Art.

182, parágrafo 2º da CF

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de
vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana.

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

Os Municípios não estão incluídos nesse dispositivo

Princípio legalidade

Licenças Edilícias

Alvarás de Construção

Licenças de Parcelamento

A Lei Federal 9.785/99 – 4º e 3º

“A Lei Federal 9.785/99, no seu art. 3º, não deixa dúvidas de que cabe ao município
estabelecer regras, em todo o seu território, sobre o parcelamento do solo para fins de
ocupação de caráter urbano, na forma do plano diretor” [p. 218].

Com base em que deve a administração pública conceder a particulares a autorização

construir (direito de construir) e parcelar? É necessário norma? Lei em sentido formal ou ato
do executivo?

“A competência material para legislar sobre direito urbanístico é sem dúdivas dos municípios.
É logico que o município deve contemplar ou respeitar, no seu ordenamento, as normas
urbanísticas de caráter geral, editadas pela União e pelos estados, desde que as mesmas não
violem o princípio do interesse local e possam significar ameaça e desrespeito aos direitos
fundamentais e de uma cidade sustentável. Portanto, estamos afirmando que a lei federal e
estadual pode ser ilegal em face do interesse local e da cidadania.”

“É, portanto, competência do município legislar sobre direito administrativo urbanístico em

todo o seu território, através do Plano Diretor e de demais leis municipais, conforme
analisaremos adiante, podendeo utilizar-se de todos os instrumentos de concretização do
disposto no art. 4º do Estatuto da Cidade.” [p. 60]
“O legislador não necessita incluir como competência concorrente o direito administrativo
urbanístico, por ser de competência exclusiva e originária dos municípios”

RECH, Adivandro; RECH Adir Ubaldo. Direito Urbanístico. Fundamentos para a construção de
um plano diretor sustentável na área urbana e rural. Caxias do Sul, Rs: Educs, 2010.

“O Estatuto da Cidade deixa claro, no seu inciso III do art. 4º que o principal instrumento de
planejamento municipal é o Plano Diretor, enumerando outros instrumentos, tema que
abordaremos adiante” [p. 61]

Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de

desenvolvimento econômico e social;

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e

microrregiões;

III – planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;

c) zoneamento ambiental;

d) plano plurianual;

e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

f) gestão orçamentária participativa;

g) planos, programas e projetos setoriais;

h) planos de desenvolvimento econômico e social;

IV – institutos tributários e financeiros:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;

b) contribuição de melhoria;

c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V – institutos jurídicos e políticos:

 a) desapropriação;

b) servidão administrativa;

c) limitações administrativas;

d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e) instituição de unidades de conservação;

f) instituição de zonas especiais de interesse social;

g) concessão de direito real de uso;

h) concessão de uso especial para fins de moradia;

i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j) usucapião especial de imóvel urbano;

l) direito de superfície;

m) direito de preempção;

n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;

o) transferência do direito de construir;

p) operações urbanas consorciadas;

q) regularização fundiária;

r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos

sociais menos favorecidos;

s) referendo popular e plebiscito;

t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela

Medida Provisória nº 459, de 2009)

t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Lei

nº 11.977, de 2009)

u) legitimação de posse. (Incluído pela Medida Provisória nº 459, de 2009)

u) legitimação de posse. (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)

VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto

de vizinhança (EIV).
 § 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação
que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.

§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social,

desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação
específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos
poderá ser contratada coletivamente.

§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de

recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle
social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da
sociedade civil.

Julgados?

____

José Afonso da Silva

DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIO

6ª edição, revista e atualizada

Malheiros Editores, 2010

“A atividade urbanística, como se viu, consiste, em síntese, na intervenção do Poder Público,

com o objetivo de ordenar os espaços habitáveis. Trata0se de um atividade dirigida à
realização do triplo objetivo de humanização, ordenação e harmonização dos ambientes em
que vive o Homem: o urbano e o rural.

