ENMARCANDO LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN PARA EL CAMBIO

TRANSFORMADOR: POLÍTICA DE INNOVACIÓN 3.0

Johan Schot, W. Edward Steinmueller

Science Policy Research Unit (SPRU)

University of Sussex
DRAFT – Version 2
18 de octubre 2016

Traductor
J. Gabriel Cataño R.
(22/05/2018)

Agradecimientos
Nos hemos beneficiado de las discusiones con los participantes en
colaboraciones con SPRU en Colombia patrocinadas por Colciencias, con los
participantes en la semana de Compromiso de SPRU-África y con
colaboradores en una propuesta Marie Curie para capacitación avanzada de
postgrado en el área de innovación transformacional. Además, quisiéramos
agradecer a Robin Mansell, Ben Martin, Jordi Molas-Gallart, Matías Ramírez,
Ismael Rafols, Adrian Smith y Blanche Ting por sus comentarios sobre
borradores anteriores.
 2

Contenido
Introducción ......................................................................................
Encuadre 1: Innovación para el crecimiento ......................................
Fundamento/Justificación de la intervención política …….......
Encuadre 1: Modelo y actores de innovación ………………………
Encuadre 1: Prácticas de política ............................................
Encuadre 1: Alternativa o contramarcos……………………………….
Encuadre 2 - Sistemas nacionales de innovación ...............................
Fundamento/Justificación de la intervención política .......................
Encuadre 2: Modelo de innovación y actores ..........................
Encuadre 2: Prácticas de política...............................................
Encuadre 2: Alternativa o contramarcos...................................
Resumen ....................................................................................
Encuadre 3: Cambio transformador .....................................................
Fundamento/Justificación de la intervención política ................
Encuadre 3: Modelo de innovación y actores ..............................
Encuadre 3: Prácticas de política ..................................................
Encuadre 3: Alternativa o contramarcos ......................................
Conclusión ...............................................................................................
Referencias ..............................................................................................
 3

Introducción
Las políticas públicas, incluidas aquellas dirigidas a ciencia y tecnología, surgen
de la comprensión de la experiencia pasada con acciones, reflexiones sobre los
desafíos contemporáneos y percepciones de potenciales acciones futuras. El
pasado, el presente y el futuro están relacionados interpretativamente por
académicos y expertos en políticas, así como por muchos otros, como una guía
para el análisis y la acción. Estas conexiones interpretativas producen
encuadres contundentes: interpretaciones de la experiencia, ordenamiento de
las circunstancias actuales e imaginaciones de potencialidades futuras que
proporcionan las bases para el análisis y la acción política y tienen una
poderosa influencia en la imaginación de potenciales y oportunidades
(Goffman, 1974; Benford y Snow, 2000; Taylor, 2003). Los encuadres
evolucionan con el tiempo y cambian a medida que se perciben como
inadecuados para las circunstancias actuales. Como influyen en la imaginación
de las personas, también se extienden más allá de la esfera de las políticas
públicas para influir en la movilización y las actividades de las organizaciones
no gubernamentales, así como del sector empresarial privado e incluso de las
familias y las personas.
En el mundo contemporáneo, a pesar de importantes mejoras en la esperanza
de vida y el bienestar material en los países, los persistentes problemas de
crisis económicas y el aumento de la desigualdad coinciden con una
comprensión creciente de que los modelos actuales para satisfacer nuestras
necesidades básicas, ya sea en alimentos, energía, movilidad, materiales, agua
o recursos en general -son insostenibles. Los encuadres disponibles de la
política de ciencia y tecnología que evolucionaron bastante recientemente en
términos históricos desde la Segunda Guerra Mundial siguen siendo
relevantes. Sin embargo, no brindan perspectivas sobre cómo manejar las
consecuencias del sistema sociotécnico de crecimiento económico moderno al
que contribuyeron y del cual forman parte. El crecimiento económico
moderno se genera mediante un complejo de sistemas sociotécnicos basados
en la producción industrial masiva y el consumo masivo individualizado que
emplea ampliamente combustibles fósiles, consume muchos recursos y
energía y produce una gran cantidad de desechos.
 4

Nuestra visión es que se pueden delinear tres encuadres relacionados con la

política de ciencia y tecnología, dos de los cuales están disponibles y se
emplean sistemáticamente en el discurso y la acción políticas. Cada uno de
estos encuadres implica un modelo de innovación que define los roles de los
actores y describe las acciones que pueden tomarse para abordar los objetivos
que también forman parte de los encuadres que examinamos. El tercer
encuadre sigue estando poco desarrollado, aunque ha existido en el fondo de
las discusiones sobre políticas durante muchos años.
El primer encuadre se enfoca en la innovación para el crecimiento,
aprovechando el potencial de la ciencia y la tecnología para la prosperidad y la
extensión de un sistema sociotécnico basado en la producción y el consumo
en masa. Surgió cuando emergió el complejo sistema sociotécnico de
crecimiento económico moderno -dos de cuyas características centrales
Kuznets (1973) identificó como la industria basada en ciencia y la mejora
sostenida en la productividad de los factores1. Sin embargo, en términos de
ciencia, tecnología e innovación, este encuadre permaneció tácito o no
articulado hasta después de la Segunda Guerra Mundial cuando se extendió
para crear una nueva visión del papel del Estado en los escritos de Vannevar
Bush (1945) y otros.
El segundo marco -sistemas nacionales de innovación- surgió durante la
década de 1980 para abordar algunas de las consecuencias para los estados
nacionales individuales de la experiencia del crecimiento económico moderno:
la intensificación de la competencia internacional, la globalización, las
perspectivas de quedarse atrás y la promesa de ponerse al día. Similar al
primer encuadre, algunas de las características del segundo encuadre
estuvieron presentes de forma no articulada en años anteriores con una mayor
influencia en la práctica que en la lógica de racionalización o teoría de la

1
Kuznets (1973) identificó seis características que definen el crecimiento económico moderno. Las otras
cuatro fueron el rápido crecimiento de la población, la transformación estructural (principalmente la
urbanización y el cambio de la agricultura a la manufactura y luego a los servicios), los cambios en la ideología
(por ejemplo, la secularización), el aumento del alcance global de los países desarrollados (parte de lo que
ahora se conoce como globalización), y la persistencia del subdesarrollo (en el momento del artículo de
Kuznets, la persistencia de la experiencia de crecimiento no moderno en las tres cuartas partes de la población
mundial).
 5

ciencia, la tecnología y la innovación. Este documento articula ambos

fundamentos más claramente y los pone en contexto histórico.
Un tercer encuadre -el cambio transformativo- está en proceso y sus
contornos se han vuelto más claros en los últimos años. Los antecedentes
históricos se reflejan más recientemente en los Objetivos de Desarrollo
Sostenible de las Naciones Unidas publicados en 2015. Estos incluyen acabar
con la pobreza y reducir la desigualdad en todas sus formas en todas partes, y
promover sistemas de producción y consumo inclusivos y sostenibles, empleo
pleno y productivo, trabajo decente para todos, y mucho más2. Este tercer
encuadre implica un cuestionamiento de cómo usar la política de ciencia y
tecnología para satisfacer las necesidades sociales y aborda los problemas de
sociedades sostenibles e inclusivas en un nivel más fundamental que los
encuadres previos o sus ideologías y prácticas asociadas.
La aparición de un nuevo encuadre no necesariamente reemplaza los
encuadres existentes. Sin embargo, los encuadres compiten entre sí por la
imaginación de los políticos y, en última instancia, de los ciudadanos. La
legitimidad de los razonamientos y argumentos para políticas particulares y las
acciones que se derivan de ellos está influenciada por la prevalencia y la
comprensión de los encuadres. Nuestro objetivo en este documento es
examinar el desarrollo histórico de los tres encuadres, ilustrando cómo surge
cada uno como respuesta a las cambiantes circunstancias sociales y
económicas. En última instancia, afirmamos que la investigación, la
experimentación y la reflexión sobre el tercer marco deberían ser una
prioridad en cualquier consideración de la política de innovación. Este
documento trata sobre el encuadre de la ciencia, la tecnología y la política de
innovación en un alto nivel de abstracción. Creemos que es importante
articular y evaluar estos encuadres ya que tienen un impacto generalizado en
la práctica, pero nunca configuran completamente lo que está sucediendo en
el terreno; la práctica real podría reflejar mezclas de todos estos marcos.

2
http://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals.html
 6

Encuadre 1: innovación para el crecimiento

Las preocupaciones sobre el futuro de las economías industrialmente
desarrolladas se manifestaron después de la Segunda Guerra Mundial. Se
temía el potencial para el resurgimiento del desempleo, la inflación y la
inestabilidad económica, y el papel del Estado en la movilización y conducción
del esfuerzo bélico legitimó la intervención estatal que anteriormente se había
visto con escepticismo, particularmente en el contexto británico y
estadounidense. Antes de la guerra hubo una variación sustancial entre países
en el apoyo del estado a la investigación y desarrollo (I+D), pero con algunas
excepciones, como la investigación agrícola en los EE. UU. y Europa, estos
esfuerzos fueron consecuencia directa del papel del estado en actividades
particulares tales como defensa, telecomunicaciones, investigación médica,
estudios geológicos y obras de ingeniería civil3. Después de la guerra, y debido
a la Guerra Fría resultante, hubo entusiasmo por un rol estatal ampliado en la
realización de investigaciones científicas que se esperaba trajeran beneficios
industriales. También hubo entusiasmo y optimismo públicos de que la ciencia
aportaría beneficios a pesar su papel en la creación de armas nucleares.
Surgió un amplio consenso en el sentido de que el estado podría y debería
desempeñar un papel activo en la financiación de la investigación científica
sobre la premisa de que los nuevos descubrimientos científicos se adaptarían
a la práctica a través de la I + D aplicada por parte del sector privado. También
se reconoció que la ciencia estaba haciendo contribuciones sustanciales a la
modernización de la industria -reemplazando las prácticas y tradiciones
artesanales con una continuación e intensificación de la gestión científica
articulada en el taylorismo y el fordismo. Por lo general, durante la década de
1950, la ciencia y la invención se consideraban actividades distintas. Como
actividades distintas, también había una base para una división del trabajo
entre el estado y la empresa privada. En las historias sociales, tanto la ciencia
como la invención se discutieron en términos del creador "heroico" o
Prometeico con debates familiares acerca de la influencia relativa de
individuos y grupos.4

3
Ver Tindemans (2009) y Mowery y Rosenberg (1989).
4
Por ejemplo, contrasta Bernal (1939) con la gran cantidad de encomios para inventores como Ford y Edison.
 7

La atención a los temas de la investigación aplicada y desarrollo tecnológico y

su tratamiento como inversión por parte de las empresas sugirió fallos en el
enfoque de la invención que enfatizaba el descubrimiento y los descubridores.
Para recuperar estas inversiones, se requería la comercialización de la
invención. La comercialización solo ocurriría si una invención fuera comprada
por un número significativo de clientes. En efecto, el encuadre que describe
los orígenes y la naturaleza de la invención heredada del pasado estaba
experimentando cambios. Inicialmente, esto implicó un enfoque en I + D como
inversión y generó preguntas sobre la tasa de adopción (o camino de difusión)
de nuevos productos. Para capturar estos procesos y distinguir la invención de
los procesos más complejos de investigación aplicada, desarrollo y
comercialización, comenzó a emplearse la palabra innovación.5 La definición
más simple de innovación es la de invención comercializada.6
A fines de la década de 1950, la imaginación popular que favorecía los
beneficios económicos de la ciencia provocó un reexamen del papel del
conocimiento científico y tecnológico desde perspectivas empíricas y teóricas.
Empíricamente, la relación entre los factores de producción y el crecimiento
de la producción económica fue reexaminada por Abramovitz (1956), Solow
(1957) y otros. Abramovitz y Solow demostraron que la contribución del
trabajo y el crecimiento del capital no explicaban el crecimiento de la
producción económica, dejando un gran residuo que Solow atribuía al cambio
tecnológico y al cual Abramovitz se refería como "algún tipo de medida de
nuestra ignorancia sobre las causas del crecimiento en los Estados Unidos ",
(p.11). En términos de política científica y tecnológica, este trabajo parecía
confirmar los beneficios que la ciencia estaba brindando a la economía. Los
hallazgos se vieron reforzados por la aparición de artefactos novedosos como
los televisores del mercado de masas, las aerolíneas de pasajeros y, más
oscuramente, los misiles balísticos intercontinentales. La importancia del
5
Para los economistas, que estaban desarrollando la teoría de la producción para reflejar las contribuciones
de la tecnología, los términos más amplios de cambio técnico o tecnológico se emplearon en paralelo, ya que
permitía discutir innovaciones que representaban nuevos productos y mejoras en los procesos de producción
de productos. Más tarde, los términos proceso e innovaciones de productos comenzaron a usarse como tipos
de cambio tecnológico.
6
Esta fue una preocupación particular de Chris Freeman debido a su interés en las funciones sociales de la
ciencia (Bernal, 1939) y la necesidad de distinguir entre la invención y la comercialización de la invención. Si
bien Freeman no fue el primero en hacer esta distinción, fue influyente en lograr esto debido al éxito de
Freeman (1974).
 8

residuo provocó un aumento en el interés de científicos sociales y políticos en

los procesos de cambio tecnológico. También condujo a un nuevo examen de
los fundamentos de la intervención pública en la empresa de investigación.
Fundamento/Justificación de la intervención política
El reconocimiento explícito de que la inversión era necesaria para la
innovación, combinada con la percepción empírica de que la innovación o el
cambio tecnológico era el factor más importante en el crecimiento económico,
presentó una pregunta teórica a los economistas. Fue en este contexto que
Nelson (1959) y Arrow (1962) formularon la pregunta: ¿Los incentivos de los
actores del mercado son adecuados para producir el nivel socialmente
deseado de conocimiento científico? Su respuesta negativa reflejó la
naturaleza del conocimiento científico (los desafíos de "apropiarse" o
poseerlo) y la lógica del mercado (una empresa que costea gastos que
beneficiarán por igual a sus rivales no está tomando una decisión económica
racional ya que los rivales pueden obtener una ventaja de costos al no hacer
el gasto de investigación).7 Por lo tanto, la teoría económica proporcionó una
base sólida para el apoyo público de solo un componente de la innovación
(descubrimiento o invención). En el lenguaje económico, se decía que el
descubrimiento y la invención tenían las características de un bien público,
similar a las carreteras o las alcantarillas, y se aceptaba razonablemente que
los bienes públicos sufren una "falla del mercado": la inadecuación de los
incentivos del mercado para producirlos en el nivel o calidad deseados.8
La cuestión de si una falla de mercado similar podría aplicarse a las últimas
etapas del proceso de innovación -investigación aplicada y comercialización-
no se abordó porque se asumió que, en estas etapas posteriores, el
conocimiento sería apropiable, la apropiación de beneficios podría protegerse
por secreto comercial, propiedad intelectual, o simplemente al mantener una

7
Ambas suposiciones fueron cuestionadas más tarde. Más dramáticamente, Collins (1974) y más tarde Callon
(1994) cuestionaron la naturaleza de bien público de la ciencia. Rosenberg (1990) observó que las empresas
invirtieron su propio dinero en ciencia 'no apropiable', tal vez porque era una condición necesaria para
emplear científicos o integrar a sus científicos en comunidades y redes científicas.
8
Debates sustanciales continuaron en la economía política referentes a qué bienes eran necesariamente
bienes públicos, con los puntos de vista libertarios o neoliberales virtualmente impugnando cada candidato,
incluida la ciencia, véase p. Kealey (1998)
 9

ventaja competitiva que impida a los rivales imitar rápidamente las

innovaciones exitosas.9
Los formuladores de políticas contribuyeron con una característica adicional al
primer encuadre al patrocinar la investigación orientada a la misión, una
continuación y, en algunos casos, una extensión de la función previa del
financiamiento de la investigación gubernamental para las actividades del
gobierno. Las tecnologías se desarrollaron para hacer la guerra: armas
atómicas, radares, aviones a reacción, misiles balísticos y computadoras se
desarrollaron aún más para la "defensa" y se adaptaron a la aplicación civil. La
más improbable de estas adaptaciones, el uso civil de misiles balísticos, se
transformó en un programa espacial y una carrera espacial paralela a la carrera
armamentística en armas nucleares de posguerra. La definición de formulador
de políticas y la búsqueda de misiones estuvo motivada por el prestigio
nacional y la competencia ideológica entre el socialismo estatal de la entonces
Unión Soviética y China y el capitalismo de Occidente, más que por el
rendimiento económico de la inversión pública. Los científicos también se
beneficiaron de su contribución percibida a los esfuerzos de guerra. El físico
Robert Wilson respondió a una pregunta de un Senador de EE. UU. sobre el
valor de defensa (misión) del nuevo acelerador propuesto en Fermilab, en ese
momento, la mayor instalación de investigación de física de alta energía en el
mundo: "En ese sentido, este nuevo conocimiento tiene que ver con el honor
y el país, pero no tiene nada que ver directamente con la defensa de nuestro
país, excepto para ayudar a que valga la pena defenderse "(Wilson, 1969).
Los economistas y los formuladores de políticas no fueron los únicos que
contribuyeron al primer encuadre de la política de ciencia y tecnología. En la
década de 1950, la conciencia de las consecuencias potencialmente negativas
del desarrollo científico se limitó a unas pocas áreas, como los riesgos de la
guerra nuclear y la radiación, ejemplificados por el "Reloj del Juicio Final"
regularmente actualizado en la portada del Boletín de Científicos Atómicos. Sin
embargo, la publicación de, por ejemplo, La Primavera Silenciosa (Carson,
1962), y el informe Los Límites del Crecimiento del Club de Roma (Meadows,
9
Las excepciones a esta regla incluían la defensa donde la planificación dominaba con mayor frecuencia la
competencia del mercado, la investigación médica que se consideraba inherentemente pública y la
agricultura, donde se pensaba que una parte considerable del avance provenía de una adopción más
generalizada de mejores prácticas.
 10

Meadows, Randers et al., 1972) abrió una agenda mucho más amplia de
preocupación social sobre las consecuencias potencialmente negativas de los
nuevos productos de la ciencia. Durante la década de 1960, surgió una
considerable ansiedad y protesta contra las posibles consecuencias de la
ciencia para la salud y la seguridad pública y, en última instancia, la calidad del
medio ambiente. Los responsables de formular políticas respondieron a estos
acontecimientos, a menudo de mala gana, desarrollando nuevas agencias
reguladoras o realizando cambios importantes en aquellas agencias que se
habían establecido en una época anterior. Por ejemplo, la Administración de
Drogas y Alimentos de los Estados Unidos (FDA), establecida en 1906 para
autorizar productos farmacéuticos y establecer estándares para normas
alimentarias, comenzó a regular la eficacia y la seguridad de los productos
farmacéuticos después del desastre mundial con la talidomida.10
Encuadre 1: modelo de innovación y actores
El modelo de innovación subyacente en el Marco 1 es la comercialización del
descubrimiento científico con cada uno de los procesos posteriores al
descubrimiento impulsado por la lógica económica de la inversión y el
rendimiento financiero en el mercado potencial para la innovación. Este
encuadre refleja una confianza modernista en la inevitabilidad del progreso y
un fundamento económico para los beneficios del bienestar social elegidos
entre una gama de bienes competitivamente producidos en masa (y por lo
tanto relativamente baratos). Se espera que este proceso dirigido por la
ciencia contribuya sustancialmente al crecimiento económico a largo plazo y
brinde numerosas oportunidades comerciales. Un tanto a regañadientes, este
encuadre permite errores que se atribuyen a deficiencias en el conocimiento
científico que puede remediarse con más investigaciones. En general, la
regulación de estos posibles errores, su anticipación y corrección, está fuera
del modelo principal de innovación. La reglamentación, en su mayor parte, se
aplica después de que se completa el proceso de investigación y en el
momento en que se experimentan los problemas en la adopción y uso de la
innovación. Para identificar estos problemas, los gobiernos utilizan ejercicios
de evaluación tecnológica y crean agencias específicas que informan a los

10
Esto se hizo con la Enmienda Kefauver Harris o Enmienda de Eficacia de Medicamentos, una enmienda de
1962 a la Ley Federal de Alimentos, Medicamentos y Cosméticos.
 11

parlamentos (Vig. Y Paschen, 2000). Sin embargo, estas actividades de

evaluación tecnológica no se consideran una parte central de una política de
ciencia, tecnología e innovación, sino como un complemento útil en el mejor
de los casos. Un ejemplo de resolución de problemas ex post es el CFC
(clorofluorocarbono) donde una innovación que mejoró la calidad de la
refrigeración11 finalmente fue reconocida como un peligro para la capa de
ozono y la producción fue proscrita por un tratado internacional (Protocolo de
Montreal sobre Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, 1987).12
Preocupaciones sobre las implicaciones más amplias para el medio ambiente
o la salud humana y el bienestar del camino del avance científico se vieron de
manera un tanto fatalista como el costo del progreso. En su mayoría fueron
marginadas hasta finales de 1970 y 80 cuando ocurrieron incidentes como el
agotamiento del ozono resultante de los CFC y los accidentes nucleares de
Three Mile Island (1979) y Chernobyl (1986).
Los actores en este modelo de innovación tienen una clara división de trabajo
y responsabilidad. Se espera que los científicos persigan el avance de la
comprensión científica con solo una atención secundaria en el potencial valor
comercial de sus descubrimientos13, publiquen su trabajo divulgando
completamente los métodos y resultados14, y asuman que aquellos que toman
sus descubrimientos los usen de una manera socialmente responsable. Se
espera que el sector público financie la investigación científica generosamente
y regule la ciencia para asegurar su apertura y alentar la autorregulación de la
mala conducta científica de la comunidad científica (por ejemplo, la
falsificación de resultados o declaraciones injustificadas). También se espera
que el sector público ofrezca un medio para identificar problemas que surjan
de la aplicación de la ciencia y remitirlos a expertos en la comunidad científica

11
Los CFC también reemplazaron los refrigerantes dióxido de azufre y formiato de metilo que, en el caso de
fugas, serían directamente peligrosos para la salud humana.
12
El Protocolo de Montreal es un ejemplo de regulación incompleta ya que no proporcionó medidas para
secuestrar y destruir las existencias existentes de CFC. Por lo tanto, una línea de investigación en el Marco 1
es la efectividad regulatoria de la que siguen las ideas sobre el "principio de precaución".
13
Una interesante revisión de esta parte del modelo fue sugerida por Stokes (1997) quien sugirió que sería
posible distinguir entre líneas de investigación científica que podrían ser 'inspiradas en el uso' (por ejemplo,
las investigaciones de Pasteur sobre los mecanismos de fermentación) de aquellas que son 'puras' (p. ej., la
investigación de Bohr de estados de energía en los átomos).
14
Ver Dasgupta y David (1994) para una interpretación de la divulgación científica como un sistema alternativo
de apropiabilidad para generar bienestar social.
 12

para su evaluación y soluciones. El papel del sector privado es transformar los

descubrimientos científicos en innovaciones que apoyen el crecimiento
económico sostenido a largo plazo. En la década de 1960, se asumió que la
competencia para hacer esto existiría principalmente en los directivos de las
grandes empresas que serían capaces de construir la capacidad de
investigación industrial para llevar a cabo los esfuerzos de investigación
aplicada y desarrollo necesarios para comercializar el descubrimiento
científico. Hacia el final del período quedó claro que un nuevo grupo de
actores, las nuevas firmas de base tecnológica (NFBT) habían surgido y con
ellas un creciente interés en la naturaleza del espíritu empresarial y los
empresarios sobre los que Schumpeter había escrito a principios de siglo.
Encuadre 1: Prácticas de política
El primer encuadre fomentó una visión expansiva de los beneficios de la
investigación, pero, no obstante, los profesionales de la política tuvieron que
negociar el proceso político mediante el cual se asignan los fondos de
investigación. La definición de las autoridades y los programas de investigación
dirigidos por misiones discutidos anteriormente fueron más evidentes en los
EE. UU. Donde varios grandes departamentos gubernamentales (defensa,
energía y salud15) han continuado patrocinando la investigación básica y
aplicada y en Francia donde la energía atómica y la investigación médica
personificaron un enfoque dirigista del avance científico. La ventaja política de
la investigación dirigida por la misión es que la financiación de la investigación
científica básica puede justificarse en términos de su contribución a objetivos
específicos en lugar de basarse únicamente en la promesa algo más vaga de
que la ciencia finalmente (a largo plazo) aporta prestigio o beneficios
culturales.
De manera similar, aunque el modelo de falla de mercado subyacente solo
justifica la inversión pública para conocimiento científico y tecnológico que es

15
La estructura inusual del gobierno de Estados Unidos (en comparación con las democracias parlamentarias
centralizadas) rompe la relación habitual entre la educación superior y la política científica. En los Estados
Unidos, la mayoría de las universidades son establecidas y financiadas por estados individuales de la unión. El
aumento muy sustancial en la financiación federal para la investigación benefició en gran medida a varios de
estas (por ejemplo, la Universidad de California y las universidades establecidas por la Ley Morrill de 1862,
que proporcionó una sustancial concesión de tierras del gobierno federal), así como a varias universidades
privadas (MIT, Stanford, Harvard, Chicago y Columbia). Ver Geiger (1993).
 13

un bien público, el encuadre de que la investigación es la fuente de crecimiento

económico a largo plazo llevó a los responsables de políticas a responder
favorablemente al apoyo de todo tipo de investigación. Esto condujo a la
creación de muchos instrumentos de política destinados a estimular la I + D,
incluido el tratamiento fiscal favorable y los subsidios directos aplicados
horizontalmente a industrias específicas para fomentar la competencia.
Además, las naciones han intentado crear climas de negocios favorables para
la inversión empresarial con la premisa de que una parte de esta inversión
fluiría hacia actividades de innovación. El reconocimiento de la importancia de
las NEBT en el fomento de la innovación condujo a la idea de que la tributación
sobre las ganancias de capital derivada de la elevación de los valores
patrimoniales también debería recibir un tratamiento impositivo favorable
para alentar nuevas inversiones en estas empresas. La comparación de los
niveles de inversión en I + D entre los países se convirtió en un indicador
importante de política gubernamental que más tarde se convirtió en una
política explícita en la Unión Europea con la aspiración de alcanzar una
intensidad media de investigación del 3% del PIB en toda la UE (Comisión
Europea, 2010).
Sin embargo, aunque los gobiernos son positivos con respecto al
financiamiento público, casi ningún país puede permitirse hacer todo en
ciencia y tecnología. Las elecciones son necesarias. Esto condujo al desarrollo
de mecanismos para tomar decisiones entre alternativas competitivas. Un
mecanismo prominente que se desarrolló durante los años 80 y 90 fue la
previsión tecnológica (Martin e Irvine, 1989). Estas actividades permitieron
incorporar consideraciones sociales en el proceso de selección, pero en la
práctica los factores de oferta (oportunidades tecnológicas percibidas) a
menudo dominaron. La previsión ofrece un enfoque de proceso para la
selección de prioridades que luego permite a los gobiernos dejar la
responsabilidad de la selección a las empresas involucradas, lo que se ajusta a
la lógica de un enfoque Marco 1.
Para asegurar que la división del trabajo entre la investigación científica como
bien público y la apropiabilidad privada de la investigación aplicada, el
desarrollo y la comercialización, se garantizara, se emprendieron acciones de
política para fortalecer y ampliar la protección de la propiedad intelectual.
 14

Estados Unidos ha sido particularmente agresivo en esta área con el

establecimiento del Tribunal de Apelaciones para el Circuito Federal (1982)
con un mandato principal para revisar los litigios sobre patentes, extensiones
de la vida de patentes para productos farmacéuticos (1984) y asumir un papel
de liderazgo en el Acuerdo sobre Aspecto Relacionado con el Comercio de la
Propiedad Intelectual (TRIPS) incorporado en la Ronda Uruguay del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994. Proporcionar
los insumos para la ciencia y la innovación a través de la educación es otro
papel del gobierno. La educación para carreras de investigación fue un objetivo
de política común a lo largo del primer período de encuadre y ha continuado
más recientemente con énfasis en STEM (ciencia, tecnología, ingeniería y
matemáticas) y un reajuste correspondiente de la financiación de la educación
en varios países (por ejemplo, el Reino Unido) para reflejar esta prioridad.
El aprendizaje de la práctica política fue particularmente importante entre
1960 y 1990. La crisis del petróleo de la década de 1970 puso de relieve la
dependencia de casi todos los países de la importación de petróleo para operar
las tecnologías de producción y distribución en masa que surgieron desde el
primer encuadre. Dio lugar a una nueva política orientada a la misión en los
EE. UU y otros países que buscan reducir la dependencia energética y esto
contribuyó al desarrollo temprano de tecnologías renovables.
Encuadre 1: Alternativa o Contra Marcos
La descripción del primer encuadre de la empresa científica a gran escala junto
con grandes empresas o complejos ecosistemas de NEBT era muy dominante
en los EE. UU y Europa, pero representaba un gran desafío para los países
menos desarrollados que carecían de los recursos para construir el sistema
sociotécnico que era necesario. Sagasti (1980) argumentó que esto producía
dos civilizaciones, una que genera el conocimiento y obtiene los principales
beneficios de ella y la otra (es decir, el mundo en desarrollo) que
aparentemente recibe pasivamente una parte de este conocimiento y por lo
tanto una capacidad disminuida para la soberanía y determinación. Además,
las tecnologías desarrolladas por esta "primera civilización" se consideraban
desventajosas (Stewart, 2008). Estos contramarcos de la naturaleza
beneficiosa del progreso científico y la innovación en el contexto de los países
desarrollados llevaron a respuestas de académicos y formuladores de políticas
 15

en los países menos desarrollados. Siguiendo el trabajo anterior de Raúl

Prebisch (1950) y Hans Singer (1950), una doctrina de sustitución de
importaciones llevó a varios países, particularmente en América Latina, a
retirarse de la tendencia general hacia aranceles de comercio internacional
más liberales para construir industrias nacientes. El mismo tipo de políticas se
empleó en Asia Oriental, tal vez con un mayor grado de focalización de
industrias específicas y con una clara intención de aumentar la capacidad de
exportación en lugar de la sustitución de importaciones. Aunque fueron
abandonadas en gran medida en la década de 1990, muchos concluyeron que
estas políticas tuvieron efectos positivos en el contexto del este de Asia y
algunos argumentaron que estas políticas tuvieron impactos positivos en el
contexto latinoamericano, p. Colistete (2010)16. Los desarrollos relacionados
con el argumento de Schumacher (1974) y Stewart (1973) que pedían un
movimiento tecnológico apropiado intentaron utilizar procesos de
investigación para producir tecnologías que serían más adecuadas en el
contexto del país en desarrollo17. En su mayor parte, las innovaciones que
surgieron de este movimiento fueron muy rudimentarias (por ejemplo,
mejores hornos para el uso de combustibles locales) y, en general, no
alcanzaron la expectativa de que proporcionarían importantes adiciones a los
ingresos de las personas de los países en desarrollo. No obstante, las ideas de
este movimiento social reaparecen en escritos sobre innovación frugal
(Radjou, Prabhu y Ahuja, 2012), innovación desde el fondo de la pirámide
(Londres y Hart, 2004) e innovación inclusiva (Chataway, Hanlin y Kaplinksy,
2014).

Encuadre 2: Sistemas nacionales de innovación

La aparición del Marco 2 fue una respuesta a la percepción incompletitud del
primer encuadre y a algunas de las consecuencias de perseguir este modelo.
La experiencia de crecimiento posterior a la Segunda Guerra Mundial que
continuó con interrupciones relativamente menores hasta la crisis del petróleo
de la década de 1970 y la grave recesión de 1981 (a menudo referida en Europa

16
En ambas áreas, las presiones internacionales fueron razones importantes para el abandono de las políticas.
17
Ver también Kaplinsky (2011).
 16

como una crisis económica) intensificaron la competencia entre los países y

destacaron diferencias en la industria nacional innovadora y el rendimiento
productivo También se hizo más evidente durante los años ochenta que la
convergencia entre los países de ingresos altos y bajos se producía a un ritmo
mucho más lento de lo que podría explicarse utilizando la premisa del primer
marco de que el conocimiento científico y tecnológico era un bien público
mundial, en principio, disponible para todos en el mundo. Una explicación de
este estado de cosas, consistente con el primer encuadre, fue que los países
más ricos estaban reteniendo el conocimiento científico o tecnológico, lo que
excluía a otros países de utilizar este conocimiento para participar en un
proceso de convergencia18. Soete (1985) impugnó esta idea al observar que la
estructura industrial de las empresas de base tecnológica a menudo contenía
empresas pequeñas o medianas que podían o querían vender tecnologías (por
ejemplo, licenciar patentes, vender bienes de capital avanzados o adquirirlos
a precios inferiores que los costos implícitos de reproducir sus tecnologías).
Estos enigmas en la aplicación del Marco 1 llevaron a los académicos a
reexaminar el modelo lineal de innovación que subyace a este encuadre.
Cuatro modificaciones importantes fueron indicadas. Primero, en lugar de un
bien público global, se reconoció que el conocimiento científico y tecnológico
a menudo contenía elementos tácitos importantes. El conocimiento no viajaba
libremente sobre distancias geográficas y culturales, sino que era pegajoso
(Von Hippel, 1994). En segundo lugar, la capacidad de absorber el
conocimiento de la red mundial de investigación e investigadores depende de
las capacidades de absorción (Cohen y Levinthal, 1989) que requieren
experiencia previa en investigación y aplicación relacionadas. En tercer lugar,
las "capacidades de absorción" formaban parte de una gama de capacidades
sociales que se derivaban no solo del nivel de educación, sino también de sus
cualidades y la capacidad social del espíritu empresarial19. En cuarto lugar, se
18
Gerschenkron (1962) había destacado las ventajas del atraso económico para un rápido crecimiento
económico al observar el potencial de grandes incrementos de la productividad y la producción adoptando
técnicas bien conocidas en las economías más ricas. Durante los años sesenta y setenta hubo un considerable
optimismo con respecto a las perspectivas de la "transferencia de tecnología" como un componente clave de
la estrategia de desarrollo.
19
La promoción de la iniciativa empresarial es a menudo un soporte para los sentimientos políticos pro-
empresariales y antigubernamentales (es decir, favorecer la acción colectiva privada en lugar de pública). Sin
embargo, también refleja las normas sociales con respecto a tomar la iniciativa y apartarse de las prácticas
existentes que a menudo implican la construcción de nuevos negocios.
 17

reconoció que el carácter del cambio tecnológico era acumulativo y

dependiente de la trayectoria (David, 1975; Arthur, 1983). Existía un equilibrio
entre las principales innovaciones disruptivas que alteran las trayectorias de
búsqueda y mejora, y las innovaciones acumulativas que refuerzan y
fortalecen los métodos existentes, a menudo de maneras que plantean
barreras importantes a las nuevas tecnologías que podrían ser más o más
rápidamente disruptivas que sin estas mejoras acumulativas. Estas
modificaciones fueron vistas como complementarias al creciente
reconocimiento empírico de que la innovación a menudo es iniciada por los
usuarios (von Hippel, 1988) o mediante retroalimentación entre actividades
de investigación aplicada, desarrollo y comercialización en lo que Kline y
Rosenberg denominaron un modelo de enlace de cadena de innovación (Kline
y Rosenberg, 1986).
Estas modificaciones del modelo subyacente de innovación sugirieron que
podrían existir importantes diferencias internacionales en la capacidad de
innovar y enfocaron la atención en los procesos de aprendizaje y la relación
entre las diferentes organizaciones en una sociedad. Freeman (1988) y
Lundvall (1992) emplearon el término sistemas nacionales de innovación. El
enfoque de los sistemas nacionales de innovación dirigió la atención a las
diversas configuraciones de las organizaciones interesadas en la generación y
utilización del conocimiento científico y tecnológico. El punto central de esta
idea es que algunas configuraciones pueden ser mucho más efectivas que
otras. Por lo tanto, estas podrían contribuir sustancialmente a la explicación
de por qué se observan tasas muy desiguales de rendimiento productivo e
innovador en todo el mundo. En particular, Freeman (1988) sugirió que Japón
había realizado innovaciones organizativas importantes en la generación y
utilización de conocimiento tecnológico, lo que explicaba su capacidad para
ponerse al día y superar a empresas en sectores de fabricación avanzada, como
automóviles y televisores.
En la versión de los sistemas nacionales de innovación ofrecida por Freeman
(1987, 1988), estos sistemas tenían un carácter nacional, lo que refleja las
diferencias en las instituciones y las políticas. En Lundvall (1985, 1988), se
enfatizó la importancia de las capacidades para el aprendizaje como una
característica nacional que se aplicaba a las organizaciones basadas en países.
 18

La justificación de un límite geográfico-político de estos sistemas fue doble: las

instituciones y las políticas se establecen en gran parte a nivel nacional y el
conocimiento no viaja fácilmente fuera del entorno sociocultural en el que se
crea. Una mayor diferenciación de los sistemas de innovación pensados
implicaba un énfasis en la 'adherencia' del conocimiento que sugería sistemas
regionales de innovación o, alternativamente, alineamiento cognitivo creado
por la participación común en una industria y sus problemas tecnológicos
independientemente de la nacionalidad, conduciendo a sistemas sectoriales
de innovación20.
Fundamento/Justificación para la acción política
El contexto sociohistórico de la literatura de los sistemas de innovación es
importante. Surgió en un intento de explicar la insurgencia de las economías
de Asia oriental, primero Japón, luego los cuatro "tigres" (Taiwán, Corea,
Singapur y Hong Kong) y, más recientemente, China. Una forma de pensar
acerca de este contexto histórico es centrarse en el desarrollo posterior de la
internacionalización del comercio y las finanzas que estaba ocurriendo en las
últimas dos décadas del siglo XX: el comienzo de procesos que ahora se
conocen colectivamente como globalización21.
Desde una perspectiva económica neoliberal, la globalización es vista como la
difusión de un sistema internacional de comercio e inversión liberal que crea
la base para la competencia internacional y, por lo tanto, la eficiencia en la
producción y la distribución22. Sin embargo, existen importantes calificaciones
para las interpretaciones positivas de esta perspectiva: los procesos de
globalización simultáneamente han permitido a millones de personas mejorar
su bienestar material y empobrecido a millones de personas. Mientras que
muchas de las economías menos desarrolladas han logrado grandes avances
en el ingreso nacional total, la distribución de estos ingresos dentro de los
países ha empeorado en muchos casos y la brecha entre los ingresos de las
naciones más ricas y las naciones más pobres se ha ampliado (Keeley, 2015;

20
Las variedades de ideas de sistemas se examinan en Edquist (1997).
21
Entre los muchos desarrollos que acompañan a la globalización está el aumento en el movimiento
internacional de bienes. Una medida de la intensificación de la globalización es el crecimiento de los envíos
en contenedores en los últimos 20 años, que ha aumentado de 40 millones a 180 millones de TEU (unidad
equivalente a veinte pies) (UNCTAD, 2015: 19)
22
La perspectiva liberal está ejemplificada por Friedman (2005)
 19

van Zanden, Baten, d'Ercole et al., 2014). Desde la perspectiva compartida por
los Marcos 1 y 2, el crecimiento de la producción y el empleo es de importancia
central para el futuro bienestar económico de los países y sus ciudadanos. El
retraso en el crecimiento plantea el espectro del declive y una espiral
descendente en la que un país se vuelve menos capaz de competir en los
mercados internacionales y, debido al aumento de las importaciones,
mantener los mercados nacionales en bienes comercializados. Una
justificación central para la intervención del gobierno es el mantenimiento de
la competitividad -una meta a menudo declarada en términos mercantilistas
que se vuelve cada vez más competitiva para estimular el crecimiento continuo
a través de las exportaciones preservando una participación dominante en la
producción nacional para el consumo interno23. En muchos países, los
desplazamientos derivados de la globalización han producido una agenda de
competitividad política cuya lógica económica es, en el mejor de los casos,
cuestionable (Krugman, 1994).
El enfoque del sistema nacional de innovación es complementario de una
agenda de competitividad, basada en la ventaja comercial más que en el
prestigio nacional o el poder militar. Los defensores de esta agenda (que sigue
siendo influyente en la actualidad) argumentan que la innovación requiere, en
términos generales, la intervención del gobierno, ya sea para preservar o
ampliar la ventaja competitiva de las empresas nacionales. La lógica de la
agenda de competitividad conserva una perspectiva de Marco 1 en la medida
en que las intervenciones se limitan a la investigación precompetitiva, es decir,
la creación de conocimiento antes del diseño del producto. Esta limitación se
debe en gran parte a las preocupaciones sobre el apoyo estatal o las políticas
cuasimercantilistas que fueron proscritas para crear condiciones de
competencia equitativas en la competencia comercial internacional. Varios
académicos han argumentado (Graham, 1994) y en contra (Cohen y Noll, 1991)
esta extensión de los actores estatales. En el Estado Emprendedor, Mazzucato
(2013) se centra en la necesidad de un enfoque de sistemas de Enmarque 2
que se centre en la función de alto nivel de asunción de riesgos (ser un inversor
de primer recurso) que diferentes organizaciones públicas han desempeñado
en regiones que han logrado crecimiento 'inteligente' liderado por la

23
Por supuesto, esto plantea los mismos problemas de sostenibilidad económica que Smith (1960 [1776])
observó con respecto a las prácticas mercantilistas anteriores y que condujeron a continuación y en los
siguientes 150 años a episodios periódicos de aumentos de tarifas y daños en el comercio internacional.
 20

innovación. Al mirar hacia el futuro, argumenta que las recompensas por los
éxitos en este proceso deben ser compartidas tan equitativamente como los
riesgos asumidos. Una contribución clave de Mazzucato es llamar la atención
sobre las deficiencias de los sistemas de innovación centrados en la interacción
entre los múltiples actores sin cuestionar la naturaleza de los actores en sí
mismos. En particular, la manera problemática en que se ha teorizado el sector
público ha conducido a políticas de innovación que dan prioridad a la
generación de nuevos conocimientos y suponen que los procesos de
comercialización y difusión se abordarán con éxito mediante incentivos
comerciales. Esto llama la atención sobre la posibilidad de una falla sistémica
si la financiación ha llevado a la ausencia de financiamiento paciente y a la
exclusión del beneficio público y, por lo tanto, a una mayor desigualdad
porque se ha ignorado el rol de liderazgo del sector público. En efecto, este
proceso socializa los riesgos a fin de privatizar las recompensas.

En términos de la gobernanza de las intervenciones de política, el Enmarque 2

sugiere la conveniencia de alianzas y coordinación entre los actores dentro del
sistema de innovación para evitar el fracaso del sistema: la falta de
cooperación y coordinación. Es posible una variedad de otras fallas del
sistema, incluida la captura, por intereses creados, de las políticas
gubernamentales destinadas a facilitar la investigación y la innovación y la
creación de cárteles bajo la bandera de una mejor cooperación y coordinación
de la investigación. En este marco, estos deben ser relegados a los, a menudo
separados, ministerios reguladores o agencias de gobiernos nacionales que,
debido a la agenda de competitividad a menudo han sido reacios a actuar
contra las concentraciones domesticas de poder económico debido al temor a
la pérdida de competitividad en relación con otras grandes compañías
multinacionales24.

Encuadre 2: modelo de innovación y actores

A pesar de su inclusión de una amplia gama de actores que se consideran
agentes para mejorar los sistemas de innovación, el Encuadre 2 sostiene la
perspectiva gubernamental y centrada en el productor del Enmarque 1.

24
Por ejemplo, en 1999, Estados Unidos derogó la Ley Glass Steagall (1933), que había regulado la
concentración de bancos debido a la existencia de grandes bancos extranjeros. Algunos han argumentado que
esto contribuyó a los problemas posteriores en el tratamiento de la crisis bancaria iniciada por Estados Unidos
y a la recesión mundial de 2008, aunque esto sigue siendo controvertido.
 21

Aunque los usuarios se identifican específicamente como una posible fuente

de innovación en el modelo de innovación subyacente al Encuadre 2 y las
relaciones usuario-productor se consideran clave, la agencia de usuarios para
afectar la dirección o naturaleza de la innovación generalmente no se ha
considerado como una cuestión de política, y los usuarios no se movilizan ni se
perciben como actores innovadores.

Sin embargo, el modelo subyacente de innovación en el Encuadre 2 se revisó

fundamentalmente con importantes implicaciones para la práctica política. Se
alejó de una comprensión lineal de la innovación hacia un modelo más
interactivo como se ejemplifica en el modelo vinculado en cadena. Un trabajo
relevante clave distinguió una estructura de producción de conocimiento de
Modo 1 y Modo 2 similar a nuestros dos encuadres (Gibbons, Limoges,
Nowotny et al., 1994). Este trabajo distingue cinco características de la
producción de conocimiento de Modo 2: 1) el conocimiento se produce cada
vez más en el contexto de aplicación25, 2) la transdisciplinariedad, la fusión o
"interpenetración" de marcos disciplinarios para producir nuevos marcos
comunes de investigación en el contexto de aplicación (p.29), 3)
heterogeneidad y diversidad organizacional, reflejando la creciente diversidad
de actores involucrados en la producción de conocimiento, 4) responsabilidad
social y reflexividad, involucrando a una gama más amplia de expertos en
procesos de investigación para dar cabida a las preocupaciones éticas y
ambientales26, y 5) control de calidad, la observación de que la revisión
interdisciplinaria tradicional por pares de lo que constituye una buena ciencia
se vuelve más compleja en tanto el conocimiento se produce en el contexto
de aplicación en lugar de dentro de las disciplinas establecidas y sus normas
autorreferenciales. Gibbons, Limoges, Nowotny et al. (1994) sugirieron la
necesidad de una reforma institucional con especial atención en las relaciones
entre los esfuerzos de investigación directa del gobierno (por ejemplo, en los

25
De acuerdo con Gibbons, Limoges, Nowotny et al. (1994) la producción de conocimiento se estaba volviendo
más "socialmente distribuida" y había "trascendido el mercado" (p.4) aunque su trabajo continúa centrándose
en las distinciones entre los productores universitarios de conocimiento y de la industria con solo una
referencia oblicua (p.37) a von Hippel (1976, 1988) que "la presencia de posibles compradores y usuarios
directamente en los contextos de desarrollo influye en la dirección que tomarán las líneas de investigación
innovadoras." De hecho, von Hippel documenta en estas dos obras que fueron los usuarios quienes fueron
directamente responsable de muchas innovaciones importantes en instrumento científicos y otros campos.
26
Esto prefigura nuestra discusión de estos temas en Enmarque 3. La discusión de esto en Gibbons, Limoges,
Nowotny y otros, (1994) (pp. 7-8 y en breve referencia a lo largo del trabajo) sugiere que los mecanismos de
rendición de cuentas e instituciones para la reflexividad ya estaba en su lugar. Sin embargo, casi no se ofrecen
pruebas para esta conclusión.
 22

laboratorios públicos de investigación), la investigación industrial y la

investigación universitaria para estimular la creación de redes que faciliten la
coordinación y la cooperación. Este enfoque en los vínculos institucionales y
las interacciones resuenan muy bien con el Encuadre 2, el enfoque de sistema
nacional de innovación.

Se ha presentado una línea relacionada de investigación y defensa de políticas

dentro del Encuadre 2 usando el término Triple Helix (Etzkowitz y Leydesdorff,
1997; Etzkowitz, 1998, 2008) - la etiqueta se refiere a la naturaleza cada vez
más entrelazada de los esfuerzos de investigación del gobierno, la industria y
la universidad. Similar a Gibbons, Limoges, Nowotny et al. (1994), los
investigadores que participan en estudios de triple hélice han tratado de
mapear y analizar las nuevas formas de cooperación que surgen entre las
instituciones, considerando procesos de gobernanza que alinean los intereses
de estas diferentes instituciones y proporcionan orientación a cada tipo de
institución en cuanto a cómo podrían promulgar reformas que harían que los
sistemas nacionales de innovación funcionen de manera más efectiva. Un
elemento importante de la investigación de triple hélice ha sido la premisa de
que las universidades deberían ser más emprendedoras, fomentando la
formación de nuevas empresas a través de spin-offs y el licensiamiento de
tecnologías producidas a través de la investigación universitaria.

Las dificultades para transferir conocimiento entre ubicaciones provocaron un

nuevo examen de los efectos de localización geográfica (Gertler, 2001). Los
estudios iniciales destacaron la existencia de clústeres industriales (Castells y
Hall, 1994) que sugieren políticas destinadas a concentrar actividades de un
tipo particular, por ejemplo, el corredor multimedia Malasiano (Bunnell,
2002). Sin embargo, estudios posteriores descubrieron que los temas de
gobernabilidad eran de importancia crítica y difíciles de reproducir (Cooke,
2001) y que la proximidad en varios sentidos diferentes tenía potencial para
efectos perjudiciales y positivos (Boschma, 2005).

Una línea paralela de investigación se centró en los efectos de la proximidad

cognitiva y la alineación, y particularmente en la importancia de la naturaleza
acumulativa del cambio tecnológico. Desde esta perspectiva, el conocimiento
se adquiere a través del aprendizaje situado más que de la transmisión y
recepción de información. Una contribución influyente en esta área sugirió
que los arreglos organizativos y sociales para mejorar el aprendizaje a través
 23

de la experiencia y la interacción son fundamentales para generar y utilizar el

conocimiento (Lundvall, 1985, 1988, 1992). En el contexto coreano, Lin Su Kim
también realizó importantes contribuciones que indican cómo el aprendizaje
se puede utilizar de manera efectiva en un contexto de recuperación (Kim,
1999).

En términos de actores e innovación, el Encuadre 2 refleja cambios percibidos

en los procesos mediante los cuales se genera e intercambia el conocimiento
aplicable. En lugar de ser un flujo lineal de ciencia hacia I+D aplicada a la
comercialización, el conocimiento se genera a través de la interacción entre
los actores (más diversos) en los sistemas de información nacionales,
sectoriales y regionales. Estas interacciones implican un proceso de
aprendizaje interactivo y la construcción de capacidades para absorber y
adaptar el conocimiento, a menudo influenciado por la proximidad física y
cognitiva. Para que estos procesos sean efectivos, es necesario alinear los
objetivos y las capacidades de interacción de estos actores. Dentro de este
modelo, se presta considerable atención a ejemplares tales como Silicon Valley
(Kenney, 2000) o la Route 128 (Saxenian, 1996) en los EE. UU. O el área de
Cambridgeshire en Inglaterra (Garnsey y Heffernan, 2005). Sin embargo, hay
poco consenso sobre cómo la política puede influir en este modelo.

Encuadre 2: Prácticas de política

La falta de consenso académico con respecto a la efectividad relativa de
diferentes tipos de intervenciones basadas en una perspectiva de Encuadre 2
ha llevado a una considerable variedad en las prácticas de políticas reales. Los
gobiernos centrales han emprendido esfuerzos sustanciales para construir
tecnopolis (por ejemplo, Sophia Antipolis en Francia (Longhi, 1999)) y centros
científicos (por ejemplo, Tsukubu science city en Japón (Tatsuno, 1986). Las
autoridades regionales han intentado revitalizar áreas invirtiendo en empresas
basadas en nuevas tecnologías, por ejemplo, Research Triangle en Carolina del
Norte, EE. UU. (Link y Scott, 2003). Estos esfuerzos han tenido un éxito desigual
y el horizonte temporal para el desarrollo nacional o regional exitoso parece
ser muy largo en relación con la duración de los responsables políticos que
inician tales planes.

En muchos países se han emprendido políticas que apuntan a mejorar la

coordinación y la alineación entre los diferentes actores en los sistemas de
innovación. A menudo implican condiciones de financiación, por ejemplo,
 24

fondos de investigación sobre la condición de participación con otras

organizaciones en una red. Tal financiamiento condicional se ha aplicado a la
financiación de laboratorios de investigación universitarios, corporativos y
públicos. También se han promulgado exenciones de las directrices de política
de competencia que limitan las reuniones y colaboraciones entre empresas en
industrias específicas para alentar la formación de redes de investigación. La
previsión también se ha utilizado y defendido como una herramienta para una
mejor comunicación, una coordinación más efectiva, el desarrollo del
consenso y la generación de compromiso (Martin y Johnston, 1999).

Una de las características distintivas del Encuadre 2 es el mayor rol atribuido a

la agencia en comparación con el Encuadre 1 y, como acompañamiento, hay
un mayor interés en el emprendimiento. La naturaleza del emprendedor fue
un tema central en los escritos de Schumpeter (Schumpeter, 1947, 1949). Sin
embargo, no fue hasta la década de los años 80, que un enfoque específico en
las políticas que fomentan el espíritu empresarial que implica la formación y el
crecimiento de nuevas empresas, en particular las que implican el uso de
nuevas tecnologías, comenzó a ser una preocupación central de la política. La
promoción de nuevas empresas basadas en tecnología (EBNT)27 no se ajusta a
las opiniones neoliberales sobre la eficacia de los mercados y sugiere que el
tamaño de la empresa es irrelevante para el grado o la naturaleza de la
capacidad de innovación (Kulicke y Krupp, 1987). Sin embargo, cuando las
cuestiones de agencia se consideran explícitamente, el enfoque y el impulso
de dichas empresas, junto con las personalidades de sus fundadores
empresariales, sugiere una razón para una consideración especial de este tipo
de empresas en las políticas de promoción del gobierno. Dichas políticas
también reflejan la creciente preocupación por el empleo y la observación
asociada de que las pequeñas y medianas empresas (PYME) constituyen la
mayoría del empleo en la mayoría de las economías. Aunque en muchos
contextos, esto es más un problema que una ventaja (las pymes generalmente
no cuentan con los recursos o la presencia en el mercado para dedicarse a I+D
o la promoción a gran escala de nuevas tecnologías y suelen tener menores
niveles de productividad que sus rivales más grandes), la característica de
identificación de las EBNT es su liderazgo en nuevas tecnologías, algunas de las
cuales producen un rápido crecimiento en empleo y producción. Las EBNT
también contribuyen al sistema nacional más amplio de innovación al crear un

27
Como categoría descriptiva, las EBNT ya existían en revistas sobre desempeño industrial.
 25

mayor grado de diversificación y especialización, permitiendo a las empresas

más grandes seleccionar entre una población de empresas con muchas más
ideas nuevas que las que podrían producirse únicamente a través de procesos
internos de I+D.

El Encuadre 2 también sugiere un enfoque de política renovado en los temas

de difusión o adopción tecnológica. El enfoque sistémico enfatiza la conexión
entre oferta y demanda que se toma como mediada tanto por procesos
mercantiles como no mercantiles. Muchas tecnologías modernas implican la
coordinación entre empresas en sectores tales como el aeroespacial,
electrónica, PSCO (productos y sistemas complejos, tales como simuladores de
vuelo) y edificios con cero emisiones netas de carbono que implican no solo
un conocimiento científico y tecnológico sustancial; sino conocimiento que se
distribuye en una amplia gama de empresas especializadas. Para que estos
sectores se desarrollen y florezcan, la relación con sus clientes debe ser lo
suficientemente estable como para respaldar la inversión, mientras que las
redes de empresas que conforman estos sectores deben estar adecuadamente
coordinadas. Las cuestiones de la demanda y la coordinación a menudo se
abordaron históricamente a través de la contratación pública. Si bien la
contratación pública sigue siendo importante, la demanda del sector privado
de productos y servicios de estos sectores se ha incrementado de manera
espectacular (en parte debido a la privatización previa de empresas
gubernamentales en telecomunicaciones y transporte). La privatización no
solo introduce mercados, sino que también reestructura las relaciones no
mercantiles dentro de estos sectores. Los gobiernos tienen la opción de decidir
si estas reestructuraciones se llevan a cabo de manera laissez faire o si implican
un rol para la regulación, promoción e intervenciones del gobierno28.

Las prácticas de política gubernamental en el Encuadre 2 implican educación y

capacitación de la fuerza de trabajo con el objetivo de apoyar las capacidades
de absorción de las empresas y otras organizaciones. La capacidad de
absorción es uno de varios tipos de capacidades no mercantiles que se hacen
visibles cuando el análisis de la generación y distribución de conocimiento se
profundiza más allá del modelo lineal incorporado en el Encuadre 1.29 En las

28
Un enfoque de laissez faire puro es raro, ya que los gobiernos suelen seguir involucrados en cuestiones tales
como la normalización y la regulación, además de ser clientes importantes en los sectores reestructurados.
29
Las capacidades para la creación de redes, incluida la gestión de proveedores y de la cadena de valor, el
desarrollo del mercado y la gestión del conocimiento son otros ejemplos de estas capacidades no relacionadas
 26

economías en desarrollo, la dirección adecuada de las políticas educativas y de

capacitación suele implicar el logro de habilidades instrumentales particulares
en ciencia y tecnología y un compromiso con los patrimonios postcoloniales o
tradicionales que son difíciles de conciliar con las aspiraciones de desarrollo e
identidad en un mundo contemporáneo (Freire, 1970). En las economías
industrializadas, existe una tensión continua entre las políticas educativas de
laissez faire y las políticas de desarrollo de la fuerza de trabajo que
proporcionan mayores recursos para determinados tipos de educación (por
ejemplo, las políticas de EE. UU bajo la Ley de Educación de Defensa Nacional
(1958) o varias reformas del sistema educativo del Reino Unido dirigidas a la
productividad y al logro de habilidades (Machin y Vignoles, 2015)).

Encuadre 2: Alternativa o Contra Encuadres

Los sistemas nacionales de innovación y los marcos relacionados (sectoriales y
regionales) están estructurados en torno al intercambio de conocimientos y la
colaboración entre las organizaciones que emplean investigadores
profesionales. Una consecuencia de esto es que la discusión social más amplia
de las opciones y direcciones tecnológicas no está integrada en el
funcionamiento de las redes, incluso cuando estas redes se establecen como
resultado de la intervención del gobierno. En efecto, el encuadre del sistema
nacional de innovación continúa la política tecnocrática de innovación del
encuadre de crecimiento (Encuadre 1). Ambos encuadres, tal como se
emplean comúnmente en la discusión de políticas, comparten una
comprensión implícita de que existe un único camino mejor para el desarrollo
científico y tecnológico. Este camino puede estar condicionado por
limitaciones éticas o ambientales, pero no existe una multiplicidad de caminos
o criterios para evaluar los avances científicos y tecnológicos. La alternativa o
contramarco, un elemento del Encuadre 3, es por lo tanto una que introduce
explícitamente procesos participativos y democráticos que están facultados
para identificar alternativas e influir o tomar decisiones con respecto a estas
alternativas.

Este encuadre alternativo sugiere la necesidad de abrir el proceso de elección

a los actores marginados para proporcionarles una voz e influencia sobre los
caminos que se siguen en la investigación y su financiación. Este tema ha sido

con el mercado. Aunque algunas partes de estas capacidades se pueden adquirir a través de transacciones de
mercado, las elecciones involucradas en estas transacciones requieren capacidades dentro de la empresa u
organización.
 27

abordado más recientemente por Dutrénit y Sutz (2014), Lundvall, Joseph,

Chaminade et al. (2009) y otros que recurren a un enfoque de sistema nacional
de innovación, pero preguntan por qué este enfoque presta poca atención a
los problemas de los países en desarrollo. Su preocupación central es que el
enfoque de sistema nacional de innovación está conduciendo a la exclusión
social, e insisten en la necesidad de enfoques participativos para democratizar
la producción de conocimiento (Dutrénit y Sutz, 2014). El llamado a una
participación más amplia también está presente en críticas y debates en
Europa y EE. UU. Ha conducido a sugerencias para la práctica de políticas tales
como Evaluación de Tecnología Constructiva, Evaluación de Tecnología
Interactiva y Diseño de Tecnología Participativa para ayudar en la
identificación de opciones y consecuencias de las trayectorias existentes de
desarrollo y cambio (Rip, T.. J. Misa y Schot, 1995).

Sumario
Como se señaló anteriormente, los marcos son persistentes. El primer
encuadre de la política de ciencia y tecnología, basado en las premisas de que
la ciencia es la base del crecimiento económico a largo plazo, y que la
innovación implica en gran medida la comercialización del descubrimiento
científico, está presente en las discusiones contemporáneas. Muchas de las
prácticas de política desarrolladas en este encuadre de los problemas todavía
se practican, aunque algunas han sido modificadas debido a que marcos
competitivos de política económica como el neoliberalismo han tratado de
limitar la ayuda estatal y favorecer el mercado sobre la acción colectiva en las
políticas gubernamentales en general, incluida la política de innovación. Los
representantes de la comunidad científica suelen argumentar que la
independencia de los miembros de esta comunidad para buscar investigación
impulsada por la curiosidad es un valor primordial y es responsable de las
innovaciones profundamente importantes, una perspectiva que es consistente
con el primer encuadre. Entre las NTBF establecidas a mediados de los años
setenta y ochenta que han sobrevivido, algunas se han convertido en grandes
corporaciones multinacionales, aunque muchas de ellas se encuentran en el
sector de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Si bien el
 28

sector de las TIC ha contribuido considerablemente al crecimiento económico,

no emplea a las personas en proporción a su volumen de negocios.30
Los descubrimientos científicos siguen siendo importantes para abrir nuevas
oportunidades de crecimiento económico, aunque la comprensión
contemporánea del proceso de investigación sugiere que, además del
emprendedor heroico, muchos esfuerzos de investigación involucran grandes
equipos y coordinación interorganizacional, características que están fuera del
primer encuadre que no se preocupa mucho por la estructura organizativa de
los procesos de investigación. Excepciones importantes a esto incluyen a
Langrish, Gibbons, Evans y otros, (1972) y el proyecto Sappho de SPRU
(Curnow y Moring, 1968). Estas reflexiones sobre la práctica política derivadas
del primer encuadre han dado lugar a preguntas sobre el enfoque en I + D. Se
argumentó que es importante observar cómo se usan y se absorben los
resultados de los esfuerzos de investigación en la economía. El segundo marco
surgió con el objetivo de impulsar la capacidad de absorción por parte de los
empresarios y mediante vínculos institucionales.
Con el tiempo ha quedado claro que los procesos de cambio tecnológico son
desiguales tanto en el tiempo como en el espacio. Los clústeres de
innovaciones que reestructuran sectores particulares se han caracterizado
como disruptivos o importantes innovaciones debido a sus efectos sobre los
titulares de las empresas y los puestos de trabajo. Aunque el optimismo
general sugerido por el primer y segundo encuadre con respecto a los
impactos en el bienestar social de estos cambios prevaleció a través del siglo
XX, la magnitud de la desigualdad de ingresos en los países de altos ingresos
ha aumentado. Un número de países de ingresos medios parecen estar
atrapados en la dependencia del crecimiento y el comercio basados en los
recursos naturales, y aunque el grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China) es una
excepción parcial, muchos países de bajos ingresos han progresado poco en
ponerse al día. Todos estos desarrollos sugieren que el primer y el segundo
marcos son insatisfactorios para una variedad de actores y se centran
particularmente en un relativamente limitado período de desarrollo histórico
30
El sector de las TIC estimula claramente tanto la creación de empleo como la destrucción en otros sectores.
Por ejemplo, los teléfonos de discado directo han eliminado en gran medida el trabajo de ser un operador de
telefonía, mientras que esta y otras tecnologías relacionadas han llevado a la creación de "centros de
llamadas" que emplean una gran cantidad de "operadores".
 29

(la segunda mitad del siglo 20). Durante este período en particular surgieron
países como líderes en el crecimiento basado en la ciencia, aunque dentro de
estos países las disparidades de ingresos a menudo se mantuvieron grandes.
Además, los efectos en el cambio climático de las emisiones de gases de efecto
invernadero, los efectos medioambientales del volumen de desechos
domésticos e industriales, y otras externalidades producidas por el patrón de
crecimiento previsto en el primer encuadre ha sugerido que el modelo
regulador atornillado al modelo básico de la innovación es incapaz de hacer
frente a estas externalidades. No es solo la tasa de cambio tecnológico, sino su
dirección, que es intensiva en energía y materiales, y no lo suficientemente
inclusiva. Estas características no son fácilmente abarcadas en el primero y
segundo encuadre.
Encuadre 3: Cambio transformador
En las últimas décadas, la ciencia y la tecnología se han convertido en recursos
estratégicos para la industria y el gobierno. Invertir en ellos impulsaría el
crecimiento económico, incluso el crecimiento económico verde, y ayudaría a
reducir la desigualdad. Los beneficios de este crecimiento deben reinvertirse
en ciencia y tecnología. Si estos beneficios positivos suceden depende de la
intervención del estado, ya que los gobiernos deben garantizar que las
tecnologías limpias reciban una alta prioridad y que se deban tomar medidas
de distribución del ingreso más justas. Estimular la I+D y crear sistemas
nacionales de innovación podría ser un medio para obtener una ventaja
competitiva a corto y largo plazo si los gobiernos continúan invirtiendo en la
dirección correcta. Sin embargo, esto es solo así cuando suponemos que los
Estados-nación, a pesar de la globalización, tienen el poder de dirigir la ciencia
y la tecnología, están en posición de organizar la función de distribución de
una manera adecuada, y no son capturados y/o corrompidos por otros
intereses. Sin embargo, la erosión potencial del poder de las naciones-estado
no es el principal desafío. Un desafío más fundamental es la naturaleza del
proceso de innovación en sí mismo.
Las políticas de ciencia, tecnología e innovación a menudo se basan en el
supuesto de que la innovación es una fuerza para crear un mundo mejor.31 La
31
Las excepciones incluyen la seguridad militar, donde el objetivo operativo es establece mejor como evitar
los peores estados del mundo.
 30

idea es que el desarrollo de nuevas tecnologías generará resultados positivos

y que las externalidades restantes se pueden gestionar a través de la
regulación. Se reconoce que el desarrollo de la tecnología podría dar lugar a
algunos malos resultados a corto plazo, como el desempleo en sectores que
experimentan rápidos cambios técnicos, pero a largo plazo todos se
beneficiarán ya que se generarán nuevos puestos de trabajo de alta calidad.
Fue por esta razón que Schumpeter consideró el cambio técnico como un
proceso de destrucción creativa. Sin embargo, como Soete (2013) nos
recuerda, la innovación también puede llevar a una creación destructiva, que
beneficia a unos pocos a expensas de muchos, lo que lleva a trabajos de baja
calidad y crea más problemas de los que resuelve. Muchas tecnologías están
profundamente implicadas en un conjunto de problemas ambientales
persistentes. Contribuyen al actual paradigma de producción masiva y
consumo masivo de recursos intensivos, derrochadores y basados en
combustibles fósiles (Meadows, Randers y Meadows, 2004; Bardi, 2011;
Steffen et al., 2015).

El doble desafío social y ambiental para la ciencia, la tecnología y la política de

innovación está siendo reconocido por muchos gobiernos y otros actores.
Mediante iniciativas como Horizonte 2020, la UE espera que la innovación
aborde una serie de desafíos sociales bien elegidos y también ha adoptado la
noción de Investigación e Innovación Responsable (RRI) .32 La Declaración de
Lund 2015 prioriza explícitamente la formación de una nueva generación de
investigadores quién tendrá las habilidades para abordar grandes desafíos
sociales respaldados por una excelente base de investigación.33 También el
recién firmado acuerdo universal de cambio climático de París se ha fijado el
ambicioso objetivo de alcanzar cero emisiones netas de carbono en la segunda
mitad del siglo y las Naciones Unidas (2015) han formulado 17 Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), pidiendo una producción más ecológica, mayor
justicia social, una distribución más justa del bienestar, patrones de consumo
sostenibles y nuevas formas de producir crecimiento económico.

A pesar de este cambio de énfasis, muchas políticas de ciencia, tecnología e

innovación aún se basan en el modelo de innovación impulsado por la oferta
del siglo XX que considera la competencia entre naciones y el apoyo a la I+D y

32
European Commission, KI-31-12-921-EN-C
33
https://www.ukro.ac.uk/authoring/researcher/Documents/151215_lund_declaration.pdf
 31

los sistemas nacionales de innovación (Encuadres 1 y 2) como los principales

puntos de entrada para la formulación de políticas. Pensar de forma creativa
acerca de cómo la innovación podría abordar directamente los desafíos
ambientales, así como el problema adicional de los desafíos sociales rara vez
está presente. Incluso si las políticas comienzan a estar dirigidas a enfrentar
estos desafíos, como muchos gobiernos lo están haciendo actualmente, no
está claro cómo implementar tales políticas (ver Kuhlmann y Rip, 2014).

Está claro que, para cumplir con los desafíos económicos, ambientales y
sociales, los tres pilares del desarrollo sostenible, se necesitará un cambio
fundamental en los sistemas sociotécnicos para la alimentación, la energía, el
material, la movilidad, la asistencia sanitaria y la provisión de comunicación.
Por lo tanto, la política de innovación para el cambio transformador no debe
centrarse tanto en productos, procesos, empresas e I + D, sino en el logro de
transformaciones de sistemas amplios, ya que la optimización de los sistemas
existentes no será una respuesta suficiente (OCDE, 2015). La transformación
amplia de los sistemas requeridos podría denominarse Segunda Transición
Profunda (Schot, 2016; Schot y Kanger, 2016). La transición es profunda
porque implica cambiar un conjunto de direcciones profundamente integradas
compartidas entre varios sistemas sociotécnicos. Estas direcciones han llevado
a altos niveles de riqueza y bienestar en varios países, pero también han
dejado a muchas personas en el mundo en desarrollo atrás y actualmente
están contribuyendo también a una mayor desigualdad dentro de los países
ricos y altamente innovadores. También conducen a una mayor intensidad de
recursos, bloqueo de carbono y degradación ecológica severa. Estas
direcciones fueron creadas durante la Primera Transición Profunda a la
modernidad industrial. La magnitud de los cambios sociales y técnicos
requeridos para una Segunda Transición Profunda implica ingresar a una
nueva fase en la historia de la industrialización, el capitalismo industrial y tal
vez incluso la modernidad para que este tercer marco se afiance.

Las acciones necesarias para la transformación de todo el sistema se pueden

traducir en nuevas misiones públicas, sin embargo, esto no será suficiente.
Esto se debe a que la inversión pública por sí sola no generará la
transformación necesaria del sistema (Kuhlmann y Rip, 2014; Foray, Mowery
y Nelson, 2012). Las políticas orientadas a la misión pueden incluso ser
contraproducentes si las misiones no se formulan de manera abierta que
aliente la creatividad y la diversidad. La transformación de sistemas requiere
 32

un amplio proceso de cambio que le da al desarrollo de estos sistemas nuevas

direcciones dirigidas a abordar los desafíos sociales y ambientales. En este
marco, es importante considerar cómo combinar los instrumentos de empuje
y demanda de tecnología y considerar combinaciones de políticas en lugar de
instrumentos de política única para lograr la coordinación de las políticas a
través del gobierno (Kivimaa y Kern, 2016; Rogge y Reichardt, 2016).

Un trabajo más reciente de Mazzucato (2015; 2016) ha analizado las

implicaciones más amplias para las inversiones orientadas a la misión, no solo
para corregir las fallas del mercado o del sistema, sino también para dar forma
y crear mercados. Su trabajo se ha centrado en el posible uso del pensamiento
orientado a la misión de considerar los grandes problemas en torno a los
desafíos sociales, desde el cambio climático hasta el envejecimiento
(Mazzucato y Pérez, 2015; Mazzucato y Jacobs, 2016;). Partiendo de su trabajo
sobre el Estado Empresarial (2013), se centra en las dimensiones
organizacionales necesarias para que las organizaciones públicas orienten las
direcciones, evalúen el cambio dinámico que es muy difícil de capturar en el
análisis tradicional de costo-beneficio, y den la bienvenida a prueba y error en
un proceso abierto y evolutivo de cambio innovador. Para ello, se requieren
nuevas formas de asociación entre los actores públicos, privados y del tercer
sector que crean asociaciones más 'simbióticas', que pueden abordar los
desafíos juntos y compartir recompensas y riesgos. Cómo lograr que la
sociedad civil participe en este proceso, tanto al deliberar como al establecer
la "dirección" y al participar en las alianzas, es un desafío clave para esta
agenda.

Proporcionar nuevas direcciones para el cambio de los sistemas sociotécnicos

implica procesos de apertura de una amplia gama de opciones antes de cerrar
finalmente las opciones que se persiguen. La política de innovación
transformativa debe incluir adaptabilidad, reversibilidad, aprendizaje y
anticipar una mayor diversidad de opciones sin volcarse demasiado fácil y
rápidamente en argumentos "a favor" o "en contra" con respecto a opciones
específicas. Este enfoque de la política debería permitir la experimentación
con opciones más allá de los límites estrechos establecidos por los titulares.
Debe basarse en el asesoramiento científico desde una amplia gama de
perspectivas y debe nutrir oportunidades para que las partes interesadas
desafíen los puntos de vista dominantes. Dado que la política de innovación
necesariamente implica tensiones y desacuerdos y enfrenta concesiones
 33

difíciles entre los intereses de diferentes grupos, la gobernanza de la

innovación transformadora necesita involucrar procesos políticos que
proporcionen un medio para negociar estas dificultades sin perder de vista los
ideales democráticos para la transformación social (Stirling, 2008, 2009).

Fundamento/justificación de la intervención política

Mientras en los Encuadres 1 y 2 se asume que, a excepción de las
externalidades negativas, el proceso de innovación es compatible con el
bienestar y el progreso social, el Encuadre 3 plantea dudas sobre las
deficiencias de la ciencia, la tecnología y la innovación al abordar cuestiones
de sostenibilidad y pobreza o distribución inequitativa del ingreso. Estas
deficiencias se pueden ver como grandes externalidades que están sujetas a
regulación como en los Encuadres 1 y 2. Sin embargo, el Encuadre 3 alienta un
conjunto más profundo de preguntas sobre la compatibilidad de los actuales
sistemas socio-técnicos de provisión con los objetivos sociales y, en última
instancia, sobre la gobernanza de los procesos de innovación.
El fundamento para este tipo de política de innovación que se centra en el
cambio sociotécnico del sistema se basa en los Estudios de Ciencia y
Tecnología (STS) sobre la naturaleza contingente de las tecnologías. Algunos
estudiosos observan que las tecnologías son construidas por actores
poderosos en su cosmovisión y/o intereses (Winner, 1977; Noble, 1984;
Mirowski, 2002), y que las innovaciones alternativas ofrecen un mayor
potencial de inclusión social o patrones más equitativos de distribución del
ingreso a menudo carentes de patrocinio o agencia. Los académicos de STS, en
particular, son generalmente escépticos de que las inversiones en ciencia y
tecnología sean consistentes con los valores sociales y ambientales y de la
capacidad de alcanzar estos valores a través de la regulación del mercado o los
controles de precios. Para estos académicos, así como para muchos otros,
lograr estas alternativas requiere una política de ciencia y tecnología que abra
espacio para el aprendizaje social, el debate público, la deliberación y la
negociación (Rip, T.J. Misa y Schot, 1995; Schot, 2003). Una primera expresión
de este razonamiento señala que nuestro sistema sociotécnico es
fundamentalmente tóxico para el entorno natural y las perspectivas humanas
(Mumford, 1934, 1964) y que esto se debe en gran medida a la concentración
de poder en actores que están desconectados del mundo natural y las
 34

relaciones sociales ordinarias. Esto significa que un cambio transformativo

fundamental es requerido, uno que involucre la democratización del control
sobre la producción y difusión de la innovación y la creación de espacios de
negociación o nichos de mercado para tecnologías alternativas para
establecer, capturar imaginaciones y ganar electorados entre los actores que
de otro modo serían excluidos.

El enfoque central del tercer marco es el logro de un cambio sistémico

fundamental en interés de la sostenibilidad social, económica y ambiental.
Existe una variedad de tipos de políticas que pueden contribuir a este cambio
sistemático. El campo emergente de la investigación socio-técnica de
transición basada en la economía evolutiva y los ECT se centran en cómo lograr
un cambio transformador (Grin et al., 2010; Markard, Raven and Truffer,
2012). En este campo, se argumenta que se pueden lograr avances
sustanciales protegiendo y ampliando los espacios en los que se realiza la
experimentación social y tecnológica, lo que permite la aparición de
alternativas que, a su vez, reúnen a los electores y promueven su
implementación más amplia y, en última instancia, cambiar el sistema.
También puede ser necesario idear medios para alterar directamente los
sistemas establecidos debido a su monopolización de los recursos y la
dominación de las visiones de lo que es posible y deseable, y su resistencia
activa al cambio del sistema (Geels, 2014).

Encuadre 3: modelo de innovación y actores

El Enmarque 3 tiene como objetivo cambiar los sistemas que son
configuraciones sociotécnicas. Varios elementos, incluyendo habilidades,
infraestructuras, estructuras industriales, productos, regulaciones y políticas,
preferencias del usuario y factores culturales se entiende que co-evolucionan
juntos en un sistema sociotécnico. Los componentes de los sistemas tienden a
alinearse y reforzarse entre sí, lo que los hace difíciles de cambiar. La
innovación del sistema se refiere al cambio radical en todos los elementos de
la configuración y al proceso de desarrollo de la nueva configuración, lo mismo
que a su incrustación en la economía y la sociedad en general (para una visión
general, ver Rip y Kemp, 1998; Grin et al., 2010). La innovación del sistema
también involucra la innovación social, ya que el enfoque no está solo en los
componentes tecnológicos, sino en todos los componentes, incluidas las
preferencias del usuario, las políticas y la percepción del valor y la cultura por
los actores dentro del sistema. La innovación del sistema, en este contexto,
 35

implica nuevas tecnologías, pero también podría implicar la reutilización y la

reconstrucción de tecnologías antiguas, así como opciones de baja tecnología.
El sistema de innovación involucra a múltiples actores, incluidos los actores
innovadores de la sociedad civil, que desempeñan un papel crucial en la co-
construcción de nuevos sistemas (Oudshoorn y Pinch, 2003; Schot, 2016). Las
prácticas de innovación del sistema se han llevado a cabo a lo largo de la
historia de las políticas de los Encuadres 1 y 2, pero muchos de los actores y
componentes del sistema siempre han estado más allá del alcance del modelo
de innovación (centrado principalmente en justificaciones económicas) que
subyacen a estos enmarques (Steinmueller, 2010).

En el modelo de innovación que subyace en el Encuadre 3, no existe una única

mejor vía hacia la sostenibilidad, la equidad de ingresos y otros objetivos
socialmente deseables que esperan ser descubiertos. En cambio, el proceso de
innovación del sistema (que incorpora cambios tecnológicos y difusión o
asimilación) involucra a los actores en la negociación de vías alternativas, cada
una con el potencial de establecer una trayectoria para el cambio del sistema
(Stirling, 2009). En este enmarque, el modelo de innovación debe ser
experimental porque, al principio, no se sabe que vía sea apta para alcanzar
objetivos sociales o sea factible de aplicaciones a gran escala (Schot y Geels,
2008). Es solo a través de la acumulación de experiencia por parte de una
variedad de actores con diferentes motivaciones y prioridades que se puede
identificar un camino que sea adecuado para el propósito. El objetivo de la
experimentación es el cambio sistémico, informado por el escepticismo de que
los cambios marginales en los sistemas existentes probablemente sean
efectivos para cumplir los objetivos sociales.

Es importante destacar que el Encuadre 3 no es principalmente un modelo de

regulación de ciencia y tecnología. En cambio, se enfoca en la innovación como
un proceso de búsqueda, guiado por objetivos sociales y ambientales,
informados por la experiencia y el aprendizaje que acompaña a esa
experiencia, y una voluntad de revisar los arreglos existentes para eliminar la
rutinización de los existentes a fin de enfrentar los desafíos sociales. Una
afirmación subyacente del Encuadre 3 es que es probable que el proceso de
innovación sea efectivo para lograr estos objetivos si es inclusivo, experimental
y está dirigido a cambiar la dirección de los sistemas sociotécnicos. Esto se
aparta del enfoque del Encuadre 1 sobre inversión en I+D, y la ampliación de
los flujos de conocimiento útil en el que las interacciones entre el gobierno y
 36

la comunidad científica son centrales, con algo de atención adicional a

cuestiones de difusión. También se aleja del enfoque de sistema del Encuadre
2 que está dirigido a impulsar la capacidad de absorción y aprendizaje del
sistema de innovación mediante la construcción de redes de conocimiento
entre organizaciones de productores y usuarios, estimulando la alineación y
coordinación de estas organizaciones en un esfuerzo por producir cambios
tecnológicos y facilitar el emprendimiento, pero al servicio de los objetivos de
crecimiento, el empleo y la competitividad internacional.

Tanto los Encuadre 1 y 2 consideran los objetivos sociales y ambientales como

logrados a través del crecimiento económico y la posibilidad de redistribución
de los excedentes generados por mejoras de productividad y por la capacidad
de las élites tecnocráticas de regular las externalidades al servicio de los
objetivos sociales y ambientales. Por el contrario, el Encuadre 3 implica
deliberar y explorar estos objetivos sociales y ambientales y los valores
subyacentes e integrarlos en procesos de cambio sistémico. Los procesos de
deliberación dan lugar a compromisos comunes para la búsqueda de
soluciones efectivas a los desafíos sociales y ambientales y al reconocimiento
de que estas soluciones requieren experimentación y aprendizaje sobre
supuestos y valores subyacentes. El Encuadre 3 reconoce el hecho de que los
supuestos y valores se coproducen en estos procesos, son de carácter
emergente y se configuran y consolidan en el proceso de cambio del sistema.

Encuadre 3: Prácticas de política

Debido a la importancia de la búsqueda, la experimentación y el aprendizaje,
las prácticas de políticas en el Encuadre 3 implican encontrar medios para
facilitar y capacitar a quienes participan en estos procesos. El cambio
tecnológico siempre ha involucrado un proceso de búsqueda. Sin embargo, en
este marco es esencial reflexionar sobre las necesidades sociales y ambientales
y el proceso de búsqueda debe guiarse por mejoras en la anticipación de los
efectos colaterales y las consecuencias. Desarrollar procesos a través de los
cuales la anticipación sea factible es una prioridad para llevar a la práctica en
el Encuadre 3. En las prácticas desarrolladas en relación con las actividades de
prospectiva y las de los grupos de evaluación de tecnología, se ofrece cierta
orientación sobre los procesos que facilitan la anticipación. El enfoque de sus
esfuerzos a menudo se dirige a la aplicación comercial a gran escala destinada
a atrapar la próxima ola de oportunidades tecnológicas que puede abrir
nuevas posibilidades, como en la evaluación de la tecnología de la
 37

nanotecnología o la biotecnología. En el Encuadre 3, el objetivo de la

anticipación es identificar áreas de experimentación y, al hacerlo, examinar las
consecuencias que pueden producirse en términos de uso de energía y
materiales, los trabajos que probablemente se creen y los efectos sobre el
medio ambiente de la introducción de nuevos artefactos físicos o procesos de
información que pueden ser producidos. La deliberación anticipada no tiene
como objetivo producir planos, sino generar múltiples posibilidades y diversos
caminos. Su objetivo es sostener un proceso de búsqueda y aprendizaje
colectivo en lugar de una evaluación a corto plazo basada en criterios
estrechos y toma de decisiones de tipo sí/no.

La anticipación es por naturaleza especulativa. Si bien puede proporcionar una

amplia gama de posibilidades, no puede prever los detalles que salen a la luz
solo a través de la experimentación y el aprendizaje. Por lo tanto, aunque
esencial, la anticipación se debe unir a la experimentación dentro de un rango
de posibilidades sugeridas por ejercicios de anticipación. ¿Es mejor reciclar
que reparar y actualizar? ¿Qué prácticas agrícolas resultarán viables como
alternativas a la dependencia actual de los combustibles fósiles para energía,
fertilizantes, transporte y procesamiento? ¿Qué prácticas serán más efectivas
para lograr edificios e infraestructuras sin emisiones de carbono? Estas
preguntas solo pueden responderse a través de la experimentación a una
escala muy superior a la del laboratorio de I+D. Llama a la sociedad a la
experimentación. Solo a través de la práctica real se generan experiencia y
aprendizaje profundos y se pueden identificar y remediar las ventajas y
desventajas de una determinada vía de innovación mediante revisión o
eligiendo una vía de desarrollo diferente. El aprendizaje profundo ocurre
colectivamente y permite cambios en los marcos y supuestos cognitivos y es
similar al aprendizaje de segundo orden (Schot y Geels, 2008). La
experimentación social debe incluir innovación de base con las comunidades y
la sociedad civil (Smith y Seyfang, 2013). El Encuadre 3 prevé que crecerá y
nutrirá nuevas vías y, en el proceso, desafiará a las empresas y organismos
gubernamentales que están alineados con ellos (los actores del régimen) a
preservar la trayectoria existente. Implica luchas políticas en torno a la nueva
meta de la sostenibilidad y exige que las empresas predominantes atraviesen
un proceso de reorientación estratégica (Geels y Penna, 2015). El papel de los
actores intermediarios para abogar por nichos competitivos, nuevas visiones y
políticas es crucial (Kivimaa, 2014), como lo es la construcción de redes que
 38

abarcan actores tanto del nicho como del régimen dominante (Díaz,
Darnhofer, Darrot et al., 2013).

La necesidad de anticipación, experimentación, aprendizaje y la formación de

redes de conexión y alianzas sugiere nuevos arreglos institucionales y
estructuras de gobierno que afectan a los gobiernos, los mercados y la
sociedad civil. También sugiere involucrar finanzas públicas y privadas y nuevas
formas de compartir y apropiar las ganancias en el conocimiento de estas
actividades. Además de estos nuevos arreglos institucionales, se necesitan
formas de conectar mejor a las instituciones existentes para lograr la
coordinación y registrar y aprender de los procesos de anticipación y
aprendizaje. Esto requerirá nuevos conjuntos de habilidades para unir las
ciencias sociales y la ciencia, tecnología, ingeniería y matemática (STEM)
campos que recientemente han sido una prioridad en muchos países que
buscan responder a los imperativos de la competencia internacional y el
crecimiento económico a través del aumento de la productividad. Cuando los
objetivos establecidos para los sistemas sociotécnicos reflejan una gama de
necesidades sociales y ambientales e ideas más inclusivas sobre el bienestar
social, tender un puente entre lo que es posible y lo deseable requerirá que
los individuos tengan la capacidad de unir los ámbitos sociales, científicos y
tecnológicos. Esto implica una reorientación de la política educativa y, en
última instancia, una pedagogía coherente con la transición deseada hacia
resultados más sostenibles.

Encuadre 3: Alternativas o Contra Enmarques

Una de las principales alternativas o contra encuadre al Encuadre 3 es que es
posible abordar los desafíos sociales y ambientales mediante la
implementación de soluciones intensivas en capital (por ejemplo, producción
de energía centralizada con grandes parques eólicos y solares, uso ampliado
de energía nuclear y mayor desarrollo de una cadena de valor global de
productos de desecho, geoingeniería) y tecnologías que pretenden mitigar a
posteriori los impactos del desarrollo intensivo de carbono (p. ej., captura y
almacenamiento de carbono). En esta alternativa, los actores se enfocan en la
agenda de crecimiento económico, mientras que las consecuencias
distributivas (costos sociales y ecológicos) son de importancia secundaria. A lo
largo de este camino existe el peligro de que lo social, político y ecológico
conduzca al estancamiento económico, aumentos en la igualdad social, guerra
por los recursos, aumentos en la ocurrencia de desastres naturales y más
 39

migración forzada. Para que este contramarco logre sus objetivos, deberían
existir fuerzas poderosas para prevenir y mitigar los desastres y conflictos,
compensar los excesos sociales y sustentar la legitimidad del sistema para
evitar resultados potencialmente catastróficos. Dados los altos costos
ecológicos y sociales que deberían ser absorbidos, este encuadre implica
construir una nueva relación entre el estado, el mercado y la sociedad civil, y
muy probablemente, nuevas formas de acción estatal proactiva y
emprendedora a nivel nacional, así como con niveles de la ciudad, fuertes
relaciones entre el estado y las empresas, y nuevas estructuras
supranacionales tecnocráticas que garanticen la coordinación global. Esto
parece poco probable en vista de la dificultad para lograr tales cambios en
respuesta a los desafíos sociales y económicos recientes.

Conclusión
El enfoque central del tercer marco es el logro de un cambio sistémico
fundamental en interés de la sostenibilidad social, económica y ambiental.
Existe una variedad de tipos de políticas que pueden contribuir a este cambio
sistemático. El campo emergente de investigación de la transición socio-
técnica basada en la economía evolutiva y los STS se centran en cómo lograr
un cambio transformador (Grin et al., 2010; Markard, Raven and Truffer,
2012). En este campo, se argumenta que se pueden lograr avances
sustanciales protegiendo y ampliando los espacios en los que se realiza la
experimentación social y tecnológica, lo que permite la aparición de
alternativas que, a su vez, reúnen a los electores y promueven su
implementación más amplia y, en última instancia, el cambio de sistema.
También puede ser necesario idear medios para alterar directamente los
sistemas establecidos debido a su monopolización de los recursos y la
dominación de las visiones de lo que es posible y deseable, y su resistencia
activa al cambio del sistema (Geels, 2014).
El primer marco describió la política de innovación como la provisión de
incentivos para que el mercado produzca niveles social y económicamente
deseados de conocimiento científico (I+D). Esto se implementa principalmente
mediante subsidios y medidas para mejorar la apropiabilidad de la innovación
 40

a través de la protección de la propiedad intelectual. La prospectiva se

desarrolló para identificar las áreas que necesitan apoyo y se han establecido
diversas formas de evaluación de la tecnología para examinar las
externalidades negativas y proteger a la sociedad cuando los impactos se
convierten en un problema. La regulación es entonces una opción que puede
implementarse. Este marco identifica el elemento más importante de la
innovación como el proceso de descubrimiento (invención) y el modelo lineal
en el que la tecnología se considera como la aplicación privilegiada del
conocimiento científico. El modelo lineal privilegia el descubrimiento sobre la
aplicación en parte porque se supone que las recompensas de la aplicación se
capturan a través de un sistema de mercado que funciona adecuadamente.
Solo en el caso de una falla del mercado, se requiere la acción del gobierno.
El segundo marco tiene como objetivo hacer un mejor uso de la producción de
conocimiento, apoyar la comercialización y cerrar la brecha entre el
descubrimiento y la aplicación. Este marco hace que las diversas formas de
aprendizaje sean centrales, incluido el aprendizaje mediante el uso, la
producción y la interacción, los vínculos entre varios actores, la capacidad de
absorción y la formación de capacidades firmes, y espíritu empresarial. La
razón para la intervención de políticas es la falla del sistema: la incapacidad de
aprovechar al máximo lo que está disponible debido a la falta o al mal
funcionamiento de los enlaces en el sistema de innovación. La política de
innovación se centra, por ejemplo, en la transferencia de tecnología, la
construcción de plataformas tecnológicas y clúster tecnológicos para estimular
la interacción y la formación de capital humano. En este modelo de previsión,
la evaluación y regulación de la tecnología son complementos de la actividad
central de promoción de la innovación en el supuesto de que cualquier
innovación debe fomentarse, ya que la innovación se considera el motor para
producir crecimiento económico y competitividad.
Un tercer marco para la política de innovación, el cambio transformador, toma
como punto de partida que los impactos negativos o las externalidades de la
innovación pueden ser mayores que las contribuciones positivas. Este marco
se centra en la movilización del proceso de innovación para abordar una
amplia gama de desafíos sociales, incluida la desigualdad, el desempleo y el
cambio climático. Hace hincapié en las políticas para dirigir los sistemas
 41

sociotécnicos en direcciones socialmente deseables e integrar los procesos de

cambio en la sociedad. Implica la exploración del cambio del sistema
sociotécnico que implica una transformación estructural en los acuerdos de
gobernanza entre el estado, el mercado, la sociedad civil y la ciencia, junto con
la experimentación y el aprendizaje social, la investigación responsable y la
innovación y un papel constructivo de previsión orientado a la pronta
formación de los procesos de innovación sobre una base continuada. La
política de innovación para el cambio transformador tiene como objetivos:
Ampliar el concepto de innovación más allá de su enfoque tradicional
en la invención para incluir la innovación y los impactos derivados de la
incorporación de la innovación en la sociedad: pensar mucho más allá
del apoyo a la I+D y la priorización de vías de investigación específicas.
La política de innovación debe respaldar el constante "retoque" y la
reelaboración de los sistemas sociotécnicos, así como el desarrollo de
nuevos servicios y modelos organizativos para hacer frente a los
desafíos sociales y económicos. La formación e implementación de
políticas necesariamente involucra a una amplia gama de actores, desde
empresas y otras instituciones productoras de conocimiento hasta
usuarios, ONG y gobiernos.
Proporcionar dirección a la innovación. En el marco 3, la política de
innovación no trata de establecer prioridades, sino de mejorar el
proceso de apertura a una amplia gama de opciones y prestar mayor
atención a la lógica de las opciones de cierre. La política de innovación
debería permitir el aprendizaje profundo, los desafíos a los puntos de
vista dominantes y fomentar una mayor diversidad de opciones. Debería
permitir la experimentación con opciones más allá de las emergentes
dentro de los estrechos límites establecidos por las instituciones
establecidas, públicas y privadas. Debe basarse en el asesoramiento
científico desde una amplia gama de perspectivas que necesariamente
implica conflictos y luchas políticas, ya que implica la evaluación de las
concesiones entre las opciones favorecidas por diferentes grupos.
Implica garantizar que los acuerdos de gobernanza sean compatibles
con estos objetivos.
 42

Una última nota: los Encuadres 1 y 2 surgieron y se desarrollaron

principalmente en los EE. UU y Europa, y han sido criticados desde una
perspectiva de desarrollo. Ambos marcos asumen que los países en desarrollo
necesitan ponerse al día y que la política de ciencia, tecnología e innovación es
una herramienta para este proceso. El Marco 3 no asume que las innovaciones
y el cambio del sistema sociotécnico necesariamente vendrán del Norte Global
o que otros países necesitan ponerse al día con esas innovaciones. Por el
contrario, la suposición es que tanto el Norte Global como el Sur Global deben
estar en condiciones de contribuir a un cambio transformador y que el
aprendizaje mutuo puede ser beneficioso. En este marco, está claro que son
posibles diversas vías y que la generación local y la adaptación dentro de un
proceso complejo de transformación del sistema deberían adoptarse.

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