AMVA

INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA

248
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SMOLKA, Martim y FURTADO, Fernando. Recuperación de plusvalías
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Subdirección de Planificación Integral - Área Metropolitana del Valle de Aburrá

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LITOGRAFÍA DINÁMICA
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Bibliografía

247

Bibliografía
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Ricardo Smith Quintero, Ex Director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá; Jorge Pérez Jaramillo, Ex Subdirector la ciudad, el espacio público por excelencia. Medellín: Escuela de
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politanos y Corporativos; María Isabel Arango Tapias, Profesional Universitaria Área Metropolitana del Valle de Aburrá GOBIERNO DE ESPAÑA. Patriminio de las administraciones públicas.
Diseño gráfico
Madrid: Boletín Oficial del Estado, 2004.
Laura Durango Quiceno IVARS BAÑULS, José, et al. La financiacion del urbanismo y el
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España: Editorial Tirant Lo Blanch, 2005.
Impresión
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obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras:
Registro ISBN Expropiación versus equidistribución. Madrid: Montecorvo, 2006.
978-958-8513-34-8
MONTAÑEZ CASTILLO, Lourdes Yolanda. Expropiaciones urbanísticas
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PAREJO ALFONSO, Luciano. La disciplina urbanística. Madrid: Iustel,
Está prohibida la reproducción parcial o total de esta publicación y mucho menos para fines comerciales. Para utilizar
información contenida en ella se deberá citar fuente.
2006. (Biblioteca de Derecho Municipal).
 AMVA
Presentación

Presentación
Un proceso de planificación sin la debida gestión para su implemen-
tación, es igual que un diagnóstico sin tratamiento. Esta publicación
es un aporte sobre las posibilidades de utilización de un conjunto
representativo de instrumentos de gestión metropolitana y munici-
pal que deben acompañar los procesos de aplicación de los planes y
proyectos formulados en estos ámbitos, sin descuidar las necesarias
interrelaciones entre la planificación como disciplina a diferentes es-
calas, pensada para ser llevada a la práctica y no como un mero ejer-
cicio especulativo.

La enorme vulnerabilidad que han evidenciado nuestras ciudades y

asentamientos ante los fenómenos naturales agudizados en los últi-
mos tiempos, demuestran de nuevo la pertinencia de la planificación
a largo plazo para la ocupación responsable y segura de nuestros
territorios, nuestra región e instituciones no han sido ajenas a esta
preocupación, prueba de esto es el liderazgo que en procesos de pla-
nificación territorial hemos conseguido, sin embargo, dos situaciones
no han permitido solucionar oportunamente todas las problemáti-
cas existentes: el rezago que en materia de planificación acumularon
nuestros territorios durante buena parte del siglo XX y el escaso ni-
vel de desarrollo e implementación de instrumentos novedosos para
la gestión urbana. Es en la aplicación de herramientas efectivas para
trasformar los territorios con criterios de sostenibilidad, donde debe-
mos concentrar nuestros esfuerzos, pues las etapas de diagnóstico y
planeamiento las tenemos abordadas en gran medida, sin embargo,
si fallamos en la gestión, el esfuerzo será en vano y de esta expe-
riencia no quedará más que frustración y escepticismo frente a la
capacidad que tenemos como sociedad de reversar las tendencias no
sostenibles de crecimiento urbano y generar a futuro ciudades más
seguras y de alta calidad.
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Financiación del ordenamiento territorial
4 245

nerativa especial. El interés financiero se valdrá de este razonamiento

para hacer establecer las imposiciones de ese género. Según el carácter
de la ventaja para la cual se establezca, el equivalente tomará también
formas diferentes."

En conclusión, el Área Metropolitana puede utilizar como mecanismo

Si quisiéramos resumir los contenidos más estratégicos de esta publicación y de financiación de obras públicas el contrato de concesión; la forma de
su aporte a la gestión urbana, podemos decir que todo proceso responsable de pago que se seleccione debe ser establecida desde los términos de re-
ordenamiento territorial debe partir de un planificación que articula de manera ferencia del contrato (sea contribución de valorización o peajes); este
sólida y complementaria la escala municipal con la metropolitana, toda vez que contrato de concesión puede hacerse también para la prestación de ser-
cada una posee competencias e instrumentos específicamente creados para vicios o para la administración de espacios públicos, de acuerdo con las
cada caso y proceso, siendo necesario formular una planificación consciente de necesidades e intereses de la institución.
que cada línea dibujada, cada plano, cada norma y cada proyecto enunciado,
se pueda llevar efectivamente a la práctica mediante los herramientas dispo-
nibles, entender que todo planeamiento del ordenamiento territorial genera
tanto cargas como beneficios y que la base de la sostenibilidad de este proceso
es la utilización correcta y oportuna de las herramientas de gestión que por una
parte posibiliten y capitalicen parte de los beneficios globales generados por el
ordenamiento, para financiar y sacar adelante las cargas e inversiones globales
de este mismo territorio.

Aplicando el anterior principio, en el cual se basan todos los instrumentos con-

temporáneos de gestión urbana y metropolitana, en nuestra región del Valle
de Aburrá, la trasformación permanente de este territorio –esperemos cada
vez más planificada-, genera suficientes beneficios económicos y sociales para
garantizar la gestión y sostenibilidad global del mismo, lo que hace falta es, la
utilización sistemática de herramientas que articulen y equilibren estos bene-
ficios con las necesarias inversiones y cargas que se deben realizar, allí, donde
haciendo parte del mismo conglomerado urbano, no se generan las grandes
rentabilidades, en barrios, sectores, obras y proyectos que son de interés ge-
neral y metropolitano, pero que requieren de un ámbito mayor de financiación
y gestión, para el cual existe esta Entidad, que utilizando herramientas de ges-
tión, combine y equilibre fuentes y recursos para sacar adelante el ordenamien-
to equilibrado de la totalidad.

Mauricio Facio Lince Prada

Director
Área Metropolitana del Valle de Aburrá
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
244

Artículo 2º- En desarrollo de sus objetivos el Ministerio de Obras Públi-

cas y Transporte, cumplirá las siguientes funciones:
2.8. Organizar, tasar y recaudar los peajes y pontazgos.

Así las cosas, es preciso distinguir entre la tasa y la contribución en el

caso concreto, a saber:

- Cuando los peticionarios voluntariamente deciden utilizar la vía objeto

del peaje, deben pagar como contraprestación por el servicio. Pág.
- Cuando un predio -no una persona-, es objeto de un gravamen -obliga-
torio- de valorización, se está pagando es el mayor valor que recibe un
Contenido
predio a raíz de la construcción de una obra pública.
1. Problemas de ordenamiento territorial:
La diferencia entre una tasa y un impuesto reposa sobre dos elementos elementos y criterios 8
diferentes: En primer lugar, en la tasa existe una contraprestación (el 1.1. Los instrumentos de la planeación urbana 8
envío de la carta, el transporte por ferrocarril, el suministro de ener- 1.1.1. Enunciados básicos del actual proceso de
gía), mientras que en el impuesto, por definición, no se está pagando planificación 10
un servicio específico o retribuyendo una prestación determinada. Una 1.1.2. Correlaciones entre manejo de territorios
segunda diferencia consiste en el carácter voluntario del pago de la tasa y herramientas de planificación y gestión
y el carácter obligatorio del pago del tributo. Sin embargo, algunos auto- complementaria 31
res, con razón, han considerado que la verdadera distinción entre la tasa 1.1.3. Correlación entre territorios, herramientas de
y el impuesto reposa en la ausencia o existencia de una contrapartida planificación e instrumentos de gestión 34
proporcional y no en el carácter profesional obligatorio o no obligatorio". 1.2. Las áreas metropolitanas como entidades
planificadoras: alcances y competencias 36
En tal sentido, la jurisprudencia y la doctrina han desarrollado de ma-
nera exhaustiva el concepto de cobro por el uso y goce de bienes de uso
público. Así, Mayer considera: "El derecho al uso de todos no se basa en 2. Técnicas y aspectos instrumentales 48
una atribución hecha por el Estado a sus súbditos. La condición real para 2.1. Mecanismos para la obtención de información
que pueda ejercerse ese derecho -a saber, la cosa destinada a eso- está de soporte en la toma de decisiones 51
suministrada por el Estado; en todo caso, el Estado conserva la cosa 2.1.1. Sobre las directrices metropolitanas 54
en las condiciones adecuadas. Esto entraña para aquél un gasto que 2.1.2. Sobre los proyectos estratégicos 59
no beneficia igualmente a todos los súbditos. Las consideraciones de 2.1.3. Con relación a las decisiones municipales en
equidad y de justicia distributiva exigen que se imponga a aquellos que los POT 60
obtienen un beneficio especial de dicho servicio una prestación remu- 2.2. Utilización de indicadores regionales y modelos de
simulación 66

2.3. Asistencia técnica a través del Taller
de Ordenamiento Territorial
2.4. Formulación de concursos de arquitectura y diseño
3. La gestión del ordenamiento territorial referida al
contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
3.1. Aproximación general al tema
3.2. Sistemas de coordinación y colaboración con
las entidades territoriales, gestión pública de
responsabilidad compartida
3.3. Hechos Metropolitanos
3.4. Banco Inmobiliario Metropolitano:
Empresa Gestora Aburrá 20/20
3.5. Gestión público-privada del ordenamiento territorial
3.5.1. Gestión mixta a través de macroproyectos
urbanos
3.5.2. Gestión mixta a través de Actuaciones Urbanas
Integrales (AUI)
3.6. Convenios urbanísticos: posibilidad de aplicación de
instrumentos de la legislación española
4. Mecanismos de intervención del suelo
4.1. Adquisición de tierras
4.2. “Pago en especie”: aprovechamiento urbanístico como
opción de asociación con propietarios
4.3. Afectación urbanística
4.4. Derecho de preferencia
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Financiación del ordenamiento territorial
243
ejemplo de ésta, en Colombia, la tarifa pagada por el servicio de ferroca-
rriles, el correo y, por supuesto, los peajes.
Ahora bien, el peaje es una institución muy antigua que ha sufrido di-
versas modificaciones en su carácter y aplicación. Etimológicamente
proviene del latín y supone el tránsito a pie: Pes, pedis, pie, y su defini-
Pág. ción más elemental es derecho de tránsito o, mejor dicho, derecho a co-
brar una contribución con carácter de tasa por el servicio que se presta
al transeúnte cuando pasa por un camino, puente o canal, ya se trate de
79 personas, animales, vehículos o mercancía lo que ha permitido calificar
90 ciertas formas de peaje con el nombre de portazgo, pontazgo, barcaje y
peaje propiamente dichos .
Las tasas al uso de determinados bienes, tienen por sí mismas una
92 tradición histórica, pero sus formas jurídicas han debido variar según
94 los cambios que se han producido en las bases de nuestro derecho
público en general.
101 En el régimen primitivo, esas tasas constituyen el objeto de un dere-
105 cho de supremacía especial del príncipe. Los peajes de rutas, de ríos,
de puentes, se cuentan entre las regalías y entre las regalías bajas,
109 pudiendo pasar a los municipios y a los particulares por convención o
123 por posesión inmemorial.
125 En Colombia, el cobro de los peajes está consagrado en los Decretos 3190
de 1964 y 1173 de 1980. En el primero de ellos, estableció en el artículo 4º:
149
Artículo 4º. Los Departamentos, previo concepto favorable del Minis-
168 terio de Obras Públicas, organizarán y cobrarán peaje en las carrete-
ras departamentales que estén pavimentadas o que se pavimenten, así
como en las nacionales que pavimenten los Departamentos, cuando la
171 intensidad del tráfico y otros factores justifiquen tal cobro, y con el ex-
173 clusivo objeto de destinar el producto del tributo a la conservación de las
mismas vías (negrillas no originales).
174
185 El artículo 2.8 del Decreto 1173 de 1980 establece como uno de los ob-
187 jetivos y funciones del Ministerio de Obras Públicas y Transporte:
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
242

puentes; cuando se exige el pago de una suma de dinero para

tener acceso a museos públicos, como jardines zoológicos o bo-
tánicos etc. Dada la naturaleza jurídica e índole del uso común,
su onerosidad debe necesariamente emanar de un texto legal
o hallarse autorizada por éste." 65

Por considerarlo de interés para el objeto del presente escrito, pre- Pág.
sentamos algunos argumentos de la Corte Constitucional sobre
ciertos tributos, buscando el carácter jurídico del cobro de peajes. 4.5. Cesiones obligatorias gratuitas 189
4.6. Transferencia de derechos de construcción 194
"En este sentido, la teoría distingue entre tres categorías o 4.7. Otros instrumentos de intervención 195
formas de tributo: La primera es el impuesto, que además de 4.7.1. Declaratoria de desarrollo o construcción 195
reunir las características generales que más adelante se verán, prioritaria
tiene la particularidad de que quien lo paga no recibe una con- 4.7.2. La compensación urbanística 197
traprestación directa del Estado.

La segunda es la contribución, que el Estado establece igual- 5. Financiación del ordenamiento territorial 205
mente con los mismos rasgos generales pero en la cual la cuanti- 5.1. Conceptos generales 205
ficación del tributo y su causación misma, guardan una relación 5.2. Distribución equitativa de cargas y beneficios 207
de causalidad con la acción del Estado que da origen a ella y con 5.3. Exacciones 216
el beneficio que el particular recibe. El ejemplo más significativo 5.4. Contribución de valorización 217
es la contribución de valorización, cuya causa conceptual está 5.5. Participación en plusvalía 222
en la construcción de una obra pública, la cual no se financia ex- 5.6. Fondos de compensación 234
clusivamente con las contribuciones pagadas por ese concepto, 5.6.1. Compensación regional 237
pero que beneficia individualmente al predio y en general a toda 5.6.2. Compensación a propietarios 238
la comunidad. La contribución está definida en el artículo 181 5.7. Concesiones 239
del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental)
como el gravamen real sobre la propiedad inmueble. En conse-
cuencia una vez liquidada, la contribución deberá ser inscrita Bibliografía 247
en el libro que para tal efecto abrirán los Registradores de Ins-
trumentos públicos y privados, el cual se denominará Libro de
anotaciones de contribuciones de valorización.

La tasa (o precio), finalmente, responde de manera particu-

65
lar a un servicio prestado con carácter general por el Estado
T-292/93 con ponencia
del Magistrado Alejandro pero que beneficia individualmente a quien ha de pagarla, y
Martínez Caballero. cuyo monto se considera remunera el servicio recibido. Ha sido
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
8 241
1. Problemas de ordenamiento
territorial: Elementos y criterios
1.1. Los instrumentos de la planeación urbana
Es un hecho que Colombia en la última década ha avanzado
considerablemente en materia de planificación territorial, es-
pecialmente urbana, y aunque sus directas repercusiones en
términos de una positiva transformación del territorio no sean
aún evidentes, es de esperar que estos resultados se logren,
aunque tarden un poco más en aparecer, siendo este proceso la
mayor apuesta histórica que ha hecho nuestro país para avan-
zar hacia un verdadero ordenamiento territorial.
Se entiende que el primer esfuerzo de este proceso se ha con-
centrado en la planificación, mientras que la materialización
en proyectos y la materialización de un mejor ordenamiento te-
rritorial toman mucho más tiempo que la planificación misma.
El principal riesgo que posee el proceso de planificación y ges-
tión urbana desatado en Colombia tras la Ley de Desarrollo Te-
rritorial de 1997, consiste en que nos quedemos solamente con
iniciativas de planificación y normativas territoriales, sin que
desarrollemos la verdadera esencia de la Reforma Urbana1 que
reside en el desarrollo de una nueva gestión y una verdadera
transformación del territorio.
1 Este riesgo es supremamente alto, ante la costumbre de enten-
La Ley 388 de 1997 o Ley der que la planificación constituye un fin en si mismo, máxime
de Desarrollo Territorial es la
cuando venimos de un proceso que rigió nuestra concepción
evolución de la Ley 9 de 1989
o Ley de Reforma Urbana, razón del ordenamiento territorial hasta hace muy poco, que consistió
por la cual no se debe perder en resolver los conflictos únicamente a través de la normativa
de vista que en esencia este
urbanística o rural, persistiendo la noción de que los Planes de
proceso posee como fin último
realizar dicha reforma, ampliada Ordenamiento Territorial son solamente medidas regulatorias,
a todo el territorio municipal. para definir la obtención o no de licencias, omitiendo el prin-
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Financiación del ordenamiento territorial
de obligatorio cumplimiento para las partes. La variación de estas reglas
sin el consentimiento del concesionario implicará responsabilidad civil
para la entidad que a su vez podrá repetir contra el funcionario respon-
sable. En los contratos que por concesión celebre el Instituto Nacional
de Vías se podrán incluir los accesos viales que hacen parte de la in-
fraestructura Distrital o Municipal de transporte. PARÁGRAFO 1o. Los
Municipios, los Departamentos, los Distritos y la Nación podrán aportar
partidas presupuestales para proyectos de infraestructura en los cuales
de acuerdo con los estudios, los concesionarios no puedan recuperar su
inversión en el tiempo esperado. PARÁGRAFO 2o. Los contratos a que
se refiere en inciso 2o. del artículo 81 de la Ley 80 de 1993, que a partir
de la promulgación de esa Ley se celebren, se sujetarán en su formación
a lo dispuesto en la misma. Sin embargo, estos no estarán sujetos a lo
previsto en el numeral 4 del artículo 44 y el inciso 2o. del artículo 45
de la citada Ley. En el Pliego de Condiciones se señalarán los criterios
de adjudicación. PARÁGRAFO 3o. Bajo el esquema de Concesión, los
ingresos que produzca la obra dada en concesión, serán asignados en su
totalidad al concesionario privado, hasta tanto este obtenga dentro del
plazo estipulado en el contrato de concesión, el retomo al capital inver-
tido. El Estado recuperará su inversión con los ingresos provenientes de
la operación una vez culminado el período de concesión".
Generalmente, el pago de la concesión para ejecución de vías se realiza
a través de la autorización de establecer peajes; se denomina peaje al
pago que se efectúa para poder utilizar un camino. En la antigüedad se
llamaba portazgo a la suma que debía pagarse para cruzar cierto límite
(puerta) entre dos zonas territoriales. A través de este sistema se garan-
tiza el pago de la infraestructura por parte de aquellos que efectivamen-
te usan la vía, sin que la construcción de la misma deba ser sufragada
por todos los habitantes a través de los impuestos.
Ya la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la posibilidad de
cobrar por el uso de un bien que, en la teoría jurídica, pertenece a todos
los habitantes de la Nación; ha dicho la Corte que "Los bienes de uso pú-
blico común o universal pueden ser gratuitos u onerosos. Generalmente
el uso público universal es gratuito, por excepción puede no serlo. Así
ocurre cuando se establece el pago de un peaje sobre ciertos caminos o
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
240
servicio público se realiza a riesgo y ventura del concesionario,
por ejemplo la prestación de servicio público domiciliario.
3. El aprovechamiento de un patrimonio colectivo que es del do-
minio público, como entregar en concesión el subsuelo o el es-
pacio aéreo del espacio público, donde el concesionario paga una
compensación económica por tener el derecho al uso exclusivo.
El estatuto de contratación administrativa contempla esta va-
riedad de opciones al definir el contrato de concesión como “los
que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar
a una persona llamada concesionario la prestación, operación,
explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servi-
cio público, o la construcción, explotación o conservación total o
parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público,
así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada
prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta
y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la
entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede
consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la parti-
cipación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una
suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier
otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden.”64
La Ley 105 de 1993 que organiza el sector de transporte con-
templa una situación especial cuando se trata de la concesión
para la ejecución de vías, al determinar en su Artículo 30 que
“La Nación, los Departamentos, los Distritos y los Municipios,
en sus respectivos perímetros, podrán en forma individual o
combinada o a través de sus entidades descentralizadas del
sector de transporte, otorgar concesiones a particulares para
la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de
infraestructura vial. Para la recuperación de la inversión, la Na-
ción, los Departamentos, los Distritos y los Municipios podrán
establecer peajes y/o valorización. El procedimiento para cau-
64 sar y distribuir la valorización, y la fijación de peajes se regula
Artículo 32, numeral para las normas sobre la materia. La fórmula para la recupera-
4, Ley 80 de 1993. ción de la inversión quedará establecida en el contrato y será
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Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
9
cipal propósito de este proceso de ordenación, que consiste en propiciar
una gestión compartida del territorio, consciente de las limitaciones y
potencialidades del mismo y con miras a un modelo preestablecido de
ocupación y utilización, que más allá de fundamentar una normativa,
debe trascender hacia la realización de los proyectos y cambios en la
ocupación del territorio, lo cual involucra a toda la sociedad e implica un
acuerdo sostenible entre todos los sectores que la componen.
En este orden de ideas, queremos ilustrar sobre las principales carac-
terísticas del sistema de planificación que hoy tenemos en Colombia,
fundamentado esencialmente en el Municipio como célula básica del
ordenamiento territorial, acompañado de la lógica que rige la adopción
de disposiciones de planificación, teniendo presente en todo momento
que estas conducen a una transformación del territorio y a una gestión
público y privada del desarrollo urbano.
A lo largo de estos enunciados básicos de la planificación municipal -en-
tre lo dispuesto por la Ley 388 de 1997 y lo que la práctica de los últimos
años ha permitido consolidar como “Modelo”- se proponen definiciones
y correlaciones que ayudan a hacer más sólido el modelo de planifica-
ción y que, por ende, facilitarán la fase de implementación o gestión de
los diferentes planes y proyectos que lo componen y desarrollan, pues
hemos podido apreciar que en muchos casos la falta de claridad e interre-
lación entre diversas figuras y componentes de la planificación territorial,
debilita su aplicación y la consecución de los objetivos que se persiguen.
Consideramos, sin embargo, que estas debilidades no son estructu-
rales, puesto que algunos de estos contenidos y propuestas de arti-
culación son un aporte del Área Metropolitana del Valle de Aburrá,
para una mejor comprensión de los componentes del actual proceso
planificador encabezado por los Planes de Ordenamiento Territoriales
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
10
(POT). En la medida en que este proceso planificador se encuentre
adecuadamente articulado, en sus componentes y con sus conse-
cuentes instrumentos de gestión, facilitará una exitosa trasformación
de los territorios metropolitanos, materia de este documento.
1.1.1 Enunciados básicos del actual proceso
de planificación
La Ley 388 de 1997 es suficientemente explícita sobre los contenidos
y estructura básica de los POT, razón por la cual en este punto es in-
necesario repetir los dispuesto por la Ley en esta materia, se buscará
más bien identificar una estructura coherente de contenidos, normas
e instrumentos de gestión, que integre los establecidos por las nor-
mas vigentes y otros complementos que se han utilizado en la prácti-
ca en los últimos años.
Sobre esta estructura de contenidos y disposiciones de ordenamien-
to municipal, se soporta el ámbito de las posibles determinaciones de
ordenamiento para una Planificación y Gestión Metropolitana, que se
explicarán más adelante en este documento, teniendo claro desde un
principio que nuestro ordenamiento territorial -para mal o para bien-
es casi competencia exclusiva de los municipios, situación que si bien
no analizaremos en este texto, sí determina los alcances de la gestión
metropolitana, pues esta depende de una correcta planificación muni-
cipal a través de los POT y de una muy buena coordinación con el Área
Metropolitana, como entidad administrativa y planificadora común para
los municipios que la integran.
Debido entonces a la importancia de los municipios y de la competencia
de estos para ordenar el territorio, se comienza por enunciar la estruc-
tura del ordenamiento en la escala municipal, para estructurar el ámbito
de la planificación y gestión metropolitanas, conscientes de sus límites
y complementariedades.
Los POT en todos los municipios Colombianos, sin importar su tamaño
y si hacen o no parte de áreas metropolitanas, toman cuatro decisiones
principales:
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Financiación del ordenamiento territorial
239
cas, o que administre e invierta los fondos de compensación
que se determinen en los Planes de Ordenamiento Territorial.
La compensación a propietarios de acuerdo con nuestra legis-
lación, se establece cuando se ha declarado la conservación
ambiental o por constituir el inmueble un patrimonio cultural.
Pero, la Ley 09 de 1989 establece la opción del pago en dinero
de las obligaciones urbanísticas por los interesados en el de-
sarrollo de proyectos cuando “las áreas para cesión de zonas
verdes y servicios comunales sean inferiores a las mínimas exi-
gidas por las normas urbanísticas o cuando su ubicación sea
inconveniente para la ciudad..”;63 determina el Decreto 1504
de 1998 que incluso se pueden establecer derechos transferi-
bles de construcción y desarrollo para garantizar la provisión
de espacios públicos en los municipios y distritos.
Son pues los propietarios los protagonistas de la gran mayoría
de los sistemas de compensación que se establezcan, tanto por
parte de los municipios, como aquellos que fije o administre el
Area Metropolitana, pues son ellos los que deben hacer frente
a las cargas que se derivan del planeamiento urbano, sea me-
diante el aporte de terrenos, el pago en dinero de las obliga-
ciones, como por la distribución de la edificabilidad que pueda
generar un proceso de reparto como el que estamos plantean-
do, un reajuste de terrenos por efecto de la necesidad de es-
tablecer un proceso más eficiente de ocupación del territorio.
5.7. Concesiones
En sentido amplio la concesión puede definirse como el medio
para obtener la cooperación de sujetos particulares para:
1. La ejecución de una obra pública, constituyendo la conce-
sión la forma de retribución, lo cual no implica de por sí pres-
tación de servicio alguno. Por ejemplo: Concesión de autopista 63
Artículo 7 de la Ley 09 de
de peaje en la cual el usuario de la vía no paga por el servicio
1989, reglamentado por
,sino por la utilización de la vía. los artículos 21 y 22 del
2. La gestión de un servicio público, en la cual la gestión del Decreto 1504 de 1998.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
238 11

Figura 26. Función panificadora del Área Metropolitana.

FUNCIÓN PLANIFICADORA DEL ÁREA METROPOLITANA
Identifican CARGAS
Sistemas Estructurantes
Naturales (base natural) y
Artificiales (viales, espacio
público, equipamientos)
Aburrá 20/20 - Banco Inmobiliario
Proyectos Estratégicos -
Actuaciones Urbanísticas
en general
Generan BENEFICIOS
Capitalizar beneficios
generales vía:
valorización, captación de
plusvalías, concesiones,
participación en empresas
gestoras, etc.
Sistema de reparto de cargas y de
beneficios metropolitanos.
Autofinanciación,
aportes a sistemas
estructurantes, cesiones,
derechos de construcción,
pago o inversión de
compensaciones, etc.
• Categorizan los territorios, lo cual constituye la base para las normativas
urbanas y rurales, regulando la utilización y aprovechamiento del suelo.
• Estructuran el territorio identificando sistemas estructurantes na-
turales y artificiales, ademas, regulan y planifican su manejo y fu-
turo desarrollo.
• Identifican macroproyectos, planes parciales, proyectos estratégicos y
otros detonantes de la transformación territorial correlacionados con
los territorios categorizados y los sistemas que los estructuran.
• Determinan los instrumentos de gestión pública y privada que harán
posible el desarrollo de los proyectos y la implementación de los siste-
mas, así mismo, la manera cómo se aplica el principio legal del reparto
equitativo de las cargas y de los beneficios, dado que la categorización
de los territorios, las normas derivadas de esta y los sistemas estruc-
turantes, generan la necesidad de implementar herramientas para el
logro de la equidad y la sostenibilidad del proceso de ordenamiento en
todo el territorio y sus habitantes.
Figura 1. Decisiones principales de los POT:

Categorización Sistemas estructurantes

La figura anterior sintetiza el potencial esquema de funcionamiento de y reglamentación de los naturales y artificiales:
la gestión metropolitana, basado en la necesidad de institucionalizar un territorios: Clases, Agua, transporte, espacio
sistema de “compensaciones regionales”. tratamientos, usos público, equipamientos

5.6.2. Compensación a propietarios

Este mecanismo pretende que los beneficiados por una decisión del or-
denamiento (otros propietarios, el municipio a nombre de la comunidad POT
en general o el Área Metropolitana) retribuyan al propietario del inmue-
ble parte de las restricciones de aprovechamiento que carga su predio y
que hacen más gravoso el desarrollo de proyectos urbanísticos.

Si bien, como lo hemos afirmado antes, la posibilidad de esta compen- Instrumentos de Gestión
Macroproyectos, planes del suelo, para el reparto
sación radica fundamentalmente en el municipio como titular de la fa- parciales y otros proyectos
cultad de establecer la edificabilidad de los predios, nada impide que el de cargas y beneficios
y planes estratégicos financiación, etc.
Área Metropolitana, en asocio con estos, establezca mecanismos para
garantizar mantener el principio de igualdad frente a las cargas públi-
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
12
La Ley 388 de 1997 clasifica las normas urbanísticas en Estructurales,
Generales y Complementarias, asociadas a los contenidos General, Ur-
bano y Rural del POT, así como a sus vigencias de largo, mediano y corto
plazo, generando así una estructura básica de prevalencias que permite
estructurar la toma de decisiones y la lógica misma del ordenamiento.
En aras de establecer una estructura de contenidos para la planifica-
ción, debe entenderse que cada uno de los cuatro temas o decisiones
enunciadas en la tabla 1, posee contenidos que se pueden clasificar,
algunos como normas estructurales, y otros como normas generales y/o
complementarias; así por ejemplo, clasificar los suelos en: Urbano, de
expansión urbana, rural, suburbano y de protección ambiental, es una
norma estructural, de la cual se desprenden normas de menor jerarquía
-normas generales-, como son los usos y tratamientos para cada clase
de suelo, igual sucede con los demás temas, con los siguientes ejemplos:
• Las disposiciones sobre los principales componentes de protección
ambiental y los elementos constitutivos de los sistemas artificiales
principales constituyen normas estructurales, mientras que las ca-
racterísticas técnicas de manejo de los mismos pueden ser normas
generales o complementarias.
• Las directrices generales para planes parciales -dentro de los mismos,
unidades de actuación urbanística- identificación de macroproyectos
y de proyectos estratégicos son normas estructurales, mientras que las
disposiciones específicas de cada uno de ellos son normas complemen-
tarias, atendiendo además a las normas generales de uso y aprovecha-
miento dispuestas en el mismo POT o sus desarrollos complementarios.
De esta manera, cada tema se desarrolla en diferentes escalas de pre-
valencia; entre los temas debe existir correlación y coherencia, aspectos
que en ocasiones aparecen ligeramente confusos o incompletos en sus
explicaciones metodológicas en la Ley y los POT, razón por la cual, para
su comprensión, se proponen a continuación las siguientes definiciones
y estructuración de contenidos:
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
237
El sistema de compensación propuesto puede dividirse en dos subsistemas:
5.6.1 Compensación regional
Del desarrollo de las propuestas de ordenamiento regional y la implemen-
tación de los hechos metropolitanos hay municipios que soportan mayores
cargas que otros, renunciando a favor de otros a beneficios que les gene-
raría el establecimiento en sus planes de ordenamiento territorial de ma-
yores aprovechamientos; por ejemplo, al determinar la localización de una
planta de tratamiento de aguas residuales en un municipio, que recibiría
el alcantarillado de los demás municipios del Área Metropolitana, esta
zona, necesariamente tendrá restringida la posibilidad de urbanizarse, por
lo tanto, el municipio “perdería” parte de su capacidad reglamentaria a
favor de los otros municipios beneficiados por la decisión que, al no tener
que decidir sobre la localización de esta infraestructura, podrán desarro-
llar vía norma, mayor cantidad de su territorio.
Situaciones como esta lleva a que sea necesario entonces plantear un
procedimiento para que los municipios beneficiados con la decisión pa-
guen o compensen al municipio en el que se estableció la ubicación de
este uso que requiere condiciones especiales, por ejemplo de estableci-
miento de zonas de amortiguamiento o de protección ambiental.
Por lo anterior, el Acuerdo 15 de 2006 determina la necesidad de crear
un “Sistema Metropolitano de Reparto de Cargas y de Beneficios” entre
los municipios de la región, del cual este documento constituye su base
conceptual, dado que son todos los instrumentos y procedimientos des-
critos los que conforman un sistema estructurado para tal efecto, y cuyo
eje central operativo lo constituye el Banco Metropolitano Aburrá 20/20.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
236
Metropolitana para establecerlo, porque el Artículo 7 de la Ley 388 que
abría tal posibilidad fue declarado inexequible por la Corte Constitu-
cional mediante sentencia C-795 de 2000 ya que buena parte de su
contenido, en sentir de la Corte, era una reglamentación que requería
la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y no era
objeto de una Ley Ordinaria.
Sin embargo, teniendo en cuenta el principio de efecto útil del orde-
namiento y las facultades de delegación de funciones que consagra la
Ley 489 de 1998, así como las disposiciones de la Ley 614 de 2000
que permite establecer mecanismos de integración, coordinación y
armonización de las diferentes entidades competentes en materia de
ordenamiento del territorio, para la implementación de los Planes de
Ordenamiento Territorial, creando el concepto de “área de influencia te-
rritorial” en relación con la implementación de una visión estratégica de
futuro, por fenómenos de conurbación o relaciones estrechas en el uso
del suelo, estaría justificada la intervención del Área Metropolitana en
el establecimiento de un sistema de compensación de cargas regionales
que permita establecer la equidistribución regional de cargas y benefi-
cios, haciendo claridad que procesos como la transferencia de derechos
de construcción y desarrollo y el establecimiento de pago en especie
de obligaciones urbanísticas, no pueden ser implementadas de manera
directa por la entidad, pues requieren la suscripción de convenios y de-
legaciones expresas por parte de las entidades territoriales.
Teniendo en cuenta entonces estos aspectos, queremos expresar algu-
nas ideas sobre los sistemas de compensación que podrían, previo el
desarrollo de convenios interadminstrativos y urbanísticos, ser desarro-
llados por el Área Metropolitana como implementación de las directrices
y lineamientos de Ordenamiento Territorial Metropolitano.
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
13
a. CLASES DE SUELOS
Las siguientes definiciones se transcriben de la Ley 388 de 1997:
Suelo urbano: Constituyen el suelo urbano las áreas del territorio distri-
tal o municipal destinadas a usos urbanos por el Plan de Ordenamiento,
que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acue-
ducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación,
según sea el caso. Podrán pertenecer a esta categoría aquellas zonas
con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas con-
solidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento
integral en los planes de ordenamiento territorial.
Las áreas que conforman el suelo urbano serán delimitadas por perí-
metros y podrán incluir los centros poblados de los corregimientos. En
ningún caso el perímetro urbano podrá ser mayor que el denominado
perímetro de servicios públicos o sanitarios.
Suelo de expansión urbano: Constituido por la porción del territorio mu-
nicipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso
urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento, según lo deter-
minen los programas de ejecución.
La determinación de este suelo se ajustará a las previsiones de creci-
miento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para
el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas
libres, parques y equipamiento colectivo de interés público o social.
Dentro de la categoría de suelo de expansión podrán incluirse áreas de
desarrollo concertado, a través de procesos que definan la conveniencia
y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuación y habilita-
ción urbanística a cargo de sus propietarios, pero cuyo desarrollo estará
condicionado a la adecuación previa de las áreas programadas.
Suelo rural: Constituyen esta categoría los terrenos no aptos para el
uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos
agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos natura-
les y actividades análogas.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
14
2
Aunque los decretos nacionales
097 de 2006 y 3600 de 2007 no
sean explícitos en el hecho de
que los procesos de parcelación
campestre con fines de segunda
vivienda o turística, son desarrollos
que se deben localizar en los suelos
suburbanos, se entiende que estos
decretos reglamentarios de la Ley
388 de 1997, no pueden entrar en
contradicción con la misma y que
de acuerdo con las definiciones
aquí trascritas de la Ley, este tipo
de actuaciones se deben orientar
en los POT, únicamente hacia los
suelos que sean determinados
como suburbanos y evitarlos en
las demás clases de suelos.
3
A pesar de que el decreto
nacional 3600 de 2007 tiende
a confundir las clases de suelos
de protección ambiental con la
“protección de las actividades
agropecuarias” utilizando
el mismo término para dos
clases de suelos distintos, pues
éstos los incluye como una
subcategoría de los suelos rurales
y por ende genera confusión, se
entiende que las definiciones
determinadas por la Ley,
priman sobre otras posibles
interpretaciones enunciadas en
los decretos reglamentarios.
Suelo suburbano: Constituyen esta categoría las áreas ubica-
das dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del
suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a
las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden
ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de inten-
sidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en
servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo esta-
blecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994. Podrán
formar parte de esta categoría los suelos correspondientes a
los corredores urbanos interregionales.2
Los municipios y distritos deberán establecer las regulaciones
complementarias tendientes a impedir el desarrollo de activi-
dades y usos urbanos en estas áreas, sin que previamente se
surta el proceso de incorporación al suelo urbano, para lo cual
deberán contar con la infraestructura de espacio público, de
infraestructura vial y redes de energía, acueducto y alcantari-
llado requerida para este tipo de suelo.
Suelo de protección: Constituido por las zonas y áreas de terre-
nos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases,
que por sus características geográficas, paisajísticas o ambien-
tales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para
la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios
públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no
mitigable para la localización de asentamientos humanos, tie-
ne restringida la posibilidad de urbanizarse.3
b. TRATAMIENTOS
Son las determinaciones del Plan de Ordenamiento Territorial
que atendiendo a las características físicas de cada zona ho-
mogénea, establecen normas que definen un manejo diferen-
ciado para cada zona en cada una de las CLASES de suelo. El
tratamiento urbanístico permite entonces determinar cómo
una porción del territorio municipal atiende el desarrollo del
modelo de ordenamiento territorial, contenido en las normas
estructurales antes mencionadas. Son tratamientos urbanís-
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
235
por diferencias de adjudicación, al objeto de mantener el justo
equilibrio entre cargas y beneficios derivados de la actuación
urbanística. El principio de la compensación está basado en que
las cargas urbanísticas derivadas del planeamiento no pueden
ser superiores a los beneficios o plusvalías que aquel produce;
se entiende por tanto como un necesario equilibrio de igual-
dad entre cargas y beneficios de la actuación urbanística que
condiciona la legalidad del planeamiento y su ejecución. Tal
equilibrio entre cargas y beneficios se traduce, en opinión de
algunos tratadistas de derecho urbanístico, en la consecuen-
cia de que, si las cargas urbanísticas fueran superiores a los
beneficios, es decir, absorbieran las plusvalías derivadas de la
ordenación, estaríamos ante una confiscación de toda o parte
de la propiedad; y en tal caso, ante un enriquecimiento injusto
de la comunidad con daños y perjuicios para el propietario.61
La compensación es definida a nivel genérico como “igualar
en opuesto sentido el efecto de una cosa con el de otra” como
mecanismo para desarrollar el derecho a la igualdad consagra-
do en nuestra Constitución Política, ha sido utilizado en varios
aspectos: Por ejemplo, el Artículo 12 de la Ley 23 de 1973 fa-
culta al Gobierno Nacional para crear tasas compensatorias por
servicios ambientales, con el objeto de sufragar los gastos de
mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales,
diferenciándola de la tasa retributiva que se destina a la remu-
neración del servicio.
La Ley 388 de 1997 determina la necesidad de establecer estos
fondos “como mecanismo para asegurar el reparto equitativo
de cargas y beneficios generados del ordenamiento urbano, y
para garantizar el pago de compensaciones en razón de cargas 61
Del Arco Torres, Miguel
urbanísticas de conservación”62, fondos que deben ser creados Ángel. Diccionario de
por las administraciones municipales y que pueden ser admi- derecho urbanístico.
nistrados a través de encargos fiduciarios. Pero, como lo hemos 3ed. Granada (España):
comares, 1998. pág. 89.
reiterado a lo largo de este documento, no existen reglamen-
taciones específicas para el desarrollo de fondos de compen- 62
sación regional o metropolitana, ni la facultad expresa al Área Artículo 49, Ley 388 de 1997.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
234
podría ser retroactivo, o sea, no podría cobrarse sobre los hechos gene-
radores que se establecieron el Plan de Ordenamiento Territorial. Como
esta discusión no ha sido resuelta, consideramos importante entonces
revisar lo que al respecto estableció cada uno de los municipios en rela-
ción con los hechos generadores de la participación.
Tal como lo manifestamos anteriormente, la Participación en Plusvalía
como instrumento de financiación y de gestión que pueda ser utilizado
por el Área Metropolitana, sólo se prevé para la ejecución de obras pú-
blicas cuando no se utiliza la contribución de valorización como meca-
nismo para su desarrollo; por lo tanto el Área Metropolitana tendría la
posibilidad de establecerla a través de un Acuerdo Metropolitano siem-
pre y cuando se utilice con un gran criterio de racionalidad, pues de
lo contrario podría condenar las zonas en las que se efectúa inversión
pública a estancar su desarrollo.
Para el cobro de la participación en plusvalía por obra pública es nece-
sario tener en cuenta que:
Sólo podría calcularse el mayor valor del predio por la obra pública, par-
tiendo de las ventajas que esta genera, pues los mayores aprovecha-
mientos o cambios de uso son competencia exclusiva de la administra-
ción municipal, y en tal sentido, no es la obra pública la que genera estos
cambios, pues si no están contemplados en el correspondiente plan de
ordenamiento, no podría el Área determinarlos como mecanismo para
cuantificar la participación en plusvalía.
El proceso de adoptar la participación en plusvalía por parte del Área Me-
tropolitana requiere de una amplia concertación con los municipios que la
integran, pues de lo contrario, puede existir el riesgo de generar rechazo
a las obras, las cuales podrían dilatarse en el tiempo siendo demandadas
o cuestionadas por la comunidad y la administración municipal.
5.6. Fondos de compensación
En el derecho urbanístico se entiende por compensación las diferen-
cias económicas que procedan por adjudicación de parcelas aptas para
edificación; las cantidades económicas sustitutivas o complementarias
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
15
ticos el de desarrollo, renovación urbana, consolidación, conservación
y mejoramiento integral, entre otros.
Complementando la anterior definición, inspirada en el Decreto 2181
de 2006, consideramos oportuno precisar que los tratamientos determi-
nan de acuerdo con el modelo de ordenamiento territorial y el potencial
de cada sector, las acciones que orientan la implementación del POT,
en todas las diferentes zonas homogéneas que componen cada clase
de suelo, para que cada zona pase de la situación actual a la situación
deseada, identificando las potenciales transformaciones que a su vez
darán cabida a las actividades consagradas como permitidas en el Plan
de Ordenamiento.
De esta manera, consideramos que para el logro del modelo de ocupa-
ción territorial es importante que los Planes de Ordenamiento definan
los tratamientos en los suelos rurales y de protección. Por la experiencia
regional del Valle de Aburrá, se ha incorporado además del tratamiento
de Renovación urbana, definido por la Ley 9 de 1989, el tratamiento
de Redesarrollo, el cual identifica procesos de reciclaje de suelos ya no
derivados de condiciones de deterioro, sino de subutilización por agota-
miento o cambio radical del uso anterior, como es el caso frecuente en la
región de la transformación de antiguas áreas productivas en desuso, en
área de actividad múltiple que incluyan servicios, comercio y vivienda.
Igualmente, se entiende que el tratamiento de conservación en los sue-
los urbanos se aplica a aquellas zonas que se busca mantener y recupe-
rar en función de alto valor urbanístico y arquitectónico, complementa-
rio a que en ellas o fuera de ellas, se identifiquen inmuebles o sectores de
protección patrimonial o cualquiera de las categorías creadas por el Ley de
Cultura; y que por otra parte, áreas para “conservar” por razones natura-
les y/o ambientales, se clasifican normalmente como suelos de protección.
Entendiendo que la definición de tratamientos orienta las acciones que
transforman el territorio, también en el suelo rural deben existir trata-
mientos como la generación, restauración, la diversificación o la preser-
vación de actividades o características, agrícolas, pecuarias, mineras o
forestales entre otras, así como en el suelo suburbano -que mezcla for-
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
16
4
Algunas de estas definiciones
se encuentran basadas en los
Acuerdos 062 de 1999 y 046 de
2006 del Municipio de Medellín.
mas de vida rurales y urbanas-, pueden existir tratamientos de
consolidación, mejoramiento integral e incluso de desarrollo,
para el caso de áreas donde se pretenda hacer nuevas parcela-
ciones campestres. A las anteriores categorías deben articular-
se las establecidas para los mismos fines por el Decreto 3600
de 2007.
En todo caso, las reglamentaciones nacionales al respecto de-
ben siempre dejar abierta la posibilidad de que los procesos
de ordenamiento territorial municipal puedan identificar otras
clases de tratamientos o categorías; sin embargo, es muy im-
portante que los anteriormente mencionados o descritos en
las actuales reglamentaciones nacionales se concreten en un
conjunto de definiciones claramente acotadas, y muy especial-
mente en relación con la correspondencia de los tratamientos
definidos y las clases de suelos, así como con los usos prin-
cipales que son propicios de combinar con cada tratamiento.
Proponemos al respecto las siguientes definiciones4:
Tratamiento de desarrollo: Según el Decreto 2181 de 2006,
“son las determinaciones del componente urbano del plan de
ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarro-
llan y complementan, que regulan la urbanización de predios
en suelo urbano o de expansión urbana” y, que proponemos
complementar como definición, haciendo énfasis en que se
trata de las zonas urbanizables, no urbanizadas aún y que por
lo tanto generalmente, a través del instrumento complemen-
tario de planificación y gestión “plan parcial”, serán transfor-
mados en áreas urbanas contando con todos los atributos de
infraestructuras, vías y espacios públicos propios de esta clase
de suelo. Decimos “generalmente” puesto que, si bien, se tie-
ne claro que siempre los suelos de expansión urbana deben
utilizar la herramienta plan parcial para su incorporación al
suelo urbano, en los suelos con tratamiento de desarrollo al
interior del perímetro urbano, depende esta obligación de la
definición que haga del respectivo POT, atendiendo a la escala,
complejidad y oportunidad de cada zona por desarrollar, y más
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
233
municipal o metropolitana, este puede ser un importante ingreso para
apalancar otras obras y así generar un mecanismo de financiación per-
manente, esto si en el primer caso se financian las obras inicialmente
con otros recursos que no sean de valorización.
Lo que sí es bastante extraño es el enunciado acerca de calcular su
efecto antes, durante o después de ejecutadas las obras, cuando de lo
que se trata es de estimar mediante avalúos previos y posteriores el
efecto de plusvalía, lo que determina el más justo de todos los siste-
mas, mientras se pueda “aislar” verdaderamente el efecto plusvalía de
la obra descontando otros hechos generadores probablemente de otra
índole, sin embargo pensar en su cálculo “antes o durante” es imposi-
ble y puede minimizar su potencial.
Esta forma de captación, con una buena instrumentación, puede ser una
de las mejores y más reales opciones de utilización de la herramienta,
y el estar disponible para las Áreas Metropolitanas es muy factible de
aplicar, aunque sea el menos publicitado de los hechos generadores.
Esta reglamentación constituye una variable de la Contribución de Va-
lorización de corriente aplicación en los municipios colombianos y que,
tal como lo hemos manifestado anteriormente, es la manera más clara y
objetiva para este propósito. La diferencia sustancial entre la participa-
ción en plusvalías y la contribución de valorización por obra pública es
que en la primera no se tiene en cuenta el valor de la obra, mientras en
la segunda es este precio la base para determinar su recaudo; establece
la ley que, si el beneficio es mayor que el valor de la obra, los propie-
tarios están obligados a pagar el tributo en el porcentaje equivalente al
valor de la misma.
Los estudiosos del tema de la participación en plusvalía como mecanismo
redistributivo de riqueza y los juristas no se han puesto de acuerdo so-
bre la posible ilegalidad que conllevaría el determinar mediante Acuer-
do con carácter de Norma Complementaria, las bases para el cobro de la
participación, pues para algunos juristas si en el Plan de Ordenamiento
Territorial no se desarrolló de manera detallada el procedimiento para la
implementación del sistema de la participación en plusvalía, entonces el
Acuerdo que consagre estas normas tendría efectos hacia el futuro y no
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
232
Plan de Ordenamiento Territorial o en los planes parciales o en los ins-
trumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financia-
ción la contribución de valorización, las correspondientes autoridades
distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrán determinar
el mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liqui-
dar la participación que corresponde al respectivo municipio, distrito o
área metropolitana, conforme a las siguientes reglas:
1. El efecto de plusvalía se calculará antes, durante o después de con-
cluidas las obras, sin que constituya límite el costo estimado o real de
la ejecución de las obras. Para este efecto, la administración, mediante
acto que no podrá producirse después de seis (6) meses de concluidas
las obras, determinará el valor promedio de la plusvalía estimada que se
produjo por metro cuadrado y definirá las exclusiones a que haya lugar,
de conformidad con lo previsto en la presente ley.
2. En todo cuanto sea pertinente, se aplicarán las disposiciones de liqui-
dación, revisión y valor de la participación de que trata la presente ley.
3. La participación en la plusvalía será exigible en los mismos eventos
previstos en el artículo 83 de la presente ley.
4. Se aplicarán las formas de pago reguladas en el artículo 84 de la
presente ley.
PARÁGRAFO: Además de los municipios y distritos, las áreas metropo-
litanas podrán participar en la plusvalía que generen las obras públicas
que ejecuten, de acuerdo con lo que al respecto definan los planes
integrales de desarrollo metropolitano, aplicándose, en lo pertinente
lo señalado en este capítulo sobre tasas de participación, liquidación y
cobro de la participación.”
Es importante anotar que ejercicios teóricos realizados con base en la
simulación de captación de plusvalía por obra pública, arrojan montos
para pagar muy superiores al valor de la obra, situación que supera en
este aspecto a la valorización como herramienta, igualmente si se piensa
en estimar su monto y captar su efecto después de ejecutada una obra
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
17
recientemente, cumpliendo con lo establecido en cuanto a área, tenen-
cia y características definidas por Decreto Nacional.
Tratamiento de renovación urbana: Se deriva de la descripción vigente
de los “proyectos de renovación urbana” establecida en la Ley 9 de 1989,
que el tratamiento de renovación urbana está dirigido a introducir modi-
ficaciones substanciales al uso de la tierra y de las construcciones para
detener procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos
a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento de la calidad de vida de los
moradores de las áreas de renovación, el aprovechamiento intensivo de
las infraestructuras establecidas de servicios, la densificación racional
para área de vivienda y servicios, la descongestión del tráfico urbano o
la conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales, todo
con miras a una utilización más eficiente de los inmuebles urbanos y con
mayor beneficio para la comunidad.
Complementando lo anterior, consideramos importante recomendar que
en todos los casos los procesos de renovación sean planificados y ges-
tionados a través del instrumento plan parcial, pues la intervención en
estas zonas implica cambios drásticos en materia física, pero al mismo
tiempo, se puede considerar proteger y/o diversificar funciones econó-
micas y sociales existentes, dado que existe la tendencia a creer que
la renovación siempre implica desplazamientos totales de pobladores
que generan graves impactos sociales, cuando no necesariamente es
así, pero en todo caso, los impactos negativos que genere la operación
deberán ser mitigados en su totalidad.
Tratamiento de Redesarrollo: Es el aplicable a zonas homogéneas iden-
tificadas con altísimo potencial de transformación, y cuyo propósito de
desarrollo es orientar procesos de cambio ya iniciados o generar nuevos,
en zonas con localización estratégica en la ciudad de acuerdo con los
objetivos de ordenamiento propuestos por el Plan, -no necesariamente
localizados en el centro de la ciudad, como reza la definición de renova-
ción urbana y no necesariamente por problemas de deterioro, sino por
fenómenos de cambio de uso y subutilización- de manera que se privile-
gie su transformación hacia la optimización de su potencial, permitiendo
mayores aprovechamientos y diversidad de usos.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
18
5
El artículo 124 del decreto
564 de 2006 establece que
el proceso de legalización
de asentamientos humanos
se podrá iniciar de oficio por
la autoridad municipal o
distrital facultada
para el efecto o
por solicitud del
urbanizador, enajenante, la
comunidad afectada o los
propietarios de terrenos.
Tratamiento de consolidación urbana: Se aplica a zonas con
tendencia a un desarrollo definido y estable, en consecuen-
cia, se pretende afianzar su desarrollo de conformidad con las
tendencias que presentan actualmente; pueden identificarse
diferentes énfasis, ya sea hacia la redensificación o el mante-
nimiento de las actuales densidades, en ambos casos mante-
niendo en general el mismo patrón urbanístico y predial así
como, dependiendo de cada zona, determinar si es del caso el
mejoramiento de los espacios e infraestructuras públicos.
Tratamiento de mejoramiento integral: Aplicable a las zonas
de desarrollo incompleto o inadecuado. Esto requiere acciones
orientadas a lograr la integración socioespacial, la equidad y la
inclusión social de estos asentamientos humanos, para posibi-
litar el acceso a las oportunidades del desarrollo a través de la
planificación y gestión integral, con la previsión de procesos de
regularización urbanística y ambiental que permitan la conso-
lidación de los barrios y su integración a los sistemas urbanos
estructurantes, de acuerdo con el modelo de desarrollo terri-
torial, la recuperación y mitigación de las zonas de riesgo, el
reasentamiento de población localizada en zonas de alto riesgo
no recuperable, elevar los estándares de espacio público y los
equipamientos colectivos por habitante, en coherencia con las
densidades, la integración al sistema de movilidad y transpor-
te y al de servicios públicos domiciliarios, la legalización de la
tenencia de la tierra, el reconocimiento de las edificaciones,
el mejoramiento de vivienda, su reforzamiento estructural y
la generación de alternativas de soluciones habitacionales. La
intervención en estos territorios implican la concentración de
actividades de actores, áreas y acciones, por ello, para obtener
un resultado exitoso, se hace necesaria la participación decidi-
da de la administración municipal, máxime cuando las normas
nacionales han establecido que el proceso de legalización de
asentamientos debe tener un liderazgo directo del municipio.5
Tratamiento de conservación: Se aplica a las zonas con alto
valor urbanístico, arquitectónico y paisajístico, con el fin de
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
231
sustente la realización de beneficios comerciales.
De nuevo, es necesario volver a la premisa básica: Es posible que deci-
siones de planificación aumenten injustificadamente el valor del suelo,
de ser así, como mecanismo de gestión y reparto de cargas y de benefi-
cios a nivel ciudad, es necesario constatar y dimensionar dicho fenóme-
no con el fin de viabilizar la captación de parte de este mayor valor, para
reinvertirlo en el desarrollo urbano.
Si entendemos los tres hechos generadores como oportunidades para
constatar, no como una verdad indiscutible, encontramos una herra-
mienta de gestión poderosa para asuntos tan importantes como los si-
guientes:
• Limitar las expectativas de elevación de precio de los suelos de una
operación urbanística.
• Poner freno a procesos de potencial especulación de los suelos reque-
ridos para el desarrollo de la ciudad.
• Herramienta de negociación a favor de la construcción de acuerdos
internos en planes parciales y macroproyectos urbanos con el fin de
apoyar el aporte de terrenos o de otros recursos.
• Su dimensionamiento y aporte en forma de subsidios municipales.
• De ser real su generación, captar los recursos para reinvertirlos en
los temas que dispone la ley, pero dando prioridad al desarrollo de
proyectos en la misma operación, de forma tal que haga parte del
reparto entre la operación que los generó y el entorno zonal que se
beneficia de la misma.
El único entorno habilitado para la captación de plusvalías por una Área
Metropolitana lo ofrece el hecho generador por obras públicas adelantadas
a través de esta entidad administrativa, pues los demás hechos genera-
dores que se consagran en la Ley 388 de 1997 sólo pueden ser adoptados
por los municipios a través de los Planes de Ordenamiento Territorial, por
lo tanto, dentro del esquema del manejo de tributos públicos, no podría
ser el área sujeto pasivo del mismo. El artículo 87 de la ley 388 desarrolla
esta posibilidad, por lo que se trascribe a continuación:
“ARTÍCULO 87. PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA POR EJECUCIÓN DE
OBRAS PÚBLICAS. Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
230
Figura 25. ¿Qué son los hechos generadores?
¿QUÉ SON LOS HECHOS GENERADORRES?
Participación
en Plusvalía
Plusvalía
Por decisiones administrativas:
1. Incorporación de suelo rural a suelo de expansión o
consideración de parte del suelo rural como suburbano.
2.El establecimiento o modificación del régimen o la
zonificación de usos del suelo a uno más rentable.
3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo
bien sea elevando el índice de ocupación o de construcción.
(Plan de Ordenamiento y sus desarrollos complementarios)
Por obras Públicas.
Una reflexión general al respecto esclarece otro de los problemas de
base para la aplicación de la figura, consiste en que en la ley se asumen
dos hipótesis que no son del todo ciertas: La primera es que la norma
constituye de manera autónoma el peso total de la generación de valor
del suelo, y la segunda, que el incremento de las posibilidades normati-
vas es directamente proporcional al incremento del valor del suelo.
Más sano es partir de la hipótesis según la cual, la elevación de las con-
diciones normativas y de planificación puede incidir en la elevación del
precio del suelo, de la cual, si se produce y es oportuno, se puede captar
una parte para reinvertirla en el desarrollo urbano. Esta es una reali-
dad que todos conocemos, sin embargo el error consiste en asumir que
la norma siempre aumenta el valor del suelo al margen del mercado
inmobiliario y en su misma proporción. Otra imprecisión de la figura
consiste en no descontar el esfuerzo privado que puede ser requerido
para lograr el mayor valor, pues si bien las posibilidades normativas se
pueden crear, estas no se concretan sin la generación del urbanismo que
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
19
orientar acciones que permitan la valoración, protección y recupera-
ción de estos sectores, que cuentan con un conjunto de elementos
significativos o altamente representativos de la evolución de la cultura
arquitectónica y urbanística de la ciudad, procurando la preservación
de sus características arquitectónicas, urbanísticas, morfológicas, am-
bientales y paisajísticas.
Tratamiento de restauración: Aplicable a áreas rurales que han perdido o
vienen perdiendo un conjunto de funciones económicas, sociales o am-
bientales que se consideran importantes de restaurar y fomentar con el
fin de mantener el equilibrio en el ordenamiento territorial global; para
tal efecto se aplicarán acciones conducentes a reestablecer las condicio-
nes físicas y de dotación que permitan este proceso.
Tratamiento de generación: Se aplica a suelos rurales que cuentan con
potencial para el desarrollo de determinadas actividades agropecuarias,
mineras o forestales, pero que no se están aprovechando; por tanto, se
deben implementar acciones con el fin de crear las condiciones de in-
centivo para estas actividades desde el punto de vista de la dotación y
generación integral de programas diseñados para tal fin, así como desin-
centivar las actividades que puedan estar suplantando el surgimiento de
las actividades y transformaciones deseadas.
Tratamiento de restauración: Aplicable a suelos rurales que han perdido
o vienen perdiendo un conjunto de funciones económicas, sociales o
ambientales que se consideran importantes de restaurar y fomentar con
el fin de mantener el equilibrio en el ordenamiento territorial global;
para tal efecto se aplicarán acciones conducentes a reestablecer las con-
diciones físicas y de dotación que permitan este proceso.
Tratamiento de diversificación: Es aplicable en zonas con funciones
agropecuarias definidas y activas, que dentro de las políticas para me-
jorar la calidad de vida de la población rural, el manteniendo de los
recursos naturales y el mejoramiento de la productividad rural, deben
aplicarse acciones, intervenciones y programas, con el fin de introdu-
cir nuevas actividades complementarias para diversificar las existen-
tes, sin desplazarlas.
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
20
Tratamiento de preservación: Aplicable en suelos rurales que desem-
peñan funciones agropecuarias, mineras o forestales que se consideran
importante conservar y fomentar, dado que en el modelo de ordena-
miento municipal estas constituyen una parte fundamental para el equi-
librio ambiental, social y productivo del territorio.
Tratamiento de protección activa: Es aplicable a las áreas en los suelos
de protección que por sus características geográficas, paisajísticas, am-
bientales o por ser importantes para la provisión de servicios públicos,
deben preservadas y conservar sus principales atributos naturales. Se
pueden combinar de una manera técnicamente diseñada algunos tipos
de explotaciones forestales o agropecuarias de pequeña escala, que no
atenten con la condición de protección.
Tratamiento de protección estricta: Se aplica en los suelos de protección
ambiental que por sus características geográficas, paisajísticas, ambien-
tales o por ser importantes para la provisión de servicios públicos, deben
conservar todos sus principales atributos naturales, por tanto no está
permitida la urbanización ni la construcción, así como tampoco la explo-
tación agropecuaria o forestal.
Tratamiento de restauración de ecosistemas: Se aplica a áreas degrada-
das ambientalmente que poseen un papel importante como ecosistemas
estratégicos, y que por tanto deben ser restauradas en sus funciones
ambientales, a partir de acciones de intervención que propendan por
la recuperación de las características físico-bióticas que restauren el
ecosistema. Normalmente se ubican en suelos de protección ambiental.
Permite igualmente el diseño de estrategias de protección activa para
tal efecto.
Tratamiento de protección en zonas de alto riesgo no recuperable: Es
aplicable a las zonas que han sido identificadas en los estudios de so-
porte del respectivo POT, con presencia de amenazas naturales, y que
evaluadas las condiciones de vulnerabilidad que pueden generarse o
estar presentes derivadas de la utilización o presencia de comunidades,
pueden generar zonas de riesgo no mitigable; por tal razón, se deben
orientar acciones para impedir la utilización en determinadas activida-
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
229
“ARTÍCULO 74. HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos genera-
dores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior,
las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas se-
gún lo establecido en esta ley, y que autorizan específicamente ya sea
a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el
aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de
acuerdo con lo que se está formalmente en el respectivo Plan de Orde-
namiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos genera-
dores los siguientes:
1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la con-
sideración de parte del suelo rural como suburbano.
2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de
usos del suelo.
3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edifica-
ción, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construc-
ción, o ambos a la vez.
En el mismo Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que
lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas be-
neficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en
este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada
una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los dere-
chos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.”
De esta forma, y a diferencia de otras figuras similares en el mundo,
nuestra captación explícita de plusvalías, reconoce que no sólo se ge-
nera mayor valor al incorporar suelos rurales al desarrollo urbano, sino
que también se hace al aumentar la edificabilidad y el uso, siendo ade-
más hechos generadores independientes y acumulables.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
228 21

