DEMOCRATIZAR

LA DEMOCRACIA
Los caminos de la democracia participativa

BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS

(coordinador)

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

MÉXICO
1
Contenido
INTRODUCCIÓN GENERAL A LA EDICIÓN BRASILEÑA.................................................................... 10
Las Presuposiciones y los Desafíos ................................................................................................ 11
La Renovación de las Ciencias Sociales ......................................................................................... 14
La Reinvención de la Emancipación Social .................................................................................... 18
Conclusión ..................................................................................................................................... 21
Prefacio ......................................................................................................................................... 23
Introducción: Para Ampliar ........................................................................................................... 33
El Canon Democrático ................................................................................................................... 33
La concepción hegemónica de la democracia en la segunda mitad del siglo XX .......................... 36
Las concepciones no hegemónicas de la democracia en la segunda mitad del siglo XX .............. 42
Democracia participativa en el sur en el siglo XXI......................................................................... 46
Las vulnerabilidades y ambigüedades de la participación ............................................................ 49
Las Potencialidades de Participación ............................................................................................ 54
Conclusión ..................................................................................................................................... 59
Tesis para el fortalecimiento de la democracia participativa ....................................................... 64
Bibliografía .................................................................................................................................... 66
PRIMERA PARTE ............................................................................................................................ 70
I. MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCRÁTICAS ............................................... 70
Micromovimientos en la India: hacia una Nueva Política de la Democracia Participativa ........... 71
Introducción .................................................................................................................................. 71
Los Micromovimientos .................................................................................................................. 71
El Discurso de la Globalización ...................................................................................................... 74
El Contradiscurso de los Movimientos........................................................................................... 76
El Discurso Global de las Protestas................................................................................................ 80
La Nueva Política de los Movimientos........................................................................................... 83
Volver a Politizar el Desarrollo ...................................................................................................... 84
Reinventar la Democracia Participativa ........................................................................................ 89
Democracia Participativa y Teoría Política ................................................................................... 89
La Política de los Movimientos Respecto a la Democracia Participativa ...................................... 92
Conclusión ................................................................................................................................... 101
Bibliografía .................................................................................................................................. 104

2
II. REINVENCIÓN DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDÁFRICA ...................................... 108
Introducción ................................................................................................................................ 108
La Tradición de la Democracia Participativa en Sudáfrica .......................................................... 110
La democracia participativa y las experiencias vividas por la clase trabajadora. ...................... 116
Influencias Religiosas .................................................................................................................. 117
Influencias Tradicionales ............................................................................................................. 118
Experiencia en las Organizaciones Culturales y Deportivas ........................................................ 120
Clubes o "sociedades" de ayuda mutua ...................................................................................... 120
Luchas estudiantiles .................................................................................................................... 120
Experiencia sindical previa .......................................................................................................... 121
Movimientos políticos y civiles .................................................................................................... 121
Comités de enlace ....................................................................................................................... 122
Experiencias negativas del autoritarismo del "apartheid" .......................................................... 122
Miedo a la represión................................................................................................................ 122
La contribución de los intelectuales En el surgimiento del sindicalismo democrático. ............... 123
La democracia participativa como emancipación ....................................................................... 124
El deterioro de la democracia participativa durante .................................................................. 127
La transición a la sociedad posterior al apartheid ...................................................................... 127
Hacia una tradición democrática participativa ........................................................................... 131
Bibliografía .................................................................................................................................. 135
III. LA POLÍTICA DEL RECONOCIMIENTO Y LA CIUDADANÍA ........................................................ 137
EN EL PUTUMAYO Y LA BAJA BOTA CAUCANA: EL CASO ............................................................ 137
DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996 ...................................................................................... 137
Introducción ................................................................................................................................ 137
Condiciones para el inicio de las marchas cocaleras de 1996 ..................................................... 139
Las fuerzas militares y la operación conquista ............................................................................ 141
"Salimos voluntariamente obligados": las FARC el movimiento cívico por el desarrollo integral del
Putumayo en la organización del movimiento cocalero. ............................................................ 143
Las juntas de acción comunal como red para la organización de las marchas y su relativa
autonomía de las FARC. .............................................................................................................. 147
La negociación: un espacio para confrontar identidades y demandar el reconocimiento de su
historia de violencia y desplazamiento ....................................................................................... 150

3
La ambivalencia de los funcionarios del Estado frente al movimiento cocalero y la firma del
acuerdo inicial. ............................................................................................................................ 153
En busca de la emancipación social a través de la construcción de una ciudadanía y del ejercicio
de la democracia participativa. ................................................................................................... 156
Construcción del Estado en la localidad ...................................................................................... 161
En busca de representación política ............................................................................................ 163
Bibliografía .................................................................................................................................. 167
IV. EMANCIPACIÓN SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA: EL CASO DE LA
COMUNIDAD DE PAZ DE SAN JOSÉ DE APARTADÓ, COLOMBIA. ................................................ 171
Introducción ................................................................................................................................ 171
El contrapunto ............................................................................................................................. 172
Soberanía en vilo-autodeterminación social ............................................................................... 172
San José de Apartadó en el contexto regional de Urabá: una tradición de refugio y resistencia.
..................................................................................................................................................... 176
San José de Apartadó: Una historia de rebeldía, resistencia y organización social. ................... 180
El itinerario trágico de la declaración de Comunidad de Paz ...................................................... 183
La Comunidad de Paz: un pacto fundacional .............................................................................. 190
La organización colectiva de la producción ................................................................................. 191
Los referentes políticos de la declaración de Comunidad de Paz ................................................ 192
Los fundamentos éticos del pacto ............................................................................................... 193
Las decisiones racionales, voluntarias y públicas ........................................................................ 194
La organización socio-política del colectivo ................................................................................ 195
Bibliografía .................................................................................................................................. 198
V. “casas decentes para el pueblo”: movimientos Urbanos y emancipación en Portugal. ......... 200
Introducción ................................................................................................................................ 200
Los intelectuales, los conocimientos y la participación política. ................................................. 202
La revolución portuguesa de 1974-1975 y el contexto de la operación SAAL. ............................ 204
La experiencia del SAAL/Norte: la lucha por la habitación en un período de revolución ............ 207
Una ruptura con el pasado .......................................................................................................... 207
Una convergencia de actores y de dinámicas ............................................................................. 209
Objetivos y lógicas operativas del SAAL ...................................................................................... 216
El SAAL como proceso de emancipación social y de democracia participativa........................... 218
La extinción del proceso SAAL ..................................................................................................... 221

4
La memoria de la revolución y del SAAL/Norte: ¿un recurso para la reinvención de la
participación? .............................................................................................................................. 223
Bibliografía .................................................................................................................................. 230
SEGUNDA PARTE ......................................................................................................................... 232
INSTITUCIONES Y ACTORES POLÍTICOS ....................................................................................... 232
VI. “CORTE CONTITUCIONAL Y EMANCIPACIÓN SOCIAL EN COLOMBIA .................................... 233
Introducción ................................................................................................................................ 233
Debate teórico ............................................................................................................................. 234
Las razones del activismo progresista de la corte ....................................................................... 238
Algunos casos .............................................................................................................................. 243
El movimiento indígena ............................................................................................................... 243
El movimiento sindical................................................................................................................. 245
Los derechos de los homosexuales .............................................................................................. 247
La corte y los deudores hipotecarios (UPAC) ............................................................................... 249
Potencial emancipatorio de la justicia constitucional ................................................................. 251
El activismo judicial con potencialidad emancipatoria ............................................................... 253
Tabla 1: Formas de activismo progresista ................................................................................... 255
El entorno de la decisión: los costos políticos.............................................................................. 255
Los receptores de la decisión: visión de la estrategia jurídica..................................................... 256
El peso relativo de la estrategia jurídica ..................................................................................... 257
La dimensión internacional ......................................................................................................... 257
Conclusiones ................................................................................................................................ 259
Bibliografía .................................................................................................................................. 264
VII. EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCIÓN COLECTIVA: PARADOJAS Y POSIBILIDADES DEL
“JUEGO ESTRATÉGICO DE ACTORES” EN LA PLANEACIÓN TERRITORIAL EN PORTUGAL ............ 267
Introducción ................................................................................................................................ 267
La planeación y la gestión urbana entendidos como "juego estratégico de actores" ................ 267
Crisis de legitimidad y nuevas formas de gobierno ..................................................................... 269
La construcción de la acción colectiva......................................................................................... 269
La planeación y la gestión urbana como "juego estratégico de actores" ................................... 270
Gestión compartida de los territorios locales.............................................................................. 273
¿Anomia o aumento de reivindicación? ...................................................................................... 274

5
Las paradojas y posibilidades de la intervención social .............................................................. 286
Emancipación versus integración ................................................................................................ 287
De una democracia de gestión a una democracia de proyecto .................................................. 288
Bibliografía .................................................................................................................................. 291
VIII. EMPRESAS Y RESPONSABILIAD SOCIAL: LAS REDES CIUDADANAS EN BRASIL. .................... 293
Introducción ................................................................................................................................ 293
El lugar de la legitimidad de la filantro empresarial: el discurso del tercer sector. .................... 297
Las transformaciones de la responsabilidad social ..................................................................... 302
Ambigüedades y ambivalencias .................................................................................................. 318
Bibliografía .................................................................................................................................. 328
Sitios consultados: ....................................................................................................................... 330
Periódicos consultados: ............................................................................................................... 331
Revistas semanales: .................................................................................................................... 331
Material de las Fundaciones Filantrópicas: ................................................................................. 331
IX. PODER POLÍTICO Y PROTAGONISMO: FEMENINO EN MOZAMBIQUE ................................... 332
Introducción ................................................................................................................................ 332
Construyendo utopías: los primeros quince años........................................................................ 337
Las cuotas de la globalización y los contextos locales en el acceso de las mujeres al poder
político. ........................................................................................................................................ 340
Representación del poder: del imaginario colectivo y de la construcción social de la diferencia344
¿Alternativa(s) en la acción política o consolidación hegemónica del modelo político? ............ 346
Conclusiones: las dudas ............................................................................................................... 353
Bibliografía .................................................................................................................................. 357
TERCERA PARTE ........................................................................................................................... 359
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCIÓN .................................................................................. 359
X. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALEGRE: PARA UNA DEMOCRACIA REDISTRIBUTIVA
..................................................................................................................................................... 360
Introducción ................................................................................................................................ 360
La política urbana: el caso de Porto Alegre ................................................................................. 361
La ciudad de Porto Alegre ........................................................................................................... 364
Presupuesto participativo en Porto Alegre.................................................................................. 367
Instituciones de participación...................................................................................................... 368

6
La distribución de los recursos de inversión: metodología y criterios para la toma de decisiones
..................................................................................................................................................... 384
La evolución del presupuesto participativo: sobre el aprendizaje de la democracia participativa.
..................................................................................................................................................... 396
Participación, negociación y redistribución................................................................................. 405
El presupuesto participativo y las personas ................................................................................ 409
Autonomía y cogestión................................................................................................................ 417
De la tecnoburocracia a la tecnodemocracia .............................................................................. 428
Legitimidades rivales: el presupuesto participativo y la Cámara de Ediles ................................. 430
Conclusión: entre el pasado y el futuro ....................................................................................... 433
Bibliografía .................................................................................................................................. 444
XI. MODELOS DE DELIBERACIÓN DEMOCRÁTICA: UN ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO EN BRASIL........................................................................................................... 447
Introducción ................................................................................................................................ 447
La democratización brasileña y el surgimiento de la innovación en el nivel de la sociedad ....... 452
Innovación social y el surgimiento del presupuesto participativo .............................................. 454
El presupuesto participativo en Porto Alegre y Belo Horizonte................................................... 458
Porto Alegre ................................................................................................................................ 458
Primera ronda de asambleas regionales ..................................................................................... 458
Caravanas de las prioridades ...................................................................................................... 462
El presupuesto participativo y la ampliación de la soberanía en el nivel local. .......................... 463
Participación, complejidad y monitoreo del presupuesto participativo (PP) .............................. 469
Innovación social y las formas contrahegemónicas de la democracia participativa. ................. 471
Bibliografía .................................................................................................................................. 474
XII. LA POLÍTICA Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: LECCIONES
DE KERALA, INDIA........................................................................................................................ 477
Introducción ................................................................................................................................ 477
Desagregar la democracia .......................................................................................................... 479
Los Límites de la Democracia Efectiva en la India ....................................................................... 481
La democracia y los movimientos sociales en Kerala .................................................................. 484
Campaña del pueblo para la planeación descentralizada .......................................................... 488
Revertir la secuencia de las reformas de descentralización ........................................................ 489
Construir un compromiso civil ..................................................................................................... 491

7
 Institucionalización ...................................................................................................................... 494
Formulación y desarrollo del plan de participación .................................................................... 496
Las grama sabhas........................................................................................................................ 497
Recopilación de información local ............................................................................................... 497
Informes y seminarios de desarrollo ........................................................................................... 498
Grupos operativos y preparación de proyectos........................................................................... 499
Documentos y coordinación del plan .......................................................................................... 500
Procedimientos financieros ......................................................................................................... 502
Selección de beneficiarios............................................................................................................ 503
Evaluación crítica de la campaña ................................................................................................ 503
Recursos financieros .................................................................................................................... 504
Conclusión ................................................................................................................................... 504
Bibliografía .................................................................................................................................. 507

Gráfico 1: Número de participantes en la primera ronda del PP ................................................... 401

Gráfico 2. Distribución porcentual de la participación de asociaciones en el presupuesto
participativo de Porto Alegre .......................................................................................................... 412

Ilustración 1: Estructura de seguimiento de la elaboración del plan estratégico de la región de

Lisboa .............................................................................................................................................. 279

Tabla 1: Formas de activismo progresista ....................................................................................... 255

Tabla 1: Porcentaje de entrevistados que pertenecen a asociaciones, por tipo de asociaciones y tipo
de zona, 1999................................................................................................................................... 276
Tabla 2: Cuadro comparativo de los dos métodos de planeación .................................................... 280
Tabla 3: Fuerza política y movilización de los diferentes tipos de asociación frente a las formas de
gestión de la ciudad. ........................................................................................................................ 285
Tabla 1. Entidades de la administración municipal responsables del presupuesto participativo
(1996). ............................................................................................................................................. 371
Tabla 2. Regiones del presupuesto participativo en Porto Alegre .................................................. 374
Tabla 3. Prioridades para las regiones del PP de Porto Alegre ...................................................... 377
Tabla 4: Prioridades........................................................................................................................ 378
Tabla 5. Reglas para la elección de consejeros en la segunda ronda: número de consejeros según
la regla de la proporcionalidad (en caso de existir más de una "chapa"). ................................... 378

8
Tabla 6. Prefectura de Porto Alegre: funciones del Consejo del Presupuesto Participativo (2001)
......................................................................................................................................................... 379
Tabla 7 : Principales etapas del ciclo del PP ................................................................................. 382
Tabla 8: Prioridades indicadas por las regiones en el año fiscal de 1992 ................................... 385
Tabla 9. Criterios generales para la distribución de recursos en el presupuesto de 1998 .......... 386
Tabla 10. Criterios, pesos y notas para la distribución de las inversiones (presupuesto de 1992) . 387
Tabla 11. Criterios, pesos y notas para la distribución de las inversiones (presupuesto de 1997 y
1998). .............................................................................................................................................. 387
Tabla 12 : Criterios, pesos y notas para la distribución de las inversiones (presupuesto de 2001).388
Tabla 13. Cálculo de las necesidades de pavimentación por región (1992) .................................... 389
Tabla 14 : Metodología para la distribución de la inversión en pavimentación (1995) (23 kilómetros
a pavimentar) .................................................................................................................................. 392
Tabla 15 : Escenarios para la metodología de la distribución de inversión en la pavimentación de
calles (1995) .................................................................................................................................... 394
Tabla 16 : Metodología para la distribución de inversiones en la pavimentación de calles (1997)
(20 000 metros de calles para pavimentar). ................................................................................. 395
Tabla 17 : Construcción de unidades habitacionales y regularización agraria, 1986-1996. ......... 409
Tabla 1: Participación en el PP en Porto Alegre ............................................................................ 465
Tabla 2: Participación en el PP de Belo Horizonte ......................................................................... 466
Tabla 3: Carencia de pavimentación elaborada para el PP de 1999 ............................................... 467
Tabla 1. Diferentes etapas de la Campaña del Pueblo en su primer año: 1997-1998 ..................... 492

Mapa 1. La ciudad de Porto Alegre y los municipios circundantes ............................................... 373

Mapa 1. Regiones administrativas de la ciudad de Porto Alegre ................................................... 459
Mapa 2. Regiones administrativas de la ciudad de Belo Horizonte. .............................................. 461

9
INTRODUCCIÓN GENERAL A LA EDICIÓN BRASILEÑA
BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS

La globalización neoliberal es hoy un factor explicativo importante de l os

procesos económicos, sociales, políticos y culturales de las sociedades nacionales.
Sin embargo, a pesar de ser la más importante y hegemónica, esta globalización no
es la única. A la par y en gran medida como reacción a ella está surgiendo otra
globalización, constituida por las redes y alianzas transfronterizas entre
movimientos, luchas y organizaciones locales o nacionales que en los diferentes
lugares del globo se movilizan pará luchar contra la exclusión social, la
precarización del trabajo, la decadencia de l as políticas públicas, la destrucción del
medio ambiente y de la biodiversidad, el desempleo, las violaciones a los derechos
humanos, las pandemias y los odios interétnicos producidos directa o
indirectamente por la globalización neo liberal.
Hay, así, una globalización alternativa, contrahegemónica, organizada de la
base a la cima de las sociedades. Esta globalización está apenas emergiendo, pero
es más antigua que su manifestación más consistente hasta hoy, la realización del
primer Foro Social Mundial en Porto Alegre, en enero de 2001.
El tema de esta serie de libros  es la globalización alternativa. Y presenta en
siete libros los resultados principales de un proyecto de investigación intitulado
Reinventar a emancipação social: para novos manifestos (Reinventar la emancipación
social: para nuevos mainifiestos). Realizado en seis países: África del Sur, Brasil,
Colombia, India, Mozambique y Portugal, este proyecto tuvo como objetivo
analizar iniciativas, organizaciones y movimientos progresistas en cinco ámbitos
sociales: democracia participativa; sistemas alternativos de producción;
multiculturalismo, justicia y ciudadanía culturales; lucha por la biodiversidad
entre conocimientos rivales; nuevo internacionalismo obrero. Además de estudios
de científicos sociales y de científicos sociales activistas, fueron recolectadas
entrevistas con líderes y activistas de movimientos sociales, un subproyecto al que
se le dio el nombre general de Vozes do mundo (Voces del mundo).
Este proyecto fue dirigido por mí, con la colaboración en cada uno de los seis
países: Sakhela Buhlungu, en África del Sur: María Célia Paoli, en Brasil; Mauricio
García-Villegas, en Colombia; Shalini Randeria y Achuyt Yagnik, en la India;
Teresa Cruz e Silva, en Mozambique y João Arriscado Nunes, en Portugal. Este
proyecto incluyó a 69 investigadores y fueron analizados 60 iniciativas,
movimientos u organizaciones.


La dición brasileña plantea la publicación (aún en curso) de siete volúmenes. Aquí reproducimos la
"Introducción general" a la serie, aunque nuestra edición contempla los dos primeros volúmenes como
libros independientes. [E.]

