Informe Final Tesis Cynthia Janeth Rondiy Bances 2

UNIVERSIDAD NACIONAL DE PIURA
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
INFORME FINAL DE TESIS
EFICACIA DE LA COSA DECIDIDA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A
LA COSA JUZGADA
PARA OPTAR EL TÍTULO DE ABOGADA
BACHILLER: CYNTHIA JANETH RONDOY BANCES
ASESOR: DR. SANTIAGO HERRERA NAVARRO
PIURA – PERÚ
2016
1
SOCORRO NONAJULCA RAMIREZ PARA OPTAR EL TITULO DE ABOGADA - UNIVERSIDAD NACIONAL PEDRO RUIZ GALLO
UNIVERSIDAD NACIONAL DE PIURA
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
INFORME FINAL DE TESIS
EFICACIA DE LA COSA DECIDIDA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A
LA COSA JUZGADA
PARA OPTAR EL TÍTULO DE ABOGADA
BACHILLER: CYNTHIA JANETH RONDOY BANCES
ASESOR: DR. SANTIAGO HERRERA NAVARRO
JURADO CALIFICADOR
…………………………………………….. ……………………………….………..
……………………………………..
DEDICATORIA
Esta investigación está dedicada a todas aquellas personas que
de una u otra manera tienen interés en el tema por haber seguido un
procedimiento administrativo con resolución favorable, sin embargo
queda en suspenso la ejecución de la resolución porque se impugna la
resolución en la vía judicial en un proceso contencioso administrativo
con la finalidad que se deje sin efecto lo que constituye una cosa
decidida.
3
AGRADECIMIENTO
Un especial agradecimiento a mi familia, a los Docentes de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de
Piura, y a todas aquellas personas que de una u otra manera han
contribuido en la culminación de mis estudios universitarios, esperando
con esta tesis poder obtener el título de abogada.

ÍNDICE GENERAL
DEDICATORIA 03
AGRADECIMIENTO 04
ÍNDICE 05
GLOSARIO 10
RESUMEN 15
ABSTRAC 16
INTRODUCCIÓN 17
CAPITULO I. MARCO TEÓRICO
1.1.-. La Función Administrativa 19
a) Administración pública 19
b) Función Legislativa 22
c) Función Jurisdiccional 25
d) Funciones Especiales 27
e) Función Administrativa 27
1.1.1..- Formas Jurídicas de la Función Administrativa 34
1.1.1.1.- Reglamento 34
1.1.1.2.- Acto de administración o acto de administración interna 35
5
1.1.1.3.- Contrato de la Administración Pública 36
1.1.1.4.- Hecho administrativo 37
1.1.1.5.- Acto administrativo 38
1.1.2.- El administrado 39
1.1.2.1.- Círculos de Protección del Administrado 40
1.2.- Los Recursos Administrativos 46
1.2.1..- Recurso de reconsideración 53
1.2.2..- Recurso de apelación 55
1.2.3..- Recurso de revisión 56
1.2.4.- La queja por defectos de tramitación no es recurso administrativo 57
1.3. La cosa decidida 65
1.3.1.- La cosa decidida en el procedimiento administrativo 65
1.3.2.- La cosa decidida en el Ministerio Público 68
1.3.3.- Efectos de la cosa decidida 70
1.4.- La cosa juzgada 71
1.4.1.- Antecedentes de la cosa juzgada 73
1.4.2.- Naturaleza jurídica de la cosa juzgada 74
1.4.3.- Clasificación de la cosa juzgada 75

1.4.3.1.- La cosa juzgada formal 75
1.4.3.2.- La cosa juzgada material 76
1.4.3.3.- Cosa juzgada real 76
1.4.3.4.- Cosa juzgada aparente 76
1.4.3.5.- Cosa juzgada general 76
1.4.3.6.- Cosa juzgada relativa 77
1.4.4.- Diferencias entre la cosa decidida y la cosa juzgada 77
1.4.5.- La cosa juzgada en el derecho comparado 78
1.4.5.1.- En Chile 78
1.4.5.2.- En Venezuela 91
1.4.6.- La cosa juzgada fraudulenta 95
1.4.6.1.- Definición 95
1.4.6.2.- Naturaleza jurídica 97
1.4.6.3.- Breve reseña histórica 99
1.4.7.- Características de la cosa juzgada fraudulenta 102
1.4.7.1.- Remedio excepcional 102
1.4.7.2.- Carácter residual 103
1.4.7.3.- Carácter extraordinario 106
7
1.4.4.4. Efectos limitados 106
1.4.7.4.1.-. Límites Objetivos 106
1.4.7.4.2.- Límites Subjetivos 109
1.4.7.3.- No implica revisión del fondo de la controversia 109
1.4.8.- Causales de procedencia. 110
1.4.8.1.- Fraude 110
1.4.8.2.- Conclusión. 112
CAPITULO II. DISEÑO METODOLÓGICO
2.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 114
2.1.1. ENUNCIADO DEL PROBLEMA 114
2.1.2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA 114
2.2. JUSTIFICACIÓN 114
2.3. VIABILIDAD 115
2.4. OBJETIVOS 115
2.4.1. Objetivo general 115
2.4.2. Objetivos específicos 115
2.5. HIPÓTESIS 115
2.6. VARIABLES 115

2.6.1.- Variable independiente 115
2.6.2.- Variable dependiente 116
2.6.3.. Conceptualización de las variables 116
2.6.4. Operacionalización de las variables. Indicadores 118
2.7.- Metodología de la investigación 118
2.7.1.- Tipo de investigación 118
2.7. 2.- Métodos de investigación 119
CAPITULO III PROBANZA DE LA HIPÓTESIS
3.1. Probanza jurídico-doctrinal 120
3.2. Análisis jurisprudencial 125
3.2.1.- Casación N° 652-2012 Lima 125
3.2.2.- Análisis de criterios del tribunal constitucional 127
3.3. Análisis Normativo 138
3.4.- Probanza de hipótesis 142
CONCLUSIONES 143
RECOMENDACIONES 144
BIBLIOGRAFÍA 145
APÉNDICES 150
9
GLOSARIO DE TÉRMINOS
ADMINISTRADO.- Persona cuyos bienes e intereses se encuentran al cuidado de otra
o de un órgano destinado al efecto.
ADMINISTRADOR.- Persona que tiene a su cargo la administración de un bien o
patrimonio cualquiera.
COERCIBILIDAD: Consiste en la posibilidad de ejecución forzada en los casos de
sentencia de condena.
COSA DECIDIDA: La cosa decidida es un concepto tradicional que hace referencia a
aquel acto contra el cual no procede recurso administrativo, vale decir, ha quedado
firme.
Se tiene que los pronunciamientos emitidos en sede diferente a la jurisdiccional, es
decir en sede administrativa, constituyen cosa decidida, la cual se define como la
resolución emitida para poner fin a una discrepancia en instancia diferente a la
jurisdiccional como sucede en el procedimiento trilateral; que también es comprendida
como parte del debido proceso en sede administrativa
COSA JUZGADA: Es la autoridad y la fuerza que la Ley atribuye a la sentencia resuelta
en juicio contradictorio.
Es la autoridad y eficacia que adquiere una sentencia por haber precluido, sea por
consumación o falta de actividad oportuna de los recursos que contra ella concede la
Ley.
DECRETOS: Se impulsa el desarrollo del proceso disponiendo actos procesales.

DEMANDA: Es un acto procesal en virtud de la cual una persona solicita tutela
jurisdiccional del estado.
DERECHO: El derecho es el conjunto de leyes, resoluciones, reglamentos creadas
por un Estado, que pueden tener un carácter permanente y obligatorio de acuerdo a
la necesidad de cada una y que son de estricto cumplimiento por todas las personas
que habitan en esa comunidad para garantizar la buena convivencia social entre
estas y que la resolución de los conflictos de tipo interpersonal lleguen a buen
puerto. Condición de poder tener o exigir lo que se considera éticamente correcto,
establecido o no legislativamente. 1
INIMPUGNABILIDAD: Se refiere, a que la Sentencia de cosa Juzgada no puede ser
revisada por ningún Juez cuando se hayan agotado ya todos los Recursos que dé la
Ley, inclusive el Recurso de invalidación.
Definición ABC (2015). Definición de derecho.
11
INMUTABILIDAD: Consiste, en que la sentencia no es atacable indirectamente, por
no ser posible abrir un nuevo proceso sobre el mismo tema; no puede otra autoridad
modificar los términos de una sentencia pasada en cosa Juzgada.
JURISPRUDENCIA: En un sentido amplio se entiende por jurisprudencia a toda
decisión emanada de autoridad judicial o gubernativa, independientemente de su
rango y categoría, al interpretar y aplicar el Derecho. Así, por ejemplo se habla de
Jurisprudencia de la Corte Suprema, Jurisprudencia de la Corte
Superior, Jurisprudencia del Tribunal Fiscal, del Tribunal Registral, etc.
MEDIOS IMPUGNATORIOS: Son instrumentos que la ley concede a las partes para
que alcancen la anulación o revocación total o parcial de un acto procesal que está
afectado por un vicio o error.
MEDIOS PROBATORIOS: Son todos los instrumentos que pretenden mostrar la
verdad o falsedad de un acto.
NULIDAD DE COSA JUZGADA FRAUDULENTA: es una pretensión impugnatoria
de naturaleza procesal que haya puesto fin al proceso y que tenga la calidad de
cosa juzgada alegando que en el proceso se ha seguido con fraude, colusión, se
hace dentro de los seis meses de ejecutada la cosa juzgada.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- Es el medio o vía legal de realización de
actos que en forma directa o indirecta concurren en la producción definitiva de los
actos administrativos en la esfera de la administración.

“Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y
diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto
administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los administrados. (Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, Artículo 29º).
PROCESO. Se define al proceso como el conjunto de actos que realiza el órgano
jurisdiccional y los intervinientes, debidamente concadenados, y que termina en una
sentencia. Es el instrumento esencial de la jurisdicción o función del Estado, que
consiste en una serie de actos tendientes a la aplicación o realización del derecho
en un caso concreto2.
RECUSACIÓN: las partes cuestionan la imparcialidad del juez, que ellas conocen y
pueden probar.
2
Diccionario Jurídico Espasa. (2006) Madrid-España. Editorial Espasa Galpe S-A .pag. 1175..
13
RECURSO DE APELACIÓN.- Se solicita al órgano jurisdiccional superior examine a
solicitud de parte la resolución que le produce agravio, para que sea anulado o
revocada.
RECURSO DE CASACIÓN.- Su finalidad es la correcta aplicación e interpretación
del derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia nacional por la corte
suprema de justicia.
RECURSO DE REPOSICIÓN.- Procede contra los decretos, para que el juez lo
revoque.
SEGURIDAD JURÍDICA. La estabilidad de las instituciones y la vigencia autentica
de la ley, con el respeto de los derechos proclamados y su amparo eficaz, ante
desconocimientos o transgresiones, por la acción restablecedora de la justicia en los
supuestos negativos, dentro de un cuadro que tiene por engarce el Estado de
Derecho. Cualidad del ordenamiento que produce certeza y confianza en el
ciudadano sobre lo que es derecho en cada momento y sobre lo que,
previsiblemente lo será en el futuro. 3

3
Diccionario Jurídico Espasa. Op. Cit. pag. 1302.

SENTENCIA.- Dictamen, opinión, parecer propio. Máxima, aforismo, dicho moral o
filosófico. Decisión extrajudicial de la persona a quien se encomienda resolver una
controversia, duda o dificultad. Resolución judicial en una causa. Fallo en la cuestión
principal de un proceso. El más solemne de los mandatos de un juez o tribunal, por
oposición a auto o providencia. Parecer o decisión de un jurisconsulto romano.
La palabra sentencia procede del latín sintiendo; por expresar la sentencia lo
que siente u opina quien dicta. Por ella se entiende la decisión que legítimamente
dicta el juez competente, juzgando de acuerdo con su opinión y según la ley o
norma aplicable4
TRIBUNAL: Conjunto de jueces o magistrados que administran colegiadamente
justicia en un proceso o instancia. Sala o edificio en que los jueces de todas las
jerarquías desempeñan sus funciones, aún siendo unipersonales..
CABANELLAS DE TORRES Guillermo (2007). Diccionario Jurídico Elemental: Buenos Aires-

Argentina, Editorial Heliasta págs. 3 62-363
15
RESUMEN
Esta investigación titulada ´ÉFICACIA DE LA COSA DECIDIDA EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A LA COSA JUZGADA, persigue demostrar
que la cosa decidida en la administración pública, en la práctica no es tal, pues las
resoluciones administrativas que causen estado son susceptibles de ser impugnadas
en el Poder Judicial, mediante el proceso contencioso administrativo; en otras palabras
la cosa juzgada esta por encima de la cosa decidida en la administración pública, por lo
que se propone como objetivo general: Determinar el porque la cosa decidida en la
administración pública esta subordinada a la cosa juzgada en la vía jurisdiccional; y
como objetivos específicos se proponen: Hacer un análisis de la cosa decidida en el
procedimiento administrativo; hacer un análisis de la cosa juzgada en la vía
jurisdiccional; y establecer diferencias entre la cosa decidida y la cosa juzgada. Con la
finalidad de probar nuestra hipótesis, se hace un análisis jurídico doctrinal, un análisis
jurisprudencial, así como un análisis normativo del tema, lo cual nos permite arribar a
las conclusiones y recomendaciones propuestas.
Palabras claves: Cosa decidida, cosa juzgada.

ABSTRAC
This research titled ”EFICACIA THING DETERMINED IN PUBLIC ADMINISTRATION
FACING DOUBLE JEOPARDY, seeks to demonstrate that the decisive thing in public
administration, in practice it is not so, because the administrative decisions which cause
state are likely to be challenged in the judiciary, through administrative proceedings; in
other words the res judicata is above the determined thing in public administration, so it
is proposed as a general objective: Determine why the decisive thing in public
administration is subordinate to the res judicata in the judicial process; and specific
objectives are proposed: To analyze the decisive thing in the administrative procedure;
an analysis of res judicata in the judicial process; and differentiate between the
determined thing and res judicata. In order to test our hypothesis, a doctrinal legal
analysis, a jurisprudential analysis and normative analysis of the topic it is made, which
allows us to arrive at the conclusions and proposed recommendations.
Keywords: determined Cosa, res judicata.
17
INTRODUCCIÓN
Mediante la presente investigación titulada ´ÉFICACIA DE LA COSA DECIDIDA
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A LA COSA JUZGADA, se pretende
demostrar que la cosa decidida en la administración pública, en la práctica no es tal,
pues las resoluciones administrativas que causen estado son susceptibles de ser
impugnadas en el Poder Judicial, mediante el proceso contencioso administrativo 5; en
otras palabras la cosa juzgada esta por encima de la cosa decidida en la administración
pública, pues un procedimiento administrativa resuelto en última instancia no surte
eficacia alguna porque el Poder Judicial puede dejar sin efecto lo resuelto, mediante
una resolución judicial firme conocida como cosa juzgada
La cosa juzgada es una institución con la que diariamente tienen que
confrontarse abogados, jueces y fiscales. Su estudio es considerado uno de los más
complejos y, sin embargo, aunque son múltiples los autores que han abordado su
análisis, los problemas que subsisten en la práctica son casi los mismos, desde hace
Artículo 148 de la Constitución vigente

más de tres milenios; de lo cual se puede afirmar que la cosa juzgada, sea cual fuere
la perspectiva desde la que se la observe, no es más que una prohibición de reiteración
de juicios que intenta conferir seguridad al ordenamiento jurídico, consiguiendo con ello
paz social.
La doctrina y la jurisprudencia se refieren a la casa decidida, por lo que se hace
necesario referirnos a la función cumple este tópico jurídico en el Derecho
Administrativo peruano, su origen, naturaleza y efectos jurídicos; así como la relación
guardan entre sí el citado axioma jurídico y la cosa juzgada como derecho fundamental
y, a su vez, como carácter inalienable de algunas resoluciones judiciales en conexión
con el debido proceso aplicado también al procedimiento administrativo.
En el marco teórico de la investigación se hace un estudio del tema sobre el
tratamiento que da la doctrina y la jurisprudencia tanto nacional como extranjera,
recurriéndose además a sus antecedentes. En el desarrollo del diseño metodológico se
abarca lo referente a la descripción del problema, la formulación del problema, la
justificación de la investigación, su viabilidad, los objetivos, la hipótesis, las variables, la
conceptualización de las variables,; el marco metodológico que comprende el tipo de
estudios y las técnicas y métodos de investigación; para la probanza de la hipótesis se
hará un análisis jurídico doctrinal y jurisprudencial sobre el tema tanto en el Perú así
como en el derecho comparado lo cual nos permitirá probar nuestra hipótesis y arribar a
las conclusiones recomendaciones a las que nos proponemos arribar.
19
CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO
1.1.- LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 5
El tratamiento de la función administrativa, comprende la Administración Publica,
formas del poder y del administrado o particular.
a) Administración pública:
El término “administración” generalmente es utilizado con diferentes
significados; “objetivamente es una acción, una realización de actividad.es para
un fin; mientras que subjetivamente la Administración implica una estructura
orgánica, un ente o pluralidad de entes a los que esta atribuida la función de
administrar”. (Carlos Carda Oviedo y Enrique Martínez Useros. Derecho
Administrativa, Tomo I. Pág. 3). Dependiendo de la adopción de uno y otro
sentido, variara la conceptualización de la Administración Publica.
Los sostenedores del carácter objetivo estructuran su enfoque a partir de
la concepción etimológica de término “administración”, bien sea que lo
consideren una Derivación de la palabra latina administratio, que significa “servir
a”
Por ello, desde el punto de vista jurídico, se conceptualiza a la Administración
Publica corno la actividad que de manera concreta, inmediata, continua y

espontanea realizan los órganos del Estado para atender los intereses públicos,
lo cual ya trataremos al estudiar la función administrativa.
Cabe resaltar que desde este punto de vista, no interesa cual es el órgano
que realiza tal actividad, pues la misma puede efectuarse por los órganos de los
Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial.
Para los seguidores del criterio subjetivo, la Administración Publica consiste
en el conjunto de órganos estructurados jerárquicamente dentro del Poder Ejecutivo,
por lo cual quedan fuera de tal concepto los órganos de los Poderes Legislativo y
Judicial que realizan funciones administrativas 6.
Rafael Martínez Morales7 nos dice que existen dos puntos de vista o criterios
a los que se acude para definir la Administración Publica:
Orgánico, de acuerdo con este criterio, el objeto de la ciencia de la
administración lo conforman todos los entes que dependen del Poder Ejecutivo; ya
sea que tal vinculación sea real o formal (incluye, secretarias, órganos
descentralizados, comisiones, empresas públicas, etcétera).
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto y LUCERO ESPINOZA (1994), Manuel, Compendio de Derecho administrativo, México Editorial
Porrúa, 1994, p. 81-82.
MARTÍNEZ MORALES, Rafael (1994), Derecho Administrativa, segunda edición, editorial HARLA S.A., p. 49
21
Dinámico o funcional, según este punto de vista, la materia de la ciencia de
la administración, está constituida por aquellas acciones del poder público, cuya
naturaleza sea materialmente administrativa. Esto es, el objeto por estudiar es el
quehacer estatal que se realiza en forma de función administrativa (Fraga, Gordillo),
de cometido (Sayagués) o actividad administrativa (Diez, Royo, Villanova).
El administrativista peruano Ricardo Salazar Chávez 8 define a la
Administración Publica como el conjunto de organismos, órganos, personas-órgano
estatales o no estatales que ejercen la función administrativa del poder, para lo cual
tienen que valerse de diversos instrumentos o medios para el cumplimiento de sus
objetivos”.
El autor comparte el concepto de que la Administración Publica es el conjunto
de organismos, órganos estatales (incluye Poder Legislativo y Judicial) y no
estatales que ejercen función administrativa.
Cabe indicar que el artículo I de la Ley del Procedimiento administrativa N°
27444 establece:
Artículo I.- Ámbito de aplicación de la ley
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la
Administración Pública.
SALAZAR CHÁVEZ, Ricardo (2004), La función administrativa, diplomado en Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Lima.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o” entidades” de
la Administración Publica:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato
expreso de ley que las refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado, conforme a la normativa de la materia.
b) Función Legislativa
Desde el punto de vista material, la función legislativa se manifiesta en la
actividad estatal que tiene por objeto la creación de normas de carácter general,
imperativas y coercitivas, es decir, de normas jurídicas, cuya expresiónmás clara es la
23
ley. Su generalidad se manifiesta en el hecho de que su aplicación debe incluir a todas
las personas, sin distinción alguna, mientras se encuentre vigente; su imperatividad, en
la necesidad de sometimiento de las personas que se encuentren dentro del supuesto
que ella prevé, personas físicas o colectivas, gobernantes y gobernados; y la
coercibilidad, en la posibilidad de su aplicación aun en contra de la voluntad de sus
destinatarios.
Visto de esta manera, encontramos que el estudio de la función desde el punto
de vista material debe prescindir de la consideración de su creador; solo se debe tomar
en cuenta la naturaleza propia del acto en que se manifiesta, prescindiendo del órgano
que realiza la actividad. Así, cuando el Poder Legislativo emite una ley; cuando el
Ejecutivo la reglamenta, y cuando la Suprema Corte expide su Reglamento Interno con
base en la Ley Orgánica del Poder Judicial, estamos frente a expresiones de la función
legislativa desde el punto de vista material, ya que esos actos se concretan en normas
generales, imperativas y coercibles, independientemente de la naturaleza del órgano
que los produjo.
A diferencia de este enfoque, la función legislativa desde el punto de vista formal
solo toma en cuenta el órgano que realiza la actividad, independientemente de la
materia o contenido del acto. Por ello, todo acto que emane del Poder Legislativo,
desde el punto de vista formal, subjetivo u orgánico, será una función legislativa, aun
cuando materialmente revista el carácter jurisdiccional o administrativo.
El enfoque orgánico de la función legislativa dio lugar al principio de la “autoridad
formal de la ley”, el cual establece que solo el Poder Legislativo puede crear leyes,
derogarlas o modificarlas, a través de un procedimiento que se conoce como “proceso
legislativo”. Así lo establece el inciso f) del artículo 72 constitucional, el cual dispone que
“en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se observaran los
mismos trámites establecidos para su formación”.
De acuerdo con lo anterior, para que un ordenamiento pueda ser considerado ley,
desde el punto de vista formal y material, debe ser de carácter general, imperativo y
coercitivo y, además, debe ser producido por el Poder Legislativo, mediante el proceso
legislativo9.
Características
 Consiste en legislar.
 Legislar implica emitir normas con naturaleza de ley (material).
 Ley material es norma general, abstracta, impersonal, tiende a la permanencia y
señala que hacer (o que no hacer).
La Ejercen:
 El Congreso de la República.
 El Consejo de Ministros.
 Las regiones.
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto y LUCERO ESPINOZA, Manuel, Compendio de Derecho Administrativo, óp. cit.23-24
25
 Los concejos municipales provinciales.
 Los concejos municipales distritales.
 Todos son estatales.
 La forma jurídica es la ley en sentido material.
Denominaciones de la ley:
 Ley orgánica
 Ley
 Decreto legislativo.
 Decreto de urgencia.
 Decreto supremo.
 Ordenanza.
c) Función Jurisdiccional
“La jurisdicción fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o
las situaciones o intereses jurídicos”, de lo que podemos establecer que esta función
presupone una contradicción de intereses o una situación de duda que puede ser
resuelta con la aplicación del derecho.
Esta concepción material de la función judicial, o jurisdiccional, tiene como origen
la incertidumbre o el conflicto de intereses que el Estado debe resolver a fin de procurar