Figura 24. ¿Qué es la plusvalia? des productivas o asentamientos humanos que pongan en riesgo la vida
humana y la sostenibilidad del ordenamiento territorial. Normalmente
¿QUÉ ES LA PLUSVALÍA? se ubican en suelos de protección ambiental.

c. USOS DEL SUELO

Participación A diferencia de la asignación de tratamientos y las clases de suelos que
en Plusvalía son excluyentes entre sí, es decir, un territorio se clasifica dentro de
Plusvalía
(50 al 30%) una clase y un único tratamiento. Los usos del suelo, dada la comple-
(100.000 pesos m2)
(100.000 pesos m2) jidad que las posibilidades de realización de actividades económicas o
Valor total del residenciales que se pueden generar, se manejan normalmente a través
Valor del Inmueble Inmueble después una zonificación genérica que determina: Usos principales (identifican-
antes del Hecho del Hecho do una determinada vocación para realizar en forma de actividades),
Generador Generador usos complementarios, restringidos (la operación de estos implican la
(100.000 pesos m2) (200.000 pesos m2) realización de una serie de actividades que mitiguen los impactos ne-
gativos) y los usos prohibidos.

Tanto el uso principal como los usos complementarios deben responder

Por esto, y consideramos la plusvalía como una posibilidad para integrar
un sistema de gestión, más que como un mecanismo aislado de finan-
ciación que busca colocarle precio a las decisiones de planificación para
la capitalización de recursos de los municipios; pues en esta línea de
acción, se puede muy fácilmente caer en la generación de un entorno ar-
tificial creado por las normas y los POT, para cobrar plusvalías al margen
de dos realidades esenciales: El comportamiento del mercado inmobi-
liario, que es el que en mayor medida genera las verdaderas plusvalías,
más que las decisiones administrativas, y el hecho que el suelo urbano
posee de manera intrínseca las bases potenciales de manera natural
para el desarrollo urbano.
Nuestra legislación concreta la generación de plusvalía a partir de la
adopción de decisiones administrativas, normalmente presentes en los
POT, y a partir de la ejecución de obras públicas, tal como lo dispone el
siguiente artículo de la Ley 388 de 1997:
a un sistema lógico de interdependencias, pues entre sí deben ser com-
patibles en términos funcionales y ambientales, lógicamente se conside-
ran prohibidos aquellos que no son compatibles en términos funcionales
y ambientales con los principales y complementarios.
La categoría de usos restringidos o condicionados, resulta muy valio-
sa siempre que se desarrollen los parámetros específicos de manejo y
potencial autorización de estos usos en forma de decisiones de la admi-
nistración municipal sobre: ¿Quién aprueba si se puede o no establecer
un uso restringido?, ¿cuál es el procedimiento para seguir?; de acuerdo
con la naturaleza de la restricción y sus impactos previsibles, de carácter
ambientales o funcionales, ¿qué estudios debe realizar o qué requeri-
mientos especiales debe cumplir el solicitante, para subsanar los impac-
tos y hacer posible el uso restringido?
Esta categoría de usos condicionados permite que la reglamentación
en esta materia de los POT identifique los usos y actividades que de-
finitivamente están permitidos -los principales y complementarios-,
lógicamente en cada caso, cumpliendo los requerimientos físicos y de
funcionamiento que se les puedan exigir desde el POT, así como el cum-
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
22
plimiento de las normativas ambientales nacionales, regionales y locales
aplicables para cada caso; y cuáles usos son prohibidos, permitiendo que
una amplia cantidad de usos que puedan surgir, o que los impactos de
su establecimiento requieren de una mirada técnica con mayor detalle,
no sean en primera instancia descalificados, pero que tampoco sin un
análisis de detalle sean autorizados, de forma tal que este tema tenga la
suficiente flexibilidad como lo demanda la realidad, pero al mismo tiem-
po se cree un procedimiento técnico que permita analizar estos casos
con una mirada y un procedimiento técnico.
En esta propuesta solamente identificamos las grandes categorías posi-
bles de usos principales y su correlación lógica con tratamiento y clase
de suelo, sin embargo aparte de que puedan establecerse otras catego-
rías, sabemos la infinidad de denominaciones de uso de mayor detalle
que existen en el país, las cuales también deberían ser reglamentadas a
nivel nacional en cuanto a definiciones, especialmente creadas y aplica-
bles al ordenamiento territorial:
Uso residencial: Es aquel donde predomina el desarrollo de viviendas.
Uso comercial: Entiéndase por uso comercial la actividad destinada al
intercambio de bienes al por mayor o al detal.
Uso servicios: Se consideran como servicios las actividades de apoyo a
la producción y al intercambio de bienes o que satisfacen necesidades
cotidianas o básicas de la población.
Uso industrial: Áreas para el desarrollo de la industria manufacturera,
la transformación física o química de materiales y componentes en pro-
ductos nuevos, ya sea que el trabajo se efectúe con máquinas o a mano.
Uso dotacional: Agrupa el conjunto de área e inmuebles destinados a
servicios institucionales prestados principalmente por el Estado o par-
ticulares.
Uso agrícola: Áreas donde se desarrollan o habilitan la explotación y
producción asociada a cultivos.
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
227
Su aplicación es optativa dependiendo de las circunstancias y propósitos
de desarrollo de la ciudad, se maneja de acuerdo con requerimientos de
inversión de las operaciones que no poseen otras formas de financiación
y fundamentalmente su recaudo depende de su verdadera y real genera-
ción, sin poner en peligro la sostenibilidad de las operaciones que la ge-
neran, situación que la Ley 1151 de 2007 que consagra el Plan Nacional
de Desarrollo permite, pues en el anterior Plan Nacional se estableció la
obligatoriedad de establecerla por parte de los municipios.
En este sentido la pregunta es: ¿En realidad es perverso que histórica-
mente una parte de los propietarios de una ciudad eleven su patrimonio
a costa de decisiones de planificación que no constituyen un esfuerzo de
inversión real para lograrlo? o ¿lo perverso es que requiriendo la ciudad
de fuentes adicionales de inversión para desarrollarse de manera equi-
librada en sitios que no generan plusvalías, normalmente el desarrollo
para estratos más bajos, no se capitalicen parte de estos posibles mayo-
res valores, generados en otras zonas de ciudad, pudiendo suplir estas
necesidades, en un esquema de sociedad más solidaria?
¿Importa realmente que en el mundo entero el sector inmobiliario
“juegue” y se lucre con la generación de plusvalías, de acuerdo a los
requerimientos de una ciudad, siendo la ciudad un territorio en per-
manente disputa entre las diferentes sectores sociales y económicos?,
¿o lo que importa es que en los países pobres necesitamos de estos
recursos, y que no pudiendo obtenerlos por otros medios, captemos
una parte de las plusvalías generadas para invertir en el desarrollo de
las áreas deficitarias de la ciudad?.
De esta forma, es más una oportunidad para aprovechar, que un acto
de “justicia”, pues como sucede en la mayoría de los países ricos, los
desarrollos urbanos poseen importantes “cargas” para ser autososte-
nibles y pagar impuestos, y a través de los mismos, el Estado puede
ayudar a cofinanciar las operaciones deficitarias, no existiendo de ma-
nera explicita la captación de la plusvalías, aunque en el fondo exista
el mismo principio de equidistribución.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
226
es decir, la idea de que es necesario captar parte de los mayores valores
generados por decisiones principalmente de planificación, cobrando a
sus potenciales beneficiados este “favor”, de forma tal que más allá de
la equidad que en sí misma constituya la figura, este cobro constituye
una contraprestación obligatoria de los propietarios por permitírseles un
mayor desarrollo, esto adicional a las cesiones obligatorias, de modo que
la plusvalía sirve a la financiación global de la ciudad y las cesiones a la
financiación de las obras y espacios públicos nuevos locales.
Este sentido de plusvalía como contraprestación se encuentra presente
en la legislación española, con dos importantes diferencias, si bien se
trata de “cobrar” parte del mayor valor generado, este en general se
encuentra tasado en el 10% del aprovechamiento final, no en un rango
entre el 30% y el 50% como en Colombia, y sólo se aplica en la incorpo-
ración de suelos rurales al desarrollo urbano.
De esta manera, la plusvalía española no se constata a partir de avalúos
como nuestra figura lo dispone, sino que en la práctica es casi una ce-
sión edificable obligatoria que los desarrollos de nueva ciudad entregan
como contraprestación a la posibilidad de obtener beneficios, quedando
esta respalda a partir de una tácita elevación de los valores de los pre-
dios, su monto en realidad no se constata, sino que se supone.
Una segunda posición, que compartimos los autores de este texto, la
contempla más como un instrumento que hace parte de un sistema úni-
co e integral de gestión urbana, en el marco de un reparto de cargas y de
beneficios general y particular para desarrollo la ciudad, en este sentido
estas serían sus características:
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
23
Uso pecuario: Áreas donde se desarrollan o habilitan la producción aso-
ciada a la cría de cualquier tipo de ganado, actividades avícolas, piscí-
colas o similares.
Uso minero: Zonas donde predomina la explotación del suelo y subsuelo
para la extracción de recursos naturales no renovables.
Uso forestal: Zonas habitadas para el desarrollo de actividades de explo-
tación comercial de los bosques naturales o cultivados.
Usos múltiples y/o mixtos: Son áreas en las cuales es imposible identi-
ficar de los anteriores usos principales la prevalencia de uno solo, sino
que se trata de zonas en donde se mezclan de manera armónica varias
de estas actividades, situación que se pretende mantener o generar.
En los suelos rurales deben aplicarse las condiciones generales de uso y
aprovechamiento dispuestas en el Decreto 3600 de 2007.
d. CORRELACIONES ENTRE CLASE, TRATAMIENTO
Y USOS PRINCIPALES
La siguiente tabla 1, propone la correlación que sugerimos debe darse
entre la determinación de la clase de suelo –como norma estructural-
y su correspondencia lógica con los tratamientos posibles para cada
clase, así como para cada tratamiento la correspondencia posible con
diferentes usos principales, siendo estas dos últimas categorizaciones,
normas generales que deben supeditarse a la norma estructural, de
mayor jerarquía. Posterior a la matriz se encuentran las definiciones
aplicables a cada categoría:
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Financiación del ordenamiento territorial
24 225

Con base en estos conceptos generales, y teniendo en cuenta que

cuando los municipios adoptan normas urbanísticas que mejoran las
condiciones de aprovechamiento de un determinado predio, sin que
el propietario desarrolle ninguna gestión para alcanzar tal propósito;
Tabla 1. Matriz de correlación básica entre clases de suelos, tratamientos acorde con lo que establece la Constitución Política sobre la competen-
y usos. cia para fijar usos del suelo y la utilización del espacio aéreo urbano,
y las disposiciones contenidas en la Ley 388 de 1997, se presenta una
NORMA plusvalía que sería susceptible de ser captada por la entidad pública.
NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL) La Ley 388, en su capítulo noveno desarrolla lo dispuesto en el artículo
ESTRUCTURAL 82 de la Constitución Política con relación al incremento de valor que
CLASES DE SUELOS TRATAMIENTOS USOS PRINCIPALES se produce a partir de determinadas acciones urbanísticas que regulan
RESIDENCIAL, COMERCIAL, la utilización del suelo y su edificabilidad.
Conservación
SERVICIOS, DOTACIONAL.
Esto supone una fuente adicional de recursos por capitalizar esencial-
Consolidación
mente por parte de los municipios, pues son estos los que determinan
Suelo urbano Renovación los hechos generadores, aparte de la plusvalía generada por las obras
RESIDENCIAL, COMERCIAL,
Redesarrollo públicas, con el fin de reinvertirlos en la defensa y fomento del interés
SERVICIOS, INDUSTRIAL,
Mejoramiento integral DOTACIONAL. común, sufragando los costos del desarrollo integral de la ciudad, esto
Desarrollo
quiere decir en inversiones que requieren de fuentes de financiación
diferentes a las que pueda proveer el reparto equitativo de cargas y de
RESIDENCIAL, COMERCIAL,
Suelo de expansión beneficios, aplicable a la mayoría de los desarrollos formales de ciudad
Desarrollo SERVICIOS, INDUSTRIAL,
urbana nueva y de renovación. En otras palabras, donde las cargas no son asu-
DOTACIONAL.
midas de manera autónoma por una determinada operación urbanística.
RESIDENCIAL: Vivienda en centros
poblados, campesina y campestre;
Consolidación Lo anterior pone de manifiesto la innegable utilidad que puede tener la
SERVICIOS, DOTACIONAL,
AGRÍCOLA, PECUARIO. figura como fuente de recursos y de construcción de un desarrollo equi-
tativo y equilibrado en las ciudades; sin embargo, si bien es necesario
Suelo rural - RESIDENCIAL: Vivienda en centros
explorar este tipo de camino por parte de las entidades territoriales que
suburbano Mejoramiento integral poblados y campesina; SERVICIOS,
DOTACIONAL, AGRÍCOLA, PECUARIO.
normalmente adolecen de falta de recursos para apalancar sus inver-
siones públicas, principalmente en materia de infraestructura, espacios
RESIDENCIAL: Vivienda campesina y
públicos y vivienda de interés social, la aplicación del postulado ha ge-
Desarrollo campestre; SERVICIOS, DOTACIONAL,
nerado en el país dos tendencias opuestas.
INDUSTRIA, AGRÍCOLA, PECUARIO.

La primera y más radical, entiende la plusvalía más allá de un instru-

mento de financiación y gestión y lo lleva a un concepto de “justicia”;
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
224 25

una acentuada segregación social y exclusión, esta integración trae con-

sigo una dimensión socioespacial que puede hacer frente a las dispari-
dades entre los centros urbanizados adinerados (para unos pocos) y las
periferias pobres carentes de servicios (para la mayoría). Por tanto, las
políticas de redistribución del valor de la tierra adquieren un contexto NORMA
político particular en el cual la generación de incrementos en el valor del NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)
ESTRUCTURAL
suelo y el destino de los fondos correspondientes se asignan a diferentes
áreas socioeconómicas de la ciudad. CLASES DE SUELOS TRATAMIENTOS USOS PRINCIPALES
Restauración
En América Latina, las políticas de captura de plusvalía deben estar prece- Generación
didas por cambios en el proceso de distribución de los valores del suelo en Suelo rural - rural AGRÍCOLA, PECUARIO, MINERO,
Diversificación FORESTAL, INDUSTRIAL.
el más amplio sentido, especialmente cuando se busca la redistribución
Preservación
como una meta prioritaria de la política urbana. Esta perspectiva ayudaría
a considerar de manera integrada, en cada decisión pública asociada a la FORESTAL productor y/o protector;
Protección activa
distribución de valor del suelo, las varias otras formas mediante las cuales DOTACIONAL recreativo o turístico.
el sector público contribuye a esa distribución, incluyendo: Recuperacion de
FORESTAL productor y/o protector.
Suelo de protección ecosistemas
• El diseño y la recaudación de los impuestos sobre la tierra. Protección estricta FORESTAL protector.
• La asignación de los ingresos públicos para las obras públicas. Zonas de riesgo
• La aplicación (o no) de instrumentos específicos de captura de plusvalía. FORESTAL protector.
no mitigable
• La repartición de los recursos recaudados.
• La definición de los usos y los derechos de desarrollo del suelo. Derivado de los tratamientos y de los usos, se desprenden otras dos
categorías de normas generales que concretan la generación de cargas
El potencial y los límites de instrumentos específicos de captura de y de beneficios para cada predio en el municipio. El aprovechamiento
plusvalía están condicionados por dichas acciones y decisiones públi- (medido en densidades, edificabilidad, índices, alturas y/o volumetrías,
cas de distribución. Cuando los instrumentos de captura de plusvalía concretando la variable “Beneficios”) y las disposiciones de obligaciones
específicos se utilizan sin tomar en cuenta estas consideraciones, se y cesiones urbanísticas, que concretan la identificación de “Cargas” ur-
puede arruinar el proceso entero debido a que: 1) usualmente se des- banísticas, en los mismos predios. La tabla 2, propone los parámetros
cuida la recaudación de los impuestos tributarios; 2) se hacen asigna- generales para fijar aprovechamiento del territorio, en forma de cons-
ciones injustas de las inversiones públicas; 3) abundan los impedimen- trucciones, ocupaciones y/o destinaciones, las cuales se reglamentan
tos políticos para el uso de los instrumentos de captura de plusvalía; 4) asociados fuertemente a los tratamientos, así como la definición general
los ingresos no se distribuyen de una manera socialmente equitativa; de parámetros para fijar obligaciones urbanísticas, las cuales deben po-
5) los derechos de desarrollo se incorporan en los derechos de propie- seer una correcta correlación con el aprovechamiento fijado y las formas
dad, etc. En consecuencia, no se puede conseguir la redistribución y se de uso permitidas.
compromete el principio distributivo.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Financiación del ordenamiento territorial
26 223

movilidad y servicios públicos.

movilidad y servicios públicos.

en otros usos. Equipamientos.

en otros usos. Equipamientos.

público por mts2 a construir

público por mts2 a construir

Infraestructuras básicas de

Infraestructuras básicas de
FIJAR OBLIGACIONES
PARAMETROS PARA

vivienda, mts2 de espacio

vivienda, mts2 de espacio
efectivo por personas en

efectivo por personas en

Mts2 de espacio público

Mts2 de espacio público

captura de plusvalías ha sido adoptada en América Latina como
un mecanismo pragmático de recuperación de costos para re-
Tabla 2. Inclusión de parámetros básicos para fijar aprovechamientos -dependiendo del

solver la escasez crónica de ingresos públicos y poder financiar

proyectos de infraestructura urbana. A la larga, la meta princi-
pal de tales instrumentos ha sido aumentar las rentas públicas,
NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)

sin importar si se basan o no en un principio distributivo.

A fin de poder entender las contradicciones que surgen entre

tratamiento- y obligaciones -dependiendo del aprovechamiento y el uso-.

el uso tradicional de los instrumentos de captura de plusvalía

PRINCIPALES

RESIDENCIAL,

RESIDENCIAL,
DOTACIONAL.

DOTACIONAL.
y ocupación, densidades. INDUSTRIAL,

INDUSTRIAL,
para aumentar los ingresos fiscales, y la necesidad de incorporar
y ocupación, densidades. COMERCIAL,

COMERCIAL,
Índices de construcción SERVICIOS,

SERVICIOS,
USOS

las metas de redistribución en tales políticas, debemos contem-

plar el concepto de la captura de plusvalía con una visión mucho
más amplia. Aun limitándonos a su usual definición centrada
en incrementos específicos del valor del suelo, es preciso que al
y ocupación, densidades. menos tres acciones o decisiones públicas no autónomas estén

y ocupación, densidades.
y ocupación, densidades.
APROVECHAMIENTOS

Índices de construcción

índices de construcción
Índices de construcción
Alturas y volumetrías o
índices de construcción

Alturas y volumetrías,

asociadas con el principio distributivo de captura de plusvalía:60

Alturas, volumetrías,
PARAMETROS
PARA FIJAR

1. una acción pública original (regulación, inversión, etc.) que

genere incrementos en el valor del suelo.
densidades.
tipologías.

2. una segunda acción para capturar (parcialmente) este valor.

3. una tercera acción relacionada con el destino o uso de los
recursos recolectados.
TRATAMIENTOS

Si bien la segunda acción implica el uso de un instrumento

Consolidación

Mejoramiento

general o específico de captura de plusvalía, la primera y la

Conservación

Redesarrollo
Renovación

tercera, aunque están relacionadas a decisiones específicas,

Desarrollo

Desarrollo
integral

están inexorablemente ligadas a dos preguntas básicas re-

ferentes a las decisiones públicas como un todo: ¿Cómo se
asignan obras públicas en el espacio? y ¿cómo se distribuyen
los ingresos fiscales generales?
ESTRUCTURAL

CLASES DE SUELOS

Suelo de expansión
NORMA

60
Las decisiones sobre planificación urbana, tales como las nor-
Fernanda Furtado, tesis
mas y los reglamentos sobre el uso del suelo y los derechos
Suelo urbano

doctoral “La recuperación

de desarrollo, afectan la distribución de los valores del suelo de plusvalías urbanas en
América Latina", en la
urbano y deben integrarse a las políticas de captura de plus-
urbana

Facultad de Arquitectura y
valía. En América Latina, donde las diferencias de acceso a la Urbanismo de la Universidad
infraestructura pública y servicios urbanos están marcadas por de São Paulo, Brasil.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
222 27

público por mts2 para construir

movilidad y servicios públicos.

movilidad y servicios públicos.

en otros usos. Equipamientos.
Infraestructuras básicas de

Infraestructuras básicas de
vivienda, mts2 de espacio
efectivo por personas en
Mts2 de espacio público
5.5. Participación en plusvalía
De acuerdo con los estudios realizados sobre el tema, el principio básico
de la captura de plusvalías es devolver a la comunidad los incrementos
de valor de la tierra que resultan de la acción comunitaria. La manera
más común de definir tales incrementos es enfocándose en aquellos au-
mentos particulares resultantes de acciones públicas específicas. Así,
los correspondientes instrumentos de captura de plusvalías podrían ser
definidos como herramientas para recuperar para la población el incre-
mento en el valor de la tierra asociado con acciones públicas, o con

DOTACIONAL,
RESIDENCIAL

DOTACIONAL
INDUSTRIAL.
decisiones administrativas, aumento que de otra manera beneficiaría de

productor y/o

productor y/o
INDUSTRIA,
campesina y

SERVICIOS,

recreativo o
AGRÍCOLA,

AGRÍCOLA,

FORESTAL,
PECUARIO.

PECUARIO,
campestre;

FORESTAL

FORESTAL

FORESTAL
manera exclusiva a entidades privadas.

protector;

protector.
protector
MINERO,

turístico.
vivienda
La redistribución de los valores de la tierra es apenas una de varias
metas posibles de la política de suelo urbano. Otras son el aumento de
los ingresos públicos para financiar servicios urbanos, la regulación y el
manejo de los usos del suelo urbano.

Tamaño de predio,

Tamaño de predio,

Tamaño de predio,

Tamaño de predio,
En un sentido genérico, la idea de la captura de plusvalías se aplica a

volumetrías,

volumetrías,
cualquier imposición o herramienta de planificación que tenga como fi-

Densidades.
densidades.

densidades.

densidades.

densidades.
nalidad distribuir los aumentos del valor del suelo. Casi todos los países
latinoamericanos han experimentado con el impuesto predial, y muchos
emplean otras herramientas de planificación, tales como la donación
obligatoria de tierras para propósitos públicos en proyectos de parcela-

Protección activa
ción o subdivisión de terrenos. Históricamente el desarrollo de la idea de

Zonas de riesgo
de ecosistemas
Diversificación
Consolidación

Mejoramiento
la captura de plusvalías ha estado asociado con un instrumento especí-

Recuperación
Restauración

Preservación
Generación
fico conocido como Contribución de Valorización/Contribución de Mejo-

Protección
Desarrollo
integral

estricta
ras. Este mecanismo especial de tasación o valorización, incorporado en
la legislación de la mayoría de los países latinoamericanos, tiene el ob-
jetivo de capturar una porción de los beneficios especiales (valorización
del suelo) que resulten de las inversiones públicas en infraestructura y

Suelo de protección
servicios públicos, para financiar tales inversiones.

Suelo rural - rural

Una mirada más cercana a la experiencia latinoamericana en la aplica-

Suelo rural -
suburbano
ción de instrumentos de captura de plusvalías lleva a una conclusión in-
quietante: En vez de desarrollarse a partir del principio ético de justicia,
según el cual el incremento del valor del suelo resultante de acciones
comunitarias debe retornar a la comunidad, pareciera que la idea de
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
28
6
Excepción hecha por la
asignación de densidades
rurales cuyos parámetros los fija
el INCODER y los reglamentan
las autoridades ambientales y el
aprovechamiento del subsuelo
por parte del la Nación y otros
temas de interés nacional.
La generación de beneficios, que no es otra cosa que la crea-
ción de rentas al suelo derivadas de su aprovechamiento, se
debe casi en un 100% a la determinación de usos y edifica-
bilidad del suelo, los cuales son determinadas de forma casi
exclusiva por el POT de cada municipio. Siendo así, el montaje
de un sistema de gestión municipal o metropolitano, parte de
la generación de estos beneficios, situación que configura al-
gún grado de complejidad para diseñar sistemas de gestión
metropolitana, pues aunque las cargas son en muchos casos
metropolitanas (sistemas de movilidad, saneamiento, preser-
vación ambiental etc.), la generación y manejo de los bene-
ficios pertenece principalmente al ámbito municipal, pues es
esta la entidad territorial que gobierna de forma autónoma la
utilización de los suelos, en cualquiera de sus clases,6 de igual
forma que el régimen de contribuciones o cesiones que deben
acompañar cada aprovechamiento.
Dado que los tratamientos direccionan las actuaciones en las
diferentes zonas homogéneas que conforman cada clase de
suelo, para habilitar el desarrollo de los usos previstos en el
mismo territorio, en la tabla 3 se identifican en letras mayúscu-
las las actuaciones, y por tanto, el tipo de licencias -de acuerdo
con las clases definidas en el Decreto 564 de 2006- que pre-
dominan en cada tratamiento, así como en letra minúscula, li-
cencias que también son aplicables pero con menor énfasis. De
nuevo, para el diseño de un sistema de gestión metropolitano
juega un papel fundamental la posibilidad de aprobar y desa-
rrollar actuaciones urbanísticas -que reside únicamente en el
municipio-, pues de las actuaciones se derivan las obligaciones
de aportes a cargas urbanísticas, haciendo algunas de estas
parte de sistemas estructurantes metropolitanos. Estas cargas
pueden ser complementadas con otros aportes y obligaciones
posibles que maneje el Área Metropolitana como Autoridad
Ambiental o que pueda desarrollar a partir de su participación
en empresas gestoras.
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
221
solidación durante estos años del proceso de urbanización debido a la
conformación de las ciudades.
Posteriormente, este sistema tuvo una fuerte resistencia política, argu-
mentado, entre otros aspectos, las dificultades para determinar el impac-
to real de las inversiones públicas en los terrenos privados, que llevó a las
administraciones a tratar de establecer este mayor valor por sistemas más
pragmáticos que técnicos, distribuyendo el monto total de la obra en un
área de incidencia delimitada de manera aproximada, reduciendo el valor
de la contribución en relación con la mayor o menor cercanía del predio a
la zona de la obra financiada. Tal situación generó descontento entre los
ciudadanos que cuestionaron el concepto de “justicia” del tributo.
Por otro lado, las autoridades públicas establecieron mecanismos de
participación ciudadana, para que los propietarios cuyos predios esta-
ban incluidos dentro del área de influencia de la obra, pudieran nom-
brar representantes que defendieran sus intereses y se previnieran las
iniquidades por falta de precisión técnica. Este proceso generó retrasos
en la ejecución de las obras y, en muchas ocasiones, arbitrarios, pues
se minimiza la prevalencia del beneficio general por el interés particu-
lar de no pagar el tributo.
Otra de las razones que han desestimulado su utilización ha sido el re-
caudo del tributo; pues algunas veces los plazos dados a los propieta-
rios y la necesidad de cobros coactivos han hecho muy dispendioso el
proceso de consecución de recursos para la ejecución de la obra, con el
agravante de que, una vez se inicia el recaudo de dineros, se establece
el compromiso de ejecutar la obra.
Pero a pesar de estas dificultades, existe un amplio consenso entre los
planificadores urbanos y entre los analistas, que la Contribución de Va-
lorización constituye un instrumento valioso con grandes posibilidades
de equidad que deben ser rescatados, mejorando la estructura técnica
de la determinación del tributo.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
220 29

público por mts2 para

público por mts2 para

personas en vivienda,

personas en vivienda,
usos. Equipamientos.

usos. Equipamientos.
básicas de movilidad

básicas de movilidad
OBLIGACIONES

y servicios públicos.

y servicios públicos.
público efectivo por

público efectivo por

construir en otros

construir en otros
Infraestructuras

Infraestructuras
mts2 de espacio

mts2 de espacio
Mts2 de espacio

Mts2 de espacio
proyecto y, además, tiene en cuenta un margen de error, usualmente del
diez (10) por ciento, del valor de la obra.
5. Permite establecer facilidades de pago.
6. Beneficia en mayor proporción a los propietarios que utilizan

ALTURAS, VOLUMETRÍAS,
APROVECHAMIENTO
bien sus predios.

TIPOLOGÍAS, ÍNDICES
7. Origina fuentes de trabajo

DE CONSTRUCCIÓN
8. Es fácil de administrar y recaudar.

CONSTRUCCIÓN
Y OCUPACION,

Y OCUPACIÓN,
DENSIDADES

DENSIDADES
ÍNDICES DE
Establece el mismo autor que, a “contrario sensu”, la contribución de

Tabla 3. Identificación de las actuaciones y por ende posibles licencias

valorización adolece de las siguientes fallas:

1. Puede recaer sobre inmuebles de personas de escasos recursos, lo cual

COMERCIAL, SERVICIOS,

COMERCIAL, SERVICIOS,
USOS PRINCIPALES
podría representar un fuerte gasto que les obligaría vender su propiedad.
2. Muchas veces el beneficio suele ser mayor que el pago de la contribu-
ción para familias de altos ingresos.

RESIDENCIAL,

RESIDENCIAL,
DOTACIONAL.

DOTACIONAL.
3. El sistema de cobro es caprichoso en algún grado, lo que ha permitido

INDUSTRIAL,

INDUSTRIAL,
la corrupción administrativa.
4. El inmueble puede ser fuertemente tasado, al existir impuestos como
el predial, renta presuntiva, impuesto patrimonial, entre otros.
5. Su aplicación es complicada para municipios pequeños y zonas rurales.

modificación, nueva).
URBANÍSTICAS
ACTUACIONES
PRINCIPALES
6. Favorece, muchas veces, intereses políticos, sin tener en cuenta

Y LICENCIAS

CONSTRUCCIÓN.
URBANIZACIÓN.
CONSTRUCCIÓN
CONSTRUCCIÓN

URBANIZACIÓN
la prioridad de la obra.

(restauración,

subdivisión.
7. Se presenta el caso de valorización por reflejo que es muy discutible,
grava a personas que no se benefician con la obra u omite el tributo en
cabeza de personas que reciben el beneficio efectivo.

asociadas a los tratamientos.

8. Constituye un sistema parcial de financiamiento de las obras públicas

TRATAMIENTOS
y sólo se recupera por este sistema una parte del costo de la obra.

Consolidación

Mejoramiento
Conservación
La Ley expresamente autoriza a la entidad para que incorpore dentro del

Redesarrollo
Renovación

Desarrollo

Desarrollo
valor de la obra costos como los de administración, superando el con-

integral
cepto del valor del “contrato de ejecución” como único elemento para
tener en cuenta en la determinación del beneficio.

CLASES DE

Suelo urbano
SUELOS
Este mecanismo de financiación de obras públicas fue particularmente

expansión
Suelo de
importante en el país entre los años 60 y 70, y la mayoría de las obras

urbana
públicas que se ejecutaron durante estos años se financiaron a través
de este mecanismo; podría pensarse que una de las razones fue la con-
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Financiación del ordenamiento territorial
30 219

personas en vivienda,

usos. Equipamientos.

básicas de movilidad

básicas de movilidad
OBLIGACIONES

público por mts2 por

y servicios públicos.

y servicios públicos.
público efectivo por

construir en otros

Infraestructuras

Infraestructuras
mts2 de espacio
Mts2 de espacio

Los que se enriquecen por la construcción de determinadas obras pú-

blicas deben contribuir a financiar el costo de ellas como una compen-
APROVECHAMIENTO

sación social de ese enriquecimiento individual, a costa de los demás

ÍNDICES DE OCUPACIÓN
integrantes de la comunidad y dentro del concepto de justicia.
TAMAÑO DE PREDIO,

TAMAÑO DE PREDIO,

Y CONSTRUCCIÓN.
VOLUMETRÍAS,

Esta figura fue la primera forma de establecer la recuperación de plus-

DENSIDADES.

DENSIDADES.

DENSIDADES
valías urbanas por parte del Estado, cuando, como lo manifestamos an-
tes, a consecuencia de la ejecución de obras públicas se producía un
mayor valor a un predio.
USOS PRINCIPALES

La contribución, a diferencia de los impuestos, tiene como destinación

INDUSTRIA, AGRÍCOLA,

FORESTAL productor y/o

protector; DOTACIONAL
AGRÍCOLA, PECUARIO,
campestre; SERVICIOS,
vivienda campesina y

específica la financiación de las obras o actividades que conforman el

recreativo o turístico.
FORESTAL productor
MINERO, FORESTAL,

FORESTAL protector
soporte de la obligación; tampoco representan el pago de un servicio
DOTACIONAL,

USO PÚBLICO
RESIDENCIAL

público. En este caso es el propietario quien contribuye con recursos a

INDUSTRIAL.

y/o protector
PECUARIO.

financiar la inversión pública en la ejecución de la obra.

La valorización se soporta entonces en dos grandes conceptos: El prime-

ro de ellos es la ejecución, por parte de una entidad pública, de una obra
PARCELACIÓN (para

PARCELACIÓN (para

PARCELACIÓN (para

distintos a vivienda)
vivienda campestre,

vivienda campestre,
URBANÍSTICAS
ACTUACIONES
PRINCIPALES

ESPACIO PÚBLICO
que beneficia una colectividad, y el segundo es que, como los propie-
Y LICENCIAS

INTERVENCIÓN Y
usos recreativos y

y usos recreativos
CONSTRUCCIÓN.

CONSTRUCCIÓN.

CONSTRUCCIÓN.
usos productivos)

usos productivos)

OCUPACIÓN DEL
CONSTRUCCIÓN

usos productivos
usos recreativos

(para vivienda y

tarios de los inmuebles participan en la inversión debido a que el valor

PARCELACIÓN
y productivos)
SUBDIVISIÓN

SUBDIVISIÓN

Construcción
Subdivisión.

Subdivisión

de sus inmuebles será incrementado por la intervención estatal, por lo

tanto, el aporte o contribución no puede superar el incremento de valor
de cada predio en particular.
TRATAMIENTOS

En su obra, Política fiscal, editado por la Universidad Externado de

Protección estricta
Protección activa
Recuperación de

Colombia en 1986, el doctor Enrique Low Murtra resume los aspectos

Zonas de riesgo
Diversificación
Consolidación

Mejoramiento

Restauración

Preservación

favorables de la valorización:
ecosistemas
Generación
Desarrollo
integral

Sistemas estructurantes

1. Permite el desarrollo de las ciudades, ya que asegura la financiación

de avenidas, parques, puentes y obras similares.
del Espacio Público

2. Obliga a mantener un nivel de ahorro e inversión alto.

CLASES DE
SUELOS

Suelo rural -

3. Es una forma de asimilar incrementos en la riqueza no

Suelo rural
suburbano

protección
Suelo de

producidos por el trabajador.

- rural

4. Se puede considerar como un sistema justo que permite la participa-

ción de los contribuyentes en las juntas que determinan los costos del
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
218
La Contribución de Valorización fue establecida en nuestro ordenamien-
to jurídico por la Ley 25 de 1921 que la definió como una contribución
sobre las propiedades raíces que se benefician con la ejecución de obras
de interés público local; la Ley 51 de 1926 entregó al gobierno nacional
su liquidación y manejo; las leyes 195 de 1936, 63 de 1938 y 1 de 1943
la hicieron extensiva a los municipios; la Ley 25 de 1959 autorizó a los
departamentos para establecerla.
Por el Decreto Ley 1602 de 1966 se hizo extensiva la Contribución como
mecanismo de financiación para todas las obras de interés público que
ejecute la Nación o cualquiera otra entidad de derecho público que be-
neficien la propiedad inmueble, y es este el soporte legislativo que pos-
teriormente fue incorporado en la Ley 128 de 1994, dando a las Áreas
Metropolitanas la facultad de establecerla, pues establece el Artículo
14 que una de las atribuciones básicas de la Junta Directiva del Área
Metropolitana es la de “Dictar el estatuto general de valorización metro-
politana para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir
las contribuciones de valorización generadas por las obras de carácter
metropolitano y definir las autoridades encargadas de su aplicación de
acuerdo con la Ley”; así mismo puede “disponer la ejecución de las
obras de carácter metropolitano”.
La Contribución de Valorización implica una contraprestación específica,
directa e inmediata a cargo del Estado, que es la obligación de construir la
obra que genere una plusvalía al predio, por efectos directos de la obra fi-
nanciada total o parcialmente con los dineros de la contribución de valori-
zación, al contrario de lo que sucede con los impuestos en los cuales el su-
jeto pasivo no puede reclamar del Estado una contra prestación concreta.
Este tributo desarrolla el principio de justicia como su razón de ser, pues
implica que si a consecuencia de ciertas obras públicas que se construyen
con el dinero de todos, el valor de determinados bienes se incrementa
ostensiblemente, porque se valorizan en forma directa e inmediata, no-
toriamente más que los restantes predios, lo propietarios de los mismos
ayudan a pagar el precio de la obra que los beneficia económicamente.
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
31
Es importante resaltar, que hemos sugerido al gobierno nacional, la ne-
cesidad de aclarar los decretos nacionales 097 de 2006 y 3600 de 2007
que buscan encausar el desarrollo de parcelaciones para vivienda cam-
pestre y el manejo de los centros poblados, pero que dan a entender que
este tipo de actuaciones puede presentarse en cualquier clase de suelo
rural, siendo que la propia Ley 388 de 1997, identifica claramente que
este tipo de actuación se reconoce o fomenta en los suelos que se de-
nominen como RURALES SUBURBANOS, principalmente en los TRATA-
MIENTOS DE CONSOLIDACIÓN Y DESARROLLO, la confusión que crean
los mencionados decretos, tiende a desnaturalizar el “deber ser” del sue-
lo rural-rural según lo dispuesto por la Ley 388 de 1997, dado que para
tal efecto, -de identificar áreas para el desarrollo de formas de vida que
mezclan “lo rural con lo urbano”, es decir parcelaciones campestres y
centros poblados-, se crea en dicha Ley el suelo SUBURBANO y así se
reconoce como hecho generador de plusvalías y de mayores obligaciones
urbanísticas que las del resto del suelo simplemente rural-rural.
En consecuencia, lo lógico debe ser, identificar los territorios que se
pretender destinar para parcelaciones de vivienda campestre y centros
poblados como suelos suburbanos, tanto reconociendo zonas que ya po-
seen este tipo de desarrollo, otorgándoles el tratamiento de “Conso-
lidación” como aquellas que se quieren crear nuevas con este tipo de
actuación determinándolas con el tratamiento de “Desarrollo”.
1.1.2. Correlaciones entre manejo de territorios y
herramientas de planificacion y gestión complementaria
La identificación de tratamientos como el “deber ser” de cada zona ho-
mogénea a la luz del modelo de ordenamiento territorial de cada POT y
la potencialidad de cada territorio , hace que sea posible categorizar el
tipo de herramientas de planificación y gestión complementaria al POT
de acuerdo con las diferentes disposiciones vigentes; es decir la aplica-
ción de Macroproyectos, planes parciales y otras herramientas, para el
desarrollo de proyectos estratégicos –incluidos aquellos que se gestio-
nen como Actuación Urbana Integral-, siendo su identificación impor-
tante desde un comienzo, no sólo con el fin de determinar los caminos
de aplicación del Plan de Ordenamiento, sino sobre todo para habilitar
la utilización de los instrumentos de gestión urbana y del suelo, que le
sean propios a cada situación y a cada herramienta, la tabla 4 presenta
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Financiación del ordenamiento territorial
32 217
una aproximación a esta correlación:

Tabla 4. identificación de herramientas de planificación

complementarias asociadas a los tratamientos y sistemas. El Área de manera directa o a través del Banco Inmobiliario po-
dría establecer un cobro por el desarrollo del proyecto en el cual
NORMA se incorpore, como parte del pago, una retribución por la ejecu-
NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL) ción de la obra; situación que sería factible de establecer en el
ESTRUCTURAL
marco de la implementación de las directrices y lineamientos de
CLASES DE HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN
SUELOS
TRATAMIENTOS
Y GESTIÓN ordenamiento territorial metropolitano, cuando de la ejecución
de los proyectos estratégicos o del desarrollo de los hechos me-
Conservación P.E.P.P.
tropolitanos se generen “plusvalías” para un determinado grupo

POMCA -Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río Aburrá-

Consolidación Proyectos individuales de propietarios o para el municipio en el que se desarrollan las
Renovación obras, plusvalías que se reflejarían en el proceso de gerenciar el
Plan parcial desarrollo de estudios y diseños o planes parciales.
Suelo urbano Redesarrollo
Programa de
Mejoramiento integral Estas contribuciones serían fijadas por resolución metropolita-
mejoramiento integral

MACROPROYECTOS
na y su objetivo sería recuperar los costos de la inversión que
Desarrollo Plan parcial hizo posible el desarrollo del proyecto. Estas contribuciones o
Suelo de pagos se reflejarían en contratos o convenios que de manera
Desarrollo Plan parcial
expansión urbana individual deberían suscribirse.
Unidades de
Consolidación
planificacion rural 5.4. Contribución de valorización
Suelo rural - Programa de De acuerdo con reiteradas sentencias de la Corte Constitucional,
Mejoramiento integral la contribución de valorización no es un impuesto porque no
suburbano mejoramiento integral
Unidad de
grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la
Desarrollo población que esta representado por los propietarios o poseedo-
planificación rural
res de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado,
Restauración
con la ejecución de una obra pública. Dada su naturaleza esta
Generación Unidad de contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí
Suelo rural - rural
Diversificación planificacion rural que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una 59
La Sentencia C-495/98 con
Preservación renta que se establece y recauda para llenar un propósito es-
ponencia del Magistrado
pecífico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su Antonio Barrera Carbonell
Protección activa Planes de incentivo forestal
esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no consagra un exhaustivo
Suelo de Recuperación de sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento análisis de los diferentes
protección ecosistemas Planes de protección - tributos y destinaciones que
Planes de manejo
esencial de su existencia. La destinación de los ingresos por va- se generan por causa de
Protección estricta lorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola vo- las decisiones públicas en
ambiental
relación con el Ordenamiento
Sistemas estructurantes naturales luntad política de este, sino de la naturaleza misma de la renta,
Territorial, en relación con
Sistemas estructurantes artificiales Planes maestros que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno las disposiciones contenidas
de la inversión realizada por el respectivo organismo público 59. en la Ley 388 de 1997.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
216 33

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá publicó en el 2007 una Meto-

dología para la formulación de planes parciales de Desarrollo, en la cual
se explica en detalle la aplicación práctica de un sistema de reparto de
cargas y de beneficios aplicado en dos escalas: La general del plan par-
cial, buscando equidad entre las diferentes unidades que lo compone, y
al interior de cada unidad entre los propietarios involucrados, metodo-
logía que constituye un ejemplo de aplicación e instrumentación de este
principio a escalas locales.

