UNIVERSIDAD AUTONOMA LATINOAMERICANA

LO QUE FUE, Y PODRÍA SER LA ECONOMÍA

LATINOAMERICANA: UN ANALISIS DETALLADO DE LA
“CADENA DE REFORMAS” EN LA REGION

POR: STEVEN QUIROZ ZULETA

ASIGNATURA: ECONOMÍA COLOMBIANA

DOCENTE: JULIAN MAURICIO VELEZ T.

AÑO: 2017
SEMESTRE: I
Resumen
En el presente informe se hará un análisis general del proceso de reformas
económicas llevadas a cabo en América Latina. Basado en investigaciones de la
CEPAL en los últimos años, que recogen una evaluación más integral acerca del
proceso de reformas o esta “cadena” de reformas. Esta seccionado en tres partes. La
primera realiza un dictamen de las características de esta “cadena” de reformas. La
segunda parte constituye una parte fundamental del núcleo del informe y allí se
analizan los efectos y el comportamiento económico de la región supeditado a la
“cadena” de reformas. La tercera parte del informe complementa lo discutido en la
segunda sección y aquí se hace hincapié en la evolución social de la región.
Abstract
This report provides a general analysis of the process of economic reforms carried out
in Latin America. Based on ECLAC research in recent years, which include a more
comprehensive evaluation of the reform process or the "chain" of reforms. It is divided
into three parts. The first gives an opinion of the characteristics of this "chain" of
reforms. The second part is a fundamental part of the core of the report and analyzes
the effects and economic behavior of the region subject to the "chain" of reforms. The
third part of the report supplement discussed in the second section and here
emphasizes the social evolution of the region.

Palabras clave: crecimiento económico, crisis, reformas, desarrollo,

institucionalidad.
Clasificación JEL: E60, F20, O10.
INTRODUCCIÓN
América latina se ha sometido durante las últimas décadas del siglo XX a una “cadena
de reformas” con el objetivo de ampliar su alcance en el mercado. Sin embargo, ha
sufrido diferentes traspiés en este proceso, uno de ellos y quizá de los más difíciles fue
“la década perdida” de los 80’s. la “cadena de reformas” fue una alternativa diferente a
la “industrialización liderada por el estado”. Después de iniciada la “cadena de
reformas” hubo un proceso de dinamización de las relaciones comerciales de américa
Latina con el resto del mundo, sin embargo, el buen crecimiento económico fue
opacado a consecuencia de la gran concentración y la poca movilidad del ingreso
dentro de la región, se pasó de una gran expectativa, a una sensación de frustración,
además según algunos ortodoxos las reformas planteadas generaron estructuras
productivas y estatales ineficientes. Para la década de los 90’s se tuvieron avances
económicos importantes por parte de las autoridades macroeconómicas gracias al
buen manejo de indicadores líderes de la macroeconomía. Los logros en materia fiscal
y de estabilización de precios fueron notables, sin embargo, la región no pudo
canalizar esto para obtener un flujo externo estable de capitales. Los flujos financieros
representaron un papel fundamental dentro de la cadena de reformas, un atenuante de
ellos fue la “media década perdida” registrada entre 1998 y 2003. A partir del
“consenso de Washington” se proclamó la globalización como la ventana a una nueva
era de prosperidad sin precedentes, este consenso sintetizaba una macro “cadena de
reformas”. Las crecientes tensiones distributivas sumados a altas volatilidades
financieras, déficits regulatorios y brechas en términos de riqueza dejan mucho que
desear de la globalización. La discusión que gira en torno a cuál sistema de
producción es mejor, es para Latinoamérica un tema que tiene pendiente la ciudadanía
por esclarecer, pues el panorama que tiene la población al parecer no es claro, ni es
cimentado sobre bases firmes para hacer una evaluación de acuerdo a cuál es el
mejor sistema o la mejor combinación de sistemas de producción para cada país de la
región, de acuerdo a sus características. Una discusión pendiente para la sociedad
Latinoamericana radica en ¿cómo construir una mejor conexión entre mercado,
cohesión social y democracia? Además ¿cuáles son los respectivos canales? para la
consecución de dicho objetivo.

OBJETIVOS
• Identificar como la “cadena de reformas” impactó en la trayectoria de desarrollo
de la región Latinoamericana y en cuales países los efectos de esta “cadena de
reformas” fue más pronunciado.
• Establecer una relación entre los ciclos económicos experimentados por la
región y cuáles fueron las posibles secuelas del proceso de reformas en
Latinoamérica y en particular en Colombia.
• Determinar que herramientas pueden ser claves para el crecimiento
económico, y de igual forma evidenciar cuan esencial es para un país ser
competitivo con el sector externo, su estabilidad monetaria y fiscal, en conjunto
con un sistema financiero y fiscal sofisticado.
 Eslabones relucientes y oxidados de la
cadena de reformas estructurales
latinoamericanas.

América latina quiso ampliar su esfera de mercado por medio de reformas en el

mismo. De aquí nace la necesidad de superar la “década perdida” de los 80’s, las
reformas fueron planteadas como alternativa a la industrialización liderada por el
estado (Cárdenas, 2003). Según algunos analistas ortodoxos las reformas planteadas
generaron estructuras productivas y estatales ineficientes. Además, se pasó de tener
una gran expectativa a tener una gran frustración. Es importante darle una mirada a la
“media década perdida” entre 1998 y 2002, incluso para alguno este eslabón oxidado
duró un sexenio. Diez años después de iniciado el proceso de reformas, la nueva
estrategia permitió dinamizar las relaciones comerciales con el resto del mundo e
incluso se dieron aumentos en el gasto público social, sin embargo, este eslabón
reluciente de un buen crecimiento económico fue opacado por el óxido de la gran
concentración y poca movilidad del ingreso. Por ejemplo, en Colombia se evidenció
este fenómeno en gran medida, incluso hasta la última década como lo vamos a
observar en el cuadro 1 (Vargas, 2012) .

Finalmente cabe mencionar que un caldo de cultivo para la elevada desigualdad y la