la seguridad de sus habitantes, los cuales no pueden hacerse justicia por su propia
mano (artículo 17 constitucional).
En virtud de los fines del Estado, esta función solo puede ser realizada por el, a
través de la declaración que se manifiesta en un acto concreto, generalmente la
sentencia. De esta manera la función jurisdiccional, “subsume un caso concreto bajo la
norma abstracta, (...) y dice cuál es la fuerza que le corresponde en virtud de la
autoridad del Estado y las consecuencias jurídicas que se han de seguir de él”, esto nos
permite concluir que la función jurisdiccional tiene como fin el respeto de la norma que
ha sido producto de la función legislativa, al darle definitividad a la sentencia, que
adquiere la calidad de cosa juzgada, por la cual no podrá ser modificada.
Identificada así la función jurisdiccional desde el punto de vista material, es decir,
en razón de la naturaleza intrínseca del acto en que se manifiesta,podemos localizarla
en diversas manifestaciones de los poderes del Estado. El Ejecutivo realiza funciones
jurisdiccionales cuando a través de sus tribunales de lo contencioso administrativo y del
trabajo, resuelve las controversias que le son planteadas, y el legislativo al juzgar sobre
la responsabilidad política de los servidores públicos.
Desde el punto de vista formal, la función jurisdiccional solo es realizada por los
órganos judiciales 5.
Características
 Consiste en declarar el derecho.
27
 La ejerce el Sistema de Administración de Justicia:
 Poder Judicial (organismo).
 Consejo de Justicia Militar.
 Árbitros.
 Comunidades campesinas.
 Comunidades nativas. ‘
 La forma jurídica es la sentencia.
d) Funciones Especiales
 Tienen un núcleo propio: el control gubernamental
 Evaluar periódicamente el cumplimiento de las normas o la calidad de la gestión de
la función administrativa.
 Quien la ejerce es el Sistema Nacional de Control.
 La forma jurídica es el informe de control.
 . El proceso o procedimiento es la acción de control.
e) Función Administrativa
Viene a ser una manifestación del poder consiste en la concreción de los fines
del poder y está involucrada al igual que las otras funciones del poder con la realización
de valores y metas programáticas que interesan a toda la sociedad.
Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinoza 10 sostienen: “La
función administrativa, cuyo contenido es materia fundamental del Derecho
administrativo, plantea problemas en lo que respecta a la identificación de su
significado. Algunos autores sostienen que esta función es la que realiza el Poder
Ejecutivo, o a la actividad que efectúan los órganos de la Administración Publica”.
Desde el punto de vista formal u orgánico tal criterio resulta exacto, sin embargo,
materialmente el problema no se resuelve, en tanto que con el nada se dice acerca del
contenido de la función administrativa.
Por otro lado, el criterio orgánico solamente serla valido si a cada uno de los
órganos estatales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Le correspondiera realizar una sola
función, lo cual ya vimos que no acontece, ya que el Ejecutivo también realiza acciones
jurisdiccionales y legislativas, y la función administrativa de igual manera es realizada
por los Poderes Legislativo y Judicial.
Otros autores han pretendido encontrar el significado de la función administrativa
por el método de exclusión de las otras funciones. En este sentido se dice que dicha
10
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto y LUCERO ESPINOZA, Manuel, Compendio de Derecho administrativo, óp. cit., pp. 23- 28.
29
función es la actividad estatal que queda después de restar la legislativa y la
jurisdiccional; es decir, es la actividad que no corresponde ni a la legislativa ni a la
jurisdiccional. Esta teoría es de carácter negativo, que tiene su base en un criterio
residual y que aunque en principio p>areciera exacta, nada nos dice respecto del
contenido de la función administrativa, además de que para muchos autores resulta
objetable por el hecho de que los órganos estatales no solo realizan las funciones
tradicionales que hemos señalado, sino que también existe una cuarta función, como es
la política o gubernativa.
En virtud de que tanto el criterio orgánico como el residual no han sido suficientes
para resolver el problema respecto de que es la función administrativa, otros autores
toman un criterio objetivo o material. En este caso se hace referencia al objeto o
contenido de la función; es decir, como sostiene Revidatti, a lo que el Estado hace o
debe hacer para cumplir sus finalidades.
Con base en dicho criterio, objetivo o material, diversos autores han definido la
función administrativa como la “actividad practica que el estado desarrolla para cuidar
de inmediato los intereses públicos que sume en los fines propios” (Zanobini); o “una de
las funciones del Estado que tiene por objeto la satisfacción de las necesidades
colectivas de manera directa e inmediata” (D’Alessio); o “una de la funciones del Estado
que tiene por objeto la satisfacción directa e inmediata de las necesidades colectivas
por actos concretos, dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley”
(Basabilbaso); o como “la actividad que tiende a las satisfacción inmediata de las
necesidades del grupo social y de los individuos que la integran” (Marienhoff).

A pesar de que tales definiciones dan una idea del contenido de la función
administrativa, resulta imprescindible buscar más a fondo su contenido, en tanto que de
ellas solo se desprende el aspecto teleológico de la función.
Para identificar la función administrativa es necesario que partamos de las
características que la hacen diferente de las otras dos funciones estatales. Tales notas
de distinción son: concreción, inmediatez, continuidad y espontaneidad.
La concreción de la función administrativa se contrapone con la legislativa, ya
que en esta los actos que produce son de carácter general y abstracto; es decir la
creación de actos regia. En cambio, aquella función se caracteriza porque el acto
administrativo es concreto, ya que atiende a casos particulares y determinados a través
de actos jurídicos o de operaciones materiales.
La inmediatez se contrapone a la función legislativa, toda vez que esta procura la
ejecución, en primer grado, de las normas constitucionales; en cambio en la función
administrativa, al igual que la jurisdiccional, la ejecución inmediata es de las leyes, y de
manera mediata, o en segundo grado, de la Constitución.
También la inmediatez de la función administrativa se manifiesta, desde otro
punto de vista, tomando en cuenta la prontitud con la cual se satisfacen las necesidades
públicas, puesto que a través de ella se procura la pronta e inmediata consecución de
los fines estatales, cuestión que no se da en la legislativa, porque ella tiende a limitar o
condicionar la conducta de las personas, y tampoco se presenta en la jurisdiccional, ya
31
que a través de esta el Estado procura que la voluntad legislativa sea observada, lo que
da por resultado que las necesidades públicas se realicen de manera mediata.
La continuidad de la función administrativa consiste en que esta se realiza de
una manera permanente o ininterrumpida, lo cual no se da ni en la legislativa ni en la
jurisdiccional, que se llevan a cabo de manera permanente ininterrumpida, lo cual no se
da ni en la legislativa ni en la jurisdiccional, que se llevan a cabo de manera aislada y
esporádica.
La espontaneidad distingue a la función administrativa de la jurisdiccional, en
tanto que esta necesita de petición del interesado, ya que el juzgador no puede actuar -
de oficio para tramitar un proceso; en cambio, en la administrativa actúa sin necesidad
de que se lo pida la parte interesada, puesto que lo hace por iniciativa espontanea de
los órganos administrativos.
Lo anterior obedece al hecho de que la función jurisdiccional supone la
controversia o la incertidumbre, respecto de ciertos hechos o intereses, que requiere de
la petición del interesado; en cambio, la administración presupone la existencia de
normas a las cuales se va a dar plena eficacia mediante su ejecución, a fin de satisfacer
el interés público.
Planteados estos aspectos básicos podemos establecer que la función ad-
ministrativa es la realizada por el Estado de una manera concreta, inmediata, continua y
espontánea, para satisfacer de manera directa las necesidades públicas.

Respecto a la función administrativa el maestro Agustín Gordillo dice: “dado a
que la función administrativa no es realizada por ningúnórgano con exclusión de los
demás y que no tiene un contenido propio que la caracterice, su definición es la suma
de las conclusiones parciales que hemos expuesto. Diremos que la función
administrativa es:
En primer lugar, toda la actividad que realizan los órganos administrativos y
autoridades administrativas independientes (criterio subjetivo); en segundo lugar, toda
actividad que realiza el órgano legislativo, excluida la función legislativa (en sentido
material y orgánico) que le es propia (criterio residual); en tercer lugar, toda actividad
que realizan los órganos judiciales, excluida la función jurisdiccional (en sentido material
y orgánico) que específicamente realizan (criterio residual)”.
O sea que es “toda la actividad que realizan los órganos administrativos y la
actividad que realizan los órganos legislativas y jurisdiccionales, excluidos
respectivamente los hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales”. Por
razones de simplificación no incluimos en este concepto el caso de las funciones
administrativas excepcionalmente realizadas por instituciones no estatales 11.
11
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, parte general, ARA EDITORES, pp. 86-88.
33
El maestro Juan Carlos Cassagne12 dice que respecto a la función administrativa
hay tres concepciones o teorías que tratan de definir la función administrativa:
▪ Concepciones subjetivas u orgánicas
Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la función
administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder
Ejecutivo y los órganos y sujetos que actúan en su esfera.
▪ El criterio objetivo o material
Las concepciones que fundan la noción de función administrativa en el criterio
material tienen en común el reconocimiento de las actividades materialmente
administrativas no solo del Poder Ejecutivo, sino también de los órganosLegislativo y
Judicial.
12
CASSAGNE, Juan Carlos (2004), Derecho administrativo, Tomo I, séptima edición Buenos Aires Abeledo- Perrot, , pp. 86-88.
Las notas que caracterizan a la administración y que permiten diferenciarlas de la
legislación y la jurisdicción son principalmente su carácter concreto, la inmediatez la
continuidad. Algunos autores añaden también la característica de constituir una
actividad práctica y normalmente espontanea.
En consecuencia la función administrativa en sentido material, puede ser
considerada como aquella actividad que en forma inmediata, permanente, concreta,
practica y normalmente espontanea, desarrollan los órganos esta tales para alcanzar
el bien común, conforme a los regímenes jurídicos de derecho público.
▪ Otras teorías
Existen teorías que se apoyan en otras fundamentaciones para proporcionar el
concepto de administración, dentro de este concepto junto de teorías no puede dejar
de hacerse una referencia sucinta a las concepciones expuestas en la doctrina
alemana vinculadas en gran parte al positivismo jurídico.
Para la concepción llamada “residual” la administración era toda aquella actividad
que restaba luego de excluir la legislación y a la función jurisdiccional.
La función administrativa, no es sino una expresión de poder, por eso es
necesario tocar el tema de poder y esta masa de poder va a cumplir una finalidad
última que no es sino hacer realidad valores y metas programáticas que interesan a
todos los miembros de la sociedad, siguiendo la teoría de que el poder es uno solo
que, tiene que actuar y tiene que manifestarse a través de las denomina- das
35
funciones del poder entre las que tenemos: función legislativa, función jurisdiccional
y las funciones especiales de poder, función administrativa 13.
1.1.1.- FORMAS JURÍDICAS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
“Las formas jurídicas de la función administrativa son:
1.1.1.1.- REGLAMENTO
En cuanto al reglamento estamos ante una declaración de la Administración
Publica de carácter unilateral que produce efectos jurídicos generales, es decir el
reglamento tiene dos elementos prácticos para reconocerlos, es una declaración de
la Administración Publica hacia fuera de ella, esa es la regia y además tiene efectos
jurídicos generales, muy bien lo que va hacer el reglamento, es tener estas
características, ser declaración unilateral, porque es atribuible esa declaración a la
Administración Publica, es una declaración de voluntad, es una fuente de mandato
en este caso, tiene efectos generales porque afecta situaciones jurídicas generales.
13
SALAZAR CHÁVEZ, Ricardo, Formas jurídicas de la Función Administrativa, diplomado en Derecho administrativo y Procedimiento
Administrativo, Colegio de Abogados de Lima, 09-03-2006.
Declaración unilateral de voluntad de la Administración Publica, que produce
efectos jurídicos generales.
El señalar como hacer es lo que diferencia al reglamento de la ley.
Las características del reglamento:
General.
Abstracto.
Impersonal.
Tiende a la permanencia.
Señala como hacer.
También precisa conceptos señalados en la ley.
1.1.1.2.- ACTO DE ADMINISTRACIÓN O ACTO DE ADMINISTRACIÓN INTERNA
Acto de administración o acto de administración interna
El acto de administración interna está compuesto por un conjunto de decisiones o
de actuaciones, que tienen como propósito que la entidad de la Administración Publica
logre niveles de eficiencia y eficacia, es decir la entidad administrativa decide
organizarse internamente, organiza su trabajo internamente, distribuye sus recursos
internamente, realiza cuanta actividad sea necesaria al interior de la entidad, a efectos
37
de que esté debidamente preparada, para luego brindar hacia fuera sus servicios, ese es
el propósito central que tiene el acto de administración interna. El impacto inmediato del
acto de administración interna es hacia el interior de la entidad, hacia el exterior el efecto
es mediato, por ejemplo si nosotros capacitamos al personal de una entidad, lo que
buscamos es que internamente, el personal tenga los conocimientos de entrenamiento
suficiente para que la entidad esté debidamente afiatada, organizada y que tenga la
capacidad técnica que le permita afrontar con éxito los retos que le plantea su entorno o
sus destinatarios.
Corresponde a esta forma jurídica decisiones o actuaciones sobre organización
interna, personal, abastecimiento, tesorería, contabilidad, presupuesto, entre otros.
El artículo 1 inciso 1.2 señala que no son actos administrativos:
1.2.1. Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar
o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por
cada entidad, con sujeción a las disposiciones del título preliminar de esta ley, y de
aquellas normas que expresamente así lo establezcan (Ley N° 27444).
1.1.1.3.- CONTRATO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El concepto de contrato de la Administración Publica va a tener otros elementos
comunes con cualquier otro contrato, es parte de una categoría, es una especie de la
gran categoría contrato, pero va a tener peculiaridades y cuál es la peculiaridad típica en
el contrato de la Administración Publica, es que es un acuerdo de dos o más partes para
crear, regular, extinguir una relación jurídica patrimonial y como cualquier contrato dentro
de la categoría contractual, pero ¿dónde está el punto de quiebre?, o ¿dónde está el
punto de distinción?, en que por lo menos unas de las partes es una entidad de la
Administración Publica, que está ejerciendo función administrativa y que se traduce en
que una entidad administrativa para el cumplimiento de sus fines públicos.
1.1.1.4.- HECHO ADMINISTRATIVO
El hecho administrativo, que no es sino la administración física apreciable por los
sentidos, existen diversidad de maneras en que se manifiestan la función administrativa
a través de ejercicio, cuando se ve a un policía dirigiendo el tránsito, cuando se ve a un
médico que está atendiendo a un paciente, cuando un profesor está dictando su clase,
cuando un embajador está cumpliendo su función de atención a un extranjero, cuando
en el ámbito de energía y de minas se real-izan actividades, etcétera; lo que sea
físicamente apreciable por los sentidos son los hechos administrativos.
Es la ejecución propiamente tal, en los casos de hechos administrativos, pueden
producir efectos jurídicos, pueden generar esas obligaciones o derechos, por ejemplo
una impericia en la ejecución de una obra ha originado daños a un usuario, eso implica
que se estaba trabajando y rompió una Liberia, esa impericia al originar un daño, va a
generar derechos y obligaciones, derecho de resarcimiento por un lado, obligación de
resarcir por el otro lado;
Tiene diversidad de manifestaciones.
39
El artículo 1, inciso 1.2 señala que no son actos administrativos: 1.2.2. los comportamientos
y actividades materiales de las entidades (Ley N° 27444).
Roberto Dromi14 sobre el hecho administrativo sostiene: “El hecho administrativo
es toda actividad material, traducida en operaciones, técnicas o actuaciones físicas,
ejecutadas en ejercicio de la función administrativa. Dicha actividad es productora de
efectos jurídicos directos e indirectos.
Objetivamente, el hecho administrativo exterioriza función administrativa, con
prescindencia de que sea resultado de un acto administrativo, o se trate simplemente del
desarrollo de la actividad que dicha función requiere en el cumplimiento de sus
cometidos, en tal caso la ejecutoria viene dada por una norma de alcance general. De
cualquier modo, es un hecho jurídico, en tanto y en cuanto produce consecuencias
jurídicas, proviene de la Administración Pública estatal o no estatal e incide en la relación
14
DROMI, Roberto (2008), Acto administrativo, cuarta edición, Buenos Aires-Argentina .Hispana Libros, pp. 13-14.
jurídico-administrativa. En otros términos, el hecho administrativo, es una actuación
material en la ejecución de decisiones para satisfacer necesidades públicas”.
1.1.1.5.- ACTO ADMINISTRATIVO
Viene a ser la declaración unilateral de la Administración Publica que produce
efectos jurídicos individuales o individualizables de modo directo.
El concepto de acto administrativo surge de una lectura integral del artículo 1,
inciso 1.1, artículo 5, inciso 5.1 y artículo 29 de la Ley N° 27444.
Articulo 1.- Concepto de acto administrativo.
1.1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el
marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una
situación concreta.
Artículo 5, inciso 5.1.- El objeto o contenido del acto es aquello que decide, declara
o certifica la autoridad.
Artículo 29.- Definición de procedimiento administrativo.
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias
tramitados en las entidades, y que conducen a la emisión de un acto administrativo
que produzca efectos jurídicos individual o individualizables sobre intereses, obli-
41
gaciones o derechos de los administrados (ver punto de actuaciones impugnables
4.1)”.
1.1.2.- EL ADMINISTRADO
El concepto de administrado es toda persona natural o jurídica estatal no
estatal, nacional, extranjera o internacional, que se vincula con la Administración
Publica dentro de un procedimiento administrativo, o en virtud de una actividad
reglamentaria de la administración, o en virtud de actos de administración interna, o
en virtud de un contrato de la Administración Publica, o virtud a hechos
administrativos, sustantivamente tiene la denominación categoría general de
administrado.
Persona natural o jurídica que se relaciona con la Administración Publica.
Son las personas naturales o jurídicas en general, titulares de derechos
subjetivos, que son parte en el procedimiento administrativo y que buscan la
declaración de voluntad de la Administración Publica.
El artículo 50 de la Ley N° 27444 indica que son administrados: la persona
natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental,
participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene en un
procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en
igualdad de facultades y deberes que los demás administrados. El artículo 51 de la
misma ley indica:

Se consideran administrados respecto de algún procedimiento administrativo
concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales
o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses
legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse.
1.1.2.1.- CÍRCULOS DE PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO
Teniéndose en cuenta que tratamos el proceso contencioso administrativo, es
importante lo expresado por Eduardo García de Enterría y Tomas Ramón Fernández
respecto a los círculos de protección del administrado: “Como ya sabemos el
administrado no siempre se encuentra ante la Administración en una position de
pasividad, sino que, también, es titular de situaciones jurídicas activas de derechos e
intereses, incluso, de verdaderas potestades ejercitables frente a los entes públicos.
Cuando estos actúan, pueden llegar a lesionar tales derechos e intereses de los
particulares, lesión que exigirá una reparación adecuada en los términos que acabamos
de estudiar. Sin embargo, esto no basta, evidentemente. Es necesario establecer un
sistema que asegure en la medida de lo posible, que estos conflictos no surjan y, para el
caso de que lleguen a producirse, es necesario igualmente arbitrar unas garantías que
permitan una defensa de los derechos e intereses individuales. Se trata, en fin, de
asegurar la sumisión de la administración al derecho, de hacer efectivo y operante el
principio de legalidad y su sane ion.
43
A esta idea central responden una serie de técnicas cuya existencia y correcto
funcionamiento constituyen otras tantas garantías de la position jurídica del
administrado, sin perjuicio de que puedan y deban cumplir otras finalidades adicionales
de semejante importancia, como tendremos ocasión de precisar más adelante. El
procedimiento administrativo es la primera de esas garantías, en tanto que supone que
la actividad de la Administración tiene que realizarse obligatoriamente a través de unos
cauces determinados, como requisitos mínimos para que pueda ser calificada de
actividad legitima. El sistema de recursos contra los actos y disposiciones emanados de
la Administración constituye, en principio un segundo circulo de garantías, puesto que
permite a los administrados reaccionar frente los actos y disposiciones lesivos a sus
intereses y obtener, eventualmente, su anulación, modificación o reforma, en último
término -y esto es sin duda lo más importante corresponde a los jueces y tribunales
pronunciarse definitivamente sobre la legalidad de la actuación administrativa, bien
revisando a posteriori dicha actuación y anulando, en su caso, aquellos actos
administrativos y disposiciones generales que sean disconformes con el ordenamiento
jurídico, a través de los correspondientes recursos contencioso-administrativos, bien
poniendo freno por la vía interdictal a aquellas actuaciones de la administración que
constituyan vías de hecho en el sentido que ya conocemos 15.
15
GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo y RAMÓN FERNÁNDEZ ,Tomas, (2002), Curso de Derecho Administrativo, Madrid, CIVITAS, pp. 441-442.
Ramón Huapaya Tapia16, sin lugar a dudas el peruano que más ha estudiado el
proceso contencioso administrativo, respecto a los círculos de protección del
administrado nos dice:
“Definitivamente el derecho administrativo genera una serie de círculos de
garantía a favor de la persona. Hay una teoría de García de Enterría y Tomas Ramón
Fernández autores del curso de derecho administrativo tan famoso que dice que hay tres
(3) círculos de protección del administrado.
a) El primer círculo de garantía es el Procedimiento Administrativo.
Es decir mi primera garantía como ciudadano es que si yo voy a relacionarme con
una autoridad pública tiene que haber un procedimiento administrativo, por ejemplo para
pedir una pensión hay un procedimiento, para pedir una licencia de funcionamiento hay
un procedimiento, para pedir una licencia para hacer un espectáculo publico hay un
16
HUAPAYA TAPIA, Ramón, objeto y sujetos del proceso contencioso administrativo, en Diplomatura de especialización en procedimiento
administrativo, contencioso administrativo y función publica, Trujillo 29 de Setiembre del 2012.
45
procedimiento. Procedimiento mínimo que tiene la información de los plazos que está en
el TUPA y además los requisitos para obtener el derecho desde el punto de vista de los
actos favorables, pero hay un procedimiento para pedir prestaciones a la administración,
pero también cuando la administración ejerce su poder hay un procedimiento. De hecho
el procedimiento sancionador es expresión de esto: si la administración Publica va
imponer una sanción a la persona, seguirá un procedimiento para ejercer correctamente
sobre todo para que la persona ejerza su derecho constitucional de defensa, la garantías
mínimas de la ley del procedimiento administrativo general son imprescindibles para
administrar la legalidad y la validez de este procedimiento sancionador. Asimismo el
procedimiento de ejecución coactiva, por ejemplo, cuando se liquida una deuda, que se
debe a la administración a partir de una obligación de naturaleza no tributaria, regidas
por la Ley N° 26979, la ley de ejecución coactiva, se sigue un procedimiento formal.
¿Para qué? Para la ejecución de ese acto administrativo, para la ejecución de esa deuda
sobre el patrimonio del deudor de la administración, entonces el procedimiento
administrativo es la garantía básica de todo ciudadano frente al ejercicio del poder
administrativo, pero esa garantía no es suficiente, la garantía del procedimiento implica
que yo en un trámite tenga plazos, términos, requisitos, una serie de normas garantistas
pero en general son normas que brindan garantías dentro de la administración.
b) Segundo Círculo, Los Recursos Administrativos.
Es decir, si me relaciono con un gerente municipal y este funcionario me deniega un
hecho administrativo por ser enemigo de mi familia, al no querer dar licencia para un
negocio, este hecho seria arbitrario. Jerárquicamente existe una instancia de apelación,
por ejemplo el alcalde o el concejo municipal o algún tipo de instancia superior que
permita que corregir el acto del funcionario. En el derecho administrativo de la
organización administrativa existe un principio básico de la jerarquía. Entonces siempre
que hay alguien que tramita un procedimiento, va a ver un superior es la regia general,
no siempre pasa, a veces hay autoridades que tienen instancia única, por ejem plo
cuando un alcalde dicta un acto administrativo en primera y única instancia, se agota la
vía administrativa, porque el concejo es un órgano normativo fiscalizador en cambio el
alcalde es la autoridad ejecutiva unipersonal que ejerce funciones ejecutivas dentro de
la municipalidad, siendo el alto mando dentro de un municipio.
La segunda garantía es el derecho al recurso, tanto en el recurso de
reconsideración, que presentando nueva prueba, se puede corregir un acto
administrativo, como el recurso de apelación que es un recurso de grado jerárquico, que
busca una diferente interpretación del derecho aplicable, como toda apelación en el
derecho procesal, y finalmente un recurso de revisión cuando las dos primeras
instancias no han sido nacionales y cuando llegan a una tercera autoridad nacional que
resuelven los recursos, ahí tenemos una segunda garantía.
Sin embargo, lo que dice García de Enterría y Fernández es que esa garantía se
ejerce dentro de la administración, entonces también es muy probable que haya un
espíritu de cuerpo, supongamos que el gerente es amigo del alcalde, tendrá entonces la
ética para enmendar la plana.
c) Tercera Garantía.
47
Es la garantía judicial del proceso contencioso administrativo, acudir a un poder
independiente, imparcial del estado para que se revise la actuación administrativa, esa
es la idea del contencioso administrativo, porque es la garantía más perfecta desde el
punto de vista procesal, porque hay un juez que va a recibir una demanda y va a
corregir la actuación administrativa ilegal. Esa es la idea básica del contencioso
administrativo, la idea de un juez que corrige las actuaciones ilegales de la
Administración Publica. Esa es la idea central de esto y as! lo menciona el artículo 148
de la Constitución Político del Perú, cuando consagra esta garantía, que en el Perú se
hace a nivel del Poder Judicial.
La primera idea es que hay una base constitucional del contencioso administrativo,
pero esta base constitucional es muy estrecha, porque se habla de resoluciones
administrativas y, esa es justamente la primera estrechez que tiene la constitución, tiene
una idea de que el único modo en la cual se expresa la administración Publica es la
resolución y eso no es cierto, donde queda por ejemplo el silencio negativo, donde
queda por ejemplo la actividad contractual de la Administración Publica; ês que acaso
los contratos administrativos son resoluciones? No lo son. También inclusive podemos
hablar del ámbito reglamentario, entonces el concepto clave no es la resolución, no es
causar estado, porque causar estado es únicamente agotar la vía administrativa,
principio que no es constitucional, porque el agotamiento de la vía administrativa es
simplemente un requisito legal, que de acuerdo a lo que dice la propia ley del proceso
contencioso, es un requisito que se puede exceptuar, inclusive la misma jurisprudencia
de la Corte Suprema, de los cuales es posible exceptuarse el agotamiento de la vía
administrativa”.
1.2.- LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
La razón de tratar los recursos administrativos, es que para iniciar un proceso
contencioso administrativo casi en su generalidad hay que obligatoriamente agotar la
vía administrativa. Y la vía administrativa se agota con los recursos administrativos.
El recurso en la vía administrativa puede definirse pues como una pretensión
deducida ante un órgano administrativo, por quien está legitimado para ello, con la
finalidad de obtener la anulación o la modificación de un acto administrativo dictado por
ese mismo órgano o por un inferior jerárquico 17.
Los recursos son actos de los interesados, por los que se solicita la modificación
o revocación de un acto o disposición general y, en su caso, la compensación
correspondiente, por entenderse que la conducta administrativa era ilegitima. Los
recursos administrativos se distinguen de la revisión por la naturaleza de actuación de
17
GARRIDO FALLA, Fernando (2002), Tratado de derecho administrativo, volumen III Madrid ,editorial Tecnos, p. 61.
49
los interesados y los caracteres que legalmente se establecen. A diferencia de los
recursos jurisdiccionales, son resueltos por la propia administración que actúa como
juez y parte Estado.18
Juan Carlos Cassagne19 sostiene: “como se ha visto el recurso es toda
impugnación, en término, de un acto o reglamento administrativo que se dirige a
obtener, del órgano emisor, del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce el
control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado.
Lo esencial del recurso administrativo consiste en que se trata de un acto de
impugnación, de un acto o reglamento administrativo anterior, que da lugar a un nuevo
procedimiento que posee carácter administrativo, desde el punto de vista material.
Esto es así porque su resolución se canaliza a través de la emisión de un nuevo acto
que traduce la función administrativa (en sentido material u objetivo) por parte de un
18
MARTIN MATEO, Ramón (2004), Manual de derecho administrativo, 23 edición, Navarra, editorial Aranzadi S.A., p. 309
19
CASSENGE, Juan Carlos. Derecho administrativo, Abeledo- Perrot,tomo II,sétima edición, Buenos Aires, 2004, p. 589
órgano del Estado”.
Juan Carlos Morón Urbina sobre el concepto del recurso dice: “el recurso
administrativo es aquel acto procesal que realiza el administrado a través del cual
pretende la modificación o sustitución de un acto administrativo que le afecta, ante
una autoridad administrativa. Los recursos administrativos sir- ven, pues, para que la
administración revise a pedido de parte la legalidad de sus actos. ‘
De lo señalado podemos denominar recurso administrativo a la manifestación de
voluntad unilateral y recepticia del administrado por la cual dentro de un procedimiento
iniciado contesta una decisión de la administración que le causa agravio, exigiéndole
revisar tal pronunciamiento, a fin de alcanzar su revocación o modificatoria. Si el
interesado está conforme con la decisión administrativa y, por ende, no impugna, ha
consentido la resolución y concluye el procedimiento.
Pero si considera lo contrario, el sistema jurídico le reconoce la facultad procesal
de cuestionarla aun en sede administrativa”20.
20
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2009), Los recursos en la ley del procedimiento administrativo general y en los procedimientos sectoriales,
Lima Editorial Gaceta Jurídica, p. 9
51
Christian Guzmán Napurí, citando a Morel Ocaña indica: “el recurso ad-
ministrativo es un acto del particular en el cual se formula un pedido de modificación o
sustitución de un acto administrativo a la entidad que lo emitió. Los recursos
administrativos son en consecuencia, mecanismos de revisión de actos administrativos
a pedido de parte. En tal sentido los recursos configuran propiamente un procedimiento
administrativo denominado procedimiento recursal, destinado a reformar un acto
administrativo, generando la nueva revisión del mismo por parte de la propia
administración Publica. Elio implica la principal diferencia existente entre los recursos
administrativos y el proceso contencioso administrativo que es más bien un proceso
judicial, y que no configura propiamente un recurso” 21.
21
GUZMÁN NAPURI, Christian (2013), Manual del procedimiento administrativo general, Lima. Pacifico Editores, p. 805.
Flavio I. Lowenrosen22 define: “Los recursos administrativos son interposiciones
materiales, efectuadas por los particulares, destinadas a que la administración, revoque,
total o parcialmente, una decisión por ella adoptada”.
Para el autor el recurso administrativo es un medio impugnatorio de defensa a
favor de los administrados que se lleva a cabo a través de un procedimiento con la
finalidad que la administración Pública emita una resolución que anula, modifica o
confirma un acto administrativo considerado para el administrado ilegal.
Los recursos administrativos son medios impugnatorios que interponen los
administrados para analizar, revisar, modificar o invalidar una resolución expedida por la
administración. Frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o
lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa
mediante los recursos administrativos.

22
LOWENROSEN, Flavio (2002), Practica de derecho administrativo, Buenos Aires,Ediciones Jurídicas, p. 262.
53
Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos
de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan
indefensión. La contradicción a los restantes actos de tramite deberá alegarse por los
interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán
impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto
definitivo.
No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que
hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos por no haber
sido recurridos en tiempo y forma (artículo 206, Ley N° 27444).
Todos los recursos administrativos que se interponen deben ser autorizados por
letrado, conforme lo establece el artículo 211 de la ley antes indicada.
Elementos de los recursos
La existencia de los recursos administrativos exige una serie de elementos, sin
los cuales no sería posible alcanzar el propósito de autocontrol de la legalidad de los
actos de la administración. Los elementos esenciales determinan la existencia del
recurso y necesariamente deben cumplirse para su procedencia. Estos elementos son:
Previsión en la ley.
La revisión de legalidad con base en una instancia del particular solo puede
proceder cuando en la ley está expresamente previsto el procedimiento que debe
desahogarse, y la autoridad que deberá hacerlo, que puede ser la misma que emitió el
acto, el superior jerárquico, o una autoridad administrativa especial para estos efectos,
ya que las promociones sin base legal no vinculan a la autoridad para emitir una
resolución, por otra parte, si la revisión la realiza de manera oficiosa, su actividad solo
constituye una forma de manifestación interna de su autoridad.
Un acto administrativo previo.
Para que exista el recurso debe haber un objeto sobre la cual incida la
actuación de la administración, a fin de revisar la legalidad de la resolución
pronunciada con anterioridad.
Una instancia de parte.
Estos medios de defensa solo pueden existir mediante el impulso inicial de un
particular a quien, se supone, afecta la actuación de la autoridad, ya que si no
existiera la promoción del gobernado, la actuación oficiosa no constituiría un recurso.
Un interés jurídico lesionado.
La promoción para que la autoridad proceda a la revisión de sus actuaciones
solo puede realizarla quien tenga un interés jurídico, es decir, el reconocimiento
que la norma jurídica hace para la defensa de un derecho del particular, o, en todo
caso, el reconocimiento de un interés legitimo por la situación particular del
gobernado, de tal forma que la falta del interés jurídico o legítimo, en su caso, dará
lugar al desechamiento de la instancia, o su sobreseimiento.23

23
DELGADILLO GUTIÉRREZ Luis Humberto (2003), Principios del Derecho TributarioCuarta Edición, México, Limusa Noriega Editores, p. 186
55
Requisitos del recurso
Los recursos tienen requisitos de forma y de tiempo.
Requisitos de forma
Los recursos deben cumplir con los siguientes requisitos:
 Nombres y apellidos completos, domicilio y numero de documento nacional de
identidad o carnet de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de
representante y de la persona a quien represente.
 La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y,
cuando le sea posible, los de derecho. (Señalar el acto del que se recurre según
artículo 211 de la Ley N° 27444).
 Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
 La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,
entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario,
según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
 La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento,
cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este
señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido
subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.

 La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA.
 La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya
iniciados (artículo 113 de la Ley N° 27444).
 Sello y firma del letrado (artículo 211 de la Ley N° 27444).
Requisitos de tiempo
Esta referido al plazo que se tiene para impugnar o presentar un recurso.
El plazo para interponer un recurso de impugnación es de quince días hábiles
contándose a partir del día siguiente de la notificación o de su publicación en el diario
oficial El Peruano según corresponda.
1.2.1.- RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
El recurso de reconsideración también conocido como recurso de reposición de
revocatoria, es el recurso que se interpone ante el mismo órgano que expidió la
primera resolución o acto impugnado para que nuevamente vea, analice y modifique
el caso, teniendo en cuenta la nueva prueba aportada por los administrados.
Para Juan Carlos Cassagne24, “el recurso de reconsideración es aquel que se
deduce ante la propia autoridad que ha dictado el acto administrativo o reglamento a
fin de que lo revoque, derogue o modifique, según sea el caso, por contrario imperio.
Este recurso ha recibido las más variadas designaciones, tanto en nuestro país como
24
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, óp. cit., p. 598
57
en el derecho comparado, habiéndoselo denominado indistintamente “recurso de
revocatoria”, “recurso de reposición”, o bien “recurso de reconsideración”. Este último
concepto es el correcto pues, aparte de que técnicamente no podría utilizarse la
expresión “recurso de revocatoria” para impugnar un reglamento (ya que solo se
revocan los actos administrativos), lo cierto es que la actividad del órgano que decide
el recurso consiste en volver a considerar la legitimidad u oportunidad del acto a raíz
de la impugnación que formula el administrado.
Se trata de un recurso administrativo de carácter ordinario y optativo, en el
sentido que el particular que impugna no está obligado a deducirlo para agotar las
llamadas instancias administrativas ni es un presupuesto para la procedencia de otros
recursos que promueva ante la administración.
Características
Se interpone ante la misma autoridad que emitió el primer acto administrativo.
El plazo para su interposición es de 15 días contados a partir del día siguiente de la
notificación del acto administrativo.
Se sustenta en nueva prueba.
En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen instancia única
no se requiere nueva prueba.
El recurso de reconsideración lo resuelve la misma autoridad que emitió el primer acto
administrativo.
El plazo máximo para resolver el recurso de reconsideración es de 30 días hábiles.
Es un recurso opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación.
En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen instancia única
agota vía administrativa.
Su base legal es el artículo 208 de la Ley N° 27444.
1.2.2.- RECURSO DE APELACIÓN
Es el recurso a ser interpuesto con la finalidad de que el órgano
jerárquicamente superior al emisor de la decisión impugnada, revise y modifique la
resolución del subalterno. Como busca obtener un segundo parecer jurídico de la
Administración sobre los mismos hechos y evidencias, no requiere nueva prueba,
pues se trata fundamentalmente de una revisión integral del procedimiento desde
una perspectiva fundamentalmente de puro derecho 25.
Por el recurso de apelación el administrado (persona natural o jurídica) quien
se vio afectado por el acto administrativo interpone ante la misma autoridad u órgano
que dicto el acto administrativo, para que la autoridad superior del emisor del acto
revoque total o parcialmente la decisión anterior.
Características del recurso de apelación
25
MORÓN URBINA, Juan Carlos, los recursos en la ley del procedimiento administrativo general y en los procedimientos sectoriales, óp. cit., 48.
59
Se interpone ante la misma autoridad que emitió el primer acto administrativo para que lo
eleve al superior jerárquico.
El plazo para su interposición es de 15 días contados a partir del día siguiente de la
Se sustenta en puro derecho o en diferente interpretación de la prueba producida.
El recurso de apelación lo resuelve la autoridad jerárquica superior del que emitió el primer
acto administrativo.
El plazo máximo para resolver el recurso de apelación es de 30 días hábiles.
El recurso de apelación generalmente agota vía administrativa.
1.2.3.- RECURSO DE REVISIÓN
El recurso de revisión es un recurso excepcional que se interpone contra
actos administrativos emanados de entidades descentralizadas o de competencia
nacional, con la finalidad de que la autoridad jerárquicamente superior revoque,
modifique o sustituya el acto administrativo.
Características
Se interpone ante la misma autoridad que resolvió el recurso de apelación para que lo
eleve al superior jerárquico.

El plazo para su .interposición es de quince días contados a partir del día siguiente de la
El recurso de revisión lo resuelve la autoridad jerárquica superior del que resolvió el recurso
de apelación.
El plazo máximo para resolver el recurso de revisión es de 30 días hábiles.
El recurso de revisión siempre agota vía administrativa.
1.2.4.- LA QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN NO ES RECURSO
ADMINISTRATIVO.
El interesado a quien la administración no le resuelve en tiempo una petición
formulada, en dicha sede se encuentra facultado para interponer una queja ante el
inmediato superior jerárquico, siempre que no se trate de procedimientos recursivos y
requerir el dictado de la resolución en cuestión frente al defecto de tramitación o
incumplimiento de plazos.
No existe plazo para interponerla ni está sujeta a requisito procedimental
previo alguno. Es resuelta por el inmediato superior jerárquico del órgano que debla
61
producir la actividad administrativa omitida la decisión que al efecto se dicte es
irrecurrible en sede administrativa26.
La queja es un remedio procesal por ello no constituye un recurso
impugnativo, considerándose un remedio procesal, y viene a ser el derecho que
tienen los administrados de reclamar ante la administración contra los defectos de
tramitación y en especial los que supongan paralización o infracción de los plazos
establecidos en la ley, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de
trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la
instancia respectiva, conforme se establece en el artículo 158 de la Ley N° 27444.
La finalidad de la queja es corregir deficiencias funcionales en el
procedimiento administrativo.
Plazo para interponer la queja
No existe un plazo perentorio, se puede interponer en cualquier memento que
el administrado considere que el procedimiento no se está realizando conforme a lo
normado, y que existe una conducta desviada o incorrecta.
Tramite de la queja
La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita y citándose el
deber infringido y la norma que lo exige.
26
REJTMAN FARAH, Mario (2000), Impugnación judicial de la actividad administrativa, La Ley,

Buenos Aires, pp. 90-91.
La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes, previo traslado al
quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente
de lo solicitado.
En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya presentado
la queja, y la resolución será irrecurrible. La autoridad que conoce de la queja puede
disponer motivadamente que otro funcionario de similar jerarquía al quejado asuma el
conocimiento del asunto.
Efectos de la queja
En caso de declarase fundada la queja:
Se dictan las medidas necesarias correctivas pertinentes respecto del procedimiento.
Inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al funcionario responsable.
ACTO FIRME
Es aquel acto que no puede ser impugnado ni administrativa ni judicialmente
por cuanto venció el plazo al administrado, para interponer de manera oportuna los
recursos administrativos ante la Administración.
Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se
perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto (artículo 212 de la ley).
63
La doctora Teresa Tovar Mena, miembro del Estudio Echecopar, en un artículo
publicado en el Diario Oficial El Peruano, que titula “Firmeza y revocación en proceso
administrativo”27, en una parte de este dice:
“Conviene revisar algunos conceptos relacionados con la posibilidad de cambio
de los actos administrativos o su impugnación.
a) En primer lugar, los actos administrativos según su impugnabilidad, pueden ser
actos administrativos firmes, que ya no se impugnan y actos administrativos no
firmes porque aún son susceptibles de impugnación.
Cabe anotar que una diferencia con una sentencia en un proceso judicial es que el
acto administrativo firme lo es para el administrado, al que resulta aplicable sus
efectos. Sin embargo, no lo es para la administración, que puede modificarlo si se
cumplen determinadas condiciones previstas en la ley (revocación, corrección de
errores o, anulación de oficio). .
b) Se distinguen de otro lado los actos que causan estado en la vía administrativa, y
aquellos que no agotan dicha vía. Distinción relevante para definir el acceso a la vía
jurisdiccional, que solo precede respecto a actos que a decir de García de Enterría y
Fernández son “la última palabra” de la administración, por proceder de órganos o
autoridades a cuyas decisiones reconoce la ley esa trascendencia (véase el artículo
148 de la Constitución Política del Perú y la Ley N° 27584).
27
Diario Oficial El Peruano-Derecho, lunes 14 de abril del 2003, p. 20.

c) Por último, otra distinción efectuada por la doctrina se refiere al carácter definitivo o
no del acto, por oposición de los actos resolutivos (o que deciden una cuestión de
fondo) a los actos de tramitación, o simplemente tramites. Así pues se distingue
entre los actos-tramite y los actos principales y definitivos.
En consecuencia, según los conceptos indicados en el ámbito administrativo
pueden existir resoluciones (actos definitivos) que queden firmes (porque no se
interpusieron los recursos impugnatorios en la vía administrativa o mediante la acción
contencioso administrativa judicial) y, por tanto, tienen que ser acatadas por los
administrados involucrados.
También que una resolución definitiva agote la vía administrativa (no cabe más
impugnaciones o recursos), pero no ser firmes porque aún se puede recurrir a la vía
contencioso administrativa judicial.
En este último caso, si transcurre el plazo para iniciar el proceso contencioso
administrativo, en sede judicial, tendremos una resolución que es un acto definitivo, que
causa estado y resulta firme.
En conclusión, para efectos de considerar si existe cosa definitiva o cosa juzgada
en derecho administrativo, solo hay que tener en cuenta el concepto de resolución
firme, pues los demás actos son modificables”.
ERROR DE CALIFICACIÓN DEL RECURSO
65
El error de calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para
su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.
Existe el deber de la administración Pública de calificar el recurso, al respecto
Juan Carlos Morón Urbina28nos dice: “Como se ha venido señalando la administración
tiene la obligación de calificar el recurso administrativo que ha sido interpuesto para esto
debe tener en cuenta los principios que guían el procedimiento administrativo, cobrando
mucha importancia en este punto el principio de informalidad, principio a través del cual
la administración debe evitar rechazar los recursos por errores que bien pueden ser
subsanados. Así- mismo es importante mencionar que una vez que el recurso haya sido
admitido y calificado, la decisión de este debe comprender todos los asuntos sometidos
a su consideración dentro del ámbito de su competencia o aquellos que surjan con
motivo de la sustentación, aunque no hayan sido alegados por los administrados o
motivado su impugnación. Por su parte, el contenido de la resolución puede ser

28
MORÓN URBINA, Juan Carlos, Los recursos en la Ley del Procedimiento Administrativo General y en los Procedimientos Sectoriales, óp. Cit,
40
confirmatorio, modificatorio o revocatorio del acto impugnado, así como ordenar la
reposición en caso de vicios en el procedimiento”.
LOS EFECTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO
La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal
establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
▪ No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien competa
resolver el recurso podrá suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto
recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
▪ La decisión de la suspensión se adoptara previa ponderación suficientemente
razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y
el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido.
▪ Al disponerse la suspensión podrán adoptarse las medidas que sean necesarias
para asegurar la protección del interés público o los derechos de terceros y la eficacia
de la resolución impugnada.
▪ La suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso administrativo o el
correspondiente proceso contencioso administrativo, salvo que la autoridad administrativa o
judicial disponga lo contrario si se modifican las condiciones bajo las cuales se decidió.
67
EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Conforme al artículo 188 de la Ley del Procedimiento administrativo N° 27444, los
efectos del silencio administrativo:
▪ Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedaran
automáticamente aprobados en los términos en los que fueron solicitados si, transcurrido el
plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el
pronunciamiento.
▪ El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que
pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el
artículo 202 de la Ley N° 27444.
▪ El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la
interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.
▪ Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la
obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha
sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya
hecho uso de los recursos administrativos respectivos.
▪ El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para
su impugnación.
DESISTIMIENTO DEL RECURSO

