XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

Empleo público y trabajo decente

Raúl De la Puente Peña

Introducción

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) define el Trabajo Decente como un trabajo
que tiene estabilidad y Desarrollo, y cuenta con Protección Social, lo que significa tener
derecho a la Salud y a la Seguridad Social, como también a los Derechos Colectivos
Fundamentales, como son a la Negociación Colectiva y a la Huelga.

Estos últimos incluso fueron materia de un Estudio General aprobado en la 102 Conferencia
Internacional del Trabajo de la organización Internacional de Trabajo, titulado: La negociación
colectiva en el sector público: un camino a seguir.

Pero en la Administración Pública, esta visión del trabajo adquiere una gran importancia pues
el empleo público en general en la región, salvo excepciones, el trabajo en el empleo público
se ha ido flexibilizando temporalizando o precarizando y su desarrollo experimenta un
deterioro significativo.

En el caso de Chile, los empleos a plazo fijo con término al 31 de Diciembre o antes, han
aumentado en un 90% en los últimos diez años, y el empleo a honorarios, que es un empleo
precario, pues carece de previsión, salud también experimenta un crecimiento significativo
(60%) en la estructura del empleo en la Administración Pública Central.

Hoy, un 70% del empleo en este sector obedece a estos dos tipos y solo un 30% es empleo
estable, de Planta, con posibilidad de carrera funcionaria.

Nótese que la Ley que regula el empleo público establece que el empleo permanente y
estable debiera ser de un 80% y el variable solo un 20%.

Esta situación se produce por las corrientes neoliberales de flexibilidad y desregulación en el

empleo en el Sector Público instaurados en la dictadura, (Chicago Boys) pero también
asumidas por los gobiernos de la Concertación a fines de la década de los noventa, donde
también las remuneraciones se modifican, instaurándose las remuneraciones ligadas a
desempeño, en base a cumplimiento de metas.

Lo dicho anteriormente se observa en los cuadros estadísticos oficiales del Ministerio de

Hacienda de Chile que a continuación se exponen:

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1) Personal Civil del Gobierno Central según Calidad Jurídica Personal a contrata y planta.

Del análisis de ambos cuadros puede observarse que el empleo estable, denominado de
planta decrece sobre un 6% en los últimos diez años.

En cambio, el empleo a Contrata (de plazo fijo) aumenta alrededor de un 90%.

Este es un empleo que no tiene estabilidad, pues caduca cada año, o en algunos casos la
autoridad ha despedido al funcionario incluso antes.

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Este empleo además no tiene una carrera funcionaria establecida de modo que su desarrollo
o ascenso se establece solo en base al arbitrio de la Jefatura de turno y en general sin
ninguna regulación.

Si uno observa además el número de empleados a contrata es significativamente mayor al

personal estable o de planta; 138.672 y 85.085, respectivamente.

En el empleo a Honorarios detallado en el cuadro número 2, en general también puede

observarse el fuerte crecimiento experimentado entre los años 2006 al 2014 que aumentado
de 29.840 trabajadores a 47.239, casi un 60%.

Para una mayor precisión se define la característica de estos tres tipos de empleo que hoy
son mayoritarios en la Administración Pública Central.

Personal de planta

Personal designado para desempeñar alguno de los cargos permanentes asignados por Ley
a cada Institución.

El personal de planta puede tener la calidad de titular, suplente o subrogante,

desempeñándose en funciones directivas, profesionales, fiscalizadoras, técnicas,
administrativas o auxiliares.

Al personal titular de planta, por acceder a la Carrera Funcionarias se le garantiza la

estabilidad en el empleo.

Personal a contratar

Personas que desempeñan labores permanentes de la institución, mediante su adscripción a

cargos de carácter transitorio, sin acceso a la Carrera Funcionaria e incluidas en la dotación
de una institución.

Duran en su cargo, como máximo, hasta el 31 de Diciembre de cada año, fecha en la cual los
servidores expiran en sus funciones por el solo Ministerio de la Ley, salvo que hubiera una
propuesta de prórroga, con al menos 30 días de anticipación, pudiendo renovarse para el
siguiente año.

Las funciones sobre las cuales se puede desempeñar este tipo de cargos son profesionales,
fiscalizadores, técnicas, administrativas y auxiliares.

Personal a honorarios

Personal contratado para desempeñar labores no habituales de la institución o cometidos

específicos al interior de la misma.

No se consideran empleados públicos y su actuación se incluye por las cláusulas contenidas

en el contrato que formaliza la realización de esas labores.

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Puede percibir una renta equivalente a un grado a un monto. La relación es de tipo

contractual.

Situación en países desarrollados

La situación en estos países, principalmente en aquellos pertenecientes a la O.C.D.E. el

empleo es fundamentalmente estable.

En el caso de España, el personal denominado de Carrera, que es permanente, significa

sobre un 71% del empleo en el Sector Público goza de estabilidad.