gran concentración de la riqueza, independiente de las características diferenciadores
de cada país de Latinoamérica, es decir, un común denominador fue el lento y débil
desarrollo de la institucionalidad. La institucionalidad es como el aceite para lubricar la
cadena de reformas, lamentablemente en Latinoamérica si bien se trató de lubricar la
cadena con aceite, el aceite vertido, fue “aceite quemado”.
La “cadena” de reformas
En américa Latina y especialmente en países del cono sur se emprende el proceso de
reformas desde los 70’s hasta una estabilización en los 90’s tras haber alcanzado
grandes niveles de liberalización. Estos procesos se focalizaron en el sector comercial
y financiero. Existe una distinción entre reformadores según (Stallings,
2000)“agresivos” los cuales son: Argentina, Bolivia, Chile y Perú los cuales realizaron
reformas en periodos breves de tiempo. Otros conocidos como reformadores
“cautelosos” entre los cuales están: Brasil, Costa Rica, Colombia, Jamaica y México
estos últimos realizaron reformas en periodos de varios años. Una descripción más
correcta en cuanto a reformas se refiere para la mayoría de países Latinoamericanos
sería “aceleradas” algo parecido al caso de los países del sudeste asiático dado que
se mantuvieron grandes niveles de intervención estatal en la mayoría de ellos y en
unos pocos “agresivas”.
Chile, Bolivia, Argentina y Perú fueron reformadores agresivos que utilizaron como
caballo de Troya sus medidas de liberalización para a su vez insertar políticas de
estabilización macroeconómica.
Es importante mencionar que, en varios casos las estrategias macroeconómicas se
orientaron en dirección contraria de las reformas estructurales. La sobrevaluación
indeseada de la moneda contrarrestó los efectos de reformas comerciales que
buscaban mejorar las finanzas públicas. Es importante la estabilidad macroeconómica,
pero para que pueda ser efectiva, debe existir un vínculo entre reformas estructurales
y crecimiento (Rodriguez, 2000). Son potenciadores de los anteriores: la acumulación
de capital humano, el mejoramiento de la infraestructura, la profundidad del desarrollo
financiero. Sin embargo, no se deben confundirá estas características estructurales
con reformas estructurales orientadas a la liberalización.
El comportamiento de la economía
1. Desempeño macroeconómico
Para los 90’s el avance económico más importante fue la obtención de la confianza
por parte de las autoridades macroeconómicas gracias al buen manejo de indicadores
líderes como las tasas de inflación y la situación fiscal, esta última en menor medida
dado que iniciando el nuevo milenio los déficits fiscales se elevaron nuevamente a
niveles promedio del 3%. La lucha uniforme contra la inflación fue buena a pesar de
que en 2002 se elevó por primera vez en la década, en particular en países que
experimentaron crisis más agudas (Argentina, Uruguay y Venezuela) y se revirtieron
en 2003. Teniendo en cuenta la larga trayectoria inflacionaria e hiperinflaciones a
inicios de los 90’s en cinco países (Argentina, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Perú), los
logros en materia fiscal y de estabilización de precios son notables, aunque no se haya
cristalizado un acceso estable a flujos externos de capital como consecuencia de lo
anteriormente mencionado. Los flujos financieros desempeñaron un gran eslabón en
esta cadena, el cual fue generado por las bajas tasas de interés de EEUU y el plan
Brady de 1989, para los 90’s la inversión extranjera directa ayudó a aceitar aún más la
cadena. Un revés fue la crisis asiática y como consecuencia de ellos los flujos
financieros retornaron a montos negativos similares a los de los 80’s. la IED fue un
atenuante hasta 2001 sin embargo su caída en 2002 genero una transferencia neta de
recursos fuertemente negativa. Las economías latinoamericanas únicamente
registraron un crecimiento generalizado hasta inicios de los 90’s, como consecuencia
de la cadena de reformas: flujos de capital que facilitaron reformas estructurales y
políticas de estabilización, mancomunado con el auge del financiamiento externo. Sin
embargo, la somera desaceleración en 1995 y una más marcada en 1998 y 2003
dejaron un claro signo del papel crítico que han desempeñado flujos de capital y en
especial los financieros.
El principal determinante del ciclo económico de América Latina en décadas recientes,
pasando por el auge de los setenta y finalizando en la “media década perdida” de
1998-2002 ha sido sin duda la volatilidad de la cuenta de capitales.
La tendencia de adopción de políticas fiscales, monetarias y crediticias procíclicas que
configuran aumentos del endeudamiento y reducción de tasas de interés durante
periodos de expansión y conllevan e contracciones monetarias y elevadas tasas de
interés en periodos de crisis fueron determinantes del ciclo económico en la región.
Para los 90’s alrededor de la mitad de países de América Latina enfrentaron crisis
financieras nacionales, que absorbieron cuantiosos recursos fiscales y cuasi fiscales
afectando el funcionamiento de los sistemas financieros. La dependencia del
financiamiento externo causo un deterioro en la relación balanza comercial-
crecimiento, generando una alta sensibilidad en la actividad económica a causa del
deterioro de dicha relación.
2. La integración económica mundial
Las exportaciones y la IED obtuvieron gran dinamismo en la región, muestra de ello es
el gran crecimiento de las exportaciones, pues de 1990 a 200 alcanzaron niveles
cercanos al 9% anual. Excluyendo las dos economías más grandes de la región, el
crecimiento real de las exportaciones para los 90’s fue cercano al 8%. Los casos más
destacados de diversificación de las exportaciones se dieron en México direccionadas
a la industria manufacturera, Republica dominicana y otros países centroamericanos,
en países pequeños la diversificación se orientó a la industria del ensamble todas
estas con destino al mercado estadounidense. Colombia por su parte centro sus
esfuerzos en productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales,
además de la comunidad andina fue quien tuvo el mayor aporte, aunque poco
considerable en exportaciones de manufacturas de alta tecnología con un 2% para el
año 2000. El avance del comercio intrarregional fue muy importante para Sudamérica,
la suscripción de nuevos acuerdos de libre comercio y la integración económica fue
vital para los países de la región. Entre 1990 y 11997 se creó el mercado común del
sur (Mercosur) y la comunidad andina que jalonaron el crecimiento del comercio con
un 26 y 23% al año respectivamente. El rito de crecimiento del mercado común
centroamericano también fue bueno, aunque menor (17% al año). Las manufacturas
no tradicionales son un rasgo sobresaliente del comercio intrarregional de América
latina.
En América Latina se generaron dos patrones básicos de especialización, el norte
caracterizado por exportaciones de productos manufacturados con elevados
contenidos de insumos importados (maquila) y el sur con manufacturas basadas en
recursos naturales, con un comercio intrarregional diversificado. Se puede decir que
México y algunos países de Centroamérica se han vinculado a mercados mundiales
más dinámicos, los de manufacturas, mientras que Sudamérica se centró en mercados
menos dinámicos, los de productos básicos. Existe un tercer patrón que caracteriza a
Panamá y algunas economías del Caribe, en las que predominan las exportaciones de
servicios (financieros, turísticos y de transporte). Estos patrones les han dado una
identidad a los distintos patrones de producción, y particularmente al dinamismo de la
producción manufacturera.
Así, mientras el patrón de especialización “norte” ha atraído a transnacionales que
participan en sistemas internacionales de producción integrada, en Sudamérica hay
predominio de inversiones en servicios, recursos naturales y en producción para los
procesos de integración regional. La inversión extranjera directa (IED) ha sido un
determinante de los procesos de privatización, se estima que a finales de los 90’s las
fusiones y adquisiciones de empresas privadas representaron cerca de dos quintos de
la inversión extranjera directa (IED) en la región. Paralelamente, aunque no con tanta
fuerza la inversión intrarregional significo fusiones, adquisiciones y alianzas
estratégicas entre grandes empresas nacionales de la región.
Muchos de los sectores internacionalizados tienen un creciente componente de
“enclave” pues participan activamente en transacciones internacionales, pero poco
contribuyen en la generación de valor agregado en los países donde localizan sus
actividades. De hecho, los países del patrón “sur” posiblemente generen más
encadenamientos productivos y tecnológicos, que actividades de ensamble que
caracterizan el patrón “norte” de la región.
Entre 1991-1997 el déficit comercial se amplió hasta llegar a niveles comparables con
la década de los setenta, combinado con tasas de crecimiento inferiores a los de dicha
década.
Este comportamiento fue el efecto conjunto de la desaparición de sectores de
sustitución de importaciones, debilitamientos de encadenamientos productivos de los
sectores internacionalizados y la apreciación de las monedas, en un contexto de
financiamiento externo abundante. Como se señaló antes, la dependencia del sector
externo fue a la vez causa y efecto del deterioro de las cuentas comerciales. El patrón
regional empeoró más durante la “media década perdida” de 1998-2002 con un déficit
comercial alto, a pesar del dinamismo del crecimiento económico. Sin embargo, el
desempeño exportador si contribuye a explicar el crecimiento relativo de los distintos
países, aunque ni este factor ni el crecimiento del PIB guarde relación con los patrones
de especialización comercial.
Costa Rica, El Salvador y especialmente Republica dominicana se usufructuaron de su
desempeño exportador para obtener un buen crecimiento económico. El alto contenido
de insumos importados en exportaciones de manufactura y la tendencia a
especializarse en labores tecnológicamente más sencillas han redundado en
exportaciones intensivas en recursos naturales las cuales generan más
encadenamientos y valor agregado nacional que las exportaciones manufactureras.
¿la clave de la divergencia entre países es la amplitud de las reformas adoptadas? La
respuesta es no. Según la CEPAL las reformas y el crecimiento no han estado
estrechamente vinculados, pues los efectos netos de las reformas no fueron
significativos. Aun si a largo plazo los efectos de las reformas han sido neutros o
positivos, a corto plazo generaron efectos claramente (Escaith, 2001). Si bien en su
momento algunas reformas han tenido efecto sobre las distintas economías de
Latinoamérica, estas solo han representado efectos transitorios (Lora y Panizza,
2002).
3. Cambios en los patrones de producción
Al deterioro de la relación entre el crecimiento económico y las relaciones exteriores se
sumó la insuficiente reactivación de las tasas de interés. A nivel sectorial, es el
resultado de la destrucción de sectores de sustitución de importaciones y débiles
encadenamientos productivos tecnológicos de actividades internacionalizados. A nivel
microeconómico, la tendencia a adoptar estrategias de reestructuración interna con
baja inversión, en lugar de combinar aumentos substanciales de la inversión con la
adquisición de bienes de capital.
.La agricultura también presento tasas de crecimiento inferiores a las anteriores
presentadas durante la crisis de la deuda, presentando divergencias en distintos
países de la región. Algunas actividades como el cultivo de soya y la producción
avícola siguieron tendencias de largo plazo independientes de la “cadena” de
reformas. La minería ha creció de forma vertiginosa, favorecida reformas
institucionales orientadas a generar participación privada y la IED, aunque actividades
como la refinería no lo hicieron tanto. Las economías que se especializan en
exportación de manufacturas experimentaron, en general, un crecimiento relativo de la
producción manufacturera, mientras que las especializadas en exportaciones
intensivas en recursos naturales no lo hicieron, entre ellas, Colombia.
Durante el periodo de industrialización liderada por el estado un común denominador
de los países latinoamericanos fue la creciente participación de las manufacturas en el
PIB. Durante los 90’s la brecha de productividad se redujo más lentamente que las
presiones al aumento del déficit comercial asociadas a la mayor demanda de
importaciones, generando así una trampa de bajo crecimiento (Cimoli, 2004). Lo
anterior se puede atribuir al ritmo de cambio tecnológico en los Estados Unidos, el cual
fue más vertiginoso para en 90’s que en los 70’s y 80’s.
A nivel sub-sectorial el cierre de la brecha tecnológica se relacionó más con el ritmo
de crecimiento de un sector y país determinado, que con los patrones de progreso
tecnológicos asociados a la “cadena” de reformas (Katz, 2000). En consecuencia, la
dinámica correspondiente siguió un patrón en virtud del cual el crecimiento determina
la productividad y no a la inversa (ley de Kaldor, 1966), es decir, la producción no
creció lentamente como consecuencia de los rezagos de productividad sino por el
lento dinamismo de la producción.
El sector agropecuario aumento su productividad de manera sostenida, como
consecuencia de una tendencia de largo plazo, que no se aceleró durante de la
década de los 90’s (Dirven, 1997). Los sectores de la minería, Telecomunicación,
incluso la energía tuvo aumentos en su productividad para los 90’s, asociados con la
“cadena” de reformas, en especial por las privatizaciones y el aumento en la
participación de transnacionales en su producción (Stallings, 2000).
En conclusión, la productividad total de los factores se desaceleró respecto al ritmo
anterior a la crisis de la deuda, incluso excluyendo los últimos años de bajo
crecimiento: 1,1% anual 1990-1997 vs 2,1% anual para 1950-1980 (CEPAL, 2017) el
periodo de industrialización liderada por el estado. 1 se observó una pérdida de la
productividad laboral media en la región, a excepción de Chile y Republica dominicana
En términos generales, el comportamiento agregado de la productividad indica que la
mano de obra, el capital, las capacidades tecnológicas y, a veces, la tierra, no fueron
reasignados de forma adecuado hacia los sectores en expansión (se dio la línea

