23.

614

Capítulo 10

O nacionalismo de recursos no século 21

10.1 O papel do Estado na gestão dos recursos energéticos

No período que se inicia em 2000, a tendência de alta dos preços

da energia inverteu a prolongada depreciação dos recursos

energéticos ao longo das décadas de 1980 e 1990. No mundo inteiro,

fortaleceu-se a posição das empresas estatais de hidrocarbonetos em

sua relação com as transnacionais. Conforme já foi relatado no

Capítulo 5, atualmente 77% das reservas mundiais de petróleo se

encontram sob o controle de estatais ou semiestatais. Essas empresas

– conhecidas pelo acrônimo em inglês NOCs, de National Oil

Companies – administram seus recursos energéticos a partir de

interesses que nem sempre coincidem com as prioridades do

mercado internacional e dos países mais desenvolvidos1. As NOCs,

como agentes das políticas públicas traçadas pelos respectivos

governos, geralmente buscam outros objetivos além de maximizar a

extração e os lucros, tais como a redistribuição da renda nacional, a

1
MYERS, Amy; SOLIGO, Ronald. Militarization of Energy: Geopolitical Threats to the Global Energy System,
Energy Forum – James A. Baker III Institute for Public Policy of Rice University, Houston (TX), 2008, p.44.
geração de receitas fiscais e a promoção do desenvolvimento.

Estimulados pela alta dos preços, os governos em todos os países

produtores de hidrocarbonetos têm procurado reforçar o controle

sobre esses recursos, adotando medidas voltadas para ampliar a sua

participação na renda petroleira, ou seja, nos excedentes gerados

pelas exportações de petróleo e gás natural.

No plano político, essa postura se traduz no chamado

nacionalismo de recursos, ou seja, a gestão dos recursos energéticos

– especialmente os hidrocarbonetos – pelos Estados proprietários

das reservas a partir de critérios de “interesse nacional”, o que

geralmente inclui a elevação das receitas fiscais até o máximo

possível, o foco no desenvolvimento econômico e social e a

preservação das reservas com vistas ao benefício das gerações

futuras. A Rússia, para citar apenas um exemplo, adotou a partir da

posse do presidente Vladimir Putin, em 2000, uma política de

reestatização parcial das empresas de petróleo e gás que haviam

sido privatizadas após a dissolução da União Soviética. Entre outras

iniciativas que desagradaram os governantes ocidentais, Putin

obrigou empresas estrangeiras, como a Shell e a BP, a vender à

companhia semiestatal Gazprom grande parte das suas ações nos

projetos de exploração de petróleo e gás na Sibéria2. Os críticos

ocidentais argumentam que, ao agir dessa maneira, o governo russo

bloqueia os investimentos necessários para ampliar a sua produção

2
KLARE, 2008, p.95.
de combustíveis. A resposta de Moscou é que, enquanto os preços

mundiais da energia estiverem em alta, não é preciso ter pressa em

explorar as reservas do país3.

Uma faceta importante na mudança do paradigma de

governança energética diz respeito ao marco regulatório da

exploração dos hidrocarbonetos. O modelo tradicional de concessão

da propriedade das reservas está em declínio e só sobrevive nos

EUA e em alguns países europeus, como Reino Unido e Noruega4.

Para substituir as concessões, a fórmula adotada atualmente no

mundo inteiro é do contrato de produção partilhada (Production

Sharing Agreement, em inglês), pelo qual o Estado se associa a uma

empresa estrangeira nos termos de um acordo que define as

condições de prospecção, exploração e produção.

O contrato estabelece o prazo de duração da parceria e a área a

ser explorada, definindo também um valor mínimo para os

investimentos a serem feitos pela empresa estrangeira e o regime de

cobrança de impostos e taxas. O investidor deposita uma quantia

para ter acesso à área onde se imagina existirem hidrocarbonetos – o

bônus. O investidor arca, sozinho, pelos riscos da empreitada,

independentemente de encontrar ou não hidrocarbonetos a serem

explorados. Em caso de sucesso, o valor da produção é dividido com

o Estado, em termos previamente combinados. Todas as despesas

3
STENT, Angela, An Energy Superpower?” In: CAMPBELL, Kurt M.; PRICE, Jonathon, The Global Politics
of Energy. Washington: The Aspen Institute, 2008, p.84.
4
SÉRÉNI, Jean-Pierre. “Les Etats s’emparent de l’arme pétrolière”, Le Monde Diplomatique, Paris, Mars 2007, nº
636, p. 18-19.
com a exploração do campo ficam por conta da empresa contratante,

que irá recuperar os seus gastos com os lucros da produção.