Cabe indicar que el administrado puede desistir de un recurso administrativo
antes de que se notifique la resolución final en la instancia, determinando que la
resolución impugnada quede firme, salvo que otros administrados se hayan
adherido al recurso, en tal caso solo tendrá efecto para quien lo formulo (artículo
190.2).
1.3. LA COSA DECIDIDA
En la presente investigación del Derecho Administrativo, sobre la eficacia de la
cosa decidida, es necesario hacer presente que el procedimiento administrativo
peruano atraviesa un momento particularmente interesante, ya que podemos afirmar
que nos encontramos en una etapa de cambios y reformas y fundamentalmente en la
etapa de la constitucionalizarían del Derecho Administrativo. Una de las críticas más
reiteradas, o un tema que causa gran controversia es aquel que se refiere a la
aplicación del principio “del debido proceso” en sede administrativa y si corresponde, o
no, la revisión de actos administrativos firmes en instancia judicial.
Considero importante que debe garantizarse la seguridad jurídica y la necesidad
de que el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional revise las decisiones de la
administración pública, ha obligado a que se analice la racionalidad de
varios presupuestos teóricos y también prácticos en la búsqueda de ciertos extremos
que constituyan un ámbito más “tranquilizador” y que permita la construcción de un
procedimiento administrativo tipo más ágil y garantista, como modelo de aplicación en
un procedimiento administrativo moderno.
69
1.3.1.- LA COSA DECIDIDA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La doctrina y la jurisprudencia al referirse a la casa decidida, se han referido a la
función que cumple en la administración pública; su relación con la cosa juzgada como
derecho fundamental y, a su vez, como carácter inalienable de algunas resoluciones
judiciales en conexión con el debido proceso aplicado también al procedimiento
administrativo
La cosa decidida es un concepto tradicional que hace referencia a aquel acto
contra el cual no procede recurso administrativo, vale decir, ha quedado firme.
Se tiene que los pronunciamientos emitidos en sede diferente a la jurisdiccional,
es decir en sede administrativa, constituyen cosa decidida, la cual se define como la
resolución emitida para poner fin a una discrepancia en instancia diferente a la
jurisdiccional como sucede en el procedimiento trilateral; que también es comprendida
como parte del debido proceso en sede administrativa. Sin embargo, el Doctor Juan
HURTADO POMA29nos habla además del pronunciamiento del Ministerio Público
29
HURTADO POMA, Juan. El "Ne Bis In Ídem" en la Investigación Fiscal. Ver Artículo "¿Actos Jurisdiccionales de los Fiscales Penales? Una
tentativa de enfoque" publicado en páginas web del Ministerio Público, de Alerta Informativa, en revistas como "Vista Fiscal" del Distrito Judicial de
Lima Norte y publicado recientemente en el libro "ENSAYOS JURÍDICOS CONTEMPORÁNEOS" 2008 Editado por el profesor Pierre Foy Valencia de la
PUC, Editorial ARA. Lima 2008, p. 153 al 170.
referida a la Disposición de Archivo Fiscal, a la cual la denomina “Cosa Decidida
Fiscal”30 para diferenciarla de su símil administrativa que es susceptible de
cuestionamiento a través del proceso contencioso administrativo, a diferencia de la
primera.
b) Tratamiento Jurídico.-
El inciso décimo tercero del artículo 139 de la Constitución Política del Estado,
contempla, dentro de los principios y derechos de la función jurisdiccional, la de la cosa
juzgada, expresada de la siguiente forma: “La prohibición de revivir procesos fenecidos
con resolución ejecutoriada. La amnistía, el indulto, el sobreseimiento definitivo y la
prescripción producen los efectos de cosa juzgada” 31.
30
Para mayor ilustración se recomienda ver la Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N° 2725-208-PHC/TC.
31
71
Esta garantía también se encuentra recogida en el inciso segundo del artículo
139 de nuestra Carta Magna, pues en dicha norma se establece la imposibilidad de
dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, dicha
institución ha tomado tal relevancia en la definición de la seguridad jurídica de las
naciones que inclusive ahora es considerada por muchas legislaciones como un
derecho fundamental que forma parte del debido proceso.
ANYARIN INJANTE, Toribio (1996). "Nueva Constitución Política del Perú - 1993" Lima. Editorial Toribio AnyarinInjante. Pág. 16.
57
ANYARIN INJANTE, Toribio. "Nueva Constitución Política del Perú - 1993" Op. Cit. Pág. 1.
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N° 934-97-AA/TC. Lima, puede ser consultada en: VALLE-RIESTRA, Javier. "Código
58
Procesal Constitucional" Tomo I. Editorial Ediciones Jurídicas. Lima, 2007. Pág. 344.
59
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N° 0012-2005-AI. 26/09/05, F.J. 32.
60
Generalmente denominada en los Despachos Fiscales como Disposición de Archivo Definitivo.
La cosa decidida también va vinculada jurídicamente en forma muy estrecha al
32
derecho fundamental que la propia Constitución establece: La pluralidad de instancia
contemplado en su inciso sexto del artículo 139.
En ese orden general de ideas, para esclarecer más aun el panorama sito el
pronunciamiento del supremo interprete de la Constitución y de las leyes, al Tribunal
Constitucional, pues éste señala: “El Tribunal Constitucional sostiene que la
impugnación extemporánea del acto lesivo en sede administrativa, no puede
considerarse como agotamiento de la vía previa, éste quedó en calidad de cosa
32
73
decidida”33con lo cual despeja toda duda sobre la existencia de la cosa decidida en
nuestro derecho administrativo.
1.3.2.- LA COSA DECIDIDA EN EL MINISTERIO PÚBLICO
Con la aplicación del Nuevo Código Procesal Penal en nuestro medio, ha
sucedido un hecho de controversia en cuanto al problema que de cotidianamente
afrontan los Despachos Fiscales de Investigación, pues la legislación no ha aclarado si
la Disposición de Archivo Fiscal34adquiere la calidad de cosa juzgada o la de cosa

33
34
61
RUBIO CORREA, Marcial (1999). "El sistema jurídico: Introducción al derecho". Octava edición. Lima. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Pág. 173.
decidida; para ello debemos hacer referencia al pronunciamiento del Tribunal
Constitucional emitido en el Expediente N° 2725-2008-PHC/TC, donde entre sus
fundamentos jurídicos 15 a 19, establece que la resolución de archivo fiscal no es cosa
juzgada, pero es semejante y con los mismos efectos, y no permite reabrir un caso
sobre el cual ya existe una “clausura definitiva”, situación que si se presentara nos
encontraríamos ante una vulneración del ne bis in idem procesal (no dos veces sobre lo
mismo).
A ello debemos agregar que tal pronunciamiento del máximo intérprete de la
Constitución, diferencia claramente la posibilidad de reaperturar la investigación, sólo en
el caso que el fundamento del archivo fiscal haya sido la insuficiencia de elementos
probatorios, situación que al verse superada por la posterior aparición de elementos de
convicción que se desconocían al momento de la expedición del archivo fiscal que
asumió los efectos de cosa juzgada por seguridad jurídica siendo cosa decidida, el
camino se encuentra expedito para reaperturar la investigación; lo cual no sucede frente
al supuesto en el cual se archivó por que los hechos no constituyen delito.
Tal posibilidad es una exigencia de nuestra nuevo ordenamiento procesal penal y
se encuentra recogida en el inciso segundo del artículo 335 del Nuevo Código Procesal
Penal, donde se establece la excepción a reaperturar por otro fiscal una investigación
75
archivada por el Fiscal Provincial o por el Fiscal Superior, cuando se trate de los mismos
hechos, salvo que se aporten nuevos elementos de convicción, disponiendo un
reexamen por parte del fiscal que previno.
Conforme a lo anteriormente expuesto, podemos concluir que:
La Disposición de Archivo Fiscal no constituye Cosa Juzgada sino cosa decidida,
pero tiene los mismos efectos que la primera cuando su fundamento es el que los
hechos presentados al Ministerio Público no son delito o no se encuadran a algún tipo
penal, a diferencia de basarse en una insuficiencia probatoria.
Que el reaperturar una investigación previamente cerrada por una Disposición de
Archivo Fiscal, cuando concurren los presupuestos de la triple identidad y el fundamento
del archivo fue la atipicidad de los hechos, se vulnera la garantía del ne bis in
idem procesal.
Una investigación fiscal puede ser reaperturada cuando se haya realizado una
deficiente investigación fiscal y/o policial y sobre todo cuando surjan nuevos elementos
de convicción de los cuales no se haya tenido conocimiento al momento de expedir la
Disposición de Archivo Fiscal.
1.3.3.-EFECTOS DE LA COSA DECIDIDA
Uno de los efectos de las resoluciones en materia penal al haber alcanzado
la autoridad de cosa juzgada es la prohibición de que el mismo órgano jurisdiccional,
por los mismos fundamentos se pueda volver a juzgar a la misma persona, tal
prohibición debe cumplir con los requisitos de la triple identidad antes referida
(a) Las mismas partes, b) Los mismos hechos y c) La misma acción.)
Que en el caso de la tercer presupuesto, nuestro Tribunal Constitucional ha
denominado “identidad de causa de persecución” 35 haciendo clara alusión al aspecto
procesal de la garantía materia de comentario.
La cosa decidida tiene como principal efecto que los actos firmes adquieren la
condición de inamovibles, pero esto solo en sede administrativa, ya que son pasibles de
ser recurridos vía judicial, en la forma y plazos establecidos por ley mediante la acción
contenciosa administrativa.
1.4.- LA COSA JUZGADA
Decir que una resolución ha adquirido la calidad de cosa juzgada equivale a que
no puede ser modificada ni que el proceso sea reabierto. Una resolución adquiere tal
35
77
calidad cuando el justiciable ha hecho valer todos los recursos impugnatorios que la ley
le otorga en defensa de sus pretensiones; o pudiendo hacerlo ante una resolución
emitida por una instancia intermedia deja transcurrir el tiempo y no acciona ejercitando
un derecho fundamental que la propia Constitución establece: La pluralidad de
instancia. En este contexto se hace referencia en primer término a la resolución que ha
quedado ejecutoriada y en segundo a la resolución consentida.
El concepto de “causar estado” proviene de la experiencia española antigua, en
particular de la Ley española de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1888 (Ley
Santamaría de Paredes) Causar estado, implica, el agotamiento de los recursos que
franqueaba la “vía gubernativa”, antes de acceder a la jurisdicción de los órganos
propios de la “administración contenciosa”. Es una expresión antigua y se mantiene por
tradición. No toda actuación administrativa debe “causar estado”, para poder ser
impugnada jurisdiccionalmente, este requisito es aplicable únicamente para la
impugnación jurisdiccional de actos administrativos. Acto que causa estado, es aquél
que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad
de la Administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa
respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso administrativo.
La diferencia entre la cosa juzgada con “la cosa decidida” o “cosa juzgada
administrativa” o “acto definitivo” estriba en que este concepto se refiere a la
inmodificabilidad de una decisión en sede administrativa, aunque tras ello aun cabe la
posibilidad de atacar tal decisión ante los órganos jurisdiccionales mediante la acción
contenciosa-administrativa, por lo que la “cosa decidida” no es en rigor inalterable.

De hecho, la doctrina distingue claramente entre la labor resolutoria de la
administración y la que desarrollan los órganos dotados de jurisdicción, sobre la base
de elementos muy precisos:
“En nuestra opinión las diferencia entre Administración y Jurisdicción se centran
en tres aspectos:
 (i) La actuación del derecho objetivo solo se realiza por la Jurisdicción ante el
ejercicio de pretensiones y resistencias, lo que nos obliga a precisar los conceptos
de unas y otras.
 (ii) La jurisdicción actúa el derecho objetivo en modo irrevocable y ello deba a
determinar lo que se entiende por cosa juzgada.
 (iii) La Jurisdicción opera siempre con desinterés objetivo, lo que se explica
mediante la imparcialidad objetiva y la diferencia entre autotutela y heterotutela” 36.

36
62
MONROY GÁLVEZ, Juan. (1996) "Introducción al proceso civil". Tomo I. Bogotá; Temis,. Pág. 122.
79
1.4.1.- ANTECEDENTES DE LA COSA JUZGADA
El origen de la cosa juzgada se encuentra en el derecho romano, con la figura
de la excepción de cosa juzgada (exceptio reiiudicatae). También conocida como
“res in iudicio adiudicata”
Con ella se buscaba proteger a las partes de un nuevo juicio y una
nueva sentencia sobre la materia objeto del mismo, buscándose con ello satisfacer
una necesidad de certeza o seguridad jurídica. Este concepto se resume en el
latinazgo: “Non bis in ídem”. La cosa juzgada es como la jurisprudencia ya que es un
fallo de triple reiteración que si no posee demanda no hay sentencia.
Dentro de los motivos que han fundamentado la existencia de la institución de
la cosa juzgada se encuentran los siguientes:
Certeza jurídica: la cosa juzgada pretende satisfacer la necesidad de certeza de las
situaciones, que toda sociedad requiere; mientras que la necesidad de justicia se
pretende satisfacer a través de los recursos judiciales.
Estabilidad de los derechos: con la cosa juzgada se pretende asegurar la
estabilidad y certidumbre de los derechos que las sentencias reconocen o declaran.
Permite la inmutabilidad de los derechos adquiridos en virtud de las sentencias.

Separación de poderes: la cosa juzgada reconoce el principio de separación de
poderes, al impedir a los órganos de los demás poderes (ejecutivo y legislativo)
alterar o modificar los resultados del ejercicio de la función jurisdiccional, reiniciando
un proceso ya terminado.
Seguridad jurídica: Que se manifiesta mediante el principio “non bis in idem”,
siendo imposible, así bien necesario, la no apertura de la misma causa una vez
concurren identidad de sujeto, objeto y causa. Asimismo, permite poner un punto
finito a la labor cognoscitiva, en tanto, el perdedor de la litis siempre le considerará
injusta y querrá un fallo distinto. Mediante la autoridad de cosa juzgada se pone un
límite a la revisión del proceso y a las relaciones que se han constituido o declarado.
1.4.2.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA COSA JUZGADA
Varias han sido las posiciones sobre la naturaleza de la cosa juzgada, sin
perjuicio que, en general, ellas se estiman compatibles y complementarias.
Para Ulpiano la cosa juzgada se tenía por verdad, mientras para Savigny era
una ficción de verdad que protegía a las sentencias definitivas. Mediante este
planteamiento Savigny está advertido que en juicio sólo se puede encontrar una
verdad subjetiva mas no objetiva, pues el elemento de verdad pura es imposible por
la certeza humana que se tiene sobre los hechos acaecidos. Ante tal premisa se
entiende que la cosa juzgada es una fictio iuris, que pretenderá armonizar a los
justiciables.
81
Según Pothier el contenido de la sentencia llevaba una presunción de verdad,
que es la posición del sistema francés y español.Al contrario de Savigny este Pothier
sostiene a la cosa juzgada como una presunción de verdad, esto es, un criterio de
verdad que sólo puede ser desdicha con un valor semejante a ello. Conviene tener
en cuenta los criterios de presunciones iure et de iure e iuris tantum.
Para la doctrina alemana es una declaración de certeza con carácter indiscutible
y, para la italiana, de imperatividad y eficacia. Otros autores señalan que es una
declaración de eficacia con tres características: inimpugnabilidad, inmutabilidad o
inmodificabilidad y coercibilidad.
1.4.3.- CLASIFICACIÓN DE LA COSA JUZGADA
La doctrina ha realizado varias clasificaciones en torno a la cosa juzgada.
Entre ellas encontramos las siguientes:
1.4.3.1.- La cosa juzgada formal
La cosa juzgada formal es aquella que implica la imposibilidad que una
determinada decisión sea recurrida, o sea, la improcedencia o cierre de los recursos
procesales contra ésta. En otras palabras, una resolución judicial que goza de esta
clase de cosa juzgada no puede ser objeto de más recursos. Sus efectos se
producen exclusivamente en el proceso en que se ha dictado la sentencia, por lo
que se considera precaria (pues sus efectos podrían desvirtuarse en
un proceso distinto).
1.4.3.2.- La cosa juzgada material:

Es aquella que implica la inatacabilidad de un resultado procesal mediante el
inicio de un nuevo juicio, al cerrarse toda posibilidad de que se emita
una decisión que se contradiga o se oponga a lo antes dictado. Sus efectos se
producen en el proceso en que se dictó la sentencia y en otros futuros, por lo que se
considera estable y permanente (porque es eficaz dentro y fuera del
respectivo proceso).
1.4.3.3.- Cosa juzgada real
Cosa juzgada real: es aquella que emana de un proceso válido, es decir, aquél
que ha respetado las normas del “debido proceso”.
1.4.3.4.- Cosa juzgada aparente:
Es aquella que emana de un proceso en que ha faltado uno o más requisitos
de existencia o validez del mismo.
1.4.3.5.- Cosa juzgada general
Cosa juzgada general (res iudicata erga omnes): es aquella que produce efectos
respecto de todas las personas (erga omnes), aunque no hayan intervenido en el juicio.
1.4.3.6.- Cosa juzgada relativa
83
Cosa juzgada relativa (res iudicata inter partes): es aquella que produce efectos sólo
respecto de las partes del juicio (y sus sucesores legales) y no en relación a personas
ajenas al mismo.
1.4.4.- Diferencias entre la cosa decidida y la cosa juzgada
Para Marcial Rubio, a su vez, “en buena cuenta, la potestad jurisdiccional puede
ser definida como aquella atribución del poder del Estado que le permite resolver valida
y definitoriamente los conflictos que se presentan en la sociedad, aunque debe
advertirse que el hecho que el Poder Judicial tenga la potestad jurisdiccional no implica,
sin embargo, que sea el único órgano del Estado que puede resolver conflictos” 37.
Lo anterior nos lleva a la noción de cosa juzgada como exclusiva de los órganos
jurisdiccionales, la cual “se sustenta en los siguientes tres pilares: la inimpugnabilidad, la
37
HERRERA VÁZQUEZ, Ricardo (2000). "Función jurisdiccional" (material de lectura del programa de formación de aspirantes a la Academia de la
Magistratura) Lima. Academia de la Magistratura. Pág. 47.
inmutabilidad y la coercibilidad de la sentencia. Por la primera se entiende la
imposibilidad de revisar internamente un fallo judicial que ha quedado firme. Por la
segunda, la imposibilidad de su ulterior modificación por algún agente externo al poder
judicial. Y la tercera alude a la posibilidad del cumplimiento de la sentencia a partir de su
exigibilidad y ejecución”[9].
Ahora debemos distinguir entre:
Acto que “causa estado”.
Acto firme.
Acto consentido.
“Cosa decidida” en sede administrativa.
1.4.5.- LA COSA JUZGADA EN LE DERECHO COMPARADO
1.4.5.1.- LA COSA JUZGADA EN EL PROCESO CIVIL CHILENO
Nuestro derecho colonial se entendía que ya no había más recursos contra una
sentencia definitiva –en principio– cuando se habían pronunciado tres sentencias
conformes sobre el tema decidido. El quiebre producido en este tema con el derecho
histórico queda muy bien retratado en la sentencia de la Corte Suprema de 30 de julio
de 1924, cuando expresa: “la acción ordinaria de nulidad que procede en nuestro
derecho para pedir la nulidad de los actos y declaraciones de voluntad, que se
gobierna por los preceptos de los arts. 1681, 1682 y 1683 del Código Civil no tiene
aplicación actualmente, ni la tenía tampoco a la fecha de la dictación de la sentencia
85
interlocutoria que dio lugar a la adjudicación, con respecto a las resoluciones
judiciales, por cuanto, debiendo regirse las actuaciones procesales por las leyes
especiales de enjuiciamiento, ninguna de las que se encontraban en vigor al dictarse
la mencionada sentencia autorizaban el ejercicio de acción alguna encaminada a
invalidar por medio de un juicio ordinario lo resuelto en otro juicio ya finiquitado”. “Si
bien las leyes de partidas, y entre ellas las leyes 1ª, Título 26 de la Partida. 3ª y 28,
Título 11 de la Partida. 5ª, que se invocan en el recurso, autorizaban originariamente
el recurso que se llama de retractación, en señalados casos, esas leyes, restringidas
en su alcance por las del Título 18 del Libro 11 de la Novísima Recopilación, fueron
derogadas por la ley patria de 1º de marzo de 1837 la cual, al conceder el recurso de
nulidad por todos los motivos que enumera su art. 28 y además por cualquiera otro
que produzca nulidad, según prevención expresa de las leyes, puso de manifiesto la
voluntad del legislador de circunscribir al campo de acción de esa misma ley de
nulidades todo lo que sobre la materia contenían las disposiciones hasta entonces
vigentes y, consiguientemente, la voluntad de mantener, en lo demás, el principio de
la presunción de verdad que entraña la cosa juzgada y que es base indispensable
para la estabilidad de los derechos”. Mientras existan recursos pendientes, la
sentencia no produce cosa juzgada. En la doctrina, esta situación ha generado una
discusión sobre la naturaleza jurídica de la sentencia sujeta a impugnación y la
eficacia que a ella se debe atribuir (sentencia sujeta a condición, acto que puede
devenir en sentencia, etc.). En palabras de la Corte Suprema, no es posible sostener
que la sentencia de primera instancia hubiese quedado ejecutoriada, si se considera
que dicho fallo fue objeto de apelación; “no procede la cosa juzgada si la sentencia en
que se funda no está firme”. En suma: la cosa juzgada sólo la producen las
sentencias firmes definitivas o interlocutorias que resuelven sobre el fondo del objeto
del proceso.
Interés público no admite la ley pruebas de ninguna clase. De nada servirán, en
efecto, las decisiones judiciales, si los litigantes conservan siempre la facultad de
suscitar discusión sobre el acierto del fallo”.
En el ámbito del derecho civil, por influencia de la doctrina francesa, nuestros
clásicos también admitieron la explicación de la cosa juzgada como una presunción o
ficción de verdad. En la jurisprudencia de la Corte Suprema, se inclina por la tesis
material el fallo de 6 de octubre de 1921, al declarar que “el principal efecto de una
sentencia ejecutoriada es que los litigantes y sus herederos quedan obligados a su
cumplimiento y a estar y pasar por ella. Cualesquiera sean los errores de que
adolezca, debe tenérsela por expresión de la verdad sobre la materia que se traduce
en la acción y excepción de cosa juzgada”. En el último tiempo sigue una orientación
similar la sentencia del mismo tribunal, de 4 de octubre de 1988, al disponer que “los
efectos esenciales de la cosa juzgada que produce una sentencia definitiva
ejecutoriada, consisten precisamente en que la decisión adoptada pone fin
definitivamente al litigio como expresión representativa de la verdad...”.
En la década final del siglo pasado acepta una visión material de la cosa juzgada
una sentencia de la Corte Suprema, de 2 de septiembre de 1992, al señalar que “...la
sentencia debe contener las consideraciones, esto es, los razonamientos jurídicos en
87
base de los hechos que se encuentran establecidos en el proceso para fundar la
sentencia, la cual es la expresión de la verdad que surge de esos antecedentes”.
Para la mayoría de la doctrina procesal contemporánea, la cosa juzgada es un
fenómeno que no produce ninguna modificación material en el derecho discutido en el
proceso. Se trata sólo de un efecto puramente procesal, que consistiría en la fuerza
vinculante de la declaración contenida en la sentencia. Esta descripción procesal de la
cosa juzgada nace en Alemania con la elaboración de Hellwig, a la que siguió un
amplio desarrollo en la literatura procesal. En estas doctrinas lo que hay es un intento
por superar toda idea privatista y contractualista en el ámbito de la cosa juzgada, y del
proceso en general. Las tesis procesales ponen su acento en la inmutabilidad y
definitividad de la resolución, prescindiendo de los efectos que la cosa juzgada
produce sobre la relación de derecho sustancial en la que recayó la decisión
jurisdiccional. Bajo este prisma, se intenta explicar la cosa juzgada poniendo el acento
en el carácter público del mandato contenido en una sentencia, que vincula tanto al
órgano jurisdiccional como a las partes. El objetivo final de las tesis procesales es
resaltar el valor de la seguridad jurídica como un elemento básico de la paz social,
que evite una utilización indefinida del proceso. Con el desarrollo de las tesis
procesales se ha buscado superar ideas muy arraigadas sobre la presunción o ficción
de verdad, ya que tales explicaciones no eran del todo exactas, principalmente en el
caso de sentencias erróneas o injustas, a las que en rigor no podrían atribuírseles los
rasgos de verdad plena que proclamaban las teorías materiales.
Aunque las tesis procesales tampoco aclaran los problemas de la sentencia
injusta o errónea, se constata un avance en este punto al separar los efectos de la

