ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO

EL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN

Y JURISPRUDENCIA DE CÓRDOBA:
NULIDADES Y VICIOS
POR DOMINGO SESIN

Se recibió de Abogado y Notario a los veinte años de edad. Es doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Su tesis fue
calificada de sobresaliente. Realizó la especialidad en Derecho Administrativo en la Universidad de Roma (1979-
1980). Fue calificado con el máximo puntaje: “30 Iode”.
Actualmente es ministro del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba y presidente de la Sala
Contencioso Administrativa del mismo tribunal.
Es profesor por concurso de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Córdoba.
Obtuvo el Premio Joven Jurista 1989 de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

I. REQUISITOS Y VICIOS DE JURIDICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los Artículos 93 a 98 de la Ley de Procedimiento Administrativo Provincial N° 6.658
T.O.(reformada por la Ley N° 7.204) regula los diferentes elementos o requisitos de
legalidad del acto administrativo: competencia, procedimiento, objeto o contenido, for-
ma, fin, motivación, armonizando en definitiva con la tendencia imperante tanto en
nuestro país como en el extranjero.
Uno de los avances del sistema de Córdoba es que la aplicación de esta ley se extiende
no sólo al ámbito del Poder Ejecutivo sino también al Legislativo, al Judicial, a los
órganos de control externo y a cualquier ente público o privado que ejerce función
administrativa (Artículo 1). Ello concuerda plenamente con el Artículo 1 del Código
Contencioso Administrativo de Córdoba, Ley N° 7.182, que con el mismo alcance con-
trola los actos administrativos provenientes de cualquier órgano público o privado que
ejerza función administrativa aplicando un régimen de Derecho público.
Los requisitos o elementos de legalidad del acto administrativo hoy se complementan
con los principios generales del Derecho y demás aspectos que integran el orden jurídico
administrativo que en base a los nuevos marcos constitucionales constituyen fuente
directa y operativa del accionar administrativo.
Las reformas introducidas por el sistema constitucional comparado, como la Ley Funda-
mental de Bonn (Artículo 20 ap. 3§), la Const. Italiana de 1948 (Artículo 97) y la Const.
Española (Artículos 9.2 y 103.1), expresan que la actuación de la Administración Públi-
ca hoy no sólo se sujeta a la ley sino también al Derecho. Lo mismo ocurre con la reforma
constitucional argentina y las modernas constituciones provinciales que, como la de
Córdoba, subordinan la Administración al “orden jurídico” en el Artículo 174. Su efecto
práctico es que se otorga significativa importancia a los principios generales del Dere-
cho, los cuales junto a la ley pasan a constituir el marco de juridicidad que sirve como
fuente de la actividad administrativa. (En el mismo sentido, Comadira Julio, Derecho
Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996, p. 126; Cassagne, Juan C. Los
principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1988,
p. 29, Coviello Pedro, “La denominada zona de reserva de la administración y el
principio de legalidad administrativa”, Revista de Derecho Administrativo, Depalma,
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enero-diciembre 1966, p. 109; Canosa Armando, Los recursos administrativos, Buenos

Aires, Abaco, p. 120; Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, quinta
edición, capítulo VI y VII; Tawil Guido, Administración y Justicia, Buenos Aires, Depalma,
1993, p. 31 y sigs.; Farrando Ismael y otros, Manual de Derecho Administrativo, Bue-
nos Aires, Depalma, p. 591, entre otros)
Actuar dentro del orden jurídico para satisfacer el interés público, no es lo mismo que
aplicar automática o ciegamente el contenido de la norma por cuanto debe tenerse
presente el ordenamiento entero en el cual se inserta y adquiere su verdadero sentido.
Por ello, en lugar de requisitos de legitimidad del acto administrativo debemos hablar
de requisitos de juridicidad y consecuentemente de control de juridicidad: su razón es
que la terminología actualmente en uso legitimidad o legalidad podría entenderse prima
facie demasiado apegada a la ley, olvidando de tal forma que la administración moderna
debe someterse a un contexto mucho más amplio. De tal manera también son elemen-
tos que hacen a la juridicidad del acto, la buena fe, la igualdad, la proporcionalidad, la
razonabilidad, el precedente; y sus vicios, la desviación de poder, la falsedad en los
hechos, la ilogicidad manifiesta, el error manifiesto de apreciación, la arbitrariedad, la
irrazonabilidad, entre otros. (Sesin, Domingo Juan, Administración Pública. Actividad
reglada, discrecional y técnica, Buenos Aires, Depalma, 1994, p. 20 y sigs.).

2. LA SUJECIÓN AL ORDEN JURÍDICO EN LA JURISPRUDENCIA

Como consecuencia de lo referenciado supra, con el control de juridicidad, la estrategia
o metodología judicial no debe construir su silogismo lógico jurídico sobre la base sólo
de la ley sino revisar el acto con un criterio amplio de adecuación a la unicidad del orden
jurídico. Esto es una realidad en la jurisprudencia de Córdoba.
Así por ejemplo, la Sentencia 59/93, causa “Supercemento S.A.I.C. c/ Superior Gobier-
no de La Provincia De Córdoba - Cont. Adm.”, de la Cámara Contencioso Administrativo
2§ Nom. Cba. (jueces Sánchez Gavier, Rolon Lembeye, Manso), resuelve si corresponde
o no restituir a la Empresa contratista la diferencia de alícuota del impuesto a los ingre-
sos brutos que oportunamente fuera retenida por la Administración comitente. El Tribu-
nal dijo que el fundamento de la responsabilidad del Estado hacia su cocontratante,
está basada en el hecho del Príncipe en el marco de los principios consagrados en los
Artículos 16 y 17 de la Constitución Nacional, pues, so pretexto de que cumpla el
contrato administrativo, al contratante se le estaría dando un trato desigual al de los
demás habitantes. Rige plenamente entonces el principio de igualdad de los ciudada-
nos ante las cargas públicas (Artículo 16 C.N.) y por cierto también el principio consa-
grado en el Artículo 17 de la Carta Magna por el cual todo menoscabo patrimonial por
razones de interés público, debe ser resarcido.
En la causa “Lazcano y Del Campillo S.R.L. c/Municipalidad de Córdoba”, de la Cámara
Cont. Adm. de Primera Nominación de la Ciudad de Córdoba.” (jueces Sesin, Carranza,
Molina) se discutía en esencia la juridicidad de la multa aplicada a la actora por mora en
la ejecución de los trabajos con motivo de la realización de la obra denominada “Recu-
peración Río Suquía-Tramos Puente Avellaneda -Santa Fe-Margen Norte”. La Adminis-
tración en su libelo defensivo argumenta el extravío del expediente que contenía la
prórroga del plazo contractual, afirmando que no le consta la existencia de las notas
pedido y órdenes de servicio invocadas por la actora.
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Analizando detenidamente las probanzas de autos a la luz de las reglas, la lógica y la

sana crítica racional el Tribunal acredita debidamente: a) la veracidad de las afirmacio-
nes de la actora en cuanto a la existencia de los pedidos de ampliaciones de plazo y su
justificación ad referéndum de la superioridad por parte de la Inspección; b) que la
pérdida del expediente fue por culpa de la Administración. Incluso, advertida la Admi-
nistración de la extemporánea elevación de la documental pertinente para la resolución
definitiva de la ampliación del plazo, aplica una sanción al dependiente.

