorial (Leyes de
Aguas, de Costas, de Montes, de Patrimonio Natural y Biodiversidad, de Residuos, etc.)
establece y detalla, en cada caso, las faltas leves, graves y muy graves, con las
correspondientes sanciones administrativas a que den lugar.

16
Véanse, por ejemplo, las SSTC 18/1981, 101/1988 y 61/1990.

19
 Las sanciones administrativas pueden consistir, entre otras, en multas,
suspensión de actividades, retiro de permisos y clausura de instalaciones.

En el ámbito comunitario, la Recomendación del Parlamento Europeo y del

Consejo, de 4 de abril de 2001, sobre criterios mínimos de las inspecciones
medioambientales en los Estados miembros, subraya la importancia de que se realicen
inspecciones de todas las instalaciones industriales, las empresas y los centros sujetos en
virtud del Derecho comunitario vigente en materia de medio ambiente a la concesión de
un permiso o una autorización.

Las labores de inspección deberán comprobar si las instalaciones cumplen los

requisitos medioambientales comunitarios a la vez que vigilarán el impacto
medioambiental de las instalaciones.

La Recomendación prevé las siguientes actividades: visitas a las instalaciones,

supervisión del cumplimiento de las normas de calidad medioambiental, examen de
informes y declaraciones de ecoauditorías, control de los locales y del material,
comprobación de la idoneidad de la gestión medioambiental y de los documentos
pertinentes.

4-Responsabilidad patrimonial de la Administración

La responsabilidad por daños al medio ambiente puede derivarse de la

realización de un hecho delictivo y puede también provenir de actividades privadas con
incidencia ambiental. Tanto la responsabilidad penal como la civil son objeto de
tratamiento en otros capítulos de este Tratado.

Pero la responsabilidad ambiental puede también corresponder a las

Administraciones Públicas. La importancia de la responsabilidad administrativa en
materia ambiental es decisiva, no en vano el Derecho ambiental es un Derecho
predominantemente público y la normativa sobre el medio ambiente es de carácter
esencialmente administrativo (STS de 3 de diciembre de 1987).

20
 El artículo 106.2 de la Constitución española reconoce el derecho de los
ciudadanos a ser indemnizados por la Administración pública correspondiente por toda
lesión sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión fuera consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos. El citado precepto, además de constitucionalizar la responsabilidad de las
Administraciones públicas españolas, generaliza la misma para todos los supuestos –
salvo el de fuerza mayor-, en que la lesión sufrida por el particular, en cualquiera de sus
bienes o derechos, siempre que aquélla sea consecuencia de dicho funcionamiento de
los servicios públicos, sin aludir al carácter normal o anormal del mismo. Mas el
precepto constitucional garantiza tal derecho “en los términos establecidos en la Ley”,
que no son otros que los dispuestos en el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de
16 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, preceptos desarrollados reglamentariamente por
el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

Al interpretar estas normas, el Tribunal Supremo ha establecido que para exigir

responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos es necesario
que concurran los siguientes requisitos o presupuestos: a) Existencia de una lesión o
daño en cualquiera de los bienes o derechos del particular afectado, b) Imputación a la
Administración de los actos necesariamente productores de la lesión o daño, c) Relación
de causalidad entre el hecho imputable a la Administración y la lesión, daño o perjuicio,
d) Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con
relación a una persona o grupo de personas, e) Que no concurra fuerza mayor u otra
causa de exclusión de la responsabilidad, y f) Que la acción de la responsabilidad
indemnizatoria sea ejercitada dentro del plazo de un año, contado a partid del hecho que
motiva la indemnización.

La generosa configuración legal y jurisprudencial de la institución de la

responsabilidad patrimonial en el Derecho español, sin parangón en los sistemas
jurídicos de nuestro entorno, el enorme volumen de actuaciones públicas que asumen en
nuestros días las Administraciones, unidos al cambio de actitud ciudadana y a la cada
vez mayor conciencia ciudadana sobre sus derechos constitucionales y legales y la
posibilidad de defenderlos frente a la Administración, han llevado en los últimos años a

21
un muy destacable aumento de los litigios en materia de responsabilidad
extracontractual.

Las Administraciones responden pues directa y objetivamente por toda lesión

que sufran los particulares en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Así, el Tribunal Supremo no duda en condenar a Ayuntamientos por roturas en las redes
de alcantarillado (STS de 12 de febrero de 1996) o por vertidos a ríos (STS de 3 de
marzo de 1989).

Ahora bien, en el caso de que el daño provenga de un servicio medioambiental

gestionado indirectamente (por ejemplo, a través de empresas de vertidos o de empresas
especializadas en la verificación y homologación de instalaciones), la Administración
sólo responderá cuando los daños y perjuicios hayan sido ocasionados como
consecuencia inmediata y directa de una orden suya y, por otra parte, cuando los daños
sean consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por la propia Administración en
el contrato de obras o en el de suministro de fabricación (artículo 198 LCSP -30/2007,
de 30 de octubre- y 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de
1954). En estos casos, la responsabilidad le corresponderá a la Administración, en la
medida en que aunque el daño lo cause el concesionario, no le es a él imputable sino al
autor mediato, que es la Administración.

Por otra parte, en ocasiones responde la Administración por su falta de ejercicio

de competencias relativas a la protección del medio ambiente. Así ocurre en los
contratos de gestión de servicios públicos (en los que se cede la gestión o explotación
del servicio, pero se retiene por la Administración la titularidad del servicio), en los
supuestos en que la Administración competente no ejercite sus facultades de policía y
control y en virtud de esa causa se ocasione un daño a un tercero, daño que podrá ser
imputado a la Administración por "culpa in vigilando" (sentencia del Tribunal Supremo
de 30 de abril de 1996).

También responde la Administración por funcionamiento anormal de los

servicios públicos en los casos de daños causados por actuaciones de particulares sin
haber obtenido la licencia ambiental preceptiva. La Administración responde aquí por

22
no haber impedido la realización de esas actividades: SSTS de 31 de enero de 1996 y de
28 de junio de 1983, en la que descarta la existencia de fuerza mayor exoneratoria de la
responsabilidad de la Administración y le imputa los daños producidos porque “no ha
habido inspección alguna ni comprobación por parte del Ayuntamiento de las obras que
estaba realizando un particular en el subsuelo, ni tampoco un correcto ejercicio de su
función en gestión y conservación eficaz del servicio público en relación con las aguas
residuales que le imponen los artículos 101 y 103 de la Ley de Régimen Local”; o STS
de 25 de febrero de 1980, que condena a la Administración por no haber clausurado un
vertedero ilegal.

Por otra parte, es preciso advertir que las Administraciones responden

directamente de los daños causados en relaciones de Derecho privado, sustanciándose
esta responsabilidad de conformidad con lo previsto por la Ley 30/1992 y por el RD
429/1993. Ahora bien, la unidad jurisdiccional que han pretendido conseguir estas
normas (máxime tras la reforma de la Ley 30/92 operada por la Ley 4/99, del artículo
9.4 de la LOPJ y tras la aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa), no ha impedido que los Tribunales del orden
civil conozcan de los litigios sobre la responsabilidad de la Administración. En este
sentido, es doctrina consolidada del Tribunal Supremo la que sostiene la "vis atractiva"
de la jurisdicción ordinaria cuando la Administración es demandada junto con personas
privadas existiendo un vínculo de solidaridad entre ellas (SSTS de 17 de diciembre de
1985, 2 de febrero de 1987 y 2 de junio de 1993).

De acuerdo con el apartado 5 del artículo 142 de la Ley 30/1992, el derecho a

reclamar la responsabilidad de la Administración prescribe al año de producido el hecho
o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su hecho lesivo. Esta última
previsión es especialmente importante en la materia que nos ocupa, pues ocurre con
frecuencia que los daños ambientales se manifiestan con posterioridad a su producción.
Si los actos causantes del daño ambiental son varios que se suceden en el tiempo, hay
que tener en cuenta que la doctrina del Tribunal Supremo que entiende que "mientras no
desaparezca la causa determinante de dicho resultado antijurídico no empieza a correr el
plazo de reclamación" (sentencias de 16 de enero de 1989 y de 12 de diciembre de
1980).

23
 En el ámbito comunitario, como consecuencia de la incorporación al Tratado de
la Comunidad Europea del principio "quien contamina paga" (art. 174, hoy artículo 191
del TFUE), la Comisión Europea aprobó el 14 de mayo de 1993 el Libro Verde sobre
Reparación del Daño Ecológico, en el que se defiende el establecimiento de sistemas de
responsabilidad civil de carácter objetivo. La Comisión también elaboró el “Libro
Blanco sobre Responsabilidad Medioambiental”, basado en los principios de la Unión
Europea en materia de medio ambiente: prevención, precaución y contaminador-
pagador, como anticipo de la normativa comunitaria en esta materia que ha visto
finalmente la luz publicándose como Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación
con la prevención y reparación de daños medioambientales17. En España las
disposiciones de la Directiva han sido incorporadas por la Ley 26/2007, de 23 de
octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que será objeto de análisis en otro
capítulo del presente Tratado.

5. Planificación ambiental

La planificación ambiental tiene por función –en palabras del V Programa

Comunitario en materia de Medio Ambiente- proporcionar el marco y las normas
básicas para el desarrollo socioeconómico y la salud ecológica de un país, región o
localidad. Las dos ideas que definen a este instrumento son, por un lado, que establece
un marco dentro del que deben desarrollarse las actividades con incidencia o impacto
ambiental y, por otro lado, que ese marco pretende integrar el desarrollo con la
protección ambiental18.

Como señala el principio 16 de la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, toda

planificación incluirá, entre sus elementos esenciales, la elaboración de estrategias de
conservación de la naturaleza, el establecimiento de inventarios de los ecosistemas y la
evaluación de los efectos que hayan de surtir sobre la naturaleza, así como las políticas
y actividades proyectadas. Para la FAO, “un programa forestal nacional es un proceso
iterativo de planificación del sector forestal. El proceso comporta la elaboración de un

17
DOUE L 143, de 30.04.2004.
18
BETANCOR RODRÍGUEZ, A: Instituciones de Derecho Ambiental, La Ley, Madrid, 2001. Pág: 856.

24
marco global de política forestal compatible con las condiciones socioeconómicas,
culturales, políticas y ambientales del país; está integrado en programas más generales
de utilización sostenible de la tierra; y conlleva la participación de los interesados”.

En España, el Ministerio de Medio Ambiente desarrolla una importante labor de

planificación a través de planes, programas y estrategias, elaborados en colaboración
con los Ministerios competentes o las Comunidades Autónomas. Se pretende con estos
instrumentos tratar de dar cumplimiento a la legislación ambiental vigente y a los
acuerdos entre las diferentes Instituciones y Administraciones Públicas y a los
Convenios Internacionales.

En este marco, hay que considerar tanto los planes existentes con anterioridad
que continúan desarrollándose como los nuevos instrumentos de planificación o
estrategias sectoriales en elaboración o ya en marcha19.

Dentro de la planificación consolidada, deben ser destacados, entre otros, los

siguientes instrumentos:
-Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales (PNSD).
-
-
-
- -Cartón Usado y de Vidrio
Desechado.
- Plan Nacional de Recuperación de Suelos Contaminados.
-
-
-
dentro del Programa de Protección y Mejora del Medio Natural.

Entre los últimos instrumentos de planificación cabe destacar los siguientes:

-
-

19
Sobre todos ellos pueden obtenerse una completa información en la página web del Ministerio de
Medio Ambiente: www.mma.es).

25
 través de los siguientes instrumentos:
a) Programa Nacional de Prevención; Programa Nacional de Recuperación
y Reciclaje, integrado, a su vez, por el Programa Nacional de Residuos de
Envases y Envases Usados (con el que se da cumplimiento a las
previsiones contenidas en la Ley de Envases y Residuos de Envases y el
Reglamento que la desarrolla) y por el Programa Nacional de Compostaje;
y los Programas Nacionales de Valorización Energética y de Eliminación.
b) Plan Nacional de Residuos Especiales (PNRE), integrado, a su vez, por
los siguientes Planes: de Vehículos Fuera de Uso (PNNFU), de
Neumáticos Fuera de Uso (PNNFU), de Residuos de Matadero,
Decomisos, Productos Cárnicos y Animales Muertos (PNRMDSAM), de
Lodos de Depuradora (PNLD), de Residuos Voluminosos (PNRV) y de
Residuos de Construcción y Demolición (PNRCD).
-
-

Otras novedosas herramientas de planificación se enmarcan directamente en

grandes Estrategias Nacionales medioambientales, entre las que conviene destacar las
siguientes:
-Estrategia Nacional frente al Cambio Climático.
-
Diversidad Biológica.
-Estrategia Forestal Española.
-El Libro Blanco de la Educación Ambiental en España.

Todas las Estrategias mencionadas tienen especial protagonismo en la

integración de la dimensión medioambiental en las demás políticas sectoriales,
problema que constituye actualmente un verdadero reto de las políticas públicas a nivel
mundial.

Es conveniente resaltar, por otra parte, el papel que representan las

Estrategias Nacionales en el campo de la planificación, como documentos de gran
importancia por su carácter globalizador y orientador de las acciones a llevar a
cabo, en las materias a que hacen referencia, en el marco de los Convenios

26
Internacionales en los que se encuadran.

6-Instrumentos de negociación: En especial, los acuerdos voluntarios

Entre las alternativas a los instrumentos jurídicos tradicionales deben ser

destacados en nuestros días los acuerdos ambientales, que son prácticas de
autorregulación por su carácter no obligatorio. Las Administraciones pueden limitarse a
reconocerlos o proponer al legislador que recurra a ellos (es el caso de la corregulación).
Estos acuerdos permiten una mejor adecuación de los estándares ambientales a la
realidad del sector que debe cumplirlos, lo que asegura que se podrá alcanzar una mayor
eficiencia en la protección ambiental, sin menoscabo, más allá de lo razonable, del
óptimo económico del sector.

