Thème : L'ordre politique européen

Notions- Principe de subsidiarité, gouvernance multi-

niveaux.
3-1 - Quel est l'impact de la construction
européenne sur l'action publique ?

Activité 1 – L’UE, une construction politique originale

L’UE, un « objet politique non identifié »

L’Union Européenne est une construction politique atypique. Pour preuve, Jacques Delors, président de la
Commission européenne entre 1985 et 1995, n’a pas hésité à qualifier la Communauté européenne d’« objet politique
non identifié ». De leurs côtés, Marc Abélès et Irène Bellier, deux politistes, parlent de « bizarrerie communautaire »
lorsqu’ils évoquent l’intégration européenne dans leurs travaux. (…)
Le droit international public reconnaît généralement deux types d’acteurs: les Etats et les Organisations
Internationales. Si les spécialistes de l’Union Européenne étaient capables de classer leur objet d’étude dans l’une ou
l’autre de ces catégories, ils disposeraient de modèles afin d’analyser son système politique. Hors, il semble que l’UE
ne soit ni un Etat, ni une organisation internationale au classique du terme.
Source : Maxime Montagner , L’Union Européenne : un espace de gouvernance en construction, décembre 2005
Questions :
1. Comment est qualifiée l’organisation politique de l’UE ? Pour quelles raisons ?

L’UE n’est pas un Etat

L’Union Européenne ne saurait constituer un Etat puisque, classiquement, la notion d’Etat suppose trois éléments
fondamentaux : un territoire, une population et une autorité souveraine. S’agissant de l’élément territorial, l’Union ne
possède pas de territoire propre mais le droit communautaire s’applique sur le territoire des Etats membres de l’UE. Il
est vrai que la notion de « territoire communautaire » fait une apparition progressive dans la doctrine ainsi que dans la
jurisprudence. Cependant, la définition de ce territoire reste liée aux définitions nationales.
En ce qui concerne la population, si la citoyenneté européenne est reconnue par le Traité de Maastricht, celle-ci
s’ajoute mais ne se substitue pas aux citoyennetés nationales. De plus, la population d’un Etat constitue généralement
une nation ou rassemble des groupes humains connaissant de grandes similitudes culturelles et exprimant un certain
« vouloir vivre ensemble ». S’agissant de l’UE, les différences culturelles et linguistiques sont telles entre les
différents peuples que la notion de « population européenne » n’est pas encore une réalité en soi.
Enfin, le dernier élément constitutif de l’Etat est l’exercice d’une autorité souveraine sur le territoire et la population
(détenu par un gouvernement central par exemple). L’Union ne dispose pas de la souveraineté mais les Etats membres
ont consenti des transferts de compétences dans certains domaines prévus par les Traités. L’Union et ses Etats
membres se trouvent donc dans une situation dans laquelle l’exercice de la souveraineté est partagé. Si les Etats
fédéraux connaissent également cette situation, au sein de l’Union, les Etats membres détiennent encore le monopole
de la contrainte physique. L’Union est quant à elle dépourvue d’autorité officielle dotée de capacité de police
garantissant l’exécution effective des politiques adoptées. Les pouvoirs régaliens restent, pour l’instant, du seul ressort
des Etats membres.
Au final, si l’Union Européenne présente certains traits étatiques, elle ne saurait en aucun cas être analysée
comme un Etat.
Source : Maxime Montagner , L’Union Européenne : un espace de gouvernance en construction, décembre 2005
Questions :
1. Quelles sont les 3 caractéristiques d’un Etat ?
2. Expliquez la phrase soulignée en utilisant les 3 caractéristiques

L’UE n’est pas une organisation internationale

L’approche classique des juristes consiste alors à considérer l’Union comme une organisation internationale.
Longtemps, le courant réaliste a envisagé l’intégration européenne comme une simple coopération entre des Etats
rationnels qui resteraient les seules entités souveraines. Ainsi, le droit communautaire ne serait qu’une variante du
droit international public. Cette vision s’appuyait sur le fait que l’Union avait été créée par des traités relevant du droit
international public. Cependant, au fil de la construction européenne, la Cour de Justice des Communautés
Européennes a profilé un ordre juridique spécifiquement communautaire grâce à la reconnaissance de caractéristiques
propres à l’UE. Les principes du droit communautaire les plus connus sont sa primauté (sur le droit des Etats
membres) et son effet direct (le droit communautaire s’applique aux Etats membres mais également directement aux
personnes physiques et morales). De plus, alors qu’au sein des organisations internationales, les décisions sont
généralement non contraignantes, l’ordre juridique communautaire autorise la contrainte et les sanctions de type
obligatoires à l’égard d’un Etat membre qui ne respecterait pas ses engagements.
Source : Maxime Montagner , L’Union Européenne : un espace de gouvernance en construction, décembre 2005
Questions :
1. Quelles sont les caractéristiques d’une organisation internationale ?
2. Pourquoi pendant longtemps a-t-on considéré l’UE comme seulement une organisation internationale ?
3. Est-ce réellement le cas ? Pourquoi ?