Ante tales consideraciones sostuvo el Tribunal: “Sabido es que conforme lo preceptuado

por el Artículo 7° de la Ordenanza de Trámite Administrativo Municipal en concordancia
con el Artículo 176 de la Constitución Provincial, la instrucción del procedimiento ad-
ministrativo es de oficio como principio general. Con mayor razón acaece en la especie
donde habiéndose justificado el plazo por la Inspección Técnica, sólo correspondía a la
Administración proseguir el trámite para su resolución definitiva [...]”. El precitado
plexo jurídico también impone a la Administración el deber de actuar con celeridad,
eficacia, economicidad. Surge en consecuencia por demás excesivo el plazo que se
toma la Administración para resolver (de marzo a diciembre de l987) la no concesión de
la prórroga solicitada. La circunstancia del caso exigía una mayor celeridad si se tiene
presente que en general este tipo de actos ad referéndum –aún cuando debieran produ-
cir efectos a partir de su aprobación por la superioridad– (ver entre otros Gordillo, Agustín,
Tratado de Derecho Administrativo, T. III, p. IX-17) en la práctica administrativa se
retrotraen a menudo al momento de su emisión por el inferior. Tampoco surge en autos
que la Administración haya ordenado la reconstrucción del expediente perdido. Sólo
aplica una medida sancionatoria interna por la demora y excluye el tratamiento de fondo
de la prórroga por su elevación extemporánea.

Lo relevante en el sub examine es que contradictoriamente pretende hacer caer sobre

las espaldas de la contratista la culpa de la demora precitada, imponiéndole las sancio-
nes del caso (asume su culpa internamente pero no frente al contratista a quien traslada
perjudicialmente los efectos de su incorrección). Aceptar la legalidad del obrar admi-
nistrativo implicaría violar la doctrina de los actos propios sustentada por la C. S. J. N,
que ha expresado “Nadie puede ponerse en contradicción con sus propios actos ejer-
ciendo una conducta incompatible con una anterior conducta deliberada, jurídicamente
relevante y plenamente eficaz” (in re “Gutiérrez, Oscar en Miolato de Qrebs c/Qrebs”, El
Derecho 67.355; en igual sentido, Fallos 7.139; 275.285; 275.286; 275.459). Es
decir, que una situación de hecho, productora de efectos jurídicos por las normas en
vigor, no puede ser menoscabada por comportamientos posteriores del mismo sujeto
que la generó. Por consiguiente, quien acciona una conducta de manera objetivamente
incompatible con su actuación anterior y contra sus propios actos. Ello contraría el
principio de buena fe ya que lo relevante es garantizar un comportamiento coherente. Si
en autos la Administración oficiosamente tenía la obligación de resolver con celeridad,
pierde el expediente, sanciona a un agente de su dependencia por la demora en el
trámite, y no obstante rechaza lo solicitado por extemporáneo culpando de ello al con-
tratista, es indudable su obrar ostensiblemente contradictorio que hace aplicable el
principio enunciado, además de la evidente antijuridicidad que esto comporta. Con
mayor razón cuando después de varios meses de justificarse la prolongación del plazo
ad referéndum de la superioridad, existían razonables expectativas por la contratista de
que ello sería resuelto favorablemente.
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Atento las características peculiares del caso, la Administración tenía la obligación for-
mal de efectuar un análisis explícito, razonable y suficiente de lo solicitado y pronun-
ciarse expresamente dentro de la brevedad de los plazos a tenor de las circunstancias
que surgen de la obra pública. No lo puede hacer con posterioridad al rechazo de lo
pedido por una cuestión formal de la que sólo ella es responsable. No puede escudarse
en supuesta mora de la contratista cuando para arribar a esta conclusión la Administra-
ción previamente debió cumplir los trámites procedimentales pertinentes de su exclu-
siva correspondencia. El obrar correcto hubiera sido reconstruir el expediente perdido y
considerar el planteo sustantivo de la contratista para hacer lugar o no a la prórroga
superando el aspecto formal de la demora atento su exclusiva responsabilidad. Si bien
es cierto que la sola solicitud de prórroga no presupone su aceptación, no es menos
cierto que la contratista tiene derecho a una resolución fundada que decida el fondo de
lo impetrado en íntima correspondencia con las cuestiones técnicas y contractuales
pertinentes.
Consecuentemente además de existir un vicio en el procedimiento, también la causa o
motivo aparece viciada por sustentarse en razones de hecho y de derecho que no condicen
con el orden jurídico en vigor. La obligación de la Administración aludida ut supra no
sólo surge de las normas específicas citadas precedentemente sino también del resto
del ordenamiento jurídico positivo (derecho a una decisión fundada: Artículos 1° y 33
de la C.N. y l9 inc. 9 en conc. con el 52 de la Constitución Provincial), de los principios
rectores de los procedimientos administrativos y especialmente de la buena fe que debe
presidir la ejecución de los contratos. Se ha violado de esa forma la garantía del debido
procedimiento legal que “se integra con el derecho del administrado de obtener una
decisión fundada de la Administración, que contemple sus alegaciones y resuelva sus
peticiones” la que se “vincula también con la necesidad general de motivación de todos
los actos administrativos” y “se transforma para el administrado en la prerrogativa de
que, al motivarse el acto deba hacerse mención a sus pretensiones, alegaciones y peti-
ciones ya sea rechazándolas, en cuyo caso la Administración debe dar razones de esa
determinación.”
También en el siguiente caso se vuelve a hacer referencia al ordenamiento en su integri-
dad para dirimir la controversia.
En autos “TECNICA S.R.L. C.I.P.V.” Sent. N° 34 de 1993, (jueces Sesin, Carranza,
Molina) se discute la interpretación de una normativa excepcional que reconocía una
distorsión financiera en un contrato de obra pública. El Tribunal tuvo que decidir si
existía materia contencioso administrativa.
Allí se dijo que “[...] el fundamento de validez o legalidad –tantas veces mencionado–
que tiene todo acto normativo, se sustenta en la totalidad del ordenamiento jurídico. Los
principios generales del derecho y el contenido dogmático de la Constitución inciden
sobre todas las leyes y actos particulares. Por ello se ha dicho que toda interpretación es
una referencia a la totalidad estructural de la que forma parte el objeto de lo interpreta-
do. Es dar una razón suficiente por remisión al contexto [...] Como lo ha sustentado
reiteradamente la doctrina y la jurisprudencia, una cuestión es contencioso administra-
tiva cuando la Administración actúa en ejercicio de una función administrativa suscep-
tible de lesionar un derecho subjetivo o interés legítimo de carácter administrativo reco-
nocido con anterioridad por una normativa de la misma naturaleza.
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Es decir, cuando la contienda verse sobre la aplicabilidad de la norma administrativa

