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Rosario, 2017
Burocracias estatales : problemas, enfoques y estudios de caso en la Argentina : entre fines del siglo
XIX y XX / María Silvia Di Liscia ... [et al.] ; compilado por María Silvia Di Liscia ; Germán Soprano. - 1a
ed . - Rosario : Prohistoria Ediciones, 2017.
222 p. ; 23 x 16 cm.
ISBN 978-987-3864-56-8
1. Historia. 2. Historia Argentina. 3. Historia Social. I. Di Liscia, María Silvia II. Di Liscia, María Silvia,
comp. III. Soprano, Germán, comp.
CDD 306.09
Este libro recibió evaluación académica y su publicación ha sido recomendada por reconocidos
especialistas que asesoran a esta editorial en la selección de los materiales.
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Este libro se terminó de imprimir en ART Talleres Gráficos, Rosario, Argentina, en el mes de mayo de
2017.
Impreso en la Argentina
ISBN 978-987-3864-56-8
Índice
Los generales del Ejército Argentino como alta burocracia del Estado nacional
durante la transición democrática
Germán Soprano ..................................................................................................... 187
E
Introducción
n algún momento de nuestras vidas, seguramente nos hemos sentido como K,
el personaje de Franz Kafka, que busca ingresar al Castillo y se ve impedido
por alcaldes e inspectores; cartas, documentos y hasta comunicaciones telefó-
nicas que, circunstancialmente, restringen y cuestionan todo su accionar a través de
contradictorias órdenes y resoluciones. O, tal como en la Isla Desierta, la magistral
teatralización de Roberto Arlt de la rutina de una oficina, hemos participado directa o
indirectamente en el espectáculo de un microespacio de poder y, a la vez, de aliena-
ción a través de acciones sencillas –sellar, escribir a máquina– cuya repetición lleva
a la locura. Y también, a través de una novela escrita como un informe, pudimos re-
conocer la irónica y jocosa crítica a la organización minuciosa a través de un sistema
para suministrar prostitutas higiénicamente controladas al ejército peruano, elección
de Mario Vargas Llosa en Pantaleón y las Visitadoras.
Sobre estas reflexiones literarias, que nos ayudan desde otros puntos de vista a
focalizar nuestra mirada, queremos llamar la atención; en realidad, explicar cómo la
supuesta racionalidad de la burocracia, su limpieza técnica absoluta y sus jerarquías
impermeables, pueden ser, sin embargo, disfraces de la coacción, debilidad y hasta
total inacción y de una moderna esclavitud técnica, diferente y a la vez, curiosamente,
hermana de la fábrica. Pero también porque las prácticas y el quehacer burocrático
reflejan la capacidad de la organización de los grupos y sectores, y son la forma de
expresión y comunicación de la política, la materialización de las normas jurídicas y
la corporización de las estructuras de limitación del poder absoluto, de una autoridad
pasible de resolverlo y saberlo todo; así, revisar la gris aridez del significado de las
normas y de su funcionamiento (en su repetición y rutina, incluso), destacando los
posibles caminos y la riqueza de este abordaje.
A pesar de su evidente relevancia, los historiadores se han preocupado muy
poco por estos aspectos; considerando que se trata de problemas que deben resolver
politólogos, sociólogos, economistas y filósofos dedicados a estudiar la formación
del Estado y las condiciones de aparición de determinados grupos. La aridez de la
10 Burocracias estatales
11 DURKHEIM, Emile “El Estado”, cit., pp. 59-64; La educación moral, México, Colofón, 1991 [1902];
Lecciones de sociología. Física de las costumbres y del derecho, Schapire, Buenos Aires, 1966
[1912]. No son frecuentes los estudios que comprenden el análisis de la política y el Estado en la
obra de Durkheim; seguimos a modo de orientación los trabajos de: LACROIX, Bernard Durkheim
y lo político, FCE, México, 1984; INDA, Graciela “La sociología política de Émile Durkheim: la
centralidad del problema del Estado en sus reflexiones del período 1883-1885”, en Andamios, Vol. 4,
núm. 8, 2008, pp. 135-168; INDA, Graciela “La interrogante política en Émile Durkheim. El abordaje
del Estado moderno en la última fase de su producción”, en Sociológica, Año 23, núm. 67, mayo-
agosto de 2008, pp. 109-148.SIDICARO, Ricardo “La sociología política de Durkheim”, en PostData,
núm. 15, octubre 2010, pp. 131-158; DE OLIVEIRA, Márcio “O Estado em Durkheim: elementos
para um debate sobre sua sociologia política”, en Revista de Sociologia e Política, Vol. 18, núm. 37,
outubro de 2010, pp. 125-135; NOCERA, Pablo “De la autoridad de la razón a la razón de la autoridad.
Durkheim y la encrucijada de la política entre la ciencia y la religión”, en DURKHEIM, Emile El
Estado y otros ensayos, cit., pp. 7-56.
12 Véase al respecto: FREDERIC, Sabina; GRACIANO, Osvaldo y SOPRANO, Germán –editores– El
Estado argentino y las profesiones liberales, académicas y armadas, Prohistoria, Rosario, 2010.
13 WEBER, Max Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva, FCE, Buenos Aires, 1992
[1922], pp. 707-716.
14 Burocracias estatales
14 WEBER, Max Economía y sociedad…, cit. Primera parte: capítulo I “Conceptos sociológicos
fundamentales”, pp. 5-45; capítulo III “Tipos de dominación”, pp. 170-241. Segunda parte: capítulo
IX “Sociología de la dominación. III. Esencia, supuestos y desarrollo de la dominación burocrática”,
pp. 716-752; capítulo IX “Sociología de la dominación. IX La institución estatal racional y los partidos
políticos y parlamentos modernos (Sociología del Estado). 3. La empresa estatal de dominio como
administración. Dirección política y burocracia”, pp. 1.060-1.075.
15 ROSSI, Pietro “Introducción”, en WEBER, Max Ensayos sobre metodología sociológica, Amorrortu,
Buenos Aires, 1993 [1958], pp. 9-37. También: BARENSTEIN, Jorge El análisis de la burocracia
estatal desde la perspectiva weberiana, Cide, México, 1981.