1
Datos de André Hoffman (2000)
causal sugerida por Kaldor en 1966, esto es, falta de dinamismo que condujo a
resultados deficientes en materia de productividad, contrario a lo que sugieren los
neoclásicos).
Contrario a lo que esperaban los ideólogos de la “cadena” de reformas, los cuales
basaron su expectativas en el dinamismo de la productividad; los impactos positivos
sobre la productividad de empresas y sectores internacionalizados no se cristalizaron
en un mayor crecimiento del producto, sino que agudizaron la dispersión de los niveles
de productividad relativa dentro de las economías, es decir una reestructuración que
no fue “imparcial” en términos de sus efectos sobre los distintos agentes económicos.
Los principales ganadores fueron las transnacionales y las grandes firmas nacionales
en sectores con ventajas comparativas estáticas, mientras que sectores de sustitución
de importaciones, empresas medianas y pequeñas (urbanas y rurales) no tuvieron
musculo para competir y salieron del mercado.
4. El cambiante marco institucional
Los gobiernos tuvieron la tarea de modernizar las instituciones del sector público, e
incluso modificar el tamaño del estado mismo (desregulación y minimización del
estado). Algunas de las reformas institucionales aparentemente minimizaron el tamaño
del estado, pero hicieron más riguroso el cumplimiento de las normas, para así tener
una mejor armonía con las leyes de mercado, dada la liberalización económica. Así
mismo hay una distribución de funciones más claras para las autoridades fiscales y
monetarias.
El ambiente más competitivo y la ampliación de los espacios para la actividad privada
generaron progresos en términos de disputabilidad de los mercados y eficiencia, a
beneficio de los consumidores y la asignación de los recursos. Sin embargo, la
concentración económica genero presiones incluso a los sectores comercializables
internacionalmente, pues la política de apertura privada no se orientó a aumentar la
competencia, e incluso sustituyo monopolios estatales por privados, de manera más
general el desarrollo de regímenes regulatorios se produjo con rezago. Los casos en
que los procesos de privatización fueron mal diseñados y no existió una regulación
previa de la actividad correspondiente, se produjeren transferencias masivas de
riqueza hacia algunos agentes privados.
Fragilidad de las tendencias sociales
I. Debilidad de los mercados de trabajo
El dualismo que caracterizo a América Latina durante la “cadena” de reformas se ha
manifestado en el comportamiento de los mercados de trabajo. Para los 90’s el
desempleo aumento casi tres puntos porcentuales, a pesar de que hubo un
crecimiento mejor al de la “década perdida” de los 80’s. el empleo urbano de carácter
informal se elevó de 43% a 48,4% para los 90’s, es decir, el sector informal generó
siete de cada diez empleos urbanos, lo que implico menor cobertura en sistemas de
seguridad social, quizá el indicador más notorio de falta de protección laboral.
La mezcla de desempleo e informalidad se desprendió de factores con el crecimiento
económico, políticas laborales y la migración internacional de mano de obra. La
especialización del “norte” ha sido más eficaz para generar empleo, en sectores de
bienes transables, que la especialización del “sur” intensiva en recursos naturales,
como se puede evidenciar en el cuadro 2.
La tibia generación de empleo ha demostrado que América Latina no ha sabido
aprovechar la etapa de transición demográfica, caracterizada por el gran crecimiento
de la PET y por la reducción en las tasas de dependencia familiar. Mientras el
crecimiento demográfico se redujo de 1,7% al año en los 90’s, la PEA estuvo entre 2,6
y 2,7% para el mismo periodo (CEPAL, 2017), lo que debería haber permitido tasas de
crecimiento del producto por habitante mejores que las observadas, es decir el “bono
demográfico” no fue captado por América Latina en las últimas décadas.
Otro fenómeno es la ampliación de la brecha de remuneraciones entre trabajadores
calificados y no calificados, como lo evidenciaremos en el siguiente cuadro, solo
algunos países han logrado evitar esta tendencia. Un análisis detallado indica que ha
sido principalmente el resultado del aumento de la brecha de ingresos entre los
trabajadores con educación universitaria y sin ella (Morley, 2000). Lo anterior puede
ser explicado por el cambio tecnológico y el crecimiento relativo de sectores que
demandan mano de obra calificada (en particular servicios), teniendo en cuenta que
además los trabajadores más calificados, tienen una mayor movilidad internacional y
generan mayores presiones al alza de salarios, mientras los menos calificados son
presionados a la baja por la competencia en los mercados de bienes y servicios con
países de menores ingresos relativos, particularmente China
II. El gasto social y la reestructuración de los servicios sociales
Mientras la evolución del mercado de trabajo ha sido la tendencia social más adversa
en América Latina, la más favorable ha sido el aumento del gasto en el sector social
que represento un 13,8% para el periodo 2000-2001 alcanzando los niveles más altos
de la historia de la región. Este gasto se perpetrado de mayor forma en países con PIB
per cápita menores debido al menor desarrollo de sus sistemas de seguridad social.
Colombia es el único país que ha pasado de tener niveles relativamente bajos de
gasto social a cifras similares al patrón medio de la región, sin embargo, las
disparidades regionales siguen siendo amplias en este sentido a causa de los
problemas de eficiencia y calidad de los servicios sociales, como se evidenciará en el
gráfico 1.

Estos mayores niveles de gasto social se han reflejado en la mejoría de distintas

variables sociales, los criterios de asignación efectiva (focalización) en conjunto con
sistemas más descentralizados han mostrado una tendencia de mejoría en las
condiciones de vida de la población como lo refleja el IDH del PNUD. El único índice
de este tipo disponible para largos periodos de tiempo, muestra que para el periodo
1940-1980 tuvo una mejoría acelerada, mientras que para los 90’s, aunque fue
positiva, no fue tan acelerada (Astorga & Bergés, 2003). El mejoramiento en la
focalización ha sido bueno, aunque no siempre ha reflejado su evolución en la
cobertura de los servicios de distintos grupos socioeconómicos. Además, en la
mayoría de los países la cobertura en seguridad social se ha estancado, e incluso ha
retrocedido.
En muchos casos la oferta privada de servicios sociales se ha concentrado en
sectores de mayores ingresos y menor riesgo, sin cumplir los principios de
universalidad y solidaridad que deberían primar en el diseño de sistemas de seguridad
social, como evidencia de ello podemos retroceder al periodo de industrialización
liderada por el Estado, en donde el mismo incluyó la proliferación de esquemas
especiales, que beneficiaban a determinados sectores sociales.

III. Pobreza y distribución del ingreso

Durante la “década perdida” la incidencia de la pobreza aumento en América Latina,
que pasó de 40,5 a 48,3% de la población total, con un leve atenuamiento en 1997 al
pasar a 43,5%. La crisis de la deuda tuvo efectos adversos permanente sobre la
distribución del ingreso y la pobreza, pues en 1997 el PIB por habitante superaba los
niveles de 1980 en alrededor de 6% como se evidencia en el gráfico 2. La evolución
positiva del PIB por habitante se interrumpió durante la “media década perdida” que se
inició en 1998, cuando unos 29 millones de personas adicionales cayeron por debajo
del umbral de pobreza, con el agravante de que la pobreza en zonas rurales sigue
deseando mucho que desear en todos los países de Latinoamérica.