10
Las Presuposiciones y los Desafíos
Presuposiciones de este proyecto son fundamentalmente dos: una
epistemológica y otra sociopolítica. La presuposición epistemológica es la de que
la ciencia en general y las ciencias sociales en particular, atraviesan hoy por una
profunda crisis de confianza epistemológica. Las promesas que legitimaron el
privilegio epistemológico del conocimiento científico a partir del siglo XIX —las
promesas de paz y de racionalidad, de libertad y de igualdad, del progreso y de
reparto del progreso— no sólo no se realizaron siquiera en el centro del sistema
mundial, sino que se trasformaron, en los países de la periferia y de la
semiperiferia —lo que se convino en llamar Tercer mundo—, en la ideología
legitimadora de la subordinación al imperialismo occidental. En nombre de la
ciencia moderna se destruyeron conocimientos y ciencias alternativas y se
menospreciaron los grupos sociales que en ellos se apoyaban para proseguir sus
vías propias y autónomas de desarrollo. En, suma en nombre de la ciencia se
cometió mucho "epistemicidio‖ y el poder rial se apoyó en él para desarmar Ta
resistencia de los pueblos y grupos sociales conquistados.
Esta epistemología imperial se consolidó a partir de mediados del siglo XIX y
dominó todo el XX. No es en sí ninguna novedad. ¿Qué hay de nuevo hoy? En
primer lugar, hoy es más evidente que nunca que la universalidad de la ciencia
moderna es un particularismo occidental cuya especificidad consiste en tener
poder para definir como particulares, locales, contextuales o situacionales todos
los conocimientos que con ella rivalizan. De eso deriva la constatación de que
hubo y hay otras ciencias y otras modernidades no occidentales, y muchos otros
conocimientos que se validan por otros criterios que no son científicos o
modernos. La diversidad epistemológica del mundo es así, potencialmente
infinita. Todos los conocimientos son contextuales y lo son tanto más cuanto se
atribuyen no serlo. No hay ni conocimientos puros, ni conocimientos completos,
hay constelaciones de conocimientos. En el interior de esas constelaciones hay
hibridaciones, pero éstas, en vez de eliminar las relaciones desiguales entre los
poderes, contribuyen muchas a veces a reforzarlas.
La desigualdad de las relaciones consiste en la capacidad de una forma de
conocimiento de convertir a otra en recurso o materia prima. Las constelaciones de
conocimiento en el ámbito de la biodiversidad son apenas la manifestación más
dramática de una desigualdad epistemológica que atraviesa todas las áreas
temáticas incluidas en este proyecto de investigación.
El reconocimiento mismo viciado por otros conocimientos rivales es ya una
manifestación de la crisis de confianza epistemológica. Pero hay otras, de las
teorías de la complejidad a las teorías del caos, de las situaciones de bifurcación a
la hipótesis Gaia, de las nuevas teorías cuánticas a la teoría de los campos
morfémicos, que hoy muestran que el rigor y la verdad de la ciencia moderna
eurocéntrica no es más que el discurso del rigor y de la verdad y que las

11
distinciones que lo constituyen, tales como las distinciones sujeto-
objeto/naturaleza-sociedad, no son más que violencias epistemológicas. Se
muestra también que la ciencia moderna fue mucho más eficaz para ampliar la
capacidad de la acción humana que para ampliar las consecuencias de dicha
acción. Por esta razón, las consecuencias de la acción científica tienden a ser menos
científicas que las acciones que las causaron. En la medida en que los nexos de
causalidad se volatilizan, el mundo se llena paradójicamente de consecuencias no
deseadas de acciones deseadas.
Lo que hay, pues, de nuevo en este umbral de siglo es el reconocimiento de
que existen conocimientos rivales alternativos a la ciencia moderna y de que
incluso en el interior de ésta hay alternativas a los paradigmas dominantes. Con
esto, la posibilidad de una ciencia multicultural, o mejor, de ciencias
multiculturales es hoy más real que nunca. Esta posibilidad no está, sin embargo,
igualmente distribuida por las diferentes comunidades científicas. Es tanto más
vaga cuanto más dominante es la hegemonía del paradigma científico, con sus
estrictas y estrechas divisiones disciplinarias, sus metodologías positivistas que no
distinguen objetividad de neutralidad, su organización burocrática y
discriminatoria de los conocimientos en departamentos, laboratorios y facultades
que reducen la aventura del conocimiento a privilegios corporativos. De ahí que
sea precisamente en el centro del sistema mundial, en los países centrales y en los
centros hegemónicos de producción científica, donde está hoy más limitada la
capacidad de una verdadera innovación científica. Las ideas nuevas, sobre todo
aquellas que tratan de volver a unir la ciencia con sus promesas originales,
difícilmente pasan la barrera de los referees y las exigencias del mercado librero.
De esta verificación nace el primer desafío de este proyecto, que fue concebido
y llevado a cabo fuera de los centros hegemónicos de producción científica, por
comunidades científicas de la semiperiferia y de la periferia del sistema mundial.
¿Este hecho será suficiente para caucionar los objetivos renovadores de este
proyecto? Los científicos sociales, unos más resistentemente que otros, son, en
general, herederos del paradigma científico hegemónico. Siendo así, ¿cómo podrán
los científicos que trabajan fuera de los centros hegemónicos convertir su
excentricidad y relativa marginalidad una energía innovadora? ¿Y esa innovación
debe limitarse a construir nuevas epistemologías contrahegemónicas o tiene un
potencial para transformarse en una nueva hegemonía? Y, en este último caso,
¿esa nueva hegemonía será mejor que la actual? ¿Desde qué punto de vista? ¿Para
quién?
Antes de decir cómo es posible responder a este desafío, me detengo sobre la
segunda presuposición de este proyecto que, como dije, es de naturaleza
sociopolítica. Los éxitos de la ciencia moderna se miden hoy, cada vez más, por la
capacidad de ésta para someter más relaciones sociales en más regiones del
mundo a la lógica del capitalismo global. Se trata de un largo proceso histórico que
desde el siglo XV hasta hoy tuvo muchas facetas y asumió diferentes nombres:

12
descubrimientos, colonialismo, evangelización, esclavitud, imperialismo,
desarrollo y subdesarrollo, modernización y, por último, globalización. La
presuposición de este proyecto es, antes que nada, que la globalización no es algo
radicalmente nuevo: significa una expansión exponencial de las relaciones
transfronterizas, unas voluntarias, otras forzadas, con la consecuente
transformación de las escalas que han dominado hasta ahora los campos sociales
de la economía, de la sociedad, de la política y de la cultura. Como siempre
sucedió en la historia del capitalismo moderno y en todas las formas anteriores de
globalización centradas en Asia, en el Índico o el llamado Medio Oriente, lo que
designamos por globalización son conjuntos de relaciones sociales desiguales, por
eso es más correcto hablar de globalizaciones que de globalización. En el ámbito
de este proyecto fue crucial la distinción entre globalización hegemónica,
dominada por la lógica del capitalismo neoliberal mundial, y la globalización
contrahegemónica, las iniciativas locales globales de los grupos sociales
subalternos y dominados en el sentido de resistir a la opresión, a la
descaracterización, a la marginación producidas por la globalización hegemónica.
Como dije, nada de esto es radicalmente nuevo. El capitalismo moderno es en
su origen un proyecto de vocación global que se desarrolló siembre bajo la forma
de intensificación de la globalización. Por otro lado, siempre hubo resistencias a
este proyecto tan dinámico como destructor, de la insurrección de los esclavos a
las luchas de liberación nacional, de las luchas obreras a los proyectos socialistas,
de los movimientos anarquistas al Movimiento de los No Alineados. ¿Qué hay,
pues, de nuevo en la situación en la que nos encontramos? En primer lugar, la
intensificación exponencial de las relaciones transfronterizas y las nuevas
tecnologías de comunicación y de información produjeron alteraciones profundas
en las escalas espaciales y temporales de la acción social. Los grandes tiempos
históricos de las tendencias seculares están hoy más que nunca sujetos al tiempo
instantáneo de los mercados financieros, al regreso del pasado supuestamente
superado bajo la forma de violencia intergrupal, al cortocircuito de los ciclos de
acción política por vía de la explosión de las unidades de decisión.
La turbulencia en las escalas temporales es la contrapartida de la turbulencia
en las escalas espaciales. Lo local es cada vez más la otra parte de lo global y,
viceversa, lo global es cada vez más la otra parte de lo local. Y el espacio nacional
se está transformando en la instancia de mediación entre lo local y lo global.
Aunque, por encima de todo, de la explosión de las escalas resulta tanto la
interdependencia como la disyunción. Nunca fue tan profundo el sentimiento de
desconexión y de exclusión con relación a las transformaciones que marcan el
espacio y el tiempo del mundo. En otras palabras, nunca tantos grupos estuvieron
tan unidos al resto del mundo por vía del aislamiento, nunca tantos fueron
integrados por vía del modo como son excluidos.
Un segundo factor nuevo es la avidez con que la globalización hegemónica ha
devorado, no sólo las promesas de progreso, de la libertad, de la igualdad, de la no

13
discriminación y de la racionalidad, como la propia idea de la lucha por ellas. O
sea, la regulación social hegemónica dejó de hacerse en nombre de un proyecto de
futuro y con esto deslegitimó todos los proyectos de futuro alternativos antes
designados como proyectos de emancipación social. El desorden automático de los
mercados financieros es la metáfora de una forma de regulación social que no
necesita de la idea de emancipación social para sustentarse y legitimarse. Pero,
paradójicamente, es dentro de este vacío de regulación y de emancipación que
están surgiendo en todo el mundo iniciativas, movimientos y organizaciones que
luchan simultáneamente contra las formas de regulación que no regulan y contra
las formas de emancipación que no emancipan.
De esto resulta el segundo conjunto de desafíos a los que este proyecto se
enfrentó. ¿Es posible unir lo que la globalización hegemónica separa y separar lo
que la globalización hegemónica une? ¿Tan sólo en esto residirá la globalización
contrahegemónica? ¿Es posible impugnar las formas de regulación social
dominante y a partir de ahí reinventar la emancipación social? ¿No será esta
reinvención sólo xana trampa más que la modernidad occidental nos prepara en el
momento en que consideramos salir de ella? ¿Cuál es la contribución de los
investigadores para enfrentar estos desafíos? Hoy estoy convencido de que fue
fatal para la ciencia moderna, y para las ciencias sociales en especial, haber
abandonado el objetivo de lucha por una sociedad más justa. Con eso se
establecieron barreras entre la ciencia y la política, entre el conocimiento y la
acción, entre la racionalidad y la voluntad, entre la verdad y el bien que
permitieron a los científicos convertirse, con buenas intenciones, en los
mercenarios de los poderes vigentes. ¿Es posible volver a unir lo que ha sido tan
obstinadamente separado? ¿Es posible construir formas de conocimiento más
comprometidas con la condición humana? ¿Es posible hacerlo de modo no
eurocéntrico y no disciplinario?
De presuposiciones y desafíos tan vastos no podían resultar sino objetivos
ambiciosos. Dos fueron los objetivos principales de este proyecto: contribuir a la
renovación de las ciencias sociales y a la reinvención de la emancipación social.
Los dos objetivos son de hecho uno solo: la renovación científica que
pretendemos no tiene otro objetivo sino el de reinventar la emancipación social.

La Renovación de las Ciencias Sociales

La ciencia de la cual venimos es un conocimiento arrogante que sólo reconoce
conocimientos alternativos en la medida en que los puede devorar; es una
actividad corporativamente autónoma que sabe utilizar su autonomía, tanto para
desvincularse de las luchas sociales y del ejercicio de la ciudadanía, como para
entrar en grandes contratos de consultoría mercenaria. En suma, las ciencias
sociales donde muchos de nosotros se ejercitaron son más parte del problema con
que nos enfrentamos que de la solución que buscamos. A pesar de estas

14
dificultades, los objetivos de este proyecto se basan en algunas condiciones que le
confieren consistencia.
La primera condición es general: estamos en una fase de transición
paradigmática, de crisis de confianza epistemológica, de creciente confrontación
entre conocimientos rivales. Es grande la disidencia al interior del campo
científico, se proponen formas de ciencia acción, de ciencia ciudadana, de ciencia
popular, se investiga el carácter multicultural de la ciencia, se proponen nuevas
articulaciones entre ésta y los conocimientos rivales. Es decir, hay campo para la
innovación y para que la innovación no sea anticipadamente condenada al
fracaso.
La segunda condición es específica: en este proyecto se congregaron
investigadores, científicos sociales y científicos activistas que se han debatido,
muchas veces solitariamente, con los límites de sus instrumentos analíticos, con
la posible inutilidad de su trabajo, cuando no incluso con la angustia de tener a
veces que vender su saber a intereses hegemónicos que codician y pagan bien
por él; o por lo menos, para sobrevivir, tener que asumir compromisos que
traicionan sus ideales de autonomía o de solidaridad política con las luchas
sociales de los oprimidos.
Por otro lado, se trata de científicos sociales que, en su mayoría, son
originarios de y trabajan en países semiperiféricos. Esta elección no fue hecha
por casualidad. Se basó en varios factores. Estoy convencido de que las llamadas
nuevas interdependencias creadas por el capital informativo y comunicativo,
lejos de haber eliminado las jerarquías del mundo, las profundizaron. Los
nombres que usamos para definir esa jerarquía son importantes —países
desarrollados y en desarrollo, países del Primer Mundo y del Tercer Mundo,
Norte y Sur, países ricos y países pobres—, aunque son menos importantes que
reconocer que esa jerarquía existe y se está profundizando. La jerarquía no es
hoy entre países nada más, es entre sectores económicos, grupos sociales,
regiones, saberes, formas de organización social, culturas e identidades. La
jerarquía es el efecto acumulado de las desigualdades de las relaciones entre las
formas dominantes y las dominadas de cada uno de esos campos.
Pienso que esa jerarquía se expresa hoy de dos formas: en la dicotomía
global-local, donde lo local es la forma subordinada de la realidad o entidad con
capacidad para autodesignarse como global; y en la tricotomía centro,
semiperiferia y periferia que se aplica especialmente, pero no exclusivamente, a
países. Esta última jerarquía fue determinante en la concepción de este proyecto.
Predominan en él países semiperiféricos o, si se prefiere, países de desarrollo
intermedio: dos en América Latina, Brasil y Colombia; uno en Asia, la India;
uno en África, África del Sur y uno en Europa, Portugal. La hipótesis de trabajo
que presidió a esta elección fue la de que, por un lado, es en estos países donde
más intensamente chocan hoy las fuerzas de la globalización hegemónica y las

15
fuerzas de la globalización contrahegemónica y, por otro lado, que estos países,
a pesar de que están fuera de los centros hegemónicos de producción de la
ciencia, constituyeron, a lo largo de los años, fuertes y a veces numerosas
comunidades científicas.
Estas comunidades científicas han enfrentado, más que cualesquiera otras,
una doble disyunción: por un lado, la discrepancia e inadecuación de las teorías
y cuadros analíticos desarrollados en la ciencia central para analizar
adecuadamente las realidades de sus países; por otro, la incapacidad pasiva o la
hostilidad activa de la ciencia central para reconocer el trabajo científico
producido en esos países de manera autónoma y sin obediencia servil a los
cánones metodológicos y teóricos y a los términos de referencia desarrollados
por los centros hegemónicos de producción científica y por ellos exportados,
cuando no impuestos, en el nivel global.
A los científicos sociales de la semiperiferia se aplica mejor que a
cualesquiera otros lo que el crítico literario cubano Roberto Fernández Retamar
dice con respecto al lector colonial: "No hay nadie que conozca mejor la
literatura de los países centrales que el lector colonial." De hecho, los científicos
sociales de la semiperiferia tienden a conocer bien la ciencia central y a
conocerla mejor que los científicos centrales, porque conocen sus límites y
muchas veces buscan alternativas para superarlos. Es una situación más
compleja cuando se compara la condición de los científicos sociales de los países
centrales con la de los países periféricos. Los primeros, los científicos centrales,
en su abrumadora mayoría no conocen y, si lo conocen, no valoran el
conocimiento científico producido en la semiperiferia o en la periferia. Éste es
considerado inferior en todo lo que es diferente o alternativo. Por eso, es
fácilmente devorado, convertido en recurso o materia prima por la ciencia
central. En el plano organizativo, el resultado es la proletarización de los
científicos periféricos y semiperiféricos. A su vez, los científicos sociales de los
países periféricos, además de trabajar en condiciones más precarias y sujetos a
todo tipo de persecuciones, se sienten aislados, no conocen ni aprecian el trabajo
en la semiperiferia y cuando logran vencer el aislamiento tratan de compensarlo
con lealtades acríticas a la ciencia central. La inclusión de Mozambique en el
proyecto tuvo por objeto ilustrar la posibilidad de relaciones alternativas entre
la periferia y la semiperiferia del sistema mundial.
El objetivo epistemológico de este proyecto es, pues, el de congregar un
número significativo o una masa crítica de investigadores mayoritariamente de
la semiperiferia, trabajando en diferentes países y continentes que, en conjunto y
sin la tutela de la ciencia central, sea capaz de reivindicar la posibilidad de otra
ciencia menos imperial y más multicultural, de lograr a una relación más
igualitaria entre conocimientos alternativos —prácticos, de sentido común,
tácitos, plebeyos, etc.— y sobre todo la posibilidad de poner esa constelación de

16
conocimientos al servicio de la lucha contra las diferentes formas de opresión y
discriminación, en suma, al servicio de las tareas emancipación social.
Es, en este sentido, un proyecto pionero e innovador, pero, como todos los
proyectos de este tipo, está sujeto tanto al fracaso por la inviabilidad, como
fracaso por el éxito fácil, o sea, por la cooptación hegemónica. Conscientes de
esas vicisitudes, tomamos algunas precauciones que, vistas desde la perspectiva
de la ciencia hegemónica, son violaciones irresponsables de los cánones
metodológicos.
En primer lugar, este proyecto no tiene un cuadro teórico estructura- En vez
de eso, tiene apenas un conjunto de amplias orientaciones que constituyen un
horizonte dentro del cual caben varios cuadros teóricos. Además, las mismas
orientaciones; estamos conscientes, tanto orientan como desorientan, sobre todo
si tenemos en mente que en este proyecto se reúnen no sólo comunidades
científicas diferentes, sino también culturas diferentes. Por ejemplo, ¿la
emancipación social puede significar lo mismo en un contexto cultural, el
Oriental, donde el tiempo es señor e indisponible, y en un contexto cultural, el
Occidental, donde el tiempo es esclavo y mercancía?
En segundo lugar, este proyecto no establece ninguna metodología; se abre a
las diferentes propuestas por las cuales optaron los investigadores. En tercer
lugar, no dispone de un conjunto de hipótesis de trabajo y mucho menos de
términos de referencia. Este proyecto asume como propósito que lo que es
definido previamente es sólo lo que es en estricto necesario para incentivar a los
científicos sociales a unir esfuerzos con objetivos comunes y lo suficientemente
importantes para que sean activamente compartidos. La teoría de este proyecto
ha de ser, pues, construida de manera colectiva, de abajo hacia arriba. Los
conceptos básicos han de trabajarse en conjunto.
Estas violaciones del canon metodológico no se cometen impunemente.
Encierran el riesgo del caos y de la cacofonía. Pienso, sin embargo, que, en este
momento, correr este riesgo es la única alternativa frente a la proletarización o
mercenarización científica.
Por último, e incluso contra la ortodoxia epistemológica, este proyecto
asume explícitamente la pluralidad de los conocimientos rivales y alternativos y
trata de darles voz, sobre todo en el subproyecto Vozes do mundo (Voces del
mundo). También en contra del canon, lo que este proyecto privilegia es la
definición de un vasto campo analítico, poco cargado de conceptos teóricos o
empíricos, aunque definido de acuerdo con una orientación general: la
identificación de campos sociales en los cuales el conflicto entre la globalización
hegemónica y la globalización contrahegemónica se prevé ser o llegar a ser más
intenso; campos sociales conflictivos que son también campos de conflictos
entre conocimientos rivales y donde se da prioridad analítica a las luchas que
oponen resistencia a la globalización hegemónica y proponen alternativas a ella.