16 La creciente burocratización de las esferas sociales en la modernidad acarraría dos potenciales. Por
un lado, la afirmación del dominio legal-burocrático pude dar lugar a la conformación de una casta
privilegiada que invoca principios de legitimidad meritocrática, estableciendo así un conflicto con
el principio de legitimidad democrática fundado en la igualdad de los ciudadanos. Y, por otro lado,
un conflicto entre el poder burocrático y el liderazgo político, toda vez que este último –que es quien
idealmente dispone de la legitimidad política– no puede prescindir del primero en la administración
compleja de los asuntos del Estado moderno y, en consecuencia, acabaría otorgando a las burocracias
un poder que excede con mucho el desempeño de meras funciones instrumentales establecidas por
decisores políticos. GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., p. 168.
17 Los sentidos y usos de la categoría analítica burocracia según Weber no solo pueden reconocerse en
Economía y sociedad, sino en los escritos reunidos en Historia económica general y en Sociología de
la religión, en los que da cuenta de la historicidad específica de la burocracia en la génesis y desarrollo
Entre espacios grises y aristas brillantes 15
sociales son los que definen a la burocracia moderna, esto es, un tipo histórico cuya
existencia requiere del desarrollo de una racionalidad legal, una economía monetaria
y la expansión cualitativa y cuantitativa de las tareas administrativas. En aquellas
sociedades y formas de concentración del poder político en la que estas condiciones
históricas no se dan, pueden igualmente poseer burocracias, pero con características
distintas de la moderna (por ejemplo menciona los casos de las burocracias en el anti-
guo Egipto, China y en los imperios de Roma y Bizancio).18
Una vez presentadas estas ideas básicas de los clásicos de la teoría social a
propósito del Estado y sus burocracias, veamos algunas de sus actualizaciones
contemporáneas.
En la segunda posguerra, dentro de la tradición marxista, Nicos Poulantzas y
Ralph Miliband ofrecieron interpretaciones en controversia, pero también solidarias,
sobre las burocracias estatales en los Estados capitalistas modernos. En el caso del
primero las burocracias se reconocen como un mero instrumento de dominación del
Estado capitalista y de la burguesía sobre la clase obrera –véase su clásico Poder po-
lítico y clases sociales en el Estado capitalista.19 En algunos de sus trabajos escritos
poco antes de su muerte a fines de la década de 1970 –como Estado, poder y socia-
lismo– esa perspectiva adquiere algunos matices reconociendo a ese Estado como
uno en el cual se expresan ciertas condensaciones o correlaciones de fuerza de clases
sociales, pero siempre bajo el presupuesto de que se obra en beneficio de los intereses
del capital.20 Por su parte, Miliband sin cuestionar esa premisa, en El Estado en la
sociedad capitalista reconocía posiblemente sometido a la impronta de una extendida
tradición intelectual empirista británica, que la misma debía someterse a verificación
empírica.21 Por ello se aplicó a concretar un notable esfuerzo de investigación empí-
rica por medio del cual demostró que el reclutamiento de las burocracias estatales en
los Estados capitalistas, particularmente en Gran Bretaña del siglo XX, se nutría de las
clases medias o de la pequeña burguesía y, por tanto, concluía que aquellas no hacían
otra cosa que reproducir con sus funciones los intereses del capital. A su vez, El Es-
tado absolutista de Perry Anderson –también publicado en la década de 1970– aún es
del moderno capitalismo occidental, así como en otras sociedades (por ejemplo: el caso del estamento
de los literatos en China). WEBER, Max Historia económica general, FCE, México, 1956 [1923];
Ensayos sobre sociología de la religión, Taurus, Madrid, 1992 [1920]. Vol. 1 y 2.
18 Las burocracias de sociedades pre-modernas serían intrínsecamente inestables, pues siendo sus
funcionarios compensados en especie y no en dinero, tienden a apropiarse de la fuente de impuestos que
alimenta el sistema tributario. Esa tendencia conduciría a una centralización del aparato burocrático y su
transformación en una estructura patrimonialista. GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., p. 167.
19 POULANTZAS, Nicos Poder político y clases sociales en el Estado capitalista, Siglo XXI Editores,
México, 1976 [1969].
20 POULANTZAS, Nicos Estado, poder y socialismo, Siglo XXI Editores, Madrid, 1980 [1978].
21 MILIBAND, Ralph El Estado en la sociedad capitalista, Siglo XXI Editores, México, 1988 [1969].
Para una presentación de los artículos que dieron forma al debate entre Poulantzas y Miliband, así como
un análisis contextualizado y crítico, véase: TARCUS, Horacio –compilación y estudio preliminar–
Debates sobre el Estado capitalista, Imago Mundi, Buenos Aires, 1991.
16 Burocracias estatales
22 ANDERSON, Perry El Estado absolutista, Siglo XXI Editores, Madrid, 1979 [1974]. Contrariamente
a la interpretación de Anderson, algunos historiadores del derecho como António Manuel Hespanha
y Bartolomé Clavero han subrayado la imposibilidad de escindir política y religión en el Antiguo
Régimen de la europa cristiana y demostrado, además, el carácter policéntrico del poder político en
toda la Europa Moderna. El carácter absolutista de cierta concepción monárquica no se discute, pero
el rey, como legibus solutus es un productor de derecho exclusivo pero no excluyente. La producción
de derecho tenía múltiples fuentes, y coincidía con diferentes instancias de poder político, pluralmente
distribuido en diferentes actores e instituciones: reyes, arzobispos, obispos, corregimientos,
chancillerías, audiencias, concejos, señoríos, universidades, cortes, corporaciones de artesanos
y familias influyentes, las cuales interactuaban e interdependían en diversos niveles de la acción
política, religiosa, social y cultural. Es por ello que la mentada centralización del poder absoluto y el
ejercicio del monopolio del monarca administrado por una burocracia militar y civil se ajusta mal a
las caracterizaciones del denominado Estado absolutista. ¿Qué monopolio del ejercicio de la justicia
podía existir allí donde coexistían el derecho real, el canónico, el de los concejos y costumbres locales?