protectora de ese derecho o interés, que regula y delimita la actividad del Poder Admi-
nistrador [...] Incluso, una causa puede ser también contencioso administrativa cuando
en el marco de una relación jurídico pública se utilizan excepcionalmente para la solu-
ción del caso preceptos normados por el Código Civil; la cuestión no pasa a ser civil,
sigue siendo administrativa, sólo que se aplican por vía analógica o supletoria principios
que por razones históricas se encuentran en otros ámbitos del Derecho [...] El caso sub
examine queda sin lugar a dudas atrapado por el orden jurídico administrativo por lo que
el control judicial contencioso administrativo es inobjetable. En efecto, las partes se
encuentran vinculadas a un típico contrato administrativo caracterizado como es sabido
por cláusulas exorbitantes que, previstas o no, en la originaria relación contractual tie-
nen el propósito de promover la ejecución de los contratos atento el interés público
comprometido. El reconocimiento de la llamada distorsión financiera [...] se añade al
plexo contractual administrativo, razón por la cual la discusión respecto de la interpre-
tación de sus normas comporta un caso administrativo.

No es posible que la problemática emergente de una típica contratación administrativa

y que por demás ha nacido al amparo de una nueva normativa de la Administración en
ejercicio de su potestad pública, quede fuera del orden jurídico administrativo y de su
control jurisdiccional específico. En definitiva: se discute en autos la interpretación de
actos y normas sujetos al Derecho administrativo [...] Por otra parte la teleología del
reconocimiento no comporta un acto graciable de la Administración sino el manteni-
miento de la ecuación económico financiera del contrato atento las razones de carácter
sobreviniente y extraordinarias acaecidas”.

De tal manera la jurisprudencia de los Tribunales Cordobeses analizan las supuestas

nulidades de los actos administrativos con un criterio amplio de subordinación al orde-
namiento entero (principiológico y normativo) haciendo realidad el precepto constitu-
cional que sujeta la actuación de la Administración al orden jurídico.

III. VICIO EN EL INCUMPLIMIENTO DEL PRECEDENTE

En la causa “Ferreyra Marisa y otros c/ Municipalidad de las Varillas. Septiembre 120/00”
(jueces: Sesin, Lafranconi, Ferrer), los actores fueron contratados y después designados
en planta permanente por la Municipalidad sin que medie la visación previa del Tribunal
de Cuentas poco tiempo antes de expirar el mandato del Intendente. El nuevo funcionario
revoca la citada designación. Los actores esgrimen que constituian una práctica habitual
de la Administración citada, no visar previamente los actos de designación de los emplea-
dos, no obstante estar previsto en la normativa vigente.
El Tribunal expresa que “la técnica del precedente es útil para controlar el ejercicio de
la función administrativa y evitar la arbitrariedad. Es un medio idóneo para tutelar los
principios de igualdad, buena fe y seguridad. La violación de un precedente vinculante
constituye una infracción al ordenamiento jurídico. Se trata de un vicio que puede
encontrarse en la causa (antecedente de derecho por violación de principios de dere-
cho). Incluso las normas de procedimiento administrativo establecen la obligación de la
Administración de motivar los actos que se apartan del precedente. En tal caso el cam-
bio de criterio debe ser suficientemente justificado, explicitándose las razones pertinen-
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tes. El deber de la Administración de respetar el precedente cesa cuando se advierte su

antijuridicidad ya que una actuación irregular jamás puede convertirse en la fuente
autoritativa de un acto posterior porque ambos contrarían el orden jurídico. En definitiva
se confirmó la validez del acto administrativo.

IV. ACTOS NULOS Y ANULABLES. CRITERIOS DE DISTINCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA

El Artículo 104 de la Ley de Procedimiento Administrativo Provincial dispone que “son
nulos los actos administrativos cuando hubieren sido dictados por autoridad incompe-
tente, o se hubieren violado sustancialmente los principios que informan los procedi-
mientos y normas establecidos legal o reglamentariamente para su dictado.” Mientras
que el Artículo 105 expresa que “son anulables los actos viciados por error, dolo o
violación de la ley en cuanto al fondo del acto.”
Como es sabido, existen entre otros, dos criterios para diferenciar los actos nulos y
anulables. Uno según cual fuere la identidad del elemento esencial o requisito de
juridicidad que en el caso se afecte. El otro, según la intensidad del orden jurídico
agraviado en base a la mayor o menor gravedad del vicio al margen del elemento viciado.
Como es dable advertir, la sistemática de la ley adopta la clasificación sólo de actos
nulos y anulables, fundando su diferenciación en la identificación del elemento del acto
que resulte viciado. Consecuentemente, parece seguir la jurisprudencia del Consejo de
Estado Francés que elocuentemente comenzó indentificando los vicios según los ele-
mentos afectados. Primero la incompetencia, luego la forma, la desviación de poder y
por último la violación de la ley.
En mi criterio la normativa local es suficientemente clara cuando hace referencia a
algunos tipos de vicios (competencia, procedimiento, forma). Sin embargo, es confusa
cuando se refiere en general a los vicios en la causa, objeto y finalidad. Ello, por cuanto
tales vicios, pueden ser tanto nulos (violación de las normas establecidas legal o
reglamentariamente para su dictado) como anulables (violación de la ley en cuanto al
fondo del acto).
De allí entonces que la jurisprudencia local, para identificar la naturaleza del vicio,
vincula el elemento esencial afectado con la mayor o menor gravedad del acto. También
en algunos casos se analiza la ostensibilidad del vicio y su repercusión con el interés
público.
Este criterio concuerda con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunida-
des Europeas cuando habla de las ilegalidades trascendentes. En la Sentencia del 27
de febrero de 1992 (BASF AG y otros. Comisión, 79/89), declara inexistentes los actos
afectados por vicios particularmente graves y evidentes. La inexistencia implica nulidad
absoluta y por otra parte estipula la anulabilidad.
En la jurisprudencia de Córdoba en autos “Patiño de Chaves c/ Estado Provincial”,
el Tribunal Superior de Justicia (Sala Contencioso Administrativa, Sentencia del
19-12-00, jueces Sesin, Ferrer, Lafranconi), se expresa que “el acto es nulo cuan-
do alguno de sus elementos esenciales resulta excluido. Es anulable cuando el vicio
no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Para esta-
blecer el tipo de nulidad no sólo debe analizarse si al acto le falta algún elemento
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esencial sino cuál es la intensidad de la gravedad del vicio, es decir la magnitud o