En países como Venezuela se ha evidenciado la “involución” de los niveles de pobreza

que siguen siendo superiores a los de 1990 (remítase al cuadro de: Evolución de la
pobreza y de la distribución del ingreso) y en un grupo más numeroso aún no se han
recuperado a los niveles prevalecientes antes de la crisis de la deuda, donde el
determinante más importante de esta evolución ha sido el crecimiento de la
económico. Individualmente Chile que experimento un crecimiento económico más
acelerado, logró buenos resultados en reducción de la pobreza y así mismo Costa rica,
por su lado Ecuador tuvo un desempeño deficiente explicado por la diferencia en el
ritmo de crecimiento económico. Brasil y Uruguay obtuvieron resultados mejores a los
esperados en materia de pobreza como consecuencia de las políticas de salarios y
pensiones mínimos respectivamente.
La distribución del ingreso ha evolucionado de mara dispar en la región, en varios
países, dicha distribución medida ya sea por el coeficiente de Gini o por la pobreza
relativa, mostró una tendencia negativa en los 90’s, únicamente en el caso de
Honduras y Colombia mostro tendencias positivas, sin embargo es discutible dado que
es difícil la comparabilidad de las encuestas de hogares, pues para el caso
Colombiano según estas la distribución del ingreso ha empeorado en zonas urbanas
pero ha mejorado en zonas rurales.
Los estudios de la CEPAL demuestran que las desigualdades obedecen a una
conjunción de factores educativos, demográficos, ocupacionales y patrimoniales
(CEPAL, 1997) (CEPAL, 2000b) (CEPAL, 2001b) (CEPAL, 2004a). La cobertura en
educación aumentó, sin embargo, hay señales de dispersión, tanto en este indicador
como en la calidad de la enseñanza que reciben distintos grupos de la población,
mientras que la tasa de fecundidad mostró reducciones. Esta combinación de factores
tuvo efectos positivos en la reducción de la desigualdad, como consecuencia de la
reducción por hijos en los hogares más pobres que normalmente tienen, en promedio,
una mayor cantidad de hijos. Lo efectos positivos anteriormente mencionados, ni
siquiera pudieron suavizar los efectos adversos propiciados por la informalidad y el
desempleo, así como las brechas crecientes de ingresos de acuerdo con el grado de
calificación de la mano de obra. De manera que la creciente integración de la mujer en
el mercado de trabajo es uno de los pocos factores que han tenido efectos positivos en
la distribución del ingreso.
Por efectos de las crecientes exigencias de educación en todas las ocupaciones, los
avances en materia educativa no han logrado, aumentar las oportunidades de empleo
e ingresos de la población. El rendimiento decreciente de la educación se ha
manifestado vía perspectivas de ocupación elevando su nivel de instrucción en solo un
47% de los jóvenes de zonas urbanas, y un 28% de las zonas rurales. Según las
encuestas de hogares sólo la mitad de los jóvenes latinoamericano piensa que tendrá
mejores oportunidades que sus padres.
Analíticamente, existen grandes discrepancias en la literatura existente en torno a los
distintos canales y tendencias distributivas adversas. Los estudios se han centrado en
los efectos de: las reformas estructurales, crisis de la deuda entre otros. Incluso
señalan factores tecnológicos que influyen en las diferencias de salario de acuerdo
con la calificación. A juzgar por el apartado donde se analiza el gasto social y la
reestructuración de los servicios sociales (parte II), el creciente dualismo o
heterogeneidad estructural de los sistemas productivos, estos tienen un vínculo
importante con las reformas estructurales y el deterioro de la distribución del ingreso.
IV. El camino hacia adelante
Al sopesar los efectos de la liberalización económica de América latina, resulta
evidente que se sobreestimaron sus ventajas y se subestimaron sus riesgos. Las
reformas tuvieron éxito en términos del buen manejo de la institucionalidad
macroeconómica, mayor crecimiento y diversificación de las exportaciones y atrajeron
IED. La otra cara de la moneda la mostró la inestabilidad del crecimiento económico, el
dualismo o heterogeneidad estructural de los sistemas productivos entre otros.
De acuerdo con los analistas más ortodoxos, los malos resultados vinieron como
consecuencia de un compromiso insuficiente con la “cadena” de reformas, y para ellos
la solución a esta frustración sería una mayor liberalización de las economías de la
región. Una consigna del “consenso de Washington” es una segunda “cadena de
reformas” con miras a un mejor desarrollo institucional y social (Kuczynski, 2003). Se
debe reconocer que algunos supuestos de la primera “cadena” de reformas estaban
mal planteados y que esta primer “cadena” puede haber generado algunos de los
problemas que enfrentan las economías latinoamericanas actualmente, por lo tanto,
sería sensato “reformar la cadena de reformas”.
Los problemas generados por la primer” cadena” de reformas se pueden ubicar en tres
áreas esenciales:

• Visión limitada de la estabilidad macroeconómica, traducida en la aplicación de

políticas macroeconómicas pro cíclicas, que al final del día agudizan los
efectos de la volatilidad de los capitales internacionales, generando así
mayores riesgos a los inversionistas y a los trabajadores.
• La falta de reconocimiento de que el surgimiento de actividades económicas
dinámicas no es un resultado espontaneo del funcionamiento de economías
 abiertas y liberalizadas y que encadenamientos productivos y tecnológicos
entre empresas y sectores dinámicos y la economía en general no son
autónomos.
• Falta de incorporación de prioridades sociales en políticas económicas, es
decir, en políticas macro y microeconómicas, pues la política social no debe
jugar un papel compensatorio.

LA GLOBALIZACIÓN Y LA AGENDA DE
DESARROLLO
lo largo del último cuarto del siglo se proclamó la globalización como la ventana a una
nueva era de prosperidad sin precedentes, en resumen, el “consenso de Washington”
sintetizaba una agenda de reformas, aunque no tan radical como otras versiones que
proclamaban un estado minimalista.
El comercio y la IED han crecido notablemente, mientras la “utopía” las altas tasas de
crecimiento parece ser irreal, particularmente en América Latina como lo evidenciamos
en las páginas anteriores. Con una concentración creciente, tensiones distributivas,
alta volatilidad financiera, déficits regulatorios y brechas en términos de riqueza
ampliándose en países en vía de desarrollo, como en desarrollados deja mucho que
desear de parte de la globalización.
El rasgo más preocupante es el carácter incompleto y asimétrico de la globalización
actual, en el cual se reproducen antiguas asimetrías de la economía mundial, mientras
se crean otras nuevas. Existen cuatro aspectos que predominan la agenda de la
globalización:

• El libre comercio
• Derecho de propiedad intelectual
• Protección de las inversiones
• Liberalización financiera y de la cuenta de capitales
Por otro lado, factores que son vitales, pero que han tenido un manejo adecuado
dentro de la agenda de la globalización han sido la movilidad de mano de obra y de
capitales. Incluso no se han hecho esfuerzos para tener una sofisticación de normas
internacionales sobre el capital ya que es un factor de alta movilidad. También han
sido escasos los esfuerzos a la formulación de códigos de conducta a transnacionales
y al financiamiento compensatorio que deberían tener para aquellos países y grupos
sociales que están rezagados en el proceso de globalización.
Los mecanismos y los cimientos son insuficientes para lograr las metas
internacionales acordadas en las cumbres de las naciones unidas, no son claros con la
exigibilidad y los esquemas financieros para cumplir dichas metas.
En esta sección del informe se ofrece una visión alternativa de la agenda de desarrollo
para la era global. Se divide en tres secciones. La primera sección se muestran
algunos hechos estilizados de la economía mundial y se estudian los grandes rasgos
de una agenda mundial, en la que las instituciones regionales cumplen un papel
neurálgico. En la segunda sección se da hace una revisión al papel de las instituciones
regionales. En la tercera sección se analizan en forma más extensa las estrategias
nacionales de desarrollo.
 1. Los procesos globales
I. Disparidades históricas mundiales
La “convergencia” internacional de los niveles de ingreso, típica predicción de muchos
modelos ortodoxos de crecimiento económico, ha sido más la excepción que la regla,
esto únicamente se hizo evidente durante la “edad de oro” del periodo de posguerra
1950-1973 (Maddison, 1991). Este tema ha sido objeto de análisis, y se confirma que
hubo una divergencia de largo plazo de los niveles de ingreso por habitante en los dos
siglos pasados, y que fue particularmente en la mencionada “edad de oro” donde dicha
convergencia se desaceleró, reanudándose desde entonces. Se puede estimar que la
desviación logarítmica promedio de dicha variable, aumentó de 0,56 en 1973 a 0,65%
en 2001 (Maddison, 2003). Sin embargo, algunos estudios indica la presencia de
“convergencia condicional” teniendo en cuenta factores que inciden el crecimiento de
los países, tales como el nivel educativo de la población, infraestructura, estabilidad
macroeconómica, instituciones políticas, sociales y económicas. Sin embargo, el
crecimiento económico está distribuido en forma tan disímil como el producto por
habitante, lo que pone en duda la validez mima del concepto de “convergencia
condicional”.
El análisis de la misma fuente de datos (Maddison, 2003) revela una marcada y
creciente dispersión de los ritmos de crecimiento de los países en desarrollo durante el
último cuarto del siglo XX. Para la muestra de 142 países, la desviación estándar de
los ritmos de crecimiento por habitante se acentuó de 1,80 en 1950-1973 a 3% en
1973-1990 y a 3,51% para 1990-2001.
La divergencia del ingreso por habitante ha estado acompañada del aumento de las
desigualdades dentro de los países. Según Cornia(2004) en las últimas décadas del
siglo XX afectó a 53 de 73 países de los cuales se tiene información.
De acuerdo con el estudio de Cornia (2004) la tendencia al deterioro distributivo
contrasta con la mejoría que experimentó la distribución del ingreso en un conjunto
amplio de países durante los años cincuenta y sesenta, de la cual estuvo ausente, por
cierto, América Latina. (Bourgignon, 2002) Indican que hubo una tendencia al aumento
de las desigualdades en el interior de los países, esto sucedió en la primera fase de la
globalización, es decir, el periodo que cubre entre mediados del siglo XIX y la primera
guerra mundial. Por el contrario, durante el proceso de globalización (1914-1950),
hubo una mejoría clara de la distribución del ingreso, sobre todo en países
industrializados, a causa del surgimiento del estado de bienestar moderno en Europa
Occidental y EEUU, y de las revoluciones comunistas en Europa central y oriental.
Gracias a su buen crecimiento China, y en menor medida la india ha contrarrestado la
divergencia en ingresos por habitante y la desigualdad en la distribución de ingresos
dentro de los países (se trata de los dos países pobres más grandes del mundo). La
tendencia general hacia la divergencia en los niveles de desarrollo ha sido perpetrada
por la subsistencia de verdaderas trampas de pobreza, particularmente en países
africanos, estancamiento de ingresos relativo de países de ingreso medio entre 1870-
1973 (aquí no podía faltar América Latina) estas son experiencias de “convergencia
truncada”, específicamente Argentina después de 1913, Brasil y México, tras su
exitoso e interesante periodo de industrialización liderada por el estado, el cual fue
interrumpido por la crisis de la deuda de la “década perdida” .
La generalización más apropiada puede ser que, aunque la política comercial, el
desarrollo financiero y los incentivos del mercado son importantes, no hay reglas
únicas que puedan aplicarse a todos los países en cualquier momento de la historia, ni
a un país en particular en distintos periodos. Estrategias que mezclan protección y
desarrollo exportador resultan optimas en muchas circunstancias lo como señala
Chenery pues las estrategias de crecimiento de exportaciones de los sesenta
estuvieron precedidas por periodos de sustitución de importaciones y procesos
recientes de industrialización como el de Asia ha estado acompañado por un fuerte
intervencionismo estatal. La paradoja de que los periodos de mayor crecimiento del
comercio mundial n fueron aquellos donde predominaban regímenes comerciales
liberales (Bairoch, 1993)de manera que fue el crecimiento económico el que impulsó la
expansión del comercio mundial, y no a la inversa (de nuevo aparece la ley de Kaldor).
No podemos negar que los factores económicos, sociales e institucionales son
importantes, sin embargo, la altísima concentración de generación de tecnología, de
centros financieros mundiales y de transnacionales en un puñado de países, hacen de
la jerarquía mundial otro determinante de las brechas observadas.