Es preciso, asimismo, no confundir la figura de los servidores del rey –por ejemplo: comerciantes que
oficiaban de recaudadores de impuestos– con una burocracia estatal moderna; al tiempo que no debe
despreciarse el papel que en la Europa moderna continuaban teniendo los ejércitos mercenarios. Véase:
SOPRANO, Germán “El Estado en los extremos. Contribuciones de la historiografía hispano-colonial
y la antropología de la política al estudio del Estado en el siglo XX”, en Revista Estudios Sociales del
Estado, Vol. 1, núm. 1, 2015, pp. 5-25. Hace algún tiempo nuestro colega historiador Darío Barriera
llamó la atención sobre esta cuestión a la vez histórica, metodológica y teórica o conceptual en:
BARRIERA, Darío “Por el camino de la historia política: hacia una historia política configuracional”,
en Secuencia. Revista de historia y ciencias sociales, núm. 53, mayo-agosto de 2002, pp. 163-196.
23 El capítulo siguiente, el “Papel del intelectual en la burocracia pública”, Merton define los perfiles
y atributos de dos actores sociales idealmente diferentes, el intelectual y el burócrata, planteando no
solo sus relaciones complementarias y/o conflictivas sino también dando cuenta de los problemas
que se presentan a aquellos “intelectuales” que se incorporan (circunstancia o definitivamente)
como burócratas en la función pública. Contrariamente a lo que suele suceder en ciertos abordajes
de las ciencias sociales que sobrevaloran la ética y moral del intelectual por su autonomía respecto
de los poderes y cuestionan al burócrata por su condición heterónoma en su inscripción estatal,
Merton reflexiona sobre el modo en que autonomía y heteronomía gravitan situacionalmente en
el comportamiento de ambos. MERTON, Robert Teoría y estructura sociales, FCE, México, 1995
[1949], pp. 287-304. Un interesante interpretación analítica –no moralizante- de las diferentes lógicas y
prácticas sociales que encarnan “intelectuales” (críticos) y “burócratas” (estatales) en el estudio de las
escuelas y el sistema educativo moderno, puede encontrarse en: HUNTER, Ian Repensar la escuela.
Subjetividad, burocracia y crítica, Pomares-Corredor, Barcelona, 1998.
Entre espacios grises y aristas brillantes 17
24 Hasta tal punto –conforme a la acertada interpretación de Merton– esos valores pueden autonomizarse
de la estructura y funciones burocráticas que de ser un medio “técnico” devienen en un fin en sí mismo
o en un valor último, llegando incluso a ocasionar disfunciones en buen desempeño de las lógicas
y prácticas burocráticas. “Esta importancia de la disciplina, resultante del desplazamiento de los
objetivos originarios, produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rápidamente. De ahí se sigue
el formulismo, o hasta el ritualismo, con una insistencia indiscutida sobre una adhesión puntillosa
a procedimientos formalizados. Esto puede ser exagerado hasta el punto en que el interés primario
por la conformidad con las reglas interfiere en la consecución de los objetivos de la organización,
caso en el cual tenemos el familiar fenómeno del tecnicismo o papeleo del funcionario. Un producto
extremado de este procede de desplazamiento de las metas es el virtuosismo burocrático, que no
olvida nunca ni una sola regla de las que rigen su actuación y en consecuencia es incapaz de atender
a muchos de sus clientes”. MERTON, Robert Teoría y estructura sociales…, cit., pp. 278-280. Las
resistencias al cambio constatadas con frecuencia en las organizaciones burocráticas resultan también
de la autonomización del ethos burocrático respecto de las posiciones y funciones que los actores
burocráticos deben cumplimentar en un esquema de división funcional del trabajo social más amplio
del que son parte.
25 MERTON, Robert Teoría y estructura sociales…, cit., p. 282.
18 Burocracias estatales
las dificultades que dicha norma puede producir conflictos en esas relaciones en la
medida en que las categorizaciones (esquemas de percepción social) que orientan la
acción del burócrata desconsideran o bien tienden a desconocer los perfiles, rasgos y
situaciones sociales específicas subsumiéndolas en clasificaciones de orden general
o abstractas.26 En este sentido se puede extraer provecho de esta observación, so-
bre todo, procurando comprender situacionalmente las tensiones establecidas entre
la prescripción de la norma impersonal y el desarrollo de los intercambios interper-
sonales entre burócratas y “clientes” o “público”; esto es, desde el punto de vista del
investigador empírico interesa más pensar este problema sociológico positivamente
en sus realizaciones históricamente dadas antes que como desvíos respecto de un ideal
burocrático impersonal.
Las burocracias estatales fueron analizadas por una corriente de interpretación
weberiana sensible a una comprensión socio-histórica de las mismas, tal como puede
apreciarse en el Estado nacional y ciudadanía de Reinhard Bendix –sociólogo ale-
mán emigrado a los Estados Unidos– y en Los sistemas políticos de los imperios. La
ascensión y la caída de las sociedades burocráticas históricas de Shmuel Eisenstadt.
El primero concentró su estudio en los sistemas políticos de los imperios burocráticos
históricos en Asia, Europa y América desde la antigüedad hasta el absolutismo en Eu-
ropa. El gobierno centralizado en dichos imperios requería del desarrollo de un siste-
ma administrativo cuyos “departamentos” o “agrupaciones” especializadas tenían que
cumplimentar cuatro tipos de tareas: financieras, políticas y militares, administrativas
y de supervisión interna. Pero los gobernantes se veían constreñidos por una disyun-
tiva: utilizar esos órganos administrativos para sus propios propósitos de explotación
y la necesidad de emplearlos para satisfacer necesidades y demandas de los grupos
sociales gobernados. Si optaban por esto último debían, por tanto, conceder a aquellas
burocracias cierta autonomía protegiéndolas no solo de su propia interferencia sino de
las pretensiones de control esgrimidas por las aristocracias.27 Para el segundo autor,
el moderno Estado nacional suponía la ruptura entre la autoridad gubernamental y los
privilegios heredados de las familias de los notables y, en consecuencia, la producción
de una separación radical de la estructura social respecto del ejercicio de las funciones
judiciales y administrativas de las burocracias. Es decir, a diferencia de lo que sucedía
en los imperios burocráticos históricos, el Estado moderno diferenciaba la política de
la administración, otorgando por ello autonomía a las burocracias públicas. Puede in-
cluso que el reclutamiento para cubrir los principales puestos de la administración del
Estado continuara recayendo en individuos de los sectores sociales más encumbrados
de la sociedad, pero el principio que legitimaba sus concepciones y comportamientos
no estaría fundado en el parentesco, la propiedad ni en lealtades personales o políticas,