En el marco del Quinto Programa de acción en materia de Medio Ambiente, la

Comisión adoptó ya en 1996 una Comunicación sobre los acuerdos medioambientales
(COM(1996) 561 final), en la que se subrayaban sus ventajas:
• actitud anticipada de los sectores;
• soluciones eficaces y adaptadas a la problemática;
• realización rápida de los objetivos medioambientales.

Tras la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al

Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 17 de julio de 2002:
Acuerdos medioambientales a nivel comunitario en el marco del Plan de acción
"Simplificar y mejorar el marco regulador"20, la Unión pretende fomentar los acuerdos
de carácter medioambiental en una serie de ámbitos tales como la utilización del PVC,
la política integrada de productos , la gestión de los residuos y el cambio climático.

La autorregulación concierne a los acuerdos celebrados entre los interlocutores

sociales, los agentes económicos, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) o las
diversas asociaciones con el fin de regular y organizar sus actividades. En general, la
iniciativa corresponde a las propias partes. Aunque la autorregulación no implica la
adopción de un acto legislativo, la Comisión podrá decidir instaurar un sistema de

20
COM(2002) 412 final).

27
evaluación. Estos acuerdos medioambientales son generalmente reconocidos a nivel
comunitario:
• mediante una recomendación de la Comisión adjunta a la adopción del acuerdo o
mediante un canje de notas entre la Comisión y los representantes del sector en el que se
reconoce el acuerdo;
• mediante una recomendación de la Comisión acompañada de una decisión del
Consejo y del Parlamento Europeo por el que se instaura un sistema de comprobación y
presentación de informes.

La corregulación concierne a los acuerdos celebrados en el marco de un acto

legislativo comunitario. En éste último se fijan los objetivos a alcanzar, los plazos que
han de respetarse, los mecanismos de control y las sanciones en casos de no
observancia. Los detalles de puesta en práctica quedan fijados en los acuerdos.

Los acuerdos medioambientales en la UE han de respetar:

• las disposiciones de los Tratados comunitarios (en particular las normas de
competencia, de mercado interior y las ayudas estatales de protección del medio
ambiente) así como el conjunto de compromisos internacionales contraídos por la
Unión;
• el equilibrio interinstitucional entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento;
• las obligaciones establecidas por la Organización Mundial del Comercio en
materia de intercambios multilaterales. Los acuerdos deben permitir la participación de
operadores de terceros países;
• las disposiciones del Convenio de Aarhus ;
• los controles jurisdiccionales nacional y comunitario.

Además de los objetivos fijados por el Sexto Programa de Acción en materia de

Medio Ambiente, los acuerdos deben proporcionar un valor añadido real en lo que se
refiere a nivel de protección del medio ambiente. También deben tenerse en cuenta otros
criterios:
• la evaluación de los acuerdos deben tener en cuenta la relación coste/eficacia. El
coste administrativo no debe ser más elevado que el de otros instrumentos disponibles;
• los signatarios de los acuerdos medioambientales deben representar la mayoría
del sector económico concernido, ser responsables y estar organizados;

28
• los objetivos de los acuerdos deben enunciarse de manera clara e inequívoca. Si
el período cubierto por el acuerdo es prolongado, deberán determinarse igualmente
objetivos intermedios. Debe ser posible medir el grado de realización mediante unos
indicadores fiables;
• los acuerdos deben ponerse a disposición del público en Internet, del mismo
modo que los informes y las cuentas correspondientes. Las partes interesadas deben
tener la posibilidad de expresar su opinión;
• los acuerdos medioambientales deben incluir un sistema de comprobación y
presentación de informes en relación con la consecución de los objetivos;
• deben atender a las cuestiones relativas al desarrollo sostenible en la protección
de los consumidores.

En el Derecho español, la Ley 30/92, de 26 de noviembre de 1992, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
previó la apertura del procedimiento administrativo a la negociación con los
particulares, reconociendo en su artículo 88 la posibilidad de que las Administraciones
públicas celebren acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de
Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento
Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto
satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen
jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales
actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o
insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les
ponga fin21.

7-Medidas económicas y complementarias

El principio 16 de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y

el Desarrollo señala que las autoridades nacionales “deberían procurar fomentar la
internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos”. Las

21
Sobre este modo de terminación convencional del procedimiento administrativo puede consultarse:
DELGADO PIQUERAS, F: La terminación convencional del procedimiento administrativo. Aranzadi,
Pamplona, 1995 y DE PALMA DEL TESO, A: Los acuerdos procedimentales en el Derecho
administrativo. Tirant Monografías, Valencia, 2000. Más específicamente en el tema ambiental:
SANCHEZ SAEZ, A.J: Los convenios administrativos para la protección ambiental, Instituto Andaluz
de Administración Pública, Sevilla, 2004;

29
medidas económicas comprenden una variada gama de instrumentos, que van desde los
fiscales, que serán objeto de estudio más adelante, a las técnicas de fomento ya
analizadas. Con instrumentos de mercado tales como impuestos, cánones, incentivos
económicos medioambientales, sistemas de depósitos reembolsables, autorizaciones
negociables, etiquetado ecológico, acuerdos medioambientales, etc. se pretende
impulsar a productores y consumidores, por medio de mensajes en materia de precios e
información desde el mercado, a actuar o elegir de manera que se tengan en cuenta los
costes medioambientales de la fabricación y el consumo de productos. Desde el punto
de vista práctico, conviene determinar cuándo esos instrumentos pueden ser más
eficaces que otros tipos de medidas políticas o cuándo pueden constituir un
complemento eficaz de otras herramientas.

Los instrumentos públicos destinados a conseguir que los operadores

económicos —productores y consumidores— tengan en cuenta el factor ambiental han
adquirido una gran importancia, sobre todo a partir de la incorporación al Derecho
comunitario europeo del principio “quien contamina paga”. De acuerdo con este
principio, recogido por primera vez en una Recomendación del Consejo de 3 de marzo
de 197522, “las personas físicas o jurídicas, de Derecho público o de Derecho privado,
que sean responsables de una actividad contaminante, deben pagar los gastos de las
medidas necesarias para evitar dicha contaminación o para reducirla con el fin de
respetar las normas y las medidas que permitan alcanzar los objetivos de calidad”. Hoy
el principio se recoge como básico de la política ambiental comunitaria en el artículo
191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Los mecanismos de valoración, fijación de precios y contabilidad desempeñan

una función crucial en la consecución del desarrollo sostenible. Las valoraciones
económicas pueden ayudar a los agentes económicos en la tarea de tener en cuenta los
efectos sobre el medio ambiente cuando toman decisiones de inversión o consumo. En
este sentido, los precios deberían reflejar, en su totalidad, el coste que la producción y el
consumo supone para la sociedad, incluyendo los costes ambientales.

22
75/436; DOCE L 194, de 25 de julio de 1975.

30
 Como señala el “V Programa comunitario de política y actuación en materia de
medio ambiente y desarrollo sostenible”, entre las medidas a adoptar para determinar
los costes ambientales, de cara a conseguir un mecanismo de fijación de precios más
eficaz desde el punto de vista ambiental, se encuentran: la evaluación, en términos
económicos, de los recursos naturales y ambientales de los Estados miembros; la
elaboración de unos indicadores de los recursos renovables que reflejen las tasas de
utilización y renovación de dichos recursos; la ampliación y adaptación de las
herramientas tradicionales de la estadística económica, basadas en la investigación
nacional y europea, incluyendo la modificación de los indicadores económicos clave
(como el PNB) de forma que reflejen el valor de los recursos naturales y ambientales en
cuanto a la generación de ingresos actuales y futuros y tengan en cuenta las pérdidas y
los daños al medio ambiente mediante unos valores monetarios asignados; el desarrollo
de metodologías útiles de análisis de coste/beneficio, y directrices con respecto a las
medidas y las acciones políticas que repercuten sobre el medio ambiente y la riqueza en
recursos naturales; y la redefinición de los conceptos, normas, convenciones y
metodología relacionados con la contabilidad, de tal modo que el consumo y uso de
recursos naturales intervenga como parte de los costes totales de producción y quede
reflejado en los precios de mercado. Así, la Directiva 2000/60/CE, por la que se
establece un marco comunitario de actuación el ámbito de la política de aguas, sienta el
principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con la gestión de
las aguas, incluyendo los costes ambientales y del recurso, en función de las
proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda. Como señala el artículo 111 bis del
texto refundido de la Ley de Aguas (RDL 1/2001), en la redacción dada por el art. 129
de la Ley 62/2003, la aplicación de este principio de recuperación de costes deberá
hacerse de manera que incentive el uso eficiente del agua y con una contribución
adecuada de los diversos usos, de acuerdo con el principio del que contamina paga y
considerando al menos los usos de abastecimiento, agricultura e industria.

La importancia de los instrumentos de mercado y su progresiva sustitución de

las hasta ahora predominantes medidas legislativas se ha puesto de manifiesto al hilo de
la ratificación del Protocolo de Kyoto con el establecimiento de un mercado
internacional de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, mercado cuya
implantación la Unión Europea reguló de manera pionera y simultánea en el territorio
de la Unión, con el fin de que no se produzcan situaciones de desventaja competitiva.

31
 Otra categoría de instrumentos de mercado sería la auditoría ambiental, que
puede ser utilizada como herramienta de gestión interna que proporcione indicaciones
sobre la adecuación de la gestión de recursos, incluyendo el uso de materias primas, el
consumo de energía, los niveles de productividad y los residuos. Su finalidad sería
señalar las zonas de riesgo, indicar el rendimiento en lo que respecta a la prevención de
riesgos y la gestión así como los niveles de seguridad y salud en el lugar de trabajo.
Sobre estos dos últimos mecanismos profundizaremos en la última parte de este
capítulo.

En definitiva, los instrumentos económicos y fiscales tienen como principal

objetivo la incorporación de todos los costes ambientales externos habidos durante la
totalidad del ciclo de vida del producto, desde la fuente, pasando por la producción, la
distribución y el uso hasta la eliminación final, de tal forma que los productos
“ecológicos” no se encuentren en una situación competitiva desventajosa frente a los
productos que contaminan y generan residuos.

Por último, entre las medidas complementarias a las anteriores, es

imprescindible tener en cuenta los instrumentos de tipo informativo (mejora de la
información y las estadísticas ambientales: necesidad de nomenclaturas, normas,
criterios y métodos comparables), educacional y de investigación científica y desarrollo
tecnológico (los resultados de la investigación proporcionan información práctica para
la toma de decisiones y para la elaboración de la política de medio ambiente. Los
programas comunitarios de investigación tienen, además, la ventaja de que impulsan la
participación de científicos en cuestiones medioambientales. Las numerosas redes
creadas en proyectos internacionales de investigación favorecen la consecución de un
consenso entre los científicos cuyos trabajos contribuyen al proceso decisorio a nivel
nacional, europeo e internacional). Este tipo de instrumentos horizontales de apoyo se
dirigen a la misma raíz de los problemas ambientales: la actividad humana, el lugar
otorgado al medio ambiente en nuestra escala de valores y el comportamiento humano y
los hábitos de consumo. Por ello, es fundamental incidir en ellos; en palabras de la
Resolución del Consejo de 6 de junio de 1988 sobre educación ambiental, el objetivo es
“aumentar la conciencia social sobre los problemas ambientales y sentar las bases para

32
una participación activa y con pleno conocimiento de causa del individuo en la
protección del medio ambiente y el uso prudente de los recursos naturales”.

8-Los derechos de acceso a la información ambiental, a la participación en los

procesos de toma de decisiones y al acceso a la Justicia

El derecho de los ciudadanos a solicitar y obtener la información ambiental de la

que dispongan las Administraciones públicas, desarrollado como principio general a
nivel internacional ya desde los primeros Tratados y Cumbres celebradas
—fundamentalmente a raíz de los graves accidentes nucleares—, quedó consagrado en
el ámbito europeo con la publicación de la Directiva 90/313/CEE, de 7 de junio de
1990, traspasada al Ordenamiento jurídico español por la Ley 38/1995, de 12 de
diciembre, sobre el Derecho de Acceso a la Información en Materia de Medio
Ambiente.

Pero con posterioridad fue aprobado a nivel internacional el Convenio de la

Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la información, la
participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de
medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998. El Convenio de Aarhus
reconoce los derechos de acceso a la información medioambiental relevante, a la
participación en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y al acceso a
la justicia cuando tales derechos les sean negados.

El acceso a la información medioambiental desempeña un papel esencial en la

concienciación y educación ambiental de la sociedad, constituyendo un instrumento
indispensable para poder intervenir con conocimiento de causa en los asuntos
públicos23. Se divide en dos partes: el derecho a buscar y obtener información que esté
en poder de las autoridades públicas, y el derecho a recibir información ambientalmente

23
Véase AAVV (coord. MAGARIÑOS, A.), Derecho al conocimiento y acceso a la información en las
políticas de medio ambiente. Instituto Nacional de la Administración Pública, Madrid, 2005, y
GARRIDO CUENCA, N: “La participación de los ciudadanos y usuarios en los órganos colegiados del
agua”, en Ciudadanos y usuarios en la gestión del agua, Thomson-Civitas, Pamplona, 2008, e
“Intervención Pública y sostenibilidad ambiental: análisis desde el punto de vista de la organización
administrativa y la integración de los principios de coordinación, cooperación y participación. Situación
actual, balance y perspectivas”, en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, 13, 2008-1.