17
 Es por la prioridad dada a la globalización contrahegemónica que prevemos la
posibilidad de contribuir a la reinvención de la emancipación social. En otras
palabras, la ciencia es para nosotros un ejercicio de ciudadanía y de solidaridad
y su cualidad es examinada en última instancia por la cualidad de la ciudadanía
y de la solidaridad que promueve o hace posible. Aquí reside el segundo
objetivo de este proyecto —la reinvención de la emancipación social— también
ambicioso, heterodoxo, poco científico a la luz del canon y pleno de dificultades
e incluso de antinomias.

La Reinvención de la Emancipación Social

Este objetivo suscita tres dificultades principales que son otros tantos
desafíos. La primera de ellas es respecto a la noción misma de globalización
contrahegemónica. ¿Qué hace que un conjunto de iniciativas o movimientos sea
considerado una forma de globalización? Muchas de las iniciativas y
movimientos que son analizados en este proyecto son locales, ocurren en
espacios-tiempos muy circunscritos. Es cierto que en muchas de ellas es posible
identificar articulaciones y alianzas con otras iniciativas u organizaciones
extranjeras o transnacionales, y parece entonces legítimo hablar le globalización.
Pero supongamos que iniciativas diferentes, aunque con algunas semejanzas,
por ejemplo, en el área de la democracia participativa, ocurran en el mismo
periodo en diferentes partes del mundo, pero sin que se conozcan unas con las
otras o sin que haya cualesquier contacto entre ellas. ¿Esta ocurrencia
simultánea es suficiente para que podamos hablar de globalización de las
iniciativas?
La concepción dominante de la globalización contrahegemónica tiende a
restringirla a los movimientos y organizaciones no gubernamentales
transnacionales y a sus dramáticas apariciones en Seattle, Montreal,
Washington, Ginebra, Davos, Praga y Porto Alegre. Sin duda este movimiento
democrático transnacional, de activismo sin fronteras, es una forma de
globalización contrahegemónica. Pero no debemos olvidar que este movimiento
se basa en iniciativas locales destinadas a movilizar luchas locales, así como
para resistir a poderes translocales, nacionales o globales. Por otro lado, centrar
demasiado el análisis en acciones dramáticas de ámbito global —o sea, acciones
que tienden a ocurrir en ciudades de los países centrales que suscitan la
atención de los medios de comunicación globales— puede hacer olvidar que la
resistencia a la opresión es una tarea cotidiana, protagonizada por gente
anónima, fuera de la atención y que sin esa resistencia el movimiento
democrático transnacional no es autosustentable. ¿Será que entramos en una
época donde la distinción local-global dejó de tener sentido? ¿Será que todo lo
que es local es global y viceversa? ¿Habrá localidades, por decirlo así,
desglobalizadas?

18
 Pero si es difícil definir los límites de lo que se considera global, es más
difícil todavía definir lo que se considera contrahegemónico. Es demasiado fácil
definir como contrahegemónica toda iniciativa que resiste y crea alternativas a
la lógica del capitalismo global. Sabemos que la opresión y la denominación
tienen muchas fases y que no todas son directamente un efecto del capitalismo
global, como la discriminación sexual, la discriminación étnica o xenofóbica e
incluso la arrogancia epistemológica. Es, además, posible que algunas iniciativas
que se presentan como alternativas al capitalismo global sean, ellas mismas,
también una forma de opresión. Por otro lado, una iniciativa que en un
determinado país, una determinada comunidad, un determinado momento, es
vista como contrahegemónica puede ser vista en otro país u otro momento
como hegemónica. Finalmente, iniciativas o movimientos contrahegemónicos
pueden ser cooptados por la globalización hegemónica sin que se den cuenta de
eso sus activistas o vean en eso un fracaso. Pueden incluso ver en eso una
victoria.
La segunda gran dificultad y por tanto, el segundo gran desafío, es la
articulación que pretendemos identificar entre la globalización
contrahegemónica y la emancipación social. ¿Qué es, finalmente, la
emancipación social? ¿Es posible o legítimo definirla abstractamente? Si es
verdad que no hay una, sino varias globalizaciones, ¿no será igualmente verdad
que no hay una, sino varias formas de emancipación social? Tal como la ciencia,
¿no será la emancipación social de naturaleza multicultural, definible y
evaluable sólo en ciertos contextos, lugares y circunstancias, ya que lo que es
emancipación social para un grupo social o en un determinado momento
histórico puede ser considerado regulación o incluso opresión social para otro
grupo social o en un momento histórico siguiente o anterior? ¿Todas las luchas
contra la opresión, cualesquiera que sean sus medios y objetivos son luchas por
la emancipación social? ¿Hay grados de emancipación social? ¿Es posible la
emancipación social sin la emancipación individual? ¿Emancipación social para
quién y para qué, contra quién y contra qué? ¿Quiénes son los agentes de la
emancipación social? ¿Hay algún agente privilegiado? Las fuerzas sociales e
institucionales hegemónicas, como, por ejemplo, el Estado, ¿pueden ser
cómplices o colaboradores activos de acciones de emancipación social? ¿Para
qué tipo de acciones y en qué condiciones?
Si hablamos de reinvención de la emancipación social, ¿esto quiere decir que
hubo otras formas de emancipación antes de aquella por las qué luchamos?
¿Cómo definir esas formas anteriores? ¿Por qué dejaron de ser creíbles? ¿Cómo
definir su fracaso? ¿Estaremos luchando por nuevos contenidos de
emancipación social o por los viejos contenidos apenas presentados según
nuevos discursos o proseguidos por nuevos procesos?
Más radicalmente, ¿hablar de emancipación social no es hablar el lenguaje
hegemónico que volvió impronunciables las aspiraciones de tantos pueblos y

19
grupos sociales subyugados por la ciencia y por la economía política
eurocéntricas? ¿Corremos el riesgo de promover la opresión social utilizando el
lenguaje de la emancipación social? Como alternativa, ¿podemos alcanzar todos
nuestros objetivos científicos y políticos sin utilizar el concepto de emancipación
social?
La tercera dificultad y el tercer desafío, son, a mi entender, los de mayor
dilema aunque también los más interesantes. Se refieren a la elección de los
temas propuestos para, simultáneamente, experimentar caminos nuevos de
producción de conocimientos y averiguar las posibilidades de emancipación
social. Los cinco temas propuestos son: la democracia participativa; los sistemas
alternativos de producción; el multiculturalismo emancipador, la justicia y la
ciudadanía culturales; la biodiversidad y los conocimientos rivales;, y el nuevo
internacionalismo obrero. ¿Por qué estos temas y no otros? ¿Por qué se analizan
en los países elegidos y no en otros? Si es verdad que la globalización produce
localización y también homogeneización y diferenciación, ¿es posible que estos
temas tengan la misma relevancia en los diferentes países? ¿Es posible siquiera
que tengan el mismo significado? Y si es posible detectar alguna coherencia
entre ellos, ¿esa coherencia puede ser establecida sin recurrir a una teoría
general de la cual hace mucho os desengañamos por ser demasiado teórica y
muy poco general?
Los temas fueron elegidos porque me parece que son aquellos donde los
conflictos epistemológicos, socioeconómicos, culturales y políticos entre el
Norte y el Sur, entre el centro y las periferias son hoy más intensos y
continuarán siéndolo en las próximas décadas. Se trata del resultado de una
verificación empírica teorizada todavía de manera insuficiente. Esta verificación
no obligaba de ninguna manera a la elección específica de los países donde fue
hecha. La selección general de países fue teóricamente determinada por la tesis
de la semiperiferia que formulé líneas arriba. Quise, además, que hubiese un
país semiperiférico de cada uno de los grandes bloques georegionales en que se
divide la globalización hegemónica: Europa, América y Asia, siendo África el
ejemplo paroxístico de la integración por vía de la exclusión. Esta elección
resultó de trabajos míos anteriores en los cuales intenté mostrar que, aunque la
semiperiferia sea un concepto que tiene vigencia en el sistema mundial en su
todo, los países semiperiféricos asumen papeles de intermediación y
características sociopolíticas muy distintas según el bloque regional en el que se
insertan. Estas diferencias resultan básicamente del efecto acumulado de las
globalizaciones anteriores en cada uno de los países y, por lo tanto, de las
vicisitudes de la trayectoria histórica específica por intermedio de la cual los
países entraron, casi siempre obligadamente, en contacto con la modernidad
occidental. Dentro de este criterio, era posible elegir varios países. Los elegí con
criterios pragmáticos. Seccioné algunos países donde ya había realizado
investigación (Portugal, Brasil, Colombia y Mozambique) y otros que no

20
 conocía del todo, pero que por razones insondables, me atraían poderosamente:
la India y África Sur.

Conclusión
Las preocupaciones epistemológicas, teóricas y políticas que sustentaron
este proyecto de investigación están fundamentadas, como no podía dejar de
ser, en mi trabajo anterior, especialmente en el libro Toward a New Common
Sense: Law, Science and Politics in the Paradigmatic Transition, publicado en Nueva
York por Routledge, en 1995, y cuya publicación en portugués, en cuatro
volúmenes, está en curso. El primer volumen intitulado A critica da razão
indolente: contra o desperdicio da experiencia (La crítica de la razón indolente,
contra el desperdicio de la experiencia), ya fue publicado por Cortez Editora, de
Sao Paulo, en 2000.
Entre otras, en ese trabajo llegué a dos conclusiones que se me revelaron
como fundamentales para la concepción de este proyecto. La primera de ellas se
refiere a que el paradigma de la ciencia moderna estaba agotado, atravesaba por
una crisis final y que por eso estábamos entrando en una fase de transición
paradigmática que efectivamente duraría varias décadas. Esto significaba que la
pérdida de confianza epistemológica abría espacios a la innovación, aunque
durante mucho tiempo la crítica de la epistemología fuese mucho más avanzada
que la epistemología de la crítica. En otras palabras, me parecía que, por más
lúcidas y radicales que fuesen nuestras críticas a la epistemología científica
dominante, nuestro trabajo concreto de científicos sociales le quedaría debiendo
al paradigma dominante, en términos metodológicos conceptuales y analíticos,
mucho más de lo que nosotros estaríamos dispuestos a admitir.
De ahí que, para maximizar la innovación, fuese necesario partir de
comunidades científicas no hegemónicas, como ya dije, y crear desorientación
teórica y analítica de modo que ninguno de los investigadores se sintiese
obligado a seguir otros caminos que no fueran los suyos. Por eso, hubo de hecho
teorización, pero teorización por omisión, por el silencio de la teoría. Por otro
lado, la confrontación que pretendí suscitar no fue sólo entre teorías y
metodologías diferentes, fue también entre conocimientos diferentes. Por esa
razón, incluí, como subproyecto, Vozes do mundo (Voces del mundo), con el
objetivo de confrontar los análisis científicos con otras visiones del mundo, de la
vida y, sobre todo, de los temas elegidos, protagonizados por activistas y líderes
de movimientos y organizaciones populares que aprendieron en la lucha de la
resistencia contra los poderes hegemónicos el saber práctico que finalmente
hace mover el mundo y, más que cualquier otro, da sentido a éste.
La segunda conclusión de aquel libro era que la sociología se había
preocupado durante mucho tiempo de discusiones teóricas estériles como, por
ejemplo, la relación entre estructura y acción o entre el análisis macro y el micro
y que, la distinción y la relación fundamental que había que hacer era entre

21
acción conformista y acción rebelde. Esta distinción se sustenta en la práctica
por comportamientos y actitudes de cara a las formas y dinámicas de poder en
circulación en la sociedad. De ahí que haya dedicado gran atención a los modos
de producción de poder. Procedí entonces a hacer un análisis estructural
fenomenológico de las formas de poder social. Distinguí seis formas de poder,
confirmadas socialmente por acciones conformistas y contestadas socialmente
por acciones rebeldes. Aquí me limito a enunciar, sin ningún orden de
precedencia, estas formas de poder: patriarcado, explotación, fetichismo de las
mercancías, diferenciación de identidad desigual, dominación y cambio
desigual. Siguen siendo éstos, para mí, los principales rostros de la opresión en
las sociedades contemporáneas.
En mi concepción, las acciones rebeldes, cuando se colectivizan, son la
resistencia social a estas formas de poder y, en la medida en que se organizan
según articulaciones locales-globales, constituyen la globalización
contrahegemónica. Cada uno de los temas confronta de modo privilegiado una
o varias de estas formas de poder. Así, la democracia participativa confronta de
manera privilegiada la dominación, el patriarcado y la diferenciación de
identidad desigual; los sistemas de producción alternativos confrontan en
especial la explotación, el fetichismo de las mercancías y el cambio desigual; el
multiculturalismo emancipador y las justicias y ciudadanías alternativas ponen
resistencia en especial a la diferenciación de identidad desigual, a la dominación
y al patriarcado; la biodiversidad y los conocimientos rivales confrontan de
manera privilegiada el cambio desigual, la explotación y la diferenciación de
identidad desigual; finalmente, el nuevo internacionalismo obrero pone
resistencia en especial a la explotación, al cambio desigual y al fetichismo de las
mercancías.
Se trata de una propuesta teórica que a su tiempo será desarrollada en el
séptimo volumen de esta colección. Lo importante de retener en esta propuesta
es que todas las luchas consideradas en este proyecto de investigación
confrontan todas las formas de poder, aunque cada una de ellas tiene, como
blancos privilegiados, apenas algunas de éstas. Esta distinción es fundamental
para discutir en cada contexto histórico y social las luchas que hay que
privilegiar.
En general, apenas se puede decir que ninguna lucha y, por lo tanto, ningún
tema de confrontación o conflicto social detentan un privilegio general y
abstracto en la concepción de este proyecto. Aunque, por otro lado, esto no
significa que todas las luchas tengan en todos los lugares, tiempos y
circunstancias la misma prioridad.
Esta propuesta teórica se basa en la idea utópica de una exigencia radical:
que sólo habrá emancipación social en la medida en que haya resistencia a todas
las formas de poder. La hegemonía está hecha de todas ellas y solo puede ser

22
 combatida si todas fueran combatidas de manera simultánea. Una estrategia
exageradamente centrada en la lucha contra una forma de poder, pero tratando
con negligencia todas las otras, puede, por más nobles que sean las intenciones
de los activistas, contribuir a profundizar en vez de atenuar el fardo global de la
opresión que los grupos sociales subalternos cargan cotidianamente.

Prefacio
Nuestro tiempo es un tiempo paradójico. Es, por un lado, un tiempo de
grandes avances y de transformaciones dramáticas, dramáticamente designadas
por la revolución de la información y de la comunicación, la revolución
electrónica, la revolución de la genética y la de la biotecnología. Pero es, por
otro lado, un tiempo de inquietantes regresiones, del retorno de males sociales
que parecían superados o en vías de serlo: el regreso de la esclavitud y del
trabajo servil; de la alta vulnerabilidad a enfermedades antiguas que parecían
erradicadas, por lo menos las pandemias como el VIH/SIDA; de las
repugnantes desigualdades sociales que dieron nombre a la cuestión social a
fines del siglo XIX; en fin, el regreso del espectro de la guerra, tal vez ahora más
mundial que nunca y con una temperatura (¿caliente? ¿fría?), por ahora todavía
indefinible.
La paradoja está en que, si por un lado hoy parecen, más que nunca,
reunidas las condiciones técnicas para cumplir las promesas de la modernidad
occidental, como la promesa de la libertad, de la igualdad, de la solidaridad y
de la paz, por otro lado, es cada vez más evidente que tales promesas nunca
estuvieron tan lejos de ser cumplidas como hoy. Esas promesas constituyeron el
patrimonio matricial de lo que se llamó emancipación social y las luchas
políticas modernas se concentraron sobre la concepción de tales promesas y
sobre los modos de realizarlas o, por el contrario, de impedir su realización. Fue
así como se dividieron los capitalistas y los socialistas, los liberales y los
marxistas, los reformistas y los revolucionarios, los nacionalistas y los
internacionalistas. Por razones diferentes —por lo menos aparentemente—,
estas divisiones parecen hoy anacrónicas o incapaces de dar información sobre
las oposiciones que atraviesan el mundo. La división entre capitalistas y
socialistas parece haber sido decidida total e irreversiblemente a favor de los
capitalistas. Por otro lado, si tenemos en mente que el neoliberalismo no es, al
contrario de lo que sugiere, una nueva forma de liberalismo sino antes una
nueva forma de conservadurismo, tanto el liberalismo como el marxismo
parecen estar hoy igualmente en crisis profunda. Y lo mismo se puede decir de
la división entre reformismo y revolución, pues si, por un lado, la idea de la
revolución social parece haber salido de la agenda política, incluso de aquellos
que todavía se nombran revolucionarios, por otro lado, el reformismo, o sea, la
idea de una mejoría gradual y legal de los padrones de sociabilidad, fue
sustituido por los conceptos de gobernabilidad y de gobierno. Finalmente, la

23
oposición entre nacionalistas e internacionalistas parece haber dejado de tener
sentido en una época que se autodesigna como globalización.
Estas transformaciones son o parecen tan profundas, que es posible
caracterizar a nuestro tiempo como un tiempo de problemas modernos —las
promesas por cumplir de la modernidad occidental— para los cuales no hay
soluciones modernas. Según mi entender, es por eso que la base del problema
está en la propia reinvención de la emancipación social.
Este libro es el primero de un conjunto de siete volúmenes donde se
presentan los resultados principales de un proyecto de investigación
internacional que dirigí en los últimos tres años, intitulado Reinventar la
emancipación social; para nuevos manifiestos. La idea central de dicho proyecto es
que la acción y el pensamiento que sustentaron y dieron credibilidad a los
ideales modernos de emancipación social están siendo cuestionados
profundamente por un fenómeno que, sin ser nuevo, adquirió en las dos
últimas décadas una intensidad tal que ha redefinido los contextos, los
objetivos, los medios y las subjetividades de las luchas sociales y políticas en
prácticamente todos los países del mundo. Me refiero a lo que generalmente se
ha dado llamar globalización. De hecho, lo que llamamos globalización es sólo
una las formas de la globalización, la globalización neoliberal, que es sin duda
la forma dominante y hegemónica de la globalización. La globalización
neoliberal corresponde a un nuevo régimen de acumulación del capital, un
régimen más intensamente globalizado que los anteriores, que tiene por objeto,
por un lado, desocializar el capital, liberándolo de los vínculos sociales y
políticos que en el pasado garantizaron alguna distribución social y, por otro
lado, someter la sociedad en su conjunto a la ley del valor, en la presuposición
de que toda actividad social está mejor organizada cuando se realiza bajo la
forma de mercado. La consecuencia principal de esta doble transformación es la
distribución extremadamente desigual de los costos y de las oportunidades
producidas por la globalización neoliberal en el interior del sistema mundial, es
ahí donde reside la razón del aumento exponencial de desigualdades sociales
entre países ricos y países pobres y entre ricos y pobres al interior de los
mismos países.
La idea de este proyecto es que esta forma de globalización, a pesar de
hegemónica, no es la única, y de hecho ha sido crecientemente confrontada por
otra forma de globalización, una globalización alternativa, contrahegemónica,
constituida por el conjunto de iniciativas, movimientos y organizaciones que, a
través de vínculos, redes y alianzas locales-globales, luchan contra la
globalización neoliberal, movilizados por la aspiración de un mundo mejor,
más justo y pacífico que consideran posible y al cual sienten que tienen derecho.
Esta globalización está apenas emergiendo y tuvo en el Fórum Social Mundial
de Porto Alegre, en enero de 2001, su manifestación más dramática hasta hoy.