28 BENDIX, Reinhard Estado nacional y ciudadanía, Amorrortu, Buenos Aires, 1974 [1964], pp. 105 y ss.
29 Véase: LAPALOMBARA, Joseph –compilador– Burocracia y desarrollo político, Paidós, Buenos
Aires, 1970; OSZLAK, Oscar “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia
de investigación”, en Cedes. Documento, núm. 4, 1976; OSZLAK, Oscar “Formación histórica del
Estado en América Latina: elementos teórico-metodológicos para su estudio”, en Estudios Cedes,
1, núm. 3, 1978; MÁRQUEZ, Viviane y GODAU, Rainer “Burocracia y políticas públicas: una
perspectiva desde América Latina”, en Estudios Sociológicos 1, 2, 1983, pp. 211-237. También Revista
Internacional de Ciencias Sociales, Vol. XXXI, núm. 4, UNESCO, 1979. En particular las sociologías
de la modernización han destacado el rol modernizador de los militares, políticamente autoritario,
pero en ocasiones comprometidos con la implementación de políticas socio-económicas de desarrollo
industrial y redistribución de la riqueza. Señalemos, asimismo, que recientemente se ha editado un que
analiza diferentes derroteros de la obra de Max Weber en América Latina, reconociendo críticamente el
papel que le cupo a Talcott Parsons y sus epígonos desde la segunda posguerra mundial en enseñanza,
circulación y empleo entre los científicos sociales latinoamericanos de una particular interpretación
funcionalista del programa intelectual del sociólogo alemán. MORICILLO LAIZ, Álvaro y WIZ,
Eduardo –editores– Max Weber en América Latina. Nuevas interpretaciones, estudios empíricos y
recepción, FCE, México, 2016.
30 GIDDENS, Anthony The nation state and violence. A Contemporary Critique of Historical Materialism,
Volúmen 2, University of California, Berkeley, 1995; GIDDENS, Anthony “Estados nacionales
y violencia”, en Revista Académica de Relaciones Internacionales, núm. 5, 2006 [1985], pp. 1-21;
TILLY, Charles –editor– The formation of national states in Western Europe, Princeton University
Press, Princeton, 1975; TILLY, Charles Coerción, capital y los Estados europeos, Alianza, Madrid,
1993 [1990]; SKOCPOL, Theda Los Estados y las revoluciones sociales, FCE, México, 1984 [1979];
SKOCPOL, Theda Los orígenes de la política social de los Estados Unidos, Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales, Madrid, 1996 [1992]; MANN, Michael States, war and capitalism. Studies in
political sociology, London, Blackwell, 1988; MANN, Michael Las fuentes del poder social, Alianza,
Madrid, 1991 [1986].
20 Burocracias estatales
de éste”.34 Esta advertencia es especialmente válida para los científicos sociales que
estudiamos el Estado y aquellos objetos o sujetos que los actores estatales clasifican.
Particularmente porque “el dominio del Estado se nota especialmente en el ámbito
de la producción simbólica”, esto es, debido a que “las administraciones públicas y
sus representantes son grandes productores de ‘problemas sociales’ que la ciencia
social con frecuencia se limita a ratificar, asumiéndolos como propios en tanto que
problemas sociológicos”.35 Más específicamente, Bourdieu sostiene que las ciencias
sociales participan de ese esfuerzo de reificación del Estado y acaban reproduciendo
sus principios de clasificación y ordenamiento de mundo social cuando, por ejemplo,
a propósito de la definición del concepto de “burocracia” automáticamente proceden
a invocar las nociones de “neutralidad” y “autonomía” de esos actores estatales.36
Conviene entonces que los científicos sociales nos prevengamos de la apropiación
acrítica de sesgo estatalista de interpretación del mundo social y, en especial, de la
representación estatal de lo que las burocracias públicas deberían ser y/o son.
En definitiva, con esta revisión asistemática sobre definiciones y usos interpre-
tativos del concepto de burocracia en las perspectivas de algunos autores clásicos y
contemporáneos de la teoría social, hemos querido mostrar que es un recurso instru-
mental adecuado para comprender actores e instituciones estatales en la medida en
que puedan ser interpelados o interpretados por el científico social no como una mera
aplicación esquemática o ejemplificación empírica de la misma, sino –como se espe-
raría de un tipo ideal weberiano– empleándola para elucidar, enfatizar o destacar las
singularidades históricas de ciertos atributos sociales asociados con procesos, lógicas
y prácticas de actores sociales tenidas como burocráticas. A su vez, reconocemos que
si bien los fenómenos y sujetos sociales comprendidos por la categoría burocracia
pueden relacionarse en forma provechosa, asemejarse y aún solaparse, en nuestras in-
vestigaciones empíricas, con el recurso a categorías como “expertos”, “profesionales”
o “intelectuales de Estado”, entendemos que conviene no utilizarlos de modo indife-
renciado o peor aún como sinónimos. No se trata de reivindicar con ello un purismo
teórico dogmático, sino tener presente, simultáneamente, una cuestión epistémica y
otra de carácter político-institucional. Esto es, por un lado, saber qué aspectos de la
realidad social queremos problematizar y comprender con cada una de esas categorías
(la cuestión epistémica); y, por otro lado, ser conscientes que la opción por una u otra
categoría suele habilitar o clausurar la posibilidad de diálogo y membresía con ciertos
interlocutores e instituciones académicas (la cuestión político-institucional).