10.2 A reversão das políticas neoliberais na América Latina

Nos países latino-americanos, a alta dos preços no mercado

global da energia trouxe um poderoso alento para a retomada da

tendência histórica de políticas nacionalistas na exploração dos

hidrocarbonetos. Ao longo de todo o século 20, a América Latina

protagonizou episódios que se tornaram referência na disputa

global entre os Estados nacionais e as empresas transnacionais pelo

controle do petróleo. Na Argentina, em 1922, criou-se a primeira

empresa estatal para a prospecção e produção de petróleo, a

Yacimientos Petroliferos Fiscales (YPF). Em 1936, a Bolívia se tornou

o primeiro país do mundo – depois da União Soviética – a

expropriar uma empresa petrolífera estrangeira5. Dois anos depois,

em 1938, o México deu um passo adiante e instaurou o monopólio

estatal do petróleo pela primeira vez em um país capitalista,

expropriando, a exemplo da Bolívia, as transnacionais que

operavam em seu território. E a Venezuela, muito antes de

nacionalizar o seu petróleo, em 1976, já exercia um papel de

liderança na luta global pela apropriação da renda petroleira. Em

5
PHILIP, George. Oil and Politics in Latin America: Nacionalist Movements and
State Companies. Cambridge (Reino Unido): Cambridge University Press, 1982,
p.193-198.
1948, inaugurou o movimento internacional pela repartição dos

ganhos entre os Estados produtores e as empresas concessionárias

na base de 50-50, adotando uma medida unilateral nesse sentido,

imediatamente imitada pelos países do Oriente Médio6. Mais tarde,

em 1960, o governo venezuelano voltou a se destacar como o autor

da proposta de criação da Organização dos Países Exportadores de

Petróleo, a Opep. Este capítulo apresenta, a seguir, a retomada das

políticas de nacionalismo de recursos em quatro países sul-

americanos a partir do início da década de 2000.

10. 3 Venezuela: recuperação da soberania petroleira

A Venezuela reassumiu seu papel de vanguarda no cenário global

da energia no governo de Hugo Chávez, que chegou à presidência,

em dezembro de 1998, com uma plataforma eleitoral em que se

sobressaía a retomada do controle da riqueza petroleira pelo Estado

a fim de utilizar as receitas dessa indústria em benefício da maioria

da população, mergulhada na pobreza. Foi por iniciativa de Chávez

que a Opep, a partir de 2000, adotou uma política restritiva na oferta

global de petróleo a fim de elevar os preços do produto. De fato, o

preço do barril de petróleo, que era de US$ 16,2 no início de 1999,

passou para pouco mais de US$ 20 às vésperas dos atentados de 11

6
YERGIN, 1993, p. 444-448.
de setembro de 20017. Essa mudança nas políticas da Opep deu o

impulso inicial à tendência altista – por efeito de motivos estruturais

e do crescimento acelerado da demanda – e se mantém até a

atualidade. No plano doméstico, Chávez tomou uma série de

medidas para recuperar o controle do Poder Executivo sobre a

empresa estatal PdVSA, que passava por um processo de

privatização indireta (a chamada “abertura petroleira”), e sobre as

reservas petrolíferas do país, parcialmente entregues à exploração

por empresas estrangeiras por meio de joint ventures com a PdVSA8.

