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Asistentes
Ixchel Bedolla Licenciatura en Derecho, CIDE Dimensión información pública de oficio
Adriana Burgos Mta. en Administración y Políticas Públicas, CIDE Dimensión normatividad
Carmen Castañeda Lic. en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, CIDE Dimensión órganos garantes
Susana García Maestra en Políticas Públicas del Desarrollo, Universidad de Duke Dimensión usuario simulado
Fernanda Gómez Abán Lic. en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, CIDE Dimensión usuario simulado
Guillermo Gómez Lic. en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, CIDE Dimensión información pública de oficio
Ricardo González Mto. en asuntos internacionales, ITESM Dimensión usuario simulado/Dimensión órganos
garantes/ Dimensión sujeto obligado
Céline Gónzalez Mta. en Administración y Políticas Públicas, CIDE Dimensión usuario simulado
Anabel Hernández Lic. en Historia, UNAM Dimensión información pública de oficio
Alejandro Uribe Mto. en Administración y Políticas Públicas, CIDE Dimensión usuario simulado
Las opiniones vertidas por las y los autores fueron realizadas a título personal y no reflejan necesariamente el punto de vista institucional de la Conferencia
Mexicana de Acceso a la Información Pública (COMAIP) o del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE)
5 [INTRODUCCIÓN]
Índice
Introducción 7
1. Normatividad 21
6. Bibliografía 183
[INTRODUCCIÓN] 7
Introducción
Antecedentes normatividad en las entidades federativas y su apego
a los preceptos constitucionales establecidos en 2007.
Otro fin fue entender los cambios institucionales,
A partir de la reforma al artículo 6o. constitucional los procedimientos y las prácticas en el manejo de
en 2007, las entidades de la República Mexicana y la política de transparencia a nivel nacional. Para
la federación han creado o modificado sus marcos este análisis, la Métrica 2010 presentó un marco de
normativos. La finalidad fue apegarse a las bases y a referencia en el que se propuso “conceptualizar
los principios en materia de transparencia y de acceso que la transparencia y el acceso a la información se
a la información pública estipulados en las siete producen en un sistema” que está construido sobre
fracciones incluidas en dicha reforma. De esta manera, la base de los derechos y principios contenidos en
el principio de máxima publicidad, la protección a los el artículo sexto constitucional, y conformado por
datos personales, el acceso gratuito a la información los ciudadanos y usuarios que hacen preguntas
pública; el establecimiento de mecanismos de acceso y consultan los portales, las unidades de acceso,
a esa información y de procedimientos de revisión los órganos garantes y finalmente el entorno
expeditos; la obligación de preservar la documentación socioeconómico en el que se desenvuelven.
en archivos administrativos actualizados; la
divulgación de la información completa sobre los Así, la transparencia implica la interacción de normas
indicadores de gestión y del ejercicio de los recursos y actores (figura 1). La propuesta conceptual de la
públicos; el mandato de hacer públicos los recursos Métrica 2010 permitía identificar esquemáticamente
entregados a personas físicas y morales; y la obligación tres grandes elementos de este sistema: las normas
de sancionar la inobservancia de las disposiciones que regulan la interacción entre los actores, los
en materia de acceso a la información pública se actores mismos que podían distinguirse a su vez entre
incluyeron –en distintas modalidades y matices– en los actores “oferentes” de información y los actores
las normas que regulan los sistemas de transparencia “demandantes” de la misma. El primer grupo está
Figura 1: El sistema de transparencia
en todo el país. En principio, todas estas disposiciones compuesto por los sujetos obligados por la norma y por
constitucionales han modificado significativamente la los actores vigilantes de la norma. El segundo grupo
política de transparencia y de acceso a la información está conformado por todos los mexicanos que son los
Sujeto Obligado
(Unidades) pública en México. destinatarios de la norma que ha reconocido el derecho
Oferta
de acceso a la información que es de interés público.
El estudio de la Métrica de la Transparencia 2010,
realizado por un equipo de investigación del Centro Asimismo, este estudio identificó un conjunto de
Principios
Usuarios
Constitucionales
Órganos de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), buenas prácticas y de áreas de oportunidad, así como
Garantes
dio cuenta del estado que guardaban, en aquel algunos problemas y resistencias en el derecho al
momento, la transparencia y el acceso a la información acceso ciudadano a la información pública. La Métrica
pública de los tres poderes (ejecutivo, legislativo 2010 concluyó que en México existe una amplia
y judicial) y órganos con autonomía constitucional heterogeneidad en el desempeño de las dependencias
Entorno
Demanda Sociocultural en la federación y en los tres niveles de gobierno de públicas, en los tres ámbitos de gobierno en cuanto al
todas las entidades del país. Uno de los principales cumplimiento de sus responsabilidades en materia de
Fuente: Métrica 2010
objetivos de esta medición fue conocer la calidad de la acceso a la información pública (López Ayllón 2010).
8 [INTRODUCCIÓN]
Además, documentó asimetrías en el marco legal y el reforma amplió las atribuciones y responsabilidades reforma constitucional de febrero de 2014 para la política
funcionamiento de los sistemas de transparencia entre del órgano federal al facultarlo para presentar de transparencia en el país. La intención es simplemente
las entidades federativas y el ámbito federal, entre acciones de inconstitucionalidad e intervenir en apuntar que se trata de una transformación normativa
los tipos de oficina pública, el ámbito de gobierno y el procesos sustantivos trascendentales como conocer de gran alcance, pero cuyo impacto preciso está aún
poder al que pertenecen; y determinó que el reto más impugnación de los particulares contra contra por definirse cuando el Congreso de la Unión apruebe
relevante de la transparencia radicaba en la calidad de resoluciones de los órganos garantes estatales por y sancione la nueva Ley General de Transparencia y con
la información proporcionada a la ciudadanía. reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de ello defina los lineamientos que regularán la política de
información; conocer recursos de revisión de interés transparencia y aquellos que orientarán a los ejecutores
Con estos hallazgos, la Métrica 2010 confirmaba y trascendencia generados en las entidades ya sea de de la norma. Mientras esto se escribe, la Ley aún se
la premisa del estudio: el marco normativo es oficio o petición de parte. encuentra en discusión.
fundamental para el efectivo ejercicio del derecho de
acceso a la información pública, pero no es suficiente. La reforma también amplió y definió el espectro Así, la Métrica de la Transparencia 2014 (en adelante,
Las prácticas, los instrumentos, los procesos y las de sujetos obligados al establecer, en el artículo 6º Métrica 2014) se presenta en momentos de cambio. La
instituciones encargadas de garantizar este derecho fracción I, que: información que alimenta este estudio seguramente
también son vitales para el funcionamiento eficiente de será transformada en los meses por venir con motivo
los sistemas de transparencia (Cejudo et al. 2012). Y ello Toda la información en posesión de cualquier de los ajustes que demande la Ley General ya citada. Sin
incluye las decisiones, las rutinas, los comportamientos autoridad, entidad, órgano y organismo de los embargo, eso que parece una debilidad, es la fortaleza
y el compromiso de los funcionarios. En otras palabras, Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos de este estudio: permite crear un punto de referencia
el desempeño eficiente de un sistema de acceso a autónomos, partidos políticos, fideicomisos y preciso para evaluar con posterioridad los efectos
la información pública depende, en gran medida, de fondos públicos, así como de cualquier persona específicos de las reformas aprobadas y las que están
la articulación e interacción oportuna de todos sus física, moral o sindicato que reciba y ejerza aún por venir.
componentes. recursos públicos o realice actos de autoridad en
el ámbito federal, estatal y municipal, es pública La Métrica 2014 resulta de la convocatoria emitida
La Métrica de la Transparencia 2014 y sólo podrá ser reservada temporalmente por en julio de 2013, por la Conferencia Mexicana para el
razones de interés público y seguridad nacional, en Acceso a la Información Pública (COMAIP). Al igual
los términos que fijen las leyes. que en el estudio anterior, la Métrica 2014 parte de
De 2010 a la fecha, han ocurrido importantes la conceptualización de la transparencia como un
transformaciones en el universo legislativo que Esta definición se acompañó con la obligación de que sistema y analiza la oferta institucional del sistema de
estructura este sistema. El más sobresaliente de todos, todos los sujetos obligados –definidos a partir de transparencia en cada una de las entidades federativas
sin duda alguna, es la reforma constitucional publicada esta fracción- “deberán documentar todo acto que y en la federación.
en febrero de 2014 que entre sus características más derive del ejercicio de sus facultades, competencias o
relevantes se encuentran el haber proporcionado funciones”. La reforma también mandató al Congreso La Métrica 2014 tiene dos objetivos centrales. Primero,
autonomía plena al Instituto Federal de Acceso a la de la Unión a emitir una Ley General de Transparencia realizar un nuevo diagnóstico general del estado
Información Pública y Protección de Datos (IFAI), y que permita establecer las bases para una regulación actual de la política de transparencia y del acceso a la
mandatar a todos los congresos estatales a que las en la materia y con ello, sentar las bases mínimas que información pública en los tres poderes de gobierno
normas locales permitan un perfil homogéneo para deben respetarse en todas las entidades. de los tres niveles de gobierno y en algunos órganos
todos los órganos garantes del país, en particular, constitucionales autónomos. Como todo trabajo de
que todos los organismos garantes sean autónomos, Los párrafos anteriores no constituyen un resumen actualización, la Métrica 2014 ajustó la metodología
especializados, imparciales y colegiados. Además, dicha preciso de los amplios cambios que implicó y generará la utilizada previamente en función de capturar de mejor
[INTRODUCCIÓN] 9
manera los retos, las competencias, las atribuciones, Índice de Evaluación de la Normatividad en Materia 4. Dimensión de las capacidades institucionales de
las capacidades y las funciones de los sistemas de de Transparencia 2010, pero incorpora nuevas los órganos garantes. Estudia las capacidades
transparencia y de acceso a la información pública. La variables de los sujetos obligados, la información institucionales de los organismos garantes del
Métrica 2014 amplía el análisis anterior al profundizar el pública de oficio, la información reservada, los derecho de acceso a la información en el país. En
estudio de ciertas variables e incorporar nuevos actores. datos personales, los archivos, los órganos garantes concreto, esta dimensión examina las capacidades
y el procedimiento de acceso. Asimismo, se realiza directivas, organizacionales y operativas, así
Segundo, aportar un nuevo acervo de información una revisión de ordenamientos distintos a las leyes, como las acciones y el poder de incidencia de
ampliado y actualizado que facilitará el análisis como los reglamentos y los lineamientos. cada órgano garante. La Métrica 2014 innova
empírico de todos y cada uno de los regímenes de 2. Dimensión de la información pública de oficio con respecto al ejercicio anterior en tanto que
transparencia en México. Al proveer este nuevo (portales). Ésta evalúa el grado de cumplimiento pondera la evaluación de acuerdo con el ámbito
banco de información, la Métrica 2014 también de los sujetos obligados en lo concerniente a la de responsabilidad propio de los órganos garantes
permitirá elaborar recomendaciones basadas en difusión de la información pública de oficio, y la en relación a factores independientes y externos a
evidencia empírica sistematizada. Se espera que éstas calidad de la misma en los portales de Internet. Los ellos. De esta forma, el análisis permite identificar
contribuyan a aumentar la eficiencia del sistema al nuevos elementos en esta dimensión se refieren a los distintos tipos de variables y de factores
identificar buenas prácticas y áreas de oportunidad la calidad de la información; la proactividad de los (independientes, endógenos y exógenos) que
para mejorar y perfeccionar la política de transparencia sujetos obligados en la política de transparencia; afectan al desempeño de los órganos garantes.
en el país. la disponibilidad y usabilidad de la información; 5. Dimensión del sujeto obligado. Con esta nueva
elementos de desarrollo tecnológico de los portales dimensión la Métrica 2014 complementa el estudio
gubernamentales; y la existencia de mecanismos de de los condicionantes institucionales de la oferta de
comunicación con el ciudadano. transparencia. El propósito es examinar el conjunto
Las dimensiones de la Métrica de la de procesos, de rutinas y de características del
3. 3. Dimensión del usuario simulado. Evalúa la
Transparencia 2014 calidad de los procesos de atención y las respuestas personal de las estructuras administrativas al
a las solicitudes ciudadanas de información pública interior los sujetos obligados que se encargan
La Métrica 2014 incorpora las cuatro dimensiones realizadas a los sujetos obligados. El propósito de de cumplir con las obligaciones en materia de
utilizadas en el estudio previo como base del análisis esta dimensión es indagar sobre la experiencia transparencia a partir de información sobre las
e incorpora una quinta dimensión y nuevos elementos ciudadana al momento de ejercer su derecho al características de las unidades de acceso, el perfil
de análisis que se identificaron como factores clave acceso a la información pública ante los distintos del personal de estas instancias, los procesos
en el desempeño del sistema de transparencia. A sujetos obligados. La Métrica 2014 valora, de de gestión de información y la apropiación
continuación, se describe brevemente cada dimensión manera general, las características del proceso y institucional de la transparencia.
y se especifican los componentes nuevos añadidos. las particularidades de tres tipos de información: El análisis de estas dimensiones dio como resultado
de obvia publicidad, datos confidenciales e cinco subíndices. Éstos permiten identificar las
1. Dimensión de normatividad. Examina la calidad del información reservada. El ejercicio tiene dos grandes fortalezas, las debilidades, las áreas de oportunidad
diseño legislativo en materia de derecho de acceso componentes. El primero es un análisis del proceso, y las buenas prácticas en cada una de estas áreas.
a la información pública en México. Para ello, se que implica estudiar los mecanismos para solicitar Adicionalmente, dan cuenta de las diversas facetas de
revisaron los ordenamientos de carácter federal información, la gestión de la solicitud y el tiempo la política de transparencia y de acceso a la información
y local, con base en los estándares nacionales e de respuesta. El segundo componente examina la pública de los 33 sistemas de transparencia del país.
internacionales para una legislación de calidad correspondencia entre la información solicitada y la
en la materia. La evaluación de la dimensión recibida (completitud), así como la idoneidad de la
normativa tomó como punto de referencia el forma en que se elabora la respuesta.
10 [INTRODUCCIÓN]
global de las distintas aristas de la política de transparencia y análisis. Por tal motivo, la Métrica 2014 no debe entenderse
del derecho de acceso a la información pública.3 como una jerarquización general, sino como un análisis
integral de los distintos componentes de los sistemas de
Al igual que en la medición de 2010, la Métrica 2014 realiza un transparencia, los cuales deben comprenderse en conjunto.
análisis cualitativo para examinar la normatividad aplicable
(legislación en las materias de acceso a la información y de El equipo de investigación del CIDE respondió en tiempo a
protección de datos personales), los actores involucrados la convocatoria de la COMAIP en el otoño de 2013 e inició
en los sistemas (órganos garantes y sujetos obligados), y los formalmente el trabajo de investigación en enero del 2014.
procesos y recursos humanos, materiales y financieros. La Los resultados preliminares de la Métrica 2014 se enviaron a
interpretación de los datos facilitó una categorización de la los órganos garantes de todas las entidades de la República
información en variables cuantitativas que se normalizaron y de la federación el 26 de septiembre de 2014. El 9 de
para generar cinco subíndices y un índice global con un rango octubre del mismo año se llevó a cabo una reunión con los
de 0 a 1, donde uno siempre representa la situación idónea. representantes de los órganos garantes en las instalaciones
del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección
De este modo, la Métrica 2014 comprende un análisis de Datos Personales donde se detalló la metodología. A
minucioso de los diversos marcos normativos que regulan partir de esta fecha, se acordó abrir un periodo de validación
los sistemas de transparencia. También incluye la revisión de en el cual los sujetos obligados tuvieron oportunidad de
los portales institucionales de internet de las dependencias revisar los resultados preliminares, las bases de datos, y
públicas para valorar la información pública de oficio elaborar las observaciones que consideraron pertinentes.
presentada por los sujetos obligados. Además, involucra Dichos comentarios permitieron corregir imprecisiones en
la formulación de solicitudes de información para conocer las bases de datos, pero nunca representaron ajustes a la
la calidad y la celeridad de las respuestas entregadas a la valoración que se había realizado con base en la metodología
ciudadanía. Asimismo, abarca la elaboración de cuestionarios establecida.
para conocer las capacidades de los órganos garantes, y la
realización de entrevistas a profundidad con los actores clave El informe está organizado en cinco capítulos. En ellos, se
que procesan y gestionan las solicitudes de información. sustentan y documentan los hallazgos principales. Cada capítulo
analiza una dimensión; se establecen consideraciones iniciales,
El diseño metodológico de la Métrica 2014 y las bases de datos se describe la metodología utilizada para la construcción del
generadas permiten hacer comparaciones entre entidades índice correspondiente y se realiza un análisis minucioso de
federativas, municipios, sujetos obligados (incluidas las los datos recabados. Finalmente, los capítulos culminan con
unidades de acceso) y órganos garantes. De esta forma, recomendaciones puntuales.
3. Algunos de los esfuerzos de análisis más recientes son el
Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa y el el usuario podrá realizar desde comparaciones puntuales
Índice de Derecho a Acceso a la Información en México de ciertas instituciones hasta análisis con datos agregados La realización de la Métrica 2014 implicó un gran esfuerzo y
ambos realizados por FUNDAR; el Índice Nacional de los a nivel nacional. Por otra parte, la metodología explica un arduo trabajo por parte del CIDE y la COMAIP. El apoyo y el
Órganos Garantes del Derecho de Acceso a la Información
de Artículo 19; el Análisis Comparativo de las Leyes Estatales en detalle cómo se construyó el valor de cada dimensión acompañamiento de muchas personas e instituciones hicieron
de Acceso a la Información y Transparencia con relación al por cada sujeto obligado analizado. Esta información posible su consecución. El equipo de investigación agradece,
Artículo Sexto Constitucional Mexicano de CIMTRA; el Índice permite identificar áreas de oportunidad y de mejora para en primer lugar, a todos los órganos garantes del país. Su
de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal
de los Municipios de ARegional; y el Índice de Información incrementar la eficiencia de las políticas de transparencia contribución –con la provisión de información, la respuesta
Presupuestal Estatal 2014 elaborado por el IMCO. y de acceso a la información pública en cada dimensión de de cuestionarios y la coordinación de entrevistas con los
12 [INTRODUCCIÓN]
Gráfica 1: Subíndice normatividad sujetos obligados, entre muchas otras acciones– fue hallazgo puede tener alto impacto para los sistemas
fundamental para concretar la evaluación. También de transparencia; mientras los sujetos obligados no
damos gracias a los servidores públicos responsables cumplan a cabalidad con esta obligación no se podrá
PROM 0.799
de las unidades de transparencia y de los archivos garantizar el derecho constitucional en esta materia.
DF 0.953
que, amablemente y con mucho profesionalismo,
SON 0.948
respondieron a todas las preguntas de las entrevistas Del estudio de las variables normativas también se
VER 0.942
COA 0.933
a profundidad. Gracias a estas conversaciones desprende que, en varias entidades, la obligación de
DGO 0.886 fue posible conocer a detalle avances, obstáculos publicar la lista de documentos clasificados como
GRO 0.883 y retos en la gestión de la información y de las información pública de oficio es inexistente. Esto es una
COL 0.878 responsabilidades de transparencia. limitante seria para el acceso a la información pública,
SLP 0.855 pues el ciudadano, al no conocer dicha lista, no puede
NL 0.842
El equipo de investigación también agradece al exigir el cumplimiento de su derecho. Asimismo, se
YUC 0.839
Proyecto de Gobernanza Democrática del CIDE, encontró un uso incremental de categorías generales
FED 0.833
financiado por The William and Flora Hewlett y absolutas de información reservada. Las causas de
CHI 0.831
Foundation, así como al apoyo de la propia institución reserva deben encontrarse previstas y explicitadas en
OAX 0.831
MOR 0.829 y sus autoridades –Dr. Sergio López Ayllón (Director ley; sin embargo, no deben suponer la reserva de un
CAM 0.797 General del CIDE), Dr. Guillermo Cejudo (Secretario conjunto general de documentos, como lo efectúa la
NAY 0.792 Académico), Dr. Juan Manuel Torres (Secretario reserva de toda averiguación previa. Finalmente, en
AGS 0.791 General) y Dr. David Arellano (Director de la División varios casos se identificó una confusión conceptual
JAL 0.788 de Administración Pública)– por el respaldo, la legislativa entre la información reservada y la
MEX 0.787
asesoría y la atención prestadas en todo momento información confidencial. También se observó
ZAC 0.784
para llevar este proyecto a buen término. debilidad regulatoria en materia de archivos en buena
TLAX 0.784
parte de las entidades federativas.
TAB 0.773
Gráfica 2: Subíndice portales 13 variables comunes a todos los sujetos obligados, en Gráfica 3: Subíndice usuario simulado
el caso de la Métrica 2014, sólo se hallaron cinco. Por
otra parte, existen discrepancias entre los poderes
PROM 0.85
ejecutivo, legislativo y judicial con respecto a la IPO
0.632
PROM
DF 0.98 0.752
que generan. Esta variación produce que los sujetos COA
ZAC 0.96 0.745
obligados empleen excesivamente la leyenda "No SON
TAM 0.96 0.722
Aplica", práctica que genera opacidad. Finalmente, SLP
NL 0.94 0.719
la calidad de la información aún presenta áreas de ZAC
JAL 0.94 0.714
SIN
FED 0.94 oportunidad importantes en términos de accesibilidad
OAX 0.702
PUE 0.93 ciudadana y de uso de formatos abiertos. TAB 0.698
TAB 0.92
TLX 0.693
YUC 0.89
NAY 0.88
Dimensión de usuario simulado CS 0.693
CHI 0.693
CHI 0.88
BC 0.685
SON 0.88 El análisis de esta dimensión ratificó el hecho de que,
DF 0.681
BC 0.87 en materia de acceso a la información pública, existe MOR 0.677
SLP 0.87
un sistema de funcionamiento a nivel nacional que PUE 0.675
TLX 0.87
proporciona un acceso razonable a la información MEX 0.674
COA 0.87
gubernamental. Entre los hallazgos más relevantes, está VER 0.670
AGS 0.86
que la gran mayoría de los sujetos obligados analizados FED 0.669
CAM 0.85
cuenta con un sistema de presentación y de respuesta de TAM 0.645
MOR 0.85
solicitudes en línea (Infomex o un desarrollo propio) que DGO 0.622
DGO 0.84
facilita el requerimiento de solicitudes. Sin embargo, la CAM 0.617
MICH 0.83
QROO 0.613
VER 0.82 heterogeneidad de estos sistemas incrementa la curva de
GTO 0.609
COL 0.82 aprendizaje para el ejercicio pleno del derecho al acceso NL 0.609
CS 0.81
a la información entre sujetos obligados y/o entidades. COL 0.593
SIN 0.80
Con relación a los tiempos de respuesta, la mayoría de NAY 0.591
MEX 0.77
las solicitudes de información se respondieron dentro HGO 0.585
HGO 0.77
de los plazos legales aplicables. De los dos componentes AGS 0.584
QRO 0.76
evaluados por esta dimensión, las variables de proceso QRO 0.578
QROO 0.74
reportan mejores resultados; en cambio, hay áreas de JAL 0.561
GRO 0.73
oportunidad importantes con respecto a la compleción y YUC 0.514
OAX 0.72
GRO 0.453
GTO 0.70 a otros aspectos de la calidad de las respuestas evaluadas.
BCS 0.421
BCS 0.63 Por último, se señala que el sistema aún presenta MICH 0.398
grandes asimetrías entre los sujetos obligados y entre
0.00
0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00 las entidades. Esto impacta en la profundidad con que 0.000 0.100 0.200 0.300 0.400 0.500 0.600 0.700 0.800
el ciudadano puede ejercer su derecho constitucional de
acceso a la información pública.
14 [INTRODUCCIÓN]
Gráfica 4: Subíndice capacidades institucionales Dimensión de capacidades institucionales de acciones. Finalmente, un punto de atención de los
de los órganos garantes poderes estatales es el escaso poder de incidencia
los órganos garantes
que tienen los OG sobre los sujetos obligados; 40 %
PROM 0.65 de estos organismos no poseen facultades para emitir
Esta dimensión estudia las capacidades y las
sanciones.
COA 0.88 condiciones de los órganos garantes (OG), pero
FED 0.85 no se presentan indicadores de su desempeño. El
CHI 0.84 objetivo de este análisis es proveer información Dimensión de sujeto obligado
GTO 0.78 sistematizada que permita identificar fortalezas,
AGS 0.77
debilidades y áreas de oportunidad de los OG. Entre Finalmente, la dimensión que estudia a los sujetos
DF 0.74
los hallazgos más relevantes, se resalta que los OG obligados produjo información sistemática sobre
QRO 0.73 la operación cotidiana de la transparencia, que
cuentan con autonomía y con garantías reconocidas
MOR 0.72
se instrumenta por medio de las Unidades de
VER 0.70 en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. No obstante, es fundamental responder a Acceso (UA). Los resultados de esta dimensión son
COL 0.70
estas garantías con mecanismos efectivos de rendición fundamentales para orientar de mejor manera a
SIN 0.70
MEX 0.69 de cuentas que vayan más allá de la presentación de la normatividad, a las regulaciones y también a las
NL 0.69 informes a los Congresos locales y federal. En términos expectativas de la política de transparencia. Entre los
SLP 0.69 de remuneración a los comisionados, los datos indican hallazgos más relevantes que reporta este informe,
TAB 0.69
que el nivel de salarios percibido obliga a estos está que existen varias modalidades de UA en el país.
CAM 0.68
funcionarios a desempeñar sus responsabilidades de Esta evidencia sugiere que, independientemente
DGO 0.68 de la modalidad, es recomendable contar con una
tiempo completo. Los resultados del estudio también
TAM 0.66
coordinación que permita homologar los criterios
QROO 0.65
revelan que los comisionados cuentan con una
amplia experiencia en el sector público. Esto puede y los procesos. Sin dicha coordinación, el ciudadano
GRO 0.62
considerarse buena noticia, pues se trata de personas no podrá obtener la información que requiera fácil y
SON 0.61
CS 0.60 que conocen el funcionamiento de la administración oportunamente. Asimismo, el análisis reveló que la
JAL 0.59 pública. Este conocimiento podría ayudar a generar transparencia implica un costo claro y evidente para
YUC 0.58 lineamientos y precedentes que hagan más propicias y los sujetos obligados. Las UA tienen el potencial de ser
HGO 0.58
precisas diversas acciones para consolidar un sistema piezas clave para el fortalecimiento de la transparencia
NAY 0.57
efectivo de transparencia. proactiva y focalizada. No obstante, es imperativo
PUE 0.57 señalar que estas instancias tienen poca participación
TLX 0.54
en las decisiones de la organización o en aportar
BC 0.53
Asimismo, los datos de esta dimensión señalan que
existe una mejora considerable en la creación de planes estratégicos de comunicación institucional.
BCS 0.52
manuales de operación y de procedimientos con Por último, se identificó que gran parte de las UA
OAX 0.52
ZAC 0.50 respecto al ejercicio de 2010. Por otra parte, el estudio no cuentan con suficientes recursos institucionales
MICH 0.42 muestra que, en general, los OG no disponen de los para ejercer sus funciones. Es indispensable atender
recursos suficientes para hacer viable su operación. este rubro. De otra forma, las UA corren el riesgo de
0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00
Solventar esta debilidad es indispensable para quedar relegadas dentro de las instituciones y, en
atraer personal calificado, para adquirir tecnología consecuencia, no contribuirán a garantizar el derecho
de punta, para capacitar a los sujetos obligados de acceso a la información pública.
y para realizar campañas de difusión, entre otras
[INTRODUCCIÓN] 15
mirada general
PROM 0.70 Subíndice Normatividad
0.799
FED 0.86
La gráfica 6 presenta un comparativo de los cinco 0.9
SLP 0.86
subíndices. De esta imagen, lo primero que destaca
0.8
0.7
MEX 0.82
es el alto valor que recibió el subíndice de portales Subíndice
0.6
CAM 0.80 0.5
HGO 0.79
que refiere a la información pública de oficio que Sujeto 0.4 Subíndice
es presentada por todos los sujetos obligados a Obligado 0.3 Portales
NL 0.75 0.701 0.2 0.845
VER 0.75 través de las páginas institucionales electrónicas. 0.1
1.000
0.900
0.800
0.700
0.600
0.500
0.400
0.300
0.200
0.100
0.000
AGS
BC
BCS
CAM
CHI
COA
COL
CS
DF
DGO
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLAX
VER
YUC
ZAC
FED
PROM
Subíndice normatividad Subíndice portales Subíndice Usuario
1.00
DF
NL TAM ZAC
FED
JAL PUE
TAB
COA
.90 YUC
NAY CAM BC CHI SON
TLAX
AGS
MOR SLP
MICH DGO CS
PROM
Portales
.60
.50
.400 .500 .600 .700 .800 .900 1.000
Usuario
[INTRODUCCIÓN] 17
que deben solventarse. Existen también situaciones dimensión normativa incrementa la probabilidad de
como Jalisco, Micoacán o Yucatán que presentan un encontrar un mayor cumplimiento en la resolución
notable manejo de la información en portales (con de solicitudes y en la publicación electrónica de
respecto al promedio), pero deficiencias evidente información. Al respecto se apunta que si bien una
en lo que concierne a la respuesta de solicitudes. La buena legislación no conlleva necesariamente a la
transparencia efectiva implica un fortalecimiento resolución de solicitudes y publicación electrónica
homogéneo de ambas herramientas, pues se trata de de información óptimas, la legislación dota de las
instrumentos complementarios para el ciudadano y herramientas necesarias a los operadores del sistema
no sustitutivos. para llevar a cabo de mejor forma sus obligaciones. En
el presente caso se observa que los operadores que
Una mirada distinta al sistema de transparencia cuentan con una mejor normatividad cumplen, en
es observar las interacciones entre la oferta de términos generales, de mejor forma sus obligaciones
transparencia y su desempeño. Las gráficas 9 y 10 en materia de transparencia y acceso a la información.
muestran la interacción entre la normatividad que
estructura el quehacer de los sujetos obligados y su Dos interacciones finales son los resultados de los
respectivo desempeño en la resolución de solicitudes indicadores de desempeño (usuario y portales) con
y la publicación electrónica de información. Estas la calificación de los actores relevantes del sistema: el
imágenes sugieren que una puntuación mayor en la sujeto obligado de la norma y el garante del derecho.
Gráfica 9: Subíndice normatividad y subíndice portales Gráfica 10: Subíndice normatividad y subíndice usuario
1.00 DF
TAM ZAC 1.00
JAL NL
PUE
FED
YUC
.90 TAB NAY SON
BC
AGS SLP COA .90
CAM CHI
MICH TLAX
MOR VER
CS PROM NAL DGO
COL
.80 SIN HGO MEX .80
QRO
ZAC
Portales
QROO COA
GRO
USUARIO
OAX
SIN OAX SLP SON
GTO
.70 .70 CS TAB CHI DF
PUE MEX
FED
BCS TAM TLAX MOR VER
GTO BC
NL COL DGO
CAM PROM
.60 .60 NAY
QRO QROO AGS
HGO
JAL YUC
.50 .50
GRO
BCS
MICH
.40 .40
.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00 .40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00
Normatividad Normatividad
18 [INTRODUCCIÓN]
Con respecto al segundo, las gráficas 11 y 12 sugieren que los órganos garantes muestran efectividad en
una mayor influencia de la intervención del órgano la supervisión de la información pública de oficio,
garante en la efectividad de la información que debe pero no de manera tan evidente en la resolución de
ser pública a través de los portales de internet; y una solicitudes de información. Los órganos garantes no
menor influencia en la calidad de las solicitudes de pueden esperar a que se activen las alarmas a partir
información. Seguramente esto se debe a que en no de recursos de revisión. Es importante implementar
pocas entidades una labor sustantiva (y muy amplia) estrategias de acompañamiento y vigilancia a los
de los órganos garantes constituye la evaluación sujetos obligados que trasciendan la publicación
periódica de los portales de transparencia, así electrónica de información.
como el establecimiento de criterios homogéneos
de publicación de acuerdo con la normatividad Al observar los mismos indicadores con respecto a la
aplicable en cada entidad. Esto es, los datos indican evaluación de los sujetos obligados, la tendencia es
Gráfica 11: Subíndice capacidades institucionales del órgano garante y subíndice portales Gráfica 12: Subíndice capacidades institucionales del órgano garante y subíndice usuario
simualdo
1.00 DF 1.00
ZAC TAM
JAL NL FED
PUE
.90 BC
YUC
SON
TAB CHI .90
NAY SLP AGS COA
CAM MOR
MICH TLAX
PROM NAL VER
CS DGO
.80 HGO
COL
MEX
SIN .80
QRO COA
ZAC
Portales
QROO SLP
GRO
Usuario
OAX SON MOR
GTO OAX SIN
CHI
.70 .70 BC
CS TAB DF
FED
PUE MEX VER
TAM
BCS TLAX
PROM COL
DGO NL
GTO
NAY
.60 .60
HGO
AGS
CAM
JAL QROO
YUC QRO
.50 .50
GRO
BCS
MICH
.40 .40
.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00 .40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00
Órgano garante Órganos garantes
[INTRODUCCIÓN] 19
similar, pero con excepciones notables: Tamaulipas solamente en el órgano garante, pues interviene de
tiene un desempeño por encima del promedio manera importante la solidez de la gestión de los
en portales y usuario, aunque la evaluación en la sujetos obligados. El mejor de los mundos es tener al
dimensión de sujeto obligado es precaria. Este actor y al vigilante unidos en un objetivo común y en
ejemplo, permite ponderar el peso relativo de los dos correspondencia en cuanto a capacidades. Fortalecer
actores más relevantes de la oferta de transparencia, a uno olvidando al otro generará resultados mixtos y,
pues la valoración del órgano garante tamaulipeco tal vez, poco satisfactorios. La política de transparencia
está por encima del promedio. Una situación similar es afectada no sólo por la seriedad con que cada
sucede en Coahuila o Guanajuato. Las gráficas también uno de estos actores asume la responsabilidad del
muestran ejemplos de situaciones inversas. La mandato constitucional que detenta, sino también
conclusión es evidente: los resultados del desempeño por su interacción.
de los sistemas de transparencia no descansan
Gráficas 13: Subíndice sujeto obligado y subíndice portales Gráfica 14: Subíndice sujeto obligado y subíndice usuario simulado
1.00 DF 1.00
TAM ZAC
NL FED
PUE TAB
JAL
YUC
.90 SON AGS NAY .90
COA SLP
MOR BC CHI CAM
TLAX DGO
MICH COL
PROM NAL
VER
.80 CS SIN MEX .80
HGO
QRO
ZAC
QROO
Portales
GRO
Usuario
OAX COA SON SIN
GTO SLP
OAX
.70 .70 MOR CHI CS MEX
GTO DF TLAX
TAM BC PUE
VER FED
BCS
PROM
COL GTO NL
DGO CAM
.60 .60 AGS QROO NAY HGO
JAL
QRO
YUC
.50 .50
GRO
BCS
MICH
.40 .40
.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 .40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00
Sujeto obligado Sujeto obligado
20 [INTRODUCCIÓN]
Gráfica 15: Índice Métrica de la Transparencia 2014 Finalmente, la gráfica 15 presenta el resultado
agregado de los subíndices con la intención de generar
una fotografía aún más agregada. Sin embargo, la
PROM 0.726
relevancia de los datos se encuentra no en el índice
FED 0.832
global, sino en el cúmulo de datos que encierra.