2. Tres objetivos fundamentales de la cooperación internacional

Aunque la globalización es una tendencia poderosa, no debe ser vista como una
realidad inmutable; Fundamentada en procesos económicos y tecnológicos, la
globalización también se ha moldeado con base a decisiones políticas. Las
deficiencias de la globalización han creado grandes preocupaciones, las cuales a gran
escala se pueden resumir en tres objetivos:

• Garantizar un suministro adecuado de bienes públicos globales

(interdependencia entre naciones), es decir garantizar bienes para los cuales
no existe ni rivalidad ni exclusión en el consumo, para así generar
externalidades importantes (por ejemplo, defensa nacional).
• Construcción de un sistema mundial con base en los derechos, es decir, una
“ciudadanía global”, respeto por los derechos humanos cimentados en el
respeto por la diversidad, eso que llaman “derecho a ser diferente”. El cuerpo
de derechos agrupa los derechos: civiles, políticos, económicos, sociales y
culturales.
• Superar gradualmente las asimetrías que caracterizan al sistema económico
mundial (CEPAL, 2003a). los dos últimos están basados en el concepto de
equidad desde dos enfoques: ciudadano y naciones. Los esfuerzos internos se
deben complementar con cooperación internacional, la cual debe ser destinada
a corregir gradualmente las asimetrías básicas del orden mundial.
¿De qué tipo son las asimetrías?
La primera asociada a la mayor vulnerabilidad macroeconómica de los países en
desarrollo frente a choques externos como resultado de asimetrías básicas en las
estructuras financieras el funcionamiento macroeconómico del mundo, particularmente
en la profundidad del desarrollo financiero y en el grado de autonomía
macroeconómica. Esencialmente se resume en cuatro componentes:

• Tamaño de los mercados financieros y presiones especulativas que enfrentan

los mercados de países en desarrollo.
 • Las monedas en las cuales esta denominada la deuda externa y la moneda
nacional.
• Estructuras de plazo que proporcionan los mercados financieros y los plazos
de inversión.
• Alcance delos mercados secundarios que dan liquidez al mercado de capitales.

En una perspectiva histórica los países industrializados lograron industrializarse e

impusieron “las reglas del juego” (como por ejemplo el patrón oro) mientras los países
en desarrollo terminaban sometidos por estas reglas. Una simetría más en la
globalización surge de la alta concentración del progreso técnico en los países
desarrollados, y para acabar de completar el “paquete de asimetrías” tenemos el
contraste entre la creciente movilidad de capitales y las restricciones a la movilidad
internacional de mano de obra (especialmente aquella con menores grados de
calificación).
Organizaciones como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y
Desarrollo (UNCTAD) inicialmente velaron por corregir las asimetrías que
caracterizaban al sistema económico mundial, pero después de resultados frustrantes
cambiaron su propósito inicial para tratar de “establecer un nuevo orden económico
mundial”. Los esfuerzos por “nivelar el campo de juego” en las últimas décadas se
centra en:

• Reducir la segmentación y volatilidad del acceso a países en desarrollo a los

mercados financieros.
• Facilitar la transferencia fluida hacia los países en desarrollo de la producción
de materias primas.
• La inclusión de la migración de mano de obra en la agenda internacional.

3. Perfeccionamiento de las estructuras internacionales de gobernabilidad

La globalización está demostrando ser una fuerza altamente desintegradora tanto a
nivel nacional como internacional, lo cual plantea fuertes demandas a la
gobernabilidad. Un mejor orden global debe basarse en una red de instituciones
mundiales, regionales y nacionales, en lugar de circunscribirse a unas pocas
instituciones mundiales pues las instituciones globales deben ser respetuosas de la
diversidad, y cuatro razones fundamentales así lo sustentan:

• La complementariedad entre instituciones mundiales y nacionales.

• Unificación de las voces de los países de diferentes regiones, para crear una
voz regional.
• Mayor sentido de pertenencia desde las instituciones.
• Autonomía de la política económica.
La reestructuración del ordenamiento internacional debe garantizar la participación
equitativa de los países en desarrollo en las instituciones que surjan. Una mayor
participación de actores es un mejor mecanismo que la circunscripción a unos pocos
autores (como no va a ser mejor el FMI, que el G-7), pues esto se traducirá en un
mayor compromiso de los países en desarrollo con la institucionalidad global.
Desde la visión de la integración de la CEPAL, existe una doble paradoja. Por una
parte, las fuerzas proteccionistas que dominaron la región entre los años 50’s y 60’s, y
la visión sesgada de que la integración era una “fuente de distorsión en los flujos de
comercio”.
El crecimiento del comercio intrarregional fue muy dinámico entre 1990 y 1997 como
consecuencia de los acuerdos de integración sudamericanos, Mercosur y la
comunidad andina, aunque con respecto a los acuerdos de la comunidad europea
siguen siendo pequeños, además experimentaron una caída pronunciada a partir de la
crisis asiática.
La CEPAL creó una visión general en los procesos de apertura económica e
integración bautizada como “regionalismo abierto” y sugiere que las economías
externas y de escala (incluidas las economías de especialización) los costos de
transacción a distancia siguen siendo importantes, pues las redes regionales crean
comercio en forma adicional al que se logra con la apertura comercial unilateral, sin
embargo la convergencia de Mercosur y la Comunidad Andina es una tarea pendiente,
pues además la institucionalidad existente es muy frágil.
El alcance de la cooperación en el ámbito del desarrollo económico, social, ambiental
e incluso político depende de tres fuerzas, la primera es el debilitamiento de la
autonomía nacional, la segunda es el alcance regional vs el alcance global de los
bienes públicos y la ultima es la capacidad de las distintas instituciones de generar
“sentido de pertenencia”.
En materia macroeconómica y financiera es clave adoptar acciones de carácter global
en conjunto con la apertura para instancias regionales y como complemento de ello el
establecimiento de mecanismo de coordinación de las políticas de regulación y
supervisión prudencial de los sistemas financieros.
América Latina debe prestar atención especial a la consolidación de instituciones
financieras regionales y subregionales, aunque es importante resaltar que cuenta con
herramientas como su red de bancos multilaterales de desarrollo, constituida por el
banco interamericano de desarrollo (BID).
Los esfuerzos de investigación y desarrollo tecnológico dada la elevada participación
de los productos con mayor contenido tecnológico deben servir como mecanismo de
transferencia de tecnología hacia los países de menor desarrollo relativo de la región.
En el área de infraestructura física son trascendentales el desarrollo de normativas
armonizadas en el transporte, energía, telecomunicaciones e infraestructura, todas
estas en función de la integración primero nacional y gradualmente regional, un
ejemplo de ella es La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
(IIRSA).
la integración regional sustentada en los principios del regionalismo, tiene un futuro
prometedor y su cristalización dependerá de la voluntad política de todas las partes.
Es importante la consecución y refinamiento de acuerdos de libre comercio con países
industrializados, pues debe haber un tratamiento adecuado a las asimetrías de tamaño
y nivel de desarrollo de los países. Para ello son necesarias cuatro acciones: (i)
mantener la autonomía nacional sobre la regulación macroeconómica(ii)adopción de
políticas de desarrollo productivo (iii)crear fondos estructurales o de cohesión, al estilo
de los desarrollados por la Unión Europea y por último negociar acuerdos migratorios
complementarios, que son particularmente importantes para los países pequeños.
Dichos esfuerzos no deben “dejar empolvar” las posibilidades de cooperación
intrarregional.