revista singularidades históricas en cada Estado –y aún en cada agencia estatal. Par-
ticularmente, Dreyfus sostiene que entre los factores que han determinado el perfil
de las burocracias en esos tres países se cuenta la representación que sus ciudadanos
se han formado del Estado democrático, de lo que éste debe ser y hacer por ellos, y
de la organización constitucional de los poderes. En el caso norteamericano desde
principios del siglo XX –cuando se reemplazó el criterio de representación partida-
ria en el reclutamiento de los funcionarios públicos– se privilegió la representación
de una pluralidad de sectores sociales y de los Estados miembros de la federación,
procurando evitar que las burocracias se erijan en un poder autónomo diferente de la
sociedad civil. El fundamento de este énfasis está basado en una concepción según la
cual “todo el aparato de Estado debe constituirse en imagen de la sociedad civil, ya se
trate de órganos elegidos representativos de los opiniones políticas, o de funcionarios,
nombrados sobre la base de criterios partidarios o reclutados por mérito”.39 El caso
británico para esta autora es diferente del norteamericano porque se asume a la buro-
cracia pública como un cuerpo necesariamente autónomo respecto de la política y la
sociedad civil; solo de ese modo el servicio al Estado resulta una actividad homologa-
ble con el servicio al interés público y los ciudadanos. Así pues:
“El reclutamiento por mérito, el estatuto de los funcionarios y, par-
ticularmente, su neutralización política, son considerados el medio
‘ideal’ para servir a la democracia tanto desde el punto de vista social
como político. Por una parte, porque el sistema de concursos permite
en teoría cubrir los empleos sin que pueda influir el origen de clase,
las relaciones o alguna forma de influencia, y que el progreso en la
carrera se opere también en base del mérito; por otra, porque la sepa-
ración muy rígida entre los oficios políticos y administrativos cons-
tituye una garantía suplementaria contra la tentación de intromisión
de un campo en el otro”.40
Por último, la historia de Francia se caracteriza por la inestabilidad relativa de sus ins-
tituciones políticas desde la Revolución de 1789 y por la permanencia de su sistema
de administración pública, cuestión que contribuyó a que se acabara asociando a esta
última con los intereses del Estado. En consecuencia –sostiene Dreyfus:
43 BARENSTEIN, Jorge (El análisis de la burocracia…, cit.) recuerda que esta definición de burocracia
estatal moderna en Max Weber tiene por referencia central Prusia y, tras la unificación, Alemania.
Estas referencias históricas informan el sentido del honor estamental que Weber atribuye a los cuerpos
burocráticos del Estado.
44 Un estudio comprensivo del papel de la educación superior en Europa continental, Gran Bretaña y
Estados Unidos y sus relaciones con la formación de perfiles profesionales para el Estado, la academia
y el mercado, véase: ROTHBLATT, S. Y WITTROCK, C. –compiladores– La universidad europea y
americana desde 1800. Las tres transformaciones de la universidad moderna, Barcelona, Ediciones
Pomares-Corredor, 1996.
45 GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia…”, cit., pp. 167-168.
46 GIGLIOLI, Pier Paolo “Burocracia”… cit. p. 169. Para un estudio de las lógicas y prácticas de
reproducción social en las relaciones entre el sistema educativo y el sistema burocrático-estatal en la
Francia contemporánea, remitimos a trabajos de Pierre Bourdieu, propios y en co-autoría: BOURDIEU,
Pierre y PASSERON, Jean-Claude Los herederos. Los estudiantes y la cultura, Siglo XXI Editores,
Buenos Aires, 2003 [1964]; BOURDIEU, Pierre y PASSERON, Jean-Claude La reproducción. Elementos
para una teoría del sistema de enseñanza, Editorial Laia, Barcelona, 1977 [1970]; BOURDIEU, Pierre
Homo academicus, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2008 [1984]; BOURDIEU, Pierre La nobleza
de Estado… cit. Para el caso de Prusia/Alemania en el siglo XIX y principios del siglo XX, el estudio
clásico de RINGER, Fritz The decline of German Mandarins: The German Academic Community, 1890-
1933, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1969.
26 Burocracias estatales
sobre –entre otras cosas– el marco de políticas, la suerte de los mecanismos de repre-
sentación, o los estilos de gestión estatal”.49 En tales situaciones –continúa Oszlak–
para hacer viable un proyecto político los actores sociales que lo impulsan producen
cambios destinados a establecer mayores niveles de coherencia entre su proyecto y
los perfiles, organización y funciones de los elencos de la administración, “afectando
intereses establecidos y modificando arreglos de poder y patrones culturales fuerte-
mente enraizados en la burocracia estatal”.50 Así pues, tomar en serio la comprensión
de las condiciones históricas específicas de génesis y desarrollo de los sistemas de
administración pública en Argentina y América Latina supone el desafío de definir
enfoques y categorías de análisis que den cuenta efectivamente de sus singularidades
y que no las comprendan como meros desvíos resultantes de la atávica persistencia
de determinaciones tradicionales, como incompletas configuraciones periféricas y/o
realizaciones fatalmente corruptas.
Finalmente, reiteramos que este recorrido bibliográfico no agota el estudio de las
definiciones acerca de la burocracia estatal ni el de la historia de los sistemas de admi-
nistración pública. Y no lo agota no solo porque hemos sido selectivos orientándonos
conforme a nuestros conocimientos e intereses inmediatos, sino también porque la
investigación teórica y empírica sobre esta temática también puede nutrirse de los
desarrollos producidos por otros campos de estudio, tales como aquellos abocados al
análisis del Estado y la política, las organizaciones, elites, profesiones, identidades y
relaciones de género, estratificación social, sociología de las organizaciones, etcétera.
1972, bajo la dirección de Tulio Halperin Donghi, con historiadores que provenían
de la historia social. La intención de esta obra era abarcar y ordenar la totalidad del
pasado argentino, dividido de manera tripartita: economía, sociedad y política.52 Una
lectura de los volúmenes 6 y 7 no encuentra referencia alguna a estas temáticas, salvo
a casos aislados (la creación del Ministerio de trabajo, por ejemplo), pero son excep-
ciones en una etapa en que la historiografía aún carece de una abundante apoyatura
de información básica.53
Ahora bien, la historia de la organización del Estado reconoce sus orígenes desde
la politología y la aplicación de modelos weberianos, con los aportes de Oscar Oszlak.