Em novembro de 2001, um Congresso de maioria chavista

aprovou a Ley Orgánica de Hidrocarburos, que aumentava os repasses

de receitas da PdVSA para o orçamento federal e reduzia

drasticamente a margem de autonomia da empresa estatal em

relação ao poder público. Chávez passou a ser acusado pela grande

mídia e pelos setores empresariais conservadores de dividir o país,

de atentar contra a propriedade privada e de planejar a implantação

de um regime político nos moldes cubanos. O descontentamento

desses setores culminou com o golpe de Estado civil-militar de 11 de

abril de 2002, que contou com a participação da maioria dos

executivos da PdVSA. O golpe fracassou, mas os opositores de

Chávez lançaram uma nova tentativa golpista com uma paralisação

(locaute) deflagrada a partir da PdVSA, em dezembro de 2002, que

7
BARROS, Pedro Silva. Venezuela: mudança e perspectivas – A razão chavista. In: CARMO, C.A.;
BARROS, P.S.; MONTEIRO, L.V., Venezuela: Mudanças e Perspectiva. Brasília: Fundação Alexandre de
Gusmão, 2007, p.88.
8 MOMMER, Bernard. Subversive Oil. In: ELLNER, Steve; HELLINGER, Daniel (eds.), Venezuelan Politics

in the Chávez Era. Boulder (EUA), London: Lynne Rienner Publishers, 2003, p. 141.
levou a economia do país à beira do colapso9. O movimento se

desfez depois de três meses de intenso confronto social, sem atingir

seu objetivo de depor o presidente. O governo demitiu 12 mil

funcionários da PdVSA (o equivalente a 40% dos efetivos da estatal)

por envolvimento na paralisação.

Fortalecido pelas desastradas tentativas golpistas e, mais

ainda, pela vitória no referendo revogatório do mandato

presidencial, realizado – por convocação das forças oposicionistas –

em agosto de 2004, Cháv ez aprofundou o rumo nacionalista de sua

política para os hidrocarbonetos. Em 2005, o governo venezuelano

declarou ilegais os 32 convênios firmados com empresas petroleiras

transnacionais, obrigando-as a migrar para empresas mistas sob o

controle da PdVSA, que passou a ter uma participação mínima de

60% nas novas joint ventures. Os royalties cobrados sobre esses

empreendimentos foram aumentados de 16,7% para 33,3%. A

mudança na composição da receita fiscal, aumentando os royalties e

reduzindo os impostos sobre os lucros, tinha o objetivo de restringir

a margem para que as empresas pudessem evadir ou sonegar

impostos por meio de manobras contábeis. Como explica o analista

argentino Diego Mansilla, o governo venezuelano continuava a

reconhecer a necessidade dos investimentos externos, mas passava a

atribuir a eles um papel complementar aos aportes estatais – e

9
BARROS, 2007, p. 94.
instaurava a PdVSA como o ator dotado do poder de decisão10. No

ano seguinte, 2006, as mesmas regras foram estendidas para as

parcerias com as empresas estrangeiras na exploração do petróleo

superpesado da Faixa do Orenoco. Em ambos os casos, a maioria

das petroleiras transnacionais aceitou as novas condições do

governo venezuelano. Das 22 transnacionais petroleiras que

operavam no país, apenas quatro – a italiana ENI, a francesa Total e

as estadunidenses ConocoPhillips e ExxonMobil – rejeitaram os

novos contratos, encaminhando o litígio a tribunais internacionais.

As receitas adicionais obtidas graças à revisão das regras

fiscais para o petróleo financiaram uma rede de programas sociais

de amplo alcance, que permitiram ao governo venezuelano reduzir

pela metade, em apenas cinco anos, a parcela da população vivendo

em condições de pobreza – de 55,1% em 2002 para 27,5% em 200711.

Os salários, a alimentação e o acesso ao estudo e aos serviços de

saúde melhoraram intensamente, o que explica os altos índices de

apoio popular obtidos por Chávez. Em contrapartida, a PdVSA

diminuiu nesse período sua capacidade produtiva, em parte pela

queda dos investimentos – já que a maior parte de sua receita

passou a se destinar ao financiamento das políticas sociais do

governo – e pela perda de um grande número de quadros

qualificados em consequência dos conflitos do início da década.