cosa juzgada de calificativos que pudieran estar en contradicción con la realidad. La
explicación procesal destaca a lo más la inmutabilidad y la 9 LIRA, José Bernardo,
Prontuario de los juicios o tratados de procedimientos judiciales y administrativos
con arreglo a la legislación chilena, Santiago, Mariano Servat, 1895, t. I, p. 303. 10
Por todos, cfr., CLARO SOLAR, Luis, Explicaciones de derecho civil chileno y
comparado, Santiago, Imprenta Cervantes, 1921 t. I, p. 34, con expresa referencia a
Pothier. 11 CS, 6 de octubre de 1921, Gaceta, 1921, 2º sem., Nº 64, p. 262. Más
contundente es la sentencia de la CS de 1 de junio de 1937 (RDJ, t. 34, sec. 1ª), que
señala la existencia de un principio universal: res judicata pro veritatehabetur, como
corolario natural de toda sentencia judicial. En igual sentido, CS, 30 de julio de 1924,
RDJ, t. 22, sec. 1ª, p. 1037, aludiendo al “principio de presunción de verdad”. 12 CS,
4 de octubre de 1988, RDJ, t. 85, sec. 1ª, p. 88. 13 CS, 2 de septiembre de 1992,
RDJ, t. 89, sec. 3ª, p. 144. En el voto de minoría de la sentencia de la CS, 14 de
mayo de 1955 (RDJ, t. 52, sec. 1ª, pp. 111-113), se anticipa el cambio de orientación
doctrinal que sobrevendría luego en la explicación de la cosa juzgada.
Certeza jurídica que se obtiene con el fallo, pero no postula que lo declarado
en la sentencia sea efectivamente la verdad, o que lo dispuesto por el fallo produzca
una alteración en el derecho sustancial. En la sentencia de la Corte Suprema de 5
de noviembre de 1970 subyace la tesis que nos ocupa, al precisar que “la institución
de la cosa juzgada, que es una normativa de carácter procesal referente al efecto
que deben producir determinadas resoluciones judiciales cuando alcanzan la
condición de ser inimpugnables e indiscutibles, tiene como finalidad evitar que
89
vuelva a debatirse entre los interesados el asunto que ya haya sido objeto de una
decisión...”.
En otra sentencia se reconoce la naturaleza procesal, declarando que “es
nula la sentencia que se pronuncia en contra de otra pasada en autoridad de cosa
juzgada, cualesquiera sean los errores y defectos de que ésta pueda adolecer”.
Dentro de las razones que avalan la naturaleza procesal de la cosa juzgada en
nuestro ordenamiento está su reconocimiento como una causal de casación en la
forma, en el art. 768 Nº 6 del CPC. Esta realidad determina que la infracción a la
existencia de la cosa juzgada no se considere como una cuestión de fondo (norma
decisoria litis), sino como una situación que se limita a dejar vigente el estado
jurídico procesal que resulta de una sentencia anterior firme. Al dejar de postular que
la cosa juzgada cambia materialmente la realidad del derecho deducido en juicio, se
explica de mejor forma la posibilidad de renunciar a los efectos que produce la cosa
juzgada, aceptando, además, que se pueda pronunciar una nueva sentencia diversa
de la anterior.
La cosa juzgada es un atributo de ciertas sentencias emanadas de los
órganos jurisdiccionales, que han entrado a resolver sobre el fondo del objeto del
proceso. No todas las decisiones jurisdiccionales producen cosa juzgada en su
sentido más estricto (juzgar sobre algo), sino sólo aquellas que se han pronunciado
acogiendo o denegando la acción o acciones afirmadas en la demanda. Nuestro
Código de Procedimiento Civil establece en su artículo 175 que “las sentencias
definitivas o interlocutorias firmes producen la acción o la excepción de cosa
juzgada”. Para que alcancen este grado se debe estar a las situaciones que
contempla el art. 174 del CPC, que distingue para tal efecto si proceden o no
recursos. Sólo una vez que la resolución judicial quede firme, producirá el efecto de
cosa juzgada. Se debe destacar que actualmente la firmeza depende de la
interposición y agotamiento de los recursos, ya que no existe la posibilidad de iniciar
un nuevo juicio para impugnar la cosa juzgada (salvo las hipótesis de cosa juzgada
formal o de una posible revisión de sentencia). Ni siquiera la falta de competencia
absoluta del juez sirve de motivo para solicitar una revisión de la sentencia firme, ya
que la nulidad procesal sólo se puede alegar hasta que dicha sentencia alcanza la
autoridad de cosa juzgada; una vez que se produce este efecto, se convalida la
omisión de tal presupuesto procesal. Nuestra Corte Suprema ha establecido que “la
autoridad de la cosa juzgada impide que una vez ejecutoriada la sentencia pueda
discutirse la corrección o la legalidad de los actos del proceso que le sirvieron de
base, salvo por medio del recurso de revisión en sus respectivos casos”. En este
punto se constata una profunda diferencia con lo ocurrido en el derecho histórico,
donde era más difícil que la sentencia alcanzara el grado de firmeza en un breve
tiempo. Así, por ejemplo, en 15 CS, 5 de noviembre de 1970, RDJ, t. 67, sec. 1ª, p.
505. 16 CS, 6 de abril de 1939, RDJ, t. 37, sec. 1ª, p. 1. 17 En la sentencia de la CS
de 13 de septiembre de 1983, se ha resuelto que es inadmisible promover por la vía
del recurso de casación en el fondo una vulneración a la cosa juzgada, ya que tal
infracción dice relación con un aspecto puramente procesal del pleito (CS, 13 de
septiembre de 1983, RDJ, t. 80, sec. 1ª, p. 82). En otra sentencia, el mismo tribunal
declaró que el artículo 3º inc. 2º del Código Civil no contiene una norma reguladora
de la prueba y, por ende, su infracción sólo es denunciable cuando se atenta a la
91
cosa juzgada, por la causal respectiva (CS, 14 de abril de 1954, RDJ, t. 50, sec. 4ª,
p. 40). En la sentencia de la CS de 28 de noviembre de 1928, RDJ, t. 27, sec. 1ª, p.
15, se desestimó la infracción de la cosa juzgada como causal del recurso de
casación en el fondo que ya se había promovido y rechazado en la casación en la
forma (en igual sentido CS, 3 de mayo de 1940, RDJ, t. 38, sec. 1ª, p. 52; CS, 11 de
julio de 1923, RDJ, t. 22, sec. 1ª, p. 281; CS, 12 de enero de 1916, RDJ, t. 13, sec.
1ª, p. 293; CS, 27 de octubre de 1911, RDJ, t. 10, sec. 1ª, p. 1). 1010
La sentencia definitiva es la que pone fin a la instancia, resolviendo la
cuestión o asunto que ha sido objeto del juicio (artículo 158 inciso 1º CPC). La
sentencia de esta clase resolverá la cuestión o asunto que ha sido objeto del juicio
sólo cuando acoja o deniegue la acción o acciones deducidas en el proceso, sea en
forma originaria o sobrevenida, pronunciándose expresamente sobre las condiciones
de la acción: accionabilidad, legitimación y causa de pedir. En este sentido, como lo
ha declarado la Corte Suprema “producen excepción de cosa juzgada tanto las
sentencias absolutorias como condenatorias, puesto que lo que se pretende por el
legislador es la solución definitiva del conflicto, única forma de provocar la certeza
jurídica”. Si la acción se ha interpuesto en el escrito de réplica, pero sin que el
tribunal se haya pronunciado sobre ella en la sentencia definitiva –por infringir los
límites del artículo 312 CPC– no se dará el pronunciamiento de fondo que permita
luego oponer la excepción de cosa juzgada. En similares términos, esta exigencia se
desprende también de la doctrina de la Corte Suprema, cuando ha declarado que
“para la existencia de la cosa juzgada se requiere, primordialmente, un
pronunciamiento de un tribunal en el cual se haya reconocido la existencia de un

derecho substantivo...”. El artículo 158 del CPC, al delimitar el contenido de la
sentencia definitiva, discurre sobre la base de un proceso que pone término a la
instancia y resuelve la cuestión o asunto que ha sido objeto del juicio. A nuestro
entender, dicha definición legal no incluye una atípica categoría de sentencia
definitiva, denominada como sentencia absolutoria en la instancia, en la cual el
órgano jurisdiccional no entra a resolver sobre el fondo del asunto, por faltar algún
presupuesto procesal, y por lo mismo no produce el efecto de cosa juzgada. Esta
sentencia de carácter meramente procesal no impide al actor ejercitar nuevamente
la acción en un nuevo proceso, ya que al no haberse emitido un pronunciamiento
sobre el fondo, en rigor, ella no está juzgada o decidida. Un problema adicional en la
determinación de lo que debe entenderse como sentencia sobre el fondo, es si
queda comprendida o amparada por la cosa juzgada el fallo de las excepciones
opuestas por el demandado. La tesis clásica excluye el pronunciamiento sobre las
excepciones de la eficacia de cosa juzgada. Efectivamente, la forma de determinar
la triple identidad se hace atendiendo a la acción fallada con anterioridad y no a las
excepciones, aunque éstas hubieran determinado la dictación de una sentencia
absolutoria para el demandado. Bajo este prisma se entiende que la sentencia que
desestima la demanda, a lo más, establecería en beneficio del demandado victorioso
una declaración negativa, pero no contendría un reconocimiento jurídico mayor
sobre la declaración que se haya efectuado sobre sus excepciones.
Las otras resoluciones que producen cosa juzgada son las interlocutorias
firmes. También en este caso, para que produzcan cosa juzgada, se debe exigir un
93
pronunciamiento sobre el fondo del asunto o sobre alguna situación jurídica
equiparable al pronunciamiento sobre el fondo. En este punto, la Corte Suprema ha
señalado que “para alegar la acción o excepción de cosa juzgada debe invocarse
una sentencia definitiva o interlocutoria firme, que declare un derecho en favor de
quien la invoca, única forma de poder analizar si entre esta sentencia y la nueva que
se dice opuesta, concurre la triple identidad exigida por el artículo 177 del Código de
Procedimiento Civil”. La Corte de Apelaciones de Valparaíso, en sentencia de 7 de
abril de 1972, determinó que “para la procedencia de la cosa juzgada que se funda
en una sentencia interlocutoria, es necesario que ésta haya declarado en el juicio
anterior un derecho de orden sustancial y no meramente procesal”. Los casos más
típicos dicen relación con las interlocutorias que ponen término a la instancia,
impidiendo luego una renovación del debate, como ocurre con la que acepta el
desistimiento de la demanda (artículo 150 CPC); la que acoge una excepción mixta
o anómala de prescripción, transacción y pago efectivo de la deuda, salvo que se
reserve su resolución para la sentencia definitiva (arts. 304 y 310 CPC). En todos
estos casos se trata de interlocutorias que establecen derechos permanentes a favor
de las partes. Aunque de conformidad al artículo 2460 del Código Civil la transacción
produce efecto de cosa juzgada, la forma de alegar esta cuestión es oponiendo la
excepción de transacción, la que se deduce de la misma forma que la excepción de
cosa juzgada. A través de la excepción de transacción se impide, total o
parcialmente, el inicio de un nuevo juicio sobre el tema que ya fue objeto del
contrato. En el caso de la interlocutoria que acepta el desistimiento, la Corte
Suprema ha precisado que “la resolución firme que acoge el desistimiento asemeja
en sus efectos a una sentencia de término denegatoria de la demanda, puesto que

pone fin al juicio de que se trata, extinguiendo las acciones como si hubieran sido
rechazadas, de forma que si el demandante las renueva con un nuevo juicio, el
demandado estará habilitado para oponerle válidamente la excepción de cosa
juzgada”. En el caso que la interlocutoria acoja la excepción de cosa juzgada, ella no
entra a resolver sobre el fondo, sino que declara en forma preliminar la existencia de
un óbice procesal, que impide juzgar nuevamente sobre un asunto que ya fue
resuelto. Por su parte, la sentencia interlocutoria que pone término al juicio por
abandono del procedimiento, al no resolver el fondo del asunto permite la iniciación
del mismo objeto en un juicio posterior, ya que conforme al artículo 156 del CPC, al
producirse este anormal modo de poner fin al procedimiento no se entenderán
extinguidas las acciones o excepciones de las partes.
En virtud de la preclusión el proceso se halla articulado en diversos períodos
o etapas, con la consecuencia que agotada una etapa carecen de eficacia los actos
no realizados en su momento oportuno por evacuarse fuera de la unidad de tiempo
en que debieron ejecutarse. Son las partes las que deben ir practicando sus
actuaciones en los períodos previstos para ello, bajo sanción de preclusión procesal.
Una vez que opera la preclusión adquieren el carácter de firmes los actos cumplidos
dentro del respectivo período, y se extinguen las facultades procesales que no se
ejercitaron durante su transcurso (artículo 64 del CPC). Aclarado lo anterior, el paso
siguiente nos lleva a sostener que las interlocutorias que se pronuncian sobre algún
aspecto procesal, en el transcurso del juicio, al no contener una decisión sobre el
fondo no producen cosa juzgada; por lo mismo, los efectos jurídicos de tales
95
resoluciones se explican dentro de las consecuencias jurídicas que acarrea la
preclusión. Lo anterior tiene enorme relevancia, ya que al no producir cosa juzgada
el juez no queda vinculado con el mérito de tales resoluciones, pudiendo extraer – a
la hora de fallar– consecuencias jurídicas diversas a las que sugieren tales
resoluciones. Algunos de los casos más típicos de esta situación nos parece son los
siguientes: a) La resolución que tiene por confeso a la parte que da respuestas
evasivas o que no concurre a la segunda citación (artículo 394 CPC). En estos
casos se produce un efecto jurídico probatorio, que en nuestro concepto, sólo se
manifiesta internamente en el proceso, puesto que no se trata de un
pronunciamiento del juez sobre el fondo del asunto, sino de la aplicación de una
sanción jurídica a la parte que no compareció o dio respuestas evasivas. Ello no
obsta a que los tribunales, apreciando la prueba lleguen a una conclusión diversa de
la que fluye de los hechos categóricamente afirmados en el pliego de posiciones. b)
La sentencia interlocutoria que recibe la causa a prueba. Los hechos que allí se fijan
no generan derechos permanentes, que deban entenderse juzgados, siendo posible
su modificación posterior por la sentencia definitiva de primera o segunda instancia.
Dicho de otra forma, la circunstancia que se fije por el juez un determinado punto o
hecho de prueba no puede mirarse como un juzgamiento que anticipe el contenido
de la sentencia definitiva, una suerte de anticipación en la decisión, que esté
amparada por la cosa juzgada que producen las interlocutorias. La resolución que
fija los hechos controvertidos sólo resuelve sobre un trámite que debe servir de base
en el pronunciamiento de una sentencia definitiva o interlocutoria, pero no entra a
juzgar sobre las condiciones de la acción, que es el examen sobre el fondo que se
ampara por la cosa juzgada. La Corte Suprema ha rechazado la alegación de
eficacia de cosa juzgada del auto de prueba, sosteniendo, además, que “la cosa
juzgada es una institución jurídica que tiene por objeto impedir que en un nuevo
proceso se pretenda juzgar lo mismo que se juzgó en otro anterior, lo que supone la
existencia de dos juicios distintos deducidos entre las mismas partes y sobre la
misma materia”, exigencia que no reúne el auto de prueba dictado en la misma
causa. c) La resolución que ordena despachar el mandamiento o que no da a lugar a
la ejecución si el ejecutante no acompaña el título (art. 441 CPC). En estos casos no
se resuelve sobre el fondo, limitándose a emitir un pronunciamiento sobre las
condiciones de admisibilidad de la ejecución, pero sin que pueda predicarse que allí
se alcanza eficacia de cosa juzgada. De un modo excepcional, si se pretende iniciar
un nuevo juicio, contrariando una decisión anterior con un contenido meramente
procesal, se debe aceptar que se alegue la existencia de la cosa juzgada. El caso
más típico se da cuando se intenta nuevamente la demanda ante un tribunal cuya
incompetencia ya fue declarada. La regla anterior no rige si al momento de
presentarse nuevamente el asunto ha cambiado la competencia de un tribunal para
conocer del tema, ya que se aplican las reglas de competencia vigentes al momento
de presentarse nuevamente la demanda.
1.4.5.2.- EN VENEZUELA
La concepción de la cosa juzgada como inmutabilidad de la sentencia, es una
adquisición importante de la ciencia italiana para la teoría de la cosa juzgada, por la
97
novedad que implica frente a la doctrina tradicional y por la riqueza de
consecuencias que tienen varios aspectos doctrinales controvertidos de la teoría de
la cosa juzgada; y ha dado origen a una polémica muy esclarecedora entre su autor
y Carnelutti, cuyo balance ha precisado los puntos de acuerdo y de disidencia entre
estos dos maestros de la ciencia procesal.
La doctrina de Liebman reacciona contra la doctrina tradicional que ven en la
cosa juzgada un efecto de la sentencia y la vincula con la declaración del derecho
reconocido en la misma.
La eficacia de la sentencia señala Liebman debe ser lógica y prácticamente
distinguirse de su inmutabilidad. La sentencia vale como mandato que contiene una
voluntad imperativa del Estado; pero esta eficacia de la sentencia no puede por sí
misma impedir a un juez posterior, investido también él de la plenitud de los poderes
ejercitados por el juez que ha dictado la sentencia, examinar de nuevo el caso decidido
y juzgar de un modo diferente. Sólo una razón de utilidad política y social, interviene
para evitar esta posibilidad haciendo el mandato inmutable cuando el proceso haya
llegado a su conclusión con la preclusión de las impugnaciones contra la sentencia
pronunciada por el mismo. En esto consiste, pues según Liebman, la autoridad de la
cosa juzgada: en la inmutabilidad del mandato que nace de la sentencia.
La eficacia natural de la sentencia es, para Liebman, lo mismo que su
imperatividad para Carnelutti; de donde resulta la exactitud de la distinción que ambos
autores establecen entre imperatividad e inmutabilidad de la sentencia; quedando
reducida la discrepancia a la circunstancia de que mientras Liebman llama cosa juzgada

solamente a la inmutabilidad, Carnelutti no sólo llama cosa juzgada a la imperatividad,
sino que denota con esta frase a la “cosa juzgada material”, y con la frase inmutabilidad
a la “cosa juzgada formal”.
Así como la inmutabilidad es una cualidad que adquiere la sentencia y se
diferencia claramente de su eficacia o imperatividad, así también la inmutabilidad o cosa
juzgada se diferencia de los efectos de la sentencia y no es un efecto suyo particular
que puede ser añadido a sus efectos propios.
Los efectos de la sentencia dependen de la índole de la pretensión que se hace
valer en la demanda, porque debe haber una estrecha correlación entre sentencia y
pretensión. Así, el efecto de la sentencia será la modificación o supresión de un estado
o relación jurídica, según que la pretensión haya sido una pretensión mero declarativa,
o de condena, o constitutiva; efectos éstos que tendrán trascendencia para determinar
los límites objetivos de la cosa juzgada, pero que no son la cosa juzgada.
La cosa juzgada sólo es capaz de comunicar a esos efectos la permanencia o
inmutabilidad que comunica a la sentencia que los produce. Todas las definiciones
corrientes señala Liebman incurren en el error de sustituir una cualidad de los efectos
de la sentencia por un efecto autónomo suyo. Se supera así, con la teoría de Liebman,
la vieja polémica entre los sostenedores de la “teoría sustancial o material” de la cosa
juzgada y la “teoría procesal”; porque la cosa juzgada, por sí, no es ni “procesal” ni
“material”. Cualesquiera que sean los efectos de la sentencia, sobre ellos operará la
cosa juzgada para hacerlos inmutables. Es la voluntad concreta y definitiva de la Ley
99
expresada en la sentencia. Todas las normas son hipotéticas, y por ello, la sentencia,
las concretiza.
Naturaleza.
Hay que distinguir dos puntos de vista:
SUSTANCIAL, es decir de carácter civil, así vemos como la legislación sustantiva la
incluye dentro de las presunciones absolutas. Es una presunción “juris et de juris”.
Además, es de orden público, en el sentido de que pueden ser alegadas y probada en
cualquier momento.
ADJETIVA, en el sentido de que es una de las cuatro excepciones de inadmisibilidad
contempladas en la ley.
Fundamento.
La cosa juzgada señala Savigny no es una consecuencia natural o necesaria
deducible del concepto del oficio del juez. Al contrario, cuando se pone en duda la
justicia de la sentencia, parece natural emprender un nuevo examen del asunto. La
experiencia histórica demuestra cómo, en diversas épocas de la evolución de las
instituciones judiciales, se ha considerado conveniente el establecimiento de un régimen
jerárquico de instancias sucesivas en busca de la justicia de la decisión; y cómo se ha
comprobado en muchos casos, que la decisión del último juez no es siempre la más
justa, ni la más conforme con el derecho.
Esto plantea el desiderátum entre mantener la vigencia de una sentencia fruto del
error o de la prevaricación del juez, o prolongar la incertidumbre en las relaciones

jurídicas y patrimoniales, sin límite de tiempo, hasta alcanzar una sentencia justa. Es
una cuestión de política del derecho dice Savigny establecer cuál de estos dos peligros
o daños sea mayor y optar por la solución más conveniente. Son pues, como afirma
también Chiovenda razones de oportunidad, consideraciones de utilidad social, las que
hacen poner un término a la investigación judicial, y tratar la sentencia como ley
irrevocable para el caso concreto.
En el primitivo derecho romano, la eficacia de la decisión se fundaba en el
“compromiso” que asumían las partes en la litiscontestatio, no en la autoridad del
Estado, como se ve del pasaje de Ulpiano: stariautemdebetsententiaearbitriquam de re
dixerit, siveaequa, siveiniquasit; et sibiimputet, quicompromisit (se debe estar a la
sentencia que el árbitro diese sobre la cosa, sea justa o injusta; y culpase a sí mismo el
que se comprometió).
Posteriormente, la evolución del concepto del Estado, la extensión del Imperium y
el nuevo concepto de la jurisdicción, que llevaron al Estado a asumir la función pública
de administrar justicia mediante los jueces, hicieron inútil el contrato de litiscontestatio
de las primeras épocas, y bajo Justiniano, la fuerza de la sentencia se fundó en la cosa
juzgada, entendida como presunción de la verdad, según el pasaje de
Ulpiano:ingenuumacciperedebemusetiameum, de quo sententia lata est,
quamvisfuerit libertinus: quia res iudicata pro veritateaccipitur (debemos también tener
por ingenuo aquel que por sentencia se declaró serlo, aunque fuese libertino, porque la
cosa juzgada se tiene por verdad).
101
Este fundamento dado a la cosa juzgada en el derecho justinianeo, fue recogido
en el Código Civil napoleónico bajo el influjo y la autoridad de Pothier, que hizo de la
teoría de la “presunción de verdad”, no ya el fundamento político-social de la cosa
juzgada, sino su fundamento jurídico y dogmático, incluyéndola entre las presunciones
legales; y así ha pasado a los códigos modernos que siguieron el modelo francés, entre
ellos el nuestro, que incluye entre las presunciones legales, a “la autoridad que da la ley
a la cosa juzgada”; lo que bien entendido significa, como señala Chiovenda, que es
ilícito buscar si un hecho es verdadero o no, al objeto de invalidar un acto de tutela
jurídica. El nuevo Código de Procedimiento Civil optó por introducir en el título que trata
de los efectos del proceso, una formulación normativa de la cosa juzgada en su doble
función: formal y material, las cuales serán examinadas más adelante.
1.4.6.- LA COSA JUZGADA FRAUDULENTA
1.4.6.1.- Definición
La Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta tal como se concibe en nuestro
ordenamiento procesal civil, artículo 178, constituye un remedio de carácter
extraordinario, excepcional y residual, que tiene por objeto rescindir (declarar la nulidad)
una sentencia o auto definitivo por haberse seguido el proceso primigenio con fraude o
colusión cometido por una, o por ambas partes, o por el Juez o por éste o aquellas,
siempre que ambos casos, implique violación del debido proceso.
Nelson Ramírez Jiménez sostiene que la cosa juzgada fraudulenta ataca a las
sentencias (que no son actos jurídicos privados), emitidas en cualquier proceso, sea de
naturaleza patrimonial o extrapatrimonial, y a pedido de cualquier afectado, sea
acreedor o deudor e incluso de un tercero38.
Por su lado, Arturo Navarro Garma manifiesta que la nulidad de la Cosa Juzgada
Fraudulenta consiste en la acción de invalidación de unacto jurídico procesal que da por
finalizada definitivamente una controversia que adquirió calidad de cosa juzgada formal,
por el motivo de que dicho proceso ha sido seguido con fraude unilateral o bilateral
(colusión) afectando con ello el debido proceso. La invalidación del proceso con
sentencia ejecutoriada se realiza a través de una acción autónoma 39 .