33
relevante por parte de las autoridades públicas, que deben recogerla y hacerla pública
sin necesidad de que medie una petición previa.

Por su parte, la participación del público en el proceso de toma de decisiones

ambientales se extiende a tres ámbitos de actuación pública: la autorización de
determinadas actividades, la aprobación de planes y programas y la elaboración de
disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario.

El tercer pilar del Convenio de Aarhus está constituido por el derecho de acceso
a la Justicia, y tiene por objeto garantizar el acceso de los ciudadanos a los tribunales
para revisar las decisiones que potencialmente hayan podido violar los derechos que en
materia de democracia ambiental les reconoce el propio Convenio. Se pretende así
asegurar y fortalecer, a través de la garantía que dispensa la tutela judicial, la efectividad
de los derechos que el Convenio de Aarhus reconoce a todos y, por ende, la propia
ejecución del Convenio. Finalmente, se introduce una previsión que habilitaría al
público a entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar cualquier
acción u omisión imputable, bien a otro particular, bien a una autoridad pública, que
constituya una vulneración de la legislación ambiental nacional.

La Unión Europea aprobó en la materia la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la
información ambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE, del Consejo, y
la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de
2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en
determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se
modifican, en lo que se refiere a la participación pública y el acceso a la justicia, las
Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE.

España ratificó el Convenio de Aarhus en diciembre de 2004, entrando en vigor

el 29 de marzo de 200524, y aprobó la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan
los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la
justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y

24
SANCHÍS MORENO, F., Guía sobre Acceso a la Justicia Ambiental, Consejo General de la Abogacía
Española, Madrid, 2007. Pág: 5.

34
2003/35/CE25. El objeto de la Ley 27/2006 es pues definir un marco jurídico que a la
vez responda a los compromisos asumidos con la ratificación del Convenio y lleve a
cabo la transposición de dichas Directivas al ordenamiento interno.

La Ley 27/2006 recoge en su Título II la regulación específica del derecho de

acceso a la información ambiental, en su doble faceta de suministro activo y pasivo de
información. En la primera vertiente, se obliga a las Administraciones Públicas a
informar a los ciudadanos sobre los derechos que les reconoce la Ley y a ayudarles en la
búsqueda de la información, al tiempo que se impone la obligación de elaborar listas de
las autoridades públicas que poseen información ambiental, que deberán ser
públicamente accesibles con el fin de que los ciudadanos puedan localizar la
información que precisan con la mayor facilidad. Se amplía considerablemente el tipo
de información objeto de difusión, identificando unos mínimos de obligado
cumplimiento en función de su importancia y de su urgencia. Además, para evitar y
prevenir daños en caso de amenaza inminente para la salud humana o el medio
ambiente, deberá difundirse la información que permita adoptar las medidas necesarias
para paliar o prevenir el daño. En cuanto a la segunda vertiente, la obligación de
suministrar la información no deriva del ejercicio de una competencia sustantiva sino
del hecho de que la información solicitada obre en poder de la autoridad a la que se ha
dirigido la solicitud, o del de otro sujeto en su nombre. El plazo de contestación es de un
mes y sólo podrá ampliarse cuando el volumen y la complejidad de la información lo
justifiquen. También se regulan las excepciones a la obligación de facilitar la
información ambiental, de forma que la denegación no opera automáticamente, sino que
la autoridad pública deberá ponderar en cada caso los intereses públicos en presencia, y
justificar la negativa a suministrar la información solicitada. Y, en todo caso, los
motivos de excepción deberán interpretarse de manera restrictiva.

El Título III de la Ley se ocupa del derecho de participación pública en los

asuntos de carácter ambiental en relación con la elaboración, revisión o modificación de
determinados planes, programas y disposiciones de carácter general. La regulación de

25
Con carácter general puede examinarse VVAA (dir. A. PIGRAU SOLÉ): Acceso a la información,
participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez años del Convenio de
Aarhus. Atelier, Barcelona, 2008. Más específicamente sobre la Ley 27/2006 puede verse RAZQUIN y
RUIZ DE APODACA, Información, Participación y Justicia en Materia de Medio Ambiente. Comentario
sistemático a la Ley 27/2006, de 18 de julio. Thomsom/Aranzadi, Pamplona, 2007.

35
las demás modalidades de participación previstas en el Convenio y en la legislación
europea (procedimientos administrativos que deben tramitarse para la concesión de
autorizaciones ambientales integradas, para evaluar el impacto ambiental de ciertos
proyectos, para llevar a cabo la evaluación ambiental estratégica de determinados planes
y programas o para elaborar y aprobar los planes y programas previstos en la legislación
de aguas) se difiere a la legislación sectorial correspondiente. Al ser un ámbito de
competencia compartida con las Comunidades Autónomas, la Ley no regula
procedimiento alguno, sino que se limita a establecer el deber general de promover la
participación real y efectiva del público; serán las Administraciones públicas las que, al
establecer y tramitar los correspondientes procedimientos, habrán de velar por el
cumplimiento de una serie de garantías reconocidas tanto por la legislación comunitaria
como por el Convenio de Aarhus, que la Ley enuncia como principios informadores de
la actuación pública en esta materia: hacer públicamente accesible la información
relevante sobre el plan, programa o disposición normativa; informar del derecho a
participar y de la forma en la que lo pueden hacer; reconocer el derecho a formular
observaciones y comentarios en aquellas fases iniciales del procedimiento en las que
estén aún abiertas todas las opciones de la decisión que haya de adoptarse; justificar la
decisión finalmente adoptada y la forma en la que se ha desarrollado el trámite de
participación. En ambos casos, corresponderá a cada Administración determinar qué
miembros del público tienen la condición de persona interesada y pueden, por
consiguiente, participar en tales procedimientos. Se entenderá que tienen en todo caso
tal condición las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se dediquen a la protección
del medio ambiente y cumplan los demás requisitos previstos por la Ley en su artículo
23. Estas garantías en materia de participación serán de aplicación, según dispone el
artículo 17, en relación con aquellos planes y programas previstos en la Directiva
2003/35/CE. En cuanto a los procedimientos de elaboración de disposiciones
reglamentarias, el artículo 18 incorpora una lista abierta en la que se enumeran las
materias en cuya regulación deberán observarse los principios y garantías que en
materia de participación establece la Ley. Se excluyen, no obstante, las normas que
tengan como único objetivo la defensa nacional o la protección civil, las que persiguen
exclusivamente la aprobación de planes y programas y las que supongan modificaciones
no sustanciales de normas ya existentes.

36
 En cuanto a la garantía que dispensa la Ley 27/2006 a la tutela judicial y
administrativa de la efectividad de los derechos de información y participación, hay que
destacar que el artículo 20 reconoce el derecho a recurrir en vía administrativa o
contencioso-administrativa cualquier acto u omisión imputable a una autoridad pública
que suponga una vulneración de estos derechos. Estos recursos se rigen por el régimen
general; no obstante, el artículo 21 regula un tipo de reclamación específica para las
vulneraciones cometidas por sujetos privados sometidos por la Ley a los deberes de
suministrar información medioambiental. Asimismo, la Ley incorpora la previsión del
artículo 9.3 del Convenio de Aarhus e introduce una acción popular cuyo ejercicio
corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del
medio ambiente, que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del
ejercicio de la acción y desarrollen su actividad en el ámbito territorial afectado por el
acto u omisión impugnados. Se consagra definitivamente, de esta manera, una
legitimación legal para tutelar un interés difuso como es la protección del medio
ambiente a favor de aquellas organizaciones cuyo objeto social es la tutela de los
recursos naturales.

II-INSTRUMENTOS DE MERCADO PARA LA PROTECCION DEL MEDIO

AMBIENTE

Ya se ha señalado anteriormente la progresiva presencia en nuestro

Ordenamiento jurídico de nuevos instrumentos ambientales que se apartan del típico
esquema autorización-sanción que ha venido conformando de manera habitual nuestro
Derecho ecológico.

Estos más modernos mecanismos van a tratar de conseguir la anuencia del sector
empresarial y de la sociedad en general en el proceso de externalización de los costes
ambientales, de tal manera que se produzca una gestión y responsabilidad compartida en
el logro de la protección del entorno, utilizando para ello las reglas de la oferta y la
demanda.

Nos encontramos así con técnicas de asunción voluntaria, como las

certificaciones y sistemas de auditoria ambientales (Normas ISO o EMAS), así como el
etiquetado ecológico, que parten de la existencia de un determinado tipo de consumidor

37
especialmente concienciado con el medio ambiente, que valorará, pagando un precio
más elevado por la adquisición de un producto o por la realización de un servicio, el
esfuerzo realizado por el empresario para mejorar la calidad ambiental de su
organización o modo de producción. Con ello, los tres interlocutores del sistema
obtienen considerables ventajas: el empresario un aumento de las ventas, una mejor
imagen para su negocio, la potenciación de su competitividad, etc; la sociedad, la
mejora del medio ambiente al coste que la misma quiera soportar; y la Administración
pública la colaboración de los dos anteriores en el aseguramiento del derecho a disfrutar
del medio ambiente.

Sin embargo, en la práctica, este pretendido equilibrio comercial no se cumple

siempre con total exactitud. Por ello, en ocasiones es necesaria una función de impulso
institucional añadido a estas iniciativas, bien porque sea necesario fomentar su
utilización, difusión, conocimiento por parte de los consumidores y usuarios, bien
porque sea aconsejable la concesión de determinado tipo de beneficios a los empresarios
para lograr su adhesión a los mismos. En este último caso, es importante la labor
desplegada por el Derecho de la Unión europea, y por ende del español, en la
consideración de la variable ambiental en materia de contratación pública, -aspecto al
que, dada su creciente importancia, dedicamos un epígrafe específico en el presente
capítulo de esta obra-, pero también comienza a barajarse en nuestro Ordenamiento la
posibilidad de atenuación, en ciertos casos, de los rigores de los controles ambientales
sobre las actividades contaminantes que hayan adoptado estos sistemas. Este es el
encomiable objetivo del artículo 5.5 del RD 100/2011, de 29 de enero por el se actualiza
el catálogo de actividades contaminadoras de la atmósfera y se establecen las
disposiciones básicas para su aplicación, que permite que las Comunidades autónomas
puedan establecer normas que simplifiquen los mecanismos de comprobación del
cumplimiento de las obligaciones derivadas de la autorización administrativa en materia
de emisiones a la atmósfera, así como la tramitación de la correspondiente solicitud de
autorización o de modificación sustancial y de sus sucesivas renovaciones para aquellas
instalaciones en las que se apliquen sistemas de gestión ambiental certificados
externamente mediante EMAS o ISO 14001.

Otros instrumentos, como la compraventa de derechos de emisión, si bien no

tiene ese componente de voluntariedad, -en el sentido de que su adhesión es obligatoria

38
para las actividades sometidas al ámbito de aplicación del sistema-, se fundamenta
también en el espíritu de autorregulación económica, permitiendo que los titulares de
instalaciones que adopten una tecnología menos contaminante en sus procesos
productivos y, que por tanto, sean capaces de reducir sus cuotas de emisión, vendan sus
excedentes a otras instalaciones a las que no les resulte rentable invertir en este valor
ecológico.

Las técnicas cuya configuración en el ámbito jurídico administrativo

abordaremos en este capítulo son: el comercio de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero, el Sistema de Auditoría y Gestión ambiental (EMAS) y el
Etiquetado ecológico, resaltando su regulación fundamentalmente desde el espacio del
Derecho europeo, que pretende desde hace ya tiempo la revalorización de los mismos.

1-Comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

A) Definición

El comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero26 forma

parte, junto con los sumideros de carbono, el Mecanismo de Desarrollo Limpio y el de
Implementación Conjunta –que serán examinados al analizar los problemas del cambio
climático-, de lo que el Protocolo de Kyoto denominó mecanismos de flexibilidad,

26
Sobre el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero puede consultarse una
interesante bibliografía: FORTES MARTIN, A: “Comercio de derechos de emisión de GEI. Régimen
europeo y transposición a España", en Diccionario de Derecho Ambiental, dirigido por E. Alonso García
y B. Lozano Cutanda. Iustel. Madrid, 2006. Págs: 206 a 217; FORTES MARTIN, A: “Reflexiones a
propósito del futuro Régimen Europeo de Intercambio de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero”, Revista Aranzadi de Derecho ambiental, 5 (2004). Págs: 89 a 113; MORA RUIZ, M; La
gestión ambiental compartida: Función Pública y Mercado. Lex Nova, Valladolid, 2007; PAQUES, M:
“La directive 2003/87/CE et le systéme d’échange de quotas d’émission de gaz á effet de serre dans la
Communauté européenne, Revue trimestrielle de droit européenn, 2 (2004). Págs : 249 a 282 ;
RODRIGUEZ ARIZA, L, FERNANDEZ PAVÉS,. J, LOPEZ GORDO, M.G Y LOPEZ GORDO, J.F:
“El Mercado Europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero”, Noticias de la Unión
Europea, 232 (2004). Págs: 85 a 106; ROSEMBUJ GONZALEZ-CAPITEL, F: “El mercado financiero
de derivados de derechos de emisión”, Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental, junio 2004. Págs:
29 a 37; SANZ RUBIALES, I: “Una aproximación al nuevo mercado de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero”, Revista Española de Derecho Administrativo, 125 (2005). Págs: 31 a 64; VVAA
(Dir. I SANZ RUBIALES): El mercado de derechos a contaminar. Régimen jurídico-público del
mercado comunitario de derechos de emisión en España. Lex Nova, Valladolid, 2007; YÁBAR
STERLIND, A: “La aplicación de los mecanismos derivados del Protocolo de Kyoto para mitigar los
efectos del cambio climático. Balance de situación el mundo, en la Unión Europea y en España”, Noticias
de la Unión Europea, 193 (2001).