DF 0.817
COA 0.803
SLP 0.797
CHI 0.791
VER 0.778
NL 0.770
TAB 0.755
DGO 0.752
MEX 0.752
MOR 0.750
CAM 0.750
SON 0.748
ZAC 0.733
SIN 0.731
JAL 0.730
AGS 0.730
PUE 0.728
COL 0.726
TLAX 0.714
CS 0.714
NAY 0.711
GTO 0.704
YUC 0.704
BC 0.700
TAM 0.696
HGO 0.695
OAX 0.693
QROO 0.674
QRO 0.670
GRO 0.657
MICH 0.582
BCS 0.562
0.000 0.100 0.200 0.030 0.400 0.5000.600 0.700 0.800 0.900 1.000
[NORMATIVIDAD] 23
Introducción
La dimensión normativa de la Métrica de la Como reflejo de los avances en materia de acceso a la
Transparencia 2014 se ocupa del análisis de la calidad información, se reforzó este derecho a través de dos
del diseño legislativo en materia de derecho de reformas constitucionales importantes. La primera,
acceso a la información en México. Este análisis a través de la incorporación en 2011 al artículo 1o. de
supone la revisión de los ordenamientos de carácter la CPEUM de los derechos humanos reconocidos en
federal y local a la luz de los estándares nacionales tratados internacionales de los que México sea parte.
e internacionales de una legislación de calidad en la La segunda, mediante la reforma constitucional al
materia. La importancia de esta dimensión radica en artículo 6o. de la CPEUM realizada en 2014. Es así
que un diseño normativo adecuado genera los espacios que el presente documento, por una parte, replica
necesarios para el éxito en su implementación. Si el minucioso análisis de la legislación en la materia
bien es cierto que la mera consecución de estos que se realizó en la Métrica de la Transparencia
estándares normativos no supone necesariamente 2010. Por otra parte, incorpora nuevas variables a la
su implementación, ni su ejercicio y ni su ejecución; medición de la dimensión normativa con base en las
también es cierto que, a través de la dimensión mejores prácticas internacionales y en las mejoras
normativa, se fijan las bases, las guías y los límites de de la legislación estatal y federal. Por último, cabe
este derecho. Sin estas condiciones, es imposible una resaltar que, con el objetivo de brindar un panorama
implementación exitosa. más amplio en la materia, se incorporan al análisis las
normas en materia de transparencia y de acceso a la
En cuanto a la regulación de la materia, desde el información pública establecidas en los lineamientos.
ejercicio de Métrica de la Transparencia que se
realizó en 2010, se observaron diferencias en materia
normativa a nivel estatal y a nivel federal. En una
primera etapa, estas distinciones se basaron en
Marco de referencia
la generación de la legislación o en la creación del La legislación en materia de acceso a la información
órgano encargado de su implementación. Una vez pública sufrió varios cambios a lo largo del tiempo.
incorporada la materia en todas y cada una de las Dentro de los cambios más importantes se encuentran,
entidades federativas y creados los entes encargados por un lado, la reforma al artículo 1o. constitucional. Con
de su implementación, la segunda etapa supuso ésta, se incorporaron a nuestra carta magna los derechos
el análisis de la legislación en la materia a la luz de humanos previstos en los tratados internacionales de
los estándares establecidos en el segundo párrafo los que México es parte. Por otro lado, está la reforma al
del artículo 6o. de la CPEUM en 2007. Ahora, en artículo 6o. constitucional, que se ocupa precisamente
una tercera etapa, las diferencias entre las distintas de regular el derecho de acceso a la información. Las
regulaciones en los ámbitos estatal y federal dan lugar implicaciones de una y otra reforma difieren en grados y
al establecimiento de nuevos estándares y nuevas en extensión. Por este motivo, su análisis se divide en las
metas. La interacción entre jurisdicciones ocurre en siguientes dos secciones.
varios sentidos, pues existen estados muy avanzados
en la materia y superan no solamente a otros estados
sino, en varios aspectos, al ámbito federal y viceversa.
24 [NORMATIVIDAD]
tal que sirva para cumplir los fines perseguidos por el como la identificación razonable de la información
derecho de acceso. Esto supone asegurar la aplicación solicitada y los datos requeridos para que la
3. Organización de los Estados Americanos, Informe Anual de la Comisión
estricta del derecho, brindar los medios de asistencia administración pueda entregarle la información
Interamericana de Derechos Humanos. Informe Anual de la Relatoría necesarios a los solicitantes, promover una cultura de al interesado. Asimismo, debe ser gratuito o de
para la Libertad de Expresión (2009), visible en: http://www.oas.org/ transparencia, coadyuvar a transparentar la gestión bajo costo, debe establecer plazos cortos pero
es/cidh/expresion/docs/informes/anuales/Informe%20Anual%202009%20
1%20ESP.pdf.
pública, y actuar con diligencia, con profesionalidad razonables para que las autoridades suministren
4. “230. Asimismo, para garantizar el ejercicio pleno y efectivo de este derecho
y con lealtad institucional. En cuanto a la regulación la información solicitada. Es preciso que permita
es necesario que la legislación y la gestión estatales se rijan por los principios de este principio, se detectó que una buena práctica que las solicitudes se hagan de forma oral para
de buena fe y de máxima divulgación, de modo que toda la información en es establecer como obligación de toda persona los casos en que no puedan realizarse por escrito.
poder del Estado se presuma pública y accesible, sometida a un régimen
limitado de excepciones. Igualmente, toda denegatoria de información
encargada de la interpretación de la ley, adoptar Una buena práctica identificada en este rubro es
debe ser motivada y fundamentada, correspondiendo al Estado la carga aquella interpretación razonable que garantice la establecer procedimientos para casos urgentes y
de la prueba referente a la imposibilidad de relevar la información, y ante mayor efectividad del derecho a la información. para las situaciones en que el solicitante no sepa
la duda o el vacío legal debe primar el derecho de acceso a la información.
Por otro lado, la Corte recuerda lo indicado sobre la obligación de las
leer y escribir, o hable otra lengua.5 El recurso aquí
autoridades estatales de no ampararse en mecanismos como el secreto de De conformidad con la Ley Modelo Interamericana previsto también debe establecer la obligación de
Estado o la confidencialidad de la información en casos de violaciones de sobre Acceso a la Información Pública, dentro de las la administración de asesorar al solicitante sobre
derechos humanos (supra párr. 202).” (Corte IDH 2010b, párrafo 230).
obligaciones específicamente impuestas a los Estados la manera de formular la solicitud. Esto incluye
5. “201. La Corte consideró probado que la señora Fernández Ortega no contó
con un intérprete provisto por el Estado a fin de presentar su denuncia y
por el derecho de acceso a la información se encuentran informar sobre la autoridad facultada por la ley
tampoco recibió en su idioma información sobre las actuaciones derivadas las siguientes: para responder a la solicitud e, incluso, acompañar
de su denuncia. Para poder poner en conocimiento de las autoridades el al solicitante hasta que la propia autoridad haga
delito que la había afectado y acceder a información debió recurrir a una
persona conocida que hablaba español. Por otra parte, en ocasiones
• Obligación de responder de manera oportuna, la correspondiente remisión e informe del trámite
posteriores que convocó a la víctima, el Estado dispuso la presencia de completa y accesible a las solicitudes que a la autoridad correspondiente. Por último, este
un intérprete y además informó que se encontraba implementando un se formulen. Esta obligación abarca el recurso debe establecer la obligación de que las
programa de formación de intérpretes indígenas en Guerrero. La Corte
valora positivamente ambas medidas adoptadas por México. Sin embargo,
establecimiento de respuestas fictas en caso de respuestas negativas tengan motivos explícitos y
la imposibilidad de denunciar y recibir información en su idioma en los silencio administrativo. Asimismo, conlleva crear la posibilidad de que puedas ser impugnadas ante
momentos iniciales implicó, en el presente caso, un trato que no tomó un recurso sencillo y de fácil acceso para todas un órgano superior o autónomo, y posteriormente
en cuenta la situación de vulnerabilidad de la señora Fernández Ortega,
basada en su idioma y etnicidad, implicando un menoscabo de hecho
las personas, de bajo costo, con plazos claros y cuestionadas en la vía judicial.6
injustificado en su derecho de acceder a la justicia. Con base en lo anterior, razonables; proveer asistencia para aquél que • Obligación de contar con un recurso judicial
la Corte considera que el Estado incumplió su obligación de garantizar, solicite la información; asegurar el acceso gratuito idóneo y efectivo para la revisión de las negativas
sin discriminación, el derecho de acceso a la justicia en los términos de los
artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana, en relación el artículo 1.1 del
o con un precio que no exceda el costo de la de entrega de información. La revisión a través
mismo instrumento.” (Corte IDH 2010a, párrafo 201). reproducción de los documentos; e imponer que de este recurso debe ser sencilla, efectiva,
6. “137. El Estado debe garantizar que, ante la denegatoria de información los órganos públicos justifiquen los rechazos a las expedita y no onerosa. Debe permitir controvertir
bajo el control estatal, exista un recurso judicial sencillo, rápido y efectivo solicitud de acceso (deben exponer las razones las decisiones de los funcionarios públicos que
que permita que se determine si se produjo una vulneración del derecho del
solicitante de información y, en su caso, se ordene al órgano correspondiente
específicas de la negativa). niegan el derecho de acceso a una determinada
la entrega de la información. En este ámbito, dicho recurso debe ser sencillo • Obligación de contar con un recurso administrativo información o que simplemente omiten dar
y rápido, tomando en cuenta que la celeridad en la entrega de la información que permita la satisfacción del derecho de acceso respuesta a la solicitud. Dicho recurso debe
es indispensable en esta materia. De acuerdo a lo dispuesto en los artículos
2 y 25.2.b) de la Convención si el Estado Parte en la Convención no tiene un
a la información. Este recurso debe ser sencillo y resolver de fondo la controversia para determinar
recurso judicial para proteger efectivamente el derecho tiene que crearlo.” de fácil acceso para todas las personas. Sólo puede si se vulneró el derecho de acceso. En caso de
(Corte IDH 2006, párrafo 137). exigir el cumplimiento de requisitos básicos, tales
26 [NORMATIVIDAD]
10. AFRICA FREEDOM OF INFORMATION CENTRE (KAMPALA/AFRICA), et Como respuesta internacional a esta interrogante escrutinio oportuno, pleno, accesible y efectivo de la
al., THE GLOBAL PRINCIPLES ON NATIONAL SECURITY AND THE RIGHT TO
INFORMATION (Open Society Foundations, 2013).
surgieron los Principios globales sobre seguridad validez de las restricciones realizado por una autoridad
nacional y el derecho a la información, conocidos como supervisora independiente, y la revisión exhaustiva
11. Los principios establecen lo siguiente. Principio 1: establece el derecho a la
los Principios de Tshwane.10 Establecen supuestos por los tribunales (Principio 3). Asimismo, de acuerdo
información. Principio 2: establece la aplicación de los Principios. Principio específicos para invocar esta causal y generan criterios con el Principio 3, al ponderar el riesgo de perjuicio y el
3: establece los requisitos para restringir el derecho a la información por de interpretación para su uso debido. 11 interés público en la divulgación, debería considerarse
razones de seguridad nacional. Principio 4: obliga a la autoridad pública
a establecer la legitimidad de las restricciones. Principio 5: establece la
la posibilidad de mitigar los perjuicios causados por
obligación de no aplicar excepciones para autoridades públicas. Principio 6: De acuerdo con estos principios, sólo las autoridades la difusión, incluso a través de medios que requieran
establece el acceso a la información por parte de organismos supervisores. públicas cuyas responsabilidades específicas incluyan una erogación razonable de fondos. Dentro de los
Principio 7: establece los recursos que deben existir. Principio 8: establece
los estados de emergencia. Principio 9: establece la información que puede
la protección de la seguridad nacional podrán hacer factores que favorecen la divulgación se encuentran:
ser clasificada de forma legítima. Principio 10: establece las categorías de valer la seguridad nacional como fundamento para que sea razonablemente esperable que la divulgación
información sobre las cuales existe una fuerte presunción o un interés clasificar información (Principio 1. b). El gobierno, (a) fomente la discusión abierta de asuntos públicos,
preponderante a favor de su divulgación. Principio 11: establece la obligación
de exponer las razones para clasificar información. Principio 12: establece la
y sólo el gobierno, es responsable de la seguridad (b) incremente la rendición de cuentas por parte del
obligación de dar acceso público a las normas sobre clasificación. Principio nacional en última instancia. Por lo tanto, sólo él podrá gobierno, (c) contribuya al debate positivo e informado
13: establece quién cuenta con potestad para clasificar información. determinar que cierta información no se publique si sobre cuestiones importantes o asuntos de interés
Principio 14: establece la obligación de facilitar la impugnación interna de
la clasificación de información. Principio 15: establece la obligación de
pudiera redundar en perjuicio de la seguridad nacional relevante, (d) promueva el control efectivo de los
archivar, gestionar y conservar adecuadamente información y documentos (Principio 1. e). No podrán aplicarse restricciones recursos públicos, (e) permita revelar los motivos de una
sobre seguridad nacional. Principio 16: establece la obligatoriedad de una al derecho a la información invocando razones de decisión gubernamental, (f) contribuya a la protección
limitación temporal al período de clasificación. Principio 17: establece
procedimientos de desclasificación. Principio 18: establece la obligación
seguridad nacional a menos que el gobierno demuestre del medioambiente, (g) exponga amenazas a la salud
de considerar las solicitudes incluso si la información tiene carácter que: (1) la restricción (a) está establecida en una ley y (b) o seguridad públicas, o (h) exponga o favorezca la
clasificado. Principio 19: establece la obligación de confirmar o negar. resulta necesaria en una sociedad democrática (c) para rendición de cuentas respecto a violaciones de derechos
Principio 20: establece la obligación de expresar los motivos de la negativa
por escrito. Principio 21: establece la obligación de recuperar o reconstruir
proteger un interés legítimo de seguridad nacional; humanos o derecho internacional humanitario. Por el
la información faltante. Principio 22: establece la obligación de divulgar y (2) la ley establece garantías adecuadas contra la contrario, dentro de los factores que favorecen que no
partes de documentos. Principio 23: establece la obligación de identificar la posibilidad de abuso. Entre éstas, se encuentra el se divulgue información se encuentra que la divulgación
información reservada. Principio 24: establece la obligación de proporcionar
información en formatos disponibles. Principio 25: establece plazos para
pueda causar un riesgo de perjuicio real e identificable
responder solicitudes de información. Principio 26: establece el derecho procedimientos para efectuar y responder divulgaciones protegidas en para un interés legítimo de seguridad nacional.
para recurrir a las decisiones relativas a la clasificación de información. el ámbito interno o a organismos de supervisión. Principio 40: establece
Principio 27: establece el principio general de control judicial. Principio 28: la protección de las divulgaciones públicas. Principio 41: establece la
establece el acceso público a procesos judiciales cuando se trata de temas
Finalmente, de acuerdo con el Principio número 9, las
protección frente a represalias por efectuar divulgaciones de información
de seguridad nacional. Principio 29: establece el acceso de las partes a que evidencien irregularidades. Principio 42: establece la obligación de autoridades públicas podrán restringir el derecho del
información en los procesos penales. Principio 30: establece el acceso de fomentar y facilitar las divulgaciones protegidas. Principio 43: establece la público a acceder a información cuando existan razones
las partes a información en los procesos civiles. Principio 31: establece la defensa de interés público para el personal público. Principio 44: establece
obligación de existencia de organismos de supervisión independientes.
de seguridad nacional. Sin embargo, únicamente podrán
la protección contra sanciones a divulgaciones razonables efectuadas de
Principio 32: establece el acceso irrestricto a información necesaria para el buena fe por funcionarios que manejan información. Principio 45: establece realizarlo cuando tales restricciones cumplan todas las
desempeño de la función. Principio 33: establece las facultades, recursos las sanciones para el supuesto de destrucción o negativa a difundir demás disposiciones establecidas en estos principios,
y procedimientos necesarios para asegurar el acceso a información. información. Principio 46: establece las limitaciones en las sanciones
Principio 34: establece la obligación de transparencia de los organismos
cuando la información obre en poder de una autoridad
penales por la divulgación de información realizada por personal público.
de supervisión independientes. Principio 35: establece las medidas para la Principio 47: establece la protección contra las sanciones por la posesión pública y cuando la información esté comprendida
protección de información manejada por organismos de supervisión del y diseminación de información clasificada por parte de personas que no en una de las siguientes categorías: (i) información
sector de seguridad. Principio 36: establece la potestad del poder legislativo trabajen en organismos públicos. Principio 48: establece la obligación
de difundir información. Principio 37: establece los tipos de irregularidades.
sobre planes de defensa en curso, operaciones y
de protección de las fuentes. Principio 49: establece la prohibición de la
Principio 38: Establece los aspectos, motivación y pruebas para la difusión restricción previa. Principio 50: establece la relación de estos Principios con cuestiones sobre capacidad durante el período en
de información que evidencia una irregularidad. Principio 39: establece los otras normas.
28 [NORMATIVIDAD]
personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u De un análisis integral de lo aquí expuesto se desprende que,
organismo que forme parte de alguno de los Poderes desde el ejercicio anterior de Métrica de la Transparencia
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de órganos autónomos, 2010, las variables contempladas recogían casi en su totalidad
de partidos políticos, de fideicomisos y de fondos los estándares aquí descritos tanto a nivel internacional como
públicos, de cualquier persona física, moral o sindicatos a nivel nacional. Esto resulta del hecho de que se basaron no
que reciban y ejerzan recursos públicos o realicen actos solamente en lo dispuesto en el artículo 6o. constitucional sino
de autoridad en el ámbito federal. La excepción son también en el Código de Buenas Prácticas (CBP). (CIDE et al.
aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la 2007) Este último establece los estándares y los criterios para
Suprema Corte de Justicia de la Nación. la consecución de una normatividad de calidad en materia de
• Facultad del organismo garante federal para conocer acceso a la información que va más allá de lo establecido en
los recursos que interpongan los particulares con la normatividad nacional e internacional en la materia. Es así
respecto a las resoluciones de los organismos autónomos que, con base en las mejores prácticas tanto internacionales
especializados de los estados y el Distrito Federal. como nacionales, las únicas variables que se incorporan a la
• Facultades de los órganos garantes para interponer Metodología de Métrica 2014 son las siguientes:
acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en contra de leyes expedidas por 1. En cuanto a los sujetos obligados, se incorporaron los
las legislaturas locales o, en el caso del Distrito Federal, sindicatos y las personas físicas y morales que reciben
en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa. recursos públicos. Estas variables se incluyeron a la
• Responsabilidad de los comisionados a través de juicio legislación del Distrito Federal desde el año 2011.13
político por violaciones graves a la CPEUM y a las leyes 2. Con relación a la información pública de oficio, y de
federales que de ella emanen, así como por el manejo conformidad con lo dispuesto en los artículos 302.13 y
indebido de fondos y de recursos federales. En este 302.21 del Código de Buenas Prácticas, se añadieron las
último caso, la resolución será únicamente declarativa y se siguientes variables:
comunicará a las legislaturas locales para que, en ejercicio a. Lista de índice de expedientes clasificados como reservados.
de sus atribuciones, procedan como corresponda. b. Obligaciones de transparencia presupuestal de
• Obligación de establecer, a través de las Constituciones conformidad con lo dispuesto en la Ley General de
de los Estados, organismos autónomos en materia de Contabilidad Gubernamental.
transparencia y de acceso a la información pública que c. El procedimiento para interponer quejas o consultas
garanticen el derecho a la información y la protección de (apartado adicional al de leyes).
datos personales en posesión de los sujetos obligados. d. La relación del número y la especificación de las
Lo anterior está conforme con los principios y las bases recomendaciones emitidas por el órgano garante
que se establecen en el artículo 6o. de la Constitución y y por organizaciones de derechos humanos (como
en la ley general en la materia. Ésta deberá ajustarse a la Comisión de Derechos Humanos de la entidad, la
lo previsto en la ley general que emita el Congreso de la Comisión Federal de Derechos Humanos o la Comisión
Unión para establecer las bases, los principios generales o Corte Interamericana de Derechos Humanos y
y los procedimientos del ejercicio de este derecho. seguimiento respectivo).
13. Artículo 30 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública del Distrito Federal, publicada el 29 de • Por último se adicionan facultades específicas de la 3. Con relación a la información reservada, se incorporó
agosto de 2011. Asamblea del Distrito Federal. la excepción a la reserva en casos de violaciones
30 [NORMATIVIDAD]
graves de derechos humanos establecida en el derecho las variables descritas al final del apartado anterior de
internacional. (Corte IDH 2010b, párrafo 495).14 este documento y supone adicionalmente la revisión de
4. En el indicador de datos personales, se incluyeron a ordenamientos distintos a las leyes, como son los reglamentos
las variables la verificación del derecho de oposición y y los lineamientos. Este índice toma como punto de partida para
de la independencia en el ejercicio de los derechos de la evaluación de la normatividad en materia de transparencia a
acceso, de rectificación, de cancelación y de oposición los principios que, tanto a nivel constitucional como en el CBP,
(ARCO). La razón es que no puede entenderse que el se consideran rectores de las políticas de acceso a la información
ejercicio de alguno de ellos sea requisito previo o que y de transparencia.15 La valoración del cumplimiento de los
impida el ejercicio de otro. Asimismo se añadió la variable estándares propuestos se hace a través de una matriz que
14. Véase también TEDH, Caso Al Nashiri vs. Poland, párrafo
495. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas de existencia de un procedimiento de ejercicio de los consta de doce rubros. Éstos se encuentran organizados en tres
para los Derechos Humanos (OACNUDH), El derecho a derechos ARCO. niveles de importancia con valores de 10, 8 y 6 respectivamente.
la verdad, 8 de febrero de 2006 (A/HRC/5/7), párrafo 55. 5. A la luz de lo dispuesto en la, recientemente publicada, La tabla 1 de este documento detalla esta información.
Véase también Resolución de la Organización de Estados
Americanos AG/Res. 2267 (XXXVII-O/07) del Derecho a Ley Federal de Archivos, el indicador de archivos se
la Verdad, 5 junio 2007. Véase también la Ley Modelo adiciona con las siguientes variables:
Interamericana, supra nota 8, art. 44. Véase también Ley de a. Se establece un perfil de las personas encargadas del Tabla 1. Nivel de importancia de las categorías de la dimensión
Transparencia y Acceso a la Información Pública no. 27806 normativa.
de 2002 (Perú), Art. 15. Ley de Acceso a la Información sistema de gestión de archivos.
Pública, adoptada mediante Decreto 57-2008 de 2008 b. Se establecen procedimientos de control de préstamo.
(Guatemala), Art. 24. Ley no 12.527 de 2011 (Brasil), Art. 21. Nivel de
c. Se establecen procedimientos para la realización de importancia
Justificación Valor
Ley sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública no
18.381 de 2008 (Uruguay), Art. 12. 64, entre otros. transferencias.
Los rubros dentro del primer
15. Los principios constitucionales conforman instrumentos de d. Se establecen procedimientos de baja documental. nivel se consideran los más
interpretación que permiten evaluar el grado de adecuación e. Se establece procedimiento para la administración de importantes, dado que son los
de las normas inferiores o de los actos de autoridad para elementos constitutivos del
expedientes. 1 10
los fines establecidos por el constituyente al momento de derecho a la información y la
emitir la reforma constitucional (Ferrajoli 2000). Tanto la f. Obligación de capacitar al personal en materia de archivos.
transparencia, así como las
doctrina como la jurisprudencia de la SCJN han recalcado 6. En cuanto al órgano garante, se incorporó la verificación herramientas que garantizan su
la importancia de los principios como rectores del actuar
de la autonomía del mismo. debido ejercicio y protección.
de la autoridad. Así, Santiago Nieto Castillo señala que los
principios consagrados en la Constitución son elementos 7. En cuanto al procedimiento de acceso, de acuerdo con las La mayoría de los rubros
esenciales del estado de derecho, pues son orientadores de prácticas internacionales arriba descritas, se adicionaron dentro del segundo nivel se
la aplicación de las normas (Nieto 2003, 895). Por su parte, la refieren a la organización
las siguientes variables:
SCJN ha señalado que estos principios buscan que el actuar de la información a fin
de los servidores públicos sea probo e íntegro desde el 8. Obligación de orientar en casos de incompetencia. 2 8
de facilitar el acceso.
punto de vista jurídico, material y ético (Semanario Judicial 9. Previsión de mecanismos de no discriminación para Constituyen la base mínima del
de la Federación y su Gaceta. Octava Época. Segunda Sala.
personas que no puedan o sepan leer y escribir. deber de transparencia de los
Tesis 2ª./J. 19/93, tomo LXXII, diciembre de 1993, p. 19). De
ahí que a lo largo de la evaluación se dote de importancia 10. Previsión de procedimientos expeditos para casos urgentes. sujetos obligados.
a los principios que regulan la transparencia y el acceso Estos rubros se consideran el
Nota metodológica
a la información, en particular, el principio de máxima tercer nivel de importancia
publicidad. Este principio debe entenderse como que toda porque la mayoría de ellos
la información en manos de una autoridad es pública y debe se encuentran expresamente
ser de acceso libre, por lo que, en caso de duda razonable 3 6
previstos en la Constitución,
sobre la clasificación de información como reservada, La metodología de la Métrica de la Transparencia 2014 se basa por lo que su mención en la
deberá optarse por su publicidad. Asimismo, siempre que
sea posible deberán prepararse versiones públicas de los nuevamente en el Índice de Evaluación de la Normatividad Ley, si bien importante, no
documentos clasificados (López- Ayllón 2007, 22). en Materia de Transparencia 2010. Sin embargo, incorpora resulta indispensable.
[NORMATIVIDAD] 31
A su vez, los rubros se ponderan en función de la importancia Con esta fórmula, se obtiene la calificación promedio documento. En dicho anexo, se apuntan aquellas áreas
que la norma particular posea dentro de la legislación. de la normatividad particular analizada. A diferencia de mejora de cada una de las legislaciones analizadas.
La tabla 2 del presente documento detalla las categorías de la Métrica de la Transparencia 2010, la presente Asimismo, cabe mencionar que todas las jurisdicciones
verificadas y su importancia en función del índice. metodología otorga, en general, un peso igual a cada analizadas aquí plantearon sus observaciones y sus
rubro comprendido en las subcategorías o en las comentarios a dicha base de datos. El equipo de
Tabla 2. Categorías en función de su importancia. categorías, en caso de no existir subcategorías. Por investigación analizó las observaciones y se presenta una
esta razón, todas quedan comprendidas dentro de la explicación en la base de datos de aclaraciones.
1. Principios rectores del derecho de
acceso a la información
6 fórmula general del rubro indicado. El Anexo 1-I de este
documento detalla las respectivas ponderaciones. La tabla 3 muestra los resultados obtenidos en la Métrica
2. Sujetos obligados 6
de la Transparencia 2010, y los obtenidos a la luz de la
3. Información pública de oficio 10 Por último, cabe resaltar que se revisaron los metodología de la Métrica de la Transparencia 2014.
4. Información reservada 8 ordenamientos jurídicos descritos en el Anexo 1-II
Tabla 3. Resultados generales dimensión normativa
5. Información confidencial 8 de este documento en cada una de las jurisdicciones
analizadas. Se revisaron hasta el 31 de enero del año Métrica Métrica
6. Datos personales 8
2014. Por esta razón, cualquier reforma posterior a esa Estado 2010 2014 Diferencia
7. Disposiciones en materia de fecha no se encontrará reflejada en los resultados del
8 Baja California
archivos administrativos
presente estudio. Sur 51.81 60.79 8.98
8. Regulación del órgano garante u
organismo especializado e imparcial Querétaro 68.99 65.04 -3.95
encargado de verificar el cumplimiento de 10 Los detalles de la metodología aquí planteada se
Sinaloa 78.96 68.30 -10.66
las obligaciones en materia de acceso a encuentran descritos en el Anexo 1-I de este documento.
la información Michoacán 62.98 68.82 5.84
generales
obligados
Chiapas 72.53 73.10 0.57
10. El procedimiento de acceso 10
Quintana Roo 75.94 73.21 -2.73
11. Recurso de revisión 10
En cuanto al análisis de la normatividad vigente en cada Hidalgo 79.50 73.56 -5.93
12. Responsabilidades y sanciones 8
jurisdicción al 31 de enero de 2014, se señala que el mismo Guanajuato 60.35 75.36 15.01
incluye tanto la verificación de las variables planteadas en
En cuanto al índice, se determinaron igualmente las la Metodología de Métrica 2010, como la verificación de Puebla 76.81 76.23 -0.57
siguientes variables: las variables planteadas en la Metodología Métrica 2014 Tabasco 83.67 77.34 -6.33
I = índice (la cual también incluye la revisión de ordenamientos Tlaxcala 74.71 78.21 3.50
C = criterio (el subíndice indica a cuál de los doce rubros distintos a las leyes, como los lineamientos). El análisis
se refiere) Zacatecas 78.06 78.40 0.34
de todas las variables se encuentra en la base de datos
Aguascalientes 66.51 79.07 12.57
titulada Base de Datos Dimensión Normativa Métrica
La evaluación total del índice se establece con la 2014. En ésta, se señala la normatividad analizada por cada Estado de México 68.79 78.67 9.88
siguiente fórmula: estado, la ponderación y la calificación de cada variable Jalisco 69.01 78.77 9.76
y el señalamiento de si la variable se encuentra prevista Nayarit 74.51 79.19 4.68
en leyes y/o en lineamientos. Los resultados individuales
Campeche 79.37 79.72 0.35
por jurisdicción se encuentran en el Anexo 1-III de este
32 [NORMATIVIDAD]
Gráfica 1. Comparativo Métrica de la Transparencia 2010-Métrica Tabla 3. Resultados generales dimensión normativa Llama la atención que aún cuando el promedio
de la Transparencia 2014 nacional aumentó de 2010 a 2014, algunos estados
Chihuahua 70.26 83.15 12.89
mostraron un retroceso en su diseño normativo. Al
Métrica 2014 Métrica 2010 Federación 80.47 83.29 2.82 respecto, conviene realizar un análisis detallado de
Morelos 85.84 82.90 -2.94 las variables que cambiaron de un año a otro para
SON Oaxaca 77.62 83.10 5.48 cuestionar debidamente las decisiones legislativas
DF tomadas. A continuación, la tabla 4 muestra el
Nuevo León 91.49 84.23 -7.25
VER comparativo por categoría.
COA Yucatán 86.71 83.87 -2.84
DGO San Luis Potosí 81.96 85.51 3.55
Tabla 4. Categorías que mejoraron o empeoraron de Métrica
GRO 2010 a Métrica 2014
COL Colima 63.00 87.80 24.81
SLP Guerrero 62.80 88.25 25.46 Categoría
Métrica Métrica
Diferencia
YUC 2010 2014
Durango 86.71 88.61 1.90
NL
Principios 0.97 1 0.03
OAX Coahuila 93.61 93.32 -0.29
MOR Sujetos Obligados 0.77 0.83 0.06
Veracruz 92.27 94.19 1.92
FED Información pública de oficio 0.65 0.74 0.09
CHI Distrito Federal 94.71 95.35 0.64
Información reservada 0.88 0.93 0.05
CAM Sonora 72.24 94.77 22.53
NAY Información confidencial 0.52 0.55 0.03
Promedio 75.64 79.91 4.27
JAL Datos personales 0.7 0.86 0.16
MEX Como puede observarse, el promedio nacional subió
AGS Archivos 0.58 0.69 0.11
de 76 puntos a 79. Esto indica que, en términos
ZAC Órgano garante 0.85 0.92 0.07
generales, se observa una mejora en el diseño
TLX
TAB legislativo a nivel nacional. Desde 2010 a la fecha, tanto Diseño Institucional sujetos
0.75 0.81 0.06
las legislaturas locales como la federal reformaron la obligados
PUE
GTO legislación en materia de transparencia. Con esto, se Procedimiento de acceso 0.88 0.86 -0.02
HGO lograron mejoras a nivel nacional. Con respecto a los Recurso de revisión 0.62 0.7 0.08
QROO resultados obtenidos a partir de la metodología 2014, Responsabilidades y
CS resulta comprensible que la calificación sea inferior a sanciones
0.97 0.87 -0.1
BC la reflejada con la metodología 2010, pues los cambios
TAM Promedio nacional 0.76 0.81 0.05
constitucionales en materia de derechos humanos y
MICH
de transparencia son muy recientes y no se ven aún Una vez expuestos los resultados comparados,
SIN
QRO reflejados en las distintas legislaciones aquí analizadas. se procederá al análisis de los resultados a la luz
BCS de la metodología planteada en la Métrica de la
En cuanto a la tendencia observada en cada estado, Transparencia 2014. La gráfica 2 muestra los resultados.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 en el Distrito Federal y en la federación, la gráfica 1 Como ya se apuntó, esta metodología se construyó
muestra los avances o los retrocesos de cada una de con la observancia de los nuevos retos en materia
las jurisdicciones analizadas. de transparencia: las reformas constitucionales a los
[NORMATIVIDAD] 33
Gráfica 2. Resultados Métrica de la Transparencia con artículos 1o. y 6o. Asimismo, se analizaron todos los Ahora bien, estos resultados reflejan el agregado de
metodología Métrica 2014. intrumentos normativos emitidos por las legislaturas todas las categorías aquí analizadas. Sin embargo,
(locales y federal), por los órganos garantes y por los como se expondrá a continuación, existen algunas
PROM 0.799 sujetos obligados. categorías mejor calificadas que otras. La gráfica
DF 0.953 3 muestra la dispersión por categorías y por
SON 0.948 A diferencia de Métrica de la Transparencia 2010, jurisdicción analizada.
VER 0.942
ninguna jurisdicción mostró una calificación menor a
COA 0.933
0.6 (el máximo es 1). Esto indica que toda la legislación Como puede observarse, las categorías que, por
DGO 0.886
analizada aquí cuenta con, al menos, 60 % de las lo general, tienen peores puntajes son las de
GRO 0.883
COL 0.878 variables requeridas por la metodología planteada información confidencial y de archivos. La tabla 5
SLP 0.855 en Métrica de la Transparencia 2014. Esto supone describe con detalle la calificación obtenida en cada
NL 0.842 que, a nivel nacional, se cuenta con los estándares categoría por estado.
YUC 0.839 normativos mínimos requeridos en materia de
FED 0.833 transparencia.
CHI 0.831
OAX 0.831
Gráfica 3. Dispersión por categoría y jurisdicción
MOR 0.829
CAM 0.797
1.1
NAY 0.792
QROO 0.732
0.2
BC 0.732
0.1
CS 0.731
0
TAM 0.718
MICH 0.688
AGS
BC
BCS
CAM
CS
CHI
COA
COL
DF
DGO
MEX
GTO
GRO
HGO
JAL
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SLP
SIN
SON
TAB
TAM
TLX
VER
YUC
ZAC
FED
PROM
SIN 0.683
QRO 0.650
Sujetos Obligados
sujetos obligados
Responsabilidades
pública de oficio
Datos personales
Procedimiento de
Órgano garante
Institucional
Información
Información
Información
confidencial
y sanciones
Principios
Recurso de
reservada
Archivos
revisión
Entidad
Diseño
acceso
Aguascalientes 1 0.98 0.73 0.94 0.4 0.69 0.8 0.99 0.8 0.9 0.5 1
Baja California 1 0.49 0.7 0.93 0.4 0.62 0.4 0.93 0.8 0.8 0.88 0.75
Baja California Sur 1 0.7 0.49 0.93 0.6 0.85 0.1 0.83 0 0.6 0.56 0.5
Campeche 1 0.98 0.6 0.96 0.5 1 1 0.89 0.6 0.7 0.75 0.75
Chiapas 1 0.66 0.54 0.96 0.6 0.85 0.6 0.82 0.8 0.75 0.56 0.75
Chihuahua 1 0.98 0.81 0.99 0.4 1 0.8 0.89 0.8 0.95 0.69 0.75
Coahuila 1 0.96 0.96 1 1 1 1 1 0.8 0.95 0.81 0.75
Colima 1 0.96 0.96 1 0.6 0.85 0.8 0.99 0.8 0.95 0.88 1
Distrito Federal 1 1 0.98 0.99 1 1 1 0.94 1 0.95 0.88 0.75
Durango 1 1 0.96 1 0.6 1 0.5 1 1 0.95 0.88 1
Estado de México 1 0.8 0.74 0.94 0.5 1 0.6 0.92 0.8 0.9 0.56 1
Guanajuato 1 0.63 0.72 0.99 0.6 0.77 1 1 0.8 0.95 0.75 0.75
Guerrero 1 0.52 0.52 0.98 0.5 0.85 0.7 0.93 0.8 0.9 0.63 1
Hidalgo 1 0.96 0.91 1 1 0.85 0.7 0.9 0.8 0.95 0.81 0.75
Jalisco 1 0.8 0.59 0.85 0.4 0.92 0.6 0.93 0.8 0.8 0.5 0.75
Michoacán 1 0.82 0.64 1 0.3 0.85 0.6 1 1 0.8 0.75 1
Morelos 1 0.58 0.67 0.63 0.1 1 0.4 0.89 0.8 0.75 0.69 1
Nayarit 1 0.82 0.79 0.85 0.5 0.85 1 0.99 1 0.9 0.56 1
Nuevo León 1 0.96 0.87 0.98 0.4 0.62 0.7 0.77 0.8 0.9 0.81 1
Oaxaca 1 0.8 0.86 1 1 1 0.3 0.9 0.6 0.95 0.81 1
Puebla 1 0.96 0.64 0.88 0.6 0.92 1 0.94 1 0.75 0.69 0.75
Querétaro 1 0.94 0.84 0.86 0.3 0.92 0.5 0.99 0.8 0.7 0.63 0.75
Quintana Roo 1 0.66 0.59 0.79 0.3 0.08 0.9 0.97 0.6 0.6 0.63 1
San Luis Potosí 1 0.63 0.56 0.99 0.4 0.69 0.6 0.99 0.8 0.85 0.56 0.75
Sinaloa 1 0.98 0.75 0.95 0.5 1 1 0.93 0.8 0.9 0.69 1
Sonora 1 0.7 0.59 0.91 0.3 0.77 0.1 0.99 0.8 0.95 0.38 1
Tabasco 1 0.82 0.98 1 1 1 1 0.92 1 0.95 0.94 1
Tamaulipas 1 0.7 0.73 0.93 0.4 0.92 0.7 0.99 0.8 0.9 0.5 1
[NORMATIVIDAD] 35
Tabla 5. Calificación por categoría por estado (continuación)
Tlaxcala 1 0.66 0.58 0.81 0.3 0.92 0.4 0.77 0.8 0.9 0.75 0.75
Veracruz 1 0.98 0.56 0.91 0.4 1 0.9 0.68 0.8 0.9 0.69 0.75
Yucatán 1 0.98 0.98 0.86 1 1 1 1 1 0.95 0.81 1
Zacatecas 1 0.96 0.74 0.94 0.6 0.85 0.8 0.76 1 0.95 0.81 1
Federación 1 0.98 0.77 0.93 0.8 0.85 0.2 0.93 0.8 0.75 0.75 0.75
Promedio 1 0.83 0.74 0.93 0.55 0.86 0.69 0.92 0.81 0.86 0.7 0.87
Del análisis de la tabla 5, se desprende que, en efecto, dentro de las categorías con Ahora bien, en cuanto a las variables que conforman cada categoría, la tabla 6
menores puntajes se encuentran las categorías de información confidencial y de muestra aquellas variables con menor cumplimiento a nivel nacional (menor
archivos. a 60 %), de acuerdo con la metodología de Métrica de la Transparencia 2014.