importancia de la transgresión al ordenamiento e incluso la manifestación evidente
o no de la infracción. De la índole, gravedad y ostensibilidad del vicio dependen las
consecuencias jurídicas a aplicar según el caso, razón por la cual cuando la norma
de procedimiento administrativo no resulte suficientemente clara, deberán analizar-
se exhaustivamente estos aspectos, efectuando una interpretación contextual a la
luz de la jurisprudencia y doctrina aplicable.”

También se señaló que “En función de la observancia del principio de conservación, lo

que determina la invalidez de un acto no es sólo haber incurrido en una ilegalidad, sino
que esa ilegalidad le impida alcanzar un fin que el Derecho considera merecedor de
protección. Por consiguiente, para establecer la trascendencia invalidante de los vicios
o defectos en los que incurra un acto administrativo, es menester el fin que con la
prescripción legal quería garantizar el ordenamiento y luego comprobar si con su infrac-
ción se ha impedido alcanzar dicho fin o si, por el contrario, se ha logrado la finalidad
pretendida a pesar de la ilegalidad en que ha incurrido.”

En el sub examine la actora había sido designada Vicedirectora de la Escuela Especial

“Dra. Mosca”, previo procedimiento de selección. A posteriori de la posesión del cargo
el citado nombramiento fue invalidado porque la actora no cumplimentaba uno de los
requisitos establecidos por la normativa aplicable, esto es, revistar en situación de ser-
vicio activo en cargo inmediato inferior ya que se encontraba en ejercicio de licencia
gremial remunerada.

Al respecto el Tribunal Superior expresó que “la valoración de la entidad del vicio que
pudiera haber afectado originariamente alguno de los elementos del acto administrati-
vo, debe efectuarse al momento del dictado del acto que lo anuló, máxime cuando como
sucede en el caso, aquel había generado prestaciones reciprocas propias del tracto
sucesivo que caracteriza al contrato de empleo público.”

En definitiva, se consideró que el vicio no puede considerarse grave. Que el acto anula-
do, al tiempo de producirse su revocación por razones de ilegitimidad, reunía los requi-
sitos de estabilidad que limitó el poder de invalidación en sede administrativa, por
cuanto: a) genera derechos subjetivos. b) fue notificado. c) era regular.

El acto revestía la condición de regular toda vez que el único vicio declarado por la
Administración para declararlo nulo, había quedado superado en los hechos concretos,
por el estado de docente activa que revestía la accionante, situación ésta que la propia
administración consintió al autorizarla a prestar los servicios en forma efectiva, siendo
por ello aplicable la doctrina que impide ir contra los propios actos. La Administración
entonces carecía de competencia para anular en su sede el acto que dispuso ascender a
la actora. Tampoco el interés público resultó vulnerado porque la designada era la mejor
postulada en el concurso.

Como es dable advertir, la secuencia del obrar administrativo primero discurre en anali-
zar si el acto condice o no con el orden jurídico vigente a la luz de sus elementos
constitutivos. Posteriormente, debe valorar en función de la calificación normativa, en
caso necesario, la gravedad, ostensibilidad del vicio y repercusión del interés público, a
fin de verificar si se trata de un acto nulo o anulable.
DOMINGO SESIN

V. TENDENCIA JURISPRUDENCIAL A MORIGERAR LA DISTINCIÓN ENTRE ACTO NULO Y ANULABLE

No obstante la dicotomía entre acto nulo y anulable tan desarrollada por la doctrina,
estimo a la luz de la propia realidad y los diversos precedentes jurisprudenciales, que tal
diferencia tiende a relativizarse y tendencialmente a unificarse.
En efecto: a) En ambos supuestos la invalidez no puede en principio ser declarada de
oficio por el juez. Excepcionalmente se lo admite en Francia mediante la recepción
jurisprudencial de los “vicios de orden público”.
b) La tan mentada imprescriptibilidad del acto nulo no es real por cuanto para el admi-
nistrado rigen en ambos casos los plazos de caducidad para recurrir o accionar, que por
demás, son convalidados por la jurisprudencia nacional y extranjera.
c) Cuando es el administrado quien invoca la nulidad por vía de recurso o acción de lo
mismo que enfatice uno u otro vicio ya que tanto la Administración como el juez pueden
invalidarlo.
d) Escasas diferencias subsisten en cuanto a la posibilidad de invalidación de oficio a
nivel nacional, ya que conforme la Ley de Procedimiento Administrativo, sea el acto
nulo a anulable si han generado derechos que se están cumpliendo, no pueden ser
invalidados por la propia Administración. En este aspecto, todavía Córdoba mantiene su
diferencia ya que conforme lo preceptuado por el Artículo 106 de la Ley Provincial de
Procedimiento Administrativo, los actos nulos y el anulable con vicio de dolo pueden ser
invalidados en sede administrativa, aún cuando hayan generado derechos adquiridos en
vías de cumplimiento. Sólo en los demás casos (anulables salvo dolo) se puede articular
el procedimiento de invalidación judicial previsto por el Artículo 107.
e) Sólo quedaría la nítida diferencia respecto de los efectos que retroactivamente produ-
ce el acto nulo a diferencia del acto anulable que es a partir de la invalidación. En
realidad también esta diferencia tiende a minimizarse por desuso, por cuanto en vía
jurisprudencial normalmente cuando el juez invalida un acto administrativo se inclina
por declarar la nulidad absoluta con efectos retroactivos. Son escasos los pronuncia-
mientos donde a nivel nacional o provincial se haya declarado la nulidad relativa con
efectos a partir de la emisión del acto administrativo que aduce la nulidad.
f) Otro tanto sucede con la mentada presunción de legitimidad ya que aún cuando la
doctrina niegue tal carácter para los actos nulos, sin embargo en la cotidiana praxis
administrativa ambos tienen validez y se presumen legítimos hasta tanto no sean expre-
samente revocados por ilegitimidad en sede administrativa o invalidados por el juez.
Ello claro está salvo que la nulidad absoluta sea tan grave, manifiesta y grosera que no
sea razonable endilgarle presunción de legitimidad.
De allí que lo sustentado por la doctrina en el sentido de que los actos nulos no pueden
producir efectos comporta una aseveración que va a contramano de lo que sucede en la
realidad y lo convalida el Derecho positivo. Es decir que para enervar la validez y sus
efectos aún cuando los vicios sean graves, debe producirse la revocación o invalidez. De
lo contrario no sería necesaria la impugnación por parte del administrado ni la solicitud
de suspensión de los efectos del acto.
En consecuencia, la doctrina debe actualizar sus conceptos a la luz de la realidad,
analizando hasta qué punto es importante seguir diferenciando una cuestión que en sus
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casos complejos genera mas confusión que claridad. No obstante, debemos seguir pen-
sando en la conveniencia de mantener sistemas como el de Córdoba, que aún cuando el
acto nulo hubiere generado derechos subjetivos, de igual modo puede ser invalidado de
oficio por la propia Administración priorizando a ultranza el principio de juridicidad.
También la necesidad de que la jurisprudencia diferencie el tipo de invalidez a fin
analizar la retroactividad o no de los efectos de la anulación del acto. Todo ello hasta
tanto no se actualice el Derecho positivo facilitando al intérprete la dilucidación del
sentido alcance del orden normativo.