39
previstos para mitigar de alguna forma el rigor de las obligaciones impuestas por el
texto internacional.

Este instrumento permite asignar a las empresas cuotas (contingentes, permisos

o topes) para realizar emisiones de gases de efecto invernadero que, posteriormente,
éstas pueden intercambiar entre ellas. El total de estas cuotas asignadas a las
instalaciones que participan en el plan representan el límite global de emisiones
permitido.

Con el mismo se posibilita a las sociedades superar su cuota de emisiones a

condición de que encuentren otra que haya emitido una cantidad de gases inferior al
límite máximo y que esté dispuesta a ceder su sobrante.

Las ventajas de su utilización son de dos tipos: por un lado medioambientales,

ya que la severidad de la cuota total de derechos de emisión asignada representa el
límite global de emisiones autorizadas, por lo que se consigue una certidumbre relativa
sobre aquellos resultados. Por otro lado, se producen también beneficios de carácter
económico, en la medida en que permite velar para que las reducciones de las emisiones
se produzcan allí donde el coste para alcanzarla sea más bajo.

Este sistema se inspira en el de los tradable pollution rights de Estados Unidos,

definidos en el Acid Program recogido en la Clear Air Act Amendments de 199027,
aunque sistemas similares se han implantado en otros países, como Alemania, Suecia o
Eslovaquia, Suiza, Canadá o Australia, Dinamarca, aunque concentrado a unas pocas
empresas productoras de electricidad, y Reino Unido, en el que los participantes reciben
un incentivo económico a cambio de reducir sus emisiones, o bien, tras la suscripción
del acuerdo de reducción de emisiones o de ahorro energético, ven reducida la cantidad
que deben satisfacer en concepto de impuesto energético, al que pueden sumarse las
empresas que elaboran programas de limitación de emisiones. También se han

27
Para ALVAREZ FERNANDEZ, el sistema americano "… básicamente ha consistido en el
establecimiento de un límite máximo para las emisiones de dióxido de azufre a la atmósfera por parte de
las grandes centrales eléctricas, otorgándoles permisos equivalentes a la emisión de una tonelada de SO2
por año. Tales permisos pueden ser objeto de compra y venta, pero también pueden ser mantenidos por
las empresas en un sistema de banking, lo que permitiría a éstas optimizar en el tiempo su esfuerzo
destinado a la reducción de las emisiones ("La emisión de gases de efecto invernadero y su régimen de
intercambio", Revista de Administración Pública, 170 (2006). Pág: 232.

40
producido iniciativas entre las propias instalaciones, como es el caso de la British
Petroleum o el grupo Royal Dutch-Shell, u otras que organizan varias sociedades,
gobiernos nacionales u organizaciones internacionales quienes, a partir de proyectos de
reducción de las emisiones entre las mismas, diseñan las reglas a las que deberán
ajustarse los mismos28 .

B) Regulación jurídica

En el Derecho de la Unión europea ese mecanismo ha siso objeto de una

regulación bastante exhaustiva: la primera norma es la Directiva 2003/87/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un régimen para el comercio
de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad. Más adelante
se aprobaron las Directivas 2008/101/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19
de noviembre de 2008, que tiene como objeto reducir el impacto en el cambio climático
atribuible a la aviación, mediante la inclusión de las actividades de este sector en el
régimen comunitario de comercio de derechos de emisión, y la Directiva 2009/29/CE,
del Parlamento y del Consejo de 23 de abril de 2009, que acomete una revisión en
profundidad de este régimen para aprovechar mejor su beneficios potenciales, evitar
distorsiones en el mercado interior y facilitar vínculos entre los distintos mercados29.

En el Derecho español, el incumplimiento del plazo de transposición previsto en

la primera de las referidas Directivas, así como el respeto del calendario impuesto en
esta norma, que obligaba, además, a que todas las instalaciones sometidas a su ámbito
de aplicación contasen con una autorización de emisión de GEI a más tardar el 1 de
enero de 2005, a que el Registro estuviera operativo el 1 de octubre de 2004, y a que las
empresas afectadas solicitasen la autorización y asignación de derechos a más tardar el
30 de septiembre de 2004, dio lugar en nuestro país a la publicación del Real Decreto
Ley 5/2004, de 27 de agosto, reproducido después en la Ley 1/2005, de 9 de marzo.

Asimismo, es de aplicación en nuestro Ordenamiento jurídico el Real Decreto

1264/2005, de 21 de octubre, por el que se regula la organización y funcionamiento del

28
"La emisión…”. Cit. Págs: 232 y 233.
29
Las normas europeas se basaban al respecto en el Libro Verde sobre el comercio de los derechos de
emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea, aprobado en 2000 (COM 2000/0087 final).

41
Registro Nacional de Derechos de Emisión (RENADE), y el Real Decreto 1315/2005,
de 4 de noviembre, por el que se establecen las bases de los sistemas de seguimiento y
verificación de emisiones de GEI en las instalaciones incluidas en el ámbito de
aplicación de la Ley.

Las Directivas de 2008 y 2009, que prevén una serie de obligaciones previas de
notificación que deben exigirse a los operadores aéreos y los titulares de plantas
industriales que se incorporan a dicho comercio a partir de 2013, se trasladaron a
nuestro Derecho mediante la disposición adicional 2 de la Ley 5/2009, de 29 de junio,
que modifica la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, la Ley 26/1988,
de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito y el Texto
refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados –aprobado
por RD Legislativo 6/2004, de 29 de octubre-, para la reforma del régimen de
participaciones significativas en empresas de servicios de inversión, en entidades de
crédito y en entidades aseguradoras. El resto de disposiciones se han incorporado a
través de la Ley 13/2010, de 5 de julio, por la que se modifica la inicial Ley 1/2005,
para perfeccionar y ampliar el régimen general de comercio de estos gases.

C) Ambito de aplicación

El Anexo I de la Directiva señala cuáles son las actividades sometidas a este

mercado. Las mismas suponen el 46% de las emisiones de CO2 en la UE en 2010, lo
que significa entre 4.000 y 5.000 instalaciones, teniendo en cuenta que las emisiones de
CO2 suponen el 80% de las emisiones de gases con efecto invernadero. La inclusión de
los demás gases de efecto invernadero depende del seguimiento, información y
verificación de los mismos, sus posibles impactos locales, etc.
Concretamente, estas actividades son:

-Las energéticas, en las que se incluyen las instalaciones de combustión con una
potencia térmica nominal superior a 20 MW, refinerías de hidrocarburos y coquerías;

-Las dedicadas a la producción y transformación de metales férreos: Instalaciones de

calcinación o sintetización de minerales metálicos e instalaciones para la producción de
arrabio o de acero;

42
-Las industrias minerales, destinadas a la fabricación de cemento sin pulverizar,
fabricación de vidrio y fabricación de productos cerámicos mediante horneado;

-Otras: las destinadas a la fabricación de pasta de papel a partir de madera o de otras

materias fibrosas y papel y cartón con una capacidad de producción de más de 20
toneladas diarias.

No se incluyen los sectores químicos. La razón es que sus emisiones de CO2 no

son significativas, ya que suponen el 1% respecto de los niveles de 1990. Además, el
gran número de este tipo de instalaciones existentes en Europa (unas 34.000 plantas),
aumentaría considerablemente la complejidad del sistema. Tampoco se considera la
incineración de residuos, dadas las dificultades de medición del contenido del carbono
en los residuos incinerados.

En el Derecho español, la Ley 1/2005, reproduciendo en este punto la primera

Directiva comunitaria, de 2003, señalaba en su Anexo I, los sectores incluidos en el
ámbito de aplicación del mecanismo30. No obstante, esta lista se ha visto ampliada por

30
En el primer bloque se incluyen las Actividades energéticas:
1-Instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal superior a 20 MW, incluyendo
a) Instalaciones de producción de energía eléctrica de servicio público
b) Instalaciones de cogeneración que producen energía eléctrica en régimen ordinario o en régimen
especial, independientemente del sector en el que den servicio.
Las instalaciones previstas en los apartados a) y b) no se incluyen en el ámbito de aplicación de la
Directiva.
Quedan excluidas las instalaciones de residuos peligrosos o de residuos urbanos.
2-Refinerías de hidrocarburos
3-Coquerías
Un segundo sector afectado por la norma es el de producción y transformación de metales férreos, que
incluyen los siguiente epígrafes:
4-Instalaciones de calcinación o sintetización de minerales metálicos incluido el mineral sulfurado
5--Instalaciones para la producción de arrabio o de acero (fusión primaria o secundaria), incluidas las
correspondientes instalaciones de colada continua de una capacidad de más de 2,5 toneladas por hora.
En tercer lugar, las industrias minerales
6-Instalaciones de fabricación de cemento sin pulverizar ("clinker”) en hornos rotarorios con una
producción superior a 500 toneladas diarias, o de cal en hornos rotatorios con una capacidad de
producción superior a 50 toneladas por día, o en hornos de otro tipo con una capacidad de producción
superior a 50 toneladas por día.
7-Instalaciones de fabricación de vidrio, incluida la fibra de vidrio, con una capacidad de fusión superior
a 20 toneladas por día.
8-Instalaciones para la fabricación de productos cerámicos mediante horneado, en particular de tejas,
ladrillos, ladrillos refractarios, azulejos, gres cerámico o porcelanas, con una capacidad de producción
superior a 75 toneladas por día, y, una capacidad de horneado de más de 4 m3 y de más de 300 kg/m3 de
densidad de carga por horno.
Finalmente, otras actividades

43
la nueva Ley 13/2010, que no sólo ha aumentado este catálogo hasta contemplar un total
de 28 actividades, -sectores industriales nuevos, como la producción de aluminio, cobre,
zinc y metales no férreos en general, el secado y calcinado de yeso, la producción de
ácido nítrico, ácido atípico, glioxal y ácido glioxático, amoníaco, compuestos orgánicos
de base, hidrógeno y carbonato sódico, y la captura, transporte por tubería y
almacenamiento de CO231-, sino que, en aplicación de la Directiva 2008/101, incluye
también la aviación: vuelos con origen o destino en un aeródromo situado en territorio
de un Estado miembro al que se aplica el Tratado o un Estado del Espacio Económico
Europeo.

Por lo que se refiere a los gases cuya emisión se pretende controlar, los mismos
se consideraban en el Anexo II de la Ley, constituyendo toda la lista de gases de efecto
invernadero contemplados en el Protocolo de Kyoto (dióxido de carbono (CO2), metano
(CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorocarburos (HFC), perfluorocarburos (PFC),
hexafluoruro de azufre (SF6). No obstante, la implantación del sistema sólo tenía en
cuenta las emisiones de CO2 de las actividades enumeradas en el Anexo I. La inclusión
de los demás gases dependerá de la resolución de problemas de seguimiento,
información y verificación, posibles impactos locales, así como de otras políticas
comunitarias (enmienda de la Directiva). Una vez dado este paso, la nueva Ley
incorpora en su ámbito de aplicación otros gases diferentes del CO2, como los
perfluorocarburos en la producción de aluminio y ácido nitroso en la fabricación de
algunos productos de la industria química.

D) Funcionamiento del sistema

a) La asignación del total de los derechos de emisión: el Plan Nacional de Asignación

Según establece el artículo 9 de la Directiva comunitaria europea, se trata de un

Plan que elaborará cada Estado miembro y en el que se determinará la cantidad total de

9-Instalaciones industriales destinadas a la fabricación de

a) Pasta de papel a partir de madera o de otras materias fibrosas
b) papel y cartón con una capacidad de producción de más de 20 toneladas diarias.
31
La nueva Ley modifica la definición del sector cerámico de manera que pasa a aplicarse sólo el primero
de los tres umbrales o condiciones de inclusión que debían satisfacerse para que la instalación estuviera
afectada por este régimen.

44
derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento de
asignación. Se trata de la “pieza central en el sistema comunitario de comercio de
derechos de emisión” y marco de referencia de su funcionamiento.

El contenido del mismo es el siguiente:

-El número total de derechos de emisión que se prevé asignar.

-El procedimiento de asignación individualizada de tales derechos.
-La cantidad de reducciones certificadas de emisión y unidades de reducción de
emisiones que es previsible emplear.
-El porcentaje de la asignación a cada instalación en el que se autoriza el uso de este
tipo de créditos a su titular.
-Reservas para nuevos entrantes, entendiendo por tales "Toda instalación que lleve a
cabo una o más de las actividades indicadas en el anexo I, a la que se le conceda una
autorización de emisión de GEI por tratarse de una nueva instalación o una renovación
de la autorización debido a un cambio en el carácter o en el funcionamiento de la
instalación o a una ampliación de ésta, con posterioridad a la notificación a la Comisión
Europea del Plan nacional de asignación".