3.1.16 Relación de los servidores públicos comisionados por cualquier causa 41.70%
Gráfica 4. Comparativo legislación y legislación con lineamientos Como puede observarse, todavía existen diversas como para aquéllos previstos para la interposición, la
Métrica 2014 variables que cuentan con un muy bajo cumplimiento. sustanciación y la resolución de los recursos ante los
Es importante analizar cada una por separado, con órganos garantes. Dicha estructura básica, en el caso de
Métrica 2014 con lineamientos Métrica 2014
el objetivo de que se incluyan en los ordenamientos la solicitud de acceso a la información pública, consta de
normativos en el futuro. las etapas de presentación, de recepción y de registro
SON de la solicitud; de prevención o de requerimiento al
DF Por último, cabe resaltar el esfuerzo de varios órganos solicitante para subsanar o complementar la solicitud;
VER
garantes y de los sujetos obligados por mejorar de los trámites y las gestiones internas para localizar y
COA
DGO
sus sistemas normativos a través de la emisión de entregar la información solicitada; de la resolución o
GRO lineamientos que detallan las obligaciones jurídicas respuesta a la solicitud de información; del pago de los
COL y los procedimientos previstos en la ley. La gráfica 4 costos de reproducción y de envío de la información
SLP muestra estas mejoras. solicitada; y, finalmente, de la entrega de la información
YUC solicitada. Sin embargo, se encontraron diversas
Solicitud de acceso
NL tipologías en cada una de estas etapas de acuerdo con la
OAX jurisdicción analizada.
MOR
FED
CHI
a la información Con relación al proceso de gestión de los recursos
CAM
NAY
pública y recursos ante los órganos garantes, también se identificó
la existencia de una estructura básica. Las etapas
JAL
MEX
ante órganos de la estructura básica en el proceso de gestión de
los recursos son la presentación, la recepción y el
AGS
ZAC garantes registro del recurso; la admisión o el desechamiento
del recurso; la notificación y el traslado del recurso al
TLX sujeto obligado al que se atribuye el acto o la resolución
TAB Igual que en el estudio que se realizó en la Métrica de controvertidos; la presentación del informe justificado
PUE la Transparencia 2010, se efectuó el examen de los por el sujeto obligado; y la resolución del recurso.
GTO procedimientos administrativos relacionados con la
HGO
Como en el caso del procedimiento de solicitud de
garantía del derecho al acceso a la información pública acceso, se encontraron también algunas variantes
QROO ante los sujetos obligados y los órganos garantes,
CS de acuerdo con la jurisdicción analizada. Así, algunas
desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. Al
BC jurisdicciones incluyen las etapas de prevención
TAM
igual que los resultados obtenidos con la Métrica de o requerimiento al recurrente para subsanar o
MICH la Transparencia 2010, se encontró que los procesos para complementar el recurso; de celebración de
SIN establecidos normativamente comparten una estructura
audiencias con las partes para el desahogo de pruebas
QRO básica común en las diferentes entidades federativas, en
y la presentación de alegatos; y de cumplimiento de la
BCS la Federación y en el Distrito Federal. Esto se aplica tanto
resolución. A continuación, se detallan los hallazgos
para el trámite y la resolución de las solicitudes de acceso
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
del análisis de ambos procedimientos.
a la información pública ante los sujetos obligados,
38 [NORMATIVIDAD]
Código numérico
asignado a Archivo y registro
solicitud anónima
[NORMATIVIDAD] 39
Requerimiento al
Requerimiento no
solicitante para V Fin / Solicitud
XOR cumplido por
aclarar o completar desechada
solicitante
la solicitud
Art. 76
LTAIPEZ
Requerimiento
cumplido
Archivo y registro
oportunamente
por solicitante
Realización de
Solicitud trámites internos Trámites internos
XOR XOR
registrada para entrega de realizados
información solicitada
Arts. 67 Fr. VI,
103 LTAIPEZ
V
Notificación
Imposibilidad de Incompetencia del
atender solicitud sujeto obligado
V
V
Notificación
y asesoría para entregar
al solicitante información
Art. 77
LTAIPEZ
Archivo y registro
Asesoría y Archivo y registro
orientación al
solicitante
Prevención
cumplida
Archivo y registro
oportunamente
por solicitante
Realización de
Solicitud recibida trámites internos Trámites internos
XOR XOR
y registrada para entrega de realizados
información solicitada
Solicitud remitida
Remisión a entidad
a entidad
gubernamental o V
gubernamental o Notificación
de interés público
de interés público
competente
competente
Arts. 4 LAIGEQ;
43 RLEAIGEQ
Archivo y registro
40 [NORMATIVIDAD]
Arts. 25, 71
LGTDIPECH
Orientación al
solicitante
Arts. 16, 18
LGTDIPECH
No iniciación de No tramitación
trámite de solicitud de solicitud V
XOR Notificación
de acceso a irrespetuosa u
información ofensiva
Diagrama 6 - Continuación
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Yucatán
Requerimiento de
Requerimiento no
ampliación o Fin
cumplido V
corrección de datos XOR (Solicitud no
oportunamente
para localizar presentada)
información solicitada por solicitante
Art. 39
LAIPEMY
Archivo y registro
Requerimiento
cumplido
oportunamente
por solicitante
Remisión de
Solicitud solicitud
XOR XOR
registrada a Unidad
Administrativa
Arts. 37, 40, 41
LAIPEMY; 49 Fr. VI
RIIEAIPEY
No iniciación de No tramitación
trámite de solicitud de solicitud V
XOR Notificación
de acceso a notoriamente
información ofensiva
Realización de
Respuesta a
trámites internos Trámites internos
solicitud de acceso
para entrega de realizados
a información
información solicitada
Acceso
Remisión de Localización de Comunicación a
Solicitud recibida improcedente Resolución de la
solicitud a información y Información sujeto obligado
Unidad
por Unidad
verificación de
XOR V localizada sobre procedencia
XOR (Información solicitud de
Administrativa reservada o información
Administrativa clasificación del acceso
confidencial)
Arts. 118, 119
Art. 111 LTAIPEG Art. 111 LTAIPEG Art. 118 LTAIPEG
Art. 114 LTAIPEG LTAIPEG
Dificultad para Prórroga del plazo Prórroga del plazo Atención Acceso a la
Clasificación de
reunir para atender la V para atender la V prorrogada V información
información
información solicitud de solicitud de de la solicitud solicitada
verificada
solicitada información información de información procedente
Archivo y registro
Trámites y
Información Respuesta a la
gestiones internos
para localizar V pública XOR solicitud de
localizada información
información
Información
reservada o
confidencial
No localización o
inexistencia de
Remisión de Solicitud de Adopción de
información en los Información
solicitud a V información medidas para
archivos de la XOR solicitada
Comité de enviada al Comité localizar
unidad de localizada
Información de Información información
información
pública
Art. 77 LTAIPESLP Art. 77 LTAIPESLP
Copia de remisión
Orden de
de solicitud al Información Comunicación a Información
búsqueda Resolución de
V
V
Comité de Notificación solicitada no CEGAIP para solicitada
exhaustiva de la CEGAIP
Información para localizada resolución definitiva localizada
información
el interesado
Denuncia sobre V
probable comisión Notificación
de un delito
Archivo y registro
[NORMATIVIDAD] 43
Tabla 7. Plazos de atención a procedimientos de acceso
Artículo 116 de la Ley Número 374 de Transparencia y Acceso a Resolución 15 días naturales;
Guerrero
la Información Pública del Estado de Guerrero Prórroga 15 días hábiles más
Información
Remisión de solicitud Remisión de Notificación al
localizada / Información
a titular de sujeto información o interesado de
Información XOR solicitada remitida
obligado / persona acuerdo a Unidad de resolución de
reservada o por escrito
designada al efecto Transparencia / UCT solicitud
confidencial
Art. 62, Fr. I Art. 62, Fr. II Art. 62, Fr. IV
LTAIPEBC LTAIPEBC LTAIPEBC; 33
RLAIPPEEBC
Falta de
notificación
Negativa de oportuna de
acceso a la negativa de
V
V
Notificación XOR
información acceso a la
solicitada información /
Configuración de
Art. 39 Fr. V
LTAIPEBC; 33, 37 positiva ficta
Acuerdo que RLAIPPEEBC
funde y motive
consideración de
información como Archivo y Registro
reservada o
confidencial
Art. 39 Fr. VII
Copia de negativa LTAIPEBC Negativa de
de acceso a acceso a la
información información
remitida al Órgano Publicación notificada
Normativo y al de información
Consejo de oficio
Ciudadano de
Art. 11, Fr. V
Transparencia y LTAIPEBC
Acceso a la
Información
Pública
46 [NORMATIVIDAD]
Oficio de
Respuesta
respuesta
de la solicitud V
XOR favorable a
de acceso
solicitud de
a la información
información
Arts. 6, 19, 33, 35,
41 LTAIPEMM; 38,
47 a 49
Lineamientos Modalidad, horario
RTRSAIP
y lugar de entrega
de la información
solicitada
Derechos por
costos de
reproducción y
envío de
información
Falta de respuesta
en plazos legales /
Configuración de
negativa ficta
Recurso de revisión
Declaratoria de
ante el Instituto de
inexistencia de Solicitante o
Transparencia y Acceso
V
V representante
información en Notificación
a la Información Pública
archivos del sujeto legal
del Estado de México y
obligado
Municipios
Derecho de
interponer recurso
de revisión Archivo y registro
comunicado al
solicitante
Negativa a la
V solicitud de
acceso a la
información
Derecho de
interponer recurso
de revisión
comunicado al
solicitante
[NORMATIVIDAD] 47
V
Notificación
Falta de respuesta
a la solicitud de
acceso a
información
Negativa
al acceso a V
XOR la información, Notificación
fundada y
motivada
Orientación al
solicitante sobre
unidad de acceso Información pública
que posea de oficio
información
Diagrama 13. Entrega de información disponible públicamente solicitada
Art. 12, Fr. XX
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Oaxaca LAIPEMG
Resolución Información
Resolución de la favorable a la Entrega de puesta a
V
V V
solicitud de XOR solicitud de XOR información al disposición del Archivo y registro
información acceso a la solicitante solicitante para
información consulta
Arts. 44, 61, 63, 64, Arts. 62, 64, 66
66 LTAIPEO LTAIPEO Expedición de
copias simples o
certificadas de
Pago de información
Recibo de pago solicitada
costos de
XOR exhibido por
reproducción
solicitante Indicación de
y envío
fuente, lugar y Notificación
Arts. 60, 64 forma de acceso
LTAIPEO a información
disponible
públicamente en
medios impresos o
en formatos
Costos de electrónicos
reproducción y Fin disponibles
envío no pagados mediante acceso
remoto u otro
medio
48 [NORMATIVIDAD]
Información
puesta a
disposición del Archivo y registro
solicitante para
consulta
Entrega de
información por
correo electrónico
Entrega de
información
reproducida
mediante
fotografías. Video,
archivos
electrónicos o
magnéticos,
registros digitales,
sonoros, visuales,
holográficos u
otros medios
Acuse de recibo
de información por
el solicitante
[NORMATIVIDAD] 49
En cuanto a los plazos para realizar los Diagrama 15. Determinación, notificación y pago de costos de reproducción y envío
pagos correspondientes (Ver Diagrama 16) Proceso ilustrado correspondiente al estado de Campeche
o recoger la información (Ver Diagrama 17)
Publicación
también se encontraron distintos tipos de de información
de oficio
procedimientos. Incluso existe el supuesto
de reintegro del dinero pagado por el V
Notificación
solicitante si la información no es entregada
en el plazo legalmente establecido para el
efecto (Ver Diagrama 18). Archivo y registro
Resolución de
Resolución de Entrega de
entrega de la
V
V
solicitud de acceso XOR XOR información al
información
a información solicitante
solicitada
V
Notificación
Archivo y registro
Información se
encuentra
Resolución de Entrega de
disponible y se
V
V
solicitud de acceso XOR XOR información al
adjunta con
a información solicitante
notificación
electrónica
Arts. 13, 14 Arts. 10 LTAINECH;
LTAINECH; 23 a 27 22 RLTAIPECH
RLTAIPECH
Información se
encuentra Exhibición de
Resolución Recibo de pago
Prórroga del plazo recibo de pago
V V prorrogada de la disponible para exhibido por
para resolución de de costos de
solicitud de acceso consulta física solicitante
la solicitud reproducción y envío
a la información durante 30 días
hábiles
Arts. 14 LTAINECH; Arts. 12 LTAINECH;
23 a 27 29, 30 RLTAIPECH
RLTAIPECH
Fundamento y Posibilidad de
motivación de interponer solicitud
prórroga de aclaración o
V
Notificación recurso de
revisión
Registro en
Plazo de 30 días
sistema
hábiles para
electrónico
disponer de
Archivo y registro
información y
cubrir costos de
reproducción y
envío
50 [NORMATIVIDAD]
Fin / Trámite
concluido
Falta de
presentación del
solicitante para
recibir la
Archivo y registro
información dentro
de 20 días hábiles
siguientes a la
solicitud
Resolución
favorable a la Entrega de Entrega de
V
V
solicitud de XOR información al información Notificación
acceso a la solicitante solicitada
información
Arts. 6, 55, 56,
58 LTAIPED
Expedición de
Pago de
Recibo de pago copias simples o
costos de
XOR exhibido por certificadas de Archivo y registro
reproducción
solicitante información
y envío
solicitada
Arts. 9, 56, 58
LTAIPED Pago no realizado
dentro de 20 días Fin / Trámite
hábiles siguientes concluido
a la solicitud
Diagrama 18. Reintegro del pago por falta de entrega oportuna de información
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Sonora
Entrega de
Entrega de
información
V
V
información al XOR Archivo y registro
solicitada en
solicitante
Unidad de Enlace
Entrega de
información
solicitada por
mensajería local o
foránea
Acuse de recibo
de información por
el solicitante
Entrega de
Falta de entrega Entrega de
información con
de información información
V
V
cargo a sujeto Archivo y registro
solicitada en plazo solicitada dentro
obligado y reintegro
legal de pago de plazo adicional
Arts. 43
LAIPPDPES;
183 Lineamientos
generales AIPES
Reintegro al
solicitante del Notificación
pago realizado
[NORMATIVIDAD] 51
Ahora bien, existe también la posibilidad Diagrama 19. Afirmativa ficta por falta de respuesta a solicitud dentro del los plazos legales
de falta de respuesta del sujeto obligado a Proceso ilustrado correspondiente al estado de Baja California Sur
la solicitud de acceso realizada. En caso de
silencio de la autoridad pueden configurarse
i. la afirmativa o positiva ficta (ver Diagrama
19), salvo tratándose de información
Falta de
reservada o confidencial, ii. la negativa ficta
resolución a la
(ver Diagrama 20) o iii. la responsabilidad
solicitud de
del sujeto obligado (Ver Diagrama 21).
acceso a
Excepcionalmente se prevé un caso en el
información dentro Entrega
que el sujeto obligado que no disponga de
de término legal / de información
la información solicitada y no dé respuesta
Configuración de solicitada
oportuna al solicitante, deberá obtener
afirmativa ficta
de la entidad competente y entregar al
(salvo información Arts. 20, 21
interesado la información solicitada, sin
reservada o LTAIPEBCS
costo para este último (Ver Diagrama 22).
confidencial)
Resolución
favorable a la
Resolución de
solicitud de
solicitud de acceso XOR
acceso a
a información
información por
escrito
Arts. 5, 6, 16 a 22
LTAIPEBCS
52 [NORMATIVIDAD]
Diagrama 20. Negativa ficta por falta de respuesta a solicitud dentro del los plazos legales
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Quintana Roo
V
Notificación
Archivo y registro
Publicación de
información pública
básica
Arts. 15, 57
LTAIPEQR
Acceso a la
Resolución de la Entrega de
V información V
solicitud de XOR XOR información al
solicitada
información solicitante
procedente
Art. 36, 55
LTAIPEQR
Costos de
reproducción y Fin
envío no pagados
Falta de respuesta
a la solicitud de
acceso a
información en
plazos legales /
Configuración de
negativa ficta
Recurso de revisión
Negativa
ante el Instituto de
al acceso a Solicitante
V Transparencia y Trámite del recurso
la información Notificación o legítimo
Acceso a la de revisión
(Fundada y representante
Información Pública
motivada)
de Quintana Roo
Inexistencia de
información
solicitada en los Archivo y registro
archivos del sujeto
obligado
Publicación de
información pública
básica
Arts. 15, 57
LTAIPEQR
[NORMATIVIDAD] 53
Diagrama 21. Responsabilidad administrativa por falta de respuesta a solicitud dentro del los plazos legales
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Tabasco
Solicitud de
Inexistencia de Remisión de Adopción de
información Información
información en los solicitud y oficio de V medidas para
enviada al titular XOR solicitada
archivos del sujeto inexistencia a titular localizar
del sujeto localizada
obligado de sujeto obligado información
obligado
Arts. 47 Bis Arts. 47 Bis
LTAIPET; LTAIPET;
47 RLTAIPET 47 RLTAIPET
Comunicación a
Oficio de Unidad de Acceso
inexistencia Información Resolución a la Información
enviado al titular solicitada no de titular de XOR para emisión de
del sujeto localizada sujeto obligado acuerdo de
obligado inexistencia de
Arts. 47 Bis información
LTAIPET;
47 RLTAIPET
Orden de
V
V V
generación de Notificación
información
Notificación al
órgano de control
interno o Archivo y registro
Secretaría de
Contraloría
Procedimiento de
responsabilidad
administrativa
54 [NORMATIVIDAD]
Diagrama 22. Falta de respuesta a solicitud de información dentro de plazos legales y obligación de obtener y entregar información solicitada
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Sonora
Aceptación o
Solicitud de Entrega de
rechazo de V V
XOR información información al
solicitud de
aceptada solicitante
información
Arts. 39, 41, 43, 44 Arts. 42, 43, 45
LAIPPDPES; 183 LAIPPDPES; 183
Lineamientos Lineamientos
generales AIPES generales AIPES
Recibo de pago
Costo de Pago de
Costos y plazo original
reproducción y V costos de
Notificación XOR para pago XOR presentado o
envío de la reproducción
notificados enviado por
información y envío
solicitante
Arts. 39, 43
Plazo para pago LAIPPDPES; 183,
de derechos y 186 Lineamientos
presentación de Archivo y registro generales AIPES Costos de
original de recibo reproducción y Fin / Desistimiento
de pago envío no pagados de solicitud
oportunamente
V Solicitud de
información
rechazada
Falta de
notificación de
Fundamento y aceptación,
motivación del rechazo o
Rechazo de
rechazo de la declinación de Entrega de
solicitud notificado
V
V
solicitud Notificación Fin solicitud dentro de información al
dentro de plazo
(Información plazo legal / solicitante con cargo
legal
reservada o Configuración de a sujeto obligado
confidencial) afirmativa ficta
(salvo información Arts. 41
LAIPPDPES;
Información de acceso 183 Lineamientos
sobre derecho restringido) generales AIPES
Archivo y registro
de interponer
revisión
Solicitud declinada
Solicitud V por competencia
declinada por falta Notificación XOR notificada al Fin
de competencia solicitante dentro
de plazo legal
Archivo y registro
Resolución de
inexistencia de
V
V
Notificación Fin
información
solicitada
Archivo y registro
Información sobre
Solicitud remitida
unidad
a Unidad de
administrativa que Comunicación a V
Enlace de sujeto Notificación
tiene la Unidad de Enlace
obligado
información
competente
solicitada
Art. 183
Lineamientos
generales AIPES
Archivo y registro
Falta de respuesta
a solicitud de
información en Información de
Solicitud de
plazo legal acceso restringido
información a
indicando que XOR (Información Notificación Fin
sujeto obligado
sujeto obligado reservada o
competente
no dispone de confidencial)
información Arts. 44
solicitada LAIPPDPES;
184 Lineamientos
generales AIPES
Información
pública obtenida Entrega de
por sujeto información al
obligado ante solicitante con cargo
quien se presentó a sujeto obligado
solicitud Art. 44
LAIPPDPES; Art.
183 Lineamientos
generales AIPES
[NORMATIVIDAD] 55
Recurso ante el
órgano garante
En relación con los recursos previstos en las Diagrama 23. Recurso de revisión
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Tlaxcala
jurisdicciones analizadas el 100% de los casos
supone la posibilidad de procedencia en casos
tanto de negativa de acceso total o parcial, como de
información incompleta. Sin embargo únicamente
Falta de
Resolución de resolución a la
solicitud de acceso XOR solicitud de
a información acceso a
Costos de
reproducción y
Archivo y registro
Falta de
Resolución de resolución a la
solicitud de acceso XOR solicitud de
a información acceso a
Diagrama 24. Recursos de inconformidad información
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Puebla Arts. 10, 12, 52, 53,
56, 57, 60 LTAIPEP
Resolución
V favorable a la
solicitud de
acceso a la
información
Costo y modalidad
de entrega de la
información
Archivo y registro
Información no
existente
Indicación de
fuente, lugar y
forma de acceso
a información
disponible
públicamente en
medios impresos o
en formatos
electrónicos
disponibles
mediante acceso
remoto u otro
medio
Prórroga del V
plazo para Notificación
resolver solicitud
Arts. 93
LTAIPEC
Archivo y registro
Resolución
V favorable a la V Entrega de Entrega de V
solicitud de XOR información al información Notificación
acceso a la solicitante solicitada
información
Arts. 96
LTAIPEC
Pago de
Costo y modalidad Recibo de pago
costos de
de entrega de la exhibido por Archivo y registro
reproducción
información solicitante
y envío
Arts. 94 y 95
LTAIPEC
Negativa
Recurso de revisión
al acceso a V ante Comisión Estatal Trámite del recurso
XOR la información, Notificación Interesado
para el Acceso a la de revisión
fundada y
Información Pública
motivada
Negativa
al acceso a
la información, por
haber entregado
información Archivo y registro
sustancialmente
idéntica en
respuesta a
solicitud anterior
Negativa
al acceso a la
V información, por
tratarse de
información
disponible
públicamente
Indicación del
lugar donde se
encuentra
disponible la
información
[NORMATIVIDAD] 57
Recurso de
inconformidad ante
Recurso de revisión Ratifica
Solicitud Instituto de
Resolución de ante superior del titular Registro de Resolución de determinación de
improcedente por V Recurso de V Transparencia del Trámite de recurso
solicitud de acceso XOR Notificación Interesado XOR de la Unidad de Enlace promoción recurso XOR negar o limitar Notificación Interesado
inexistencia de la revisión registrado Estado de de inconformidad
a información (Escrito libre o por de revisión de revisión acceso a
información Aguascalientes
medio electrónico) información
(Escrito o por medio
Arts. 36 a 39 Arts. 56, 57 Arts. 56, 57 electrónico)
LTAIPEA LTAIPEA LTAIPEA
Revoca
V Negativa determinación de
al acceso a Archivo y registro negar o limitar Archivo y registro
Resolución la información acceso a
prorrogada de la información
solicitud de acceso
a la información
Modifica
Arts. 36 a 39
LTAIPEA Dictamen fundado determinación de
y motivado de negar o limitar
negativa acceso a
información
Resolución Respuesta
Entrega de
de la solicitud favorable a
XOR XOR información al
de acceso solicitud de
solicitante
a la información información
Arts. 32, 33, 57
Arts. 32, 33
a 59, 61, 62
LTAIPEN
LTAIPEN
Exhibición de
recibo de pago
de costos de
reproducción y envío
Arts. 55, 63
LTAIPEN
Notificación al
órgano de control
Archivo y registro
interno del sujeto
obligado
Negativa a la
solicitud de
acceso a la Procedimiento de
información responsabilidad
administrativa
Falta de respuesta
en forma y plazos
legales /
Configuración de
negativa ficta
58 [NORMATIVIDAD]
Como parte del procedimiento de resolución Diagrama 28. Recurso de revisión en Ley de Procedimiento Administrativo
del recurso el 36% de las jurisdicciones Proceso ilustrado correspondiente al estado de Chiapas
analizadas prevén una audiencia de
conciliación (Ver Diagrama 29). Trámite de solicitud
de acceso a
información pública
Por negar, limitar
u omitir
el acceso a
la información
Solicitante o
representante
legal
Recurso de revisión
ante Unidad de
Acceso
Recepción y
registro de
recurso de revisión
Recurso recibido
y registrado
Estudio y
admisión del
recurso de revisión
XOR Recurso admitido
Suplencia de
la queja
Nuevos hechos o
documentos
Resolución del
recurso
Cumplimiento
de la resolución
XOR
Resolución
cumplida
Archivo y registro
(Por escrito o por de revisión
solicitada medios electrónicos)
Art. 94-100 Art. 91
Arts. 87, 89-93 Art. 96 LPAPEC LGTDIPECH
LPAPEC LPAPEC
Declarar la
inexistencia,
nulidad o
Archivo y registro anulabilidad del
acto impugando
Recurso fuera de
Fin Revocarlo total o
plazo y/o no reúne
(Recurso no parcialmente
los requisitos
interpuesto)
establecidos
Dictar u ordenar
expedir uno nuevo
que lo sustituya
Integración de
expediente y Expediente Contestación de Contestación de Vista
V XOR
V
notificación a integrado sujeto obligado sujeto obligado al recurrente
sujeto obligado
Notificación a
sujeto obligado Pruebas aportadas
señalado como V Notificación
por sujeto obligado
responsable
Falta de
Archivo y registro contestación del
sujeto obligado
Audiencia de
Falta de acuerdo
conciliación entre XOR
conciliatorio
las partes
Fin
(Recurso sin
materia)
[NORMATIVIDAD] 59
Sobreseer
V el recurso
Desechar
el recurso
Confirmar la
resolución
recurrida
Modificar la
resolución
recurrida
Revocar la
resolución
recurrida
Requerir al sujeto
obligado para que
entregue la
información en la
forma, plazo y
términos señalados
en la resolución
Falta de resolución
del recurso de
revisión en plazos
legales /
Fin
Resolución
Diagrama 30. Presunción de confirmación de acto impugnado recurrida se
por falta de resolución del recurso entenderá
Proceso ilustrado correspondiente al estado de Jalisco confirmada
60 [NORMATIVIDAD]
Informe de
En relación con la ejecución, 61% de las Cumplimiento
de la resolución
XOR cumplimiento de
resolución
Archivo y registro
Por último se señala que algunos órganos Diagrama 32. Procedimiento de responsabilidad ante el órgano garante
garantes emiten criterios generales con base Proceso ilustrado correspondiente al estado de Sonora
en las resoluciones a los recursos de revisión.
A través de estos criterios se difunden las Resolución
del recurso
Resolución
del recurso de
V
Notificación
Resolución
notificada
Cumplimiento
de la resolución
XOR
Resolución
cumplida
Archivo y registro
de revisión revisión
diversas interpretaciones legales que realizan Arts. 59, 60
información.
Procedimiento de
Resolución no
Archivo y registro
cumplida V aplicación de
medidas coactivas
Procedimiento de
Sobreseer ejecución directa de
V el recurso resoluciones del
Instituto
Desechar
el recurso
Confirmar el acto
reclamado
Modificar el acto
reclamado
Revocar el acto
reclamado
Indicación de una
probable
responsabilidad y
solicitud de inicio
de investigación en
materia de
responsabilidad de
servidores públicos
[NORMATIVIDAD] 61
facultad de generar información inexistente en aquellos • Relación del número, especificación y seguimiento
casos donde sea posible. respectivo de las recomendaciones de cualquier tipo
hechas al sujeto obligado (incluidas las del órgano
4. Información pública de oficio garante y de organizaciones de derechos humanos
tales como la Comisión de Derechos Humanos de la
Con respecto a la información pública de oficio, entidad, la Comisión Federal de Derechos Humanos
se observa un aumento en sus rubros en términos o la Comisión o la Corte Interamericana de Derechos
generales. Esta práctica es afortunada, pues refleja Humanos, por ejemplo). Al respecto se señala que
una actitud proactiva en cuanto a la publicidad de únicamente 18 % de las jurisdicciones analizadas
la información gubernamental. Como ejemplo de cuentan con este rubro.
buenas prácticas, llama la atención el artículo 17 Bis. E. Asimismo, se recomienda incluir obligaciones de
fracción I de la Ley de Acceso a la Información Pública información específica en materia de seguridad pública,
y de Protección de Datos Personales del Estado de de procuración de justicia, de obligaciones para las
Sonora. Éste incorpora, como información pública de comisiones de derechos humanos y para las universidades
oficio de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, las e instituciones públicas de educación superior.
recomendaciones enviadas, su destinatario y el estado Por último, con respecto a la calidad de la información
que guarda su atención. pública de oficio, se recomienda la previsión de
Sin embargo, existen aún algunas oportunidades de buscadores temáticos, así como la obligación de indicar la
mejora. Específicamente, se recomienda incluir la fecha de la última actualización en la página de Internet.
siguiente información:
• Perfil de los puestos de los servidores públicos 5. Información reservada y confidencial
(únicamente 30 % de las jurisdicciones analizadas
cuentan con este rubro). Aunque existen aún áreas de oportunidad, se detectaron
• Calendarización de las reuniones públicas de los algunas buenas prácticas en esta categoría. Una de
diversos consejos, órganos colegiados, gabinetes, ellas es con relación a la excepción de reserva de la
cabildos, sesiones plenarias o sesiones de trabajo información. Se refiere al énfasis del carácter público de
(únicamente 52 % de las jurisdicciones analizadas la información referida a violaciones graves de derechos
cuentan con este rubro). humanos, pues incorpora principios de carácter
• Archivos administrativos (únicamente 52 % de las internacional en materia de acceso a la información (79
jurisdicciones analizadas cuentan con este rubro). % de las jurisdicciones analizadas lo explicitan).
• Relación de los servidores públicos comisionados Por el contrario, en cuanto a las causales de reserva
por cualquier causa (únicamente 30 % de las previstas en las leyes analizadas, se observa un uso
jurisdicciones analizadas cuentan con este rubro). creciente de los rubros generales de información
• Lista de índice de expedientes clasificados como reservada. Aquí resulta conveniente apuntar que,
reservados (únicamente 55 % de las jurisdicciones aunque las causas de reserva deben encontrarse
analizadas cuentan con este rubro). previstas y explicitadas en ley, no deben suponer la
• Procedimiento para interponer quejas o consultas reserva de un conjunto general de documentos. En
(únicamente 45 % de las jurisdicciones analizadas otras palabras, cualquiera debe ser público, incluso si
cuentan con este rubro). se trata de información que generalmente involucre
Diagrama 13
[NORMATIVIDAD] 67
supuestos de reserva y el análisis de “prueba de daño” Tshwane (Africa Freedom of INformation Centre 2013).
muestra que no se pone en riesgo de forma alguna al Estos principios establecen supuestos específicos para
estado, al particular o a un tercero. invocar esta causal y generan criterios de interpretación
Por estas razones, se recomienda explicitar la obligación para su debido uso. De acuerdo con el Principio número
de realizar la “prueba de daño” en todos y cada uno de 9, las autoridades públicas podrán restringir el derecho
los casos. Dicha prueba consiste en la obligación de la del público a acceder a la información cuando existan
autoridad de ponderar y de valorar, mediante la debida razones de seguridad nacional, pero únicamente
fundamentación y motivación, el proporcionar o no cuando tales restricciones cumplan todas las demás
la información. La reserva debe “…vincularse con la disposiciones establecidas en estos principios, cuando
prueba de daño, de una manera objetiva, en tanto que la información obre en poder de una autoridad pública
la divulgación de la información ponga en riesgo o pueda y cuando la información esté comprendida en una de
causar un perjuicio real al objetivo o principio que trata las siguientes categorías: (i) información sobre planes
de salvaguardar, y de manera estricta debe demostrarse de defensa en curso, operaciones y cuestiones sobre
que el perjuicio u objetivo reservado, resulta mayormente capacidad durante el período en que la información
afectado que los beneficios a que pudieran llegarse con resulte de utilidad operativa; (ii) información sobre la
contar o difundir una información.” 19 producción, las capacidades, o el uso de los sistemas
Específicamente, el caso de averiguaciones previas de armamentos y otros sistemas militares, incluidos
sugiere un análisis de lo resuelto por la Suprema Corte los sistemas de comunicaciones; (iii) información
de Justicia, en el sentido de que la restricción absoluta sobre medidas específicas destinadas a resguardar el
al acceso a la información es inconstitucional.20 “Así, el territorio del Estado, sobre la infraestructura crítica
hecho de establecer que toda la información contenida o las instituciones nacionales fundamentales contra
en la averiguación previa, absolutamente toda, con amenazas, uso de la fuerza o sabotaje, y cuya efectividad
independencia de sus elementos, sea considerada dependa de su confidencialidad; (iv) información
reservada, trae las siguientes consecuencias: a) no se perteneciente a, o derivada de, operaciones, de
realiza la restricción al derecho humano por el medio fuentes y de métodos de los servicios de inteligencia,
menos gravoso; b) se genera una condición absoluta siempre que conciernan a asuntos relativos a la
de reserva como regla general, que impide cualquier seguridad nacional; e (v) información relativa a asuntos
modalización por parte del órgano que tiene a su cargo de seguridad nacional suministrada por un Estado
16. Amparo en revisión 173/2012, párrafo 207. Ponente: la indagatoria; y c) se impide el ejercicio del derecho de extranjero u organismo intergubernamental con una
Ministro José Ramón Cossío. acceso a la información pues se incumple el principio de expectativa expresa de confidencialidad; y (vii) otras
17. Véase Tesis CCXVII/2013 de la Primera Sala, de Julio máxima publicidad que lo rige, sin que pueda seguirse comunicaciones diplomáticas en tanto tengan que ver
de 2013: acceso a la averiguación previa. El artículo 16,
dicho principio para articular una respuesta completa a con asuntos relativos a la seguridad nacional.
párrafos segundo, tercero y sexto, del código federal de
procedimientos penales, transgrede el derecho humano de la solicitud respectiva.”21 Por otra parte, se vuelve a observar una confusión
acceso a la información. Véase también Tesis CCXVI/2013, Con respecto al tema de reserva de información, otro de conceptual entre información reservada e información
de la Primera Sala, de Julio de 2013: averiguación previa.
los puntos más debatidos es hasta dónde llega el supuesto confidencial. Para efectos de la calificación de las
La restricción a su acceso prevista en el artículo 16,
párrafos segundo, tercero y sexto, del código federal de de reserva de ley referido a la seguridad nacional. Como variables no se tomó en cuenta si el supuesto requerido
procedimientos penales, es desproporcional. respuesta internacional a esta interrogante surgen los era clasificado como información reservada o como
18. 21. Amparo en revisión 173/2012, párrafo 205, Ponente: Principios globales sobre seguridad nacional y el derecho información confidencial. Sin embargo, se reitera la
Ministro José Ramón Cossío.
a la información, conocidos como los Principios de necesidad de un catálogo correcto de los supuestos.