24
 En mi opinión, es en esta globalización alternativa y en su embate contra la
globalización neoliberal que se están tejiendo los nuevos caminos de la
emancipación social. Este embate, que metafóricamente puede caracterizarse
como un embate entre el Norte y el Sur, tiende a ser particularmente intenso en
los países de desarrollo intermedio o países semiperiféricos y, por lo tanto, es
también en ellos donde el potencial y los límites de la reinvención de la
emancipación social se revelan más claramente. De ahí que de los seis países
donde fue realizado este proyecto, cinco sean de desarrollo intermedio
esparcidos por los diferentes continentes. Los seis países son: África del Sur,
Brasil, Colombia, India, Mozambique y Portugal.
Los nuevos conflictos Norte-Sur tienen lugar en las más diversas áreas de la
actividad social, económica, política y cultural. Hay, sin embargo, algunas áreas
donde las alternativas creadas por la globalización contrahegemónica son más
visibles y consistentes, no sólo porque es allí donde los conflictos son
particularmente intensos, sino también porque es en ellas donde las iniciativas,
los movimientos y las organizaciones progresistas alcanzaron niveles más
elevados de consolidación y densidad organizativa. De entre ellos, seleccioné
los siguientes cinco campos o temas para ser objeto de análisis en cada uno de
los seis países integrados en el proyecto: democracia participativa; sistemas
alternativos de producción; multiculturalismo progresista, justicia y ciudadanía
cultural; defensa de la biodiversidad y de los conocimientos comunitarios
contra el régimen de la propiedad intelectual; nuevo internacionalismo obrero.
Sobre la elección de los países y de los temas, tanto como sobre las
presuposiciones que subyacen en este proyecto y los desafíos que pretende
enfrentar, sugiero la lectura de la "Introducción general" en este volumen.
La colección está constituida por siete volúmenes. Los primeros cinco
corresponden a los cinco temas referidos. Obviamente los temas no son
repelentes y, por eso, hay una intertextualidad, a veces implícita, a veces
explícita, entre los diferentes libros que los abordan. El primer volumen, que
aquí presento, está dedicado al tema de la democracia participativa. El
argumento central de este libro es que el modelo hegemónico de democracia —
democracia liberal, representativa—, a pesar de ser globalmente triunfante, no
garantiza más que una democracia de baja intensidad basada en la privatización
del bien público por elites más o menos limitadas, en la distancia creciente entre
representantes y representados y en una inclusión política abstracta hecha de
exclusión social. Paralelamente a este modelo hegemónico de democracia,
siempre existieron otros modelos, como la democracia participativa o la
popular, a pesar de estar marginados o desacreditados. En tiempos recientes,
uno de esos modelos, la democracia participativa, ha asumido una nueva
dinámica, protagonizada por comunidades y grupos sociales subalternos en
lucha contra la exclusión social y la trivialización de la ciudadanía, movilizados
por la aspiración de contratos sociales más inclusivos y de democracia de más

25
alta intensidad. Se trata de iniciativas locales, en contextos rurales o urbanos, en
diferentes partes del mundo, y que crecientemente van desarrollando vínculos
de interconocimiento y de interacción con iniciativas paralelas, permitiendo así
la formación, por lo pronto embrionaria, de redes transnacionales de
democracia participativa.
Según mi entender, uno de los conflictos centrales entre el Norte y el Sur
resultará de la confrontación entre la democracia representativa y la democracia
participativa. Esa confrontación, que procede del hecho de que la democracia
representativa rechaza la legitimidad de la democracia participativa, sólo tendrá
solución en la medida en que ese rechazo sea sustituido por el delineamiento de
formas de complementariedad entre las dos formas de democracia que
contribuyan a la profundización de ambas. En esta complementariedad reside
uno de los caminos de la reinvención de la emancipación social.
Este volumen se inicia con una "Introducción general" donde, de manera
sucinta, presento algunas cuestiones generales a las que el proyecto trata de
responder y que serán tratadas con detalle en el último volumen de esta
colección.
A este "Prefacio" le sigue una "Introducción" al tema de la democracia
participativa, escrita por mí y por Leonardo Avritzer, donde tratamos de
identificar los principales problemas de la teoría democrática contemporánea,
con especial hincapié en la contribución de la democracia participativa, a la luz
de los estudios y análisis hechos en el ámbito del proyecto y de la información
contenida en los capítulos siguientes.
El libro está dividido en tres grandes partes. En la primera, "Movimientos
sociales y aspiración democrática", se abordan el potencial de la democracia
participativa y los obstáculos a su desarrollo, a la luz de las experiencias sociales
concretas en las dos últimas décadas.
En el capítulo I, D. L. Sheth contrasta el discurso y la práctica de los
movimientos sociales de la India, en la lucha por formas de democracia
participativa local que "traigan la democracia de regreso al pueblo", y el
discurso y práctica de las elites metropolitanas que ven en esas formas
populares una amenaza a las estructuras políticas del Estado nacional y a la
economía de mercado. De ese contraste resulta que el Estado indio está sujeto a
dos presiones de signos contrarios: las exigencias neoliberales de la
globalización y las demandas surgidas de los movimientos sociales.
En el capítulo II, Sakhela Buhlungu muestra la contribución decisiva de los
movimientos sociales y de las estructuras de democracia participativa donde
ellos se plasmaron en la lucha contra el apartheid en África del Sur durante la
década de 1980. En seguida analiza críticamente el modo cómo la democracia
participativa fue decayendo en la medida en que se fue consolidando la
transición hacia la sociedad pos apartheid. Esta decadencia se debió, en parte, al

26
hecho de que el nuevo Estado democrático había dado total prioridad a la
democracia representativa y no había estimulado la democracia participativa, a
pesar de que ésta se consignaba en la Constitución.
En el capítulo III, María Clemencia Ramírez analiza el movimiento de los
cocaleros (campesinos plantadores y colectores de coca) de Putumayo, en la
región amazónica de Colombia. Se trata de un movimiento cívico en lucha por
el reconocimiento de los derechos de ciudadanía frente al Estado y sobre todo
frente a las fuerzas armadas que insisten en la doble exclusión de los
campesinos como traficantes de drogas y como cómplices de la guerrilla.
Aprovechando los espacios democráticos participativos garantizados por la
Constitución, los cocaleros tratan de imponer una identidad alternativa: la de un
grupo de ciudadanos putumayenses, independientes en relación con el
narcotráfico y la guerrilla.
El capítulo IV presenta otro estudio de caso de democracia local en
Colombia. María Teresa Uribe analiza la experiencia dramática de una pequeña
población llamada San José de Apartado, situada en la región de Urabá, la cual,
ante la agresividad del conflicto armado en su territorio —un conflicto que
abarca al ejército, a la guerrilla y a los grupos paramilitares— asumió la acción
de transformarse en una comunidad de paz. Para eso, se organizó y suscribió un
pacto público mediante el cual sus habitantes se comprometieron a no
involucrarse con actores armados, a exigir respeto por parte de éstos y a crear su
propia organización social autónoma. Esta iniciativa, que suscitó la solidaridad
internacional, ilustra las posibilidades de resistencia en las condiciones más
adversas, aunque también sus altos costos.
En el capítulo V, João Arriscado Nunes y Nuno Serra presentan una de las
muchas iniciativas de participación popular y democrática que surgieron en
Portugal en el periodo inmediatamente posterior al derrocamiento de la
dictadura que dominó al país durante 48 años, el periodo de 1974- 1975. La
iniciativa estudiada consistió en la concepción y realización participativa de los
planes de habitación y urbanismo populares, con base en una acción articulada
entre un sector del Estado y el movimiento de habitantes en lucha por el
derecho a la habitación. Como en otros estudios incluidos en este volumen, la
posición del Estado ante las formas más activas de participación ciudadana es
cuestionada por los autores.
La segunda parte, "Instituciones y actores políticos", incide sobre las
respuestas de las instituciones del Estado y de los actores políticos y sociales a
las manifestaciones más intensas de participación ciudadana, individual o
colectiva, respuestas que van de la aceptación al rechazo y a la cooptación.
En el capítulo VI, Rodrigo Uprimny y Mauricio García-Villegas muestran
cómo una institución del Estado, en general tan distante de las aspiraciones
democráticas de los ciudadanos como son los tribunales, puede, en

27
circunstancias muy precisas, articularse eficazmente con movimientos sociales
progresistas y dar respuestas a sus reivindicaciones. Se trata de un tribunal
especial, el Tribunal Constitucional de Colombia, creado en 1992 en un contexto
social y político igualmente especial, dominado por las transformaciones
políticas que llevaron a la Constitución de 1991. Se analizan las respuestas
judiciales progresistas a las reivindicaciones sociales del movimiento indígena,
sindical, homosexual y de los deudores hipotecarios.
En el capítulo VII, de la autoría de Isabel Guerra, se analizan las nuevas
estrategias de planeación urbana y territorial, centradas en la participación de la
"sociedad civil". A partir de un estudio de caso en Portugal —la preparación del
plan estratégico de la región de Lisboa— la autora muestra la complejidad y
ambigüedad de los mecanismos de participación de las formas de acción
colectiva. Da particular atención al efecto de las diferencias de poder entre los
actores sociales participantes y a la posibilidad de que la participación pueda
redundar en emancipación social o, por el contrario, en control social.
El capítulo VIII, escrito por María Célia Paoli, incide, tal como el capítulo
anterior, en la problemática de la apelación a la participación de la "sociedad
civil" en el contexto de una reforma del Estado que, en el caso analizado por
Paoli: el Estado brasileño, tiene un marcado perfil neoliberal. En este capítulo se
analizan las iniciativas de filantropía social por parte de empresas de São Paulo
interesadas en afirmar su responsabilidad social. Paoli destaca las ambivalencias
de estas iniciativas que pretenden atenuar el vacío dejado por la decadencia de
las políticas públicas y lo hacen según una lógica política hostil a los derechos
sociales y a la participación de los ciudadanos.
En el capítulo IX, Conceição Osório analiza la temática de la participación de
las mujeres en el campo político mozambiqueño y, en especial, en los partidos
políticos. En un contexto de discriminación sexual que atraviesa varias áreas de
la sociedad mozambiqueña, la lucha de las mujeres por la "ocupación" del
campo político y por la reivindicación de la participación de éstas como actor
colectivo, es una lucha internamente diversificada. Mientras algunas estrategias
de "ocupación" contribuyen a impugnar o atenuar el dominio masculino del
campo político, otras acaban por confirmar ese dominio.
La tercera parte está dedicada a experiencias de democracia participativa
que tuvieron éxito y lograron un cierto grado de consolidación.
En el capítulo X, presento un análisis detallado del presupuesto
participativo de la ciudad de Porto Alegre, tal vez la experiencia de democracia
participativa que goza hoy de mayor reconocimiento mundial. Dedico
particular atención al impacto del presupuesto participativo en la redistribución
de los recursos públicos en favor de los grupos sociales más carentes, a los
mecanismos de participación y a la articulación compleja entre los ciudadanos,

28
 movimientos sociales autónomos, instancias del presupuesto participativo,
Ejecutivo municipal y Cámara de Concejales.
En el capítulo XI, Leonardo Avritzer compara el presupuesto participativo
de Porto Alegre con el presupuesto de Belo Horizonte, para mostrar que las
teorías elitistas de la democracia, que tanta influencia han tenido en el
Continente Americano, son de hecho desmentidas por las experiencias de
democracia participativa. Estas se han revelado capaces de lidiar con la
complejidad administrativa, al mismo tiempo que innovan la agenda política
con la introducción de nuevos principios de justicia en la distribución de los
recursos públicos.
En el capítulo XII, Patrick Heller y de Thomas Isaac, presentan otra
experiencia significativa de democracia participativa, el planeamiento
descentralizado del estado de Kerala, India. Esta experiencia, llevada a cabo por
iniciativa del Partido Comunista de la India-Marxista (CPM), consistió en la
transferencia de las decisiones de inversión a las comunidades locales por
medio de mecanismos de movilización de participación. La inclusión de la
"sociedad civil", vista antes con alguna sospecha, contribuyó para que actores y
grupos sociales generalmente marginados del proceso político fuesen
efectivamente incluidos y así profundizar la articulación entre democracia y
justicia social.
El capítulo XIII de Emir Sader, constituye un comentario general al conjunto
de los capítulos incluidos en este libro. En él Sader interpela los textos a partir
de un horizonte político amplio de modo que se revelen temas y problemas que
pueden escapar a análisis centrados en estudios de caso.
Como dije, este volumen es el primero de una colección de siete. Por eso, se
justifica una breve referencia a los restantes libros. El segundo volumen,
Producir para vivir: los caminos de la producción no capitalista, trata de las
alternativas de producción no capitalista que han logrado nuevo aliento en las
dos últimas décadas, como resistencia a la exclusión social y a la explotación
salvaje engendrada por la globalización neoliberal. Son analizados modelos
alternativos al desarrollo capitalista como la economía solidaria y el swadeshi
de Gandhi y son presentados estudios de caso de organizaciones económicas
populares, de cooperativas, de gestión comunitaria o colectiva de la tierra y de
asociaciones de desarrollo local. La confrontación entre este mundo no
capitalista y el mundo de la globalización neoliberal constituye, uno de los
puntos centrales del conflicto Norte-Sur que se mantendrá en los próximos
tiempos.
El tercer volumen, Reconocer para liberar: los caminos del cosmopolitismo
multicultural, trata de las luchas y de las políticas de reconocimiento de la
diferencia que en las dos últimas décadas han confrontado las identidades
imperiales, los falsos universalismos y el coloniaje del poder, los cuales son tan

29
intrínsecos al capitalismo histórico como la explotación del trabajo asalariado. No
sorprende, pues, que ahí resida también una confrontación central entre el Norte y
el Sur. En este contexto, se analizan las luchas y los movimientos de los pueblos
indígenas por la autodeterminación, las luchas y los movimientos feministas, de
los homosexuales, por la autonomía local, por la justicia y por los derechos
humanos multiculturales.
El cuarto volumen, Sembrar otras soluciones: los caminos de la biodiversidad y
de los conocimientos rivales, aborda una dimensión crecientemente importante del
conflicto Norte-Sur, la confrontación entre conocimientos rivales y el acceso cada
vez más desigual a la información y al conocimiento como consecuencia de la
mercantilización global de estos últimos. Estas confrontaciones devienen de los
avances de la biología, de la biotecnología y de la microelectrónica, los cuales
transformaron la reserva de biodiversidad en uno de los "recursos naturales" más
preciosos y más buscados. Como gran parte de esta biodiversidad está localizada
en los países del Sur y es sustentada por conocimientos populares, campesinos o
indígenas, la cuestión (y el conflicto) reside en cómo defender esa biodiversidad y
esos conocimientos de la voracidad con que el conocimiento científico-
tecnológicoindustrial transforma una y otros en objetos y conocimientos
patentables. Se analiza un vasto conjunto de conflictos entre conocimientos rivales,
de la biodiversidad a la medicina, al impacto ambiental, a las calamidades
naturales.
El quinto volumen, Trabajar el mundo: Los caminos del nuevo
internacionalismo obrero, está dedicado a las nuevas formas del conflicto capital-
trabajo, la contradicción matriz de las sociedades capitalistas y por tanto una de las
dimensiones fundamentales del conflicto Norte-Sur. Las nuevas formas del
conflicto devienen, por un lado, del fin de la Guerra Fría y, por otro, del hecho de
que el trabajo ha sido transformado en las dos últimas décadas en un recurso
global sin que, contrariamente, se haya constituido un mercado global de trabajo.
De esta disparidad resultó el debilitamiento del movimiento sindical tal como lo
conocemos. Sin embargo, ya comienza a observarse que la solidaridad obrera está
siendo reconstru ida ·bajo nuevas formas, tanto en el nivel local y nacional, como
en el global. El libro analiza con detalle algunas de esas nuevas formas.
El sexto volumen, Las voces del mundo, es un libro distinto a los anteriores,
porque en vez de centrarlo en el análisis científico social de las alternativas, está
centrado en el discurso y en el conocimiento práctico de los protagonistas de
dichas alternativas. Una de las preocupaciones centrales del proyecto Reinventar la
emancipación social es la renovación de las ciencias sociales. Una de las formas de
renovación reside en confrontar el con ocimiento que ellas producen con otros
conocimientos (prácticos, plebeyos, vulgares, tácitos) que, a pesar de ser parte
integrante de las prácticas sociales que las ciencias sociales analizan, siempre son
ignorados por éstas. En e ste libro, se les da voz a los activistas líderes de los

30
movimientos sociales, iniciativas y organizaciones, muchas de ellas estudiadas en
los libros anteriores, a través de la recolección y transcripción de entrevistas.
Finalmente, el séptimo volumen, Reinventar la emancipación social, da
información sobre mi reflexión teórica, analítica y epistemológica de las temáticas
que predominaron en este proyecto, sobre sus resultados principales y también
acerca del proyecto en sí mismo como proceso de construcción de una comunidad
científica en condiciones y según reglas nada convencionales.
En este proyecto participaron 69 investigadores y fueron analizadas más de 60
iniciativas. Un proyecto de esta dimensión fue posible gracias a un conjunto
exigente de condiciones. En primer lugar, demandó un fin anciamiento adecuado.
Agradezco profundamente a la Fundación MacArthur la concesión de ese apoyo y
también el hecho de haber ayudado incondi cionalmente al proyecto a lo largo de
su ejecución, con total comprensión por su complejidad y por las exigencias de
autonomía del director del proyecto. La parte portuguesa de este proyecto fue
financiada por la Fundación Calouste Gulbenkian, que, una vez más, apoyó
generosamente el trabajo de investigación realizado por el Centro de Estudos
Sociais de la Faculdade de Economía de la Universidade de Coimbra, apoyo que
mucho agradezco.
Otra condición para la realización de este proyecto fue haber dispuesto de
coordinadores de proyecto, uno en cada país, que me ayudaron en la selección de
los temas y de los investigadores en la ejecución de la investigación. Así, pude
contar con la colaboración de Sakhela Buhlungu en África del Sur, Maria Célia
Paoli en Brasil, Mauricio García-Villegas en Colombia, Shalini Randeria y Achyut
Yagnik en la India, Teresa Cruz e Silva en Mozambique y João Arriscado Nunes en
Portugal. A todos, mi agradecimiento muy sincero.
Este proyecto no habría sido posible si yo no hubiera contado con un dedicado
y muy competente equipo de secretariado. Silvia Ferreira, Paula Meneses y Ana
Cristina Santos se dividieron entre sí tareas administrativas, científicas y
editoriales, ellas hicieron de todo un poco. A lo largo de tres años realizaron un
trabajo notable en la creación de las condiciones que agilizaran mis reuniones con
los coordinadores de cada país, para que ayudasen a los investigadores en todas
sus solicitudes y garantizar la producción de los textos. Fue un trabajo gigantesco
que tiene que ser reconocido y agradecido para que no quede oculto dentro de las
miles de líneas que constituyen esta colección de libros.
Last but not least, este proyecto tuvo su sede en el Centro de Estudos Sociais (cEs)
de la Faculdade de Economía de la Universidade de Coimbra y contó con todo el
apoyo de la dirección y del personal administrativo del mismo. Como siempre, no
podría dejar de mencionar de manera especial a Lassalete Simões, mi colaboradora,
secretaria, asistente y amiga desde hace más de 10 años. Mi agradecimiento más
sentido.

31
 De la Facultad de Economía, de sus órganos directivos, de los colegas del
Departamento de Sociología, tuve siempre la solidaridad y el apoyo, una dádiva
tanto más preciosa cuanto va siendo escasa en instituciones universitarias.
Muchas gracias.
Maria Irene Ramalho estuvo presente de las formas más insospechadas en la
ejecución de este proyecto. De ahí que el agradecimiento, por más intenso, quede
siempre más acá de lo debido y que sólo ella sepa el por qué.