En España, el I Plan Nacional de asignación de derechos de emisión 2005-2007

fue aprobado por Real Decreto 1866/2004, de 6 de septiembre, una semana después del
Decreto-Ley 5/2004. El mismo fue modificado por Real Decreto 60/2005. Este Plan era
el vigente para el primer período de aplicación del intercambio de derechos de emisión
de GEI32. A partir de esa fecha debía elaborarse un segundo plan, que habría de
comprender un nuevo período de cinco años, y en el que se debían actualizarse la
cuantía global de los permisos en atención a los niveles de reducción efectivamente
alcanzados. Ese nuevo Plan fue aprobado por Real Decreto 1370/2006, de 24 de

32
Ester primer Plan Nacional prevé, en su período de vigencia, no sobrepasar las 400.7 MT de CO2
equivalente en promedio anual, lo que supone una reducción de 0,2% respecto de las emisiones de 2002.
El número total de derechos de emisión asignados asciende a 172, 31 MT/año, que se reparte entre los
sectores incluidos en el Anexo I de la Directiva (que suponen un 40% del total de emisiones de CO2 a la
atmósfera: sector energético e industrial, les corresponden 160,28 MT/año, incluidas las reservas). Para
los sectores no incluidos en el ámbito de aplicación de la norma europea, que representan el 60% de las
emisiones, y está constituido por las actividades de cogeneración, le corresponden un total de 12,03
MT/año. Las medidas adicionales, incluidos el transporte, uso residencial, comercial e institucional,
agrario, gestión de residuos y gases fluorados obtienen un total de 52 MT 32. B. LOZANO CUTANDA ha
criticado el I Plan Nacional de asignación. Vid los argumentos de esta autora en contra del mismo
Derecho ambiental administrativo, 5ª ed. Dykinson. Madrid, 2004. Págs: 449 y 450).

45
noviembre, modificado por el RD 1030/2007, de 20 de julio, y más tarde por el RD
1402/2007, de 29 de octubre. Posteriormente, la Orden de la Presidencia de 19 de
octubre de 2009 modifica las cuantías de las asignaciones sectoriales establecidas en el
mismo33 34.

Su naturaleza jurídica es, por consiguiente, la de una norma reglamentaria que

desarrolla las disposiciones de un Real Decreto-Ley. Por otro lado, se trata de un texto
altamente consensuado, como no podía ser de otra manera, dada la enorme
trascendencia que para los sectores implicados tiene el mismo, así como la necesidad de
asegurar en la toma de decisiones relativas al medio ambiente el principio de
participación del público. Para la aprobación del mismo se han tenido en cuenta las
alegaciones formuladas directamente o a través de los cauces de consulta y participación
en los trámites de audiencia e información pública, en especial las correspondientes a
los sectores de actividades incluidas en su ámbito de aplicación35.

33
La aprobación del Plan por la Unión Europea se produjo en febrero de 2007, aunque condicionada a la
modificación por España de tres aspectos, concretamente: que se tuviera en cuenta que la utilización por
parte de las empresas de créditos derivados de la realización de proyectos de reducción de emisiones en
terceros países tendría que sujetarse al 20% de la asignación aprobada; que se facilitara más información
sobre el tratamiento de los nuevos entrantes en el régimen de comercio de derechos de emisión; y que se
proporcionase un listado individualizado de todas las instalaciones, precisando el número de derechos que
se piensa asignar a cada una de ellas.
34
El segundo Plan Nacional de asignaciones establece un nuevo reparto de los derechos de emisión con la
finalidad de lograr los objetivos y compromisos ratificados por España en el marco del Protocolo de
Kioto. Alcanzar esta finalidad apareja una notable reducción de las asignaciones, ya que la evolución de
las emisiones, situadas un 47,9% por encima de las del año base en 2004, y las previsiones oficiales que
estiman un crecimiento por encima del 50% en el período 2008-2012 si no se adoptan medidas
adicionales.
El objetivo actual es conseguir que estas emisiones no superen en más de un 37% las del año base en
promedio anual en el período considerado. La cifra se alcanza de la suma del 15% del incremento del
objetivo de Kioto, un 2% adicional de la absorción por los sumideros y de la adquisición del equivalente a
un 20% en créditos de carbono procedentes de los mecanismo de flexibilidad del Protocolo de Kioto, lo
que conlleva un importante esfuerzo adicional de reducción.
El listado de sectores sujetos al régimen de comercio de emisiones es más restrictivo que el previsto en el
plan anterior, de modo que el total asignado corresponde a las emisiones en 1990 de los sectores
afectados incrementadas en un 15%. La asignación promedio anual asciende, en aplicación de este
criterio, a 144,85 millones de toneladas de derechos de emisión, a las que se añaden 7,825 millones
anuales de reserva (5,4%), de lo que resulta un total de 152,673, que significa un recorte del 16% respecto
del Plan anterior y de casi el 20% respecto de las emisiones del año 2005.
El Plan actualiza los mecanismos de flexibilidad previstos en el artículo 14 de la Ley, previendo la
posibilidad de que el titular de cada instalación cumpla con sus obligaciones entregando reducciones
certificadas de emisiones (RCE) y unidades de reducción de emisiones (URE), hasta un porcentaje que
será del 70% para el sector de producción de energía eléctrica de servicio público y del 20% para el resto
de sectores.
35
El PNA fue puesto en línea el 8 de julio de 2004 en la web del Ministerio de Medio Ambiente y su
anuncio correspondiente se publicó en el BOE, disponiendo el público hasta el 19 de julio para realizar
alegaciones, un resumen de las cuales junto con la consideración de las mismas se incluye en la norma.
Asimismo, el texto del borrador se remitió a las asociaciones empresariales de los sectores incluidos en el

46
 Pero la caracterización “nacional” del Plan desaparece el 1 de enero de 2013. En
efecto, siguiendo las nuevas pautas europeas en la materia, la Ley 13/2010, indica que a
partir de dicha fecha se adoptará un enfoque comunitario, tanto en lo que respecta a la
determinación del volumen total de derechos de emisión como en lo relativo a la
metodología para asignar las cuotas, calculándose la cantidad de estos derechos en todo
el espacio de la Unión Europea por la Comisión Europea, operación que ésta ha
realizado a través de la Decisión 2010/384, de 9 de julio de 2010.

Una vez definidos los derechos globalmente considerados, es necesario proceder

a su asignación individualizada, operación cuyo procedimiento establece el propio Plan
Nacional. Algunas de estas asignaciones previstas para empresas concretas en el período
2005-2007 han sido anuladas por el Tribunal Supremo36, que no obstante, en la mayor
parte de las ocasiones, ha fallado retrotayendo las actuaciones, y obligando a reconocer
una nueva asignación37, aunque en otros supuestos, no obstante, se ha reconocidos una
cuantía de derechos superior a la prevista por el Consejo de Ministros38.

ámbito de aplicación de las Directiva, a las CCAA, a la Federación Española de Municipios y Provincias
y a las principales ONG, sindicatos y organizaciones de consumidores. Asimismo, el texto fue presentado
al Consejo Económico y Social, al Consejo Asesor de Medio Ambiente y al Consejo Nacional del Clima.
También se mantiene abierto el diálogo social durante la vigencia del Plan.
El apartado 7 del Real Decreto que aprobó el I Plan determinó cómo se hace el plan accesible al público y
cómo se garantiza que se tengan en cuenta los comentarios presentados. Asimismo, su aprobación se
realizó a propuesta de los Ministros de Economía y Hacienda, de Industria, Turismo y Comercio y de
Medio Ambiente, y previo informe preceptivo del Consejo Nacional del Clima y de la comisión de
coordinación de políticas de cambio climático, habiéndose también constituido mesas de diálogo social
para garantizar la participación de las organizaciones sindicales y empresariales en la elaboración y el
seguimiento del Plan en cuanto a sus efectos en la competitividad, la estabilidad en el empleo y la
cohesión social. .
Similares reglas de participación han sido las tomadas en cuenta para la aprobación del II Plan Nacional
de Asignación. El apartado 8 del Real Decreto que aprueba el mismo señala el procedimiento de
información pública seguido para su elaboración, en el que se incluyen varias fases: 1-previa a la
elaboración del borrador del Plan, en la que se mantuvieron reuniones sectoriales con asociaciones de
sectores afectados por la aplicación de la norma (vidrio, cal, fritas, refinerías, cemento, siderurgia, papel y
cartón, ladrillos y tejas, azulejos, etc.), y empresas no asociadas a asociaciones sectoriales, así como una
consulta pública. 2-Fase posterior a la elaboración del borrador del Plan, en la que se realizó el preceptivo
trámite de información pública, considerándose los comentarios recibidos al respecto. 3-Seguimiento del
Plan, a través de mesas de diálogo social, que garanticen la participación de las organizaciones sindicales
y empresariales en la elaboración y seguimiento del PN cuya composición y funcionamiento se fijó en el
Decreto 202/2006, de 17 de febrero, constituyéndose dos mesas: una general, compuesta por
representantes sindicales, organizaciones empresariales y representantes de los Ministerios de Medio
ambiente, Trabajo y Asuntos sociales, Economía y Hacienda e Industria, Turismo y Comercio, y mesas
sectoriales para las diferentes actividades afectadas por la Ley.
36
Todas la jurisprudencia citada ha sido ampliamente comentada por G. GARCÍA ÁLVAREZ:
“Jurisprudencia del Tribunal Supremo: la anulación de asignaciones individuales de derechos de emisión
de gases de efecto invernadero y otras cuestiones ambientales”, en Observatorio de Políticas Ambientales
2009. Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2009. Págs: 276 ss.
37
SSTS de 23 de septiembre de 2008, 24 de septiembre de 2008 y 1 de octubre de 2008.
38
SSTS de 1 de octubre de 2008 y de 6 de octubre de 2008.

47
 En cuanto al precio que hay que pagar por las cuotas de emisión, en el primer
período dicha asignación ha sido gratuita, salvo lo dispuesto para la reserva de nuevos
entrantes. En el segundo, el 90% será gratuita, salvo lo dispuesto para la reserva de
nuevos entrantes, asignándose el 10% restante de acuerdo con lo que se establezca en el
correspondiente Plan Nacional y considerando la necesaria competitividad de la
industria española 39 40.
No obstante, esta gratuidad se concibe como un régimen transitorio, cuya
existencia queda condicionada por la evolución de las políticas globales de cambio
climático, y más concretamente por la posibilidad de que se produzcan fugas de carbono
(traslado de las emisiones con un balance neto positivo desde la Comunidad hacia
terceros países que no han impuesto a sus industrias obligaciones comparables en
materia de emisiones de carbono. Estos sectores expuestos tendrán el 100% de
asignación gratuita), imponiéndose en el nuevo régimen instaurado por las Directivas
europeas de 2008 y 2009, la subasta como mecanismo para la adquisición de las cuotas
de contaminación. Dicho régimen ha sido aprobado por la Unión europea a través del
Reglamento (UE) nº 1031/2010 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2010, sobre el
calendario, la gestión y otros aspectos de las subastas de los derechos de emisión de
gases de efecto41.

b) El procedimiento de compraventa

-La autorización de emisión

39
Acerca de las ventajas e inconvenientes de los metidos de asignación desde el punto de vista de vista
económico puede examinarse el interesante artículo de P. DEL RIO: “Ventajas en inconvenientes de los
metido de asignación de derechos de emisiones de CO2 en el contexto de la Directiva Europea de
Comercio de Emisiones”. Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental. Noviembre, 2004. Págs: 16 a
30.
40
Esta gratuidad de los permisos, junto con la rebaja de la actividad de la producción de determinados
sectores, especialmente la ligada al sector de la construcción (azulejos, ladrillos, cemento, …), ha
permitido a los mismos vender sus derechos de emisión entre 20 y 25 millones de toneladas, básicamente
a empresas energéticas (eléctricas o refinerías), con lo que ha ingresado entre 400 y 500 millones de
euros.
41
Las primeras subastas de derechos para el período de comercio que comienza en 2013 se celebrarán en
2011. La cantidad total de derechos que se va a subastar se determina por exclusión: al volumen total de
derechos, a escala comunitaria, se le resta la cantidad destinada a ser asignada de forma gratuita. El
reparto de la bolsa de subasta entre los Estado miembros y, en definitiva, la cantidad de derechos de
emisión que corresponde a España subastar, se realiza conforme a los criterios establecerlos en la
Directiva de 2009.

48
 Las actividades sometidas al ámbito de aplicación de la Ley nacional han de
contar, con carácter previo a la asignación de los derechos de emisión, con una
autorización. La misma se expide por los órganos correspondientes de la Comunidad
autónoma en cuyo territorio se ubique la instalación, exigible a partir del 1 de enero de
2005.

En virtud de la misma, el titular de la actividad se obliga a hacer un seguimiento

de sus emisiones42, remitiendo al órgano autonómico, antes del 28 de febrero, informe
verificado sobre las emisiones del año precedente; a suministrar información43; y a
entregar, a los cuatro meses siguientes al final de cada año natural, derechos de emisión
en cantidades equivalentes a las emisiones totales verificadas de la instalación durante el
año anterior.

La ausencia de esta autorización determina la comisión de una infracción grave

que puede llevar, como hizo la Generalidad Valenciana en 2005, a la imposición de una
orden de clausura de la instalación44.

El nuevo texto legal español de 2010 ha incorporado a esta regulación la

necesidad de revisar las licencias al menos cada cinco años y la inclusión de un plan de
seguimiento como elemento de las mismas. Asimismo se prevé el establecimiento de
obligaciones sobre el uso de sistemas automatizados y formatos de intercambio de
datos.

Una vez obtenida la autorización, es necesario dotarse de los correspondientes

permisos de emisión, que previamente se han asignado individualizadamente a cada una
de las instalaciones sometidas al ámbito de aplicación de la Ley en atención a los

42
El seguimiento y notificación de las emisiones se realizará, según el artículo 14 de la Ley, conforme a
unas Directrices que elaborará la Comisión, siguiendo unos principios básicos, como son el cálculo de las
emisiones según una determinada fórmula, medición según métodos normalizados, etc.
43
Los criterios obligatorios que deben expresarse en el proceso de verificación se encuentran en el Anexo
V de la Directiva 2003, que deja a los Estados miembros decidir si su verificación corresponde a las
autoridades competentes o de verificadores independientes, así como determinar quién debe sufragar el
coste de la verificación.
44
Véase sobre estas decisiones administrativas el artículo de G. DOMÉNECH PASCUAL: “¿Es
proporcionado cerrar una empresa por infracciones a la Ley del mercado de derechos de emisión de gases
de efecto invernadero?”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, 9 (2006)/ Págs: 77 a 94.