VI. VICIOS EN LA CAUSA O EL MOTIVO Y EN LA MOTIVACIÓN

Como es sabido la causa se configura con los antecedentes de hecho y de derecho
necesarios para la emisión del acto, mientras que la motivación es la explicitación en el
propio acto de esos antecedentes de hecho y de derecho.
La jurisprudencia Cordobesa es pródiga en cuanto a la exigencia de estos requisitos de
juridicidad del acto administrativo, fulminando la legalidad del acto viciado.
En la causa “Mayorista Libertad S.R.L. c/ Municipalidad de Córdoba” (Cám. Cont. Adm.
jueces: Sesin, Sánchez Gavier, Rolón Lembeye) se discutía la legitimidad de la incauta-
ción del depósito de garantía de la impugnación constituido por la firma Mayorista
Libertad S.R.L. La firma mencionada se presentó a la licitación pública Municipal des-
tinada a la provisión de leche entera en polvo en el área de Salud Pública. Desde el
punto de vista económico la oferta más baja fue presentada por la actora. Sin embargo,
se rechaza la citada oferta debido a que el producto presentado por la misma, no cum-
ple con lo dispuesto por el Artículo 567 del Código Alimentario Argentino por no ser
envasado en origen y no ser leche instantánea.
En este marco, el Tribunal sostuvo que las nuevas normas constitucionales fortalecen,
además del principio de juridicidad en la Administración, la publicidad de los actos y
por ende su motivación, la colaboración de los administrados en el accionar administra-
tivo, el sistema de selección con una amplia concurrencia en materia de contrataciones,
la igualdad de oportunidades, la prohibición de todo tipo de discriminación, privilegios,
monopolios abusivos, exceso de rigor formal y todo tipo de irregularidad administrativa,
resguardando en todo caso la tutela judicial efectiva. (Artículos 174, 176, 7°, 8°, 9°,
15, 19, 20, 22, 49, 67, 74, y conc. de la Constitución de Córdoba).
De allí entonces la prevalencia de tales principios a fin de evitar todo tipo de medidas
restrictivas que limiten la participación de quienes resulten afectados en el trámite
administrativo, ya que es obligación garantizar un procedimiento público e informal,
sujeto a la determinación de la verdad jurídico objetiva, con celeridad, economía y
sencillez en su trámite. Esta interpretación amplia, a fin de permitir a los interesados el
control ante la Administración de los actos estatales, se relaciona con lo dispuesto por el
Artículo 49 de la Constitución cuando también garantiza un amplio acceso a la justicia
al expresar que no puede limitarse su intervención por razones económicas.
El Artículo 13 del Pliego de Condiciones Generales que reguló la licitación, dispone que
“[...] Las impugnaciones totalmente infundadas podrán ser consideradas como infracción
y harán pasible al responsable de las sanciones previstas en el Decreto N° 3.767/C/73”. A
su vez esta última normativa establece en el Artículo 2.7.9 que “[...] En caso que la
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impugnación resulte fundada, dicho depósito de garantía deberá ser devuelto una vez
resuelto el caso por la autoridad competente y a su solicitud [...].”
La interpretación del sentido y alcance de este cuadro normativo, nos permite inferir
con claridad, que el rechazo de una impugnación por la Administración no implica la
pérdida automática del depósito referido, por cuanto es necesario evaluar a priori si la
misma resulta “totalmente infundada”. Para ello la Administración debe fundamentar,
es decir motivar explÍcitamente las razones por las que considera “totalmente infunda-
da” la impugnación presentada por el interesado. La propia norma le asigna el carácter
de sanción, como asimismo que su integridad resulte carente de sustento. En modo
alguno puede aceptarse entonces que sólo cuando la Administración hace lugar a la
impugnación debe devolverse el depósito aludido.
La literalidad de la norma y su principiología en el nuevo marco constitucional postulan
una interpretación estricta. En consecuencia, su automaticidad no es tal, es decir que
no es derivación directa del rechazo de la impugnación, por lo que es inexorable su
motivación autónoma. El carácter sancionatorio y la afectación del derecho de propie-
dad que la incautación conlleva refuerzan la literalidad de la norma.
Es decir que debió hacerse un encuadre de la situación fáctica acaecida en el precepto
legal referido, evaluando detenidamente si esa impugnación era “totalmente infunda-
da” para hacer aplicable o no tan grave sanción.
El concepto jurídico indeterminado “totalmente infundado” significa en el contexto
aplicable que el basamento de la impugnación sea notoriamente carente de sustento,
con meras intenciones obstruccionistas, dilatorias, entre otros aspectos. En consecuen-
cia, el sentido de la norma es desalentar la presentación de aquellas impugnaciones que
sin un fundamento verdadero tiendan a obstaculizar el procedimiento de selección,
perjudicando de tal forma al interés público. Es por ello que para la norma no basta que
la impugnación sólo sea “infundada” sino que es necesario su “total” falta de
fundamentación.
Consecuentemente el Tribunal estimó que si bien la Administración pudo tener correc-
tas razones para rechazar la impugnación, no alcanzaban para reputar infundada la
misma, menos aún considerarla “totalmente infundada”. No compartir un razonamiento
determinado no implica automáticamente considerarlo “infundado”, ya que bien puede
estar “fundado” aunque no lo sigamos.
También se dijo que aceptar el criterio de la demandada implicaría desalentar la pre-
sentación de impugnaciones que muchas veces sirve para promover una auténtica juridicidad
administrativa detectando posibles vicios que la Administración está a tiempo de corregir.
En consecuencia, facilitar el acceso a la revisión y control, además de cumplimentar un
principio constitucional, constituye una política de buena administración en pro de
resguardar aun más la transparencia y eficiencia del accionar administrativo.