10
MANSILLA, Diego. Petroleras Estatales en América Latina: entre la transnacionalización y la
integración. La revista del CCC [revista virtual]. Enero/abril 2008, nº2. 2008.
11 WEISBROT, Mark. An Empty Research Agenda: The Creation of Myths About Contemporary Venezuela, Center

for Economic and Policy Research (CEPR), Washington, Março 2008,

10. 4 Equador: o petróleo na “Revolução Cidadã”

Um dos principais exportadores regionais de petróleo, o

Equador começou a aplicar medidas inspiradas pelo “nacionalismo

de recursos” na gestão do presidente Alfredo Palacio, que assumiu o

governo, em 2005, em substituição a Lucio Gutiérrez, derrubado em

um levante popular de grandes proporções, conhecido como a

“Revolução Cidadã”. Em maio de 2006, Palacio expulsou a empresa

estadunidense Occidental Petroleum (Oxy), responsável por 20% da

produção petroleira do Equador. A medida foi tomada porque a

Oxy desrespeitou os termos do contrato assinado com o governo

equatoriano ao vender 40% de suas ações à empresa canadense

Encana, sem submeter essa transação à aprovação prévia das

autoridades12. Em represália, o governo de George W. Bush

suspendeu as conversações para a assinatura de um acordo bilateral

de livre-comércio nos moldes da Alca – uma medida de efeito

punitivo discutível, já que o novo governo equatoriano vinha

demonstrando pouco entusiasmo por esse projeto, iniciativa de seus

antecessores. A Oxy, por sua vez, recorreu à arbitragem do Centro

Internacional de Ajuste das Divergências sobre Investimentos

(Ciadi), mas a decisão desse organismo foi favorável ao Equador.

Mais importante do que o confronto com os EUA no episódio

da Oxy foi a decisão de Palacio, tomada um mês antes, em abril de

12
LE CALVEZ, Marc. El rediseño de los sistemas de governanza petrolera en el Ecuador y Venezuela. In:
FONTAINE, Guillaume; PUYANA, Alicia. (coords.), La Guerra del Fuego – Políticas petroleras y crisis
energética en América Latina. Quito: Flacso, 2008, p.61.
2006, de rever a repartição dos lucros do petróleo – o principal

produto de exportação do país – entre o Estado equatoriano e as

transnacionais petroleiras, de modo a ampliar significativamente a

parcela arrecadada pelos cofres públicos. De acordo com a Lei de

Hidrocarbonetos vigente na época, as empresas privadas que

operam os campos petrolíferos equatorianos devem conceder ao

Estado ao menos a metade dos chamados “ganhos extraordin{rios”,

ou seja, aos ganhos obtidos pela diferença entre os preços

efetivamente recebidos pelas exportações do petróleo e o preço da

época da assinatura dos contratos. Ocorre que desde 2003, quando a

maioria dos contratos foi assinada, os cálculos da repartição da

renda vinham sendo feitos com base nos preços vigentes na ocasião,

em torno de US$ 15 por barril de petróleo, quando em 2006 esses

valores já ultrapassavam os US$ 70. Com isso, os ganhos das

empresas estrangeiras se multiplicaram astronomicamente,

enquanto a parcela destinada ao Equador tinha um aumento apenas

marginal. A decisão de Palacio obrigou as empresas estrangeiras a

ressarcir o Estado equatoriano no valor da diferença em relação aos

preços reais, instituindo essa regra para os cálculos a serem feitos

daquela data em diante13. Chávez elogiou a medida e,

imediatamente depois, ofereceu ao governo de Palacio um acordo

13
FONTAINE, Guillaume. Petropolítica – Una teoria de la gobernanza energética. Quito, Lima:
Flacso, Abya Yala, Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2010, p.199.
para refinar o petróleo equatoriano na Venezuela, com uma

economia de US$ 300 milhões por ano14.

As políticas de “nacionalismo de recursos” no Equador se

intensificaram a partir da posse, em janeiro de 2007, de Rafael

Correa, eleito com o forte apoio dos movimentos sociais e dos

setores de esquerda. Portador de um discurso crítico aos EUA e ao

neoliberalismo, Correa defendeu em sua campanha um programa

de transformações econômicas, políticas e sociais que o aproximou

das perspectivas de Chávez e de Morales – com destaque para a

proposta, comum aos três presidentes, de convocar uma Assembleia

Constituinte encarregada de “refundar” a república. No campo

petroleiro, deixou clara sua intenção de adotar um enfoque

nacionalista, o que incluiria o regresso do Equador à Opep, o que de

fato se concretizou. Essas posições, que inevitavelmente alteraram o

panorama petroleiro equatoriano em prejuízo do capital externo.