49
criterios establecidos a tal fin en el Plan Nacional de Asignación y mediante Acuerdo
del Consejo de Ministros45.

-Transferencia de los permisos de emisión

En el Derecho español, la Ley de 2005 prevé que la transmisión de los derechos

de emisión se realice siguiendo un procedimiento escalonado en diferentes fases:

Una primera, que podríamos denominar de expedición de los derechos de

emisión, en la cual, partiendo del hecho de que la titularidad de los mismos es
originariamente de la Administración general del Estado, se han de expedir e inscribir
en la cuenta de haberes de la Administración antes del 28 de febrero del año inicial del
período de vigencia de cada Plan de asignación. Seguidamente, y antes del 28 de febrero
de cada año, el Registro transferirá de la cuenta de haberes de la Administración Pública
a la del titular de cada instalación los derechos que le correspondan

Un segundo paso sería la entrega y cancelación de los derechos de emisión. La

misma consiste en que, antes del 30 de abril de casa año, los titulares de las
instalaciones deberán entregar un número de derecho de emisión equivalente al dato de
emisiones verificadas, transfiriéndose entonces los mismos desde la cuenta de haberes
del titular a la de la Administración General del Estado.

Finalmente, la transmisión de los derechos se hará entre personas físicas o

jurídicas de la Unión europea, entre éstas y terceros Estados, previo reconocimiento
mutuo de los derechos de las partes firmantes en virtud de instrumento internacional.

Tanto la expedición como la titularidad, transferencia, transmisión, entrega y

cancelación de los derechos de emisión deberá ser objeto de inscripción en el Registro
nacional de emisiones de gases de efecto invernadero. Estos Registros se crean en cada
Estado miembro con la finalidad de llevar cuenta exacta de todas las operaciones que

45
La asignación individualizada para el II Plan Nacional de Asignación se ha realizado a través del
Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de noviembre de 2007, para las instalaciones incluidas en el
mismo. Para los nuevos entrantes, dichas asignaciones se aprobaron para el primero y el segundo
conjunto el 20 de marzo de 2009, para el tercero, el 19 de marzo de 2010, para el cuarto, el 30 de
diciembre de 2010, y para el quinto, el 1 de julio de 2011.

50
conlleva este mercado. Debe ser accesible al público y dotarse de cuentas separadas
donde constarán los derechos de emisión de que sea titular cada persona a la que se
expidan o transfieran o de la que se transfieran los mismos.

En nuestro país esta función la asume el Registro Nacional de Derechos de

Emisión (RENADE), adscrito el Ministerio de Medio Ambiente, regulándose su
organización y funcionamiento conforme a lo dispuesto en el RD 1264/2005, de 21 de
octubre. Su gestión ha sido encomendada a Iberclear en el Consejo de Ministros
celebrado el día 19 de noviembre de 2004.

A partir del 1 de enero de 2012, los derechos de emisión deben estar

consignados en el Registro comunitario único, por lo que los registros nacionales dejan
de tener un papel en la gestión del régimen comunitario de comercio de derechos de
emisión.

2-Sistema europeo de Auditoría y Gestión medioambiental (EMAS)

A) Definición y regulación jurídica

El Sistema Comunitario Europeo de Gestión y Auditoría Ambiental (que

responde a las siglas en ingles Eco-Management and Audit Scheme [EMAS]), es una
nueva técnica ambiental consistente en el otorgamiento de una certificación a aquellas
organizaciones que deseen evaluar y mejorar su comportamiento ambiental y difundir la
información pertinente relacionada con su gestión medioambiental al público y a otras
partes interesadas46.

46
Sobre este nuevo instrumento ambiental puede consultarse: ALVAREZ GARCIA, V: La normalización
industrial. Tirant lo Blanc, Valencia, 1999; “La protección del medio ambiente mediante las técnicas de
la normalización industrial y de la certificación”. REDA, 105 (2000); BETANCOR RODRIGUEZ, A y
LARRINAGA GONZALEZ, C: EMAS: análisis, experiencias e implantación. Ecoiuris, Madrid, 2004;
MARTIN MATEO, R: Nuevos instrumentos para la tutela ambiental. Trivium, Madrid, 1994; MORA
RUIZ, M: La gestión ambiental compartida: Función pública y mercado. Lex Nova, Valladolid, 2007;
POVEDA GOMEZ, P: “Sistema comunitario de ecogestión y ecoauditoría”, en Avances de la evaluación
de impacto ambiental y ecoauditorías. Trotta. Madrid, 1997; y SEOANEZ CALVO. M y ANGULO
AGUADO, I: Manual de Gestión Medioambiental de la Empresa. Mundi-Prensa, Madrid, 1999.

51
 La norma que prestaba cobertura jurídica a este instrumento ambiental ha sufrido
diversas modificaciones: el primer Reglamento (CEE) data de 1993, concretamente el
1863/1993, que fue sustituido por el Reglamento (CEE) 761/2001, de 19 de marzo. La
ineficiencia en algunos puntos de esta normativa, revelados por la ya larga experiencia
en su puesta en práctica, aconsejó una nueva modificación, lo que se llevó a cabo a
través del vigente Reglamento (CE) 1221/2009, de 25 de noviembre, relativo a la
participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y
auditoría medioambientales (EMAS).

B) Novedades más significativas de la nueva regulación EMAS

El nuevo Reglamento CE sobre EMAS ha introducido en el régimen jurídico del

sistema los siguientes objetivos:

En primer lugar, el fomento de la participación de las empresas –especialmente

las pequeñas y medianas- en los compromisos voluntarios de mejora ambiental. Para el
logro de este objetivo, la actual regulación considera la necesidad de mejorar su
funcionamiento, promover su implantación y reducir las cargas administrativas de su
gestión.

El incremento de la participación de las organizaciones en EMAS puede

lograrse, entre otros mecanismos, a través de la facilitación del acceso a la información,
a los fondos existentes y a las instituciones públicas, así como estableciendo o
promoviendo medidas de asistencia técnica. Los costes y tasas del registro EMAS deben
ser razonables y proporcionados al tamaño de la organización, previéndose la
posibilidad de que las ayudas establecidas a este respecto consistan en exenciones o
tasas reducidas para estas organizaciones pequeñas.

Se insiste, además, en que el planteamiento coherente entre los instrumentos

legislativos elaborados a nivel comunitario en el ámbito de la protección del medio
ambiente debe pasar necesariamente por la consideración del EMAS en la formulación
y utilización de aquéllos como instrumento en la ejecución de la legislación europea.
Además, para aumentar el atractivo del sistema para las organizaciones, este mecanismo
debe tenerse en cuenta en sus políticas de contratación pública –como luego tendremos

52
ocasión de examinar- y, cuando proceda, remitirse al mismo o a otros sistemas
equivalentes de gestión medioambiental como condiciones de ejecución de contratos de
obras y servicios.

Una segunda finalidad que se plantea el Reglamento es la integración entre el

sistema EMAS y otros sistemas de gestión medioambiental, especialmente el EN ISO
14001:2004. Con tal planteamiento, el Reglamento facilita su aplicación a
organizaciones y empresas que ya dispongan de estos otros sistemas, instando a los
Estados miembros a que presenten a la Comisión solicitudes para que el reconocimiento
de los ya existentes o partes de ellos sean certificados como conformes con los
requisitos EMAS.

También se ofrece una simplificación del logotipo, que con arreglo a la

legislación anterior disponía de hasta tres versiones. Con la nueva regulación éste pasa a
ser uno único. Se suprimen las restricciones existentes, salvo las relacionadas con el
producto y el envasado. No debe confundirse con las etiquetas ecológicas para
productos y se insiste en el mismo como una herramienta de comunicación y marketing
atractiva para las organizaciones, que haga conocer mejor EMAS a los compradores y a
otras partes interesadas. Se trata, asimismo, de evitar que se establezcan sistemas
nacionales diferentes.

Finalmente, se incorporan nuevas normas sobre el registro al que deben

incorporarse todas las organizaciones suscritas a EMAS, así como reglas para garantizar
y mejorar la credibilidad y cualificación de los verificadores ambientales, lo que se
logra a través tanto a través de un sistema de verificación y autorización independiente y
neutral como de una formación permanente y una supervisión adecuada de sus
actividades.

C) Logotipo EMAS

53
Texto en Español:
«Gestión medioambiental verificada»

El artículo 10 del Reglamento EMAS proporciona algunas reglas sobre la

utilización del logotipo, entre las que destacan las siguientes:

-Se podrá usar exclusivamente por las organizaciones registradas y únicamente mientras
su registro sea válido.

-Debe llevar siempre el número de registro de la organización.

-Sólo se utilizará según las especificaciones técnicas establecidas en el anexo V.3. Si, en
aplicación del artículo 3. 2 -un único registro corporativo para una organización que
tenga centros situados en uno o varios Estados miembros-, una organización opta por no
incluir en el registro corporativo todos sus centros, velará porque en sus comunicaciones
con el público y en el uso del logotipo EMAS quede claro cuáles son los que están
incluidos en el registro.

-No se utilizará en productos o embalajes de productos, o en conjunción con anuncios

comparativos relativos a otras actividades y servicios o de un modo que pueda crear
confusión con etiquetas ecológicas de productos.

-Se permite que el logotipo figure en la información medioambiental publicada por una
organización registrada, pero siempre que dicha información incluya una referencia a la

54
declaración medioambiental más reciente o a la declaración medioambiental actualizada
de la organización de la que se haya extraído y haya sido validada por un verificador
medioambiental como información exacta, fundamentada y verificable, pertinente y
utilizada en un contexto o lugar adecuados, representativa del comportamiento
medioambiental global de la organización, con pocas probabilidades de ser mal
interpretada, y significativa respecto al impacto ambiental global.

D) Procedimiento de concesión de la acreditación EMAS

Antes de pormenorizar el iter procedimental que es necesario seguir para

conseguir la acreditación EMAS, conviene que establezcamos una definición de
"organización" en cuanto que sólo éstas pueden solicitar la adhesión al sistema. En este
sentido, el Reglamento europeo es sumamente amplio, superando la estricta definición
de empresa o entidad, a fin de que puedan acogerse al nuevo instrumento ambiental toda
una amplia gama de asociaciones, compañías, sociedades, firmas, empresas,
autoridades, instituciones o parte o combinación de ellas, que tengan o no personalidad
jurídica, sea pública o privada, siempre que tengan sus propias funciones y
administración.

El prolijo procedimiento de evaluación del comportamiento ambiental de la

organización engloba las siguientes fases:

1-Realización de un Análisis medioambiental preliminar de sus actividades, productos y

servicios (Anexo I del Reglamento), en el que se aborden, entre otras, las siguientes
cuestiones: 1-Indicación de los requisitos legales aplicables en materia de medio
ambiente; 2-Indicación de todos los aspectos medioambientales directos e indirectos
que tengan un impacto ambiental significativo, cualificados y cuantificados según
convenga, y compilación de un registro de los catalogados como significativos; 3-
Descripción de los criterios para la evaluación del carácter significativo del impacto
ambiental; 4-Examen de todas las prácticas y procedimientos de gestión
medioambiental existentes; y 5-Evaluación de la información obtenida a partir de las
investigaciones sobre incidentes previos.

55
2-Aplicación de un Sistema de Gestión Medioambiental de acuerdo con los requisitos
descritos en el Anexo II del nuevo Reglamento y que se definen siguiendo el anexo 4 de
la norma EN ISO 14001:2004 (Sección A del Reglamento), a los que se añaden algunos
aspectos adicionales sobre esta última norma, y que recoge la Sección B del
Reglamento.

3-Realización de una Auditoría medioambiental interna, de conformidad con el Anexo

III de la regulación reglamentaria. La auditoría se define como un instrumento de
gestión que comprende una evaluación sistemática, documentada, periódica y objetiva
del comportamiento de la organización, del sistema de gestión y de los procedimientos
destinados a proteger el medio ambiente. El documento más relevante de la auditoría
medioambiental es el Programa de auditoría -que debe garantizar que la dirección de la
organización dispone de la información necesaria para evaluar el comportamiento
medioambiental de la organización y la eficacia del sistema de gestión medioambiental
para poder demostrar así que tiene el asunto bajo control-, y en el que se incluyen
objetivos y contenido (temas que trata, actividades objeto de la misma, criterios
ambientales que van a ser considerados y período de tiempo cubierto)-.
Las mismas se pueden realizar por el mismo personal de la organización o por
alguien externo a la misma, pero que en cualquier caso posea, individual o
colectivamente, las competencias necesarias para realizar esas tareas y que sea
suficientemente independientes de las actividades objeto de la auditoría para emitir un
dictamen objetivo.

Al término de cada auditoría o ciclo de auditoría, los auditores prepararán un

informe escrito, comunicando a la organización los resultados y conclusiones de su
examen. Tras el proceso, la organización preparará y aplicará un plan de acción
adecuado que permita asegurar que se atiende a los resultados de la misma.

El ciclo de auditoría sobre las actividades de la organización deberá realizarse a

intervalos no superiores a tres años o cuatro si se aplica la excepción contemplada en el
artículo 7. En cualquier caso, las actividades más complejas que tengan un impacto
ambiental más significativo deberán someterse a este control con mayor frecuencia. La
organización deberá efectuar sus auditorías con una periodicidad como mínimo anual.