68 [NORMATIVIDAD]
Con relación a la desclasificación de la información, • Perfiles de las personas encargadas del sistema uso del sistema de servicio profesional de carrera
es importante apuntar que si bien la mayor parte de gestión de archivos (únicamente 52 % de para los servidores públicos del órgano garante
de los ordenamientos prevén la posibilidad las jurisdicciones analizadas cuentan con este y establecer en la legislación los mecanismos
de desclasificación de la información como rubro). específicos para la subsidiaridad de los municipios
reservada una vez que cesen las circunstancias • Procedimientos de control de préstamo en materia de acceso a la información.
que la originaron, dicha desclasificación debe ser (únicamente 42 % de las jurisdicciones
obligatoria y no optativa. Si las circunstancias analizadas cuentan con este rubro). 9. Procesos de solicitud de acceso a la información
que motivaron la clasificación reservada de la • Procedimientos para la administración pública y recursos ante órganos garantes
información dejan de concurrir, no sólo puede sino de expedientes (únicamente 45 % de las
que debe desclasificarse dicha información. jurisdicciones analizadas cuentan con este En cuanto a los procedimientos de acceso, se
Por último, se recomienda prohibir la aplicación del rubro). recomienda reproducir la buena práctica detectada
secreto bancario o fiduciario a entidades públicas. en algunas de las jurisdicciones en cuanto a la
8. Órgano garante previsión de mecanismos de no discriminación
6. Datos personales a personas que no puedan o sepan leer y/o
Con respecto al diseño institucional de los órganos escribir. Asimismo, se recomienda la réplica de la
Con relación a los datos personales, se observó una garantes, se reitera el énfasis de la reforma buena práctica de previsión de procedimientos
mejora con respecto a la medición anterior. Esto constitucional en cuanto a la autonomía de éstos. Se expeditos en casos urgentes, como la prevista en
sucedió con relación a la previsión de mecanismos observa que en 94 % de los casos, el órgano garante el artículo 84.2 de la Ley de Transparencia y Acceso
para asegurar la identidad del solicitante de datos cuenta con autonomía operativa, presupuestal, de a la Información Pública del Estado de Jalisco y sus
personales y en los procedimientos para ejercer gestión y de decisión. Sin embargo, únicamente 64 municipios. Ésta establece que, cuando la solicitud
los derechos ARCO. Sin embargo, se recomienda la % de los órganos es autónomo constitucionalmente. de información pública sea relativa a expedientes
explicitación de la independencia de los derechos Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Colima, médicos o datos sobre la salud del solicitante,
ARCO, ya que únicamente 58 % de las jurisdicciones Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Quintana Roo, Sinaloa, debe resolverse y notificarse al solicitante dentro
analizadas no sujeta el ejercicio de un derecho ARCO Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas son las entidades de los dos días hábiles siguientes a la admisión
a otro. que no cuentan con la autonomía prevista en este de aquélla. En cuanto al recurso ante los órganos
nivel. garantes, se recomienda incluir como objeto del
7. Disposiciones en materia de archivos Aún más, con relación a las nuevas facultades recurso a todos los posibles supuestos, como
del órgano garante federal, se recomienda a las son la inexistencia de información y la entrega en
La categoría de archivos resulta una de las más jurisdicciones locales el establecimiento, a nivel formato distinto al solicitado.
débiles a nivel normativo. Al respecto, se reitera la normativo, de la procedencia del recurso ante el Asimismo, se recomienda hacer énfasis en la
importancia de la materia a la luz de las reformas órgano garante federal en casos de reserva, de existencia de procedimientos de ejecución de las
al artículo 6o. constitucional y su importancia confidencialidad, de inexistencia o de negativa de resoluciones de los órganos garantes que sean
como prerrequisito para contar con un acceso a la la información. eficientes y efectivos para el particular.
información efectivo. Los archivos se transforman En cuanto a las facultades del órgano garante, se Por último, se recomienda la previsión de audiencias
en las bases sin las cuales es imposible dar un recomienda que en caso de determinarse que no de conciliación como parte del procedimiento del
verdadero acceso a los particulares, pues dotan de existe la información solicitada, se pueda ordenar recurso y de sanciones (ya sea positiva o negativa
organización, de infraestructura y de orden a los que ésta se genere cuando sea posible, pues ficta) para la inactividad del órgano garante.
sujetos obligados. Por ello, se recomienda que se únicamente el 18 % de las jurisdicciones cuenta
establezcan: con esta facultad. Asimismo, se recomienda el
[PORTALES] 71
Introducción
Desde el comienzo del siglo XXI, la transparencia se ha el borrador de la Ley General de Transparencia presentado
convertido en uno de los elementos clave de la democracia por el Senado,2 ya incorpora la obligación de transparencia
mexicana. El Acuerdo por el Gobierno Abierto, del que activa. Esto sigue a la Ley Modelo Interamericana sobre
México es parte desde 2011 (en 2014, lo preside), es un acceso a la información pública. Asimismo, esta iniciativa
elemento transformador de la manera en que se usa y se establece obligaciones con respecto a la calidad de la
comparte la información gubernamental para la mejor toma información pública para garantizar su acceso en formatos
de decisiones.1 Además, esta alianza presenta el reto de abiertos y la posibilidad de reutilizarla.
lograr un acceso a la información pública que no esté limitado
por las fronteras de las naciones, sino con alcances globales. Como señala Albert Meijer, las políticas de transparencia
Con ello, se busca reforzar la idea de que la información proactiva tienen dos objetivos principales: dar visión y voz
pública es una herramienta esencial para una buena toma de al ciudadano (Meijer 2001). Por esta razón, deben tender
decisiones públicas, para la colaboración interinstitucional siempre a poner la información pública a disposición
y para la promoción de la participación ciudadana. Sin de todas las personas de la manera más sencilla, clara y
embargo, la alianza también conlleva importantes desafíos oportuna. Así, el ciudadano puede tener los elementos
sobre la estandarización de la manera en que se presenta la necesarios para participar en la toma de decisiones públicas
información y sobre el rigor de las metodologías con las que y para exigir cuentas a las autoridades. Actualmente, la
se recaba y se preserva. Información Pública de Oficio (IPO), presentada en los
portales de transparencia de los sujetos obligados, debe
El gobierno abierto se concibe como una forma de cumplir ambos cometidos.
reorganización gubernamental que busca acercar, en la toma
decisiones, a todos los agentes mediante la generación y el En virtud de lo anterior, este capítulo evalúa principalmente
uso de información compartida. De tal manera que el derecho el cumplimiento normativo de los portales de transparencia
de acceso a la información pública se convierte en el primer de los sujetos obligados. Es decir, contrasta la IPO contenida
paso del derecho a la participación en la toma de decisiones en el portal con las obligaciones establecidas por la Ley
y del consecuente fortalecimiento de la democracia. de Transparencia aplicable a cada sujeto obligado, y hace
De ahí se desprende que, actualmente, los portales de hincapié en aquellas prácticas que dificultan el acceso.
transparencia de los sujetos obligados se conforman como Además, la Métrica de la Transparencia 2014 llevó al cabo
una ventana que permite la comunicación y la colaboración un análisis de la calidad de la información a partir de tres
entre gobernantes y gobernados para lograr esta toma de elementos principales: accesibilidad, si cuenta con un
decisiones compartidas. formato de datos abiertos, y si tiene restricciones técnicas
o legales. Eso lo realizó con atención a las prácticas del
Dentro de esta visión, las tecnologías de la información en Gobierno Abierto y en aras de aportar información que
general y, sobre todo, las políticas de transparencia proactiva apoye a los sujetos obligados a cumplir con las nuevas
mediante el uso de Internet (con recursos como wikis, blogs, obligaciones en materia de IPO y de transparencia proactiva
portales y redes sociales) constituyen sus herramientas que propondrá la Ley General de Transparencia. Aunque
principales. La reforma constitucional al artículo 6o. de 2014 esta evaluación no forma parte de la calificación obtenida
enfatizó estos elementos proactivos al establecer que la por el sujeto obligado, pues no se trata de una obligación
1. Véase www.opengovpartnership.org/es. obligación de documentar el actuar de los sujetos obligados legal, sí hace diferencia con respecto a la experiencia del
2. Véase www.senado.gob.mx. incluye hacerlo en medios electrónicos. En esta misma línea, ciudadano en el uso de los portales de transparencia y en
72 [PORTALES]
Para el análisis de calidad de la información se visitaron De nueva cuenta, la evaluación se dividió en tres categorías:
los 624 portales de transparencia en una ocasión. Se
empleó la misma segmentación que para la evaluación del • Información completa y cumple con las condiciones = 1
cumplimiento normativo. Ámbito federal: 16 portales; ámbito • Información incompleta o cumple parcialmente con
estatal y Distrito Federal: 15 portales por entidad federativa las características propias del indicador = 0.5
(512 portales en total); ámbito municipal: 3 municipios por • Información no existente o sin las características y
estado y 3 delegaciones para el Distrito Federal. El total fue condiciones necesarias = 0
de 96 portales.
Los detalles de la evaluación de cada uno de los indicadores
Los rubros de la información analizada fueron los siguientes: se pueden consultar en el manual de medición de indicadores
de calidad de la información.
4. Véase www.opengovpartnership.org/es. • Resultado de auditorías
5. En particular, se consideraron las obligaciones de calidad • Presupuesto La experiencia de uso de un portal, así como su acceso a
de información y transparencia proactiva propuestas en el
borrador de la Ley General de Transparencia presentado en • Informe de actividades contenidos, se merma cuando existen enlaces rotos que
el Senado de la República. • Programas operativos evitan que un usuario acceda al contenido que desea. Por
6. Un enlace roto se refiere a que el vínculo electrónico no este motivo, es importante conocer cuántos enlaces rotos
arroja la información que debería ofrecer. Las razones Dentro de estos temas, se evaluaron los siguientes tiene un portal. Este indicador se evaluó con los siguientes
son que el contenido ya no está disponible o que la ruta
electrónica está desactualizada. indicadores: parámetros, de acuerdo con la práctica internacional:
74 [PORTALES]
ZAC 0.96
Chiapas 0,84 0,83 0,76 0,81 TAM 0.96
Chihuahua 0,83 0,91 0,91 0,88 NL 0.94
FED 0.94
Colima 0,78 0,84 0,84 0,82
PUE 0.93
Distrito Federal 0,98 0,98 0,99 0,98 TAB 0.92
NAY 0.88
Estado de México 0,76 0,77 0,78 0,77
CHI 0.88
Federación 0,94 0,94 0,94 0,94 SON 0.88
TLX 0.87
Hidalgo 0,78 0,77 0,77 0,77 COA 0.87
MOR 0.85
Morelos 0,86 0,85 0,84 0,85 DGO 0.84
Nayarit 0,90 0,88 0,87 0,88 MICH 0.83
COL 0.82
Oaxaca 0,72 0,71 0,73 0,72 CS 0.81
Puebla 0,88 0,95 0,95 0,93 SIN 0.80
HGO 0.77
Quintana Roo 0,78 0,73 0,72 0,74
QRO 0.76
San Luis Potosí 0,85 0,88 0,88 0,87 QROO 0.74
0.00
0.10
0.20
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
0.80
0.90
1.00
Aguascalientes
Grafica 2. Por poderes
Baja California
Municipios
Municipios
Baja California Sur
Campeche
Organismos Autónomos
Organismos Autónomos
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
izados
izados
Distrito Federal
Poder Ejecutivo
Poder Ejecutivo
Durango
Estado de México
Organismos Descentral-
Organismos Descentral-
Federación
Guanajuato
Guerrero
izados
izados
Hidalgo
Jalisco
Poder Ejecutivo
Poder Ejecutivo
Michoacán
Organismos Descentral-
Organismos Descentral-
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
[PORTALES]
[PORTALES] 77
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
Aguascalientes
Baja California
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de México
Federación
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Sujeto Obligado
Auditoría/Órgano Comisión/Procuraduría Instituto/Comisión Secretaría/Comisión/Sub.
Poder Judicial
de Fiscalización de Derechos HUmanos de Transparencia Seguridad
Secretaría de Desarrollo Secretaría/Instituto de
Cámara de Diputados Congreso del Estado Municipio 1
Social Educación
Secretaría/Instituto de
Cámara de Senadores DIF Municipio 2 Secretaría de Gobierno
Salud
Comisión/Instituto Secretaría de Hacienda/
Instituto Electoral Municipio 3 Titualr del Ejecutivo
del Agua Finanzas
Sujeto Obligado
Auditoría/Órgano Comisión/Procuraduría Instituto/Comisión Secretaría/Comisión/Sub.
Poder Judicial
de Fiscalización de Derechos HUmanos de Transparencia Seguridad
Secretaría de Desarrollo Secretaría/Instituto de
Cámara de Diputados Congreso del Estado Municipio 1
Social Educación
Secretaría/Instituto de
Cámara de Senadores DIF Municipio 2 Secretaría de Gobierno
Salud
Comisión/Instituto Secretaría de Hacienda/
Instituto Electoral Municipio 3 Titualr del Ejecutivo
del Agua Finanzas
78 [PORTALES]
Ahora bien, como lo señala el análisis de la dimensión portal), no basta para que sea de los mejores portales
normativa, en general se percibe un aumento de transparencia. Se requiere que la información
importante en el catálogo de la IPO establecida en las tenga calidad, orden y oportunidad. Además, debe
leyes. Sin embargo, este incremento por sí mismo no contar con la tecnología necesaria para soportar toda
implica que los portales de transparencia permitan la información y para facilitar su búsqueda. Si no se
realmente dar conocer más información pública al cumplen estas condiciones, se corre el riesgo de que el
ciudadano. Es decir, si bien es deseable (de hecho, ciudadano no encuentre los datos deseados. Éstos son
tener más información mejora la calificación de un los casos paradigmáticos:
Calificación de
IPO en Ley de IPO en Ley de Calificación de Por-
Portales de
Estado Transparencia Transparencia tales de Transparencia
Transparencia
2010 2014 2010
2014
La gráfica 3 muestra la relación de la IPO en las Leyes de Transparencia vigentes en 2014 con el promedio obtenido
por la entidad federativa en el análisis de la IPO en los portales de transparencia:
[PORTALES] 79
DF
TAM FEDERACIÓN
JAL TAB NL
PUE
yuc
CHIH NAY COAH
0.8452 BC SON
TLAX AGSSLP
Avg.Calificación Promedio por Sujeto Obligado por Estado
BCS
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00 0.7379
0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 0.45 0.50 0.55 0.60 0.65 0.70 0.75 0.80 0.85 0.90 0.95 1.00
BC
CAM
CS
COA
COL
DF
GTO
GRO
MEX
NAY
NL
OAX
PUE
QROO
SLP
SON
TAB
TLX
VER
YUC
ZAC
fácil a la IPO, y posibilidad de reutilizarla). El primero es que
la información en lenguaje ciudadano prácticamente no
existe. Sólo cuatro entidades presentan algunos portales
con información diferenciada en niveles de complejidad.
Es decir, cuentan con información en lenguaje ciudadano
y para un público experto.
ZAC
YUC
0.25 VER
TLX
TAM
TAB
SON
SIN
0.20 SLP
QROO
QRO
PUE
OAX
NL
0.15 NAY
MOR
MICH
JAL
HGO
GRO
0.10 GTO
FED
MEX
DGO
DF
COL
0.05 COA
CHI
CS
CAM
BCS
BC
0.00 AGS
AGS
BC
BCS
CAM
CS
CH
COA
COL
DF
DGO
MEX
FED
GTO
GRO
HGO
JAL
MI
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SLP
SIN
SON
TAB
TAM
TLX
VER
YUC
ZAC
ZAC
YUC
VER
TLX
TAM
TAB
SON
SIN
SLP
QROO
QRO
PUE
OAX
NL
NAY
MOR
MICH
JAL
HGO
GRO
GTO
FED
MEX
DGO
DF
COL
COA
CHI
CS
CAM
BCS
0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00
¿Existe manera de reportar de fallas del portal?
El tercer elemento relevante se relaciona con la calidad Conforme a las buenas prácticas de gobierno abierto, de auditorías, presupuesto, informe de actividades
de la información: la comunicación entre el ciudadano y es importante que la información publicada en los y programas operativos. Los resultados indican que,
el sujeto obligado sobre la calidad de información que portales de transparencia tenga acceso libre, y que sólo en 11 entidades, se encontró alguna información
se presenta en los portales. El indicador es la existencia los ciudadanos puedan reutilizarla sin limitación o en formatos abiertos. De hecho, parece una práctica
de algún mecanismo para reportar las fallas del portal. gratuitamente. A fin de evaluar el avance en este rubro generalizada que los portales contengan información
El promedio nacional es de 0.33, como muestra la dentro de los portales de transparencia, se buscó con alguna restricción para acceder a ella.
gráfica siguiente. información en formatos abiertos sobre los resultados
[PORTALES] 83
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
0.20
AGS
BC
BCS
CAM
CS
CHI
COA
COL
DF
DGO
MEX
FED
GTO
GRO
HGO
JAL
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SLP
SIN
SON
TAB
TAM
TLX
VER
YUC
ZAC
¿Existe información en formato de datos abierto?
84 [PORTALES]
Hallazgos IPO
¿Existe alguna restricción para el acceso a datos?
Tabla 3: Comparativo de IPO común 2010 y 2014 Este hallazgo no indica que la información sobre Artículo 19. Fracción XVI. Los resultados de
presupuesto, remuneraciones o contratos no exista en los concursos, licitaciones, adquisiciones,
algunas leyes. El problema es el modo de desagregación arrendamientos, concesiones y prestación de
de la información realizado por las normas; así, los servicios deberán contener información precisa,
IPO común M2010 IPO común M2014 sujetos obligados han publicado de maneras diversas. acerca del contrato, el monto, el nombre del
Esto ha dificultado la comparabilidad. Por ejemplo, proveedor, contratista o de la persona física o
la variable relativa al avance del presupuesto común jurídica con quien o quienes se haya celebrado el
a todos en 2010 (en la Métrica de la Transparencia contrato, plazos de cumplimiento y mecanismos
Marco Normativo Marco Normativo
2014, se identifica como IPOL8) no aparece en la de participación e intervención ciudadana
legislación de Chiapas. En esta entidad, existen otras
Estructura Órganica Estructura Órganica variables que muestran información sobre el uso de La Ley de transparencia de Tlaxcala señala:
los recursos públicos, como IPOLCHIS9. Ésta indica los
Directorio de Directorio de
recursos que se generan por los servicios que prestan Artículo 8. Los sujetos obligados deberán
servidores servidores
los sujetos obligados o que constituyen fondos que publicar la información relativa a los
se incluyan en su presupuesto (artículo 37, fracción procedimientos de adjudicación de contratos
Trámites y Servicios Trámites y Servicios
XIV de la ley de transparencia de Chiapas). También de obras, adquisiciones, arrendamientos
está la variable IPOL20, que aborda la cuenta pública. y prestación de servicios, así como para el
Programas Operativos Programas Operativos Como se puede apreciar, este tipo instrumentos no otorgamiento de concesiones:
permiten una comparación exacta.
Datos de la unidad de I. De licitaciones públicas o por invitación:
Enlace Otro ejemplo de esta problemática es la diversidad de
regulación sobre contratos. A continuación, se ilustran a) La convocatoria o invitación emitida;
Información algunos ejemplos de la variación en esta materia: b) Los participantes o invitados;
Presupuestal
c) El nombre del ganador;
La Ley de transparencia de San Luis Potosí la desagrega d) El acta de fallo correspondiente;
Avance del Presupuesto en 3 fracciones diferentes: e) La unidad administrativa solicitante y la
responsable de su ejecución;
Tabulador de Artículo 19. Fracción VIII. La información f) La fecha del contrato, su monto y plazo
Remuneraciones contenida en los documentos y expedientes de entrega o de ejecución de los servicios u
administrativos, que se produzcan en los obra licitada;
Contratos procesos para suscribir contratos, realizar g) En su caso, los convenios modificatorios
licitaciones y todo tipo de actos y decisiones que recaigan a la contratación, precisando
Informe de Actividades administrativas, relacionadas con la adquisición, en qué consisten y su fecha de firma.
arrendamiento, concesiones y prestación de
Apoyos y Subsidios bienes y servicios. II. De las adjudicaciones directas:
Resultados de las Artículo 19. Fracción XII. Los contratos de a) Los motivos y fundamentos legales
auditorias prestación de servicios que establezcan personas aplicados;
físicas o morales con las entidades públicas. b) En su caso, las cotizaciones considerables;
86 [PORTALES]
c) El nombre de la persona adjudicada, Administración Pública de la entidad asigna esa función se busca justificar prácticamente, o por la estructura
especificando si se trata de persona física o en competencia exclusiva a un sujeto obligado específico, orgánica o por el grado de autonomía de cierto
moral; o que es competencia de otro poder. Esto sucede con la sujeto obligado, su exclusión de las obligaciones
d) La unidad administrativa solicitante y la IPO relacionada a la deuda pública, a las obras públicas, de transparencia. Tal es el caso, por ejemplo, de la
responsable de su ejecución; al padrón de proveedores y a la cuenta pública. Secretaria de Salud de Jalisco. En 16 variables que son
e) La fecha del contrato, su monto y plazo obligaciones para todos los sujetos conforme a la Ley
de entrega o de ejecución de los servidores u El caso más común es este último. Los sujetos obligados de Transparencia de Jalisco, afirmó que no aplican con
obra licitada; afirman comúnmente que “No Aplica”, a pesar de este fundamento:
f) En su caso, los convenios modificatorios que las leyes de transparencia en general la definen
que recaigan a la contratación. Esta difusión como una obligación para todos los sujetos obligados. No aplica este inciso a la Secretaría de Salud
deberá incluir el padrón de proveedores y Varias de las aclaraciones realizadas al equipo de la Jalisco, por carecer de estructura orgánica,
contratistas así como los informes de avance Métrica de la Transparencia 2014 señalan que la IPO de ya que derivado del acuerdo nacional para
sobre las obras o servicios contratados. la cuenta pública es competencia de las Entidades de la descentralización, publicado el día 25 de
Fiscalización Superior (Auditorías). Si éste es el caso, Septiembre del 1996, se crea el OPD Servicios de
La Ley de Transparencia de Baja California Sur señala: al menos valdría la pena que la fundamentación y la Salud Jalisco, mediante decreto 16526 emitido por
motivación correspondiente apareciera en el portal. el Congreso del Estado de Jalisco, publicado el 10
Artículo 9.- Tratándose de obra pública, Sin embargo, la legislación estableció a la cuenta de abril de 1997, dicho OPD realiza la mayor parte
adquisiciones, arrendamientos y demás actos pública como IPO para todo sujeto obligado. Con de las atribuciones, conferidas a la Secretaría de
contemplados en la Ley con contratación directa, esto, se refiere al reporte de cuenta pública que cada Salud, por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del
que ejecute cualquier órgano público y contenido sujeto debe presentar a la Auditoría, y no al resultado Estado de Jalisco en su artículo 16.
en los presupuestos de egresos, la información del análisis del mismo que corresponde en exclusiva
deberá precisar: a ella. De cualquier forma, se reitera que si bien la A pesar de que esta respuesta se apega a la legalidad,
organización interna de cada uno de los poderes y de provoca que los ciudadanos sólo encuentren
I. El monto, que incluirá conceptos desglosados; la administración pública corresponde a cada Estado, justificaciones basadas en la distribución de
II. La validación del acto; también es importante que el ciudadano tenga claridad competencias, en vez de la información buscada
III. El lugar; sobre las razones que impiden que la información acerca de la protección del derecho a la salud. En todo
IV. El plazo de ejecución y duración del contrato; deseada esté disponible en el portal. caso, esta justificación debería aparecer en el portal
V. La identificación del órgano público ordenador de transparencia, redactada con lenguaje ciudadano.
o responsable de la obra; y Esta discrepancia entre las leyes de transparencia y Además, se debería indicar dónde puede encontrarse
VI. Mecanismos de vigilancia y / o supervisión de las que organizan a la administración pública –o a los la información.
la sociedad civil. otros poderes– parecen obligar al ciudadano a conocer
toda la regulación administrativa del Estado para poder También es preocupante que los sujetos obligados
Esta heterogeneidad se agrava porque el catálogo de encontrar la información que necesita. Lo cierto es desarrollen justificaciones legales (amparadas en
IPO de las leyes de transparencia se lleva a cabo sin que estas discrepancias al interior del ordenamiento legislaciones diversas) a la ley de transparencia
tomar en cuenta la organización de las administraciones jurídico de la entidad y el abuso de la leyenda “No para no otorgar la información. Un ejemplo es
públicas de las entidades. Esta omisión produce que Aplica” resultan en una opacidad considerable. el caso de la obligación establecida por la Ley de
los sujetos obligados argumenten que muchas de Transparencia de Jalisco para hacer públicas las
las fracciones relativas a la IPO no les aplican. Entre En efecto, esta lógica burocrática es una mala práctica, declaraciones patrimoniales. A esto, los sujetos
las razón aducidas, están que Ley Orgánica de la pues limita el acceso a IPO. En algunos casos, incluso obligados respondieron lo siguiente en las aclaraciones
[PORTALES] 87
que realizaron para este ejercicio de Métrica de la la Ley de Transparencia únicamente por lo que de manera que el ciudadano pueda conocer cuándo se
Transparencia 2014: ve a esta obligación, razón por la cual no se ha actualizará la información.
podido aplicar el mencionado artículo 8, fracción
Los artículos 61 fracción XXVII, 93, 94, 96 y 100 V, inciso y); puesto que si bien el Juzgador federal Un motivo más de confusión son las diferencias
de Ley de Responsabilidades de los Servidores decretó el sobreseimiento de la controversia el que existen entre los plazos de actualización de
Públicos del Estado de Jalisco, contienen una día 14 de mayo último, los Quejosos interpusieron información o de presentación de informes de las
serie de normas en relación a los funcionarios el Recurso de Revisión en contra de dicha leyes de transparencia y los de otras normatividades.
que deben presentar la Declaración de Situación resolución, mismo que se encuentra pendiente En este aspecto, hay divergencias entre las aquéllas
Patrimonial, ante qué organismo de control se de resolución, manteniéndose hasta en tanto la relativas a presupuesto, a cuenta pública, a informes
presenta, plazos para presentar la Declaración, medida cautelar concedida. de la Comisión de Derechos Humanos, o a actividades
contenido general de la Declaración. del Gobierno. Estas últimas se rinden sólo anualmente.
La Declaración de Situación Patrimonial De nueva cuenta se trata de una respuesta legal. Una buena práctica es que el portal indique estas
contiene varios datos personales que deben ser Incluso, se podría cuestionar pues se entiende que diferencias; con esto, el ciudadano puede constatar
resguardados, por esta razón el artículo 100 de sólo algunos servidores públicos promovieron el juicio que la información presentada es la más actualizada sin
la Ley de Responsabilidades establece que “la de amparo. Por ello, los beneficios de la suspensión necesidad de consultar otras leyes.
publicitación (sic) de la información relativa a la sólo protegen en realidad a los quejosos y no a todos
declaración patrimonial por parte de los entes los servidores públicos que tienen la obligación de Cuando se trata de información que se genera
responsables a los que se refiere el artículo 93 presentar y de publicar su declaración patrimonial. Por esporádicamente (por ejemplo, la relación de
de la presente ley, se hará siempre y cuando se un lado, es cierto que este es un caso controvertido: fusiones, la creación de áreas que establece la ley de
cuente con la autorización previa y específica del la declaración patrimonial contiene datos personales transparencia de Morelos, o la realización de cursos de
servidor público de que se trate.” y podría poner en riesgo a los funcionarios y a sus capacitación, como señala la ley de Nuevo León), sería
Es importante señalar que los órganos depositarios familias. Por otro lado, la mera justificación procesal es conveniente que, dentro del portal, se explique por qué
de las declaraciones de situación patrimonial de insuficiente. Al menos, sería oportuno que los portales la publicación no es periódica y cuándo fue la última
los servidores públicos no han podido realizar la de transparencia señalaran esta justificación con un ocasión en que se llevó a cabo.
publicación prevista por la Ley de Transparencia lenguaje claro y sucinto. Así, el ciudadano podría
en su artículo 8, fracción V inciso y), toda vez conocer las razones de que una IPO no esté disponible Otra mala práctica se encuentra en la publicación de los
que existe un Juicio de Amparo promovido por en los portales de transparencia, a pesar del mandato perfiles de puestos. Si la ley de transparencia señala que
diversos funcionarios de un Sujeto Obligado legal de divulgarla. el sujeto obligado debe publicar el perfil de puestos, no
desde septiembre del año 2013 ante un Juzgado basta con que aparezca el listado de los puestos en el
de Distrito, en contra del citado dispositivo de Otros elementos muy heterogéneos son los plazos portal. El perfil se refiere a las funciones esenciales y a
la Ley de la materia y su aplicación por parte del de actualización de la información. En general, las las responsabilidades de cada cargo dentro del sujeto
órgano garante, quien expediría lineamientos leyes de transparencia señalan que debe hacerse obligado. Su definición se basa en los requisitos y en
para regular la expedición de versiones públicas trimestralmente. Sin embargo, los órganos garantes la cualificaciones personales necesarias (por ejemplo,
de dichas declaraciones; sin embargo, el Juez han emitido lineamientos que alargan el plazo; por nivel de estudios o experiencia laboral) para cumplir
de Distrito ante quien se tramita el Juicio de ejemplo, en San Luis Potosí se añadieron 10 días satisfactoriamente las tareas que correspondan. Todo
Garantías concedió la Suspensión Definitiva el después del plazo mencionado. En otros casos, esto es esto debe estar publicado en los portales.
pasado 17 de febrero del año en curso, a efectos aún mayor. En Sonora e Hidalgo, el lineamiento otorga
de que la situación se conserve en el estado en hasta 45 días después del trimestre para algunos La revisión de los portales muestra que existen
que se encontrase antes de la promulgación de casos. Esta justificación debería aparecer en el portal esfuerzos por usar herramientas que faciliten la
88 [PORTALES]
búsqueda de la información (especialmente, en el caso de los pueden encontrar razonamientos legales para justificar
directorios de servidores públicos). No obstante, es importante que alguna IPO no les aplique. Sin embargo, esto
que estas herramientas no requieran que el ciudadano provoca que el derecho al acceso a la información
conozca el nombre exacto del servidor o del cargo para dar la pública se vulnere. Hay muy poco esfuerzo dedicado
información, pues esto dificulta la exploración de los datos. a hacer la información accesible; se utiliza un lenguaje
técnico y legal en la mayor parte de la información; y
Al igual que en la Métrica de la Transparencia 2010, el presente hay un uso generalizado de formatos que impiden
estudio encontró que hay un uso muy amplio de documentos la reutilización de la IPO. Esta lógica estricta de mero
en formato PDF (principalmente, en la información sobre cumplimiento normativo denota la falta de una
las auditorías y el ejercicio del presupuesto). Este formato política de transparencia proactiva que permita un
limita el acceso a la información e impide que el ciudadano la uso estratégico y real de la información pública para
reutilice. La práctica internacional, promovida por el Acuerdo la cooperación entre órganos, para el fomento de la
por el Gobierno Abierto, señala que la información relativa al participación ciudadana en la mejora en la toma de
uso de los recursos públicos debe estar en formatos de datos decisiones públicas, y para una mayor rendición de
abiertos, es decir en bases de datos fácilmente manipulables cuentas (Merino 2006).
por el ciudadano. Desafortunadamente, los portales de
transparencia mexicanos no lo hacen actualmente.
Conclusiones
Una tarea pendiente adicional son los indicadores. La
reforma al artículo 6° de 2014 ha dado gran relevancia a este El punto de partida para mejorar la IPO disponible para
punto; establece que los indicadores deben permitir rendir la ciudadanía tendría que ser definir cuáles son los
cuenta de los resultados obtenidos. La situación actual es objetivos de los portales de transparencia. Es necesario
muy heterogénea, pues aún no hay consenso sobre qué se preguntarse qué información resulta útil como IPO y
entiende por indicadores de gestión, ni acerca de quiénes en qué formatos debe presentarse si estos sitios web
deben reportarlos. Por ejemplo, a pesar de que el artículo 6o. constituirán el vehículo de implementación de una
constitucional señala que es obligación de todos los sujetos política de transparencia proactiva que fomente la
obligados publicar sus indicadores, la Ley de Transparencia cooperación entre órganos y la participación ciudadana.
de Tamaulipas establece que es una obligación exclusiva Aunque el artículo 6o. constitucional señala que toda
del Poder Ejecutivo. Otro problema que los indicadores información que resulte de “documentar todo acto
generalmente se presentan en formato PDF y no indican la que derive del ejercicio de facultades, competencias o
metodología empleada para desarrollarlos.9 funciones” de los sujetos obligados debe ser accesible,
quizás no obligados es viable para todos los sujetos
En general, en la publicación de IPO se ha caído en la ofrecerlo dentro de los portales de transparencia.
trampa del procedimiento que señala Mauricio Merino: los
portales están conformados con una lógica de cumplimiento Con esto, parece deseable buscar un equilibrio entre la
normativo estricto en el que una parte importante de la IPO y el acceso a través de procedimientos de acceso
información no se publica de manera clara ni con formas de a la información cada vez más simples y rápidos.
9. Para consultar un ejemplo, véase http://www.colima-estado.
gob.mx/transparencia/archivos/Reporte-Indicadores-de- acceso rápido, o se publica parcialmente bajo justificaciones Además, sería favorable que las respuestas cumplan
Resultados-Componentes-2014-.pdf. legales o procesales. Es cierto que los sujetos obligados con las buenas prácticas sobre lenguaje ciudadano,
[PORTALES] 89
oportunidad, claridad y posibilidades de reutilización Estado. Con esto, será posible reducir o evitar la práctica Actualmente, el artículo 6o. constitucional señala
de la información. Si el Congreso de la Unión aprueba el de señalar que “No Aplica” alguna obligación de IPO a la obligación, para rendir cuentas, de publicar
borrador de la Ley General de Transparencia ya no será determinado sujeto obligado en la entidad federativa. los indicadores de resultados en los portales de
suficiente con tener portales que publiquen IPO con el fin En general, las nuevas leyes de transparencia local y transparencia. El borrador de la Ley General regula de
exclusivo de cumplir con la norma. Con esta nueva norma, federal deben adecuar estas obligaciones de IPO de la Ley manera detallada esta situación. Por un lado, dentro de
se establecerá que todos los sujetos obligados deben General a su ordenamiento jurídico. Esto debe hacerse con las obligaciones del Sistema Nacional del Transparencia,
contar con una política de transparencia proactiva y con atención a las competencias y a las facultades asignadas a se encuentra la de establecer las metodologías para la
estrategias de gobierno abierto. Esto implica adoptar cada uno de los sujetos obligados; así, se podrá señalar la creación de los indicadores. Por otro lado, dentro de
medidas que garanticen la calidad de la información en IPO que efectivamente le corresponda. Es evidente que la IPO general se regula la publicación de indicadores
cuanto a acceso y a utilización por parte del ciudadano. los Estados, como gobiernos autónomos y soberanos en estratégicos, de gestión y para rendir cuentas de los
Asimismo, el borrador de dicha ley determina un conjunto el marco de la CPEUM, pueden determinar la organización resultados obtenidos. Aún más, si se trata de programas
de obligaciones para los órganos garantes dedicados a interna de sus poderes. Sin embargo, será esencial que de subsidios, debe publicarse el nombre, la definición, el
coordinar una política de transparencia proactiva que las leyes de transparencia de cada entidad federativa método de cálculo, la unidad de medida, la dimensión,
incorpore las buenas prácticas en materia de gobierno tengan en cuenta estas particularidades propias de su la frecuencia de medición y el nombre de las bases de
abierto. Tales nuevas disposiciones impondrán retos jurisdicción. De esta manera, serán capaces de asignar, datos utilizadas para su cálculo. Con esta regulación,
importantes sobre la regulación en la legislación local y desde el catálogo común presentado en la Ley General se busca abatir la heterogeneidad que los indicadores
sobre su implementación. de Transparencia, las obligaciones de publicación de IPO de gestión presentan en la actualidad. Se espera que
a los sujetos que efectivamente tengan las competencias realmente sea posible comparar los resultados de la
Ahora bien, es importante reconocer que tanto la correspondientes. gestión de los diversos sujetos obligados, y evaluar el
iniciativa de Ley General de Transparencia presentada cumplimiento de sus objetivos. Así, se fortalecerán los
por el IFAI, como el borrador de la misma publicado De igual manera, es importante tomar medidas para mecanismos de rendición de cuentas y de evaluación
por el Senado, señalan un extenso catálogo de IPO. que quede debidamente explicada esta situación en de resultados.