10. 5 Bolívia: a defesa do gás natural

Ideias de soberania energética levaram centenas de milhares de

bolivianos às ruas, na primeira década do século 21, para derrubar

dois presidentes – Gonzalo Sánchez de Lozada, em 2003, e Carlos

Mesa, quase dois anos depois – e eleger um terceiro, Evo Morales.

Na Bolívia, a revisão das regras neoliberais para a indústria do

14
WEISBROT, Mark. “Latin America: The End of An Era”. International Journal of Health Services, Vol. 36,
No.4, 2006.
petróleo e do gás natural tem seu marco inicial na primeira “guerra

do g{s”, de outubro de 2003, quando uma insurreição popular

derrubou Sánchez de Lozada (principal arquiteto das privatizações

na década de 1990) e colocou no topo da agenda política a

nacionalização dos hidrocarbonetos, que vinham sendo explorados

em condições extremamente favoráveis pelas empresas

transnacionais. Entre essas empresas se destacava a Petrobras, na

dupla condição de operadora das principais reservas gasíferas da

Bolívia e do Gasoduto Bolívia-Brasil (Gasbol), por onde transitam as

remessas de gás boliviano que abastecem importantes setores

industriais no sudeste brasileiro. O presidente deposto foi

substituído pelo seu vice, Carlos Mesa, que se manteve hesitante

entre atender as demandas populares e se curvar às pressões das

empresas estrangeiras, contrárias a qualquer alteração nas regras do

jogo que garantiam a elas uma participação de até 82% na receita

obtida com o gás natural. O impasse se resolveu com uma nova

rebelião popular – a segunda “guerra do g{s”, de julho de 2005 –,

que provocou a renúncia de Mesa e a antecipação das eleições

presidenciais, com a vitória do principal líder dos movimentos

sociais bolivianos, Evo Morales, que assumiu o governo em janeiro

de 2006.

Em cumprimento às suas promessas de campanha, Morales

anunciou em 1º de maio de 2006 a nacionalização dos

hidrocarbonetos, afetando os interesses da Petrobras e das demais

transnacionais com negócios na Bolívia. A decisão do governo

boliviano provocou uma crise diplomática com o Brasil, que recebia,

na época, 50% do seu suprimento de gás natural por meio do

Gasbol. A Petrobras protestou contra a “medida unilateral” dos

bolivianos, mas o presidente Lula reconheceu a legitimidade de

nacionalização com um “ato de soberania” e, contrariando os setores

conservadores da sociedade brasileira que propunham represálias

contra a Bolívia, trabalhou para desarmar as tensões e buscar uma

solução negociada.

Diferentemente das experiências de nacionalização em outros

países (e na própria Bolívia, onde medidas similares já tinham sido

adotadas no passado), as novas regras adotadas pelo governo

boliviano admitem a permanência das empresas estrangeiras na

exploração do petróleo e do gás natural. O que mudou, no

essencial, foi a divisão da receita obtida com esses recursos, com o

aumento da parcela apropriada pelo Estado para até 70% do total, e

a garantia do controle estatal sobre a cadeia produtiva dos

hidrocarbonetos. Nesse episódio, os únicos ativos efetivamente

nacionalizados foram as duas refinarias da Petrobras, que passaram

para o governo boliviano, mediante o pagamento de uma

indenização acertada entre as duas partes, depois que a empresa

brasileira se recusou a permanecer no empreendimento como

acionista minoritária. Os investidores estrangeiros acabaram por

assinar novos contratos com as autoridades da Bolívia, assegurando

assim a continuidade de seus negócios naquele país. Um fator que

acabou contribuindo para um desenlace favorável à Bolívia foi a

entrada em cena de um terceiro ator – o governo argentino, chefiado

por Néstor Kirchner. No auge do conflito entre as autoridades

bolivianas e a Petrobras, em setembro de 2006, Kirchner e Morales

assinaram um contrato para o fornecimento de gás boliviano à

Argentina em volumes similares aos remetidos ao Brasil, que

perdeu assim sua condição de único cliente da Bolívia.