56
4-Presentación de Informes medioambientales, que deben ser claros y coherentes, en
formato electrónico o de forma impresa, y redacción de la Declaración medioambiental,
con los elementos y requisitos mínimos establecidos en el Anexo IV de la regulación
europea, en atención a unos indicadores básicos y a otros indicadores existentes de
comportamiento medioambiental: a) una descripción clara e inequívoca del registro de
la organización en EMAS y un resumen de sus actividades, productos y servicios y de
su relación con organizaciones afines, en su caso; b) la política medioambiental y una
breve descripción del sistema de gestión medioambiental de la organización; c) una
descripción de todos los aspectos medioambientales directos e indirectos significativos
que tengan como consecuencia un impacto ambiental significativo de la organización, y
una explicación de la naturaleza de este impacto en relación con dichos aspectos
(apartado 2 del anexo I); d) una descripción de los objetivos y metas medioambientales
en relación con los aspectos e impactos ambientales significativos; e) un resumen de la
información disponible sobre el comportamiento de la organización respecto de sus
objetivos y metas medioambientales en relación con su impacto ambiental significativo;
deben comunicarse los indicadores básicos y otros indicadores existentes de
comportamiento medioambiental que sean pertinentes, como se establece en la
sección C; f) otros factores relativos al comportamiento medioambiental, incluyendo el
comportamiento respecto a las disposiciones legales en relación con sus impactos
ambientales significativos; g) una referencia a los requisitos legales aplicables en
materia de medio ambiente; y h) el nombre y número de acreditación o autorización del
verificador medioambiental y la fecha de la validación.

La organización debe poder demostrar al verificador medioambiental que

cualquier persona interesada en el comportamiento medioambiental de la organización
puede tener acceso con facilidad y de forma gratuita a la información tanto de la
declaración ambiental como de los indicadores.

5-Proceder a la verificación, por parte del verificador medioambiental, del análisis

medioambiental, de la política medioambiental, del sistema de gestión medioambiental
y de la auditoría medioambiental interna, al objeto de comprobar que los mismos se
ajustan a los requisitos del Reglamento. Este mismo verificador ha de proceder a la
validación de la información y declaración ambiental, confirmando que se ha realizado

57
la verificación de la misma y que los datos que figuran en ella son fiables, convincentes,
correctos y cumplen los requisitos del Reglamento.

En cuanto a quién ha corresponder la facultad de acreditar a los verificadores

ambientales, en nuestro Derecho el RD 85/1996, de 26 de enero, designó como entidad
de acreditación de verificadores medioambientales a la "Entidad Nacional de
Acreditación" (ENAC).

ENAC es una organización declarada de utilidad pública, independiente y sin

ánimo de lucro, auspiciada y tutelada por la Administración, que tiene como misión
evaluar la competencia técnica de los organismos de evaluación de la conformidad -
Laboratorios, Entidades de Inspección, de Certificación, Verificadores- para generar así
confianza en sus actividades a la Administración, al mercado y a la sociedad en
general47.
No obstante, esta disposición fue declarada vulneradora de la competencia de la
Generalidad de Cataluña en materia de medio ambiente por la STC 33/2005, de 17 de
febrero, que, en orden al reparto competencial en la materia establecido en el Texto
constitucional, consideró que eran las Comunidades autónomas las encargadas de
designar los organismos de acreditación y sólo en el caso de que dicha determinación no
se produjera, correspondería de forma supletoria a la organización estatal.

El nuevo RD 1715/2010, de 17 de diciembre, en aplicación del Reglamento (CE)

765/2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia de
mercado relativos a la comercialización de los productos –derogando el Reglamento
(CE) 339/93 y la Decisión 768/2008/CE, sobre un marco común para la
comercialización de los productos, ha designado a la ENAC como organismo nacional
de acreditación. La razón estriba en la necesidad de que en los Estados miembros no
exista más de un organismo nacional de acreditación al cual se le encomiende el

47
Los organismos de acreditación y autorización deben cumplir las prescripciones impuestas a los
mismos por los artículos 28 y siguientes del Reglamento. Los verificadores medioambientales certificados
hasta la fecha por ENAC son: Asociación española de Normalización y Certificación (AENOR), Bureau
Veritas Certification, S.A. (Unipersonal), Det Norske Veritas España, S.L., Lloyd´s Register Quality
Assurante LTD (Operaciones España); Servicio de Certificación de la Cámara Oficial de Comercio e
Industria de Madrid; SGS ICS Ibérica, S.A., Tüv Rheinland Ibérica Inspection, Certification & Testing,
S.A.; LGAI Technological Center, S.A.; European Quality Assurance Spain, S.L.; IVAC-Instituto de
Certificación, S.L., (fuente: www.ENAC.es).

58
ejercicio de la actividad de acreditación al servicio del interés general, con el fin de
garantizar que los organismos que actúan en el ámbito de la acreditación lo hacen
cumpliendo ciertos requisitos mínimos relativos al ejercicio de dicha actividad y
conforme a unos principios de funcionamiento y organización comunes, al objeto de
posibilitar que todos los Estados miembros confíen en los certificados de conformidad
emitidos por organismos de evaluación de la conformidad acreditados para ello en
cualquier de ellos, sin necesidad de acreditarse necesariamente en el que desarrollen su
actividad.

Contra dicha atribución competencial, la Generalidad de Cataluña ha interpuesto

un conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional48.

6-Presentar la declaración medioambiental validada ante el organismo competente del

Estado miembro en el que se encuentra establecida la organización, registrarla en el
Registro de organizaciones sometidas al sistema EMAS, suministrando al mismo la
información sobre la organización y el verificador medioambiental contenida en el
Anexo VI del nuevo texto normativo, y ponerla a disposición del público.

3-ETIQUETADO ECOLOGICO EUROPEO

A) Definición

El etiquetado ecológico diseñado por la Unión Europea es un distintivo que

acredita el cumplimiento por parte de una mercancía o servicio de determinados
parámetros ambientales fijados reglamentariamente, y que adopta de forma
absolutamente voluntaria el fabricante del mismo49.

Al contrario de lo que sucede con la etiqueta tradicional de productos

alimenticios e industriales, que se define como cauce de cumplimiento del deber que
compete al fabricante de suministrar toda la información precisa a los consumidores y

48
Conflicto positivo de competencia núm. 2511/2011.
49
Sobre esta técnica ambiental puede consultarse: AUDIVERT ARAU, R: Régimen jurídico de la
etiqueta ecológica. CEDECS. Barcelona, 1996; MARTIN MATEO, R: Nuevos instrumentos para la
tutela ambiental. Trivium. Madrid, 1994; y MORA RUIZ, M: La gestión ambiental compartida…. op, cit.

59
usuarios sobre la naturaleza del producto y su utilización, la etiqueta ecológica es una
opción de la que dispone el empresario.

La concesión del distintivo no tiende a garantizar la inocuidad del producto

desde el punto de vista ambiental, sino su menor capacidad de alteración del medio con
respecto de otros de su misma gama y calidad. A estos efectos, la etiqueta comunitaria
se otorga teniendo en cuenta las posibles implicaciones y efectos del producto en todo
su ciclo vital: adquisición de materias primas, producción, embalaje y distribución,
utilización y eliminación.

La finalidad de esta técnica es influir en la capacidad de elección de los

consumidores finales, provocando que éstos se decanten por la adquisición de aquellos
productos o por la utilización de aquellos servicios que representen un menor impacto
ambiental que otros de su misma categoría.

Algunos Estados miembros disponen, al margen del etiquetado comunitario

europeo, de otros distintivos ambientales. Entre ellos, el Angel Azul alemán, creado en
1977, la marca francesa NF-Environnement, nacida en 1992, o el Cisne Blanco, que
funciona desde 1989 en los países escandinavos (Dinamarca, Finlandia, Islandia,
Noruega y Suecia).

España creó, en 1993, la Marca AENOR-MEDIOAMBIENTAL, regulada por

sendas reglamentaciones de 1993 -Reglamento General y Reglamento Particular del
Comité Técnico de Certificación Medioambiental-, que acredita que los productos que
la ostentan son conformes a las normas UNE y que los criterios ecológicos y
especificaciones fijadas en los anexos provienen de una fabricación controlada en
cuanto a sus repercusiones ambientales y son objeto de control y seguimiento por el
Comité Técnico de Certificación Medioambiental de AENOR (con funciones de
normalización y certificación otorgadas por RD 1614/1985, de 1 de agosto), aunque
también las Comunidades autónomas pueden crear sus sistemas de etiquetado ambiental
paralelos, como ha sido el caso de Cataluña, que por Decreto 314/1994, ha diseñado el
Distintivo de garantía de calidad ambiental.

El distintivo nacional es el siguiente:

60
B) Regulación jurídica

La regulación jurídica del distintivo europeo se realizó por primera vez en el

Reglamento (CEE) 880/1992/CEE, del Consejo, de 23 de marzo de 1992, relativo a un
sistema comunitario de concesión de la etiqueta ecológica. Esta norma establecía que,
en el plazo de cinco años desde su entrada en vigor, la Comisión debía proceder a
examinar el sistema instaurado en la misma a la luz de la experiencia adquirida durante
su aplicación y proponer las modificaciones adecuadas.

El análisis de esta puesta en práctica determinó por parte de la autoridad

comunitaria la necesidad de modificar el mismo con el objeto de aumentar su eficacia,
mejorar su planificación y racionalizar su funcionamiento. Alcanzar estos objetivos es la
finalidad a la que respondió el segundo Reglamento (CE) regulador de la temática, el
1980/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, relativo a un
sistema comunitario revisado de concesión de etiqueta ecológica. Dicha norma se
completó por las Decisiones de la Comisión 2000/729, de 10 de noviembre, relativa a
un contrato tipo sobre las condiciones de utilización de la etiqueta ecológica
comunitaria, y 2000/728, de 10 de noviembre, por la que se establecen los cánones de
solicitud y anuales de la etiqueta ecológica.

Sin embargo, esta segunda norma ha sido nuevamente modificada a través del
Reglamento (CE) 66/2010, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre
de 2009, con la finalidad primordial de aumentar su eficacia y racionalizar su
funcionamiento.

61
 Más específicamente, y sin perjuicio de su análisis posterior más pormenorizado,
las novedades más importantes introducidas por la nueva reglamentación se basan en
los siguientes puntos:

En primer lugar, la extensión del ámbito de aplicación de productos a los que se

puede aplicar el sistema de etiquetado ecológico comunitario, con el fin de impedir la
proliferación de estos distintivos ambientales. Para el logro de tal finalidad, también se
prevé aumentar la coherencia y fomentar la armonización entre el sistema de la etiqueta
ecológica de la Unión europea.

En segundo término, la simplificación del sistema, con la reducción de la carga

administrativa relacionada con la utilización de la etiqueta y la racionalización de los
procedimientos de evaluación y verificación, así como la reducción de los costes de su
empleo.

Tercero, se atiende a la necesidad de informar y sensibilizar a la opinión pública,

así como lograr la participación activa de las ONG medioambientales y las
organizaciones de consumidores, intentando que el sistema resulte más atractivo para
los productores y las minorías. Asimismo, se insiste en el aumento de la participación
institucional, a través tanto de las partes interesadas a la hora de confeccionar o revisar
los criterios de la etiqueta como de los organismos competentes, a quienes se conmina a
intercambiar información y experiencias.

En cuarto lugar, se establece la obligación de los Estados miembros de tener en

cuenta este sistema ecológico en la contratación pública.

Finalmente, se introduce un nuevo contrato tipo sobre las condiciones de

utilización de la etiqueta ecológica de la UE y el establecimiento de los cánones de
solicitud y anuales.

C) Logotipo

La etiqueta ecológica comunitaria europea revestirá la siguiente forma:

62
 .

También existe la posibilidad opcional de utilizar la etiqueta con cuadro de

texto, siempre y cuando dicha opción se haya advertido en los criterios de categoría de
productos pertinentes. Este distintivo sería:

El número de registro de la etiqueta ecológica de la UE también aparecerá en el

producto. Adoptará la forma siguiente:

«xxxx» hace referencia al país de registro, «yyy» a la categoría de productos, y «zzzzz»

al número asignado por el organismo competente.

D) Organización administrativa para la gestión del sistema de etiquetado ecológico

comunitario

La estructura organizativa que hace posible la concesión a un producto de la

etiqueta ecológica europea se basa en un sistema de responsabilidad compartida entre
los Estados miembros y la Unión europea.

63
 En el ámbito del Derecho supranacional este papel lo asume, además de la
Comisión, un órgano creado por el Reglamento de 2000, el Comité de Etiqueta
Ecológica de la Unión Europea, al que corresponde la función de asesorar y coadyuvar
a la Comisión en la fijación y revisión de los criterios y requisitos de evaluación y
comprobación del cumplimiento de los criterios relativos a la etiqueta ecológica. El
reglamento de funcionamiento interno del mismo ha sido aprobado por Decisión
2000/730/CE, de 10 de noviembre de 2000.

Desde el punto de vista de los Estados miembros, dichas funciones las asumen
los organismos competentes, que habrán de garantizar especialmente que el proceso de
verificación se realice de manera coherente, neutra y fiable por un agente independiente
del operador que se evalúa y se base en las normas y los procedimientos nacionales,
europeos e internacionales reguladores de los organismos que aplican sistemas de
certificación de productos. Los mismos habrán de cumplir los requisitos establecidos en
el Anexo V del nuevo Reglamento.

En nuestro Ordenamiento, el órgano designado por el Estado para abordar estos

cometidos es, según la Comunicación del Gobierno español a la Comisión europea de
25 de abril de 1994 —de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 598/1994, de 8 de
abril—, la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR). No
obstante, según esta última norma mencionada, la facultad para designar a este
Organismo corresponde a las Comunidades Autónomas, considerándose subsidiaria la
designación estatal efectuada.