El artículo 72 establece 48 fracciones de IPO comunes el portal, tanto dentro de la Plataforma Nacional de
a todos los sujetos obligados. Según el tipo de éstos, Información Pública (propuesta por el borrador de Cómo se señaló en la sección de análisis de resultados,
los artículos 73 a 88 indican obligaciones adicionales. la Ley General) como en aquellos Estados que tienen el rubro relativo a indicadores aún presenta deficiencias
Como se expuso anteriormente, los catálogos extensos la práctica de publicar información única compartida importantes. Sin duda, será necesario que los órganos
de IPO no conducen necesariamente a portales que para todos los sujetos obligados o dentro de un solo garantes implementen programas de capacitación y
permitan mayor acceso a información pública. Por tal portal común (por ejemplo, Nuevo León o Nayarit). Por de acompañamiento de sus sujetos obligados, a fin de
motivo, es necesario atender a las particularidades ejemplo, los contratos o los padrones de beneficiarios hacer frente a estas nuevas encomiendas. En esta tarea,
de la entidad federativa y asegurar la calidad de la o proveedores suelen compartirse por varios sujetos la experiencia del INEGI (ahora también perteneciente
información. En este sentido, será necesario que las obligados, o designarse como competencia exclusiva al Sistema Nacional de Transparencia) puede resultar
leyes de transparencia federal y estatales regulen de alguno de los sujetos obligados, como la Secretaría de gran utilidad.
quiénes, cómo y con qué temporalidad presentarán la de Finanzas o la Oficialía Mayor. Esta disposición puede
IPO a partir de su propia organización de competencias. ser una buena práctica, pero será importante que, Con respecto a la calidad de la información, el borrador
desde la legislación local en materia de transparencia, de la Ley General de Transparencia ya adopta las
La regulación local en materia de transparencia deberá así se señale. Esto evitará confusiones al ciudadano prácticas internacionales, y establece obligaciones
reglamentar esta ley con atención a las particularidades cuando, y prevendrá que el portal arroje errores en la importantes con esta base. En particular, el artículo 67
de la organización de la administración pública y a las obtención de la información solicitada, o que aparezca señala: “los lineamientos técnicos que emita el Sistema
leyes orgánicas de los poderes legislativo y judicial de cada la leyenda “No Aplica” sin mayor explicación. Nacional establecerán los formatos de publicación
90 [PORTALES]
de la información para asegurar que la información buenas prácticas internacionales. En este rubro una URL basada en números y símbolos que los
sea veraz, confiable, oportuna, congruente, integral, sería conveniente que se estableciera la obligación usuarios no pueden identificar.
actualizada, accesible, comprensible, verificable y se del IFAI, en colaboración con el Sistema Nacional 12. La experiencia de uso de un portal y el acceso a
deberá promover que se proporcione el documento en de Transparencia, de promover e impulsar las contenidos se merman cuando existen enlaces rotos
formatos abiertos. Estos lineamientos contemplarán la capacidades institucionales de todos los sujetos que evitan que un usuario acceda al contenido que
homologación en la presentación de la información a la obligados para lograrlo.13 desea. Deben existir mecanismos de monitoreo de
que hace referencia este título por parte de los sujetos 5. Mecanismos para que el ciudadano pueda levantar la calidad del portal. En este sentido, el borrador de
obligados.” Además, el artículo establece la obligación quejas, sugerencias y reportar fallas del portal. la Ley General de Transparencia otorga al ciudadano
de que la IPO se presente en formatos que permitan 6. Los portales deben ser indexables por motores de el derecho de denunciar las fallas de los portales
el acceso a grupos vulnerables, como indígenas y búsqueda. Sobre todo, si cada vez aumentará más de transparencia. También establece la obligación
personas discapacitadas. También promueve el uso de la cantidad de información en ellos, entonces es del órgano garante de atenderlas y de ordenar que
datos abiertos. indispensable que el ciudadano tenga herramientas se tomen las medidas necesarias para asegurar
que le faciliten la navegación. Además, es deseable el acceso a la IPO. Esto supone la implementación
Con base en estas nuevas obligaciones y frente las que dentro del propio portal se cuente un motor de de programas de supervisión por parte del órgano
mejores prácticas internacionales con respecto a la búsqueda interno con herramientas para facilitar garante para vigilar la existencia de la IPO y la calidad
calidad de los portales de transparencia, convendría este proceso: filtros por fecha, por palabra clave o de la información en los portales.
adoptar las siguientes medidas: por tema, entre otros.15
7. El portal debe tener un mapa del sitio que facilite El nuevo marco constitucional y la aprobación
1. La información debe presentarse por niveles de al ciudadano conocer la organización de la próxima de la Ley General de Transparencia abren
especialización. Es preciso que existan versiones información dentro del portal. una oportunidad excelente: transitar desde portales
para público no especializado.10 8. Los contenidos del portal deben contar con una de transparencia limitados al cumplimiento de
2. El portal debe contar con apoyo para personas ruta de navegación que indique la ubicación del obligaciones legales, hacia la conformación de una
con capacidades distintas y en lenguas indígenas espacio que se está navegando.16 política de transparencia proactiva que permita un
cuando proceda.11 9. La información del portal debe ser de acceso libre acceso a la información pública que fomente realmente
3. Las mejores prácticas sobre datos abiertos (Open y, preferentemente, sin derechos de autor. la colaboración intergubernamental y la participación
Data) se enfocan a la importancia de los formatos 10. Ni la navegación de un portal, ni la descarga de ciudadana. Dicha política de transparencia proactiva
que se usan para la entrega de información. Éstos algún archivo deben de requerir que el ciudadano debe asegurar que los ciudadanos puedan conocer la
pueden o no habilitar el uso y el análisis de la instale programas o plugins adicionales en su actuación de todos los sujetos obligados de manera
información de acuerdo con algunas restricciones, computadora o en su navegador. accesible. Asimismo, es preciso que puedan comparar
como un programa o el formato de los archivos. 11. Todos los contenidos del portal deben contar con y reutilizar la información. Esto tiene el objetivo de
En general, buscan dar un acceso rápido y fácil a la un enlace (URL) único que permita a los usuarios facilitar la participación ciudadana en la toma de
información de interés para el ciudadano.12 reconocer con facilidad el nombre o la dirección decisiones públicas y en la rendición de cuentas para
4. Los trámites y servicios en línea, que los hacen de la página que visita. En algunos desarrollos de evaluar los resultados de sus gobiernos. Con estas
menos costos para los ciudadanos, se consideran portales, las direcciones de los contenidos tienen acciones, sin duda, se fortalecerá la democracia.
10. Para consultar ejemplos, véanse http://www.transparenciapresupuestaria. 13. Para consultar un ejemplo, véase http://www.sre.gob.mx/index.php/citas, 15. Para consultar un ejemplo, véase http://www3.diputados.gob.mx/
gob.mx/ptp/index.jsp y http://cuentame.inegi.org.mx. www.pjf.gob.mx/firel. camara/001_diputados.
11. Véase http://www.jalisco.gob.mx/politica-de-privacidad-y-confidencialidad. 14. Véase http://www.sre.gob.mx/index.php/citas. 16. Para consultar un ejemplo, véase http://www3.diputados.gob.mx/
12. Véase http://consultaviajes.jalisco.gob.mx/. camara/004_transparencia/15_informes.
[PORTALES] 91
[USUARIO SIMULADO] 93
Introducción
Para finales del 2014, se han aprobado 100 leyes de acceso las políticas eran heterogéneas (Merino, 2006) y el resultado
a la información pública en el mundo. La calidad de la fue que organizaciones de la sociedad civil, la academia y
normatividad y las garantías que proporcionan al ejercicio grupos comprometidos con la transparencia gubernamental,
efectivo del derecho de acceso presentan un mapa redoblaron esfuerzos para supervisar y exigir que el derecho de
heterogéneo, sin embargo, una característica común en acceso a la información, materializado en el derecho solicitar
todas estas normatividades es reconocer que los ciudadanos información a las instituciones gubernamentales, estuviera
pueden solicitar a las instituciones gubernamentales garantizado no sólo con normas, sino también con procesos.
información específica sobre asuntos particulares. Esta
particular característica ha dado lugar a interesantes La Métrica 2010, dio cuenta del resultado de este proceso
estudios empíricos sobre el uso de la información para de construcción de instituciones y procesos al corroborar
propósitos concretos, como el desarrollo local o el combate que “[l]as normas e instituciones que articulan el sistema
a la corrupción. Entre estos análisis también destacan de transparencia en México han construido un conjunto de
aquellos que exploran el proceso de recepción, atención, y procesos que definen cómo el ciudadano solicita y obtiene
respuesta a solicitudes de información. En estos análisis se información pública de sus gobiernos” (Cejudo y Zavala, 2012).
ha encontrado inconsistencias en la norma que limitan el Y esto, en perspectiva comparada no es una cosa menor.
ejercicio del derecho (Argentina), inexistencia de un proceso Sin embargo, en aquel estudio también se identificaron
preestablecido que permita la gestión de estas solicitudes fallas relevantes que hacían tomar con cautela el haber
(Ríos Cázares y Cejudo, 2013), o complejidades que se consolidado la existencia de procesos. Por ejemplo, se destacó
insertan al proceso con motivo de la información solicitada la heterogeneidad en el ejercicio del derecho a través de
o, en respuesta al perfil del solicitante (FUNDAR, 2013a, solicitudes en cuanto al proceso (pues los mecanismos de
2013b, 2014; Roberts 2010). acceso no eran los mismos o no funcionaban con las misma
efectividad), los tiempos de respuesta y, sobre todo, la calidad
En este especial aspecto de la política de transparencia, de la respuesta en dos ámbitos que conviene desatacar.
México tiene un lugar destacado en términos comparados. Primero, la entrega de la información solicitada en su totalidad
Desde el 2002, año en que entraron en vigor las primeras o la inclusión en la respuesta de las razones por la cuales no
leyes de transparencia y acceso a la información pública en se proporcionaba toda la información solicitada. Esto es, los
nuestro país, el énfasis inicial en cuanto a la implementación sujetos obligados entregaban respuestas, pero no atendían
de la reforma fue en la creación de un proceso claro para que en su conjunto la solicitud presentada. Segundo, aún más
todos los mexicanos podamos acercarnos a las instancias grave, el análisis dejó en claro que la existencia de procesos
gubernamentales y solicitar información de manera directa. no suplía la calidad de la información entregada. En no pocas
Así, hubo voces que indicaban que en algunas entidades el ocasiones se detectó que las respuestas estaban conformadas
acceso era restringido pues las instituciones requerían del por información inexacta o terminantemente equívoca.
solicitante información no necesaria; establecían costos
prohibitivos para la culminación del proceso (pagos, por ¿Qué ha ocurrido en los últimos cuatro? La evidencia sugiere
ejemplo); no respondían en el tiempo legal establecido – que se ha trabajado en fortalecer elementos del proceso.
con lo que se eliminaba el principio de oportunidad de la Por ejemplo, la mayoría de las entidades adoptaron el
información–; o bien porque declaraban la inexistencia o sistema Infomex como plataforma principal para la gestión
reserva de información que debería contar en sus registros o de solicitudes de información, con lo que se estandarizó en
ser pública. La conclusión fue clara: el derecho era único, pero buena parte del país, el mecanismo inmediato de acceso; y en
94 [USUARIO SIMULADO]
la mayoría de las entidades se han creado principios de gestión preseleccionada de 18 sujetos obligados para las entidades
de solicitudes de información al interior de los sujetos obligados federativas y 16 sujetos obligados para la federación (tabla 1).
(aunque con diversos grados de efectividad). Y la evidencia Aquí es importante mencionar que la selección de municipios
también sugiere que se ha avanzado poco sobre la calidad de la evaluados para las entidades federativas incluyó a los tres más
información proporcionada por las instituciones públicas.1 poblados en la entidad, con la intención de mantener un sesgo
sistemático en la muestra, pues los municipios más poblados
Con esta información en mente, la Métrica 2014 ajustó suelen ser los más sofisticados en términos de infraestructura
la metodología empleada cuatro años antes y diseñó un y gestión. En aquellos casos en los que el municipio capital no
ejercicio de usuario simulado que pretende ser más específico formaba parte de este conjunto, se añadió a la muestra. Así, se
en la evaluación del proceso de recepción, atención y enviaron un total de 2950 solicitudes de información. 2
resolución de solicitudes de información y en el análisis de
la información provista por las instituciones. Así, el ejercicio Tabla 1: muestra de sujetos obligados en el ejercicio de usuario simulado
de usuario simulado que se presenta en este reporte analiza
el proceso y añade al estudio elementos específicos sobre
el contenido de la respuesta. Si bien no fue posible (dada Entidades Federación
la magnitud de la tarea) evaluar la veracidad y calidad de
la información presentada, la metodología sí nos permite Titular del Ejecutivo Titular del Ejecutivo
conocer si la completitud de la respuesta en consideración Secretaría de Secretaría de
con el rango de información solicitada. Gobernación Gobernación
Tabla 1: muestra de sujetos obligados en el ejercicio de usuario simulado transversal y de obvia publicidad. La única distinción entre
(continuación) ellas es el grado de complejidad. La pregunta general sencilla
solicitó el cuadro general de clasificación archivística, la
guía simple de archivos, así como el catálogo de disposición
Entidades Federación
documental vigentes de la dependencia para 2012 y/o 2013.
La pregunta general compleja se dividió en dos apartados y
DIF Comisión del Agua
solicitó información y/o documentos que presentaran el tipo
Municipios y de plataforma que utiliza la dependencia para su página web,
DIF
delegaciones1* especificando programa, versión vigente y lenguaje principal en
Municipios y el caso de que sea un desarrollo interno, y se solicitó información
sobre el área responsable de la publicación de contenidos en el
delegaciones2
portal, así como copia de protocolo, manual, oficio o cualquier
Municipios y
documento de regulación interna en donde se establezcan
delegaciones3
* El anexo Anexo 3-II indica los municipios seleccionados. los criterios para definir el contenido del portal, así como los
procesos de actualización de información.
La técnica del “usuario simulado” (en adelante US) es de gran
utilidad para el diagnóstico y evaluación de procesos del sector La tercera solicitud se redactó tomando en consideración
público, pues permite obtener información detallada sobre el las responsabilidades específicas de cada sujeto obligado
funcionamiento real de un proceso de atención o gestión. Así, (pregunta particular). En esta solicitud, se buscó generar
el ejercicio de US es una herramienta que permite analizar el preguntas espejo entre la Federación y las entidades y, en
funcionamiento cotidiano del ejercicio del derecho de acceso a algunas ocasiones, se buscó realizar versiones ajustadas
la información. Por otra parte, la muestra de sujetos obligados de solicitudes recurrentes.3 Las solicitudes cuarta y quinta
que se incluye en la Métrica 2014 es equivalente a la del ejercicio tuvieron una lógica distinta, pues se asumió que la información
anterior, con lo cual se sostiene un equilibrio en la inclusión de solicitada no debía entregarse al solicitante por razones de
materias sustantivas del sector público. protección de datos personales o porque los datos eran
congruentes con causales de reserva. Así, la tercera solicitud
El contenido de las solicitudes de información tiene por objetivo que aludía a datos personales solicitó información sobre si
evaluar el proceso de respuesta de los sujetos obligados en tres el titular de la dependencia contaba con título profesional
ámbitos. Primero, el acceso a la información que es de carácter (licenciatura, ingeniería, maestría y/o doctorado) y de ser el
transversal y que sólo varía en grado de complejidad. Segundo, el caso, se requirió copia del título y cédula profesional. La quinta
acceso a información que atañe a responsabilidades sustantivas pregunta (información de posible reserva) solicitó el número
del sujeto obligado; y finalmente, el acceso a información de no total de personas a cargo de la vigilancia del inmueble en el
obvia publicidad, esto es, información que puede ser sujeta a que se ubicaba el titular de la dependencia, así como los turnos
reserva por criterios de protección de datos personales o bien, y la descripción del armamento a disposición de este personal.
3. El detalle de estas preguntas se encuentra en el Anexo
3-2. Se incluyeron solicitudes sobre información que otras porque cumple con las hipótesis de información reservada.
organizaciones sociales han requerido. Esto fue con la Como se mencionó, el análisis de las solicitudes se dio en
explícita intención de conocer si la familiaridad de la solicitud
Así, se generaron cinco solicitudes de información: las primeras dos perspectivas. Por un lado, se evaluaron variables sobre
para algunos sujetos obligados, sesgaba de alguna manera
la respuesta. El análisis preciso de este sesgo no se incorpora dos fueron equivalentes para todos los sujetos obligados el proceso de la solicitud de información; y por otro lado, se
en este reporte. de la muestra (misma redacción) y aluden a información es evaluaron variables vinculadas con la calidad de la respuesta
96 [USUARIO SIMULADO]
a cada tipo de solicitud. En lo que concierne a proceso, para cada uno de los 592 sujetos obligados que valores del índice, en donde el valor mínimo es 0 y
el equipo de investigación capturó para cada uno de conformaron la muestra de análisis. el valor máximo e ideal es 1. La interpretación del
los cinco tipos de solicitud, 37 variables distintas que 2. El segundo indicador general, denominado resultado es como sigue:
permitieron dar seguimiento puntual a la presentación “celeridad”, denota la rapidez con la cual Un valor de C=0 indica que el sujeto obligado
de la solicitud y la recepción de la respuesta. En lo fue entregada la respuesta al ciudadano, respondió en el último día del plazo legal. Esto
que respecta a la calidad de la respuesta, se crearon independientemente de la información recibida; se considera celeridad nula
“cédulas de evaluación” con las que se capturaron es decir, no constituye una evaluación de la calidad Un valor de 0<C<1 indica un grado de intermedio
variables comunes y variables específicas de calidad de de la información, sino de la velocidad con la que de celeridad, en donde C 0 indica menor
la respuesta para cada tipo de solicitud. el solicitante recibe respuesta. Esta variable es celeridad y C 1 indica mayor celeridad.
relevante porque permite afinar la evaluación con Un valor de C=1 indica que el sujeto obligado
la que el solicitante recibe información: responder respondió el mismo día en el que se acreditó la
Metodología del dentro del plazo legal es una obligación del sujeto recepción de la solicitud de información y por lo
subíndice de usuario
obligado, hacerlo con celeridad es un factor tanto recibe el valor máximo.
positivo que debe considerarse. El cálculo de esta Con este indicador es posible jerarquizar el
justificación en menor número de documentos (Alt et requerida. Aquí es fundamental tener en consideración que
al., 2002: 235). 4 este indicador no evalúa la calidad de la respuesta, sólo la
Para este indicador, se evaluaron cuatro aspectos: la no completitud de la misma.
duplicación de la pregunta, el uso moderado de jerga legal, el
empleo de oraciones sencillas y la ubicación de la respuesta. Componente B: datos confidenciales
El dato que se reporta constituye el promedio de estas
variables dicotómicas. Para el segundo componente, que refiere a datos
4. Finalmente, el cuarto indicador general corresponde al confidenciales, se crearon dos indicadores específicos.
mecanismo de respuesta, es decir, facilidad en que el Primero, un indicador de completitud que, al igual que el
sujeto obligado proporciona al ciudadano la información indicador anterior, evalúa si la respuesta incluyó la información
solicitada. Es una variable categórica que valora la solicitada, o bien, si permitió al ciudadano conocer la situación
entrega de la información por medios electrónicos, de la información solicitada, pero tomando en consideración
siendo la entrega presencial previa identificación, el criterios sobre el manejo de datos personales. El indicador
valor menor. genera un resultado entre 0 y 1 siguiendo la misma lógica.
El segundo indicador evalúa la calidad de la respuesta y
Calidad de la respuesta no se calculó para aquellas respuestas que declararon
la inexistencia de la información. En los casos contrarios
– evaluación por tipo de (reserva o entrega parcial o total de la información solicitada),
el indicador de calidad de la respuesta evalúa la idoneidad de
solicitud la forma en que se elabora la respuesta, en la consideración
de que la información solicitada aludía a datos personales.
Para la evaluación, se consideraron cuatro aspectos:
Componente A: información de obvia
a) Si se negaba la información por ser dato personal con
publicidad o sin fundamento, se otorgaba un valor nulo dado que
resultaba improcedente la negativa.
Para el primer componente, se incorporó sólo un indicador b) Si se mencionaba el consentimiento del titular de la
adicional a los de proceso: la completitud de la respuesta. información para su entrega, se otorgaba un punto y en
Para las solicitudes general sencilla, general compleja y caso contrario la variable toma el valor de cero.
pregunta particular se analizó si la respuesta incluyó toda la c) Si se entrega una versión pública de los documentos
información solicitada, o bien, si permitió al ciudadano conocer solicitados, se otorgaba un punto y en caso contrario la
la situación de toda la información solicitada. Para ello, en la variable toma el valor de cero.
redacción de las solicitudes se requirió siempre un número d) Finalmente, se consideró la calidad de las versiones
predeterminado de datos o documentos, de tal manera que públicas a partir de la inclusión o no de tres elementos:
en la respuesta se pudiese crear medición porcentual de la firma, foto y CURP del titular. Si la versión pública incluye
información proporcionada. Así, el indicador de completitud la fotografía y firma se otorgó un tercio de punto por
constituye el porcentaje de datos presentados en relación cada elemento, y se otorgó un tercio de punto en caso
4. Traducción propia. con los datos solicitados. El indicador genera un resultado de no incluir la CURP.
entre 0 y 1, donde 1 indica que se entregó toda la información
98 [USUARIO SIMULADO]
Tabla 2: resumen variables – usuario simulado 2014 Este indicador es un promedio simple de los cuatro elementos arriba
descritos, y tiene un rango de 1 a 0.
Componente A Componente B Componente C
Pregunta general Pregunta datos Pregunta
sencilla confidenciales información
Componente C: información reservada
Pregunta general reservada
Tipo de pregunta compleja El tercer componente refiere a la solicitud que fue redactada con la
Pregunta Partícular intención de que la información solicitada fuera considerada dentro de
las hipótesis de reserva. Para esta evaluación se generó un indicador
adicional que se construyó a partir de un promedio simple de dos
1. Cumplimiento de 1. Cumplimiento 1. Cumplimiento variables dicotómicas: fundamentación y motivación. En la variable
Plazo Legal de Plazo Legal de Plazo Legal
fundamentación se evaluó si el sujeto obligado incluía en su respuesta el
2. Celeridad de 2. Celeridad de 2. Celeridad de
respuesta respuesta respuesta artículo específico de su legislación que norma la información reservada.
Variables
de proceso 3. Lenguaje claro 3. Lenguaje claro 3. Lenguaje En caso de que sí se incluyera se otorgaba un punto y en caso contrario
4. Mecanismo de 4. Mecanismo de claro un valor nulo. Por su parte, la variable motivación consideró si el texto de
respuesta respuesta 4. Mecanismo de la respuesta incorpora argumentos que relacione el caso concreto con
respuesta el supuesto normativo enunciado en la fundamentación. Para los casos
5. Completitud 6. Completitud DC 9. Calidad de que incorporan mayores argumentos que sólo señalar que se reserva
7. Calidad de argumentación IR la información por cuestiones de seguridad pública/estatal/nacional, se
Variables argumentación DC otorgó un punto, en caso contrario el valor es nulo. En esta evaluación no
específicas
se incluyeron las respuestas que declararon inexistencia o incompetencia
(116 solicitudes en total).
Valores Promedio simple Promedio simple Promedio simple
La tabla 2 resume esta información y muestra las variables incorporadas
promediados por variables variables variables
componenete 1+2+3+4+5 1+2+3+4+6+7 1+2+3+4+8 para el cálculo definitivo del subíndice de usuario simulado. Un dato
fundamental es que el cálculo se realiza sobre cada una de las solicitudes,
Valores razón por la cual, el agregado por entidad es un promedio simple de
subíndice de las calificaciones por sujeto obligado y la calificación por sujeto es un
usuario simulado Promedio simple de los componentes A,B y C promedio simple del resultado por tipo de solicitud.
por sujeto
obligado
Tabla 3: campos de información - titular del ejecutivo no todo es buena noticia. La Métrica 2014 identificó que si bien la mayoría
Muestra de campors de información - Titular del
de los sujetos usan la plataforma de Infomex, que permite al usuario
Ejecutivo familiarizarse con un sistema específico, los datos solicitados para la
presentación de la solicitud no son homogéneos. En algunas ocasiones, se
No se Con fines solicitaban datos obligatorios que complicaban de manera importante el
Obligatorio Opcional TOTAL
solicita estadísticos proceso de solicitud. Se identificaron hasta 39 campos distintos de datos
Nombre 29 3 1 33 solicitados. Usando como ejemplo sólo a los titulares del poder ejecutivo
y 16 de estos campos, la tabla 3 indica que en la mayoría de las entidades
Primer Apellido 25 7 1 33 se solicita nombre y apellido del solicitante. De hecho, en Guanajuato,
Segundo Apellido 7 25 1 33 Jalisco, Estado de México, Nuevo León, Oaxaca y Puebla, para realizar
la solicitud es necesario una identificación total del solicitante (nombre,
Fecha de Nacimiento 0 27 4 2 33
apellido materno y paterno). En la Federación, Guerrero, Nuevo León,
País 9 18 6 33 Querétaro, Quinta Roo, San Luis Potosí, Tabasco, Veracruz y Zacatecas
CP 9 22 2 33 se solicitan datos amplios sobre la dirección del solicitante. Incluso hay
situaciones donde indicar ocupación (Nuevo León) o sexo (Michoacán y
Estado 9 22 2 33 Nuevo León) es campo obligatorio.
Municipio/Ciudad 9 22 2 33
Registrar datos que garanticen la comunicación con el solicitante es
Colonia 9 22 2 33
importante (como el correo electrónico), pero es aún más relevante
Calle 9 22 2 33 evitar la inclusión de campos que disuadan al usuario. Un factor adicional
Num. Ext 9 22 2 33 y fundamental es abrir la posibilidad de campos de información que
permitan a la institución determinar el perfil del usuario, con el explícito
Correo electrónico 21 11 32 objetivo de perfeccionar la oferta de transparencia, pero para ello, debe
Sexo 2 2 23 6 33 ser claro que los datos recabados se usan con fines estadísticos y son
enteramente opcionales.
Nombre del Usuario 27 1 5 33
Ocupación 1 2 24 6 33 El primer resultado de la Métrica 2014 es que las 2750 solicitudes fueron
Razón Social 20 3 10 33 presentadas por medios electrónicos (sistema Infomex, sistema de
gestión propio del sujeto obligado o correo electrónico). En este orden de
ideas es oportuno recordar que en la Métrica 2010, el 8% de las solicitudes
tuvo que presentarse de forma personal en las oficinas de los sujetos
obligados, toda vez que no contaban con mecanismos electrónicos
de recepción. De los tres medios utilizados en la presentación de
solicitudes, la plataforma Infomex y los sistemas propios (desarrollados
por los sujetos obligados) concentran la gran mayoría de las solicitudes
presentadas (93.22%), mientras que sólo 6.78% se gestionó mediante
correo electrónico. Aquí es importante mencionar que este avance en la
facilidad de presentación no fue sin tropiezos, pues existieron situaciones
en las que servidores de correo electrónico bloquean la comunicación
100 [USUARIO SIMULADO]
cuando ésta proviene de ciertos dominios; por ejemplo, aquella ocasión, se presentaron 1,810 solicitudes y se de días que empleó el sujeto obligado en proporcionar
el servidor de correo aol bloquea sistemáticamente logró un 94% de respuestas. información al solicitante. En promedio, en México,
cualquier comunicación proveniente del dominio @ un usuario debe esperar 9.55 días hábiles para recibir
tamaulipas.gob.mx. Las entidades están obligadas Respecto al requerimiento de pago para la entrega información. Este promedio, sin embargo, disfraza
a verificar que sus direcciones de correo electrónico de la información solicitada, destaca que sólo 2.11% una dispersión interesante, pues existen casos en
sean aceptadas por todos los servidores, o bien deben de las solicitudes presentó este elemento. Para el donde el sujeto obligado tardó más de veinte días en
advertir explícitamente al usuario sobre el problema. cumplimiento de este requerimiento los sujetos proporcionar respuesta (gráfica 1). Pensando en los
Al final, el reto debe ser sorteado por el obligado de la obligados se identificaron tres modalidades: pago rangos de los tiempos de respuesta es interesante
norma, no por el ciudadano. directo en las oficinas del propio sujeto, en la Tesorería o señalar que algunas solicitudes fueron contestadas
en alguna institución bancaria. Los rangos de los pagos antes del primer día (entendido como aquel en que se
Hay tres aspectos relevantes a destacar sobre el uso solicitados abarcan desde $1.00 hasta $26,430.00 pesos, considera jurídicamente recibida la solicitud por parte
del sistema Infomex. En entrevistas con titulares de y en todos los casos, este pago está relacionado con del sujeto obligado, a saber el día hábil siguiente a su
unidades de acceso fue recurrente la queja sobre las entrega de información física (impresa) de una hasta presentación), mientras que el periodo máximo de
limitaciones que imponía el sistema. Por ejemplo, la 6,585 fojas o por la entrega de un CD que contenga respuesta fue de 82 días hábiles.
limitante en términos del peso de los archivos que la información solicitada. Llama la atención que 58%
se podían adjuntar, la poca fiabilidad del sistema en de las solicitudes que requirieron pago lo hicieron por Aquí, es también relevante explicar las tres primeras
cuanto a su operación continua (en algunas entidades cantidades menores a $20.00 pesos. Y salvo 3 solicitudes, barras de la gráfica 1 que indican valores negativos: en
era recurrente la caída del sistema) y la dependencia de los pagos requeridos no superaron $500.00 pesos. no pocas ocasiones, el equipo de investigación ocupó
terceros para solucionar problemas técnicos, pues el los fines de semana o bien horas no hábiles para la
sistema usualmente se administra fuera del ámbito de En relación con los medios para la entrega de presentación de la solicitud y acreditó siempre la fecha
trabajo del sujeto obligado. De hecho, estas limitaciones información, casi la totalidad de los sujetos obligados de presentación y la fecha de aceptación. En estos
han llevado a algunas entidades (y/o sujetos obligados) enviaron la información por medios electrónicos y sólo casos, se registró la fecha en que la solicitud fue enviada
a generar sistemas paralelos de gestión de solicitudes un pequeño porcentaje, poco más del 3%, requirió que y se estipuló su acreditación al inicio del siguiente día
de información que responden mucho mejor a las el solicitante recogiera físicamente la información. hábil. Sin embargo en los tres casos que se muestran,
necesidades de la entidad (Colima, por ejemplo). De este porcentaje, resulta necesario señalar que 17 personal de las Unidades de Acceso respondieron antes
Recientemente se presentó una nueva versión de solicitudes de acceso requirieron que el solicitante se de que iniciara el siguiente día hábil.
Infomex que, al parecer, incorpora adecuaciones que presentara personalmente para recoger la información
probablemente solventen estas quejas recurrentes. solicitada. Las 66 solicitudes restantes no establecían Una hipótesis sobre esta dispersión en el tiempo de
el requisito al solicitante de acreditar su personalidad respuesta es que esté motivado por el tipo de solicitud.
De las 2950 solicitudes presentadas, 8.24% (243 para la entrega dela información. La hipótesis más obvia es que las preguntas compleja,
solicitudes) no fueron respondidas; 3.69% del total de datos personales y de información reservada fueran
(109 solicitudes) tuvieron prevención como primera Uno de los principios fundamentales del derecho de las que más tiempo ocuparan a los sujetos obligados.
respuesta y en 8.34% de los casos (246 solicitudes) el acceso a la información no es sólo la disponibilidad Sin embargo, como lo muestra la gráfica 2, la variación
sujeto obligado solicitó prórroga. de la información, sino la oportunidad con la que el entre tipo de pregunta no se corresponde con esta
usuario accede a ella. Por esta razón, el cumplimiento hipótesis. La pregunta general sencilla se respondió
En relación con las respuestas recibidas en este del plazo y el número de días que tarda la institución en un promedio de 10.1 días hábiles (rango de 1 a 67
ejercicio se recibieron 2,707 respuestas, es decir, 91.78% en entregar información son elementos fundamentales días), la pregunta general compleja se respondió en
de las solicitudes recibió algún tipo de contestación sobre la calidad en el ejercicio del derecho. Hay dos 9 días hábiles promedio (rango -2 a 78 días), datos
por parte de los sujetos obligados. Esto significa una maneras de observar la oportunidad de la respuesta. confidenciales se respondieron en un promedio de 9.4
disminución de 2.03% respecto de la Métrica 2010. En La primera –la más usual– es contabilizar el número días hábiles (rango -2 a 82), información reservada se
% del Total del Conteo de Tiempo de respuesta en días hábiles
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
-2 2 (0.07%)
-1 1 (0.04%)
0 6 (0.22%)
1 182 (6.69%)
2 103 (3.79%)
3 143 (5.26%)
4 156 (5.73%)
[USUARIO SIMULADO]
5 230 (8.45%)
6 160 (5.90%)
7 176 (6.47%)
8 173 (6.36%)
9 270 (9.92%)
10 289 (10.62%)
11 90 (3.31%)
12 65 (2.39%)
13 66 (2.43%)
14 98 (3.60%)
15 111 (4.08%)
16 51 (1.87%)
17 48 (1.76%)
18 42 (1.54%)
19 46 (1.69%)
20 63 (2.32%)
21 27 (0.99%)
22 15 (0.55%)
Gráfica 1: histograma de tiempo de respuesta en días hábiles
23 14 (0.51%)
24 17 (0.62%)
25 13 (0.48%)
26 6 (0.22%)
27 1 (0.04%)
28 1 (0.04%)
29 5 (0.18%)
30 3 (0.11%)
31 2 (0.07%)
32 5 (0.18%)
33 4 (0.15%)
34 2 (0.07%)
35 4 (0.15%)
36 3 (0.11%)
37 5 (0.18%)
38 1 (0.04%)
39 1 (0.04%)
40 6 (0.22%)
42 1 (0.04%)
43 2 (0.07%)
44 1 (0.04%)
45 3 (0.11%)
46 1 (0.04%)
47 1 (0.04%)
48 1 (0.04%)
67 1 (0.04%)
78 1 (0.04%)
79 2 (0.07%)
82 1 (0.04%)
Compleja
Datos Confi-
denciales
Información
Reservada
Particular
Sencilla
101
Gráfica 2: tiempo de respuesta en días hábiles (dispersión)
102 [USUARIO SIMULADO]
Tipo de Sujeto
1100 Ejecutivo 0.67
Legislativo 0.64
Juducial 0.62
Organismos Autónomos 0.65 0.67
1000
958 Municipios 0.68
35.92%
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0
900 Prom. Lenguaje Ciudadano
800
datos proporcionados por el sujeto obligado. En este sencilla, compleja y particular. Esta variable evaluó la
rubro, 43.64% de las solicitudes alcanzaron un valor completitud de la respuesta. El componente 2, alude
700 igual o superior a 0.75 (gráfica 5); esto es, casi la mitad a la pregunta de datos confidenciales y agrega la
de las solicitudes presentadas entregaron información información de dos variables adicionales: completitud
en un lenguaje accesible. Este es un dato prometedor de datos confidenciales y calidad de la respuesta. Y
600
si además se observa la tendencia (79.56% por encima finalmente, el componente 3 incorpora una variable
de una evaluación de 0.5). Observar estos datos por que evalúa la calidad de la respuesta en la pregunta
tipo de sujeto deja en claro que es en los municipios, de información reservada. Las gráficas 7 y 8 presentan
500
en el poder legislativo y el poder judicial donde el resultado por entidad y por sujeto obligado
resulta primordial trabajar en hacer menos obtusa la respectivamente para cada uno de estos criterios.
Conteo de Lenguaje Ciudadano
398
400 14.92% información proporcionada al solicitante (gráfica 6).
Como se explicó, el componente 1 de esta evaluación
incorpora una variable adicional para las preguntas
300
200
147
5.51%
100
0
(0, 0.25)
(0.25, 0.50)
(0.50, 0.75)
(0.75, 1.00)
104 [USUARIO SIMULADO]
0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0|0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0|0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0|0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0
Prom. Completitud Prom. Crit IR Prom. Completitud DC Prom. Calidad DC
[USUARIO SIMULADO] 105
Gráfica 8: criterios de calidad por categoría de sujetos obligados nacional en la legislación correspondiente. En algunos
casos se determinó reservar todos los elementos de la
pregunta, en otros el número de las personas a cargo
Tipo de Sujeto
Ejecutivo 0.62 0.49 0.60 0.29 de la vigilancia del inmueble, los turnos y/o el tipo de
Judicial 0.67 0.54 0.51 0.30 armamento, sin que se advierta que las dependencias
Legislativo 0.65 0.50 0.50 0.24
Municipios 0.56 0.47 0.65 0.23 e instituciones de gobierno apliquen el mismo criterio
0.65 0.48 0.61 0.29
Organismos autónomos 0.74 0.39 0.79 0.37 en sus respuestas a la misma pregunta. Cabe destacar
que esta situación no se dio en todos los casos. El nivel
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
Prom. Completitud Prom. Crit IR Prom. Completitud DC Prom. Calidad DC
de discrecionalidad disminuye significativamente en
el caso de las entidades en las que se cuenta con una
institución o agencia centralizadora de las solicitudes
de acceso a la información. En estos casos se observó
Como se desprende de la gráfica 7 el indicador de de calidad del contenido que dicho proceso está una mayor congruencia e, incluso, las respuestas
completitud de las solicitudes sencillas, compleja y generando. provenientes de dependencias del poder ejecutivo se
particular es el indicador más alto delos criterios de daban en un mismo formato y sentido.
calidad, a pesar que solo toma un valor de .63. Esto Por último, es importante resaltar tres aspectos que fueron
empieza a visibilizar el problema, ya anunciado en la identificados en el análisis de las respuestas recibidas a Por otro lado, la falta de criterios homologados
Métrica 2010, sobre la calidad de respuestas que los las preguntas sobre datos confidenciales e información en las respuestas a las preguntas de información
solicitantes están recibiendo. Este hallazgo se refuerza reservada, a saber: falta de congruencia en las respuestas, reservada está fuertemente relacionada con la falta de
al comprobar que criterios menos esenciales que la falta de criterios homologados y falta de motivación. congruencia en las respuestas. La falta de congruencia
relación entre lo solicitado y lo entregado (completitud) en las respuestas de diversas instancias de gobierno
toman valores más bajando, siendo el de calidad de los En ambos tipos de respuesta se observa que los sujetos o al interior de un mismo poder muestran la falta de
datos confidenciales el menor de todos, con un promedio obligados en muchos casos mantienen divergencia criterios homologados. En la mayoría de los casos los
nacional de tan solo 0.30. El indicador tiene un rango del de criterios para clasificar información. Esta falta sujetos obligados determinan clasificar como reservada
0 al .57, es decir, ninguna entidad logró aprobarlo. de congruencia tiene lugar tanto entre los poderes o confidencial toda o parte de la información solicitada
Ejecutivo, Legislativo y Judicial a nivel federal y local, con base en los preceptos de la ley de acceso a la
Por su parte, los indicadores de calidad agrupados por como al interior de un solo poder. Por ejemplo, al información respectiva, haciendo una interpretación, ya
categoría de sujetos obligados, tampoco ofrecen un determinar si que el titular de una dependencia o sea hecha directamente por el sujeto obligado o por el
panorama alentador. La baja calidad de las respuestas institución cuenta con personal de seguridad y, si comité de información. En muy pocos casos se observó
recibidas en este ejercicio es transversal a todos los es el caso, el número de personas dedicadas a esta que para determinar el alcance de las excepciones al
sujetos evaluados. Como se desprende de los datos labor, los turnos que tienen y el tipo de armamento derecho de acceso información, se citara algún criterio
contenidos en la gráfica 8, a nivel agregado, no se que portan, los sujetos obligados mostraron un alto judicial, del Instituto o comité de información a nivel
aprecian variaciones significativas entre los distintos nivel de discrecionalidad. Al determinar si todos o sólo federal o local, o que al menos se aplicara de forma
sujetos analizados. algunos elementos de la respuesta eran información supletoria un criterio del Instituto Federal de Acceso a
clasificada como reservada en términos de la legislación la Información y Protección de Datos Personales.