5.3. Exacciones
Se entiende por exacciones la facultad por la cual una entidad públi-
ca puede exigir el pago de impuestos, prestaciones o multas. Con éste
término abarcamos entonces todos los conceptos por los cuales el Área
Metropolitana puede exigir contraprestación económica a los usuarios,
sean estos entidades públicas o privadas, personas naturales o jurídicas.
El establecimiento de exacciones supone la adopción de determinadas
hipótesis de partida: La primera de ellas está dada en la misma Consti-
tución, que limita el establecimiento de impuestos a su creación a través
de la ley, que además otorga de manera exclusiva a los municipios la
facultad de gravar la propiedad inmueble. Por lo tanto, no puede el Área
Metropolitana establecer de manera autónoma tributos sin que sean ex-
presamente autorizados por la ley.
Sabemos que existen otras figuras de planificación y gestión comple-
mentarias a nivel nacional, las cuales deben complementar la anterior
tabla, así como las que han sido creadas por cada POT y que no se en-
cuentran necesariamente descritas en las leyes; de este tipo, se men-
ciona en la tabla anterior una que resulta muy recurrente como son los
“unidades de planificación rural” creadas por el Decreto 3600 de 2007,
como acciones de planificación parecidas a los planes parciales pero
para los suelos rurales, sobre todo en entornos de alta transformación,
que sin dejar de ser rurales, requieren la aplicación de instrumentos de
planificación más precisos que las simples licencias de parcelación, en
el mejor de los casos.

La otra hipótesis sobre la cual pueden establecerse los parámetros para
su establecimiento es que las mismas sólo deben ser canceladas por las
personas que reciben de la entidad un beneficio superior a los demás
contribuyentes, en otras palabras, podrían determinarse tasas o contri-
buciones a cargo de quienes se están beneficiando de manera directa
por una actuación del Área Metropolitana.
En estos términos, tenemos entonces que el Área Metropolitana al in-
tervenir un predio por una obra pública genera en ocasiones benefi-
cios directos para los predios colindantes que podrían materializarse a
través del desarrollo de proyectos de urbanismo y construcción. Estos
beneficios pueden ser usufructo a través de los procesos de elaboración
de planes parciales o planes especiales de intervención, tanto para los
propietarios directos como para la entidad territorial.
Se reconoce la importancia que poseen los instrumentos de carácter
transversal: Macroproyecto y el Plan de Ordenación y Manejo de la
Cuenca del Río Aburrá (POMCA); el primero originado en el desarrollo
altamente impactante de un atributo físico o más recientemente al de-
sarrollo de grandes proyectos habitacionales, y el segundo, asociado al
ordenamiento de las cuencas hídricas y su enorme impacto tanto en el
ordenamiento territorial, así como en la aplicación de todos los instru-
mentos de planificación y gestión mencionados, una vez adoptado este
ordenamiento. La tabla 5 completa el sistema de planificación.
1.1.3. Correlación entre territorios, herramientas de planificación e instrumentos de gestión.
34
AMVA

Tabla 5. Identificación de los instrumentos de gestión posibles de utilizar acordes con las herramientas de
planificación.

ACTUACIONES
USOS HERRAMIENTAS DE INSTRUMENTOS PRINCIPALES
TRATAMIENTOS OBLIGACIONES
PRINCIPALES PLANIFICACIÓN DE GESTIÓN Y LICENCIAS
URBANÍSTICAS
SUELO URBANO
Conservación PEEP Mts2 de espacio
Proyectos público efectivo por
Consolidación Compensaciones personas en vivienda, CONSTRUCCIÓN
Residencial, individuales
Trans. derechos mts2 de espacio URBANIZACIÓN
comercio,
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA

Renovación Plan parcial público por mts2 para subdivisión.

servicios,
Redesarrollo Plan parcial construir en otros
industria,
usos. Equipamientos.
Mejoramiento dotacional. Programa de Infraestructuras
integral mejoramiento Reparto Cargas y básicas de movilidad
Desarrollo Plan parcial Beneficios y servicios públicos.
U.A.U.
SUELO DE EXPANSIÓN URBANA
Plusvalía
Derechos de Mts2 de espacio
público efectivo por

POMCA
construcción
personas en vivienda,
Residencial, Apoyo VIS mts2 de espacio
comercio, Banco CONSTRUCCIÓN
Desarrollo público por mts2 para

MACROPROYECTOS
servicios, Plan parcial URBANIZACIÓN.
Inmobiliario construir en otros
industria,
Fondos usos. Equipamientos.
dotacional.
Infraestructuras
Exenciones
básicas de movilidad
y servicios públicos.

ÁMBITOS O ESCALAS DE REPARTO DE CARGAS

Plan
Parcial

parcial
parcial

sin plan
sin plan
Actuación
U. Integral

parcelación
Urbanización

Construcción
Vías
públicas
Parques

naturales
públicos y
componentes

Compra de derechos de construcción

públicos

Compra de derechos de construcción

Pago en especie por aprovechamiento

Pago en especie por aprovechamiento

Aportes urbanización (ámbito local)
Pago en especie por aprovechamiento

Aportes fondos de compensación (recibir o invertir)

Aportes Fondos de compensación (recibir o invertir)

Aportes fondos de compensación (recibir o invertir)
Financiación del ordenamiento territorial

Aportes Planes Parciales o AUI (ámbito local)

Recibir Transferencia derechos de construcción instalaciones

Tarifas
MOVILIZACIÓN DE RECURSOS (II)

Exenciones

Diferenciales
Aplicación de
Reparto de cargas y beneficios entre Unidades en plan parcial
públicos y cargas sociales
INSTRUMENTOS PARA LA CAPTACIÓN Y
AMVA

215

Tarifas

Derechos
Exenciones
equipamentos Servicios Compensaciones Patrimonio

construcción
Diferenciales
Aplicación de
 ÁMBITOS O ESCALAS DE REPARTO DE CARGAS
214
AMVA

Municipal Metropolitana

Vías
públicas

Plusvalías
Valorización
recursos.

Concesiones-peajes

Concesiones - peajes
Parques

naturales
públicos y

Aportes planes parciales

componesntes

Bancos Imobiliarios
Fondos
Sobretasa

Plusvalías
Ambiental

Urbanas Integrales (AUI)

Valorización
Fondo verde
Transferencias

Bancos Inmobiliarios

Aportes Macroproyectos y AUI

Compensaciones

Aportes Fondos de compensación

Ventas de derechos de construcción

para proyectos estratégicos
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA

Aportes Macroproyectos y Actuaciones

públicos

Aportes planes parciales

Participación en Empresas Gestoras
equipamentos

Tarifas
públicos
Servicios

Valorización

parcialmente

Tarifas
Exenciones

diferenciales

Estratificación
MOVILIZACIÓN DE RECURSOS (I)

y cargas socilaes
INSTRUMENTOS PARA LA CAPTACIÓN Y

de construcción
Tabla 19. Instrumentos para la captación y movilización de

Aportes
Plusvalías

Fondos de

Transferencias de derechos
Compensaciones Patrimonio

Compensación

SUELO RURAL – SUBURBANO

Unidades
Mts2 de espacio
Consolidación planificación
público efectivo por
rural
Reparto C y B personas en vivienda,
Residencial,
Unidades Plusvalía mts2 de espacio
Mejoramiento centros poblados, CONSTRUCCIÓN
planificación público por mts2 para
integral vivienda cam- PARCELACIÓN
rural construir en otros
pestre, servicios, Subdivisión.
usos. Equipamientos.
industria.
Infraestructuras
Programas
Desarrollo básicas de movilidad
mejoramiento
y servicios públicos.

SUELO RURAL – RURAL

Restauración
Agrícola, pecuaria, CONSTRUCCIÓN
Generación Unidades Infraestructuras
minera, forestal, SUBDIVISIÓN
planificación básicas de movilidad
Diversificación industrial, Parcelación.
rural y servicios públicos.
servicios
POMCA

Preservación
SUELO DE PROTECCIÓN
MACROPROYECTOS

Forestal productor,
Planes
PROTECCIÓN dotacional
Incentivo
ACTIVA recreativo o
forestal
turístico, mixto.
Fondos de Compensaciones, Venta Subdivisión
RECUPERACIÓN Forestal productor, servicios ambientales, Tasas
DE ECOSISTEMAS forestal protector
PROTECCIÓN
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios

Forestal protector Planes

ESTRICTA
protección
planes AUTORIZACIONES
manejo Plusvalía, Valorización, Reparto C y B, Tasas. Y PERMISOS
SISTEMAS ESTRUCTURANTES integral Actuación Urbana Integral
NATURALES INTERVENCIÓN
DEL ESPACIO
AMVA

35

PÚBLICO
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
36
Considerando que los instrumentos de gestión se enmarcan en las herra-
mientas de planificación y gestión a las que sirven, y estas a los propó-
sitos de ordenamiento territorial expresados tanto en la categorización
de los suelos (en clases, tratamientos y usos) así como la identificación
de sistemas estructurantes, que en la mayoría de los casos constituyen
proyectos y macroproyectos estratégicos, cada instrumento cumple un
propósito particular que de manera general se ubica en la anterior tabla
en función con su ubicación en la clase de suelo, el tratamiento o siste-
ma y su correlación con herramientas transversales de planificación y
gestión. Estos contenidos de gestión serán detallados en los capítulos 3,
4 y 5 del presente documento.
En este contexto, tres aspectos son importantes para tener en cuenta al
aplicar cada proceso de ordenamiento territorial con su respectiva gestión:
• Toda actuación urbanística autorizada (última columna de la derecha)
que origine un beneficio (medido de acuerdo con la repercusión que
generan las columnas de aprovechamiento y de uso), debe contribuir de
manera proporcional con cargas urbanísticas (columna obligaciones).
• Dado que la distribución de cargas y de beneficios no se presenta de
manera equitativa y proporcional entre las diferentes clases de suelos,
tratamientos y zonas de uso, es necesario el diseño de un sistema
integrado de reparto de cargas y de beneficios, de forma tal que arti-
cule los instrumentos y herramientas mencionados en la matriz y los
complemente entre sí, con el fin de hacer aplicable este principio de
la Ley, así como para hacer viable el ordenamiento territorial, tanto
municipal como metropolitano.
• Siendo la generación de carga y de beneficios un asunto que supera
los límites municipales, es necesario crear instrumentos metropolita-
nos y regionales de gestión, apoyo y reparto con el fin de hacer soste-
nible el ordenamiento general del territorio.
1.2. Las áreas metropolitanas como entidades
planificadoras: Alcances y competencias
La figura de las áreas metropolitanas se introdujo en el ordenamiento
constitucional colombiano por el Acto Legislativo No. 1 de 1968, con
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
213
Para que de manera global la distribución de las cargas y de los bene-
ficios conforme un verdadero sistema de financiación del desarrollo, se
debe conocer con precisión la capacidad de aporte de los desarrollos, y
tal como se explicó en el capítulo 4, modular las normas de cesiones de
acuerdo con esta capacidad, con el fin de utilizar los excedentes paga-
dos en dinero para financiar la inversión territorial en otras zonas de la
ciudad o del área metropolitana; en este sentido son fundamentales los
fondos de compensaciones del espacio público creados por el municipio
y en interacción con un Banco Inmobiliario Metropolitano, instrumentos
que se desarrollan en otros apartes de este documento.
Como debe existir una correlación entre los aportes a cesiones obligato-
rias y el aprovechamiento constructivo conferido por el mismo POT a los
mismos sectores y actuaciones, se está incorporando el aprovechamien-
to urbanístico como variable esencial de reparto de cargas y de benefi-
cios a escala territorial, manejándolo no solo como norma, sino también
como el instrumento más potente de financiación global urbana, dado
que es este el que configura las cesiones y obligaciones, no solo con el
fin de hacer auto sostenible cada actuación, sino con el fin de movilizar
recursos y beneficiar más población.
Los instrumentos del sistema de reparto de cargas y de beneficios que
resultan idóneos para captar y movilizar los recursos aportados por los
dos tipos de acciones urbanísticas mencionadas, en los diferentes ámbi-
tos a los que pertenezcan son:
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
212 37

el objeto de permitir la integración de municipios que compartieran

ciertos rasgos, en una unidad más amplia y con jurisdicción en todos
ellos, para efectos administrativos. De esta manera se incorporó en la
Constitución, como artículo 198, una norma conforme a la cual “para
la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o
CONTRIBUCIONES - PARTICIPACIONES - TARIFAS

APORTES SIN ACTUACIONES URBANÍSTICAS más municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al
conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá or-
Predio ganizarlas como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su
propia personería, garantizando una adecuada participación de las au-
toridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asam-
Vías Parques Equipamentos Patrimonio Compensaciones Servicios
Públicas Públicos y públicos y cargas sociales Públicos bleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los
componentes concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de
naturales
las entidades así autorizadas.”
Inversiones
derivadas de
Participación en Plusvalías si se generan Cobros de Entonces, conforme a la Constitución de 1886, la creación de un área
Tarifas
Contribución de Valorización metropolitana daba lugar a una nueva persona jurídica de derecho pú-
Aportes blico, con autoridades y régimen especiales. Para su creación, no se con-
conservación
Sobretasa Recibir tarifas diferenciales y cuencas y templaba la consulta popular, sino que la propia Constitución disponía
Ambiental exenciones tributarias recursos que la organización de esas entidades debía hacerse por la ley, y que, en
Transferencias cada caso, para su funcionamiento se requería un acto de las Asambleas
derechos de Departamentales, a iniciativa del Gobernador y oída la opinión de los
construcción
concejos de los municipios interesados.

Las anteriores previsiones constitucionales fueron desarrolladas, prime-

Así, la financiación del desarrollo que se espera logre contribuir al sis-
tema de aportes vía reparto equitativo de las cargas y de los beneficios,
permite el recaudo tanto por concepto de obligaciones urbanísticas, no
sólo las descritas en el capítulo 4, como por el aporte en especie en
terrenos y dotaciones, sino también a través del pago a fondos de com-
pensaciones; en todos los casos con el interés de movilizar recursos y
poder financiar el desarrollo integral de todo el territorio, teniendo en
cuenta que la planificación no puede hacer autofinanciable las cargas
con cargo a los beneficios y que no se producen en la misma proporción,
por tanto la necesidad de movilizar los recursos es imperativa, no solo
como noción de equidad, sino como principio de eficiencia.
ro, por el Decreto Ley 3104 de 1979, y posteriormente por el Decreto
Ley 1333 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Munici-
pal, que era el ordenamiento vigente en la materia cuando se expidió la
Constitución de 1991 .
La Constitución de 1991, en su artículo 319, aunque con algunas dife-
rencias importantes, mantiene en esencia el anterior régimen para las
áreas metropolitanas. No se trataba de la creación una nueva categoría
de entidades administrativas, sino de regular de manera distinta una
que ya existía. Entre las diferencias puede destacarse, por un lado, el
hecho de que bajo el nuevo régimen, no es necesario que los munici-
pios que se integren en un área metropolitana pertenezcan al mismo
departamento, y por otro, la necesidad de la consulta popular previa a
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Financiación del ordenamiento territorial
38 211

su conformación. Adicionalmente, la Constitución dispuso que el régi- Figuras 21, 22 y 23.

men especial de las áreas metropolitanas deba hacer parte de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial. URBANIZACIÓN Y CONSTRUCCIÓN CON PLAN PARCIAL

Para desarrollar lo dispuesto en el artículo 319 de la Constitución se

Plan parcial

APORTE A CARGAS- ACTUACIONES

expidió la Ley 128 de 1994; ya la Corte ha determinado por varias sen- Cesiones de zonas Compensaciones y
verdes públicas cargas sociales
tencias que el régimen del ordenamiento territorial no necesariamente (parques) U.G/UAU
debe estar incluido en una única ley de ordenamiento territorial, sino
que es posible que, con el carácter de orgánicas, se expidan distintas Predio
Vías Públicas Secundarias y
leyes encaminadas a regular aspectos parciales del mismo.
domiciliarias Servicios
públicos
La Ley define lo que se entiende por áreas metropolitanas, establece los
Equipamentos
requisitos que deben cumplir los municipios que quieran conformarlas, públicos
determina su naturaleza jurídica, sus finalidades, las funciones que les
corresponden, las fuentes para su financiación y su estructura orgánica.
Así, conforme al Artículo 1 de la Ley 128 de 1994, las “... Áreas Metro-
politanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de Aportes de suelos y construcción de cargas de ámbitos locales. Aporte Programas
o integrado a
dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o Aporte de suelos involucrados en todos los ámbitos, municipal proyectos
metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, y metropolitano en la medida de la capacidad de aportes y el
manejo de criterio de equidad.
económico y social, que para la programación y coordinación de su de-
sarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere
una administración coordinada.” A tenor del Artículo 2 dichas áreas “...
están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía URBANIZACIÓN Y CONSTRUCCIÓN SIN PLAN PARCIAL

APORTE A CARGAS - ACTUACIONES

administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial.”
Vías Cesiones de Zonas
En el Artículo 30 de la Ley se dispone que “la presente Ley rige a partir Públicas Verdes públicas
de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le Predio (Parques)

sean contrarias, en especial las contenidas en los artículos 348 a 373, Secundarias y
del Código de Régimen Municipal (Decreto-ley 1333 de 1986)”, con lo domiciliarias Equipamentos
Servicios públicos
cual se evidencia el propósito del legislador de tener a la Ley 128 de públicos
1994 como el único estatuto orgánico de las áreas metropolitanas.

La Ley 128 de 1994 determina como una de las funciones propias de Aporte de Suelos y Construcción de cargas de ámbitos locales.
la Junta Metropolitana ”dictar, a iniciativa del Gerente y con sujeción a
Aporte de cargas en el mismo ámbito o en otros ámbitos
la Ley Orgánica de Planeación si ya hubiese sido expedida, las normas si poseen “venta de derechos de construcción” o “pago en
obligatoriamente generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios especie” por mayor aprovechamiento.
a los que deban sujetarse los Concejos Municipales para los siguientes
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
210 39

Figura 20. Aportes de un predio en el sistema de reparto. efectos: A. Planeación. 1. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Munici-
pal, de conformidad con la Ley Orgánica de Planeación; 2. Dictar normas
sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio y definir los mecanis-
mos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento; 3. Adoptar el plan
APORTES DE UN PREDIO EN EL SISTEMA DE REPARTO

Las obligaciones de aportes a cargas,

aunque las realiza el predio, pertenecen vial y los planes maestros de servicios y de obras de carácter municipal;
a diversos ámbitos de reparto, buscando 4. Fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario del municipio; C.
como prioridad la calidad de vida del
ámbito local, pero sin descuidar la Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente. Adoptar, si
capacidad de algunas actuaciones de no existen Corporaciones Autónomas Regionales en la totalidad de su
aportar a ámbitos de superior escala
jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos
naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones
legales y reglamentarias sobre la materia.”
Metropolitanas
Es necesario tener en cuenta que la Ley Orgánica de Áreas Metropoli-
tanas fue adoptada con anterioridad a las normas que reglamentan los
Municipales procedimientos para la expedición de planes de desarrollo y planes de
ordenamiento territorial, situación que ha generado una serie de incon-
sistencias en relación con el procedimiento y los mecanismos de con-
Locales Predio
trol ciudadano que tienen las decisiones adoptadas por estas entidades
administrativas y las entidades territoriales; para ilustrar tal situación
tenemos por ejemplo que, mientras el plan de desarrollo del Área Me-
Autorización Contribuciones tropolitana no tiene establecido en la Ley 128 un período de vigencia
de actuación sin actuación
de urbanismo o o un procedimiento de concertación democrática de objetivos, metas y
específica
construcción proyectos, los planes que adopten los municipios tienen determinada
una serie de requisitos para concertar sus objetivos y unas instancias
obligatorias de consulta.

La Ley 388 de 1997 consagra en su Artículo 10 la necesidad que los

Igualmente dependiendo del tipo de desarrollo o ámbito al cual per-
tenece la actuación, un predio aporta en las siguientes circunstancias,
ilustradas en las figuras 21,22 y 23:
municipios, en la elaboración y adopción de los planes de ordenamien-
to territorial, tengan en cuenta como determinantes, que constituyen
normas de superior jerarquía: ”1) las relacionadas con la conservación
y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención
de amenazas y riesgos naturales, así: a) las directrices, normas y regla-
mentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por
las entidades del sistema nacional ambiental, en los aspectos relaciona-
dos con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99
de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones
derivadas del estatuto de zonificación del uso adecuado del territorio y
AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Financiación del ordenamiento territorial
40 209

las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo concerniente exclu-

sivamente a sus aspectos ambientales…b) …las disposiciones produ-
cidas por la Corporación autónoma regional o la autoridad ambiental
de la respectiva jurisdicción en cuanto a ( ) las reservas forestales o
parques naturales de carácter regional ; las normas y directrices para
el manejo de las cuencas hidrográficas ….d) las políticas, directrices
y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el
señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos
humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a
amenazas y riesgos naturales; 4. Los componentes de ordenamien-
to territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en
cuanto se refieran a los hechos metropolitanos, así como las normas
generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las
Áreas Metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio
municipal, de conformidad con los dispuesto en la Ley 128 de 1994 y
la presente Ley.”
• Licencias de construcción.
La primera inquietud que se presenta tiene relación con la definición de • Licencias de urbanización.
la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus propios • Licencias de parcelación.
asuntos. En otras palabras, cabría preguntarse si las decisiones de una • Pueden ser responsables de financiar:
entidad administrativa que carece de “control ciudadano” tienen carác-
ter vinculante para las entidades territoriales. Cargas a nivel local, en especie en planes parciales, actuaciones urba-
nas integrales y parcelaciones, y paga en dinero con destino a fondos
Para resolver tal asunto tendríamos que analizar varios aspectos, el pri- de compensación en procesos de construcción predio a predio, e igual-
mero de ellos hace referencia a las particularidades de las leyes ordina- mente contribuir a:
rias y las leyes orgánicas; en este contexto, tendríamos entonces que
analizar la prevalencia de las normas y los límites a la autonomía de las • Cargas municipales.
entidades territoriales. • Cargas metropolitanas.
• Combinaciones de las anteriores.
Es importante, antes de estudiar los conceptos jurisprudenciales en re-
lación con estos temas, tener claro el carácter del Área Metropolitana. Al b. Por acción de obras públicas: Los mecanismos para asumir cargas no
respecto, uno de los juristas mas estudiosos del tema, ha afirmado que dependerán de solicitar licencias, sino que se cobrarán a sus beneficia-
“el Área Metropolitana es ante todo una entidad geográfica y sociológica rios, en este caso los propietarios de los inmuebles a través de valoriza-
a la cual se busca dar un ropaje jurídico. Se dice geográfica, porque es ciones, tarifas y otras contribuciones.
la vecindad de municipios, dentro de los cuales uno tiene características
de gran ciudad o metrópoli y es la expansión de esta, lo que va integran- De esta manera, cada predio en cada municipio puede ser aportante de
do una unidad territorial…” recursos a partir de las dos acciones urbanísticas mencionadas.
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
208
1. Cada Instrumento de Planificación por ámbito (Directrices Metropo-
litanas, POT, Macroproyecto, Actuación Urbana Integral, plan parcial,
urbanización y proyecto de construcción) genera potenciales beneficios
en los contxtos respectivos (metropolitano, municipal, zonal y local),
por lo tanto, las cargas que estos conllevan serán en principio reparti-
das en su interior.
2. Cada instrumento de planeación posee instrumentos de gestión idó-
neos para asumir las cargas urbanísticas de su escala de reparto.
3. Las cargas por asumir en cada escala de reparto serán en principio
proporcionales a los potenciales beneficios urbanísticos generados por
el instrumento de planeamiento que los origine.
4. Cualquier actuación urbanística autorizada por el POT o mediante
los instrumentos de planeamiento complementario, da lugar a aplicar
el sistema el reparto de cargas y de beneficios en la actuación que lo
origina o adopta.
5. Las actuaciones urbanísticas derivadas o no de instrumentos de pla-
neamiento zonales y/o locales, pueden además de asumir sus cargas
locales obligatorias, asumir otras cargas zonales y del nivel ciudad, en
proporción a los beneficios posibilitados y su capacidad de aporte.
Estructura básica de operación del sistema. A partir de los siguientes
tipos de acciones urbanísticas, el sistema de aporte de cargas se estruc-
tura de la siguiente forma:
a. Por acciones de planificación mediante la adopción de normativas uti-
lizando instrumentos de planificación complementaria al POT a escalas
zonales (macroproyectos o planes especiales) o a escalas locales (planes
parciales, urbanizaciones y construcciones), materializando el aporte a
cargas urbanísticas en el pago de cesiones, obligaciones urbanísticas y
retorno de plusvalías, establecidas en las respectivas licencias, depen-
diendo de las siguientes modalidades:
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
41
En este orden de ideas, tenemos entonces que la autonomía
de las entidades territoriales en relación con la intervención del
suelo se encuentra condicionada al cumplimiento de una serie
de principios, algunos de los cuales se enuncian a continuación:
A) JERARQUÍA DEL SISTEMA JURÍDICO
La Constitución colombiana estableció un sistema normativo
en el que consagra como categoría especial las leyes orgáni-
cas, las cuales para su aprobación, requieren mayoría califi-
cada. Sobre la jerarquía normativa ha dicho la Corte Consti-
tucional que “La unidad del sistema jurídico, y su coherencia
y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de
tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas
hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental
a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en
dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben re-
sultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus po-
sibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste
la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento,
que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta ar-
monía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer
un orden que permita regular conforme a un mismo sistema
axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser
normadas por el ordenamiento jurídico”7. Entonces, si la Corte
Constitucional afirma que son las normas de carácter superior
las que dan validez a las disposiciones de rango inferior, cuan-
do la Ley Orgánica está estableciendo competencias especiales
para las áreas metropolitanas, no pueden desconocerse éstas
por una ley ordinaria.
En consecuencia, para tratar el tema de la competencia en
relación con el ordenamiento territorial, debemos establecer
si efectivamente la Ley 128 de 1994 podía determinar la in-
tervención de las áreas metropolitanas en este asunto; para 7
ello acudamos nuevamente a la Corte Constitucional que se ha Sentencia C-112/96 Magistrado
pronunciado en relación con los contenidos de la Ley Orgáni- Ponente Fabio Morón Díaz.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
42
ca: “El criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado
para delimitar el contenido general de la legislación orgánica
territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello
que la Constitución señala expresamente como orgánico terri-
torial debe estar incluido en esa legislación, también hay otros
contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de
estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos
no hayan utilizado, de manera literal, la expresión 'ley orgáni-
ca de ordenamiento territorial' Por ello, la determinación del
contenido general de esta legislación requiere de una inter-
pretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica
que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legis-
lación orgánica de ordenamiento territorial con los principios
constitutivos del Estado colombiano.”8
Brindan una mayor claridad sobre el tema, los apartes de la
sentencia que a continuación se transcriben: “En este orden
de ideas, bien se puede mediante una ley orgánica, precisar
qué entidades y respecto de qué tipo de funciones habrá de
satisfacerse la prestación de algunos servicios públicos o desa-
rrollarse la planeación y concreción de obras a favor de las co-
8 munidades locales -comunas o corregimientos-. Para el efecto,
Sentencia C-600A/95 con es menester recordar que en la sentencia C-600A de 1995, la
ponencia del Magistrado Corte realizó un estudio acerca de la naturaleza de la Ley 60 de
Alejandro Martínez Caballero
1993, señalando que en razón de los temas que se regulan en
9 dicha disposición, correspondía, como en efecto ocurrió, darle
Cfr. artículos 1 y 2 de la trámite de ley orgánica.
Ley 60 de 1993.
10 Con ello se da cumplimiento a lo dispuesto por la Constitu-
Cfr. artículo 3 de la ción, que dentro de un marco amplio de apreciación, reserva
Ley 60 de 1993.
11
a dicho tipo de leyes la regulación de ciertos asuntos -v.gr. la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades
Cfr. artículo 4 de la territoriales-, siendo admisible que se disponga por esta vía
Ley 60 de 1993.
cuáles serán las competencias de los municipios9, cuáles las
12
de los departamentos10 o las de los distritos11 , y aún las de la
Cfr. artículo 5 de la propia Nación12, haciendo una referencia más o menos detalla-
Ley 60 de 1993.
da de las actividades sobre las que cada ente territorial goza
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
207
ticas para espacio público y vías locales que se consagran en
el Artículo 37 de la Ley 388 de 1998758 . Tenemos entonces
que uno de los elementos por considerar para la utilización
de ciertos mecanismos de financiación que se describen, está
determinado por el impacto de la intervención con relación
con la población beneficiaria de la obra o proyecto.
5.2. Distribución equitativa de cargas y
beneficios
Visto desde la perspectiva de la financiación o aportes para el
ordenamiento territorial, los siguientes principios operan para
entender la operación de un sistema pensado para la genera-
ción, movilización e inversión de recursos para los sistemas
estructurantes naturales y artificiales, en esencia cargas urba-
nísticas, y los proyectos estratégicos soportados en el concep-
to de que la financiación del urbanismo es la financiación de
la ciudad, de la financiación de cómo se constituye la ciudad,
su desarrollo general, los procesos de renovación urbana, las
operaciones estratégicas; de quién la financia y de por qué se
financia de esta forma.
58
Hablar del urbanismo como financiación es también hablar
Las reglamentaciones
de la ciudad como fuente de financiación, pues no podemos distritales o municipales
olvidar que, tal como lo hemos manifestado anteriormente, determinarán, para las
diferentes actuaciones
las decisiones adoptadas a través del Plan de Ordenamiento
urbanísticas, las cesiones
Territorial constituye, o debe responder a una materialización gratuitas que los propietarios
del sentir general de los ciudadanos, que para su desarrollo y de inmuebles deben hacer
con destino a vías locales y
operación requieren de unas inversiones de agentes públicos y
espacio público en general,
privados; estos últimos para operar o actuar en los predios que y señalarán el régimen de
fueron calificados como edificables y el desarrollo de los espa- permisos y licencias a que
se deben someter, así como
cios públicos que constituyen sistemas estructurantes, como
las sanciones aplicables
ámbito territorial de la convivencia humana. a los infractores a fin de
garantizar el cumplimiento
de estas obligaciones, todo
Operación del Sistema de Reparto Integrado a nivel global
ello de conformidad con
Los siguientes son principios específicos para permitir la ope- lo dispuesto en el capítulo
ración del Sistema: XI de la presente Ley.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
206
Los instrumento de financiación para el ordenamiento territorial -aquel
planteado por POT municipales y Directrices Metropolitanas- constitu-
yen una parte esencial del sistema y aplicación del principio de reparto
de cargas y beneficios, pues es indudable que las consecución de recur-
sos económicos para la materialización de las actuaciones, en especial
los proyectos estratégicos y los sistemas estructurantes naturales y arti-
ficiales, es un aspecto trascendental en el proceso de materialización de
los objetivos, políticas y estrategias del ordenamiento territorial.
Como explicamos en capítulos anteriores, la vinculación de los suelos para
las cargas públicas y los proyectos estratégicos constituye en sí misma
una estrategia que contribuye a la financiación de los mismos, sin em-
bargo en el presente capítulo desarrollaremos en particular instrumentos
esencialmente financieros para el desarrollo de estas actuaciones.
Aunque parezca extraño, si bien los instrumentos de financiación hacen
parte del sistema integral de reparto de cargas y de beneficios como apli-
cación general de principio legal, establecidos desde la ley un conjunto de
instrumentos concretamente denominados para la distribución equitativa
de las cargas y de los beneficios, los cuales explicaremos en primera ins-
tancia, para proceder a la descripción de instrumentos de financiación,
que también contribuyen al reparto equitativo, como son las captaciones
de plusvalías, la contribución de valorización, los fondos de compensacio-
nes, las concesiones y el conjunto de exacciones.
Existe una reiterada pregunta en los procesos de ordenamiento territo-
rial: ¿Quien paga la ciudad?; por cuanto se presentan diferentes ámbitos
de intervención y de beneficios; en otras palabras, hay aspectos que se
pagan como contribuyente, porque deben ser atendidos por las entida-
des públicas con recursos provenientes de los ciudadanos en general
que se recaudan a través de los impuestos; en otros casos, las infraes-
tructuras y proyectos se pagan como usuario, entendiendo por tales,
los promotores privados que se van a beneficiar por la aplicación de la
normativa vigente a un predio en particular o porque el desarrollo de
una obra pública les genera un beneficio superior al que se deriva para
la ciudadanía en general, es el caso típico de las obligaciones urbanís-
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
43
de plena autonomía decisoria, y refiriendo, al mismo tiempo,
los asuntos en los que resulta necesaria la sumatoria de es-
fuerzos, esto es, la concentración en la producción de ciertos
bienes, la prestación de algunos servicios o la supervisión de
actividades de interés general. Se reconoce así, una vez más,
el principio de libertad de configuración del que dispone el
legislador para establecer disposiciones en consonancia con el
ordenamiento Superior.
En palabras de la Corte: “El contenido general de la legislación
orgánica territorial sigue siendo parcialmente indeterminado,
por lo cual el alcance de la reserva orgánica en este campo
puede generar, en casos específicos, algunas discusiones in-
terpretativas. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta la
libertad de configuración del Congreso, es admisible que, den-
tro de ciertos límites, la propia legislación orgánica defina su
alcance en relación con el ordenamiento territorial”13.
13
B) AUTONOMÍA DE ENTIDADES TERRITORIALES Corte Constitucional. Sentencia
Aclarado entonces el tema en relación con la posibilidad de C-600 A /95 Magistrado
que una ley orgánica condicionara a las entidades territoriales Poniente Alejandro Martínez
Caballero. Y continúa la cita
las decisiones sobre algunos de los asuntos del ordenamiento diciendo: “Sin embargo,
territorial, podemos analizar el carácter autónomo de las enti- como es obvio, esa definición
dades territoriales. está sujeta a un control del
juez constitucional, puesto
que no puede un órgano
“Establecer los supuestos y los límites a partir de los cuales se constituido -como el Legislador-
ha de hacer la distribución de competencias entre los diversos autoatribuirse integralmente
su competencia ya que, si ello
organismos a nivel nacional y territorial, es una tarea que so- fuera posible, dejaría de estar
brepasa la llana aplicación de una norma jurídica, para entrar sujeto a la Constitución. Por
en el terreno de los hechos: Precisar cuáles son las necesidades ello, corresponde a la Corte
efectuar en este campo un
propias de los habitantes de cada región y de qué manera es control de límites mediante
posible su satisfacción eficaz. Es por esta razón que la juris- una interpretación sistemática
prudencia de la Corte Constitucional, en ejercicio de su labor del alcance de la reserva
de ley orgánica, a fin de
de interpretación de la Carta Política ha señalado una serie que las definiciones legales
de principios que si bien reconocen la necesidad y utilidad de no contraríen el reparto de
otorgar cada vez mayor autonomía a diferentes entidades te- competencias entre la ley
ordinaria y la ley orgánica”.
rritoriales, ha condicionado dicha posibilidad a las necesidades
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
44
14
Sobre la materia se pueden
consultar, entre otras,
las sentencias C-004/93.
Magistrado Ponente Ciro
Angarita Barón, C-506/93.
Magistrado Ponente Antonio
Barrera Carbonell y C-195/97.
Magistrada Ponente.
Carmenza Isaza de Gómez.
15
Corte Constitucional Sentencia
C-478/92. Magistrado Ponente.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
16
En esta materia la Corte
ha recogido diversos
criterios consagrados en
legislaciones internacionales
como la Carta Europea
sobre Autonomía Local. Cfr.
artículos 3 y siguientes.
del servicio y a las capacidades -económicas y estructurales-
con las que cuenta el Estado. En palabras ya expresadas por
esta Corporación14, se tiene que:
“La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanis-
mos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden
a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una
mayor libertad de las instancias periféricas, territoriales y fun-
cionales, en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de
ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la
autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de
los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus
propios intereses.
“La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía re-
gional, seccional y local radica en el nexo con el principio de-
mocrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades
locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las
que están en contacto más intimo con la comunidad y, sobre
todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de
solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando
con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de
cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada
Departamento o Municipio será el agente más idóneo para so-
lucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel.
Por esto el artículo 287 habla de la «gestión de sus intereses».
Y esa es la razón por la cual se considera el municipio la piedra
angular del edificio territorial del Estado (Artículo 311. C.P.)”15.
De ahí que sea necesaria la fijación de ciertos límites a la hora
de distribuir competencias y señalar el tipo de actividades que
pueden ser dispuestas por cada entidad territorial de manera
autónoma. Claramente se pueden distinguir dos16: La primera
es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia con-
creta que se quiere ejercer. Dice el numeral 3º del Art. 4º de la
Carta Europea de Autonomía Local, que “la atribución de com-
petencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o
AMVA
Financiación del ordenamiento territorial
205
5. Financiación del
ordenamiento territorial
5.1. Conceptos generales
Como se explicó en el capítulo 3, el reparto de cargas y beneficios cons-
tituye la esencia de la gestión para el ordenamiento territorial, a partir
de la articulación de tres componentes: Los ámbitos a los que corres-
ponden las cargas, que en principio reconocen los posibles aportantes y
beneficiarios de las mismas, los instrumentos de intervención en el sue-
lo, expuestos en el anterior capítulo, y las herramientas de financiación
del desarrollo, componente en que se centra el presente capítulo que en
armonía con los anteriores aspectos tratados, configura un sistema de
gestión, o en su sentido más amplio, un sistema integral para el reparto
equitativo de las cargas y los beneficios.
Este enfoque sistémico, según el cual deben analizarse de manera in-
tegral los instrumentos de gestión, articulados con las herramientas
de planificación que hemos abordado en el primer capítulo, permite
entender que ningún instrumento en sí mismo, ni por sí solo, es efecti-
vo para lograr la transformación del territorio, sino que esta se logrará
operando un conjunto de herramientas que se utilizan de manera pre-
cisa en cada caso pertinente, de acuerdo con los fines de ordenamiento
previstos.
De esta manera, los instrumentos de gestión no constituyen un fin en
símismos, sino en función de las circunstancias que posibilitan su uti-
lización y los fines de ordenamiento que persiguen, así un esquema de
gestión o POT no “está bien o mal” porque aplica determinado instru-
mento o no, sino porque dados los objetivos que persigue y las condi-
ciones que genera, resulta apropiada la utilización de determinado ins-
trumento para gestionar las actuaciones que implementan el modelo de
ordenamiento determinado, resultando coherente el fin, con los medios.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
204 45

la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o eco-

Para tal efecto, se expide el Decreto Ley 151 de 1998 que reglamenta
los mecanismos que hacen viable la compensación en el tratamiento de
conservación. Dicha norma define en el artículo segundo la conserva-
ción como el tratamiento urbanístico que por razones ambientales, his-
nomía”. "Esta limitación es particularmente importante pues
su validez depende de factores objetivos, inocultables, como
puede ser el hecho de que ciertas obras civiles resultan dema-
siado costosas para una localidad (vgr. sistemas de transporte 17
masivo); o por tratarse de obras que requieren de conocimien- Corte Constitucional Sentencia

tóricas o arquitectónicas, limita la transformación de la estructura física tos que superan las capacidades del municipio (vgr. construc- C-478/92. Magistrado.Ponente.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
de áreas del municipio o distrito, de inmuebles particulares, de obras ción y mantenimiento de centrales de energía). Finalmente, 18
públicas, y de los elementos constitutivos del espacio público. Cada mu- se encuentra la palabra «economía» en el texto, refiriéndose Se reproduce así la expresión

nicipio o distrito determinará en el respectivo Plan de Ordenamiento a ahorro, es decir a la eficiencia. La mayoría de las funciones contenida en el numeral 1
del artículo 4 de la Carta
Territorial y los instrumentos que lo desarrollen, las áreas o inmuebles nacionales tienen una o todas las características enunciadas: Europea de Autonomía Local.
sujetos al tratamiento de conservación. La defensa nacional, la red interconectada eléctrica nacional, el 19

manejo de la macroeconomía, la construcción de aeropuertos y Dicen los artículos 151 y 288

de la Constitución Política:
El Artículo 4 del mismo Decreto Ley preceptúa que la compensación es su operación, el control sobre entidades financieras y manejos Artículo 151. “El Congreso
el mecanismo que permite redistribuir de manera equitativa los costos de la misma especie”17. expedirá leyes orgánicas a las

y beneficios derivados de la aplicación del tratamiento de conservación. cuales estará sujeto el ejercicio
de la actividad legislativa. Por
La compensación tendrá lugar en aquellos casos en que por motivos de La segunda limitación es de índole jurídica. Las competencias medio de ellas se establecerán
conveniencia pública se declaren como de conservación histórica, arqui- se ejercerán, según de conformidad con la ley 18 tal como dis- los reglamentos del Congreso

tectónica o ambiental de determinados inmuebles, en el plan de ordena- ponen, entre otros, el numeral 10 del Artículo 300 de la Carta y de cada una de las Cámaras,
las normas sobre preparación,
miento territorial o los instrumentos que lo desarrollen. Política, que otorga a las asambleas departamentales, en con- aprobación y ejecución del
currencia con los municipios, la potestad de regular el deporte, presupuesto de rentas y ley de

La compensación por lo tanto, constituye un sistema de reparto de una la educación y la salud, y el Artículo 356 del mismo ordena- apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a
carga: La conservación histórica, urbanística o ambiental, asumida in- miento Superior, que reserva a la ley la fijación de los servicios la asignación de competencias
dividualmente por un predio en beneficio de un interés general; la me- a cargo de la Nación y a cargo de los municipios. normativas a las entidades

moria histórica, la preservación de valores culturales, la sostenibilidad territoriales. Las leyes

orgánicas requerirán, para su
ambiental. En este sentido es un instrumento que sirve para desarrollar Los mandatos contenidos en los artículos 151 y 288 de la Cons- aprobación, la mayoría absoluta
el principio de reparto entre el predio individual y el ámbito municipal. titución Política, que a su vez defieren a un acto del legislador de los votos de los miembros

-concretamente, una ley orgánica- la definición de competen- de una y otra Cámara”.