E) Ámbito de aplicación y determinación de los criterios ecológicos

El logotipo ecológico de la UE se puede aplicar a los bienes o servicios

suministrados para la distribución, consumo o utilización en el mercado comunitario, ya
sea mediante pago o de forma gratuita (a los mismos se les denominará “producto”).

Quedarán, sin embargo, excluidos los medicamentos para uso humano, los
medicamentos veterinarios y los productos sanitarios de cualquier clase (art. 2.2).
Tampoco podrá concederse a los productos que contengan sustancias o preparados que
respondan a los criterios que los clasifiquen como tóxicos, peligrosos para el medio

64
ambiente, cancerígenos, mutágenos o tóxicos para la reproducción, ni a los que
contengan sustancias y preparados químicos (art. 6.6 del Reglamento de 2010).

Respecto de los alimentos y piensos -excluidos del etiquetado en la anterior

regulación jurídica-, ahora se somete al criterio de la Comisión la decisión de
determinar para qué categoría de estos productos es viable la concesión de la etiqueta.
El estudio que elabore la institución europea deberá considerar la opción de que
únicamente puedan acogerse a este sistema los productos certificados como ecológicos.

Para que a un producto o servicio se pueda acoger a este etiquetado es necesario

que para la categoría en la que se inscribe el mismo se hayan aprobado los denominados
criterios ecológicos, proceso que se realizará conforme a las reglas previstas en el
artículo 7 del Reglamento de 2010, y que consisten básicamente en los requisitos
correspondientes a cada uno de los aspectos medioambientales claves que debe cumplir
el mismo teniendo en cuenta la totalidad de su ciclo de vida.

Dichos criterios se adoptarán a través del procedimiento simplificado previsto en

el Anexo 1 B. del Reglamento cuando los mismos hayan sido ya elaborados por otros
sistemas de etiquetado ecológico EN ISO 14024 tipo I. No obstante, respecto de dicha
posibilidad, el artículo 11 del recientemente aprobado texto europeo impone a dichos
sistemas un límite: que cuando se hayan publicado criterios de la etiqueta ecológica para
una categoría de productos, otros sistemas de etiquetado ecológico EN ISO 14024 tipo I
reconocidos oficialmente a escala nacional o regional que no abarquen esa categoría de
productos en el momento de la publicación, sólo podrán incluirla si los criterios
elaborados con arreglo a esos sistemas son, como mínimo, tan estrictos como los de la
etiqueta ecológica de la UE.

Estos criterios se elaborarán por la Comisión previa consulta al Comité de

Etiquetado Ecológico de la Unión Europea, la Comisión, los Estados miembros, los
organismos competentes y otras partes interesadas. Serán objeto de publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea50.

50
Algunos ejemplos de criterios ya aprobados lo constituyen las siguientes Decisiones: Decisión
01/397/CE, para lavaplatos; Decisión 2001/405/CE, para papel higiénico, papel de cocina y otros
productos de papel absorbente de uso doméstico; Decisión 001/689/CE, para lavavajillas; Decisión

65
F) Procedimiento de concesión de la etiqueta ecológica comunitaria

El procedimiento para la concesión de la etiqueta ecológica se regula en el

artículo 9 del nuevo Reglamento europeo de 2010.
El mismo comprende las siguientes fases:

Primera: Presentación de la solicitud por un operador, -entendiendo por tal cualquier

productor, fabricante, importador o proveedor de servicios, mayorista o minorista-, ante
uno de los organismos competentes designados por un Estado miembro.

Segunda: Examen de la documentación de la solicitud por parte del organismo

competente y comprobación de que el producto cumple los criterios de la etiqueta
ecológica. El órgano nacional asignará un número de registro al producto.

Tercera: Celebración del contrato sobre las condiciones de utilización de la etiqueta

ecológica (recogido en el Anexo IV de la norma europea). Los organismos competentes
son los garantes del cumplimiento de las cláusulas del contrato y de los criterios
ecológicos de los productos, pudiendo realizar todas las investigaciones oportunas para
verificar dicho cumplimiento continuado. En caso contravención con aquéllos, la
instancia nacional podrá prohibir la utilización del distintivo en dicho producto o
informar de esta situación al organismo competente de otro Estado miembro que
hubiera otorgado el mismo.

Cuarta: Notificación por el organismo competente a la Comisión de la concesión a un

producto de la etiqueta ecológica. La Comisión establecerá un registro común y lo

2002/231/CE, para calzado; Decisión 2002/255/CE, para televisores; Decisión 2002/272/CE, para
baldosas rígidas para suelos; Decisión 2002/371/CE, para productos textiles; Decisión 2002/739/CE, para
pinturas y barnices de interior; Decisión 2002/740/CE, para colchones; Decisión 2002/741/CE, para papel
para copias y papel gráfico; Decisión 2002/747/CE, para bombillas eléctricas; Decisión 2003/31/CE, para
detergentes para lavavajillas; Decisión 2003/200/CE, para detergentes para ropa; Decisión 2003/240/CE,
para lavadoras; Decisión 2003/287/CE, para servicios de alojamiento turístico; Decisión 2004/669/CE,
para frigoríficos; Decisión 2005/338/CE, para servicios de camping; Decisión 2005/341/CE, para
ordenadores personales; Decisión 2005/342/CE, para detergentes lavavajillas a mano; Decisión
2005/343/CE, para ordenadores portátiles; Decisión 2005/344/CE, para productos de limpieza de uso
general y productos de limpieza de cocinas y baños; Decisión 2005/360/CE, para lubricantes; Decisión
2007/64/CE, para sustratos de cultivo; Decisión 2007/506/CE, para jabones, champús y acondicionadores
de cabello; y Decisión 2007/742/CE, para bombas de calor accionadas eléctricamente o por gas o de
absorción a gas.

66
actualizará periódicamente. Dicho registro se pondrá a disposición del público en una
página web dedicada a tal instrumento ambiental.

III-LA INTRODUCCIÓN DE LA VARIABLE AMBIENTAL EN LA

CONTRATACIÓN PÚBLICA.

En la actualidad presenta una gran importancia la incorporación de criterios

ambientales en las fases de preparación y ejecución de los contratos públicos. Impulsada
por la Unión Europea, la contratación pública “verde” o “sostenible” está siendo cada
vez más utilizada por las Administraciones y entidades públicas51 y su enorme alcance
lo podemos comprobar en normas como la Directiva 2009/33/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa a la promoción de vehículos de
transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes, incorporada al
Ordenamiento español por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible52.

Las directivas sobre contratos públicos no recogieron ninguna referencia

explícita a la protección del medio ambiente hasta la aprobación de los vigentes textos
de 2004 (Directiva 2004/18, sobre contratos de obras, suministros y servicios y
Directiva 2004/17, sobre contratos en los denominados “sectores especiales” –agua,
energía, transportes y servicios postales-) en un contexto de notable preocupación
ambiental y avanzada legislación protectora en la Unión Europea.

En el Sexto programa de acción en materia de medio ambiente, se destaca que la

contratación pública ofrece un potencial considerable para introducir en el mercado la
dimensión medioambiental si los poderes adjudicadores utilizan el rendimiento
ecológico como criterio de adjudicación.

Aunque la Comisión señaló algunas posibilidades compatibilizar los aspectos

medioambientales con la legislación comunitaria de contratación pública en unas

51
BERNAL BLAY, M.A., “Hacia una contratación pública socialmente responsable: las oportunidades
de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público”, monográfico sobre contratación
pública de la Revista Aragonesa de Administración pública, 2008, págs. 212 y ss.
52
Véase VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, P., “Un paso de gigante hacia una contratación pública
ambientalmente sostenible: La obligación de comprar vehículos de transporte por carretera limpios y
energéticamente eficientes”, Contratación Administrativa Práctica (en prensa).

67
Comunicaciones de 199853 y 200154, fue a través de la Comunicación interpretativa de
la Comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades
de integrar los aspectos medioambientales en la contratación pública55 cuando ofreció a
los poderes adjudicadores un estudio completo que aclaraba las posibilidades que
ofrecía el régimen de contratación pública para una óptima integración de la protección
del medio ambiente en los contratos públicos. El documento seguía las diferentes fases
del procedimiento de adjudicación y estudiaba en cada una de ellas las modalidades de
integración de los aspectos medioambientales. A la conclusión que llegaba es que las
principales posibilidades de contratación “ecológica” se dan al comienzo del proceso de
licitación, señaladamente, cuando se toma la decisión sobre el objeto del contrato.

La jurisprudencia del máximo intérprete del Derecho comunitario también había

avalado la posibilidad de utilización de consideraciones ambientales en la contratación
pública. El Tribunal de Justicia tuvo ocasión de pronunciarse directamente acerca de si
una entidad adjudicadora puede, y en su caso, en qué condiciones, tomar en
consideración criterios de carácter ecológico para la determinación de la oferta
económica más ventajosa. Así, en el apartado 55 de la sentencia de 17 de septiembre de
2002, Concordia Bus Finland56, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 36,
apartado 1, letra a), de la Directiva 92/50 no puede interpretarse en el sentido de que
cada uno de los criterios de adjudicación adoptados por la entidad adjudicadora con el
fin de identificar la oferta económicamente más ventajosa debe ser necesariamente de
naturaleza meramente económica. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia admitió que
cuando la entidad adjudicadora decide adjudicar un contrato al licitador que ha
presentado la oferta económicamente más ventajosa, puede tener en cuenta criterios
ecológicos, siempre que tales criterios estén relacionados con el objeto del contrato, no
confieran a dicha entidad adjudicadora una libertad incondicional de elección, se
mencionen expresamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el
anuncio de licitación y respeten todos los principios fundamentales del Derecho

53
Comunicación de la Comisión “Los contratos públicos en la Unión Europea”, adoptada el 11 de marzo
de 1998, COM(1998) 143 final.
54
Comunicación interpretativa sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades
de integrar aspectos sociales en estos contratos, COM (2001) 566 final.
55
COM(2001) 274 final).
56
C-513/99, Rec. p. I-7213.

68
comunitario, en particular, el principio de no discriminación (sentencia Concordia Bus
Finland, antes citada, apartado 69)57.

A una conclusión similar llegó el Tribunal en la sentencia de 4 de diciembre de

200358, en el que se le planteó la compatibilidad con la normativa comunitaria en
materia de contratación pública de que una entidad adjudicadora estableciera, para la
determinación de la oferta económicamente más ventajosa a efectos de la adjudicación
de un contrato de suministro de electricidad, un criterio consistente en exigir el
suministro de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables59.

Pero el panorama cambió sustancialmente con la aprobación de las citadas

directivas de contratación de 2004. En este sentido, la Directiva 2004/18 recoge
expresamente la posibilidad de utilizar cláusulas medioambientales en la contratación.
En su artículo 53, que establece los criterios de adjudicación de los contratos públicos,
señala que los poderes adjudicadores se basarán para adjudicar los contratos públicos en
distintos criterios vinculados al objeto del contrato público de que se trate: por ejemplo,
(…) las características medioambientales”.

En España, el artículo 134 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del

Sector Público (LCSP) ha incorporado esta previsión de la referida Directiva,
admitiendo la posibilidad de que los órganos de contratación utilicen entre los criterios
de valoración de las ofertas “las características medioambientales”.

57
La problemática se le planteó al Tribunal en el marco de un contrato público relativo a la prestación de
servicios de transporte urbano en autobús. La entidad adjudicadora (Ayuntamiento de Helsinki) tuvo en
cuenta y valoró en el procedimiento de adjudicación del contrato criterios ecológicos, como el nivel de las
emisiones de óxidos de nitrógeno o el nivel de ruido de los autobuses.
58
C-448/01, EVN AG, Wienstrom GmbH, contra Austria.
59
GIMENO FELIÚ (“Los procedimientos y criterios de adjudicación y la posibilidad de valorar aspectos
sociales y medioambientales”, en AAVV (coordinación GIMENO FELIÚ), Contratación de las
Administraciones Públicas: análisis práctico de la nueva normativa sobre contratación pública. Atelier,
Barcelona, 2004. pág. 919) y MARTÍNEZ PALLARÉS (“Reflexiones sobre la inclusión de aspectos
sociales y medioambientales como criterios de adjudicación de los contratos públicos”, Contratación
Administrativa Práctia, nº 18 (2003), págs. 34 y ss.) han destacado de esta jurisprudencia comunitaria la
consideración de que el que la entidad contratante deba identificar la oferta económicamente más
ventajosa no significa que cada criterio deba tener una dimensión estrictamente económica en relación
con ese contrato sino que puede consistir en una ventaja económicamente indirecta con el mismo pero
directa con los fines públicos perseguidos con la Administración, siempre y cuando se respeten los
principios fundamentales de derecho comunitario, en especial del principio de no discriminación, y al
cumplimiento de las normas de procedimiento, en especial las referidas a la publicidad.

69
 La Directiva 2004/18/CE –y el artículo 102 de la LCSP- también contemplan la
posibilidad de utilizar consideraciones ambientales como condiciones de ejecución de
un contrato. Estas condiciones serán compatibles con el Derecho europeo siempre y
cuando no sean directa o indirectamente discriminatorias y se señalen en el anuncio de
licitación o en el pliego de condiciones.

Por otra parte, en los casos oportunos en que la naturaleza de las obras y/o de los
servicios justifique la aplicación de medidas o sistemas de gestión medioambiental en el
momento de la ejecución del contrato público, podrá exigirse la aplicación de este tipo
de medidas o sistemas. Los sistemas de gestión medioambiental podrán demostrar la
capacidad técnica del operador económico para ejecutar el contrato.

70