Uma atividade com tais propósitos só pode ser realizada pelo Poder Público, mediante
intervenção na propriedade privada e na vida econômica e social das aglomerações urbanas (e
também no campo), a fim de propiciar aqueles objetivos. Daí por que, hoje, se reconhece que
a atividade urbanística é função pública. Mas, também, por ser uma atividade do Poder
Público que interfere com a esfera do interesse particular, visando à realização de interesse da
coletividade, deve contar com autorizações legais para poder limitar os direitos dos
proprietários particulares ou para privá-los da propriedade. Essa atividade deve, pois,
desenvolver-se nos estritos limites jurídicos, e isso decorre do fato de que toda planificação
urbanística comporta uma disciplina de bens e de atividades que não pode atuar senão no
quadro de uma regulamentação jurídica, pela delimitação que necessariamente põe à
propriedade pública ou privada, ou, mesmo, por tolher o gozo desta.
O respeito ao princípio da legalidade constitui exigência fundamental para uma gestão
democrática da cidade determinada pelo Estatuto da Cidade (art. 43), que, para tanto, requer
outros mecanismos, tais como órgãos colegiados de política urbana nos âmbitos nacional,e
stadual e municipal; debates, audiências e consultas públicas; conferências sobre assuntos de
interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; e iniciativa popular de projeto de
lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. [p. 34]

Como acabmos de ver, a atividade urbanístia é de natureza pública e se exerce constrangendo

e limitando interesses privados. Como tal, só pode atuar nos quadros do Direito, porque está
sujeita ao princípio da legalidade, de vez que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (CF, art. 5º, II). Vê-se, pois, que se trata de
atividade que há de exercitar-se segundo normas de lei naquilo em que crie direitos ou
imponha obrigações aos particulares. [p. 35]

A atuação urbanística do Poder Público gera conflitos entre o interesse coletivo à ordenação
adequada do espaço físico, para o melhor exercício das funções sociais da cidade, e os
interesses dos proprietários, que se concretizam em que seja aproveitável toda a superfície de
seus lotes, que desejam edificar todo seu terreno e nele construir o máximo volume, fundados
no espírito de lucro e em uma concepção individualista da propriedade como direito absoluto.
Em consequência, o proprietário particular sempre se oporá a que se limite o volume
edificável de seu terreno ou a que se dediquem a espaços livres superfícies superiores àquelas
que sejam indispensáveis para facilitar uma exploração mais completa do solo de que seja
titular, conforme bem realçou Rafael Gomez-Ferrer Morant em sua monografia sobre os
problemas jurídicos das áreas verdes e espaços livres.

A composição desses conflitos de interesse urbanístico é função da lei, e na medida em que a

atividade urbanística é função da lei, e na medida em que a atividade urbanística se faz mais
necessária e intensa vão surgindo normas jurídicas para regulá-la e fundamentar a intervenção
no domínio privado. Essas normas, que agora recebem sistematização e unidade com a
promulgação do Estatuto da Cidade, instituído pela Lei 10.257, de 10.7.2001, é que, em seu
conjunto, constituem o que a teoria jurídica denomina de “direito urbanístico”, em seu sentido
objetivo [p. 35]

“São, pois, normas do direito urbanístico todas as que tenham por objeto disciplinar o
planejamento urbano, o uso e a ocupação do solo urbano, as áreas de interesse especial (como
a execução das urbanificações, o disciplinamento dos bens urbanísticos naturais e culturais),a
ordenação urbanístia da atividade edilícia e a utilização dos instrumentos de intervenção
urbanística” [p 38]

Normas de controle urbanístico – que são aquelas destinadas a reger a conduta dos indivíduos
quanto ao uso do solo, como as que estabelecem diretrizes de atividades urbanísticas dos
particulares, as que regulam a aprovação de urbanificação, a outorga de certificado ou
certidão de uso do solo, a licença para urbanificar ou para edificar. [p. 62
Quando se fala em “direito de construir” –ou, no sentido mais estrito, em “direito de edificar
em solo urbano”-, o texto do art. 1.299 do CC terá que ser interpretado, tendo em vista as
profundas transformações não só da realidade urbana, mas especialmente das normas
constitucionais sobre o regime de propriedade. Sobretudo, não se pode dar à expressão
“direito de constuir, ou “direito de edificar”, o sentido de um direito subjetivo que, in
abstracto, caiba ao proprietário do terreno. O que o texto, em verdade, confere a este é uma
simples faculdade, que, como qualquer faculdade, se define – na lição de Paul Roubier – como
“possibilidade legal de opção em viasta da criação de uma situação jurídica”. [ p. 81]