Artículo 288. “La ley orgánica
Desde el punto de vista operativo, los recursos en suelo, títulos, derechos cias que en materia administrativa han de compartir la Nación de ordenamiento territorial
de construcción y/o dinero que implica la aplicación de la compensación, y las entidades territoriales -en cumplimiento, claro está, del establecerá la distribución de

pueden ser manejados a través de Bancos Inmobiliarios, que como se ya aludido principio de descentralización-19. competencias entre la Nación
y las entidades territoriales.
explicó anteriormente, pueden administrar Fondos de Compensaciones Las competencias atribuidas
para tal efecto creados, ratificando el interés que ha manifestado recu- Por lo tanto, cuando nos referimos al concepto de autonomía a los distintos niveles

rrentemente el Área Metropolitana para que los municipios creen dichos de las entidades territoriales, concretamente del municipio, no territoriales serán ejercidas
conforme a los principios de
instrumentos e interactúen a través de ellos con Aburrá 20/20 como podemos olvidar que ésta se ejerce por delegación expresa de coordinación, concurrencia y
Banco a escala metropolitana o desarrollen directamente estas funcio- la Constitución Política y en los términos que fije la Ley; enton- subsidiariedad en los términos

nes municipales a través de esta entidad, por encargo de los mismos. ces, cuando se está en proceso de elaboración de los planes de que establezca la ley”.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
46
20
Sentencia C-112/96 con ponencia
del Magistrado Fabio Morón Díaz
Corte Constitucional Sentencia
C-478/92. Magistrado Ponente.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
ordenamiento territorial, estos deben acogerse a las disposi-
ciones contenidas en las Normas Obligatoriamente Generales
que expida el Área Metropolitana.
C) PRINCIPIO DE EFECTO ÚTIL
Teniendo en cuenta la función del Área Metropolitana como
entidad planificadora y la necesidad de expedir normas obli-
gatoriamente generales en relación con ciertos aspectos del
ordenamiento territorial, es necesario determinar el conte-
nido y estructura de estas normas. Para ello es oportuno
analizar el principio de efecto útil que ha desarrollado la
Corte Constitucional.
“Todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que
se soporta en el supuesto de la «racionalidad del legislador»,
supuesto que señala que aquel, en cuanto tal no se contradice,
lo que implica que el intérprete debe asumir como «pauta o di-
rectriz interpretativa», el carácter sistemático y coherente que
se presume del ordenamiento objeto de estudio. Sobre este
presupuesto, el intérprete, y específicamente el Juez Consti-
tucional, al analizar de manera sistemática un determinado
ordenamiento jurídico, valga decir, al pretender desarrollar un
ejercicio dirigido a entender correctamente un determinado
precepto normativo, debe proceder a relacionarlo con todos los
demás del ordenamiento, excluyendo aquella o aquellas inter-
pretaciones de un enunciado normativo que den lugar a una
proposición absurda.” 20
En otra sentencia reitera la Corte que “Así las cosas, tenemos
que los actos administrativos de contenido normativo, deben
tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de
donde se deduce su sujeción a aquella. Tenemos entonces que,
de manera general, la normatividad jurídica emanada de auto-
ridades administrativas o de entes autónomos, debe acatar las
disposiciones de la ley, tanto en su sentido material como for-
mal. Aunque existe una jerarquía normativa que se desprende
de la Constitución, ella no abarca, de manera completa, la po-
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
203
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
y la preservación de un ambiente sano” el Estado de derecho
entonces, se desarrolla a través de la aplicación de dos grandes
principios: El principio de Igualdad y el principio de Responsa-
bilidad Patrimonial del Estado.
En el derecho urbanístico se entiende por compensación la obli-
gación que se genera porque se presentan diferencias de apro-
vechamiento económico debido a decisiones del ordenamiento
territorial que impiden o restringen los procesos de urbanismo y
construcción para un predio o inmueble, que obliga al municipio
a indemnizar a través de la entrega al propietario de cantidades
económicas sustitutivas o complementarias por diferencias de la
normativa aplicable, con el propósito de dar cumplimiento a los
dos principios antes mencionados y mantener el justo equilibrio
entre cargas y beneficios derivados de la actuación urbanística.
Para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
Como advierte José Martín Blanco, el principio de la compen-
sación urbanística derivada del planeamiento no puede ser
superior a los beneficios que aquel produce. Se entiende, por
tanto, como un necesario equilibrio de igualdad entre cargas
y beneficios de la actuación urbanística.57 se trata, como dice
el autor citado, de algo que condiciona la legalidad del planea-
miento y de su ejecución. Tal equilibrio, entre cargas y benefi-
cios, se traducen en la consecuencia que, si las cargas urbanís- 57
ticas fueran superiores a los beneficios, es decir, absorbieran En:
Derecho de propiedad y
las plusvalías derivadas de la ordenación, estaríamos ante una compensación urbanística.
confiscación de toda o parte de la propiedad; y en tal caso, Ediciones Universidad de
ante un enriquecimiento injusto de la comunidad con daños y Salamanca, 1984, pág. 487 .
perjuicios para el propietario.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
202
Esta protección constitucional al patrimonio de los particulares
se configura, entonces, cuando concurren los tres presupues-
tos fácticos que ha expresado el Consejo de Estado y que fue-
ron mencionados anteriormente.
En relación con el daño antijurídico, si bien el mismo constitu-
ye un concepto constitucional parcialmente indeterminado, en
cuanto la Constitución no lo define en forma expresa, la juris-
prudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática
de las normas constitucionales, lo definen como el menoscabo o
perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos
personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo56. Res-
pecto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la
Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo
dentro de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han
sido fijadas. Finalmente, para que el daño antijurídico atribuido
al Estado sea indemnizable, se exige que este sea consecuencia
del incumplimiento de las obligaciones de la Administración; o,
en otras palabras, desde una perspectiva negativa, que el daño
sufrido por la víctima no se derive de un fenómeno de fuerza
mayor o sea atribuible a su conducta negligente.
En concordancia con la legislación y la jurisprudencia, pode-
mos concluir que, en desarrollo del principio de la función pú-
blica del urbanismo, el Municipio está facultado para estable-
cer en el Plan de Ordenamiento Territorial las limitaciones de
uso y aprovechamiento a un predio o inmueble por efectos de
protección ambiental o por interés patrimonial; pero al mismo
tiempo, tal limitación genera la obligación de establecer un
mecanismo de compensación, tal como lo establece el Artí-
culo 344 de la Constitución Política: “La dirección general de
la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por
56
mandato de la Ley, en la explotación de los recursos naturales,
Cfr. La Sentencia C-333
de 1996 y la Sentencia del en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización
Consejo de Estado de mayo y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados,
8 de 1995, C.P. Juan de
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejo-
Dios Montes Hernández.
ramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
AMVA
Problemas de ordenamiento territorial: elementos y criterios
47
sición de todas y cada una de las disposiciones que conforman
el orden jurídico; es decir el orden de prevalencia normativa no
ha sido señalado en su totalidad por el constituyente” 21.
Como puede apreciarse, el ordenamiento territorial es, en to-
dos los aspectos, una competencia y una responsabilidad irre-
nunciable de los poderes públicos, competencia que se ejerce
en los términos y con los límites que establecen la Constitución
y las leyes. De acuerdo con las normas vigentes, tenemos en-
tonces que los municipios tienen las mayores competencias y
responsabilidades en relación con la toma de decisiones sobre
esta materia; sin embargo, las áreas metropolitanas, debido
a su naturaleza y a la necesidad manifiesta de responder a
las situaciones particulares que genera la conurbación y las
exigencias de tomar decisiones para mitigar los impactos que
generan en los municipios cercanos los grandes centros urba-
nos, tienen la facultad, en primer lugar, de establecer lo que
la legislación ha denominado normas obligatoriamente gene-
rales, que no son otra cosa que los parámetros o condiciones
que deben observarse en la elaboración o ajuste de los planes
de ordenamiento territorial, para garantizar el cumplimiento
de los objetivos y criterios del desarrollo integral de la región
metropolitana; y en segundo lugar, la posibilidad de intervenir
de manera directa en el desarrollo de los hechos metropoli-
tanos, situación que lleva entonces a considerar estas figuras
21
administrativas como entidades supletorias para el desarrollo
Sentencia C-037/00 con ponencia del
territorial en relación con la implementación de estos hechos Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa
metropolitanos.
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
48
2. Técnicas y aspectos
instrumentales
El proceso de ordenamiento territorial que atraviesa hoy el Área Metro-
politana del Valle de Aburrá se fundamenta principalmente en la puesta
en marcha de los siguientes instrumentos de planificación: El Plan Me-
trópoli 2008 - 2020, que es el Plan de Desarrollo Metropolitano-, el
Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenta del Río Medellín (Aburrá)
–POMCA-, las Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial –
desarrollo del componente de ordenamiento físico territorial del Plan de
Desarrollo metropolitano- y derivado de este último, los consecuentes
ajustes de los Planes de Ordenamiento Territorial municipales, POT.
Esta ambiciosa acción planificadora nunca antes emprendida por la En-
tidad, requiere para su exitosa implementación de dos características
para su ejecución; una sólida articulación entre los mencionados pro-
cesos de planificación y una adecuada plataforma en instrumentos de
gestión tanto a nivel metropolitanos como municipales.
Este proceso se soporta en un conjunto importante de otros procesos de
planificación sectorial metropolitana, como son los Planes Maestros de
Movilidad, Servicios Públicos, Áreas Protegidas, Plan de Gestión Integral
de Residuos Sólidos (PGIRS), Zonas Verdes, Turismo, entre varios, los
cuales inciden en la toma de decisiones a dos niveles: Aportando los
contenidos para los ajustes de los POT, y la evolución de las Directrices
de Ordenamiento que se puedan proponer nuevas o ajustar las existen-
tes y los insumos del Plan Metrópoli 2020, así como, contenidos para la
toma de decisiones sectoriales en las funciones cotidianas de la Entidad,
por ejemplo como Autoridad de Transporte de Mediana Capacidad o en
sus amplias funciones ambientales.
De esta manera, la elaboración y aplicación de instrumentos de pla-
nificación, resuelve y da soporte a una buena parte de las funciones
y competencias de la Entidad Área Metropolitana, sin embargo, otra
parte reside en la gestión, tanto de algunos de los procesos planifica-
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
201
su texto es de fijar el fundamento de principio en el que confluyen todos
los regímenes tradicionales de responsabilidad estatal -contractual, pre-
contractual y extracontractual-.
“Lo anterior obviamente no significa que los títulos y regímenes de
responsabilidad patrimonial del Estado sean idénticos en todos los
campos y en todas la situaciones, puesto que en la actual práctica ju-
risprudencial siguen existiendo regímenes diferenciados. Así, en de-
terminados casos se exige la prueba de la culpa de la autoridad, en
otros esta se presume mientras que en algunos eventos de ruptura de
la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es objetiva. Con
todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el Constituyente
bajo la noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien lo señala
la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño
antijurídico es aquel que se subsume en cualquiera de los regímenes
tradicionales de responsabilidad del Estado.”54
Así las cosas, manteniendo el criterio expresado por la Corte en la Sen-
tencia C-832 de 2001,
es claro que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro
sistema jurídico encuentra fundamento en el principio de la garantía
integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado en extenso
por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el artículo 90
de la Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en
concordancia con los artículos 2,13, 58 y 83 del mismo ordenamien-
to Superior que, por un lado, le imponen a las autoridades de la Re-
pública el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su
54
vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover Sentencia Ibídem.
la igualdad de los particulares ante las cargas públicas (art. 13) y de 55
garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos C-892/01 con
ponencia del
adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83)55. Magistrado Rodrigo
Escobar Gil
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
200
En lo que toca con la actividad desarrollada por la Corte Su-
prema de Justicia, puede decirse que la misma inicia con la
Sentencia del 22 de octubre de 1896, en la que se precisa que
si bien las entidades estatales, en su condición de personas
jurídicas, no eran penalmente responsables por los daños que
ocasionaran a los ciudadanos, si se encontraban obligadas ob-
jetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que re-
sultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios
públicos52. A partir de este pronunciamiento, la evolución de
la jurisprudencia de la Corte se muestra progresista en torno
a tres aspectos concretos: El de la responsabilidad indirecta, el
de la responsabilidad directa y el de la falla en el servicio.
“Se estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa,
que gira en torno a la posición jurídica de la víctima, quien ve
lesionado su interés jurídico como consecuencia de las actua-
ciones de las autoridades públicas, independientemente que
estas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales,
regulares o irregulares”53.
Ello explica por qué la jurisprudencia del Consejo de Estado fijó
como requisitos constitutivos de la responsabilidad patrimo-
nial del Estado: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) que
la acción u omisión desplegada sea imputable a las entidades
públicas y (iii) que se presente una relación de causalidad ma-
terial entre el daño antijurídico y el órgano estatal.
Al tenor del Artículo 90 de la Carta Política, reconoce en forma
directa la responsabilidad patrimonial del Estado, al consagrar
que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o
la omisión de las autoridades públicas”.
52
Gaceta Judicial, Tomo
En este sentido, no se consagra en el Artículo 90 de la Carta
XIV, N° 685, pág.56. un criterio restringido de responsabilidad como se pudo inter-
53 pretar en algunos círculos, circunscrito tan solo al campo ex-
Sentencia C-832 de 2001 tracontractual, pues, según lo expresado, de lo que se encarga
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
49
dos22 cuya responsabilidad es compartida, como de aquellos
de su entera competencia por ser Hechos Metropolitanos, que
requieren de un amplio desarrollo de estrategias e instru-
mentos de gestión, materia fundamental de este documento.
El reto consiste entonces en el desarrollo de herramientas de
gestión metropolitana que haga posible a la Entidad adoptar y
poner en práctica instrumentos para hacer realidad aquellos
procesos de implementación que posee la obligación de llevar
a cabo, adicionales a sus funciones esenciales de planificación,
de autoridad ambiental urbana y de movilidad.
Entendemos entones que es necesario establecer un proceso
de gestión metropolitana que se derive de una planificación
previa compuesta por diferentes instrumentos, como elemen-
to mas eficiente que una gestión de corto plazo e inmediatis-
ta, carente de un proceso previo de pensamiento y previsión
que lleva a la realización de obras, pero olvida la necesaria
integración de las decisiones regionales con el actuar de los
municipios que componen el Área Metropolitana buscando
la continuidad de las políticas y programas que garanticen el
cumplimiento de los objetivos de largo plazo.
22
En este proceso de pensar antes de actuar (planificar) y ges-
En algunos casos la gestión de lo
tionar, media una acción conciente conocida como la “toma planificado es una responsabilidad
de decisiones”, originada tanto en la aplicación de las funcio- conjunta entre la entidad
nes de gobierno de las entidades públicas en el ámbito de sus metropolitana junto con los
municipios que la integran, o
competencias, como en los procesos políticos y sociales en los entre esta y los particulares que
que se basan, siendo un claro ejemplo de esto los POT munici- poseen obligaciones que cumplir
pales, que resultan de la combinación de propuestas técnicas identificadas por los planes y,
de los programas y proyectos
derivadas en nuestro caso de la aplicación de Directrices Me- derivados de los mismos.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
50
tropolitanas y disposiciones ambientales vigentes, sumadas a
las propuestas técnicas de cada Administración Municipal, las
cuales son confrontadas a través del debate ciudadano y en el
Concejo Municipal, para dar lugar a este Plan, siendo la toma
de decisiones inherentes a este instrumento, una combinación
de procesos técnicos, políticos y sociales, que en todos los ca-
sos depende de la calidad y pertinencia de la información de
base para la discusión, y de lo acertadas que resulten las deci-
siones, dependerá en gran medida el éxito de la gestión en el
proceso de instrumentación de los diferentes planes.
Todo lo anterior se origina en el hecho de que en nuestro
medio, el ordenamiento territorial y la gestión de proyectos
derivada del mismo, se entiende como “un conjunto de accio-
nes político-administrativas y de planificación física concerta-
das, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metro-
politanas, en ejercicio de la función pública que les compete,
dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en
orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utiliza-
ción, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con
las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con
el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.”23
Es decir que la toma de decisiones –en este caso la propias
Directrices emitidas por el Área Metropolitana, los POT mu-
nicipales y la voluntad de ejecutar un determinado proyecto
derivado de esta planificación- no obedece únicamente a un
proceso eminentemente técnico, basado científicamente en
indicadores y modelos, sino que por el contrario pesan enor-
memente aspectos más subjetivos, pero a la vez más sustan-
tivos de la propia democracia, como son el ejercicio político,
los aspectos culturales, los movimientos y las percepciones
sociales, configurando así un sistema complejo que a veces
parece demasiado empírico desde el punto de vista técnico,
23 pero que en la práctica responde inevitablemente a un legíti-
Artículo 5, Ley 388 de 1997. mo juego de intereses e ideas.
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
199
De acuerdo con lo anterior, tenemos entonces que, si bien exis-
te autonomía de los municipios para determinar los usos del
suelo y limitar el uso y aprovechamiento de los inmuebles lo-
calizados en el territorio de su jurisdicción, el ejercicio de tal
facultad genera la obligación de indemnizar o compensar al
propietario que ve restringido su derecho en beneficio del in-
terés general, cuando de esta limitación se generan cargas su-
periores a las que ostentan los propietarios de otros inmuebles.
Cuando no se compensan estas cargas superiores podría tipifi-
carse lo que la Jurisprudencia ha calificado como daño antiju-
rídico. Ha dicho la Corte Constitucional que “Como es sabido,
hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Política de
1991, no existía en el ordenamiento jurídico colombiano una
cláusula que consagrara de manera específica la responsabili-
dad patrimonial del Estado. En realidad, puede afirmarse que
en nuestro país la responsabilidad estatal se concibe como una
institución de origen puramente jurisprudencial que, según lo
dicho por esta Corporación en reciente pronunciamiento, inicia
su evolución en un periodo histórico en el que imperaba el
dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consi-
deraba contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la
famosa sentencia de LAFERREIRE Le popre de la souveraineté
est de s’imposer a tous sans compensation”51.
Cabe destacar que este desarrollo jurisprudencial, adelanta-
do inicialmente por la Corte Suprema de Justicia y luego por
el Consejo de Estado, aplica los conceptos y disposiciones del
Código Civil que regulaban el tema de la responsabilidad pa-
trimonial en el ámbito del derecho privado, tomando como
fuente de inspiración los postulados del Estado de Derecho
y, particularmente, la nueva realidad social y económica que
durante las primeras décadas del siglo XX ya proponía un 51
mayor grado de intervencionismo estatal y, por consiguiente, Sentencia C-832 de 2001,
de responsabilidad institucional. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
198
Un criterio de justa proporcionalidad entre beneficios
comunitarios y cargas individuales debe guiar el
proceso de planeación urbana.
49
La Corte constitucional ha
manifestado que “la finalidad
del urbanismo es evitar e
crecimiento anárquico de
las ciudades, previendo la
infraestructura necesaria
que permita la adecuada
prestación de los servicios
públicos, como lograr el
bienestar de las personas
que viven en comunidad,
ordenando y organizando su
entorno” (sentencia C-295/93)
50
Sentencia C-530/92 con
ponencia del magistrado
Eduardo Cifuentes Muñoz
Por esto, al determinarse como uno de los principios rectores
de la intervención territorial el ejercicio de la función pública
del urbanismo, se otorga la facultad de integrar otras funcio-
nes y la capacidad de calificar los predios para que cumplan un
determinado papel dentro del desarrollo municipal, acorde con
las políticas generales de desarrollo propuestas49.
Por lo tanto, las decisiones de la administración en este sentido
no pueden obedecer a criterios que no sean la protección del
interés general sobre el particular; sin embargo, cuando esta
decisión vulnera derechos adquiridos con arreglo a la ley, como
es el caso del derecho de propiedad, no puede desconocerse su
existencia. En consecuencia, cuando se imponga una obliga-
ción urbanística a un predio, debe tenerse en cuenta el prin-
cipio de proporcionalidad, tal como lo ha manifestado la Corte
Constitucional al afirmar que “el principio de proporcionalidad
aplicado a la planeación urbana exige contrastar los intereses
públicos que se pretendan alcanzar, con los medios empleados
para ello, atendiendo a su adecuación y necesidad... Un medio
escogido para beneficiar a un alto número de personas es NE-
CESARIO si no existen otros medios alternativos que permitan,
sin afectar el interés particular y dentro de las posibilidades
disponibles, alcanzar el mismo objetivo. No obstante, en oca-
siones extremas, el sacrificio impuesto al interés particular es
de tal magnitud que solamente es dable equilibrar la desigual-
dad mediante una indemnización. Un criterio de justa propor-
cionalidad entre beneficios comunitarios y cargas individuales
debe guiar el proceso de planeación urbana...”50
Agrega la misma Sentencia que “la distribución equitativa de
cargas y beneficios no hace relación a un simple factor cuanti-
tativo. La naturaleza de los derechos vulnerados juega un pa-
pel importante en la estimación de lo razonablemente exigible
a una persona como carga frente a los beneficios de terceros”.
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
51
Esta relación entre; Información para la toma de decisiones,
Concreción de las decisiones en el proceso de planificación
(técnica, política y social) y Eficacia en la gestión (dependien-
do de la pertinencia de las decisiones y la disponibilidad de
adecuados instrumentos de gestión metropolitana) se origina
y basa en disponer la información oportuna, de otra forma todo
el proceso nace viciado, es por esta razón que en el presente
documento se dedica este capítulo a los aspectos instrumen-
tales de la planificación y de la gestión, los cuales nacen como
hemos dicho de la calidad y pertinencia de la información para
la toma de decisiones.
2.1. Mecanismos para la obtención de
información de soporte en la toma de
decisiones
Mucho se ha pensado y escrito sobre la necesidad y caracterís-
ticas de los sistemas de información necesarios para la toma de
decisiones en procesos de planificación territorial y por ende
la correcta utilización de los instrumentos de gestión, para el
caso de esta Área Metropolitana del Valle de Aburrá, este so-
porte lo sustentan tres apoyos fundamentales: El Sistema de
Información del Área Metropolitana como institución, el ac-
tual proceso de diseño y montaje de un “Modelo de Simulación
para toma de decisiones en planificación metropolitana”24 y los
Expedientes Municipales que cada Municipio debe administrar
para hacer adecuado seguimiento a sus POT y demás procesos
de ordenamiento territorial.
Nos centraremos en el tipo de información que resulta esen-
cial para alimentar la toma de decisiones metropolitanas, es 24
decir el soporte del Modelo de Simulación y su correlación Fruto del convenio
interinstitucional entre esta
con los sistemas de información metropolitanos, dado que entidad, la Universidad
sobre el expediente municipal, existe una clara metodología Nacional de Colombia y
(que en parte se articula a los sistemas regionales) desarro- Empresas Públicas de Medellín.
Este modelo de simulación
llada por el Gobierno Nacional, además, nuestro principal está siendo entregado a la
objetivo es la identificación de los instrumentos que posee institución tras su fase de
el Área Metropolitana como entidad administrativa para el formulación y montaje.
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
52
desarrollo de sus funciones y competencias en relación con el Ordena-
miento Territorial.
Antes de identificar las necesidades de información, el punto de partida
es preguntarse: ¿Cuáles son los impactos derivados de la planificación
metropolitana, que se pretende esclarecer? Es decir, ¿qué escenarios
previsibles resultarán de la toma de decisiones de planificación?, y cómo
esto brinda insumos para reducir incertidumbres y aproximarse a una
planificación mejor sustentada en sus posibles efectos, construidos so-
bre una base más científica, que si bien no podemos confundir con la
planificación misma, ni entenderlos los sistemas de modelación como
oráculos, si nos permita aproximarnos a una planificación menos em-
pírica.
Existen tres elementos en la toma de decisiones para la planificación y
gestión que consideramos de especial importancia para acotar los meca-
nismos de obtención de información, y que por ende facilitan la identi-
ficación de la información o variables necesarias, así como los mecanis-
mos para su obtención:
a) Algunas disposiciones de ordenamiento territorial derivadas de las
directrices metropolitanas que poseen gran impacto en la distribución
de las funciones urbanas de extensos territorios al interior del Área
Metropolitana, tales como la habilitación de nuevos suelos de expan-
sión urbana o para la suburbanización.
b) El desarrollo de proyectos estratégicos metropolitanos, consignados
en la directrices de ordenamiento territorial, asumiendo el liderazgo de
la entidad en su implementación a través de sus propios recursos e ins-
trumentos de gestión en formación, como por ejemplo la posibilidad de
contar con una empresa gestora o banco inmobiliario metropolitano.
c) Determinadas disposiciones de ordenamiento territorial tomadas en
los POT municipales, tanto en aplicación de las directrices como en uso
de su propia autonomía y ámbito de competencias, sobre aspectos nor-
mativos locales que poseen alto impacto en la región metropolitana.
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
197
como resultado del incumplimiento de la función social de la propiedad
por parte del titular del derecho, al no ejecutar las obras en el lapso de
tiempo que la Ley le confiere para ello y en los términos establecidos en
el Plan de Ordenamiento Territorial.
4.7.2. La compensación urbanística
La ley 388 de 1997 establece en su artículo 48 que “Los propietarios de
terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento te-
rritorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación
histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta
carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensacio-
nes económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo,
beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten.”
La Corte Constitucional ha manifestado la importancia que tiene para la
vida ciudadana el ordenamiento del territorio, por ejemplo, la Sentencia
C-795 de 2000 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz
ha determinado que “la función del ordenamiento del territorio com-
prende una serie de acciones, decisiones y regulaciones que definen de
manera democrática y participativa, racional y planificada, el uso y desa-
rrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a paráme-
tro y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico,
biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata ni más ni menos de
definir uno de los aspectos mas trascendentales de la vida comunitaria,
como es su dimensión y proyección espacial”
No podemos olvidar que la facultad de ordenar el territorio, que se ejer-
ce a través de la formulación del plan de ordenamiento territorial, el
otorgamiento de permisos y licencias y el control urbano, busca ante
todo alcanzar una mejor utilización y organización del espacio, sin ol-
vidar la protección del medio ambiente y el cumplimiento de objetivo
esencial del Estado Social de Derecho, cual es mejorar la calidad de vida.
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
196
La declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria contempla los
siguientes plazos:
• Terrenos en suelo de expansión: 3 años para urbanizar
• Terrenos en suelo urbano: 2 años para construir
• Terrenos en suelo urbano: 2 años para urbanizar
• Unidades de actuación urbanística: El plazo se incrementa en un 50%.
• Dificultades de mercado: Puede ampliarse hasta por 18 meses.
Si en el plazo determinado no se ejecutan las obras, el alcalde expide re-
solución motivada declarando el incumplimiento de la función social de la
propiedad y ordenando la subasta pública; el precio base para las ofertas
es el 70% del avalúo comercial, si no se presentan opciones aceptables
después de la segunda subasta citada, el municipio debe adquirir el pre-
dio, estableciendo como indemnización el precio equivalente al 70% del
avalúo catastral. También debe adquirir el bien cuando el comprador en la
pública subasta no desarrolló el proyecto en el plazo determinado.
Dado que esta forma de intervenir la propiedad, que no es otra cosa que
establecer la obligación de edificar o urbanizar un predio en un plazo,
condicionando entonces la expedición de licencias urbanísticas, se de-
riva de la facultad municipal de ordenar el territorio, solamente puede
ser establecida a través de normativas municipales y no puede ser uti-
lizada de manera autónoma por las Áreas Metropolitanas, pues excede
sus facultades y competencias en relación con la expedición de normas
obligatoriamente generales; en este caso, se requiere la expedición de
una norma específica, identificando el predio o predios que deben ser
desarrollados en un determinado tiempo.
La opción para hacer uso de esta herramienta sería entonces que el Área
Metropolitana, si está interesada en el desarrollo del proyecto, participe
en la pública subasta que se debe convocar por parte del municipio,
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
53
De esta manera, se buscaría aproximarse en primera instancia a la iden-
tificación de potenciales impactos derivados de la aplicación de las di-
rectrices de ordenamiento metropolitano emitidas por la entidad, con el
fin de constatar de una manera más científica sus posibles efectos en el
territorio y la población, asumiendo la aplicación sistemática de las dis-
posiciones de planificación física concertadas y adoptadas, configurando
una determinada forma de ocupar y utilizar el territorio y los recursos
en él dispuestos.
Lo anterior supone que, sobre este territorio caracterizado en términos
generales en sus condiciones físico-bióticas, poblaciones y socioeconó-
micas actuales, el Modelo de Simulación permita suponer la aplicación
de las directrices de ordenamiento, las cuales generan una serie de
transformaciones sobre estas mismas temáticas, que mejoren o empeo-
ren las condiciones originales, situaciones que puedan ser medidas en
forma de impactos posibles.
En segunda instancia, el desarrollo de los proyectos estratégicos apoya-
dos por la entidad debería poder ser medido en términos de sus impac-
tos, lo cual permitiría al Área Metropolitana una mayor solidez en la toma
de decisiones, la priorización de las inversiones, y sobre todo, la genera-
ción de nuevas fortalezas para la entidad en materia de gestión, con el fin
de promover precisamente los potenciales beneficios identificados por el
modelo a partir de un determinado proyecto e infraestructura.
Finalmente, en el conjunto de decisiones de ordenamiento territorial,
algunas se originan en el ámbito puramente local -no haciendo parte de
las directrices metropolitanas, pues estas sólo abordan temas regionales
y objetivos y criterios generales-, sin embargo, pueden tener enormes
impactos en la región, los cuales deberían poder ser medidos con el
fin de advertir sobre sus ventajas o desventajas, así como asumir sus
potenciales efectos e integrar soluciones en los municipios colindantes
potencialmente afectados.
Este Modelo de Simulación se considera como el principal m ecanismo
para la obtención de información de soporte a la toma de decisiones, ra-
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Mecanismos de intervención del suelo
54 195

zón por la cual se destacan a continuación (tabla 6) las principales carac-

terísticas de información, indicadores y variables que manejaría en apoyo
a los tres ámbitos de planificación y gestión señalados como estratégicos:

Tabla 6. Ámbitos de aplicación del Modelo para medición de posibles

impactos. El manejo de estas trasferencias al interior de los planes parciales, es
decir entre Unidades de Gestión, es parte esencial de la metodología
para equilibrar repartos en este ámbito, este proceso se valida a partir
c)DECISIONES del propio decreto de adopción del plan parcial y no requiere de la emi-
a) DIRECTRICES b) PROYECTOS
POT sión de Títulos valor o Bonos, pues se pacta de manera interna en el
METROPOLITANAS ESTRATÉGICOS
MUNICIPALES plan, teniendo en cuenta que el POT o la reglamentación complementa-
▪ Identificar ria de fichas, ha entregado una edificabilidad global a todos los predios
Principal
pertinencia y ▪ Validar Modelo del área de planificación del plan parcial y el decreto reparte específica-
interés ▪ Validar Modelo
prioridad. Municipal. mente a cada Unidad -grupo de propietarios o uno solo- este derecho a
en la regional.
▪ Apoyar la ▪ Proponer
aplicación ▪ Proponer futuros edificar, probablemente en función de las cargas asumidas.
gestión del futuros ajustes.
del Modelo ajustes.
AMVA, Empresa ▪ Anticipar
y la ▪ Anticipar conflictos. La otra forma de utilizar esta transferencia de derechos de construcción
Gestora, futuros conflictos a
medición ▪ Identificar aspectos se efectúa a nivel ciudad, tal como el mecanismo de compensación lo
socios, desarrollo la región o
de estratégicos no
de nuevos municipios explicó, y por tanto es necesario que existan unos Títulos o Bonos que
impactos abordados
instrumentos vecinos. representen el valor originalmente pagado o su correspondencia en me-
potenciales
de gestión. tros cuadrados del inmueble emisor, por tanto se deben generar unas
tablas de conversión a los sectores receptores.
De esta manera, la información obtenida de este Modelo de Simulación
apoyará la toma de decisiones a nivel de la planificación metropolitana Esta aplicación no se ha incluido en la presente propuesta, pues requiere
y su interrelación municipal (primera y tercera columna) así como la de la reglamentación nacional de los Títulos Valor antes mencionados,
gestión de la entidad a través de la realización de proyectos estratégicos además de necesitar el diseño de un sistema de soporte bastante sofisti-
metropolitanos, permitiendo mejorar los procesos de identificación de cado en el ámbito metropolitano, pues de otra forma su funcionamiento
prioridades y las herramientas y socios apropiados para su gestión. sería contraproducente.

A continuación, se identifican los componentes que de cada proceso se
propone analizar, así como una breve descripción del tipo de motivacio-
nes que sustentan la decisión tomada o en etapa de desarrollo.
2.1.1. Sobre las directrices metropolitanas
Como se explica en el Acuerdo 15 de 2006 y el documento técnico so-
porte del mismo publicado por la entidad, las directrices se estructuran
a partir de tres grupos de componentes territoriales, a saber: La base
4.7. Otros instrumentos de intervención
4.7.1 Declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria
Es la decisión de la administración que impone la obligación de adelan-
tar obras en un predio, dentro de un plazo determinado; en caso de no
cumplirse tal obligación, el municipio declara que no se está cumpliendo
con la función social de la propiedad, y ordena que el bien se venda me-
diante el procedimiento de la pública subasta.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
194
• En el desarrollo constructivo predio a predio se requieren aportes en
dinero para espacios públicos y equipamientos entregados a fondos de
compensaciones que pueden a su vez invertirlos en el mismo ámbito o
fuera del mismo, a escalas municipales o metropolitanas.
• El predio que hace parte de un proceso de urbanización sin plan par-
cial, es aportante en el sitio de cesiones obligatorias locales.
• El predio que hace parte de un desarrollo asociativo mediante una
Unidad de Actuación Urbanística o de una Unidad de Gestión, en un
plan parcial, se tramita como proceso de urbanización, siendo este
predio y los demás lotes asociados, responsables de aportes a cesio-
nes locales, así como de ser aportante este plan parcial de cesiones de
ámbitos municipales o locales, estas obligaciones se concretan en el
proceso de urbanización de la Unidad. Esto sucede, cuando las normas
de aprovechamiento aplicables para planes parciales de desarrollo o
renovación, cuantifican el índice de construcción sobre áreas brutas,
dando así un aprovechamiento a los suelos requeridos para vías y par-
ques de todos los ámbitos, exigiendo así el aporte de estos suelos vía
cesiones obligatorias gratuitas.
4.6. Transferencia de derechos de construcción
La ley 388 de 1997 establece en su artículo 50: “Los planes de orde-
namiento o los planes parciales que los desarrollen podrán determi-
nar los índices de edificabilidad relacionados con los inmuebles que
formen parte de unidades de actuación o localizados en determinadas
áreas o zonas del suelo urbano, para su convertibilidad en derechos de
construcción y desarrollo”.
La idea de transferir edificabilidad entre diferentes desarrollos es supre-
mamente interesante en dos ámbitos específicos: Los planes parciales y
el manejo de los inmuebles de conservación histórica, arquitectónica y
ambiental, porque permite en el primer caso resolver un sistema de re-
parto de beneficios diferenciales de forma tal que se optimice el uso del
suelo y se equilibren cargas entre diferentes unidades y en el segundo
caso transferir la edificabilidad que los inmuebles de conservación no
pueden utilizar, a otros desarrollos que demandan mayor edificabilidad
de la que las normas generales les han asignado.
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
55
natural, los sistemas (artificiales) estructurantes y los territorios estruc-
turados, los cuales estructuran un modelo de ocupación del territorio
metropolitano, basado en una ciudad compacta entre el ancón norte y
el sur, así como en el sentido oriente y occidente por los bordes de pro-
tección orográficos que hacen parte del Parque Central de Antioquia,
propiciando fuera de los ancones una ciudad discontinua articulada por
un corredor suburbano productivo y recreativo.
Al anterior modelo se le debe añadir para ampliar su comprensión los
siguientes aspectos de ordenamiento físico:
• La posible expansión urbana utiliza los espacios vacantes sobre todo
en la llanura aluvial del Río Aburrá, desincentivando la expansión so-
bre las laderas y bordes del Parque Central de Antioquia.
• Se concibe un modelo con tres centralidades metropolitanas, comple-
mentado por los centros tradicionales municipales y zonales, articu-
lados entre sí por un eficiente sistema de movilidad, conformado por
el Metro, Metrocable y Metroplús, igualmente acompañado por cuatro
centros logísticos en las entradas del Valle de Aburrá.
• El sistema de espacios públicos y equipamientos metropolitanos se basa
en la recuperación del sistema natural del Río Aburrá y los corredores
transversales que a su vez articulan el sistema de parques de borde.
• El desarrollo nuevo debe estar acompañado fuertemente por procesos
(tratamientos) de Renovación y Redesarrollo urbano, principalmente
sobre el corredor metropolitano del Río y en las áreas de influencias
de los principales sistemas de movilidad.
• Algunos territorios de borde oriental y occidental pueden ser objeto de
procesos planificados de suburbanización en bajas densidades.
• Se mantienen procesos de densificación moderada en los sectores de
consolidación y mejoramiento que lo permitan.
• Es fundamental proteger la población campesina y sus formas de produc-
ción, así como el sistema de centros poblados de soporte del área rural.
Este modelo de ocupación se detalla en los tres grupos de componentes
de acuerdo con la naturaleza de su papel en el modelo:
• Derivados de la base natural.
AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Mecanismos de intervención del suelo
56 193

• Perteneciente a sistemas artificiales dispuestos en el territorio

• Haciendo parte de las áreas contenidas entre elementos de base natu-
ral y sistemas estructurantes.
Sin embargo, el territorio, los procesos de ocupación y los proyectos im-
pactan de manera integral estos componentes en mayor o menor grado,
siendo en la práctica imposible deslindar unos de otros por temas como
lo hacen las directrices, únicamente con el fin de, metodológicamente,
abordar la planificación territorial.
Como se expresó anteriormente, las preguntas que proponemos, po-
drían tomar todos y cada uno de los componentes y formular con un
conjunto fijo de indicadores las mismas preguntas a cada componente o
tema, pero hemos considerado que se debe realizar un selección, para
identificar los aspectos más esenciales del modelo de ordenamiento y
que a su vez poseen suficiente claridad y posibilidad de medición de im-
pacto, antes que aquellos que seguramente siendo muy importantes, no
• Pago en especie de suelos por mayor aprovechamiento.
• Transferencia de derechos de construcción.
• Venta de derechos adicionales de construcción y desarrollo.
• Captación de plusvalías.
• Contribución de valorización.
La figura 19 ilustra la situación de cualquier predio con posibilidades
de actuaciones urbanísticas de parcelación, urbanización y/o construc-
ción, y que por tanto debe realizar aporte de suelos y construcción de
cesiones obligatorias:
Figura 19. Predios con posibilidades de actuaciones
urbanísticas.
Metropolitana
Municipal

APORTES A CESIONES
permiten fácilmente abordar un proceso de simulación técnica.
Plan Parcial
UAU* o
Al respecto proponemos que los componentes de la base natural se en- Urbanización
tiendan como una constante o proceso de transformación a largo plazo,
Construcción
asumiendo su progresivo desarrollo, pero aplicando sobre todo pregun- predio
tas sobre los sistemas estructurantes y los territorios estructurados y su
impacto entre sí y entre estos sobre la base natural.

Asumimos como procesos de largo plazo en la base natural:

• La progresiva recuperación del Río Aburrá y por tanto la posibilidad

de creación del sistema de parques públicos a lo largo del mismo, así
como la aplicación y resultados del POMCA.
• La recuperación, valoración e integración a los sistemas metropolitano
y municipales de espacios públicos de los ejes transversales al Valle,
conformados por las principales quebradas y los corredores bióticos
identificados por el Plan Maestro de Zonas Verdes, así como la imple-
mentación integral de este mismo en todos sus componentes.
• La instrumentación del Parque Central de Antioquia y el sistema de
*Unidad de Actuación Urbanística en el contexto de un plan
parcial equivale a proceso de urbanización
Un predio puede desarrollarse a través de una actuación de construcción
o urbanización mediando un plan parcial o de forma aislada, dependien-
do de las normas de cada POT, derivadas de la clasificación del suelo y
los tratamientos urbanísticos, de esta manera puede ser aportante de
cargas de cesiones obligatorias cuando:
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
192
Es necesario de todas maneras, entender que las cesiones para el sector
de la construcción constituyen una globalidad de cargas que reúne las
enunciadas en un comienzo: Parques y equipamientos al igual que vías
y servicios públicos, de forma tal que una manera efectiva de conocer el
impacto de su aporte en factibilidad financiera del proyecto, la cual por
su puesto se debe preservar, es conocer el porcentaje total porcentual
que pesan todas las cargas urbanísticas,es decir cesiones locales, de
la unidad total de costos o ventas de la actuación, para conocer hasta
donde esta es posible y se está aplicando un criterio de equidad para el
diseño de las normas de aportes de cesiones del POT.
Algunos estudios realizados en Bogotá y Medellín de soporte para el
diseño de este tipo de normas, sugieren que los aportes diferenciales a
todas las cesiones pueden oscilar entre un 5% a un 8% de la unidad total
de ventas, sin poner en peligro la factibilidad de los proyectos, lógica-
mente regulando los aportes por tipo de desarrollo y localización en la
ciudad, para realizar los énfasis necesarios en aportes públicos, siendo
en algunos casos prioritario un determinado tipo de cesión más que los
otros; deben diseñarse normas que permitan flexibilidad en el énfasis de
la destinación del aporte en planes parciales y urbanizaciones, sobre un
monto global de recursos de aporte a cesiones.
En todo caso, cada municipio debe realizar a la hora de diseñar estas
normas sus propios estudios, los cuales deben ser apoyados y coor-
dinados entre sí por el Área Metropolitana, y así generar un manejo
concertado y equilibrado regionalmente de las cesiones urbanísticas
en beneficio de todos los municipios, dado que el mercado inmobiliario
es uno solo y debe ser regulado en esta materia de manera integral
para todo este territorio; no hacerlo puede traer graves consecuencias
en la regulación de este mercado.
Los aportes diferenciales a cesiones obligatorias dependiendo más de
la capacidad de aporte, en aras de lograr estándares globales de ciudad
medidos por habitante, no impide que adicionalmente se puedan combi-
nar a las cesiones otro tipo de herramientas de intervención en el suelo
y de financiación del desarrollo urbano, como por ejemplo:
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
57
áreas protegidas, en lo que tiene que ver con los criterios de manejo
de bordes, núcleos y conectores tanto por parte de los POT municipa-
les como a partir del desarrollo de esta iniciativa regional.
Los componentes de los sistemas estructurantes plateados por las di-
rectrices se pueden clasificar en dos grupos: Aquellos que en forma de
equipamientos e infraestructuras se encuentran contenidos y desarrolla-
dos a partir de Proyectos Estratégicos Metropolitanos, los cuales serían
analizados en este proceso; y aquellos que son eminentemente sistemas
transversales a todo el territorio -además normalmente interceptan algu-
nos proyectos estratégicos-, como son el sistema de movilidad, el sistema
de servicios públicos, los componentes del PGIR, entre otros, sobre los
cuales. cada plan sectorial puede ser consultado con el fin de establecer
indicadores que puedan aplicarse en el Modelo de Simulación.
Consideramos que aparte de las preguntas que puedan surgir de los
planes y sistemas sectoriales, así como las que más adelante formula-
remos con relación al impacto de los proyectos estratégicos, el mayor
peso de interrogantes se debe centrar en la aplicación de las directrices
asociadas a los territorios estructurados, así como sobre la población
allí alojada (es en los espacios estructurados donde reside la población
y se desarrolla la mayoría de las funciones económicas), de forma tal
que consideramos centrar los interrogantes con relación a los siguientes
componentes de los territorios estructurados, en dos grupos:
1. El desarrollo urbanístico (incluyendo cambios de densidades, patrones
de desarrollo y renta):
• Las áreas por desarrollar al interior de los perímetros urbanos.
• Los suelos de expansión.
• El redesarrollo urbano.
• La renovación urbana.
• La densificación.
• El mejoramiento integral.
• La parcelación campestre (desarrollo suburbano).
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
58
2. Transformaciones en los usos del suelo (incluyendo cambios de
funciones y rentas):
• De antiguas áreas industriales a zonas mixtas con vivienda.
• De antiguas áreas industriales a zonas mixtas excepto vivienda.
• De áreas residenciales a zonas comerciales, de servicios o mixtas.
• De zonas agropecuarias a zonas industriales o recreativas suburbanas.
• De zonas agropecuarias a parcelaciones campestres.
El Modelo puede simular estos procesos y en los mismos establecer in-
dicadores y comparativos con la situación actual, lo cual resulta muy
valioso en sí mismo para el trabajo de los técnicos de diferentes niveles
de planificación; por ejemplo, suponer el incremento de suelo urbaniza-
ble para determinado municipio y compararlo con el déficit de vivienda
y el mercado inmobiliario; seguramente lo que resulta aún más valioso
para la toma de decisiones macro y la orientación de políticas, es la co-
rrelación o medición de impactos de los anteriores procesos con relación
a las siguientes temáticas:
a. Impacto de las anteriores transformaciones (por tratamiento, uso o
ambos) sobre la base natural, por ejemplo, la presión ejercida por los
procesos de densificación sobre la oferta ambiental, para lo cual será
valiosa la incorporación de indicadores derivados del POMCA y los datos
de base del Plan Maestro de Zonas Verdes.
b. Impacto de las anteriores transformaciones (por tratamiento, uso o
ambos) sobre los sistemas estructurantes, por ejemplo, la capacidad
real de soporte de los sistemas de movilidad instalados frente a proce-
sos de redesarrollo y renovación o la correlación de la oferta instalada
de servicios públicos, movilidad y equipamientos, frente a las propues-
tas de expansión urbana.
c. Impacto de los anteriores procesos sobre la población: Vivienda, em-
pleo, calidad de vida, desarrollo humano, espacio público etc., por ejem-
plo, simular los escenarios de mitigación del déficit de vivienda de in-
terés social o analizar la potencial elevación de los índices de calidad
de vida, desarrollar estas políticas de ocupación del territorio frente al
modelo de ocupación actual que presiona un proceso de ocupación y
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
191
generales de espacios públicos por habitante, pidiendo mayores apor-
tes a los desarrollos que poseen mayor capacidad de cesión y menor
aporte a los que poseen menor capacidad de aporte y con los exceden-
tes generados de los primeros apoyar la financiación de los segundos.
Dado que las cesiones constituyen una de las herramientas más po-
tentes para la financiación de los espacios públicos, las normas que las
configuran deben ser diseñadas de manera que soporten un sistema
integral de reparto equitativo de las cargas y de los beneficios a nivel
municipal y metropolitano, de esta manera, la cesión debe trascender
el ámbito de lo puramente local y una exigibilidad igual a todos los de-
sarrollos, por el contrario, lo importante del aporte debe ser conocer la
capacidad real de cesión, para así dimensionar aportes diferenciados por
zonas y actuaciones, y así configurar por este medio tanto la potencial
financiación de las cargas públicas de todos los territorios movilizando
aportes entre diferentes zonas del municipio y del Área metropolitana,
como la generación de una verdadera aplicación del principio de reparto
equitativo de las cargas y los beneficios.
De esta manera, si en busca de lograr un indicador de espacio público
por habitante, distribuido entre los ámbitos metropolitano -papel prota-
gónico recibe algunos componentes de uso público del Parque Central
de Antioquia-, municipal y local, se contribuye a estas cargas en forma
ascendente con cesiones urbanísticas en forma diferencial por tipo de
actuación y zona en la ciudad. Con lo anterior se suplien en primera
instancia los requerimientos de espacios y equipamientos públicos del
ámbito local, si se producen excedentes de los aportes en este ámbito
–como en la realidad sucede cuando se realizan aportes en desarrollos
localizados en tratamientos de consolidación urbana para estratos altos-
;es viable entonces proceder a financiar espacios públicos en otras zonas
de la ciudad o en los ámbitos municipal y metropolitano, sabiendo que
las cesiones pagadas en dinero en tratamientos de consolidación urbana
a fondos de compensación municipales, que pueden interactuar con el
Banco Inmobiliario Metropolitano, se dimensionan a valor del suelo don-
de se origina el aporte; pero este, colocado en otra zona o en parques me-
tropolitanos, llega a presentar mucha más cantidad de metros cuadrados,
que se convierten en públicos, dada la diferencia de valor de los suelos.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
190
deben crearse aportes adicionales para financiar las cargas públicas que
se ven potencialmente saturadas y que deben ser ampliadas y mejoradas
para soportar las mayores densidades sin perder su calidad.
Si en esencia estas cesiones garantizan en principio la calidad de vida
local, las siguientes premisas para su manejo deben ser aplicadas, para
hacer de estas un potente instrumento de intervención en el suelo, es
decir de consecución de suelos para cargas públicas:
• Toda actuación urbanística debe en principio ser aportante de cesio-
nes obligatorias gratuitas, esto incluye la construcción que densifica,
la urbanización y la parcelación.
• Toda actuación debe ver satisfechos sus requerimientos de suelos pú-
blicos, tratando de ser autosuficiente en su ámbito local, lo cual no
implica -para el caso de cesiones de espacios públicos y equipamien-
tos-, que necesariamente los aportes tengan que ser los mismos entre
diferentes actuaciones y territorios o que los aportes no se puedan
movilizar en el territorio municipal o metropolitano.
• Cada tipo de cesión debe poseer en el POT su propia unidad de me-
dida y exigencia; así para los parques y equipamientos públicos la
referencia debe ser el requerimiento por habitante cuando es un de-
sarrollo de vivienda o una equivalencia de metros cuadrados que re-
lacionan potenciales usuarios en otros usos y en materia de aportes
a cargas locales viales y de servicios públicos, los que los estudios
técnicos sobre la materia demanden.
• Si bien por ejemplo en el caso de las cesiones para espacios públi-
cos efectivos, se busca a nivel municipal y metropolitano un estándar
global por habitante, esto no implica que los aportes de cada tipo de
actuación urbanística destinada a cada tipo de población deban ser
iguales, no existe trato más inequitativo en cuanto a cargas y benefi-
cios que exigir las misma cesiones a todos los desarrollos, pues para
desarrollos destinados a vivienda de interés social o en barrios popula-
res el mismo aporte que se solicite a un desarrollo de estrato alto pue-
de ser impagable, mientras que para este, puede ser insignificante.
• Lo que se debe buscar es la modulación de los aportes a cesiones en
aras de hacerlos posibles en todos los desarrollos, en busca de un
aporte global de municipio y Área Metropolitana que logre las metas
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
59
crecimiento más en el sentido oriente occidente que en el sentido norte
sur, controlado entre ancones, como lo proponen las directrices, dada
la topografía del Valle y existencia de infraestructura, lo cual debería
generar mayor y mejor accesibilidad, así como optimizar la calidad de
los espacios públicos, dada la mejor urbanización que se logra en zonas
planas, frente a la tendencia actual que aleja la población de estas in-
fraestructuras y coloca la población en áreas de difícil urbanización, en
las laderas de alta pendiente.
d. Impacto de los anteriores procesos sobre la economía local y regional,
en el mismo sentido del logro de mejores condiciones de urbanización
en las zonas más aptas para tal efecto, propuestas por el modelo de ocu-
pación de las directrices; esto debería traducirse en un ahorro importan-
te en las inversiones públicas en infraestructura así como la generación
de economías de escala -local, zonal y barrial-, para optimizar la capa-
cidad instalada y generar recursos para el desfinanciado mantenimiento
y mejoramiento permanente, aparte del tipo de impactos que podrían
suponerse en la base económica de la región.
2.1.2. Sobre los proyectos estratégicos
Los proyectos estratégicos se encuentran claramente acotados en el
Acuerdo 15 de 2006, por lo cual no constituyen un universo tan amplio
como el de los componentes del Modelo de Ordenamiento Metropolitano,
sin embargo, la dificultad que existe para integrarlos al Modelo de Simu-
lación es que muchos de estos no se encuentran diseñados, sino simple-
mente descritos, por lo tanto, resulta más práctico trabajar con aquellos
que cuentan con una mayor definición, tal como se hará para explicar
algunas figuras de gestión utilizando el ejemplo de Macroproyecto de la
Centralidad Metropolitana Sur en el capítulo 3 de este documento.
Así pues resultará bastante valioso el trabajo de simulación como re-
troalimentación de las ventajas, desventajas e impactos posibles del de-
sarrollo de todos los proyectos estratégicos para la toma de decisiones
que hoy en día se adelanta, así como el montaje de los instrumentos
de gestión, como la creación de Aburrá 20/20, que se describirá más
adelante.
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
60
En este sentido, resulta prioritario incorporar a las simulaciones del Mo-
delo, las repercusiones del desarrollo de las centralidades metropoli-
tanas norte y sur, dado que ya se cuenta con un diseño concreto y los
procesos de transformación que ya se encuentran en marcha, desde la
propia dinámica inmobiliaria y las inversiones del sector público.
Sobre los proyectos estratégicos que proponemos se analicen en prime-
ra instancia, establecemos el siguiente grupo de temáticas para evaluar:
a. Impacto de la ejecución de proyectos frente a la implementación del
modelo de ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento
municipal del POT, a través de sus ventajas en términos de ocupación
racional del territorio, optimización de infraestructuras, aplicación del
modelo de ciudad compacta, etc.
b. Impacto de la ejecución del proyecto en términos de los beneficios
sociales y económicos a la población involucrada.
c. Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones
públicas involucradas o responsables del proceso, así como de gestio-
narse el proyecto a través de Aburrá 20/20, medición de estos indicado-
res, con respecto a los socios en términos de:
• Reducción de costos.
• Elevación de usuarios.
• Elevación de bases tributarias.
• Optimización de recursos.
• Generación de recursos de inversión
2.1.3. Con relación a las decisiones municipales en los POT
Si bien el ordenamiento territorial metropolitano y sus proyectos es-
tratégicos a la misma escala constituyen la prioridad de simulación de
impactos para la entidad, no debe perderse de vista que muchas veces
algunas decisiones locales, sobre todo en aquellos municipios que po-
seen mayor peso poblacional o funcional, pueden influir mucho más en
la realidad, aunque escapen al ámbito de competencias y discusión del
Área Metropolitana.
Esto se debe a que las directrices constituyen una base de acuerdo ge-
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
189
plimiento de sus objetivos, a través de la adquisición de los
predios con anterioridad al desarrollo de estos.
• Dar aplicación a los resultados de los análisis que efectué el
Observatorio del Mercado Inmobiliario.
4.5. Cesiones obligatorias gratuitas
En la introducción del presente capítulo se explicó el por-
qué surgen en el marco de un sistema de reparto de cargas
y de beneficios municipal, las cesiones obligatorias gratui-
tas, como contraprestación al aprovechamiento urbanístico y
constructivo básico recibido48.
Lo anterior se origina no solo como contraprestación por el bene-
ficio otorgado, sino sobre todo como mecanismo histórico para la
construcción de lo público que demanda una urbanización, cons-
trucción o parcelación, para poder funcionar y brindar calidad de
vida a sus futuros habitantes y usuarios, en materia de:
• Suelo y construcción para vías públicas de malla local.
• Suelo y construcción para parques públicos locales y barriales.
• Espacios para la construcción de equipamientos públicos.
• Construcción de equipamientos públicos.
• Las redes de servicios públicos domiciliarias.
48
No se debe confundir el
En esencia se busca de acuerdo con los parámetros estableci-
hecho de que las cesiones
dos en cada POT, garantizar que la urbanización y la parcela- obligatorias las originan las
ción se doten de las suficientes dotaciones de suelos e infraes- actuaciones urbanísticas,
tructuras para suplir las necesidades mencionadas. como soporte local al
desarrollo de las actividades
de los proyectos, con la
Un primer aporte importante que la región ha hecho al tema posibilidad de aspirar a
mayores aportes, ya no
consiste en la creación de aportes a cesiones no solamente en
asociados al desarrollo
procesos de urbanización y parcelación, sino también al de- del proyecto sino como
sarrollo constructivo predio a predio, que dada la escasez de contraprestación a los
mayores aprovechamientos
suelos urbanizables en la mayoría de los municipios de Valle
ya sea en forma de pago
de de Aburrá y el modelo metropolitano de “ciudad compacta” en especie con terrenos o a
hace que este tipo de actuación de densificación sea la más través de venta de derechos
adicionales de construcción.
común y usual, pero que, para garantizar la calidad urbana,
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
188
El representante legal de la entidad o el Alcalde, determina los inmue-
bles sobre los cuales se va a ejercer este derecho, para tal efecto expide
una resolución motivada en la que identifica los folios de matrícula in-
mobiliaria sobre los cuales se va a hacer efectivo; esta resolución se ins-
cribe en el correspondiente folio de matrícula y no puede inscribirse la
venta del bien, sin que exista constancia del cumplimiento de la obliga-
ción de ofertarlo a la entidad. Cuando el propietario ofrece el inmueble,
la entidad pública tiene un plazo de tres (3) meses para responder a la
oferta y en caso de aprobar su adquisición, la transacción debe perfec-
cionarse dentro de los 6 meses siguientes a la aceptación de la oferta.
Esta institución jurídica confiere entonces derechos de adquisición pre-
ferente a los bancos de tierra o en su defecto, al alcalde municipal para
adquirir los bienes cuando su propietario original ha decidido venderlo,
en otras palabras, otorga la facultad de adquirir el inmueble “antes que
otros”, limitando la facultad de disposición del propietario, pues este no
tiene la posibilidad de vender a quien quiera, con el objeto de garantizar
el cumplimiento de las decisiones contenidas en el ordenamiento terri-
torial y de intervenir en el mercado inmobiliario.
El ejercicio del Derecho de Preferencia otorga por tanto la facultad de
delimitar unas áreas en las que el banco inmobiliario ostenta la pri-
mera opción de compra en relación con todas las enajenaciones que
se puedan efectuar por parte de los propietarios inscritos, permitiendo
intervenir el precio del suelo.
El ejercicio del derecho de preferencia por parte de las entidades que
tienen esta competencia, permitiría entonces:
• Contar con un sistema de monitoreo de las transacciones que se es-
tán presentando en un determinado sector que está siendo o va a
ser impactado por el desarrollo de una obra pública, para tomar los
correctivos necesarios en caso de presentarse un incremento excesivo
en los precios del suelo.
• Evitar el desarrollo de proyectos urbanísticos y constructivos en aque-
llos predios que se requieran para el desarrollo de obras públicas o
que el Banco Inmobiliario ha previsto como necesarios para el cum-
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
61
neral, pero no abordan las normas específicas municipales, así como
algunos temas importantes no hacen parte de las actuales directrices,
de esta manera proponemos basados en el conocimiento que posee el
Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano, dadas sus labores de
acompañamiento a la elaboración y gestión de los POT municipales, las
siguientes temáticas:
A. RESTRICCIÓN DE USOS DEL SUELO
Si bien existe una concertación general sobre los usos del suelo en las
directrices, algunos municipios han creado mayores restricciones en sus
POT, relacionadas por ejemplo, con la ubicación de vivienda en secto-
res productivos a lo largo del corredor del Río que aunque en algunos
segmentos se dispone mantener el énfasis productivo en ellos, algunos
municipios llegan a prohibir esta mezcla, como en el caso en algunos
territorios de Medellín e Itagüí, lo cual necesariamente presiona la solu-
ción de este uso en otros sectores, impactando a los demás municipios.
B. RESTRICCIONES A LA DENSIFICACIÓN
Algunos de los municipios que han concentrado los mayores procesos
inmobiliarios como Medellín y Envigado para estratos medios y altos, así
como Bello en los estratos bajos, están implementando políticas y nor-
mas para controlar estos fenómenos que en algunos casos los han des-
bordado. La aplicación de estas estrategias posee un impacto inmediato
y radical en la región y en los vecinos de estos municipios, presionando
la reubicación de estos mercados inmobiliarios, lo cual es fundamental
estudiar y simular, para tomar medidas a tiempo, ya sea desde la pla-
nificación o desde la gestión mancomunada, para enfrentar sus efectos,
mitigar sus impactos negativos y capitalizar los positivos.
Al respeto, resulta muy claro el hecho de que en los primeros POT mu-
chos de los municipios del Área evitaban o restringían nuevos desarrollos
habitacionales de gran escala, mientras que el municipio núcleo -Mede-
llín-, en la reglamentación de su POT -Fichas de Normativa (Acuerdo 23
/2000)- ofrecía en muchos casos elevadas posibilidades para este tipo de
desarrollo, lo cual trajo consecuencias tanto positivas como negativas
para la ciudad y para la región; pues por una parte se dio un gran desa-
rrollo a figuras como los planes parciales, y se planificaron en la ciudad
importantes procesos de renovación urbana y redesarrollo, pero por otra
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
62
parte, generó un fenómeno de desmedida construcción en el sector del
Poblado, sin atender la escasa capacidad de soporte de este territorio.
Hoy, en términos generales tenemos un POT ajustado en Medellín e
integrado a las directrices que extrema las restricciones de densidad en
algunos sectores, y que en general es mucho menos amplio en edifica-
bilidad que el anterior, mientras que la mayoría de los demás munici-
pios están ampliando las condiciones de edificabilidad; sin embargo es
urgente simular la aplicación de estas políticas, que en términos gene-
rales pueden reversar los efectos negativos de la primera generación
de POT municipales, pero que si llegan a extremos -invertir completa-
mente esta polaridad- pueden generar un conflicto aún mayor frente a
las base natural y las capacidad de soporte de las infraestructuras, pues
mientras el municipio de Medellín se convierte en expulsor, los demás
municipios con menores capacidades de soporte institucional y mayor
concentración de suelos de protección ambiental, se pueden ver reba-
sados por una enorme demanda inmobiliaria sobre sus territorios, aún
sobre aquellos que las directrices metropolitanas pretenden proteger.
C. ELEVACIÓN DE OBLIGACIONES URBANÍSTICAS
En el mismo sentido de controlar procesos de densificación excesiva y
con el ánimo de mejorar la dotación de espacios públicos, equipamien-
tos e infraestructura, la región está evolucionando en una forma más
racional y al mismo tiempo más exigente, en la generación de obliga-
ciones urbanísticas para los nuevos desarrollos tanto de urbanización
nueva como de construcción predio a predio; sin embargo, aunque este
proceso es fundamental para la región y para garantizar la calidad de
un desarrollo en forma de ciudad compacta, puede en muchos casos
utilizarse por algunos municipios como mecanismo normativo para
evitar el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social y lógica-
mente privilegiar la localización únicamente de estratos altos, lo cual
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
187
guno puede construirse de manera prioritaria y abstracta. Ese
núcleo irreductible de poder garantizado por la Constitución
se refiere al nivel mínimo que pueden objetivamente tener las
facultades de goce y disposición del bien para permitir a su
titular extraer su utilidad económica, en términos de valor de
uso y valor de cambio que, en la conciencia social, alcancen a
justificar la presencia de un interés privado y a reconocer como
subsistentes los rasgos que distinguen un cierto tipo de pro-
piedad. Indudablemente, aquella y estos se esfumarían si las
limitaciones y obligaciones sociales impuestas al propietario
son irrazonables y coartan toda posibilidad efectiva de utilidad
puramente individual del derecho.”
Continúa afirmando el alto Tribunal que “un medio escogido
para beneficiar un alto número de personas es necesario si no
existen otros medios alternativos que permitan, sin afectar el
interés particular y dentro de las posibilidades disponibles, al-
canzar el mismo objetivo. No obstante en ocasiones extremas,
el sacrificio impuesto al interés particular es de tal magnitud
que solamente es dable equilibrar la desigualdad mediante
una indemnización. Un criterio de justa proporcionalidad en-
tre beneficios comunitarios y cargas individuales para guiar el
proceso de planeación urbana.”47
En el campo de las compensaciones por proyectos de renova-
ción urbana o conservación urbanística o patrimonial, aplican
también como compensaciones las exenciones tributarias que
autorizan la leyes, así como algunas formas de indemnización
o apoyo con programas sociales -que hemos denominado car-
gas sociales en los planes parciales- que se puedan considerar.
4.4. Derecho de preferencia
Facultad establecida a favor de los Bancos de Tierra o Bancos In-
mobiliarios, según el cual, el propietario inscrito, cuando tenga la
47
intención de enajenar un inmueble, debe ofrecerlo en primer lu-
T-2650/93 con ponencia
gar a estas entidades. Cuando estos bancos no están conformados, del Magistrado Eduardo
el derecho de preferencia recae en cabeza del alcalde municipal. Cifuentes Muñoz.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
186
El Artículo 37 de la Ley 09 de 1989 al referirse a las afectaciones urba-
nísticas determina que
“Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de
tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notifi-
carse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio
de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación que-
dará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido
por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor
fue impuesta, durante su vigencia. El registrador deberá cancelar las
inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa
constatación del hecho. En el caso de las vías públicas, las afectaciones
podrán tener una duración máxima de nueve (9) años.
La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta cele-
brará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor
y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios
sufridos durante el tiempo de la afectación, la estimación de los perjuicios
será efectuada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad
que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley.
Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restric-
ción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de
licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funciona-
miento, por causa de una obra pública o por protección ambiental".
Es pues la afectación urbanística, un medio para hacer efectivo el dere-
cho a la igualdad consagrado en la Constitución Política; pues obliga a
la entidad pública que requiere un inmueble para el desarrollo de una
obra pública, a compensar a su propietario por el esfuerzo superior al
que se ve obligado, debido a la localización estratégica de su inmueble,
y perdiendo al mismo tiempo que se restrinja la posibilidad de urbani-
zarlo, evitando mayores erogaciones públicas al momento de ser nece-
saria su adquisición. Expresa la Corte Constitucional que “La regulación
legal debe, pues, dejar un ámbito, así sea reducido y condicionado, que
permita la satisfacción del interés privado y la adopción de concretas
posibilidades de acción por parte de su titular, ámbito que en modo al-
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
63
resulta nefasto, dadas las condiciones de déficit habitacio-
nal -que ya supera las 100 mil unidades-, fundamentalmente
para estratos bajos, y además ilegal, por cuanto la Ley 388 de
1997 establece la prohibición expresa de hacer uso de esta
clase de normas para restringir el desarrollo de esta tipología
de vivienda.25
De esta manera resulta estratégico simular la aplicación de las
nuevas obligaciones urbanísticas y constructivas, para medir
sus impactos reales en la dinámica de generación sobre todo
de proyectos de vivienda.
Todas la preguntas que aquí se enuncian suponen la medi-
ción de una situación actual y de unos datos de base que
permiten constatar el avance o retroceso de cada uno de los
temas en función de la aplicación de indicadores de impacto
sobre los tres momentos o procesos que hemos enunciado,
pues de lo contrario no podríamos tener referentes para eva-
luarlos; igualmente, sería interesante elaborar un escenario
tendencial que simplemente suponga el proceso de ocupación
del Valle de Aburrá sin la aplicación de unas directrices, un
25
modelo de ordenamiento inherente y unos POT, de forma tal
Parágrafo, artículo 15, Ley 388
que se establezcan supuestos que permitan validar las ven- de 1997 “las normas para la
tajas de estos instrumentos o de las decisiones que han sido urbanización y construcción
de vivienda no podrán limitar
tomadas a través de ellos.
el desarrollo de programas de
vivienda de interés social, de tal
En resumen, los componentes de cada momento o proceso pro- manera que las especificaciones,
entre otros, de loteos, cesiones y
puesto son las siguientes:
áreas construidas deberán estar
acordes con las condiciones de
precio de este tipo de viviendas”.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
64
Tabla 7. Trasformaciones o proyectos para analizar en cada tema.
DIRECTRICES
METROPOLITANAS
TRANSFORMACIONES O PROYECTOS
1. El desarrollo urbanístico en:
▪ Desarrollo al interior de
los perímetros urbanos.
▪ Los suelos de expansión.
▪ El redesarrollo urbano.
▪ La renovación urbana.
▪ La densificación.
▪ El mejoramiento integral.
▪ La parcelación
campestre.
2. Transformaciones
en los usos del suelo:
▪ De industriales a zonas
mixtas con vivienda.
▪ De industriales a zonas
mixtas excepto vivienda.
▪ De residenciales a
zonas comerciales, de
servicios o mixtas.
▪ De agropecuarias a
zonas industriales o
recreativas suburbanas.
▪ De agropecuarias
a parcelaciones
campestres.
PROYECTOS
ESTRATÉGICOS
1. Centralidades
Metropolitanas Norte y Sur.
2. Macroproyecto de Hatillo
(incluye centro logístico,
complejo agroindustrial y zona
franca entre otros temas).
3. Frente de Agua
de Copacabana.
4. Parque y operación urbana
de 3Aguas en Caldas.
5. Otros proyectos
(menos elaborados):
Los restantes tres
centros logísticos.
El sistema de parques
del Aburrá Norte
(Meandros, Aguas etc.).
Frente de Agua de La Estrella.
Plan Parcial Sabaneta Real.
Plan Parcial de Naranjal.
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
185
El mayor aporte en especie, consistente en suelos para parques
DECISIONES POT
y vías públicas por encima de la proporción que corresponde-
MUNICIPALES ría matemáticamente a las unidades de gestión de los Bloques
“Simesa” y “Cartón de Colombia”, se ve compensado en una
reducción en los aportes para construcción equipamiento pú-
blicos a cargo de los Bloques “Holasa” y “Empresas”, los cuales
en vez de ver reducida su edificabilidad en virtud de su menor
aporte a suelos públicos, reciben el mismo aprovechamiento
de los demás bloques, pero compensan este desface haciendo
gran parte de los equipamientos públicos (color morado), loca-
lizados en los suelos cedidos por los otros bloques.
1. Restricción en los
usos del suelo. Otro ejemplo lo constituye el plan parcial de Argos donde se
construyó el Centro Empresarial de Bancolombia, proceso que
2. Restricciones a
aparte de cumplir con sus cesiones locales, entregó a título
la densificación.
gratuito las fajas viales requeridas para sistemas regionales y
metropolitanos, como fue la ampliación del sistema multimo-
3. Elevación de
dal del Río y sus conexiones con los sistemas arteriales, en el
obligaciones
urbanísticas. área de este plan parcial.
4.3. Afectación urbanística
“Cuando con la construcción de una obra pública se lesione el
patrimonio de un particular habrá lugar a compensaciones siem-
pre y cuando los particulares afectados sean vecinos colindantes
de la obra, soliciten al municipio su compensación y demuestren
que con ella se lesiona su patrimonio de forma permanente, en
los términos que establece esta ley y su reglamento.”46
Este es uno de los pocos instrumentos que la ley identifica
como contrapeso a la generación de “minusvalía” por efecto
de una obra pública -sólo por eso y no por decisiones de pla-
nificación- que lesione el patrimonio de los particulares, en el
presente análisis de cargas y de beneficios se asume como una
carga que debe ser compensada de manera individual por el 46
colectivo en cabeza del municipio. Artículo 128 Ley 388 de 1997.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
184 65