32
Introducción: Para Ampliar

El Canon Democrático

BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS

LEONARDO AVRITZER

Cuando recientemente le preguntaron a Amartya Sen cuál había sido el

acontecimiento más importante del siglo XX, él contestó sin dudar: el surgimiento
de la democracia (1999: 3). Con una visión más pesimista del siglo XX, también
lmmanuel Wallerstein se preguntaba recientemente cómo la democracia había
pasado de ser una aspiración revolucionaria en el siglo XIX a un eslogan adoptado
universalmente pero vacío de contenido en el siglo XX (2001:1). Estas dos
posiciones, a pesar de ser muy divergentes, convergen en la constatación de que la
democracia asumió un lugar central en el campo político durante el siglo XX. Si
continuará ocupando ese lugar en el siglo en el que ahora entramos, es todavía una
cuestión abierta.
El siglo XX fue efectivamente un siglo de intensa disputa en torno a la cuestión
democrática. Esa disputa, éntablada al final de cada una de las guerras mundiales
y a lo largo del período de la Guerra Fría,.abarcó dos debates principales: en la
primera mitad del siglo se centró en torno de la democracia deseable (Weber, 1919;
Schmitt, 1926; Kelsen, 1929; Michels, 1949; Scnumpeter;-1942)1 Si, por un lado, tal
debate fue resuelto a favor de la democracia como forma de gobierno, por otro
lado, la propuesta que se tornó hegemónica al final de las dos guerras mundiales
implicó una restricción de las formas de participación y soberanía ampliadas a
favor de un consenso en torno a un procedimiento electoral para la formación de
gobiernos (Schumpeter, 1942). Esa fue la forma hegemónica de práctica de la
democracia en la posguerra, en particular en los países que se volvieron
democráticos después de la segunda ola de democratización.
Un segundo debate permeó la discusión en torno a la democracia posterior a la
segunda Guerra Mundial: se trata de la discusión acerca de las condiciones
estructurales de la democracia (Moore, 1966; O'Donnell, 1973; Przeworski, 1985)
que fue también un debate sobre la compatibilidad o incompatibilidad entre la
democracia y el capitalismo (Wood, 1996)2.Barrington Moore inauguró ese debate
en.los años sesenta, con la introducción de una tipología que permitía indicar los
países con propensión democráticay los que no tenían propensión democrática.

1
Este debate se inició en el siglo XIX pues hasta entonces y por muchos siglos la democracia había sido
considerada consensualmente peligrosa y, por eso, indeseable. Su peligro consistía en atribuir el poder de
gobernar a quien estaría en peores condiciones para hacerlo: la gran masa de la población, iletrada,
ignorante y social y políticamente inferior (MacPherson, 1996).
2
Este debate, como por lo demás casi todos los otros sobre la democracia, había sido anticipado por
Rousseau cuando afirmaba en el Contrato social que sólo podría ser democrática la sociedad donde no
hubiese nadie tan pobre que tuviese necesidad de venderse y nadie tan rico que pudiese comprar a alguien.

33
Para Moore, un conjunto de características estructurales explicaría la baja densidad
democrática en la segunda mitad del siglo XX: el papel del Estado en el proceso de
modernización y su relación con las clases agrarias; la relación entre los sectores
agrarios y los sectores urbanos y el nivel de ruptura provocado por el campesinado
a lo largo del proceso de modernización (Moore, 1966). El objetivo de Moore era
explicar por qué la mayoría de los países no era domocrática ni podría llegar a
serlo sino el cambio de las condiciones que en ellos prevalecían. Sin embargo, un
segundo debate se articulaba a los dos requisitos estructurales de la democracia,
centrado en las virtualidades redistributivas de la democracia. Tal debate partía de
la presuposición de que en la medida en que ciertos países ganaban la batalla por
la democracia, junto con la forma de gobierno pasaban a usufructuar de una cierta
propensión distributiva caracterizada por la llegada de la socialdemocracia al
poder (Przeworski, 1985). Habría por lo tanto, una tensión entre capitalismo y
democracia, tensión que,.una vez resuelta a favor de la democracia , pondría
límites a la propiedad e implicaría ganancias distributivas para los sectores sociales
menos favorecidos. Los marxistas, por su parte, entendían que esa solución exigiría
la descaracterización total de la democracia, una vezque en las socieades
capitalistas no era posible democratizar la relación fundamental en que se asentaba
la producción material: el capital y el trabajo. De ahí que, en el ámbito de ese
debate, se discutieran modelos de democracia alternativos al modelo liberal: la
participativa, la popular en los paises de la Europa del Este, la desarrollista de los
países recién llegados a la independencia.
La discusión democrática de la última década del siglo XX cambió los términos
del debate democrático de la posguerra. La extensión del modelo hegemónico,
liberal, para el sur de Europa todavía en los años setenta y, posteriormente, para
América Latina y la Europa del Este (O'Donnell y Schmitter, 1986) tornaron
obsoletos los análisis de Moore y de Przeworski. Parecen poco actuales las
perspectivas sobre la democracia de la segunda mitad del siglo XX con sus
discusiones sobre los impedimentos estructurales de la democracia, en la medida
en que pasamos a tener muchas decenas de países en proceso de democratización,
países con enormes variaciones en el papel del campesinado y en sus respectivos
procesos de urbanización. Amartya Sen es uno de los que celebra la pérdida de
credibilidad de la idea de las condiciones estructurales cuando afirma que la
cuestión no es la de sab er si un determinado país está preparado para la
democracia sino antes p artir de la idea de que cualquier país se prepara a través
de la democracia (1999: 4). Por otro lado, con el desmoronamiento del Estado de
bienestar soci al, y con los cortes de las políticas sociales a partir de la década de
1980, también parecieran invalidados los análisis de autores como Przeworski o
Lipset acerca de los efectos distributivos irreversibles de la democracia. Se reabre
así la discusión sobre el significado estructural de la democracia, en particular para
los así llamados países en desarrollo o países del Sur.

34
 A medida que el debate sobre el significado estructural de la democracia
cambia sus términos, una segunda cuestión parece entrar en el tema: el problema
de la forma de la democracia y de su variación. Esa cuestión recibió la respuesta
más influyente en la solución elitista propuesta por Joseph Schumpeter de acuerdo
con la cual el problema de la construcción democrática en general debería
derivarse de los problemas enfrentados en la construcción de la democracia en
Europa en el periodo de entreguerras. A partir de esa respuesta se funda lo que
podríamos llamar concepción hegemónica de la democracia. Los principales
elementos de esa concepción serían la tan señalada contradicción entre
movilización e institucionalización (Huntington, 1968; Germani, 1971); la
valorización positiva de la apatía política (Downs, 1956), una idea muy destacada
por Schumpeter, para quien el ciudadano común no tenía capacidad o interés
político sino para elegir a los líderes a quienes cabría tomar las decisiones (1942:
269); la concentración del debate democrático en la cuestión de los diseños
electorales de las democracias (Lijphart, 1984); el tratamiento del pluralismo como
forma de incorporación partidaria y disputa entre las elites (Dahl, 1956; 1971) y la
solución minimalista al problema de la participación por la vía de la discusión de
las escalas y de la complejidad (Bobbio, 1986; Dahl, 1991). Todos esos elementos
que podrían ser señalados como constituyentes de una concepción hegemónica de
la democracia no logran enfrentar adecuadamente el problema de la cualidad de
ésta, ni cómo volvió a la superficie con la así llamada "tercera ola de
democratización". Cuanto más se insiste en la fórmula clásica de la democracia de
baja intensidad, menos se logra explicar la paradoja de que la extensión por ella
alcanzada ha traído consigo una enorme degradación de las prácticas
democráticas. Además, la expansión global de la democracia liberal coincidió con
una grave crisis de ésta en los países centrales donde más se había consolidado,
una crisis que es conocida como la doble patología: la patología de la participación,
sobre todo en vista del aumento dramático del abstencionismo; y la patología de la
representación, el hecho de que los ciudadanos se consideraran cada vez menos
representados por aquellos que eligieron. Al mismo tiempo, el fin de la Guerra Fría
y la intensificación de los procesos de globalización implicaron una revaloración
del problema de la homogeneidad de la práctica democrática.
La variación en la práctica democrática es vista con mayor interés en el debate
democrático actual rompiendo con las adjetivaciones propias del debate político
del periodo de la Guerra Fría -democracias populares versus democracias liberales.
Al mismo tiempo y paradójicamente, el proceso de globalización33 suscita un
nuevo énfasis en la democracia local y en las variaciones de la forma democrática
al interior del Estado nacional, permitiendo la recuperación de tradiciones
participativas en países como Brasil, India, Mozambique y África del Sur, para
restringirnos a los países estudiados en este proyecto. Podemos, por lo tanto,
señalar que en la dirección de una triple crisis de la explicación democrática

3
Santos, 2001

35
tradicional: hay, en primer lugar, una crisis del marco estructural de explicación de
la posibilidad democrática (Moore, 1966); en segundo lugar, una crisis de la
explicación homogeneizante sobre la forma de la democracia que surgió como
resultado de los debates del periodo de entreguerras (Schumpeter, 1942), y hay, en
tercer lugar, una nueva propensión a examinar la democracia local y la posibilidad
de variación al interior de los Estados nacionales a partir de la recuperación de
tradiciones participativas solapadas en el proceso de construcción de identidades
nacionales homogéneas (Anderson, 1991).
En esta introducción, pretendemos dar un paso más mostrando que el debate
sobre la democracia a lo largo del siglo XX quedó limitado a dos formas
complementarias de hegemonía4 la primera basada en la suposición de que la
solución del debate europeo del periodo de entreguerras habría sido el abandono
del papel de la movilización social y de la acción colectiva en la construcción
democrática (Huntington, 1969); la segunda es aquella que suponía que la solución
elitista al debate sobre la democracia, con la consecuente supervalorización del
papel de los mecanismos de representación, podría ser hegemónica sin que esos
últimos necesiten ser combinados con mecanismos sociales de participación
(Manin, 1997). En ambos casos, la forma hegemónica de la democracia, la
democracia representativa elitista propone extender al resto del mundo el modelo
de democracia liberal, representativa vigente en las sociedades del hemisferio
Norte, ignorando, las experiencias y las discusiones oriundas de los países del Sur
en el debate sobre la democracia. A partir de una reconstrucción del debate sobre
la democracia de la segunda mitad del siglo XX, pretendemos proponer un
itinerario contrahegemónico para el debate sobre la democracia, rescatando
aquello que quedó entrelíneas de ese debate en ese período.
La concepción hegemónica de la democracia en la segunda mitad del siglo XX
El debate sobre la democracia en la primera mitad del siglo XX estuvo marcado
por el enfrentamiento entre dos concepciones del mundo y su relación con el
proceso de modernización de Occidente. Por un lado, la concepción que C. B.
MacPherson bautizó como democracia liberal (MacPherson, 1966) y por el otro una
c~mcepción marxista de democracia que entendía la autodeterminación en el
mundo del trabajo como el centro del ejercicio de la soberanía por parte de
ciudadanos comprendidos como individuos productores (Pateman, 1970). De ese
enfrentamiento surgieron las concepciones hegemónicas al interior de la teoría de
la democracia que estuvieron en vigor en la segunda mitad del siglo xx. Esas
concepciones están relacionadas con la respuesta dada a tres cuestiones: la de la

4
Entendemos el concepto de hegemonía como la capacidad económica, política, moral e intelectual de
establecer una dirección dominante en la forma de abordaje de una determinada cuestión, en este caso, la
cuestión de la democracia. Entendemos, también, que todo proceso hegemónico produce un proceso
contrahegemónico en el interior del cual son elaboradas formas económicas, politicas y morales
alternativas. En el caso del debate actual sobre la democracia eso implica una concepción hegemónica y una
concepción contrahegemónica sobre ésta. Para el concepto de hegemonía véase Gramsci (1973).

36
relación entre procedimiento yforma; la del papel de la burocracia en la vida
democrática; y la de lo inevitable de la representación en las democracias a gran
escala. Permítasenos examinar con detalle cada una de esas respuestas.
La cuestión de la democracia como forma, no como sustancia, fue la respuesta
dada por la teoría democrática hegemónica a las críticas hechas por la teoría
marxista (Marx, 1871; Lenin, 1917). Hans Kelsen formuló esa cuestión en términos
neokantianos todavía en la primera mitad del siglo XX. Para él, el punto central era
criticar la idea de que la democracia podría corresponder a un conjunto preciso de
valores y a una forma única de organización política:
Quien considera inaccesibles al conocimiento humano la verdad absoluta y los valores
absolutos debe considerar posible no sólo la propia opinión, sino también la opinión
ajena. Por eso, el relativismo es la concepción del mundo supuesta por la idea de la
democracia... La democracia da a cada convicción política la misma posibilidad de
expresarse y de buscar el aliento de los hombres a través de la libre concurrencia. Por
eso, el procedimiento dialéctico adoptado por la asamblea popular o por el
parlamento en la creación de normas, ese procedimiento que se desarrolla a través de
discursos y réplicas, fue oportunamente conocido como democrático [Kelsen, 1929:
105-6].
En su primera formulación el procedimentalismo kelsiano intentó articular el
relativismo moral con métodos para la solución de divergencias, métodos que
pasaban por el Parlamento, así como por formas más directas de expresión (Kelsen,
1929: 142). En este relativismo moral se anunciaba la reducción del problema de la
legitimidad al problema de la legalidad, una reducción que Kelsen extrajo de una
lectura incorrecta de Weber. Cupo a dos autores, Joseph Schumpeter y Norberto
Bobbio, durante el periodo de entreguerras y en el inmediato de la posguerra,
transformar el elemento procedimentalista de la doctrina kelsiana de democracia
en una forma de elitismo democrático.
Schumpeter toma como punto de partida para su reflexión el mismo elemento
que iría a desencadenar la reflexión política de Bobbio: la controversia de la idea de
una soberanía popular fuerte, asociada a un contenido de sociedad propuesta por
la doctrina marxista. Schumpeter critica ese elemento al colocar en su clásico libro
Capitalismo, socialismo y democracia, la siguiente pregunta: ¿es posible que
gobierne el pueblo? La respuesta dada por Schumpeter a la cuestión es clara e
incluye un desarrollo del argumento procedimentalista. Para él, no podemos
pensar en la soberanía popular como un posicionamiento racional por la población
o por cada individuo acerca de una determinada cuestión. Por lo tanto, el elemento
procedimental de la democracia no es ya la forma como el proceso de toma de
decisiones remite a la soberanía popular. Para Schumpeter, el proceso democrático
es justamente lo contrario: "un método político, es decir, un cierto tipo de arrglo
institucional para llegar a decisiones políticas y administrativas‖ (Shumpeter, 1942:
242). De ese modo, Shumpeter toma·una preocupación procedimental, con las
reglas para la toma de decisiones y la transforma en método para la constitución de

37
gobiernos. El motivo por el cual la participación es excluida de ese proceso no
forma parte de la argumentación procedimental y sí de una teoría de la sociedad
de masas que Schumpeter contrabandea al interior de la discusión procedimental.5
Norberto Bobbio da el paso siguiente al transformar el procedimentalismo en
reglas para la formación del gobierno representativo. Para él, la democracia se
constituye de un conjunto de reglas para la formación de mayorías, entre las cuales
valdría la pena destacar el peso igual de los votos y la ausencia de distinciones
económicas, sociales, religiosas y étnicas en la constitución del electorado (Bobbw,
1979). Vale la pena, por lo tanto, observar que la primera vía de afirmación de la
concepción hegemónica de democracia en la posguerra es una vía que lleva del
pluralismo valorativo a la reducción de la soberarua y, en seguida, al pasaje de una
discusión amplia sobre las reglas del juego democrático a la identificación de la
democracia con las reglas del proceso electoral. En ningún momento queda claro
en el itinerario que va de Kelsen a Schumpeter y Bobbio por qué el
procedimentalismo no comporta formas ampliadas de democracia.s6 Por el
contrario, la reducción del procedimentalismo a un proceso de elecciones de elites
parece un postulado ad hoc de la teoría hegemónica de la democracia, postulado
éste incapaz de dar una solución convincente a dos cuestiones principales: la
cuestión de saber si las elecciones agotan los procedimientos de autorización por
parte de los ciudadanos, y la cuestión de saber si los procedimientos de
representación agotan la cuestión de la representación de la diferencia. Volveremos
a esos puntos más adelante cuando discutamos las nuevas formas de
procedimentalismo participativo que surgieron en los países del Sur.
Una segunda discusión fue central en la consolidación de la concepción
hegemónica de demócrácia: la forma como la burocracia y su carácter
indispensable fue siendo traída al centro de la teoría de democracia. El origen de
ese debate también remite al periodo de entreguerras y al debate entre liberalismo
y teoría marxista. Max Weber inauguró esa línea de cuestionamiento de la teoría
clásica de la democrgcia··al poner en el interior del debate democrático de
principios del siglo XX lo inevitable de la pérdida de controlsobre el proceso de
decisión política y económica por los ciudadanos y su control creciente por formas
5
La doctrina schumpeteriana de la democracia adopta integralmente el argumento de la manipulación de
los individuos en las sociedades de masa. Para Schumpeter, en la política los individuos ceden a impulsos
irracionales y extra racionales y actúan de manera casi infantil al tomar decisiones (Schumpeter, 1942: 257).
Schumpeter jamás buscó diferenciar grandes movilizaciones de masas de formas de acción colectiva
convirtiendo su argumento sobre la generalidad de la manipulación de masas en una política
extremadamente frágil. Para una crítica, véase Melucci, 1996; Avritzer, 1996. La vulnerabilidad del
argumento schumpeteriano no impidió que fuera ampliamente utilizado por las concepciones hegemónicas
de la democracia
6
Bobbio analiza, de manera diferente a Schumpeter, los motivos por los cuales la participación de los
individuos en la política se tomó indeseable. Para él, el elemento central que inhibiría la participación es el
aumento de la complejidad social en las democracias contemporáneas. (Véase Bobbio, 1986). El argumento
de la complejidad, así como sus limitaciones, sera discutido más adelante.