Los datos arriba comentados indican claramente que federal o local, en la mayoría de los casos los sujetos
se debe reforzar los esfuerzos por atender no solo las obligados se limitaron a citar los artículos relativos a las Respecto a la motivación, las respuestas de los sujetos
variables de proceso (mecanismos de presentación excepciones al derecho a la información por tratarse de obligados a las preguntas de información reservada
y respuesta, tiempos, etc.), sino también el control información que atenta contra de la seguridad pública o y datos confidenciales denotan, en la mayoría de los
106 [USUARIO SIMULADO]
Gráfica 9: Índice usuario simulado por entidad Ésta es la dimensión de análisis que mayor dispersión
pero pocas veces motivada. Las respuestas citan los presenta en los resultados por entidad: existe un
0.632
preceptos que contienen las excepciones al derecho rango de variación importante entre el lugar más
PROM 0.752 a la información y se limitan a determinar que las alto (Coahuila con 752 .0) y el más bajo (Michoacán
COA preguntas realizadas ponen en riesgo la seguridad o con 0.398). Esto es, en la resolución de solicitudes
0.745
SON incluyen datos personales. Generalmente, los sujetos de información, el país todavía está lejos de ser
0.722
SLP
0.719 obligados transcriben de forma literal los preceptos y homogéneo. La estandarización del proceso no
ZAC
SIN
0.714 garantiza una homogeneidad en el resultado.
OAX 0.702
en el supuesto normativo aplicado. Los sujetos
TAB 0.698 obligados suelen confundir la fundamentación con
TLX 0.693 la motivación. Son pocos los casos en los que se imagen inmediata de la situación en el país, sin
CS 0.693 realiza un análisis en el que se explica de forma clara y embargo, es importante observar los resultados
CHI 0.693 sencilla por qué revelar la información encuadra en el 10 indica el
BC 0.685
precepto normativo señalado. comportamiento del subíndice por tipo de pregunta.
DF 0.681
Las cajas agrupan el %50 de las respuestas y la distancia
MOR 0.677
Por ejemplo, para el caso de información reservada, las de los brazos de las mismas indican la dispersión de los
PUE 0.675
MEX 0.674
respuestas no analizan las razones por las cuales revelar resultados. La imagen es elocuente al demostrar que
VER 0.670 el número de vigilantes a cargo del inmueble en donde no existió una solicitud consistente, pues en todos los
FED 0.669 se encuentra el titular de la dependencia, de los turnos tipos se presenta una dispersión considerable, siendo
TAM 0.645 que tienen y del armamento que portan pone en riesgo
DGO 0.622 la seguridad. Tampoco se advierte que para motivar la la que menor valor tuvo en promedio y la que mayor
CAM 0.617
QROO 0.613
antecedentes que demuestren las razones por las que
GTO 0.609
la información pone en riesgo la seguridad del titular
NL 0.609
de la dependencia, de su personal, de los ciudadanos presenta en su relación con el tiempo de respuesta.
COL 0.593
NAY
que la visitan, o de cualquier otra persona. Esto cobra La situación idónea es que el ciudadano reciba una
0.591
HGO 0.585
aún mayor relevancia en el caso de las dependencias y respuesta de calidad con oportunidad (panel superior
AGS 0.584 agencias de gobierno que tienen a su cargo actividades izquierdo) y la peor situación es que reciba una
QRO 0.578 directamente relacionadas con la seguridad pública, respuesta de baja calidad y con poca oportunidad
JAL 0.561 pues son éstas las que con mayor razón pudieran (panel inferior derecho). El caso más cercano a la
YUC 0.514
situación idónea es Sonora que se encuentra por
GRO 0.453
debajo del promedio de días de respuesta y por encima
BCS 0.421
MICH 0.398
Subíndice usuario del promedio nacional del índice. La situación contraria
es Michoacán que presenta un valor muy bajo en el
0.000 0.100 0.200 0.300 0.400 0.500 0.600 0.700 0.800
simulado 2014 subíndice y su promedio de días hábiles de respuesta
está por encima del promedio. La imagen puede
orientar a las entidades sobre áreas de oportunidad.
Por ejemplo, la federación debe mejorar en el tiempo
usuario simulado por entidad, calculado a partir del de respuesta, mientras que Guerrero debe atender la
promedio simple de los tres componentes. calidad de la respuesta. En otras palabras, todas las
[USUARIO SIMULADO] 107
1.0
Gráfica 11: subíndice usuario simulado – tiempo de respuesta
1.0
0.9
0.9
0.8
0.8
0.7
0.3 MICH
0.3
0.2
Subíndice US
0.2
0.1
0.1
0
0.0 9.61
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Compleja Datos Información Particu. Sencilla
Confid. Re. Tiempo de respuesta en días hábiles
108 [USUARIO SIMULADO]
En el agregado por entidad, se observa que Gráfica 12: calificación por componente y calificación final – por entidad
Baja California Sur, Guerrero, Michoacán,
Querétaro, y Yucatán reprobaron en los
FED
tres componentes; mientras que Jalisco, 0.70 0.64 0.63
AGS
Guanajuato y Nayarit reprobaron dos 0.62 0.48 0.59
0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0|0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0|0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0
Promedio Índice Componente A Promedio Índice Componente B Promedio Índice Componente C
[USUARIO SIMULADO] 109
Gráfica 13: calificación por componente y calificación final – por tipo de sujeto obligado
Tipo de Sujeto
Poder Ejecutivo 0.67 0.58 0.65 0.63
Poder Legislativo 0.62 0.54 0.57 0.58
Poder Judicial 0.67 0.55 0.65 0.62
Organismos Autónomos 0.69 0.67 0.64 0.67
Municipios 0.58 0.64 0.51 0.57 0.57 0.61 0.55 0.61
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
Índice Comp. A Índice Comp. B Índice Comp. C Índice US por tipo
de sujeto
La Gráfica 13 indica que los municipios y el poder legislativo obligado. Considerar mínimos indispensables en el sistema
son los sujetos que peor desempeño presentaron. En cambio, de solicitudes es importante, pero imponer un sistema
los órganos autónomos se destacaron por un resultado único a nivel nacional puede limitar a los sujetos obligados
contrario, con respecto al promedio nacional. al impedir ajustes acordes con el tipo de información
solicitada o con el perfil promedio del usuario. Si continúa la
de manera sistemática la calidad de la información sujetos obligados cuando los primeros demandan
proporcionada (se evalúo la calidad de la respuesta), información específica. Los resultados indican que el
fue fácil identificar casos donde la respuesta país ha logrado cierta estabilidad en la existencia de
claramente incluía información equívoca. Las razones procesos, pero también deja en claro que el reto más
de esta situación son sólo dos: dolo o incompetencia. En relevante para todo sujeto obligado es garantizar la
cualquier caso, el resultado es que la información puede calidad de la información provista, además de cumplir
proveerse, pero pocas veces es posible verificarla. Así, con la norma. Solventar este problema requiere más y
a un acto de confianza del usuario al proveedor. mejor coordinación entre unidades de acceso, así como
la implementación de efectivos sistemas de gestión
El ejercicio de usuario simulado que presenta este de información. Consolidar el proceso, olvidando la
capítulo muestra una fotografía de la situación que sustancia también es una limitante al derecho de acceso
presenta la interacción de los ciudadanos con los a la información pública del ciudadano.
[ÓRGANOS GARANTES] 113
Introducción
sección elabora en la distinción analítica y en la justificación
Unos de los componentes esenciales de los sistemas de teórica de los indicadores que conforman el subíndice de
transparencia de las entidades federativas y de la federación capacidades institucionales de los OG. En la tercera sección,
son los organismos encargados de hacer efectivo el derecho se presentan tres apartados que resumen los resultados
ciudadano al acceso a la información gubernamental. En del análisis, los cuales están desagregados en indicadores y
México, los órganos garantes —a nivel federal y local— variables. En la última sección, se muestra el resultado global
siguen el modelo de comisionado de información con poder del subíndice de capacidades institucionales y las conclusiones
de mandato (order-making powers). Bajo este esquema, orientadas a fortalecer el desempeño de los OG.
existe un tribunal o un comisionado facultado para emitir
fallos vinculantes sobre las apelaciones de información
recibidas (Neuman, 2009).1 Asimismo, la gran mayoría de Capacidades
institucionales de los
los órganos garantes (en adelante, OG) en el país tienen la
responsabilidad de desempeñar otras actividades, como
supervisar y regular el proceso de solicitudes de información
a los sujetos obligados, garantizar la protección de los datos órganos garantes:
personales, capacitar a los sujetos obligados, informar
sobre los cambios en la normatividad, promover la cultura breve interludio teórico
de la transparencia, expedir lineamientos y criterios de
interpretación, y en algunos casos suplir a los municipios en
algunas de estas acciones. De igual manera, los OG están En la ciencia política, mucho se ha estudiado sobre aspectos
legalmente facultados para vigilar que la información pública de diseño institucional y también sobre los efectos que
de oficio se encuentre actualizada en los portales de cada una éste tiene en la consecución de objetivos valiosos para la
de las dependencias gubernamentales. El funcionamiento de comunidad. Algunos ejemplos son el desarrollo igualitario,
los OG es complejo ya que depende de diversas facultades el crecimiento económico, la calidad de vida, la celeridad
legales, atribuciones, normatividad interna, competencias, y en las decisiones públicas, las características de las propias
1. Los otros dos modelos de organismos de protección y
garantía del derecho de acceso a la información pública recursos financieros y humanos. políticas públicas y un largo etcétera. En este debate, suelen
identificados en la literatura son el judicial (donde las cortes confundirse a las instituciones como normas de conducta
o los tribunales pertenecientes al sistema judicial resuelven con las instituciones como organizaciones.2 Esta confusión
las apelaciones de negativas a información), y el modelo
En este capítulo se presenta un conjunto de indicadores sobre
donde un comisionado desempeña funciones similares a la capacidad institucional de los 33 OG del país. Es importante ha provocado que el estudio de aspectos que enlazan al
las de un ombudsman de la información pues sólo emite aclarar que estos indicadores permiten comparar la habilidad diseño institucional con sus consecuencias haya quedado al
recomendaciones. En este último modelo, el comisionado margen. Uno de estos aspectos intermedios es el tema de la
no tiene facultades para expedir resoluciones vinculantes
de los OG para cumplir con sus funciones, pero no constituyen
(Neuman, 2009). Algunos países, como el Reino Unido, evidencia contundente sobre la eficiencia y la efectividad para capacidad de las instituciones (en tanto jugadores y no como
tienen un sistema que combina dos de los modelos antes llevar a cabo sus actividades. Se trata de indicadores que retratan reglas), entendida como la habilidad de las organizaciones
mencionados. En el caso británico, por ejemplo, el proceso para dar cumplimiento cabal a los objetivos que se enmarcan
de apelación se lleva a cabo en dos etapas. En la primera
el potencial de los OG. Además, permiten vislumbrar situaciones
instancia, un comisionado recibe la apelación a la negativa en donde la fortaleza (o debilidad) de la institución genera un en la normatividad que les da origen. Por ello, la “capacidad
de información y emite una resolución. Posteriormente, ámbito propicio (o adverso) para el avance del derecho de [institucional] hace alusión al potencial para cumplir tareas”
un tribunal revisa la apelación y la resolución emitida por el (Rosas Huerta, 2008: 124). Es decir, la capacidad institucional
comisionado (Hazell y Worthy, 2010).
acceso a la información de todos los ciudadanos mexicanos.
se refiere a la viabilidad de la organización para cumplir
2. La distinción básica se apunta de manera explícita en el libro
clásico de análisis institucional: (North, 1995: 13) Este capítulo está organizado de la siguiente manera. La segunda con su mandato institucional. Por ello, esta cualidad es una
114 [ÓRGANOS GARANTES]
Gráficas 1A: autonomía operativa, de gestión y de decisión Gráfica 1B: autonomía presupuestal Gráfica 1C: Decisiones definitivas
Si No Si No Si No
No
15%
No No
6% 6% Chihuahua
94% 94% 85% Chiapas
Michoacán Nayarit Guerrero
Tlaxcala Tlaxcala Nuevo
León
Yucatán
condición necesaria para el desempeño efectivo de una control (en tanto responsables del derecho ciudadano otorgó autonomía presupuestal al OG. Esta situación
organización en el contexto de las responsabilidades y de acceso a la información gubernamental frente a los no ocurre en Tlaxcala y tampoco en Nayarit, lo cual
las facultades que se le designaron. Sin embargo, no es sujetos obligados), uno de los factores más importantes debilita la autonomía de gestión. A partir del análisis
suficiente. para afianzar el desempeño de los OG es la garantía de normatividad que se realizó en este mismo reporte,
de autonomía de decisión. Esta factor también puede se sabe que, en 27 entidades y en la Federación, las
En este apartado, se argumenta que las capacidades concebirse como la ausencia de presiones externas decisiones del OG son definitivas. Aún más, “tienen
institucionales de los OG derivan de la existencia de para determinar “libremente los criterios y alcances de fuerza de cosa juzgada y deben ser acatadas por los
tres garantías para su actuación: autonomía, suficiencia su actuación” (Ríos Cázares y Pardinas, 2008). De esta sujetos obligados [y] contra ellas sólo procede el
de recursos e influencia en el comportamiento de los manera, las únicas limitaciones a las acciones del OG juicio de amparo si el particular estima que existe una
sujetos obligados. Adicional a esto, se considera que deben ser el cumplimiento de la norma y el respeto al violación constitucional”. Las cinco entidades fuera de
un condicionante más es la fortaleza y la capacidad de estado de derecho. este reconocimiento son Chiapas, Chihuahua, Guerrero,
liderazgo de la organización. Nuevo León y Yucatán (ver gráficas 1A-C).
Hasta 2013 en México, casi todas las constituciones o
leyes estatales han otorgado o reconocido algún tipo Estos datos indican que la mayoría de los OG del país
Garantía de autonomía de autonomía operativa, de gestión y de decisión a cuentan ya con un respaldo normativo para el ejercicio
los OG. Michoacán y Tlaxcala son las excepciones. libre de las responsabilidades encomendadas. Sin
Sin lugar a duda, al constituirse como organismos de En el primero, sin embargo, la normatividad estatal embargo, es común observar distancias entre las
[ÓRGANOS GARANTES] 115
situaciones de jure y aquéllas de facto. Esto es, aunque este dentro de la oficina del gobernador y del Congreso. La
reconocimiento constitucional o normativo de autonomía separación efectiva de poderes también desaparece cuando
y poder de decisión representa un punto medular para la el partido político deja de ser el principio organizador de
imparcialidad de los OG, no constituye una garantía. Algunos la política en lo local, y se reemplaza por camarillas cuyos
factores políticos podrían incidir e incluso revertir las integrantes lo mismo pueden militar en un partido político
autonomías reconocidas. que en otro. Con esta situación, se disuelve la legítima
separación de poderes. Consolidar la autonomía política
En este sentido, la teoría es unánime al identificar que uno de de los órganos de control requiere una separación efectiva
los principales condicionantes de la autonomía es la fuente entre el poder ejecutivo y el legislativo que sólo se consigue
del mandato. Por ello, en regímenes presidenciales, como el cuando la independencia de incentivos y motivaciones entre
mexicano a los niveles federal y estatal, la responsabilidad sus miembros es contundente.
compartida entre los Poderes del Estado —ejecutivo y
legislativo— durante el proceso de nombramiento de Garantía de suficiencia de recursos
los comisionados del OG es una condición fundamental.
El supuesto es que, al compartir la responsabilidad del
nombramiento, los candidatos electos para el puesto no Las constituciones estatales y federal han creado OG
reconocen a uno de los Poderes como fuente de autoridad, con amplias atribuciones y responsabilidades. A estas
sino a la soberanía representada por ellos. Se asume además instituciones, se les ha asignado las obligaciones de
que, conforme se incrementan la competencia electoral y, proveer capacitación a los sujetos obligados en materia
en consecuencia, la pluralidad política, se lleva a cabo una de transparencia gubernamental; difundir el ejercicio del
negociación y un compromiso entre los Poderes que limita derecho entre la población; coadyuvar —y en ocasiones
la creación de vínculos de lealtad desde los comisionados suplir— a gobiernos municipales que, por sus características,
hacia alguna fuerza política (en detrimento del resto). Así, un no son capaces solventar las obligaciones de transparencia;
régimen de separación de poderes, activado por una distinción vigilar el cumplimiento de los sujetos obligados en lo que
de propósitos entre ellos, en principio derivará en procesos concierne a la publicación de información pública de oficio
de nombramiento objetivos. Asimismo, éstos resultarán en (que, en ocasiones, es específica para algunos de ellos);
OG impermeables a los vaivenes del juego político; es decir, se emitir fallos vinculantes para garantizar el derecho de acceso
conformarán instituciones objetivas e imparciales dedicadas a la información de la ciudadanía; supervisar el cumplimiento
a cumplir con su mandato constitucional. De acuerdo con la de la ley para proteger los datos personales, entre otras.
legislación vigente hasta el 31 de enero del 2014, esta situación Concebidas correctamente, estas actividades implican dos
de concurrencia en la decisión sobre el nombramiento de universos de acción de los OG, que determinan (o deberían
los comisionados era la norma en todas las entidades. Baja orientar) la provisión de los recursos necesarios para operar
California Sur y Campeche son excepciones. eficientemente.
No obstante, el diseño institucional puede fallar. La separación El primer universo de acción del OG es la población en
de poderes puede estar maniatada por la convergencia de general; el segundo lo constituye el conjunto de sujetos
intereses entre el ejecutivo y el legislativo. Esto, en ocasiones, obligados que determina la normatividad. En este último,
es producto de la prevalencia de una sola fuerza política debe destacarse que las leyes estatales distinguen de
116 [ÓRGANOS GARANTES]
Gráfica 2: total poblacional y número mínimo de sujetos obligados por entidad federativa
250
200
150
100
50
0 AGS
BC
BCS
CAM
CHI
COA
COL
CS
DF
DGO
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLAX
VER
YUC
ZAC
# mínimo de sujetos obligados
Población (100 mil habitantes)
manera diversa a los sujetos obligados. Por ejemplo, legislativo, el poder judicial y los municipios.3 Este número
en algunos estados de la República, se reconoce a cada permite crear una referencia para comparar el ámbito de
dependencia del poder ejecutivo como sujeto obligado; en acción de cada OG.
otros, se identifica al poder ejecutivo en su conjunto como
el sujeto obligado. El resultado es un rango de variación muy Una implicación de los datos observados es que los OG vigilan
amplio que puede ocultar (o ampliar) de manera artificial universos heterogéneos: la Federación tiene un número
la magnitud de la tarea. Para ilustrar la variación de estos mínimo de sujetos obligados de 17 e incluye toda la población
dos universos, la gráfica 2 muestra dos indicadores por total del país. En el extremo contrario está Puebla con un
cada entidad federativa. Por un lado, se presenta el número número mínimo de sujetos obligados de 236 y 5.7 millones de
mínimo de sujetos obligados y, por otra parte, se muestra el habitantes. En términos poblacionales, la variación es muy
total poblacional. El número mínimo es una aproximación amplia: Baja California Sur protege el derecho de acceso a la
3. Este número es relevante porque es el ponderador del total ya que corresponde a todas las dependencias de información de 630,000 habitantes, mientras que el Estado de
principal de los apartados siguientes. No se consideraron los
la administración pública centralizada así como por el poder México comprende 15 millones. Debe agregarse a lo anterior
municipios de usos y costumbres para el estado de Oaxaca.
[ÓRGANOS GARANTES] 117
2. Remuneración
3. Estabilidad de mandato
2. Institucionalización
3. Profesionalización
2. Actividades
3. Incidencia
El objetivo de este componente es presentar características de El ámbito de acción de los OG es el terreno de lo público. Su
los miembros que conforman el pleno del consejo (o equivalente) obligación es vigilar y supervisar que aquellos sujetos con
del OG. A diferencia del ejercicio de la Métrica de Transparencia obligación de informar a la ciudadanía respeten y hagan valer
2010, en esta ocasión, se reportan sólo datos correspondientes el derecho ciudadano de acceso a la información pública.
a los comisionados. El supuesto detrás de esta actividad es que Por ello, contar con experiencia en el funcionamiento del
éstos son los responsables directos de la toma de decisiones al sector público fortalece el funcionamiento de los OG. Esto
interior del órgano garante.5 Al igual que en el ejercicio anterior, no contraviene las garantías constitucionales estatales
se incluye esta variable al considerar que, en los comisionados, referentes a que los OG deben ser ciudadanos. El factor central
“descansa la responsabilidad de resolver las controversias que de esta disposición es que el pleno no esté constituido por
surgen entre los ciudadanos y las autoridades en lo concerniente personajes afines a una sola ideología o un partido político
al ejercicio del derecho de acceso a la información y en no pocas en particular. Esta situación puede debilitar la imparcialidad
ocasiones, [decidir] sobre sanciones a los sujetos obligados en de sus decisiones. Lo central a destacar con este indicador
caso de incumplimiento” (Cejudo y Ríos, 2012: 146). es el conocimiento del funcionamiento del sector público en
general por parte de los comisionados. Esto se debe a que
En la Métrica de Transparencia 2010, se argumentó además ejercer las funciones de control sobre instituciones públicas
que “el carácter definitivo de las resoluciones de los OG (o que detentan información de interés público) demanda
exige de los comisionados un alto nivel de conocimiento de un conocimiento amplio de su funcionamiento. Para evaluar
la materia, así como diligencia para resolver con precisión y este apartado se tomaron en consideración los últimos tres
rapidez los asuntos que se presentan” (Cejudo y Ríos, 2012: trabajos de los integrantes del pleno y se valoró la experiencia
146). La definitividad de las resoluciones de los OG es una y/o el conocimiento en el sector público.6
herramienta central para la efectividad de su mandato. Al
mismo tiempo, constituye una fuente de responsabilidad Los datos indican que, en 20 OG, predomina la experiencia
importante puesto que esas resoluciones (y lineamientos) en el sector público y, en el resto, prevalece la experiencia
5. Ver Métrica de la Transparencia 2010, capítulo V.
afectan el funcionamiento de los sujetos obligados y pueden en el sector académico (tabla 1). Este dato demuestra que la
Disponible en http://www.metricadetransparencia.cide.
edu/Metrica%202010.pdf compeler a la transformación o a la adecuación de rutinas mayoría de los comisionados del país cuentan con algún tipo
6. Este indicador no castiga aquellas entidades en donde administrativas cotidianas. Para identificar el poder de de experiencia en el sector público. Esto debilita la idea de
existen disposiciones que previenen que los miembros influencia que los OG pueden tener, basta pensar que en que los OG se conforman primordialmente por personas que
del Consejo hayan desempeñado cargos públicos en el
ellos recae no sólo la resolución de recursos de revisión, sino provienen exclusivamente de áreas ajenas a la labor pública.
empleo inmediato anterior, puesto que valora las tres
posiciones previas. también la emisión de criterios y de lineamientos en materia La gráfica 4 presenta los valores ponderados.
120 [ÓRGANOS GARANTES]
0.40
JAL CS DGO YUC
0.35
QROO DF GRO
VER FED HGO
MEX NAY
MICH OAX
MOR PUE
BC
YUC
CAM
COL
DGO
HGO
NAY
AGS
GRO
OAX
PUE
SIN
TAB
MICH
SON
COA
DF
NL
QRO
TLAX
MEX
SLP
TAM
ZAC
CHI
MOR
CS
FED
BCS
GTO
JAL
QROO
VER
PROM
NL SIN
QRO TAB
SLP
SON
TAM
TLX
ZAC
No existen estipulaciones expresas que regulen, por Gráfica 5: porcentaje de no cumplimiento de mandato
ejemplo, la renuncia anticipada de los responsables.
Además, existen análisis que evidencian que ésta es 0.60
0.57
una situación común en instituciones clave para el
0.50
equilibrio de poderes en países en vías de desarrollo 0.33
0.40
(Levitsky y Murillo, 2009). Por ello, se decidió incluir
0.25 0.25
en este estudio un indicador sobre la estabilidad de 0.30
0.20
0.17 0.17
mandato de comisionados. Este indicador resalta 0.20
0.17 0.17 0.10
OAX
SIN
CS
MEX
MICH
FED
QROO
VER
YUC
NAY
interrupción del periodo de los comisionados no estuvo
vinculada a procesos de remoción para ninguno de los
casos reportados. Todos respondieron a renuncias
anticipadas.
Gráfica 6: indicador estabilidad
En el periodo comprendido entre 2010 y 2013, el
país tuvo 195 comisionados a cargo de la dirección
100%
y del funcionamiento de 33 OG. De éstos, 8 % de los
comisionados que debieron mantenerse en el cargo 90%
durante el periodo de referencia no concluyó su
mandato. La gráfica 5 presenta los casos donde se 80%
identificaron situaciones de inestabilidad. El caso más 70%
contundente fue Oaxaca: 57 % de los comisionados
0.57
no finalizaron el periodo para el que fueron electos. 60%
Le sigue Sinaloa con 33 %, y Chiapas y el Estado de
50%
México con 25 %. Es importante considerar que estos 0.33
120.00
100.00
80.00
60.00
40.00
20.00
0.00 5 10 15 20 25 30 35
8. Una alternativa de ponderación era evaluar la remuneración
de los comisionados con otras posiciones similares
AGS
BC
BCS
CAM
CHI
COA
COL
CS
DF
DGO
FED
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
POM
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLAX
VER
YUC
ZAC
(comisionado de derechos humanos, por ejemplo). No
obstante, esta ponderación indicaría la situación de los Salario presidente en salarios Salario comisionado en salarios
comisionados con respecto a sus pares en la administración mínimos mínimos
pública y no con respecto al contexto de la entidad.
[ÓRGANOS GARANTES] 123
1.00
Tamaulipas
0.90
Puebla
0.80
Campeche
0.70
Quintana Roo
0.60
Chihuahua
0.50
Aguascalientes
0.40
Morelos
0.30
San Luis Potosí
0.20
Sonora
0.10
Nayarit
0.00
AGS
BC
BCS
CAM
CHI
COA
COL
CS
DF
DGO
FED
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLAX
VER
YUC
ZAC
PROM
-60.00 -50.00 -40.00 -30.00 -20.00 -10.00 00.00
Ponderado pdte para índice (base IFAI) Ponderado com para índice (base IFAI) Promedio ARC
un salario mensual de 38.55 salarios mínimos; los comisionados presidentes obtuvieron 43.06.
Con base en estos datos, se determina que recibieron un promedio de 40.8 salarios mínimos. En diez entidades,
el comisionado presidente percibió un ingreso mayor al del resto de los comisionados (gráfica 8). Los casos más
notables son Puebla y Tamaulipas (en Nayarit y Sonora, los comisionados fueron honorarios durante 2013). Si se
ponderan estos valores por el valor más amplio del rango (IFAI), se observa que 15 entidades superaron el valor
promedio nacional. En contraste, Michoacán y Nayarit se quedaron muy lejos.
124 [ÓRGANOS GARANTES]
0.30
Componente 2: organización 0.20
0.10
El objetivo de este componente es identificar las
atribuciones comunes a los OG, y las características 0.00
de su estructura, de su organización y de su gestión
interna. En este componente, el supuesto central del
AGS
BC
BCS
CAM
CHI
COA
COL
CS
DF
DGO
FED
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLAX
VER
YUC
ZAC
PROM
análisis es que la creación de procesos y procedimientos
estables, y la incorporación de criterios meritocráticos Promedio experiencia Promedio salario Estabilidad de mandato
en el reclutamiento del personal amplían la probabilidad
de que una organización cumpla efectivamente con su
responsabilidad. Esto es particularmente cierto cuando el Esta tarea demanda la creación de estrategias de efectivamente establecidas. De ser así, se asume que
mandato de la institución es específico y tiene un sesgo información y de persuasión que también requieren habrá certidumbre sobre los procesos. Finalmente,
técnico. En el caso de los OG, el mandato al que deben de conocimiento especializado. se considera un tercer indicador: profesionalización.
responder es específico; éste se orienta por el adelanto del Éste pretende identificar si los OG incorporan una
derecho de acceso a la información pública y demanda una En este componente se presentan tres indicadores. lógica meritocrática en su organización.
pericia técnica sobre el conocimiento y la interpretación El primero refleja características de la organización
de la normatividad local y de la legislación internacional interna del OG. Se asume que un OG con una Un punto fundamental sobre este segundo
relevante. De manera adicional, el OG debe intervenir estructura interna (por ejemplo, su organigrama) que componente de análisis es que, a diferencia de los
en cuestiones de gestión pública; su labor es fomentar concuerde con sus atribuciones tendrá una mayor otros dos, todos sus indicadores se refieren a factores
y encauzar la política de transparencia de los sujetos probabilidad de cumplir sus funciones. El segundo que dependen exclusivamente de las decisiones de
obligados. Esta actividad también demanda conocimiento indicador (institucionalización) es una aproximación pleno de los OG. Es decir, el valor de este componente
específico sobre administración pública y sobre gestión de la estabilidad de la gestión al interior del órgano es un indicador aproximado de las acciones que
de información. Finalmente, los OG deben implementar garante. Busca reflejar si la serie de rutinas y procesos los OG han emprendido para fortalecerse como
actividades de promoción del derecho entre la ciudadanía. que dan cauce a las actividades cotidianas del OG están institución. Se trata de variables endógenas que
[ÓRGANOS GARANTES] 125
pueden afectarse por factores externos (por ejemplo, En un país con una penetración de internet y computadoras
disposición presupuestal), pero que no están completamente limitada,9 una herramienta relevante para fortalecer el
determinadas éstos. acceso a la información gubernamental es la creación de
estrategias alternas al uso de internet. Un instrumento que
El análisis que se presenta en esta sección toma como punto ha destacado por su efectividad y su alcance son los centros
de referencia a las atribuciones y a las actividades que los OG de información telefónica, que existen como responsabilidad
reconocen dentro de su universo de responsabilidades. Para del OG en 73 % de los casos.
este ejercicio, se preguntó a los OG si cumplían con alguna
de nueve atribuciones: resolver sobre recursos de revisión; Como mucho, se ha argumentado que el acceso a la
capacitación; actividades de difusión; creación y seguimiento información presupone la existencia de información
de estadísticas; gestión de sistema de revisión de solicitudes sistematizada de acuerdo con criterios homogéneos, de tal
de información; gestión de sistema de revisión de recursos de suerte que la ausencia de una política efectiva de archivos
9. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística e
Información (INEGI), 35.8 % de la población cuenta con revisión; centro de atención telefónica; creación, aplicación en casi todas las entidades federativas hace muy relevante el
equipo de cómputo, y un poco más de 30 % cuenta con y vigilancia de lineamientos en materias de archivos, y papel del OG como creador de criterios mínimos de gestión
acceso a servicios de banda ancha. De acuerdo al propio de supletoriedad de municipios en responsabilidades de documental. Sólo 52 % de los OG tiene esta atribución .10
Instituto
transparencia.
[…] poco menos de un tercio de los hogares
cuenta con acceso a la supercarretera de la Finalmente, en 30 % de los casos, el OG debe cumplir con
información, mientras que en comparación, el Como lo indica la tabla 2, todos los OG del país cumplen con funciones de supletoriedad a municipios en materia de
promedio de los países de la OCDE es de siete de las primeras tres actividades. Con excepción de San Luis responsabilidades de transparencia. Es importante destacar
cada diez.
Potosí y Yucatán, todos tienen como actividades la creación que los diez OG que asumen esta responsabilidad tienen a su
Un comportamiento semejante guarda la
disponibilidad de computadora: el 75 por ciento y al seguimiento de estadísticas. Éstas constituyen una de cargo desde 33 municipios en Morelos hasta 217 en Veracruz.
de los hogares en países desarrollados dispone las fuentes más relevantes de información para hacer de De hecho, es notable que los OG de las cuatro entidades con
de equipo […], mientras que en el nuestro la la transparencia un instrumento estratégico de gestión. más municipios en México tienen esta responsabilidad de
proporción es del 35.8 por ciento.
Contrario a lo esperado, sólo 76 % de los OG tienen a su cargo supletoriedad. El reto no es menor (ver gráfica 11).
Ver Estadísticas sobre la disponibilidad y uso de tecnología de
la información y comunicaciones en los hogares 2013, INEGI, la gestión de un sistema de revisión y de seguimiento de
p.10 solicitudes de información y/o un sistema de seguimiento de
10. Ver capítulo de sujetos obligados para mayor detalle. recursos de revisión.
Gestión de
Resolver Gestión de
Creación y sistema de Creación, aplicación Supletoriedad
de sistema de Centro de
Actividades seguimiento revisión de y vigilancia de de municipios en
Entidad recursos Capacitación revisión de atención % Actividades
de difusión de solicitudes lineamientos en responsabilidades de
de recursos de telefónica
estadísticas de materia de archivos transparencia
revisión revisión
información
COA 100.0
DGO 100.0
GTO 100.0
AGS 88.9
CHIH 88.9
126 [ÓRGANOS GARANTES]
Gestión de
Resolver Gestión de
Creación y sistema de Creación, aplicación Supletoriedad
de sistema de Centro de
Actividades seguimiento revisión de y vigilancia de de municipios en
Entidad recursos Capacitación revisión de atención % Actividades
de difusión de solicitudes lineamientos en responsabilidades de
de recursos de telefónica
estadísticas de materia de archivos transparencia
revisión revisión
información
FED 88.9
MOR 88.9
NAY 88.9
OAX 88.9
TAM 88.9
TLX 88.9
VER 88.9
BC 77.8
BCS 77.8
CAM 77.8
COL 77.8
CS 77.8
DF 77.8
HGO 77.8
JAL 77.8
MEX 77.8
MICH 77.8
NL 77.8
SIN 77.8
TAB 77.8
PUE 66.7
GRO 55.6
QRO 55.6
QROO 55.6
SLP 55.6
SON 55.6
YUC 55.6
ZAC 55.6
% 100 100 100 93.94 75.76 75.76 72.73 51.52 30.30
SI
NO
[ÓRGANOS GARANTES] 127
250
Municipios de partido
200
150
100
50
0
PUE++
VER++
OAX
JAL++
MEX
CS
MICH
YUC++
HGO
GRO
SON
CHI++
TLAX++
SLP
ZAC
NL
GTO++
TAM
DGO
COA
MOR
NAY
QRO
SIN
TAB
DF
AGS
CAM
COL
QROO
BC
BCS
Organización interna de difusión (también se contemplaron las actividades y/o
las atribuciones de capacitación, de creación, de aplicación
y de vigilancia de lineamientos en materias de archivos); de
11. La información que se presenta proviene de preguntas Para evaluar si la estructura de los OG es acorde con las sistema de revisión de solicitudes de información, de gestión
cerradas a los OG. atribuciones que se reconocen, se llevó a cabo un ejercicio de de sistema para recursos de revisión, de centro de atención
12. Es importante considerar que este indicador no incluye la congruencia entre éstas y la organización administrativa del telefónica, de creación y seguimiento de estadísticas, y de
magnitud de la carga de trabajo (si ésta se mide de acuerdo
con el número de sujetos obligados) y tampoco presenta
órgano. Se usó como indicador (imperfecto) a las direcciones actividades de difusión.12 Las tablas 3, 4 y 5 presentan el
el número de empleados en cada dirección o área. Este administrativas con que cuenta y a la correspondencia entre desagregado de este ejercicio, mientras que la gráfica 12
número puede oscilar desde una persona hasta más de diez. ambos conjuntos (ver figura 2).11 En este ejercicio, se consideró muestra el resultado (promedio final).