Plano 10. Plan parcial Simesa.

DIRECTRICES PROYECTOS DECISIONES POT
METROPOLITANAS ESTRATÉGICOS MUNICIPALES
IMPACTOS PARA SIMULAR Y EVALUAR

1. Impactos
y potenciales
impactos de la
1. Impacto de la ejecución oferta inmobiliaria
de proyecto frente a la de Medellín hacia
implementación del modelo de
otros municipios del
ordenamiento metropolitano
1. Impacto de las anteriores Valle de Aburrá.
y el modelo de ordenamiento
transformaciones sobre 2. Impactos
municipal del POT.
la base natural. y potencial
2. Impacto de la ejecución
2. Impacto de las anteriores
del proyecto en términos desplazamiento de
transformaciones sobre los
de los beneficios sociales la oferta inmobiliaria
sistemas estructurantes.
y económicos a la del Valle de Aburrá
3. Impacto de los anteriores
población involucrada. hacia las subregiones
procesos sobre la población.
3. Impacto en los indicadores vecinas de Oriente y
4. Impacto sobre la
de eficiencia y eficacia de
economía local y regional. Occidente cercano.
las instituciones públicas
involucradas o responsables 3. Impactos sobre
del proceso, así como a las la capacidad de
socias de Aburrá 20/20. generación de
vivienda de interés
social en Medellín y
el Valle de Aburrá.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Mecanismos de intervención del suelo
66 183

De esta manera se logra que una carga metropolitana y municipal sea

2.2. Utilización de indicadores regionales
y modelos de simulación
Utilizando el modelo de simulación antes enunciado y los ámbitos de
información estratégica para procesar, las siguientes podrían ser las
preguntas por resolver en primera instancia, esenciales para la toma
de decisiones, con algunos ejemplos de indicadores para implementar:
“cofinanciada” en lo que tiene que ver con los aportes de suelos reque-
ridos, vía pago en especie con suelos derivados del mayor aprovecha-
miento generado, que a su vez es una búsqueda del modelo municipal y
del sistema de transporte, la de concentrar la mayores densidades sobre
estos corredores de actividad múltiple.
De igual manera, si ya se ha efectuado la compra de predios por parte
del Estado para las fajas del sistema de movilidad, en todo caso se busca
el aporte equivalente en especie con terrenos por parte de las unidades
de actuación urbanística, para configurar el sistema de espacios públicos
complementarios al Metroplús que el municipio ha previsto en forma de
alamedas paralelas, nuevos parques y nuevas plazas en el entorno.

Tabla 8. Preguntas para resolver por tema. Por último, la gran mayoría de los planes parciales de diferentes propie-
tarios que se han aprobado en el Valle de Aburrá, aplican entre particu-
DIRECTRICES METROPOLITANAS lares el pago en especie con tierras para cesiones públicas, como meca-
1. EL DESARROLLO nismo para equilibrar cargas y beneficios entre diferentes unidades de
PREGUNTAS
URBANÍSTICO NUEVO gestión o de actuación urbanística:
Reducción de la presión por urbanizar los suelos
1. Impacto sobre
de protección ambiental en los bordes, utilizando
la base natural.
vacíos por desarrollar al interior de los perímetros.
Plano 9. Plan parcial Argos - Bancolombia.
2. Impacto sobre
Capacidad de soporte de los sistemas
los sistemas
instalados en los suelos disponibles.
estructurantes.
Mitigación del déficit habitacional
Desarrollar en los suelos disponibles.
vacíos 3. Impacto sobre Elevación de los índices de calidad de vida, acercando
urbanos la población. la localización de la población a los espacios públicos,
equipamientos e infraestructuras existentes.

Disponibilidad de suelos para las

diferentes económicas funciones
4. Impacto sobre
previstas al interior del perímetro.
la economía local
Contribuciones a la plataforma de soporte
y regional.
para la competitividad regional y la elevación
de los indicadores económicos.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
182 67

que se diseña con apoyo del Área Metropolitana a través de un con-

venio interadministrativo con el municipio, en la cual se ha propuesto
que en virtud del aprovechamiento adicional conferido a las áreas úti-
les que quedan en las manzanas -cada una es una unidad de actuación Reducción de la presión por urbanizar los
urbanística- involucradas en las fajas de este sistema de transporte de 1. Impacto sobre
suelos de protección ambiental en los bordes,
mediana capacidad, y de un importante conjunto de espacios públicos la base natural.
utilizando los suelos de expansión.
peatonales adicionales que se pretenden crear, sean entregadas las Capacidad de soporte de los sistemas
áreas públicas a título gratuito, esto adicional a los aportes de cesio- 2. Impacto sobre
previstos para los suelos de expansión.
nes obligatorias a equipamientos públicos que cualquier proyecto debe los sistemas
Inversiones públicas y privadas por efectuar para
estructurantes.
realizar en el municipio de Envigado. Los habilitar los suelos de expansión con infraestructura.
suelos de Mitigación del déficit habitacional en
expansión. 3. Impacto sobre
Plano 8: Operación Metroplús Envigado. los suelos de expansión previstos.
la población.

Disponibilidad de suelos para las funciones

económicas previstas en los suelos de
4. Impacto sobre
expansión, principalmente vivienda.
la economía local
Contribuciones a la plataforma de soporte
y regional.
para la competitividad regional y la elevación
de los indicadores económicos.
Reducción de la presión por urbanizar los suelos
1. Impacto sobre de protección ambiental en los bordes, utilizando
la base natural. áreas de redesarrollo, normalmente para usos
productivos comerciales y de servicios.
Optimización de las infraestructuras existentes frente
2. Impacto sobre
a la construcción de nuevas; costos de inversión
los sistemas
construcción, mejora en la facturación/numero
estructurantes.
El de usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
redesarrollo Elevación de los índices de calidad de
urbano. 3. Impacto sobre vida, acercando la localización de nuevas
la población. funciones urbanas a los espacios públicos,
equipamientos e infraestructuras existentes.
Contribuciones a la plataforma de soporte
para la competitividad regional y la elevación
4. Impacto sobre
de los indicadores económicos.
la economía local
Contribuciones a la plataforma de soporte
y regional.
para la competitividad regional y la elevación
de los indicadores económicos.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Mecanismos de intervención del suelo
68 181

Reducción de la presión por urbanizar los

1. Impacto sobre
suelos de protección ambiental en los bordes,
la base natural.
utilizando áreas de renovación urbana.
Optimización de las infraestructuras existentes El municipio, siendo el dueño del aprovechamiento urbanístico, puede
frente a la construcción de nuevas; costos de hacerse “socio” de la operación en dos caminos posibles: O la capta-
2. Impacto sobre
inversión construcción, mejora en la facturación/ ción de las plusvalías generadas o solicitando “pago en especie” de
los sistemas
numero de usuarios/eficiencia en el funcionamiento las fajas viales, de cuenta del aprovechamiento entregado, de manera
estructurantes.
normalmente en mezclas de usos comerciales y adicional o complementaria a las cesiones obligatorias para espacio
La de servicios con desarrollos habitacionales. público y equipamientos.
renovación Mitigación del déficit habitacional en los suelos por
urbana. 3. Impacto sobre renovar. Elevación de los índices de calidad de vida, De esta manera confluye a la operación urbanística el municipio en vir-
la población. acercando la localización de la población a los espacios tud del aprovechamiento entregado – sus plusvalías generadas o el pago
públicos, equipamientos e infraestructuras existentes. en especie recibido- el Área Metropolitana a través de la gestión en
Contribuciones a la plataforma de soporte términos de infraestructura vial y ojala en forma de gestor asociado a
para la competitividad regional y la elevación través de Aburrá 20/20, la Nación propietaria de la concesión, los pro-
4. Impacto sobre de los indicadores económicos. pietarios con sus terrenos en la justa medida de su aporte y los inversio-
la economía local Contribuciones a la plataforma de soporte para
nistas del proyecto, en un esquema donde todos ganan, con base en una
y regional. la competitividad regional y la elevación de
correcta distribución de las plusvalías generadas por el aprovechamien-
los indicadores económicos. Complementación
de las cadenas productivas existentes. to urbanístico y facilitadas por el pago en especie.
Reducción de la presión por urbanizar los suelos de
1. Impacto sobre Otras aplicaciones de la misma herramienta
protección ambiental en los bordes, densificando
la base natural. La aplicación del pago en especie posee múltiples aplicaciones, entre ellas:
las áreas consolidadas con capacidad de soporte.
Optimización de las infraestructuras existentes frente
2. Impacto sobre Con base en el aprovechamiento base y el aprovechamiento adicional
a la construcción de nuevas; costos de inversión
los sistemas tope -ambos deben ser fijados idealmente en el POT municipal- reco-
construcción, mejora en la facturación/número
estructurantes. nocer la posibilidad de elevación de índice o aprovechamiento en pro-
de usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
porción a aportes adicionales en especie -suelos reservados para cargas
Mitigación del déficit habitacional
La densi- públicas-, como lo crea por primera vez en Colombia el Decreto 323 de
en los suelos por densificar.
ficación. 3. Impacto sobre 2004 para el Tratamiento de Desarrollo en el Distrito Capital de Bogotá.
Elevación de los índices de calidad de vida, acercando
la población.
la localización de la población a los espacios públicos,
equipamientos e infraestructuras existentes. Los factores de conversión contenidos en dicho Decreto permiten la
Contribuciones a la plataforma de soporte elevación de índices de construcción previa cesión por escritura pú-
para la competitividad regional y la elevación blica al Distrito de suelos requeridos para: Malla vial arterial, parques
4. Impacto sobre de los indicadores económicos. públicos y áreas para equipamientos, terrenos involucrados en la es-
la economía local Contribuciones a la plataforma de soporte para tructura ecológica principal del Distrito, entre otras cargas de ámbitos
y regional. la competitividad regional y la elevación de diferentes al local, es decir, por fuera de las obligaciones básicas loca-
los indicadores económicos. Complementación les de las urbanizaciones.
de las cadenas productivas existentes.
Otro ejemplo lo constituye la propuesta de operación urbana asociada
a Metroplús en el Municipio de Envigado, a través de un plan parcial
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
180 69

• El gobierno invierte en infraestructuras, comprando los suelos y eje-

cutando la infraestructura –la financiación recaerá en recursos públi-
cos ordinarios o en algunos casos en parte se transferirán a los usua-
rios vía concesión, lo que en parte no es negativo excepto que podrían
compartirse estas cargas con beneficiarios más directos, como los pro-
pietarios de los predios valorizados.
• El municipio confiere aprovechamiento y uso suficientes, y a lo sumo
exige alguna cesión urbanística local -poca porque se ha asumido tra-
dicionalmente que siendo un uso comercial y de servicios, no requiere
de espacios o equipamientos públicos-.
• los propietarios ven valorizados los terrenos tanto por la obra pú- Mitigación del riesgo en las zonas de
1. Impacto sobre
blica como por el aprovechamiento urbanístico, los comercializan a mejoramiento integral y frenar la presión
la base natural.
los constructores del proyecto a muy alto valor dado que es el lugar sobre los bordes de protección ambiental.
por excelencia para el centro logístico, tanto desde disposiciones de 2. Impacto sobre
Costos de inversión para la formalización versus el
planificación metropolitanas como municipales, así como por su lo- los sistemas
El desarrollo nuevo. Formalización de sistemas, recaudo.
calización estratégica. estructurantes.
mejoramiento
• El sector privado realiza con asocio o no de los propietarios de los suelos integral. Mitigación del déficit habitacional
el centro logístico, tratando de negociar otras facilidades de parte del Es- 3. Impacto sobre cuantitativo y cualitativo.
tado, por ejemplo tributarias, facilitar gestión, reducción de obligaciones la población. Mejoramiento del hábitat y el entorno.
Atención a la población asentada en zonas de riesgo.
etc., dado que están contribuyendo a un proyecto de interés regional.
4. Impacto sobre
Complementación de las cadenas
Del análisis de la anterior situación, podemos extraer las siguientes con- la economía local
productivas existentes.
clusiones y regional.
Formalización, regularización y planificación
1. Impacto sobre
El suelo requerido para el intercambio vial y las vías asociadas podría de los procesos de suburbanización para lograr
la base natural.
haber sido entregado de manera gratuita, asociando algunas de las un manejo adecuado del medio ambiente.
herramientas que se describen en este documento, y en especial el 2. Impacto sobre
Ventajas y desventajas en el funcionamiento
aprovechamiento otorgado por el municipio y la oportunidad creada La los sistemas
de los sistemas; centralizados/dispersos.
por el Área Metropolitana. parcelación estructurantes.
campestre. 3. Impacto sobre
Potencial desplazamiento de la población campesina.
Inclusive, parte de los costos de construcción de las infraestructuras la población.
viales podrían ser vinculadas a la actuación urbana del centro logístico. Potencial desplazamiento de las
4. Impacto sobre
funciones agropecuarias.
la economía local
Lo anterior genera un ahorro considerable de recursos para el Área y la Fortalecimiento del mercado de
y regional.
Nación, en la ejecución de una carga vial que tomando contacto con un segunda vivienda y/o campestre.
proyecto estratégico, y por ende la generación de un mutuo beneficio
entre sistema estructurante y actuación con alta rentabilidad económica.
AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Mecanismos de intervención del suelo
70 179

Este equipamiento surge de un interés público, está lejos de ser una

DIRECTRICES METROPOLITANAS carga urbanística, configurándose como una oportunidad comercial y
2. TRANSFORMACIONES de generación de beneficios a todos los agentes públicos y privados que
PREGUNTAS
EN LOS USOS DEL SUELO intervengan en su desarrollo, situación que seguramente ameritará la
Reducción de la presión por suelos urbanizables participación de la empresa gestora Aburrá 20/20 junto con el municipio
1. Impacto
para vivienda en los bordes de protección. por la parte pública, y el asocio con agentes privados tales como inver-
sobre la base
Reducción de factores de contaminación sionistas y dueños de los suelos, configurando muy probablemente un
natural.
en las áreas urbanas. esquema de gestión a través de una Actuación Urbana Integral.
2. Impacto Optimización de las infraestructuras existentes
sobre los frente a la construcción de nuevas; costos de Por otra parte, el Área Metropolitana con la Nación adelanta en este
sistemas inversión construcción, mejora en la facturación/ mismo territorio la construcción del intercambio vial de Acevedo, el cual
De estructurantes. número de usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
industriales a mejorará enormemente la conexión vial en este punto, tanto desde el
zonas mixtas Mitigación del déficit habitacional en los punto de vista regional y metropolitana, como municipal. Correspon-
con vivienda. 3. Impacto suelos por renovar. Elevación de los índices diendo esta carga al ámbito metropolitano en principio no es obligación
sobre la de calidad de vida, acercando la localización
aportar los suelos requeridos para el intercambio y vías involucradas,
población. de la población a los espacios públicos,
aunque claro está, en este caso en particular, se genera una importante
equipamientos e infraestructuras existentes.
valorización o plusvalías a los lotes involucrados y aledaños. En la actua-
Potencial reducción de oferta de suelos para lidad existen dificultades operativas de cobro de valorización nacional y
4. Impacto
usos productivos en áreas urbanas.
sobre la estando ausente la utilización de la misma a escala metropolitana, pa-
Generación de nuevas plataformas urbanas
economía local reciera que no existe manera de vincular las fajas requeridas de manera
diversificando funciones y reutilizando
y regional. gratuita, de cobrar valorización o de recuperar las plusvalías generadas.
infraestructuras existentes.
Reducción de la presión por suelos
1. Impacto urbanizables para funciones comerciales y
En este contexto, el Área y la Nación tendrían que adquirir a valor comer-
sobre la base de servicios en los bordes de protección. cial las fajas requeridas para el intercambio y las vías, generando a los
natural. Reducción de factores de contaminación propietarios de los suelos, no solo un importante ingreso por su venta,
en las áreas urbanas. sino que además elevarán considerablemente el valor de los suelos que
2. Impacto Optimización de las infraestructuras existentes quedan habilitados con las inversiones ejecutadas por el estado, para el
De sobre los frente a la construcción de nuevas; costos de desarrollo del centro logístico que la misma entidad metropolitana quiere
industriales a sistemas inversión construcción, mejora en la facturación/ impulsar en el mismo sitio y que se hace aún más factible y productivo
zonas mixtas estructurantes. número de usuarios/eficiencia en el funcionamiento. gracias a la intervención vial. Por su parte, como ha sido tradicional, el
excepto municipio configura la posibilidad de aprovechamiento -edificabilidad y
vivienda. 3. Impacto Elevación de los índices de calidad de vida,
sobre la acercando centros de empleo y servicios a la ocupación de alta intensidad para el centro logístico- y facilita los usos del
población. población y funciones complementarias. suelo de servicios de transporte, comercio, oficinas, alojamiento, bodega-
Potencial reducción de oferta de suelos para je, negocios, etc., en consonancia con el proyecto estratégico.
4. Impacto
usos productivos en áreas urbanas.
sobre la La anterior descripción de lo que usualmente sucede, no parece en princi-
Generación de nuevas plataformas urbanas
economía local
diversificando funciones y reutilizando pio extraña a lo que ha sido la gestión de proyectos estatales; sin embargo:
y regional.
infraestructuras existentes.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
178 71

Reducción de la presión por suelos urbanizables

plementación de este tipo de equipamientos para racionalizar la movili- 1. Impacto para usos comerciales o de servicios, potencial
zación de carga y la circulación de vehículos pesados en la malla urbana sobre la base presión a los bordes de protección por suelos para
de municipios como Bello y Medellín. natural. vivienda, potencial deterioro de las condiciones
ambientales de las áreas residenciales.
Plano 7. Intercambio vial y localización de proyecto De 2. Impacto Optimización o subutilización de las
estratégico del Centro Logístico residenciales sobre los infraestructuras existentes; costos de inversión
a zonas sistemas construcción, mejora en la facturación/numero
comerciales, estructurantes. de usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
de servicios
o mixtas. Potencial desplazamiento de la
3. Impacto
vivienda hacia otras zonas.
sobre la
Potencial disminución de la calidad
población.
de vida de los residentes.
4. Impacto
Generación de nuevas plataformas urbanas
sobre la
diversificando funciones y reutilizando
economía local
infraestructuras existentes.
y regional.
1. Impacto
Potencial deterioro de la base natural rural o mejoría
sobre la base
en el manejo de los componentes bio-físicos.
natural.
2. Impacto
De sobre los Inversión en infraestructura de los sistemas para
agropecuarias sistemas habilitar nuevas áreas productivas y recreativas.
a zonas estructurantes.
industriales
o recreativas 3. Impacto
suburbanas. sobre la Potencial desplazamiento de la población rural.
población.
4. Impacto Elevación de la renta del suelo rural.
sobre la Generación de nuevas plataformas para la
economía local competitividad. Potencial desplazamiento
y regional. de actividades agropecuarias.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Mecanismos de intervención del suelo
72 177

1. Impacto llamente el aprovechamiento concedido no se puede o no se quiere

Potencial deterioro de la base natural rural o mejoría
sobre la base utilizar y por tanto este potencial constructivo se puede transferir o
en el manejo de los componentes bio-físicos.
natural. vender a otros territorios y proyectos, modalidad que se sugiere en
2. Impacto la Ley 388 de 1997, como mecanismo de compensación para inmue-
sobre los Ventajas y desventajas en el funcionamiento bles de conservación patrimonial y ambiental.
De sistemas de los sistemas; centralizados/dispersos. • Este también es el fundamento de las operaciones interligadas brasile-
agropecuarias estructurantes. ñas, que permiten la transferencia entre diferentes operaciones urbanas.
a
• Aporte de suelos por “dación en pago” por impuestos o créditos de
parcelaciones 3. Impacto
propietarios con el municipio de forma tal, que si bien no se está re-
campestres. sobre la Potencial desplazamiento de la población rural.
población. cibiendo un aprovechamiento, se está liberando total o parcialmente
el predio de estas deudas, y por tanto se habilita o un componente de
Elevación de la renta del suelo rural.
4. Impacto aprovechamiento económico o se liberan otros patrimonios.
Generación de nuevas plataformas
sobre la
para la competitividad.
economía local Siendo el aprovechamiento urbanístico una competencia municipal, su
Potencial desplazamiento de
y regional. utilización como mecanismo para vincular suelos a proyectos públicos,
actividades agropecuarias.
es en esencia una herramienta de carácter municipal, sin embargo vía
DIRECTRICES METROPOLITANAS convenio o asociación de uno o varios municipios con el Área Metropo-
2. TRANSFORMACIONES EN litana a través de una figura de gestión como Aburrá 20/20, es factible
PREGUNTAS que pueda ser utilizada como herramienta en proyectos estratégicos
LOS USOS DEL SUELO
Reducción de la presión por suelos urbanizables concretos del interés del Área y del Municipio.
1. Impacto sobre para vivienda en los bordes de protección.
la base natural. Reducción de factores de contaminación Un ejemplo de aplicación teórica puede ser el que explica a continuación
en las áreas urbanas. vinculado a la realización de proyectos estratégicos metropolitanos y
Optimización de las infraestructuras existentes municipales que confluyen en un territorio específico.
2. Impacto sobre
frente a la construcción de nuevas; costos de
los sistemas Ejemplo de aplicación de pago con aprovechamiento en proyectos
inversión construcción, mejora en la facturación/
estructurantes.
De industriales número de usuarios/eficiencia en el funcionamiento. estratégicos
a zonas mixtas Mitigación del déficit habitacional en los En el extremo sur de la llanura aluvial del Río Aburrá en el municipio
con vivienda. suelos por renovar. Elevación de los índices de Bello, confluyen un conjunto importante de cargas metropolitanas y
3. Impacto sobre
de calidad de vida, acercando la localización locales en el sector de Acevedo, quedando planteado desde las Directri-
la población.
de la población a los espacios públicos, ces Metropolitanas y el POT de Bello, el interés de desarrollar un centro
equipamientos e infraestructuras existentes. logístico de servicios al transporte y otras funciones comerciales y de
Potencial reducción de oferta de suelos para servicios complementarias en la confluencia de la autopista Medellín-
4. Impacto sobre usos productivos en áreas urbanas. Bogotá con el sistema multimodal del Río.
la economía Generación de nuevas plataformas urbanas
local y regional. diversificando funciones y reutilizando Este proyecto estratégico se considera importante para mejorar la mo-
infraestructuras existentes. vilidad en el Valle de Aburrá, toda vez que la región requiere de la im-
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
176
45
Resulta útil para tal efecto conocer
la implementación que posee
el Distrito Capital al respecto
en el Decreto de Tratamiento
de Desarrollo, sus soportes
técnicos y las investigaciones
que realizó el Municipio de
Medellín sobre el mismo tema.
operación que utilizará la edificabilidad o en otros territo-
rios del municipio dispuestos para tal efecto. Igualmente ha-
bilitar en el POT la posibilidad de que también puedan ser
aportados en otros municipios dentro del Área Metropolitana
del Valle de Aburrá, vía convenios y bancos inmobiliarios, en
todo caso si no se cuenta con un estudio de equivalencias en-
tre el mayor aprovechamiento potencial y los pagos en espe-
cie o suelos, es conveniente dejar en el POT la posibilidad de
reglamentar de manera complementaria este instrumento45
cuando se cuente con los estudios necesarios.
• Contar con un instrumento de planificación que lo respalda
y contiene; como por ejemplo, la instrumentación en el POT,
normativa complementaria, plan parcial, macroproyecto, ac-
tuación urbana integral, etc.
• Contar con un mecanismo jurídico que soporte la operación
y realización tanto de los aportes adicionales como de los
beneficios adicionales.
• Contar con un instrumento idóneo para el manejo de los re-
cursos y/o “derechos” tipo Fiducia, Fondo de Compensacio-
nes, Banco Inmobiliario etc.
Vale la pena anotar que en particular este instrumento no su-
planta otros similares y que igualmente pueden resultar valio-
sos en un sistema de reparto de cargas y de beneficios munici-
pal o metropolitano como son:
• Venta de derechos de construcción y desarrollo: No se apor-
ta suelo, sino el dinero que lo representa, requiere de la
creación y manejo de fondos de compensación u otros me-
canismos similares.
• Este principio está relacionado con el “suelo creado” brasile-
ño, suponiendo que este aprovechamiento adicional pagado en
dinero es como si se hubiera “comprado al municipio” un sue-
lo o terreno que representa esta edificabilidad adicional para
realizar.
• Transferencia de derechos de construcción: No se ha con-
cedido un aprovechamiento adicional a un inmueble, senci-
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
73
Reducción de la presión por suelos
urbanizables para funciones comerciales y
1. Impacto sobre
de servicios en los bordes de protección.
la base natural.
Reducción de factores de contaminación
en las áreas urbanas.
Optimización de las infraestructuras existentes
2. Impacto sobre
De industriales los sistemas frente a la construcción de nuevas; costos de
a zonas mixtas estructurantes. inversión construcción, mejora en la facturación/
excepto número de usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
vivienda. Elevación de los índices de calidad de vida,
3. Impacto sobre
acercando centros de empleo y servicios a la
la población.
población y funciones complementarias.
Potencial reducción de oferta de suelos para
4. Impacto sobre usos productivos en áreas urbanas.
la economía Generación de nuevas plataformas urbanas
local y regional. diversificando funciones y reutilizando
infraestructuras existentes.
Reducción de la presión por suelos urbanizables
para usos comerciales o de servicios, potencial
1. Impacto sobre
presión a los bordes de protección por suelos para
la base natural.
vivienda, potencial deterioro de las condiciones
ambientales de las áreas residenciales.
De
residenciales Optimización o subutilización de las
2. Impacto sobre
a zonas infraestructuras existentes; costos de inversión
los sistemas
comerciales, construcción, mejora en la facturación/número
estructurantes.
de servicios de usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
o mixtas. Potencial desplazamiento de la
3. Impacto sobre vivienda hacia otras zonas.
la población. Potencial disminución de la calidad
de vida de los residentes.
4. Impacto sobre Generación de nuevas plataformas urbanas
la economía diversificando funciones y reutilizando
local y regional. infraestructuras existentes.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Mecanismos de intervención del suelo
74 175

En términos generales nos referimos de manera genérica a la genera-

1. Impacto sobre Potencial deterioro de la base natural rural o mejoría ción de plusvalías por el ordenamiento territorial, fundamento de figu-
la base natural. en el manejo de los componentes bio-físicos. ras bien reconocidas como el retorno de las mismas o la contribución de
De 2. Impacto sobre valorización que en el capítulo 5 de este documento serán analizadas
Inversión en infraestructura de los sistemas para
agropecuarias los sistemas para el contexto metropolitano.
habilitar nuevas áreas productivas y recreativas.
a zonas estructurantes.
industriales 3. Impacto sobre Igualmente, el tema del aprovechamiento urbanístico fundamenta he-
o recreativas Potencial desplazamiento de la población rural.
la población. rramientas como las cesiones urbanísticas y figuras más novedosas
suburbanas. que más adelante se ampliarán como la posibilidad de “venta de de-
Elevación de la renta del suelo rural.
4. Impacto sobre rechos de construcción y desarrollo” o instrumentos muy interesantes
Generación de nuevas plataformas para la
la economía
competitividad. Potencial desplazamiento como los utilizados en algunas ciudades del Brasil, en forma de “suelo
local y regional.
de actividades agropecuarias. creado” y “operaciones interligadas”.
1. Impacto sobre Potencial deterioro de la base natural rural o mejoría
la base natural. en el manejo de los componentes bio-físicos. En este punto desarrollaremos bajo el principio del aprovechamiento ur-
2. Impacto sobre banístico el “pago en especie”, que consiste básicamente en el recono-
Ventajas y desventajas en el funcionamiento cimiento de un mayor aprovechamiento normalmente constructivo a un
los sistemas
De de los sistemas; centralizados/dispersos. determinado predio con el fin de que su propietario en contraprestación
estructurantes.
agropecuarias ceda a título gratuito una parte del predio, para el desarrollo de una carga
a parcelaciones 3. Impacto sobre Potencial desplazamiento de la población rural. urbanística que en principio no le pertenece a su ámbito, es decir no es
campestres. la población.
su obligación vial, ni puede contarse como cesiones urbanísticas locales.
Elevación de la renta del suelo rural.
4. Impacto sobre Generación de nuevas plataformas
la economía para la competitividad. Para el desarrollo de esta herramienta se requiere:
local y regional. Potencial desplazamiento de
actividades agropecuarias. • Contar con un aprovechamiento básico que está cubierto por el aporte
de las cesiones urbanísticas locales correspondientes.
PROYECTOS ESTRATÉGICOS • Contar con un aprovechamiento adicional, que se entregaría en
CADA PROYECTO ESTRATÉGICO contraprestación por aportar cargas adicionales en especie, que en
PREGUNTAS
METROPOLITANO QUE SE ANALICE principio no sería responsabilidad del desarrollo. Ambos aprovecha-
1. Impacto de la ejecución de mientos deben ser idealmente establecidos en cada POT, de acuerdo
Correlación de los objetivos y políticas de con cada tratamiento urbanístico y su capacidad técnica de soporte
proyecto frente a la implementación
ordenamiento del Modelo Metropolitano y
del Modelo de Ordenamiento de actividades y densidades.
del POT con respecto a las consecuencias
Metropolitano y el Modelo de • Establecer un sistema de correspondencias entre cargas adicionales
supuestas de la ejecución del proyecto.
Ordenamiento Municipal del POT. y beneficios adicionales. Debe estudiarse para cada municipio, en el
territorio y tipo de actuación donde se habilite la utilización de este
“pago en especie” en contraprestación por mayor aprovechamiento,
de forma tal, que sea atractivo para el desarrollador utilizar este apro-
vechamiento en comparación con los aportes adicionales en suelos,
los cuales pueden ser realizados en el mismo predio o predios de la
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
174 75

derecho a edificar que se encuentra asociado a la propiedad del suelo. Elevación de índices de calidad de vida, empleo,
2. Impacto de la ejecución del
b) La participación de la Comunidad en las plusvalías que se generan índice de desarrollo humano, espacio público
proyecto en términos de los
por el ejercicio de acciones urbanísticas contenidas en el plan, entendi- y equipamientos por habitante, mejora en
beneficios sociales y económicos
da en sentido amplio e incorporando dentro de estas, por ejemplo, las la movilidad, por efecto del proyecto, en la
a la población involucrada.
comunidad involucrada y en conjunto municipal.
cesiones obligatorias gratuitas a cargo del titular de la licencia, la apli-
cación del impuesto de delineación urbana, la obligación de reposición 3. Impacto en los indicadores Reducción de costos.
de redes de servicios públicos, y la financiación a cargo de los propieta- de eficiencia y eficacia de las Elevación de usuarios.
instituciones públicas involucradas Elevación de bases tributarias.
rios de inmuebles de los costos que genera el proceso de urbanización.
o responsables del proceso, así Optimización de recursos.
c) La separación de los conceptos urbanismo y propiedad, donde el como a las socias de Aburrá 20/20. Generación de recursos de inversión.
primero se concibe como una función pública, que corresponde a la
administración municipal; y el ejercicio del derecho de propiedad como DECISIONES POT MUNICIPALES
una función social que implica obligaciones. 1. RESTRICCIÓN EN LOS
d) Otros instrumentos legales son los Bancos Inmobiliarios, también USOS DEL SUELO:
PREGUNTAS:
llamados patrimonios municipales de suelo, las afectaciones por obra
Potencial desplazamiento de diferentes
pública, el derecho de preferencia o derecho exclusivo de compra,
a. Impactos y potenciales impactos componentes del mercado inmobiliario de
equidistribución de cargas y beneficios, por mencionar algunos. de la oferta inmobiliaria de Medellín hacia otros municipios del Valle
Medellín hacia otros municipios de Aburrá, que ofrezcan mayor oferta de
4.2. “Pago en especie”: Aprovechamiento urbanístico del Valle de Aburrá. suelos para diferentes tipos de vivienda y
como opción de asociación con propietarios mayor flexibilidad para la mezcla de usos.
El pago en especie con aprovechamiento es una de las posibilidades de Potencial desplazamiento de diferentes
hacer gestión del suelo más efectivas y directas con que cuentan los mu- b. Impactos y potencial componentes del mercado inmobiliario del Valle
nicipios, siendo estos los que por su parte pueden a través de los POT y desplazamiento de la oferta de Aburrá, al oriente y occidente cercano, que
de sus instrumentos complementarios fijar y condicionar el aprovecha- inmobiliaria del Valle de Aburrá ofrezcan mayor oferta de suelos para diferentes
miento urbanístico, es decir, la posibilidad de llevar a cabo una actua- hacia las subregiones vecinas de tipos de vivienda -primera y/o segunda vivienda-
ción urbanística: Parcelar, urbanizar y construir, y además, establecer Oriente y Occidente cercano. y mayor flexibilidad para la mezcla de usos.
con qué intensidad y fijando cuánto se puede construir; tamaño de lotes Impactos en el Cluster de la Construcción.
o parcela y densidad, índices de construcción y de ocupación, alturas Posibilidades de ofrecer vivienda de interés
y volumetrías, todas variables que se traducen en la configuración del social a partir de las restricciones de usos
c. Impactos sobre la capacidad
beneficio urbanístico, combinadas con el uso del suelo, creando lo que residenciales, impuestas a algunos sectores
de generación de vivienda
del corredor del Río o las potenciales
se conoce como las rentas del suelo. de interés social en Medellín
restricciones que se creen en algunos
y el Valle de Aburrá.
municipios que tradicionalmente han
Pertenece al municipio el aprovechamiento urbanístico del suelo o el es- aportado la mayor oferta tradicional de VIS.
pacio aéreo urbano, reside igualmente en él la posibilidad de manejarlo
a favor de la generación de mayores o menores rentas urbanas y en con-
traprestación por este beneficio, solicitar el “pago en especie”, con parte
del mismo suelo valorizado y habilitado para aprovecharse.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
76
DECISIONES POT MUNICIPALES
2. RESTRICCIONES A LA
DENSIFICACIÓN
a. Impactos y potenciales impactos
de la oferta inmobiliaria de
Medellín hacia otros municipios
del Valle de Aburrá.
b. Impactos y potencial
desplazamiento de la oferta
inmobiliaria del Valle de Aburrá
hacia las subregiones vecinas de
Oriente y Occidente cercano.
c. Impactos sobre la capacidad
de generación de vivienda
de interés social en Medellín
y el Valle de Aburrá.
DECISIONES POT MUNICIPALES
3. ELEVACIÓN DE OBLIGACIONES
URBANÍSTICAS:
a. Impactos y potenciales impactos
de la oferta inmobiliaria de
Medellín hacia otros municipios
del Valle de Aburrá.
b. Impactos y potencial
desplazamiento de la oferta
inmobiliaria del Valle de Aburrá
hacia las subregiones vecinas de
Oriente y Occidente cercano.
c. Impactos sobre la capacidad
de generación de vivienda
de interés social en Medellín
y el Valle de Aburrá.
PREGUNTAS
Potencial desplazamiento de diferentes
componentes del mercado inmobiliario de
Medellín a otros municipios que ofrezcan
mayor potencial de edificabilidad y/o más altas
densidades para diferentes tipos de vivienda.
Potencial desplazamiento de diferentes
componentes del mercado inmobiliario del Valle
de Aburrá, al Oriente y Occidente cercano,
que ofrezcan mayor potencial de edificabilidad
y/o más altas densidades para diferentes tipos
de vivienda -primera y/o segunda vivienda-.
Impactos en el Cluster de la Construcción.
Posibilidades de ofrecer vivienda de interés
social a partir de las restricciones de densidades
y/o alturas, impuestas a algunos sectores
del corredor del Río, sectores con escasa
capacidad de soporte o zonas de borde.
PREGUNTAS:
Potencial desplazamiento de diferentes
componentes del mercado inmobiliario de
Medellín u otros municipios hacia otros del Valle
de Aburrá, que exijan menores cesiones y pagos
de obligaciones urbanísticas a la vivienda.
Potencial desplazamiento de diferentes
componentes del mercado inmobiliario del
Valle de Aburrá, al Oriente y Occidente
cercano, que exijan menores cesiones y pagos
de obligaciones urbanísticas a la vivienda.
Impactos en el Cluster de la Construcción.
Posibilidades de ofrecer vivienda de interés
social cumpliendo con las obligaciones de
aporte de cesiones para espacios públicos por
habitantes y otras cesiones, en los diferentes
municipios del Valle de Aburrá así como las
potenciales tensiones que puedan generarse.
AMVA
Mecanismos de intervención del suelo
173
a. A través de procesos de extinción de dominio donde opera la priva-
ción del reconocimiento jurídico a la propiedad de un particular porque
esta se logró a través del aprovechamiento indebido del patrimonio
público o a partir de conductas que la moral social proscribe.
b. A través de procesos de enajenación voluntaria y expropiación.
c. A través de aportes de los propietarios a procesos de gestión mixta
de actuaciones urbanísticas.
En todo caso, en este documento se hace énfasis en aquellos mecanismos
que desarrollan como premisa básica de la gestión para el ordenamiento
territorial, que las intervenciones en que participe el Estado, deben bus-
car en la medida de lo posible la asociación del suelo y no su adquisición.
4.1. Adquisición de tierras
El suelo es un bien económico escaso y limitado, determinante del bien-
estar general, y un recurso natural estratégico de toda la sociedad, por
lo tanto es un insumo indispensable para la aplicación de casi cualquier
política pública que se vaya a poner en marcha, lo que hace indispensa-
ble el establecimiento de mecanismos institucionales que permitan a las
entidades públicas vincularlo al cumplimiento de los fines del Estado.
El mercado del suelo está directamente relacionado con los mercados de
los productos inmobiliarios, esto es, edificaciones y viviendas; la oferta
de suelo depende sobre todo del sistema de planeamiento, y la demanda
de dicho bien, depende directamente de la demanda de otros bienes.
En la actualidad, existen diferentes instrumentos de intervención en el
mercado del suelo; ya la propiedad privada no es un derecho absoluto
como se predicó en la Revolución Francesa y en nuestras normas del de-
recho civil, sino que se encuentra limitado por las normas urbanísticas
sobre usos y aprovechamientos, así como la clasificación que se hubiere
determinado en el Plan de Ordenamiento Territorial. La legislación ur-
banística proporciona los siguientes instrumentos teóricos de interven-
ción en el mercado del suelo:
a) El proceso de planeación urbana contenido en el Plan de Ordenamien-
to o las normas que lo complementan es el fundamento del ejercicio del
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
172
44
Los instrumentos de la Ley
388 de 1997, se encuentran
en su mayoría basados en
esta premisa de asociación del
suelo, por ejemplo el Artículo
61, recomienda pagar los
aportes de suelos en procesos
de renovación urbana, con
aprovechamiento constructivo,
es decir participación en
los beneficios obtenidos
por el proceso, así como el
aprovechamiento constructivo
se plantea como uno de los
mecanismos más efectivos
para el reparto equitativo de
las cargas y los beneficios,
instrumento muy utilizado
en la actualidad en los planes
parciales para tal efecto.
hacer gestionable el ordenamiento territorial como ejercicio de
una función pública.
La importancia de aplicar y desarrollar mecanismos de inter-
vención en el suelo con el fin de vincularlos en obras públicas y
proyectos estratégicos, radica en que el Estado debe extremar
sus esfuerzos para ser eficiente en el uso de los recursos pú-
blicos y recuperar las plusvalías que él mismo genera, esto en
forma práctica acerca las posibilidades de dar soluciones más
económicas y realistas a los proyectos tanto de infraestruc-
tura pública como para la vivienda de interés social, en una
sociedad donde hacen falta tantas soluciones y que tradicio-
nalmente se ha insistido en la falta de recursos como la prin-
cipal dificultad para realizar los proyectos necesarios, estando
en muchos casos parte de la solución en manos del Estado, a
través del fortalecimiento y la aplicación de los instrumentos
legales que le han sido conferidos para el ejercicio de las fun-
ciones públicas que le competen.
En este orden de ideas, salvo proyectos que no tienen posibili-
dades de vincular los propietarios del suelo que comparten un
potencial aprovechamiento económico, caso común en pro-
yectos de parques públicos o algunas infraestructuras viales,
para la gran mayoría de proyectos que generan un aprove-
chamiento económico o beneficio para los propietarios de los
terrenos, se debe ser exhaustivo en la búsqueda de instru-
mentos que permitan su asociación o vinculación de los pro-
pietarios, superando el esquema tradicional de adquisición de
la tierra por la entidad pública interesada en el desarrollo ur-
banístico, por supuesto, integrando el suelo como aporte justo
a la operación en cuestión, haciendo socio a sus propietarios
o generando el pago de este aporte asociado a los beneficios o
utilidades finales de la operación44.
En síntesis, el Estado puede disponer de los terrenos para el
desarrollo de proyectos de su interés -el interés colectivo-,
por tres caminos:
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
77
EJEMPLOS DE INDICADORES
Las preguntas antes enunciadas requieren de la identificación de indicadores que
puedan compararse entre la situación actual o escenarios tendenciales frente a los
resultados de la simulación, a continuación damos algunos ejemplos al respecto:
Tabla 9. Posibles indicadores por tema.
DIRECTRICES METROPOLITANAS
1.1. El desarrollo urbanístico nuevo en los vacíos o suelos urbanizables
disponibles al interior de los perímetros urbanos:
Preguntas: Posibles indicadores:
1. Número de viviendas o destinaciones potenciales
por desarrollar en los vacíos disponibles (territorios
con tratamiento de desarrollo en cada POT).
2. Contribución de estas viviendas a la mitigación del déficit
Reducción de la habitacional y la demanda por periodo de tiempo y tipología.
presión por urbanizar 3. Número de soluciones que no pueden ser
los suelos de cubiertas desarrollando los vacíos urbanos.
protección ambiental 4. Hectáreas que tendrían que ser integradas (en
en los bordes, bordes de protección o suelos rurales) a nuevos suelos
utilizando vacíos por de expansión para cubrir el déficit y la demanda.
desarrollar al interior 5. Combinación del mismo ejercicio integrando
de los perímetros. soluciones en expansión, renovación y densificación.
6. Potencial superávit de superficie en tratamientos de
desarrollo, densificación y renovación en este orden.
1. Número de viviendas o destinaciones potenciales
por desarrollar en los vacíos disponibles (territorios
con tratamiento de desarrollo en cada POT).
2. Requerimiento de infraestructura -vías y servicios
públicos-, equipamientos y espacios públicos nuevos
-estructurantes de escala municipal y local) inferidos por
Capacidad de soporte
habitantes en vivienda o metros cuadrados en otros usos.
de los sistemas
3. Comparativo del requerimiento de infraestructura -vías
instalados en los
y servicios públicos-, equipamientos y espacios públicos
suelos disponibles.
versus la capacidad de soporte existente por componente.
4. Requerimientos de inversión para la financiación de
sistemas estructurantes nuevos por construir no cubiertos
por los existentes, y esto frente al mismo indicador en el caso
de renovación, redesarrollo, expansión y/o densificación.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Mecanismos de intervención del suelo
78 171