38
de organización burocrátice. El motivo principal por el cual la concepción de
Rousseau de una gestión participativa no prevaleció fue el surgimiento de formas
complejas de administración estatal que llevaron a la consolidación de burocracias
especializadas en la mayor parte de los campos de discusión orientados por el
Estado moderno. Para Weber, "la separación del trabajador de los medios
materiales de producción, destrucción, administración, investigación académica y
finanzas en general es la base común del Estado moderno, en sus esferas política,
cultural y militar" (Weber, 1978, II: 1394). La colocación de Weber, que está en
diálogo directo con las formulaciones de Marx en A guerra civil na frança (La guerra
civil en Francia), es un intento de mostrar que el surgimiento de la burocracia no
deviene de la organización de clase de la sociedad capitalista ni es un fenómeno
restricto a la esfera de la producción material. Para Weber, la burocracia está ligada
al surgimiento y desarrollo del Estado moderno; y la separación entre trabajadores
y medios de producción constituye un fenómeno general e inclusivo que abarca no
sólo a los trabajadores, sino también a los militares, los investigadores científicos y
todos los individuos insertados en actividades complejas en el campo de la
economía y del Estado. Weber, sin embargo, no tenía la intención de asociar
realismo sociológico con aspiración política. Al contrario, para Weber, el fenómeno
de la complejidad creaba problemas al funcionamiento de la democracia en la
medida en que creaba una tensión entre soberanía creciente, en el caso el control de
los gobiernos por los gobernados, y soberanía decreciente, en el caso de los
gobernados por la burocracia. De ahí el pesimismo de Weber ante el doble
surgimiento de la "jaula de fierro" del "mundo administrado" y del peligro de
acciones emotivo pasionales instigadoras de nuevos poderes carismáticos. A lo
largo de la segunda mitad del siglo XX, la discusión sobre complejidad y la
inevitabilidad de la burocracia se fue fortaleciendo en la misma medida en que las
funciones del Estado también fueron creciendo con la institución del welfare state
en los países europeos (Esping-Angerson, 1990; Shonfield, 1984). Con el
crecimiento de las funciones del Estado ligadas al bienestar social, la discusión
sobre el interés en el crecimiento de la burocracia fue cambiando de tono y
adquiriendo una connotación positiva (la excepción aquí es la obra de Michel
Foucault). En el campo de la teoría democrática, Norberto Bobio fue, una vez más,
el autor que sintetizó el cambio de perspectiva en relación con la desconfianza
weberiana acerca del aumento de la capacidad de control de la burocracia sobre el
individuo moderno. Para Bobbio,

…a medida que las sociedades pasaron de una economía familiar a una economía de
mercado, de una economía de mercado a una economía protegida, regulada y

39
 planificada, aumentaron los problemas políticos que requieren competencias técnicas.
Los problemas técnicos exigen, a su vez, expertos, especialistas [...] Tecnocracia y
democracia son antitéticas: si el protagonista de la sociedad industrial es el
especialista, imposible que llegue a ser el ciudadano común (Bobbio, 1986: 33-34).
O sea que Bobbio radicaliza el argumento weberiano al afirmar que el
ciudadano, al efectuar la opción entre la sociedad de consumo de masas y el
Estado de bienestar social, sabe que está desistiendo del control sobre las
actividades políticas y económicas por él ejercidos a favor de burocracias privadas
y públicas. Sin embargo, una cuestión no pareee resuelta por los teóricos que
argumentan a favor de la sustitución de los mecanismos de ejercicio de la
soberanía por parte de los ciudadanos por el aumento del control de la burocracia
sobre la política. Se trata del escepticismo sobre la capacidad de las formas
burocráticas de gestión para tratar con la creatividad y absorber el conjunto de las
informaciones contenidas en la gestión pública (Domingues, 1997; Fung y Wright,
2002). Las formas burocráticas descritas por Weber y Bobbio son "monocráticas" en
la forma como dirigen el personal administrativo y en la forma como defienden
una solución homogeneizante para cada problema enfrentado en cada jurisdicción.
O sea, la concepción tradiconal de gestión burocrática defiende a una soclición
homogénea para cada problema, a cada nivel de gestión administrativa, en el
interior de una jurisdicción administrativa. Sin embargo, los problemas
administrativosexigen cada vez más soluciones plurales en las cuales la
coordinación de grupos distintos y soluciones diferentes ocurren en el interior de
una misma jurisdicción (sabel et al., 1997). El conicmiento retenido por los actores
sociales pasa, así, a ser un elemento central que no puede ser apropiado por las
burocracias para la solución de problemas de gestión. Al mismo tiempo, se vuelve
cada vez más claro que las buroéraéias centralizadas no están en condiciones de
agregar o tratar con el conjunto de las informaciones necesarias para la ejecución
de políticas complejas en las áreas social, ambiental o cultural (Sabel et al., 2000).
Ahí residiría el motivo de la reinserción en el debatedemocrático de los así
llamados ―arreglos participativos‖. Hay todavía un tercer elemento que forma
parte de la concepción hegemónica de la democracia, es la percepción de que la
representatividad constituye la única solución posible en las democracias de gran
escala al problema de la autorización. Robert Dahl fue, entre los autores de la
posguerra, quien defendió esa posición con mayor énfasis. Para él,
…cuanto menor sea una unidad democrática mayor será el potencial para la
participación ciudadana y menor será la necesidad para los ciudadanos de delegar las
decisiones de gobierno a sus representantes. Cuanto mayor sea la unidad, mayor será
la capacidad para lidiar con problemas relevantes para los ciudadanos y mayor será la
necesidad de los ciudadanos de delegar decisiones a sus representantes [Dahl, 1998:
110).
La justificación de la representación por la teoría hegemónica de la democracia
está basada en la cuestión de la autorización. Dos tipos principales de pilares
sustentan el argumento de la autorización: el primero trata sobre el problema del

40
consenso de los representantes y surgió, en el interior de la teoría democrática
clásica, en oposición a las formas de alternancia en el proceso de toma de
decisiones propio de las formas de democracia directa (Manin, 1997). De acuerdo
con esa concepción, el ejercicio directo de la gestión propio de las antiguas
ciudades-Estado o de las repúblicas italianas incluía la falta de la autorización, que
era sustituida por la idea de igual derecho a la ocupación de los cargos de decisión
política. A medida que la idea del consenso surge en el interior de los debates
sobre una teoría racional de la política, el sorteo, propio de las formas republicanas
de decisión, deja de tener sentido y es sustituido por la idea del consenso 7, es decir,
por algún mecanismo racional de autorización.
La segunda forma de justificación del tema de la representación remite a Stuart
Mill y a la cuestión de la capacidad de las formas de representación de que
expresen las distribuciones de las opiniones en el nivel de la sociedad. Para Mill, la
asamblea constituye una miniatura del electorado y toda asamblea representativa
es capaz de expresar las tendencias dominantes del electorado. Tal abordaje llevó a
la concepción hegemónica de democracia a centrarse en el papel de los sistemas
electorales en la representación del electorado (Lijphart, 1984). La concepción
hegemónica de la democracia, al abordar el problema de la representación,
ligándolo exclusivamente al problema de las escalas, ignora que la representación
abarca por lo menos tres dimensiones: la de la autorización, la de la identidad y la
de la rendición de cuentas {esta última introducida en el debate democrático muy
recientemente). Si es verdad que la autorización vía representación facilita el
ejercicio de la democracia en escala ampliada, .como argumenta Dahl, también es
verdad que la representación dificulta la solución de las otras dós cuestiones: la de
la rendición de cuentas y la de la representación de.múltiples identidades. La
representación no es garantía, por el método de la toma de decisiones por mayoría,
de que identidades minoritarias irán a tener la expresión adecuada en el
Parlamento; la representación al diluir la rendición de cuentas en un proceso de
representación del representante en el interior de un bloque de cuestiones, también
dificulta la fragmentación del proceso de rendición de cuentas (Arato, 2000;
Przeworski et al, 1999: 32). De esa manera, llegamos a un tercer límite de la teoría
democrática hegemónica: la dificultad de representar agendas e identidades
específicas. Volveremos a este punto en la parte final de esta introducción.

7
Es posible, sin embargo, observar que la explicación sobre la cuestión del consenso por la teoría
hegemónica de la democracia deja que desear (Manin, 1997). Para la teoría hegemónica el problema del
consenso adquiere relevancia sólo en el acto de constitución de gobiernos. Sin embargo, el acto de
constitución de gobiernos es también un acto de agregación de mayorías, y difícilmente lleva a consensos en
relación con las cuestiones de la identidad y la rendición de cuentas de los gobernantes. Por lo tanto, si la
explicación al abandono del sistema de alternancia de posiciones administrativas parece ser correcta, de
manera alguna conduce al reconocimiento de la superioridad de las formas de representación en relación
con las formas de participación. Apenas apunta a la necesidad de un fundamento diferente para la
participación, en este caso, el consenso en relación con las reglas de la participación.

41
 Es posible, por lo tanto, observar que la teoría hegemónica de la democracia, en
el momento en que es reabierto el debate democrático con el fin de la Guerra Fría y
la profundización del proceso de globalización, está frente a un conjunto de
cuestiones no resueltas que remiten al debate entre democracia representativa y
democracia participa ti va. Esas cuestiones se colocan de manera más aguda en
aquellos países en los cuales existe mayor diversidad étnica; entre aquellos grupos
que tienen mayor dificultad para que sus derechos sean reconocidos (Benhabib,
1996; Young, 2000); en los ·paísés en los cuales la cuestión de la diversidad de
intereses choca con el particufarismo de elites económicas (Bóron, 1994). En la
sección siguiente, ·intentaremos recuperar aquello que denominaremos
"concepción no hegemónica de la democracia", tratando de mostrar cómo los
problemas señalados en esa sección pueden ser articulados a partir de una óptica
diferente.

Las concepciones no hegemónicas de la democracia en la segunda mitad del

siglo XX
El período de la posguerra no asistió sólo a la formación y la consolidación del
elitismo democrático. A lo largo de la formación de una concepción hegemónicade
la democracia como práctica acotada de legitimación de gobiernos, surgió también,
en el periodo de la posguerra, un conjunto de concepciones alternativas que
podríamos denominar contrahegemónicas. La mayoría de éstas no rompió con el
procedimentalismo kelseniano. Mantuvieron la respuesta procedimental al
problema de la democracia, vinculando procedimiento con forma de vida y
entendiendo la democracia como forma de perfeccionamiento de la convivencia
humana. De acuerdo con esa concepción, que puede encontrarse en la obra de
autores como Lefort, Castoriadis y Habermas, en los países del Norte (Lefort, 1986;
Castoriadis, 1986; Habermas, 1984 y 1995) y Lechner, Nun y Bóron en los países del
Sur (Lechner, 1988; Bóron, 1994; N un, 2000) la democracia es una gramática de
organización de la sociedad y de la relación entre el Estádo y la sociedad: ―la
democracia se revela, así, la sociedad histórica, por excelencia, la sociedad que por
su forma acoge y preserva la indeterminación en contraste notable con el
totalitarismo que, edificándose bajo el signo de la creación del nuevo hombre, en la
realidad, se esfuerza contra esa indeterminación" (Lefort, 1986: 31). Es posible, por
lo tanto, observar que la preocupación que está en el origen de las concepciones no
hegemónicas de democracia es la misma que está en el origen de la concepción
hegemónica pero que recibe una respuesta diferente. Se trata de negar las
concepciones sustantivas de razón y las formas homogeneizadoras e organización
de la sociedad, reconociendo la pluralidad humana. Sin embargo, el
reéonocíiñieñtOae la pluralidad humana se da no solo apartir de la suspensión de
la idea del bien común, como proponen Schumpeter, Downs y Bobbio, sino a partir
de dos criterios distintos: el énfasis en la creación de una nueva gramática social y
cultural y el entendimiento de la innovación social articulada con la innovación

42
institucional, es decir, con la búsqueda de una nueva institucionalidad de la
democracia. Desarrollamós en seguida ambos aspectos.
El problema de la democracia en las concepciones no hegemónicas está
estrechamente ligado al reconocimiento de que la democracia no constituye un
mero accidente o una simple obra de ingeniería institucional. La democracia
constituye una nueva gramática histórica. No se trata en ese caso, como en
Barrington Moore, de meditar las determinaciones estructurales para la
constitución de esa nueva gramática. Se trata, sí, de observar que la democracia es
una forma sociohistórica y que como tal no está determinada por cualquier tipo de
leyes naturales. Explotando esa veta, Castoriadis nos proporciona elementos para
pensar la crítica a la concepción hegemónica de democracia: "algunos piensan hoy
que la democracia o la investigación racional son autoevidentes, proyectando, así,
de manera ingenua la excepcional situación de su propia sociedad para la historia
en su conjunto" (Castoriadis, 1986: 274). La democracia, en ese sentido, siempre
implica ruptura con tradicones establecidas, y por lo tanto, la tentativa de
institución de nuevas determinaciones, normas y leyes. Es esa la indeterminación
producida por la gramática democrática, en vez nada más de la indeterminación
de no saber quién será el nuevo ocupante de una posición de poder.8
Pensar la democracia como ruptura positiva en la trayectoria de una sociedad
implica abordar los elementos culturales de esa misma sociedad. Una vez más, se
abre aquí el espacio para discutir el procedimentalismo y sus dimensiones sociales.
En el interior de las teorías contrahegemónicas, Jurgen Habernas fue el autor que
abrió el espacio para que el procedimentalismo pasase a ser analizado como
práctica social y no como método de constitución de gobiernos. Habermas amplió
el procedimentalismo, volviendo a introducir la dimensión social originalmente
resaltada por Kelsen, al proponer dos elementos en el debate democrático
contemporáneo: en primer lugar, una condición de publicidad capaz de generar
una gramática social. Para Habermas, la esfera pública es un espacio en el cual los
individuos: mujeres, negros, trabajadores, minorías raciales, pueden cuestionar en
público9 una condición de desigualdad en la esfera privada. Las acciones en
público de los individuos les permiten cuestionar su exclusión de arreglos públicos
a través de un principio de deliberación social que Habermas denomina principio

8
Entre los autores del campo hegemónico, Adam Przeworsk.i fue el que más destacó el problema de la
indeterminación de resultados en la democracia. Para él, "la democratización es el proceso de someter
todos los intereses a la competencia de la incertidumbre institucionalizada" (Przeworski, 1984: 37). Sin
embargo, la incertidumbre institucionalizada para Przeworski es la de quién ocupará posiciones de poder en
una situación de democratización y si ese resultado podrá ser revertido o no. El concepto de democracia con
el cual trabajamos aquí implica un nivel superior de indeterminación, en la medida en que implica la
posibilidad de la invención de una nueva gramática democrática.
9
La posición de Habermas, sin embargo, tiende a concentrarse en una propuesta de democracia para ciertos
grupos sociales y para los países del Norte. Criticado por las limitaciones de su concepción de público
(Fraser, 1995; Santos, 1995: 512; Avritzer, 2002), Habermas parece haber hecho un esfuerzo apenas en el
sentido de la integración de actores sociales de los países del Norte. Véase Habermas, 1992.

43
D: "sólo son válidas aquellas normas-acciones que cuentan con el asentimiento de
todos los individuos participantes de un discurso racional‖ (Habermas, 1995). Al
postular un principio de deliberación amplio, Habermas vuelve a colocar en el
interior de la discusión democrática un procedimentalismo social y participativo,
estableciendo una cuña en la vía que condujo de Kelsen a Schumpeter y Bobbio. De
acuerdo con esa concepción, el procedimentalismo tiene su origen en la pluralidad
de las formas de vida existentes en las sociedades contemporáneas. Para ser plural,
la política ha de contar con el asentimiento de esos actores en procesos racionales
de discusión y deliberación. Por lo tanto, el procedimentalismo democrático no
puede ser, como supone Bobbio, un método de autorización de gobiernos. Ha de
ser, como muestra Joshua Cohen, una forma de ejercicio colectivo del poder
político cuya base sea un proceso libre de presentación de razones entre iguales
(Cohen, 1997: 412). De esa manera, la recuperación de un discurso argumentativo
(Santos, 2000) asociado al hecho básico del pluralismo y a las diferentes
experiencias es parte de la reconexión entre procedimentalismo y participación. En
ese caso, se muestran patentemente insuficientes procedimientos de agregación
propios de la democracia representativa y se ponen en evidencia las experiencias
de procedimentalismo participativo de países del Sur, como el presupuesto
participativo en Brasil o la experiencia de los Panchayats en la India.
Hay todavía un segundo elemento extremadamente importante para ser
discutido, que es el papel de movimientos sociales en la institucionalización de la
diversidad cultural. Esa cuestión, que ya se anticipó en la crítica a la teoría
hegemónica hecha por Leforte y Castoriadis, se presentará más claramente en el
debate democrático a partir de la teoría de los movimientos sociales. Partiendo de
Williams (1981), para quien la cultura constituye una dimensión de todas las
instituciones -económicas, sociales y políticas-, diversos autores pasaron a resaltar,
en el campo de la teoría de los movimientos sociales, el hecho de que la política
incluye una disputa sobre un conjunto de significaciones culturales. Esa disputa
llevó a una ampliación del campo de lo político en el cual ocurriría una disputa por
la resignificación de prácticas (Álvarez, Dagnino y Escobar, 1998). Los
movimientos sociales estarían insertados en movimientos por la ampliación de lo
político, por la transformación de prácticas dominantes, por el aumento de la
ciudadanía y por la inserción en la política de actores sociales excluidos: Esta
literatura sobre resignificación de las prácticas democráticas tuvo impacto
particularmente alto en la discusión democrática en América Latina, donde fue
asociada al problema de la transformación de la gramática social. Lechner afirma,
con relación a los procesos de democratización en curso, que
…en América Latina, la actual revalorización de los procedimientos e instituciones
formales de la democracia no puede apoyarse en hábitos establecidos y normas
reconocidas por todos. No se trata de restaurar normas regulatorias sino de crear
aquellas constitutivas de la actividad política: la transición exige la elaboración de una
nueva gramática [Lechner, 1988: 32].

44
 Así, en el caso de diferentes países del Sur, la redemocratización no pasó por el
desafío de límites estructurales de la democracia, como suponía la discusión sobre
democracia en los años sesenta. Lo que la democratización hizo ffue, al insertar
nuevos actores en la escena política, instaurar una disputa por el significado de la
democracia y por la constitución de una nueva gramática social. Al generar este
tipo de disputa, la extensión de la democracia que empezó en el sur de Europa en
los años setenta y llegó a América Latina en los años ochenta, volvió a colocar en la
agenda de la discusión sobre la democracia las tres cuestiones discutidas líneas
arriba.
En primer lugar, volvió a colocar en el debate democrático la cuestión de la
relación entre procedimiento y participación social. Debido a la gran participación
de los movimientos sociales en los procesos de democratización en los países del
Sur, especialmente en los países de América Latina (Escobar y Álvarez, 1992;
Álvarez, Dagnino y Escobar, 1998; Doimo, 1995; Jelin y Herschberg, 1996; Avritzer,
2002), el problema de la constitución de una gramática social capaz de cambiar las
relaciones de género, raza, etnia y el privatismo en la apropiación de los recursos
públicos, puso en el orden del día el problema de la necesidad de una nueva
gramática social y una nueva forma de relación entre Estado y sociedad. Esa
gramática implcó la introducción del experimentalismo en la propia esfera del
Estado, transformando a éste en un novísimo movimiento social (Santos, 1998: 59-
74).
En segundo lugar, el aumento de la participación social también llevó a una
redefinición sobre la adecuación de la solución no participativa y burocrática al
nivel local, volviendo a. colocar el problema de la escala en el interior del debate
democrático. La mayor parte de las experiencias participativas en los países reciéñ-
cremocratizados del Sur tiene su éxito relacionado con la capacidad de los actores
sociales de transferir prácticas e informaciones del nivel social al nivel
administrativo. Al mismo tiempo, las innovaciones institucionales que parecen
exitosas en los países del Surestá relacionadas a lo que Castoriadis denomina
instauración de un nuevo eidos, es decir, una nueva determinación política basada
en la creatividad de los actores sociales.
En tercer lugar, se coloca el problema de la relación entre representación y
diversidad cultural y social. En la medida en que aumenta el número de los actores
incluidos en la política, la diversidad étnica y cultural de los actores sociales y los
intereses contenidos en arreglos políticos, eLargumento de S. Mill acerca de la
representatividad pierde credibilidad. Los grupos más vulnerables socialmente, los
sectores sociales menos favorecidos y las etnias minoritarias no logran que sus
interéses sean representados en el sistema político con la misma facilidad que el de
los sectores mayoritarios o económicamente más prósperos. De igual manera,
formas de relativización de la representatividad (Young, 2000) o de articulación
entre democracia representativa y democracia participativa (Santos, 1998) parecen
más promisorios en la defensa de intereses e identidades subalternas. Por estas

45
razones, la democracia participativa es considerada en este proyecto de
investigación uno de los grandes cinco campos sociales y políticos en los cuales, al
principio del nuevo siglo, está siendo reinventada la emancipación social. En la
próxima sección presentaremos una síntesis de los casos estudiados en este
proyecto.