38
RAMÍREZ JIMÉNEZ, Nelson (2002). “La Cosa Jugada Fraudulenta”. En Revista el Jurista Nueva Época. No.1, Huancayo., pág.72.
39
103
Finalmente, Martín Hurtado Reyes estima que el Código Procesal Civil Peruano
involucra una notable innovación al incluir en el artículo 178 la Nulidad de Cosa Juzgada
Fraudulenta como un instrumento que hace viable el cuestionamiento de sentencias que
fueron engendradas por el fraude. Desde la óptica de la teoría recursiva esta pretensión
impugnatoria constituye un remedio en razón de que con ella se impugna un acto
procesal no contenido en resolución buscando su rescisión; y es un remedio porque lo
que se ataca y enfrenta es el fraude y éste no está traducido en una resolución escrita o
documento contenido en el expediente, sino más bien es el resultado de una voluntad
unilateral que desvía el proceso de su curso natural o del concierto de voluntades entre
los sujetos del proceso con el fin de perjudicar el derecho e intereses de terceros. Por
otro lado, esta pretensión impugnatoria se ejercita a través del ejercicio del derecho
abstracto de acción procesal que se hace viable con la demanda, la cual contiene una
pretensión procesal autónoma y distinta a la que se discutió y resolvió en el proceso
viciado por fraude40.
NAVARRO GARMA, Arturo (2001). “Pretensión Nulificante de la Cosa Juzgada Fraudulenta en el Proceso Civil”. Tomado de Nulidad de Cosa Juzgada
Fraudulenta. Instituto de Investigación y Defensa del Derecho de Acceso a la Justicia. T.II. Lima. Pág. 10 .
40
1.4.6.2.- Naturaleza jurídica
La Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta no constituye un recurso. Constituye
un proceso autónomo cuyos elementos característicos esenciales serán materia de
análisis más adelante.
Para Enrique Véscovi la acción autónoma de nulidad da la posibilidad de lograr la
declaración de nulidad de un proceso luego de concluido este, mediante un nuevo juicio
(o recurso, como algunos entienden que es). (En ciertos países es la revisión que se
organiza como proceso)41 .
HURTADO REYES, Martín (2001). “Acerca de la Pretensión Impugnatoria contra Sentencia afectada por fraude”. Tomado de Nulidad de Cosa Juzgada
Fraudulenta. Instituto de Investigación y Defensa del Derecho de Acceso a la Justicia. T.II. Lima. Pág. 40-41.
41
105
Por su parte, Hurtado Reyes precisa en cuanto a la naturaleza jurídica de la
Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta, que es una pretensión impugnatoria cuyo objeto
lograr una decisión rescisoria, pues para que el órgano Jurisdiccional pueda emitir un
pronunciamiento expreso sobre la fundabilidad positiva o negativa respecto de la
pretensión propuesta, debe acreditarse la existencia del fraude; en caso contrario la
sentencia emitirá un pronunciamiento negativo de fundabilidad de la pretensión. El
presupuesto previo que se requiere para hacer uso de esta pretensión impugnatoria es
la presencia determinante del elemento fraude en la decisión judicial que se pretende
impugnar, es decir es un presupuesto material que distorsiona los fines mismos del
proceso42.
VÉSCOVI, Enrique (1984) . “Teoría General del Proceso”. Colombia, Editorial Temis, S.A..Pág. 313.
42
Haciendo referencia al Sistema Procesal Español el Profesor Montero Aroca
señala que “para negar la naturaleza de recurso basta tener en cuenta que:
1) La revisión sólo procede contra sentencias firmes que resuelvan sobre el
fondo del asunto (artículo 509 LEC), pero precisamente las sentencias son firmes
cuando contra ellas no cabe recurso alguno (artículo 207.2 LEC).
2) Si fuese un recurso procedería únicamente contra las sentencias del Tribunal
Supremo, es decir, guardando el orden debido y evitando la revisión per saltum; pero no
es así, pues mediante la revisión pueden impugnarse todas las sentencias firmes, sea
cual fuere el órgano jurisdiccional que las dicta.
3) La pretensión que se ejercita en la revisión no es la misma que se ejercitó en
el proceso anterior, diferenciándose en la fundamentación y en la petición (los
elementos objetivos que identifican el objeto del proceso); los recursos continúan el
proceso en una fase distinta; la revisión tiene como fundamentos los hechos calificados
de motivos de revisión y como objeto la petición de que se rescinda la sentencia firme” 43
HURTADO REYES, Martín (2001). “Acerca de la Pretensión Impugnatoria contra Sentencia afectada por fraude”. Tomado de Nulidad de Cosa Juzgada
Fraudulenta. Instituto de Investigación y Defensa del Derecho de Acceso a la Justicia. T.II. Lima. Pág. 42.
43
107
1.4.6.3. Breve reseña histórica
En el Derecho Romano, Chiovenda44 encuentra el origen de la acción de nulidad
es la “querella nullitatis” del Derecho Romano, y específicamente en la llamada insana
bilis, que se hacía valer contra “nulidades no subsanables de procedimiento”.
MONTERO AROCA, Juan (2000). “Derecho Jurisdiccional” Tomo II. Valencia, Editorial Tirant Lo Blanch, Página 478-479.
44
Citado por Alberto Luis Maurino. En “Revisión de la Cosa Juzgada. Acción Autónoma de Nulidad (Antecedentes y Derecho Comparado). Revista de
Derecho Procesal, Medios de Impugnación Recursos – I RibinzalCulzoni Editores – Buenos Aires 1999
Por otro lado, Calamandrei45 señala que mientras la legislación estatutaria
consideraba a la querella nullitatis como un medio de recurso, la doctrina de aquella
época hablaba de una acción de nulidad contra la sentencia similar a la que puede
intentarse contra un contrato. De allí que, por una errónea interpretación en la doctrina
del Derecho Estatutario ha sido considerada como antecedente de la acción autónoma
que estudiamos. En el Derecho Romano existía otro medio de atacar la sentencia firme,
llamado restitutiointegrum era un recurso extraordinario contra las decisiones judiciales
de origen petitorio, admisible en casos excepcionales, como por ejemplo a la violencia,
el dolo etc. Su finalidad era volver las cosas al estado anterior al vicio.
45
Citado por Alberto Luis Maurino. En “Revisión de la Cosa Juzgada. Acción Autónoma de Nulidad (Antecedentes y Derecho Comparado). Revista de
Derecho Procesal, Medios de Impugnación Recursos – I RibinzalCulzoni Editores – Buenos Aires 1999
109
En el Derecho español antiguo y colonial la nulidad podía hacerse valer como
acción, según la Partida Tercera, Título XXVI, Ley I. Se sustanciaba por el trámite
ordinario y la demanda podía iniciarse dentro de los veinte años, que la Novísima
Recopilación redujo a sesenta días.
En la Ley de Enjuiciamiento Civil española vigente se halla regulado el recurso de
revisión cuya naturaleza jurídica es la de una verdadera acción autónoma (L.E.C.
española, art. 510 y la Ley Orgánica del Poder Judicial español, artículos56.1 y 73.1, b).
Las razones que consagra el ordenamiento español (art. 510) son:
1) “Si después de pronunciada, se recobraren u obtuvieren documentos decisivos, de
los que no se hubiere podido disponer por fuerza mayor o por obra de la parte en
cuyo favor se hubiere dictado”.
2) “Si hubiere recaído en virtud de documentos que al tiempo de dictarse ignoraba
una de las partes haber sido declarados falsos en un proceso penal, o cuya
falsedad se declarare después penalmente”.
3) “Si hubiere recaído en virtud de prueba testifical o pericial, y los testigos o los
peritos hubieren sido condenados por falso testimonio dado en las declaraciones
que sirvieron de fundamento a la sentencia”.
4) “Si se hubiere ganado injustamente en virtud del cohecho, violencia o maquinación
fraudulenta”.
En el derecho peruano la Acción de Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta,
prevista en el artículo 178 del Código Procesal Civil tiene su más inmediato
antecedente, aunque solo comparte algunas de sus características, en el Juicio de
Contradicción de Sentencia previsto en el artículo 1083 del Código de Procedimientos
Civiles de 1912, según el cual, la sentencia recaída en el juicio ejecutivo, en los
interdictos, en el juicio de divorcio, en el de desahucio, en el de alimentos, perdida de
patria potestad, remoción y excusa de guardadores, así como en las resoluciones que
ponen fin al procedimiento para la declaratoria de herederos, apertura de testamentos
cerrados y comprobación de testamentos privados o verbales, guarda y posesión de
los bienes del ausente, adopción y rectificación de partidas en los Registros del
Estado Civil e interdicción de incapaces, podían ser contradichas en juicio ordinario.
1.4.7.- Características de la cosa juzgada fraudulenta
1.4.7.1.- Remedio excepcional
“Sólo procede su utilización frente a causales señaladas específicamente en el
ordenamiento jurídico, las cuales no pueden ser interpretadas extensivamente o
integradas analógicamente”46.
46
111
Para Karla Patricia Vilela Carvajal, Profesora de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Piura, “el carácter excepcional de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta
se ve reforzado además por una serie de consideraciones referidas a los motivos o
causas que permiten el acceso a la misma; en este sentido es preciso tener en cuenta
lo siguiente: primero, que la enumeración de los motivos de revisión es taxativa y
excluyente, de manera que no se permite la interposición de la demanda de revisión por
motivos diferentes a los señalados por la ley; segundo, que la interpretación de dichos
motivos debe realizarse con carácter restrictivo; tercero, que el motivo de revisión
alegado ha de resultar novedoso para quien lo invoque y ha de haber ocurrido fuera del
ámbito del proceso en el que ha producido sus efectos; cuarto, que entre la causa
alegada y la sentencia que se intente rescindir ha de existir una relación de causa a
efecto; y quinto y último, que ha de demostrarse suficientemente la realidad del motivo
invocado47.
ARRARTE ARISNABARRETA, Ana María (1996). “Alcances sobre la nulidad de cosa juzgada fraudulenta”. En IUS ET VERITAS. Revista de Derecho No. 13,
Lima, págs. 173-184.
47
Por su parte, Juan Montero Aroca precisa que “la impugnación de la cosa
juzgada sólo puede permitirla un ordenamiento jurídico de modo excepcional, por
cuanto implica nada menos que desconocer la inimpugnabilidad y la irrevocabilidad de
las resoluciones judiciales, pero se trata de la última exigencia de la justicia frente a la
seguridad jurídica”48.
VILELA CARVAJAL, Karla Patricia.- “Medios de Impugnación y Nulidad Procesal”, Revista Jurídica del Perú N° 53.
48
MONTERO AROCA, Juan. (2000) “Derecho Jurisdiccional” Tomo II,. Valencia, Editorial Tirant Lo Blanch, Página 477.
113
En nuestra legislación procesal civil la redacción inicial del artículo 178 del
Código Procesal Civil permitía establecer hasta cuatro causales para la procedencia de
la acción nulificante, esto es, el dolo, fraude, colusión o afectación al debido proceso.
Sin embargo, a raíz de la dación de la Ley modificatoria número 27101 (E.P.25.5.99) las
causales han sido reducidas a dos, esto es al fraude y la colusión estableciéndose que
en ambos casos exista, además, afectación al derecho a un debido proceso. Esto
significa que para la procedencia de la Acción de Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta
no es suficiente que exista el fraude y la colusión sino que, además, ello debe implicar
afectación al debido proceso.
1.4.7.2.- Carácter residual
Implica que la acción de Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta debe ser utilizada
como última ratio o último recurso, esto es, procede cuando el fraude o la colusión que
impliquen la afectación a un debido proceso no pudieron ser, en su caso, removidos no
obstante haberse utilizado, en tiempo y forma debida, los recursos impugnatorios dentro
del proceso primigenio.
De esta forma será improcedente, por falta de interés para obrar, la acción de
Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta si quien la interpone ha consentido la sentencia
adversa no habiendo ejercitado los mecanismos impugnatorios que la ley franquea, en
tiempo y forma debida, no obstante estar en posibilidades de hacerlo. Igualmente, será

improcedente la acción de nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta si quien la interpone
no ha interpuesto el recurso de queja de derecho frente a la denegatoria del recurso de
apelación.
Admitir lo contrario implicaría premiar el descuido o la desidia de la parte dándole
una posibilidad adicional de cuestionar una sentencia o una resolución, lo cual violenta
el principio de que nadie puede beneficiarse con sus propios errores Nemo
propiamturpitudinemallegansauditur. Esta improcedencia incluso puede declararse in
limine, esto es, al momento de la calificación de la demanda si es que el Juzgador
cuenta con los elementos de prueba suficientes para ello.
Si bien, la legislación nacional no establece el agotamiento de los medios
impugnatorios como requisitos de procedibilidad para el proceso nulificante ha sido la
magistratura quien pretorianamente ha desarrollado dicha condición. Al respecto,
Giuseppe Vera Cacho Vásquez, en un interesante trabajo publicado en la Revista
Jurídica del Perú N° 48 cita los pronunciamientos efectuados en la Casación N° 365-T-
97/Ancash-Chimbote (Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia, Lima
04.12.97) en la que sostiene que la nulidad de cosa juzgada fraudulenta tiene como
características principales: (...); b) Que, es residual, es decir, no puede ser usada si en
un proceso existen mecanismos internos y ordinarios que puedan subsanar el vicio
ocurrido a propósito de la comisión del fraude procesal; (...) y en la Casación N° 722-
97/Junín (Sala Civil Corte Suprema de Justicia, Lima 24.08.98), en la que se sostiene
que para la procedencia de la Acción de Cosa Juzgada Fraudulenta conforme a la
115
doctrina, deben concurrir los siguientes requisitos: (...); e) que quien demanda la nulidad
sea la persona perjudicada y que además no haya propiciado o consentido el acto o
proceso fraudulento interponiendo los recursos impugnativos de ley (...) 49 .
Hurtado Reyes50señala que tiene carácter residual porque no puede ser usada si
en un proceso existiendo mecanismos internos y ordinarios que puedan subsanar el
49
VERA CACHO VÁSQUEZ, Giuseppe.- Principales conceptos en torno a la revisión civil por fraude procesal y cuestionamientos a su aplicación en sede
nacional” en Revista Jurídica del Perú N° 48.
50
vicio ocurrido a propósito de la comisión del fraude procesal el perjudicado sin embargo
no los utilizó; esta característica de subsidiariedad de la pretensión impugnatoria se
constituye como la última ratio para enervar o impedir la producción de la cosa juzgada
viciada. Se constituye como causal de improcedencia de la demanda en este caso si no
se agotaron todos los medio impugnatorios dentro del proceso.
1.4.7.3.- Carácter extraordinario.
Significa que el fraude o la colusión alegada para sustentar la acción nulificante
debe ser de tal magnitud que implique violación del derecho a un debido proceso,
principio de la función jurisdiccional de rango constitucional, y una afrenta al sentimiento
de justicia.
HURTADO REYES, Martín (2001). “Acerca de la Pretensión Impugnatoria contra la sentencia afectada por fraude”. En Nulidad de Cosa Juzgada
Fraudulenta. T.II. Instituto de Investigación y Defensa del Derecho de Acceso a la Justicia, Lima.p.42.
117
Al respecto, Martín Hurtado51 manifiesta que es extraordinaria, puesto que sólo
puede cuestionar la autoridad de la cosa juzgada recaída en una sentencia judicial (auto
que pone fin al proceso o sentencia) cuando esta decisión ha sido obtenida sobre la
base del fraude, de tal forma que éste agravie a tal punto el espíritu de la justicia, que
mantener la cosa juzgada sería una aberración.
1.4.7.4. Efectos limitados
La Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta está afectada por límites subjetivos, y
límites objetivos.
1.4.7.4.1.-. Límites Objetivos.-
En el sentido de que si la decisión fuere anulada se retrotraen las cosas al estado
en que se cometió el vicio no pudiendo alcanzar a los actos anteriores ni a los
51
HURTADO REYES, Martín. Óp. Cit.p.43.

posteriores que sean independientes de aquel (principio de independencia). Óscar A.
Zorzoli 52, señala que los límites objetivos de la cosa juzgada están compuestos por dos
elementos:
a) La identidad de cosa y objeto o de hechos, en materia laboral y contencioso
administrativa, el objeto del proceso está constituido por el derecho reconocido,
declarado o modificado por la sentencia en relación a una cosa o varias cosas
determinadas, o la relación jurídica declarada según el caso.
b) Identidad de causa petendi o de causa imputan di sea en materia civil o penal,
está conformada por los hechos dejando de lado aquellos hechos circunstanciales, es
decir, que ante una nueva demanda donde se invoca la misma causa petendi y se
agrega otra causa, la cosa juzgada recaerá sobre aquella y no sobre la nueva causa.
52
ZORZOLI, Óscar A. (1998) “Cosa Juzgada. Mutabilidad”. En Revista Peruana de Derecho Procesal, pág.148.
119
Es decir que para la existencia de la cosa juzgada deben coincidir en forma conjunta
con el objeto y la causa petendi.
En el ordenamiento Procesal Español, la sentencia puede:
1) Desestimar la revisión: La sentencia firme impugnada permanece invariada,
condenándose al demandante a las costas y a la pérdida del depósito (art. 516.2
LEC).
2)Estimar la revisión: Cuando la sentencia estime alguna de las causas del art.
510 LEC, rescindirá la sentencia impugnada, limitándose a este efecto rescíndete o
negativo, dejando la situación entre las partes como si entre ellas ni se hubiesen
realizado un proceso anterior y no hubiese existido nunca una sentencia firma con cosa
juzgada.
En el juicio de revisión no se centra en la cuestión de fondo que fue objeto del
proceso anterior; simplemente se rescinde la sentencia, devolviéndose los autos al
tribunal de que procedan “para que las partes usen su derecho, según les convenga, en
el juicio correspondiente” (art. 516.1 LEC); es decir, rescindida la sentencia, la situación
jurídica entre las partes queda como si no hubiese existido el proceso anterior, del que
ninguna actuación queda como válida, por lo que si una de las partes lo estima
conveniente puede incoar otro proceso planteando la misma pretensión, contra la que no
podrá oponerse la excepción de cosa juzgada. En este posible proceso posterior las
declaraciones hechas en la sentencia de revisión no podrán ser ya discutidas, debiendo
ser tomadas como base (artículo 516.1, II, LEC)53 .
53
Por otro lado, Nelson Ramírez Jiménez hace referencia a que la ley nacional
establece que el efecto de la sentencia es anular el fallo denunciado de fraudulento,
reponiendo las cosas al estado que corresponda, al igual como lo regulan las leyes
procesales de España, Italia y Costa Rica. Por consiguiente, vuelve el proceso a manos
del juez original, sin considerar la hipótesis de que sea éste el causante del fraude. La
recusación y la abstención por decoro impedirían su avocamiento, pero hubiese sido
preferible que la ley disponga en forma expresa cómo debe procederse en cada caso
concreto54.
MONTERO AROCA, Juan. Óp. cit., Tomo II, Página 483.
54
121
1.4.7.4.2.- Límites Subjetivos.-
Pues en la eventualidad de que la decisión fuese anulada, dicha rescisión no
puede afectar a terceros adquirientes de buena fe y a título oneroso. Óscar Zorzoli
manifiesta que en este punto coincide Devis Echandía en el sentido de que lo importante
es la identidad jurídica de las partes, pero haciendo un profundo análisis de cada una de
ellas y cuál es el grado de afectación y como juega la cosa juzgada sobre éstas 55 .
RAMÍREZ JIMÉNEZ, Nelson (2002). “La Cosa Jugada Fraudulenta”. En Revista el Jurista Nueva Época. No.1, Huancayo, pág .74.
55
.ZORZOLI, Óscar A. “Cosa Juzgada. Mutabilidad”. En Revista Peruana de Derecho Procesal, Año 1998, Tomo II pag. 148-149.
1.4.7.3.- No implica revisión del fondo de la controversia.
El objeto de la Nulidad de Cosa Juzgada Fraudulenta no implica la revaloración
de la prueba actuada en el proceso primigenio, esto es, se contrae únicamente a
determinar si el proceso cuestionado se ha seguido con fraude o colusión que signifique
afectación al debido proceso.
La revaloración de la prueba actuada en el proceso primigenio implicaría volver a
debatir hechos que ya han sido materia de pronunciamiento jurisdiccional, lo cual afecta
la santidad de la Cosa Juzgada y atenta contra la seguridad jurídica.
Por lo tanto, la interposición de una acción de nulidad de Cosa Juzgada
Fraudulenta dirigida u orientada a una nueva evaluación del material probatorio
aportado en el proceso cuestionado resulta improcedente, a nuestro criterio, por
imposibilidad jurídica.
1.4.8.- CAUSALES DE PROCEDENCIA.
1.4.8.1.- Fraude
La expresión fraude proviene del latín Fraus, fraudis y significa conforme al
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: engaño, inexactitud
consciente, abuso de confianza que produce o prepara un daño generalmente material.
Para Jorge W. Peyrano, existe fraude procesal “cuando media toda conducta,
activa u omisiva unilateral o concertada, proveniente de los litigantes, de terceros, del
oficio o de sus auxiliares, que produce el apartamiento dañoso de un tramo del proceso
123
o del proceso todo de los fines asignados; desviación que, por cualquier circunstancia y
sin que medie culpa del afectado, no puede ser subsanada mediante los remedios
legales instrumentados a otros efectos por el ordenamiento respectivo” 56.
Por su parte, Ángela Esther LEDESMA considera al fraude como “Toda
desviación del proceso, la no utilización de éste como medio eficaz para obtener la
actuación de la ley, al corromperlo mediante maquinaciones, maniobras, y ardides,
destinados a obtener un resultado que la ley no permite, o que prohíbe, o que no podría
obtenerse utilizando normal y correctamente esa complicada maquinaria, integra el
concepto de fraude procesal”57.
56
PEYRANO, Jorge W.- “Fraude Procesal y Problemática Conexa” tomado de EL FRAUDE PROCESAL. Fundamentos Doctrinarios para un estudio del Art.
178 del C.P.C. Instituto de Investigación y Defensa del Derecho a la Justicia, Lima, 1997, Pág., 113.
57
Enrique Véscovi distingue tres manifestaciones del Fraude Procesal, a saber: 1)
el acto procesal cuyas ilicitud invade el campo penal, es decir tipifica un delito ya
sea común como la estafa o alguno específico del proceso como el falso testimonio,
etc.; 2) el proceso fraudulento, esto es, la realización de un procedimiento
aparentemente lícito pero seguido en colusión de ambas partes, como la creación de un
estado civil inexistente, obtención de una disolución matrimonial prohibida, etc. y
finalmente, 3) el dolo de una de las partes, y a veces de ambas (dolo bilateral) para
obtener un resultado ilícito58.
LEDESMA Ángela Esther.- La Revisión de la Cosa Juzgada Irrita y el Fraude Procesal. En Revista Peruana de Derecho Procesal; T. II; Lima, 1998; pág.
470.
58
125
Ana María Arrarte distingue entre Fraude en el Proceso y Fraude por el proceso:
Fraude en el Proceso: que se refiere a la existencia de actos procesales
concretos en los que se ha actuado con el ánimo de engañar y perjudicar a alguna de
las partes o a un tercero, como es el caso del litigante que premeditadamente señala
como domicilio donde debe emplazarse al demandado un domicilio falso o inexistente
con el objeto de llevar adelante el proceso a espaldas del contrario o la presentación de
un instrumento adulterado o la presentación de un testimonio falso; y
Fraude por el proceso, cuando el proceso es usado como instrumento para
conseguir un objetivo ilícito, esto es, que estamos ante un proceso simulado, falso en
esencia y en propósito, aun cuando formalmente válido 59.
VESCOVI, Enrique A (1997) . Fraude Procesal: sus características, configuración legal y represión”. Tomado de EL FRAUDE PROCESAL. Fundamentos
Doctrinarios para un estudio del Art. 178 del C.P.C. Instituto de Investigación y Defensa del Derecho a la Justicia, Lima, Pág., 91.
59
ARRARTE ARISNABARRETA, Ana María (1996). “Alcances sobre la nulidad de cosa juzgada fraudulenta”. En IUS ET VERITAS. Revista de Derecho No. 13,
1996, págs. 173-184.
Respecto a esto último en la praxis judicial se verifican numerosos procesos
ficticios de pago de sumas de dinero con el objeto de burlar los derechos del verdadero
acreedor, los procesos de alimentos simulados con el claro propósito de prorratear la
porción afectable del sueldo del obligado y los procesos de tercería planteados ex
profesamente para tornar ilusorio las posibilidades de la realización de un crédito
reconocido judicialmente.
1.4.8.2.- Colusión.
Se entiende por éste como el “convenio, contrato o inteligencia entre dos o más
personas, hecha en forma fraudulenta y secreta, con el objeto de engañar y perjudicar a
un tercero”. Cabanellas.
De la definición antes reseñada podemos concluir que la colusión es una
modalidad de fraude procesal específicamente en lo que la tratadista nacional doctora
Arrarte Arisnabarreta ha dado en llamar fraude por el proceso y cuyas connotaciones
hemos reseñado en el punto anterior.
127
CAPITULO II
DISEÑO METODOLÓGICO
2.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
contra el cual no procede recurso administrativo, vale decir, ha quedado firme; sin
embargo ello no sucede así, porque las decisiones de la administración que constituyen
una cosa decidida, en la realidad no lo es; presentándose el problema porque después
de haberse resuelto un procedimiento administrativo, se puede recurrir al órgano
jurisdiccional para que sea el Poder Judicial el encargado de ponerle término en forma
definitiva, mediante una sentencia con calidad de cosa juzgada; es decir que en suma:
los tribunales administrativos, por definición, no forman parte del Poder Judicial, sino del
Poder administrador, de ahí que se hable propiamente de una “jurisdicción
administrativa; por lo que cabe formularse la siguiente interrogante.
2.1.2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿La cosa decidida garantiza en la administración pública la obtención de un
derecho sin recurrir al Poder Judicial en busca de la cosa juzgada?
2.2. JUSTIFICACIÓN
El presente trabajo de investigación se justifica por la importancia que debe tener
la cosa decidida en la administración pública, la cual puede ser cuestionada en vía
judicial en busca de la llamada cosa juzgada
2.3. VIABILIDAD
No obstante a las limitaciones encontradas, como por ejemplo la falta de recursos
económicos necesarios; la falta de acceso a materiales y bibliografía básica, escasa en
la región; sin embargo si es viable la realización del proyecto de investigación
2.4. OBJETIVOS
2.4.1 OBJETIVO GENERAL
Determinar porqué la cosa decidida en la administración pública está
subordinada a la cosa juzgada en la vía jurisdiccional.
2.4.2.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Hacer un análisis de la cosa decidida en el procedimiento administrativo
Hacer un análisis de la cosa juzgada en la vía jurisdiccional
Establecer diferencias entre la cosa decidida y la cosa juzgada.
2.5. HIPÓTESIS
La cosa decidida en un procedimiento administrativo NO garantiza la
obtención de un derecho como si lo hace la cosa juzgada
2.6. VARIABLES
2.6.1.- VARIABLE INDEPENDIENTE
La cosa decidida
2.6.2. - VARIABLE DEPENDIENTE
129
La cosa juzgada
2.6.3.- CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS VARIABLES
V.1.- Variable independiente
La cosa decidida. -La doctrina y la jurisprudencia se refieren a la cosa decidida;
de lo cual se puede colegir que en el Derecho Administrativo peruano, su
origen, naturaleza y efectos jurídicos; así como la relación que guarda entre con la cosa
juzgada como derecho fundamental y, a su vez, como carácter inalienable de algunas
resoluciones judiciales en conexión con el debido proceso aplicado también al
procedimiento administrativo
V.2.- Variable dependiente
La cosa juzgada.- Puede definirse la cosa juzgada, siguiendo a Liebman, como
“la inmutabilidad del mandato que nace de una sentencia”.
La concepción de la cosa juzgada como inmutabilidad de la sentencia, es una
adquisición importante de la ciencia italiana para la teoría de la cosa juzgada, por la
novedad que implica frente a la doctrina tradicional y por la riqueza de consecuencias
que tienen varios aspectos doctrinales controvertidos de la teoría de la cosa juzgada; y
ha dado origen a una polémica muy esclarecedora entre su autor y Carnelutti, cuyo
balance ha precisado los puntos de acuerdo y de disidencia entre estos dos maestros
de la ciencia procesal.
La doctrina de Liebman reacciona contra la doctrina tradicional que ven en la
cosa juzgada un efecto de la sentencia y la vincula con la declaración del derecho
reconocido en la misma.
La eficacia de la sentencia señala Liebman debe ser lógica y prácticamente
distinguirse de su inmutabilidad. La sentencia vale como mandato que contiene una
voluntad imperativa del Estado; pero esta eficacia de la sentencia no puede por sí
misma impedir a un juez posterior, investido también él de la plenitud de los poderes
ejercitados por el juez que ha dictado la sentencia, examinar de nuevo el caso decidido
y juzgar de un modo diferente. Sólo una razón de utilidad política y social, interviene
para evitar esta posibilidad haciendo el mandato inmutable cuando el proceso haya
llegado a su conclusión con la preclusión de las impugnaciones contra la sentencia
pronunciada por el mismo. En esto consiste, pues según Liebman, la autoridad de la
cosa juzgada: en la inmutabilidad del mandato que nace de la sentencia.
La eficacia natural de la sentencia es, para Liebman, lo mismo que su
imperatividad para Carnelutti; de donde resulta la exactitud de la distinción que ambos
autores establecen entre imperatividad e inmutabilidad de la sentencia; quedando
reducida la discrepancia a la circunstancia de que mientras Liebman llama cosa juzgada
solamente a la inmutabilidad, Carnelutti no sólo llama cosa juzgada a la imperatividad,
sino que denota con esta frase a la “cosa juzgada material”, y con la frase inmutabilidad
a la “cosa juzgada formal”.
2.6.4. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES.
131
INDICADORES
VARIABLE INDEPENDIENTE INDICADOR FUENTE
Cuestionamiento de - Doctrina
vía judicial
La cosa decidida. - jurisprudencia
VARIABLE DEPENDIENTE INDICADOR FUENTE
inmutabilidad del - Doctrina
mandato que nace de