Sus consideraciones tenían sustento en la superación de la distinción entre formula-
ción de políticas públicas y su puesta en práctica, admitiendo la creencia de una dico-
tomía entre el genuino interés general de las primeras (ya que su legitimidad se deriva
de un proceso legislativo democrático o de la resolución de problemas sociales), y su
implementación que se considera anómala o conspirativa o bien, en el “reino de la ru-
tina, la ineficiencia y la corrupción”; “La responsabilidad recae sobre una entelequia”,
ya que muchas veces no se percibe en qué etapa se dejaron de cumplir los objetivos
o a quién corresponde la responsabilidad; no existen indicadores inobjetables de des-
empeño que permitan evaluar si se han cubierto o no los objetivos ni un plan que sea
deslindable a una sola institución (el congreso, la presidencia, u otras).54
Oszlak rechaza así el carácter monolítico del Estado y la visión conspirativa y
manipuladora de tal condición, y lo concibe como una instancia de articulación y
dominación de la sociedad: hay entonces una directa relación con la sociedad civil.
La materialización de un proyecto político exige actuar sobre (y a través de) una es-
tructura burocrática preexistente pudiendo ser afectadas jurisdicciones, jerarquías y
competencias, y derechos adquiridos, produciendo modificaciones en situaciones de
poder establecidas; al tiempo que se generan tensiones y se privilegian organismos
y programas en detrimento de otros. Estas políticas sesgadas del régimen originan
en la burocracia un reacomodamiento y ajustes, que son vistos bajo un alto grado de
inercia, resistencia o patología.55
En una obra clave para el estudio de la historia política argentina, Oscar Oszlak
señalaba el carácter conflictivo del propio proceso de expansión estatal, como con-
secuencia de la constitución de su aparato que da lugar a posiciones incongruentes o
contradictorias del Estado,
52 ROMERO, Luis Alberto “¿El fin de la historia social?” en DEVOTO, Fernando –director–
Historiadores, ensayistas y gran público. La historiografía argentina, 1990-2000, Biblos, Buenos
Aires, 2010, pp. 29-37; 32-33.
53 Cfr. CANTON, Darío; MORENO, José Luis y CIRIA, Alberto Historia Argentina. La democracia
constitucional y su crisis, Volumen 6, Paidos, Buenos Aires, 2005 [1972] y HALPERIN DONGHI,
Tulio Historia Argentina. La democracia de masas, Volumen 7, Paidós, Buenos Aires, 1972.
54 OSZLAK, Oscar Políticas públicas y regímenes políticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas, CEDES, Buenos Aires, 1984, p. 9.
55 OSZLAK, Oscar Políticas públicas y regímenes políticos…, cit., pp. 16-18.
Entre espacios grises y aristas brillantes 29
56 OSZLAK, Oscar Políticas públicas y regímenes políticos..., cit., p. 12. Véase también La formación
del Estado argentino. Origen, progreso y desarrollo nacional, Planeta, Buenos Aires, 1997.
57 PAGANO, Nora “La producción historiográfica reciente: continuidades, innovaciones, diagnósticos”,
en DEVOTO, Fernando –director- Historiadores, ensayistas y gran público..., cit., p. 50.
58 PAGANO, Nora “La producción historiográfica…”, cit., pp. 55-56.
30 Burocracias estatales
64 DI LISCIA, María Silvia “Los bordes y límites de la eugenesia donde caen las ‘razas superiores’
(Argentina, primera mitad siglo XX)”, en MIRANDA, Marisa y VALLEJO, Gustavo –editores–
Políticas del cuerpo. Estrategias modernas de normalización del individuo y la sociedad, Siglo XXI,
Buenos Aires, 2008, pp. 377-409.
65 Durante el peronismo, la principal agencia mantuvo problemas estructurales: la Dirección de
migraciones, al igual que las oficinas consulares, tenía el mismo personal en número, pero debía atender
una enorme masa de personas y expedientes. Se acumularon enormes retrasos que eran solucionados
por la vía expeditiva de despachar 1000 expedientes por día; de esa manera, una estructura de escaso
personal e idoneidad resolvía en un año 350 mil solicitudes de admisión. Esta situación seguramente
aumentó los niveles de microcorrupción y patronazgo, englobables para el rótulo de “comercio de la
inmigración”, cuya magnitud depende del marco jurídico, de las tradiciones administrativas y de los
mecanismos de control de cada país. DEVOTO, Fernando “La inmigración”, en Nueva Historia de la
Nación Argentina, Academia Nacional de la Historia, Tomo 7: La Argentina del Siglo XX, Planeta,
Buenos Aires, 2001, pp. 80-86 y 102.
32 Burocracias estatales
la trama”; pero examinar ese doblez, lo que está detrás de la escena principal, permite
iluminar el conjunto y proponer hipótesis explicativas más valederas.66
Desde 1990, surge en el escenario académico nacional una perspectiva insti-
tucionalista con “una intensa agenda de investigaciones en cuanto a los indicadores
de capacidades estatales de elaboración de políticas públicas, más que en relación a
los determinantes de contenidos específicos” sobre procesos de construcción estatal,
sistemas de policía y justicia y sistemas sanitarios.67 A fines del siglo XIX, los Estados
necesitaron de los saberes de las nacientes ciencias sociales y otros saberes técnicos,
de la misma manera que estos necesitaban del Estado para su consolidación e institu-
cionalización, vinculado sobre todo a la cuestión social. En Argentina es interesante
observar ese vínculo, en la medida que se trata de un Estado periférico, en el sentido
de que se trató de un contexto receptor y no generador de la influencia europea, aun-
que no fue pasivo, ya que se produjo una reformulación de modelos e ideas, por lo que
se presenta como aporte en su implementación concreta así como en los mecanismos
y argumentos de validación.
