Suprema Corte de Justicia de La Nación

Primera edición: mayo de 2005
D.R. © Suprema Corte de Justicia de la Nación

Av. José María Pino Suárez Núm. 2
c.P. 06065, México, D.F.
ISBN-970-712-449 O
w
Impreso en México
Printed ill MexicIJ
La edición de esta obra estuvo al cuidado de la Dirección General de la
Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
SERIE
GRANDES TEMAS DEL
CONSTITUCIONALlSMO
MEXICANO
A
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ODERES
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(J;..t~'¡L
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Ministro Mariano Azuela GüitrÓl\
Presidente
Primera Sala
Ministra OIga María Sánchez Cordero de García Villegas
Presidenta
Ministro José Ramón Cossío Díaz
Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo
Ministro Juan N. Silva Meza
Ministro Sergio A. Valls Hernández
Segunda Sala
Ministro Juan Díaz Romero
Presidente
Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano
Ministro Genaro David Góngora Pimentel
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
Ministro Guillermo l. Ortiz Mayagoitia
Comité de Ptlblicaciones y Promoción Educativa

Ministro Mariano Azuela Güitrón
Ministra OIga María Sánchez Cordero de García Villegas
Comité Editorial
Dr. Armando de Luna Ávila
Secrctllrlo Ejccutit·o de Adminlstraci6n
Dr. Eduardo Ferter Mac-Gregor Poi¡;ot
Secretario EJc,,¡tívo ¡l/red/ca Administrativo
Mtra. Cielito Bol!var Galindo
Directora Cen",nl de I1I Coordinación
·de Compilacif1/1 y Si$telll/lti~l!Ci¡j11 de Te~is
Lic:. Laura Ver6nica Catnacho Squivias
Directora Ceneral de D{flls/tlll
Dr. Ludo Cabrera Ac:cvedo
Director l/e E,tudios Hisl6r¡cos
~tenidO
Presentación ............... ,...................................................................... 9

1. Las formas de Estado .................................................................
11
A. Estado federal, Estado unitario y Estado confederado ..... 13
B. Antecedentes históricos del federalismo........................ 17
C. El federalismo mexicano .................................................... 19
n. El principio de la división de poderes ................................. 21
A. Antecedentes históricos .......................... ........................ .... 21
B. Objetivos e implicaciones .................................................. 27
In. La división de poderes en México ....................................... 29
A. Antecedentes históricos ..................................................... 29
B. Artículos constitucionales relativos ................................. 33
C. La flexibilidad de la división de poderes en México ..... 37
IV. Facultades legislativas extraordinarias del Ejecutivo ....... 53

V. La división de poderes en el ámbito local........................... 61
~ Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano
VI. La distribución de competencias entre la Federación, los

Estados y los Municipios ............................................................ .. 67
A. Clasificación de facultades .......... ................ .......... ............ 71
B. Facultades explícitas ........................................................... 73
C. Facultades implícitas ........................................................... 75
D. Facultades concurrentes ..................................................... 77
E. Facultades coincidentes ...................................................... 81
F. Facultades coexistentes ...................................................... 83
G. Facultades de auxilio .......................................................... 85
H. Distribución de competencias en materia judicial....... 87
1. Distribución de competencias en materia adminis-
trativa...................................................................................... 89
J. Distribución de competencias entre la Federación, los
Estados y los Municipios ................................................... 91
VII. La protección del principio de la división de poderes .. ....... 93
A. La vía política ....................................................................... 95
, .)UrlS
B. L a Vla . d"lCClona1 .......................................................... .. 97
1. El amparo soberanía ....................................................... 97
2. La controversia constitucional..................................... 101
a) Antecedentes históricos ............................................ 101
b) Concepto ...................................................................... 107
c) Extensión de los efectos de la acción de inconsti-
tucionalidad ..................................................................... 109
3. La acción de inconstitucionalidad .............................. 110
a) Antecedentes históricos y concepto ....................... 110
b) Características ..................... ............... ......................... 112
c) Extensión de los efectos de la acción de incons-
titucionalidad ................................................................... 113
VIII. La división de poderes, los tribunales constitucionales
y los organismos constitucionales autónomos ........................ 115
A. Los tribunales constitucionales ........................................ 115
La división de poderes ~
1. Antecedentes históricos ................................................ 115

2. Concepto y características ............................................ 116
3. Polémica sobre los tribunales constitucionales ....... 119
B. Los organismos constitucionales autónomos en
México .......................................................................................... 121
Epílogo .............................................................................................. 123
Bibliohemerografía .. ... ....... ..... .......... ........ ...... .... ....... .............. ...... 127
Normativa ........................................................................................ 133
~entación
L a Suprema corte de Justicia de la nación se complace en

presentar el número 2 de la Serie Grandes temas del con s-
titucionalismo mexicano en la que se consideran algunos aspectos
fundamentales como los orígenes, el significado, las repercu-
siones y la protección del principio de la división de poderes. Princi-
pio que, como último intérprete de la Constitución, corresponde
a la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuidar de su correcta
aplicación en tanto desideratum esencial del Estado de derecho.
Desde la antigüedad clásica se ha observado que la con-

centración del poder conduce a la tiranía. Po libio muestra
claramente que el poder sólo se limita con el poder dividido,
como en la Roma Republicana. Sin embargo, ello no impidió que
en el curso de la historia surgieran regímenes absolutistas, donde
el orden jurídico se subordinaba al capricho de gobernantes
despóticos.
Sobre el tema de la división de poderes destaca el pen-

samiento de Charles Louis de Secondat, barón de la Bréde y de
Montesquieu, aunque la misma temática ya había sido tratada
por autores como John Locke. Al positivizarse en preceptos consti-
tucionales, la división de poderes ha sido una característica típica
de los Estados modernos.
En Estados federales como el nuestro, la división de poderes

opera tanto para la Federación como para los Estados; no se trata
de un sistema rígido, existen diferentes "temperamentos" consti-
tucionalmente establecidos.
Indudablemente, esta obra aportará elementos útiles para

el estudio de la división de poderes.
Comité de Publicaciones y Promoción Educativa

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Ministro Mariano Azuela Güitr6n
Ministra OIga María Sánchez Cordero de García yillegas
rfl!j formas de Estado
D esde hace más de dos milenios se ha estudiado al Estado

desde las perspectivas jurídica y jurisprudencial; los grie-
gos concibieron la polis como un complejo de problemas jurí-
dicos, mientras que los romanos hablaron de la res publica en
términos jurídicos e hicieron referencia a facultades y competencias
de ciertos órganos. Sin embargo, el concepto de Estado como se
entiende en la actualidad, se forjó por los juristas medievales,
quienes lo estudiaron alrededor de dos conceptos fundamenta-
les: societas (corporación) y soberan(a. 1 Del Vecchio conceptuó al
Estado - en un sentido que se usó desde tiempos de Maquia-
velo - como la unidad del sistema jurídico que tiene en sí mismo
el propio centro autónomo y que está provisto de la suprema
cualidad de persona en sentido jurídico. 2 Para Eduardo García
I TAMA YO Y SALMORÁN, Rolando, voz "Estado", en VV. AA., Nuevo diccionario

jurfdico mexicano, t. II, México, Porrúa/UNAM, 2001, pp. 1556-1557.
2 PINA, Rafael de y Rafael DE PINA VARA, voz "Estado", en Diccionario de derecho,
31a. ed., México, Porrúa, 2003, p. 276.
...!3.l Serie Grandes lemas del cons/iludonalismo mexicano
Máynez, el Estado es la organización jurfdica de una sociedad bajo

un poder de dominación que se ejerce en determinado territorio. 3 En la
Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia convino en que el Estado
realiza tanto actos en que manifiesta su soberanía y fuerza para
imponer su voluntad a los particulares, como otros en los que se
despoja de esos atributos para transigir con los particulares
en un plano de igualdad. En el primer caso, el Estado obra como
autoridad y, en el segundo, como persona de derecho privado. 4
En todo caso es evidente que el Estado entraña una organi-

zación de individuos y un concurso de voluntades, sustentados
en un gobierno plural y de garantías que demanda una división de
poderes para frenar el absolutismo. 5 Por otra parte, no debe con-
fundirse la forma de Estado con la de gobierno. El Estado es una
institución pública dotada de personalidad jurídica, mientras que
el gobierno es el conjunto de órganos estatales que ejercen las
funciones en que se desarrolla el poder público que pertenece a
la entidad estatal, y en su acepción dinámica se revela en las fun-
ciones que se traducen en múltiples actos de autoridad. 6
J GARC{A MÁ YNEZ, Eduardo, lntroducci6n al estlldio dt'l derecho, 56<\. ed., México,
Porrúa, 2004, p. 98.
4 Informe de 1945, Quinta Época, Segunda Sala, 65.
s FRAGA, Gabino~ Derecho adminis~rat~vo, 42a. ~d., México, Porrúa, 2002, p. 28.
BURGOA, IgnaciO, Derecho constitucIOnal meXIcano, 16a. ed., México, Porrúa, 2003,
p.401.
A. ?fjtado federal, Estado unitario y Estado confederado
E l Estado ha sido clasificado de diversas formas, con base en

la historia o la teoría política. Históricamente, antes del
Estado nacional de los tiempos modernos existió el Estado-
ciudad de Grecia y el de Roma en sus primeros siglos, así como
el Estado poliárquico de la era medievaF Desde la perspectiva
política, puede hablarse delllEstado de policía" y del "Estado de
bienestar", según la concepción ideológica que le dé lugar. 8 Tras
la Edad Media surgió la monarquía absoluta, que unificó en torno
suyo a los Estados nacionales, provocando una centralización
excesiva que luego daría lugar al federalismo. 9
7 FIX-ZAMUDlO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional

mexicano y comparado, 2a. ed., México, Porrúa/UNAM, 2001, pp. 238-239.
" Cfr. CARBONELL, Miguel, Juan A. Cruz Paree ro y Rodolfo Vázquez (comps.),
Derechos sociales y derechos de las minor(as, México, UNAM, 2000; cossfo, José Ramón,
Dogm4tica constitucional y régimen autoritario, México, Fontamara, 1998, pp. 75-100.
9 FIX-ZAMUDlO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional
mexicano y comparado, op. cit., p. 242.
~ Serie Grandes temas del consfifucionalismo mexicano
El Estado también se clasifica en federal, unitario y confede-

rado. loEn el unitario existe unidad política y constitucional y el
poder central ejerce una hegemonía que impide a los demás terri-
torios gobernarse hacia el interior; los Estados se desprenden de
su autonomía y se rigen conforme a 10 establecido por el go-
bierno central. Por su lado, en un régimen confederado los Esta-
dos no sólo son autónomos, sino también soberanos en cuanto a
su régimen interno; no dependen de un poder central e incluso
pueden establecer relaciones internacionales por cuenta propia.
El federalismo constituye un término intermedio entre los

regímenes descritos. No bien concluyó la guerra independentista
de los Estados Unidos, las antiguas trece colonias dividieron los
poderes públicos entre la soberanía federal y la local, para que
las entidades integrantes de la Unión se gobernaran a sí mismas
internamente, sin que la nación se desmembrara. Se definieron
entonces las atribuciones del gobierno federal y se declaró que
10 no comprendido en dicha definición correspondía al gobierno
de los Estados. 11 Efectivamente, el federalismo entraña un gobier-
no central que no priva a las entidades federativas de la autonomía
suficiente como para darse una Constitución y leyes ordinarias,
que sin embargo no deben contrariar a la Constitución del país
ni autorizar el establecimiento de relaciones internacionales inde-
pendientemente del resto de los Estados. Por lo demás, la Cons-
titución General separa las atribuciones de los poderes y confiere
atribuciones específicas a la Federación y a las entidades federativas.
El Estado federal garantiza una vida política plena. En él

coexisten una estructura constitucional federal y otra local, ambas
10 Idem¡ TENA RAMIREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 35a. ed., Mtlxico,
Porrúa, 1995, pp. 112-113.
11 TOCQUEVILLE, Alexis de, La democracia en América, vol. 1, trad. Dolores Sánchez
de Aleu, Madrid, Alianza Editorial, 2002, pp. 174-175.
distintas, interdependientes, y emanadas del pacto federal expre-

sado en una Constitución escrita. 12 El proceso formativo de una
Federación debe desarrollarse en tres etapas sucesivas, consti-
tuidas, respectivamente, por la independencia previa de los
Estados que se unen, por la alianza que conciertan entre sí y por
la creación de una nueva entidad distinta y coexistente, derivada
de dicha alianza. La independencia previa de Estados sobera-
nos, la unión formada por ellos y el nacimiento de un nuevo
Estado que comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres
supuestos lógico-jurídicos y prácticos de la creación de un Estado
federal. 13
12 FAYA VIESCA, Jacinto, El federalismo mexicano. Régimen constitucional del sistema

federal, México, Porrúa, 1998, p. 10.
13 BURGOA, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, op. cit., pp. 407-408.
B. QS2</ftecedentes hist6ricos del federalismo
E l federalismo se originó en los Estados Unidos de América

para evitar que las antiguas colonias inglesas se desunieran.
La Constitución estadounidense fue estatuida y sancionada por
un pueblo interesado en 11 ... formar una Unión más perfecta,
establecer Justicia, afirmar la Tranquilidad interior, proveer a la
Defensa común, promover el Bienestar general y asegurar para
nosotros mismos y para nuestros descendientes los beneficios
de la Libertad ... ".14
Este documento resultó de un largo proceso de indefinición

en cuanto al sistema político más conveniente para los Estados
Unidos. 15 Si bien las colonias inglesas en América se unifica-
14 HAMILTON, Alexander, et a1., "Apéndice V. Constitución de los Estados Unidos",

en El federalista, trad. Gustavo R. Velasco, 2a. ed., México, Fondo de Cultura
Económica, 1957, p. 388.
15 TENA RAMfREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, op. cit., pp. 103-107;
TOCQUEVILLE, Alexis de, La democracia en América, op. cit., pp. 171-174
~ Serie Grandes lemas del consfilucionalismo mexicano
ron para lograr su independencia, el regionalismo era típico.

Entre 1774'y 1787, se dividió la opinión de los estadounidenses
sobre cómo debería ser su gobierno. Las opciones eran un gobier-
no federal o una confederación. En consecuencia, se elaboraron
los planes de Albany (1774), Virginia (1786) y New Jersey (1786),
se celebró un Congreso intercolonial y se crearon dos Congresos
Continentales en 1774 y 1775. Del Congreso de 1775 surgió
una confederación que sería regulada por una serie de Artículos
de la Confederación y Unión Perpetua. El sistema confederado
resultó desventajoso porque los Estados eran absolutamente
soberanos y apenas tomaban en cuenta al Congreso. En 1787 se
reunió en Filadelfia una Convención federal destinada a enmen-
dar los artículos de la Confederación, pero sus trabajos produ-
jeron la Constitución estadounidense.
Los principales comentaristas de dicha Constitución celebra-

ron la adopción del federalismo. En diversos artículos de El federa-
lista, Hamilton y Jay preconizaron las ventajas de ese sistema, que
a su juicio era el mejor modo de impedir ataques de naciones
extranjeras. Terminada la lucha independentista (1783), los
territorios que comprendieran las trece colonias inglesas amena-
zaron con mantenerse desunidos, 10 que los hubiera convertido
en presa fácil de invasores con mayor fuerza militar. No obs-
tante, la Convención de Filadelfia permitió que las regiones
dispersas se unieran en una federación para enfrentar en común
cualquier peligro. Los autores de El federalista subrayaron la
importancia de este régimen como garante de una defensa ade-
cuada contra invasiones extranjeras. 16
16 HAMILTON, Alexander, et al., Elfederalista, op. cit., pp. 9-23.

c. ~ federalismo mexicano
E l sistema político mexicano es federal, como resultado de

numerosas circunstancias históricas. 17 Desde la consumación
de la Independencia (1821) hasta la promulgación de la Consti-
tución de 1857, el régimen gubernamental registró vaivenes entre
el centralismo y el federalismo. El artículo 50. del Acta Constitu-
tiva de la Federación (1824) implantó un régimen federal que
duró doce años y fue reemplazado por el sistema central previsto
en las Leyes Constitucionales de 1835-1836. Esta última experien-
cia culminó en 1842, para reimplantarse un año después. En 1847
se volvió al federalismo con el Acta de Reformas, pero, en 1853, el
Estatuto Orgánico Provisional del Imperio Mexicano hizo volver
al centralismo. Finalmente, la Constitución de 1857 re instauró el
17 ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo, "Comentario al artículo 40 de la Constitución Polí-

tica de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Constitución Polftica de los Estados
Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, t. n, 17a. ed., México, Porrúa/UNAM,
2003, pp. 105-107; CARPIZO, Jor.ge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa/
UNAM, 1999, pp. 81-93; GONZALEZ, Ma. del Refugio, voz "federalismo y centralis-
mo", en VV.AA., Nuevo diccionario juridico mexicano, op. cit., t. U, pp. 1682-1683.
federalismo, que fue ineficaz en virtud de la dictadura de Porfirio

Díaz, las luchas entre liberales y conservadores y la incursión de
otros países en el nuestro. El gobierno central porfirista frenaba
el desarrollo del país y mantenía a la mayoría de la población en la
miseria, a tal grado que en 1910 estalló una Revolución. En 1917
se expidió la actual Constitución, cuyos artículos 40,41,49,115,
116,122 Y 124 se refieren al federalismo.
Conforme al artículo 40 constitucional, la República Mexi-

cana es un Estado federal donde están divididas las atribuciones
del poder soberano entre la Federación y los Estados. Según la
teoría jurídica del Estado federal, tal división de facultades se
ha logrado mediante tres métodos: 1) enumeración de las atri-
buciones del poder central y las de los Estados; 2) fijación de las
atribuciones del poder central, de manera que las no especifi-
cadas competan a los Estados; y 3) establecimiento de las atribu-
ciones de los Estados, haciendo que recaigan en el Poder Central
las que no les correspondan. Dada la redacción de su artículo 124,
se diría que la Constitución Federal adoptó el segundo de los
métodos enunciados. Pero este principio no fue admitido ente-
ramente por el Constituyente, pues en varios preceptos constitu-
cionales se confieren atribuciones a los Estados, y en otros se les
niegan, y a veces se concede la misma facultad atributiva tanto a
la Federación como a las entidades federativas, lo que entraña
una jurisdicción concurrente. Por tanto, pareciera que el Consti-
tuyente adoptó un sistema donde se combinan los tres métodos
señalados.1 8
18 Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. XXXVI, p. 1069.