1. Número de viviendas o destinaciones potenciales

4. Mecanismos
por desarrollar en los vacíos disponibles (territorios
Mitigación del déficit
habitacional en los
con tratamiento de desarrollo en cada POT).
2. Contribución de estas viviendas a la mitigación del déficit
de intervención del suelo
suelos disponibles.
habitacional y la demanda por periodo de tiempo y tipología.
Elevación de los La intervención del suelo es el procedimiento de gestión del ordena-
3. Número de soluciones que no pueden ser
índices de calidad miento territorial que tiene por objeto la vinculación de los terrenos
cubiertas desarrollando los vacíos urbanos.
de vida, acercando para el desarrollo de las actuaciones urbanísticas planteadas por los
4. Incremento en infraestructura -vías y servicios públicos-,
la localización de Planes de Ordenamiento Territorial Municipales y el desarrollo de los
equipamientos y espacios públicos nuevos aportados
la población a los
por los nuevos desarrollo (cumpliendo obligaciones) por Proyectos Estratégicos de las Directrices de Ordenamiento Territorial
espacios públicos,
habitantes en vivienda o metros cuadrados en otros usos. Metropolitanas, también se conoce como “gestión del suelo” sobre todo
equipamientos e
5. Elevación de estándares cuantitativos de calidad de vida referida a los esfuerzos que realiza el sector público para lograr dicha
infraestructuras
por habitante nuevo y actual, sumando infraestructuras vinculación, a través de diferentes mecanismos.
existentes.
existentes más la nuevas generadas por zona y/o municipio.
1. Número de destinaciones y/o metros cuadrados potenciales Los mecanismos para la intervención del suelo parten desde la misma ad-
Disponibilidad por desarrollar en usos productivos, comerciales o de servicios quisición de terrenos por las entidades estatales, pasando por instrumen-
de suelos para en los vacíos disponibles (territorios con tratamiento de tos que permiten su reserva para proyectos públicos, la cesión obligatoria
las diferentes desarrollo, dependiendo de que estos sean los usos principales)
por pago de obligaciones urbanísticas, hasta mecanismos tales como el
funciones previstas frente a la demanda identificada por otros ejercicios (ECSIM,
económicas al interior municipio de Medellín, Planes Estratégicos Norte y Sur entre pago en especie por aprovechamiento o por pago de retorno de plusva-
del perímetro. otros) o la tendencia de requerimientos de suelos de estos usos. lías, entre otras herramientas. Estos instrumentos serán ampliados en el
Contribuciones a la 2. Combinación del mismo ejercicio integrando presente capítulo; la mayoría de ellos son potencialmente utilizables en
plataforma de soporte soluciones en expansión, renovación y densificación. gestiones asociadas del Área Metropolitana con sus municipios.
para la competitividad 3. Contribución a la elevación de indicadores
regional y la elevación económicos generada por estos procesos a partir de Es importante tener en cuenta que estos instrumentos hacen parte de
de los indicadores otros ejercicio de base: (ECSIM, municipio de Medellín, un sistema integral que, como se explicó anteriormente, involucra tres
económicos. Planes Estratégicos Norte y Sur entre otros). variables: Instrumentos para el acceso al suelo, Herramientas para la
financiación de los procesos -siendo el acceso al suelo otra forma de fi-
Se puede apreciar en el anterior ejemplo, que los indicadores y variables nanciación de los procesos, que sin embargo lo hemos diferenciado por
utilizadas empiezan a ser comunes para diferentes preguntas, incluso poseer algunas especiales particularidades- y de manera complementa-
a lo largo de los tres tipos de procesos o momentos por analizar, de ria, los Ámbitos o responsables de las cargas y de la gestión en general,
este modo, si bien en este ejercicio se presentan por separado (en algu- no sólo como escala metropolitana, municipal o local, sino también en
nos casos repitiendo indicadores ya mencionados), su objetivo es tener forma de gestión puramente pública o pública-privada.
claridad metodológica, sobre el origen de la pregunta. Sin embargo es
posible que un número relativamente pequeño de indicadores, combi- Este sistema integral de gestión es el sistema de reparto equitativo de
nados de diferentes formas y para diferentes propósitos, den respuesta cargas y de beneficios en el que hemos insistido en este documento, que
satisfactoria a la mayoría de las preguntas planteadas. debe operar una institución como el Área Metropolitana en su ámbito,
complementario al que debe implementar cada municipio, con el fin de
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
170
permitiría garantizar la ejecución del mismo ante una eventualidad
de cambio de administración o de política de intervención urbanística.
• Garantizar un precio de referencia del suelo que permite proyectar las
inversiones públicas en el tiempo y la elaboración de un presupuesto
real, aunque la intervención se desarrolle por etapas. En otras pala-
bras, se puede efectuar una verdadera planeación en relación con el
tiempo y el costo total del proyecto, sin temer que los precios del suelo
suban o que con posterioridad los propietarios o el municipio reconsi-
deren la participación en la ejecución, ya que el convenio suscrito es
“ley para las partes”.
• Puede utilizarse como mecanismo que materializa la delegación de
funciones públicas para, por ejemplo, la formulación de planes parcia-
les o planes especiales de protección patrimonial por parte del Área
Metropolitana o del Banco Inmobiliario Metropolitano -Aburrá 20/20-,
determinando los parámetros para que posteriormente sean aproba-
dos por los respectivos entes territoriales.
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
79
2.3. Asistencia técnica a través del Taller de
Ordenamiento Territorial
El Área Metropolitana para la atención de sus competencias como enti-
dad de planificación posee como instrumento principal el Plan de Desa-
rrollo Metropolitano -Plan Metropoli 2008 - 2020- y, tal como se explicó
en el punto 1.2. de este documento, de este se derivan funciones rela-
cionadas con el ordenamiento físico-territorial denominadas “Directri-
ces de Ordenamiento Territorial Metropolitanas”, las cuales correspon-
den a normas obligatoriamente generales, según lo dispuesto por la Ley
orgánica 128 de 1994.
La formulación y concertación de estas directrices, ha sido el centro de
las actividades de la entidad durante un tiempo, dado que a través de
las mismas no sólo se logra contar con un único y articulado modelo de
ordenamiento territorial para toda la subregión, sino que además este
proceso ha permitido asesorar y coordinar los procesos de ajuste de los
10 planes de ordenamiento territorial (POT) de los municipios del Valle
de Aburrá, incluyendo en el proceso al municipio de Envigado, a través
de la firma de convenios interadministrativos.
Ningún proceso de planificación del ordenamiento territorial se encuen-
tra completo si no se habilitan los caminos de la gestión para hacer
realidad lo planificado, por lo que este proceso ha sido complementado
con la identificación y desarrollo de instrumentos de gestión compartida
entre el Área Metropolitana y los municipios, como por ejemplo, el dise-
ño de proyectos estratégicos para la consolidación e implementación del
modelo de ordenamiento adoptado.
Para todo lo anterior la entidad creó como mecanismo de desarrollo de
todas estas funciones el Taller de Ordenamiento Territorial Metropolita-
no, cuyo objetivo es apoyar los procesos de formulación y concertación
de las directrices y lineamientos de Ordenamiento Territorial Metropo-
litano y facilitar un proceso de revisión y ajuste de los POT municipales
de manera articulada, para sentar las bases de un sistema de planifica-
ción y gestión territorial metropolitana; este esquema de trabajo está
conformado tanto por funcionarios de las diferentes dependencias -bajo
la coordinación de la subdirección de planificación integral-, como por
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
80
equipos de asesores generales, temáticos y para cada proceso de ajuste
POT y proyecto estratégico por desarrollar.
Este taller constituye básicamente una metodología de trabajo, para co-
ordinar de manera eficiente tan diversos frentes, estableciendo como
miembros permanentes las oficinas de planeación de todos los muni-
cipios del Valle de Aburrá, siendo su órgano principal de discusión el
Consejo Metropolitano de Planificación, al cual se convocan diferentes
entidades, como Empresas Publicas de Madellín, el Metro de Medellin,
Corantioquia, Planeación Departamental, entre otras, para desarrollar
procesos de concertación, en el marco de los procesos de planificación
en desarrollo.
Las primeras reflexiones en torno a la necesidad de conformar el taller
se basan en el desarrollo de los principios de la función administrativa
de concurrencia, coordinación y subsidiaridad, establecidos por la Cons-
titución Política en el Artículo 288, que determina la manera cómo han
de abordarse los asuntos relacionados con el ordenamiento territorial en
el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Para la construcción de esta
política y metodología de trabajo pública se consideran aspectos como:
• Contexto y actores: Relación de competencias de la entidad que propo-
ne la política, en este caso el Área Metropolitana del Valle de Aburrá,
con los recursos que dispone para hacerla efectiva, y la situación que
se pretende atender.
• El problema público: Procesamiento de la demanda: Cuál es el hori-
zonte de ejecución que se propone atender, entendiendo por tal, la
estructura de un proceso regional de desarrollo territorial, que se eje-
cutaría a través de los planes de ordenamiento municipal.
• Agenda pública: Condiciones y respuesta, así como los mecanismos
de concertación que van a ser utilizados en todo el proceso de deter-
minación de los hechos metropolitanos, las normas obligatoriamente
generales expedidas por el Área Metropolitana y la asistencia técnica
para el proceso de ajustes a los planes de ordenamiento territorial.
• El proceso decisorio: Juego de poder, interacciones, el marco formal
y de procedimientos. Limitaciones a la decisión pública, que en este
tema se refleja en la determinación de aquellas decisiones que serán
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
169
En este contexto, tenemos entonces que los convenios urbanísticos son
acuerdos pactados entre la administración y los agentes inmobiliarios,
sean estos propietarios, constructores, o para el caso del Área Metropo-
litana, entidades territoriales o entidades públicas, que complementan
y establecen las responsabilidades para hacer posible el cumplimiento
de las decisiones contenidas en los planes de Ordenamiento Territorial o
las directrices y lineamientos de ordenamiento territorial metropolitano.
El Artículo 36 de la Ley 388 de 1997 permite el desarrollo de estos
al establecer de manera genérica que las actuaciones urbanísticas de
parcelación, edificación y urbanización pueden ser desarrolladas direc-
tamente por entidades públicas o mediante formas de asociación entre
el sector público y el sector privado.
Esta clase de acuerdos permitiría entonces compaginar los intereses de
todos los involucrados en una actuación urbanística, estableciendo de
manera precisa los derechos y obligaciones de cada uno de ellos; consti-
tuyen entonces una especie de contrato, pues se enmarcaría dentro del
concepto consagrado en el Artículo 3 de la Ley 80 de 1993, que esta-
blece los fines de la contratación estatal: “Los servidores públicos ten-
drán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los
mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la
continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad
de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas
en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrán
en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales
que, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función
social que, como tal, implica obligaciones.”
Es pues una opción para explorar, que permitiría entre otras cosas:
• Garantizar el cumplimiento de los objetivos del Plan de Ordenamiento
Territorial por el compromiso de la administración y el Área Metropo-
litana en el desarrollo conjunto de un programa o proyecto.
• Identificar de manera precisa obligaciones y derechos de los intervi-
nientes en la actuación urbanística.
• Dar seguridad jurídica al proyecto, pues la suscripción del convenio
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
168
43
Del Arco Torres, Miguel
Ángel, y al. Diccionario de
derecho urbanístico.Granada
(España): Comares, 1998 Pág.
105. (Biblioteca Comares
de Ciencia Jurídica).
3.6. Convenios urbanísticos: Posibilidad
de aplicación de instrumentos
de la legislación española
Los convenios urbanísticos, aunque no se encuentran expresa-
mente establecidos por la legislación colombiana, pueden ser
utilizados como mecanismo de gestión asociada del territorio,
en aplicación del Artículo 4 de la Ley 388 de 1997 que dice:
“En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la
acción urbanística, las administraciones municipales, distrita-
les y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre
los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la
participación de los pobladores y sus organizaciones. Esta con-
certación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas
públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los di-
versos sectores de la vida económica y social, relacionadas con
el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta
los principios señalados en el artículo 2 de la presente Ley…”.
Los convenios urbanísticos pueden ser definidos como los com-
promisos asumidos por la administración y otras personas, pú-
blicas o privadas, que tienen por objeto la colaboración en el
mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística. Estos
convenios tienen por finalidad materializar el acuerdo al que
hayan llegado las partes involucradas en un proyecto de inter-
vención urbana, facilitando la gestión y mitigando los impactos
negativos que una determinada intervención pueda generar.
En la legislación española reciben también el nombre de Ur-
banismo concertado, y se definen como los acuerdos suscritos
entre la administración competente y propietarios de terrenos,
cuyo contenido y finalidad se ordenan a la previsión de desa-
rrollos urbanos específicos. Se trata de una regulación pactada
de cualquier materia de índole urbanística entre la administra-
ción y el promotor o propietario; esto es, de acuerdos suscritos
entre la administración y los particulares afectados de un modo
u otro por una actuación urbanística en orden al mejor desa-
rrollo de la misma.43
AMVA
Técnicas y aspectos instrumentales
81
sometidas a estudio de la Junta Metropolitana para ser adoptadas
por acuerdo.
• El contenido de la política pública: Objetivos, prioridades, programas
de acción, cambio de paradigmas, que serán la base del proceso de
asistencia técnica para la conformación de un proceso regional de or-
denamiento territorial.
Por esto, el Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano, como he-
rramienta para el logro de estos objetivos, se considera una metodología
ideal, que ha dado hasta el momento sus principales frutos, relaciona-
dos con los objetivos que inicialmente se habían planteado, sin que por
esto se entienda el taller como una dependencia o una entidad en sí
misma, ni tenga porque serlo, pues su principal fortaleza radica en el
carácter flexible y la capacidad de abordar la temática del ordenamien-
to territorial a través del proceso de concertación y colaboración antes
mencionado.
En el contexto de las funciones y responsabilidades del Área Metropo-
litana, el taller se centra en el desarrollo de la función planificadora, al
tiempo que articula las funciones ambientales y de movilidad, al orde-
namiento territorial; siendo, como hemos visto, sus principales frentes
de trabajo: La elaboración y concertación de las Directrices de Ordena-
miento Territorial Metropolitanas, apoyar el ajuste de los POT munici-
pales, apoyar los proyectos estratégicos y dotar de herramientas a la
entidad para hacer efectivo este apoyo. La figura 2 ilustra este contexto,
resaltando que en varios temas se trata de capitalizar procesos que ya
venían dándose.
Figura 2. Planificación 2004 - 2007.
82
AMVA

ANTECEDENTES * ÉNFASIS VALIDACIÓN PRODUCTOS

PLANIFICACIÓN 2004 - 2007 REFERENTES PRESENTE ARTICULACIÓN RESUELTOS
1985 - 2002 2002
2004 - 2006 2006 - 2007 2007

1985 Cuenca Comisión Tripartita Redefinición

Plan Integral de Desarrollo del Río Aburrá Antioquia, Valle de
Sustentabilidad. Aburrá, Medellín
Metropolitano.

1985 / 90
Plan Vial Metropolitano
Estatuto Metropolitano
Hechos
Planes de Ordenamiento
Metropolitanos.
Territorial, Norte y Sur Movilidad Planes de Acción.
Planes municipales acordes Metropolitana PIDM
Proyectos estratégicos
Ley 09/89. PIDM Accesibilidad Nuevo Modelo Metrópoli
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA

y estructurantes
Proyecto e Integración. Ordenamiento Directrices 2008 - 2020
1190/99 Metrópoli del Territorio Pacto
Expredición de la Ley 128/94 Metropolitanas:
2002 - 2020. Metropolitano.
Creación de la Dirección de
Planeación del Área
Función ambiental Ley 99/93 Sociedad Ordenamiento
Plan Estratégico para Medellín Metropolitana. Territorial
y Valle de Aburrá Gestión Ambiental
Programa FIGAU Planificación local
Plan Estrtégico Ambiental y subregional
Otros procesos. Planes Estratégicos Desarrollo Humano.
Ordenamiento
del Territorio. Valle de Aburrá, Norte,
Sur y Medellín.

* Conceptos estructurales para el desarrollo metropolitano asociado con su autoridad legal.

los terrenos
Propietarios de
el propio estado.

Figura 18. Esquema de gestión.

vincular potenciales socios inversionistas.

Actuación
Urbana Integral
(Aburrá 20/20)
Entidades Públicas
siguiente figura 18 muestra el esquema de gestión:

Estación Multimodal del Sur

ESTRATEGIAS BÁSICAS DE GESTIÓN

Integradas bajo empresas o figuras gestoras

este el que ha posibilitado como socio la realización de la Actuación; la
tidad que reúna las entidades públicas involucradas -Empresa gestora
De esta manera surge como ineludible la gestión asociada de una en-
ciendo las posibilidades de generación de economías de escala para

comercializables del proyecto, será factible una importante reducción de

de los suelos) y para inversionistas en función de los extensos espacios
cias para propietarios (reconociendo unos valores reales y razonables
Teniendo en cuenta que se constituyen relaciones de potenciales ganan-

los costos de construcción del proyecto y el suelo para el Estado, siendo

Aburrá 20/20- para asociar en lo posible a los dueños de los terrenos y

proyecto
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá

contructores
Inversionistas
AMVA

167
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
166 83

La gestión de los lotes involucrados en la Actuación se basa en la gene- De manera sintética, los logros principales a entregar por el Taller de Or-
ración de una asociación de los propietarios con la entidad pública eje- denamiento Territorial para el periodo 2004 hasta 2009, combinan pro-
cutora de la misma, junto con inversionistas privados que se interesen ductos de apoyo a las funciones propias de la planificación metropolitana
en la operación. Este tipo de alianza es una de las razones por la cuales y otros de escala principalmente municipales; así por ejemplo, si bien
se utiliza la figura de Actuación Urbana Integral. las directrices de Ordenamiento desarrollan una función metropolitana
constituyen el insumo fundamental desde el Área Metropolitana, para
Lo anterior se promueve teniendo en cuenta que esta Actuación permite que los municipios ajusten sus Planes de Ordenamiento Territoriales;
identificar beneficios para los tres sectores potencialmente involucrados igualmente, el desarrollo de los proyectos estratégicos puede estar be-
como son: Las entidades públicas interesadas, los dueños de los predios neficiando a un municipio o municipios en su entorno; sin embargo, su
y potenciales inversionistas para el proyecto con miras a comercializar implementación logra objetivos metropolitanos en temas como la soste-
o administrar los espacios lucrativos comerciales, oficinas, servicios, nibilidad general de Valle, contrarrestar la segregación socio-espacial o
parqueaderos, hoteles, entre otros. Dando lugar al entorno ideal para inclusive lograr economías de escala a nivel regional; en consecuencia,
aplicar los nuevos instrumentos de gestión y filosofía para la actuación todas estas acciones siempre benefician ambas escalas, tal como se ex-
pública derivados de la Ley 388 de 1997, mediante los cuales se puede plica en la figura 3:
hacer más eficiente la utilización de los recursos públicos y utilización
de las plusvalías generadas por la acción del Estado, en un entorno de
asociación, donde ganen todas las partes, pero erradicando prácticas del Figura 3. Escalas de planificación.
pasado como las siguientes:
PRODUCTOS
• El Estado invierte a todo costo en infraestructuras y equipamientos
como los que componen esta Actuación y los que capitalizan las plus- Directrices Concentración de Modelo Normas
valías por él generados, son los dueños de suelos y desarrolladores de metropolitanas obligatoriamente Generales
proyectos en la periferia de influencia. de ordenamiento Acuerdo Metropolitano 15/06
• El Estado no controla los precios del suelo, ni realiza gestión del suelo territorial Proceso de asistencia técnica
con sus propietarios (propuesta de asociación o en caso contrario, in- Productos
Ajustes POT
metropolitanos
tervención para captar plusvalías, limitar la elevación de los predios e
intervenir la propiedad), por ende, se generan enormes sobrecostos y
especulación para la vinculación de los terrenos. Intrumento Bases para la Empresa Aburrá
• Siendo operaciones que podrían ser autofinanciables dado que gene- de Gestión 2020
ran gran afluencia de público, comercio y servicios, estos no se inte- metropolitana Bases para la creación de una
gran a la ecuación financiera de los proyectos, dejándose estas ven- plataforma de gestión

tajas para el sector privado, sin que las entidades públicas capitalicen Productos
apoyo local
estas utilidades en la financiación de las inversiones públicas nece- Proyectos Macroproyectos
sarias, siendo que es precisamente la decisión del Estado la que ha estratégicos Actuaciones Urbanas Integrales
generado la posibilidad de desarrollar los espacios privados.
• Se ejecutan de manera descoordinada y por separado estas inver-
siones y equipamientos públicos, aumentando sus costos y redu-
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
84 165

El proyecto urbanístico y arquitectónico para desarrollar por la AUI se

ilustra en la siguiente planta:
Igualmente, el taller ha sido útil para articular otros instrumentos e in-
sumos de planificación que desarrolla la entidad y que tienen importan-
te injerencia en el ordenamiento territorial, así como ha sido un espacio
apropiado para recibir la asistencia técnica internacional con que ha sido
favorecida la entidad, tal como se explica a continuación:

Figura 4. Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano.

PRODUCTOS

Plan de Ordenamiento y Manejo

de Cuenca del Río Aburrá

Concentración de Modelo Normas Plan Maestro

Directrices

Plano 6. Diseño preliminar para la Estación Multimodal.

obligatoriamente Generales de Zonas Verdes Urbanas
metropolitanas Acuerdo Metropolitano 15/06
de ordenamiento Plan Maestro de Movilidad
territorial Proceso de asistencia técnica
Ajustes POT Plan de Gestión Integral de
Residuos Sólidos

Plan de seguridad Defensa

y Justicia

Bases para la Empresa Aburrá Productos

Intrumento 2020 metropolitanos
de Gestión
metropolitana Bases para la creación de una
plataforma de gestión

Productos
Proyectos Macroproyectos
apoyo local
estratégicos Actuaciones Urbanas Integrales

Cooperación de Curitiba Cooperación de Bilbao

IPPUC - SEAM PPUC - SEAM
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
164 85

Como se ha mencionado, un importante logro del taller ha sido la con-

certación y expedición de las Directrices Metropolitanas mediante el
Acuerdo 15 de 2006, las cuales direccionan los ajustes a los POT munici-
pales que se vienen desarrollando, también con apoyo técnico del taller;
al mismo tiempo, cumplen un papel fundamental en la concreción de los
Hechos Metropolitanos, y por ende, en los proyectos estratégicos metro-
politanos, todo enmarcado en un proceso sin precedentes en la región: La
Plano 5. Predios involucrados en el proyecto de Actuación Urbana Integral.

construcción conjunta entre las autoridades de planificación involucradas

de un único modelo de ordenamiento territorial para la subregión.

Las características principales de estas directrices se resumen en la fi-

gura 5, se han descrito algunas particularidades de las mismas en el
anterior capítulo.
 Figura 5. Modelo de Ordenamiento Territorial Metropolitano.

BASE NATURAL SISTEMAS ESTRUCTURANTES LO ESTRUCTURADO 86

AMVA

Soporte territorial El espacio público El espacio privado

1. Bordes de Protección 1. Sistema de Movilidad 1. Suelo Urbano

Ambiental ■ Corredor multimodal del Río ■ Usos, articulación con las
Parque Central de Antioquia ■ Sistemas complementarios estrategias económicas y
▪ Zonas núcleo Metroplus, Metrocable, sociales - armonización
▪ Zonas conectoras Sistemas viales ■ Densidades, correlación con
▪ Zonas de bordes la base natural y los sistemas
2. Sistemas de Servicios estructurales
Públicos Domiciliarios
1. Río Aburrá - Medellín 2. Suelo rural
POMCA - Recuperación del Río ■ Infraesctructuras y
▪ Relación con el sistema equipamentos asociados - ■ Usos y densidades -
de movilidad optimización de la capacidad correlación con componentes
instalada de la base natural
■ Relación con el sistema de
espacios públicos
3. PGIRS regionales y 3. Criterios para la vivienda
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA

municipales y el hábitat
3. Ejes de Conexión Transversal
■Estaciones de transferencias y ■ Determinación de suelos
■ Parques lineales asociados al equipamientos asociados urbanos y de expansión,
sistema hidrográfico ampliar y racionalizar la
■ Transporte - Línea férrea
■ Corredores bióticos y sistema oferta de suelos para vivienda
de zonas verdes ■ Disposición final

4. Proyectos Estratégicos
■ Sistema de centralidades
■ Frentes de agua
■ Complejo agroindustrial
■ Centros losgísticos
Sistema de reparto
4. Patrimonio cultural
de cargas y beneficios
■ Bienes inmuebles asociados a
la tradición, cultura, historia,
turismo
juegos para niños.

USOS COMPLEMENTARIOS

Hotel. Área aprox. 28.000 m2

Torre de oficinas. Área aprox. 26.000 m2
Centro comercial. Área aprox. 45.000 m2

f. Componente de gestión urbana del suelo

Salas de cine Multiplex. Área aprox. 11.000 m2

e información del mercado inmobiliario de la zona.

comercial de la Terminal Multimodal. Área aprox. 11.071 m2

metros cuadrados-. Ver plano de localización y predios involucrados:

transporte de mediana capacidad Metroplus y actividades complemen-
El área para la Actuación Urbana Integral de la ESTACIÓN MULTIMO-
Estas áreas de construcción podrán incrementarse con base en sondeos
das rápidas, locales bancarios, locales comerciales, auditorio, zona de

Local comercial de gran formato que funcione como ancla del desarrollo

tarias), se ubica en un área bruta aproximada de 14 hectáreas -140.000

DAL (Terminal Sur del Metro, Terminal Sur de Pasajeros, sistema de
Áreas complementarias que deben incluir como mínimo: Área de comi-
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
AMVA

163
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
162 87

Escaleras corresponden al ancho de la plataforma para cabeceras extre-

mas y en caso de cabeceras centrales que no inhabiliten la circulación de
la plataforma y no reduzcan significativamente su capacidad.
Altura mínima de cubierta sobre plataforma
Cabinas de información al usuario
Espacios publicitarios.

Área 4 aprox. 400 m2

Subestación de tracción
Subestación de pasajeros De manera complementaria a las directrices, el taller ha desarrollado
Cuarto de enclavamiento para el control electrónico de la operación (si una serie de funciones y productos de apoyo a la escala municipal, que
hay) van desde la asistencia técnica para el ajuste de los POT hasta la entrega
Cuarto fibra óptica de metodologías y manuales para el desarrollo de las funciones locales
Cuarto telecomunicaciones de planificación de los municipios:
Cuarto de rieles
Cuarto de baterías Figura 6. Productos del Taller de Ordenamiento Territorial
Cuarto de personal Metropolitano.
Cuarto de aseo
Cuarto disponible infraestructura TEMAS PRODUCTOS DE APOYO LOCAL
Dos (2) cuartos disponibles. Acompañamiento técnico para los ajustes POT específicos pactados
Incorporación de los estudios de amenazas y riesgos en cada municipio
REQUISITOS TERMINALES DE TRANSPORTE Directrices Cumplir los compromisos ambientales de concentración de los POT
Área lote requerido aprox. 45.000 m2. Metropolitanas Paquete de normas básicas constructivas y de urbanización
de Ordenamiento Reglamentciones marco y metodologías básicas para planes parciales
Zona de acceso que debe incluir como mínimo: Bahías de acopio de taxi y Territorial Bases e información para el expediente municipal
transporte público, bahías de descargue de mercancía, andenes. Apoyo a planes especiales de protección patrimonial
Áreas operativas que deben incluir como mínimo: Patios de parqueo, Promulgación del Manual de Espacio Público Metropolitano
plataformas buses, parqueaderos para personal, parqueaderos para bu- Programa y simulación de análisis
ses, parqueaderos para zona de envío de encomiendas, baños.
Áreas auxiliares que deben incluir como mínimo: Oficinas transpor-
tadores, taquillas, puestos de control, salas de espera, sala de llegada,
puesto de información.
Áreas de instalaciones y equipamientos que deben incluir como mínimo:
Área administrativa, baterías sanitarias, cuartos de aseo, cuartos de ba-
suras, subestación telefónica y eléctrica, enfermería, guarda equipajes,
oratorio, áreas para descanso conductores, áreas para personal.
AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
88 161

REQUISITOS METRO MEDELLÍN

Datos generales de ocupación de una estación de Metro:
De las Directrices y de las dinámicas regionales y locales se han concre- LARGO 212 MTS
tado una serie de proyectos estratégicos, los cuales constituyen los prin- ANCHO 17.124 MTS
cipales retos de gestión para la entidad, de manera que las propuestas
de desarrollo de instrumentos y estrategias de gestión, de que tratan los Requerimientos generales42 operativos y técnicos de una esta-
siguientes capítulos de este documento, poseen como referente y propó- ción de Metro:
sito el desarrollo de los proyectos estratégicos, tanto los adoptados por
la directrices, como otros proyectos estratégicos que en el futuro puedan Área 1 aprox. 350 m2
ser identificados: Taquillas laterales + zona de recaudo
Mini agencias bancarias
Centro de atención al usuario
Figura 7. Proyectos Estratégicos de Urbanismo Centro cívico
Metropolitano. Área de torniquetes
Zonas de espera
PROYECTOS ESTRATÉGICOS
Espacios publicitarios
■ Localización acorde con el modelo de ordenamiento territorial metropolitano, Desarrollo de dos (2) cabeceras en los extremos o centrales
potencializando nodos ya existentes que permiten generar equilibrio en la distribución según ubicación de la estación.
de las oportunidades en el territorio del AM
■ Cualificación del sistema estructurante natural (río, quebradas, bordes de protección)
Área 2 aprox. 300 m2
■ Optimización del sistema estructurante artificial (sistema de movilidad, transporte y
accesibilidad, red de centralidades) Oficina jefe de estación
■ Armonización con el sistema estructurado (clasificación del suelo, aprovechamiento Primeros auxilios
de densidades) Sala de descanso conductores
■ Innovación en los usos propuestos para producir competitividad económica del AM Cocineta
Están agrupados en Cuarto de personal
A través de:
Cuatro Centros Logísticos CL Baños y vestier
Tres Centralidades Metropolitanas CM
Centro de policía Metro
Macroproyectos Cinco Frentes de Agua FA
Actualizaciones Urbanas Integrales
Dos (2) salas de reuniones 42
Complejo Agroindustrial CA
Proyectos específicos Cuarto de aseo Zona de cargue y
Parque Central de Antioquia PCA descargue de pasajeros.
Cuarto de valores Acopio de taxis.
Espacios publicitarios. Sistema de transporte
masivo de mediana
capacidad (Metroplús).
Área 3. Especificaciones de la plataforma Corredor de mediana
Central capacidad proyectado por el
Largo 145 m Metro (Sabaneta-La Estrella
– San Antonio de Prado).
Ancho 6.50 m No motorizados.
Altura cabeza del riel al nivel piso acabado 1.04 m. Peatonal.
Bicicleta.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
160 89

e. Proyecto para desarrollar a través de la Actuación

Urbana Integral
A continuación se presentan los requerimientos generales en
áreas y especificaciones técnicas entregadas por los equipos
técnicos del Metro de Medellín y de Terminales de Transporte,
que sirven como base para el desarrollo del anteproyecto de la
Estación Multimodal y para la elaboración del programa básico
de la estación y su entorno.

Programa Básico Estación Multimodal

Plano 1. Proyectos Estratégicos de Urbanismo Metropolitano.

Localización: Municipios de Sabaneta y La Estrella, márgenes
izquierda y derecha del Río Medellín-Aburrá.
Área de intervención: 14 hectáreas.

La Estación Multimodal del Sur se propone como un lugar de

intercambio de modos de transporte, de mercancía y de distri-
bución de flujos de pasajeros entre regiones cercanas al Valle
de Aburrá, entre los municipios del valle y entre los municipios
que hacen parte de la Centralidad Sur. Debe resolver entonces
la integración de los diferentes modos41, que por las caracterís-
ticas del área de intervención conduce a soluciones en altura.

Este nodo de transporte es la oportunidad para concentrar

actividades comerciales, hoteleras y de servicios que comple-
mentan la vocación de PARQUE INDUSTRIAL de la Centralidad
Sur. El proyecto, si bien tiene como componentes principales la
Terminal de Transporte del Sur y la Estación Sabaneta del Me-
tro, es un conjunto de actividades que convierten la Estación
Multimodal en la puerta de entrada al Valle de Aburrá.

41 A continuación, se describen los requerimientos básicos del

Motorizados, Metro de Medellín para la Estación Sabaneta y de las Termina-
buses intermunicipales,
les de Transporte para el desarrollo de su actividad, adicional-
tren suburbano,
vehículos particulares y mente se sugieren unas actividades complementarias.
estacionamiento .
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
90
De estos proyectos estratégicos, en la actualidad se tiene desarrollado el
Macroproyecto de la Centralidad Metropolitana del Sur, en este momen-
to se está en el proceso de adopción y gestión del mismo, igualmente
ya existen avances en el Macroproyecto de la Centralidad Norte, y se
encuentran parte de sus componentes diseñados, como es el caso del
diseño del Parque Tulio Ospina. Por otra parte, algunos de los proyectos
estratégicos se encuentran en etapa de construcción, como es el caso
del Parque de las Tres Aguas en el municipio de Caldas, y se poseen
avances de formulación en los Frentes de Agua del municipio de Copa-
cabana, y la Tablaza en el municipio de La Estrella.
2.4. Formulación de concursos de arquitectura y
diseño
El Decreto 2326 de 1995 reglamenta la contratación administrativa en
relación con la selección de consultores de diseño, planos, anteproyectos
y proyectos arquitectónicos; procedimiento de selección de propuestas
para elegir las mejores posibilidades urbanísticas y arquitectónicas para
determinado tema o proyecto, pues permite estudiar una amplia canti-
dad de ideas, conceptos, aspiraciones, no comparable con ningún otro
sistema de trabajo, por la calidad del diseño que se puede encontrar en
las propuestas y la profusa participación de profesionales, tanto nacio-
nales como internacionales, ya sean jóvenes o de trayectoria.
Con base en la legislación, el concurso de arquitectura y diseño se define
como el procedimiento mediante el cual la entidad estatal, previa invi-
tación pública y en igualdad de oportunidades, selecciona un consultor
entre los proponentes interesados en elaborar diseños, planos, antepro-
yectos y proyectos arquitectónicos.
En el concurso intervienen cuatro partes, la primera es la entidad pro-
motora que tiene la responsabilidad de fijar las condiciones del mismo
y establecer las bases generales para su convocatoria; un organismo
asesor que organiza la convocatoria al concurso y fija las bases técnicas
del mismo, tiene también el carácter de coordinador del proceso, y de
acuerdo con la ley, el único organismo idóneo para servir de asesor a los
concursos es la Sociedad Colombiana de Arquitectos; el jurado califica-
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
159
Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de bene-
ficio del proyecto, con relación a los indicadores mencionados, los cuales
posteriormente serán corroborados por el modelo de simulación:
• La integración multimodal en el transporte, además de los beneficios
para los usuarios, mejora enormemente los indicadores de eficien-
cia y eficacia de las entidades involucradas, dando lugar a una mayor
utilización por parte de la población del sistema Metro, integrar los
usuarios futuros del sistema Metroplús, brindar una nueva y mejor al-
ternativa de movilidad a través del futuro tren suburbano y el mejora-
miento en el funcionamiento de las rutas de alimentación, acortando
los recorridos y reduciendo costos para las empresas y usuarios.
• Por otra parte, la localización de la Terminal de Buses del Sur -como
equipamiento de movilidad interregional- permitirá a los usuarios en-
contrar una conexión directa a los sistemas metropolitanos y urbanos,
haciendo más fácil y económico su desplazamiento, así como mejoran-
do la operación de la terminal, concentrándo en ella como equipamien-
to muchos más usuarios como punto de salida y de llegada.
• La realización de esta Actuación posee otros impactos menos directos,
pero no menos importantes para las instituciones públicas, como son
los generados por el desarrollo de proyectos en la centralidad, aumen-
tando de manera considerable temas como el recaudo predial y la ele-
vación de usuarios de servicios públicos, todo esto sin esto implique
nuevas inversiones en infraestructura.
• Finalmente, y es esto lo que en mayor medida justifica una Actuación
Urbana Integral, si cada entidad pública por separado realizara su ges-
tión del suelo y su equipamiento, los costos se verían multiplicados
por cada empresa, tanto por el hecho de que cada una tendría que
hacer por separado su inversión, para que pueda ser, como es, un solo
edificio y un solo conjunto de lotes; además, integrando a esta ope-
ración una gestión del suelo, la asociación de los propietarios y de un
sector constructor e inversionista privado se logra un enorme ahorro
en los recursos públicos, los cuales pueden ser usados en sectores y
proyectos, que a diferencia de este, poseen menos posibilidades de
autofinanciamiento público-privado y de generación de plusvalías a
utilizar para favor de la Actuación.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA Técnicas y aspectos instrumentales
158 91

Tabla 17. Pregunta básica para responder en cada tipo de impacto. dor que constituye un cuerpo independiente que estudia, califica y re-
comienda a la entidad promotora cuál es la mejor propuesta de acuerdo
PROYECTOS ESTRATÉGICOS
con las bases establecidas para la participación y por último, los propo-
ACTUACIÓN URBANA nentes que son las personas jurídicas o naturales que respondieron a la
INTEGRAL DE LA ESTACIÓN Preguntas convocatoria y sometieron al análisis del jurado sus proyectos.
MULTIMODAL DEL SUR
Existen diferentes modalidades de concurso, según sus características y
Reducción de costos públicos del proyecto niveles de desarrollo:
generados por estrategias asociativas
3. Impacto en los indicadores de gestión público-privada. Recursos de
de eficiencia y eficacia de las inversión pública potencialmente generados • De ideas: Se pretende recibir propuestas a nivel de esquema básico de
instituciones públicas involucradas para apalancar otros proyectos. diseño o conceptos generales en un tema urbanístico y/o arquitectónico.
o responsables del proceso, así Elevación de indicadores de eficiencia y • De anteproyecto: Se pretende obtener soluciones a nivel de antepro-
como a las socias de Aburrá 20/20. eficacia de las entidades públicas involucradas yecto, de un tema arquitectónico y/o de diseño urbano tales como
en los proyectos, basado en el aumento de edificación nueva, restauración, equipamiento o amoblamiento de
usuarios, ingresos, bases tributarias, tarifas. un espacio público.
• Es potestad de la entidad promotora el determinar si el concurso se
hace a dos rondas, estableciendo un proceso de preselección de unas
propuestas para que, en la segunda ronda se consiga un mayor desa-
Tabla 18. Principales indicadores que pueden dar respuesta a la pregunta. rrollo al tema determinado en las bases del concurso; así mismo, se
establece el alcance o expectativa del concurso, determinando si es
PROYECTOS ESTRATÉGICOS
internacional, nacional o regional.
ACTUACIÓN URBANA INTEGRAL DE LA ESTACIÓN MULTIMODAL DEL SUR • El concurso público de arquitectura, como mecanismo para la toma de
Preguntas Posibles indicadores decisiones, permite al Área Metropolitana:
• Contar con una gama de alternativas para, en igualdad de oportuni-
Reducción de costos de funcionamiento y dades, escoger la propuesta idónea para el desarrollo de los proyec-
operación de los sistemas de movilidad. tos que se someten a esta modalidad.
Reducción de costos.
Elevación de usuarios de los sistemas de movilidad. • Garantizar una selección objetiva de la mejor propuesta de interven-
Elevación de usuarios.
Optimización en la utilización de ción.
Elevación de bases tributarias.
redes e infraestructuras. • Convocar a los mejores profesionales para el desarrollo de los pro-
Optimización de recursos.
Elevación de ingresos operacionales. yectos urbanísticos y arquitectónicos.
Generación de recursos
Elevación de bases tributarias para los municipios.
de inversión. • Garantizar transparencia e imparcialidad en la selección de las pro-
Optimización de recursos.
puestas de ejecución de los proyectos estratégicos, uniendo las vo-
Generación de recursos de inversión.
luntades de los entes territoriales, los participantes en el concurso y
la comunidad en general.
AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
92
3. La gestión del ordenamiento
territorial referida al contexto
del Área Metropolitana del Valle
de Aburrá
Para efectos del presente documento entendemos la Gestión del Or-
denamiento Territorial como el conjunto de procesos que conduce a la
materialización de las decisiones tomadas por la planificación. En el
caso del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, se presentan tres va-
riables definidas por el ámbito de sus responsabilidades: Como auto-
ridad ambiental, como autoridad de transporte masivo de mediana ca-
pacidad y como entidad planificadora para el ordenamiento territorial,
Es necesario precisar que, si bien la aplicación de procesos de gestión,
derivados de estas tres responsabilidades, en términos generales poseen
impactos directos en el territorio y su ordenamiento, cuando nos referi-
mos a procesos e instrumentos de gestión para el ordenamiento territo-
rial, nos referiremos específicamente a aquellos que permitan aplicar las
competencias de planificación del Área Metropolitana en esta materia,
básicamente derivadas de las Directrices de Ordenamiento Territorial
Metropolitanas y de los Planes de Ordenamiento Territoriales Munici-
pales, (POT) en aquellos procesos de implementación que comparten
con el Área Metropolitana, interrelación que se construye a partir de los
Hechos Metropolitanos definidos en el Plan de Desarrollo Metropolitano.
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
157
servicios en una sola edificación multipropósito, ubicada en el corazón
de la centralidad y en la confluencia de los límites municipales de Sa-
baneta, Itagüí y La Estrella.
• Esta edificación multipropósito es además un gran equipamiento pú-
blico que aporta nuevos y significativos espacios públicos para el con-
junto subregional.
• Esta Actuación afianza la articulación entre los municipios, mejorando
sus relaciones de complementariedad y elevando mutuamente la pro-
ductividad de los territorios y de la funciones en él alojadas.
• Como obra pública, implica la generación de empleos en la subre-
gión durante la construcción, y sobre todo, de manera permanente
para el desarrollo de las funciones públicas y privadas que se desa-
rrollarán a su interior.
• Esta Actuación posee impacto directo en los siguientes clusters iden-
tificados y en proceso de fortalecimiento presentes en la región: La
construcción, el transporte, las confecciones y la moda, frutas y ver-
duras procesadas, maderas y metalmecánica.
d. Componentes de la acción sectorial metropolitana y municipal sobre
la estructura espacial de la ciudad
La tabla 17 enuncia la pregunta básica por responder en cada tipo de
impacto, y la tabla 18 identifica los principales indicadores que pueden
dar respuesta a la pregunta.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
156 93

Mejoría en la calidad de vida en términos de

Elevación de índices de calidad de
vida, empleo, índice de desarrollo
humano, espacio público y
equipamientos por habitante,
la reducción de tiempo de viaje usuarios.
Reducción de costos al usuario gracias
a la integración multimodal.
Figura 8. Área Metropolitana de Valle de Aburrá (variables).
Aumento en la relación de espacios públicos
ÁREA METROPOLITANA
efectivos por habitantes, gracias a la
DEL VALLE DE ABURRÁ
generación de nuevos espacios públicos.
Aumento en la relación de metros cuadrados de
equipamientos públicos por habitantes, gracias

mejora en la movilidad, por efecto
del proyecto, en la comunidad
involucrada y en conjunto municipal.
Proceso dePlanificación
a la generación de la Terminal Multimodal. Autoridad Ambiental Función de Planificación
Autoridad Transporte M.C.
Urbana Territorial
Generación de empleos por la
ejecución de la Actuación.
Generación de empleos por el PLAN DE DESARROLLO METROPOLITANO - PROYECTO METRÓPOLI 20/20
funcionamiento de Terminal Multimodal. Plan de ordenamiento y
Fortalecimiento de cadenas productivas Directrices ordenamiento Plan maestro de movilidad
manejo de la cuenca del Río
territorial metropolitanas (*) metropolitana (*)
y clusters gracias a la localización Aburrá (*)
e impacto de la Actuación.

Proceso de Gestión
GESTIÓN AMBIENTAL GESTIÓN PARA EL GESTIÓN PARA
Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de bene- URBANA ORDENAMIENTO TERRITORIAL LA MOVILIDAD
ficio del proyecto, con relación a los indicadores mencionados, los cuales Mecanismos principalmente Instrumentos Mecanismos principalmente
posteriormente serán corroborados por el modelo de simulación: derivados del Sistema principalmente derivados derivados de las políticas
Nacional Ambiental de la Ley 388/97 y nacionales y regionales
complementarias de transporte
• La extensión de los sistemas Metro y Metroplús hacia los municipios
del Sur, generará una inmediata disminución de los tiempos de des-
plazamiento de los usuarios y habitantes de los sectores alrededor de * Ejemplo principal del ejercicio de planificación entre otros planes de desarrollo

las áreas servidas por los sistemas; simultáneamente el hecho de que

estos sistemas puedan estar integrados entre sí y con una terminal de
buses interregional y un tren suburbano, harán aún más eficiente, có-
moda, económica y ágil, la movilidad de toda esta población, con unas
previsibles mejorías en el nivel de vida y productividad de la subre-
gión, todo esto lo hace posible la Actuación Urbana Integral de la Esta-
ción Multimodal del Sur, dado que se constituye en el Nodo o corazón
de articulación y funcionamiento de todo este gran sistema integral.
• Un nodo de transporte de estas características y potencia, constitu-
ye el mayor “conformador” de una centralidad metropolitana para el
Sur, dado su alto poder de convocatoria y de referencia para todos los
ciudadanos, por esto desde lo simbólico y cultural resulta tan oportu-
no integrar todas estas funciones de movilidad, junto con comercio y
En adelante nos referiremos a los procesos e instrumentos de gestión
para aplicar los planes y disposiciones para el ordenamiento territorial
en el ámbito del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, conscientes de
que en muchos casos los recursos de gestión derivados de las otras dos
funciones del Área Metropolitana pueden concurrir en un determinado
proceso o plan, haciendo aún más potente a la entidad para enfrentar
la gestión de muchos de sus proyectos en asocio con los municipios y
siempre en desarrollo de los Hechos Metropolitanos.
AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
94 155

• Las funciones complementarias a la producción que buscan afianzar

3.1. Aproximación general al tema
La manera más clara de entender los procesos de gestión para el orde-
namiento territorial es enmarcarlos en la aplicación de los principios
para el ordenamiento del territorio definidos en la Ley 388 de 1997,
los cuales son:
los cuatro municipios involucrados en la Actuación -comercio a gran
escala, educación, turismo empresarial, equipamientos de salud e in-
vestigación asociada al desarrollo empresarial, etc.- requieren de una
excelente accesibilidad, utilizando todos los modos de transporte y de
manera integrada.