Estos conceptos ayudan a la definición del Estado, y estimulan también la re-
flexión sobre la racionalización burocrática ya que, de acuerdo a Joseph Love, en el
país pueden observarse esfuerzos considerables para la organización estatal en su con-
junto, pero a pesar de que la legislación de 1912 (sobre todo la Ley Sáenz Peña) intro-
ducía dichos aspectos, poco se avanzó en la regulación administrativa. Y, de acuerdo
a dicho autor, no porque los políticos argentinos desconociesen otras reformas, ya que
elogiaban las de países adelantados como Estados Unidos, Alemania o Italia. Otro
punto importante a explorar es la “empleomanía”, es decir, la extensión sin necesidad
aparente del empleo público, que no fue solo una política yrigoyenista, sino amplia-
mente utilizada antes y con posterioridad a su gobierno.68
Sobre la historia del crecimiento del gasto público, el texto clásico de David
Rock había indicado más de dos décadas antes a la expansión del Estado y la am-
pliación de la base política del radicalismo como fenómenos conexos, indicando que
“la clase media centró sus aspiraciones en hacer carrera en la administración pública,
considerada al igual que las profesiones liberales, una ruta al prestigio, la riqueza y
la influencia”, e indicando además que “entre 1919-1922, el uso de los cargos públi-
cos con fines políticos se convirtió en el nexo principal entre el gobierno y la clase
media”.69 La politización de la burocracia ya era un aspecto que habían indicado los
70 PERSELLO, Ana Virginia El partido radical. Gobierno y oposición, 1916-1943, Siglo XXI Editores,
Buenos Aires, 2004.
71 SALVATORE, Ricardo “Burocracias expertas y exitosas en Argentina: Los casos de educación primaria
y salud pública (1870–1930)”, en Estudios Sociales del Estado, Vol. 2, núm. 3, 2016.
72 NEIBURG, Federico y PLOTKIN, Mariano –compiladores– Intelectuales y expertos. La constitución
del conocimiento social en Argentina, Paidós, Buenos Aires, 2004; BOHOSLAVSKY, Ernesto
y SOPRANO, Germán –editores– Un Estado con rostro humano…, cit.; FREDERIC, Sabina;
GRACIANO, Osvaldo y SOPRANO, Germán Soprano –editores– Profesión, Estado y política…, cit.
También: PERSELLO, Ana Virginia “El imperativo de racionalizar: los empleados públicos en los
años ‘30”, en Estudios Sociales del Estado, Vol.1 núm. 2, segundo semestre de 2015; PLOTKIN,
Mariano y ZIMMERMANN, Eduardo –compiladores– Los Saberes del Estado…, cit.; PLOTKIN,
Mariano y ZIMMERMANN, Eduardo Las prácticas del Estado. Política, sociedad y elites estatales
en la Argentina del siglo XX. Edhasa, Buenos Aires, 2012; MORRESI, Sergio D. y VOMMARO,
Gabriel –compiladores– Saber lo que se hace. Expertos y política en la Argentina, Prometeo, Buenos
Aires, 2011. En relación con las publicaciones, se invita a consultar la Revista Estudios Sociales del
Estado (IDES-CONICET), que ha surgido recientemente y recibe entre otros aspectos contribuciones
en relación a “Las trayectorias de ciertas figuras significativas en altas funciones de gobierno o en la
burocracia estatal” (ver: www.estudiossocialesdelestado.org.)
34 Burocracias estatales
73 Ver al respecto: PALERMO, Silvana y SILVA, Jeremías “Expertos, burocracias y política de masas
en Argentina”, en Estudios Sociales del Estado, Vol. 2, núm. 3, 2016. Asimismo otros historiadores
han enfocado las relaciones entre política agropecuaria y política industrial y burocracias: BLACHA,
Luis “La burocracia como tecnología social. Una mirada sociológica del intervencionismo estatal”,
en RUFFINI, Martha y BLACHA, Luis –compiladores– Burocracia, tecnología y agro en espacios
marginales, Prohistoria, Rosario, 2011, pp. 103-120; RUFFINI, Martha “Peronismo, burocracia y
tierra pública”, en RUFFINI, Martha y BLACHA, Luis –compiladores– Burocracia, tecnología y
agro..., cit., pp.159-182. BELLINI, Claudio Peronismo, burocracia, empresarios y política industrial,
1943-1955, Imago Mundi, 2013.
74 ABAL MEDINA, Juan Manuel y CAO, Horacio –compiladores– Manual de la nueva administración
pública argentina. Ariel, Buenos Aires, 2012. Sobre todo, son interesantes las interpretaciones sobre
las posibilidades y límites de organización de la APN (Administración Pública Argentina) en relación
con el funcionamiento ministerial y los sucesivos gobiernos en esas demarcaciones históricas de más
de un siglo, que pueden observarse en el artículo de LÓPEZ, Beatriz Hebe y RUBINS, Roxana “La
Administración Pública Nacional”, en ABAL MEDINA, Juan Manuel y CAO, Horacio –compiladores–
Manual de la nueva…, cit., pp. 68-78. También véase: ARMELINO, Martín “La trayectoria de las
instituciones laborales en el sector público argentino: el caso de los empleados de la administración
nacional (1943-1992)”, Estudios del Trabajo, núm. 48, 2014, pp. 29-56; “El proceso político de la
reforma laboral en la administración pública argentina (1989-1999)”, en Trabajo y Sociedad, núm. 24,
verano de 2015, pp. 29-52.
75 Véase entre otros trabajos: HEREDIA, Mariana “La ciencia global en el Gabinete Nacional. El
singular ascenso del ministerio de Economía”, en Polhis, Año 5, núm. 9, 2012 [en línea] http://archivo.
polhis.com.ar/datos/Polhis9_HEREDIA.pdf; GENÉ, Mariana “Negociación política y confianza. El
Ministerio del Interior y los hombres fuertes del Poder Ejecutivo”, en Polhis, Año 5, núm. 9, 2012.
http://archivo.polhis.com.ar/datos/Polhis9_GENE.pdf CANELO, Paula “Un Ministerio de tercera
línea. Transformaciones en el reclutamiento y las trayectorias de los Ministros de Defensa argentinos”,
Entre espacios grises y aristas brillantes 35
Pampa otro “caso” de sostén y validación de las teorías sobre profesiones y poderes
técnicos que implican una intensa valoración social sobre las formas y el ejercicio
masculino. Y además, se avanza en el conocimiento de los contactos entre diferentes
instancias burocráticas –entre el Estado central y sus filiales, en este caso, territoria-
nas– permitiendo entrever un panorama decisional emergente del contacto ocasional
entre los niveles jerárquicos.