11. $i principio de la división de poderes
_rv''¡:
A. c:::!'y-¡ntecedentes hist6ricos
L orígenes del principio de la división de poderes 19 son

OS
remotos, aunque éste quedó estructurado formalmente hasta
el siglo XVII. En la antigüedad clásica, autores como Herodoto,
Platón y Aristóteles se pronunciaron en favor de formas "mixtas 11
de gobierno, donde normalmente se hallaban mezcladas la mo-
narquía y la democracia. Aristóteles sostuvo que los principales
elementos del Estado eran la rama legisladora, los funcionarios
administrativos y los tribunales. 20
Durante la Edad Media no se intentó delinear una doc-

trina de la división de poderes, sino que fue hasta la época moderna
10 ARTEAGA NAVA, EHsur, Tratado de derecho constitucional, vol. 1, México, Oxford

University Press, 1999, pp. 31-36; FJX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador VALENCIA
CARMONA, Derecho constitucional mexicano y comparado, op. cito, pp. 385-405; TENA
RAMfREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, op. cit., pp. 211-219; ZIPPELIUS,
Reinhold, Tl?orfa general del Estado. Ciencia de la po/(fíea, trad. Héctor Fix Fierro, 3a. ed.,
M~xico,Porrúa/UNAM, 1998, pp. 287-294.
:0 Para conocer más antecedentes de este principlo, véase DE LA CUEVA, Mario, Teoría
de l~ Constitución, México, l'orrúá, 1982, pp. 175-185.
...... ( tA:
1/: 1~ HACI.
~ Serie Grandes temas dtl constitucionalismo mexicano
cuando la filosofía política recomendó la división del poder del

Estado comp remedio para el abuso en su ejercicio. John Locke,
influenciado por los turbulentos acontecimientos que tuvieron
lugar en su país durante el siglo XVII y que culminaron en 1688
con el triunfo del Parlamento sobre la Corona, escribió un par de
Tratados sobre el gobierno civil (1690), donde propuso la creación
de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Federativo, en la inteli-
gencia de que los dos últimos se hallarían unidos casi siempre.
Esta aportación de Locke fue el embrión de la doctrina de
Montesquieu, adoptada por numerosos Estados del mundo.
En su obra Del espfritu de las leyes,21 Montesquieu abogó por

depositar el gobierno del Estado en los poderes que actualmente
se conocen: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El fin de su doctrina
era que el poder frenara al poder; esto es, que cada poder sirviera
de contrapeso para los otros dos, con tal de evitar la reunión del
gobierno en un solo individuo o en una sola corporación, lo
que genera el despotismo. Montesquieu pretendía elaborar una
IIfísica de las relaciones humanas ll • Fue precursor de la sociología
del derecho y del Estado. Abandonó el método especulativo en
favor del análisis histórico, basado en la comparación. En lugar
de formular el derecho y el Estado adecuados a una razón univer-
sal abstracta, quiso comprender la diversidad de las leyes y cos-
tumbres existentes. Definió la libertad como lI el derecho de hacer
todo lo que las leyes permiten ll • La libertad política no depende
de una voluntad superior, sino de un contexto institucional
adecuado, es decir, la división de poderes, que Montesquieu des-
cubrió en la Constitución inglesa. Comprobó que IItodo hombre
que tiene poder siente la inclinación de abusar de él, yendo hasta
donde encuentra límites ll , y propugnó que los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial no estuvieran en las mismas manos, sin
21 Cfr. MONTESQUIEU, Del esp(ritu de las leyes, trad. Mercedes Blázquez y Pedro de
Vega, Barcelona, Ediciones Altaya, S.A., 1987.
pretender que hubiera entre ellos una separación rigurosa. Redu-

jo la función judicial a un papel pasivo en cuanto "instrumento
que pronuncia las letras de la ley", sin poder moderar su rigor
en los casos en que ésta resulte demasiado severa; además, le
sustrajo las materias de mayor alcance político, confiándolas
al legislativo, por 10 que reconoció que, de los tres poderes, el de
juzgar era en cierto modo "nuloll. En cuanto al Legislativo, lo
hizo constar de dos "cuerpos": el de los nobles y el que se escoja
para representar al pueblo, reuniéndose por separado. Puede con-
trolar hasta cierto punto al Ejecutivo, que a su vez tiene derecho
de veto respecto del Legislativo. 22
Este principio23 se popularizó a tal grado que muchos países

10 incorporaron al contenido de sus constituciones, en una época
en la que el absolutismo real se hallaba en declive. Por ejemplo,
aunque no contenga un precepto que estatuya expresamente la
división de poderes, la Constitución estadounidense destina sus
tres primeros artículos a describir la integración y el funcio-
namiento de los poderes. Además, en varios artículos de El fede-
ralista, Madison indicó que acumular el poder en pocas manos
define a la tiranía. Estimó que conservar la libertad exige que
los poderes se separen, sin olvidar que el grado de separación no
puede mantenerse debidamente en la práctica, con lo que reco-
nocía su flexibilidad. Además, sostenía que los miembros de cada
poder debían depender lo menos posible de los otros en cuanto
a los emolumentos anexos a sus empleos; para impedir la con-
centración del poder con visos de dictadura, había que dotar a
los administradores de cada uno de ellos de medios constitu-
21 TRUYOL y SERRA, Antonio, Historia de la ftlosofta del derecho y del Estado. 2. Del Rena-
cimiento a Kant, 2a. ed., Madrid, Alianza Universidad, 1982, pp. 233 Y237.
23 Para Elisur Arteaga Nava fue Maquiavelo quien descubrió este principio al mundo
moderno, al considerarlo con base en la realidad y describirlo como la consecuencia
de razones pragmáticas. Derecho constitucional, 2a. ed., México, Oxford University
Press, 1999, pp. 29-30.
2!.1 Serie Grandes temas del constituciona/ismo mexicano
cionales y móviles personales para resistir las invasiones de los

demás. 24
La ideas de Montesquieu y de Rousseau - en cuanto al "con-

trato social" - se combinaron en diversas proporciones en las
constituciones francesas; mientras la de 1791 mantenía en equili-
brio la influencia de ambos pensadores, la de 1793 se inclinó por
el espíritu roussoniano de la supremacía del Legislativo y la sub-
ordinación de las otras ramas del poder, en tanto que la Constitu-
ción del año III (1795) - inspirada en Sieyes - llevó a sus últimos
extremos la técnica divisoria del poder público. El principio pasó
a formar parte integrante del derecho constitucional liberal y
caracterizó a todo "Estado de derecho ll , con ciertos matices
eventuales en los diversos sistemas, como el introducido en 1815
por Benjamín Constant, quien a los litres poderes" de Mon-
tesquieu añadió un "cuarto poder ll o pouvoir neutre -poder
neutral- , al que convirtió en moderador de los restantes, en tanto
que para Montesquieu la regulación se producía inmanentemente
por la simple interacción de los poderes. Por 10 general, el poder
neutral o moderador pertenece al jefe de Estado como órgano
diferenciado del gobierno o ejecutivo, y actualmente es ejercido
por los tribunales constitucionales en algunos sistemas. 25
El principio de la división de poderes fue criticado por auto-

res como Rousseau y Hobbes,26 quienes lo pusieron en entredicho
sobre la base de que el poder del Estado es único e indivisible,
24 HAMILTON, Alexander, et al., El federalista, op. cit., pp. 204-205, 210 Y 220.
25 OROZCO HENRfQUEZ, José de Jesús, "Comentario al artículo 49 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Constitución Polftica de los
Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. dt, p. 184; Cfr. Los tribunales
constitucicmales y la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n, México, Suprema Corte de
Justicia de la Naci6n, 2003.
:lb HOBBES, Thomas, Leviatdn o la materia, forma y poder de una República eclesidstica y
civil, trad. Manuel Sánchez Sarta, 2a. ed., México, Fondo de Cultura Económica,
1980, pp. 148-149.
de ahí que fragmentarlo artificialmente sólo produzca conflictos

entre los poderes constituidos. El problema de críticas como éstas
radica en confundir "poderes" con "órganos del Estado"; cierta-
mente, el poder es único, pero para su ejercicio se deposita en
los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A este respecto, Karl
Loewenstein señaló: "Lo que corrientemente, aunque erró-
neamente, se suele designar como la separación de los poderes
estatales, es en realidad la distribución de determinadas funcio-
nes estatales a diferentes órganos del Estado."27
La expresión "división de poderes" aún se emplea porque

ha adquirido carta de naturalización en la doctrina y en la vida
constitucional de muchos países. Por lo demás, como principio
de filosofía política ha conservado su teleología, a tal grado que
el derecho constitucional contemporáneo se ha preocupado por
mantenerlo en vigor, a través de la creación de tribunales consti-
tucionales, por ejemplo.28
27 LOEWENSTEIN, Karl, Teoria de la COtlstituci6n, trad. Alfredo Gallego Anabitarte,

Barcelona, Ariel, 1964, p. 55.
26 Cfr. FAVOREU, Louís, Los tribunales constitucionales, trad. Vicente Villacampa, Bar~
celona, Ariel, 1994; GONZÁLEZ, Felipe, "Tribunales constitucionales y derechos
humanos en Latinoamérica", en VV. AA., Justicia constitucional comparada, México,
UNAM, 1993, pp. 31-40; Los tribunales constitucionales y la Suprema Corte de Justicia
de la Naci6n, op. cit., pp. 59-70.
B. r¡{jJbjetiVOS e implicaciones
L a división del ejercicio del poder y del desarrollo de las

facultades estatales se estatuyó para equilibrar las fuerzas, lo-
grar un control reciproco y determinar las atribuciones de cada
poder, a fin de que no fueran realizadas por otrO. 29 La finalidad
del principio consiste en limitar y equilibrar el poder público, de
modo que se ejerza autónoma e independientemente por cada uno
de los poderes, sin que ninguno se coloque por encima de otro o
que una sola corporación pueda ejercer dos o más de ellos, bus-
cándose en todo momento que cada poder realice sus funciones
libremente, sin más restricciones que las previstas en la ley o en
la Norma Fundamenta1. 3o
El principio significa el reconocimiento de que, por una par-

te, el Estado debe cumplir determinadas funciones y, por otra,
2Q Tesis 2a./J. 143/2002, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época,

t. XVI, diciembre de 2002, p. 239.
30 Tesis P./J. 39/2003, ibidem, t. XVIII, agosto de 2003, p. 1377.
los destinatarios del poder se benefician si aquéllas son realizadas

por diferentes órganos: la libertad es el telas de la teoría de la divi-
sión de poderes. A pesar de que Montesquieu pretendía encon-
trar una fórmula político-constitucional que evitara el abuso del
poder, a través de su no confusión en una sola persona o entidad,
en lugar de establecer un principio permanente y rígido de sepa-
ración entre los "poderes" formales del Estado, sus postulados
se transformaron en un ideal dogmático del constitucionalismo
clásico. El artículo 16 de la Declaración de los derechos del hombre y
del ciudadano (1789) estableció que "toda sociedad en la cual no
esté asegurada la garantía de los derechos ni determinada la sepa-
ración de poderes, carece de Constitución". Previamente, varias
constituciones de los nuevos Estados que integraron la confe-
deración de las colonias americanas habían consagrado tal prin-
cipio en términos similarmente dogmáticos y categóricos, para
quedar por fin plasmado, implícitamente, en la Constitución de
1787, de acuerdo con un principio mecanicista de "frenos y con-
trapesos ll para evitar la concentración del poder y controlar su
ejercicio. 31
JI OROZCO HENRfQUEZ, José de Jesús, l'Comentario al artículo 49 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos", op. cit., p. 183.
III~iVisión de poderes en México
A. ~tecedentes hist6ricos
E l principio en estudio se incorporó al derecho público

mexicano a través de la Constitución de Apatzingán (1814),
en la que, si bien predominó la idea roussoniana sobre la preemi-
nencia del Legislativo, se advierte, en generat la influencia de la
Constitución estadounidense de 1787, de las francesas de 1793 y
1795 Y de la gaditana de 1812. Entre los antecedentes mexicanos
del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana,
están los Elementos constitucionales de Ignacio López Rayón, los
Sentimientos de la Nación de José Ma. Morelos y Pavón, y el Regla-
mento para la Reunión del Congreso, expedido por el propio
Morelos el 11 de septiembre de 1813. A partir de entonces, el
principio aparece insistentemente en todos los documentos cons-
titucionales posteriores a la Independencia, aunque con cambios
en la estructura y funciones de los diversos órganos, según predo-
minaran las ideas de Montesquieu o las de Rousseau. En la
Constitución de Apatzingán se incorporaron los principios revo-
lucionarios de la soberanía popular y la división de poderes en los
~ Serie Grandes lemas del constilucionalismo mexicano
artículos 11 Y12. Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se

depositaron en tres corporaciones: el Supremo Congreso mexica-
no, el Supremo Gobierno y el Supremo Tribunal de Justicia. 32
La división de poderes se estableció de manera expresa en

los artículos 23 del Reglamento Provisional Político del Imperio
Mexicano (1823) y 90. del Acta Constitutiva de la Federación (1824).
En términos similares a lo dispuesto por este último precepto,
salvo la modalidad del Supremo Poder Conservador establecido
en la segunda ley constitucional de 1836, se adoptó el principio de
la división de poderes en todas las constituciones posteriores
de nuestro país. 33
En cuanto al sistema de división de poderes y particular-

mente con respecto a la estructuración del régimen presidencial,
la Constitución de 1824 se apegó al modelo estadounidense -ya
que en otros aspectos acusó influencias de la Constitución espa-
ñola de 1812-, si se toma en cuenta que alIado del cargo de
presidente de la República se estableció la vicepresidencia, la
duración del periodo presidencial se limitó a cuatro años; el Con-
greso se dividió en dos Cámaras y se siguió la estructura del
Poder Judicial de los Estados Unidos de América. Ahora bien,
aunque elllSupremo Poder de la Federación ll en México siempre
se ha dividido en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, la fórmula se
alteró en virtud de la segunda ley constitucional de 1836,34 que ins-
tituyó al Supremo Poder Conservador, integrado por cinco miem-
bros, cuya función principal, de acuerdo con las fracciones 1, 11 Y
III del artículo 12 de la ley citada, consistía en velar por la conser-
vación del régimen constitucional; sus funciones de control eran
meramente políticas y engendraban resoluciones con validez erga
32 Ibídem, pp. 184-185.

33 Ibídem, pp. 185-186.
34 Idem.
omnes. 35 El Supremo Poder Conservador dejó de existir el 28 de

septiembre de 1841, con la firma de las Bases de Tacubaya. 36
Las ideas de Montesquieu fueron determinantes para la vida

política de muchos países. Los Estados Unidos de América se
consolidaron como nación independiente y asumieron la división
de poderes para su gobierno federal. Lograda la Independencia,
México acogió el principio y lo consagró en sus Constituciones
centralistas y federalistas. 37 Independientemente del Reglamento
Provisional Político del Imperio Mexicano y el Acta Constitutiva
de la Federación de 1824, lo han previsto la Constitución gadi-
tana de 1812, en sus artículos 15, 16 Y 17; la de 1814 en sus
preceptos 11 y 12; la de 185710 consignó en su artículo 50, y en la
actual se encuentra en el 49,38 en correlación con los diversos 40,
41,49, 115, 116, 122 Y 124.
La efectividad de este dogma ha sido inconstante en México.

Durante la vigencia de la Constitución de 1857, el caudillismo y
la dictadura porfirista convirtieron al Ejecutivo en un poder su-
premo, situado por encima del Legislativo y del Judicial. Después
de la Revolución se estimó imperioso atemperar las atribucio-
nes presidenciales y, al mismo tiempo, reforzar las de los otros
poderes, para que el principio del artículo 49 se cumpliera. Poco
a poco, reformas constitucionales y legales han favorecido la divi-
sión de las funciones que corresponden a cada órgano depositario
35 BURGOA, Ignacio, El juicio de amparo, 38a. ed., México, Porrúa, 2001, p. 107.
Jb DEL ARENAL FENOCHIO, Jaime, voz "Supremo Poder Conservador", en VV. AA.,
Nuevo diccionario jurfdico mexicano, op. cit., t. IV, p. 3605.
37 Cfr. LARA PONTE, Rodolfo, Los derechos humanos en el constitucionalismo mexicano,
México, PorrúajUNAM, 1997.
38 El artículo 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, contempla el principio
de la división de poderes en el ámbito local, al establecer: "El poder público de Jos
Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán
reunirse 9.0S o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse
el Legislativo en un solo individuo." Véase infra, capítulo V.
~ Serie Grandes temas del conslituciona/ismo mexh'ano
del gobierno federal. El ámbito competencial del Ejecutivo se ha

acotado, mientras que el Legislativo y el Judicial se han conver-
tido en sus contrapesos. El caso del Poder Judidal de la Federa-
ción es significativo; a partir de 1988, tanto la Suprema Corte de
Justicia como los tribunales federales han contado con nuevas
facultades, se han robustecido las garantías judiciales y se han
introducido en el panorama constitucional diversos procesos
nuevos y renovados, destinados a la protección integral de la
Constitución. 39 La controversia constitucional es uno de esos
procesos, cuyo fin esencial, de acuerdo con la jurisprudencia de
la Corte, es velar por el sistema de la división de poderes. 40
JO FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducci6n al estudio de la defensa de ltl Constitución en el

ordenamiento mexicano, Cuadernos Constitucionales México-Centroaméric.1, No. 12,
2a. ed., ~éxico, UNAt-¿/~orte de Constitucionalidad de Guatemala, 1998, pp. 67 Y
SS.; Los tnbunales conslltuclOnales y la Suprema Corte de Justicia, op. cit., pp. 73-90.
40 Tesis P./J. 73/2000, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época,
t. XIl, agosto de 2000, p. 484. Véase infra, capítulo VII.B.2
B. QS2ÍrttcU!OS constitucionales relativos
E l principio de la división de poderes en México está previsto

en los artículos 40, 41, primer párrafo; 49, 115, primer párrafo;
116, primer párrafo; 122, primer párrafo, y 124 de la Constitución
Federal,41 que respectivamente establecen:
Art. 40. - Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en

una República representativa, democrática, federal, com-
puesta de Estados libres y soberanos en todo lo concer-
niente a su régimen interior; pero unidos en una federación
establecida según los principios de esta ley fundamental.
Art. 41. - El pueblo ejerce su soberanía por medio de los

Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de
éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regí-
menes interiores, en los términos respectivamente estable-
cidos por la presente Constitución Federal y las particulares
41 Tesis P.II. 40/2002, ibídem, t. XVI, septiembre de 2002, p. 997.