“EL DESARROLLO DESDE ADENTRO” Y SU TRATAMIENTO ADECUADO

Se debe emprender un mayor esfuerzo por transformar las estructuras económicas
mundiales, regionales y de los países en desarrollo. Qué lindo hablar de todo lo que
gira en torno al “desarrollo desde dentro” (para utilizar la terminología de Sunkel,1991)
pues es vital la acumulación de capital humano y tecnológico mancomunada con el
desarrollo institucional, estos procesos son esencialmente endógenos. Lo anterior
genera un clima adecuado para la inversión y propicia condiciones necesarias para el
desarrollo; las estrategias de desarrollo deben tener cuatro pilares: (i)políticas
macroeconómicas destinadas a reducir la vulnerabilidad externa y facilitar la inversión
productiva (ii)estrategias de desarrollo productivo dirigidas a desarrollar la
competitividad sistémica (iii)políticas sociales que inserten una visión general del
desarrollo (iv)instituciones que generen un equilibrio adecuado entre el interés público
y el privado.
En conclusión, no existen modelos de validez universal en ninguno de estos campos,
el tema de la institucionalidad tiene un amplio campo de aprendizaje y debe ser tratado
de forma adecuada, ya que no se trata de algo como la elaboración de una “receta de
cocina” teniendo en cuenta de que todos los actores y los escenarios son diferentes.

I. Una visión amplia de la estabilidad y del papel de la política

macroeconómica en el desarrollo
El concepto de estabilidad macroeconómica ha experimentado mutaciones
importantes, pasando por el pensamiento Keynesiano el cual enfatizaba en el pleno
empleo, el crecimiento económico estable, baja inflación y cuentas fiscales y externas
sostenibles; hasta llegar con el paso del tiempo a darle mayor ponderación al equilibrio
fiscal y la estabilidad de los precios.
La definición de estabilidad desde el equilibrio fiscal y la estabilidad de los precios
debería complementarse con el dinamismo y la estabilidad del ritmo de crecimiento
económico y del empleo, la sostenibilidad de cuentas eternas y solidez del sistema
financiera nacional.
En esta materia tener tres lecciones importantes de las dos últimas décadas del siglo
XX las cuales fueron: (i) los ciclos económicos agudos, pues un concepto limitado de
estabilización basado en una meta de inflación, tiene impactos negativos como las
antiguas practicas económicas en las que se subestimaba el costo de la inflación, hay
que ser conscientes de que bajo una alta volatilidad en el crecimiento y
específicamente en los tiempos de crisis se pierde capital humano y tecnológico como
consecuencia de la subutilización de la capacidad instalada (ii) la segunda lección es
un indicador de que los déficit del sector privado tiene un costo alto y comparable con
los del desequilibrios del sector público. En efecto, las crisis financieras de las últimas
décadas también se han originado a partir de estructuras financieras de alto riesgo.
Por consiguiente, la principal función de la política macroeconómica debe ser la
mitigación de la volatilidad financiera con herramientas anticíclicas apropiadas (iii) la
última lección es que la competitividad cambiaria juega un papel decisivo en las
economías en desarrollo de hoy, como consecuencia de los mayores grados de
apertura y de que los choques que enfrentan son más frecuentemente de origen
externo que interno
A la larga la reducción de las vulnerabilidades financieras características de los países
y las regiones en desarrollo como América Latina se logra por la vía de un desarrollo
financiero nacional e intrarregional profundo.
El manejo de las políticas macroeconómicas anticíclicas no es una tarea fácil, ya que
los mercados financieros generan fuertes incentivos a gastar en excesos durante
periodos de euforia financiera y, por el contrario, a ajustarse igualmente en exceso
durante la crisis (es como si viviéramos en un mundo donde se toman decisiones
opuestas). La solución más importante al dilema planteado por la falta de grados de
libertad para la adopción de políticas macroeconómicas anticíclicas se encuentra, sin
embargo, en el ámbito internacional (Eatwell, 2000).
En general una macroeconomía orientada al crecimiento económico de combinar una
tasa de cambio competitiva, una tasa de interés de largo plazo moderada, y además
profundidad y solidez en sus sistemas financieros y fiscales.

II. La insuficiencia de la política macroeconómica: el papel de las

estrategias de desarrollo productivo
Hasta ahora en América Latina se ha visto frustrada la idea de que el equilibrio fiscal y
la baja inflación por si solas garantizan el crecimiento económico. Esto ha llevado a un
debate aun no resuelto. Según los ortodoxos esto como consecuencia de una
liberalización “incompleta” de los mercados. Explicaciones alternativas hacen énfasis
sobre otros determinantes del crecimiento económico o sobre fallas del mercado.
Por su lado las variantes históricas del pensamiento económico estructuralista, ofrece
otra interpretación en la cual se destaca la estrecha relación entre la dinámica
estructural, la inversión el crecimiento económico. Este proceso aún más dinámico
dice que mientras unos sectores se expanden, otros se contraen transformando así las
estructuras productivas, este fenómeno es acuñado como “destrucción creativa”
utilizando la metáfora de Schumpeter (1962). Sin embargo, en América latina los
elementos “destructivos” derivados del cambio estructural adverso en la relación entre
crecimiento y déficit comercial, y de la desintegración de los sistemas nacionales de
innovación, han sido más fuertes que los proceso “creativos”, asociados a la
expansión de transnacionales y a patrones de desarrollo exportador intensivos en
insumos importados o en recursos naturales.
De acuerdo con las consideraciones anteriores es vital acelerar el ritmo de
innovaciones, incluida la transferencia de tecnología, el desarrollo de nuevos sectores
productivos y la conquista de nuevos mercados; y además reducir los costos de
coordinación para explotar las sinergias entre empresas y sectores productivos que
contribuyen a crear competitividad sistémica.
Otro elemento esencial es la provisión de infraestructura adecuada en áreas
rezagadas en este aspecto. Incentivar las relaciones público-privadas, un aspecto en
el cual ha sido “juiciosa” América Latina, pues ha logrado grandes avances en
telecomunicaciones, servicios portuarios, transporte marítimo y en menor medida en
generación de energía etc. La otra cara de la moneda la representan los paupérrimos
resultados en materia de infraestructura vial, regulación de servicios públicos y la
ineficiencia de empresas estatales, las cuales proveen servicios.
 III. El desarrollo de marcos integrados de política económica y social
La experiencia internacional y la historia latinoamericana misma indican que el
desarrollo social debe ser el producto de tres factores básicos: (i) una política social de
largo plazo, direccionada a disminuir la inequidad y garantizar la inclusión (ii)
crecimiento económico estable que genere más empleo de calidad y un ambiente
propicios para las pequeñas y medianas empresas (iii) reducción del dualismo o
heterogeneidad estructural de los sectores productivos, que reduzca las brechas
productivas entre distintas actividades económicas y entre distintos agentes
productivos.
Las políticas sociales deben hacer hincapié en tres áreas fundamentales: (i)la
educación, que es una buena herramienta para minimizar la pobreza intergeneracional
y que a su vez permita mayor acumulación de “capital humano”, (ii)el empleo, que
como fuente de ingresos define las oportunidades de consumo y (iii) la protección
social, y su objetivo debe ser el desarrollo de sistemas de seguridad social
universales, solidarios e integrales, que permitan, en el largo plazo la construcción de
estados de bienestar. Lo anterior debe complementarse con la consideración de las
dimensiones étnicas y de género, con una institucionalidad que les dé una buena
ponderación a los sectores menos favorecidos y con el incremento de los canales de
participación, se puede enderezar el camino para tener un buen cambio social y
económico.
América Latina tiene grandes atrasos en algunas de las materias anteriormente
mencionadas, sobre todo, la vulnerabilidad laboral y de ingresos. Es preocupante la
amplitud del empleo informal y el desempleo, los cuales imponen límites a la
protección social basada en los esquemas tradicionales.