• La función social y ecológica de la propiedad. c. Impacto sobre la calidad de vida y el desarrollo socio-económico
• La prevalencia del interés general sobre el particular. La tabla 15, enuncia la pregunta básica por responder en cada tipo de
• La distribución equitativa de las cargas y los beneficios. impacto, y la tabla 16 identifica los principales indicadores que pueden
dar respuesta a la pregunta.
Mientras que los dos primeros principios se desarrollan y aplican a tra-
vés de procesos de planificación -por ejemplo la decisión de proteger
ambientalmente un territorio o la de definir por dónde debe ser ejecu-
tado un sistema vial-, el tercer principio tiene que ver con la puesta en Tabla 15. Pregunta básica para responder en cada tipo de impacto.
marcha del ordenamiento y sus procesos de gestión para hacerlo sos- PROYECTOS ESTRATÉGICOS
tenible, pues, por definición, la planificación no puede como punto de
partida técnico, otorgar en la misma proporción y territorios, las cargas ACTUACIÓN URBANA
y los beneficios, originando con la mayoría de las decisiones de plani- INTEGRAL DE LA ESTACIÓN Pregunta
MULTIMODAL DEL SUR
ficación, potenciales iniquidades en la asignación de las obligaciones,
tanto entre el Estado y los particulares como de los particulares entre sí. Elevación de índices de calidad de vida, empleo,
2. Impacto de la ejecución del
índice de desarrollo humano, espacio público
proyecto en términos de los
Aplicando este principio, un sistema de gestión es aquel que resuel- y equipamientos por habitante, mejora en
beneficios sociales y económicos
la movilidad, por efecto del proyecto, en la
ve de manera satisfactoria la distribución equitativa de las cargas y a la población involucrada.
comunidad involucrada y en conjunto municipal.
de los beneficios de los procesos derivados de la planificación para el
ordenamiento territorial, de esta manera, proponemos enfocar todos
los procesos de gestión metropolitana desde el lente del reparto equi- Tabla 16. Principales indicadores que pueden dar respuesta a la pregunta.
tativo de las cargas y de los beneficios, principio que resulta altamente PROYECTOS ESTRATÉGICOS
propicio, dado que en esencia en el Valle de Aburrá se originan simul-
ACTUACIÓN URBANA INTEGRAL DE LA ESTACIÓN MULTIMODAL DEL SUR
táneamente y en muchos casos de manera muy inequitativa, grandes
oportunidades de desarrollo y riqueza -beneficios en términos de la Preguntas Posibles indicadores
Ley 388 de 1997-, mientras que en otros territorios y población se Elevación de índices de calidad de Identificación de los potenciales beneficios
concentran enormes cargas metropolitanas. vida, empleo, índice de desarrollo en términos de los indicadores anotados
humano, espacio público y en la pregunta, frente a la situación
equipamientos por habitante, actual y un escenario tendencial sin la
mejora en la movilidad, por efecto ejecución de la Actuación, entre otros:
del proyecto, en la comunidad
involucrada y en conjunto municipal.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
154 95

Cambios en la polaridad norte -sur y tendencia a

la segregación territorial: Atracción de vivienda de
diferentes estratos y diversificación de funciones
hacia el sur del Valle de Aburrá, compartiendo
usos antes prevalecientes en el norte del Valle.
Valoración del Río Aburrá: Realización de
proyectos de trascendencia al borde del Río
Correlación de los objetivos
con generación de espacios públicos y buen
y políticas de ordenamiento
manejo de los componentes ambientales.
del Modelo Metropolitano y
Fortalecimiento del sistema de centralidades Figura 9. Planificación y gestión metropolitanas.
del POT con respecto a las
municipales y metropolitanas: Localización de
consecuencias supuestas de
funciones y establecimientos de prestación de
la ejecución del proyecto.

PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN METROPOLITANAS

servicios municipales y metropolitanos en el
entorno de la centralidad de la Actuación.
Afianzamiento de la visión objetivo municipal; Herramientas que los concretan:
El ordenamiento territorial colombiano se
fortalecimiento vocación productiva, comercial fundamenta en tres pricipios:
Directrices y Planes de
e industrial. Crecimiento de las funciones La función social y ecológica de la propiedad ordenamiento Territorial
productivas existentes, elevación en la aparición
de nuevas funciones complementarias. la prevalencia del interés general sobre Fija derechos (potenciales
el particular beneficios) y obligaciones
(potenciales cargas) de la
Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de bene- propiedad
ficio del proyecto, con relación a los indicadores mencionados, los cuales
posteriormente serán corroborados por el modelo de simulación: Intrumentos
La distribución equitativa de las cargas y los
beneficios complementarios
• La enorme mejoría de la accesibilidad en la centralidad sur, y las áreas de Planificación y
alrededor generada por esta Actuación, contribuirá a hacer aún más Gestión
atractiva la localización de funciones complementarias a la producción
en la centralidad y a fortalecer los desarrollos habitacionales en la
parte baja del Valle en los sectores aledaños de La Estrella y Caldas,
que serán posibles gracias a la cercanía de los sistemas de movilidad
que integra la Estación Multimodal, propiciando menor dependencia
de los suelos de expansión para estos desarrollos, restando presión a
los bordes de protección ambiental ubicados en las laderas del Valle.
La localización de funciones comerciales y de servicios será más estra-
tégica en la centralidad y su entorno, tanto para el Estado como para
los proyectos privados.
AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
96 153

Es necesario acotar los términos empleados para designar cargas y be-

neficios, veamos dichas definiciones:
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN

¿Qué son cargas? Tabla 13. Pregunta básica para responder en cada tipo de impacto.
METROPOLITANAS

Inversiones y suelos comprometidos en la realización de los PROYECTOS ESTRATEGICOS

componentes públicos de infraestructura vial, las redes de servicios
públicos, los elementos de la estructura ecológica principal, los
espacios para parques, zonas verdes públicas y áreas recreativas, los ACTUACION URBANA
equipamientos públicos y los inmuebles de interés cultural. INTEGRAL DE LA ESTACIÓN Pregunta
MULTIMODAL DEL SUR
Igualmente se consideran cargas urbanísticas los costos asociados
a la formulación y gestión de los procesos de planificación, tanto 1. Impacto de la ejecución
materiales como sociales y el retorno de parte de las plusvalías
generadas por la acción urbanística del municipio. de proyecto frente a la Correlación de los objetivos y políticas de
implementación del Modelo de ordenamiento del Modelo Metropolitano y
Ordenamiento Metropolitano del POT con respecto a las consecuencias
y el Modelo de Ordenamiento de la ejecución del proyecto.
Municipal del POT.

Tabla 14. Principales indicadores que pueden dar respuesta a la pregunta.

PROYECTOS ESTRATÉGICOS
¿Qué son beneficios?
ACTUACIÓN URBANA INTEGRAL DE LA ESTACIÓN MULTIMODAL DEL SUR
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN

Son los potenciales aprovechamientos generados por las acciones

urbanísticas derivadas del POT y sus intrumentos complementarios. Pregunta Posibles indicadores
METROPOLITANAS

El aprovechamiento urbanístico se mide a partir de dos variables:

edificabilidad y uso, las cuales contribuyen a configurar las
potenciales rentas generadas por las actuaciones de urbanización y
costrucción, así como de actualización de los inmuebles.
La variable edificabilidad se mide en metros cuadrados de ocupación
y contrucción, y la variable de usos se incorpora como un factor de
ponderación de la edificabilidad, considerando el valor comercial
a alcanzar de los metros cuadrados por construir en condiciones
normales de mercado, a partir de lo autorizado por las normas
urbanísticas de usos del suelo y/o la repercusión de obras de
infraestructura pública.
Contribución de la Actuación a la generación
de áreas urbanas más compactas: Desarrollo
Correlación de los objetivos
de áreas próximas a la Actuación, antes que
y políticas de ordenamiento
otras áreas de similares condiciones.
del Modelo Metropolitano y
Reducción de la presión sobre los bordes de
del POT con respecto a las
protección ambiental: Desarrollo de áreas de
consecuencias supuestas de
oportunidad próximas a la Actuación antes
la ejecución del proyecto.
que los suelos colindantes con los bordes de
protección, presionados por la expansión urbana.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
152
a. Aproximación a los impactos y beneficios para generar por la Actua-
ción Urbana Integral
De acuerdo con los requerimientos de una Actuación Urbana Integral
establecidos en la Ley 388 de 1997 y mencionados al comienzo de este
capítulo, es necesario identificar los principales impactos y beneficios
esperados por el mismo en términos de:
• Impacto de la ejecución de proyecto frente a la implementación del
modelo de ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento
municipal del POT, como políticas y estrategias de base del ordena-
miento territorial.
• Impacto de la ejecución del proyecto en términos de los beneficios
sociales y económicos a la población involucrada, como mecanis-
mo para conocer su influencia en la calidad de vida y el desarrollo
socio-económico.
• Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones
públicas involucradas o responsables del proceso, en lo que tiene que
ver con la sinergia que se puede crear mediante la coordinación de los
esfuerzos sectoriales regionales y municipales.
A continuación se estructurarán las preguntas e indicadores básicos que
permitirán medir estos impactos a lo largo de la ejecución de la Actua-
ción Integral, anticipando algunos beneficios que resultan evidentes.
Vale la pena mencionar que la entidad Área Metropolitana se encuen-
tra en estos momentos diseñando y montando un modelo de simulación
para la toma de decisiones de planificación y el seguimiento de proyectos
estratégicos, que retoma los indicadores mencionados, de forma tal que
en el corto plazo la entidad no solamente contará con sistemas de infor-
mación para responder las preguntas enunciadas, sino que a lo largo de
la ejecución de los proyectos, y de esta Actuación en particular, podrá
simular sus impactos para direccionar de manera eficiente su operación.
b. Impacto estructural sobre políticas y estrategias de ordenamiento
urbano
La tabla 13 enuncia la pregunta básica para responder en cada tipo de
impacto, y la tabla 14, identifica los principales indicadores que pueden
dar respuesta a la pregunta.
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
97
Dado que las decisiones de ordenamiento territorial incorpo-
radas en las Directrices Metropolitanas y los POT, configuran
Cargas a partir de la identificación de SUELOS DE PROTEC-
CIÓN y otras formas de conservación del medio ambiente,
junto con los SISTEMAS ESTRUCTURANTES, incluyendo las
disposiciones viales, de equipamientos, sistemas y espacios
públicos, siendo todas estas en su conjunto Cargas del Orde-
namiento, y de manera simultánea y no necesariamente en los
mismos territorios y proporcionalidad, habilita la generación
de las rentas urbanas asociadas al suelo, otorgando la edifica-
bilidad y el uso, lo cual configura Beneficios; nuestra propues-
ta de sistemas de gestión metropolitana parte de reconocer y
articular esta realidad, pues cada actuación derivada de estos
planes, y de manera muy especial, el desarrollo de los PRO-
YECTOS ESTRATÉGICOS tanto aquellos derivados de las Di-
rectrices Metropolitanas, como aquellos sectoriales, asociados
a las funciones de la entidad, originan tanto CARGAS como BE-
NEFICIOS, siendo un propósito central que debe perseguir la
entidad, la de capitalizar esos beneficios, es decir en el sentido
amplio de la expresión movilizar las plusvalías urbanas, como
la de financiar las Cargas identificadas en el territorio.
Así, la gran mayoría de los proyectos y actuaciones derivadas
de la Base Natural de las directrices constituyen cargas ur-
banísticas, es decir, que necesitamos conocer cómo gestiona-
remos y financiaremos los componentes del Parque Central
de Antioquia, el sistema de espacios públicos del Río Aburrá
y los corredores transversales, complementando recursos de
financiación que puedan provenir de la gestión ambiental,
como la creación de “Fondos Verdes” derivados del Sistema
Nacional Ambiental y fuentes nacionales e internacionales26,
sin embargo, el simple hecho de imponer restricciones al uso 26
de estos territorios, implica de entrada imponer una carga a El Área Metropolitana posee
sus propietarios, la cual en aras de crear equidad y de pre- una propuesta en tal sentido,
utilizando todas las herramientas
servar estos recursos, debe ser compensada integrando este
del que podría interactuar con
tipo de situaciones a un sistema de reparto de cargas y de los Fondos de Compensaciones
beneficios metropolitanos. de la Ley 388 de 1997.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
98 151

Es factor esencial para el éxito de la operación lograr el diseño y aplica-

Igualmente, los sistemas viales o de espacios públicos futuros implican
cargas tanto por el suelo necesario, como por la financiación de su cons-
trucción, generando de nuevo la necesidad de buscar herramientas de
gestión para su implementación.
La financiación de estas y de otras cargas metropolitanas es posible
teniendo en cuenta que en el mismo territorio metropolitano se con-
figuran enormes beneficios para todos los habitantes, propietarios de
suelos, desarrolladores y usuarios en general, tanto los generados por
el impacto positivo de esas mismas obras metropolitanas o aquellos que
se derivan de contar con parques metropolitanos, un río saneado, unos
corredores bióticos conservados etc., fundamento en el cual se basa este
sistema de gestión metropolitano.
En resumen, toda actuación urbanística es o posee tanto cargas como
beneficios, de esta forma, los proyectos estratégicos metropolitanos
deben combinar dichas variables para hacerlos en lo posible autofi-
nanciables, mientras que las actuaciones sectoriales o de sistemas es-
tructurantes deben capitalizar los beneficios que generan sobre toda la
población y territorio favorecido, surgiendo la necesidad de identificar
diferentes ámbitos para repartir las cargas y los beneficios, como lo des-
cribe la figura 10:
Figura 10. Cargas y beneficios.
DIRECTRICES METROPOLITANAS - PLANES DE ORDENAMIENTO
Identifican CARGAS Generan BENEFICIOS
Sistemas estructurantes naturales Capitalizar beneficios generales
(base natural) y artificales (viales, vía: Valorización, capacitación de
espacio público, equipamientos) plusvalías,concesiones etc.
Proyectos estratégicos - actuaciones Autofinanciación, aportes a sistemas
urbanísticas en general estructurantes, cesiones, derechos de
construcción etc.
ción de estrategias de gestión del suelo que logren entre otros aspectos:
• Precaver la elevación de los precios del suelo y la especulación con los
mismos.
• Lograr una gestión asociativa con los propietarios.
• Integrar a la operación aspectos asociados a las plusvalías generadas.
• Integrar la acción sectorial en transporte y movilidad del Área Me-
tropolitana y los Municipios con componentes de espacio público y
manejo de sistemas estructurantes de origen ambiental, dado que se
localiza en un punto estratégico del recorrido del Río Aburrá.
• Crear una forma de gestión asociada tipo consorcios urbanísticos es-
pañoles, que cree las sinergias necesarias entre sector público y sector
privado, para potenciar las inversiones de ambos sectores y el benefi-
cio mutuo, y generar economías de escala.
• Diseñar como un todo la operación, integrando sus diversos compo-
nentes de equipamientos de diferentes modalidades de transporte
junto con los sistemas de espacios públicos y manejos ambientales, de
manera tal que se construyan de manera modular y por etapas.
• Hacer que el resultado final del proyecto logre optimizar las inversio-
nes públicas, elevar los potenciales de cada componente y posibilitar
la generación de mayor valor, asociando la construcción de servicios
complementarios como oficinas, hoteles y comercios a gran escala, ha-
ciendo que estas plusvalías hagan autofinanciable para las entidades
públicas los costos de suelo y construcción de la Estación Multimodal.
• Gobernar y encausar el desarrollo de esta actuación hacia los fines
previstos por el Macroproyecto, los POT municipales y las Directri-
ces Metropolitanas, para que los beneficios generados se distribuyan
entre todo el colectivo, se logren además las metas institucionales
de las empresas y entidades públicas que la promueven, así como
la generación de plusvalías haga eficiente el manejo de los recursos
públicos de inversión.
Una Actuación Urbana Integral se justifica por los impactos esperados
con respecto al cumplimiento de los objetivos de ordenamiento terri-
torial dispuestos por los POT y las Directrices Metropolitanas, de forma
tal que a continuación se enuncian de manera general los principales
efectos esperados:
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
150 99

trucción de otras infraestructuras o equipamientos de impacto urbano La cuestión es: ¿Cómo capitalizar estos beneficios o plusvalías que la
o metropolitano.” propia actuación del Área y de sus municipios genera, con el fin de fi-
nanciar las exigencias de gestión de este mismo territorio? Los instru-
Tanto las Directrices Metropolitanas adoptadas como los POT ajustados mentos varían dependiendo de si trata directamente de la entidad Área
de los municipios, mencionan este proyecto de movilidad, tanto la ex- Metropolitana como agente que es responsable del proceso o proyecto
tensión misma del sistema Metro hacia el sur como la localización de o si se trata del nivel municipal; igualmente se diferencian, como se ex-
la estación terminal en la calle 77 sur, estableciendo además la opor- plica en la figura 11, dependiendo de la acción o actuación que origina
tunidad de integrar es este mismo sitio un equipamiento que integre el beneficio o plusvalía:
otros modos de transportes y funciones complementarias de servicios
y comercio a gran escala y así realizar una operación de gran impacto y
potencial transformador, constituyéndose para estos municipios y para Figura 11. Plusvalia - instrumentos.
el Área Metropolitana, en un reestructurador de estos territorios y de su La plusvalía es la generación de mayor valor a inmuebles por la actuación del Estado
organización socio-espacial. En la práctica existen varias formas de recuperar plusvalías, dependiendo de las leyes
de cómo se generan:
El proyecto consiste en el diseño de la Estación Multimodal del Sur, en la
INSTRUMENTO ACCIÓN AGENTE
que participan el Metro, Terminales de Transporte y Metroplús. Esta es-
tación está compuesta por la TERMINAL DE TRANSPORTES DEL SUR, la Mediante la participación en Decisiones de planificación Municipio
ESTACIÓN METROPLÚS (Sabaneta, La Estrella e Itagüí), y la ESTACIÓN plusvalías Ley 388 de 1997 Área Metropolitana

TERMINAL DEL METRO SABANETA, más los servicios complementa- Mediante el cobro de Obras públicas Municipio
rios. Deberá cumplir con los requerimientos técnicos propuestos por valorización Obras públicas (valor) Área Metropolitana
Departamento
las entidades antes mencionadas, además de incluir unas actividades Mediante sistemas de Densificación
complementarias como: Comercio, hotel, servicios al vehículo, entida- obligaciones urbanísticas Redesarrollo Municipio

des financieras, entre otros. Ver plano de localización de la Estación en Mediante la venta o Densificación Municipio
el Macroproyecto de la Centralidad Sur. transferencia de derechos Redesarrollo
Municipio
Mediante la participación del Empresas gestoras y Área Metropolitana
Los estudios de soporte que sustentan esta Actuación se encuentran Estado en proyectos Asociaciones Departamento
Público - privadas Empresas e intitutos
desarrollados desde el componente sectorial de la Movilidad, en el Plan Indirectamente a través de
Maestro de Movilidad para el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, impuestos prediales Actualizaciones prediales Municipio

2007 y el documento de soporte técnico de las Directrices Metropolitana

de Ordenamiento Territorial. En esencia, se trata de movilizar plusvalías en el sentido amplio de la
palabra, utilizando un conjunto de instrumentos propio para cada ám-
Se considera una Actuación Urbana Integral por las siguientes razones bito, diferenciando aquellos que sirven principalmente para intervenir o
específicas: hacer gestión del suelo, con aquellos que cumplen funciones de finan-
ciación del desarrollo o de las cargas urbanísticas, tal como lo explica la
figura 12, y se amplía en cuanto al aporte de suelos en el capítulo 4 y los
recursos generales de inversión -distintos a los recursos propios-, en el
capítulo 5 de este documento:
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
100
Figura 12. Ámbitos de las cargas.
ÁMBITOS DE LAS CARGAS
■ Parques Metropolitanos y Regionales
Sistemas Estructurantes Naturales y Artificiales
PCA - Río Aburrá
■ Sistemas de movilidad metropolitana
■ Vías metropolitanas
■ Sistemas de abastecimiento y
tratamiento de servicios públicos
■ Equipamientos metropolitanos
(de responsabilidad del
Área Metropolitana - hechos
Municipales
metropolitanos)
Metropolitanas
Locales
Actuaciones Urbanísticas - búsqueda de
autosuficiencia cargas - beneficios,
Potenciales aportantes a otros ámbitos
- capitaliza beneficios generales, potenciales
receptores de aportes
■ Espacios públicos municipales
■ Patrimonio municipal
■ Sistemas de movilidad y vías
urbano - rural, arteriales,
colectoras
■Sistemas de abastecimiento de
servicios públicos
■ Equipamientos municipales
■ Parques barriales, locales y zonas verdes
■ Vías de servicio y locales
■ Redes domiciliarias de servicios públicos
■ Equipamientos barriales y vecinales
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
149
3.5.2. Gestión mixta a través de Actuaciones Urbanas
Integrales AUI
De nuevo, se considera la mejor manera de explicar los contenidos y al-
cances de una Actuación Urbana Integral a través de un ejemplo prácti-
co de aplicación, para la gestión de la Estación Multimodal del Sur como
proyecto estratégico y detonante del Macroproyecto de la Centralidad
Metropolitana Sur.
Ejemplo de Actuación Urbana Integral en el caso de la estación
Multimodal.
A partir de reconocer como marco de la Estación Multimodal del Sur,
el Macroproyecto al cual pertenece y sirve de dinamizador, se identifi-
ca esta operación como Actuación Urbana Integral, para aprovechar las
ventajas señaladas por la Ley para este instrumento, reconocidas en las
siguientes características descritas en el artículo 113 de la Ley 388 de
1997:
1. “Estar contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los
planes parciales debidamente aprobados.
2. Garantizar un impacto estructural sobre políticas y estrategias de
ordenamiento urbano, la calidad de vida y la organización espacial de
la ciudad, debidamente evaluados a través de los estudios técnicos
correspondientes.
3. Integrar siempre un componente de gestión urbana del suelo y por
lo menos otros dos componentes de la acción sectorial del municipio o
distrito sobre la estructura espacial de la ciudad.
4. Contemplar mecanismos para la actuación conjunta y concertada del
sector público con el sector privado.
PARÁGRAFO 1º. Para los efectos de la presente ley, se entiende como
componentes de la acción sectorial del municipio o distrito, las decisio-
nes administrativas, los programas o proyectos atinentes a la regula-
ción de los usos del suelo y su incorporación al desarrollo urbano; a la
vivienda de interés social; al espacio público; al mejoramiento integral
de asentamientos y a la renovación urbana; al saneamiento básico y el
manejo ambiental; a la construcción de infraestructuras para redes de
servicios públicos, redes viales primarias, sistemas de transporte y cons-
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
148
FORMA DE
PROYECTO ADQUISICIÓN
DEL SUELO
Parte ya es de uso público.
El área restante se adquiere
por enajenación voluntaria
o expropiación. Se financia
Sistema vial del Río- a través de recursos
Costado Oriental recuperados por contribución
de valorización, aplicable
para los cuatro municipios
que conforman el área
de la Centralidad Sur.
Constitución en Área
Megaparque urbano Generadora de derechos de
construcción, con el fin de
pagar el suelo. Aportes de los
terrenos a un fideicomiso o
Polideportivo Norte
encargo Fiduciario, pagadero
de Sabaneta
con la venta de Derechos
de CGD y en los casos de
propietarios renuentes,
Polideportivo Sur
expropiación pagadera con
de Envigado
derechos de construcción.
Equipamiento
metropolitano
Adquirido dentro del
“Centro de Fomento
proceso de adquisición del
para la Innovación
suelo del Megaparque
y Productividad
Empresarial”
Equipamiento Adquirido dentro del
metropolitano proceso de adquisición del
“Centro cultural” suelo del Megaparque
Fuente posible
LOS RECURSOS
de ejecución
Contribuyentes que pagan la
contribución, vía presupuesto
del Área Metropolitana.
Contribuyentes que pagan
la contribución, Concesión
áreas del parque tecnológico
Contribuyentes que
pagan la contribución, vía
presupuesto del AMVA.
Contribuyentes que pagan la
contribución, vía presupuesto
del Área Metropolitana.
Financiable en sí mismo:
Concesión y/o aportes
diferentes entidades
relacionadas con la
temática de este.
Presupuesto público
(AMVA - Gobernación)
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
101
Figura 13. Tipos de gestión.
SISTEMAS
ESTRUCTURANTES:
NATURALES (base natural)
ARTIFICIALES (viales,
espacios públicos,
Mecanismos equipamientos) Intrumentos de
de Intervención Financiación del
en el Suelo Desarrollo
PROYECTOS
ESTRATÉGICOS
Adquisición de suelos ACTUACIONES Distribución de cargas y beneficios
Afectación urbanística entre diferentes ámbitos.
URBANÍSTICAS EN Exacciones
Derecho de preferencia
Pago en especie - GENERAL Valorización
Aprovechamiento urbanístico Plusvalías
Transferencia de Derechos Fondos de Compensación
Concesiones
Cesiones obligatorias
Otros
Tipos de Actuación
Pública Mixta
Desarrollando el anterior esquema, en el presente capítulo se abor-
darán diferentes tipos de gestión pública y mixta pública-privada, los
cuales en términos generales posibilitan tanto cargas como beneficios,
permitiendo la utilización de instrumentos tanto de gestión del suelo
como de financiación.
3.2. Sistemas de coordinación y colaboración
con las entidades territoriales, gestión
pública de responsabilidad compartida
El principio de colaboración que consagra la Constitución Política en el
Artículo 113 se concreta en que “las diferentes ramas del Estado tienen
funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización
de sus fines”, que no son otros que la búsqueda del bienestar general.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
102 147

Para la aplicación de este principio constitucional hay que tener presente La consultoría que desarrolló la formulación de la centralidad propone la
que no puede acudirse a su desarrollo para vulnerar las competencias utilización de los siguientes instrumentos de gestión, para el desarrollo
establecidas por la ley para las diferentes entidades, en otras palabras, de los sistemas estructurantes, adicionales a los ya mencionados, pues
la aplicación de este principio no implica que se eliminen los princi- los sistemas locales y algunos generales podrían correr por cuenta de los
pios de independencia y separación funcional de poderes. Para efectos propios planes parciales:
de este documento, la colaboración se entiende como los sistemas me-
diante los cuales el Área Metropolitana y los municipios desarrollan de
Tabla 12. Propuesta de la consultoría Castañeda Arquitectos de
manera armónica el territorio metropolitano, a través de la ejecución de
planes, programas y proyectos. instrumentos de gestión para sistemas estructurantes en la Centralidad
Sur.
La gestión compartida se presenta cuando las entidades tienen com- FORMA DE Fuente posible
petencias interdependientes y para su cabal desarrollo requieren unir PROYECTO ADQUISICIÓN LOS RECURSOS
esfuerzos y armonizar decisiones.
DEL SUELO de ejecución
A continuación trataremos de presentar, desde el ordenamiento territo- Extensión de la línea METRO Medellín
Ya es de uso público.
A del sistema Metro (garantizados)
rial, los aspectos de colaboración y gestión compartida que se dan en el
ordenamiento territorial entre los municipios y las Áreas Metropolitanas: Parte ya es de uso público.
Tabla 10. Colaboración y gestión compartida. El área restante se adquiere
por enajenación voluntaria o Se ejecuta con los beneficios o
Competencia Colaboración Estación multimodal expropiación. El pago del suelo aprovechamientos generados
Gestión compartida de flujos y servicios se realiza con los beneficios o por el propio proyecto
Municipal del AMVA aprovechamientos generados inmobiliario a realizar.
por el propio proyecto
Los Planes de Ordenamiento
inmobiliario a realizar.
Territorial deben considerar
las normas obligatoriamente
Elaboración de los A través de asistencia Intercambios viales Nación -AMVA- Gobernación
generales que establezcan
Planes de Ordenamiento técnica para la de la 77 sur de Antioquia
las Áreas Metropolitanas con Adquisición pública:
Territorial elaboración del Plan Intercambio Nación -AMVA- Gobernación
relación a la intervención en Enajenación voluntaria
los Hechos Metropolitanos avenida Pilsen de Antioquia
o expropiación.
Intercambio Nación -AMVA- Gobernación
Intervención en los Hechos “Espumas Medellín” de Antioquia
Desarrollo de los que hubieren sido calificados Parte ya es de uso público.
proyectos que se como Metropolitanos en El tramo en cuestión haría
Apoyo en la formulación y El área restante se adquiere
consignen en los planes el componente territorial parte de la Concesión del
ejecución de los proyectos Sistema vial del Río por enajenación voluntaria
de Ordenamiento de los planes de desarrollo sistema vial del Río Aburrá, el
Costado Occidental o expropiación; se financia
Territorial metropolitano cual se pretende realizar entre
a través de un proyecto de
los dos Ancones (Norte y Sur).
concesión de esta vía.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
146 103

FIgura 17. Macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur.

MACROPROYECTO CENTRALIDAD METROPOLITANA DEL SUR
Áreas de
consolidación
productiva
Reglamentación Macroproyecto
Estructura de espacios públicos y normativas
Proyectos
Predio a predio
40
Existe igualmente en Bogotá una
figura de planificación para los
grandes equipamientos públicos
y privados denominado “Plan de
Implantación” a ser aprobado
por Planeación Distrital.
El Área Metropolitana es
autoridad de transporte de
mediana capacidad, y por
Intervención en el Conexión con el plan lo tanto, el desarrollo del
desarrollo del plan vial metropolitano plan vial para garantizar el
vial municipal cumplimiento de esta función
Áreas de Áreas para se hace en coordinación
redesarrollo grandes con los municipios.
diversificación o equipamientos
cambio de uso API
Establecer esquemas de
Decisiones de gestión conjunta para el
intervención en las desarrollo en estas zonas
Vigilar que las decisiones de de los hechos calificados
API Actuación zonas limítrofes con
Áreas Urbana Integral ordenamiento en las zonas como metropolitanos, por
los municipios que
Preservación Estación limítrofes sean armónicas ejemplo, vivienda, espacio
Infraestructura Multimodal conforman el Área
Metropolitana público, protección de
ecosistemas estratégicos.
Planes
Parciales Plan de manejo Entidad
Gestora - Diseño Asistencia técnica Desarrollo conjunto de las
Construcción
proyectos Construcción de y capacitación a los herramientas técnicas para
proyectos Atender las necesidades funcionarios para la la toma de decisiones
de la población asentada utilización de herramientas
en su territorio de diagnóstico y análisis
La figura 17 diferencia dos tipos de procesos por seguir para el
que permitan la acertada
desarrollo de estas áreas API o reservadas para los proyectos toma de decisiones
o equipamientos estratégicos, que consiste en identificar que
dado el protagonismo, factor detonante, oportunidad y com-
plejidad, la operación para desarrollar la Estación Multimodal, Acompañamiento a las
se identifica como Actuación Urbana Integral con el fin de fa- autoridades locales para
cilitar su gestión y aportar los instrumentos que este proceso establecer de común
Desarrollo de las
amerita, diferenciando los demás procesos de construcción de acuerdo los parámetros
decisiones contenidas Construcción de indicadores
equipamientos e infraestructuras que siendo también estraté- de medición de eficiencia
en los POT a través de de eficacia y eficiencia en
gicas, no requieren de esta figura o de planes parciales, sino y eficacia que garanticen
la ejecución de planes, la gestión territorial.
el cumplimiento
que dependiendo de su naturaleza, el POT de cada municipio programas y proyectos
de los objetivos del
debe reglamentar su procedimiento, puede llegar a requerir, ordenamiento territorial
como en el caso del municipio de Medellín, la formulación por municipal y regional
parte los interesados en su construcción de un Plan de Manejo
Integral.40
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
104 145

Plano 4. Estructura general ajustada del Macroproyecto, delimitaciones de los planes parciales y
En conclusión, y acorde con lo expresado anteriormente en
relación con la interdependencia de los municipios y el Área
Metropolitana para establecer las normas de ordenación del te-
rritorio y su gestión, existe una aplicación directa de este prin-
cipio a través del proceso de concertación y consulta que debe
surtir el proyecto de plan de ordenamiento ante la autoridad
metropolitana (en su doble carácter de entidad planificadora
y autoridad ambiental) para incorporar en el modelo de orde-
namiento local, las normas obligatoriamente generales que se
hubieren determinado por parte de la entidad administrativa
y los determinantes ambientales que deben ser considerados
dentro de la estructura del territorio local.

Conforme lo enseña la moderna teoría política, el principio de

separación absoluta o tajante de funciones del poder público
se encuentra actualmente superado. Dicho principio que sis-
tematizaran Locke y Montesquieu como mecanismo de freno
a la concentración y subsiguiente abuso del poder y de ga-
rantía de las libertades individuales, se entiende hoy relati-
vizado por el de colaboración armónica entre las autoridades
públicas. Conforme con esta tendencia actual, la Constitución
Política en su artículo 113 indica que “los diferentes órganos
del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armó-

las áreas de manejo especial (AME).

nicamente para la realización de sus fines”.

“No puede desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio

de las funciones públicas, si bien la Constitución ha estable-
cido el criterio general de la separación, que reserva a cada
rama una órbita de atribuciones en la que no pueden inmis-
cuirse las demás, ella misma ha señalado que todas colabo-
ran armónicamente para la realización de los fines del Estado
(Artículo 113 C.P.)”.27

Por otra parte, la necesaria asistencia técnica por parte del

Área Metropolitana para el desarrollo de los diferentes instru-
27 mentos de gestión urbana, hace que, si bien las competencias
Sentencia C-283/95. de intervención territorial han sido desarrolladas por la legis-
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
144 105

lación vigente, casi exclusivamente para los entes territoriales, el traba-

La figura 16 sintetiza los procedimientos de adopción y de reglamenta-
ción específica del macroproyecto:
FIgura 16. Macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur.
MACROPROYECTO CENTRALIDAD METROPOLITANA DEL SUR
jo conjunto de la entidad administrativa y los municipios ha permitido
acordar de manera conjunta la forma de identificar, realizar y evaluar
los procesos de desarrollo territorial, contando hoy con procesos sobre
esquemas de evaluación de los territorios por intervenir, manejo con-
junto de los parámetros para identificar riesgos y amenazas, desarrollo
de herramientas tecnológicas para el monitoreo de los resultados de la
gestión urbana, identificación de elementos que han permitido la for-
mulación del plan metropolitano de turismo. El desarrollo de todos estos
procesos ha sido posible mediante de la implementación de sistemas de
colaboración y gestión asociada.

3.3. Hechos Metropolitanos

Áreas de Áreas de Áreas para Si examinamos en detalle las funciones y competencias que la Ley atri-
consolidación redesarrollo grandes buye a las Áreas Metropolitanas, las podemos catalogar en cinco cate-
productiva diversificación o equipamientos gorías o clases.
cambio de uso API
A) Actividades de Fomento
Implica el desarrollo concreto y efectivo de políticas públicas para la
generación de oportunidades económicas y la búsqueda de la equidad.
Reglamentación Macroproyecto Diseño del El fomento no se materializa solamente el asumir responsabilidades di-
Estructura de espacios públicos y normativas Plan o Actuación
rectas de ejecución de proyectos, sino también en la búsqueda de econo-
mías de mercado que impulsen la iniciativa privada y fortalecimiento de
la misma. El fomento implica entonces la identificación de mecanismos
Proyectos Planes Construcción idóneos de apoyo y gestión empresarial que garanticen el cumplimiento
Predio a predio Parciales proyectos de las metas y el desarrollo de los proyectos de interés metropolitano.

B) Actividades de Prestación de Servicios Públicos

El siguiente plano muestra la estructuración del macroproyecto en Pla-
nes Parciales y Área de Preservación para la Infraestructura (API) y los
equipamientos metropolitanos, así como las posibles áreas para desa-
rrollos predio a predio o Área de Manejo Especial (AME).
Desde la Ley 128 de 1994 se determina que una de las funciones
principales de las áreas metropolitanas es la identificación de aque-
llos servicios que deben tener carácter metropolitano, adoptando las
medidas necesarias para su adecuada prestación. Recordemos que la
doctrina tradicional de servicio público como toda actividad de interés
general que la administración debe asumir porque es connatural para
brindar soluciones a la comunidad, ha sido superada por un concepto
más amplio de cooperación en el que se está imponiendo cada vez más
la libre empresa.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
106 143

c) Actividad de intervención, control y vigilancia

Se busca intervenir en la actividad de los particulares para regular pro-
cesos e impedir el desbordamiento de las mismas en detrimento del
interés general, procurando mantener el balance indispensable entre la
intervención estatal que no es otra cosa para nuestro caso, que el desa-
rrollo a nivel regional, el derecho a la igualdad o reparto equitativo de
cargas y beneficios en el desarrollo urbano.

d) Actividad normativa y reguladora

Implica el ejercicio de ciertas potestades relacionadas con la facultad de
las autoridades metropolitanas para expedir normas, entendidas como
regulaciones de carácter general subordinadas y dependientes de la
Constitución y la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas, que sirven de
fundamento para que los municipios, en el ejercicio de su propia auto-
nomía, adopten los Planes de Ordenamiento Territorial.

e) Actividad planificadora y programadora

Plano 3. Estructura urbana de la Centralidad Sur.

En cuanto entidad administrativa que pretende el desarrollo armónico
de territorio bajo su jurisdicción, es un deber del Área Metropolita-
na evitar la improvisación en la decisiones que tome, por lo tanto,
está llamada a adoptar planes, programas y políticas que atiendan
las prioridades identificadas y permitan a los municipios el desarrollo
sostenible, adecuando su gestión a la atención de las reales necesida-
des de la comunidad y de los municipios de la región metropolitana,
evitando el desvío de recursos y esfuerzos a asuntos que no sean de
interés regional.

La Constitución de 1991, al establecer las bases generales del Estado

colombiano, consagra el concepto de función administrativa, la cual se
puede definir como el conjunto de tareas y actividades que deben cum-
plir las diferentes dependencias de la administración, con el fin de de-
sarrollar sus funciones y cumplir los diferentes cometidos establecidos
para asegurar la realización de los fines del Estado.

El ejercicio de las funciones administrativas pretende la satisfacción de

los intereses generales de la comunidad en sus diferentes órdenes y, por
consiguiente, se exige que se desarrollen con arreglo a unos principios
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
142
tión de planes parciales, cuya escala, contenidos y procedimientos deben
ser detallados en dicha reglamentación, adoptada por decreto en cada
municipio, razón por la cual se ha hecho suficiente hincapié sobre la
necesidad de incluir en el Acuerdo de adopción de cada ajuste al POT la
existencia de la Centralidad y del Macroproyecto, anunciando que esta
figura habilita la expedición de reglamentaciones complementarias para
estos territorios, las cuales integran tanto directrices como los sistemas
estructurantes municipales definidos por el POT, donde esta reglamen-
tación detalla aspectos de sistemas estructurantes zonales y locales, así
como hemos mencionado los aspectos de gestión para cada territorio.
Aparte de los sistemas de gestión de cargas y de beneficios derivados de
la implementación de planes parciales, es posible igualmente en estos
territorios aplicar los cobros de valorización o plusvalías por obras públi-
cas, igualmente aporte proporcional en dinero a fondos de compensacio-
nes de pago de obligaciones equivalentes a los beneficios por permitir.
Las Áreas preservadas por los POT para grandes equipamientos o in-
fraestructuras tanto municipales como metropolitanas o denominadas
en algunas reglamentaciones municipales API, identifican los terrenos
para localizar los proyectos estratégicos de ambas escalas, razones por
la cuales poseen usos y procedimientos asociados a esta intención. Estos
proyectos son los mayores dinamizadores del Macroproyecto, destacán-
dose el área destinada para el desarrollo de la Actuación Urbana Integral
de la Estación Multimodal del Sur.
Tras el proceso de formulación de la Centralidad y detallando los ante-
riores aspectos, ya contamos con una propuesta urbanística general y
una imagen objetivo las cuales se muestran a continuación:
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
107
mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia,
la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.
La Ley 388 de 1997 define el ordenamiento del territorio como
“el conjunto de acciones político administrativas y de planifi-
cación física concertadas, emprendidas por los municipios y
distritos y las Áreas Metropolitanas, en ejercicio de la función
pública que les compete, cuyo principal objetivo es disponer
de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del te-
rritorio y regular la utilización, transformación y ocupación del
espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socio eco-
nómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones
históricas y culturales”28. El ordenamiento territorial pretende
entonces racionalizar las intervenciones en el territorio, orien-
tando el desarrollo y aprovechamiento sostenible mediante,
entre otros, el diseño y adopción de instrumentos y procedi-
mientos de gestión que permitan ejecutar operaciones urbanas
integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la
estructura del territorio municipal, tomando en consideración
las relaciones intermunicipales y metropolitanas.
Al concebir el derecho colombiano el ordenamiento territorial
como una función pública está intentando desarrollar alterna-
tivas para cumplir tres grandes objetivos:
a) Corregir desequilibrios territoriales
El ordenamiento territorial busca corregir los desequilibrios
que provoca el espontáneo crecimiento económico; afirma el
tratadista Carlos Feal Lago que el fin perseguido es “realizar
una distribución geográfica óptima con el fin de asegurar a los
hombres y sus comunidades las mejores condiciones de vida
en un medio agradable”29. En este orden de ideas, le compe- 28
te al Área Metropolitana establecer mecanismos que permitan Artículo 5, Ley 388 de 1997.
reducir las desigualdades regionales y alcanzar así una mejor 29
concepción general de la utilización y de la organización del Feal, Carlos. La política francesa
de ordenación del territorio
espacio, protección del medio ambiente y la optimización de la en la última década. Madrid,
inversión pública en el territorio. Ministerio de Vivienda, 1970.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
108
30
Lajugie, Delfaud y Lacour.
Espace Régional et
amenágement du territoire,
París L. Technique, 1970.
31
Parejo, Alfonso, La
ordenación territorial: Un
reto para el Estado de las
autonomías, Madrid 1985.
32
Artículo 2 C.P.: Son fines
esenciales del Estado: Servir
a la comunidad, promover
la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución;
facilitar la participación de
todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica,
política, administrativa y
cultural de la Nación; defender
la independencia nacional,
mantener la integridad
territorial y asegurar la
convivencia pacífica la
vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la república
están instituidas para proteger
a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del
Estado y de los particulares.
b) Conexión con la Política Económica
En la gran mayoría de los casos, el ordenamiento territorial
se configura como la proyección geográfica de la planificación
económica; responde entonces a preocupaciones de orden so-
cial pero incide en gran medida en la economía “la existencia
de disparidades regionales de desarrollo excesivas, es freno al
crecimiento del producto nacional, en la medida en que com-
porta, a la vez, una valoración insuficiente de amplias porcio-
nes del territorio y cargas suplementarias para la colectividad
por el hecho de la hipertrofia de ciertas zonas”30. En otras pa-
labras, cuando se ordena el territorio se están tomando deci-
siones sobre crecimiento económico y competitividad regional
que implican desarrollar principios como el de solidaridad y
mejoramiento de calidad de vida, inherentes al ejercicio de las
funciones públicas.
c) Concepción integradora y global respecto a otras funciones
públicas
Una función pública que tal como lo establece la Ley 388 de
1997 aspira a superar la visión sectorial en todo tipo de asen-
tamientos, usos y actividades que se producen en el territorio,
ha de traducirse en el establecimiento de límites para la dis-
crecionalidad administrativa correspondiente al planeamiento
urbanístico municipal. El ordenamiento territorial ha sido ca-
talogado como una función pública de carácter horizontal que
pretende atacar las disfunciones sectoriales, con la pretensión
de “convertir la dinámica de juego de los esfuerzos sectoriales
en una totalidad dotada de sentido en función de los valores
y objetivos materiales definidos en la constitución”31. Si acu-
dimos a la lectura del Artículo 2 de la constitución Política32
podemos establecer que, en desarrollo de estos deberes, el
Área Metropolitana está llamada a identificar los mecanismos
de gestión que hagan posible el cumplimiento de las metas de
desarrollo propuestas para la región metropolitana, dentro de
un esquema de manejo general de la economía establecido por
el Gobierno Nacional.
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
141
puedan requerir gestionar nuevos suelos y equipamientos, la mayoría de
los procesos se producen predio a predio pues mantienen la naturaleza
y tipologías existentes.
Si bien este tipo de áreas poseen alguna posibilidad de construcción y
ampliación de lo existente, en general no se prevén las principales trans-
formaciones asociadas al desarrollo de la Centralidad en estos predios.
De todas maneras, los posibles beneficios autorizados por las actuacio-
nes permitidas sugieren la entrega de cargas asociadas a los mismos
procesos, así como instrumentos tales como los cobros de valorización o
plusvalías por obras públicas, igualmente, el aporte equivalente en dine-
ro a fondos de compensaciones de pago de obligaciones proporcionales
a los beneficios por permitir.
Las Áreas de Redesarrollo, asociadas a este mismo tratamiento urbanís-
tico, ocupan la mayoría de las áreas del Macroproyecto, identifican de
manera general la intención de diversificar y cambiar la estructura física
del territorio para complementar la base productiva de estos territorios
con funciones compatibles tales como comercio, servicios, usos institu-
cionales e inclusive en algunos casos vivienda, cumpliendo el objetivo
de área de actividad múltiple al tiempo que mantenga el espíritu de
“Parque productivo” de la Centralidad Sur.
Recoge las zonas con mayor capacidad de transformación y las áreas de
oportunidad para tal efecto, tanto por circunstancias de subutilización,
traslado de actividades, optimización de predios como utilización de va-
cantes, también incluye áreas de desarrollo informal que necesitan ser
tratadas, mejoradas o trasladas.
Siendo las áreas de mayor potencial de transformación pueden capitali-
zar tanto las mayores cargas como los mayores beneficios, resolviendo
algunos sistemas viales y espacios públicos estratégicos, definidos por la
planificación de sistemas públicos a por el macroproyecto, y que puedan
requerir gestionar nuevos suelos y equipamientos.
El redesarrollo debe ser planificado a partir de las normas complemen-
tarias del macroproyecto en cada municipio, bajo la formulación y ges-
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
140 109

Figura 15. macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur.