VII. VICIOS EN EL DEBIDO PROCEDIMIENTO PREVIO

Como bien lo enseña Comadira (Derecho Administrativo, op.cit. p. 135), este principio
no debe identificárselo con la garantía de defensa del Artículo 18 de la C.N., pues es
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mucho más que eso, abarca el “debido procedimiento previo a todo acto administrativo”
dentro del cual el “debido proceso adjetivo” comporta una derivación específica de
aquel.
El Artículo 93 de la misma ley dispone que los actos administrativos respetarán el
procedimiento que en su caso estuviere establecido. El incumplimiento a este principio
genera en Córdoba la nulidad absoluta del acto conforme lo dispone el Artículo 104 de
la L.P.A. Provincial.
A su vez el “debido proceso adjetivo”, se encuentra expresamente previsto en el Artículo
8° de la L.P.A. Provincial cuando expresa: “queda garantizado a los interesados el dere-
cho al debido proceso adjetivo, que comprende: derecho a ser oído, derecho a ofrecer y
producir prueba, y derecho a una decisión fundada.”
Al igual que la L.P.A. Nacional el “derecho a ser oído” presupone: I. La publicidad del
procedimiento, el real conocimiento de las actuaciones (vistas, traslados, etc.). El
Artículo 14 de la L.P.A. Provincial dice que “la parte interesada, su apoderado o
letrado patrocinante tendrán acceso al expediente en todo su trámite”; II. la oportuni-
dad de manifestar sus razones antes y después del dictado del acto y III. derecho de
hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Ello se complementa con lo dis-
puesto por la ley de aranceles de abogados que regula en qué casos los recursos deben
contar con firma de letrado.
A su vez el “derecho a ofrecer y producir prueba”, también comprende: I. el derecho a
que toda prueba razonablemente propuesta sea producida; II. que la producción de la
prueba sea efectuada antes que se adopte la decisión; III. derecho a controlar la prueba
sustanciada por la Administración.
El “derecho a una decisión fundada” se vincula con la motivación del acto administra-
tivo y la obligación de resolver expresamente las peticiones.
La jurisprudencia de los Tribunales Cordobeses han reiterado respecto del derecho de
defensa durante el procedimiento sancionador que la omisión del mismo no se salva con
el recurso posterior pues “el ejercicio de la potestad disciplinaria supone el respeto
inexcusable del principio axiológico fundamental del debido proceso adjetivo en “forma
previa” a la aplicación de la sanción, el cual se materializa a través del procedimiento
sumarial en una acepción amplia, comprensiva no sólo del mero descargo sino también
del sumario en sentido estricto, según las singularidades de la falta imputada. (en el
mismo sentido se pronuncia Alberto Sánchez en “el procedimiento sancionador en San
Juan”).
También se ha señalado que cualquier sanción aunque sea mínima (por ejemplo el
apercibimiento escrito) debe respetar el debido proceso. En tal supuesto basta el des-
cargo pertinente que le otorgue la posibilidad de ejercer su derecho de defensa en forma
previa a la aplicación de la sanción. Aun cuando la norma nada diga al respecto o diga
lo contrario, el derecho de defensa igual debe garantizarse por constituir una derivación
razonada de la Constitución.
No hay sanciones irrecurribles, por cuanto es inconcebible que en el actual Estado de
Derecho, que garantiza el acceso a la tutela judicial efectiva, existan reductos que
impiden el control judicial del ejercicio de la potestad sancionatoria, aún cuando la
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sanción sea la menor. En el caso “Maguini Nicolás c/Tribunal de Disciplina de Aboga-

dos” (A.I. 103 del 14 de junio de 1991 de la Cám. 1° en lo Cont. Adm. de Córdoba,
jueces: Sesin, Carranza, Molina), se sostuvo en relación con el Artículo 87 de la Ley
N° 5.805, que en forma expresa señala la irrecurribilidad de la sanción de apercibi-
miento público, que “[...] atento el actual desarrollo del Estado de Derecho y la plena
vigencia del ‘derecho a la tutela jurisdiccional’ (Artículo 19 inc. 9 Constitución Pro-
vincial y 18-95 de la C.N.) es inconcebible la existencia de normas que consagren la
irrevisibilidad judicial de actos administrativos susceptibles de agraviar la situación
jurídica de los administrados.” En definitiva se declaró inconstitucional el citado pre-
cepto y se revisó judicialmente la sanción aplicada.
Por otra parte, a diferencia de lo que ocurre a nivel jurisprudencial nacional, no es
aplicable en Córdoba la teoría de la subsanación que implica la posibilidad de que en
vía judicial se subsanen los vicios generados durante el desarrollo del procedimiento
administrativo sumarial.
Es decir que la jurisprudencia cordobesa frente a graves violaciones del derecho de
defensa o del procedimiento previo a la emisión del acto no admite su subsanación en
sede judicial, declarando en forma contundente la nulidad absoluta, tal como lo viene
pregonando Agustín Gordillo (En su conocido Tratado de Derecho Administrativo y de-
más obras).
En la causa Aramburo, Héctor c/ Prov. de Córdoba (Sentencia 14/97 del Trib. Sup. de
Córdoba, jueces: Sesin, Tarditti, Lafranconi), el cadete de policía Aramburo fue dado de
baja por ineptitud física para desempeñar tareas de seguridad y defensa. De las cons-
tancias acreditadas no se ha respetado cabalmente el derecho de defensa: derecho a ser
oído, a ofrecer y producir prueba y a una decisión fundada. Se excluyó asimismo, la
oportunidad con que contaba la propia Administración para comprobar la existencia de
un error en la apreciación de las circunstancias fácticas, ya que denegó en la instancia
recursiva administrativa la apertura y producción de la prueba ofrecida. En definitiva no
se encuentra acreditado que la determinación en sede administrativa de la incapacidad
física del demandante no se asienta sobre elementos de juicios categóricos por lo que
tampoco se configuró la causa que dio origen a su baja, cuestión que razonablemente
pudo haber sido comprobada por la Administración de no haber denegado la incorpora-
ción de nuevas pruebas que pudieran contribuir a la verdad material.
De tal suerte si la Administración priva a los administrados de la posibilidad de incorpo-
rar al procedimiento administrativo los elementos de convicción que consideran necesa-
rios para la defensa de sus intereses, la decisión que adopte se tornará arbitraria si el
interesado acredita fehacientemente que la resolución pudo haber sido otra si la prueba
denegada hubiera sido admitida y producida.
El Tribunal Superior de Justicia de Córdoba en autos Vázquez Pedro c/ Prov. de Córdo-
ba Cont. Adm. Sentencia 11/97 (jueces Sesin, Tarditti, Lafranconi) manifestó que
“En el sumario administrativo la declaración indagatoria constituye un acto esencial
del ejercicio del derecho de defensa, para el cual es imprescindible que se conozca en
forma clara y precisa cual es la conducta imputada, la que debe hallarse debidamente
individualizada en sus particulares circunstancias de tiempo, modo, lugar y persona.
La falta de precisión de la imputación inicial, como asimismo la falta de explicitación
en la motivación del acto sancionatorio de la determinación de los hechos comproba-
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dos, tornan ilusorio el efectivo ejercicio de la defensa, al privar de consistencia el