MERCADO, COHESIÓN SOCIAL Y

DEMOCRACIA
El crecimiento del comercio internacional y de la inversión extranjera directa (IED)
reflejan una internacionalización exitosa de algunos sectores que han “aceitado” a
nuestras economías, por otro lado, los ritmos de crecimiento bajos, y los excesivos
niveles de pobreza y desigualdad muestran la otra cara de la moneda. Aunque la
mayoría de la población considera que la economía de mercado es mejor sistema que
la democracia para llegar al desarrollo, según Latinobarómetro (2003) los resultados
dicen que la satisfacción con los resultados de la economía de mercado (16%) fueron
menores a los de democracia (28%) para el año 2003.
Es obvio que no sabemos ni dónde estamos parados, ni los políticos, ni mucho menos
la población Latinoamericana, porque elegimos un sistema y ni siquiera ese sistema
satisface nuestras expectativas, ya sea por el mal manejo que se le da al mismo, o por
desconocimiento de los fundamentos de dicho sistema económico.
En esta sección del informe se analiza cómo construir una mejor conexión entre
mercado, cohesión social y democracia y los respectivos canales para lograr dicho
objetivo y finaliza con algunas consideraciones sobre los objetivos más amplios del
desarrollo.
 1. Tres principios para una buena relación entre economía y democracia

I. Democracia es extensión de ciudadanía

La democracia es mucho más que un régimen democrático. Democracia es la
extensión del concepto de igualdad jurídica y, por ende, de los derechos ciudadanos,
en un sentido amplio, es decir ciudadanía civil, política y social. Lo anterior garantiza la
autonomía individual frente al poder del Estado y la participación en las decisiones
públicas, y de derechos económicos, sociales y culturales.
La contrapartida de todo derecho son las responsabilidades y las obligaciones de los
miembros de la sociedad que acceden a los beneficios sociales correspondientes
(Palme, 2000). Entre las responsabilidades se encuentran la de contribuir a la
producción y/o a la reproducción (de acuerdo a las capacidades de las personas),
participar en la esfera pública y cumplir las obligaciones tributarias.

II. Democracia es diversidad

La ciudadanía pierde su sentido cuando los ciudadanos carecen de opciones o
alternativas entre las cuales elegir. En Latinoamérica existen países que destinan al
gasto social entre el 4 y 6% del PIB y otros, como Costa Rica y Uruguay, que destinan
más del 20%.
Todo desarrollo institucional exige un proceso activo de aprendizaje, que da lugar a
trayectorias diferentes. Esto implica que el desarrollo institucional “capital institucional”,
así como la construcción de mecanismos de cohesión social “capital social” son
procesos esencialmente endógenos.
La idea de que debe existir una especie de patrón, estilo o modelo único de desarrollo,
aplicable a todos los países, no sólo va en contra de la lógica, sino que es nociva y va
en contravía a la democracia. El apoyo a la democracia está ligado al reconocimiento
de que ella genera una diversidad de soluciones a los problemas de la gente.

III. La democracia y las reglas macroeconómicas claras y fuertes son

complementarias
las políticas que terminan destruyendo los cimientos sobre los cuales se sostienen los
sistemas económicos, aunque no tienen una definición formal, se conocen como
“populismo económico”, para emplear el concepto sugerido por Dornbusch y Edwards
(1989) y una de sus principales manifestaciones se da cuando hay practicas
macroeconómicas que tienden a generar prosperidades transitorias pero que, debido a
la insostenibilidad de los niveles de gasto público o privado que promueven, son una
vía a la crisis.
Un típico ejemplo de lo anterior se presenta en un país donde hay una liberalización
financiera vertiginosa acompañada de una moneda sobrevaluada y otros
desequilibrios macroeconómicos, que terminan desencadenando expansiones
aceleradas del gasto público y privado, finalmente traen una crisis. Por eso quizás
sería mejor acuñar este término como “facilismo macroeconómico” que como
“populismo económico”.
El corolario más importante de este concepto es que, el avance de la democracia y el
establecimiento de las reglas macroeconómicas claras y fuertes no deben verse como
antagónicos, sino como un buen complemento. Dos razones respaldan lo anterior,
ellas son: (i) para que la política pública sea eficaz y sostenida tiene que haber
consistencia entre las distintas metas establecidas por las autoridades (ii) todas las
formas de inestabilidad macroeconómica son costosas en términos económicos y
sociales, por ejemplo, los términos de una inflación alta han sido costosos en América
Latina en el pasado.
La “década perdida” de los 80’s y los fuertes vaivenes macroeconómicos de los 90’s
han permitido constatar que la inestabilidad real, es decir, los ciclos económicos
acentuados tienen costos sociales elevados como la desorganización de los servicios
sociales que provee el Estado, alzas rápidas en el desempleo y la pobreza, que no se
revierten al mismo ritmo. Por lo tanto, un contexto caracterizado por la estabilidad y la
consistencia de las políticas alarga el horizonte temporal de los individuos, empresas y
las autoridades y, por ende, facilita el buen funcionamiento de la democracia.

2. INSTITUCIONES NACIONALES

I. Mercado, Estado y sociedad

Se va a utilizar una taxonomía de “interés público” muy simple, que permite clasificar
las funciones/instituciones públicas relevantes para el análisis de la relación entre
economía y política en dos agrupaciones:

• Las que garantizan el buen funcionamiento de los mercados, estas a su vez se

dividen en cuatro conjuntos de funciones instituciones: (i)instituciones
creadoras de mercado (ii)la provisión de bienes públicos (iii)instituciones de
regulación microeconómica(iv)la regulación macro y mesoeconómica.
• Las que garantizan la consistencia entre dicho funcionamiento y la cohesión
social, de igual forma se pueden clasificar en cuatro: (i)las que garantizan la
provisión adecuada de bienes y servicios o más bien dicho bienes de valor
social2 (ii)las redistributivas, que busca adecuar la estructura de propiedad de
activos y de distribución del ingreso a niveles que la sociedad considera
deseables o, por lo menos, tolerables. (iii)las de manejo de los conflictos
generados por el funcionamiento de los mercados y de conformación de
acuerdos para el mejor desempeño del mismo (iv)las de participación en los
procesos decisorios.
En un sentido amplio, una buena conclusión de lo anterior, es que las
funciones/instituciones públicas buscan la consolidación de las “políticas públicas”,
pero más que la consolidación de las mismas, estas deben ser entendidas como toda
forma de acción organizada, encaminada al logro de objetivos de interés común, más
que exclusivamente como acciones estatales.
Aunque el liderazgo natural es responsabilidad del Estado, las instituciones que
desarrollen las funciones anteriormente mencionadas, no solo deben tener en cuenta
“los fallos de mercado”; sino también “los fallos del gobierno” que obedecen a la
introducción de racionalidades no económicas ni sociales (burocracia y clientelismo).

2
La traducción alternativa de merit godos o merit wants de Musgrave (1959)
Todos los sectores de la sociedad deben participar activamente en las instituciones
públicas/democráticas, a su vez desarrollando instituciones propias, para fortalecer las
relaciones de solidaridad y responsabilidad social, que consoliden una cultura de
convivencia y desarrollo colectivo.

II. El desarrollo de marcos integrados de política económica y social

Mayores niveles de bienestar exigen un crecimiento dinámico, amparado en patrones
de desarrollo económico que generen tendencias distributivas favorables, algo
diferente a lo que ha hecho América Latina una y otra vez. En efecto, el mundo no
había conocido hasta ahora sociedades industrializadas con los niveles de
desigualdad de ingresos y segmentación social característicos de la mayoría de países
Latinoamericanos.
Para competir en la sociedad del conocimiento es fundamental la innovación, la
producción eficiente y el desarrollo de servicios de apoyo óptimos. Un mal es la
desigualdad que genera riesgos políticos para la actividad productiva y genera
presiones redistributivas que reducen la predictibilidad de la política fiscal, y en
general, de las decisiones gubernamentales. Las sociedades desiguales son un
campo fértil para el “facilismo macroeconómico”.
La política social debe guiarse por cuatro principios básicos: universalidad, solidaridad,
eficiencia e integralidad. Así la focalización debe considerarse un instrumento para
lograr la una cobertura universal, mas no como un sustituto de universalidad. América
Latina había desarrollado en su etapa de industrialización liderada por el Estado, y en
unos pocos países, particularmente del cono sur unos “Estados de bienestar
segmentados” (especialmente para los sectores más ricos de la población) mostrando
su incapacidad universal para cubrir a toda la población, y seguidamente su
insostenibilidad financiera. Ante esta situación sería sensato que las autoridades
macroeconómicas examinen periódicamente los efectos esperados de sus políticas
sobre el empleo y los ingresos de los sectores más pobres, e incluso que incorpore un
análisis de los efectos distributivos del gasto público o de los mayores tributos.
Esto apenas es el punto de partida para que las políticas de carácter monetaria, fiscal,
productiva o tecnológica, tengan como núcleo las prioridades sociales.

III. Pacto fiscal y racionalidad estatal

La robustez o fragilidad de las finanzas públicas refleja la fortaleza o debilidad del
“pacto fiscal” que contribuye a legitimidad el papel del Estado y el campo de
responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social.
Bajo este contexto el “pacto fiscal” debe contar con cinco elementos fundamentales:
(i)una estructura tributaria adecuada y reglas clara de disciplina fiscal (ii)transparencia
del gasto público (iii)criterios de eficiencia para la gestión del estado (iv)reconocer el
papel central que desempeña el presupuesto público en la provisión de bienes de valor
social y, más en general, en la distribución del ingreso (v)fomentar instituciones
fiscales equilibradas y democráticas, con espacios para la participación ciudadana.
Las reglas de disciplina fiscal son importantes, aunque no son suficientes. Estas reglas
se deben cristalizar en metas de equilibrio presupuestal o déficit fiscales sostenibles
en el tiempo. De igual forma la política fiscal en el corto plazo cumple un papel
esencial en el atenuamiento de ciclos económicos.
El cumplimiento de funciones básicas que la sociedad le asigne al estado debe estar
acompañadas por la asignación de recursos adecuados, para así evitar cargar de
objetivos al Estado, como ha pasado en América Latina, dándole a su vez pocos
recursos, produciendo así desequilibrios fiscales como consecuencia de la
“irresponsabilidad tributaria”.
En efecto, la promulgación de leyes de responsabilidad fiscal y la adopción de reglas
fiscales explícitas por parte de los gobiernos es una orientación más apropiada para
lograr la disciplina fiscal, como lo son, en relación con el buen uso de los recursos, las
acciones orientadas a mejorar la gestión de las políticas públicas.