Democracia participativa en el sur en el siglo XXI

La reinvención de la democracia participativa en los países del Sur está
íntimamente ligada a los recientes procesos de democratización por los cuales
pasaron. Estamos tratando, por lo tanto, de países que dentro de la lógica
hegemónica posterior a la segunda Guerra Mundial no estuvieron en el así
llamado campo democrático. A pesar de que la guerra había terminado con la
derrota del fascismo, ese sistema de gobierno continuó predominando en el sur de
Europa hasta los años setenta, especialmente en Portugal, donde permaneció en
vigor durante 48 años. Hasta 1975 Mozambique vivió bajo el yugo colonial y África
del Sur, hasta fines de la década de 1980, bajo el régimen del apartheid. Brasil y
Colombia son países que estuvieron, aunque muy ambiguamente, por algún
tiempo en el campo democrático: Brasil, alternando periodos autoritarios y
periodos democráticos hasta 1985 y Colombia, viviendo, desde los años sesenta,
una democracia truncada por sucesivos estados de emergencia y por la guerra
civil. La excepción es la India, el único de los países estudiados que permaneció
democrático durante todo el periodo, sólo interrumpido por la declaración del
estado de emergencia en 1977. Aun así, fue sólo con la llamada "tercera ola de
democratización" que experiencias participativas como la de Kerala fueron
posibles.
Todos los países incluidos en este proyecto pasaron por procesos de transición
o de ampliación democrática a partir de los años setenta. Portugal fue uno de los
países por los cuales se inició la llamada tercera ola de democratización todavía en
los años setenta. Brasil y África del Sur fueron países alcanzados por la ola
democratizadora en los años ochenta y noventa, lo mismo sucedió con
Mozambique, después de haber pasado por la experiencia revolucionaria y
socialista en la primera década posterior a su independencia. Colombia siguió una
vía diferente: a pesar de no haber tenido un régimen autoritario-militar, al
contrario de lo que sucedió con la mayoría de los otros países de América Latina,
realizó a principios de los años noventa un gran esfuerzo de negociación social que
desembocó en una nueva Constitución y una ley de participación ciudadana. La
India puede ser considerada, entre los países del Sur, aquel con mayor continuidad
democrática, aunque algunos de los importantes procesos de democracia
participativa en el país estén ligados a la descentralización y a tradiciones de
participación diferenciadas en el nivel local, recientemente rescatadas.
En todos los casos, junto con la ampliación de la democracia o su restauración,
hubo también un proceso de redefinición de su significado cultural o de la

46
gramática social vigente. Así, y todos los casos de democracia participativa
estudiados se inician con un iñtento de disputa por el significado de determinadas
prácticas políticas, por un intento de ampliación de la gramática social y de
incorporación de nuevos actores o de nuevos temas a la políticaJEn el caso de
Portugal, Arriscado y Serra muestran cómo, durante la crisis revolucionaria por la
que pasó el país después del derrocamiento del régimen autoritario, el SAAL
(Servicio Ambulante de Apoyo Local), redefinió la idea de derechos y condiciones
de vivienda creando el así llamado "derecho al lugar". Durante el proceso brasileño
de democratización y constitución de actores comunitarios surgió de modo
semejante la idea del "deecho a tener derechos" (Sader, 1988; Dagnino, 1994) como
parte de la redefinición de los nuevos actores sociales. La misma redefinición se
detect a en muchos de los casos citados en este volumen: en el caso de la marcha de
los cocaleros (campesinos plantadores y recolectores de coca) en Colombia,
Ramfrez muestra que la lucha contra la fumigación de las plantaciones de coca
expresa un intento de los campesinos de la región amazónica de ganar, en un
contexto marcado por la violencia externa, el reconocimiento de una identidad
alternativa a la construida por el Estado con respecto a ellos. Considerados por el
Estado narcotraficantes y simpatizantes de la guerrilla, los campesinos reivindican
ser reconocidos como actores sociales independientes y ciudadanos del país y de
Putumayo, identificando su condición de ciudadano con una política voluntaria de
erradicación de la coca para ser negociada con el gobierno de Colombia. Clemencia
Ramírez muestra cómo ese movimiento implicó asociar la ciudadanía a una
definición de vínculo. Al demandar ese reconocimiento "se busca lograr una
representación frente al Estado como grupo diferenciado con voz para decidir
conjuntamente con él políticas sobre el bienestar de los habitantes de Putumayo".
Todavía en Colombia, Uribe muestra cómo San José de Apartadó, al crear el status
de "comunidad de paz", reivindica la legitimidad de una autorrepresentación
alternativa, a la que les es conferida tanto por el Estado como por los actores
violentos, guerrilla y paramilitares. Por su parte, Osório muestra las diferentes
estrategias de negociación de las mujeres mozambiqueñas con miras a su inserción
en el juego político dominado por los hombres. Para ella, en el contexto de un
Estado poscolonial que intenta definir externamente una identidad de la mujer
"moderna", surge la construcción social de una identidad femenina que conduce a
"una apropiación diferenciada de las finalidades de la acción política" incluso
cuando hombres y mujeres forman parte de las mismas organizaciones políticas.
La misma concepción de identidad puede ser vista en los casos de la India y de
África del Sur. D. L. Sheth muestra cómo la hegemonía del modelo de democracia
liberal en la India no impidió el surgimiento de movimientos sociales alentados
por ideales participativos y principios de solidaridad social interpretados a la luz
de una concepción ghandiana de autogobierno (swaraj). Buhlungu muestra la
pujanza de las nuevas formas de solidaridad e identidad que surgieron a fines de
la década de 1980 y principios de la de 1990 a partir de la lucha antiapartheid en

47
África del Sur, protagonizadas por dos fuertes actores colectivos: el movimiento
cívico y el sindical.
Así, es posible mostrar que, a pesar de las muchas divergencias entre los
diferentes procesos políticos analizados, hay algo que los une, un trazo común que
remite a la teoría contrahegemónica de la democracia; los actores que implantaron
las experiencias de democracia participativa pusieron a discusión una identidadad
que les fue atribuida externamente por un Estado colonial tñDüiaa -
extemaiñeñtepor un. Estado colonial o por un Estado autoritario y discriminador.
Reinvindicar derechos de vivienda (Portugal) derechos a bienes públicos
distribuidos localmente (Brasil), derechos de participación y de reivindicación del
reconocimiento de la diferencia (Colombia, India, África del Sur y Mozambique)
implica cuestionar una gramática social y estatal de exclusión y proponer, como
alternativa, otra más inclusiva.
Lo que está a discusión en estos procesos es la constitución de un ideal
participativo e inclusivo como parte de los proyectos de liberación del colonialismo
-India, África del Sur y Mozambique- o de democratización -Portugal, Brasil y
Colombia-. La India tuvo un movimiento por su independencia, muy influenciado
por la filosofía y práctica de Gandhi, que traía consigo la afirmación de un
proyecto autónomo de país. Como afirma Sheth, tal movimiento de liberación, en
sus vertientes gandhiana, aunque también socialista y comunista, implicó un
amplio proyecto de incorporación de las masas indias, movimiento que llevó a una
Constitución que fue entendida no sólo como un documento de organización
política sino también como "una agenda para la transformación social y política de
una India independiente". Esa agenda incluía fuertemente la idea de la
participación y de la inclusión política de las castas tribales pobres y marginadas.
Buhlungu nos muestra una agenda semejante en el caso de África del Sur, ya que
la lucha contra el apartheid fue inspirada por el ideal participativo que reivindicaba
simultáneamente la igualdad de la ciudadanía y el reconocimiento de la diferencia.
Para Buhlungu, cada movimiento emancipador "inspira una visión de libertad o de
liberación que contiene, a su vez, la promesa de una forma de democracia
participativa e inclusiva". En el caso de Mozambique la institucionalización de la
democracia liberal ocurrió en los escombros de una experiencia revolucionaria
dominada por los ideales de participación aunque, en la práctica, muchas veces
truncados por el autoritarismo revolucionario y por la dominación sexista. Así, un
trazo común a los movimientos poscoloniales es la importancia de la democracia
participativa. Ella es importante, porque como nos dice Castoriadis, crea una
normatividad poscolonial imaginaria en lacual la democracia, como proyecto de
inclusión social y de innovación cultural, es el intento de institución de una nueva
soberanía democrática.
Por su parte, los procesos recientes de democratización también incorporan ese
elemento institucionalizador de la participación. En el caso de Brasil, durante el
proceso de democratización los movimientos comunitarios reivindicaron en

48
diversas regiones del país, en particular en la ciudad de Porto Alegre, el derecho a
participar en las decisiones en el nivel local:
Participar significa influir directamente en las decisiones y controlar las
mismas (...) Si estamos en una nueva fase en el país, es posible y es necesario que el
movimiento comunitario avance e influya directamente, presentando propuestas,
discutidas y definidas por el movimiento sobre el presupuesto [público]. [Uampa,
1986; Silva, 2001: 122].
Ese impulso participativo vino a fructificar, entre otras, en las experiencias del
presupuesto participativo analizadas por Santos y por Avritzer. En el caso de
Portugal, la crisis revolucionaria creó una situación política sui generis que Santos
(1990), tomando como referencia la situación de Rusia en el periodo
inmediatamente anterior a la Revolución de Octubre, caracterizó como "dualidad
de impotencias", una situación de parálisis del Estado provocada por un vació,
tanto del poder burgués, como del poder obrero. Fue en ese momento que
florecieron las experiencias de participación popular, independientes o incluso
hostiles con relación al Estado en algunos casos, negociando complementariedades
con el Estado, en otros, como fue el caso del sAAL analizado por Arriscado y Serra.
En el caso de Colombia, la negociación que condujo a la Constitución de 1991
alentó un amplio proceso de participación que condujo al mayor protagonismo y
visibilidad política de los actores sociales. Entre ellos debe destacarse el
movimiento indígena, que hace mucho venía luchando por su reconocimiento.
Uprimny y García-Villegas analizan la manera como ese reconocimiento tuvo lugar
en el Tribunal Constitucional, y en el tercer volumen de esta colección el tema
indígena será tratado con mayor detalle.

Las vulnerabilidades y ambigüedades de la participación

En la sección anterior intentamos mostrar que los procesos, de liberación y los
de democratización parecen compartir un elemento común: la percepción de la
posibilidad de la innovación entendida como participación ampliada de actores
sociales de diferentes tipos en proceso de toma de decisiones. En general, estos
procesos implican la inclusión de temáticas hasta entonces ignoradas por el
sistema poítico, la redefinciión de identidades y vínculos y el aumento de la
participación, especialmente en el nivel local.
Estos procesos tienden a ser objeto de intensa disputa polítíca. Como vimos
antes, las sociedades capitalistas, sobre todo en los países centrales, consolidaron
una concepción hegemónica de democracia, la concepción de la democracia.liberal
con la cual trataron de estabilizar la tensión controlada entre democracia y
capitalismo. Esta estabilización se dio por dos vias: por la prioridad conferida a la
acumulación de capital con relación a la redistribución social 10 y por Ía limitación

10
Para algunos autores, esta prioridad está inscrita en la propia matriz del paradigma de la modernidad
occidental, con énfasis en la idea de progreso basado en el crecimiento económico infinito. Y, por eso, se

49
de la participación ciudadana, tanto individual, como colectiva, con el objetivo de
no "sobrecargar" demasiado el régimen democrático con demandas sociales que
pudiesen poner en peligro la prioridad de la acumulación sobre la redistribución.
El recelo de la "sobrecarga democrática" presidió las transformaciones que, a partir
de la década de 1980, se dieron en la teoría y en las prácticas democráticas
hegemónicas en los países centrales, después exportadas a la semiperiferia y
periferia del sistema mundial. La idea de la "sobrecarga democrática" se había
formulado en 1975 en un informe de la Comisión Trilateral preparado por Crozier,
Huntington y Watanuki (1975). Según estos autores, la sobrecarga era ocasionada
por la inclusión política de grupos sociales anteriormente excluidos y por las
demandas "excesivas" que hacían a la democracia. De esa manera, podemos
observar que en el momento en que, por la vía de la descolonización o de la
democratización, el problema de la extensión de la democracia a los países del Sur
fue puesto, por primera vez, la concepción hegemónica de la democracia teorizó la
cuestión de la nueva gramática de inclusión social como exceso de demandas. Bajo
esta luz, es fácil concluir que los procesos de intensificación democrática que
hemos analizado tienden a ser fuertemente impugnados por las elites excluyentes,
o "elites metropolitanas", como son llamadas por Sheth. Por combatir intereses y
concepciones hegemónicos, estos procesos son muchas veces combatidos
frontalmente o descaracterizados por vía de la cooptación o de la integración. En
esto residen la vulnerabilidad y la ambigüedad de la participación, presentes en
varios de los casos analizados en este volumen.
La fragilidad institucionalizante de la participación está muy patente en el caso
portugués, toda vez que el movimiento participativo en torno de la vivienda fue
puesto en cuestión en cuanto terminó el corto periodo de crisis revolucionaria.
Según Arriscado y Serra, ""a lo largo de los años, la memoria oficial de la
Revolución trató de borrar activamente todos los episodios que, de alguna forma,
señalaran la posibilidad de una manera alternativa de organización de la sociedad
o de la inclusión de los ciudadanos en el proceso político".
En el caso de África del Sur, Buhlungu muestra cómo, a medida que se
institucionalizó el régimen democrático posapartheid, el Estado, el sistema político
y el mismo CNA, que había activado todo el movimiento social en la década de
1980, pasaron a desactivar e incluso a desmovilizar la participación popular, que
tan importante había sido en el derrocamiento del apartheid bajo el pretexto de que
la democracia representativa entonces instaurada garantizaba la representación
adecuada de los diferentes interese sociales presentes.
La vulnerabilidad de la participación y la descaracterización, ya sea por la
cooptación por los grupos sociales superincluidos, ya por la integración en
contextos institucionales que le retiran su potencial democrático y de

dio, aunque de maneras distintas, tanto en las sociedades capitalistas como en las socialistas del Este
europeo (Marramao, 1995).

50
transformación de las relaciones de poder, está bien ilustrada en varios de los casos
analizados. En Portugal, las formas de participación ciudadana en los procesos de
planeación urbana o territorial analizadas por Isabel Guerra revelan en qué medida
dicha participación puede ser transformada en un proceso de control social
organizado de arriba hacia abajo (top-down), en el cual intereses y actores
hegemónicos encuentran una nueva forma de prevalecer sobre intereses y actores
subordinados, con menos capital político o de organización. Para evitar ese peligro,
Guerra propone la integración de esas formas de participación en procesos más
amplios de negociación social en los cuales los diferentes intereses estén
adecuadamente repre sentados, una propuesta a la que llama "de una democracia
de gestión a una democracia de proyecto".
Los casos colombianos analizados igualmente ilustran la vulnerabilidad y la
ambigüedad de la participación. Uprimny y García-Villegas muestran cómo la
Constitución de 1991 incorporó las fuerzas excluidas y oprimidas, como
representantes de grupos guerrilleros desmovilizados, indígenas y minorías
religiosas, relativizando así la influencia de los dos partidos que, hasta entonces,
habían dominado la escena política colombiana, partidos liberal y conservador:
En ese marco, el diagnóstico de los delegados (a la Asamblea Constituyente) era el
siguiente: la exclusión, la falta de participación y la debilidad en la protección de los
derechos humanos serían los factores básicos de la crisis colombiana. Tal diagnóstico
explicaría algunas de las orientaciones ideológicas de la Carta de 1991: la ampliación
de los mecanismos de participación, la imposición al E stado de deberes relativos a la
justicia social y a la igualdad, la incorporación de una gama de derechos y de
mecanismos para su protección.
Sin embargo, los autores muestran cómo una contradicción permeó, desde el
inicio, el intento de creación de un nuevo orden institucional, ya que actores
sociales, tanto en el nivel de gobierno, como en el nivel de la oposi ción, adoptaron
una postura contraria a la pacificación del espacio político y a la ampliación de la
participación y de los derechos. El estudio de Uprimny y García-Villegas incide
específicamente en el Tribunal Constitucional crea do en 1992. Para los autores, el
caso colombiano del Tribunal Constitucional muestra cómo en una situación de
desmovilización ciudadana la demanda por igualdad y justicia puede transferirse
del medio político al campojurídico:
El desencanto de los colombianos por la política llevó a que ciertos sectores exigieran
del poder judicial respuestas a problemas que en principio deberían ser debatidos y
resueltos, gracias a la movilización ciudadana, en las esferas políticas. El fenómeno no
es exclusivo de nuestro país (Santos, 1995), aunque en el caso colombiano la debilidad
de los mecanismos de representación política es más profunda, lo que posibilitó un
mayor protagonismo del Tribunal.
Tenemos, así, en el caso colombiano una doble dimensión: por un lado, como
los propios autores señalan, Colombia tiene poca tradición de movimientos
sociales; por otro lado, muchos de los actores que dominaron la Asamblea

51
Constituyente se debilitaron en los años posteriores. Así, el caso colombiano
aparece como un caso de vulnerabilidad de la participación en el cual un escenario
de protagonismo judicial muestra el impacto ambiguo de la acción judicial sobre
los movimientos sociales.
La vulnerabilidad de la participación en un escenario de conflicto entre
gramáticas sociales es expuesta por María Teresa Uribe, en un texto dramático en
el cual muestra la contradicción entre participación, pacificación del espacio
político y guerra civil: se trata del caso de la comunidad de paz de San José de
Apartadó. Esa comunidad "decidió adoptar una estrategia común de resistencia
civil y desarmada contra la guerra y por el derecho de permanecer en su tierra,
comprometiéndose, mediante un pacto público, a no involucrarse con actores
armados, incluido ahí el propio Estado". Localizada en la zona bananera
colombiana, un santuario de la guerrilla en el país, San José de Apartadó tiene una
posición geográfica estratégica central en el conflicto colombiano. El pacto llamado
Comunidad de paz fue anunciado en mayo de 1997 con la ayuda de la diócesis local,
de la Comisión Intercongregacional de Justicia y Paz y diferentes ONG. El fuerte
apoyo internacional a la declaración de la Comunidad de paz obligó a los
paramilitares a respetar la neutralidad11. Sin embargo, después de dos años, el
frágil equilibrio de fuerzas se deshizo: a una primera incursión de los
paramilitares, en abril de 1999, siguen diversas incursiones de las fuerzas
guerrilleras. Hasta el año 2000, habían sido asesinadas 83 personas en San José de
Apartadó. O sea que es posible observar en el caso colombiano la dependencia
entre la profundización de la democracia y la necesidad de crear una nueva
gramática social basada en la pacificación, lo que implica cregociaciones políticas
más allá de la escala local.
Aunque con menor grado de confirmación, esta misma complejidad de la
participación puede detectarse en Mozambique en el estudio de caso analizado por
Osório. Así, según la autora, la ocupación del espacio político por parte de las
mujeres tanto puede contnbmr a 1mpugnar el domm10 masculino como a
consolidarlo. El caso de Mozambique demuestra que, en las situaciones en las
cuales la democracia no implica la renegociación de una gramática más pluralista,
manifestada por el aumento de la participación femenina, la propia gramática
social entra en conflicto con los mecanismos de funcionamiento del modelo
político. La autora distingue tres estrategias adoptadas por las mujeres con relación
a la participación política: adaptación a las jerarquías existentes y, por lo tanto, a la
superioridad masculina; adopción del modelo masculino como modelo universal,
usando el arma de la igualdad formal para hacer avanzar el poder de las mujeres;
reivindicación de otro modelo alternativo con capacidad para subvertir las
dicotomías en las que se basa el poder masculino. El análisis de Osorio conduce a
una reflexión sobre las vulnerabilidades de la democracia. Para ella, "el ejercicio de
ésta, en el contexto de los sistemas globalmente legitimados, deja de satisfacer la
11
Sobre esta cuestión, véase también Sader, en el presente volumen.

