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A noção de ato administrativo nem sempre foi a mesma. Até à revisão do CPA
em 2015 parte da doutrina reconduzia ao artigo 120º CPA e consagrava uma noção
ampla pois dizia que os atos administrativos produzia efeitos externos e internos.
Atualmente a noção encontra-se no artigo 148º do CPA e só visa os efeitos externos,
ou seja, é mais restrita.
O artigo 120º do CPA consagrava uma noção ampla que era defendida pelo
professor Marcelo Caetano todavia nunca se considerou que a noção de ato
administrativo fosse essa visão ampla. O antigo artigo 120º do CPA introduziu no
conceito de ato administrativos o conteúdo decisório assumindo que atos
administrativos são decisões. O preceito remetia para uma distinção que separava
os atos de conteúdo decisório que eram verdadeiros atos administrativos de outros
como pareceres, propostas que não tinham conteúdo decisório não sendo
considerados atos administrativos.
Mas, o conceito do artigo 120º do CPA também não correspondia ao conceito
restrito de ato administrativo porque não limitava a figura aos atos com eficácia
externa admitindo a existência de atos administrativos sem eficácia externa, noção
já consagrada no anterior CPTA.
Hoje, a eficácia externa é inerente ao conceito de ato administrativo tal como
resulta do artigo 148º do CPA.
Com a revisão de 2015 o artigo 148º do CPA restringiu o âmbito da figura do ato
administrativo aos atos decisórios com eficácia externa. Note-se que não tem apenas
eficácia externa e conteúdo decisório os atos finais do procedimento. Os atos
praticados ao longo do procedimento que definam situações jurídicas dos
interessados, ainda que parcialmente, poderão ser decisões na medida em que não
possam ser objeto de reapreciação no momento ulterior do procedimento. (Por
exemplo, um ato que admite ou exclui um candidato de um concurso publico).
Resulta na nova definição do CPA que os atos administrativos são aqueles que
visão produzir somente efeitos jurídicos externos, ou seja, atos administrativos são
aqueles que são suscetíveis de afetar direitos ou interesses de entidades exteriores
à aquela que praticou o ato. Portanto, o intuito desta norma (artigo 148º do CPA) foi
excluir atos decisórios do conceito de ato administrativo que se produzam no âmbito
de relações interorgânicas.
O ato administrativo é o ato jurídico unilateral praticado no exercício de poderes
jurídico administrativos por um órgão da administração ou por outra entidade publica
ou privada para tal habilitada por lei e que traduz uma decisão tendente produzir
efeitos jurídicos externos individuais e concretos.
o E os atos praticados pela administração no âmbito da sua gestão privada são atos
administrativos? Não, pois são regulados pelo direito privado. Só são atos
administrativos os atos que a administração pratica no exercício da função
administrativa no uso dos poderes de autoridade.
o São atos administrativos do ponto de vista orgânico aqueles que são praticados por
órgãos administrativos mas também aqueles atos praticados por pessoas coletivas
que não integram a administração publica, ou seja, pessoas coletivas privadas de
utilidade publica e as sociedades de interesse coletivo que colaboram com a
administração publica na prossecução das suas atribuições. E, por isso, a lei atribui
a essas entidades competência para a pratica de atos administrativos.
o Por força da lei são atos administrativos atos que embora não provenham da
administração em sentido orgânico, são atos jurídicos praticados por órgãos do
estado não pertencentes ao poder executivo, ou seja, integrados no poder
legislativos ou judicial (artigo 24º ETAF e 2º CPA).
1.2. Constitutivos
1.2.1. Constitutivos de direitos, favoráveis ou permissivos: possibilitam a
alguém a adoção de uma conduta ou de um comportamento que de outro
modo lhe estariam vedados.
1.2.2.1. Atos punitivos: o acto punitivo são aqueles que impõe uma
sanção a alguém.
Exemplo: a aplicação de uma sanção disciplinar em virtude da pratica
de um comportamento que consubstancie a violação de deveres por
um funcionário publico.