También existe un empleo interino que existen cuando no sea posible su cobertura por
funcionarios de Carrera y un Personal eventual que se asemeja al personal de confianza.

También existe un seguro de desempleo que es de un 70% para los primeros 180 días,
disminuyendo este porcentaje a un 50% pasado ese plazo.

En España además se reconoce el derecho a sindicalizarse, como también el derecho a la

Negociación Colectiva y a la Huelga en el Sector Público. Esta última no está regulada pero
durante ella existen los Servicios Esenciales.

También en Europa en el Reino Unido, el empleo público tiene protección al despido

arbitrario.

El funcionario, con más de un año solo puede ser desvinculado por causa muy justificada;
ineficiencia, falta a la probidad, fusión de servicios o externalización. Existe también la
instancia de apelación.

En todo caso también existe Indemnización o restitución y un seguro de desempleo básico.

Los derechos fundamentales a la Negociación Colectiva y a la Huelga están reconocidos y
los Servicios mínimos se autoregulan. No hay regulación para la huelga.

En América; el caso canadiense. En este país existen Trabajadores Titulares que son
contratados conforme al mérito y tienen estabilidad en el empleo.

La estabilidad se consigue una vez terminado el período de prueba y solo pueden ser
despedidos si sus servicios no son necesarios, en razón a la falta de trabajo, la supresión de
una función, o una externalización.

En cualquier caso el funcionario puede reclamar a un tribunal especial competente para

conocer algún abuso de poder de la autoridad.

Existen también otros empleos que carecen de estabilidad, como es el de los trabajadores a
prueba, los trabajadores eventuales y los trabajadores del staff ministerial y los Senior Civil
Servants.

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La legislación laboral reconoce la Negociación Colectiva que se centraliza por sectores

(salud, educación, etc.) y la huelga está regulada en detalle, exigiendo votación secreta y es
prohibida en los servicios esenciales definidos por el empleador.

Otro caso, que también forma parte de la O.C.D.E., es el de Nueva Zelanda en Oceanía,
donde aplicaron al empleo público las mismas normas del sector privado, en un marco de
gestión pública basado en el cumplimiento de objetivos y la rendición de cuentas, acabando
con la estabilidad laboral del funcionario público y facultando a la autoridad para contratar y
despedir al personal, aunque se establecen regulaciones para ejercer estos derechos.

Tales como:

- contratar a la persona adecuada al cargo.

- notificar las vacantes.

- Informar a los funcionarios de la organización de las contrataciones para un cargo.

En el caso de los derechos colectivos se reconocen los derechos fundamentales de la OIT de

negociar colectivamente y declarar la huelga a excepción de la Policía y las Fuerzas
Armadas.

Causas

Para completar el tema, consideramos importante mencionar las causas por las cuales, a
nuestro juicio, los distintos gobiernos insisten en la aplicación, institución y proliferación de
este tipo de contrataciones irregulares.

Es importante desarrollar este punto porque a diferencia de lo que pudiera suponerse, en

general no son económicas las causas de la existencia de este tipo de contrataciones, ya
que al Estado no le implica una erogación mayor contratar a sus trabajadores de manera
legal, respetando la garantía constitucional de la estabilidad propia.

Pero las sucesivas políticas económicas fueron el fundamento legal para este tipo de
contrataciones.

Por supuesto, la implementación de esos planes económicos no fue sencilla para los
sucesivos regímenes, tanto democráticos como dictatoriales, ya que se encontraron con el
rechazo del movimiento obrero.

Esas normas son en general imposiciones de los organismos internacionales de crédito, y se

utilizaban para demostrar formalmente que la política económica y social local se enmarcaba
en lo que luego se denominó el “consenso de Washington”.

Sin embargo, el aparente cumplimiento de las exigencias de los prestamistas no fue la única
razón que llevó a los gobiernos a eludir la estabilidad del empleado público.

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La existencia de esta categoría de trabajadores, como la de cualquier otra diferencia entre

trabajadores que hacen las mismas tareas, genera una división dentro de un mismo
colectivo.

Es sabido que si dentro de un grupo se fomenta una diferencia, ésta resiente la acción
colectiva. Concretamente, en el Estado existen trabajadores “contratados” que hacen las
mismas tareas que otros que integran la planta permanente, pero no gozan de una
importante cantidad de derechos, entre los que sobresalen la carrera y la estabilidad.

En ocasiones esa diferencia incluye el salario.

Esto, como es obvio resaltar, dificulta la actuación sindical, y, por las mismas razones, facilita
al Estado empleador la implementación de políticas laborales regresivas.

A su vez, el trabajador que es contratado sin estabilidad, depende de que su contrato sea
renovado semestral o anualmente, lo que genera una suerte de señorío o dependencia
individual de un funcionario político.

Esta relación se manifiesta con mucho más rigor a medida que se reduce el ámbito estatal,
es decir, si se trata de un estado municipal, donde no por casualidad la cantidad de
trabajadores sin estabilidad es proporcionalmente mucho mayor.