~ Serie Grandes temas del constitucionalismo me""".lm,,,
de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir

las estipulaciones del Pacto Federal.
Art. 49. - El Supremo Poder de la Federación se divide para

su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una

sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo
en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias
al Ejecutivo de la Unión, conforme a 10 dispuesto en el ar-
tículo 29. En ningún otro caso, salvo 10 dispuesto en el
segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades
extraordinarias para legislar.
Art. 115. - Los Estados adoptarán, para su régimen interior,

la forma de gobierno republicano, representativo, popu-
lar, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el Municipio Libre,
conforme a las bases siguientes (oo.).
Art. 116. - El poder público de los estados se dividirá, para

su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán
reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona
o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo
individuo.
Art. 122. - Definida por el artículo 44 de este ordenamiento

la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está
a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo,
Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de
este artículo.
Art. 124. - Las facultades que no están expresamente

concedidas por esta Constitución a los funcionarios fede-
rales, se entienden reservadas a los Estados.
Al establecer el artículo 39 constitucional que todo poder

público dimana del pueblo y se constituye para su beneficio; al
La división de poder~s ~
estatuir el artículo 40 que es voluntad del pueblo mexicano

constituirse en una República representativa, democrática y fede-
ral, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concer-
niente a su régimen interior, pero unidos en una Federación
establecida según los principios de la propia Ley Fundamental,
y al disponer el artículo 41 que el pueblo ejerce su soberanía me-
diante los poderes de la Unión, en los casos de competencia de
éstos, y por los de los Estados, en lo tocante a sus regímenes
interiores, en los términos respectivamente establecidos por la
Constitución Federal y las locales, que en ningún caso podrán con-
travenir las estipulaciones del Pacto Federal, es evidente que al
crearse el Estado mexicano en forma republicana federal, por
voluntad del pueblo, se ha dado a esa organización una finalidad
única en beneficio del pueblo. Como el Estado persigue un solo
objetivo, tiene personalidad propia y exclusiva, sin menoscabo
de la que caracteriza a las entidades federativas en lo relativo a
sus regímenes interiores. 42
Conviene señalar que de los artículos 10., 40, 41, primer

párrafo; 43, 44, 49, 105, fracción I¡ 115, fracción I¡ 116, primero y
segundo párrafos¡ 122, primero y segundo párrafos; 124 y 133,
todos de la Constitución Federal, se desprende la existencia de
cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano: a) federal,
b) local o estatal, e) del Distrito Federal y d) constitucional. Cada
uno tiene competencias propias que, por lo general, son excluyen-
tes entre sí, y cuentan con autonomía para su ejercicio. 43
Los términos del artículo 49 constitucional recogen la tradición

que data desde nuestros primeros ordenamientos constituciona-
les surgidos del movimiento de independencia y, específi-
camente, 10 previsto en el artículo 90. del Acta Constitutiva de
42 Informe de 1933, Quinta Época, Pleno, p. 107.

4~ Tesis 69, Aptndice 2000, Novena Época, t. J, p. 60.
.2!J Serie Grandes t.mas del constitucional/sino mexicano
la Federación. De acuerdo con nuestra Constitución, el 11 Supremo

Poder de la Federación ll , es decir, el poder público del Estado
federal mexicano, se divide para su ejercicio en Legislativo, Eje-
cutivo y Judicial. El conjunto de competencias asignadas a los
órganos federales mencionados es el IISupremo Poder de la
Federación l1 • 44
Gabino Fraga45 estima que la teoría de la división de pode-

res puede examinarse desde dos puntos de vista: a) respecto de
las modalidades impuestas por el ordenamiento mexicano a los
órganos del Estado, y b) respecto de la distribución de las fun-
ciones del Estado entre esos órganos. Desde la primera pers-
pectiva, la separación de poderes implica la de los órganos del
Estado en tres grupos independientes, y cada cual constituido
de modo que los elementos que lo integran conserven entre sí la
unidad que lo caracteriza como poder. Desde el segundo punto
de vista, esta doctrina impone la distribución de funciones dife-
rentes entre cada poder, de modo que el Poder Legislativo tenga
atribuida exclusivamente la función de hacer leyes; el Judicial,
la atribución de juzgar; y el Ejecutivo, la tarea administrativa. 46
H OROZCO HENRtQUEZ, José de Jesús, "Comentario al articulo 49 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos", (lp. rit, p. 181.
45 FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, op. cit., pp. 28.29.
46 En el siguiente capítulo se notará que la legislación mexicana no sostiene con rigor
esta exigencia.
c~exibilidad de la divisi6n de poderes en México
L a división de poderes establecida por la Constitución Federal

no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite
excepciones consignadas en la propia Constitución, que permiten
a cualquiera de los poderes ejercer funciones que, en términos
generales, corresponden a la esfera de atribuciones de otro. Así,
por ejemplo, el artículo 109 constitucional permite que las Cáma-
ras del Congreso de la Unión ejerzan facultades jurisdiccionales
- propias del Poder Judicial-, en los casos de delitos oficiales come-
tidos por altos funcionarios de la Federación, mientras que los
diversos 29 y 131 facultan al Poder Ejecutivo para legislar en
los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales.
No obstante la flexibilidad del sistema de división de pode-
res, ello no significa que los poderes puedan, motu proprio, arrogarse
facultades que no les correspondan, ni que las leyes ordinarias
puedan atribuir a uno de los poderes facultades que incumben a
otro. Para que sea válido que un poder ejerza funciones propias
de otro, es necesario, en primer lugar, que así 10 prevea expresa-
mente la Ley Fundamental, o que la función respectiva sea estric-

tamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son
exclusivas; en segundo término,la función debe ejercerse única-
mente en los casos autorizados o indispensables para hacer efec-
tiva una facultad propia, en virtud de que las reglas de excepción
son de aplicación estricta. 47
Es verdad que los poderes no deben actuar siempre y nece-

sariamente separados. Si bien cada uno tiene señaladas sus atri-
buciones,48 al examinarlas se aprecia que en varios casos se da una
concurrencia, como sucede, por ejemplo, en la designación de
Ministros de la Suprema Corte de Justicia, en que participan el
Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores - que hace
la designación - , y el titular del Ejecutivo - quien presenta ternas
para que de ellas se seleccione a los designados-. Sin embargo,
cuando se está ante facultades u obligaciones de cada uno de los
poderes relacionadas con otro, deben estar expresamente señala-
das en la propia Constitución y, si bien el Congreso tiene dentro
de sus atribuciones la de dictar leyes, ello no debe exceder lo
establecido en el artículo 49 constitucional ni lo señalado en las
disposiciones especificadas, relativas a las facultades y debe-
res de cada poder. 49
La jurisprudencia de la Corte ha establecido que la intro-

misión, la dependencia y la subordinación son conductas viola-
47 Semanario Judicial de la Federaci6n, Séptima Época, t. 151-156, Tercera Parte, p. 117.

48 Artículos constitucionales relativos: 73 (Congreso de la Unión); 74 (facultades exclu-
sivas de la Cámara de Diputados); 76 (facultades exclusivas de la Cámara de
Senadores); 77 (facultades de ambas Cámaras que no requieren la intervención
de la otra); 78 (atribuciones de la Comisión Permanente); 79 (facultades de la auto-
ridad de fiscalización superior de la Federación); 89 (facultades y obligaciones del
presidente de la República); 99 (facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación); 103, 104, 105, 106 Y 107 (facultades de los tribunales del Poder
Judicial de la Federación).
49 Tesis P. CLVIII/2000, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época,
t. XII, septiembre de 2000, p. 33.
torias del principio de la división de poderes.5o La intromisión se

produce cuando uno de los poderes interfiere o se inmiscuye en un
asunto concerniente a otro, sin que por ello pueda considerarse
que existe una sumisión o dependencia. Por su parte, mediante
la dependencia un poder impide a otro, de forma antijurídica,
tomar decisiones o realizar conductas de manera autónoma. Por
último, la subordinación implica el sometimiento de uno de los
poderes a otro, de ahí que represente el mayor grado de violación
a la división de poderes.
Violar la autonomía o independencia de un poder implica,

necesariamente, una vulneración al principio en estudio/51 pero
no puede establecerse que toda injerencia o participación de uno de
ellos en un acto de otro sea una violación, pues para ello es pre-
ciso que la injerencia sea determinante y decisiva. 52 Los poderes
no están limitados a ejercer actos propios de sus funciones, sino
que para permitir el funcionamiento de los órganos estatales y
lograr la unidad política mediante el equilibrio de fuerzas y el
control recíproco, se han establecido mecanismos que pueden con-
sistir en la colaboración de dos poderes para la validez de un
acto, o bien, en que uno realice actos que formalmente corresponde-
rían a otro. Es decir, no todos los actos materialmente legislativos
se han reservado al Poder Legislativo, ni los administrativos al
Ejecutivo ni los jurisdiccionales al JudiciaJ.53
El esquema general de la estricta separación de funciones no

siempre coincide, en virtud de temperamentos y excepciones. Los
primeros son aquellos casos en los cuales existe colaboración de
varios poderes en la realización de una función que, intrínseca-
mente considerada, sólo debería corresponder a uno de ellos.
50 Tesis P./J. 81/2004, ibídem, t. XX, septiembre de 2004, p. 1187.

SI Tesis P./J. 79/2004, ibídem, p. 1188.
52 Tesis P./J. 22/2004, ibidem, t. XIX, marzo de 2004, p. 1298.
53 Tesis 2a. CXXV /2002, ibidem, t. XVI, octubre de 2002, p. 474.
~ Serie Grandes temas del constilucionalísmo mexicano
En cuanto a las excepciones, se presentan cuando el carácter

material y el formal de la función no coinciden. En la Constitución
Federal hay numerosos temperamentos y excepciones. 54
Las necesidades de la vida práctica han impuesto la atri-

bución a un mismo poder de funciones de diferente naturaleza.
Por tanto, las funciones del Estado se han clasificado en dos
categorías: a) desde el punto de vista formal, subjetivo u orgánico,
que prescinde de la naturaleza intrínseca de la actividad, las
funciones son formalmente legislativas, administrativas o
judiciales, según que estén atribuidas al Poder Legislativo, al
Ejecutivo o al Judicial, y b) desde el punto de vista objetivo o mate-
rial - tocante a la naturaleza intrínseca de la función - , que pres-
cinde del órgano al cual están atribuidas, las funciones son
materialmente legislativas, administrativas o judiciales, según
revistan los caracteres que la teoría jurídica ha atribuido a cada
uno de esos grupos.
Formalmente, la función legislativa es la actividad que el

Estado realiza mediante los órganos integrantes del Poder Legis-
lativo. En México, la función legislativa formal corresponde al
Congreso de la Unión, integrado por las Cámaras de Diputados
y Senadores. Este concepto abarca también el conjunto de ac-
tos que cada Cámara puede realizar en forma exclusiva. Asimis-
mo, la función legislativa se aprecia desde el punto de vista
objetivo o material, es decir, sin atender al autor ni a la forma en
que se realice, y sólo considera la naturaleza intrínseca del acto
-la ley-o
Por otro lado, la función judicial también puede analizarse

desde los puntos de vista formal y material. Formalmente se cons-
~ FIX-ZAMUDlO, Héctor y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano

y comparado, op. cit., p. 395.
La división de poderea ~
tituye por la actividad desarrollada por el Poder Judicial. Desde

el ángulo material, se ha considerado que debe llamársele "fun-
ción jurisdiccional ll , en la inteligencia de que la expresión IIju_
dicial ll sólo remite al órgano que la realiza.
Se ha considerado que la función jurisdiccional no se dis-

tingue de la administrativa, dado que en el Estado hay sólo dos
actividades diferentes: la de hacer las leyes y la de ejecutarlas,
sin que haya razón de fondo para distinguir la ejecución tanto
en casos de controversia como cuando no hay conflicto. Sin em-
bargo, la existencia de la función jurisdiccional obedece a un pro-
ceso histórico de diferenciación, que ha separado la esfera de
actividades del Estado en una función administrativa y en otra
jurisdiccional, correspondiente a los tribunales. Esta última fun-
ción supone, en primer término, una situación de duda o conflicto
preexistentes, dos pretensiones opuestas cuyo objeto es variable.
Dado ese antecedente, el primer elemento del acto jurisdiccional
consiste en la declaración que se haga de la existencia de tal con-
flicto. Esa declaración requiere un procedimiento especial previo
que, desde la óptica política, es una garantía para las partes en
conflicto; pero esto no supone que la esencia del acto juris-
diccional sean las formas procesales. Además, el acto jurisdic-
cional está constituido sólo por la sentencia, no por los actos
previos. La función jurisdiccional propende a proteger el derecho,
a fin de evitar la anarquía social; no puede limitarse a declarar
que hay una situación de conflicto. La sentencia debe, como
consecuencia lógica de su contenido, completarse con una deci-
sión que termine con el conflicto y ordene restituir el derecho
vulnerado.
Por otra parte, la función administrativa formal es la acti-

vidad realizada por el Estado a través del Poder Ejecutivo. Desde
el punto de vista material, es la función que ejerce el Estado en el
marco de un orden jurídico, y que consiste en la ejecución de
actos materiales o actos que determinan situaciones jurídicas para

casos individuales. 55
Como el principio de la división de poderes ha permitido

fijar las atribuciones de éstos desde una perspectiva no estricta,
cada poder puede desempeñar funciones que formalmente no
deberían corresponderle. En el caso del Poder Legislativo, el ar-
tículo 73 constitucional enlista las facultades del Congreso de la
Unión. Las fracciones 1, 111 a V, VIII, XXII, XXV, XXVI Y XXVII
del artículo citado, son actos materialmente administrativos, que
facultan al citado Congreso:
I. -Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal;
III. - Para formar nuevos Estados dentro de los límites de

los existentes, siendo necesario al efecto:
10. -Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en

Estados, cuenten con una población de ciento veinte mil
habitantes, por lo menos.
20. - Que se compruebe ante el Congreso que tiene los ele-

mentos bastantes para proveer a su existencia política.
30. - Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de cuyo

territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de
la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su
informe dentro de seis meses, contados desde el día en que
se les remita la comunicación respectiva.
40. - Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación,

el cual enviará su informe dentro de siete días contados
desde la fecha en que le sea pedido.
55 FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, op. cit., pp. 29, 37, 41, 46, 49-54 Y 63.
La división d~ poderes ~
50. - Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos
terceras partes de los diputados y senadores presentes en
sus respectivas Cámaras.
60.-Que la resolución del Congreso sea ratificada por la

mayoría de las Legislaturas de los Estados, previo examen
de la copia del expediente, siempre que hayan dado su con~
sentimiento las Legislaturas de los Estados de cuyo terri~
torio se trate.
70.-Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio

se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratifica-
ción de que habla la fracción anterior, deberá ser hecha
por las dos terceras partes del total de Legislaturas de los
demás Estados.
IV.-Para arreglar definitivamente los límites de los Esta~

dos, terminando las diferencias que entre ellos se susciten
sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, me-
nos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso.
V.-Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes

de la Federación.
VIII. - Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda

celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para
aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y man-
dar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá
celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente
produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo
los que se realicen con propósitos de regulación mone-
taria, las operaciones de conversión y los que se contraten
durante alguna emergencia declarada por el Presidente de
la República en los términos del artículo 29. Asimismo,
aprobar anualmente los montos de endeudamiento que
deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso
requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entida-
des de su sector público, conforme a las bases de la ley
~ Serie Grandes temas del constitllcionalismo mexicano
correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anual-

mente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha
deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le hará llegar
el informe que sobre el ejercicio de los recursos corres-
pondientes hubiere realizado. El Jefe del Distrito Federal
informará igualmente a la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal, al rendir la cuenta pública;
xxv. - Para establecer, organizar y sostener en toda la

República escuelas rurales, elementales, superiores, secun-
darias y profesionales; de investigación científica, de bellas
artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricul-
tura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas,
observatorios y demás institutos concernientes a la cultura
general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo
que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre
vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueo-
lógicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de
interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas
a distribuir convenientemente entre la Federación, los
Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa
y las aportaciones económicas correspondientes a ese ser-
vicio público, buscando unificar y coordinar la educación
en toda la República. Los Títulos que se expidan por los
establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda
la República.
En el caso de la fracción VIII, si la autorización del Congreso

se da para un empréstito determinado, el caso es administra-
tivo. Si el Congreso fija bases para la actuación del Ejecutivo con
relación a los empréstitos que puedan celebrarse en el futuro,la
facultad es legislativa. La aprobación de los empréstitos, como
no puede referirse concretamente sino a los contraídos, es una
función administrativa, al igual que su pago, en cuanto significa
la autorización para el egreso correspondiente. Con todo, el reco-
nocimiento y mandato de pago suelen conllevar una serie de nor-
mas que regulan, en forma abstracta y general, las relaciones del
Estado deudor y de los acreedores, caso en que la expedición de

tales normas constituye un acto materialmente legislativo. Asi-
mismo, en el caso de la fracción XXV, el acto es legislativo, pero,
si se trata de una disposición de orden presupuesta!, deviene
administrativo.
Por lo que respecta a las facultades exclusivas de la Cámara

de Diputados, expresadas en el artículo 74 constitucional, su frac-
ción IV le otorga una atribución administrativa, mientras que la
V alude a un acto jurisdiccional:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de

Diputados:
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la

Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modi-
ficación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una
vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben
decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta
Pública del año anterior.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa

de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egre-
sos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de sep-
tiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho
correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de
Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la
Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo

83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa
de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egre-
sos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de
diciembre.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se

consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presu-
puesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo
escrito del Presidente de la República.
La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer

los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha
ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Dipu-

tados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de
la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran
discrepancias entre las cantidades correspondientes a los
ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y
las partidas respectivas o no existiera exactitud o justifi-
cación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados,
se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada

a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión
dentro de los diez primeros días del mes de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la ini-

ciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto
de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie
solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio
de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo com-
parecer en todo caso el Secretario del Despacho corres-
pondiente a informar de las razones que lo motiven;
V.- Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra

los servidores públicos que hubieren incurrido en delito
en los términos del artículo 111 de esta Constitución.
Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores

públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución
y fungir como órgano de acusación en los juicios políticos
que contra éstos se instauren.
En cuanto al Senado, el artículo 76 enumera así sus

atribuciones:
Artículo 76. - Son facultades exclusivas del Senado:
1. - Analizar la política exterior desarrollada por el Eje-

cutivo Federal con base en los informes anuales que el
Presidente de la República y el Secretario del Despacho
correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los
tratados internacionales y convenciones diplomáticas que
celebre el Ejecutivo de la Unión.
n. - Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario

haga del Procurador General de la República, Ministros,
agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados su-
periores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores
del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los tér-
minos que la ley disponga;
III. - Autorizarlo también para que pueda permitir la salida

de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de
tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación
de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en
aguas mexicanas.
IV. - Dar su consentimiento para que el Presidente de la