IV. Democracia, debate público y tecnocracia

Las reflexiones anteriores nos llevan a pensar que, no es posible una democracia
efectiva sin que los temas de organización económica y social sean parte de su
agenda. Sustraerle dichos temas a la democracia es dejarla sin uno de sus contenidos
fundamentales.
El concepto anterior choca con algunas de las ideas difundidas en el pensamiento
económico contemporáneo, y que puede denominarse como “ideología tecnocrática”,
la cual establece una visión pesimista de la democracia, y que sugiere que cabe
desarrollar instituciones económicas aisladas de la democracia, e incluso protegerla de
ella. También subyace de ella el término “gobierno de los sabios” el cual otorga al
conocimiento y al grupo elitista que lo controla (la tecnocracia) el papel central en la
adopción de decisiones económicas.
La economía debe estar sujeta a la política y, en particular, a procesos políticos
democráticos, porque esta es la manera en que la sociedad dirime sus controversias
ideológicas.
El razonamiento anterior implica tres cosas: (i) es difícil pensar en buenas
democracias sin partidos políticos sólidos que ofrezcan a la ciudadanía opciones
alternativas de ordenamiento económico y social (ii) es necesario garantizar el
pluralismo en el debate académico y crear mecanismos que transformen estos
debates técnicos en sociales (iii) el fortalecimiento de las instancias tecnocráticas y las
autoridades económicas autónomas debe estar acompañado de un control político
apropiado.

3. Las instituciones internacionales

I. Unas breves notas sobre globalización y democracia

La “nivelación del campo de juego” que ha traído la globalización le ha dado un
impulso a la defensa de los derechos de propiedad, y en general a las “reglas de
juego” del mundo industrializado; muestra de ello son los múltiples tratados de
protección a la inversión y la generalización de las reglas de protección a la propiedad
intelectual.
Por otro lado, no hay procesos en curso que estén abriendo espacios para que las
decisiones económicas de carácter global tengan contenido democrático. Más aún,
independiente de su contenido democrático, no existen ni siquiera fuerzas favorables a
la creación de espacios más amplios de gobernabilidad económica internacional.
La ausencia de la internacionalización de la política, de lejos, es la principal paradoja
del proceso de globalización. Una posible solución a esto es crear espacios
democráticos de carácter global, aunque el proceso sea lento. En conclusión, el
ordenamiento internacional debe ser respetuoso por la diversidad y apoyar las
estrategias nacionales que, mediante la vía de la ciudadanía política, contribuyan a
reducir las tensiones existentes entre el principio de igualdad y el funcionamiento de
los mercados globalizados.

II. La exigibilidad de los derechos económicos y sociales y la asistencia

internacional
Las declaraciones y convenciones sobre derechos humanos, así como los
compromisos internacionales adoptados en las cumbres mundiales, puede
considerarse, por lo tanto, como la definición, aún naciente, de un concepto de
ciudadanía global.
El respeto de los derechos humanos sigue siendo responsabilidad básicamente
Nacional, por ello se dice que no ha habido un tránsito pleno de la institucionalidad
Nacional a la internacional. Lo que se busca mas allá del respeto por las declaraciones
y los convenios sobre derechos humanos, es también el respeto por otros cuerpos de
derechos sociales reconocidos internacionalmente (principios y derechos de la
Organización Internacional del Trabajo, derechos de los niños, mujeres y los grupos
étnicos).

III. La condicionalidad internacional

Las conclusiones recientes señalan que la condicionalidad no es efectiva, o por lo
menos un medio eficiente para alcanzar los objetivos que la comunidad internacional
quiere atar al apoyo financiero, pues mientras no exista un fuerte apoyo interno (eso
que llaman “sentido de pertenencia”), dichas políticas tienen poca probabilidad de
mantenerse.
Con todo el "sentido de pertenencia" dice que la regla asica para el funcionamiento de
los organismos internacionales es: el respaldo, mas no la sustitución de los procesos
nacionales de participación y representación política. Para que el “sentido de
pertenencia” de las políticas sea consistente con el apoyo internacional, debe cumplir
dos condiciones: (i)establecer una fuerte restricción contra cualquier forma de
condicionalidad de los organismos financieros (ii)los países deben disponer de
paquetes alternativos de reforma y ajuste, y que en caso de que deban ser activados,
las instituciones financieras internacionales presten el soporte técnico debido.
Por otro lado, aunque la inclusión de criterios sociales en el diseño de los programas
de los organismos financieros internacionales, en particular lo relacionado con la
reducción de pobreza, no debe entenderse como un argumento adicional para
aumentar la condicionalidad.
La inclusión de temas sociales de los programas de ajuste implica más que diseñar
redes adecuadas de protección social para los sectores más afectados por las crisis
macroeconómicas, se trata más bien de incluir las implicaciones sociales en el diseño
mismo de la política macroeconómica y de las reformas estructurales.

IV. LOS OBJETIVOS MAS AMPLIOS DEL DESARROLLO

los valores globales y, sobre todo, los derechos humanos, en su doble dimensión de
derechos civiles y políticos, por una parte, y de derechos económicos, sociales y
culturales, por otra, deben considerarse como el marco ético para la formulación de las
políticas de desarrollo y el ordenamiento político. Según Polanyi (1957), el sistema
económico debe estar subordinado a objetivos sociales más amplios.
La importancia de “generar sociedad” es importante, pues en países en desarrollo (e
industrializados), la población viene perdiendo entre otras cosas el sentido de
pertenencia a la sociedad, la identificación de propósito colectivos y la creación de
lazos de solidaridad.
El ámbito de lo que es “público” debe concebirse como el punto en donde convergen
los intereses colectivos, más que como un “frio” sinónimo de las actividades del
Estado.
Los enormes desafíos en materia intelectual y de tareas practicas nos llevan a concluir
con una nota de humildad.
Creer que “ya sabemos lo que se debe hacer” más que una mentira de los
economistas, es una mentira de cualquier profesional que haya explorado el tema del
desarrollo, estos no han mirado mas allá de las visiones ortodoxas del pensamiento
económico, en tiempos recientes. Las reflexiones sobre los frustrantes resultados de la
“cadena de reformas” y el descontento social deberían convencer a muchos sobre la
necesidad de repensar la agenda de desarrollo.
Conclusiones
• la integración regional cimentada en los principios del regionalismo, es una
gran herramienta, sin embargo, su consecución depende de la voluntad política
de las partes, las cuales son: Gobiernos e Instituciones.
• no existen modelos de validez universal, en cuanto a institucionalidad se
refiere, no hay una “receta de cocina” o más bien una “lista de ingredientes”
para concebir la institucionalidad, que no dependa los diferentes actores y los
escenarios.
• A largo plazo la reducción de las probabilidades de sufrir choques financieros
externos depende de características de los países y las regiones en desarrollo,
en este caso, América Latina. Un buen “blindaje” a estos choques se logra por
la vía de un desarrollo financiero nacional e intrarregional profundo.
• América Latina tiene grandes rezagos en materia de vulnerabilidad laboral y de
ingresos. Además, existe un agravante que es la escaza amplitud, o más bien
la falta de cobertura del empleo informal, que se ha visto ampliamente
rebasada por la magnitud del sector informal.
• Además de la falta de interés de interés de un amplio sector de la población, la
mayoría de los agentes que integran la economía de cada uno de los países no
se interesa por analizar, o conocer cual sistema económico es más
conveniente para su país de acuerdo a sus propias características,
seguidamente los gobernantes de la región en la mayoría de los casos no
tienen un buen manejo de los recursos con que cuenta cada país.
• las funciones e instituciones públicas deben buscar la consolidación de las
políticas públicas, sin embargo, hay que ir más allá de la consolidación de
ellas, pues estas deben ser entendidas como una forma de acción organizada,
mediante la cual se logran objetivos de interés común, más que una tarea
exclusivamente del Estado.
• La inclusión de temas sociales en los programas de ajuste es importante,
aunque dichos programas implican más que diseñar redes adecuadas de
protección social para los sectores menos favorecidos, se trata más bien de
incluir las implicaciones sociales en el diseño mismo de la política
macroeconómica y de las reformas estructurales. Es importante que los
gobernantes que son quienes toman las decisiones, piensen en que
consecuencias traen a largo plazo la ejecución de los programas de ajuste,
pues en la mayoría de los casos, los gobernantes acogen un pensamiento
“corto-placista” el cual es incompatible con los parámetros adecuados para la
consecución de mejores niveles de bienestar de un territorio a largo plazo.
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