Por último, aquello que se trata de desterrar de la organización estatal, esa utilización de los
empleados públicos como “botín de guerra” perdura inamovible, y se refleja en la tendencia
de cada partido político a incorporar al Estado a sus partidarios o afines, o simplemente a
aquellos con quienes asumió ese compromiso a cambio de alguna participación proselitista.

Y para eso es necesario deshacerse de otros trabajadores, ya que el presupuesto

previamente aprobado seguramente no consideró tales incorporaciones.

Así, cada nuevo gobierno, se deshace de una cantidad de trabajadores para incorporar otros,
y para ello es imprescindible contar con el régimen de contrataciones fraudulento existente
en todos los estratos del Estado.

Por todas las razones enunciadas en este punto, la existencia de este tipo de contrataciones
prolifera. Por las mismas razones, la estabilidad del empleado público debe defenderse.

Conclusiones

El empleo público difiere del Sector Privado pues el primero tiene un componente político que
el segundo en general no lo presenta, lo que amerita cláusulas especiales que lo regulen,
cuando esto no sucede y no existe la suficiente protección, el funcionario público queda
gravemente expuesto a la arbitrariedad de la jefatura de turno en los procesos de ingreso,
remuneración, desarrollo y desvinculación, situación que ocurre con mucha frecuencia en los
cambios políticos, principalmente si son de diferente signo.

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Ello queda claramente demostrado en Chile al asumir en nuestro país gobierno de derecha
de Sebastian Piñera, contrario a la concertación el año 2011, periodo que se despiden
11.000.- funcionarios públicos de base, a contrata y honorarios y lo que ocurre en Argentina
al asumir el Presidente Mauricio Macri con un fuerte número de servidores públicos
despedidos.

Esto no solo se observa en los despidos sino también en los ingresos y en las
remuneraciones cuando hay mucha flexibilidad y desregularización, donde los directores
tienen amplias facultades, proceso que al no estar regulados y las jefaturas ejercer practicas
de clientelismo político, ingresan y fijan remuneraciones mayores a los de mayor antigüedad,
enturbiando los climas laborales en los Servicios Públicos y en muchos casos, incluso
cayendo en procesos de corrupción.

La desregularización y la flexibilidad en el empleo tanto en la selección, la fijación de

remuneraciones y el despido, como también el clientelismo existente de los partidos políticos
y las autoridades que ganan las elecciones, que creen que el empleo público es el botín o
premio del grupo que gana las elecciones, es uno de los grandes peligro que enfrenta la
Administración Pública en la región cuando no existe la cultura del mérito, la eficiencia y la
probidad.

Por eso nuestro organización, la ANEF propicia sistemas de carrera y de estabilidad laboral
para los funcionarios permanentes, así como también de regulación de las decisiones en
materias de personal directivo.

El funcionario público solo debe ser medido en base al merito y la probidad, los funcionarios
públicos son trabajadores del estado y no de los Gobiernos de turno.

Por otra parte el funcionario público es un trabajador con todos los derechos de cualquier
trabajador y por lo tanto debe ser reconocido su derecho a asociarse y por ello Chile
reconoce el convenio 151 de la OIT.

Sin embrago la legislación nacional prohíbe el derecho a la negociación colectiva y el

derecho a la huelga, prohibiciones que nuestra organización lucha por derogar a fin de
avanzar junto a un empleo estable y una carrera funcionaria a fin de lograr un trabajo
decente en nuestra Administración Pública Chilena.

Bibliografía
Estadísticas de Recursos Humanos del Sector Público. 2005 - 2014 - 2015.
Informe Estudio comparativo y modelos de empleo en el Sector Público OCDE 2015.
Enrique Rajevic.
Protocolo ANEF - Gobierno 2015, julio.
OIT. Estudio General relativo a las relaciones laborales y la negociación colectiva en la
administración pública: La negociación colectiva en el sector público, un camino a
seguir. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones. Ginebra, 2013.

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Reseña biográfica

Raúl de la Puente es Presidente de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF).

La Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) reúne a los empleados públicos
chilenos y fue creada el 5 de mayo de 1943.

Están afiliadas a la ANEF 250 asociaciones de empleados de la administración pública

(ministerios, subsecretarias, servicios públicos, gobierno regional y administración pública en
general).

Desde sus inicios la ANEF influyó notablemente en la actividad sindical chilena del sector de
la administración pública.

Un gran paso promovido por la ANEF es la promulgación en 1945 del Estatuto

Administrativo.

Así, esta organización comienza a dejar su legado en el patrimonio laboral de los

trabajadores chilenos: estatutos de garantía de los funcionarios; las leyes orgánicas de las
reparticiones públicas; la extensión de las previsiones, la medicina social y la educación
gratuita; el derecho al cargo y el régimen de ascensos; la participación de funcionarios en las
calificaciones; los servicios de bienestar; el derecho a sindicalizarse; la participación en los
procesos de modernización, etc.