República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera
de sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria.
V. - Declarar, cuando hayan desaparecido todos los pode-

res constitucionales de un Estado, que es llegado el caso
de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará
a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mis-
mo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el
Senado a propuesta en terna del presidente de la República,
con aprobación de las dos terceras partes de los miembros
presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente,
conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado,
~ Serie Grandes telllas del consfitucionalislllo mexicano
no podrá ser electo gobernador constitucional en las

elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria
que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las
constituciones de los Estados no prevean el caso.
VI. - Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los

poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con
ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones
se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un
conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su reso~
lución, sujetándose a la Constitución General de la Repú~
blica y a la del Estado.
La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la

anterior.
VII. - Erigirse en Jurado de sentencia para conocer en juicio

político de las faltas u omisiones que cometan los servi-
dores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales y de su buen despacho, en los tér-
minos del artículo 110 de esta Constitución.
VIII. - Designar a los Ministros de la Suprema Corte de Jus-

ticia de la Nación, de entre la terna que someta a su consi-
deración el Presidente de la República, así como otorgar o
negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia
de los mismos, que le someta dicho funcionario;
IX. - Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los

supuestos previstos en esta Constitución;
X. - Las demás que la misma Constitución le atribuye.
En el caso de la fracción 1, como los tratados pueden en

algunos casos contener normas generales y en otros ser mera-
mente contractuales, la facultad consignada puede ser, según de
lo que se trate, un acto legislativo o administrativo. Las fracciones
III, IV, VIII Y IX son administrativas. En el caso de la V, si se
entiende que el Senado puede hacer la declaración de desa-

parición de poderes, la función es jurisdiccional, pues implica la
comprobación de una situación de hecho, a consecuencia de
la cual se decide que procede nombrar a un gobernador provisio-
nal. A su vez, este nombramiento es un acto administrativo. Las
fracciones VI y VII remiten a funciones jurisdiccionales.
El artículo 77 señala las facultades correspondientes a cada

Cámara sin intervención de la otra. Les otorga facultades admi-
nistrativas en las fracciones JI a IV, que disponen:
Art. 77. - Cada una de las Cámaras puede, sin intervención

de la otra:
n. - Comunicarse en la Cámara colegisladora ycon el Eje-

cutivo de la Unión, por medio de comisiones de su seno.
IlI.-Nombrar los empleados de su secretaría y hacer el

reglamento interior de la misma.
IV. Expedir convocatoria, dentro del término de 30 días a

partir de que ocurra la vacante, para elecciones extraordi-
narias que deberán celebrarse dentro de los 90 días si-
guientes, con el fin de cubrir las vacantes de sus miembros
a que se refiere el artículo 63 de esta Constitución, en el
caso de vacantes de diputados y senadores del Congreso
de la Unión por el principio de mayoría relativa, salvo que
la vacante ocurra dentro del afio final del ejercicio del
legislador correspondiente.
Del mismo modo, la Comisión Permanente, de acuerdo con

el artículo 78, desarrolla funciones exclusivamente administra-
tivas desde la perspectiva material:
Art. 78. - Durante los recesos del Congreso de la Unión

habrá una Comisión Permanente compuesta de 37 miem-
bros de los que 19 serán Diputados y 18 Senadores,
nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la
clausura de los períodos ordinarios de sesiones. Para cada

titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en
ejercicio, un sustituto.
La Comisión Permanente, además de las atribuciones que

expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las
siguientes:
1. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacio-

nal en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV;
II. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la Re-

pública;
III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante

el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y
proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnadas para dic-
tamen a las Comisiones de la Cámara a la que vayan dirigi-
das, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de
sesiones;
IV. Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convo-

catoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extra-
ordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las
dos terceras partes de los individuos presentes. La con-
vocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones
extraordinarias;
V. Otorgar o negar su ratificación a la designación del Pro-

curador General de la República, que le someta el titular
del Ejecutivo Federal;
VI. Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente

de la República y nombrar el interino que supla esa falta;
VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga

de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, em-
pleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes
superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Naciona-
les, en los términos que la ley disponga, y
VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que

le sean presentadas por los legisladores.
Por su parte, el Poder Judicial de la Federación desempeña

también facultades materialmente administrativas, como lo revela
el artículo 97 constitucional, en cuanto al nombramiento de
Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito por parte del Consejo
de la Judicatura Federal, así como cuando la Suprema Corte de
Justicia ejerce la facultad de investigación de algún hecho o hechos
que constituyan una grave violación de alguna garantía indi-
vidual, o cuando averigua de oficio algún hecho o hechos que
constituyan la violación del voto público, pero sólo en los casos
en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el
proceso de elección de alguno de los poderes federales, cuando
nombra y remueve a su secretario y demás funcionarios y em-
pleados. Igualmente, el artículo lOO, referente a las atribuciones
del Consejo de la Judicatura Federal y al presupuesto del Poder
Judicial de la Federación y de la Corte, confiere atribuciones mate-
rialmente administrativas. Por lo demás, la Suprema Corte de
Justicia realiza funciones legislativas al expedir reglamentos
internos. 56
56 Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, vol. 51, Primera Parte, p. 18.
IV. /""""\<4cultades legislativas
~dinarias del Ejecutivo
E l artículo 49 constitucional se reformó el 12 de agosto de 1938

y el 28 de marzo de 1951. El párrafo segundo de su texto
original establecía que solamente en caso de que el Ejecutivo
actuara en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas
en términos del articulo 29 del propio ordenamiento, el Poder
Legislativo se depositaría en un solo individuo. El Congreso de
la Unión emitió decretos en que facultó al Ejecutivo para legislar
extraordinariamente. Ante tal circunstancia, el 12 de agosto de
1938 se adicionó el mencionado artículo 49 para precisar que en
ningún otro caso, salvo el del diverso 29, se otorgarían al Ejecu-
tivo facultades extraordinarias para legislar. Tal reforma preten-
día que el Congreso de la Unión conservara intactas las funciones
que le encomienda la Constitución vigente, es decir, las de expe-
dir actos formalmente legislativos, pero no la de emitir todas
las disposiciones de observancia general; por tanto, la modifi-
cación tendió a evitar que el presidente de la República continuara
expidiendo actos de aquella jerarquía. Posteriormente, mediante
l53l
~ Serie Grandes temas del constitllcionaUsmo mexicano
decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de

marzo de 1951, se agregó un segundo párrafo al artículo 131 cons-
titucional, para disponer que el Congreso de la Unión pudie-
ra autorizar al titular del Ejecutivo el ejercicio de su facultad para
emitir actos formalmente legislativos en materia de comercio
exterior. 57
El artículo 29 de la Constitución Federa158 señala:
En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pú-

blica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave
peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Se-
cretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y
la Procuraduría General de la República y con aprobación
del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la
Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o
en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculos
para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero
deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de pre-
venciones generales y sin que la suspensión se contraiga a
determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar
hallándose el Congreso reunido, éste concederá las auto-
57 Tesis 2a. CXXXj2001, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época,

t. XIV, agosto de 2001, p. 225.
58 BURGOA, Ignacio, Las garantfas individuales, 34a. ed., México, Porrda, 2002, p. 205;
CARPIZO, Jorge, Estudios constitucionales, op. cit., pp. 486-487 Y voz "suspensión de
garantías individuales", en VV.AA., Nuevo diccionario jurCdico mexicano, op. cit., t. IV,
p. 3607; CASTRO, Juventino V., Garantfas y amparo, lla. ed., México, Porrda, 2000, pp.
245-246; FIX-FIERRO, Héctor, "Comentario al artículo 29 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Constituci6n Polftíca de los Estados
Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., t. 1, pp. 455-465; PADILLA, José
R., Garantfas individuales: arUculos 1 a 31, fracción IV de la Constitución PoUtica de los
Estados Unidos Mexicanos: comentarios, legislación y jurisprudencia, México, Cárdenas,
Editor y Distribuidor, 2000, pp. XII-XIII; PÉREZ CARRILLO, Agustín, Racionalidad y
suspensi6n de garanUas individuales, Textos de Investigación, Núm. 1, México, Univer-
sidad de HermosilIo, 1988, pp. 15-16 Y22; TENA RAM1REZ, Felipe, Derecho constitu-
cional mexicano, ap. cit., p. 226.
rizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga

frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso,
se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.
La suspensión de garantías sólo procede en los casos

especificados en el artículo transcrito, de ahí que no se trate de
una facultad discrecional del Ejecutivo. Como lo observó la desa-
parecida Tercera Sala de la Corte, la suspensión de garantías
demanda la intervención del Congreso, previa petición del pre-
sidente de la República y el acuerdo de sus colaboradores. Siem-
pre que la petición no se acuerde, ni el Legislativo Federal ni las
Legislaturas locales deben expedir leyes transgresoras de garan-
tías individuales. 59 Al decreto de suspensión debe anteceder una
situación de gravedad especial, que afecte a toda la nación o a
una localidad en particular, y que se cifre en fenómenos naturales,
revueltas populares o pogromos. Únicamente el presidente de
la República, previo acuerdo con los secretarios de Estado y el
procurador general, puede ordenar la suspensión de todas o algu-
nas de las garantías, que deberán estar perfectamente señaladas
en la legislación de emergencia que se expida. El artículo 29 cons-
titucional es congruente con el diverso 13,60 en el sentido de que,
a riesgo de originar una ley privativa, la suspensión no puede
decretarse respecto de un individuo en particular, sino indi-
carse en una ley de emergencia que durará 10 mismo que la
suspensión.
El artículo 29 constitucional entraña un rompimiento con el

principio de la división de poderes. La situación de suspensión
de garantías provoca que en el Ejecutivo se reúnan competencias
que normalmente corresponden al Legislativo y al Judicial. El pre-
5. Semanario Judicial de la Federací6n, Quinta Época, t. XLV, p. 4740.

60 Las garant(as de igualdad, Colección GaranUas individuales No. 3, México, Suprema
Corte de Justicia de la Nación, 2003, pp. 115-132.
~ Serie Grandes temas dtl constitucionalismo mexicano
sidente legisla cuando expide las leyes emergentes que deban

regir durante la suspensión de garantías, y desarrolla facultades
jurisdiccionales -comúnmente exclusivas del Poder Judicial-
cuando resuelve las controversias producidas con relación a las
garantías suspendidas.
En otro orden de ideas, el segundo párrafo del artículo 131

constitucional dispone:
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la

Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de
las tarifas de exportación e importación, expedidas por el
propio Congreso, y para crear otras; así como para res-
tringir y para prohibir las importaciones, las exportacio-
nes y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando
lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la
economía del país, la estabilidad de la producción nacional,
o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del
país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presu-
puesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso
que hubiese hecho de la facultad concedida.
Esta delegación de atribuciones legislativas al Ejecutivo lo

puso en control de la balanza comercial del país. El uso que haga
de esta facultad no puede ser arbitrario, pues se somete a la apro-
bación del Congreso dentro del presupuesto fiscal que cada año
le envíe a éste el propio presidente. Esta potestad para enfrentar
los problemas planteados por la economía internacional y poder
así defender y propulsar el desarrollo económico, fue ejercida
en un principio sin apoyo en la Constitución. Movido por las exi-
gencias que la realidad imponía, el Ejecutivo continuó ejerciendo
esa facultad y creó la Comisión de Aranceles,61 cuerpo colegia-
do responsable de estudiar la política arancelaria y de proponer
61 Diario Oficial de la Federación de 31 de agosto de 1927.

a la Secretaría de Hacienda modificaciones a las tarifas de impor-

tación y exportación. El 9 de noviembre de 1950, el Ejecutivo pre-
sentó ante la Cámara de Diputados una iniciativa para adicionar
el párrafo segundo del artículo 131 constitucional, a fin de con-
tar con facultades para aumentar o disminuir las cuotas de las tari-
fas de exportación o importación expedidas por el Congreso de
la Unión, en la inteligencia de que este gravamen tenía carácter
extrafiscal y de que era necesario emplearlo mediante la adecua-
ción de los aranceles a las necesidades imperantes en un deter-
minado momento. La Cámara objetó que aquello no era posible
por ser contrario al principio de la división de poderes, de ahí
que se agregara a la propuesta del Ejecutivo que la delegación de
facultades se sujetaría a la revisión y aprobación del Congreso. 62
Mediante la facultad prevista en el artículo 131 constitucio-

nal, el presidente puede, por ejemplo, reformar una fracción
arancelaria de las Tarifas de los Impuestos Generales de Expor-
tación e Importación y, por tanto, actuar como órgano legislativo.
El decreto de reformas relativo no podría conceptuarse como
creado por un acto administrativo, ni como consecuencia del ejer-
cicio de la facultad reglamentaria prevista en la fracción I del
artículo 89 constitucional, porque mediante esa facultad extra-
ordinaria el presidente de la República reforma una Ley expedida
por el Congreso de la Unión. 63 Además, cuando el presidente de la
República expide un decreto en uso de las facultades extraor-
dinarias que le otorga el segundo párrafo del artículo citado, es
decir, con facultades delegadas en las que actúa como órgano
b2 CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz, "Comentario al artículo 131 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos", en VV. AA., Constitución Po/(tica de los
Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., t. V, pp. 122-124.
b3 Tesis P. LXII/90, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, t. VI, Primera
Parte, julio a diciembre de 1990, p. 25.
legislativo, ese decreto tiene la misma naturaleza que las leyes

ordinarias emanadas del Congreso Federal. 64
El artículo 72, inciso j), constitucional, no exige que la reforma,

adición, modificación o derogación de una ley provenga del mis-
mo órgano que la creó, ni que para ello deban observarse los
mismos trámites que en el caso particular de dicha norma se hayan
observado para su expedición, sino que aquéllas se realicen con-
forme al procedimiento que establece el mismo ordenamiento
fundamental para crear normas legales por parte de los órganos
autorizados, según se actualicen los supuestos que en la propia
Ley Fundamental se previenen. En este sentido, tal precepto no
prohíbe que las leyes expedidas por el presidente de la República,
en uso de facultades extraordinarias, sean reformadas por el
Congreso de la Unión mediante el procedimiento ordinario pre-
visto en el mismo numeral, ni que las leyes expedidas por el Con-
greso puedan ser reformadas por el Ejecutivo en el caso de
actualizarse los supuestos y observarse las formalidades previs-
tas en los artículos 29, 49 Y 131 de la Constitución Federal. 65
Las facultades legislativas de la Federación no son única-

mente las consignadas en el artículo 73 constitucional, puesto
que de diversas disposiciones de ésta se infieren esas facultades
sobre materias distintas de las que especifica, en cuanto tales dis-
posiciones imputan competencia y jurisdicción a la Federación
sobre dichas materias. Así, el derecho que el artículo 27 consti-
tucional confiere a la nación para imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público; el de regular el apro-
vechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropia-
ción, para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública
6~ Ibidem, Séptima Época, t. 34, Séptima Parte, p. 21.

65 Tesis P. LXVII/93, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, No.
71, noviembre de 1993, p. 38.
y cuidar de su conservación; el de hacer concesiones para explotar

los productos del subsuelo; la facultad privativa que a la misma
Federación concede el artículo 131 constitucional; y aun la juris-
dicción que le otorga el artículo 132 sobre los bienes inmuebles
destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al
uso común, implican necesariamente el ejercicio, por parte de
la Federación, de las facultades legislativas correspondientes.
Tales facultades no están específicamente determinadas en el
citado artículo 73, ni en ningún otro, aunque pueden considerarse
incluidas en la fracción XXIX del precepto mencionado, de donde
se desprende que la Federación no sólo puede legislar sobre las
materias ahí enumeradas, sino que puede hacerlo para ejercer
todas las atribuciones que le asigna la Constitución Federal. 66
Además de los casos a que se refiere el artículo 49 consti-

tucional, relativos a las facultades legislativas del presidente, la
Constitución Federal establece otros tres: a) la facultad reglamen-
taria (artículo 89, fracción 1), b) las medidas de salubridad
(artículo 73, fracción XVI) y e) los tratados internacionales (ar-
tículo 133).67
b6 Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. XXXVI, p. 1070.

67 CARPIZO, Jorge, Estudios constitucionales, op. cit., p. 455.
Vg.iViSión de poderes en el ámbito local
E l principio de la división de los poderes está previsto tanto

en la Constitución Federal como en las locales. 68 Los artículos
116, primer párrafo, y 49 de la Constitución Federal establecen
que el poder público de los Estados se divide para su ejercicio
en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y agrega que no deben reu-
nirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corpo-
ración, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Sin
embargo, en el ámbito local, el principio en comento no cons-
tituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepcio-
nes. 69 El sistema constitucional mexicano permite que algunos
actos que materialmente puedan corresponder a un poder sean
realizados por otro, así como que para la creación o validez de
un acto concurran armónicamente dos poderes. 7o
1>8 Semanario Judicial de la Federaci6n, Quinta ~poca, t. n, p. 842.

69 Tesis P./J. 89/2000, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época, t.
XII, septiembre de 2000, p. 568.
70 Tesis P./J. 22/2004, ibídem, t. XIX, marzo de 2004, p. 1298.
En este sentido, el artículo 116 constitucional prescribe im-

plícitamente tres mandatos prohibitivos destinados a los poderes
públicos de las entidades federativas, para que respeten el prin-
cipio de la división de poderes: a) la no intromisión, b) la no
dependencia y e) la no subordinación de cualquiera de los pode-
res respecto de los otros. La intromisión es el grado más leve
de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza
cuando uno de éstos se inmiscuye o interfiere en una cuestión
propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determi-
nante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La de-
pendencia conforma el siguiente nivel de violación y representa
un grado mayor de vulneración, pues implica que un poder im-
pida a otro tomar decisiones o actuar de manera autónoma. Por
último, la subordinación se traduce en el más grave nivel de
violación, al implicar que un poder no pueda tomar autóno-
mamente sus decisiones y se someta a la voluntad del poder
subordinante¡ la diferencia de la subordinación respecto de la
dependencia es que, mientras en ésta el poder dependiente puede
optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la sub-
ordinación el poder subordinante no permite al subordinado un
curso de acción distinto del que le prescribe. En ese sentido, estos
conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más
grave lleva implícita la anterior. 71
Por otra parte, el artículo 124 de la Constitución Federal

establece la división de competencias entre la Federación y
los Estados en los siguientes términos: "Las facultades que no
están expresamente concedidas por esta Constitución a los fun-
cionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. 1I Sobre
este último precepto, al resolver la controversia constitucional
71 Tesis P./J. 80/2004, ibídem, t. XX, septiembre de 2004, p. 1122.