2. Atos secundários: versam sobre um ato primário que tenha sido anteriormente
praticado ou sobre um situação que tenha sido já regulada.
Exemplo: a revogação de um ato administrativo vai incidir sobre um ato
administrativo anteriormente praticado visando a destruição dos seus efeitos.
2.4.1. Anulação
2.4.2. Revogação
1.4 Usurpação de poder: constitui uma falta de atribuições mais gravosa. Neste
caso o ato é praticado por um órgão administrativo, não tendo por entanto a
pessoa coletiva publica em que ele se insere nem qualquer outra pessoa coletiva
publica atribuições para o efeito. Isto significa que o ato não pertence à função
administrativa mas a outras funções do estado (exemplo: função legislativa,
função politica ).
Tal vicio consubstancia uma violação do principio da separação de poderes. A
lei consubstancia como consequência jurídica a nulidade, artigo 161º nº2 a) CPA.
4. Vícios formais
4.1 Relativos ao procedimento: este tipo de vicio surge quando estamos perante
procedimentos vinculados, isto é, cuja tramitação se encontre totalmente
prevista na lei. Nos procedimentos discricionários, estes vícios puderam gerar
meras irregularidades. Regra geral, estes vícios geram anulabilidade do ato,
artigo 163º e 161º à contrario CPA).
4.2 Relativos à forma: vai implicar à anulabilidade do ato. Nesta situação subsume-
se a carência absoluta de forma legal (artigo 161º nº2 g) CPA).
Exemplo: um despacho que não tenha cabeçalho que não permite identificar o
autor do ato; uma deliberação aprovada por um órgão colegial fora de reunião.
A fundamentação do ato é muito importante relativamente à forma
A validade diz respeito aos outros momentos intrínsecos do ato e a eficácia dos
momentos extrínsecos.
Os vícios da validade afetam a vida do ato administrativo e os elementos
relativos à eficácia afetam a sua operatividade.
A fase integrativa de eficácia é posterior à fase de constitutiva e o que se discute
é se determinado ato seja válido pode produzir efeitos e se o inválido também pode.
Há situações em que os atos são válidos mas não operativos, pois podem ter a
sua eficácia diferida, suspensa, condicionada. Trata-se dos casos previstos no artigo
157º CPA. Tais atos já se encontram totalmente válidos, no entanto a sua eficácia só
será desencadeada se ocorrer qualquer um dos eventos previstos no artigo 157.º.
Há outra situação quando os atos são inválidos mas são eficazes, isto sucede
nos atos anuláveis, porque este tipo de invalidade é determinada por vícios menos
graves do ato administrativo e, como tal consente-se que estes atos anuláveis produzem
efeitos até serem anulados pela administração pública ou pelo tribunal administrativo.
A administração pública anula o ato administrativo com fundamento em
ilegalidade (anulação administrativa).
Nos atos de eficácia instantânea os efeitos do ato produzem-se num
determinado momento. Estes atos podem criar situações duradouras que se
prolonguem por mais tempo, mas a sua operatividade esgota-se no momento em que
se torna eficaz (exemplo: ato de nomeação de um funcionário para um cargo
administrativo).
Atos de eficácia duradoura: esgotam a sua operatividade e não é apenas a
situação criada por eles que se prolonga no tempo (exemplo: contrato de concessão
tem de se manter eficaz durante toda a duração do contrato para poder produzir efeitos).
Contagem de eficácia de atos: calcula-se a questão só após a fase constitutiva
se os efeitos começam a contar a partir daí. Em regra, o ato integrativo de eficácia tem
natureza meramente declarativa. Visa remover um obstáculo á sua operatividade, nada
acrescentando á sua validade.
Assim, os efeitos produzem-se desde a data em que o evento constitutivo teve
lugar - exceção. Só nos casos em que o evento integrativo for uma circunstância
constitutiva do ato é que surge o ato que desencadeia a eficácia, uma vez que nesse
caso não se limita a remover um obstáculo à sua eficácia, sendo um elemento
constitutivo do próprio ato. REGRA: o ato administrativo vigora para o futuro – artigo
155.º e 156.º CPA.