Una aproximación a estas correlaciones se presentan en el
apartado siguiente
la existencia de direcciones de sistemas, de capacitación y
128 [ÓRGANOS GARANTES]
• Gestión de sistema de
revisión de recursos de • Capacitación
revisión sujetos obligados
Dirección Dirección Dirección • Actividades
sistemas capacitación de difusión de difusión y
• Creación, promoción del
• Gestión de sistema de aplicación y derecho de
revisión de solicitudes vigilancia de acceso a ala
de información lineamientos información
en materia de
archivos
• Creación y seguimiento
de estadísticas
• Centro de atención
telefónica
Tabla 3: sistemas
Cumple No cuenta con sistema de No cuenta con sistema de No cuenta con No cuenta crea ni
todas las revisión de solicitudes revisión de recursos de centro de atención da seguimiento de Relación final
actividades de información revisión telefónica estadísticas
AGS GRO JAL BCS SLP 1
CHIH JAL PUE CAM YUC 1
COA PUE QRO MOR 1
COL QRO SLP QROO 1
CS QROO SON SON 1
DF SLP YUC TLX 1
DGO SON VER 1
Cuenta con FED ZAC YUC 1
dirección de
sistemas GTO 1
HGO 1
MEX 1
NL 1
OAX 1
SIN 1
TAB 1
TAM 1
Actividades de Relación
Tabla 4: capacitación difusión final
AGS 1
No tienen
No tienen
responsabilidad BC 1
Cumple todas las responsabilidad de Relación
en materia de
actividades capacitar sujetos final CAM 1
lineamientos de
obligados
archivo CHIH 1
AGS BC 1 COA 1
CAM CHIH 1
COL 1
COA COL 1
CS 1
DGO CS 1
DF 1
FED DF 1
DGO 1
GTO HGO 1
JAL MEX 1 GRO 1
Cuenta con MOR MICH 1 HGO 1
dirección de
capacitación NAY NL 1 JAL 1
OAX PUE 1 MEX 1
Cuenta con
SLP QRO 1 dirección de MOR 1
SON QROO 1 difusión
NAY 1
TAM SIN 1
NL 1
TLX TAB 1
OAX 1
VER YUC 1
QRO 1
ZAC 1
SIN 1
No cuenta con BCS 0 SLP 1
dirección de SON 1
capacitación GRO* 0
TAB 1
*No reportó la existencia de dirección de capacitación TAM 1
TLX 1
VER 1
YUC 1
ZAC 1
BCS 0
FED 0
No cuenta con GTO 0
dirección de
difusión MICH 0
PUE* 0
QROO 0
Manual de procedimientos
1.00
Si No
0.90 AGS MEX
0.80 CAM SIN
CHIH MICH*
0.70
COA
0.60
COL
0.50 CS
DF
0.40
DGO
0.30
FED
0.20 Si GTO
0.10
HGO
NAY
0
Manual de NL
operación PUE
BCS
MICH
BC
FED
GRO
GTO
NAY
PUE
QROO
AGS
CAM
CHI
COA
COL
CS
DF
DGO
HGO
JAL
MEX
MOR
NL
OAX
QRO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLAX
VER
YUC
ZAC
QRO
QROO
SLP
Institucionalización y profesionalización las características (o idiosincrasia) de quien los dirige.
Si bien esto puede, en la práctica, resultar positivo TAM
Los dos indicadores adicionales de este componente (por una buena disposición del personal directivo), VER
son institucionalización y profesionalización. Con el en los hechos, la ausencia absoluta de directrices MOR GRO*
primero, el objetivo es crear un aproximación para la preestablecidas apunta a mayor fragilidad del OG
SON BC*
“existencia de directrices claras que disminuyan la debido a la poca institucionalización de las rutinas que
afecta de manera directa la certeza de los criterios de TAB BCS
discrecionalidad en la toma de decisiones” (Cejudo
y Ríos Cázares, 2012: 159). Para evaluar este aspecto, decisión (Cejudo y Ríos Cázares, 2012: 160). No ZAC JAL
se tomó en consideración la existencia de manuales OAX
de operación y de procedimientos, y de indicadores En lo que concierne al indicador de profesionalización,
TLX
de desempeño institucional, de área y de personal. se tomó en cuenta la existencia del servicio profesional
de carrera, de los perfiles de puesto, de las reglas para el YUC
Es importante recordar que los manuales determinan
entre otros puntos, las atribuciones y responsabilidades reclutamiento y para la emisión de convocatorias públicas. *No reportó la existencia del manual
del personal del OG. Si bien la existencia de manuales
no garantiza la regularidad de los criterios de De los resultados, es interesante notar que 19 entidades
decisión, sí son evidencia de una preocupación por la cuentan con manuales de procedimientos y de
institucionalización de las rutinas y los procesos. El caso operación. Siete no reportaron la existencia de alguno
contrario (inexistencia de manuales) sólo aumenta la (tabla 6 y gráfica 13).
probabilidad de que las decisiones del OG dependan de
[ÓRGANOS GARANTES] 131
Con respecto a profesionalización, es importante reconoce (ver tabla 7). El caso contrario es Guanajuato,
resaltar que, en 19 entidades, la constitución o la ley que cuenta con servicio profesional aunque la ley no
establecen la obligación de crear un servicio profesional. lo obliga a incorporar esquemas meritocráticos y de
Sin embargo, en diez OG que, por normatividad, profesionalización.
deberían contar con servicio profesional, éste no se
132 [ÓRGANOS GARANTES]
Resultado 0.20
0.10
CHI
COA
COL
FED
GRO
GTO
SIN
AGS
QRO
QROO
BC
DGO
PUE
SLP
BCS
DF
HGO
MOR
NL
SON
TAB
TAM
VER
YUC
CAM
CS
JAL
MEX
NAY
OAX
ZAC
MICH
TLAX
sección: organización interna, institucionalización y
profesionalización. La gráfica 15 muestra el comparativo final Cuenta con servicio profesional de Promedio factores de reclutamiento
carrera
de cada indicador. Nuevamente, es importante considerar
que lo relevante en esta gráfica es ubicar aquellas entidades
que se separan de lo idóneo, es decir, se busca que todos los
Gráfica 15: componente 2
indicadores pudieran consolidarse en un único punto sobre
el valor uno. Éste sólo es el caso de Coahuila. En el resto
1.00
de las entidades, las fortalezas del OG se dispersan bajo
0.90
los principios exclusivos de este apartado. Sin embargo,
es interesante notar que los OG han logrado avances en la 0.80
0.30
0.20
0.10
0.00
AGS
BC
BCS
CAM
CHI
COA
COL
CS
DF
DGO
FED
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLAX
VER
YUC
ZAC
PROM
Promedio institucionalización Promedio profesionalización Promedio profesionalización
[ÓRGANOS GARANTES] 133
Componente 3: Operación
Recursos financieros
Como se estableció con anterioridad, la capacidad de
operación se desarrolla y se ejerce por los OG, pero es Aunque el desempeño de las instituciones depende de varios
determinada por instancias distintas a éstos. Es decir, factores, habilidades y contextos, es innegable la relevancia
instituciones externas –generalmente los Congresos locales de los recursos financieros. En el caso de los OG, éstos utilizan
y la Cámara de Diputados en el caso de la Federación– son el presupuesto asignado por los Congresos locales y federal
las que facultan y dotan a los organismos encargados de para desempeñar las diversas acciones orientadas a garantizar
proteger el derecho de acceso a la información pública con la transparencia y el acceso ciudadano a la información
autoridad legal, atribuciones, responsabilidades y recursos pública. Un presupuesto insuficiente –o mal ejercido– para
para llevar a cabo sus funciones. Por lo general, estas los OG puede afectar el desempeño de los sistemas de
facultades se establecen en las leyes que rigen a los OG y se transparencia, ya que los organismos encargados de vigilar
habilitan mediante el uso del presupuesto asignado a estos su funcionamiento no contarán con todos los mecanismos
organismos. Dado que los OG están imposibilitados para y las herramientas necesarias para supervisar la observancia
estipular por sí mismos estas capacidades -pues no tienen de las diversas disposiciones en la materia. Por ejemplo, si
autorización para aprobar la legislación que los regula ni los OG no disponen de los recursos financieros necesarios,
para aprobar el presupuesto que ejercen- éstos dependen en no podrán ofrecer salarios bien remunerados para atraer
gran medida de las facultades y de los recursos otorgados perfiles competentes, ni tendrán posibilidad de instrumentar
por otras instancias para desempeñar sus funciones. Por acciones de capacitación o de difusión que promuevan la
ese motivo, los elementos que integran este componente transparencia y el ejercicio pleno del acceso a la información
se consideran como exógenos. Este último componente se pública. Dado que los OG no pueden autorizar por sí mismos
compone por tres indicadores que resumen información los recursos financieros que empleará, se considera que el
sobre recursos humanos, recursos financieros, actividades y presupuesto asignado a estos órganos es un indicador del
probabilidad de incidencia de los OG. interés y del compromiso de los gobiernos estatales y federal
con la transparencia y el acceso a la información pública. Lo
El funcionamiento eficiente de los OG no sólo requiere de anterior se deriva de que los poderes ejecutivo y legislativo
una normatividad que establezca mecanismos de protección determinan los márgenes de acción.
al acceso a la información pública, de comisionados con
amplia experiencia en el sector público y comprometidos La Métrica de la transparencia 2010 documentó incrementos
para cumplir su mandato, o de una organización interna que notables en el presupuesto asignado a los OG de las entidades
facilite el cumplimiento de las funciones. El desempeño de federativas entre los años 2004 y 2009 (Cejudo y Ríos Cázares
los OG también depende de la disposición de los recursos 2012: 162-163). Este crecimiento respondió en gran medida
financieros, tecnológicos y humanos. La utilización eficiente a que estos organismos se encontraban en una etapa de
de éstos permite implementar acciones, procesos y rutinas construcción institucional. Para este proceso, requirieron
encaminadas a cumplir con el mandato de los OG. La una inyección inicial de recursos que les permitiera iniciar
organización interna de la institución se encarga de esto. actividades. En contraste, el presupuesto asignado al IFAI
Para evaluar la capacidad operativa de los OG, se tomaron durante este periodo tuvo fluctuaciones menores. El estudio
en cuenta la disponibilidad de los recursos financieros, los del 2010 mostró que, a partir de que los OG empezaron
recursos humanos y el acceso a tecnologías de la información. a desempeñar sus funciones, los incrementos anuales al
134 [ÓRGANOS GARANTES]
Gráfica 16: presupuesto de los OG y el IFAI (precios constantes 2010) presupuesto de estos organismos disminuyeron al aumento porcentual anual de los OG, la gráfica 17
considerablemente. expone que, a partir del 2011, los recursos destinados
a estos organismos disminuyeron considerablemente.
OG IFAI
La Métrica de la transparencia 2014 replicó este análisis Con respecto al presupuesto que se asigna a cada
700.00 658.16 para el periodo comprendido entre 2010 y 2013. En uno de los OG, existe gran variación. Como se
esta ocasión se encontró que, con excepción del IFAI, ilustra en la gráfica 18, el presupuesto aprobado
579.86
600.00
el incremento del presupuesto asignado a los OG en por entidad federativa en el 2013 fluctuó entre poco
509.93 dicho periodo no fue tan significativo como durante más de 1.2 millones (Nayarit) a los 115.5 millones de
500.00
los primeros años de institucionalización de estos pesos (Distrito Federal). El promedio de los recursos
organismos. Como se puede apreciar en la gráfica 16, asignados fue aproximadamente 22.9 millones.
Millones
400.00
los recursos destinados a los OG de todas las entidades Como puede esperarse, el OG del Distrito Federal y
federativas pasó de 579.8 a 658.1 millones de pesos el IFAI fueron los que contaron con mayores recursos
300.00 256.24 (precios constantes del 2010). El IFAI muestra el caso durante este año. El presupuesto de este último para
contrario: estuvo cerca de duplicar el presupuesto 2013 fue de 570 millones de pesos.
200.00
con el que contó para el mismo periodo. En cuanto
Gráfica 18: presupuesto aprobado de los OG estatales 2013
100.00
115.56
Gráfica 17: variación porcentual anual del presupuesto aprobado
OG
120.00%
72
103.93%
MILLONES
100.00%
46.39
42.55
80.00%
32.8
35
27.22
28.54
27.13
24.68
22.85
23.17
23.27
60.00%
22.2
17.02
16.55
15.03
16.25
16.27
16.6
14.54
12.49
12.98
10.57
10.65
12.07
8.79
9.32
9.91
10.5
6.05
40.00% 29.28%
4.70
1.19
11.72%
20.00% 8.14%
0.00%
NAY
BCS
COL
AGS
DGO
GRO
BC
TLAX
QRO
PUE
MICH
TAM
CS
HGO
MOR
SON
SLP
ZAC
CAM
YUC
SIN
PROM
GTO
QROO
NL
COA
TAB
OAX
VER
CHI
JAL
MEX
DF
2010 2011 2012 2013
[ÓRGANOS GARANTES] 135
Gráfica 19: variaciones entre el presupuesto solicitado y el presupuesto aprobado Tabla 8: presupuesto solicitado vs presupuesto aprobado
Presupuesto
CAM* Presupuesto
TLAX
AGS
COA
COL
DGO
GRO
JAL
MEX
MOR
NAY
OAX
PUE
SLP
SON
TAM
VER
YUC
ZAC
Entidad solicitado por Diferencia
BC
CS
DF
NL
aprobado
los OG
4,204,000
-0.00
-0.01
-0.02
-0.03
0.04
-0.10
-0.10
-0.11
Baja California 29,348,483.00 10,500,000.00
-0.12
-64%
-0.15
-0.17
Baja California
4,700,000.00 4,700,000.00 0
Sur
-0.26
-581,564
-0.28
(-3.53%)
-0.36
-0.36
17.53
Chihuahua 42,557,919.50 42,557,902.00
-0.43
-0.42
-4.11%
-0.45
269,000
Coahuila 27,493,000.00 27,224,000.00
-0.97%
-0.56
53,700.82
-0.59
-0.85
5,776,786.07
Chiapas 20,325,782.60 14,548,996.50
-28.42%
24,002,405
Distrito Federal 139,564,322.00 115,561,917.00
Como se mencionó con anterioridad, el presupuesto que asignan los -17.19%
Congresos a los OG son un indicador del compromiso que tienen éstos mismos 7,485,331.50
con el fortalecimiento y la consolidación de los sistemas de transparencia. Por Durango 16,808,937.50 9,323,606.00
-44.53%
esta razón, es relevante observar las diferencias existentes entre los recursos
Federación 570,079,976.00 570,079,976.00 0
solicitados y los finalmente aprobados. Como es sabido, antes de que finalice
el año fiscal, cada OG elabora una propuesta de presupuesto a ejercer para 12,424,890
Guerrero 22,335,000.00 9,910,110.00
el año siguiente. Ésta se somete a consideración de los Congresos locales y -56%
federal. Como se muestra en la gráfica 19, sólo en los casos de Baja California -26,998.99
Sur, la Federación, Hidalgo, Querétaro, Quintana Roo y Sinaloa, la cantidad Guanajuato 23,245,154.00 23,272,153.00
(-.11%)
aprobada fue igual a la solicitada. Cabe mencionar que únicamente en dos
entidades (Campeche y Guanajuato) los OG recibieron más recursos de los Hidalgo 15,035,035.00 15,035,035.00 0
solicitados. En el resto de los estados los recursos asignados estuvieron por 34,322,254
Jalisco 80,721,900.00 46,399,646.00
debajo de la cifra requerida. En algunos casos, como Baja California, Guerrero, -42.51%
Nayarit y Puebla, los recursos autorizados fueron significativamente menores
51,220,571
a lo solicitado. La tabla 8 indica los detalles. Estado de México 123,220,571.00 72,000,000.00
-41.56%
Michoacán ND 12,493,573.00 ND
136 [ÓRGANOS GARANTES]
Gráfica 20: presupuesto de los OG como porcentaje del presupuesto total Gráfica 21: presupuesto de los OG ponderado por mínimo de
sujetos obligados para cada entidad
0.12
0.11 1.00
FED
1.00
0.1 DF
0.09 QROO 0.28
TAB 0.27
0.08 SIN 0.23
JAL 0.11
0.01 QRO 0.11
0 MOR 0.10
AGS 0.10
BCS 0.08
NAY
FED
PUE
CS
MICH
GRO
BC
TAM
SON
VER
MEX
NL
DGO
ZAC
QRO
GTO
BAS
SLP
PROM
HGO
SIN
JAL
AGS
OAX
COL
MOR
YUC
COA
TAB
DF
CHI
TLAX
CAM
QROO
TAM 0.07
COL 0.07
SLP 0.07
OAX 0.07
SON 0.06
YUC 0.06
Gráfica 22: personal de los OG y el IFAI 2013 Las gráfica 22 y 23 muestran el crecimiento del
personal de los OG entre 2010 y 2013. En cuanto al
Personal IFAI Personal OG Total número total de personas encargadas de garantizar
1807
la transparencia y el acceso a la información pública,
2000
se observa un incremento considerable. Mientras
1800
que en 2010 el número total de funcionarios fue de
1600 1,364, tres años más tarde llegó a 1,807. Es decir,
1364
1400
1366
hubo un incremento de casi 33 % (gráfica 22). Como
1200
puede apreciarse en la gráfica 23, en la gran mayoría
de los estados no hubo cambios significativos. Por
1000
1101 ejemplo, el número de trabajadores de los OG de
800
Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Guerrero,
441
600 Hidalgo y Zacatecas fue prácticamente el mismo en
400 263 estos años. Por el contrario, en algunas entidades sí
200
se observó un incremento importante (en algunos
casos en más del doble): Jalisco, Sonora, el Distrito
0
Federal y la Federación. Si se excluye al OG federal, el
2010 2011 2012 2013 cual supera varias veces el número de empleados en
las entidades, el promedio de funcionarios por OG en
estos años fue de casi 39.
Gráfica 23: personal de los OG 2010-2013
Existe una amplia variación en el personal que labora
en cada uno de los OG. La gráfica 24 evidencia cómo
2010 2011 2012 2013 el número de empleados varió entre las entidades
500
de manera significativa en el 2013. Así, mientras que
450 en el OG de Baja California laboraron únicamente 11
400 servidores públicos, el OG del estado de Jalisco tuvo
350 un poco más de 10 veces más trabajadores (118). Esta
300
variación no tiene una explicación obvia, pues no
250
está correlacionada con el número mínimo de sujetos
obligados o con los niveles de desarrollo. Por otra
200
parte, se resalta que 75 % de los OG desempeñaron sus
150
funciones con menos de 50 funcionarios. El promedio
100 de personal de los OG en 2013, sin contabilizar al
50 personal del OG del Distrito Federal y del IFAI, fue de
0 casi 37 trabajadores.
AGS
BC
BCS
CAM
CHIH
COA
COL
CS
DF
DGO
FED
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLX
VER
YUC
ZAC
[ÓRGANOS GARANTES] 139
Gráfica 24: personal de los OG 2013 El número absoluto de funcionarios de los OG oculta
cómo están distribuidos dentro de las organizaciones,
500 250
y si tal asignación del personal les facilita cumplir con
450
sus tareas sustantivas. La gráfica 25 ilustra el número
de funcionarios en cuatro direcciones sustantivas
400 200
de los OG en el 2013: sistemas, recursos humanos,
350
capacitación y difusión. En promedio, la dirección a la
300 150 que se asignan más trabajadores es a la de capacitación
250 (4.72); la sigue la de sistemas (3.18); luego está difusión
200 100 (2.54); y, finalmente, recursos humanos (2.21). No
150 es una sorpresa que los OG destinen más recursos
100 50
humanos a la capacitación que a otras actividades,
ya que esta atribución es una de las más importantes
50
para estos institutos. No obstante, algunos estados,
0 0
como Aguascalientes, Colima, Chiapas, Guanajuato,
Nayarit y Puebla, sólo dedican una o dos personas a
FED
BCS
BC
COAH
AGS
QRO
CAMP
QR
SIN
TAB
NAY
DF
MOR
DGO
CHIS
TAMP
GTO
NL
TLAX
ZAC
SLP
PROM
CHIH
SON
GRO
HGO
YUC
MICH
JAL
MEX
COL
OAX
VER
PUE
esta función a pesar de deben capacitar un número
importante de sujetos obligados.
0
AGS
BC
BCS
CAM
CHIH
COA
COL
CS
DF
DGO
FED
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLX
VER
YUC
ZAC
PROM
0
5
10
15
20
25
0
5
10
15
20
25
140
AGS AGS
BC BC
BCS BCS
CAM CAM
Gráfica 25 C: capacitación
CHIH CHIH
Gráfica 25 B: Recursos Humanos
COA COA
COL COL
CS CS
DF DF
DGO DGO
FED FED
GRO GRO
GTO GTO
HGO HGO
JAL JAL
MEX MEX
MICH MICH
MOR MOR
NAY NAY
NL NL
OAX OAX
PUE PUE
QRO QRO
QROO QROO
SIN SIN
SLP SLP
SON SON
TAB TAB
TAM TAM
TLX TLX
VER VER
YUC YUC
ZAC ZAC
PROM PROM
[ÓRGANOS GARANTES]
[ÓRGANOS GARANTES] 141
Gráfica 25 D: Difusión Gráfica 26: Recursos humanos ponderados por mínimo de sujetos
obligados
25
1.00
FED 1.00
20 DF
TAB 0.74
SIN 0.68
15
BC 0.66
QROO 0.64
10 CAM 0.62
COA 0.60
MOR 0.57
5 JAL 0.55
CHI 0.48
NL 0.43
0
COL 0.41
GTO 0.41
AGS
BC
BCS
CAM
CHIH
COA
COL
CS
DF
DGO
FED
GRO
GTO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SIN
SLP
SON
TAB
TAM
TLX
VER
YUC
ZAC
PROM
PROM 0.41
QRO 0.38
BCS 0.37
MEX 0.33
A pesar de que las gráficas anteriores ofrecen una Tabasco, Sinaloa, Baja California y Quintana Roo– YUC 0.31
noción de las diferencias que existen en materia de convergen. En cambio, Durango, Veracruz, Sonora, SLP 0.31
recursos humanos entre los OG del país, no permiten Chiapas, Michoacán, Puebla y Guerrero son ejemplos TLX 0.30
Con el objetivo de hacer una comparación homogénea Tecnologías de Información NAY 0.29
OAX 0.28
que considere el reto de cada OG en materia de ZAC 0.22
transparencia y de acceso a la información, se generó Otro componente indispensable para la operación de HGO 0.21
un indicador que pondera el número de funcionarios los OG son las tecnologías de información. Éstas son DGO 0.19
entre el mínimo de sujetos obligados.13 El resultado de herramientas y equipos para almacenar, procesar, VER 0.18
este cálculo se muestra en la gráfica 26. En contraste organizar e integrar datos, y para hacer más eficientes SON 0.18
con el indicador ponderado de recursos financieros, los distintos procesos comprendidos en las acciones CS 0.16
en los cuales existía una gran distancia entre las de los OG. Así, las tecnologías de información MICH 0.13
entidades federativas y el DF y la Federación, en este permiten el cumplimiento de los objetivos y proveen PUE 0.09
GRO 0.08
indicador se observa que algunos estados –como insumos para la toma de decisiones. En el caso
0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00
concreto de los OG, las tecnologías de información datos en línea (nube) y red interconectada con otras interna; sólo diez estados resguardan su información
facilitan el acceso ciudadano a la información pública. redes de información estatales o nacionales (ver tabla en línea, y únicamente tres entidades tienen una red
Para realizar este objetivo los OG habilitan sistemas de 9). En promedio, los OG cuentan con 3.3 tecnologías interconectada con otras redes estatales o nacionales.
recepción de solicitudes de información, de recursos de información: todas las entidades poseen un sistema Cabe resaltar que los OG de Aguascalientes, de
de revisión y centros de atención telefónica. A través de recepción de solicitudes (en donde influye de Chihuahua y de Coahuila son los únicos que cuentan
de estos instrumentos, los ciudadanos pueden requerir manera determinante el sistema INFOMEX que se con los cinco instrumentos. La gráfica 27 presenta el
información pública con mayor facilidad. Por otra parte, considera propio). Con excepción de San Luis Potosí, promedio de las tecnologías de información que cada
los sistemas de recepción de recursos de revisión, el todos los estados utilizan un sistema de recepción de entidad y la Federación reportaron.
almacenamiento de datos en línea, la existencia de recursos de revisión; la gran mayoría tiene una red
redes, entre otros instrumentos, permiten a los OG Tabla 9: tecnologías de información
desempeñarse de mejor manera, tomar decisiones e
implementar acciones en materia de transparencia y de
Red interconectada
acceso a la información pública. Sistema de Sistema de
Almacenamiento con otras redes
recepción de recepción de Red
de datos en de información Total
solicitudes de recursos de Interna
Algunas de las tecnologías de información, como el información revisión
línea (nube) estatales o
sistema de recepción de solicitudes vía electrónica, se nacionales
han convertido en mecanismos indispensables para
garantizar la transparencia y el acceso ciudadano a la AGS 5
información pública. Por tal motivo, es necesario que CHIH 5
los OG inviertan, utilicen y exploten las tecnologías COA 5
de información disponibles. Asimismo, es de suma CAM 4
importancia que los OG vigilen que estos instrumentos CS 4
estén actualizados y funcionando plenamente. Al igual
DGO 4
que en el caso de los recursos humanos, la disponibilidad
y el aprovechamiento de las tecnologías de información NAY 4
no dependen exclusivamente de las decisiones de los SIN 4
OG. También están sujetas a que agentes externos TAM 4
que provean de recursos financieros suficientes para YUC 4
la adquisición de estos instrumentos y de personal BC 3
calificado con conocimiento técnico para operarlos.
BCS 3
Por este motivo, a las tecnologías de información se les
considera como un componente exógeno que afecta el COL 3
funcionamiento de los OG. DF 3
FED 3
Para el análisis de este rubro se consideraron cinco GRO 3
tecnologías de información que son indispensables para GTO 3
el desempeño eficiente de los OG: sistema de recepción
HGO 3
de solicitudes de información, sistema de recepción de
recursos de revisión, red interna, almacenamiento de MEX 3
[ÓRGANOS GARANTES] 143
Gráfica 27: tecnologías de información Por medio del cuestionario entregado a los OG, la
Métrica de la Transparencia 2014 registró las nueve
1 acciones más importantes que estos organismos
0.9
realizan. Éstas se han reportado en apartados anteriores
(ver Tabla 2). Aquí, se indica una perspectiva distinta
0.8
de estas actividades al clasificarlas en dos categorías.
0.7
En la primera, están aquellas acciones enfocadas en
0.6
difundir la importancia de la transparencia y del acceso
0.5 a la información pública, así como aquéllas que tienen
0.4 la finalidad de orientar al ciudadano para que ejerza
0.3 su derecho constitucional en la misma materia. Las
0.2 actividades de difusión y la utilización del centro de
0.1
atención telefónica forman parte de esta categoría. En
0
la segunda, se encuentran las acciones que garantizan
y protegen la máxima publicidad y el acceso ciudadano
SLP
JAL
BC
BCS
COL
DF
FED
GRO
GTO
HGO
MEX
MICH
MOR
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SON
TAB
TLX
VER
ZAC
PROM
CAM
CS
DGO
NAY
SIN
TAM
YUC
AGS
CHI
COA
144 [ÓRGANOS GARANTES]
a la información gubernamental: resolución de recursos respetar. Uno de los instrumentos más importantes para exógena de los factores anteriores. Esto se debe a que
de revisión; capacitación; supletoriedad de municipios en proteger los derechos establecidos en la Constitución estas instituciones no determinan el tipo y el número
responsabilidades de transparencia; creación, aplicación son aquéllos que tienen la capacidad de incidir sobre el de instrumentos que poseen los OG para incidir sobre
y vigilancia de lineamientos en materia de archivos; comportamiento de los actores o las instituciones que los sujetos obligados; las legislaturas correspondientes
gestión de sistema de revisión y de recursos de revisión; y se desvían de lo estipulado en las leyes. ejecutan esta labor.
creación y seguimiento de estadísticas. En promedio, los
OG desempeñan siete de las actividades mencionadas. La capacidad de incidencia es de suma importancia para Para examinar la capacidad de incidencia de los OG se
Tres entidades, Coahuila, Durango y Guanajuato, los OG. Mediante ésta, los organismos pueden alertar, tomaron en consideración cinco elementos: la facultad
tienen la obligación de realizar todas las actividades corregir o sancionar incumplimientos o desviaciones a de sanción (compuesta por las sanciones amonestación,
mencionadas.14 En el extremo opuesto están los estados la normatividad por parte de los sujetos obligados. Un apercibimiento, suspensión, multa, rescisión laboral,
de Guerrero, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, OG que cuenta con suficientes recursos financieros y extrañamiento, destitución e inhabilitación), la facultad de
Sonora, Yucatán y Zacatecas. Éstos sólo están obligados humanos, con tecnologías de información eficaces y con dar vista al ministerio público para iniciar procedimientos
por ley a instrumentar cinco de estas acciones. La gráfica distintas acciones claramente definidas, pero que no de investigación penal, la facultad de dar vista al
28 presenta el promedio de estos valores. tiene capacidad para hacer valer sus decisiones, tendrá órgano interno de control para iniciar procedimientos
un impacto limitado para garantizar la transparencia y disciplinarios, la facultad del órgano garante para crear
Incidencia el derecho de acceso a la información pública. A pesar precedentes para la resolución de recursos de revisión, y
que los OG son los encargados de proteger los ámbitos la facultad de regulación en materia de archivos.
mencionados, éstos sólo pueden ejecutar las facultades
Toda institución que tiene el mandato de garantizar un de incidencia definidas en las leyes. Por lo tanto, este En cuanto a las facultades de sanción, la tabla 10 muestra
derecho requiere de herramientas para hacerlo valer y componente también cumple con la característica las entidades que están legalmente posibilitadas para
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
14. El IFAI está legalmente facultado para llevar todas las actividades
GRO
QRO
QROO
SLP
SON
ZAC
PUE
YUC
BC
BCS
CAM
COL
CS
DF
HGO
JAL
MEX
MICH
NL
SIN
TAB
PROM
AGS
CHI
FED
MOR
NAY
OAX
TAM
TLX
VER
COA
DGO
GTO
señaladas, excepto la supletoriedad de municipios en responsabilidades de
transparencia. Ésta, por ser un órgano federal, no le compete.
[ÓRGANOS GARANTES] 145
determinar al menos un tipo de sanción. En promedio, estos suspensión. En contraste, muy pocas entidades pueden y la rescisión de contratos. Es preciso señalar que los
OG pueden ejercer tres sanciones. Las más frecuentes establecer sanciones severas a funcionarios de los OG de 13 entidades no están facultados legalmente para
son la multa, la amonestación, el apercibimiento y la sujetos obligados, como la inhabilitación, la destitución implementar algún tipo de sanción.
Rescisión
Multa Amonestación Apercibimiento Suspensión Destitución Inhabilitación Extrañamiento laboral Total
CHIH 6
COA 5
MOR 5
AGS 4
GTO 4
MEX 4
TAB 4
GRO 3
JAL 3
MICH 3
NAY 3
SLP 3
YUC 3
ZAC 3
BC 2
COL 1
DGO 1
NL 1
SIN 1
VER 1
Total 18 12 10 8 5 4 2 1
Si
No
Nota: No aparecen Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Distrito Federal, Federación, Hidalgo, Oaxaca,
Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas y Tlaxcala porque no tienen facultad de sanción.
146 [ÓRGANOS GARANTES]
Con respecto a los otros factores de incidencia considerados, negativas de información. Por otra parte, poco menos de la mitad
la tabla 11 evidencia que la gran mayoría de los OG tienen la de las entidades pueden dar vista al ministerio público para iniciar
facultad de dar conocimiento al órgano de control para iniciar procedimientos de investigación penal, y para regular a los sujetos
procedimientos disciplinarios a aquellos sujetos obligados que no obligados en materia de archivos. En términos de la comparación
hayan cumplido con la normatividad.15 En cuanto a la facultad de de facultades entre entidades, existe gran variación. Mientras que
los OG para crear precedentes para la resolución de recursos de los OG de Coahuila, de Morelos, de San Luis Potosí y de Veracruz
revisión, únicamente 20 estados la tienen. En otras palabras, 13 OG poseen todos los instrumentos de incidencia establecidos, el OG de
no generan ningún tipo de instrumento (al menos, no formalmente) Zacatecas no cuenta con ninguno.
que les sirva de antecedente y les facilite la resolución de las
Facultades de dar
Facultades de dar
vista al órgano
Órgano garante vista al Ministerio
interno de control
crea precedentes Público para iniciar Órgano garante cuenta
para iniciar
para la procedimientos de con facultades de
Entidad procedimientos Total
resolución de investigación penal regulación en materia
disciplinarios con
recursos de con base en la de archivos
base en la resolución
revisión resolución de recursos
de recursos de
de revisión
revisión
AGS 3
BC 2
BCS 1
CAM 3
CHIH SD 3
COA 4
COL 2
CS 1
DF 2
DGO 3
FED 3
GRO SD SD 2
GTO 3
HGO 1
JAL SD 2
15. Chihuahua, Guerrero y Jalisco omitieron responder si
cuentan con esta facultad. MEX 3
MICH 2
[ÓRGANOS GARANTES] 147
Facultades de dar
Facultades de dar
vista al órgano
Órgano garante vista al Ministerio
interno de control
crea precedentes Público para iniciar Órgano garante cuenta
para iniciar
para la procedimientos de con facultades de
Entidad procedimientos Total
resolución de investigación penal regulación en materia
disciplinarios con
recursos de con base en la de archivos
base en la resolución
revisión resolución de recursos
de recursos de
de revisión
revisión
MOR 4
NAY 3
NL 2
OAX 3
PUE 1
QRO 3
QROO 1
SIN 2
SLP 4
SON 3
TAB 3
TAM 2
TLX 3
VER 4
YUC 3
ZAC 0
Total 29 20 16 16
Si
No
Para calcular la capacidad de incidencia, se promediaron las transparencia y de acceso a la información pública.17 La
cinco facultades arriba mencionadas (ver gráfica 29).16 Como implicación de este resultado es que los OG de estas entidades
se aprecia, los OG de Morelos, San Luis Potosí y Veracruz tienen facultades débiles para vigilar el cumplimiento de la
son los que cuentan con más instrumentos para influir en el normatividad.
16. En el caso de la facultad de sanción, se promediaron los comportamiento de los sujetos obligados.
nueve tipos de sanciones posibles. El resultado se promedió
con el resto de las facultades.
Por su parte, Quintana Roo, Puebla, Hidalgo, Chiapas, Baja
17. Es importante señalar que esta medición sólo revela la
facultad legal de los OG para incidir en los sujetos obligados
California Sur y Zacatecas son las entidades con menos
y no su desempeño real. poder para sancionar los incumplimientos en materia de
148 [ÓRGANOS GARANTES]
0.10
0.00 Subíndice
Capacidades
ZAC
BCS
CS
HGO
PUE
QROO
DF
TAM
COL
NL
SIN
BC
GRO
JAL
MICH
PROM
CAM
FED
OAX
QRO
SON
TLX
DGO
NAY
YUC
AGS
GTO
MEX
TAB
COA
CHIH
VER
SLP
MOR
Institucionales 2014
Gráfica 30: componente 3
Gráfica 31: calificación por componente Gráfica 32: peso relativo de los componentes en el resultado final
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60 37%
29%
0.50
0.40
0.30 34%
0.20
0.10
0.00
Gráfica 33: peso relativo de los componentes en el resultado final por entidad
nacional, 37 % de la calificación final corresponde a liderazgo, 34 %
100.0 a variables endógenas y 29 % a variables exógenas (ver gráfica 32).
90.0
La gráfica 33 presenta el peso relativo que tuvo cada uno de los
80.0
componentes por entidad. El peso del componente de liderazgo
70.0 es menor para Sinaloa (28 % de su calificación depende de esto).
60.0 Sin embargo, este mismo es fundamental para Zacatecas, donde
50.0
casi la mitad de su calificación se obtuvo en este apartado (48
%). El componente dos fue relevante para Colima, pero poco
40.0
notable para Michoacán. Finalmente, el componente tres, que
30.0 tuvo poca dispersión, fue importante para Michoacán y no tanto
20.0 para Zacatecas.