2/32, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia emitió el siguiente

criterio:
Conforme al artículo 40 de la Constitución, la República

Mexicana es un Estado Federal, en el que, por lo mismo,
están divididas las atribuciones del poder soberano entre
la Federación y los Estados. Ahora bien, respecto a tal divi-
sión de facultades, la teoría jurídica del Estado Federal
admite tres métodos distintos para realizarla, los cuales
consisten: el primero, en enumerar en forma tan com-
pleta como sea posible, las atribuciones del Poder Central
y las de los Estados; el segundo, en enumerar la atribu-
ciones del Poder Central, de manera que todas las no
especificadas, competen a los Estados; y el tercero, en enu-
merar las atribuciones de los Estados, haciendo que
recaigan en el Poder Central todas las no comprendi-
das en esa enumeración; y aunque el tercero de los métodos
enunciados es el más conveniente, desde el punto de vista
constitucional, o sea aquel en que se enumeran las atri-
buciones o facultades de los Gobiernos Locales, de manera
que la presunción exista a beneficio del Poder Central, en
razón de que una de las consecuencias de la evolución
política y social, es la transformación de las necesidades
de orden local, en intereses de orden general y éstos, como
es natural, deben ser administrados por el Gobierno Central
que es el representante del interés general, la Constitución
nuestra adoptó, al parecer (dados los términos de su ar-
tículo 124), el segundo de los métodos enunciados, deter-
minando que las facultades que no están expresamente
concedidas por la misma Constitución, a los funcionarios
federales, se entiendan reservadas a los Estados; pero es
notorio que el principio no aparece admitido por el Consti-
tuyente, en toda su pureza, puesto que, en algunos artículos
de la Carta Federal, se confieren a los Estados algunas atri-
buciones; en otros, se les prohíbe el ejercicio de otras, que
también se especifican; y a veces se concede la misma fa-
cultad atributiva a la Federación y a los Estados, estable-
~ Serie Grandes lemas del consfilucionalismo mexicano
ciéndose así una jurisdicción concurrente; de donde acaso

sea lógico concluir que el sistema adoptado por el Consti~
tuyente, fue una combinación de los tres métodos, por 10
que no es sostenible el argumento, sacado únicamente del
artículo 124 de la Constitución, de que la Federación sólo
puede ejercer las facultades legislativas que expresamente
le confiere el artículo 73 constitucional; pues esas facultades
van imbíbitas también en las demás jurisdicciones y facul-
tades conferidas a la Federación, en otras materias no com-
prendidas expresamente en el citado artículo 73, o quedaron
reservadas a la nación, en diversos artículos de la propia
Constitución. 72
Debe tenerse en cuenta, además, que en las entidades fede-

rativas y el Distrito Federal coexisten los ámbitos de competencia
federal y local, como lo estatuyó la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia:
En nuestro orden jurídico se dan en el territorio de la Fede-

ración dos esferas dentro de las cuales se ejercen las fun-
ciones estatales; éstas son la federal y la que corresponde a
las entidades federativas, mismas que no se delinean terri-
torialmente, como sucede entre las entidades de la Federa-
ción, sino por razón de la materia en relación con la cual se
ejercen las funciones, según 10 dispone el artículo 124 de la
Constitución Federal, al señalar: liLas facultades que no
están expresamente concedidas por esta Constitución a
los funcionarios federales se entienden reservadas a los
Estados ll • De este precepto se desprende que en las enti-
dades federativas ejercen jurisdicción por razón de mate-
ria, tanto las autoridades federales como las del Estado
federado de que se trate, lo que significa que en cada Es-
tado miembro de la Federación se dan dos ámbitos de
competencia, el federal y ellocal. Sin embargo, nuestra
72 Semanario Judicial de la Federací6n, Quinta Época, t. XXXVI, pp. 1069 Y 1071.

organizaci6n federal no admite que un mismo territorio

esté regido por dos legislaturas locales, como se desprende
de 10 dispuesto por el artículo 121, fracciones 1 y U, de nues-
tra Ley Fundamental, que dicen: "1. - Las leyes de un Estado
s610 tendrán efecto en su propio territorio y, por consi-
guiente, no podrán ser obligatorias fuera de él. U. - Los
bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar
de su ubicaci6n." 73
73 Tesis 2a. XCV /96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
t. IV, noviembre de 1996, p. 245.
VI. ~iStribUción de competencias entre la
~d~raci6n, los Estados y los Municipios
E n los Estados unitarios o centrales no existen órganos de

gobierno generales y locales, con atribuciones para expedir
leyes, de ahí que no tenga el problema de la distribución de com-
petencias en ese sentido. Sin embargo, en un Estado federal es
indispensable que se delimite la competencia que corresponde
tanto al orden federal como al local. Existen diversos sistemas
para la distribución de competencias¡74 pero también deben
tomarse en cuenta los factores y la correlación de fuerzas políti-
cas. En México, la distribución competencial se realiza con la
aplicación de los artículos 117, 118 Y 124 constitucionales. Los
dos primeros como una excepción a la regla, mientras que el últi-
mo contiene el principio general. El artículo 117 se refiere a las
prohibiciones absolutas, con una redacción tajante para los Esta-
dos. La mayoría de estas prohibiciones son de tipo internacional,
dado que las relaciones con el extranjero corresponden al gobierno
14 Infra, p. 67.
etn 1 'I"'.Tr.r: 1\ DE lA
~ GUl* ~ .. JJ~¡J(¡¡h ~E LA MQ-
federal. En cuanto a las prohibiciones de carácter interno, son la

emisión de moneda y estampillas, gravar el tránsito de personas
y de entrada y salida de mercancías, y establecer alcabalas. Ade-
más incluye una obligación para que las legislaturas locales
expidan leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. A su vez,
el artículo 118 establece taxativas para los Estados, con la salve-
dad de que podrán realizarlas previo consentimiento del Congreso
de la Unión. Las autoridades federales tienen las facultades
que en la fracción 1 del artículo 118 se prohíben a los Estados:
IIEstablecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni
imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o expor-
taciones. 1I Las dos últimas fracciones del artículo se relacionan
con la guerra, por lo que en principio son atribuciones corres-
pondientes al gobierno federal. Por último, la norma general se
encuentra en el artículo 124, que adopta la tesis de que la com-
petencia de las autoridades federales se enumere en la Constitu-
ción, de modo que las restantes competan a los Estados. 75
Para que la unidad política que estatuye el artículo 40 cons-

titucional se establezca armónicamente y sin quebrantos, es
necesario que tanto la Federación como los Estados tengan perfec-
tamente delimitadas sus competencias, con tal que cada una de
las facultades ingrese en una u otra de las jurisdicciones. Sin
embargo, hecho el reparto competencial, aún se presentan casos
en que toca al intérprete decidir a cuál jurisdicción corres-
ponde un acto concreto de autoridad.
Es necesario puntualizar, de acuerdo con Tena Ramírez,

que lI el sistema que instituye la Constitución en punto a distribu-
ción de facultades entre los órdenes central y regional, engendra
75 GÁMIZ PARRAL, Máximo, Derecho constitucional y administrativo de las entidades

federativas, 2a. ed., México, UNAM, 2000, pp. 89-92.
la consecuencia de que ambos órdenes son coextensos, de idén-

tica jerarquía, por 10 que el uno no puede prevalecer por sí mis-
mo sobre el otro. Sobre los dos está la Constitución yen caso
de conflicto entre uno y otro subsistirá como válido el que esté de
acuerdo con aquélla".76 En consecuencia, en el sistema constitu-
cional mexicano no existen tan sólo dos órdenes jurídicos
coextensos, el federal y ellocal¡ además, existe un tercer orden,
el constitucional, que envuelve y rige a los otros. Entre las facul-
tades propias del orden constitucional se encuentran el control
de la constitucionalidad de la ley, el procedimiento de reformas
o adiciones a la Ley Suprema, la suspensión de garantías y la nego-
ciación, aprobación y ratificación de tratados internacionales.
76 TENA RAMfREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, op. cit., p. 124.

A. CjfjlaSificación de las facultades
E n el sistema federal mexicano coexisten diversas competen-

cias que las autoridades ejercen sobre las personas - físicas
o morales, privadas o públicas - , pues todas ellas son sujetos de
regulación. La clasificación más generalizada distingue entre
competencia federal y local o estadual, en lo que se conoce como
fuero federal y fuero local, notable en el caso de las leyes, pues las
de carácter federal desarrollan las competencias que, expresa e
implícitamente, el artículo 73 constitucional corniere a la Fede-
ración, y que, de conformidad con el diverso 124, las funciones
que no están expresamente concedidas a la Federación se entien-
den reservadas a los Estados. Por lo demás, las funciones de los
Estados no son sólo las que están delegadas a la Federación, sino
también las que la Constitución no les prohíbe. Entonces, la
doctrina jurídica mexicana ha clasificado así las diversas facul-
tades: a) facultades atribuidas a la Federación expresamente,
como sucede con las primeras veintinueve fracciones del artículo
73 constitucional, que establece las atribuciones del Congreso
~ Serie Grandes lemas dtl constiturionalismo mexicano
de la Unión, y e1130, que confiere a este órgano, exclusivamente,

la potestad de "1egislar en materia de culto público y de iglesias
y agrupaciones religiosas"; b) facultades atribuidas a los Estados
expresamente, lo cual se ejemplifica con el artículo 102, Apartado
B, constitucional; e) facultades atribuidas a los Estados por exclusión
de la Federación; d) facultades prohibidas a la Federación, como
establecer leyes que establezcan o prohíban alguna religión,
según el artículo 24, segundo párrafo, de la Constitución Federal;
e) facultades coincidentes o simultáneamente atribuidas; f) facul-
tades coexistentes; y g) facultades de auxilio. Asimismo,las normas
pueden eventualmente poseer el mismo elemento temático,
distinguiéndolas únicamente el ámbito de validez, lo que lleva a
identificar: a) normas estrictamente federales; b) normas estric-
tamente locales; e) normas federales sólo por su ámbito espacial
de validez; y d) normas locales sólo por su ámbito espacial de
validez.
B. cfficultades explícitas
L as facultades expUcitas son las conferidas por la Constitución a

cualquiera de los poderes federales, concreta y determinan-
temente en alguna materia, y que establecen la creación, organi-
zación y funcionamiento de los órganos federales, señalando sus
atribuciones exclusivas a cada uno de ellos; por ejemplo, entre
las facultades que indiscutiblemente se atribuyen a los poderes
federales destacan las referentes a las relaciones internaciona-
les; la creación, estructura y distribución de las Fuerzas Armadas
de tierra, mar y aire; la política de comercio exterior; las finan-
zas y crédito público; la acuñación y circulación de moneda y la
fijación de su valor en relación con la moneda extranjera, así como
10 referente a productos del subsuelo, tales como la minería, el
petróleo y los hidrocarburos.
a=
c. c;j#aCUltades implfcitas
P or su parte, las facultades implicitas son las que el Congreso

de la Unión tiene para legislar, concreta y determinante~
mente, en alguna materia, como medio indispensable para ejercer
alguna de las facultades explícitas. El ejercicio de una facultad
implícita sólo puede justificarse cuando se reúnan tres requisitos:
1) la existencia de una facultad explícita, que por sí sola no podría
ejercerse¡ 2) la reunión de medio necesario respecto del fin, entre
la facultad implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de suerte
que sin la primera no podría ocurrir la segunda; y 3) el recono~
cimiento por el Congreso de la Unión de la necesidad de la facul-
tad implícita. El primer requisito implica que la facultad implícita
no es autónoma, pues depende de una facultad principal a la que
está subordinada y sin la cual no existiría. El segundo requisito
presupone que la facultad explícita quedaría inútil, estéril, en
calidad de letra muerta, si su ejercicio no se actualizara por medio
de la facultad implícita¡ de aquí surge la relación de necesidad
- de medio a fin - entre una y otra. Finalmente, el tercer requisito
se explica por sí solo.
D. @aCUltadesconcurrentes
E xisten además las facultades concurrentes, que son las que

pueden ejercer los Estados en tanto la Federación no ejerza
las facultades que le han sido concedidas, pero siempre y cuando
se refieran a determinadas materias, pues si el asunto es nacional
y por su carácter exige uniformidad y regulación, solamente el
Congreso de la Unión puede legislar, y si no 10 hace significa
que tal asunto debe estar exento de toda otra legislación. 77 En el
sistema jurídico mexicano, si bien se parte del principio rector
contenido en el articulo 124 constitucional, que establece una com-
petencia expresa en favor de la Federación, y residual en el caso de
los Estados, también es cierto que el Órgano Reformador de la
Constitución ha posibilitado que el Congreso de la Unión estable-
ciera un reparto de competencias entre la Federación, las entida-
77 En Estados Unidos de América a esta situación se le denomina "Doctrina del silencio

del Congreso",
~ Serie Grandes temas del constifucionalismo mexicano
des federativas, los Municipios e inclusive el Distrito Federal, en

ciertas materias.
Los Estados, los Municipios y la Federación pueden actuar

respecto de la misma materia, pero será el Congreso General
quien determine, mediante una ley, la forma y los términos de la
participación de dichas entidades. A este respecto, en México
se ha denominado leyes-generales o leyes-marco a las que expide
el Congreso para cumplir con dos propósitos simultáneos: 1) dis-
tribuir competencias entre la Federación y los Estados otorgando
las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas; y
2) establecer el régimen federal para regular la acción de los po-
deres centrales en la materia de que se trate.
El objeto de una ley-general puede consistir en la regulación

de un sistema nacional de servicios, como sucede con la educa-
ción y la salubridad general, o establecer un sistema nacional de
planeación, como acontece en el caso de los asentamientos
humanos. Sin embargo, aunque técnicamente estén a la par la
Federación y los Estados en cuanto a su orden jurídico, como
excepción a esta regla se encuentran las leyes generales, ten-
dientes a distribuir competencias en materias concurrentes, por
lo que en este caso las leyes locales deben sujetarse a las gene-
rales, pues, si bien una misma materia puede quedar a cargo de
la Federación, los Estados y los Municipios, el Poder Legislativo
Federal es quien establece en qué términos participará cada una
de estas entidades.
Las facultades "concurrentes" surgieron en el orden jurídico

mexicano en 1928, estableciéndose en la Constitución Federal
en cuanto a las materias educativa (artículos 30., fracción VIII, y
73, fracción XXV) y de salubridad (artículo 40., párrafo tercero);
sin embargo, actualmente la concurrencia no se limita a ellas, pues
a través de diversas reformas constitucionales se han incluido
otras, como las de asentamientos humanos (27, párrafo tercero y

73, fracción XXXIX~C), seguridad pública (73, fracción XXIII),
ambiental (73, fracción XXXIX-G), protección civil (73, fracción
XXXIX~I) y deporte (73, fracción XXXIX~J).78
18 Tesis P./J. 142/2001, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época.

t. XV, enero de 2002, p. 1042.
E. @:Ultades coincidentes
E n otro orden de ideas, las facultades coincidentes son las que

se ejercen simultáneamente por la Federación y los Estados,
y constituyen excepciones al principio del sistema federal, por
el cual la facultad de una atribución concedida a la Unión se
traduce, necesariamente, en su supresión respecto de los Estados.
En México existen facultades coincidentes sobre salubridad
general, vías de comunicación, educación y seguridad pública,
entre otros aspectos. Estas facultades son coincidentes porque
se permite legislar sobre ellas tanto a la Federación como a las
entidades federativas, aunque dentro de cada materia haya una
zona reservada exclusivamente a la Federación y otra a los Esta-
dos. Desde luego, es preciso que exista coordinación y colabo-
ración entre ambos órdenes de gobierno.
F. cf}í;cultadeS coexistentes
L as facultades coexistentes son aquellas en que una parte se

atribuye a la Federación y la otra a los Estados, como sucede
en los casos de salubridad general y vías generales de comunicación.
G. @:Ultades de auxilio
P or último, las facultades de auxilio son aquellas en que una

autoridad ayuda o auxilia a otra por disposición constitucio~
nal. Por ejemplo, el artículo 130 de la Constitución Federal,
relativo a la separación del Estado y las iglesias, dice en su último
párrafo: "Las autoridades federales, de los Estados y de los
Municipios tendrán en esta materia las facultades y responsabi~
lidades que determine la ley." La Ley de Asociaciones Religiosas
y Culto Público, reglamentaria del precepto en cuestión, indica
en su artículo 25: "Corresponde al Poder Ejecutivo Federal por
conducto de la Secretaría de Gobernación la aplicación de esta
ley. Las autoridades estatales y municipales, así como las del
Distrito Federal, serán auxiliares de la Federación en los térmi~
nos previstos en este ordenamiento. JI Y el artículo 27 del mismo
ordenamiento dispone que la Secretaría de Gobernación podrá
establecer convenios de colaboración o coordinación con las auto-
ridades locales en la materia, y que las autoridades de los Estados
y Municipios, además de recibir los avisos respecto a la celebra~
~ Serie Grandes lemas del conslilucionalismo mexicano
ción de actos religiosos de culto público con carácter extraordi-

nario, deberán informar a la Secretaría de Gobernación sobre el
ejercicio de sus facultades de acuerdo con la ley, su reglamento
y, en su caso, el convenio respectivo. 79
79 CARPIZO, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa/UNAM, 1999, p. 96.
H. f{!Z)stribUCi6n de competendas
en materia judicial
E n cuanto a la distribución de facultades en materia judicial,

su principio rector es el mismo que en el caso de las compe-
tencias legislativas; es decir, si la ley aplicable es federal, serán
competentes las autoridades o tribunales federales. Sin embargo,
aquí hay algunas excepciones: a) los tribunales federales pueden
aplicar leyes locales, como sucede, por ejemplo, en materia elec-
toral, con los juicios de revisión; y b) algunos tribunales locales
aplican leyes federales, como lo establece, por ejemplo, el artículo
104, fracción J, constitucional.
I. ~stribUci6n de competencias
en materia administrativa
L o mismo ocurre con las facultades administrativas, que se

rigen de acuerdo con el principio rector de las legislativas,
lo cual resulta en una doble administración; por ejemplo: a) el
artículo 30., fracción IJI, constitucional, dispone que, en el renglón
educativo, las autoridades de las entidades federativas deben
seguir los lineamientos indicados por las autoridades federales;
b) el diverso 18, párrafo tercero, de la Ley Fundamental permite la
celebración de convenios entre la Federación y los Estados para
que los reos sentenciados por delitos del orden común extingan
su condena en establecimientos dependientes del Ejecutivo Fede-
ral; e) el mismo articulo, en el párrafo quinto, permite que los reos
de nacionalidad mexicana que compurguen penas en el extranje-
ro, sean trasladados a la República para que cumplan sus con-
denas con base en los sistemas de readaptación social previstos
en el propio precepto, y los reos de nacionalidad extranjera sen-
tenciados por delitos federales en toda la República, o del fuero
común en el Distrito Federal, sean trasladados a su país de origen
J!.Qj Serie Grandes ternas del constitucionalisrno mexicano
o residencia, sujetándose a los tratados internacionales que se