Acabamos de ver que o art. 1.299 do CC confere apenas uma faculdade de construir.
“Faculdades” são – no dizer de Paul Roubier – “prerrogativas condicionadas, em princípio, isto
é, prerrogativas cujo exercício é subordinado a certas condições fixadas pelo direito objetivo”.
E a faculdade de construir também o é, pois o dispositivo citado a confere, salvo os direitos dos
vizinhos e os regulamentos administrativos. Nestes entram todas as normas urbanísticas que,
disciplinando a ordenação do solo urbano, fixando-lhe o destino, condicionam dita faculdade,
que já é delimitada pela incidência do princípio da função social da propriedade urbana à vista
do interesse público ínsito em toda atividade urbanística, consoante já vimos”. [p. 82]

“Além dessas possibilidades, cabe ainda referir condicionamentos urbanísticos ao direito de

construir, classificados como limitações urbanísticas, que consistem em condicionamentos
referentes ao uso, de acordo com leis de zoneamento que predeterminam categorias de usos
admissíveis em cada área (zona residencial, industrial, institucional etc.) à ocupação do
terreno, que diz respeito à implantação da casa ou edifício no lote, visando a favorecer a
estética urbana e assegurar a insolação, a iluminação e a ventilação dos compartimentos da
edificação e dos imóveis vizinhos, mediante a aplicação de índices urbanísticos, a sabe:
coeficiente de aproveitamento (relação entre metros quadrados do lote e área de edificação
nele admissível), taxa de ocupação (projeção horizontal da edificação no lote), recuos
(afastamentos da edificação das fronteiras do lote), gabarito (altura e volume edificável); à
circulação, mediante fixação de alinhamento e nivelamento; e, finalmente, às características
arquitetônicas (estabelecimento de modelos de assentamento urbano, com aplicação do
chamado “zoneamento arquitetônico”). [p. 82/83]

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“São instrumentos de controle urbanístico todos aqueles atos e medidas destinados a verificar
a observância das normas e planos urbanísticos pelos seus destinatários, privados
especialmente. Esse controle, que é sempre do Poder Público, pode ser de iniciativa deste ou
de interessados particulares” [p. 428]

“O controle do Poder Público ocorrerá em três momentos: (a) antes da atuação do interessado
– que é o mais importante, dito controle prévio, que se realiza pela aprovação de planos e
projetos, pelas autorizações e pelas licenças; (b) durante a atuação do interessado, dito
controle concomitante – que se efetiva pelas inspeções, comunicações e fiscalização; (c)
finalmente, depois da atuação do interessado – o que se dá pelo controle sucessivo ou a
posteriori, mediante auto de vistoria, de conclusão de obra ou “habite-se”. Dessas formas
trataremos neste capítulo, a começar pelas normas de ordenação da atividade edilícia.” [p.
428, 429].

“O controle prévio ou preventivo da atividade edilícia – incluindo, aí, o preparo do solo para a
edificação – realiza-se pela aprovação de projeto de construção ou de plano de loteamento,
por autorizações para a prática de atividades urbanísticas pelos particulares e pelas licenças
para o exercício de direitos” [p. 431]

“Como as normas edilícias interferem com o princípio da legalidade, hão de se consubstanciar

em atos do Poder Legislativo, com natureza de lei, com possibilidade, contudo, de
desenvolvimento por decreto” [p. 430]

“A licença reconhece e consubstancia um direito do requerente. Trata-se, portém, de um

direito cujo exercício é condicionado ao preenchimento de determinadas exigências e de
alguns requisitos impostos em lei” [p. 434].