Une séparation des pouvoirs limitée

La spécificité par rapport au modèle démocratique traditionnel

La séparation organique des pouvoirs est un autre élément fondamental de la gouvernance en même temps qu’elle est
inhérente à la méthode communautaire. Contrairement à l’échelle nationale qui connaît généralement une séparation
nette entre les pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires, l’espace européen est caractérisé par une séparation des
pouvoirs en fonction des intérêts des différents acteurs présents dans le processus de prise de décision.
Concrètement, chaque institution européenne défend les intérêts d’un type particulier d’acteur. Le Parlement européen
agit au nom des citoyens qui l’ont élu. Le Conseil européen (regroupant les chefs d’Etats et de gouvernements) ainsi
que les diverses formations du Conseil de l’Union Européenne (regroupant les ministres des Etats membres)
représentent quant à eux les intérêts des Etats membres. Enfin, la Commission européenne est l’institution européenne
par excellence dans le sens où elle oeuvre avant tout pour les intérêts de l’Union dans sa globalité. Cette dernière
institution dispose conjointement des pouvoirs de proposition et d’initiative législative ainsi que des pouvoirs
d’exécution et de contrôle des politiques. La séparation des pouvoirs au sens de Montesquieu n’a donc pas cours au
sein du système politique européen. En revanche, la notion d’ « intérêt des acteurs », alors qu’elle semble oubliée par
la plupart des gouvernements nationaux, prend toute sa force dans les procédures communautaires de prise de
décision.
Source : Maxime Montagner , L’Union Européenne : un espace de gouvernance en construction, décembre 2005
Questions :
1. Quel est le fondement de l’organisation démocratique ? Pour quelles raisons ?
2. Est-ce le cas dans l’UE ? Par quoi est remplacée la séparation des pouvoirs pour assurer la démocratie ?

Le triangle institutionnel

À l’origine, il n’y avait que trois institutions : la Commission, le Conseil des ministres et le Parlement européen. C’est
ce que l’on appelait le « triangle institutionnel ».
Le Conseil européen (réunion des chefs d’État et/ou de gouvernement) n’apparaît qu’en 1974 et n’obtient le statut
d’institution qu’avec le traité de Lisbonne (2007).
Le traité de Maastricht (1992) a ajouté aux institutions la Cour des comptes, et le traité de Lisbonne, la Banque
centrale européenne (BCE).
La classification traditionnelle entre pouvoir exécutif, législatif et judiciaire est difficile à établir, surtout entre le
législatif et l’exécutif car les compétences dans le « triangle institutionnel » (Commission, Conseil et Parlement) se
chevauchent ; les institutions de l’Union européenne (UE) fonctionnent avec des pouvoirs différents dans certains
domaines, comme la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Néanmoins, on peut dégager les traits suivants.
Pouvoir législatif
La Commission européenne dispose du monopole de l’initiative dans le cadre de la procédure législative ordinaire,
anciennement appelée codécision et étendue à de nouveaux domaines par le traité de Lisbonne. Elle propose les textes
et définit leur base juridique qui détermine la procédure à suivre.
Ce monopole connaît des exceptions. Ainsi, dans les domaines de la coopération judiciaire en matière pénale et de la
coopération policière, l’initiative peut également provenir d’un quart des États membres (art. 76 TFUE). Dans le
domaine de la PESC, le droit d’initiative appartient aux États membres ainsi qu’au haut représentant de l’Union pour
les affaires étrangères et la politique de sécurité, seul ou avec le soutien de la Commission (art. 30 TUE). Par ailleurs,
depuis le traité de Lisbonne, il existe un droit d’initiative citoyenne qui permet à un million de ressortissants de l’UE
venant d’un nombre significatif d’États membres de soumettre à la Commission une proposition législative.
Cependant, garante de l’intérêt général, cette dernière reste le filtre et décide si elle choisit ou non de transformer cette
initiative citoyenne en proposition officielle de règlement ou de directive.
Le Conseil (dit aussi Conseil des ministres) et le Parlement sont co-législateurs dans le cadre de la procédure
législative ordinaire. Mais, pour certaines politiques, le Conseil garde un rôle consultatif. Les décisions de la PESC,
qui sont intergouvernementales, relèvent du Conseil statuant à l’unanimité, sauf dans certains cas où il peut avoir
recours au vote à la majorité qualifiée (art. 31 TUE).
Pouvoir exécutif
Il est du ressort de la Commission européenne qui est notamment chargée de l’exécution du budget. Par ailleurs, le
Conseil exerce une fonction exécutive qu’il délègue dans la plupart des cas à la Commission pour l’exécution des
règles européennes. Enfin, c’est le haut représentant qui est chargé de l’exécution de la PESC.
Pouvoir judiciaire
Seule la Cour de justice de l’Union européenne dispose du pouvoir judiciaire, même si la Commission européenne en
tant que gardienne des traités veille avec elle à l’application du droit de l’Union par tous les États membres.
Le Conseil européen, instance intergouvernementale, donne les impulsions nécessaires au développement de l’Union
Source : Les trois piliers de l’Union européenne, Vie publique

Source : Loup Besmond de Senneville , les 3 piliers de l’UE, 28/04/2014

Questions :
1. Pourquoi parle t-on de triangle institutionnel ? N’y a t—il que 3 institutions dans l’UE ?
2. Compéter le tableau suivant
3. Montrez qu’il n’y a pas réellement de séparation des pouvoirs dans l’organisation politique de l’UE