derecho de audiencia el que, como bien pone de manifiesto destacada doctrina com-
parada, se convierte en una “formal e inútil posibilidad de alegar no se sabe qué, de
rebatir algo que se ignora o de lo que no se tiene pleno conocimiento (Tryter, Juan
Manuel, Manual de Derecho Disciplinario de los funcionarios públicos, Madrid, Pons,
1993, p. 327).
En autos “Esteban Elsa c/ Prov. de Córdoba. Cont. Adm. (Sent. del Trib. Superior de
Córdoba”, Sentencia 12/96, Jueces: Sesin, Tarditti, Lafranconi) se discurría en torno al
incumplimiento por la docente de sugerencias y guías dadas por el personal directivo en
reiteradas oportunidades, haciéndose pasible de las siguientes medidas disciplinarias:
a) observación en privado y b) apercibimiento por escrito, con anotación en el legajo de
actuación profesional. Todo sin emitirse el acto administrativo pertinente. En tal oportu-
nidad el Tribunal Superior manifestó enfáticamente: “1. Nuestro orden jurídico no acep-
ta las imposiciones implícitas o solapadas. Sólo deben imponerse las que se encuentren
taxativamente señaladas por la normativa estatutaria aplicable. En consecuencia, no
pueden incorporarse en el legajo personal inconductas menores no aplicadas en legal
forma, susceptibles de desmerecer la carrera administrativa del agente.
2. Las sanciones sólo pueden imponerse mediante un acto administrativo que así lo
disponga cumpliendo las formalidades impuestas por los requisitos legales y constitu-
cionales. Esta es la única forma de expresar la voluntad del Estado.
3. Debe respetarse el debido proceso previo a la sanción (descargo o sumario según el
caso). La circunstancia de que las normas estatutarias autoricen la aplicación de
sanciones menores sin sumario previo en los casos de fácil acreditación objetiva de la
falta imputada o de leves infracciones, no empece la inclaudicable obligación de
resguardar el derecho de defensa a través del descargo, exista o no una norma que
expresamente lo establezca, ya que aún en ausencia de ella, el debido proceso cons-
tituye un principio constitucional de obligatorio acatamiento. El debido proceso previo
mediante el descargo no fue cumplimentado en la especie por lo que el Tribunal
decidió que tal transgresión fulmina la juridicidad del acto por cuanto se ha contraria-
do el orden jurídico vigente por violación de los procedimientos que informan el proce-
dimiento para su dictado.
4. Los recursos posteriores a la sanción no convalidan la omisión del debido proceso
previo. De aceptarse esta postura como la subsanación en el proceso judicial, colocaría
al administrado en una verdadera indefensión, puesto que le privaría la posibilidad de
destruir en el momento oportuno las falsas imputaciones que le pudieran hacer, convir-
tiendo de esa forma en ilusorias las garantías de acierto y ecuanimidad de la sanción a
dictarse. Lo que pretende el debido proceso es el respeto de su contenido con anteriori-
dad a la sanción misma. De allí que la Constitución y las normas dicen ‘sumario previo’
antes de la sanción”.
En definitiva, de aceptarse la teoría de la subsanación de las deficiencias que pueda
tener el sumario o el debido proceso respectivo previo a la sanción durante la trami-
tación del proceso judicial, quitaría todo incentivo a la Administración para actuar
correctamente, alterando el orden constitucional y legal que consagran el asegura-
miento del derecho de defensa previo a la sanción, por las razones aducidas prece-
dentemente.
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VIII. CONTROL DEL EJERCICIO DE UN PODER DISCRECIONAL COMO CUESTIÓN DE FONDO