El sanitarismo como ejercicio burocrático es el protagonista del artículo de Ca-
rolina Biernat y Karina Ramacciotti, destacando un proceso histórico interno que de-
fine su propio corte cronológico. Así, entre el inicio y fin de gobiernos populistas,
desarrollistas y golpes de Estado, se desenvuelve el ovillo de la profesión médica
que, a diferencia de otras épocas, ya no declama por la salvación higiénica de los
conventillos y el prestigio que otorga la labor liberal, sino que plantea la racionalidad
y planificación estatal para eliminar la enfermedad como indicador de subdesarrollo.
En el camino, el médico se autodefine como un funcionario full time, concentrado
en acciones colectivas, despreciando la lucha singular por la vida en el quirófano y
con el bisturí como arma; cambia el laboratorio y el microscopio por la mediocridad
(de acuerdo a sus críticos) del escritorio y el informe demográfico. El debate sobre la
legitimación de la formación médica también asume una tensión entre la Universidad
y otras agencias públicas.
El estudio de la Escuela de Salud Pública permite a las autoras dibujar ese en-
tredicho profesional que, en la Argentina de los años 1940 al 1960, no es diferente al
de otros países americanos, estimulados desde fuera por la antorcha de una medicina
técnica y moderna. Pero en ese debate, se discurre en realidad sobre las ventajas y des-
ventajas del quehacer médico en el ámbito de la burocracia estatal y en el consultorio
privado; dos modelos contrapuestos para una profesión de enorme significación para
el sistema público.
Otros funcionarios e instituciones estatales, en este caso, científicos y centros de
investigación vinculados con la genética vegetal, son el eje del artículo de Osvaldo
Graciano. En este caso, a diferencia de los dos anteriores, se focaliza el análisis en una
agencia central de la burocracia del Ministerio de Agricultura. Dentro de ella, se cen-
tra en los institutos sobre fitotecnia, –obre los que existe muy poca información histó-
rica– y en la demanda de los productores y del Poder Ejecutivo, comprometiéndolos
en la búsqueda de variedades de cereales adaptadas a las condiciones ambientales ex-
tremas de la Argentina. Este estudio sobre los fitotecnólogos de los años 1920 y 1930,
así como sus discípulos de años posteriores, introducen el involucramiento de los
académicos universitarios en el contexto de producción de conocimientos científicos
en la periferia, y avalan las reflexiones sobre las posibilidades y límites del desarrollo
de la investigación en relación con los requerimientos estatales.
Los aportes de Germán Soprano revelan un aspecto poco conocido de una insti-
tución demonizada: la burocracia en las Fuerzas Armadas en la etapa democrática de
finales del siglo XX. Durante los años alfonsinistas y hasta la llegada del menemismo
38 Burocracias estatales
estatales desde la década de 1880 hasta el presente. ¿Por qué desde esa década del
siglo XIX? Porque consideramos que en las décadas precedentes es posible reconocer
algunos proyectos estatales y sus realizaciones históricas, pero es a partir de la década
de 1880 en que existe un relativo consenso historiográfico que sostiene que la cons-
trucción de órdenes estatales nacional, provinciales y aún municipales comenzaron a
afirmarse más decididamente en la Argentina. Si volvemos la mirada más atrás de esa
década bisagra, encontraremos un estado del debate en el cual –muy esquemáticamen-
te– reconoceremos las perspectivas de quienes centran su atención en:
- el Estado nacional en la construcción del orden estatal entre 1860 y 1880;77
- la centralidad de los Estados provinciales entre la década de 1820 y 1850;78
- una relación dialéctica entre proyectos, instituciones y actores estatales na-
cionales y provinciales;79
- proyectos estatales alternativos que quedaron truncos como el de la Confe-
deración entre los años 1852 y 1862, pero que contribuyó a la conformación
de otras experiencias estatales nacionales y provinciales bien sucedidas;80
- actores e instituciones políticas y de gobierno de Antiguo Régimen que no
podrían considerase estatales.81
Estado como una categoría analítica que comprende una pluralidad de proyectos, ins-
tituciones actores estatales realmente existentes.
Ahora bien, aun cuando es preciso continuar promoviendo el desarrollo de esas
investigaciones empíricas centradas en diferentes casos y sus respectivas especifici-
dades, es posible también –diríamos más bien necesario– invertir energías simultá-
neamente en la elaboración de estudios más comprehensivos, de síntesis y/o que den
cuenta de procesos sociohistóricos más generales que atraviesan las esferas y actores
estatales en la Argentina desde fines del siglo XIX hasta fines del siglo XX. No esta-
mos diciendo con ello que sea preciso en este momento construir una teoría del Estado
a partir de una casuística felizmente más abundante o subsumir los casos provistos por
esta última bajo la lente de una nueva teoría de síntesis. Tales objetivos epistémicos
son ciertamente legítimos, pero en lo inmediato y procurando promover estudios que
converjan en el esfuerzo de producción de una historia de las burocracias estatales
o de la administración pública, proponemos algunas líneas de trabajo que, creemos,
invitan a poner en diálogo resultados alcanzados en diferentes investigaciones empí-
ricas ya efectuadas, así como a definir nuevas investigaciones con explícitos fines de
comparación y/o que aborden temas transversales:
83 Sobre todo en relación con los Proyectos de investigación: “Sociedad y desarrollo: problemas de
historia económica y de la salud en espacios regionales desde una visión de largo plazo” (UNLPam);
“Burocracias e instituciones en la Argentina: salud, educación, tecnología, defensa y administración
en contexto histórico (siglo XX) y “Política de defensa y reestructuración de las Fuerzas Armadas
Argentinas entre fines del siglo XX y principios del XXI. Cambios, continuidades y desafíos” (UNQ).