A substituição do modelo neoliberal na indústria dos

hidrocarbonetos da Bolívia por uma política de soberania energética

trouxe benefícios concretos ao país. Com o aumento da arrecadação

fiscal sobre as exportações de petróleo e – principalmente – gás

natural, a receita do Estado boliviano com esses recursos saltou de

uma média de US$ 300 milhões no período anterior à nacionalização

para US$ 1,6 bilhão em 2008, depois que os novos contratos já

estavam em vigor. A participação da renda dos hidrocarbonetos no

Produto Interno Bruto passou de 5,6% em 2004 para 21,9% em 2009,

um avanço que se mostra ainda mais impressionante quanto se

constata que, nesse mesmo período, o PIB boliviano duplicou,

atingindo US$ 19 bilhões em 2009 – um aumento que se deve, em

grande medida, aos efeitos do Decreto de Nacionalização15. Mais

importante ainda é verificar que o bom desempenho econômico da

Bolívia foi acompanhado por melhorias significativas na

15
BARROS, Pedro Silva. “O êxito boliviano durante a crise mundial de 2008-
2009”. Boletim de Economia & Política Internacional. Brasília: Instituto de Política
Econômica Aplicada, 2010.
distribuição de renda, na redução da pobreza e na elevação do

padrão de vida da população em geral.

10. 5 Paraguai: o contencioso de Itaipu

Outro conflito energético entre o Brasil e um vizinho sul-

americano — neste caso, o Paraguai – é o que o envolve a energia

gerada pela usina hidrelétrica de Itaipu, a segunda maior do

mundo, inaugurada 1983, na fronteira entre os dois países. Embora

o empreendimento seja compartilhado, formalmente, em partes

iguais, por meio da Binacional Itaipu, as regras vigentes durante

quase três décadas para o aproveitamento da eletricidade gerada

pela usina beneficiavam claramente o Brasil, que até 2011 comprava

a baixo preço a quase totalidade da energia destinada ao Paraguai,

sem dar ao parceiro a possibilidade de vendê-la livremente no

mercado.

O Tratado de Itaipu – assinado em 1973, quando o Brasil e o

Paraguai se encontravam sob ditaduras militares – estabelece que

cada um dos países tem direito a 50% da energia, sendo que a parte

não utilizada deve ser vendida ao outro a preço de custo. Como o

Paraguai abastece quase todas as suas necessidades com apenas 5%

da eletricidade gerada por Itaipu, os 45% restantes são

automaticamente comprados pela estatal brasileira Eletrobrás, que

paga por essa energia apenas uma pequena fração dos preços no

mercado global16.

A correção dos termos desiguais da parceria energética em Itaipu é

uma antiga reivindicação da sociedade paraguaia, que alcançou o

primeiro plano da agenda bilateral após a eleição de Fernando Lugo

como presidente do Paraguai, em abril de 2008. Apoiado por uma

aliança de movimentos sociais e de partidos de esquerda, Lugo

apresentou a revisão do Tratado de Itaipu como um dos principais

tópicos de sua plataforma eleitoral. Em julho do mesmo ano, Lugo e

o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva fecharam um

acordo pelo qual o Brasil praticamente triplica – de US$ 125 milhões

anuais para US$ 360 milhões, em média – o valor do pagamento

feito ao Paraguai por abrir mão de sua parte na energia de Itaipu. O

acordo estabelece, ainda, que o Paraguai poderá comercializar

livremente a sua parcela de energia no mercado elétrico brasileiro

ou, ainda, vendê-la a um terceiro país.

Depois de aprovado pelos Congressos dos dois países, o acordo

entrou em vigência em agosto de 2011, quando o Brasil efetuou a

primeira parcela do pagamento calculado segundo as novas regras.

Mas a discussão prossegue, agora em torno da reivindicação

paraguaia de que seja feita uma auditoria da dívida do Paraguai

para com o Brasil por conta do financiamento da obra.

16
CANESE, Ricardo. A recuperação da soberania hidrelétrica do
Paraguai. In: CODAS, Gustavo (org.), O Direito do Paraguai à Soberania – A
questão da energia hidrelétrica, pp. 23-142. São Paulo: Expressão Popular, 2008.