A suspensão da eficácia de um ato administrativo dá-se quando um ato de
eficácia duradoura está a produzir os seus efeitos e que determinada situação faz com
que cesse temporariamente os seus efeitos. Volta a produzir efeitos com a renovação
da eficácia.
Cessação de eficácia: os atos de eficácia duradoura vêm os efeitos cessar pelo
desaparecimento do sujeito. Quando existe uma revogação ou anulação administrativa:
cláusulas acessórias nos atos administrativos tem efeitos retroativos que podem ser a
cláusula resolutiva pela qual a eficácia de um evento fica dependente da verificação de
um evento futuro mas incerto e através do termo final que determina que os efeitos do
ato cessem a partir de determinado momento.
o Forma (artigo 150°): em regra geral o ato administrativo deve ser praticado por
forma escrita (forma supletiva). No entanto, nos órgãos colegiados- artigo 150 n°2-
podem ser praticados verbalmente desde que indicados em ata. Dentro das formas
temos as formalidades que são exigências que a lei estabelece para determinados
atos administrativos (fundamentação de ato- forma; audiência dos interessados-
formalidade).
Regulamento administrativo
Espécies de regulamentos
Características:
Não acrescentam nada de novo às leis não podendo por isso
incluir preceitos contra legen ou parter legen, apenas segundo legen (conceitos
de acordo com a lei)
Podem versar sobre todas as matérias, incluindo as matérias de
reserva de lei e reserva legal uma vez que não acrescentam nada à lei
Quando não indicam a autoridade que os deve emanar, em
princípio são emanados pelo governo através da pessoa do ministro
competente em razão da matéria
Não podem pura e simplesmente ser revogados embora possam
ser substituídos por outros- principio da irrevogabilidade dos regulamentos de
execução
Sob pena de inconstitucionalidade têm de indicar expressamente
a lei que visam regulamentar (artigo 112º nº7 CRP)
4º critério
o Regulamentos locais: aplicam-se a uma determinada zona do território. Ex:
regulamentos autárquicos.
o Regulamentos regionais: aplicam-se a uma determinada região. Ex:
regulamentos de regiões autónomas.
Garantias administrativas
São formas de reação dos particulares face a atos praticados pela administração,
mas não contenciosas, ou seja, ainda não chegaram ao tribunal.
O artigo 266º da CRP refere que a administração pública deve prosseguir o
interesse público com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos. Nessa
sequencia foram criadas garantias para os administrados. Essas garantias encontram-
se previstas nos artigos 184 e ss. CPA.
Para além das garantias administrativas, existem as garantias jurisdicionais
ou contenciosas. Estas garantias constituem formas de a administração autocontrolar
a sua própria atividade podendo exercer uma fiscalização da legalidade da conveniência
e da oportunidade dos respetivos atos administrativos.
As utilizações das garantias administrativas pressupõem a pratica de um ato
administrativo prévio que se pretende revogar/anular ou modificar através da
impugnação do mesmo face à administração.
As principais vantagens destas garantias:
Ao contrário dos tribunais a administração pode fiscalizar a
legalidade, mas também o mérito e a oportunidade das respetivas decisões.
A administração, para além de anular ou declarar nulo um ato,
pode revoga-lo, modifica-lo e substitui-lo.
A impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação
judicial (artigo 59º nº4 CPTA). Para além disso, o interessado pode optar pela
impugnação judicial na pendencia da impugnação administrativa.
O procedimento relativamente às garantias administrativas é
simples, informal e gratuito. Para além disso, é desnecessária a constituição
de advogado, está isento de custas judiciais, é mais acessível e mais rápido. É
obrigatório o património judiciário e não há custos, é mais acessível e mais
rápido.
Garantias Impugnatórias
1. Reclamação
2. Recurso hierárquico
3. Recursos administrativos especiais