La cosa juzgada - Jurisprudencia
ella.
2.7.. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
2.7.1. TIPO DE INVESTIGACIÓN
La presente investigación es de carácter descriptivo, correlacional, no
experimental y documental.
TÉCNICAS Y MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN
TÉCNICAS
La técnica a emplearse será aquella que privilegie los documentos, llevándose
a cabo una recopilación de los mismos, es decir la técnica bibliográfica

. 2.7. 2.- Métodos de investigación
MÉTODO DOGMÁTICO: En un comienzo se utiliza el método dogmático con la
finalidad de poder conocer la naturaleza jurídica de la cosa decidida y de la cosa
juzgada.
MÉTODO DEDUCTIVO: Es decir de lo general a lo específico; partiendo de
enunciado general del que se va desentrañando partes o elementos específicos.
MÉTODO IUSNATURALISTA Con la finalidad de poder entender los valores
subsumidos en los conceptos jurídicos de los cuales están compuestas las instituciones
jurídicas, todo esto, enmarcado en la contrastación de los diferentes conceptos políticos
- jurídicos esbozados en la presente investigación.
MÉTODO SOCIOLÓGICO - FUNCIONAL, Por el contexto donde comienza a
funcionar la maquinaria del derecho a través de sus conceptos jurídicos e instituciones.
MÉTODO LITERAL: Con la finalidad de llegar a conocer el significado de las
normas Método de la ratio legis a fin de comprender para qué se dictó determinada
norma, es decir, conocer el espíritu de la ley.
CAPITULO III
PROBANZA DE LA HIPÓTESIS
133
3.1. PROBANZA JURÍDICO-DOCTRINAL
Conforme señala el doctor Castillo Córdova: “no existe la jurisdicción
administrativa, de ahí que lo acertado es admitir que en todo caso, la Administración
pública tiene atribuidas potestades cuasi-judiciales. En efecto, los tribunales judiciales
han perdido totalmente, por virtud del principio de separación de los poderes, la función
pretoriana que hizo flexible y amplio al derecho romano en su periodo constructivo. Y si
el principio de separación de los poderes es alabable y lo defendemos, por su certeza
principal, decimos con respecto al derecho administrativo, que es aún un (Castillo 2007:
79)”60.
En efecto, si bien los tribunales administrativos resuelven conflictos
intersubjetivos respecto a un tema determinado, no podemos concluir que ejerza
jurisdicción, pues considerando las características señaladas en el acápite anterior
60
PARADA, Ramón (2004). Derecho Administrativo I. Parte General. Decimoquinta edición, Madrid Marcial Pons, p. 19.
respecto del término jurisdicción, las resoluciones administrativas no poseen calidad de
cosa juzgada, pues son pasibles de ser revisadas en la vía judicial mediante un proceso
contencioso - administrativo.
En tal sentido, la “justicia” -por denominarlo de alguna manera- que imparten no
es plenamente eficaz pues se agota en la misma administración, toda vez que puede
terminar resolviéndose en el fuero ordinario. Asimismo, como ya se ha señalado, el
constituyente no la ha habilitado expresamente para desarrollar facultades
jurisdiccionales, como sí lo ha efectuado para los fueros arbitral y militar.
Sin embargo, para el destacado administrativista argentino, Rafael Bielsa, sí
podemos hablar de una jurisdicción administrativa; así lo ha desarrollado ampliamente
en su importante tratado de Derecho Administrativo, cercano al medio siglo de
existencia:
En efecto, los tribunales judiciales han perdido totalmente, por virtud del principio
de separación de los poderes, la función pretoriana que hizo flexible y amplio al derecho
romano en su periodo constructivo. Y si el principio de separación de los poderes es
alabable y lo defendemos, por su certeza principal, decimos con respecto al derecho
administrativo, que es aún un derecho en formación, que esa función jurisdiccional
pretoriana debe realizarse, pero dentro del Poder administrador; en suma: mediante la
justicia en la Administración pública.
135
No sólo aducimos esto porque el derecho administrativo es todo un derecho en
constante formación, sino porque el tribunal de lo contenciosoadministrativo como
órgano del propio Poder administrador (por eso hablamos de administración
“jurisdiccional” a diferencia de administración “activa”) realiza una función de contralor
administrativo constante, en defensa del derecho y de la moralidad administrativa.
En esa función el tribunal de esa índole puede hacer prevalecer, fundado en
principio de justicia y de equidad (y aun de moralidad), una solución que se conforme a
la conveniencia de la Administración pública, o sea, del interés público, sólo que sus
decisiones vienen a tener el valor de fuente de derecho. Se trata, como se dijo, de una
forma de creación del derecho. (…).
Pues bien, en la jurisdicción administrativa el campo de creación de la norma
jurídica (de fuente jurisprudencial) es aún mayor que en la jurisdicción judicial (civil,
comercial, etc.).
En suma: los tribunales administrativos, por definición, no forman parte del Poder
Judicial, sino del Poder administrador, de ahí que se hable propiamente de una
“jurisdicción administrativa”.
El ejemplo de Francia es bien elocuente y demostrativo. Esa jurisdicción fue
creada por la Revolución, recelosa de los tribunales judiciales, especialmente los
antiguos parlamentos(Bielsa 1966: 116-118)61 .

61
Como vemos, para Bielsa, la jurisdicción administrativa es ejercida dentro del
propio Poder administrador, es decir, el Poder Ejecutivo o la Administración, quien a
través de su tribunal administrativo, al que denomina tribunal de lo
contenciosoadministrativo, otorga soluciones a los conflictos que se presenten en su
interior, conforme al interés público.
Esta actividad decisoria es denominada “acto jurisdiccional” para Bielsa, quien la
define como “una decisión por la cual se resuelve una cuestión promovida por quien
reclama contra la violación de un derecho (Bielsa 1966: 116-118)”. En dicha perspectiva,
Una de las primeras leyes revolucionarias dispuso: “Las asambleas de departamento y de distrito no podrán ser
perturbadas en el ejercicio de sus funciones por ningún acto del poder judicial” (ley del 22 de diciembre de 1789, sec. 3,
art. 7).
Otras disposiciones contribuyeron a definir claramente el sistema. Por ejemplo, las que declararon
inconstitucional todo acto de los tribunales o de cortes judiciales tendientes a contrariar o suspender la acción de la
Administración pública, y que en su virtud dejaran sin efecto esa clase de actos (instrucción del 8 de abril de 1790).Del
mismo cuño fue la que dispuso que toda reclamación sobre incompetencia de los cuerpos administrativos no era de
juzgamiento de los tribunales judiciales, sino que debía ser sometida al rey, como jefe de la Administración general; y
que cuando se impugnara alguna decisión ministerial contraria a las leyes, la reclamación debía dirigirse al cuerpo
legislativo (decreto de 7 de octubre de 1790).
137
sostiene el autor que el acto jurisdiccional debe entenderse en un doble sentido:
material (por el objeto sobre el cual se decide)
Y formal (por el sujeto quien decide).
En sentido material es acto jurisdiccional la decisión (cualquiera sea el poder del
cual el acto emana) por la que se resuelve una cuestión de derecho promovida al
invocarse ante un poder del Estado una violación de ley. Es pues, acto jurisdiccional en
sentido material, toda decisión judicial, o administrativa o legislativa, por la que se
declara y aplica una disposición de derecho, en virtud de haberse cuestionado la
violación de una ley (en sentido lato: Constitución, ley, reglamento).
De ahí, que los actos de índole disciplinaria, v. gr., por los que se prevé una
sanción de esa clase, sean también jurisdiccionales. Y lo son por la materia del acto (es
decir, la resolución que se dicta en el caso de violación de la ley). El recurso o la acción
que provoca la decisión jurisdiccional puede tener por objeto, ya sea la defensa de un
derecho subjetivo (nacido de ley o de contrato), ya la de un derecho objetivo. No
importa la distinta naturaleza del derecho cuya violación se invoca para que haya acto
jurisdiccional. Lo que importa (y es esencial) es que impugnándose una disposición o
decisión violatoria de un derecho o de un interés legítimo se decida en consecuencia
sobre ese derecho. Esa decisión es acto jurisdiccional. La sentencia judicial, o el
decreto administrativo que revoca o confirma un acto impugnado, lo mismo que el fallo
del Senado son actos jurisdiccionales en sentido material.
En sentido formal son actos jurisdiccionales los que emanan de un poder u
órgano jurisdiccional, v. gr., un tribunal judicial, un tribunal administrativo, un tribunal o

comisión disciplinaria, un consejo de guerra, etc. Pero las decisiones de esos órganos o
tribunales son también actos jurisdiccionales en sentido material. (Bielsa 1966: 118-
119).
Ahora bien, Bielsa también se interroga acerca de la atribución de ejecutar y
juzgar desde una perspectiva del principio de separación de poderes; de esta manera,
señala pues que esta última actividad, la de decidir, forma parte de la función de
administrar y que debe ejercerse de forma integral.
En tal sentido, y citando un fallo de la Corte Suprema de su país, señala que “la
autoridad administrativa debe tener cierto poder de rever sus propias decisiones,
precisamente en virtud del principio señalado; atribuir la competencia de rever estas
decisiones exclusivamente al Poder Judicial sería lo mismo que establecer un sistema
de revisión de un poder respecto de otro que debe ser considerado separado (Bielsa
1966: 122-123)”.
3.2. ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL
contra el cual no procede recurso administrativo, vale decir, ha quedado firme.
El efecto jurídico que produce un acto administrativo que ha adquirido la calidad
de cosa decidida o acto administrativo firme es que es inatacable en sede
administrativa, es decir, no se le puede modificar o dejar sin efectos, adquieren la
condición de inamovibles, pero solo en sede administrativa, ya que son pasibles de ser
139
recurridos vía judicial, en la forma y plazos establecidos por ley mediante
la acción contenciosa administrativa conforme se encuentra establecido en el Artículo
148° de la Constitución Política. “Las resoluciones administrativas que causan estado
son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.
3.2.1.- Casación N° 652-2012 Lima
La cuestión es si un acto administrativo firme, pero que lesiona manifiestamente
la vulneración de derechos que se pretende con el cumplimiento del acto administrativo
en cuestión aunque haya quedado firme, siendo el caso que mediante esta Casación
“el colegiado consideró que no cabe evaluar la procedencia o no de dicho derecho en
un proceso contencioso administrativo, cuya finalidad es solo ordenar a la
administración pública la realización de una determinada actuación a la que se
encuentra obligada en virtud del acto administrativo firme” atenta la posición central que
ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual “la
defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado”, tanto más, que toda entidad que este inmersa en la
competencia de la Ley del Procedimiento Administrativo General N° 27444 debe
aplicarla en observancia a la Constitución Política del Estado.
En un proceso contencioso administrativoLa Primera Sala de Derecho
Constitucional y Social de la Corte Suprema fijó el criterio jurisprudencial mediante la
sentencia recaída en la Casación que se analiza, que un acto administrativo firme [art.
212° Ley 27444] no puede ser cuestionado en un proceso contencioso administrativo u

otro análogo porque de hacerlo implicaría una transgresión al principio de seguridad
jurídica.
Este principio se erige como una garantía para los administrados y/o justiciables,
y abarca, entre otros aspectos, la certeza de que su situación jurídica no sea modificada
por procedimientos o conductos legales establecidos.
La Sala Suprema, en el caso que se analiza involucra el cumplimiento de un acto
administrativo, como es una Resolución Ministerial, que dentro de sus disposiciones
contiene un derecho reconocido por la administración pública como es el nombramiento
de una persona como servidor público.
Al respecto, el colegiado consideró que no cabe evaluar la procedencia o no de
dicho derecho en un proceso contencioso administrativo, cuya finalidad es solo ordenar
a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se
encuentra obligada en virtud del acto administrativo firme.
Los vicios que pueda presentar el acto administrativo que se requiere ejecutar no
pueden ser objeto de estudio de un proceso de dicha naturaleza, toda vez que para
dicho fin la ley ha previsto la nulidad administrativa de oficio o la acción de nulidad de
resolución administrativa dentro de un proceso contencioso administrativo, detalló la
sala.
A criterio del colegiado, realizar lo contrario implicaría dejar de lado la calidad de
“cosa decidida” de la actuación administrativa. A juicio de la Sala, la Resolución
141
Ministerial involucrada en el expediente tiene tal calidad que la hace plausible de
seguridad jurídica. Verificó que el análisis de esa resolución implicaría una evaluación
respecto a la correspondencia de un derecho que ha sido reconocido por la
administración pública en mérito a una actuación administrativa firme, lo cual no es
posible.
3.2.2.- ANÁLISIS DE CRITERIOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
La prohibición del doble castigo se vincula al nacimiento del Estado
Constitucional y Democrático de Derecho y a la consecuente imposición de límites al
poder punitivo del Estado. La Constitución se convierte en norma jurídica de obligatorio
cumplimiento y con ello, usando las palabras de ARAGÓN, el control del poder y de su
ejercicio se convierte en un elemento indisociable del concepto Constitución 62.
62
ARAGÓN, Manuel. “El control como elemento inseparable del concepto Constitución”. En: Revista Española de Derecho Constitucional. Nº 19. 1987. p.
25.
El non bis in ídem hace su aparición cuando, ante una misma conducta, el
ordenamiento jurídico prevé dos o más normas que imponen un castigo. La posible
imposición de dos o más sanciones afecta la libertad individual porque el individuo
difícilmente podrá llevar a cabo un proyecto de vida si debe estar pendiente de modo
permanente de la posibilidad de ser sancionado dos o más veces por los mismos
hechos por los que fue castigado en una primera oportunidad. De otro lado, el bis in
ídem afecta el principio de seguridad jurídica, porque confiere estabilidad a la pendencia
jurídica procesal o a la posibilidad de ser procesado infinitas veces por hechos que ya
fueron juzgados.
En su versión más abstracta, el non bis in ídem tiene un doble significado que
podría sintetizarse en la prohibición del doble castigo (vertiente material) y del doble
procesamiento (vertiente procesal), siempre y cuando nos encontremos ante el mismo
sujeto, los mismos hechos y el mismo fundamento63.

63
En relación al concepto del non bis in ídem y la doble vertiente, sigo a ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucia. “La garantía del Non bis in Ídem y el
Procedimiento Administrativo Sancionador”. Madrid: Iustel. 2008. p. 40 y ss.
143
La identidad de sujeto no genera mayores conflictos y permite la calificación de
autores a distintos sujetos. Desde el criterio finalista, la identidad de hecho ocurre
cuando los hechos derivan de una misma declaración de voluntad. Desde el criterio
normativo, cuando los hechos pueden ser subsumidos en un mismo tipo. Si con estos
criterios resulta que hay más de un hecho, entonces habrá más de un castigo. Por
ejemplo: cuando un suboficial tiene la voluntad de robar gasolina del cuartel y para ello,
además de sustraer los recipientes con dicho combustible, retira un vehículo sin
permiso del superior. En estos casos nos encontraremos con el concurso real de
infracciones, un espacio en el cual no me detendré en este trabajo.
La identidad de fundamento comporta dos identidades: identidad de bien jurídico
o bien público protegido, e identidad de lesión o ataque. Si nos encontramos ante dos o
más ataques por parte del mismo sujeto, éste será susceptible a dos o más castigos.
No existe identidad de fundamento cuando distintas normas aparentemente
aplicables, protegen distintos bienes jurídicos, como ocurre, por ejemplo, en la venta de
un lote de leche adulterada, acto que podría vulnerar las normas de protección al
consumidor (derechos del consumidor) como las de salud (derecho a la salud).
Por tanto, no se vulnera el non bis in ídem cuando se castiga dos veces al mismo
sujeto por el mismo hecho pero para proteger, en cada ocasión, un bien jurídico distinto.
Entonces, el non bis in ídem no proscribe el doble castigo por los mismos
hechos, ni que existan dos procesos (como ocurre con la dualidad de procedimiento
administrativo – proceso penal) sino que una misma persona sea castigada dos veces
por el mismo fundamento. El ídem corresponde a la infracción y el bis la sanción.
Siguiendo la estela de Alejandro NIETO, desde un punto de vista orgánico, hay
que tener en cuenta la posible participación en el conflicto de dos tipos de “órganos
represivos” y el consecuente conflicto debido a la duplicidad de decisiones entre: dos
tribunales penales, entre dos administraciones públicas con facultades sancionadoras,
entre órganos distintos de un mismo ente público; y entre un tribunal penal y un órgano
administrativo.
Al igual que la Constitución de 1979, la Constitución Política de 1993 omitió el
reconocimiento del non bis in ídem.
El legislador fue más prolífico que el constituyente al reconocer y configurar la
prohibición del bis in ídem, como un principio de la potestad sancionadora de la
Administración Pública en el listado del artículo 230° de la Ley N° 27444, del
Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG). De esta manera, “no se
podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por
el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y
fundamento”. Como la versión primigenia de la LPAG restringía la prohibición del bis in
ídem a la confluencia de sanciones provenientes del Poder Judicial y de la
Administración Pública, por medio del Decreto Legislativo Nº 1029 (publicado el 24 junio
2008) se extendió dicha prohibición a la confluencia de dos sanciones administrativas.
145
Además, exceptuó de la misma prohibición a aquellas sanciones que se impusieran
como consecuencia de un supuesto de infracciones continuadas.
En el ámbito penal, el único sustento utilizado para la extinción de la acción
penal y de la pena es el artículo 90° del Código Penal que recoge la cosa juzgada
bajo el siguiente tenor: “nadie puede ser perseguido por segunda vez en razón de un
hecho punible sobre el cual se falló definitivamente”. Esto querría decir que, así
como ocurrió con las primeras sentencias del Tribunal Constitucional, el Código
adoptó la posición de identificar al principio materia de nuestro estudio con la cosa
juzgada.
Posteriormente, el Código Procesal Penal 64 introdujo en el artículo III de su
título preliminar la interdicción de la persecución penal múltiple, según la cual: “Nadie
podrá ser procesado, ni sancionado más de una vez por un mismo hecho, siempre
64
Decreto Legislativo N° 957. Cabe señalar que las disposiciones finales de este Código determinaron que entraría en vigencia de modo progresivo.
que se trate del mismo sujeto y fundamento”. Determina que este principio se
aplicará a “las sanciones penales y administrativas”, pero que “el derecho penal
tiene preeminencia sobre el derecho administrativo”.
No obstante, el Tribunal Constitucional peruano ha interpretado que la
prohibición del doble castigo por los mismos hechos y la misma causa, forma parte
del texto constitucional, en algunos casos únicamente como “principio informador de
la potestad sancionadora del Estado” (casos Nelson Jacob - STC N° 8123-2005-
PHC/TC; Víctor La Vera – STC N° 00916-2009-PHC/TC) y en otros, como un
derecho fundamental.
Precisamente, este reconocimiento constitucional como un derecho
fundamental ha permitido al Tribunal Constitucional conocer sus transgresiones a
través del proceso de amparo. Cabe decir que el non bis in ídem también ha sido
objeto de tutela excepcional en el proceso de hábeas corpus. Únicamente cuando el
Tribunal ha demostrado su conexidad con el derecho a la libertad individual.
En el caso NELSON JACOB GUZMÁN (STC N° 8123-2005-PHC/TC del 14 de
noviembre de 2005), el TC analizó la eventual vulneración del non bis in ídem en el
marco de un proceso de hábeas corpus debido a que en el caso se vinculaba
directamente con el derecho a la libertad personal cuya afectación se discutía. El
Tribunal Constitucional afirma que dicho análisis “(…) ha de ser posible siempre que
exista conexidad entre estos y el derecho fundamental a la libertad individual, de
modo que la afectación o amenaza al derecho constitucional conexo también incida
147
negativamente en la libertad individual. Contrario sensu, ha declarado improcedente
su tutela por medio del hábeas corpus cuando no se ha acreditado el agravio a la
libertad personal” (STC N° 01612-2011-PHC/TC, 00656-2011-PHC/ TC).
Como recordaremos, la eficacia de la denominada cosa juzgada material se
proyecta sobre procesos futuros. Esto quiere decir que el estado jurídico de una
cuestión sobre la que ha recaído sentencia firme tendrá la eficacia de vincular al
órgano jurisdiccional en un segundo o tercer proceso. En su vertiente negativa,
supone la imposibilidad de juzgar nuevamente lo previamente juzgado o revivir
procesos fenecidos. En su vertiente positiva, obliga al juez a acomodar su
enjuiciamiento a un resultado previo. Si la cuestión (o los hechos) previamente
juzgada no es el objeto único del segundo proceso, sino que forma parte de éste; la
sentencia que recaiga deberá tener como punto de partida el criterio adoptado en la
primera sentencia, y en ningún caso podrá contradecirlo 65.