hayan celebrado para ese efecto. Los gobernadores de los Estados
podrán solicitar al Ejecutivo Federal, con apoyo en las leyes loca-
les respectivas, la inclusión de reos del orden común en dichos
tratados; d) el artículo 21 prevé que los tres órdenes de gobierno
- federal, estatal y municipal- pueden establecer coordinada-
mente un sistema de seguridad pública; e) el artículo 26, párrafo
tercero, permite la coordinación en materia de planeación del
desarrollo nacional; j) el artículo 73, fracción XVI, contempla que
lo dispuesto por el Congreso de la Unión en materia de salu-
bridad general sea obedecido por todas las entidades federativas
del país; g) el artículo 119, párrafo segundo, autoriza la celebra-
ción de convenios de colaboración entre el Distrito Federal, las
entidades federativas y, en su caso, el gobierno federal, en materia
de procuración de justicia; y, por último, h) el artículo 122, Apar-
tado C, Base Quinta, inciso G, prevé: IIPara la eficaz coordinación
de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de
éstas con la federación y el Distrito Federal en la planeación y
ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el
Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115, fracción VI de
esta Constitución, en materia de asentamientos humanos; protec-
ción al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecoló-
gico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento
y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus res-
pectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación
de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen
con apego a sus leyes. 1I
J. ~stribUci6n de competencias entre
la Federaci6n, los Estados y los Municipios
P or lo que hace a la distribución competencia! entre la Fede-

ración, los Estados y los Municipios, debe puntualizarse que,
según el artículo 115 constitucional, el Municipio libre es la
base de la división territorial y la organización política y adminis-
trativa de los Estados. Sin perjuicio de su competencia constitu-
cional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los
servicios a su cargo, los Municipios deben observar 10 dispuesto
por las leyes federales y estatales. Entre otras funciones, tienen a
su cargo prestar los servicios de agua potable, drenaje, alumbrado
público, mercados y centrales de abasto. Para prestarlos con
mayor eficacia, pueden coordinarse y asociarse, aunque en este
caso - como en el de la asociación de Municipios de dos o
más Estados - deben contar con la aprobación de las respectivas
Legislaturas.
Asimismo, cuando el Ayuntamiento respectivo lo considere

prudente, los Municipios pueden celebrar convenios con el Esta-
do para que éste, directamente o a través del organismo corres-
pondiente, se encargue de forma temporal de algunos de ellos, o

se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio
Municipio.
Por otra parte, los Municipios administran libremente su

hacienda, integrada por los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que
las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, perci-
ben las contribuciones establecidas por los Estados sobre la propie-
dad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación,
traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio
de valor de los inmuebles. Los Municipios pueden celebrar con-
venios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de
las funciones relacionadas con la administración de las contribu-
ciones mencionadas.
Además, los Municipios, en los términos de las leyes federales

y locales relativas, están facultados para participar en la formu-
lación de planes de desarrollo regional, que deberán estar en
concordancia con los planes generales de la materia. A este res-
pecto, cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de
desarrollo regional, deberán asegurar la participación de los
Municipios. Éstos también pueden celebrar convenios para la
administración y custodia de las zonas federales.
Por último, cuando dos o más centros urbanos situados en

territorios municipales de dos o más entidades federativas, for-
men o pretendan formar una continuidad demográfica, la Federa-
ción, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en
el ámbito de sus competencias, deben planear y regular, conjunta
y coordinadamente, el desarrollo de dichos centros con apego a la
ley federal relativa.
VlI~rotección del principio
ae la división de poderes
A unque la Suprema Corte de Justicia haya establecido que el

principal medio para garantizar el respeto al principio ana-
lizado es la controversia constitucional,80 la jurisprudencia y la
doctrina han concluido que hay más de un medio de control desti-
nado a proteger el citado principio. Política y jurídicamente se
ha podido salvaguardar el equilibrio entre los poderes públicos,
con base en previsiones constitucionales relativas al ámbito com-
petencial del Senado de la República y el Poder Judicial de la
Federación.
La controversia constitucional constituye un juicio entre los

poderes, entes u órganos precisados en la fracción 1 del artículo
105 de la Constitución Federal. Si bien la litis, por regla general,
versa sobre la invasión a la esfera de competencia o atribuciones
80 Tesis P./J. 71/2000,SemQnario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época ,t.

n, agosto de 2000, p. 965.
~ Serie Grandes ternas del constitucionalisrno mexicano
que uno de ellos considera afectada por la norma general o acto

impugnado, 10 que implica la existencia de un interés legítimo
del promovente, tal circunstancia no supone que ese tema sea
exclusivo de ese medio de control constitucional y que no pueda
ser analizado en una acción de inconstitucionalidad, si las partes
que hagan valer esta última están legitimadas y sus plan-
teamientos involucran la confrontación de las normas impugna-
das con diversos preceptos de la Constitución Federal, como el
artículo 49. 81 Además, las fracciones Vy VI del artículo 76 cons-
titucional, así como la II y la III del diverso 103, fundamentan,
respectivamente, la procedencia de la acción política y el amparo
soberanía para defender la división de poderes.
81 Tesis P./J. 81/2003, ibidem, t. XVIII, diciembre de 2003, p. 531.

A.gVfa polftica
O riginalmente, el artículo 105 de la Constitución Federal de

1917 establecía:
Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Na-

ción, conocer de las controversias que se susciten entre dos
o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre
la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la
Federación y uno o más Estados, así como de aquellos en
que la Federación fuese parte.
Esta previsión apenas tuvo importancia en la práctica.

Los conflictos suscitados bajo su vigencia provenían de los dos
más importantes sistemas de descentralización normativa
recogidos en el orden jurídico mexicano -el federalismo y la
división de poderes -, y no encontraban una vía jurídica ade-
cuada para su solución, de ahí que solieran resolverse políti-
camente,82 de conformidad con las fracciones Vy VI del artículo

76 constitucional, que facultan al Senado para:
V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes

constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de
nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a
elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo
Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el
Senado a propuesta en terna del presidente de la República,
con aprobación de las dos terceras partes de los miembros
presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente,
conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado,
no podrá ser electo gobernador constitucional en las
elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria
que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las
constituciones de los Estados no prevean el caso; y
VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los

poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con
ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones
se haya interrumpido el orden constitucional, mediando
un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su reso-
lución, sujetándose a la Constitución General de la Repú-
blica y a la del Estado.
La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la

anterior.
...
( )
82 cossío, José Ramón, "Similitudes y diferencias entre las controversias constitucio-

nales y las acciones de inconstitucionalidad", en cossfo, José Ramón y Luis M.
Pérez de Acha (comps.), La defensa de la Constítuci6n, México, Fontamara, 1997, p. 66.
B.~(a jurisdiccional
1. El amparo soberan{a
E l fundamento constitucional del juicio de amparo se

encuentra en los artículos 103 y 107; las tres fracciones del
primero disponen que el amparo procede, respectivamente, por
leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales;
por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan
la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito
Federal; y por leyes o actos de las autoridades de los Estados o
del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la
autoridad federal.
Cuando el amparo protege al quejoso contra leyes violato-

rias de garantías individuales, se está frente al amparo contra leyes.
Si se promueve contra actos violatorios de garantías, se le
denomina amparo-garantfas. Si se interpone contra la inexacta
y definitiva aplicación de la ley al caso concreto, se está en pre-
f97I
..2!U Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano
sencia de un amparo-casación 83 o amparo-recurso. Por último, si el

amparo se intenta contra la existencia de invasiones recíprocas
de la soberanía federal o de los Estados, se le conocerá como
amparo soberan{a o amparo por invasión de esferas. 84 Pareciera que
las fracciones II y III del artículo 103 constitucional ofrecen un
medio de defensa propicio para la vulneración del principio
estudiado; sin embargo, la doctrina y la jurisprudencia se han
pronunciado de modo diverso respecto de la efectividad del
llamado amparo soberan{a.
Juventino V. Castro ha estimado que el amparo se creó para

proteger garantías individuales, de las que sólo gozan los particu-
lares, no las entidades federativas. En su opinión, si el amparo
soberanía fuera efectivo, daría lugar a fallos con efectos erga
omnes, no inter partes. Por tanto, el amparo por invasión de esferas
debe promoverse por un particular. Apoya lo anterior la tesis
con el rubro INVASIÓN DE ESFERAS DE LA FEDERACIÓN A
LOS ESTADOS Y VICEVERSA, AMPARO POR, de la Quinta Época
del Semanario Judicial de la Federación, que en la parte conducente
señala:
El juicio de amparo fue establecido por el artículo 103 cons-

titucionat no para resguardar todo el cuerpo de la propia
Constitución, sino para proteger las garantías individuales,
y las fracciones II y III del precepto mencionado, deben
entenderse en el sentido de que sólo puede reclamarse en el
83 Héctor Fix-Zamudio (voz "casación", en Nuevo diccionario jllrfdico mexicano, t. 1, op.

cit., p. 504) define a la casación como "el medio de impugnación que se traduce en
el recurso de carácter extraordinario a través del cual se examina la legalidad de la
actividad del juez en el procedimiento y en la sentencia que de ser acogido, puede
producir el efecto de anular el fallo respectivo, ya sea para reponer el citado proce-
dimiento o con el propósito de que se pronuncie una nueva sentencia de fondo".
Casaci6n significa "anular". El amparo-casación anularía una sentencia por violación
a la ley, e impediría revisar de nuevo el proceso.
84 CASTRO, Juventino V., Garanf(as y amparo, op. cit., p. 358.
juicio de garantías una ley federal, cuando invada o res-

trinja la soberanía de los Estados, o de éstos, si invade la
esfera de la autoridad federal, cuando existe un particular
quejoso, que reclame violación de garantfas individuales, en un
caso concreto de ejecución o con motivo de tales invasiones o
restricciones de soberan(a. 85
De lo anterior, Castro concluye que, si el amparo sólo puede

promoverse en el caso de violación de garantías individuales,
no de cualquier otra disposición constitucional, las fracciones JI
y III del referido articulo 103 deberían suprimirse. 86
A su vez, Genaro Góngora Pimentel ha indicado que, al

igual que la fracción 1 del artículo en comento, las otras dos en
que se fundamenta el amparo están al servicio del individuo, no al
directo de la Constitución, y agrega que no hay razón alguna
para establecer una distinción entre las tres fracciones del artículo
de mérito, por ser iguales en el tratamiento de la defensa de las
garantías individuales y del sistema federal. Recuerda también
que, como estos dos últimos casos implican falta de competencia,
se traducen en la violación de la garantía individual que otorga
el artículo 16 constitucional, consistente en que nadie puede ser
molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente. S7
Por 10 que hace a los conflictos suscitados entre los poderes

de un Estado, Góngora Pimentel estima que el artículo 105 provee
a su solución, al otorgar a la Suprema Corte de Justicia la facuItad
de conocer de las controversias surgidas entre los poderes de un
mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. Éste es
85 Tesis 389, Apéndice al Semanario Judicial de la Federaci6n 1917-1995, t. J, p. 362. Cursivas

sobrepuestas.
86 CASTRO, Juventino V., Garantfas y amparo, op. cit., p. 373.
87 TENA RAMfREZ, Felipe, Derecho c01lstitucio1lal mexica1lo, op. cit., p. 514.
el único caso en que el control de la constitucionalidad se ejerce

no en función del individuo, sino del órgano de gobierno que se
considera agraviado por los actos de otro órgano.
La hipótesis relativa a las violaciones de orden constitucio-

nal de los poderes de un Estado respecto de los de otro, tampoco
encuentra en la Constitución un remedio general, diverso del
individualista del amparo. Las controversias entre dos o más Esta-
dos, cuya resolución encomienda el artículo 105 a la Corte, son
controversias ordinarias, tales como cuestiones de límites o dispu-
tas reguladas por normas realmente de derecho internacional.
De la lectura del artículo 103 constitucional se advierte que,

con lo establecido en sus fracciones H y HI, el Constituyente enco-
mendó a los tribunales de la Federación la protección, en
beneficio de los gobernados - de manera que éstos puedan
acudir al juicio de garantías -, de las esferas de competencia de
la Federación y de los Estados para mantener vigente el Pacto
Federal, teniendo como base fundamental la no usurpación de
funciones constitucionales entre las autoridades de éstos; lo que
implica que se observe y cumpla con lo dispuesto por los artículos
73,74,76,79,80,89,94,103 a 106, 115 a 124, 129 Y130 a 135, entre
otros, de la Constitución Federal, que delimitan las facultades
de las autoridades federales y estatales. 88
A su vez, Ignacio Burgoa acepta que el amparo se extienda

a los casos en que los poderes federales o locales alteren el régi-
men federativo, siempre que tal alteración implique un agravio o
perjuicio personales. 89 Con base en los escritos de Mariano Azuela
Rivera,9° José de Jesús Gudiño Pelayo indica que ni la Federación
88 GÓNGORA PIMENTEL, Genaro, Introducci6n al estudio del juicio de amparo, 7a. ed.,
México, Porrúa, 1999, pp. 167-176.
89 BURGOA, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., p. 252.
90 Introducción al estudio del amparo, México, Universidad de Nuevo León, 1968, p. 13.
Véase GUDIÑO PELA YO, José de Jesús, Introducción al amparo mexicano, 3a. ed.,
México, Iteso/Noriega Editores, 1999, pp. 99-100.
ni un Estado local pueden pedir amparo, de ahí que en los casos

del fundamento legal en estudio sólo un particular pueda inter-
poner el juicio de garantías. 91
En cuanto a la jurisprudencia, ha indicado que" ... el amparo

protege garantías de la persona (... ), y aun en los casos de las
fracciones U y UI del artículo 103 constitucional, que se refieren
a la protección mediante el amparo de las respectivas jurisdic-
ciones federal y local, las invasiones a las mismas tienen que
resolverse en daño de particular y ser pedida su reparación por
el individuo afectado, según lo establece respecto de toda clase
de amparo el artículo 107 constitucional".92
El amparo procede para resolver un conflicto resultante de

la invasión, por una entidad de la República, de la esfera de la
autoridad federal y viceversa. Cuando se queja un particular, no
es necesario examinar si puede promover un juicio de garantías
para reclamar las invasiones a que se refieren las fracciones U y
UI del artículo 103 constitucional, si el quejoso ha invocado en
su demanda la fracción 1 del propio artículo, y si la ley contra la
que se queja y sus actos de ejecución, por ser exorbitantes a las
facultades concedidas a las autoridades locales, conculcan garan-
tías individuales, es evidente que procede el amparo respecto
de dicha cuestión. 93
2. La controversia constitucional
a) Antecedentes históricos
En la Inglaterra dieciochesca existió un Comité del Consejo Pri-

vado del Rey, llamado "Lord Commissioners ofTrade and Planta-
91 GUDIÑO PELA YO, Jos~ de Jesús, Introducción al amparo mexicano, op. cit.
92 Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, vol. 109-114, Sexta Parte, p. 149.
93 Idem, Quinta Época, t. XLV, p. 4702.
tion", entre cuyas funciones se hallaba resolver disputas surgidas

entre partes 'I con motivo de linderos, jurisdicción o cualquier
otra causa". 94 Ese antecedente influyó en el artículo III, sección
segunda, de la Constitución de los Estados Unidos de América,
donde se estableció: 95
Sección 2. El Poder Judicial entenderá en todas las

controversias, tanto de derecho escrito como de equidad,
que surjan como consecuencia de esta Constitución, de las
leyes de los Estados Unidos y de los tratados celebrados o
que se celebren bajo su autoridad; en todas las contro~
versias que se relacionen con embajadores, otros ministros
públicos y cónsules; en todas las controversias de la juris~
dicción de almirantazgo y marítima; en las controversias
en que sean parte los Estadós Unidos; en las controver-
sias entre dos o más Estados, entre un Estado y los ciudada-
nos de otro, entre ciudadanos de Estados diferentes, entre
ciudadanos del mismo Estado que reclamen tierras en
virtud de concesiones de diferentes Estados y entre un Esta~
do o los ciudadanos del mismo y Estados, ciudadanos o
súbditos extranjeros.
En todos los casos relativos a embajadores, otros ministros

públicos y cónsules, así como en aquellos en que sea par~
te un Estado, el Tribunal Supremo poseerá jurisdicción en
única instancia. En todos los demás casos que antes se
mencionaron el Tribunal Supremo conocerá en apelación,
tanto del derecho como de los hechos, con las excepciones
y con arreglo a la reglamentación que formule el Congreso.
Estas facultades del Poder Judicial estadounidense fueron

emuladas por el Constituyente mexicano en diversas disposicio-
94 cossío DíAZ, José Ramón, "Comentario al artículo 105 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Constituci61l PoUtica de los Estados
Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., t. IV, pp. 122.
95 HAMILTON, Alexander et al., "Apéndice V. Constitución de los Estados Unidos",
en El federalista, op. cit., p. 393.
La divisi6n de poderes ~
nes de la Ley Fundamental.96 El artículo 137, fracción 1, de la

Constitución Federal de 1824 atribuía a la Corte Suprema de
Justicia la facultad de
... conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro

Estado de la federación, siempre que las reduzcan a un
juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer for-
mal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y
uno o más vecinos de otro, o entre particulares, sobre
pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Esta-
dos, sin perjuicio de que las partes usen de su derecho,
reclamando la concesión a la autoridad que la otorgó.97
El articulo 73, fracción IV, primer párrafo, del Voto Particu-

lar de la Minoría de la Comisión de Constitución, de 26 de agosto
de 1842, confería a la Suprema Corte la atribución de conocer de
"las diferencias de los Estados entre sí y de las que se susciten
entre un Estado y uno ó más vecinos de otro, siempre que la
reduzcan á un punto contencioso, en el que deba recaer formal
sentencia ". 98
Más antecedentes se encuentran en los artículos 22, 23 Y24

del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, que respectiva-
mente indicaban: 99
Art. 22. - Toda ley de los Estados que ataque la Cons-

titución ó las leyes generales, será declarada nula por el
96 coss10 D1AZ, José Ramón, "Comentario al articulo 105 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Qmstitución Politica de lo. Estados
Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., t. IV, pp. 123-128; FIX-ZAMUDlO,
Héctor y Héctor Fix-Fierro, voz "controversias constitucionales", en VV.AA, Nuevo
diccionario jurldico mexicano, op. cit., t. 1, pp. 884-886.
97 La Suprema Corte de Justicia. Sus leyes y sus hombres, México, Suprema Corte de Justicia
de la Nación, 1985, p. 50.
ga Ibídem, p. 110.
99 Ibidem, p. 143.
.!.Q!j Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano
Congreso; pero esta declaración solo podrá ser iniciada en

la Cámara de senadores.
Art. 23.-Si dentro de un mes de publicada una ley del

Congreso general, fuere reclamada como anticonstitu-
cional, ó por el Presidente, de acuerdo con su Ministerio, ó
por diez diputados, ó seis senadores, ó tres Legislaturas, la
Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá
la ley al exámen de las Legislaturas, las que dentro de tres
meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto.
Las declaraciones se remitirán a la Suprema Corte, y esta

publicará el resultado, quedando anulada la ley, si así 10
resolviere la mayoría de las Legislaturas.
Art. 24. - En el caso de los dos artículos anteriores, el Con-

greso general y las Legislaturas á su vez, se contraerán á
decidir únicamente si la ley de cuya invalidez se trate es ó no
anticonstitucional; y en toda declaración afirmativa se inser-
tarán la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución
ó ley general á que se oponga.
La facultad expresa de la Corte de conocer de conflictos

interestatales se previó nuevamente en el artículo 98 del Estatuto
Orgánico Provisional de la República Mexicana, de 15 de marzo
de 1856; el Alto Tribunal podía
... conocer de las diferencias que pueda haber de uno a otro

Estado de la nación, siempre que se las reduzcan a un juicio
verdaderamente contencioso, en que deba recaer formal
sentencia, y las que se susciten entre un Estado y uno o más
vecinos de otro, o entre particulares sobre pretensiones de
tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio
de que las partes usen de su derecho, reclamando la con-
cesión a la autoridad que la otorgó. 100
100 Ibídem, p. 161.