Teniendo en cuenta entonces los anteriores conceptos, la identificación
de los hechos metropolitanos se establece como el elemento fundamen-
MACROPROYECTO CENTRALIDAD METROPOLITANA DEL SUR tal para el ejercicio de la función administrativa del Área Metropolitana
en relación con la atención de los principales problemas de la región y
el soporte de la concertación con los municipios que la conforman para
la intervención en el territorio, estableciendo por tanto, estructuras ad-
ministrativas, técnicas y jurídicas para el desarrollo conjunto de progra-
Áreas de Áreas de Áreas para mas y proyectos que atiendan aquellos aspectos que han sido calificados
consolidación redesarrollo grandes como metropolitanos.
productiva diversificación o equipamientos
cambio de uso API Si bien la Ley 128 de 1994 no trae una mayor reglamentación sobre
el carácter de los hechos metropolitanos, limitándose a establecer que
“Se determinan como metropolitanos aquellos hechos que, a juicio de
la Junta Metropolitana afecten simultáneamente y esencialmente a por
lo menos dos de los municipios que lo integran como consecuencia del
fenómeno de la conurbación” (Artículo 6), esta definición hay que armo-
POT POT POT POT
La Estrella Sabaneta Itagüí Envigado nizarla con las funciones encomendadas al Área Metropolitana y que se
encuentran consagradas en el Artículo 4 de la misma reglamentación,
al afirmar que las mismas se refieren a “1. Programar y coordinar el
La diferenciación en estas áreas está indicando de manera general tanto desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdic-
la vocación de transformación de cada territorio, como los procedimien- ción; 2) Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los
tos para su implementación, bajo la visión integral que aporta el Macro- municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común algunos de
proyecto, que recoge a su vez las determinaciones de los POT ajustados, ellos y 3) ejecutar obras de interés metropolitano” 33.
así como las Directrices Metropolitanas.
En conclusión, los hechos metropolitanos que la Junta decrete deberían
Así en cada uno de los cuatro municipios que comparten la centralidad, entonces estar justificados en el cumplimiento de los objetivos antes
los POT a partir de la definición de los tratamientos urbanísticos, dife- mencionados y relacionados con las áreas de intervención que se han
rencian estas áreas con los siguientes criterios que resultan comunes en identificado como razón de ser para la existencia de las áreas metropoli-
determinados territorios de los municipios: tanas, que fundamentalmente pretenden mitigar los impactos negativos
generados por la conurbación.
Las Áreas de Consolidación, asociadas a este mismo tratamiento urba-
nístico, que de manera genérica identifica la intención de mantener la 3.4. Banco Inmobiliario Metropolitano: Empresa
tendencia de urbanismo, construcción y uso existentes, en la mayoría Gestora Aburrá 20/20
de los casos asociados a zonas productivas recientes o en pleno funcio- Los Bancos Inmobiliarios son instrumentos de gestión del suelo para
namiento que no poseen signos de potencial transformación o desplaza- atender las necesidades de los habitantes de un territorio municipal o
miento, por esto salvo algunos sistemas viales y de espacio público que metropolitano en relación con la provisión de suelo urbano para las in- 33
fraestructuras, equipamientos, espacio público y vivienda de interés so- Ley 128 de 1994.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
110
cial, en otras palabras, es una entidad que crea el municipio para gene-
rar una especie de patrimonio autónomo del suelo que es propiedad de
la entidad territorial; constituye un mecanismo de intervención pública
en el mercado inmobiliario, con destino a la formación de una reserva
de suelo que permitan favorecer las futuras demandas del mismo para
el desarrollo de programas de vivienda de interés social, ejecución de
obras de infraestructura, dotación de espacio público y equipamiento.
El Banco Inmobiliario constituye un patrimonio separado de los restan-
tes bienes municipales o metropolitanos, cuya finalidad es regular el
mercado del suelo, obtener reservas de suelo para actuaciones de ini-
ciativa pública y en general, para facilitar la ejecución de los planes y
programas que hacen posible el desarrollo de los objetivos contenidos
en el Plan de Ordenamiento Territorial.
¿Cuál es la norma que los permite?
Los bancos inmobiliarios se establecieron en la Ley 09 de 1989 como
entidades públicas que pueden ser conformadas con diferentes estruc-
turas jurídicas y cuya principal función es adquirir o reservar suelo para
la atención de los requerimientos municipales relacionados con:
• Espacio Público
• Vivienda de Interés Social
• Equipamientos
De acuerdo con las facultades que consagra la Ley 489 de 1998 en re-
lación con los procesos de desconcentración y delegación de funciones,
los municipios o las áreas metropolitanas pueden entonces conformar
el banco inmobiliario asignando a esta entidad de manera precisa, la
función de adquirir o reservar tierras para el desarrollo de los planes y
programas que se pretendan desarrollar en aplicación del principio de
función pública del urbanismo.
¿Para qué un banco inmobiliario?
Para apoyar y asesorar a las diferentes dependencias públicas en relación
con la provisión de suelos e inmuebles, y que estas puedan, en el marco
de las competencias que le son propias, llevar a cabo los diferentes pro-
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
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Adopción de la Actuación Urbana Integral (por Desarrollo de los soportes jurídicos,
desarrollar, ya existe anuncio de proyecto) técnicos y operativos de la Actuación.
Implementación de la agenda
propia de la Actuación Urbana
Integral de la Terminal y de las
Desarrollo de las demás actuaciones, demás operaciones que componen
principalmente a partir de planes el Macroproyecto, es decir los
parciales (por desarrollar) planes parciales de redesarrollo
los cuales podrán ser privados o de
iniciativa mixta con el concurso de
la empresa gestora Aburrá 20/20.
Estructura del Macroproyecto
Teniendo claro que el Macroproyecto es un instrumento de planificación
y gestión para estructurar y desarrollar la Centralidad Metropolitana
Sur, es necesario reconocer la necesidad de entender este instrumento
bajo una doble función; en primer lugar, como instrumento de plani-
ficación para complementar en mayor detalle este territorio -del cual
se derivan normativas y sistemas de espacios públicos- y en segundo
lugar, como instrumento de gestión, con el fin de determinar los proce-
dimientos y herramientas para promover las transformaciones previstas
por el macroproyecto, bajo una mirada integral, teniendo en cuenta que
este se compone actuaciones urbanísticas, en forma de proyectos tanto
públicos como privados.
En el punto anterior, se han descrito los contenidos de planificación que
de manera integral y por cada municipio deben ser resueltos y adopta-
dos por el Macroproyecto en forma de sistemas de espacios públicos y
normativas de usos, considerando que el territorio del Macroproyecto se
conforma por las siguientes tres áreas:
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
138
Adopción del Macroproyecto por
Acuerdo Metropolitano (actualmente
en desarrollo, 2009)
Adopción del Macroproyecto
por decreto en cada municipio
(actualmente en desarrollo, 2009)
Identificación y asesoría en instrumentos de
gestión (actualmente en desarrollo, 2009)
Coordinación entre entidades públicas y
municipios (actualmente en desarrollo, 2009)
Creación de empresa gestora
(actualmente en desarrollo, 2009)
Primeras acciones de información a
propietarios (por desarrollar)
Primera aproximación en la búsqueda de
socios e inversionistas (por desarrollar)
Diseño de la Actuación Urbana
Integral (por desarrollar)
Dejar sentadas las bases de apoyo
y coordinación de la entidad con
relación al Macroproyecto.
Elaborar las reglamentaciones
complementarias de los POT para
la adopción del Macroproyecto
en forma de normativas
urbanísticas y procedimientos.
En la reglamentación definir los
instrumentos de gestión y promover
a la creación de las instancias
apropiadas para la gestión.
Creación de las bases de acuerdo para
promover la gestión asociada a través
de la creación de entidades gestoras
para el desarrollo de algunos proyectos
estratégicos de la Centralidad.
Contar a partir de la creación
de la empresa Aburrá 20/
20 de una herramientas
para abordar los proyectos
estratégicos de la centralidad.
Para ambientar el tipo de gestión
asociativa que se propone para
la Actuación de la Terminal.
Para avanzar en la conformación
de una plataforma de gestión
con posibles inversionistas.
Desarrollo con el Metro, Terminales
y otros socios del proyecto de los
diseños específicos de la actuación.
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La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
111
gramas que se encuentran a su cargo; en otras palabras, no es el banco
inmobiliario el que ejecuta los programas, sino el que aporta o dispone
del suelo requerido para desarrollarlos, sin perjuicio de que en el acto de
creación se le asignen al banco inmobiliario las funciones de operador
urbano, como complemento a aquellas que establece la Ley 09 de 1989.
Es un instrumento para la adquisición o reserva de suelo urbano o de
expansión urbana, que permite:
• Ejecución de planes de vivienda de interés social.
• Preservación del patrimonio cultural.
• Constitución de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento fu-
turo de las ciudades.
• Constitución de zonas de reserva para la protección del medio am-
biente y de los recursos hídricos.
• Provisión de espacios públicos urbanos.
• Legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales.
• Reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto
riesgo y rehabilitación de inquilinatos.
• Ejecución de proyectos de integración y readaptación de tierras.
Otras funciones: El banco inmobiliario puede desarrollar actividades op-
cionales de gestión de suelo que no implican necesariamente la compra
o intervención del mismo; podríamos considerar entre ellas:
• Realizar inventario de bienes públicos.
• Determinar la demanda de suelos para los proyectos o programas es-
pecíficos que desarrolla, esto es, conectar la oferta con la demanda,
desarrollando las determinaciones del POT.
• Definir criterios de selección de suelos.
• Administrar los bienes fiscales propiedad de las entidades municipales.
• Administrar los bienes ejidales propiedad del municipio.
• Administrar el espacio público resultante de las intervenciones de las
entidades municipales y de las cesiones obligatorias gratuitas.
• Operar el Observatorio del Mercado Inmobiliario, como mecanismo
que permita tomar decisiones en relación con la declaratoria del de-
recho de Preferencia.
 AMVA AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
112 137

• Participar en la formulación de planes parciales en suelos de expan- Tabla 11: Desarrollo del Macroproyecto.
sión y en el suelo urbano cuyo tratamiento sea la renovación urbana.
• Administrar los fondos de compensación que se establezcan para el ACCIONES DE APOYO PARA
pago de afectaciones y restricciones de uso por declaratoria de patri-
FINALIDAD
EL MACROPROYECTO
monio arquitectónico o protección ambiental. Para dejar establecidos los mismos
• Administrar los recursos provenientes de la compensación en dinero parámetros estructurales, usos del
de las obligaciones urbanísticas. suelo, densidades, obligaciones,
• Administrar y transar los títulos valores correspondientes a los dere- procedimientos, tratamientos y para
chos adicionales de construcción y desarrollo. Coordinación de ajustes de los POT de Itagüi, dar lugar a la aparición de la figura
• Operar y mantener actualizado el inventario de bienes inmuebles pro- Sabaneta, La Estrella y Envigado (2007-2009) Macroproyecto como instrumento
piedad del municipio. tanto normativo como de gestión,
que en la mayoría de los casos se
desarrolla a través de planes parciales
Cada una de las anteriores funciones convierte al banco inmobiliario en
de redesarrollo y otros instrumentos.
socio necesario para la ejecución del planeamiento urbano, tanto para
las entidades públicas como para los promotores privados. Para proponer la definición
Concurso internacional Ideas
de estructuras urbanas e
Urbanísticas de la Centralidad (2007)
ideas urbanísticas.
El portafolio de servicios constituye la respuesta a las preguntas antes
enunciadas; en otras palabras, la definición de las líneas de acción y de Retomar la propuesta ganadora
trabajo que va a desarrollar el banco inmobiliario conforman los servicios Contratación de la formulación tanto del concurso y desarrollarla en
específica de planificación urbanística como sus aspectos urbanísticos y de
que va a prestar a los procesos de planificación urbana e intervención
de alternativas de gestión a través de la gestión, con el fin de contar con una
del suelo que requiere el municipio para el desarrollo de sus programas, firma Castañeda Arquitectos (2008-2009) propuesta general del macroproyecto
planes y proyectos, los cuales son los objetivos que se pretenden desa- y de sus componentes.
rrollar a través de la puesta en marcha del banco inmobiliario.
Ajuste al producto entregado en
términos de los compromisos que la
Las líneas del portafolio de servicios están asociadas a los siguientes entidad metropolitana asumirá y la
aspectos: Proceso de discusión técnica interna capacidad de manejar determinados
de la propuesta entregada (2009) instrumentos de gestión y financiación
1. Las resultantes del Plan de Desarrollo y del Plan de Ordenamiento del macroproyecto, sus planes
Territorial, y para el caso del banco inmobiliario metropolitano, aquellos parciales y la actuación urbana
planes, programas y proyectos que se encuentran consagrados en las integral de la Estación Multimodal.
directrices y lineamientos de ordenamiento territorial metropolitano. Recibir los aportes de los municipios
Con base en la propuesta de macroprotecto, involucrados y con ellos afinar la
2. Las resultantes de los objetivos y misión del banco y de las funciones proceso de discusión, concertación, ajuste propuesta tanto en lo urbanístico
necesarias para desarrollarlo. y elaboración de los instrumentos de como en la parte reglamentaria, de
adopción con los municipios involucrados. ahí lograr los proyectos de adopción
(actualmente en desarrollo, 2009) por decreto de cada parte del
Macroproyecto en cada municipio.
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
136
• Estructura vial, articulación de la estructura metropolitana y defini-
ción de los sistemas arteriales y colectores municipales.
• Estructura de espacios públicos.
• Manejo de componentes principales ambientales.
• Estructura de equipamientos.
b. Definiciones compatibles de usos del suelo y régimen de interrelacio-
nes que resuelven mitigaciones de impactos ambientales, funcionales
y sobre el espacio público que puedan generarse por los usos nuevos y
complementarios.
c. Definición de unos procedimientos de desarrollo y gestión para cada
entorno; planes parciales, desarrollos predio a predio, equipamientos
metropolitanos -siendo el desarrollo de la Estación Multimodal una Ac-
tuación Urbana Integral-.
d. Estrategias de gestión pública -privada
e. Identificación y puesta en funcionamiento de herramientas de gestión
urbana; metropolitana, municipal, pública, privada y asociativa.
Para tal efecto el Área Metropolitana, en asocio con los municipios invo-
lucrados, viene desarrollando desde el año 2007 las siguientes acciones
para el desarrollo del Macroproyecto de la Centralidad Sur (ver tabla 11):
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La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
113
Instrumentos de gestión y adquisición del suelo que puede utilizar el
Banco Inmobiliario
• Enajenación voluntaria
• Expropiación por vía judicial
• Planes parciales
• Contribución de valorización
Como líneas adicionales dentro del portafolio se pueden desarrollar
acciones como las siguientes:
• Realización de gerencias inmobiliarias, aportando las facilidades para
coordinar la acción pública (destinado al sector público y privado).
• Prestación de servicios a otras entidades en relación con la formula-
ción, por ejemplo, de planes parciales o planes especiales de protec-
ción patrimonial.
• Aportes en recursos para apalancar otros proyectos, por ejemplo esta-
blecer una unión temporal o un consorcio inmobiliario con promotores
o constructores de carácter privado para desarrollar conjuntamente
un programa de renovación urbana o de vivienda en que el mMunici-
pio tenga interés.
• Desarrollo de proyectos presentados por privados, que pueden ser
empresas comerciales u organizaciones populares con las que se de-
sarrollen proyectos de mejoramiento de espacio público (organizacio-
nes de venteros o de comerciantes); vivienda de interés social, mejo-
ramiento de equipamientos (ligas deportivas con las que se participa
en mejoramiento o construcción de escenarios deportivos), etc.
Los recursos para el desarrollo de su objeto social pueden provenir de:
• Los obtenidos por la gestión pública de suelo mediante compra o
asociación.
• La administración y actualización del inventario de inmuebles públi-
cos que permita mejora la gestión del suelo.
• Compra y venta de inmuebles o predios.
• Prestación de servicios (observatorio inmobiliario, sistemas de infor-
mación, banco de proyectos).
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
114
• Desarrollo de gerencias inmobiliarias.
• Titularización de proyectos.
• Emisiones de bonos o títulos de deuda pública.
• Recursos de plusvalía, valorización o los obtenidos en procesos de re-
parto de cargas y beneficios al interior de los planes parciales.
• Por canje de cesiones o pago de ellas.
• Fondos de apalancamiento o recursos privados.
• Suelo obtenido mediante gestión con proyectos privados (vías, am-
bientales) etc.
Para el cumplimiento de estos propósitos, el banco inmobiliario podrá
realizar las siguientes funciones determinadas por la ley:
• Adquirir a cualquier título derechos reales de bienes inmuebles, utili-
zando los mecanismos que establece la ley.
• Declarar de utilidad pública o interés social los inmuebles necesa-
rios para cumplir los objetivos establecidos en la ley y en su acto
de constitución.
• Ejercer el derecho de preferencia en la adquisición de inmuebles de
acuerdo con lo establecido en el Artículo 73 de la Ley 9 de 1989.
• Administrar el fondo de inmuebles urbanos.
• Participar en la ejecución de los proyectos de urbanización para vi-
vienda de interés social.
• Participar en cualquier tipo de sociedad o asociación, hacer aportes,
adquirir cuotas, partes de interés o acciones según el caso.
• Administrar fondos de compensación para la conservación del patri-
monio cultural o las zonas de preservación ambiental.
• Recibir bienes sobre los que se declaró la extinción de dominio.
• Implementar y mantener actualizado el sistema de inventario de bie-
nes públicos de los municipios.
• Participar en entidades gestoras para la promoción y ejecución de pro-
yectos relacionados con el objeto de la entidad y aportar inmuebles a
unidades de actuación urbanística, cuando fuere el caso.
• Celebrar contratos de fiducia mercantil inmobiliaria y encargos fidu-
ciarios conforme a la ley.
• Proponer, financiar o participar en la elaboración de planes parciales y el
desarrollo de proyectos a través de unidades de actuación urbanística.
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La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
135
Tampoco se resuelve el futuro exitoso de la centralidad con una norma-
tiva urbanística únicamente, es necesario acompañarla de procesos de
gestión conjunta entre los municipios y la entidad metropolitana que los
congrega. De esta manera, aparece como figura oportuna el Macropro-
yecto, tanto como complemento de la planificación como motor para la
gestión, con una particularidad en este caso, es metropolitano, tanto por
su impacto como porque la centralidad toma lugar en territorios com-
partidos entre varios municipios.
En este caso la Operación Urbana por desarrollar es la transformación
del territorio dispuesto para crear la Centralidad Metropolitana Sur, re-
conociendo que no será posible dar una solución integral y coordinada
de las problemáticas antes mencionadas, que originan la necesidad de
impulsar esta centralidad, sino con el concurso de varios municipios, el
Área Metropolitana y un gran número de actores públicos y privados
relacionados con este territorio de oportunidad.
La definición habla de un acuerdo urbano que sustenta la operación, que
en el contexto bajo el cual se escribió la Ley 388 de 1997, “la política
urbana” del gobierno nacional en ese momento, consistía en pactos que
congregaban a la ciudadanía para promover determinadas transforma-
ciones urbanas, para lo cual estos “acuerdos urbanos” se pueden enten-
der tanto los logrados en el Plan Estratégico del Sur del Valle de Aburrá,
como las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas.
También se entiende que estas operaciones urbanas generan potenciales
plusvalías y que se conforman de diferentes acciones urbanísticas que
requieren de una coordinación y una distribución equitativa de cargas y
de beneficios, es decir, de sistemas de gestión previamente diseñados.
En este orden de ideas las ventajas y propósitos del macroproyecto
son:
a. Formular una planificación integral para toda el área para prees-
tablecer en mayor detalle aspectos de estructura urbana y normativa
tales como:
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
134
• Una presión inmobiliaria para el desarrollo de otros usos compatibles
que encuentra atractiva la buena dotación de infraestructura y locali-
zación estratégica.
• La existencia de centralidades municipales y barriales claramente re-
conocibles, pero la ausencia de una centralidad común para el Sur del
Valle de Aburrá, que afiance factores comunes de identidad y acerque
funciones sociales y económicas estratégicas para estos municipios
hacia sus territorios.
• La existencia de importantes áreas de oportunidad, pues aunque el
territorio en su mayoría está ocupado por actividades productivas, mu-
chas áreas pueden hacerse más eficientes en su ocupación y utiliza-
ción, dando lugar a un amplio abanico de transformaciones desde el
redesarrollo de áreas industriales, hasta el mantenimiento de las mis-
mas funciones, localizando nuevas construcciones y equipamientos con
funciones complementarias, sacando así mejor provecho a los lotes.
• El desarrollo de proyectos detonantes importantes, como los comple-
mentos de los sistemas viales del sur y la prolongación del sistema
Metro hasta el municipio de Sabaneta, donde se identifica como prin-
cipal proyecto estratégico la Estación Multimodal del Sur a ser gestio-
nada como Actuación Urbana Integral por este Macroproyecto.
• La posibilidad de crear estaciones de buses intermunicipales, con el
fin de mejorar el funcionamiento del sistema de terminales y conexión
a los demás sistemas de movilidad complementarios.
• En cumplimiento de las Directrices Metropolitanas y los ajustes a los
POT, la generación de nuevos importantes suelos de expansión ur-
bana, más al Sur de esta centralidad metropolitana para desarrollos
residenciales y de otros usos, lo cual afianza la necesidad de contar
con más y mejores servicios para esta nueva población y funciones,
concentrados en una centralidad como la descrita.
Sin embargo esta, como cualquier transformación urbana, no será po-
sible únicamente con enunciarla en un Acuerdo Metropolitano y en los
respectivos POT de los municipios involucrados, pues si bien existen
importantes signos del mercado inmobiliario hacia estos cambios, sin
una adecuada coordinación de acciones puede llegar a desperdiciarse
esta enorme oportunidad.
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
115
• Adquirir por enajenación voluntaria o expropiación los inmuebles ne-
cesarios para la ejecución de sus planes o programas.
• Adquirir a cualquier titulo derechos reales de bienes inmuebles, usando
los mecanismos contemplados en la ley para entidades de su naturaleza.
• Recibir, habilitar y administrar, cuando hubiere lugar a ello, inmuebles
fiscales que puedan ser destinados al objeto de la empresa.
• Celebrar los contratos requeridos para el cumplimiento de su objeto
social y las funciones de la empresa conforme a la ley; en general, ce-
lebrar o ejecutar los actos complementarios o accesorios de los ante-
riores. Además, contratar el diseño, la construcción y la interventoría
de obras infraestructura para la adecuación de predios destinados a
programas de vivienda de interés social.
• Enajenar bienes muebles en favor de entidades públicas o de personas
naturales o jurídicas del sector privado, y adoptar, cuando sea el caso,
mecanismos que garanticen la construcción de vivienda de interés so-
cial prioritario por parte de sus adquirientes.
• Canalizar los recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda
para programas de vivienda de interés social, y en especial para los
de vivienda de interés social prioritario que promueva el municipio.
• Participar en cualquier tipo de sociedades o asociaciones, hacer apor-
tes adquirir cuotas o partes de interés, según el caso, siempre y cuan-
do su objetivo social esté directa o indirectamente relacionado con el
del banco inmobiliario.
• Participar en entidades gestoras para la promoción y ejecución de pro-
yectos realizados con el objeto de la entidad, y aportar inmuebles a
unidades de actuación urbanística, cuando fuere el caso.
• Percibir honorarios por los servicios que preste conforme a su acto de
constitución.
• Celebrar convenios con las organizaciones civiles no gubernamentales
del sector solidario y de las asociaciones de vivienda popular que permi-
tan el acceso al suelo destinado a vivienda de interés social prioritario.
• Celebrar contratos de cuentas en participación, sea como partícipe
activa o como partícipe inactiva, consorcios, uniones temporales de
empresas, asociación, contratos de riesgo compartido, alianzas estra-
tégicas y cualquier otra forma lícita de colaboración empresarial que
tiendan al desarrollo de su objeto.
• Velar por el cumplimiento de las normas mínimas urbanísticas, arqui-
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
116
tectónicas y técnicas, por parte de los desarrolladores de los proyectos
promovidos mediante asociación con otras entidades, sean estas pú-
blicas o privadas.
• Las demás señaladas en las disposiciones legales según el objeto so-
cial de la empresa.
Aunque tanto los departamentos como las áreas metropolitanas tienen
un carácter más administrativo, dirigido hacia la planeación y adminis-
tración de recursos y las competencias sobre el territorio son predo-
minantemente municipales; pero la Corte Constitucional se pronunció
sobre la facultad que consagra la Ley 09 de 1989 que tanto la Intenden-
cia de San Andrés (hoy Departamento), como las Áreas Metropolitanas
pueden crear esta clase de establecimientos. Afirma la Corte que:
La creación y organización de los Bancos de Tierras, conforme a lo dis-
puesto por la Ley [Artículos 70, 71, 72, 73, 74 y 76 de la Ley 09 de
1989].Los artículos que se señalan en el título con que se encabeza este
apartado de la sentencia, establecen en esencia las reglas conforme a las
cuales los municipios, el Distrito Especial de Bogotá, la Intendencia de
San Andrés y Providencia y las áreas metropolitanas pueden crear un tipo
especial de establecimientos públicos denominados “Bancos de Tierras”.
El actor estima principalmente que la autonomía de los entes locales se
ve afectada y disminuida porque en este caso la ley hasta les impone un
determinado nombre, pasando por alto la iniciativa que en materia de
creación de establecimientos corresponde por mandato de la Carta a los
Alcaldes y fijando inclusive el patrimonio de los mismos.
Considera la Corte que no asiste razón al actor en este aspecto, en aten-
ción a que, como se ha advertido en varias oportunidades, la autonomía
local en materia administrativa no es absoluta sino relativa, dado el ca-
rácter unitario que imprime el artículo 1º de la Carta a la organización
del Estado colombiano.
En efecto, con el fin de asegurar la unidad de los poderes públicos y el
principio de la generalidad de la ley, incluso en el ámbito material de la
administración local, la Constitución Política del Estado como norma su-
prema, encarga y reserva a la ley la competencia para señalar las reglas
conforme a las cuales los concejos municipales pueden crear, a iniciativa
del alcalde, los establecimientos públicos de dicho orden, según lo dispo-
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
133
aportando los componentes constitutivos para la articulación de los te-
rritorios municipales a través de fundamentar en ellas los ajustes a los
planes de ordenamiento territorial de cada municipio.
Estas directrices igualmente identifican las centralidades metropolita-
nas como macroproyectos para la región y para cada uno de los munici-
pios donde se localizan, que para el caso de la Centralidad Sur, congrega
a cuatro municipios.
Estos macroproyectos son integrados tanto a las disposiciones de plani-
ficación y gestión metropolitanas como a las específicas de cada munici-
pio a través de su respectivo POT. Ver Figura 14.
Figura 14. Directrices metropolitanas de ordenamiento
territorial, modelo de ordenamiento.
POT POT POT POT
La Estrella Sabaneta Itagüí Envigado
Macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur
La aparición de una centralidad y de un macroproyecto compartido por
varios municipios es uno de los retos y ventajas que posee este proceso
de planificación y gestión, nos habla del altísimo grado de interdepen-
dencia de estos cuatro municipios, aunque posean también sus particu-
laridades a ser integradas en la planificación. La figura macroproyecto
surge tanto de la magnitud y complejidad de la operación, como de su
capacidad transformadora, en este caso de la estructura territorial de
varios municipios, esta situación se origina concretamente por las si-
guientes circunstancias:
• Una vocación productiva compartida, pero con gran necesidad de diver-
sificarse, modernizarse y potenciarse con otros usos complementarios.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
132
Vale la pena reflexionar brevemente sobre la pertinencia de denominar
esta centralidad como Macroproyecto; recordemos que la Ley 388 de
1997, consciente de la necesidad de impulsar amplios procesos de trans-
formación urbana, más allá de simplemente ordenar un Plan de Ordena-
miento a cada municipio del país, busca promover verdaderos cambios
en las dinámicas urbanas, con amplia incidencia en los procesos econó-
micos y sociales, de forma tal, que toda la Ley se fundamenta en la re-
lación y complementariedad entre instrumentos de planificación para el
ordenamiento territorial –necesarios para garantizar una sostenibilidad a
largo plazo-, y herramientas de gestión que hagan posible lo planificado.
De esta manera, instrumentos tales como el POT y en el entorno me-
tropolitano, los componentes de ordenamiento físico territorial de los
Planes de Desarrollo de las Áreas Metropolitanas -como son las directri-
ces adoptadas-, abordan los componentes de planificación de dos esca-
las complementarias, lógicamente basadas en propósitos de desarrollo
económico y social sobre una plataforma de sostenibilidad ambiental,
mientras que herramientas tales como los planes parciales, los macro-
proyectos y las actuaciones urbanas integrales, constituyen principal-
mente instrumentos para la gestión territorial, lógicamente de manera
articulada con las herramientas de planificación.
La manera como se articulan y estructuran estas escalas e instrumentos
depende de las circunstancias de cada territorio y región, aportando la
Ley una breve instrucción sobre la finalidad de cada herramienta, pero
que debe ser construida y clarificada en cada entorno, respetando sus
principales características y potencialidades legales.
En este orden de ideas el Valle de Aburrá constituye uno de los entor-
nos más complejos y a la vez más ricos para estructurar un sistema
de planificación y gestión que incluya y saque provecho a las figuras
legales existentes.
Desde la planificación, se han establecido unas directrices que cons-
tituyen una norma obligatoriamente general para el ordenamiento te-
rritorial de los municipios del Área Metropolitana del Valle de Aburrá,
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
117
ne el numeral 4º del artículo 197; igualmente, por lo que hace
referencia al Distrito Especial de Bogotá, la Carta establece que
este será organizado dentro de las condiciones que fije la ley,
quedando comprendida por extensión dentro de estas la facultad
de crear, también a iniciativa del Alcalde, los establecimientos
públicos que se estime necesario crear. Además, el artículo 198
de la Carta atribuye al legislador la competencia para organizar
como áreas metropolitanas, bajo autoridades y régimen especial,
con su propia personería y con el fin de asegurar una mejor ad-
ministración y la prestación de los servicios a dos o más munici-
pios de un mismo departamento, quedando, a juicio de la Corte,
atribuido al legislador la facultad de autorizar a dichas entidades,
para la creación de los citados establecimientos públicos.
Por lo que se relaciona con la intendencia de San Andrés y Pro-
videncia, el artículo 6º de la Carta es perentorio en el sentido
de entregar al legislador la competencia para proveer sobre
la organización administrativa y el régimen de los municipios
que integran las intendencias y comisarías, agregando que en
relación con aquella el legislador deberá dictar estatutos espe-
ciales relativos a su régimen fiscal, administrativo y al fomento
económico, social y cultural.
Bajo estos presupuestos, los artículos acusados que se men-
cionan más arriba, son el resultado de las competencias del
legislador, que le reserva la Carta para regular los aspectos
administrativos de las mencionadas entidades territoriales y
organismos de administración local; dentro de dicha facultad,
quedan comprendidas las de autorizar la creación de deter-
minado tipo de establecimientos públicos, señalarle algunas
funciones especiales, los bienes que en general constituyan su
patrimonio, un derecho determinado llamado por la ley “dere-
cho de preferencia”, y además las de establecer algunas for-
malidades que deben cumplir cuando ejerzan los derechos y
prerrogativas administrativas de que son dotados.34
34
Así mismo, el Banco inmobiliario Metropolitano es una opción
Expediente 1926, febrero
para la promoción y manejo de los hechos metropolitanos, por de 1990 con ponencia del
lo que permite el manejo de los recursos asociados al Plan In- Magistrado Fabio Morón Dçiaz.
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
118
tegral de Desarrollo, apoyar y direccionar las políticas metro-
politanas con poder de manejo sobre temas cruciales como el
suelo y la vivienda, este último caracterizado por una baja ca-
pacidad de ejecución por parte de las entidades municipales.
Pero la creación de un Banco Inmobiliario Metropolitano tiene
importancia por la misma situación de conurbación que sopor-
tan estos territorios y que requieren de una solución conjunta a
problemas que los aquejan. En este orden de ideas, la respon-
sabilidad del Área Metropolitana en relación con el desarrollo
armónico y sostenible del territorio, tiene variables que, bus-
cando en todo momento atender el interés general, no se limita
de manera exclusiva a la ejecución de estudios y el desarrollo
de obras de infraestructura. Esta responsabilidad debe, con el
concurso de sus socios naturales, que son los municipios que la
conforman, llevar a obtener un hábitat sostenible que permita
atender las necesidades de espacio público, vivienda y equipa-
mientos para todos los habitantes de la región.
Es un hecho que los escenarios de articulación entre los instru-
mentos de planificación y de gestión creados por la Ley 388 de
1997 y el quehacer de las áreas metropolitanas y sus propias
funciones, se encuentran por construir, pues en muchos casos
no es claro cómo se integra de forma armónica su aplicación,
tanto desde el ordenamiento territorial mismo como desde
sus instrumentos, situación que terminó por confundirse más,
recientemente con la declaratoria de inconstitucionalidad del
Artículo 7 de la Ley 38835 de 1997, que pretendía aclarar las
relaciones y prevalencias de los diferentes ámbitos de planifi-
cación incluida la relación entre las áreas metropolitanas y los
municipios en materia de ordenamiento territorial.
Tomando en consideración entonces que, dadas las relaciones
35 de los municipios que conforman el Área Metropolitana y la ne-
Sentencia de la Corte cesidad de buscar mecanismos de coordinación para la ejecu-
Constitucional C-795/2000 ción eficiente de proyectos que superan la escala municipal, es
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La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
131
El documento de soporte técnico del citado Acuerdo Metropolitano deta-
lla los componentes de esta Centralidad Sur de la siguiente forma:
Esta Centralidad tiene cuatro grandes componentes:
• Espacio público: Recuperación del Río como un espacio con valor pai-
sajístico y ambiental, que se integre a los sistemas de espacio públi-
co de los centros municipales a través de un sistema de conexiones
transversales.
• Movilidad y accesibilidad: Intervenciones dirigidas a la organización
del sistema de movilidad regional, metropolitano y municipal resal-
tando la recuperación de la vía férrea, la prolongación del sistema
Metro hasta la nueva Terminal de Sabaneta (Actuación Urbana Inte-
gral), la integración con el sistema de transporte de mediana capa-
cidad Metroplús, la integración con las rutas de transporte público
municipal, la definición del sistema arterial urbano y de travesía en
ambas márgenes del Río.
• Equipamientos: Introducción de equipamientos que complementen
las actividades industriales, comerciales y de servicios presentes ya
en el área, con énfasis en formación dirigida a fortalecer la relación
industria/academia, equipamientos culturales, la localización de un
centro de atención de emergencias que incluya: Bomberos, policía
vial, defensa civil, equipamientos relacionados con servicios médicos
especializados, entre otros.
• Áreas productivas: Complementar las áreas productivas existentes
que han definido la vocación industrial y comercial de la zona, a tra-
vés del redesarrollo de zonas de oportunidad particularmente sobre la
margen izquierda del Río.
La delimitación precisa de la Centralidad Sur al norte está definida por el
puente de la calle 37 sur (Envigado), hacia el sur oriente por la Avenida
Las Vegas, sigue por esta hasta la calle 77 sur (Sabaneta), bordea el área
donde se va a ubicar la estación Terminal del Metro en Sabaneta hasta
la Variante de Caldas en donde gira hacia el sur occidente en correspon-
dencia al trazado de la futura longitudinal (calle 80 sur) y toma la vía
de travesía en sentido norte - sur, hasta cerrar el polígono en el punto
inicial. Tiene un área aproximada de 313 hectáreas -3’130.000 metros
cuadrados-.
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
130
Desde el punto de vista de los componentes estructurantes del mode-
lo de ordenamiento territorial metropolitano adoptado por el mismo
Acuerdo y al cual responde esta estrategia, la generación de estas cen-
tralidades se considera como la primera de las grandes políticas que
harán posible el modelo de ciudad compacta y diversa, dado que las
mismas propiciarán una distribución más equitativa de las facilidades
metropolitanas para la población de la región, sin que se desnaturalice el
papel histórico de la centralidad tradicional y sin que estas centralidades
entren en competencia por los mismos servicios, dado que su papel fun-
cional y proyección futura se encuentran claramente identificadas por
las vocaciones sociales y económicas que se buscan fortalecer, certeza
que se tiene a partir de varios procesos de planificación entre los cuales
se destacan los Planes Estratégicos Norte y Sur, 2006.
En este sentido, la Centralidad Sur se caracteriza por su vocación de
Parque Industrial y Productivo, al tiempo que debe generar la mezcla
de usos propia de una centralidad, incluyendo vivienda, complementada
con funciones que lo fortalezcan tanto en lo económico como en lo social,
atrayendo actividades comerciales, de servicios, institucionales, educati-
vos y en general de grandes equipamientos metropolitanos relacionados.
Concretamente, la Centralidad Sur se ubica en un territorio compartido
por cuatro municipios (Sabaneta, Envigado, Itagüí y La Estrella) y con
una conexión funcional y de dependencia con el municipio de Caldas.
Se trata de un área con una alta demanda de servicios y equipamientos
que se apoya en la futura estación Terminal del Metro en Sabaneta como
proyecto detonante, el cual se propone gestionar bajo la figura Actua-
ción Urbana Integral. Ver plano 2 de localización metropolitana.
Se justifica esta Centralidad, aparte de las razones atinentes al modelo
metropolitano, al hecho de que mientras los centros tradicionales de los
núcleos urbanos del sur están saturados y congestionados, en el corre-
dor del Río se ofrecen algunos equipamientos dispersos e insuficien-
tes desligados muchas veces del uso industrial y de bodegas que se ha
afianzado en el área, desaprovechando las posibilidades de localización
que ofrece el Río como espacio público, corredor multimodal y suelo
urbano servido y equipado.
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
119
aconsejable crear una entidad cuya principal función consista
en el desarrollo de iniciativas que permitan aplicar el principio
de reparto equitativo de cargas y beneficios, atendiendo aque-
llas cargas que dentro del ordenamiento podríamos denominar
como regionales, por ejemplo lo relacionado con vías de interés
regional o metropolitano, espacio público de escala regional, en-
tre otros, pero que, al mismo tiempo, pueda captar los beneficios
que genera el desarrollo de estos proyectos regionales, a través
de llevar a cabo acciones urbanísticas, de acuerdo con lo que,
para el efecto, consagra el Artículo 36 de la Ley 388 de 1997, en
el marco de la aplicación de los principios de eficiencia y eficacia
que deben acompañar el ejercicio de las funciones públicas.
En tal sentido, se propone entonces que el Área Metropolitana
genere un mecanismo de gestión del suelo, articulado a una
empresa gestora denominada Aburrá 20/20, que se explicará
más adelante, la cual a través de la aplicación de los principios
antes mencionados, permita adelantar proyectos de calidad y
cualificación del espacio urbano, invirtiendo los rendimientos
de las operaciones urbanísticas rentables en el desarrollo de
espacio público y equipamientos. Según Luciano Parejo, “la
Administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin:
El interés general, y adicionalmente a que el valor eficacia im-
plique una condición de calidad, en el sentido de agilidad, eco-
nomía, utilidad y, en suma, de bondad de la actuación estatal
en su resultado"36. Por lo tanto, es justamente la aplicación del
principio de la eficacia el que permite valorar el uso que el
agente público le ha dado a una facultad discrecional.
Pero la Constitución no menciona únicamente la eficacia, sino
que incorpora en varias de sus disposiciones el concepto de efi-
ciencia, que en términos económicos se traduce en el logro del 36
máximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a Parejo Alfonso, Luciano. La
disciplina urbanística. Madrid:
la gestión estatal, significa la adecuada gestión de los asuntos Iustel, 2006. p. 29. (Biblioteca
objeto de ella partiendo del supuesto de los recursos financieros de Derecho Municipal).
-casi siempre limitados- de los que dispone la hacienda pública.
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
120 129

Plano 2. Localización de la centralidad sur y actuación urbana integral de la estación multimodal.

En otros términos, el Estado, por razones de interés general, está obli-
gado a efectuar una adecuada planeación del gasto de modo tal que se
oriente con certeza a la satisfacción de las necesidades prioritarias para
la comunidad sin despilfarro ni erogaciones innecesarias.

En una perspectiva del desarrollo urbano centrado en las potencialida-

des regionales, no es conveniente considerar como único mecanismo de
gestión las intervenciones puntuales o municipales, como respuesta a
situaciones que involucran un territorio de mayor envergadura. La cons-
trucción de una imagen objetivo metropolitana representa un aspecto
trascendental dentro de los esquemas de desarrollo económico y social
de una región que se encuentra conurbada.

La descentralización confía nuevas responsabilidades a los municipios,

pero en algunos casos, estas rebasan su capacidad operacional y de con-
trol. Acudiendo entonces a la identificación de los diferentes tipos de
actividades que pueden ser desarrolladas por las áreas metropolitanas,
es aconsejable implementar un mecanismo que permita concertar una
visión de futuro para la región, lo que significa que se identifiquen ob-
jetivos claros y que el cumplimiento de los mismos sea delegado en una
instancia supramunicipal que permita la intervención territorial supe-
rando las fronteras locales con un criterio planificador, dentro de un
marco realista y factible, basado en las responsabilidades y capacida-
des efectivas que le deleguen las entidades territoriales y que al mismo
tiempo haga posible el desarrollo de la región y de la economía.

ABURRÁ 20/20
La Corporación Aburrá 20/20 es un Banco Inmobiliario de carácter me-
tropolitano, promotor del desarrollo territorial regional. Es una entidad
con domicilio en la ciudad de Medellín, bajo la estructura jurídica de una
corporación sin ánimo de lucro en la que participan entidades públicas
de diferentes órdenes. Es un instrumento novedoso y especializado con
un saber-hacer no disponible en la región, incluso en el país, que permi-
tirá el fortalecimiento de la gestión del suelo con carácter integrador y
regional, para la aplicación de los diferentes instrumentos de gestión del
suelo y planificación que consagran las normas vigentes.
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
128
El Acuerdo Metropolitano 15 de 2006, que adopta las Directrices Metro-
politanas de Ordenamiento Territorial, describe el Macroproyecto de la
Centralidad Sur de la siguiente forma:
“Artículo 35º. Del sistema metropolitano de centralidades. Como apli-
cación de los criterios de desarrollo regional, para conformar una ciudad
compacta y diversa, se deben tomar previsiones en los Planes de Or-
denamiento Territorial que permitan fortalecer tres centralidades me-
tropolitanas, como estrategia para hacer más equitativo el acceso a las
oportunidades y servicios urbanos para la población; estas centralidades
parten del reconocimiento de la centralidad metropolitana tradicional en
Medellín, complementada con la necesidad de fortalecer el proceso de
conformación de la centralidad norte que se viene presentando alrede-
dor del sector Niquía del municipio de Bello y propiciar como centralidad
metropolitana, el área en torno a la nueva estación sur del Metro en los
municipios de Itagüí y Sabaneta .
El desarrollo de las centralidades metropolitanas norte y sur se conciben
como macroproyectos urbanos, en los términos establecidos por el artí-
culo 114 de la Ley 388 de 1997 y demás normas que la complementen,
adicionen o sustituyan.”
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La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
121
El objeto social de la Empresa Aburrá 20/20 se desarrolla mediante las
siguientes actividades y funciones:
1) Arbitrar recursos, obtener y administrar bienes y rentas destinados
a construir, mejorar y financiar proyectos de vivienda de interés social,
generación de espacio público y construcción de equipamientos de es-
cala urbana, regional o metropolitana.
2) Adquirir por enajenación voluntaria y expropiación los inmuebles que
requiera para el cumplimiento de su objeto social.
3) Adelantar programas de renovación urbana, de acuerdo con las dis-
posiciones contenidas en los Planes de Ordenamiento Territorial del mu-
nicipio respectivo.
4) Constituirse en operador urbano de los programas inmobiliarios que
adelante el Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
5) Llevar a cabo programas de vivienda de interés social en todas sus
modalidades, vivienda nueva, mejoramiento, rehabilitación de inqui-
linatos, legalización de títulos, regularización urbanística, de acuerdo
con las disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento del res-
pectivo municipio.
6) Organizar y conservar el inventario de inmuebles de propiedad del
Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
7) Llevar a cabo contratos de permuta, comodato, leasing o arriendo
de inmuebles.
8) Adelantar programas de creación, mejoramiento o recuperación del
espacio público.
9) Ejercer el derecho de preferencia en los términos de la Ley 9 de 1989
y las que lo modifiquen.
10) Realizar, en coordinación con otras entidades públicas o privadas,
programas y proyectos destinados al desarrollo de actividades propias
del Banco Inmobiliario.
11) Contratar empréstitos y entregar en garantía bienes de su propiedad.
12) Llevar a cabo las operaciones comerciales pertinentes y necesarias
para cumplir con su objeto social.
13) Anticiparse a la ocurrencia de determinadas dinámicas urbanas y
regionales, mediante el monitoreo permanente ante la obsolescencia
de áreas de nuevos territorios, transformación en los usos del suelo,
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
122
necesidad de inclusión al desarrollo urbano de áreas de expansión, po-
sibilidad de utilizar algunos instrumentos financieros, jurídicos en el te-
rritorio, en coordinación con el departamento o el municipio respectivo.
14) Servir de operador para el Área Metropolitana o los municipios
que la conforman, de otros instrumentos de gestión del suelo o de
financiación, necesarios para la adecuada intervención urbanística en
el territorio, como por ejemplo fondo de áreas de cesión, fondo de com-
pensación urbanística, administración de derechos de construcción y
desarrollo.
15) Estudiar el funcionamiento del mercado del suelo con el fin de brin-
dar insumos para tomar decisiones de inversión y plantear procesos de
concertación con la administración pública, las entidades sin ánimo del
lucro, organizaciones populares de vivienda y la ciudadanía en general.
16) Realizar estudios de títulos necesarios para la ejecución de actuacio-
nes urbanísticas que se pretendan formular como propuestas de inter-
vención urbana, metropolitana o regional.
17) Participar en entidades gestoras o sistemas de cooperación entre
partícipes para la promoción y ejecución de proyectos relacionados con
el objeto de la entidad y aportar inmuebles a Unidades de Actuación
Urbanística, cuando fuere el caso.
18) Administrar y enajenar, cuando hubiese lugar a ello, inmuebles
fiscales del Área Metropolitana del Valle de Aburrá o de los municipios
que la conforman.
19) Adoptar instrumentos de gestión urbana que hagan posible dinami-
zar el desarrollo urbano.
20) Adelantar procesos de reajuste de tierras o integración inmobiliaria,
cuando fuere necesario para el desarrollo de su objeto social.
21) Implementar instrumentos jurídicos cuando sea necesario interve-
nir la propiedad.
22) Constituir entidades gestoras que garanticen el desarrollo conjun-
to de las unidades de actuación urbanística o de proyectos de interés
regional o metropolitano, cuando se considere necesario para el mejor
desarrollo del mismo.
Características de la Empresa Aburrá 20/20. En su carácter de operador
urbano, la Corporación tiene las siguientes ventajas para el desarrollo
del proyecto:
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
127
ción de las políticas y estrategias de ordenamiento territorial y
que requieren integrar un componente importante de gestión
del suelo y la concurrencia de esfuerzos conjuntos del sector
público con el sector privado38.
Igualmente, la Ley establece que “La ejecución de actuacio-
nes urbanas integrales se desarrollarán mediante macropro-
yectos urbanos”39, lo que nos lleva a entender al macropro-
yecto como la operación marco de planificación y gestión de
más amplia escala y poder transformador de un territorio -en
este caso metropolitano, ubicado en varios municipios del Sur
del Valle de Aburrá- y alguno o algunos proyectos estratégi-
cos de gran importancia al interior del macroproyecto, que
se configuran como los detonantes de la misma y que a su
vez, dada su complejidad en cuanto a gestión del suelo y la
concurrencia de sector público y privado, se pueden gestio-
nar algunos de estos proyectos utilizando la figura Actuación
Urbana Integral.
Esta manera de entender el macroproyecto como un conjunto
de acciones de planificación y gestión, orientadas a la ejecu-
ción de una operación urbana de gran escala -en este caso la
conformación de una centralidad metropolitana- compuesta de
diferentes intervenciones concretas entre las cuales se desta-
can las Actuaciones Urbanas Integrales (AUI) como proyectos
específicos y concretos de alguna complejidad y esenciales
para detonar el desarrollo del macroproyecto, orienta la es-
tructuración que enmarca y posibilita identificar la gestión de
la Estación Multimodal del Sur, como Actuación Urbana Inte-
gral, con el fin de habilitar los instrumentos de gestión que
serán necesarios para su ejecución.
38
No implica esto que todo territorio o actuación al interior de un
Ver artículo 113 de la
macroproyecto deba ser denominada y gestionada como Actua- Ley 388 de 1997.
ción Urbana Integral, sino sólo aquellas que lo ameritan dada su 39
complejidad en la gestión del suelo, la concurrencia de sector Artículo 114 de la
Ley 388 de 1997.
público y privado, y por supuesto, su capacidad transformadora.
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INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
126
1. Contemplar el desarrollo de acciones que permitan la solu-
ción integral y coordinada del problema considerado.
2. Vincular al proyecto las diversas instancias públicas y pri-
vadas directamente concernientes, mediante la utilización de
mecanismos de concertación idóneos, convenidos en el acuer-
do urbano que lo sustenta.
3. Establecer los procedimientos mediante los cuales el mu-
nicipio o distrito participará en la captación de las plusvalías
urbanas resultantes de las acciones urbanísticas contempladas
para el desarrollo del respectivo macroproyecto, y una equita-
tiva distribución de cargas y beneficios entre todos los agentes
involucrados en la operación, al tenor de los instrumentos que
esta ley crea o modifica con dicho propósito.”37
La mejor manera de entender la aplicación de esta figura en
el territorio metropolitano del Valle de Aburrá se aprecia en
el hecho de que el Acuerdo 15 de 2006, el cual adopta las Di-
rectrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas, define la
planificación y desarrollo de las Centralidades Norte y Sur como
Macroproyectos Urbanos, a través de este ejemplo -aplicado
concretamente en el centralidad metropolitana Sur-, se conoce
en las práctica la estructura y utilidad de un Macroproyecto.
Ejemplo de aplicación de macroproyecto en la Centralidad
Metropolitana Sur
La idea de promover el desarrollo de las dos nuevas centralida-
des a través de la figura macroproyecto responde a la trascen-
dencia que estas poseen como mecanismos de reestructura-
ción del ordenamiento territorial de la región, constituyéndose
en instrumentos para evitar la segregación socio-espacial, para
lo cual se requiere la concurrencia de múltiples actores, en-
tidades y niveles territoriales que posibiliten el desarrollo de
cada centralidad, situaciones que se ajustan totalmente al es-
píritu con que se crea esta figura en el Ley 388 de 1997.
37
Artículo 114 de la La misma Ley crea la figura Actuación Urbana Integral para el
Ley 388 de 1997. desarrollo de proyectos específicos que contribuyen a la aplica-
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
123
• Carácter público.
• Sin ánimo de lucro.
• Aportación de suelos.
• Sostenibilidad e integración urbana.
• Garantía de equidad en las relaciones entre municipios y la región.
• Generar una mayor eficiencia y capacidad de concreción de la acción
gubernamental.
• Apoyo a los municipios en el logro de las metas, políticas y estrategias
de ordenamiento territorial municipal y metropolitano.
3.5. Gestión público-privada del ordenamiento
territorial
Si bien el ordenamiento del territorio, llevado a cabo a través de la pla-
nificación que realizan los municipios y el Área Metropolitana es una
función pública, la gestión del ordenamiento planificado es una función
pública y privada, siendo en muchos casos deseable una gestión mixta
que comparta responsabilidades y beneficios.
Lo anterior al margen del hecho -tal como se deriva del punto 3.1. de
este documento- de que toda actuación urbanística, pública o privada,
genera cargas y beneficios, y en esta medida la generación de derechos
configura igualmente obligaciones correspondientes, y así, todos los
agentes que transforman el territorio o reciben un beneficio urbanístico
o desarrollan una actuación urbanística, puesto que deben contribuir a
la gestión del ordenamiento territorial.
En este orden de ideas, si bien un agente privado al desarrollar una
actuación urbanística -urbanización, parcelación o construcción- debe
contribuir con cargas haciéndose parte del sistema de reparto de cargas
y de beneficios que corresponda a su ámbito y actuación, existen actua-
ciones que por sus características deben combinar esfuerzos públicos y
privados para beneficio mutuo.
Al hablar de gestión mixta, no estamos hablando del aporte de obliga-
ciones que hace el sector privado por acceder a beneficios urbanísticos
de manera activa -solicitando licencias para actuaciones o por ejemplo
en un plan parcial- o de manera pasiva, -pagando por ejemplo una con-
 AMVA
INSTRUMENTO DE GESTIÓN URBANA
124
tribución de valorización, por una obra pública, sin que medie necesaria-
mente la obtención de una licencia-, estamos hablando de sistemas de
gestión en los cuales ambos sectores, público y privado se asocian para
adelantar una determinada actuación compartiendo seguramente tanto
cargas como beneficios.
Tampoco estamos refiriéndonos a asociaciones público -privadas que
en el pasado se utilizaban en detrimento de un uso eficiente de los
recursos públicos, en las cuales el primero aportaba las cargas y el
segundo aseguraba los beneficios, puesto que el sector público estaba
consiguiendo los beneficios sociales propios de su actuación; nos refe-
rimos a un tipo de actuación mixta que principalmente busca precisa-
mente hacer más eficiente el uso de los recursos públicos, ahorrando
en inversiones que pueden ser compartidas con el sector privado, así
como capitalizando los recursos propios de la función pública, al punto
de permitirse generar utilidades de los procesos para apalancar otras
actuaciones, seguramente aquellas en que no generan posibilidades de
generar utilidades o auto sostenibilidad financiera.
Las condiciones que ameritan este tipo de gestión mixta son:
• El desarrollo de proyectos estratégicos, donde las entidades públicas
no son las propietarias del suelo, evitando su compra y más bien bus-
cado asociaciones con los propietarios, dimensionando sus aportes en
una justa medida y reconociendo la propiedad de las plusvalías gene-
radas. Ejemplo de este caso son las Actuaciones Urbanas Integrales y
los planes parciales de iniciativa mixta.
• El interés de combinar el conocimiento, experiencia y eficiencia espe-
cíficas tanto del sector privado como del sector público, en determi-
nados aspectos y procesos para combinarlos entre sí, potenciándolos.
Ejemplo de esto son las concesiones para vías.
• La posibilidad de combinar recursos públicos y privados para lograr
economías de escala. Ejemplo de este caso son las empresas de eco-
nomía mixta creadas para desarrollos de proyectos.
• El interés de combinar la utilización de instrumentos de gestión re-
servados al ámbito de lo público, junto con herramientas de gestión
privada que posean ventajas, logrando así la generación de impor-
AMVA
La gestión del ordenamiento territorial referida al contexto del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
125
tantes sinergias. Ejemplo de esto, consiste en poder combinar ins-
trumentos de intervención en el suelo –gestión pública- junto con la
utilización de encargos fiduciarios –gestión privada-, para el manejo
eficiente de los recursos.
Para promover la gestión público -privada para el ordenamiento territo-
rial; en estos casos, la Ley 388 de 1997 crea principalmente las siguien-
tes figuras: Planes parciales de iniciativa mixta, macroproyectos urbanos
y actuaciones urbanas integrales.
Los planes parciales de iniciativa mixta se generan en la medida que
ambos sectores poseen un interés compartido en el desarrollo de las
actuaciones que habilitará el plan parcial, ya sea porque el municipio
posee terrenos en el mismo o le interesa por ejemplo participar en el de-
sarrollo de proyectos estratégicos de vivienda o de otras características,
porque se considere que sin el concurso del sector público la iniciativa se
verá frustrada, es el caso de planes parciales que poseen mayores cargas
que beneficios. En estos casos la participación del municipio va más allá
de facilitar la gestión o recibir los aportes de cargas que le pertenecen,
puesto que se hace parte de la operación misma del proceso por las ra-
zones anotadas.
En cualquier caso mediarán la utilización de los instrumentos legales
pertinentes para viabilizar dicha asociación. Siendo el plan parcial un
instrumento eminentemente de la órbita municipal, se trata de una
alianza entre este y un determinado sector privado, siendo los instru-
mentos más oportunos para la participación de un Área Metropolitana el
Macroproyecto y la Actuación Urbana Integral, como se explicar á con-
tinuación.
3.5.1. Gestión mixta a través de macroproyectos
urbanos
Según lo dispuesto por la Ley 388 de 1997, los Macroproyectos Urbanos son:
“El conjunto de acciones técnicamente definidas y evaluadas, orientadas a
la ejecución de una operación urbana de gran escala, con capacidad de ge-
nerar impactos en el conjunto de la estructura espacial urbana de orientar
el crecimiento general de la ciudad. Todos los macroproyectos urbanos
deberán involucrar como mínimo las siguientes características comunes: