Burocracias Estatales PDF

Burocracias estatales
Problemas, enfoques y estudios de caso

en la Argentina (entre fines del siglo XIX y XX)
Burocracias estatales
Problemas, enfoques y estudios de caso
en la Argentina (entre fines del siglo XIX y XX)
María Silvia Di Liscia y Germán Soprano

editores
Rosario, 2017
Burocracias estatales : problemas, enfoques y estudios de caso en la Argentina : entre fines del siglo
XIX y XX / María Silvia Di Liscia ... [et al.] ; compilado por María Silvia Di Liscia ; Germán Soprano. - 1a
ed . - Rosario : Prohistoria Ediciones, 2017.
222 p. ; 23 x 16 cm.
ISBN 978-987-3864-56-8
1. Historia. 2. Historia Argentina. 3. Historia Social. I. Di Liscia, María Silvia II. Di Liscia, María Silvia,
comp. III. Soprano, Germán, comp.
CDD 306.09
Composición y diseño: Georgina Guissani

Edición: Prohistoria Ediciones
Diseño de Tapa: mbdiseño
Ilustración de Tapa: “Animal habitado”, de Roberto Garro.
Este libro recibió evaluación académica y su publicación ha sido recomendada por reconocidos
especialistas que asesoran a esta editorial en la selección de los materiales.
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HECHO EL DEPÓSITO QUE MARCA LA LEY 11723
© María Silvia Di Liscia y Germán Soprano

© de esta edición:
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Email: prohistoriaediciones@gmail.com
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Este libro se terminó de imprimir en ART Talleres Gráficos, Rosario, Argentina, en el mes de mayo de
2017.
Impreso en la Argentina
ISBN 978-987-3864-56-8
Índice
Entre espacios grises y aristas brillantes: la categoría burocracia estatal

y el estudio de los sistemas de administración pública en la Argentina
María Silvia Di Liscia y Germán Soprano ................................................................ 09
Inmigración, salud y burocracia. Casos y perspectivas de análisis (1876-1920)

María Silvia Di Liscia ............................................................................................... 43
Administrar La Pampa: normativas, oficinas y personal

de las agencias estatales (1884-1955)
Stella M. Cornelis ..................................................................................................... 61
La Comisión de Control de Cambios. Burocracia y “economía dirigida”

Virginia Persello ....................................................................................................... 99
Maestros e inspectores en los Territorios Nacionales.

Una burocracia sin escritorios (1900-1950)
María José Billorou ................................................................................................ 119
La formación en Salud Pública como vehículo de profesionalización

de la burocracia sanitaria argentina del siglo XX
Carolina Biernat y Karina Ramacciotti .................................................................. 137
Ciencia, profesión académica y burocracia en el Estado liberal.

La genética vegetal y la gestión de la agricultura
Osvaldo Graciano ................................................................................................... 163
Los generales del Ejército Argentino como alta burocracia del Estado nacional
durante la transición democrática
Germán Soprano ..................................................................................................... 187
Los autores y las autoras ......................................................................................... 219

Entre espacios grises y aristas brillantes:
la categoría burocracia estatal y el estudio de los
sistemas de administración pública en la Argentina
María Silvia Di Liscia

Germán Soprano
E
Introducción
n algún momento de nuestras vidas, seguramente nos hemos sentido como K,
el personaje de Franz Kafka, que busca ingresar al Castillo y se ve impedido
por alcaldes e inspectores; cartas, documentos y hasta comunicaciones telefó-
nicas que, circunstancialmente, restringen y cuestionan todo su accionar a través de
contradictorias órdenes y resoluciones. O, tal como en la Isla Desierta, la magistral
teatralización de Roberto Arlt de la rutina de una oficina, hemos participado directa o
indirectamente en el espectáculo de un microespacio de poder y, a la vez, de aliena-
ción a través de acciones sencillas –sellar, escribir a máquina– cuya repetición lleva
a la locura. Y también, a través de una novela escrita como un informe, pudimos re-
conocer la irónica y jocosa crítica a la organización minuciosa a través de un sistema
para suministrar prostitutas higiénicamente controladas al ejército peruano, elección
de Mario Vargas Llosa en Pantaleón y las Visitadoras.
Sobre estas reflexiones literarias, que nos ayudan desde otros puntos de vista a
focalizar nuestra mirada, queremos llamar la atención; en realidad, explicar cómo la
supuesta racionalidad de la burocracia, su limpieza técnica absoluta y sus jerarquías
impermeables, pueden ser, sin embargo, disfraces de la coacción, debilidad y hasta
total inacción y de una moderna esclavitud técnica, diferente y a la vez, curiosamente,
hermana de la fábrica. Pero también porque las prácticas y el quehacer burocrático
reflejan la capacidad de la organización de los grupos y sectores, y son la forma de
expresión y comunicación de la política, la materialización de las normas jurídicas y
la corporización de las estructuras de limitación del poder absoluto, de una autoridad
pasible de resolverlo y saberlo todo; así, revisar la gris aridez del significado de las
normas y de su funcionamiento (en su repetición y rutina, incluso), destacando los
posibles caminos y la riqueza de este abordaje.
A pesar de su evidente relevancia, los historiadores se han preocupado muy
poco por estos aspectos; considerando que se trata de problemas que deben resolver
politólogos, sociólogos, economistas y filósofos dedicados a estudiar la formación
del Estado y las condiciones de aparición de determinados grupos. La aridez de la
10 Burocracias estatales
organización burocrática y de sus modificaciones aparecería como la batalla a luchar

desde otras ciencias sociales, a quienes se supone capacitadas de manera más formal
y específica en uno de los elementos centrales: la complejidad social y política.
Existe una abigarrada y consistente propuesta de teorías al respecto que involu-
cran el caso de Argentina, sobre todo a través de los trabajos de Guillermo O’Donnell
y de Oscar Oszlak. Bohoslavsky y Soprano1 apuntaban a estas preguntas, desde el
lado de los actores: un Estado, con rostro humano, significaba volver la mirada a
ese Jano que singularizaba tales aspectos, que los anclaba a un pasado concreto y a
un fenómeno particular, superador de una estructura desmaterializada. Los “casos”,
alimentos de los historiadores en busca de lo particular, son también su ruina si no
es posible utilizarlos más allá del registro de su anomalía: es la descripción fenome-
nológica y la profundidad del análisis lo que dará las pistas sobre sus posibilidades
de ampliación, el peso circunstancial dentro de un proceso mayor y de largo aliento.
Para un abordaje por partes de este fenómeno de profunda complejidad, esta
introducción se organiza en primer lugar presentando un análisis de diferentes defi-
niciones y caracterizaciones de la burocracia estatal, abrevando de los aportes de la
teoría social y las actualizaciones hechas desde distintas disciplinas sociales –historia,
sociología, antropología, ciencia política. No se busca con ello encontrar un concepto
universalmente válido, sino, más bien, siguiendo una inspiración weberiana, procu-
ramos reconocer qué problemas y atributos sociales permiten comprender el recurso
instrumental de dicha categoría.
En segundo lugar, se efectua un recorrido por interpretaciones acerca de la histo-
ria de los sistemas de administración pública, fundamentalmente, de aquellos países
que han constituido una referencia para los analistas académicos del fenómeno, y han
sido fuente de inspiración o modelos interpelados, reproducidos y/o readecuados en
ciertos contextos históricos por actores sociales que diseñaron o encarnaron los cuer-
pos de la burocracia estatal en la Argentina.
En tercer lugar, se recupera la historiografía más significativa sobre la burocracia
en Argentina, donde se desbrozan los caminos, a partir de las teorías y sus desarrollos
empíricos, y se destacan las posibilidades futuras de su uso en una comprensión más
profunda de los actores, instituciones y sus prácticas.
Finalmente, se amplía la propuesta general del texto con los aportes académicos
singulares que esperamos sean el inicio de nuevas reflexiones aún más fructíferas
sobre un ámbito de investigación en el que resta aún mucho por avanzar.
1 BOHOSLAVSKY, Ernesto y SOPRANO, Germán –editores– Un Estado con rostro humano.

Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 hasta la actualidad), Prometeo,
Buenos Aires, 2010.
Entre espacios grises y aristas brillantes 11
La burocracia estatal en la teoría social

En el Diccionario de Política editado por Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gian-
franco Pasquino, la definición de “burocracia” estuvo a cargo de Pier Paolo Giglioli,
quien sostuvo que el término fue empleado por primera vez por el economista fisiocrá-
tico Vincent de Gournay en Francia de mediados del siglo XVIII para cuestionar “el
poder del cuerpo de funcionarios y empleados de la administración estatal constituido
para tareas especializadas bajo la monarquía absoluta y dependiente del soberano”.2
De modo que la categoría estuvo marcada desde sus orígenes por un contenido nega-
tivo, el cual se reprodujo en el siglo XIX en sus definiciones de sentido común y en
las de diversos diccionarios publicados en la época. Otro significado decimonónico
de “burocracia” –igualmente negativo– fue el utilizado por Karl Marx y algunos de
sus herederos (entre otros Robert Michels, Rosa de Luxemburg y Leon Trotsky) para
criticar el carácter antidemocrático de los aparatos de partido y estatales.3 En el siglo
XIX, no obstante, se desarrolló una acepción técnica positivamente connotada del
mismo, invocada en estudios jurídicos y por la teoría y práctica de la administración
pública prusiana sobre el bureausystem, para referir a la “organización de tareas, a la
atribución de esferas de competencia bien delimitadas y a los criterios de admisión y
carrera”.4 La concepción de Max Weber sobre la burocracia como una manifestación
de la dominación legal-racional es tributaria de esta última perspectiva, si bien como
veremos, el sociólogo alemán apreciaba de un modo crítico la tendencia a la creciente
burocratización de las esferas de la vida social en la modernidad.5
Ahora bien, considerando estas tres definiciones como punto de partida, revisare-
mos a continuación algunas ideas básicas formuladas por Karl Marx, Emile Durkheim
y Max Weber a propósito de las burocracias estatales, dado que estos autores han sido
decisivos en la orientación de las interpretaciones y en el desarrollo de investiga-
ciones empíricas de las ciencias sociales contemporáneas centradas en esa categoría
analítica.
Las concepciones acerca del Estado en Karl Marx suscitan interpretaciones di-
versas entre sus herederos e intérpretes. Unas se centran en la perspectiva desarrollada
2 GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia”, en BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola y PASQUINO,

Gianfranco –editores– Diccionario de política, Siglo XXI, México, 2000, p. 165.
3 GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., p. 165.
4 GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., p. 165. Una revisión por los sentidos atribuidos a la
voz “burocracia” en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española permite
reconocer dos que corresponden al sentido técnico positivamente valorado del término y otras dos a sus
connotaciones negativas o críticas: “Del francés bureaucratie y, a su vez, este de bureau ‘oficina,
escritorio’ y -cratie ‘cracia’. Sus acepciones son: 1) f. Organización regulada por normas que
establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos que le son propios; 2) f.
Conjunto de servidores propios; 3) f. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos
públicos; 4) f. Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades”.
http://dle.rae.es/?id=6Jix9ml [consulta en línea: 10 de diciembre de 2016].
5 RABOTNIKOFF, Nora Max Weber: desencanto, política y democracia, Universidad Nacional
Autónoma de México, México, 1989.
en el Prólogo a la contribución a la crítica de la economía política de 1859 a partir

de la representación de la determinación de la “base” económica sobre la “super-
estructura” jurídica, política e ideológica.6 Otras que la entienden como una mera
derivación de la forma mercancía –según algunos de los planes de obra de El capi-
tal– o como un “comité de administración de negocios” de la burguesía –conforme
a El manifiesto comunista escrito en coautoría con Friedrich Engels.7 Y aquellas que
se desprenden del Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte en las que se reconoce al
Estado como una condensación de determinadas correlaciones en las relaciones de
clases sociales o, también, como expresión de la dominación del capital en general
cuando ninguna clase social consigue imponerse definitivamente sobre las otras en la
figura del “bonapartismo”.8 En estas concepciones, los administradores del Estado
en cualquiera de sus jerarquías –esos actores sociales que se podrían reconocer como
burocracias estatales– no adquieren en la obra de Marx una delimitación y compren-
sión sociológica específica, toda vez que constituirían un colectivo social determinado
por su inscripción en la superestructura, reducido a la forma social o a la lógica del
capital, o manifestándose como un mero instrumento de la dominación burguesa o de
otras clases dominantes. Ello no implica, como veremos un poco más adelante, que en
los ulteriores derroteros de la teoría marxista las burocracias estatales no hayan sido
objeto de consideración en profundidad.9
Para Durkheim, el Estado es concebido en algunas de sus obras como una insti-
tución cuya incidencia sobre los individuos es socialmente lejana, de allí la relevancia
atribuida a las corporaciones socio-profesionales en La división del trabajo social y
en las conclusiones de El suicidio. Estudio de sociología.10 En otras obras del soció-
logo francés el Estado es un órgano de carácter reflexivo, que promueve el interés
general y que, en consecuencia, resulta clave en la construcción del orden moral que
cohesiona la sociedad y determina la conformación de las subjetividades de los indi-
viduos –según consta en el artículo El Estado o en sus libros La educación moral y
6 MARX, Karl “Prólogo a la contribución a la crítica de la economía política”, en MARX, Karl

Introducción general a la crítica de la economía política (1857), Cuadernos de Pasado y Presente /
Siglo XXI Editores, México, 1985 [1859], pp. 65-69.
7 MARX, Karl El capital. Crítica de la economía política, Siglo XXI Editores, México, 1994 [Primera
edición del Tomo 1, 2 y 3 de 1867, 1885 y 1894, respectivamente]. MARX, Karl y ENGELS, Friedrich
Manifiesto comunista, Crítica, Barcelona, 1998 [1848].
8 MARX, Karl “El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte”, en TARCUS, Horacio –selección e
introducción– Antología Karl Marx, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2015 [1852], pp. 149-246.
9 Para una revisión de los sentidos y usos de esta categoría en la tradición marxista comprendiendo su
aplicación tanto para las sociedades capitalistas como las del denominado socialismo real: KAMENKA,
Eugene; BROWN, Robert; KRYGIER, Martin y ERH-SOON, Alice La burocracia. Trayectoria de un
concepto, FCE, México, 1981. También: PELAYO, Manuel García Burocracia y tecnocracia, Alianza,
Madrid, 1974.
10 DURKHEIM, Emile “El Estado”, en DURKHEIM, Emile El Estado y otros ensayos, Eudeba, Buenos
Aires, 2012 [1900-1905]; La división del trabajo social, Barcelona, Planeta-Agostini, 1985 [1893]; El
suicidio. Estudio de sociología, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1987 [1897].
Lecciones de sociología.11 En ambas concepciones, las burocracias públicas no son

explícitamente consideradas como objeto de su atención. No obstante, creemos que
una sociología política o del Estado de inspiración durkheimniana bien podría servirse
de sus interpretaciones sobre las corporaciones y los grupos socio-profesionales para
investigar empíricamente acerca de las configuraciones de diferentes segmentos o
corporaciones de la burocracia estatal.12
Max Weber ha sido sin dudas el autor clásico cuya contribución más ha influido
en la delimitación e identificación del concepto de burocracia y, en particular, el de
burocracia en el Estado moderno. Sus análisis han incidido definitivamente en el de-
sarrollo de la teoría social clásica y contemporánea sobre la administración pública y
las burocracias.
Como forma social la burocracia es el tipo más puro de la dominación legal, con
la cual se identifica toda la historia del desarrollo del Estado moderno. La autoridad
burocrática se ejerce mediante leyes u ordenamientos administrativos, mediante el
principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados normativamente
y esa autoridad ordena la alternancia de los deberes, de manera estable y delimitada.
Las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura gobernada buro-
cráticamente se reparten de manera estable como deberes oficiales. El cumplimiento
normal y continuado de esos deberes, así como el ejercicio de los derechos correspon-
dientes, es asegurado por un sistema de normas; solo pueden prestar servicios aquellas
personas que, según reglas generales, están calificadas para ello. Finalmente, la admi-
nistración del cargo se funda en documentos escritos (“archivos”) que se conservan en
forma original o como proyectos.13
De modo que el concepto típico-ideal de burocracia moderna refiere a formas
de dominación legal-racional donde las personas orientan sus acciones sociales: a)
respondiendo exclusivamente a los deberes objetivos que impone su cargo; b) según
11 DURKHEIM, Emile “El Estado”, cit., pp. 59-64; La educación moral, México, Colofón, 1991 [1902];
Lecciones de sociología. Física de las costumbres y del derecho, Schapire, Buenos Aires, 1966
[1912]. No son frecuentes los estudios que comprenden el análisis de la política y el Estado en la
obra de Durkheim; seguimos a modo de orientación los trabajos de: LACROIX, Bernard Durkheim
y lo político, FCE, México, 1984; INDA, Graciela “La sociología política de Émile Durkheim: la
centralidad del problema del Estado en sus reflexiones del período 1883-1885”, en Andamios, Vol. 4,
núm. 8, 2008, pp. 135-168; INDA, Graciela “La interrogante política en Émile Durkheim. El abordaje
del Estado moderno en la última fase de su producción”, en Sociológica, Año 23, núm. 67, mayo-
agosto de 2008, pp. 109-148.SIDICARO, Ricardo “La sociología política de Durkheim”, en PostData,
núm. 15, octubre 2010, pp. 131-158; DE OLIVEIRA, Márcio “O Estado em Durkheim: elementos
para um debate sobre sua sociologia política”, en Revista de Sociologia e Política, Vol. 18, núm. 37,
outubro de 2010, pp. 125-135; NOCERA, Pablo “De la autoridad de la razón a la razón de la autoridad.
Durkheim y la encrucijada de la política entre la ciencia y la religión”, en DURKHEIM, Emile El
Estado y otros ensayos, cit., pp. 7-56.
12 Véase al respecto: FREDERIC, Sabina; GRACIANO, Osvaldo y SOPRANO, Germán –editores– El
Estado argentino y las profesiones liberales, académicas y armadas, Prohistoria, Rosario, 2010.
13 WEBER, Max Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva, FCE, Buenos Aires, 1992
[1922], pp. 707-716.
una jerarquía y competencias rigurosamente fijadas; c) en virtud de un contrato esta-

blecido por libre elección y sobre la base de calificaciones profesionales certificadas
que fundamentan su nombramiento; d) ejerciendo el cargo como única o principal
profesión, con retribución en dinero con sueldos fijos (en relación con su rango je-
rárquico, responsabilidad en el cargo y decoro estamental) y derecho a pensión; e)
desarrollando una carrera con perspectivas de ascensos por tiempo y/o por servicios
y de acuerdo con el juicio de sus superiores; f) trabajando en completa separación de
los medios administrativos y sin apropiación del cargo y delimitando esferas sociales
diferenciadas entre lo público y lo privado; g) sometidos a una estricta disciplina y
vigilancia administrativa.14
Ahora bien, resulta conveniente tener en cuenta –al menos– tres observaciones
en relación con Weber. En primer lugar, el concepto weberiano de burocracia –como
otros conceptos– es un tipo-ideal cuya valor heurístico no pretende guardar estric-
ta correspondencia empírica con un fenómeno histórico concreto, sino seleccionar y
destacar –a modo de hipótesis– ciertos atributos sociales que enfatizan una particular
adecuación racional entre medios y fines.15 En segundo lugar, la burocracia es una ca-
tegoría que define unos sujetos sociales cuya existencia social no se reduce a la esfera
estatal ni al Estado contemporáneo, pues el sociólogo alemán asocia su existencia con
la tendencia a la burocratización de las esferas de la vida social en la modernidad.16
Por último, los atributos sociales de esa categoría reconocen correspondencias entre
sus configuraciones reconocibles en los procesos de desarrollo de las formas de racio-
nalización con arreglo a fines o legal-racional en el moderno capitalismo y sus exis-
tencias en el Estado capitalista.17 Como sostiene Pier Paolo Giglioli, estos atributos
14 WEBER, Max Economía y sociedad…, cit. Primera parte: capítulo I “Conceptos sociológicos
fundamentales”, pp. 5-45; capítulo III “Tipos de dominación”, pp. 170-241. Segunda parte: capítulo
IX “Sociología de la dominación. III. Esencia, supuestos y desarrollo de la dominación burocrática”,
pp. 716-752; capítulo IX “Sociología de la dominación. IX La institución estatal racional y los partidos
políticos y parlamentos modernos (Sociología del Estado). 3. La empresa estatal de dominio como
administración. Dirección política y burocracia”, pp. 1.060-1.075.
15 ROSSI, Pietro “Introducción”, en WEBER, Max Ensayos sobre metodología sociológica, Amorrortu,
Buenos Aires, 1993 [1958], pp. 9-37. También: BARENSTEIN, Jorge El análisis de la burocracia
estatal desde la perspectiva weberiana, Cide, México, 1981.
16 La creciente burocratización de las esferas sociales en la modernidad acarraría dos potenciales. Por
un lado, la afirmación del dominio legal-burocrático pude dar lugar a la conformación de una casta
privilegiada que invoca principios de legitimidad meritocrática, estableciendo así un conflicto con
el principio de legitimidad democrática fundado en la igualdad de los ciudadanos. Y, por otro lado,
un conflicto entre el poder burocrático y el liderazgo político, toda vez que este último –que es quien
idealmente dispone de la legitimidad política– no puede prescindir del primero en la administración
compleja de los asuntos del Estado moderno y, en consecuencia, acabaría otorgando a las burocracias
un poder que excede con mucho el desempeño de meras funciones instrumentales establecidas por
decisores políticos. GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., p. 168.
17 Los sentidos y usos de la categoría analítica burocracia según Weber no solo pueden reconocerse en
Economía y sociedad, sino en los escritos reunidos en Historia económica general y en Sociología de
la religión, en los que da cuenta de la historicidad específica de la burocracia en la génesis y desarrollo
sociales son los que definen a la burocracia moderna, esto es, un tipo histórico cuya
existencia requiere del desarrollo de una racionalidad legal, una economía monetaria
y la expansión cualitativa y cuantitativa de las tareas administrativas. En aquellas
sociedades y formas de concentración del poder político en la que estas condiciones
históricas no se dan, pueden igualmente poseer burocracias, pero con características
distintas de la moderna (por ejemplo menciona los casos de las burocracias en el anti-
guo Egipto, China y en los imperios de Roma y Bizancio).18
Una vez presentadas estas ideas básicas de los clásicos de la teoría social a
propósito del Estado y sus burocracias, veamos algunas de sus actualizaciones
contemporáneas.
En la segunda posguerra, dentro de la tradición marxista, Nicos Poulantzas y
Ralph Miliband ofrecieron interpretaciones en controversia, pero también solidarias,
sobre las burocracias estatales en los Estados capitalistas modernos. En el caso del
primero las burocracias se reconocen como un mero instrumento de dominación del
Estado capitalista y de la burguesía sobre la clase obrera –véase su clásico Poder po-
lítico y clases sociales en el Estado capitalista.19 En algunos de sus trabajos escritos
poco antes de su muerte a fines de la década de 1970 –como Estado, poder y socia-
lismo– esa perspectiva adquiere algunos matices reconociendo a ese Estado como
uno en el cual se expresan ciertas condensaciones o correlaciones de fuerza de clases
sociales, pero siempre bajo el presupuesto de que se obra en beneficio de los intereses
del capital.20 Por su parte, Miliband sin cuestionar esa premisa, en El Estado en la
sociedad capitalista reconocía posiblemente sometido a la impronta de una extendida
tradición intelectual empirista británica, que la misma debía someterse a verificación
empírica.21 Por ello se aplicó a concretar un notable esfuerzo de investigación empí-
rica por medio del cual demostró que el reclutamiento de las burocracias estatales en
los Estados capitalistas, particularmente en Gran Bretaña del siglo XX, se nutría de las
clases medias o de la pequeña burguesía y, por tanto, concluía que aquellas no hacían
otra cosa que reproducir con sus funciones los intereses del capital. A su vez, El Es-
tado absolutista de Perry Anderson –también publicado en la década de 1970– aún es
del moderno capitalismo occidental, así como en otras sociedades (por ejemplo: el caso del estamento
de los literatos en China). WEBER, Max Historia económica general, FCE, México, 1956 [1923];
Ensayos sobre sociología de la religión, Taurus, Madrid, 1992 [1920]. Vol. 1 y 2.
18 Las burocracias de sociedades pre-modernas serían intrínsecamente inestables, pues siendo sus
funcionarios compensados en especie y no en dinero, tienden a apropiarse de la fuente de impuestos que
alimenta el sistema tributario. Esa tendencia conduciría a una centralización del aparato burocrático y su
transformación en una estructura patrimonialista. GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., p. 167.
19 POULANTZAS, Nicos Poder político y clases sociales en el Estado capitalista, Siglo XXI Editores,
México, 1976 [1969].
20 POULANTZAS, Nicos Estado, poder y socialismo, Siglo XXI Editores, Madrid, 1980 [1978].
21 MILIBAND, Ralph El Estado en la sociedad capitalista, Siglo XXI Editores, México, 1988 [1969].
Para una presentación de los artículos que dieron forma al debate entre Poulantzas y Miliband, así como
un análisis contextualizado y crítico, véase: TARCUS, Horacio –compilación y estudio preliminar–
Debates sobre el Estado capitalista, Imago Mundi, Buenos Aires, 1991.
una referencia indispensable como modelo de interpretación marxista sobre la génesis

de formas de administración burocrática moderna en ese Estado expresivo de lo que el
autor denominó como una forma estatal de reordenamiento del poder feudal en el An-
tiguo Régimen. Tal como interpreta este autor ese proceso de reordenamiento supuso
la conformación de una burocracia estatal centralizada que amparara el poder del mo-
narca cumpliendo funciones monopólicas fiscales, judiciales y militares-policiales.22
La burocracia también fue objeto de análisis en el marco del programa sociológi-
co de Talcott Parsons.En Teoría y estructura sociales, Robert Merton dedicó al tema
el capítulo: “Estructura burocrática y personalidad”. En ese texto destacaba –entre
otras– varias cuestiones relevantes.23 Por un lado, sostenía que la estructura burocrá-
tica ejerce una presión constante para que el funcionario sea “metódico, prudente,
22 ANDERSON, Perry El Estado absolutista, Siglo XXI Editores, Madrid, 1979 [1974]. Contrariamente
a la interpretación de Anderson, algunos historiadores del derecho como António Manuel Hespanha
y Bartolomé Clavero han subrayado la imposibilidad de escindir política y religión en el Antiguo
Régimen de la europa cristiana y demostrado, además, el carácter policéntrico del poder político en
toda la Europa Moderna. El carácter absolutista de cierta concepción monárquica no se discute, pero
el rey, como legibus solutus es un productor de derecho exclusivo pero no excluyente. La producción
de derecho tenía múltiples fuentes, y coincidía con diferentes instancias de poder político, pluralmente
distribuido en diferentes actores e instituciones: reyes, arzobispos, obispos, corregimientos,
chancillerías, audiencias, concejos, señoríos, universidades, cortes, corporaciones de artesanos
y familias influyentes, las cuales interactuaban e interdependían en diversos niveles de la acción
política, religiosa, social y cultural. Es por ello que la mentada centralización del poder absoluto y el
ejercicio del monopolio del monarca administrado por una burocracia militar y civil se ajusta mal a
las caracterizaciones del denominado Estado absolutista. ¿Qué monopolio del ejercicio de la justicia
podía existir allí donde coexistían el derecho real, el canónico, el de los concejos y costumbres locales?
Es preciso, asimismo, no confundir la figura de los servidores del rey –por ejemplo: comerciantes que
oficiaban de recaudadores de impuestos– con una burocracia estatal moderna; al tiempo que no debe
despreciarse el papel que en la Europa moderna continuaban teniendo los ejércitos mercenarios. Véase:
SOPRANO, Germán “El Estado en los extremos. Contribuciones de la historiografía hispano-colonial
y la antropología de la política al estudio del Estado en el siglo XX”, en Revista Estudios Sociales del
Estado, Vol. 1, núm. 1, 2015, pp. 5-25. Hace algún tiempo nuestro colega historiador Darío Barriera
llamó la atención sobre esta cuestión a la vez histórica, metodológica y teórica o conceptual en:
BARRIERA, Darío “Por el camino de la historia política: hacia una historia política configuracional”,
en Secuencia. Revista de historia y ciencias sociales, núm. 53, mayo-agosto de 2002, pp. 163-196.
23 El capítulo siguiente, el “Papel del intelectual en la burocracia pública”, Merton define los perfiles
y atributos de dos actores sociales idealmente diferentes, el intelectual y el burócrata, planteando no
solo sus relaciones complementarias y/o conflictivas sino también dando cuenta de los problemas
que se presentan a aquellos “intelectuales” que se incorporan (circunstancia o definitivamente)
como burócratas en la función pública. Contrariamente a lo que suele suceder en ciertos abordajes
de las ciencias sociales que sobrevaloran la ética y moral del intelectual por su autonomía respecto
de los poderes y cuestionan al burócrata por su condición heterónoma en su inscripción estatal,
Merton reflexiona sobre el modo en que autonomía y heteronomía gravitan situacionalmente en
el comportamiento de ambos. MERTON, Robert Teoría y estructura sociales, FCE, México, 1995
[1949], pp. 287-304. Un interesante interpretación analítica –no moralizante- de las diferentes lógicas y
prácticas sociales que encarnan “intelectuales” (críticos) y “burócratas” (estatales) en el estudio de las
escuelas y el sistema educativo moderno, puede encontrarse en: HUNTER, Ian Repensar la escuela.
Subjetividad, burocracia y crítica, Pomares-Corredor, Barcelona, 1998.
disciplinado”, a fin de que sus conductas logren un elevado grado de confiabilidad

conforme a las normas prescritas. Ese disciplinamiento social de los actores buro-
cráticos requiere, en consecuencia, de la incorporación por parte de los individuos de
un sistema de valores, esto es, de “sentimientos vigorosos” de “devoción a sus debe-
res, un agudo sentido de la limitación de su autoridad y competencia, y la ejecución
metódica de las actividades rutinarias”.24 A raíz de esta observación creemos impor-
tante señalar que la incorporación de esos valores no debería comprenderse como
un resultado naturalizado o mecánico devenido de la sola posición que ocupan los
actores sociales en la estructura burocrática. Es por ello que resulta de interés para
una investigación empírica indagar en las formas de producción y reproducción de
ese ethos burocrático en configuraciones institucionales específica e históricamente
dadas. Por otro lado, llama la atención sobre la producción del esprit de corps como
un atributo social distintivo de la estructura burocrática. El espíritu de cuerpo supone
el reconocimiento por parte de los actores burocráticos de intereses y valores cor-
porativos compartidos (nociones de un destino y un modo de vida común) que bien
pueden contraponerse en determinadas ocasiones con las necesidades y demandas de
los “clientes” o “públicos” que esas burocracias deben atender. El espíritu de cuerpo
burocrático asimismo puede constituirse en una prerrogativa de casta cuando las po-
siciones y funciones de sus miembros de una determinada división del trabajo social
son significadas por los actores como sagradas, es decir, se produce un proceso de
santificación (en contrapartida con los sentidos seculares de la división técnica del
trabajo) por el cual “se producen prerrogativas que implican actitudes de legitimidad
moral que se establecen como valores por su propio derecho, y ya no se les considera
meramente como medios técnicos para hacer expeditiva la administración”.25 Por úl-
timo, reflexiona sobre otro rasgo característico de la burocracia: la despersonalización
de las relaciones sociales mantenida con sus “clientes”. Le interesa entonces plantear
24 Hasta tal punto –conforme a la acertada interpretación de Merton– esos valores pueden autonomizarse
de la estructura y funciones burocráticas que de ser un medio “técnico” devienen en un fin en sí mismo
o en un valor último, llegando incluso a ocasionar disfunciones en buen desempeño de las lógicas
y prácticas burocráticas. “Esta importancia de la disciplina, resultante del desplazamiento de los
objetivos originarios, produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rápidamente. De ahí se sigue
el formulismo, o hasta el ritualismo, con una insistencia indiscutida sobre una adhesión puntillosa
a procedimientos formalizados. Esto puede ser exagerado hasta el punto en que el interés primario
por la conformidad con las reglas interfiere en la consecución de los objetivos de la organización,
caso en el cual tenemos el familiar fenómeno del tecnicismo o papeleo del funcionario. Un producto
extremado de este procede de desplazamiento de las metas es el virtuosismo burocrático, que no
olvida nunca ni una sola regla de las que rigen su actuación y en consecuencia es incapaz de atender
a muchos de sus clientes”. MERTON, Robert Teoría y estructura sociales…, cit., pp. 278-280. Las
resistencias al cambio constatadas con frecuencia en las organizaciones burocráticas resultan también
de la autonomización del ethos burocrático respecto de las posiciones y funciones que los actores
burocráticos deben cumplimentar en un esquema de división funcional del trabajo social más amplio
del que son parte.
25 MERTON, Robert Teoría y estructura sociales…, cit., p. 282.
las dificultades que dicha norma puede producir conflictos en esas relaciones en la
medida en que las categorizaciones (esquemas de percepción social) que orientan la
acción del burócrata desconsideran o bien tienden a desconocer los perfiles, rasgos y
situaciones sociales específicas subsumiéndolas en clasificaciones de orden general
o abstractas.26 En este sentido se puede extraer provecho de esta observación, so-
bre todo, procurando comprender situacionalmente las tensiones establecidas entre
la prescripción de la norma impersonal y el desarrollo de los intercambios interper-
sonales entre burócratas y “clientes” o “público”; esto es, desde el punto de vista del
investigador empírico interesa más pensar este problema sociológico positivamente
en sus realizaciones históricamente dadas antes que como desvíos respecto de un ideal
burocrático impersonal.
Las burocracias estatales fueron analizadas por una corriente de interpretación
weberiana sensible a una comprensión socio-histórica de las mismas, tal como puede
apreciarse en el Estado nacional y ciudadanía de Reinhard Bendix –sociólogo ale-
mán emigrado a los Estados Unidos– y en Los sistemas políticos de los imperios. La
ascensión y la caída de las sociedades burocráticas históricas de Shmuel Eisenstadt.
El primero concentró su estudio en los sistemas políticos de los imperios burocráticos
históricos en Asia, Europa y América desde la antigüedad hasta el absolutismo en Eu-
ropa. El gobierno centralizado en dichos imperios requería del desarrollo de un siste-
ma administrativo cuyos “departamentos” o “agrupaciones” especializadas tenían que
cumplimentar cuatro tipos de tareas: financieras, políticas y militares, administrativas
y de supervisión interna. Pero los gobernantes se veían constreñidos por una disyun-
tiva: utilizar esos órganos administrativos para sus propios propósitos de explotación
y la necesidad de emplearlos para satisfacer necesidades y demandas de los grupos
sociales gobernados. Si optaban por esto último debían, por tanto, conceder a aquellas
burocracias cierta autonomía protegiéndolas no solo de su propia interferencia sino de
las pretensiones de control esgrimidas por las aristocracias.27 Para el segundo autor,
el moderno Estado nacional suponía la ruptura entre la autoridad gubernamental y los
privilegios heredados de las familias de los notables y, en consecuencia, la producción
de una separación radical de la estructura social respecto del ejercicio de las funciones
judiciales y administrativas de las burocracias. Es decir, a diferencia de lo que sucedía
en los imperios burocráticos históricos, el Estado moderno diferenciaba la política de
la administración, otorgando por ello autonomía a las burocracias públicas. Puede in-
cluso que el reclutamiento para cubrir los principales puestos de la administración del
Estado continuara recayendo en individuos de los sectores sociales más encumbrados
de la sociedad, pero el principio que legitimaba sus concepciones y comportamientos
no estaría fundado en el parentesco, la propiedad ni en lealtades personales o políticas,
26 MERTON, Robert Teoría y estructura sociales…, cit., pp. 284-285.

27 EISENSTADT, Shmuel Los sistemas políticos de los imperios. La ascensión y la caída de las
sociedades burocráticas históricas, Revista de Occidente, Madrid, 1966 [1963], pp. 45 y ss.
sino en una racionalidad legal-burocrática.28 La perspectiva de análisis sociológico

weberiana que inspiraba a estos dos autores influyó en el desarrollo de las concep-
ciones acerca de la modernización en el Tercer Mundo y, en particular, en América
Latina, donde es dado reconocer, por ejemplo, su impronta en el estudio de elites y/o
burocracias modernizadoras en los Estados de esos países.29
Existe asimismo una vertiente intelectual en la sociología histórica que reúne a
algunos autores que –más allá de sus diferencias– tienen en común el hecho de pro-
curar sintetizar y superar las perspectivas marxistas y weberianas más tradicionales.
Algunos denominan sus puntos de vista como materialistas organizacionales. Se trata
de aquellos que han comprendido la conformación y funciones de las burocracias
estatales en diferentes formaciones sociales pre-capitalistas y capitalistas, tales como
Anthony Giddens, Charles Tilly, Theda Skocpol, Michael Mann, entre otros.30 En sus
trabajos publicados entre las décadas de 1970 y 1980 han atribuido un papel sustan-
cial a la guerra y a la fiscalidad (que a su vez alimenta a la guerra) como fenómenos
sociales que no solo son motores históricos en la reproducción del Estado y sus bu-
rocracias sino prerrequisitos en su génesis y desarrollo. Conforme con este énfasis
atribuido a la guerra y la fiscalidad (especialmente Tilly y Mann), centran su atención
principalmente en la conformación de las organizaciones militares y recaudadores
28 BENDIX, Reinhard Estado nacional y ciudadanía, Amorrortu, Buenos Aires, 1974 [1964], pp. 105 y ss.
29 Véase: LAPALOMBARA, Joseph –compilador– Burocracia y desarrollo político, Paidós, Buenos
Aires, 1970; OSZLAK, Oscar “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia
de investigación”, en Cedes. Documento, núm. 4, 1976; OSZLAK, Oscar “Formación histórica del
Estado en América Latina: elementos teórico-metodológicos para su estudio”, en Estudios Cedes,
1, núm. 3, 1978; MÁRQUEZ, Viviane y GODAU, Rainer “Burocracia y políticas públicas: una
perspectiva desde América Latina”, en Estudios Sociológicos 1, 2, 1983, pp. 211-237. También Revista
Internacional de Ciencias Sociales, Vol. XXXI, núm. 4, UNESCO, 1979. En particular las sociologías
de la modernización han destacado el rol modernizador de los militares, políticamente autoritario,
pero en ocasiones comprometidos con la implementación de políticas socio-económicas de desarrollo
industrial y redistribución de la riqueza. Señalemos, asimismo, que recientemente se ha editado un que
analiza diferentes derroteros de la obra de Max Weber en América Latina, reconociendo críticamente el
papel que le cupo a Talcott Parsons y sus epígonos desde la segunda posguerra mundial en enseñanza,
circulación y empleo entre los científicos sociales latinoamericanos de una particular interpretación
funcionalista del programa intelectual del sociólogo alemán. MORICILLO LAIZ, Álvaro y WIZ,
Eduardo –editores– Max Weber en América Latina. Nuevas interpretaciones, estudios empíricos y
recepción, FCE, México, 2016.
30 GIDDENS, Anthony The nation state and violence. A Contemporary Critique of Historical Materialism,
Volúmen 2, University of California, Berkeley, 1995; GIDDENS, Anthony “Estados nacionales
y violencia”, en Revista Académica de Relaciones Internacionales, núm. 5, 2006 [1985], pp. 1-21;
TILLY, Charles –editor– The formation of national states in Western Europe, Princeton University
Press, Princeton, 1975; TILLY, Charles Coerción, capital y los Estados europeos, Alianza, Madrid,
1993 [1990]; SKOCPOL, Theda Los Estados y las revoluciones sociales, FCE, México, 1984 [1979];
SKOCPOL, Theda Los orígenes de la política social de los Estados Unidos, Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales, Madrid, 1996 [1992]; MANN, Michael States, war and capitalism. Studies in
political sociology, London, Blackwell, 1988; MANN, Michael Las fuentes del poder social, Alianza,
Madrid, 1991 [1986].
fiscales al servicio de la monarquía o del Estado. Más recientemente ha cobrado vigor

la denominada teoría del fiscal-military state, que expresa una renovación de aquellos
estudios mencionados en este párrafo, tal como puede apreciarse en la compilación
de artículos editados en 2009 por Christopher Storrs: The Fiscal-Military State in
Eighteenth-Century Europe: Essays in Honour of P.G.M. Dickson.31
Por último, mencionemos dos trabajos de difícil clasificación conforme a la or-
ganización de la literatura que hemos comentado. El primero posiblemente pueda ser
definido por una aproximación fenomenológica o afín con las sociologías comprensi-
vas de raíz weberiana; el segundo dialoga directamente con Max Weber produciendo
una re-significación de su noción de Estado como asociación de dominación que rei-
vindica para sí el ejercicio del monopolio socialmente legítimo de la violencia, más
específicamente, de la violencia simbólica. Veamos. Por un lado, de Michael Lipsky,
The street level bureaucracy: dilemmas of the individual in public service, es una
investigación sobre servidores públicos que interactúan directamente con los ciuda-
danos y que, lejos de obrar como meros dispositivos automáticos de una todopodero-
sa maquinaria burocrático-estatal, por el contrario, son considerados actores sociales
que disponen de márgenes de discrecionalidad en la administración de los recursos
–bienes y servicios– que están en su esfera de competencia.32 Se trata de un estudio
sociológico sobre los denominados “burócratas de la calle” –maestros policías, traba-
jadores sociales, médicos y enfermeros de hospitales públicos, personal de tribunales
y de muchas otras agencias estatales nacionales, provinciales y municipales– donde
analiza sus categorías de comprensión del mundo social y comportamientos en sus
contextos cotidianos de interacción.
Por otro lado, el artículo de Pierre Bourdieu “Espíritu de Estado. Génesis y es-
tructura del campo burocrático”, que es un estudio socio-genético de la conformación
de las lógicas y prácticas burocráticas estatal y, al mismo tiempo, de la categoría
Estado y burocracia como expresivas de la naturalización contemporánea –incluso
por las ciencias sociales– de aquellas lógicas y prácticas.33 “Espíritu de Estado…”
es un decisivo artículo programático que comienza con el presupuesto según el cual:
“Proponerse a pensar el Estado significa exponerse a retomar por cuenta propia un
pensamiento de Estado, a aplicar al Estado unas categorías de pensamiento produci-
das y avaladas por el Estado, por lo tanto a no reconocer la verdad más fundamental
31 STORRS, Christopher –editor– The Fiscal-Military State in Eighteenth-Century Europe: Essays in

Honour of P.G.M. Dickson, Ashgate, Farnham, 2009.
32 LIPSKY, Michael The street level bureaucracy: dilemmas of the individual in public service, Russell
Sage Fundation, New York, 1980. Debemos el descubrimiento de este autor a nuestra colega Luisina
Perelmiter quien recientemente publicó un estudio etnográfico centrado en las “burocracias plebeyas”
del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación entre los años 2003 y 2009: PERELMITER, Luisina
Burocracia plebeya. La trastienda de la asistencia social en el Estado argentino, UNSAM Edita,
Campus Miguelete, 2016.
33 BOURDIEU, Pierre “Espíritu de Estado. Génesis y estructura del campo burocrático”, en BOURDIEU,
Pierre Razones prácticas. Sobre la teoría de la acción, Anagrama, Barcelona, 1997 [1994], pp. 91-138.
de éste”.34 Esta advertencia es especialmente válida para los científicos sociales que
estudiamos el Estado y aquellos objetos o sujetos que los actores estatales clasifican.
Particularmente porque “el dominio del Estado se nota especialmente en el ámbito
de la producción simbólica”, esto es, debido a que “las administraciones públicas y
sus representantes son grandes productores de ‘problemas sociales’ que la ciencia
social con frecuencia se limita a ratificar, asumiéndolos como propios en tanto que
problemas sociológicos”.35 Más específicamente, Bourdieu sostiene que las ciencias
sociales participan de ese esfuerzo de reificación del Estado y acaban reproduciendo
sus principios de clasificación y ordenamiento de mundo social cuando, por ejemplo,
a propósito de la definición del concepto de “burocracia” automáticamente proceden
a invocar las nociones de “neutralidad” y “autonomía” de esos actores estatales.36
Conviene entonces que los científicos sociales nos prevengamos de la apropiación
acrítica de sesgo estatalista de interpretación del mundo social y, en especial, de la
representación estatal de lo que las burocracias públicas deberían ser y/o son.
En definitiva, con esta revisión asistemática sobre definiciones y usos interpre-
tativos del concepto de burocracia en las perspectivas de algunos autores clásicos y
contemporáneos de la teoría social, hemos querido mostrar que es un recurso instru-
mental adecuado para comprender actores e instituciones estatales en la medida en
que puedan ser interpelados o interpretados por el científico social no como una mera
aplicación esquemática o ejemplificación empírica de la misma, sino –como se espe-
raría de un tipo ideal weberiano– empleándola para elucidar, enfatizar o destacar las
singularidades históricas de ciertos atributos sociales asociados con procesos, lógicas
y prácticas de actores sociales tenidas como burocráticas. A su vez, reconocemos que
si bien los fenómenos y sujetos sociales comprendidos por la categoría burocracia
pueden relacionarse en forma provechosa, asemejarse y aún solaparse, en nuestras in-
vestigaciones empíricas, con el recurso a categorías como “expertos”, “profesionales”
o “intelectuales de Estado”, entendemos que conviene no utilizarlos de modo indife-
renciado o peor aún como sinónimos. No se trata de reivindicar con ello un purismo
teórico dogmático, sino tener presente, simultáneamente, una cuestión epistémica y
otra de carácter político-institucional. Esto es, por un lado, saber qué aspectos de la
realidad social queremos problematizar y comprender con cada una de esas categorías
(la cuestión epistémica); y, por otro lado, ser conscientes que la opción por una u otra
categoría suele habilitar o clausurar la posibilidad de diálogo y membresía con ciertos
interlocutores e instituciones académicas (la cuestión político-institucional).
Historia de los sistemas de administración pública

Las teorías, autores y trabajos comentados precedentemente no constituyen un corpus
disociado de aquellos que, a continuación, revisaremos con vistas a dar cuenta de la
34 BOURDIEU, Pierre “Espíritu de Estado…”, cit., p. 91.

historia de los sistemas de administración pública, especialmente, de los países metro-

politanos como Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia y Prusia/Alemania. Por ello,
en este eje de análisis recuperaremos algunas de aquellas referencias y las acrecen-
taremos con otras nuevas que consideramos más específicas y actualizadas. En otras
palabras, procuraremos evitar una oposición taxativa e innecesaria entre un corpus
considerado teórico o apropiado para definir qué son las burocracias estatales, y otro
histórico destinado a aplicar las teorías en el estudio de casos empíricos.
El panteón canónico de los autores de la teoría social se suele cerrar por amplio
consenso en esos tres clásicos (Marx, Durkheim y Weber). No obstante, no es posible
omitir una referencia a Alexis de Tocqueville y sus análisis sociohistórico acerca de
las continuidades en los procesos de centralización administrativa entre el Antiguo
Régimen y el Estado del período pos-revolucionario en Francia –tal como lo presenta
en El Antiguo Régimen y la Revolución– y, a su vez, su contraparte en la descentrali-
zación administrativa dominante en su comprensión del Estado y la sociedad de los
Estados Unidos en La democracia en América.37 En el primer caso, las burocracias
conformadas por el rey para administrar los asuntos de la monarquía acabaron des-
plazando a los propios nobles del poder tras la revolución de 1789; en tanto que en el
segundo la fuerte participación y vida asociativa de los ciudadanos norteamericanos
tuvo por efecto en el siglo XIX una débil administración burocrática estatal. Ese ejer-
cicio de comparación sistemática entre el estudio de las formas de sociabilidad, de la
política y de los sistemas de administración pública que ofrece Tocqueville en ambos
libros es una referencia indiscutible para el debate del siglo XX y XXI.38
Una aproximación comparada y sistemática a los procesos de formación his-
tórica de los sistemas de administración pública nos ofrece la politóloga francesa
Françoise Dreyfus en La invención de la burocracia. Servir al Estado en Francia,
Gran Bretaña y Estados Unidos, siglos XVIII y XX. Parte del presupuesto de que las
burocracias asumen perfiles, identidades, prácticas y, en definitiva, culturas adminis-
trativas propias en cada país. Es por ello que la definición de burocracia weberiana
que vimos más arriba debe comprenderse como lo que efectivamente es: un tipo ideal
en el cual están sesgados o exacerbados los atributos sociales de un fenómeno que
37 TOCQUEVILLE, Alexis de La Democracia en América, SARPE, Madrid, 1984 [1840], 2 volúmenes;

El Antiguo Régimen y la Revolución, Alianza, Madrid, 2004 [1856]. Para un análisis crítico de la
perspectiva de Tocqueville sobre la tutela administrativa en la Francia de la transición del Antiguo
Régimen a la modernidad, esto es, del sometimiento y sujeción de las corporaciones locales a una
administración estatal centralizada, véase: CLAVERO, Bartolomé “Tutela administrativa o diálogos
con Tocqueville”, en Quaderni Fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno, núm. 24, 1995,
pp. 419-468.
38 Con un enfoque diferente de Tocqueville, Norbert Elias también puso énfasis en el estudio de los
procesos de centralización estatal –particularmente los producidos entre el siglo XI y XVIII–
analizando la formación de un sistema de administración estatal como expresión del weberiano
ejercicio de monopolio legítimo de la violencia como parte del denominado proceso de civilización.
ELIAS, Norbert El proceso de civilización. Investigaciones sociogenéticas y psicogenéticas, FCE,
Buenos Aires, 1993 [1977].
revista singularidades históricas en cada Estado –y aún en cada agencia estatal. Par-
ticularmente, Dreyfus sostiene que entre los factores que han determinado el perfil
de las burocracias en esos tres países se cuenta la representación que sus ciudadanos
se han formado del Estado democrático, de lo que éste debe ser y hacer por ellos, y
de la organización constitucional de los poderes. En el caso norteamericano desde
principios del siglo XX –cuando se reemplazó el criterio de representación partida-
ria en el reclutamiento de los funcionarios públicos– se privilegió la representación
de una pluralidad de sectores sociales y de los Estados miembros de la federación,
procurando evitar que las burocracias se erijan en un poder autónomo diferente de la
sociedad civil. El fundamento de este énfasis está basado en una concepción según la
cual “todo el aparato de Estado debe constituirse en imagen de la sociedad civil, ya se
trate de órganos elegidos representativos de los opiniones políticas, o de funcionarios,
nombrados sobre la base de criterios partidarios o reclutados por mérito”.39 El caso
británico para esta autora es diferente del norteamericano porque se asume a la buro-
cracia pública como un cuerpo necesariamente autónomo respecto de la política y la
sociedad civil; solo de ese modo el servicio al Estado resulta una actividad homologa-
ble con el servicio al interés público y los ciudadanos. Así pues:
“El reclutamiento por mérito, el estatuto de los funcionarios y, par-
ticularmente, su neutralización política, son considerados el medio
‘ideal’ para servir a la democracia tanto desde el punto de vista social
como político. Por una parte, porque el sistema de concursos permite
en teoría cubrir los empleos sin que pueda influir el origen de clase,
las relaciones o alguna forma de influencia, y que el progreso en la
carrera se opere también en base del mérito; por otra, porque la sepa-
ración muy rígida entre los oficios políticos y administrativos cons-
tituye una garantía suplementaria contra la tentación de intromisión
de un campo en el otro”.40
Por último, la historia de Francia se caracteriza por la inestabilidad relativa de sus ins-
tituciones políticas desde la Revolución de 1789 y por la permanencia de su sistema
de administración pública, cuestión que contribuyó a que se acabara asociando a esta
última con los intereses del Estado. En consecuencia –sostiene Dreyfus:
39 DREYFUS, Françoise La invención de la burocracia. Servir al Estado en Francia, Gran Bretaña y

Estados Unidos, siglos XVIII y XX, Biblos, Buenos Aires, 2012, p. 240.
40 DREYFUS, Françoise La invención de la burocracia…, cit., p. 241. Giglioli coincide con esta
caracterización de la burocracia británica cuando afirma que su atributo principal no es la común
pertenencia de clase social de los miembros del gobierno y altos funcionarios del Estado, sino la
estabilidad del sistema político y la neutralidad política del civil service como fundamento de arraigado
código de ética profesional en la administración pública. GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit.,
pp. 169-170.
“… la ausencia de separación neta de los oficios de la administra-

ción y de la política no tiene que sorprender. El hecho de que sean
elegidos funcionarios al Parlamento y que, esencialmente desde la
Quinta República, las más altas funciones políticas sean ejercidas
mayoritariamente por miembros de la elite administrativa tiende a
demostrar –cualesquiera sean, además, las razones de este fenómeno
que se considere que para saber gobernar es necesario haber estado
formado para saber administrar. En cierta manera, en un país marca-
do por la violencia de los enfrentamientos ideológicos, la ocupación
de los altos puestos del Estado por funcionarios que comparten valo-
res comunes actúa como un medio de neutralización de las divisio-
nes políticas”.41
El original estudio de Dreyfus sobre las burocracias deja de lado un caso que ha sido
referencia en la conformación de otros sistemas de administración pública: el de Pru-
sia y el de la Alemania unificada desde 1871. Al respecto Renate Maynitz señala que
durante el reinado de Federico Guillermo I en Prusia se fundaron en 1720 las primeras
cátedras destinadas al estudio de la administración pública denominada por entonces
“cameralística”, comprendiendo contenidos relativos a los asuntos agrícolas y fores-
tales, las finanzas y la estadística. Hacia mediados del siglo XVIII esos estudios se
habían convertido en un requisito imprescindible para acceder a los más altos cargos
en la administración del Estado. En el siglo XIX, no obstante, la “cameralística” fue
reemplazada en la formación de los funcionarios por el derecho administrativo y la
economía política desarrollados desde una concepción liberal del Estado de derecho.42
La burocracia prusiana y luego alemana estaban investidas de las características his-
tóricas con que Max Weber definió su forma típico-ideal. La orientación de la acción
social de estas burocracias no se subsumía unívocamente a una lógica legal-racional
instrumental, pues sus miembros también se concebían invocando sentimientos del
deber, honor estamental y estimación social legitimados respecto de los deberes del
41 DREYFUS, Françoise La invención de la burocracia…, cit., p. 242. La extensión del poder de la

burocracia en el Estado, su afirmación como un cuerpo independiente frente a la autoridad política, y
la formación de claras actitudes políticas entre los altos funcionarios de Francia, es también un aspecto
destacado en: GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., p. 170. El caso francés ha sido objeto de
análisis teórico y empírico en la obra de importantes sociólogos. CROZIER, Michel El fenómeno
burocrático, Amorrortu, Buenos Aires, 1974 [1963]. BOURDIEU, Pierre La nobleza de Estado.
Educación de elites y espíritu de cuerpo, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2013 [1989]. También Luc
Boltansky y Ève Chiapello abordan los cambios ideológicos que acompañaron las transformaciones
del capitalismo desde 1968 hasta fines del siglo XX a partir de un estudio referido a Francia, pero
pensando también en sus potenciales alcances globales. Y si bien su análisis no se reduce al sistema
de administración pública, lo comprende y especifica en el escenario de cambios más generales del
capitalismo en ese período. BOLTANSKI, Luc y CHIAPELLO, Ève El nuevo espíritu del capitalismo,
Akal, Madrid, 2002 [1999].
42 MAYNITZ, Renate Sociología de la administración pública, Alianza, Madrid, 1985 [1978], pp. 16 y ss.
cargo y función. Es por ello que en los funcionarios públicos prusianos/alemanes de

los siglos XIX y primeras décadas del siglo XX coexistían los sentidos de universa-
lidad formal e impersonalidad burocrática con un fuerte sentimiento de espíritu de
cuerpo que cohesionaba a sus integrantes en torno de una noción de estatus o dignidad
estamental.43
En el estudio de las burocracias públicas debemos prestar también atención al
papel de la educación superior desde fines del siglo XVIII en la producción de saberes
teóricos y prácticos destinados a la formación profesionales para la administración
estatal, particularmente abogados, médicos e ingenieros.44 Pier Paolo Giglioli llama
la atención sobre una cuestión relevante en la relación entre el sistema escolar y el
reclutamiento de las burocracias modernas: el ideal educativo de la administración
de notables era el “hombre culto” formado en los estudios clásicos; en tanto que el
ideal de la administración burocrática era el “experto” de formación técnico-científica
especializada y cuyas competencias eran certificadas mediantes exámenes.45 Para este
autor, asimismo, estudios sobre la composición social de las burocracias estatales en
países anglosajones y de Europa continental han demostrado, por un lado, que casi la
totalidad de los altos funcionarios provienen de las “familias de clase media superior”;
y, por otro, que en el proceso de formación y reclutamiento de esas elites burocráticas
tienen un papel clave las Grandes Écoles –en el caso de Francia– y algunas universi-
dades privadas –en los países anglosajones. No obstante esta tendencia, en los países
donde la estructura del sistema escolar es más abierta y, en consecuencia, habilita la
posibilidad de movilidad social, existe una elite burocrática-estatal de orígenes socia-
les más diversificados –tal sería el caso de los países escandinavos.46
43 BARENSTEIN, Jorge (El análisis de la burocracia…, cit.) recuerda que esta definición de burocracia
estatal moderna en Max Weber tiene por referencia central Prusia y, tras la unificación, Alemania.
Estas referencias históricas informan el sentido del honor estamental que Weber atribuye a los cuerpos
burocráticos del Estado.
44 Un estudio comprensivo del papel de la educación superior en Europa continental, Gran Bretaña y
Estados Unidos y sus relaciones con la formación de perfiles profesionales para el Estado, la academia
y el mercado, véase: ROTHBLATT, S. Y WITTROCK, C. –compiladores– La universidad europea y
americana desde 1800. Las tres transformaciones de la universidad moderna, Barcelona, Ediciones
Pomares-Corredor, 1996.
45 GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., pp. 167-168.
46 GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia”… cit. p. 169. Para un estudio de las lógicas y prácticas de
reproducción social en las relaciones entre el sistema educativo y el sistema burocrático-estatal en la
Francia contemporánea, remitimos a trabajos de Pierre Bourdieu, propios y en co-autoría: BOURDIEU,
Pierre y PASSERON, Jean-Claude Los herederos. Los estudiantes y la cultura, Siglo XXI Editores,
Buenos Aires, 2003 [1964]; BOURDIEU, Pierre y PASSERON, Jean-Claude La reproducción. Elementos
para una teoría del sistema de enseñanza, Editorial Laia, Barcelona, 1977 [1970]; BOURDIEU, Pierre
Homo academicus, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2008 [1984]; BOURDIEU, Pierre La nobleza
de Estado… cit. Para el caso de Prusia/Alemania en el siglo XIX y principios del siglo XX, el estudio
clásico de RINGER, Fritz The decline of German Mandarins: The German Academic Community, 1890-
1933, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1969.
En los últimos veinte años en el campo de la ciencia política y la administración

pública hispanohablante se ha difundido una extensa literatura norteamericana sobre
modelos de gestión pública y de gerenciamiento en el Estado que excede nuestras
posibilidades del objeto de reflexión en este libro. En buena medida se trata de una
literatura que combina el análisis y la pretensión más normativa de intervenir en el
diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas.47 Cabría indagar,
asimismo, si en América Latina y, en particular, en la Argentina, la ciencia política y
la administración pública en lo que va del siglo XXI ha producido análisis teóricos e
investigaciones empíricas que reconozcan alguna especificidad –de enfoque, de mé-
todo, de temas– en el estudio de las burocracias estatales en esa región del mundo
o en este país. En este sentido es preciso tener presente una importante observación
formulada por Oscar Oszlak cuando señala que teorías, tipologías e investigaciones
empíricas que son referencia en los estudios sobre burocracias públicas provienen del
análisis de políticas, instituciones y actores metropolitanos, esto es, elaborados desde,
“...contextos nacionales donde la sucesión regular de gobiernos me-
diante elecciones, la representación legítima de la sociedad a tra-
vés de mediaciones institucionalizadas, el estilo incremental de la
toma de decisiones, o la presencia generalizada de la negociación y
el compromiso, constituyen supuestos –más que variables– del pro-
ceso político”.48
En consecuencia, modelos y categorías de análisis basados en esas experiencias difí-
cilmente puedan orientar la comprensión situada de burocracias cuyas existencias han
transcurrido en escenarios marcados por la “alternancia de regímenes políticos que
exhiben ideologías y orientaciones fuertemente opuestas, y sus respectivos impactos
47 Tal es el caso de: BARZELAY, Michael Atravesando la burocracia. Una perspectiva de la

administración pública, Colegio Nacional del Ciencias Políticas y Administración Pública/FCE,
México, 1998; LYNN, Naomi B. y WILDAVSKY, Aaron –compiladores– Administración pública.
El estado actual de la disciplina, Colegio Nacional del Ciencias Políticas y Administración Pública/
FCE, México, 1999; HARMON, Michael M. y MAYER, Richard T. Teoría de la organización para
la administración pública, Colegio Nacional del Ciencias Políticas y Administración Pública/FCE,
México, 1999; HOOD, Christopher y JACKSON, Michael La argumentación administrativa, Colegio
Nacional del Ciencias Políticas y Administración Pública/FCE, México, 1997; ROSE, Richard El gran
gobierno. Un acercamiento desde los programas gubernamentales, Colegio Nacional del Ciencias
Políticas y Administración Pública/FCE, México, 1998. MAJONE, Giandomenico Evidencia,
argumentación y persuasión en la formulación de políticas, Colegio Nacional del Ciencias Políticas y
Administración Pública/FCE, México, 1997; POWELL, Walter y DIMAGGIO, Paul –compiladores–
El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, Colegio Nacional del Ciencias Políticas y
Administración Pública/Universidad Autónoma del Estado de México/ FCE, México, 1999. Estos
libros fueron editados en inglés en la década de 1990. En ese corpus bibliográfico, el libro de BAÑÓN,
Rafael y CARRILLO, Ernesto –compiladores– La nueva administración pública, Alianza, Madrid,
1997, se diferencia de los anteriores pues sus autores son analistas de referencia en el campo académico
hispanohablante.
48 OSZLAK, Oscar “Burocracia estatal: política y políticas públicas”, en Postdata 11, abril 2006, p. 34.
sobre –entre otras cosas– el marco de políticas, la suerte de los mecanismos de repre-
sentación, o los estilos de gestión estatal”.49 En tales situaciones –continúa Oszlak–
para hacer viable un proyecto político los actores sociales que lo impulsan producen
cambios destinados a establecer mayores niveles de coherencia entre su proyecto y
los perfiles, organización y funciones de los elencos de la administración, “afectando
intereses establecidos y modificando arreglos de poder y patrones culturales fuerte-
mente enraizados en la burocracia estatal”.50 Así pues, tomar en serio la comprensión
de las condiciones históricas específicas de génesis y desarrollo de los sistemas de
administración pública en Argentina y América Latina supone el desafío de definir
enfoques y categorías de análisis que den cuenta efectivamente de sus singularidades
y que no las comprendan como meros desvíos resultantes de la atávica persistencia
de determinaciones tradicionales, como incompletas configuraciones periféricas y/o
realizaciones fatalmente corruptas.
Finalmente, reiteramos que este recorrido bibliográfico no agota el estudio de las
definiciones acerca de la burocracia estatal ni el de la historia de los sistemas de admi-
nistración pública. Y no lo agota no solo porque hemos sido selectivos orientándonos
conforme a nuestros conocimientos e intereses inmediatos, sino también porque la
investigación teórica y empírica sobre esta temática también puede nutrirse de los
desarrollos producidos por otros campos de estudio, tales como aquellos abocados al
análisis del Estado y la política, las organizaciones, elites, profesiones, identidades y
relaciones de género, estratificación social, sociología de las organizaciones, etcétera.
Esbozo de una historiografía de la burocracia en Argentina

La burocracia, especie de Cenicienta sin baile ni príncipe, registra escasos aportes sig-
nificativos en la historiografía nacional. Ni siquiera la desarrollaron quienes podrían
haber sido sus mayores defensores, es decir, los especialistas en una historiografia de
la legislación o de los avances institucionales, de cuño tradicional, al menos con la
información histórica básica, como es el caso de Levene (1984).51
Tampoco el surgimiento o desarrollo de la administración pública aparece en la
reconocida Colección Historia Argentina, que según Romero comenzó a editarse en
49 OSZLAK, Oscar “Burocracia estatal...”, cit., p. 34.

50 OSZLAK, Oscar “Burocracia estatal...”, cit., p. 34.
51 Ver LEVENE, Gustavo Daniel Nueva historia argentina. Panorama costumbrista y social desde la
Conquista hasta nuestros días, Tomo IV, Epuyén Editora, Buenos Aires, 1984. Se trata del último
tomo que se agregó a la edición final de esta obra (la primera, en 1964), motivo de la recuperación
de la democracia. Por eso, se abarcan los aspectos sociales y culturales desde la presidencia de Mitre
hasta Alfonsín, con la base política pero incluyendo temáticas variadas y sin criterios claros. En dos
momentos aparece mencionada brevemente la administración pública: en relación a la irrupción de la
clase media y a un mayor número de inmigrantes que ingresan a la justicia, a la administración y a la
Universidad (p. 297), y al Gobierno de Justo y a la incorporación de la regulación estatal, a través de
las Juntas reguladoras de la producción y el control de cambios (p. 331). El estilo del libro no incluye
mención exhaustiva a fuentes ni a documentación empírica.
1972, bajo la dirección de Tulio Halperin Donghi, con historiadores que provenían
de la historia social. La intención de esta obra era abarcar y ordenar la totalidad del
pasado argentino, dividido de manera tripartita: economía, sociedad y política.52 Una
lectura de los volúmenes 6 y 7 no encuentra referencia alguna a estas temáticas, salvo
a casos aislados (la creación del Ministerio de trabajo, por ejemplo), pero son excep-
ciones en una etapa en que la historiografía aún carece de una abundante apoyatura
de información básica.53
Ahora bien, la historia de la organización del Estado reconoce sus orígenes desde
la politología y la aplicación de modelos weberianos, con los aportes de Oscar Oszlak.
Sus consideraciones tenían sustento en la superación de la distinción entre formula-
ción de políticas públicas y su puesta en práctica, admitiendo la creencia de una dico-
tomía entre el genuino interés general de las primeras (ya que su legitimidad se deriva
de un proceso legislativo democrático o de la resolución de problemas sociales), y su
implementación que se considera anómala o conspirativa o bien, en el “reino de la ru-
tina, la ineficiencia y la corrupción”; “La responsabilidad recae sobre una entelequia”,
ya que muchas veces no se percibe en qué etapa se dejaron de cumplir los objetivos
o a quién corresponde la responsabilidad; no existen indicadores inobjetables de des-
empeño que permitan evaluar si se han cubierto o no los objetivos ni un plan que sea
deslindable a una sola institución (el congreso, la presidencia, u otras).54
Oszlak rechaza así el carácter monolítico del Estado y la visión conspirativa y
manipuladora de tal condición, y lo concibe como una instancia de articulación y
dominación de la sociedad: hay entonces una directa relación con la sociedad civil.
La materialización de un proyecto político exige actuar sobre (y a través de) una es-
tructura burocrática preexistente pudiendo ser afectadas jurisdicciones, jerarquías y
competencias, y derechos adquiridos, produciendo modificaciones en situaciones de
poder establecidas; al tiempo que se generan tensiones y se privilegian organismos
y programas en detrimento de otros. Estas políticas sesgadas del régimen originan
en la burocracia un reacomodamiento y ajustes, que son vistos bajo un alto grado de
inercia, resistencia o patología.55
En una obra clave para el estudio de la historia política argentina, Oscar Oszlak
señalaba el carácter conflictivo del propio proceso de expansión estatal, como con-
secuencia de la constitución de su aparato que da lugar a posiciones incongruentes o
contradictorias del Estado,
52 ROMERO, Luis Alberto “¿El fin de la historia social?” en DEVOTO, Fernando –director–
Historiadores, ensayistas y gran público. La historiografía argentina, 1990-2000, Biblos, Buenos
Aires, 2010, pp. 29-37; 32-33.
53 Cfr. CANTON, Darío; MORENO, José Luis y CIRIA, Alberto Historia Argentina. La democracia
constitucional y su crisis, Volumen 6, Paidos, Buenos Aires, 2005 [1972] y HALPERIN DONGHI,
Tulio Historia Argentina. La democracia de masas, Volumen 7, Paidós, Buenos Aires, 1972.
54 OSZLAK, Oscar Políticas públicas y regímenes políticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas, CEDES, Buenos Aires, 1984, p. 9.
55 OSZLAK, Oscar Políticas públicas y regímenes políticos…, cit., pp. 16-18.
“...porque su acción se expresa a través de múltiples unidades o tien-

den a asumir o representar intereses muchas veces encontrados. Este
fenómeno está en el origen de las ‘dificultades’ en los ‘procesos de
implementación’, de las repetidamente señaladas ‘superposiciones’
institucionales y de otras manifestaciones de organización o funcio-
namiento burocrático presuntamente patológicas”.56
De acuerdo a Nora Pagano,57 los estudios sobre el Estado comenzaron a ser frecuen-
tes en clave sociopolítica desde los años 1970, en el ámbito de instituciones como el
Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y el Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO). Dentro de ellos, los referidos a la política sufrieron un
auge importante, pero no como un campo autónomo de la realidad social sino como
una dimensión inseparable penetrada de y en todos los ámbitos de la acción social y de
los sistemas socioculturales. No se trataba de un retorno a la historia política, puesto
que esta nunca estuvo ausente de los estudios sociohistóricos, aunque ciertamente
desplazada por la económica social en la segunda posguerra. La recuperación de la
democracia alentó a reflexionar sobre las relaciones entre la sociedad civil y el sistema
político: temas como la soberanía, la representación, la instancia electoral, la práctica
del sufragio, la esfera pública y sus instituciones diseñaron una verdadera historia
social de la política. La dimensión simbólica del mundo implicaba una historia cultu-
ral de la política, a lo que se sumó el estudio del lenguaje político y una concepción
antigenealogista de la nación.58
En este contexto, en 1996, la editorial Sudamericana editó los 14 tomos que
componen la Nueva Historia Argentina, y entre 1999-2001, la editorial Planeta hizo lo
propio con 10 tomos de la Nueva Historia de la Nación Argentina, bajo los auspicios
de la Academia Nacional de la Historia. Ambas colecciones pueden considerarse de
“alta divulgación”, para difundir una síntesis de las investigaciones de los especialis-
tas aligeradas del aparato erudito en favor del lector y del mercado; y funcionan como
estabilizaciones historiográficas o síntesis de investigaciones parciales:
“Globalmente, ambas obras se cruzan con abordajes tradicionales e
innovaciones, así sea en distintas dosis y sentidos, entre los prime-
ros se cuenta la periodización o subperiodización en tanto que las
segundas reflejan los nuevos territorios conquistados por la histo-
riografía. Ambas colecciones acusan en los temas la recepción de
las novedades exhibidas por un fragmento significativo del campo
56 OSZLAK, Oscar Políticas públicas y regímenes políticos..., cit., p. 12. Véase también La formación
del Estado argentino. Origen, progreso y desarrollo nacional, Planeta, Buenos Aires, 1997.
57 PAGANO, Nora “La producción historiográfica reciente: continuidades, innovaciones, diagnósticos”,
en DEVOTO, Fernando –director- Historiadores, ensayistas y gran público..., cit., p. 50.
58 PAGANO, Nora “La producción historiográfica…”, cit., pp. 55-56.
historiográfico internacionalizado en sus prácticas, temáticas y con-

venciones disciplinares”.59
Un estudio de los artículos que componen los tomos de la Nueva Historia Argen-
tina indica que la burocracia no tiene un espacio destacado, y salvo en el texto de
Ballent y Gorelik, donde se registra una mención al Ministerio de Obras Públicas y
su desarrollo,60 es una temática soslayada por los investigadores, focalizados en los
aspectos políticos o ideológicos de la formación del Estado.61
A su vez, el análisis sobre los artículos que componen la Nueva Historia de la
Nación Argentina es un tanto diferente, ya que aún de manera desigual por su sig-
nificación historiográfica y sostén argumentativo, esta Colección incorporó en parte
la problemática de la burocracia pública. En un trabajo descriptivo y con una débil
explicación, se mencionaba la centralidad de la administración pública como uno de
los factores que fortalecieron el Poder Ejecutivo nacional.62 Del mismo modo, en un
texto similar se resumía la situación administrativa detallando las incorporaciones o
bajas de Ministerios: La constitución de 1853 establecía 5 ministerios (Relaciones
exteriores, Justicia, Interior, Culto e Instrucción Pública, Hacienda, Guerra y Marina),
en la reforma de 1898 se elevaron a 8 ministerios y en las reformas de 1949 y 1972, se
dejó librado a la ley el número y las competencias. En 1949 se elevaron a 20, en 1952
hubo 21, en 1954, 16. El autor, sin embargo, no proporciona razones que obliguen a
reflexionar sobre estas distinciones en número, que son además poderosas transforma-
ciones administrativas y presupuestarias.63
En el otro extremo, y formando parte de la misma Colección, resulta relevan-
te el estudio de Devoto en relación con las políticas migratorias argentinas. Una
historiografía vinculada al control social y a las ideologías conservadoras (a nivel
59 PAGANO, Nora “La producción historiográfica…”, cit., pp. 64-65.

60 BALLENT, Anahí y GORELIK, Adrián “País urbano o país rural: la modernización territorial y su
crisis”, en CATARUZZA, Alejandro –director– Nueva Historia Argentina. Crisis económica, avance
del Estado e incertidumbre política (1930-1943), Tomo VII, Sudamericana, Buenos Aires, pp. 143-
200. Ballent ha desarrollado mucho más esta cuestión en otros trabajos, ver como ejemplo: BALLENT,
Anahí “Ingeniería y Estado: la red nacional de caminos y las obras públicas en la Argentina, 1930-
1943”, en História, Ciencias, Saudes, Manguinhos, Vol. 15, 3, RJ, julio-septiembre de 2008.
61 Como es el caso de BONAUDO, Marta y SONZOGNI, Elida “Los grupos dominantes entre la
legitimidad y el control”, en BONAUDO, Marta –director– Nueva Historia Argentina. Liberalismo,
Estado y orden burgués (1852-1880), Tomo IV, Sudamericana, Buenos Aires, 1999, pp. 26-96;
LETTIERI, Alberto “De la República de la Opinión a la República de las instituciones”, en BONAUDO,
Marta –directora– Nueva Historia Argentina. Liberalismo, Estado y orden burgués (1852-1880), Tomo
IV, Sudamericana, Buenos Aires, 1999, pp. 97-160.
62 SEGHESSO DE LOPEZ ARAGON, María Cristina “Los poderes públicos y su funcionamiento (1810-
1853)”, en Nueva Historia de la Nación Argentina, Academia Nacional de la Historia, Tomo 5: La
Configuración de la República independiente, 1853-1914, Planeta, Buenos Aires, 2000, p. 112.
63 SERRAFERO, Mario “Los poderes públicos nacionales y su funcionamiento”, en Nueva Historia de
la Nación Argentina, Academia Nacional de la Historia, Tomo 7: La Argentina del Siglo XX, Planeta,
Buenos Aires, 2001, pp. 511-549.
biológico-social), consideró que la eugenesia sembró a intelectuales y funcionarios

por igual, haciéndolos eco de la defensa de la raza nacional en pos de la integración
de inmigrantes débiles e incapaces (reunidos todos ellos bajo la denominación an-
glosajona tan sonora de unfit). A nuestro entender, los discursos sobre esos deseos de
seleccionar saturaron en parte la prensa médica, puesto que la cuestión inmigratoria
impulsó el recorrido de determinadas profesiones, llegando hasta los altos niveles
de decisión política, y también a otras entidades de formación de la opinión, que no
utilizaban las argumentaciones científicas para validar sus ansias de exclusión étnica y
social. Pero, como hemos señalado abundantemente la clave de interpretación no está
en las ardientes diatribas sobre la modificación biotipológica de los cuerpos, sino en
las posibilidades reales de realizar tales propuestas. Allí es preciso volver la mirada a
las formas y singularidades de la burocracia.64
En tal sentido, el texto de Devoto proporciona las argumentaciones más claras.
En los años 1920, la historiografía del control social destacó a un congreso deseoso de
regular el ingreso de inmigrantes, moldeando así las futuras generaciones argentinas;
pero a la vez, frente a la imposibilidad real de modificar la legislación, las decisiones
parlamentarias con fuerza de ley se trastocaron en multitud de reglamentaciones y
decretos, que a su vez otorgaron mayor capacidad de resolución a los funcionarios de
inmigración. Más aún: en un estudio de la capilaridad de la burocracia, el autor ob-
serva que los expedientes, a lo largo del siglo XX, admiten diferentes interpretaciones
y que sobrevuela la imposibilidad de aplicación de las normativas, las resoluciones
diferentes frente a un mismo caso, dejando las dudas sobre corrupción e ilegalidad.65
En otro aporte, Devoto se explayó sobre estas mismas consideraciones, retomando
sobre todo la puesta en marcha de las políticas inmigratorias, eje del Ministerio del
Interior y de Agricultura, y sobre todo, porque su organización permite referir a la
base demográfica argentina actual, donde los descendientes de inmigrantes tienen un
peso poblacional considerable. Las prácticas administrativas constituyen el “revés de
64 DI LISCIA, María Silvia “Los bordes y límites de la eugenesia donde caen las ‘razas superiores’
(Argentina, primera mitad siglo XX)”, en MIRANDA, Marisa y VALLEJO, Gustavo –editores–
Políticas del cuerpo. Estrategias modernas de normalización del individuo y la sociedad, Siglo XXI,
Buenos Aires, 2008, pp. 377-409.
65 Durante el peronismo, la principal agencia mantuvo problemas estructurales: la Dirección de
migraciones, al igual que las oficinas consulares, tenía el mismo personal en número, pero debía atender
una enorme masa de personas y expedientes. Se acumularon enormes retrasos que eran solucionados
por la vía expeditiva de despachar 1000 expedientes por día; de esa manera, una estructura de escaso
personal e idoneidad resolvía en un año 350 mil solicitudes de admisión. Esta situación seguramente
aumentó los niveles de microcorrupción y patronazgo, englobables para el rótulo de “comercio de la
inmigración”, cuya magnitud depende del marco jurídico, de las tradiciones administrativas y de los
mecanismos de control de cada país. DEVOTO, Fernando “La inmigración”, en Nueva Historia de la
Nación Argentina, Academia Nacional de la Historia, Tomo 7: La Argentina del Siglo XX, Planeta,
Buenos Aires, 2001, pp. 80-86 y 102.
la trama”; pero examinar ese doblez, lo que está detrás de la escena principal, permite
iluminar el conjunto y proponer hipótesis explicativas más valederas.66
Desde 1990, surge en el escenario académico nacional una perspectiva insti-
tucionalista con “una intensa agenda de investigaciones en cuanto a los indicadores
de capacidades estatales de elaboración de políticas públicas, más que en relación a
los determinantes de contenidos específicos” sobre procesos de construcción estatal,
sistemas de policía y justicia y sistemas sanitarios.67 A fines del siglo XIX, los Estados
necesitaron de los saberes de las nacientes ciencias sociales y otros saberes técnicos,
de la misma manera que estos necesitaban del Estado para su consolidación e institu-
cionalización, vinculado sobre todo a la cuestión social. En Argentina es interesante
observar ese vínculo, en la medida que se trata de un Estado periférico, en el sentido
de que se trató de un contexto receptor y no generador de la influencia europea, aun-
que no fue pasivo, ya que se produjo una reformulación de modelos e ideas, por lo que
se presenta como aporte en su implementación concreta así como en los mecanismos
y argumentos de validación.
Estos conceptos ayudan a la definición del Estado, y estimulan también la re-
flexión sobre la racionalización burocrática ya que, de acuerdo a Joseph Love, en el
país pueden observarse esfuerzos considerables para la organización estatal en su con-
junto, pero a pesar de que la legislación de 1912 (sobre todo la Ley Sáenz Peña) intro-
ducía dichos aspectos, poco se avanzó en la regulación administrativa. Y, de acuerdo
a dicho autor, no porque los políticos argentinos desconociesen otras reformas, ya que
elogiaban las de países adelantados como Estados Unidos, Alemania o Italia. Otro
punto importante a explorar es la “empleomanía”, es decir, la extensión sin necesidad
aparente del empleo público, que no fue solo una política yrigoyenista, sino amplia-
mente utilizada antes y con posterioridad a su gobierno.68
Sobre la historia del crecimiento del gasto público, el texto clásico de David
Rock había indicado más de dos décadas antes a la expansión del Estado y la am-
pliación de la base política del radicalismo como fenómenos conexos, indicando que
“la clase media centró sus aspiraciones en hacer carrera en la administración pública,
considerada al igual que las profesiones liberales, una ruta al prestigio, la riqueza y
la influencia”, e indicando además que “entre 1919-1922, el uso de los cargos públi-
cos con fines políticos se convirtió en el nexo principal entre el gobierno y la clase
media”.69 La politización de la burocracia ya era un aspecto que habían indicado los
66 DEVOTO, Fernando “El revés de la trama: Políticas migratorias y prácticas administrativas en la

Argentina (1919-1949)”, en Desarrollo Económico, Vol. 41, núm. 162, julio-septiembre de 2001, pp.
281-304.
67 PLOTKIN, Mariano Ben y ZIMMERMANN, Eduardo “Saberes del Estado en la Argentina, siglos
XIX y XX”, en PLOTKIN, Mariano Ben y ZIMMERMANN, Eduardo –compiladores– Los saberes
del Estado, Edhasa, Buenos Aires, 2012, pp. 10-11.
68 LOVE, Josep “Saberes de Estado: comentarios finales”, en PLOTKIN Mariano Ben y ZIMMERMANN,
Eduardo –compiladores– Los saberes del Estado…, cit., p. 217.
69 ROCK, David El radicalismo argentino, 1890-1930, Amorrortu, Buenos Aires, 1992, pp. 33 y 125.
primeros teóricos, pero un análisis de la composición social de los funcionarios con-

firmaba de manera general estos presupuestos, como argumentó convincentemente
Persello en relación con la llegada al empleo en el Estado durante el radicalismo de
los cuadros políticos. Dicha cuestión amplió la base partidaria pero debilitó la admi-
nistración pública, incorporándole una cuota mayor de ineficacia al complejo proceso
burocrático.70
Para Ricardo Salvatore, durante el mismo período, surgieron burocracias exper-
tas vinculadas a la educación y la salud pública cuyo relativo éxito se apoyó en la
creciente centralización de poder en la presidencia y en la ciudad capital y fueron
cómplices de la distorsión del federalismo en Argentina:
“En pos de ideales que ellos buscaban llevar a la práctica –educación
básica para todos y estándares de morbilidad/mortalidad similares
a aquellos de los países industrializados–, los maestros y médicos
fueron conscientes de la necesidad de involucrar a la sociedad: orga-
nizaron y dirigieron importantes asociaciones civiles que cooperaron
con las agencias del Estado”.71
Finalmente, en este apartado no fue nuestra intención hacer un análisis exhaustivo
de toda la producción vinculada a proyectos, instituciones y actores estatales que se
vinculan con nuestro tema de análisis, la cual se amplió y profundizó en los últimos
veinte años, sino dar cuenta de los trabajos de referencia centrados específicamente
en el estudio sobre las burocracias estatales, destacando el valor interpretativo de ese
concepto, y de la historia de la administración pública. Sin embargo, debemos reco-
nocer los avances significativos, tanto con la publicación de libros colectivos como
la de una revista especializada en estas temáticas.72 Recientemente, un dossier sobre
estas temáticas nos permite reflexionar sobre el decidido ingreso de la burocracia en la
70 PERSELLO, Ana Virginia El partido radical. Gobierno y oposición, 1916-1943, Siglo XXI Editores,
Buenos Aires, 2004.
71 SALVATORE, Ricardo “Burocracias expertas y exitosas en Argentina: Los casos de educación primaria
y salud pública (1870–1930)”, en Estudios Sociales del Estado, Vol. 2, núm. 3, 2016.
72 NEIBURG, Federico y PLOTKIN, Mariano –compiladores– Intelectuales y expertos. La constitución
del conocimiento social en Argentina, Paidós, Buenos Aires, 2004; BOHOSLAVSKY, Ernesto
y SOPRANO, Germán –editores– Un Estado con rostro humano…, cit.; FREDERIC, Sabina;
GRACIANO, Osvaldo y SOPRANO, Germán Soprano –editores– Profesión, Estado y política…, cit.
También: PERSELLO, Ana Virginia “El imperativo de racionalizar: los empleados públicos en los
años ‘30”, en Estudios Sociales del Estado, Vol.1 núm. 2, segundo semestre de 2015; PLOTKIN,
Mariano y ZIMMERMANN, Eduardo –compiladores– Los Saberes del Estado…, cit.; PLOTKIN,
Mariano y ZIMMERMANN, Eduardo Las prácticas del Estado. Política, sociedad y elites estatales
en la Argentina del siglo XX. Edhasa, Buenos Aires, 2012; MORRESI, Sergio D. y VOMMARO,
Gabriel –compiladores– Saber lo que se hace. Expertos y política en la Argentina, Prometeo, Buenos
Aires, 2011. En relación con las publicaciones, se invita a consultar la Revista Estudios Sociales del
Estado (IDES-CONICET), que ha surgido recientemente y recibe entre otros aspectos contribuciones
en relación a “Las trayectorias de ciertas figuras significativas en altas funciones de gobierno o en la
burocracia estatal” (ver: www.estudiossocialesdelestado.org.)
agenda historiográfica nacional, como lo es ya en el resto de las propuestas de análisis

fuera del país.73
Las propuestas provenientes de la administración pública como campo autóno-
mo de análisis pueden sintetizarse a través de la obra de Abal Medina y Cao, publi-
cada hace poco tiempo, que registra una historia de la burocracia argentina, si bien
modelada de acuerdo a la sistematización parcializada y tradicional del pasado: así,
se concreta una descripción de la burocracia delimitada entre el estado liberal, el de
matriz keynesiana y el neoliberal, limitando la dimensión explicativa histórica.74 Un
trabajo más actual, pero que incorpora categorías históricas para el estudio de la for-
mación de la burocracia argentina con un sentido problemático es –entre otros– el de
Heredia, girando la mirada hacia una temática de considerable interés, como son las
entidades jerárquicas en los niveles administrativos a nivel central. El Ministerio de
Hacienda, por lo tanto, asume una significación mayor para subsumir todas las deci-
siones políticas como si fueran técnicas, en un dibujo neutral que evita las connotacio-
nes políticas. En el marco de un programa de estudios sobre las elites en la Argentina
radicado en el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San
Martín, esta socióloga y otras académicas entre las que se cuentan han desarrollado
investigaciones que constituyen una referencia indispensable para el estudio de las
burocracias públicas en la Argentina.75
73 Ver al respecto: PALERMO, Silvana y SILVA, Jeremías “Expertos, burocracias y política de masas
en Argentina”, en Estudios Sociales del Estado, Vol. 2, núm. 3, 2016. Asimismo otros historiadores
han enfocado las relaciones entre política agropecuaria y política industrial y burocracias: BLACHA,
Luis “La burocracia como tecnología social. Una mirada sociológica del intervencionismo estatal”,
en RUFFINI, Martha y BLACHA, Luis –compiladores– Burocracia, tecnología y agro en espacios
marginales, Prohistoria, Rosario, 2011, pp. 103-120; RUFFINI, Martha “Peronismo, burocracia y
tierra pública”, en RUFFINI, Martha y BLACHA, Luis –compiladores– Burocracia, tecnología y
agro..., cit., pp.159-182. BELLINI, Claudio Peronismo, burocracia, empresarios y política industrial,
1943-1955, Imago Mundi, 2013.
74 ABAL MEDINA, Juan Manuel y CAO, Horacio –compiladores– Manual de la nueva administración
pública argentina. Ariel, Buenos Aires, 2012. Sobre todo, son interesantes las interpretaciones sobre
las posibilidades y límites de organización de la APN (Administración Pública Argentina) en relación
con el funcionamiento ministerial y los sucesivos gobiernos en esas demarcaciones históricas de más
de un siglo, que pueden observarse en el artículo de LÓPEZ, Beatriz Hebe y RUBINS, Roxana “La
Administración Pública Nacional”, en ABAL MEDINA, Juan Manuel y CAO, Horacio –compiladores–
Manual de la nueva…, cit., pp. 68-78. También véase: ARMELINO, Martín “La trayectoria de las
instituciones laborales en el sector público argentino: el caso de los empleados de la administración
nacional (1943-1992)”, Estudios del Trabajo, núm. 48, 2014, pp. 29-56; “El proceso político de la
reforma laboral en la administración pública argentina (1989-1999)”, en Trabajo y Sociedad, núm. 24,
verano de 2015, pp. 29-52.
75 Véase entre otros trabajos: HEREDIA, Mariana “La ciencia global en el Gabinete Nacional. El
singular ascenso del ministerio de Economía”, en Polhis, Año 5, núm. 9, 2012 [en línea] http://archivo.
polhis.com.ar/datos/Polhis9_HEREDIA.pdf; GENÉ, Mariana “Negociación política y confianza. El
Ministerio del Interior y los hombres fuertes del Poder Ejecutivo”, en Polhis, Año 5, núm. 9, 2012.
http://archivo.polhis.com.ar/datos/Polhis9_GENE.pdf CANELO, Paula “Un Ministerio de tercera
línea. Transformaciones en el reclutamiento y las trayectorias de los Ministros de Defensa argentinos”,
Las burocracias en este texto

No es posible, con los avances actuales, presentar todas las líneas y aspectos indicados
en los apartados anteriores, pero sí detallar las circunstancias que coincidieron para
que este libro, llegara a manos de los lectores.
El encuentro entre dos especialistas, que en los últimos años han investigado
temas en apariencia tan disímiles como las políticas de defensa y fuerzas armadas y la
historia de la salud y la enfermedad, le imprime a este volumen ya desde los inicios un
afán de reflexión superador de las divisiones y compartimentos de subespecialidades a
las que somos muy afectos los cientistas sociales. Además, las posibilidades encerra-
das en el análisis de la burocracia pública, como fenómeno común, salta también las
barreras cronológicas y espaciales, inclinándose por un análisis no exhaustivo pero sí
amplio a nivel temporal que incluye de manera comparativa a diversas áreas del país.
Las demarcaciones proporcionadas por las herramientas teóricas de la ciencia política,
sociología y la antropología le otorgan un común denominador sobre las zonas grises
de la burocracia y sus actores, pero en vez de fundirlos de manera uniforme, aparecen
bajo la complejidad enriquecedora de sus diferencias, son sus aristas brillantes.
El artículo de María Silvia Di Liscia induce a reflexionar sobre los mecanismos
y estrategias de una agencia relevante para el ingreso de la población extranjera en
el país, cuando surgen propuestas de transformación de la legislación decimonónica
para la inspección de la inmigración. De acuerdo a la tradición historiográfica, el lema
“gobernar es poblar”, que abría las puertas del país a los extranjeros, se negativizó
con la sospecha hacia los foráneos, portadores de enfermedades y de vicios. Sin em-
bargo, un examen detallado de la documentación y de la intervención de la Dirección
General de Inmigración le imprime un sesgo diferente y de continuidad, cuando se
detectan, por un lado, los escasos rechazos a las solicitudes de ingreso existiendo
causales reglamentarias y por otro lado, las decisiones de los inmigrantes de quebrar
dichas vallas, apelando a sus recursos sociales y personales. Así, se toma como base
la concepción y práctica de una burocracia “de a pie”, del nivel de la calle, que está en
ejercicio directo para aplicación normativa con los actores;76 por lo tanto, en muchos
casos, la interpretación de la reglamentación dependía de los inspectores. De esta
en Polhis, Año 5, núm. 9, 2012 [en línea] http://archivo.polhis.com.ar/datos/Polhis9_CANELO.pdf;

PERELMITER, Luisina “Constitución de una autoridad plebeya. El ministerio ‘de la pobreza’ en
la Argentina reciente”, en Polhis, Año 5, núm. 9, 2012 [en línea] http://archivo.polhis.com.ar/datos/
Polhis9_PERELMITER.pdf. Asimismo resultados de investigaciones empíricas sobre gabinetes
ministeriales en la Argentina en perspectiva socio-histórica pueden consultarse en: GIORGI, Guido
“Ministros y ministerios de la nación argentina: un aporte prosopográfico para el estudio del gabinete
nacional (1854-2011)”, en Apuntes 74, Vol. XLI, núm. 74, 2014, pp. 103-139. RODRIGUEZ, Laura
Graciela “Los ministros de educación en Argentina (1854-2015): análisis de los perfiles profesionales
de las elites políticas”, en História da Educaçao, núm. 51, Vol. 21, 2017, pp. 397-417.
76 Tal es el caso de OLIVEIRA, Antonio “Burocratas da linha de frente: executores e fazedores das
políticas públicas”, en Revista de Administracao Pública, Vol. 46, núm. 6, Rio de Janeiro, Nov./Dec.
2012, quien cita los trabajos seminales de Michael Lipsky en relación con el Street-level bureaucracy
que comentamos más arriba.
manera, se rompe con la victimización de los inmigrantes, no siempre sujetos pasivos

sino actores que resistían a la aplicación de la ley, y se avanza en la noción de una
burocracia coral, donde las voces y experiencias de los funcionarios se reflejan en los
renglones de los expedientes administrativos.
La génesis y el desarrollo de la organización administrativa de un “área de fron-
tera” es el objeto del trabajo de Stella M. Cornelis, a través del análisis pormenorizado
de las modificaciones del organigrama del Territorio Nacional de La Pampa desde
su establecimiento hasta la provincialización. Así, la autora describe con acierto los
cambios y continuidades de setenta años de la estructura burocrática de un espacio
repoblado con inmigrantes del exterior y de otras regiones argentinas, en un territorio
arrebatado a las sociedades indígenas. De esta manera, Cornelis puntualiza las difi-
cultades administrativas estatales en la Argentina del interior: escasez de presupuesto,
recursos humanos poco formados y sometimiento a normativas nacionales difícilmen-
te aplicables. El análisis de la reglamentación y la composición del elenco pampeano
permite observar los esfuerzos gubernamentales por otorgar jerarquías diversifica-
das y agregarle, en un contexto donde todo está por hacerse, un perfil técnico a los
funcionarios, situación interesante a contrastar respecto a las administraciones de las
provincias históricas y de otros Territorios Nacionales.
La Comisión de Control de Cambios asume un rol singular en el artículo de
Virginia Persello, en una etapa de debate sobre las políticas públicas y el papel del
Estado, dado el contexto internacional de la crisis económica. Los años 1930 fueron
una bisagra entre dos modelos, uno consagrado a los negocios del mercado libre; otro,
a su regulación estatal. Las pugnas de entidades privadas entrevistas por la autora al
sistema de cambios ahondan en la incidencia de una agencia que decide el destino de
las divisas –y en consecuencia, de las importaciones–, y donde acceden una nueva
generación de especialistas. La observación minuciosa sobre el accionar de esta Co-
misión, por lo tanto, no es una nimiedad ya que su funcionamiento mismo afecta el co-
razón de las políticas económicas del Estado argentino y su rol interventor en los años
treinta. Y también, lo curioso en la documentación que se examina es la elección por
parte de los actores sociales del término “burocracia”, usado para criticar una entidad
por la normativa superpuesta y enredada, la lentitud de sus decisiones y la incapacidad
de sus funcionarios. Este sentido negativamente connotado de la categoría burocracia
sigue siendo utilizado hasta el presente de un modo generalizado, pero es interesante
observar el énfasis en el contexto de control estatal a la economía liberal.
La educación pública no podía estar ausente de esta propuesta editoral dado su
enorme impacto como forjadora de la nacionalidad argentina. El texto de María José
Billorou asume el desafío de presentar el diseño de la administración educativa, bajo
dos variantes: como una “cuestión de género”, donde las mujeres adquieren un rol
protagónico en tanto educadoras subordinado a su vez frente a los varones-inspec-
tores; y en relación con una reflexión más general sobre la circulación de informa-
ción entre distritos. La historiografía sobre los estudios de género incorpora así en La
Pampa otro “caso” de sostén y validación de las teorías sobre profesiones y poderes
técnicos que implican una intensa valoración social sobre las formas y el ejercicio
masculino. Y además, se avanza en el conocimiento de los contactos entre diferentes
instancias burocráticas –entre el Estado central y sus filiales, en este caso, territoria-
nas– permitiendo entrever un panorama decisional emergente del contacto ocasional
entre los niveles jerárquicos.
El sanitarismo como ejercicio burocrático es el protagonista del artículo de Ca-
rolina Biernat y Karina Ramacciotti, destacando un proceso histórico interno que de-
fine su propio corte cronológico. Así, entre el inicio y fin de gobiernos populistas,
desarrollistas y golpes de Estado, se desenvuelve el ovillo de la profesión médica
que, a diferencia de otras épocas, ya no declama por la salvación higiénica de los
conventillos y el prestigio que otorga la labor liberal, sino que plantea la racionalidad
y planificación estatal para eliminar la enfermedad como indicador de subdesarrollo.
En el camino, el médico se autodefine como un funcionario full time, concentrado
en acciones colectivas, despreciando la lucha singular por la vida en el quirófano y
con el bisturí como arma; cambia el laboratorio y el microscopio por la mediocridad
(de acuerdo a sus críticos) del escritorio y el informe demográfico. El debate sobre la
legitimación de la formación médica también asume una tensión entre la Universidad
y otras agencias públicas.
El estudio de la Escuela de Salud Pública permite a las autoras dibujar ese en-
tredicho profesional que, en la Argentina de los años 1940 al 1960, no es diferente al
de otros países americanos, estimulados desde fuera por la antorcha de una medicina
técnica y moderna. Pero en ese debate, se discurre en realidad sobre las ventajas y des-
ventajas del quehacer médico en el ámbito de la burocracia estatal y en el consultorio
privado; dos modelos contrapuestos para una profesión de enorme significación para
el sistema público.
Otros funcionarios e instituciones estatales, en este caso, científicos y centros de
investigación vinculados con la genética vegetal, son el eje del artículo de Osvaldo
Graciano. En este caso, a diferencia de los dos anteriores, se focaliza el análisis en una
agencia central de la burocracia del Ministerio de Agricultura. Dentro de ella, se cen-
tra en los institutos sobre fitotecnia, –obre los que existe muy poca información histó-
rica– y en la demanda de los productores y del Poder Ejecutivo, comprometiéndolos
en la búsqueda de variedades de cereales adaptadas a las condiciones ambientales ex-
tremas de la Argentina. Este estudio sobre los fitotecnólogos de los años 1920 y 1930,
así como sus discípulos de años posteriores, introducen el involucramiento de los
académicos universitarios en el contexto de producción de conocimientos científicos
en la periferia, y avalan las reflexiones sobre las posibilidades y límites del desarrollo
de la investigación en relación con los requerimientos estatales.
Los aportes de Germán Soprano revelan un aspecto poco conocido de una insti-
tución demonizada: la burocracia en las Fuerzas Armadas en la etapa democrática de
finales del siglo XX. Durante los años alfonsinistas y hasta la llegada del menemismo
neoliberal, se puso en el foco de la escena a una agencia considerablemente despres-

tigiada por el accionar represivo, a quien le costaba asumir frente a la sociedad el
peso circunstancial del autoritarismo. El análisis de Soprano incorpora al Ejército,
institución verticalista por excelencia, en las categorías de la burocracia, poniendo el
acento en la minuciosa revisión de los ascensos de la alta jerarquía militar. Las tradi-
ciones meritocráticas de la institución y la racionalidad administrativa propia de una
burocracia pública, así como el fomento de la cohesión corporativa de sus miembros a
través del honor estamental y sus procesos de diferenciación y conflictos internos, son
comprendidas en el capítulo en los escenarios de un período de la historia argentina
reciente en el que primaba la incertidumbre política y un depreciado poder castrense
que aún no acababa de subordinarse al poder político civil democráticamente elec-
to. Al mismo tiempo, los testimonios de las entrevistas invitan a reflexionar sobre
los encuentros y similitudes más que sobre las distancias y diferencias: así, la lógi-
ca burocrática rígidamente impuesta por la normativa del Ejército para los ascensos
navega en las mismas aguas que las de otras agencias públicas, supuestamente más
contaminadas por clientelas y contubernios; y es la política, con sus acuerdos y sus
negociaciones, a veces impredecibles, la que termina unificando las formas y sentidos
de los actores sociales, civiles o militares.
La producción que presentamos en Burocracias estatales: Problemas, enfoques
y estudios de caso en la Argentina tiene en común entonces una intencionalidad clara
en saldar las deudas entre los afanes teóricos, a los que son en general poco proclives
los historiadores, y la acumulación asintomática de las pruebas empíricas, cuya lectu-
ra requiere siempre una problematización. Y no se trata solo de un avance armónico
entre prácticas y discursos, sino de considerar en un contexto histórico las formas de
comprender al Estado a través de sus burocracias, ya que el foco historiográfico puesto
en los actores ha dejado en un gris indefinido el quehacer mismo de la administración,
los entretelones de la reglamentación (cuya lectura no es siempre lineal ni prístina),
y el bagaje institucional que tienen como carga, a veces pesada, los mismos expertos.
Los artículos de este texto comparten el registro de las complejas vueltas de
la burocracia, no como un constructo dado de una vez y para siempre, sino en sus
circunvoluciones, en sus estrategias no lineales, en sus diferentes y a veces contradic-
torias estructuras, ocasionalmente radiales, pero que sufren las alteraciones desde sus
bordes. Sin considerar la organización del Estado en el pasado como una estructura
deshumanizada, que constriñe de manera fatal las acciones, la administración pública
permite a los actores justificaciones sobre su demarcación e ideología política, o dar-
les argumentos pasibles de desentrañar sus posiciones sobre la existencia y permanen-
cia de la ley, por encima de gobiernos y partidos.
Como señalábamos anteriormente, las ciencias sociales han producido desde la
década de 1990 una renovación en las perspectivas y metodologías de análisis acerca
del problema del Estado en la Argentina que ha permitido ampliar, diversificar y pro-
fundizar nuestros conocimientos sustantivos sobre proyectos, instituciones y actores
estatales desde la década de 1880 hasta el presente. ¿Por qué desde esa década del
siglo XIX? Porque consideramos que en las décadas precedentes es posible reconocer
algunos proyectos estatales y sus realizaciones históricas, pero es a partir de la década
de 1880 en que existe un relativo consenso historiográfico que sostiene que la cons-
trucción de órdenes estatales nacional, provinciales y aún municipales comenzaron a
afirmarse más decididamente en la Argentina. Si volvemos la mirada más atrás de esa
década bisagra, encontraremos un estado del debate en el cual –muy esquemáticamen-
te– reconoceremos las perspectivas de quienes centran su atención en:
- el Estado nacional en la construcción del orden estatal entre 1860 y 1880;77
- la centralidad de los Estados provinciales entre la década de 1820 y 1850;78
- una relación dialéctica entre proyectos, instituciones y actores estatales na-
cionales y provinciales;79
- proyectos estatales alternativos que quedaron truncos como el de la Confe-
deración entre los años 1852 y 1862, pero que contribuyó a la conformación
de otras experiencias estatales nacionales y provinciales bien sucedidas;80
- actores e instituciones políticas y de gobierno de Antiguo Régimen que no
podrían considerase estatales.81
En algo más de veinte años, historiadores, sociólogos, politólogos y antropólogos han

expandido el estado del arte con estudios de casos sirviéndose de abordajes que –en
virtud de su diversidad en los énfasis temáticos, teórico-metodológicos y discipli-
nares– fueron denominados ampliamente como expresivos del estudio del “Estado
desde adentro”.82 En consecuencia, las representaciones sobre un Estado en singular
de las que partían nuestras indagaciones hace unas décadas atrás dieron lugar a unas
perspectivas muy diferentes acerca de un Estado en plural, esto es, concibiendo al
77 OSZLAK, Oscar La formación del Estado argentino…, cit.

78 CHIARAMONTE, José Carlos Ciudades, provincias, Estados: orígenes de la Nación Argentina
(1800-1846), Buenos Aires, Ariel, 1997.
79 BRAGONI, Beatriz y MÍGUEZ, Eduardo –coordinadores– Un nuevo orden político. Provincias y
Estado nacional. 1852-1880, Biblos, Buenos Aires, 2010.
80 LANTERI, Ana Laura Se hace camino al andar. Dirigencia e instituciones nacionales en la
`Confederación´ (Argentina, 1852-1862), Prohistoria, Rosario, 2015; GARAVAGLIA, Juan Carlos
La disputa por la construcción nacional argentina. Buenos Aires, la Confederación y las provincias
(1850-1865), Prometeo, Buenos Aires, 2015.
81 BARRIERA, Darío “La supresión del cabildo y la creación de los juzgados de paz: dimensión provincial
de la justicia de equidad en el litoral rioplatense (Santa Fe, 1833)”, en CASELLI, Elisa –coordinadora–
Justicias, agentes y jurisdicciones. De la Monarquía Hispánica a los Estados Nacionales (España y
América, siglos XVI-XIX), FCE, Madrid, 2016, pp. 447-448. Esta postura cuestiona la identificación
entre “poder político y Estado”; sostiene que el Estado no es la única forma histórica del poder
político, y reconoce la aparición histórica del Estado al menos partiendo de la separación esencial de
las funciones de gobernar y juzgar.
82 BOHOSLAVSKY, Ernesto y SOPRANO, Germán –editores– Un Estado con rostro humano…, cit.
Estado como una categoría analítica que comprende una pluralidad de proyectos, ins-
tituciones actores estatales realmente existentes.
Ahora bien, aun cuando es preciso continuar promoviendo el desarrollo de esas
investigaciones empíricas centradas en diferentes casos y sus respectivas especifici-
dades, es posible también –diríamos más bien necesario– invertir energías simultá-
neamente en la elaboración de estudios más comprehensivos, de síntesis y/o que den
cuenta de procesos sociohistóricos más generales que atraviesan las esferas y actores
estatales en la Argentina desde fines del siglo XIX hasta fines del siglo XX. No esta-
mos diciendo con ello que sea preciso en este momento construir una teoría del Estado
a partir de una casuística felizmente más abundante o subsumir los casos provistos por
esta última bajo la lente de una nueva teoría de síntesis. Tales objetivos epistémicos
son ciertamente legítimos, pero en lo inmediato y procurando promover estudios que
converjan en el esfuerzo de producción de una historia de las burocracias estatales
o de la administración pública, proponemos algunas líneas de trabajo que, creemos,
invitan a poner en diálogo resultados alcanzados en diferentes investigaciones empí-
ricas ya efectuadas, así como a definir nuevas investigaciones con explícitos fines de
comparación y/o que aborden temas transversales:
- Historias de las agencias estatales nacionales, provinciales y munici-

pales, destacando sus específicas configuraciones sociales y tempora-
lidades, pero también estableciendo comparaciones y relaciones en el
estudio de procesos que –en forma simultánea o diferida– atraviesan
más de una de estas jurisdicciones.
- Historia de una agencia estatal y sus burocracias en un largo período de
tiempo o en la totalidad de su historia.
- Análisis comparados de sistema de reclutamiento de funcionarios esta-
tales, de perfiles socio-profesionales, diseños y desarrollo de las carreras
del personal en la administración pública, de la composición y evolución
de sus salarios y de sus sistemas previsionales y de seguridad social.
- Estudios sobre procesos de territorialización, profesionalización, femi-
nización, sindicalización, militarización, confesionalización, politiza-
ción y de renovación generacional de las burocracias en diferentes insti-
tuciones y segmentos de la administración pública nacional, provincial
y municipal en períodos específicos de la historia.
- Estudios sobre las elites estatales y sobre las relaciones jerárquicas entre
estamentos subordinados/superordinados del personal de la administra-
ción pública.
- Historias de la circulación nacional e internacional, la apropiación
y adecuación de saberes y prácticas socio-profesionales, científicas y
académico-universitarias en la configuración de diferentes agencias y
burocracias estatales nacionales, provinciales y municipales.
- Historias de las relaciones multi-direccionadas entre los decisores polí-

ticos, burocracias estatales y los “beneficiarios” o “clientes” de las polí-
ticas que gestionan aquellas.
Finalmente, este encuentro entre investigadores y propuestas de distintos centros del

país no hubiese sido posible sin el apoyo de la Universidad Nacional de La Pampa, de
la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad Nacional de La Plata y del
CONICET, a quienes debemos nuestro principal agradecimiento.83 Cuando se debate
sobre el presupuesto público de la educación superior y del sistema de ciencia y tec-
nología en todo el país, nos parece importante esclarecer con este texto los reclamos
no solo por una burocracia más eficiente y al servicio de la ciudadanía sino para que
los intersticios administrativos no impidan tapar sus fundamentos básicos: gestionar
el bienestar de las mayorías.
Santa Rosa-Bernal-La Plata, diciembre de 2016
83 Sobre todo en relación con los Proyectos de investigación: “Sociedad y desarrollo: problemas de
historia económica y de la salud en espacios regionales desde una visión de largo plazo” (UNLPam);
“Burocracias e instituciones en la Argentina: salud, educación, tecnología, defensa y administración
en contexto histórico (siglo XX) y “Política de defensa y reestructuración de las Fuerzas Armadas
Argentinas entre fines del siglo XX y principios del XXI. Cambios, continuidades y desafíos” (UNQ).

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Burocracias estatales

Problemas, enfoques y estudios de caso

María Silvia Di Liscia y Germán Soprano

Composición y diseño: Georgina Guissani

TODOS LOS DERECHOS REGISTRADOS

© María Silvia Di Liscia y Germán Soprano

Entre espacios grises y aristas brillantes: la categoría burocracia estatal

Inmigración, salud y burocracia. Casos y perspectivas de análisis (1876-1920)

Administrar La Pampa: normativas, oficinas y personal

La Comisión de Control de Cambios. Burocracia y “economía dirigida”

Maestros e inspectores en los Territorios Nacionales.

La formación en Salud Pública como vehículo de profesionalización

Ciencia, profesión académica y burocracia en el Estado liberal.

Los autores y las autoras ......................................................................................... 219

María Silvia Di Liscia

organización burocrática y de sus modificaciones aparecería como la batalla a luchar

1 BOHOSLAVSKY, Ernesto y SOPRANO, Germán –editores– Un Estado con rostro humano.

La burocracia estatal en la teoría social

2 GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia”, en BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola y PASQUINO,

en el Prólogo a la contribución a la crítica de la economía política de 1859 a partir

6 MARX, Karl “Prólogo a la contribución a la crítica de la economía política”, en MARX, Karl

Lecciones de sociología.11 En ambas concepciones, las burocracias públicas no son

una jerarquía y competencias rigurosamente fijadas; c) en virtud de un contrato esta-

una referencia indispensable como modelo de interpretación marxista sobre la génesis

disciplinado”, a fin de que sus conductas logren un elevado grado de confiabilidad

26 MERTON, Robert Teoría y estructura sociales…, cit., pp. 284-285.

sino en una racionalidad legal-burocrática.28 La perspectiva de análisis sociológico

fiscales al servicio de la monarquía o del Estado. Más recientemente ha cobrado vigor

31 STORRS, Christopher –editor– The Fiscal-Military State in Eighteenth-Century Europe: Essays in

Historia de los sistemas de administración pública

34 BOURDIEU, Pierre “Espíritu de Estado…”, cit., p. 91.

historia de los sistemas de administración pública, especialmente, de los países metro-

37 TOCQUEVILLE, Alexis de La Democracia en América, SARPE, Madrid, 1984 [1840], 2 volúmenes;

39 DREYFUS, Françoise La invención de la burocracia. Servir al Estado en Francia, Gran Bretaña y

“… la ausencia de separación neta de los oficios de la administra-

41 DREYFUS, Françoise La invención de la burocracia…, cit., p. 242. La extensión del poder de la

cargo y función. Es por ello que en los funcionarios públicos prusianos/alemanes de

En los últimos veinte años en el campo de la ciencia política y la administración

47 Tal es el caso de: BARZELAY, Michael Atravesando la burocracia. Una perspectiva de la

Esbozo de una historiografía de la burocracia en Argentina

49 OSZLAK, Oscar “Burocracia estatal...”, cit., p. 34.

“...porque su acción se expresa a través de múltiples unidades o tien-

historiográfico internacionalizado en sus prácticas, temáticas y con-

59 PAGANO, Nora “La producción historiográfica…”, cit., pp. 64-65.

biológico-social), consideró que la eugenesia sembró a intelectuales y funcionarios

66 DEVOTO, Fernando “El revés de la trama: Políticas migratorias y prácticas administrativas en la

primeros teóricos, pero un análisis de la composición social de los funcionarios con-

agenda historiográfica nacional, como lo es ya en el resto de las propuestas de análisis

Las burocracias en este texto

en Polhis, Año 5, núm. 9, 2012 [en línea] http://archivo.polhis.com.ar/datos/Polhis9_CANELO.pdf;

manera, se rompe con la victimización de los inmigrantes, no siempre sujetos pasivos

neoliberal, se puso en el foco de la escena a una agencia considerablemente despres-

En algo más de veinte años, historiadores, sociólogos, politólogos y antropólogos han

77 OSZLAK, Oscar La formación del Estado argentino…, cit.

- Historias de las agencias estatales nacionales, provinciales y munici-

- Historias de las relaciones multi-direccionadas entre los decisores polí-

Finalmente, este encuentro entre investigadores y propuestas de distintos centros del

Santa Rosa-Bernal-La Plata, diciembre de 2016

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