El artículo 98 de la Constitución de 1857 otorgó a la Supre~

ma Corte de Justicia, IIdesde la primera instancia, el conocimiento
de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de
aquellas en que la Unión fuere parte ll •
Como ya se vio, el texto original del artículo 105 de la Cons~

titución Federal de 1917 apenas tuvo importancia en la práctica.
No había una ley que lo reglamentara y los conflictos a que hace
referencia solían ser resueltos por el Senado. lol La falta de regla-
mentación de las controversias constitucionales motivó que el
Máximo Tribunal aplicara el Código Federal de Procedimientos
Civiles, así como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federa~
ción, la Ley de Coordinación Fiscal de 1978 y la Ley de Planeación
de 1983, que facultaban a la Corte para conocer de conflictos
suscitados por la aplicación de dichas leyes.
El 25 de octubre de 1967, el artículo 105 constitucional sufrió

una reforma y quedó en los siguientes términos:
Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Jus-

ticia de la Nación conocer de las controversias que se
susciten entre dos o más Estados, entre los Poderes de un
mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y
de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así
como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos
que establezca la ley.
La redacción varió nuevamente e125 de octubre de 1993:
Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justi-

cia de la Nación conocer de las controversias que se susciten
entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Dis-
101 Supra, VII.A.

~ Serie GrRndt$ ItmlS d,¡ ,'onslitudonalism" mcxÍ<a,1O
trito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre

órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitu-
cionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación
y uno o más Estados, así como de aquéllas en que la Fede-
ración sea parte en los casos que establezca la Ley.
El5 de diciembre de 1994, el Ejecutivo Federal envió al Con-

greso una iniciativa para reformar diversos artículos de la Consti-
tución, con el ánimo de modernizar al Poder Judicial de la
Federación y convertir a la Suprema Corte de Justicia en un Tri-
bunal Constitucional. La iniciativa propugnaba llevar el principio
de la supremacía constitucional "a sus últimas consecuencias",
para lo que era necesario incrementar y, en su caso, mejorar el
régimen competencial de la Corte. Por tanto, se planteó:
.. .la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar

las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
para conocer de las controversias que se susciten entre la
Federación, los estados y los municipios; entre el Ejecu-
tivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los Poderes
de las entidades federativas, o entre los órganos de go-
bierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación
para promover las controversias constitucionales, se reco-
noce la complejidad que en nuestros días tiene la inte-
gración de los distintos órganos federales, locales y
municipales. 10l
La iniciativa de reformas produjo cambios trascendentales

en la estructura y el funcionamiento del Poder Judicial de la
Federación, particularmente de la Suprema Corte de Justicia, que
fue declarada competente para conocer, en única instancia, de las
controversias constitucionales y las acciones de inconstituciona-
102 Exposición de motivos de la iniciativa de reforma a diversos artículos de la Consti-

tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 5 de diciembre de 1994.
lidad, ambas previstas en el artículo 105, fracciones 1 y JI -res-

pectivamente -, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Se expidió además una ley reglamentaria del citado
artículo,103 en virtud de la complejidad técnica ofreciqa por los dos
medios de control que regula, cuestión que impedía seguir recu-
rriendo al Código Federal de Procedimientos Civiles, "orde-
namiento formulado para resolver, en principio, litigios entre
particulares ". 104
b) Concepto
Del análisis de la evolución legislativa de la controversia cons-

titucional se aprecian varias etapas: a) en la primera se conci-
bió para resolver las que se presentaran entre una entidad fede-
rativa y otra; b) en la segunda se contemplaron, además de las
antes mencionadas, aquellas que se suscitaran entre los poderes
de un mismo Estado y las que surgieran entre la Federación y
uno o más Estados; e) en la tercera se agregaron los supuestos
relativos a las que ocurrieran entre dos o más Estados y el Distrito
Federal, y entre órganos de gobierno del Distrito Federal. Actual-
mente, el artículo 105, fracción 1, de la Constitución Federal amplía
los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, a
cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión y, en su caso,
a la Comisión Permanente. De esto se infiere que la tutela jurídica
de este instrumento procesal es la protección del ámbito de
atribuciones que la Constitución Federal prevé para los órganos
originarios del Estado, es decir, aquellos derivados del sistema
federal y del principio de división de poderes, no así a los órganos
derivados o legales, que no son creados ni tienen demarcada su
competencia constitucionalmente. Sin embargo, no por ello pue-
de estimarse que tales órganos no están sujetos a este medio de
103 Ley Reglamentaria de las Fracciones 1 y II del Artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federacidn el 11
de mayo de 1995.
104 Véase nota 102.
control, pues, si bien la tutela jurídica se extiende, en 10 particular,

a preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos, en
10 general pretende preservar el orden constitucional establecido,
a que también se atienen los entes públicos creados por leyes
secundarias u ordinarias. lOS
El reconocimiento del federalismo y la salvaguarda de la

división de poderes son los elementos que determinan la exis-
tencia de la controversia constitucionaJ.106 El Pleno de la Cortel07
ha determinado que este instrumento se instaura para garantizar
el principio de división de poderes, pues mediante él se plantea
una invasión de las esferas competenciales establecidas en la
Constitución; constituye un verdadero juicio entre los poderes,
entes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105
de la Constitución Federal;lOB sólo puede ser promovida por la
Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal;
supone la existencia de un agravio en perjuicio del promovente;
entraña la realización de todo un proceso; no es procedente para
impugnar normas generales en materia electoral; es procedente
para impugnar tanto normas generales como actos; y los efec-
tos de la sentencia, en el caso de normas generales, consistirán
en declarar la invalidez de la norma con efectos erga omnes,
siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Mu-
nicipios impugnados por la Federación, de los Municipios
impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de
atribución y siempre que haya sido aprobada por una mayoría
105 Tesis P. LXXII/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,

t. VIII, diciembre de 1998, p. 789.
106 Cfr. ¿Qué son las controversias constitucionales?, 2a. ed., México, Suprema Corte de
Justicia de la Nación, 2004.
101 Véase nota 81.
108 Tesis P./J. 81/2003, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
t. XVIII, diciembre de 2003, p. 531. Véanse, también, las tesis P./J. 33/2003 Y P./J.
56/2003, idem, t. XVIII, agosto y septiembre de 2003, pp. 1252 Y 1058, respec-
tivamente.
de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Cor-

te de Justicia.
c) Extensión de los efectos de la controversia constitucional
No obstante, la controversia constitucional persigue fines que

trascienden la salvaguarda del federalismo y de la división de
poderes. Como ya se vio, el régimen federal se traduce en una
precisa atribución de competencias, en tanto que el poder se
divide para que no se concentre en un solo individuo; pero tales
circunstancias serían inútiles si no implicaran el bienestar de la
soberanía nacional, que no reside en un órgano gubernamental
determinado sino en el pueblo. 109 Por tanto, la controversia cons-
J
titucional propende en última instancia a la protección del

pueblo, cuya soberanía lo lleva a darse el gobierno que le parezca
idóneo. 110
Con base en las consideraciones anteriores, puede concep-

tuarse a la controversia constitucional como el juicio de única
instancia que la Federación, un Estado el Distrito Federal o un
J
Municipio, plantean ante la Suprema Corte de Justicia para

demandar la reparación de un agravio producido por una norma
general o un acto que en ejercicio excesivo de sus atribuciones
J
constitucionales, fue responsabilidad de alguno de los órganos

de gobierno citados, lo que conculca el federalismo transgrede J
el reparto de competencias consagrado en la Constitución y daña

la soberanía popular.
Ahora bien, aun cuando de la definición propuesta parezca

desprenderse que el ámbito de protección de la controversia cons-
titucional se circunscribe a la parte orgánica de la Constitución
Federal, la jurisprudencia de la Corte ha estimado que con este
109 Véase el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

110 Tesis P./J. 101/99, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época, t. X,
septiembre de 1999, p. 708.
~ Serie Grandes temas del constituciona/ismo mexicano
proceso debe salvaguardarse toda la Ley Fundamental, lo que

obliga a no ignorar conceptos de invalidez que aparentemente no
guarden una relación directa e inmediata con preceptos o for-
malidades previstos en la propia Constitución. Así se ha tendido
a ampliar el alcance protector de la controversia constitucional al
texto íntegro de la Ley Suprema.111
3. La acción de inconstitucionalidad
a) Antecedentes históricos y concepto
La acción de inconstitucionalidadl12 es el procedimiento abstracto

de control que el 33 % de los integrantes de las cámaras legisla-
tivas federales y locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, así como los partidos políticos y el Procurador General
de la República, promueven ante la Suprema Corte de Justicia para
que ésta resuelva sobre la posible contradicción entre una norma
general o un tratado internacional y la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en su integridad y, en su caso, declare
la invalidez total o parcial de aquéllos, a fin de garantizar la regula-
ridad constitucional y la certeza del orden jurídico nacional.
Esta figura ha existido en México desde 1994, aunque se

han identificado probables antecedentes en el Acta de Reformas
de 1847. 113 Se originó con el modelo europeo o concentrado de
control constitucional,114 que contempla procedimientos especia-
111 Tesis P./J. 98/99, ibidem, t. X, septiembre de 1999, p. 703.

112 Cfr. ¿Qué son las acciones de inconstitucionalidad?, 2a. ed., México, Suprema Corte de
Justicia de la Nación, 2004.
m HAMDAN AMAD, Fauzi, "La acción de inconstitucionalidad", en FERRER MAC-GRE-
GOR, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, t. lI, 4a. ed., México, Porrúa/
Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A. C., 2003, pp.
1001-1008.
114 CHONG CUY, Ma. Amparo y Juan José Olvera López, "El artículo 105 constitucional
y la re definición de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como estabilizadora
del poder público", en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (coord.), Derecho procesal
constitucional, op. dt, t. lI, p. 1009.
les para "declarar la inconstitucionalidad de nuevas leyes",115 Por

interponerse para combatir leyes nuevas, la acción de inconstitu-
cionalidad se desvincula de controversias concretas ,116 En Aus-
tria, Alemania, España, Francia y Portugal, se instauró para que
las minorías parlamentarias impugnaran las disposiciones apro-
badas por la mayoría,117 En México, la exposición de motivos de
la iniciativa de reforma constitucional de 1994 propuso "abrir la
posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cáma-
ras del Congreso de la unión, de las legislaturas locales, de la
Asamblea de Representantes 118 del Distrito Federal o, en su caso,
el Procurador General de la República, puedan plantear ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atri-
buciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las
resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma
declarada inconstitucionaP' ,119 Al dar rango constitucional a esta
acción, se esperaba "que con el voto de un porcentaje de los inte-
grantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, de las legis-
laturas locales o de la Asamblea de Representantes 120 del Distrito
Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen
contrarias a la Constitución, El Procurador General de la Repú-
blica podría también impugnar leyes que estime contrarias a la
Constitución" ,
En esencia, la iniciativa pretendió "reconocer en nuestra

Carta Magna una vía para que una representación parlamen-
115 Tienen que ser nuevas leyes porque la acción de inconstitucionalidad tiene que pro-
moverse dentro de los treinta días siguientes a la publicación de la nonna general
en el Diario Oficial de la Federaci6n.
11. FIX-FIERRO, Héctor, loe. cit.
117 FIX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional
mexicano y comparRdo, op.cit., p. 858.
llM Actualmente Asamblea Legislativa, en virtud de las reformas de 1996 al articulo 122
de la Constitución PolHiea de los Estados Unidos Mexicanos.
11' Exposición de motivos de la reforma a diversos articulos de la Constitución Polftica de
los Estados Unidos Mexicanos, México, 5 de diciembre de 1994.
120 Véase nota 118.
~ Serie Grandes lemas d.1 ctlnslilucionnlismo m.xicantl
taria calificada, o el Procurador General de la República, puedan

plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aproba-
das por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes
con la Constituciónll •
b) Características
La jurisprudencia de la Corte121 ha determinado que la acción de

inconstitucionalidad se promueve para alegar la contradicción
entre la norma impugnada y una de la Ley Fundamental; puede
ser promovida por el procurador general de la República, los par-
tidos políticos y el 33%, cuando menos, de los integrantes del
órgano legislativo que haya expedido la norma; supone una soli-
citud para que la Suprema Corte de Justicia analice en abstracto
la constitucionalidad de una norma; se trata de un procedimien-
to; puede interponerse para combatir cualquier tipo de normas;
sólo procede por lo que respecta a normas generales; y la sentencia
que declare la invalidez de la norma tendrá efectos generales
siempre que sea aprobada por lo menos por ocho Ministros.
Es un procedimiento porque no entraña una controversia

entre partes, de ahí que no se surtan los momentos procesales
típicos. Implica el análisis abstracto de cualquier norma general
que órganos legislativos minoritarios, partidos políticos y el pro-
curador general de la República, solicitan a la Corte sobre la base
de que hay una posible contradicción entre una norma de carácter
general o un tratado internacional y la Constitución Política. 1:!:!
Así lo precisó el Tribunal en Pleno en la tesis P./J. 129/99.123
121 Tesis P./J. 71/2000, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época,
t. XII, agosto de 2000, p. 965.
122 CASTRO, Juventino V., El artfculo 105 constitucional, 3a. ed., México, Porrúa, 2000,
p.123.
m Tesis P./J. 129/99, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época,
t. X, noviembre de 1999, p. 791.
c) Extensión de los efectos de la acción de inconstitucionalidad
Al igual que otros medios de control constitucionalJ la acción

de inconstitucionalidad procura asegurar que el legislador
respete la Constitución. Mediante una sentencia estimatoriaJ que
declare la invalidez general de una norma inconstitucional, se
refrendará que el legislador debe observar el principio de suprema-
cía constitucional antes de expedir cualquier norma general. 124
Este tipo de acciones puede promoverse a priori -durante

el procedimiento de discusión y aprobación de la norma impug-
nada - ,oa posteriori - cuando aquélla se haya publicado ya.
En México se promueven a posteriori porque la norma tiene que
haber sido promulgada y publicada antes de que se cuestione su
constitucionalidad. 125
La acción de inconstitucionalidad vela por todo el Pacto

Federal. Protege las partes dogmática y orgánica de la Constitu-
ción, pues se trata de un medio de control abstracto que permite
hacer una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas
o leyes generales contrarias a cualquier precepto constitucional.
Las partes legitimadas para ejercer la acción pueden plantear la
contradicción entre las normas combatidas y la Constitución Fe-
deral en relación con su parte dogmática u orgánica, pues no hay
ninguna disposición que establezca limitaciones al respecto. 126
124 BRAGE CAMAZANO, Joaquín, La acción de inconstitucionalídad, México, UNAM,

1998, pp. 57-58.
125 FIX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano
y comparado, op. cit., pp. 858-860.
126 Tesis P./J. 73/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena :época, t. XII,
agosto de 2000, p. 484.
VIII.~iViSión de poderes, los tribunales
constitucionales y los organismos
constitucionales autónomos
AEf}S tribunales constitucionales
N i Locke ni Montesquieu tomaron en cuenta la posibilidad

de que el poder del Estado se depositara en más de tres
poderes. En su tiempo no se pensaba aún en organismos indepen-
dientes del Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El poder neutral
ideado por Constant, así como el Sénat Conservateur propuesto
por Sieyes y presente en la Constitución francesa de 1799, ante-
cedieron a otros órganos destinados a "moderarll o "equilibrarll el
ejercicio de los poderes públicos.
1. Antecedentes híst6ricos
En 1920,127 la Constitución austriaca proyectada por Kelsen
previó por primera vez la instalación de un Tribunal Constitu-
121 Conviene señalar que la Constitución de Checoslovaquia de 1920, promulgada meses

antes que la de Austria, ya preveía la existencia de un Tribunal Constitucional,
inspirado en la doctrina de Kelsen. Sin embargo, ese tribunal no ejerció funciones
de control constitucional durante sus dieciocho afios de vida. Con el tiempo, diver-
sas leyes constitucionales crearon un Tribunal Constitucional con la organización y
el funcionamiento que hoy presenta. BRAGE CAMAZANO, Joaquín, op. cit., p. 62,
Y FIX-ZAMUDIO, Héctor, Los tribunales constitucionales y los derechos humanos,
México, Porrúa, 1985, p. 125.
~ Serie Grandes temas del constitllcionalismo mexicano
cional, encargado de resolver en exclusiva - de forma concentra-

da - las cuestiones de inconstitucionalidad, por vía principal y
mediante sentencias con efectos erga omnes. 128 Estos rasgos origi-
naron el control IIconcentrado" o 11 austriaco 11 de constituciona-
lidad. En este sistema, un solo órgano se ocupa de la defensa de la
Constitución; su integración y funciones son específicas y no forma
parte de alguno de los poderes. A partir del año indicado se crearon
Tribunales Constitucionales en muchos países de Europa y Amé-
rica Latina. 129
2. Concepto y caracterfsticas
Para determinar 10 que es un Tribunal ConstitucionaP30 deben

tomarse en cuenta varios factores: el principio de supremacía
cO,nstitucional, el sistema "concentrado" de control, los efec-
tos erga omnes de las sentencias y el principio de la división
de poderes. La misión principal de los tribunales constitucionales
radica en cuidar que ninguna ley ni ningún acto de autoridad
contraríen las disposiciones fundamentales. De particular impor-
tancia es 10 relativo a la doctrina de la división del poder público.
Desde la expedición de la Constitución austriaca de 1920, se ha
12B También se le ha llamado "kelseniano".