10.0
Los resultados finales del subíndice de capacidades
0.0
institucionales se presentan en la tabla 12. Los resultados
ordenados se encuentran en la gráfica 34: subíndice de
COA
FED
CHI
GTO
AGS
DF
QRO
MOR
VER
COL
SIN
MEX
NL
SLP
TAB
CAM
DGO
TAM
QROO
GRO
SON
CS
JAL
YUC
HGO
NAY
PUE
TLAX
BC
BCS
OAX
ZAC
MICH
PROM
Tabla 12: subíndice de capacidades institucionales de los órganos Gráfica 34: subíndice de capacidades institucionales de los
garantes órganos garantes
AGS 0.77
CAM 0.68 OAX 0.52 DF 0.74
HGO 0.58
NAY 0.57
PUE 0.57
TLX 0.54
BC 0.53
BCS 0.52
OAX 0.52
ZAC 0.50
MICH 0.42
consolidar un sistema efectivo de transparencia. Sin razonada de las asignaciones presupuestarias, y la altura de este reto y proporcionar sustento para la
embargo, este hallazgo puede ser una mala noticia si establecer compromisos concretos que permitan ampliación del universo de acción de los OG y para las
esa experiencia implica el mantenimiento de vínculos fortalecer el sistema de transparencia. Áreas de responsabilidades que recaerán sobre ellos. Del mismo
de lealtad que mermen la imparcialidad que requiere su oportunidad abundan: fortalecer la gestión de modo, estos últimos tienen la obligación inaplazable de
labor. Ser un órgano ciudadano implica ser impermeable información y la administración de archivos, fortalecer realizar ajustes en su organización interna que permitan
a los vaivenes políticos. a las unidades de transparencia (o equivalentes) dentro potenciar la institucionalización de sus procesos con la
de la administración pública, implementar estrategias profesionalización de su personal, y apuntalar la calidad
Quinto, los datos señalan que, con respecto al ejercicio proactivas de difusión de información, etc. Los OG de sus decisiones al asumir el compromiso de ser
de 2010, existe una mejora notable en la creación son sólo una pieza más del sistema de transparencia; órganos imparciales ajenos a la influencia de intereses
de manuales de operación y de procedimientos que son los garantes del derecho, pero no son los únicos coyunturales. El análisis de este capítulo permite, a
disminuyen la incertidumbre en el funcionamiento de los responsables de que los ciudadanos mexicanos puedan cada órgano garante, identificar las fortalezas y las
OG. El punto crucial está en responder al mandato –en acceder a información de interés público. debilidades con las que cuenta y, sobre todo, los obliga
ocasiones legal– de conformar un servicio profesional a realizar acciones concretas para solventar los puntos
efectivo, pues resulta irónico institucionalizar procesos Séptimo, un punto de atención de los poderes más frágiles.
sin garantía de estabilidad y sin la profesionalización estatales es el escaso poder de incidencia que tienen
del personal que los debe implementar. El lastre del los OG sobre los sujetos obligados. Los datos señalaron
patronazgo y de la rotación que tanto daña la gestión que alrededor de 40 % de estos organismos no está
pública en las entidades no puede reproducirse en los facultado para sancionar cuando existen desviaciones
OG. Los organismos de control deben ser impecables a la norma. No se busca hacer de los OG instituciones
en lo técnico, y meritocráticos en el reclutamiento. Sólo de sanción, pero es importante reflexionar sobre los
con acciones así se justificaría la lucha por una provisión mecanismos de incidencia a su alcance. Así, se evitará
de recursos más amplia. También eso es rendir cuentas. que se propaguen los incentivos para no respetar las
Sexto, lo anterior no exime a los gobiernos estatales diversas disposiciones normativas, dado el bajo o nulo
de proveer a los OG de recursos suficientes para hacer costo de infringirlas.
viable su operación. Como se mencionó en el apartado
correspondiente, no es posible atraer personal El país vive una importante transición en materia de
calificado, ni adquirir instrumentos tecnológicos derecho a la información con la reciente reforma
de punta, ni capacitar periódicamente a los sujetos constitucional que obliga al Congreso de la Unión a
obligados, ni realizar campañas con amplia cobertura presentar una Ley General de Transparencia. En esta
de difusión, entre otras acciones, si el presupuesto es reforma, se especificó, además, quiénes son los sujetos
escaso. En otras palabras, la transparencia y el derecho obligados a proporcionar acceso a la información que
al acceso ciudadano a la información pública no estarán generan. Se mandató la creación de un sistema nacional
plenamente garantizados mientras las legislaturas de transparencia y se buscó establecer mínimos sobre
no destinen los recursos suficientes para que los OG el alcance y la calidad de la información que debe ser
cumplan con sus atribuciones y enfrenten los retos que pública de oficio. Si bien la reforma también otorgó
deben superar. autonomía a los OG (que, de cualquier manera, casi
todos ya la ostentaban), lo cierto es que impondrá
Asimismo, los gobiernos estatales (poder ejecutivo desafíos insoslayables. Los poderes de gobierno de la
y poder legislativo) deben ofrecer una justificación Federación y las entidades federativas deben estar a
[SUJETO OBLIGADO] 155
Introducción
En el análisis de la política de transparencia, la atención Federación mandata presentar, sin petición mediante, un
usualmente se concentra en las características de la legislación, mínimo de información que se concibe como fundamental
o bien, en indicadores sobre cómo los distintos sujetos para que los ciudadanos tomen decisiones. También obliga
obligados responden a las obligaciones de la normatividad. a crear canales de comunicación para responder a solicitudes
Gracias a estos ejercicios, se posee información importante específicas. Además, conmina a las instituciones a buscar
sobre los condicionantes del actuar de los sujetos obligados alternativas que expandan la información disponible a través
(la normatividad) y sobre su desempeño (los resultados). de acciones proactivas de diseminación de información y
Aunque estos datos son relevantes para conocer las entradas de datos. En otras palabras, la normatividad que protege el
y las salidas del sistema, no revelan mucho sobre los factores derecho de acceso a la información pública de la ciudadanía
que conectan ambos extremos. Es decir, no abundan acerca es también una normatividad regulatoria de todo aquél que
del conjunto de procesos de gestión de información al interior posea información de interés público. Se habla, incluso, de
de los sujetos obligados, cerca de los ajustes a sus rutinas que las reformas en transparencia como “una tercera ola de
resultan de esto, y acerca de las características del personal innovación regulatoria” (Fung et al. 2004, 6). Si esto es así,
involucrado en atender la demanda de información. las normas en materia de acceso a la información buscan
transformar el actuar de los sujetos obligados y, por ello,
Se destaca la escasa atención que ha recibido este tema. La es pertinente preguntarse cómo ha ocurrido el ajuste, y si
razón es que la tarea de garantizar el acceso a la información éste ha propiciado la internalización de la transparencia
pública gubernamental y de fomentar la transparencia como valor organizacional. Es importante recordar que la
no depende solamente de la legislación, de los recursos transparencia es un concepto que no
presupuestales y de las capacidades institucionales de
los Órganos Garantes. También está ligada a las prácticas “[i]ngresa en el consciente colectivo organizacional
de gestión de información de los sujetos obligados, y a (y menos en una lógica política como las de las
los procesos internos que han desarrollado para asumir organizaciones gubernamentales) como un sim ple
las responsabilidades que implica una política efectiva de instrumento que es de inmediato incorporado al
transparencia. Incorporar al análisis a los sujetos obligados hardware organizativo. Pasa por ser interpretado,
permite completar el estudio de los condicionantes constituido en el engranaje de relaciones entre
institucionales de la oferta de transparencia: el vigilante de la los grupos y los individuos, racionalizado y hecho
norma (los órganos garantes) y el obligado por ella. razonablemente en conjunto de valores y de normas
de la acción organizativa. Además, es interpretado
Es importante considerar que las reformas en las materias políticamente y ajustado a las tramas políticas de los
de acceso a la información pública y de transparencia en el grupos y sus redes” (Arellano 2007, 37)
país se han creado bajo el supuesto de la opacidad como
principio de acción de los servidores públicos (Arellano y En México, la implementación de todas las acciones que
Lepore 2011). Esto no es sorprendente; desde Max Weber, el responden al mandato de la norma dependen de lo que aquí
control de la información se reconocía como un instrumento se denominarán unidades de acceso (en adelante, UA). Éstas
de poder. Por ello, el marco normativo ha buscado “son el ‘vínculo’ al interior de la estructura administrativa de
establecer mínimos de cumplimiento para que los sujetos los sujetos obligados que asume el seguimiento y respuesta
obligados aminoren su celo por la información que es de la a las solicitudes de información” y, muy comúnmente,
ciudadanía. Así, la legislación de todas las entidades y de la
156 [SUJETO OBLIGADO]
realizan la publicación de la información que debe El ajuste hacia la transparencia institucional de los de la UA de la Secretaría de gobierno o gobernación.
ser obligatoriamente pública (Ríos y Zavala 2012: 189- sujetos obligados dependía de decisiones concretas de Como equivalente al municipio capital, en el Distrito
190). El nombre de estas unidades no es homogéneo. los niveles directivos de cada gobierno y dependencia Federal se entrevistó a la Delegación Iztapalapa,
En algunas entidades se conocen como unidades (Ríos y Zavala 2012). Es decir, era necesaria la por ser la más grande en términos poblacionales. Es
de transparencia, oficinas de información pública, internalización de la norma, no sólo por los encargados importante mencionar que, en algunas ocasiones, fue
unidades de acceso, entre otras nomenclaturas. Sin de las UA, sino también por el resto de la institución (en imposible entrevistar al titular de la UA. Por esta razón, la
embargo, un factor común de estas oficinas es que particular, los mandos directivos). conversación se sostuvo con el encargado de la unidad,
son responsables de gestionar las obligaciones de que tendía a ser el responsable operativo de la gestión
transparencia del sujeto obligado. El estudio sugirió además que las UA constituyen un de transparencia institucional. En total, se llevaron a
valioso instrumento para el fortalecimiento de la gestión cabo 131 entrevistas, que constituyen el total del universo
Se sabe poco de estas UA en nuestro país. En la cotidiana de las instituciones, pues se conformaban considerado. De ellas, 90.8 % fueron conversaciones con
Métrica de la Transparencia 2010, se llevaron a cabo como unidades capaces de “proporcionar información los titulares (ver Gráfica 1). Esta información permitió
127 entrevistas semiestructuradas a titulares de UA. estratégica para la toma de decisiones, la identificación conocer las características sobre la conformación y el
Fue posible conseguir información sobre su modelo de de problemas recurrentes de procedimiento, funcionamiento cotidiano de las UA.
operación y sobre las características de su operación. [detección] de áreas problemáticas o la perfección del
Los resultados de ese ejercicio indicaron tres sistema de archivos” (Ríos y Zavala 2012, 203). Gráfica 1: entrevistas realizadas
conclusiones generales:
Con estos resultados, la Métrica de la Transparencia
• Primero, los servidores públicos a cargo de 2014 incluyó una quinta dimensión de análisis. Su Entrevistas a titulares Entrevistas a encargados
las UA enfrentaban una importante carga de objetivo central es presentar un panorama de la
trabajo (ya sea por la demanda de información situación de los sujetos obligados para cumplir con las 9.2 9.8
o porque ejercían la titularidad de la UA como obligaciones de transparencia. Este análisis incorpora
una responsabilidad adicional a sus funciones información sobre las características de las UA, sobre el
cotidianas). Esto solía impactar en la celeridad y en perfil del personal encargado de estas unidades, sobre
la precisión con que se respondía a las solicitudes la presencia de procesos de gestión de información y
de información (Ríos y Zavala 2012). sobre la apropiación institucional de la transparencia. 90.8 90.2
• Segundo, los sujetos obligados no respondían
de manera homogénea al mandato de la ley. Análisis
Se identificaron “distintas modalidades de
organización y de operación (por ejemplo, la
existencia de normatividad para reclutar personal o Los datos que se reportan en este capítulo provienen de
para determinar los procedimientos de respuesta) entrevistas semiestructuradas que se realizaron in situ
[que impactaban] la eficiencia de la procuración de por tres miembros titulares del equipo de investigación.
información pública al ciudadano” (Ríos y Zavala Las entrevistas tuvieron una duración promedio de UNIDAD TOTAL
2012, 202). 45 minutos. Se realizaron a los titulares de las UA del
• Tercero, los titulares de las UA enfrentaban poder ejecutivo, del poder legislativo, del poder judicial
dificultad continuamente para “responder y del municipio capital de cada entidad federativa. Con
solicitudes de información ante la ausencia de la respecto al poder ejecutivo, se entrevistó a servidores
misma” (Ríos y Zavala, 2012: 203). públicos de su UA (cuando así se identificaba) o al titular 1. Los cuestionarios empleados se presentan en el Anexo 5-I.
[SUJETO OBLIGADO] 157
Figura 1: modalidades de operación de la UA Cada uno de estos componentes se conformó por los
indicadores que se detallan en las secciones siguientes.
Un dato importante es que se capturó la información
para crear variables categóricas. Éstas se normalizaron
para generar indicadores de rango 0 - 1 (cero es el
valor mínimo). El cálculo final del índice corresponde al
promedio simple del resultado por componente. A menos
que se indique lo contrario, todas las tablas, figuras y
gráficas de este capítulo provienen de las entrevistas.
4
11 28
13
22 22
20
11
La primera modalidad es preponderante en los equivalente y, en menor medida, con la secretaría de se presenta cuando esta coordinación se da de manera
municipios entrevistados (ver Gráfica 2). Sólo en finanzas) que coordina el actuar de las UA. En más informal (es decir, su existencia, no está contemplada
Aguascalientes, en Nuevo León, en Puebla y en de una ocasión, el entrevistado destacó la relevancia en la normatividad). En esas circunstancias, sus
Sonora, el municipio capital cuenta con una UA en de esta unidad, pues permite realizar evaluaciones sugerencias no tienen la fuerza de mandato y pueden
cada dependencia u oficina municipal. En contraste, sobre el desempeño del conjunto de sujetos obligados enfrentar resistencias en las dependencias sobre las
la segunda modalidad (UA diferenciadas) es más (entendidos como dependencias) sobre la IPO o que no tienen jurisdicción.
frecuente en el poder ejecutivo. sobre los tiempos de respuesta de las solicitudes
de información. En ocasiones, estas coordinaciones Un dato relevante es que no existe homogeneidad
Como se mencionó, cuando la modalidad es de (formales o informales) asumen la responsabilidad sobre las características de la UA al interior de cada
UA diferenciadas, suelen existir una coordinación de capacitar a los servidores públicos en el uso de entidad. Como se puede apreciar en la Gráfica 3, esta
conformada por personal específico para esta tarea herramientas como Infomex. En otros casos, buscan situación sólo sucede en los casos de Durango, de
o una oficina gubernamental (usualmente vinculada homogeneizar criterios de actuación, por ejemplo, con Guanajuato y de Hidalgo. Éstos cuentan con una UA
con la secretaría de gobierno, con la contraloría o su la creación de formatos únicos. El reto más importante única en los cinco ámbitos de análisis.
[SUJETO OBLIGADO] 159
se privilegian situaciones donde recae en el presidente municipal como un atributo positivo que la UA esté directamente
o en las cabezas de los poderes ejecutivo, legislativo o judicial, adscrita a la oficina de los mandos directivos. Se asume que
en el entendido de que este tipo de nombramiento acerca al esta adscripción permite, al titular de la UA, recibir mayor
titular a los principales actores en la toma de decisiones dentro apoyo institucional para crear lineamientos de observancia
de la organización. De este modo, si se trata de una UA única se común. Así, si se trata de una unidad de acceso única, se
otorga el valor de 1 si el nombramiento del titular de la unidad de otorga el valor de 1 si la adscripción es directamente a la
acceso recae en el presidente municipal o en los titulares de los oficina presidente municipal o de los titulares de los poderes
poderes ejecutivo, legislativo o judicial. De da el valor de 0.5 si el ejecutivo, legislativo o judicial. Se asigna valor nulo en
nombramiento del titular de la UA está a cargo de la oficina de cualquier otro caso. Cuando la UA es diferenciada, se otorga
adscripción.2 El valor nulo se asigna en cualquier otro caso. Si se el valor de 1 si la adscripción de la unidad es directamente
trata de unidades de acceso diferenciadas, se otorga el valor de a la oficina del titular de la oficina o sujeto obligado
1 si el nombramiento del titular de la UA descansa en el titular de correspondiente. El valor es nulo en cualquier otro caso. La
la oficina o del sujeto obligado correspondiente. Se da un valor Gráfica 5 muestra estos promedios por entidad.
nulo en cualquier otro caso. Los datos indican que, en la mayoría
de las entidades, este nombramiento es responsabilidad del Al cruzar ambos indicadores por entidad, se observa que, en
titular principal. La excepción es Chihuahua donde esta situación la mayoría de las entidades, la UA no cuenta con los recursos
se reportó como poco frecuente (ver Gráfica 4) político institucionales a los que se hace mención en este
componente (ver Gráfica 6). Aguascalientes, Baja California
El segundo indicador evalúa la adscripción de la UA y, como Sur, Estado de México y Jalisco son las entidades donde los
se mencionó anteriormente, en esta evaluación se considera
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
AGS
BC
BCS
COA
DGO
GRO
HGO
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
NL
OAX
SIN
SON
TAB
VER
ZAC
CAM
DF
GTO
PUE
QRO
QROO
SLP
YUC
FED
COL
CS
TAM
TLAX
CHI
PROM
2. Se otorga el valor de 1 cuando la oficina de adscripción
es del titular.
[SUJETO OBLIGADO] 161
Gráfica 5: adscripción de la UA – promedio por entidad titulares de las UA se encuentran mejor posicionados. En entidades como
Chihuahua o Guanajuato, los titulares de la UA carecen de la legitimidad
y de la autoridad. Esto puede derivarse del nombramiento indirecto;
1.00 o bien, no se encuentran en una posición institucional estratégica que
0.90
pueda apoyar la difusión de mandatos transversales a la organización.
0.80
0.70
Una mirada distinta a los mismos datos (reorganizados por el promedio de
0.60
acuerdo con el tipo de sujeto obligado) muestra cierta uniformidad (ver
0.50
Gráfica 7). Sin embargo, se destaca que, en los municipios, la adscripción
0.40
de la UA tiende a estar desvinculada de la presidencia municipal.
0.30
Los poderes ejecutivo y legislativo se mantienen en el promedio con
0.20
respecto al indicador de nombramiento y, en estos casos, la UA suele
0.10
estar vinculada a la oficina del titular. En el caso del poder legislativo, ésta
0.00
es la presidencia de la mesa directiva o de la junta política. Una situación
AGS
BCS
CAM
COL
JAL
MEX
MICH
MOR
NAY
SIN
SLP
TAB
VER
YUC
FED
BC
CHI
COA
CS
DF
GRO
NL
OAX
PUE
QRO
QROO
SON
TAM
TLAX
ZAC
DGO
GTO
HGO
PROM
común que puede ayudar a entender esta característica es el proceso de
organización del poder legislativo. Durante éste, las direcciones tienden a
Gráfica 6: nombramiento y adscripción de las UA – promedio por entidad Gráfica 7: nombramiento y adscripción de las UA – promedio por tipo de sujeto
AGS
DGO NL COA MEX JAL
1.00 1.00
HGO GRO BC BCS
Poder Judicial
PROM Municipio
Promedio nombramiento UA
Poder Legislativo
DF PUE CAM
Nombramiento UA
FED
.80 .80
TLAX CS COL
TAM
.70 .70
.60 .60
CHI
.50 .50
.50 .60 .70 .80 .90 1.00 .50 .60 .70 .80 .90 1.00
Componente 2: sobre el
titular de la unidad de acceso
Poder Judicial
0.88 El objetivo de este segundo componente es identificar situaciones
donde el servidor público a cargo de gestionar las responsabilidades
[SUJETO OBLIGADO] 163
0.40
El segundo indicador se refiere a la experiencia del
titular de la UA; ésta se comprende como como 0.30
conocimiento en el área de transparencia. Esta variable 0.20
es relevante debido a la alta rotación que se presenta
en la administración pública mexicana. Se tomó como 0.10
Gráfica 11: requisitos para la titularidad de la UA por sujeto obligado Con respecto al segundo indicador (experiencia),
los resultados indican que, en 21 UA, el titular no
contaba con experiencia en materia de transparencia
Poder Ejecutivo
0.85 (ver Gráfica 12). En algunos casos, los entrevistados
declararon tener experiencia en el sector público,
pero no necesariamente en la misma dependencia o
sujeto obligado. Es decir, el titular no provenía de la
propia burocracia de la institución. Usualmente, en
estos casos se declaró que el titular había sido (o era)
Municipio parte del equipo de trabajo que acompaña al titular de
0.44
Poder Legislativo
la dependencia. También se detectaron situaciones en
1.00 donde el titular de la UA fungía como representante
del titular de la dependencia. Esto sugiere que,
en algunas ocasiones, esta posición se asigna por
motivos distintos de proveer directivos capacitados
para la UA. Éste no es un factor soslayable, pues
contar con conocimiento sobre el funcionamiento
Poder Judicial del sujeto obligado (sea éste un poder de gobierno,
0.72
un gobierno municipal o una dependencia) es crucial
para cumplir efectivamente con las obligaciones de
Gráfica 12: experiencia titulares de la UA - promedio por entidad transparencia, principalmente en lo que concierne
a la resolución de solicitudes de información. Basta
pensar que el proceso usual que siguen los titulares
1.00 se conforma de cinco pasos: recibir la solicitud,
0.90 acreditar competencias, canalizar al área que detenta
0.80 la información, ponderar –junto con el área- la
0.70
necesidad de prórroga o la reserva de la información,
y proporcionar al ciudadano la respuesta. El segundo
0.60
y el tercer eslabón de este proceso dependen de que
0.50 la UA conozca a cabalmente el funcionamiento de la
0.40 institución y, con base en ese conocimiento, canalice
0.30 con celeridad la solicitud al área correspondiente.
0.20
Contar además con conocimiento en materia de
transparencia (normatividad aplicable, lineamientos,
0.10
criterios y precedentes) permite una mejor evaluación
0.00 sobre las necesidades de prórroga o sobre las
resoluciones de reserva.
QROO
CAM
CHI
COA
CS
DGO
JAL
MEX
NAY
PUE
SLP
YUC
AGS
BC
BCS
COL
DF
GRO
GTO
HGO
MICH
MOR
NL
OAX
QRO
SIN
SON
TAB
TAM
TLAX
VER
ZAC
FED
PROM
[SUJETO OBLIGADO] 165
1.00 Cuando se agrupan estos mismos indicadores por tipo de sujeto obligado
(ver Gráfica 15), el resultado es contundente: después de más de 10
años de trabajar en la construcción de un sistema de transparencia, la
experiencia de los titulares de las unidades de acceso no constituye un
.80
criterio relevante en su designación. Contrario a lo que se esperaría, la
frecuencia de experiencia más alta está en los municipios (seis casos). En
Promedio experiencia UA
Gráfica 15: experiencia y capacitación - titulares de la UA proporcionada por el propio órgano garante. Así, los El papel de los órganos garantes es muy relevante en
- promedio por sujeto obligado datos evidencian la relevancia que tiene este último este apartado para los titulares de UA de cualquier
para fortalecer el sistema de transparencia en las tipo de sujeto obligado (ver Gráfica 17). Por esta
entidades federativas. razón, es crucial que los órganos garantes evalúen
Poder
Ejecutivo Experiencia la calidad y los alcances de su oferta de capacitación.
El componente 2 indica que 19 entidades están por Sin embargo, esto no exime a los sujetos obligados de
Capacitación
0.48
encima o son equivalentes al promedio (0.46) (ver procurar un programa de capacitación constante para
Gráfica 16). Estos valores apuntan a que uno de los los titulares de las UA y para el personal en general.
0.06
elementos centrales en el fortalecimiento de los Sólo con acciones proactivas será posible internalizar la
Poder
Municipio 0.50 0.19 0.09 0.58
Legislativo sujetos obligados, como actores principales en el transparencia como un valor de la organización.
0.06
sistema de transparencia, es cuidar el perfil de los
titulares de las UA. Establecer criterios o requisitos
0.53 es necesario, pero no suficiente: es fundamental
que los sujetos obligados asuman la importancia de
Poder esta posición, y que otorguen estabilidad laboral y/o
Judicial
capacitación constante.
Gráfica 16: componente 2 - sobre el titular de la unidad de acceso – por entidad Gráfica 17: componente 2 - sobre el titular de la unidad de acceso – por
sujeto obligado
1.00 Poder
Ejecutivo
0.90
0.80
0.70
0.46
0.60
0.50
0.40
Municipio Poder
0.38 0.56 Legislativo
0.30
0.20
0.10
0.43
0.00
CAM
SLP
JAL
MEX
PUE
NAY
FED
GTO
HGO
SIN
CHI
DGO
TLAX
VER
YUC
CS
NL
TAB
ZAC
AGS
DF
QROO
TAM
BCS
COL
MICH
QRO
BC
COA
GRO
OAX
SON
MOR
PROM
Poder
Judicial
[SUJETO OBLIGADO] 167
1.00
estructura se observa. El municipio y el poder ejecutivo
son los que mayor estructura reportan (ver Gráfica
19). Esto puede tener dos explicaciones: por un lado,
0.75 la intensa demanda de información por parte de la
ciudadanía; y por el otro, las particularidades de la
organización interna del sujeto obligado.
0.50
Sobre la primera hipótesis, es viable pensar que el
número de solicitudes de información tiende a ser
más elevado hacia el poder ejecutivo (con todas sus
0.25 dependencias) y hacia el municipio (con todas sus
dependencias). Con el primero, es porque concentra
la información más relevante del desempeño estatal y
porque, para muchos ciudadanos, no es claro quién es
0.00
el responsable de ciertas políticas públicas. La demanda
CS
DF
DGO
GTO
HGO
NL
PUE
QROO
FED
BC
CHI
MEX
MOR
SIN
VER
CAM
COA
COL
NAY
OAX
QRO
SLP
TAB
YUC
JAL
MICH
SON
TLAX
BCS
TAM
ZAC
GRO
AGS
PROM
al municipio suele deberse a solicitudes sobre trámites
y/o decisiones del cabildo. Independientemente de
las causas de la demanda, lo cierto es que ésta parece
haber obligado a los titulares de los gobiernos estatales
y municipales a crear una estructura de comunicación
Gráfica 19: existencia de enlaces – por sujeto obligado interna que encauce, facilite y, en el mejor de los
casos, haga eficiente la gestión de las obligaciones de
transparencia. También han generado una estructura
Estructura estable Titulares Ninguna estructura
que controla el tipo y la extensión de la información
proporcionada. Por otra parte, los poderes ejecutivo y
9.09 9.38
municipal son quienes tienen más obligaciones en lo que
12.12
24.24
concierne a información pública de oficio. En cambio,
9.09 6.25
18.18
los poderes legislativo y judicial enfrentan una demanda
menor, aunque con información mucho más específica.
36.36
La segunda hipótesis se refiere a la organización interna
84.38
81.82 de cada poder. En el caso de los poderes judiciales, los
69.70
enlaces no sólo corresponden a personal de las áreas
39.39
administrativas, sino también a personal de los propios
juzgados. En estas situaciones, el enlace directo es el
juez o un secretario de acuerdos designado por el juez
responsable. Para el poder judicial, trece entidades
PODER EJECUTIVO PODER LEGISLATIVO PODER JUDICIAL MUNICIPIO reportaron la existencia de una estructura estable; doce
indicaron la segunda modalidad (titulares como enlaces);
y ocho más señalaron que no tienen ninguna estructura.
[SUJETO OBLIGADO] 169
Gráfica 20: responsabilidades UA – por entidad
1.00
Con respecto al segundo indicador (responsabilidad), 0.90
los resultados muestran uniformidad en las actividades
0.80
de las UA: la gran mayoría cumplen las tres actividades
enunciadas (ver Gráfica 20). Es paradójico que las UA 0.70
que no reciben capacitación tengan la responsabilidad 0.60
de proporcionarla al interior del sujeto obligado. En
0.50
el agregado por tipo de sujeto, nuevamente el poder
judicial tiene el promedio más bajo. En estos casos, las 0.40
unidades se concentran, primero, en resolver solicitudes 0.30
de información y, posteriormente, en la actualización de
0.20
la información pública de oficio (ver Gráfica 22).
0.10
AGS
BC
CHI
CS
DF
HGO
JAL
MICH
NL
QRO
SLP
VER
YUC
FED
CAM
COL
DGO
GTO
MEX
MOR
NAY
OAX
PUE
SIN
SON
TAB
TLAX
ZAC
QROO
BCS
COA
TAM
GRO
PROM
promedios. En Baja California, Chihuahua, Chiapas, Distrito
Federal, Hidalgo, Nuevo León, Veracruz y la Federación,
las UA tienen todas las responsabilidades usuales y están
apoyadas por estructuras estables de comunicación
Gráfica 21: estructura y responsabilidades UA - por entidad
con las distintas oficinas administrativas. En contraste,
las UA de Aguascalientes, Jalisco y Michoacán tienen
las mismas responsabilidades, pero con estructuras un 1.00 MICH CHI,VER CS,DF,HGO
AGS JAL QRO,YUC NL,FED
poco más frágiles. Ante burocracias tan inestables como PROM
COL,TAB DGO,GTO,PUE
las que caracterizan a la administración pública estatal .90
ZAC SON,TLAX NAY,CAM,OAX MEX,MOR,
y municipal, la ausencia de una estructura estable sólo SIN BC,QROO
.80 BCS,TAM
puede compensarse con la existencia de procedimientos COA
homogéneos y establecidos. Éste es el objetivo del GRO
.70
siguiente componente.
.60
.50
.40
.30
.20
.10
Gráfica 22: estructura y responsabilidades UA – por Gráfica 24: Componente 3 - estructura - por sujeto El componente 3 se calcula como el promedio de
sujeto obligado obligado ambos indicadores. El valor más bajo en este rubro
fue Guerrero. Dieciocho entidades se encuentran
Poder Ejecutivo Poder Ejecutivo
por encima del promedio, aunque sólo en cuatro se
1.00
Responsabilidades
y enlaces
0.93
detectó una UA con las tres responsabilidades usuales
Enlaces
y con una estructura estable para el desempeño de sus
0.86 funciones (Chiapas, Distrito Federal, Hidalgo y Nuevo
León). Como era de esperarse, el poder judicial es el
que mayor debilidad presenta en este componente.
Municipio 0.91
0.88 0.79 Poder
Municipio 0.95
Componente 4:
Legislativo 0.98 Poder
Legislativo 0.88
Institucionalización de
0.58
Poder Judicial
0.82
Poder Judicial
0.70
la transparencia
El objetivo de este cuarto componente es conocer
Gráfica 23: Componente 3 - estructura - por entidad
si el sujeto obligado cuenta con criterios, manuales
y/o procesos para la determinar la información no
existente, reservada, confidencial, y el manejo de datos
1.00 personales. Este indicador permite conocer situaciones
0.90 donde las actividades de la UA en particular y del
sujeto obligado en general responden a lineamientos
0.80
prestablecidos. Esta situación disminuye el margen de
0.70 discrecionalidad. Para esta evaluación, se considera si
0.60 existen criterios para determinar a la información como
no existente, para identificar criterios para denominarla
0.50
confidencial, y para generar criterios para determinarla
0.40 como reservada. Para estos indicadores, se otorga el
0.30
valor de 1 si se cuenta con criterios específicos; 0.5 si se
alude a la normatividad; y cero en cualquier otro caso.
0.20 También se evalúa la existencia de un manual para el
0.10 manejo de datos personales y si la UA cuenta con una
guía para la resolución de solicitudes de información.
0.00
En estos casos, se otorga valor de 1 si se cuenta con
CS
DF
HGO
NL
FED
DGO
GTO
PUE
QROO
BC
CHI
VER
MEX
MOR
SIN
QRO
SLP
YUC
TAB
CAM
COL
NAY
OAX
JAL
COA
SON
TLAX
MICH
ZAC
TAM
BCS
AGS
GRO
PROM
Gráfica 25: Existencia de criterios sobre información no existente, confidencial y datos confidenciales - por entidad
Poder Judicial
0.88
172 [SUJETO OBLIGADO]
Gráfica 27: Existencia de manuales de datos confidenciales y resolución de solicitudes - por entidad
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
FED
CAM
MEX
CS
HGO
JAL
SON
AGS
DF
GRO
GTO
NL
SIN
VER
YUC
BC
CHI
QRO
SLP
COA
OAX
TLAX
QROO
COL
BCS
DGO
MICH
NAY
PUE
TAB
ZAC
MOR
TAM
Promedio
Poder Ejecutivo
0.93
Municipio 0.34
Poder
Legislativo 0.92
Poder Judicial
Gráfica 28: Existencia de manuales de datos confidenciales y 0.46
FED
CS
MEX
CAM
SLP
JAL
DF
VER
CHI
HGO
OAX
TLAX
QRO
TAB
YUC
NAY
BC
MOR
SIN
NL
GRO
AGS
DGO
GTO
ZAC
BCS
MICH
SON
COA
PUE
COL
QROO
TAM
Promedio
acostumbrado a interpretar la norma, el poder judicial
considera que la legislación es suficiente y que no se
requieren criterios adicionales o manuales específicos
que orienten a su personal administrativo en su
implementación.
Incidencia de la
transparencia
Poder
El propósito de este último componente es crear Municipio 0.49
Legislativo 0.90
Programa
El valor final del componente se calculó como el promedio
Participación UA
simple de estos indicadores. El resultado sigue las mismas
O.28 O.97
tendencias: Coahuila, Tamaulipas y Michoacán en el extremo
O.19
inferior, mientras que los municipios y el poder judicial
enfrentan los mayores retos (ver Gráficas 34 y 35).
Poder
Municipio 0.34
Legislativo 1.00
Poder Judicial
0.25
Gráfica 34: componente 5 – incidencia - por entidad Gráfica 35: componente 5 – incidencia - por tipo de sujeto
0.8
0.7
0.6
0.5
Municipio Poder
0.4 0.31 Legislativo
0.3 0.98
0.2
0.1
0.0
SLP
DGO
HGO
FED
CAM
CHI
MEX
NL
TLAX
ZAC
QROO
BC
CS
GRO
GTO
OAX
PUE
QRO
SIN
AGS
BCS
COL
DF
JAL
MOR
NAY
SON
TAB
VER
YUC
COA
TAM
MICH
PROM
Poder Judicial
0.22
176 [SUJETO OBLIGADO]
1.00
0.90
El subíndice de capacidades de sujeto obligado se
0.80
calculó como el promedio de los cinco componentes
0.70 explicados en este capítulo. La gráfica 36 muestra
0.60 el valor de cada uno de los componentes para cada
entidad ordenados de acuerdo con el promedio general.
0.50
Esta gráfica es clara en la dispersión de los resultados,
0.40 pues el objetivo de sería que los cinco componentes
se alinearan en un valor único de 1. El valor promedio
0.30
más relevante es el componente 1 (las características
0.20 del nombramiento y de la adscripción de la UA); la
0.10 calificación menor fue el componente 2. Esto habla
sobre el compromiso del sujeto obligado en procurar
0.00
una capacitación permanente.
FED
SLP
MEX
CAM
HGO
NL
VER
JAL
SIN
CS
DGO
NAY
CHI
DF
YUC
TAB
TLAX
PUE
BC
OAX
GTO
ZAC
QRO
MOR
QROO
AGS
BCS
COL
GRO
SON
COA
MICH
TAM
PROM
Una manera distinta de observar estos resultados es con
el cálculo del peso relativo que cada componente tuvo
en la calificación final. A nivel nacional, los componentes
1 (características de la unidad) y 3 (existencia de una
estructura estable al interior del sujeto obligado)
contribuyeron con 25 % de la calificación total. Estos
Componente 1 dos componentes están altamente influidos por
Componente 2 la normatividad estatal. Le sigue el componente 4
Componente 3 (institucionalización de criterios y de procesos) y 5
(incidencia de la UA sobre el sujeto obligado) con 20 %
Componente Componente 4
5 17% y 17 %. Finalmente, está el componente 2 (capacitación
Componente Componente 5 del titular de la UA) con 13 %. Estos datos hacen patente
5 25%
94%
Componente la necesidad de atender la capacitación de los titulares
4 20% Componente
2 13%
de las UA como acción propia del sujeto obligado y de
no depender del órgano garante (ver Gráfica 37). La
Componente gráfica 38 presenta el peso relativo que tuvo cada uno
3 25% de los componentes por entidad
Gráfica 38: peso relativo de los componentes en el resultado final - por entidad
20
Los resultados finales del subíndice de capacidades
10 institucionales se presentan en la Tabla 1. Los resultados
ordenados pueden consultarse en la Gráfica 40:
0
subíndice capacidades institucionales de los órganos
FED
SLP
MEX
CAM
HGO
NL
VER
JAL
SIN
CS
DGO
NAY
CHI
DF
YUC
TAB
TLAX
PUE
BC
OAX
GTO
ZAC
QRO
MOR
QROO
AGS
BCS
COL
GRO
SON
COA
MICH
TAM
PROM
garantes.
Gráfica 39: peso relativo de los componentes en el resultado final por sujeto obligado
7.56
10.68
23.03 23.32
23.00 16.82
18.93 21.21
24.25 31.14
23.61 20.76
14.83
12.81
11.77 13.16
22.65 21.54 30.36 38.56
MEX 0.82
COL 0,88 0,38 0,83 0,50 0,5 0,62 CAM 0.80
DGO 0.74
GRO 0,88 0,33 0,56 0,64 0,6 0,61 CS 0.74
GTO 0,69 0,54 0,96 0,63 0,6 0,69 NAY 0.73
DF 0.71
JAL 1,00 0,58 0,81 0,86 0,5 0,75 YUC 0.71
PUE 0.70
MOR 1,00 0,25 0,90 0,71 0,5 0,67 BC 0.70
GTO 0.69
NL 0,88 0,46 1,00 0,68 0,8 0,75
ZAC 0.68
OAX 0,88 0,33 0,83 0,79 0,6 0,69 QRO 0.68
QROO 0.66
QRO 0,81 0,33 0,88 0,75 0,6 0,68 AGS 0.63
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