65
GALLARDO CASTILLO, María Jesús (2008). “Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y práctica” Madrid: Iustel. pp. 305-306 .
La vertiente formal de la cosa juzgada es conocida en el ámbito procesal.
Opera en un mismo proceso e implica la firmeza de las resolucionesjudiciales y la
imposibilidad de que estas sean impugnadas.
Con la aparición de los denominados tribunales administrativos y la tesis
sobre su naturaleza jurídica cuasi jurisdiccional, se ha venido extendiendo a dichos
órganos un número, cada vez mayor, de prerrogativas de la función jurisdiccional
antes ejercidas de modo exclusivo por el Poder Judicial. Como ocurre con la
aplicación del control difuso de constitucionalidad; o el análisis del dolo o culpa en la
comisión de la conducta infractora66.
66
.Tradicionalmente se había entendido que el artículo 138° de la Constitución que reconoce el control difuso de constitucionalidad era una
facultad privativa de la judicatura. Sin embargo, el TC señaló que “una interpretación positivista y formal (…) no solo supone el desconocimiento de
determinados principios de interpretación constitucional, como los de unidad de la Constitución y concordancia práctica, que ha establecido el
Tribunal Constitucional (…); sino también daría lugar a una serie de contradicciones insolubles en la validez y vigencia de la propia Constitución. Así,
por ejemplo una interpretación en ese sentido del artículo 138° de la Constitución (que la potestad de ejercer el control difuso corresponda solo a los
jueces) supondría que el cumplimiento de la supremacía jurídica de la Constitución solo tiene eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros
procesos o procedimientos de naturaleza distinta lo cual significaría convertir a la Constitución en una norma legal”, en: STC N° 03741- 2004-AA/TC del
14 de noviembre de 2005, FJ. 8.
149
No obstante, si algún elemento sigue diferenciando a la Administración
Pública del Poder Judicial es precisamente el carácter de cosa juzgada de sus
decisiones y, para el tema que nos convoca, de la imposibilidad de ser recurridas o
la denominada “vertiente formal de la cosa juzgada”. Precisamente por ello, toda
decisión de un órgano administrativo que quede firme será susceptible de ser
recurrida ante el Poder Judicial, conforme al artículo 148° constitucional que
reconoce la acción Contencioso Administrativa.
Entonces, podríamos afirmar que el principio non bis in ídem no adopta el
mismo contenido que la cosa juzgada.
En primer lugar, porque la resolución que constituye cosa decidida y agota la
vía administrativa podría ser lo más parecido a la cosa juzgada, sin serlo.
Las decisiones que agotan la vía administrativa reciben el nomen iuris de
cosa decidida y se presume su firmeza y plenos efectos, salvo que sean declaradas
nulas de oficio por la Autoridad Administrativa, o se cuestione su legalidad ante el
Poder Judicial, vía Proceso de Lesividad o vía Proceso Contencioso Administrativo.
Sin embargo, siguiendo con el tema que nos convoca, nos encontraríamos
que la invocación del non bis in ídem procede, tanto respecto a dos resoluciones
cronológicamente separadas, como dentro de un mismo expediente y de una sola
resolución67. Esto querría decir que una resolución sancionadora que quedó firme,
67
pero que no fue cosa decidida porque no se agotó la vía administrativa, podría ser
un parámetro (al igual que una pena que fue cosa juzgada) para analizar si se
vulnera el non bis in ídem en un segundo procedimiento por los mismos hechos. No
se necesitaría de una resolución que constituya cosa juzgada.
Así ocurre, por ejemplo, cuando en el procedimiento sancionador pesquero, la
Dirección General de Seguimiento, Vigilancia y Control impone una sanción en
primera instancia (la segunda es el Comité de Apelación de Sanciones) y por los
mismos hechos y bajo el mismo fundamento decide imponer una segunda sanción.
En segundo lugar, un pronunciamiento fiscal de archivo definitivo no
constituye cosa juzgada, pero podría ser un parámetro para tutelar el non bis in
ídem.
NIETO, Alejandro (2005). “Derecho Administrativo Sancionador”. Cuarta edición. Madrid: Techos, pp. 471 y ss.
151
En el caso Wilber Nilo Medina Bárcena (STC N° 02110-2009-PHC/TC y N°
02527-2009-PHC/ TC, acumulados), el Tribunal Constitucional determinó que un
pronunciamiento fiscal de archivo definitivo no tenía la condición de cosa juzgada
porque esta es una garantía exclusiva de los procesos jurisdiccionales. Sin embargo,
el Alto Tribunal les reconoció el status de inamovible o cosa decidida “siempre y
cuando se estime en la resolución, que los hechos investigados no configuran ilícito
penal”.
Contrario sensu, consideró que no constituirán cosa decidida las resoluciones
fiscales “que no se pronuncien sobre la no ilicitud de los hechos denunciados,
teniendo abierta la posibilidad de poder reaperturar la investigación si es que se
presentan los siguientes supuestos: a) cuando existan nuevos elementos probatorios
no conocidos con anterioridad por el Ministerio Público o b) cuando la investigación
ha sido deficientemente realizada”.
En este sentido, podemos afirmar que el dictamen fiscal es un acto
administrativo que si bien no constituye una sanción, constituiría una manifestación
del poder represivo del Estado. Y es que unos mismos hechos no pueden existir y
luego no existir para el mismo Estado.
De otro lado, el Alto Tribunal ha llevado esta regla al proceso penal, en otra
sentencia, cuando interpreta que “una resolución que no constituye una sentencia
definitiva pero que ha puesto fin al proceso penal, se encuentra también garantizada
por el principio non bis in ídem” (caso Nelson Jacob Guzmán - STC N° 8123-2005-
HC/TC). En este caso, también nos encontramos con una resolución que, sin ser
cosa juzgada, constituye un parámetro de control.
Precisamente por ello, algunos autores afirman que la cosa juzgada es una
ficción procesal prevista para evitar el bis in ídem aunque no únicamente para ello.
Sin embargo, ni la cosa juzgada es el único instrumento de garantía de dicha
prohibición, ni aquélla persigue únicamente garantizar la referida prohibición. Esto
querría decir que el principio está emparentado con, o que es más amplio que la
ficción procesal de la cosa juzgada; o que existe una relación íntima pero no de
identidad entre la cosa juzgada y el non bis in ídem 68.
El Tribunal Constitucional adscribe el non bis in ídem al debido proceso y a los
principios de cosa juzgada, legalidad y proporcionalidad.

68
CANO CAMPOS, Tomás (2001). “Non bis in ídem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el Derecho Administrativo Sancionador”. En:
Revista de Administración Pública. Nº 156. p. 201.
153
Ahora bien, dicha adscripción ¿querría decir que el non bis in ídem carece de
identidad propia o que es una suma de los aludidos principios? Todo parece indicar
que ante el déficit constitucional, el Alto Tribunal ha tenido que forzar su
interpretación para definir el aludido principio en función de otros principios distintos
aunque no distantes, ya que la prohibición del bis in ídem esencialmente se aplica
en el marco de un proceso o procedimiento.
En segundo lugar, el non bis in ídem no guarda relación única con ninguno de
los principios antes aludidos. Debido a que el análisis opera en función a actos
administrativos, que no necesariamente podrían ser sanciones, como ocurre con un
dictamen fiscal, su vinculación a la cosa juzgada sería imprecisa. Hemos analizado,
además, algunos fundamentos por los cuales tampoco existe claridad sobre su
anclaje al principio de legalidad. Sin embargo, la cosa cambia con el principio de
proporcionalidad y su vinculación directa con la noción de Estado Constitucional y
Democrático de Derecho que para merecer tal calificativo, debe controlar un ejercicio
desproporcionado del poder punitivo.
En este contexto, podría definirse al non bis in ídem como un principio que
informa la potestad sancionadora, como un principio constitucional, una regla jurídica
y hasta como un derecho fundamental de contenido implícito. La configuración legal
y jurisprudencial del non bis in ídem me conduce a pensar que se trata más bien de
un principio constitucional, cuya afectación necesita ser interpretada en cada caso
concreto. Especialmente en relación al doble fundamento, donde la interpretación

constitucional se vuelve crucial y tiene un amplio margen de juego. El TC ha optado
por acuñarle la condición de derecho fundamental de contenido implícito.
En todo caso, es posible inferir que la crisis de identidad del non bis in ídem
no ha impedido su tutela constitucional y su invocación en los procedimientos
administrativos sancionadores
3.3. Análisis Normativo

El inciso décimo tercero del artículo 139 de la Constitución Política del Estado,
contempla, dentro de los principios y derechos de la función jurisdiccional, la de la
cosa juzgada, expresada de la siguiente forma: “La prohibición de
revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada. La amnistía, el indulto,
el sobreseimiento definitivo y la prescripción producen los efectos de cosa juzgada” 69.
69
ANYARIN INJANTE, Toribio. "Nueva Constitución Política del Perú - 1993" Editorial Toribio AnyarinInjante. Lima, 1996. Pág. 16.
57
ANYARIN INJANTE, Toribio. "Nueva Constitución Política del Perú - 1993" Editorial Toribio AnyarinInjante. Lima, 1996. Pág. 1.
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N° 934-97-AA/TC. Lima, puede ser consultada en: VALLE-RIESTRA, Javier. "Código
58
Procesal Constitucional" Tomo I. Editorial Ediciones Jurídicas. Lima, 2007. Pág. 344.
59
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N° 0012-2005-AI. 26/09/05, F.J. 32.
155
Esta garantía también se encuentra recogida en el inciso segundo del artículo
139 de nuestra Carta Magna, pues en dicha norma se establece la imposibilidad de
dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, dicha
institución ha tomado tal relevancia en la definición de la seguridad jurídica de las
naciones que inclusive ahora es considerada por muchas legislaciones como un
derecho fundamental que forma parte del debido proceso.
La cosa decidida también va vinculada jurídicamente en forma muy estrecha
al derecho fundamental que la propia Constitución establece: La pluralidad de
instancia70 contemplado en su inciso sexto del artículo 139.
60
Generalmente denominada en los Despachos Fiscales como Disposición de Archivo Definitivo.
70
En ese orden general de ideas, para esclarecer más aun el panorama sito el
pronunciamiento del supremo interprete de la Constitución y de las leyes, al Tribunal
Constitucional, pues éste señala: “El Tribunal Constitucional sostiene que la
impugnación extemporánea del acto lesivo en sede administrativa, no puede
considerarse como agotamiento de la vía previa, éste quedó en calidad de cosa
decidida”71con lo cual despeja toda duda sobre la existencia de la cosa decidida en
nuestro derecho administrativo.
Uno de los efectos de las resoluciones en materia penal al haber alcanzado
la autoridad de cosa juzgada es la prohibición de que el mismo órgano jurisdiccional,
por los mismos fundamentos se pueda volver a juzgar a la misma persona, tal
prohibición debe cumplir con los requisitos de la triple identidad antes referida
71
157
(a) Las mismas partes, b) Los mismos hechos y c) La misma acción.)
Que en el caso de la tercer presupuesto, nuestro Tribunal Constitucional ha
denominado “identidad de causa de persecución” 72 haciendo clara alusión al aspecto
procesal de la garantía materia de comentario.
La cosa decidida tiene como principal efecto que los actos firmes adquieren la
condición de inamovibles, pero esto solo en sede administrativa, ya que son pasibles
de ser recurridos vía judicial, en la forma y plazos establecidos por ley mediante la
acción contenciosa administrativa.
Con la aplicación del Nuevo Código Procesal Penal en nuestro medio, ha
sucedido un hecho de controversia en cuanto al problema que de cotidianamente
afrontan los Despachos Fiscales de Investigación, pues la legislación no ha aclarado
72
si la Disposición de Archivo Fiscal73adquiere la calidad de cosa juzgada o la de cosa
decidida; para ello debemos hacer referencia al pronunciamiento del Tribunal
Constitucional emitido en el Expediente N° 2725-2008-PHC/TC, donde entre sus
fundamentos jurídicos 15 a 19, establece que la resolución de archivo fiscal no es
cosa juzgada, pero es semejante y con los mismos efectos, y no permite reabrir un
caso sobre el cual ya existe una “clausura definitiva”, situación que si se presentara
nos encontraríamos ante una vulneración del ne bis in idem procesal (no dos veces
sobre lo mismo).
A ello debemos agregar que tal pronunciamiento del máximo intérprete de la
Constitución, diferencia claramente la posibilidad de reaperturar la investigación,
sólo en el caso que el fundamento del archivo fiscal haya sido la insuficiencia de
73
61
RUBIO CORREA, Marcial. "El sistema jurídico: Introducción al derecho". Octava edición. Lima. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. 1999. Pág. 173.
159
elementos probatorios, situación que al verse superada por la posterior aparición de
elementos de convicción que se desconocían al momento de la expedición del
archivo fiscal que asumió los efectos de cosa juzgada por seguridad jurídica siendo
cosa decidida, el camino se encuentra expedito para reaperturar la investigación; lo
cual no sucede frente al supuesto en el cual se archivó por que los hechos no
constituyen delito.
Tal posibilidad es una exigencia de nuestra nuevo ordenamiento procesal
penal y se encuentra recogida en el inciso segundo del artículo 335 del Nuevo
Código Procesal Penal, donde se establece la excepción a reaperturar por otro fiscal
una investigación archivada por el Fiscal Provincial o por el Fiscal Superior, cuando
se trate de los mismos hechos, salvo que se aporten nuevos elementos de
convicción, disponiendo un reexamen por parte del fiscal que previno.
3.4.- PROBANZA HIPÓTESIS
Conforme se desprende del análisis doctrinario y jurisprudencial, así como el
análisis normativo, la cosa decidida no garantiza la obtención de un derecho en un
procedimiento administrativo, conforme sucede con la cosa juzgada, porque lo
resuelto en la vía administrativa puede ser cuestionado en la vía judicial vía el
proceso contencioso administrativo, en consecuencia necesita del proceso
contencioso administrativo para que mediante una sentencia con la calidad cosa
juzgada se obtenga en forma definitiva el derecho reclamado, el cual se obtiene a
través de la cosa juzgada.
CONCLUSIONES
PRIMERA: Las decisiones que agotan la vía administrativa reciben el nomen iuris de
cosa decidida y se presume su firmeza y plenos efectos, sin embargo puede
cuestionarse su legalidad ante el Poder Judicial, vía Proceso Contencioso
Administrativo.
161
SEGUNDA: La cosa decidida en un procedimiento administrativo, al poder cuestionarse
en un proceso contencioso administrativo no se equipara en modo alguno a la cosa
juzgada.
TERCERA: La Disposición de Archivo Fiscal no constituye Cosa Juzgada sino cosa
decidida, pero tiene los mismos efectos que la primera cuando su fundamento es el que
los hechos presentados al Ministerio Público no son delito o no se encuadran a algún
tipo penal, a diferencia de basarse en una insuficiencia probatoria.
CUARTA: El reaperturar una investigación previamente cerrada por una Disposición de
Archivo Fiscal, cuando concurren los presupuestos de la triple identidad y el fundamento
del archivo fue la atipicidad de los hechos, se vulnera la garantía del ne bis in
idem procesal.
QUINTA: Una investigación fiscal puede ser reaperturada cuando se haya realizado una
deficiente investigación fiscal y/o policial y sobre todo cuando surjan nuevos elementos
de convicción de los cuales no se haya tenido conocimiento al momento de expedir la
Disposición de Archivo Fiscal.
RECOMENDACIONES
PRIMERA: Se recomienda a los encargados de resolver los procedimientos
administrativos en las entidades del Estado, pongan un mayor celo en el ejercicio de
dicha función, aplicando correctamente la normatividad vigente, siguiendo los
lineamientos esbozados por el Tribunal Constitucional con la finalidad que la

decisión final que se adopte (cosa decidida), no sea dejada sin efecto por el Poder
Judicial en el proceso Contencioso Administrativo.
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APÉNDICES
APÉNDICE 1-A
ALGUNOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
EL PRINCIPIO DE LA ESCRITORIEDAD
Este se establece en que el derecho administrativo debe ser escrito a fin de garantizar
el debido procedimiento administrativo que le dé seguridad jurídica a las partes, desde
luego tampoco se puede dejar de lado la oralidad porque es a través de ella que los
administrados pueden hacer llegar sus planteamientos, u opiniones o sugerencias a los
responsables de la administración pública.
EL PRINCIPIO DE GRATUIDAD
169
Aunque deberá pagarse las tasas que señale la ley, sin que deba constituirse en abuso,
la administración pública debe ser eminentemente gratuita, toda vez que su rol es el
servicio a la Sociedad en busca del bien común.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Recuerda el aforismo romano legem patere quam feciste, es decir “soporta la ley que
hiciste”; porque el Estado y por consiguiente la Administración Pública, debe ser paradigma
en el cumplimiento del derecho el cual está recogido dentro de la normatividad nacional.
EL PRINCIPIO DE OFICIALIDAD
“Supone la facultad de la autoridad para iniciar y mantener la dinámica del
procedimiento, sin que sea necesaria su activación por parte interesada, pero esta acción
debe aceptarse si no traba o no pretende detenerlo o desnaturalizarlo, todos los actos que
realiza la Administración Pública deben tener el carácter de oficiales para la seguridad
jurídica de la comunidad.
EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD
Que se refiere a los administrados, sus abogados o apoderados, deben tener amplia
información sobre los actos administrativos que se realizan a favor en contra, porque
además lo que resuelva la administración pública tiene que estar al alcance de todos los
ciudadanos.
EL PRINCIPIO DE TUITIVIDAD
Como protección a la parte débil, esto se hace ostensible cuando se trata sobre todo en
el régimen de pretensiones de validez, orfandad, impedidos físicos, enfermos, ancianos y
todas las personas que merezcan protección por parte del Estado, hayan sido o no
funcionarios y servidores públicos.

La Administración Pública es esencialmente formalista por lo cual es necesario que se
tenga presente el cumplimiento de éstos principios.
171

Informe Final Tesis Cynthia Janeth Rondiy Bances 2

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE PIURA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

INFORME FINAL DE TESIS

EFICACIA DE LA COSA DECIDIDA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A

PARA OPTAR EL TÍTULO DE ABOGADA

BACHILLER: CYNTHIA JANETH RONDOY BANCES

ASESOR: DR. SANTIAGO HERRERA NAVARRO

UNIVERSIDAD NACIONAL DE PIURA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

INFORME FINAL DE TESIS

EFICACIA DE LA COSA DECIDIDA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A

PARA OPTAR EL TÍTULO DE ABOGADA

BACHILLER: CYNTHIA JANETH RONDOY BANCES

ASESOR: DR. SANTIAGO HERRERA NAVARRO

Esta investigación está dedicada a todas aquellas personas que

de una u otra manera tienen interés en el tema por haber seguido un

procedimiento administrativo con resolución favorable, sin embargo

queda en suspenso la ejecución de la resolución porque se impugna la

resolución en la vía judicial en un proceso contencioso administrativo

Un especial agradecimiento a mi familia, a los Docentes de la

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de

Piura, y a todas aquellas personas que de una u otra manera han

contribuido en la culminación de mis estudios universitarios, esperando

con esta tesis poder obtener el título de abogada.

CAPITULO I. MARCO TEÓRICO

1.1.-. La Función Administrativa 19

1.1.1..- Formas Jurídicas de la Función Administrativa 34

1.1.1.2.- Acto de administración o acto de administración interna 35

1.1.1.3.- Contrato de la Administración Pública 36

1.1.1.4.- Hecho administrativo 37

1.1.1.5.- Acto administrativo 38

1.1.2.1.- Círculos de Protección del Administrado 40

1.2.- Los Recursos Administrativos 46

1.2.1..- Recurso de reconsideración 53

1.2.2..- Recurso de apelación 55

1.2.3..- Recurso de revisión 56

1.2.4.- La queja por defectos de tramitación no es recurso administrativo 57

1.3. La cosa decidida 65

1.3.1.- La cosa decidida en el procedimiento administrativo 65

1.3.2.- La cosa decidida en el Ministerio Público 68

1.3.3.- Efectos de la cosa decidida 70

1.4.- La cosa juzgada 71

1.4.1.- Antecedentes de la cosa juzgada 73

1.4.2.- Naturaleza jurídica de la cosa juzgada 74

1.4.3.- Clasificación de la cosa juzgada 75

1.4.3.2.- La cosa juzgada material 76

1.4.3.3.- Cosa juzgada real 76

1.4.3.4.- Cosa juzgada aparente 76

1.4.3.5.- Cosa juzgada general 76

1.4.3.6.- Cosa juzgada relativa 77

1.4.4.- Diferencias entre la cosa decidida y la cosa juzgada 77

1.4.5.- La cosa juzgada en el derecho comparado 78

1.4.6.- La cosa juzgada fraudulenta 95

1.4.6.2.- Naturaleza jurídica 97

1.4.6.3.- Breve reseña histórica 99

1.4.7.- Características de la cosa juzgada fraudulenta 102

1.4.7.1.- Remedio excepcional 102

1.4.7.2.- Carácter residual 103

1.4.7.3.- Carácter extraordinario 106

1.4.4.4. Efectos limitados 106

1.4.7.4.1.-. Límites Objetivos 106

1.4.7.4.2.- Límites Subjetivos 109

1.4.7.3.- No implica revisión del fondo de la controversia 109

1.4.8.- Causales de procedencia. 110