129 Cfr. HERNÁNDEZ VALLE, Rubén, "La jurisdicción constitucional en Costa Rica",
en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (coord.), op. cit., t. III, pp. 2239-2258.
130 ARAGÓN REYES, Manuel, La ciencia del derecho durante el siglo XX, México, UNAM,
1998, p. 166; AZUELA GüITRÓN, Mariano, "La Suprema Corte de Justicia de México,
genuino Tribunal Constitucional", ponencia presentada en el IX Encuentro de
Presidentes y Magistrados de los Tribunales Constitucionales y de las Salas Cons-
titucionales de América Latina, realizado por la Fundación Konrad Adenauer, la
Universidad Federal de Santa Catarina y el Supremo Tribunal Federal de Brasil en
Florianópolis, del 2 al 6 de junio de 2002, pp. 39-40; CAPPELLETTI, Mauro, Justicia
constitucional comparada, México, Fondo de Cultura Económica, s/a., pp. 309 Y 317;
FAVOREU, Louis, op. cit., p. 13; FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Los tribunales
constitucionales en Iberoamérica, Colección Derecho, Administración y Política, núm. 8,
México, Fundap, 2002, pp. 55-56 Y 59; FIX-ZAMUDIO, Héctor, voz "tribunales
constitucionales", en VV. AA., Nuevo diccionario jur(dico mexicano, op. cit., t. IV, p. 3804;
GONZÁLEZ, Felipe, "Tribunales constitucionales y derechos humanos en Latinoa-
mérica", en VV. AA., Justicia constitucional comparada, op. cit., p. 32; KELSEN, Hans,
"La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional)", en Anuario
jur(dico, vol. 1, trad. Rolando Tamayo y Salmorán, México, UNAM, 1974, p. 490.
La divisi6n de poderes l!.!z
aceptado la existencia de un "poder" más, representado por el

Tribunal Constitucional, sobre la base de que, como las dispo-
siciones constitucionales prohíjan a los poderes públicos, sus
actos no pueden ser examinados por uno de ellos.
Louis Favoreu131 señala que el Tribunal Constitucional es

"una jurisdicción creada para conocer especial y exclusivamente
en materia de lo contencioso constitucional, situada fuera del
aparato jurisdiccional ordinario e independiente tanto de éste
como de los poderes públicos". 132 Además, siguiendo las ideas
kelsenianas sobre la jurisdicción constitucional,133 10 caracteriza
para establecer sus requisitos esenciales. A su juicio, los tribu-
nales constitucionales presentan seis rasgos: a) un contexto insti-
tucional y jurídico peculiar; b) un estatuto constitucional; e) un
monopolio de lo contencioso constitucional; d) una designación
de Jueces no Magistrados por autoridades políticas; e) una ver-
dadera jurisdicción; y f) una jurisdicción fuera del aparato
jurisdiccional. Los tribunales constitucionales de Alemania, Aus-
tria, España e Italia, entre otros, reúnen tales características. Sin
embargo, la doctrina ha apreciado más de un enfoque para con-
ceptuar a estos tribunales. Se ha estimado que las ideas de
Favoreu representan un enfoque formal de estas jurisdicciones,
y se ha hablado de un punto de vista material, desde el que no se
advierten todas las características típicas ofrecidas por el otro
criterio. Desde la perspectiva material, un Tribunal Constitucional
es todo aquel organismo judicial, perteneciente o no al Poder
Judicial y con independencia de su denominación, especializado
en solucionar conflictos surgidos de la interpretación y la aplica-
131 Cfr. FAVOREU, LouÍs, L08 tribunales constitucionalefJ, op.cit.

132 Idem, p. 13.
133 Cfr. KELSEN, Hans, "La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia
constitucional)", op. cit.
~ Serie Grandes lemas del consfifucionalismo mexicano
ción directa de las normas constitucionales. 134 Este enfoque

desconoce el requisito de no pertenencia a la jurisdicción ordina-
ria, al significar que una Suprema Corte de Justicia o un Tribunal
Supremo - cima del Poder Judicial-, pueden considerarse tribu-
nales constitucionales si sus funciones esenciales consisten en
salvaguardar, en última instancia, el contenido de la Constitución
y, en su caso, declarar la nulidad de leyes con efectos erga omnes.
Un caso de esta naturaleza se presenta en México. 13s Asimismo,
este enfoque alcanza a los tribunales internacionales. Como las
jurisdicciones transnacionales se dedican a asegurar la confor-
midad de las constituciones nacionales con ciertos tratados y
convenios, emiten fallos que pueden modificar la legislación
interna, tanto ordinaria como constitucional.
Independientemente de sus características, los tribunales

constitucionales comparten una atribución común: el control con-
centrado de la constitucionalidad de las leyes. Su función exclu-
siva radica en conocer de la posible inconformidad de una ley,
un tratado internacional o un acto de autoridad respecto de la
Constitución. Pero no es ésta su única atribución, pues cuen-
tan con otras, asimismo esenciales: a) el control de la regularidad
de las elecciones legislativas y presidenciales; b) salvaguardar
el equilibrio entre el Estado y sus colectividades; e) garantizar el
buen funcionamiento de los poderes públicos y de la distribu-
ción de poderes entre ellos; y d) la protección de los derechos
fundamentales. 136
134 FIX-ZAMUDIO, Héctor, voz "tribunales constitucionales", op. cit., p. 3804; FERRER
MAC-GREGOR, Eduardo, Los tribunales constitucionales en Iberoamérica, op. cit.,
pp. 55-56 Y 59.
135 Sólo en el caso de que se obtenga el voto favorable de ocho Ministros, por lo menos
(artlculos 42 y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones 1 y II del Artículo 105 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Cfr. Los tribunales constitu-
cionales y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, op. cit., pp. 71-90.
136 FAVOREU, Louis et al., Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp. 22-23.
3. Polémica sobre los tribunales constitucionales
Por otra parte, la creación de tribunales constitucionales ha

generado posturas tanto en favor como en contra.137 Las razones
favorables son: a) los tribunales constitucionales son con-
venientes porque hacen más efectiva la separación de los poderes
del Estado y, por tanto, la protección del Estado de derecho;
b) tienen funciones más específicas que una Corte Suprema en
los sistemas de control concentrado; c) pueden resolver con ma-
yor eficacia los mecanismos de protección de los derechos humanos;
d) las materias de orden constitucional son, a la vez, jurídicas y
políticas; e) los tribunales constitucionales suelen ser más crea-
tivos que burocráticos; y j) su razón de ser son las decisiones que
emiten en materias de orden constitucional, aparte de que sus
integrantes son expertos en derecho público y asumen los pro-
blemas y casos con la mentalidad que el tipo de asuntos exige.
En contra se ha aducido 10 siguiente: a) debido a su compo-

sición, los tribunales constitucionales corren el riesgo de politi-
zarse¡138 b) la legitimación de la función judicial puede ponerse
en entredicho, siempre que parte de los integrantes del tribunal
carezca de la legitimidad necesaria como para ejercer dicha
función¡ c) los tribunales constitucionales pueden IIcrearll derecho
más allá de toda frontera permisible, 10 que podría acarrear
problemas de inseguridad jurídica, así como tener enfrentamien-
tos no sólo con el Poder Judicial, sino también con el Ejecutivo y
el Legislativo¡139 y d) no siempre han sido determinantes para
salvaguardar la democracia contra golpes de Estado. l40
m GONZÁLEZ, Felipe, "Tribunales constitucionales y derechos humanos en Latinoa-

mérica", en VV. AA., Justicia constitucional comparada, op. cit., pp. 32-38.
138 Véase GARClA DE ENTERRiA, Eduardo, La Constituci6n como norma y el Tribunal
Constitucional, 3a. ed., Madrid, Civitas, 1983, pp. 178-196.
139 Cfr. AJA, Ellseo (ed.), Las tensiones entre el tribunal constitucional y e/legislador en la
Europa actual, Barcelona, Ariel, 1998.
140 Véase GARdA LAGUARDIA, Jorge Mario, "Justicia constitucional y defensa de la
democracia. El golpe de Estado en Guatemala en 1993", en Cuestiones constitucionales.
Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 2, enero-junio de 2000, pp. 3-21.
Sea como fuere, los tribunales constitucionales son una reali-

dad y en muchos países se reconoce su independencia de los
poderes clásicos. El caso de México es especial, pues, aun cuando
la Suprema Corte de Justicia sea materialmente un tribunal como
los señalados, se ubica en la cúspide del Poder Judicial de la Fede-
ración, como lo establece el artículo 94 de la Constitución Federal.
B-2fs organismos constitucionales
autónomos de México
P or otra parte, junto con los tribunales constitucionales fun-

cionan organismos autónomos, entre los que destaca el
ombudsman, que surgió con la ley sueca de 6 de junio de 1809,
con la encomienda de vigilar la actividad de los tribunales. 141
En 1990, un decreto presidencial creó en México la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, como órgano desconcentrado
de la Secretaría de Gobernación; más tarde, en 1992, se le dio rango
constitucional con el carácter de autónomo en el artículo 102, apar-
tado B, de la Ley Suprema. Otros organismos autónomos en este
país son el Banco de México142 y el Instituto Federal Electoral.143
Todos ellos pertenecen al Estado - en esto se basa su autonomía-
y gozan de un rango similar al de los poderes, lo que no ocurre con
141 FIX-ZAMUDIO, Héctor, voz "ombudsman", en VV.AA., Nuevo diccionario jurfdico

mexicano, t. m,op. cit., p. 2686.
142 FIX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano
y comparado, op. cit., pp. 575-581.
143 Cfr. CÁRDENAS CARCtA, Jaime, et al., Estudios jurfdicos en torno al Instituto Federal
Electoral, México, UNAM, 2000.
las universidades autónomas y los partidos políticos. l44 Su mi-

sión principal radica en atender necesidades torales para la vida
del Estado y de la sociedad en general,145 Por tanto, su creación,
particularmente en 10 que respecta a México, ha obedecido a la
necesidad de satisfacer demandas sociales; en absoluto han
11 alterado 11 la tradicional doctrina de la división del poder en tres
órganos primarios. Lo cierto es que este principio prevalece en

virtud de su estatuto constitucional, sin perjuicio del funcio-
namiento de otros órganos que, sin ser poderes propiamente dichos,
ejecuten acciones igualmente encaminadas a la correcta evolución
del Estado.
14. CABALLERO OCHOA, José Luis, "Los organismos constitucionales autónomos: más
allá de la división de poderes", en Jurfdica. Anuario del Departamento de Derecho de la
Universidad Iberoamericana, No. 30, México, Themis, 2000, p. 157.
145 Idem, p. 159.
~flOgO
D esde la antigüedad clásica se previó la distribución del

poder público en varios órganos, pero no fue sino hasta
el iluminismo cuando las ideas de Montesquieu, influenciadas
por las de Locke, originaron el principio de la división de poderes
como un dogma del constitucionalismo moderno. Con tal de im-
pedir el abuso del poder reunido sólo en una persona o una corpo-
ración, la mayoría de las constituciones inspiradas en la inglesa
- fundamento de la teoría de Montesquieu - han contenido
disposiciones que impiden la concentración del poder en pocas
manos.
La evolución del principio ha conducido a que, en la actua-

lidad, en los Estados predominantemente federales se prevean
tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los cuales se
deposita el poder de la Federación. De esto se sigue que, en reali-
dad, el poder público no está dividido, sino distribuido en tres
órganos primarios que realizan funciones específicas, pero no
definitivas. En México, el principio en cuestión ha estado vigen-

te desde la Constitución de Apatzingán, y a partir de entonces
ha generado diversos criterios derivados de su interpretación
judicial. Esto ha llevado a concluir que, en los órdenes tanto
federal como local, el principio señalado es flexible¡ es decir, las
atribuciones de un poder pueden percibirse en otro¡ por ejemplo,
el presidente de la República tiene también facultades legis-
lativas, como se desprende de la parte final del artículo 49 de la
Constitución Federal¡ a su vez, el Poder Legislativo cuenta con
una atribución jurisdiccional -la resolución de juicios políticos - ,
y el Poder Judicial puede legislar mediante la expedición de
acuerdos generales.
La salvaguarda de este principio es indispensable para el

bien del federalismo. Existen diversos instrumentos procesales y
procedimentales que restringen el impacto de las atribuciones
ejercidas por los poderes públicos. Independientemente de la
controversia constitucional, las fracciones V y VI de la Ley Supre-
ma, el amparo soberanía y aun la acción de inconstitucionalidad
proceden en caso de violaciones al reparto de competencias inhe-
rente al sistema federal.
Ahora bien, en la primera década del siglo XX, con la crea-

ción del Tribunal Constitucional austriaco a iniciativa de Kelsen,
pareció que resurgían ideas como las de Constant - con el pouvoir
neutre - y Sieyes - arquitecto del Sénat Conservateur - , pues comen-
zó a funcionar un órgano especializado en el control concentrado
de la constitucionalidad de la ley, colocado fuera del esquema
clásico de la división de poderes. Paulatinamente se establecieron
tribunales así en casi todo el mundo, y un importante sector de
la doctrina constitucional se ha dedicado a su estudio. En México,
los cambios registrados por la Constitución Federal en cuanto al
Poder Judicial de la Federación, han convertido a la Suprema
Corte de Justicia en un Tribunal Constitucional material, pues
desempeña funciones de control concentrado sin ser inde-

pendiente de la judicatura federal. Además, la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, el Banco de México y el Instituto Fede-
ral Electoral, son organismos autónomos de rango similar al de los
poderes, cuya generación derivó de acciones gubernamentales
dirigidas a atender demandas sociales. En última instancia, ni
los tribunales constitucionales ni los organismos autónomos des-
truyen el principio de la división de poderes; antes bien, alIado
de éstos realizan tareas en nombre del Estado y en favor de la
población.
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• Ley de Amparo. Reglamentaria de los Artículos 103 y 107
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
• Ley Reglamentaria de las Fracciones 1 y II del Artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
• Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
• Código Federal de Procedimientos Civiles
• Ley de Coordinación Fiscal
• Ley de Planeación
• Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público
I!U8' ." ,1 DE
, 0f ¡ A NAr.lM
Esta obra se terminó de imprimir y en-
cuadernar en mayo de 2005 en los talleres
de Ediciones Corunda, S.A. de C.V. Se uti-
lizaron tipos Book Antiqua de 8,10,11, 13
Y14 puntos, English 111 Vivace de 45 y 55
puntos. La edición consta de 4,000 ejem-
plares impresos en papel bond de 75 grs.

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Primera edición: mayo de 2005

D.R. © Suprema Corte de Justicia de la Nación

Comité de Ptlblicaciones y Promoción Educativa

Presentación ............... ,...................................................................... 9

IV. Facultades legislativas extraordinarias del Ejecutivo ....... 53

VI. La distribución de competencias entre la Federación, los

1. Antecedentes históricos ................................................ 115

L a Suprema corte de Justicia de la nación se complace en

Desde la antigüedad clásica se ha observado que la con-

Sobre el tema de la división de poderes destaca el pen-

En Estados federales como el nuestro, la división de poderes

Indudablemente, esta obra aportará elementos útiles para

Comité de Publicaciones y Promoción Educativa

D esde hace más de dos milenios se ha estudiado al Estado

I TAMA YO Y SALMORÁN, Rolando, voz "Estado", en VV. AA., Nuevo diccionario

Máynez, el Estado es la organización jurfdica de una sociedad bajo

En todo caso es evidente que el Estado entraña una organi-

E l Estado ha sido clasificado de diversas formas, con base en

7 FIX-ZAMUDlO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional

El Estado también se clasifica en federal, unitario y confede-

El federalismo constituye un término intermedio entre los

El Estado federal garantiza una vida política plena. En él

distintas, interdependientes, y emanadas del pacto federal expre-

12 FAYA VIESCA, Jacinto, El federalismo mexicano. Régimen constitucional del sistema

E l federalismo se originó en los Estados Unidos de América

Este documento resultó de un largo proceso de indefinición

14 HAMILTON, Alexander, et a1., "Apéndice V. Constitución de los Estados Unidos",

ron para lograr su independencia, el regionalismo era típico.

Los principales comentaristas de dicha Constitución celebra-

16 HAMILTON, Alexander, et al., Elfederalista, op. cit., pp. 9-23.

E l sistema político mexicano es federal, como resultado de

17 ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo, "Comentario al artículo 40 de la Constitución Polí-

federalismo, que fue ineficaz en virtud de la dictadura de Porfirio

Conforme al artículo 40 constitucional, la República Mexi-

18 Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. XXXVI, p. 1069.

L orígenes del principio de la división de poderes 19 son

Durante la Edad Media no se intentó delinear una doc-

10 ARTEAGA NAVA, EHsur, Tratado de derecho constitucional, vol. 1, México, Oxford

cuando la filosofía política recomendó la división del poder del

En su obra Del espfritu de las leyes,21 Montesquieu abogó por

pretender que hubiera entre ellos una separación rigurosa. Redu-

Este principio23 se popularizó a tal grado que muchos países

cionales y móviles personales para resistir las invasiones de los

La ideas de Montesquieu y de Rousseau - en cuanto al "con-

El principio de la división de poderes fue criticado por auto-

de ahí que fragmentarlo artificialmente sólo produzca conflictos

La expresión "división de poderes" aún se emplea porque

27 LOEWENSTEIN, Karl, Teoria de la COtlstituci6n, trad. Alfredo Gallego Anabitarte,

L a división del ejercicio del poder y del desarrollo de las

El principio significa el reconocimiento de que, por una par-

2Q Tesis 2a./J. 143/2002, Semanario Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, Novena Época,

los destinatarios del poder se benefician si aquéllas son realizadas

JI OROZCO HENRfQUEZ, José de Jesús, l'Comentario al artículo 49 de la Constitución

E l principio en estudio se incorporó al derecho público

artículos 11 Y12. Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se

La división de poderes se estableció de manera expresa en

En cuanto al sistema de división de poderes y particular-

32 Ibídem, pp. 184-185.

omnes. 35 El Supremo Poder Conservador dejó de existir el 28 de

Las ideas de Montesquieu fueron determinantes para la vida

La efectividad de este dogma ha sido inconstante en México.

del gobierno federal. El ámbito competencial del Ejecutivo se ha