Originalmente la discrecionalidad era contemplada desde una perspectiva eminente-
mente procesal. Siempre fue vinculada con la exclusión del control judicial. Su indivi-
dualización era de suma trascendencia para detectar que al estar en presencia de la
actividad libre o no regulada lo resuelto por la Administración era irrevisable. Se consi-
deraba que no había discrecionalidad cuando existía un derecho preestablecido en favor
del particular.
La consecuencia práctica inmediata de este devenir histórico fue la identificación entre
lo reglado y el derecho subjetivo administrativo, mientras que lo discrecional se asimila-
ba con la falta de predeterminación legal o vació legislativo.
Sobre estas premisas se elaboraron los presupuestos liminares de lo contencioso admi-
nistrativo, cuya materia se individualiza a partir de la vulneración de una situación
jurídico subjetiva, tutelada por una norma jurídica establecida con anterioridad en favor
del impugnante. Era la actividad reglada, entonces, la que sólo podía ser objeto del
control jurisdiccional. En sus orígenes bastaba que el acto administrativo tuviera un
minimun de discrecionalidad para convertirlo en acto discrecional y consecuentemente
excluirlo del control judicial. Se rechaza in limine, decían los primeros códigos de la
materia.
En una segunda etapa fue el Consejo de Estado Francés el que comenzó a incursionar
los límites de la discrecionalidad y en general después en nuestro país comienza a
rechazarse la excepción de incompetencia de jurisdicción cuando se discuten vicios en
la competencia, forma, procedimiento y fin, aún derivados del ejercicio de potestades
discrecionales.
De allí que los códigos que comenzaron a surgir a partir de los años 70 hasta nuestros
días, sólo excluyen del control jurisdiccional la parte discrecional del acto. Ya no se
habla de acto discrecional o acto reglado ya que los tiempos modernos reconocen sólo la
presencia de actos administrativos cuyos elementos constitutivos pueden tener mayor o
menor discrecionalidad.
En definitiva, los códigos actuales, si bien no hablan de acto discrecional, sin embargo
establecen que no son impugnables los actos dictados en ejercicio de facultades discre-
cionales, salvo que se funden en razones de ilegitimidad. Ergo, dicha facultad bien
puede ser motivo de inadmisibilidad.
En mi criterio, ni siquiera esa porción de discrecionalidad puede ser motivo de
inadmisibilidad en la primera etapa del proceso, de oficio por el Tribunal como al mo-
mento de resolver la excepción de previo y especial pronunciamiento. Propongo la inau-
guración de una tercera etapa en donde la discrecionalidad no es motivo de exclusión ni
comporta un requisito procesal. Es decir que no puede dar lugar a una excepción de
previo y especial pronunciamiento que pudiera justificar la inadmisibilidad.
En efecto, la discrecionalidad debe ser tratada como un posterius recién al momento de
la sentencia con el fondo de la cuestión.
Si ella forma parte del orden jurídico de donde proviene en forma expresa o implícita, es
indudable que no se desarrolla fuera del Derecho, tampoco deviene sólo de la norma
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legal, sino que actúa en los estamentos administrativos más diversos y en mayor o
menor porcentaje en toda la pirámide normativa.
Si actualmente forma parte del orden jurídico, el control judicial debe revisar si efecti-
vamente ha sido correctamente ejercida dentro de ese universo jurídico. Esto no implica
revisar su esencia (selección de una alternativa entre otras igualmente válidas) sino sólo
su contorno externo e inserción en el sistema ordinamental. El control de los jueces
termina al comprobar con el fondo de la cuestión que se ha elegido una solución correc-
ta entre otras de igual condición dentro del mundo jurídico. Por ello en lugar de hablar
de técnicas de control de la discrecionalidad se debería hablar de técnicas de control de
su ejercicio (Sesin, Domingo, Administración Pública. Actividad reglada, discrecional y
técnica. Nuevos mecanismos de control judicial, Buenos Aires, Depalma, 1994, p. 287).
Esta interpretación pretende llegar a una vinculación absoluta de la discrecionalidad
con el fondo de la cuestión, a partir de la cual quede claro que jamás puede haber
inadmisibilidad de la discrecionalidad como prius ni como posterius. Tampoco
improcendencia al final del proceso, sino en todo caso desestimación de la pretensión,
al resolverse que la discrecionalidad ejercida es producto del orden jurídico.
Este criterio ha sido adoptado por el Tribunal Superior de Córdoba (Miranda, Margarita
c/Prov. de Córdoba, Cont. Adm. Sentencia 32/97, jueces: Sesin, Tarditti, Lafranconi)
donde sobre la base de que la discrecionalidad puede estar en menor o en mayor medida
en cualquier elemento del acto administrativo, el juzgador realiza el control del ejercicio
de la discrecionalidad al momento de resolver el fondo de la cuestión.
En el caso citado se trataba la pertinencia del adicional por riesgo que impetraba el
personal de un hospital psiquiátrico. Se discutía si su correspondencia era de natura-
leza discrecional. El Tribunal Superior afirmó que la valoración de lo que son tareas
riesgosas no puede efectuarse sobre la base de una apreciación meramente discrecio-
nal, sino conforme a pautas ciertas, objetivas, técnicas y universales, de lo que deriva
la posibilidad del pleno control judicial de la denegatoria administrativa. En esta
hipótesis no queda espacio para una valoración discrecional porque no existe elec-
ción. Al admitirse sólo una solución como consecuencia de la aplicación de una regla
o pauta universal, objetiva y, por ende determinable intelectivamente, todo ello se
remite al bloque de lo reglado o vinculado. En cambio no sucede lo mismo en cuanto
a la apreciación del porcentaje que debe establecer el Poder Ejecutivo ya que la pro-
pia norma le da la posibilidad de llegar hasta el 50% del sueldo. Ha menester recono-
cer un margen de discrecionalidad cuando existen varias soluciones igualmente váli-
das para el Derecho.
También analizando el fondo de la cuestión, en el caso “Guerberoff, Eduardo c/ Prov. de
Córdoba”,(Sentencia 34/97, jueces: Sesin, Tarditti, Lafranconi) el Tribunal Superior
trató la cesantía de un médico porque durante la licencia de dos meses por salud la
Administración afirma que trabajó en la actividad privada al haber otorgado un certifica-
do médico. Aquí se discuten las facultades discrecionales de la Administración para
apreciar la gravedad de la falta. El Tribunal Superior manifestó que en el ejercicio de la
potestad disciplinaria es dable señalar las siguientes etapas: a) la verificación material
de los hechos susceptibles de ocasionar la falta disciplinaria; b) el encuadramiento o
calificación jurídica; c) la apreciación de la prueba valorando la gravedad de la falta, y d)
la elección de la sanción.
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Las etapas a) y b) conforman el bloque de lo reglado o vinculado sin posibilidad de que

exista una modalidad discrecional. En cambio en las etapas c) y d) la apreciación de la
prueba cuando no existan pautas objetivas para su valoración, y la elección de la san-
ción entre varias preestablecidas, siempre que el ordenamiento lo autorice, bien pueden
consentir el uso de pequeños márgenes de discrecionalidad. No obstante, aún cuanto
exista una porción de discrecionalidad cuya valoración y resolución sólo incumbe a la
autoridad administrativa, su congruencia e inserción dentro de la juridicidad es objeto
de control, más reducido, prudente y razonable, pero control al fin. De todos modos para
declarar la antijuridicidad del acto sancionador la incongruencia debe ser notoria entre
los hechos merecedores de castigo y la sanción elegida entre varias posibles.
En el caso sub examine el Tribunal Superior consideró que la graduación de la sanción
resultó en la especie excesiva por lo que su irrazonabilidad e incongruencia son eviden-
tes. Los porcentajes de discrecionalidad no han sido ejercidas por la Administración
dentro de la juridicidad.
Estos son algunos de los precedentes jurisprudenciales que se ajustan a la revisión del
acto administrativo con un criterio amplio, analizando si concuerda o no con el orden
jurídico, omnicomprensivo de los principios generales del Derecho ya sea que se en-
cuentren en la Constitución, otras leyes o Códigos, y en los Tratados internacionales que
nuestro país ha ratificado.