52
demanda de nuevos grupos, como es el caso de las mujeres [...] [Ese caso implica]
la necesidad de acción más plural y transversal a los diferentes espacios de
producción de lo político. Así, la autora muestra que, incluso en situaciones en las
cuales existe el aumento de la participación, ese aumento, para tornarse
emancipador, necesita adecuarse al intent o de recreación de las formas de lo
político.
La compleja cuestión de la ambigüedad de la participación es ejemplarmente
tratada por Paoli para el caso de Brasil, país en el cual existen elementos para que
analicemos tanto experiencias positivas como negativasde participación. Paoli
destaca la continuidad de las prácticas de participación entre el proceso de
democratización y la actualidad. Según ella,
…las prácticas de deliberación participativa en Brasil estuvieron, desde su inicio,
ligadas a la visibilidad política de los nuevos movimientos sociales y a la redefinición
de prácticas del movimiento obrero en las décadas de los setenta y ochenta. Ellas
fueron entendidas a través de una renovada teoria del conflicto· social que señalaba
hacia formas de participación popular y luchas plurales demandantes de
representación autónoma en el proceso de distribución de bienes públicos y
formulación de políticas públicas.
No obstante, el caso por ella analizado -el activismo social de los empresarios
contra la exclusión social- muestra cómo el ideal de la participación de la sociedad
civil puede ser cooptado por sectores hegemónicos para liderar la caída de las
políticas públicas, sin criticarlo, y, por el contrario, aprovechándolo para realizar
una operación de "marketing social". Como afirma,
es posible observar, por un lado, el posible potencial innovador que la movilización
responsable empresarial dirige al desbordamiento de la pobreza y de
las·oportunidades de vida de la población carente. Por otro lado, es visible que esta
movilización impone silencio con respecto a las políticas que profundizan la
exclusiónsocial y desorientan políticamente a la propia sociedad brasileña, además de
ocupar ventajosamente, en términos de sus intereses particulares, el propio espacio
que abre como acción civil para un público.
Paoli muestra específicamente, en el caso de las fundaciones de filantropía
empresarial en Brasil, el intento de apropiación de un discurso en torno a la noción
de público. Esas fundaciones, al mismo tiempo que resaltan los efectos sociales de
sus políticas, tienden a reducir la idea de público a dos categorías: la de los
consumidores y la de los empleados de la propia empresa. La autora muestra, así,
los peligros de la apropiación del discurso de la democracia participativa por
propuestas que no significan mucho más que su reducción a las categorías de la
mercantilización.12
Podemos, por lo tanto, sistematizar algunas de las características de los casos
en los cuales la participación no logra entrar en vigor al final de un proceso de

12
Sobre esta cuestión, véase también Sader en este volumen

53
descolonización o democratización. Podemos pensar en por lo menos cuatro casos
diferentes: en primer lugar, el caso portugués en el cual las formas de participación
son descalificadas al final de un proceso de disputa por la hegemonía de la forma
democrática en el cual las fuerzas conservadoras logran imponer su modelo.
Podemos pensar en Colombia como un segundo caso, en el cual las formas de
participación no se ilegitiman, aunque tampoco logran imponerse como modelo
alternativo debido a la reacción de los sectores conservadores. El caso de
Mozambique parece ser diferente. Por un lado, es verdad que las prácticas de
participación tampoco se ilegitiman. Lo que el caso mozambiqueño presenta es la
necesidad de una pluralización de la propia gramática política para que la
pluralidad de la sociedad pueda ser asimilada por la democracia. Y tenemos
finalmente el caso de Brasil, en el cual las formas de participación pueden formar
parte de un proceso de cooptación, como parece ser el caso de la noción de público
utilizada por asociaciones de filantropía empresarial, aunque representan,
fundamentalmente, una innovación capaz de generar modelos contrahegemónicos
de democracia, como expondremos en la próxima sección.

Las Potencialidades de Participación

A la luz de Jos casos estudiados, Brasily la India son los paises en los cuales las
potencialidades de la democracra participativa se manifiestan más claramente.
Leonardo J.vritzer muestra, en su texto sobre el presupuesto participativo, cómo la
Asamblea Constituyente en BrasH aumentó la influencia de diversos actores
sociales en las instituciones politicas a través de nuevos arreglos participativos.
El artículo 14 de la Constitución de 1988 garantizó la iniciativa popular como
iniciadora de procesos legislativos. El artículo 29 sobre la organización de las ciudades
requirió la participación de los representantes de asociaciones populares en el proceso
de organización de las ciudades. Otros artículos requirieron la participación de las
asociaciones civiles en la aplicación de las políticas de salud y asistencia social.
Siendo así, la Constitución fue capaz de incorporar nuevos elementos
culturales, surgidos de la sociedad, en la institucionalidad emergente, abriendo
espacio a la práctica de la democracia participativa.
Santos y Avritzer muestran cómo, entre las diversas formas de participación
que surgieron en el Brasil posautoritario, el presupuesto participativo adquirió
preeminencia particular. Señalan, asimismo, cómo la motivación por la
participación es parte de una herencia común del proceso democratizador que
llevó a actores sociales democráticos, especialmente aquellos oriundos del
movimiento comunitario, a disputarse el significado del término participación. En
el caso de la ciudad de Porto Alegre esa disputa se articula con la apertura de
espacios reales de participación por la sociedad política, en particular por el
Partido de los Trabajadores (PT). Con eso, surgen formas efectivas de combinación
entre elementos de la democracia participativa y de la representativa, a través de la

54
intención de las administraciones del PT de articular el mandato representativo
con formas efectivas de deliberación en el nivel local.
El presupuesto participativo surge de esa intención que, de acuerdo con Santos,
se manifiesta en tres de sus características principales: 1) participación abierta a
todos los ciudadanos sin ningún estatus especial atribuido a cualquier
organización, inclusive las comunitarias; 2) combinación de democracia directa y
representativa, cuya dinámica institucional atribuye a los propios participantes la
definición de las reglas internas; y 3) colocación de los recursos para inversiones
basada en la combinación de criterios generales y técnicos, o sea, compatibilidad
de las decisiones y reglas establecídas por los participantes con las exigencias
técnicas y legales de la acción gubernamental, respetando también los límites
financieros. 13
Según Avritzer, esos principios generales se traducen en tres formas de
institucionalidad participativa. En primer lugar, asambleas regionales en las cuales
la participación es individual, abierta a todos los miembros de las comunidades y
cuyas reglas de deliberación y decisión son definidas por los propios participantes.
En segundo lugar, un principio distributivo capaz de revertir desigualdades
preexistentes en relación con la distribución de bienes públicos. En el caso del
presupuesto participativo en Porto Alegre, y también en Belo Horizonte, existen
principios distributivos que anteceden el propio proceso de deliberación, las así
llamadas listas de carencias. En tercer lugar, hay un mecanismo de compatibilidad
entre el proceso de participación y deliberación y el poder público, proceso que
abarca, en el caso de Porto Alegre, el funcionamiento de un consejo capaz de
deliberar sobre el presupuesto y de negociar prioridades con la prefectura local.
Tenemos, por lo tanto, en el caso brasileño, una primera forma exitosa de
combinación entre elementos de la democracia representativa y la participativa.
Esa combinación se da en tres niveles: en el local, los ciudadanos participan de un
proceso de negociación y deliberación sobre prioridades en la distribución de
bienes públicos. Ese proceso enuncia un elemento ya resaltado en nuestro texto,
que es la necesidad de que la democracia se articule con una nueva gramática
sociaL En el caso del presupuesto participativo, esa gramática tiene dos elementos:
distribución justa de bienes públicos y negociación democrática del acceso a esos
bienes entre los propios actores sociales. Las asambleas regionales, las listas de
acceso previo a bienes públicos y el Consejo del Presupuesto Participativo
expresan esa dimensión que denominamos arriba procedimentalismo
participativo, un proceso de participación ampliada que incluye un amplio debate
público sobre las reglas de la participación, de la deliberación y de la distribución.
El presupuesto participativo muestra algunos de los potenciales de ampliación
de la democracia participativa. En el caso de Porto Alegre la participación de la
población creció prácticamente todos los años. En el caso de Belo Horizonte, a

13
Sobre esta cuestión, véase también Sader en el presente volumen

55
pesar de variar un poco más, también es creciente. Además es importante resaltar
que el presupuesto participativo ha ampliado significativamente su presencia en
Brasil entre 1997 y 2000, hubo 140 gestiones municipales que adoptaron el
presupuesto participativo, la gran mayoría (127) en ciudades de hasta 500 000
habitantes. En la mitad de los casos (71) esas administraciones estaban ligadas al
PT, mientras que la otra mitad no lo estaban (Grazia, 2001). La extensión del
presupuesto particitivo a todas las regiones de Brasil, además de otras propuestas
políticasmuestra el potencial de extensión de experiencias exitosas de democracia
participativa.
En el caso de la India son igualmente visibles los potenciales de la democracia
participativa. Sheth muestra cómo, en el caso de la India, las acciones políticas y de
participación que se rearticulan a finales de los años sesenta "existían como
fragmentos de movimientos políticos y sociales que tuvieron sus orígenes en el
movimiento por la liberación... Actuaron en espacios pequeños y estancados en la
periferia de la política electoral y partidaria... Pero tres décadas después de la
independencia nuevos espacios políticos y sociales se abrieron para ellos". Sin
embargo, Sheth destaca igualmente que estas formas de demoeracia participativa
por no armonizar con el modelo de la democracia liberal, son consideradas, por las
élites metropolitanas y por las clases medias, sospechosas y portadoras de valores
negativos antidesarrollistas y antinacionales. De ahí que la articulación de las
iniciativas de democracia participativa con la democracia representativa sólo
ocurre en contextos políticos específicos, como por ejemplo, en Kerala, el caso
estudiado por Heller e Isaac.
El desafio democrático en la India es muy complejo porque, además de las
diferencias de clase, sexo, etnia, religión y regionales, hay todavía que contar con
las diferencias de castas. Se trata, pues, de un desafío que se sitúa en el campo de la
así llamada democratización de la democracia. El sistema de castas fue
reproducido en el interior del sistema político indio, insertando en él relaciones
jerárquicas, así como profundas desigualdades materiales (Heller, 2000). Y Shet
muestra cómo el propio proyecto de construir una democracia compartida por
todas las castas y todos los grupos sociales, estableciendo una referencia simbólica
común al conjunto de l a población del país, fue, poco a poco, siendo subordinado
a una agenda particularista de la sociedad política.
Dos formas principales de democratización del sistema político indio pueden
ser señaladas actualmente. La primera es una forma de democracia local basada en
la ruptura de la propia sociedad con una gramática de exclusión. Esa es la forma
que la democratización asumió en la provincia de Kerala. Ahí, a diferencia de otras
partes de la India, la infraestructura asociativa no reproduce el patrón dominante
de organizaciones religiosas y de castas que muestran una cultura de la
desigualdad.
Kerala tiene los más altos niveles de sindicalización en el país y, a diferencia del
patrón nacional, los sindicatos comprenden también a los trabajadores del sector

56
 informaL. Kerala posee también una vasta gama de organizaciones femeninas,
estudiantiles y de la juventud, patrocinadas por todos los partidos... Sólo las
asociaciones de masa ligadas al CPM -afiliado al Partido Comunista de la India tienen
más de 4.7 millones de miembros. [Heller, 2000].
Tenemos aquí, por lo tanto, un primer caso de ruptura con formas restrictivas
de democracia en el nivel local. Esa ruptura que, en el caso de Kerala se da en
primer lugar en la sociedad civil, a través de la constitución de una gramática
asociativa, se amplió a la sociedad política a través del sistema de los Panchayats.
Ese sistema fue introducido por el Frente Democrático de Izquierda en 1996 con el
lanzamiento de la así llamada Campaña Popular por la Planeación
Descentralizada. Esa campaña, actualmente en su quinto año, alcanzó un nivel
enorme de transferencia de capacidad deliberativa a los Panchayats. "Los 1214
gobiernos locales en Kerala -los municipales y los tres niveles rurales- pasaron a
asumir nuevas funciones y poderes de decisión y adquirieron poderes de
deliberación, en relación con el 40% del presupuesto del estado para el desarrollo"
(Heller e Isaac, 2002). La transferencia de la deliberación al nivel local implicó un
proceso de cambio cualitativo de la participación y deliberación, pasando a abarcar
convenciones en las áreas rurales (grama sabha) en las cuales participaron más de
dos millones de personas y seminarios de colecta de información y planeación en
los cuales participaron más de 300000 delegados, además de agrupamientos de
voluntarios en los que intervinieron más de 100000 personas (Heller e Isaac, 2002).
Podemos, por lo tanto, observar un enorme proceso de participación
desencadenado por la transferencia del proceso de deliberación sobre el
presupuesto en el nivel local.
Hay una segunda forma de profundización de la democracia india que nos
muestra Sheth y está relacionada también con la movilización de la población local.
Son movimientos locales para forzar al gobierno a actuar de manera más honesta y
eficiente. La política de esos movimientos está basada en audiencias públicas y
tribunales populares que tienen como objetivo crear descontentos políticos y
sociales a los gobiernos locales. Sheth describe uno de los momentos más
significativos de esos movimientos cuando, entre diciembre de 1994 y 1995,
diversas audiencias públicas –Jan Sunvai- ocurren en diferentes estados y son
acompañadas por periodistas. Esas audiencias llevan a una manifestación local de
más de 40 días -dharna-, que lleva al gobierno a hacer públicas sus cuentas a través
del Panchayat Raj.
Tanto en la India como en Brasil las experiencias más significativas de cambio
en la forma de la democracia tienen su origen en movimientos sociales que
cuestionan las prácticas sociales de exclusión a través de acciones que generan
nuevas normas y nuevas formas de control del gobierno por los ciudadanos.
Es posible señalar algunas semejanzas y diferencias entre las dos experiencias:
en primer lugar, las dos experiencias surgen de un proceso de renovación de la
sociedad. En el caso de Porto Alegre, como señala Avritzer, de una propuesta de

57
participación en el presupuesto formulada en los años ochenta por la UAMPA
(Unión de Asociaciones de Moradores de Porto Alegre) y, en el caso de Kerala,
como señalan Heller e Isaac, por intermedio de experiencias de participación
locales conducidas por organizaciones de la sociedad civil, en particular por la
Kerala Sastra Sahitya Parishad (Heller e Isaac, 2002). En segundo lugar, en los dos
casos, fue necesario que un movimiento político partidario tomase la decisión
política de renunciar a prerrogativas de decisión en favor de las formas de
participación. En Porto Alegre, el Partido de los Trabajadores desempeñó ese
papel, y, en Kerala, el partido Comunista de la India. En tercer lugar, en ambos
casos la propuesta de participación abarcó un proceso de elaboración de reglas
complejas, como muestra Santos para el caso de Porto Alegre y Heller e Isaac para
el caso de Kerala. Es importante resaltar que esas reglas que, en el caso de Porto
Alegre, predeterminan el carácter distributivo del presupuesto participativo (PP) y
establecen incentivos a la participación de la población de bajos ingresos14 y, en el
caso de Kerala, hacen públicos los criterios de beneficios y prioridades15, serán
fundamentales para el éxito de la forma de participación. Los dos casos que
podemos indicar como exitosos presentan dos características extremadamente
importantes: surgen de cambios en prácticas sociales introducidas por los propios
actores sociales; en segundo lugar, rescatan tradiciones democráticas locales al
principio ignoradas por las formas de democracia representativa hegemónicas en
esos países. Porto Alegre, en el caso de Brasil, y Kerala, en el caso de la India,
expresan un intento de extensión de la democracia basada en potenciales de la
propia cultura local.
Podemos también señalar algunos contrastes importantes entre los dos casos. En
primer lugar, a pesar de la importancia del Partido de los Trabajadores en la
experiencia del presupuesto participativo, existe un control reducido del proceso
por parte del PT, con una baja afiliación partidaria de los participantes del PP. El
control del Partido Comunista de la India sobre el proceso parece ser mayor, lo que
lo hace dependiente de una coalición política inestable en un Estado con una fuerte
minoría islámica. En se gundo lugar, existe una diferencia importante en la forma
de transferencia de prerrogativas sobre el presupuesto: el PP en Porto Alegre y en
Belo Horizonte descentraliza y democratiza sólo el proceso de deliberación,
manteniendo en manos de la prefectura el proceso de organización administrativa
de las decisiones. En ese caso, él incentiva el control de la administración pública
por el Consejo del PP en Porto Alegre y por el Comforças en Belo Horizonte
(Avritzer, 2002), creando, así, un mecanismo de control de la administración
relativamente invulnerable a procesos de corrupción, dado el exceso de
mecanismos públicos y formas de control. En el caso de la India, los recursos son
transferidos a los propios comités, dando margen a acusaciones de corrupción,
como señalan Heller e Isaac. Por fin, todo indica, en el caso de Brasil, que el PP

14
Véase Santos, en este volumen
15
Véase Heller e Isaac, en este volumen

58
fortalece .electoralmente a aquellos que lo practican, a tal punto, que otros partidos
quieren implantarlo, al paso que la continuidad de la experiencia india fue
cuestionada por la derrota electoral del frente de izquierda en el último año.
Así, los casos aquí citados ponen a la práctica democrática contemporánea no
sólo como es inclusivo el debate entre representación y participación de la forma
como sustentan las teorías hegemónicas de la democracia, sino la necesidad de una
nueva formulación con relación a la combinación entre esas diferentes formas de
democracia.

Conclusión
Los estudios incluidos en este volumen suscitan más preguntas que respuestas. En
eso permanecen fieles al objetivo central del proyecto, A reinvenção da emancipação
social (La reinvención de la emancipación social), en el ámbito del cual fueron
realizados. Este proyecto se propuso diseñar nuevos horizontes de emancipación
social, o mejor, de emancipaciones sociales a partir de prácticas que ocurren en
contextos específicos para dar respuesta a problemas concretos. Por lo tanto, no es
posible sacar de ellas soluciones universales, válidas en cualquier contexto.
Cuando mucho, tales prácticas están alentadas por aspiraciones emancipadoras
amplias a las cuales tratan de dar realización parcial y limitada.
Entre la realización y la aspiración está la imaginación de lo posible más allá de
lo real existente. Esa imaginación está hecha de las preguntas que constituyen el
diseño de los horizontes emancipadores. No se trata, pues, de cualesquiera
preguntas, sino aquéllas que resultan del exceso de las aspiraciones con relación a
las prácticas concretas. En el caso específico del tema del proyecto analizado en
este volumen: la democracia participativa, los horizontes son las preguntas que
interpelan la posibilidad de ampliar el canon democrático. A través de esa posible
ampliación, el canon hegemónico de la democracia liberal es impugnado en su
pretensión de universalidad y exclusividad, abriéndose, así, espacio para dar
crédito a concepciones y práticas democráticas contrahegemónicas. Mencionamos
en seguida las cuestiones y las respuestas que es posible dar a algunas de ellas.
1 La pérdida de la demodiversidad. La comparación entre los estudios y debates
sobre la democracia en los años sesenta y en la última década, nos lleva fácilmente
a la conclusión de que en el nivel global se perdió demodiversidad en los últimos
30 años. Por demodiversidad entendemos la coexistencia pacífica o conflictiva de
diferentes modelos y practicas democráticas. En los años sesenta, si, por una parte,
el modelo hegemónico de democracia, la democracia liberal, parecía destinado a
quedar confinado, como práctica democrática, a un pequeño rincón del mundo,
por otra parte, fuera de la Europa occidental y de América del Norte existían otras
práctica políticas que reivindicaban el estatus democrático y lo hacían a la luz de
criterios autónomos y distintos de los que subyacían en la democracia liberal. Sin
embargo, a medida que esas prácticas políticas alternativas fueron perdiendo
fuerza y credibilidad, se fue imponiendo el modelo de democracia liberal como

59
modelo único y universal, y su consagración fue consumada por el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional al transformarlo en condición política para la
concesión de empréstitos y ayuda financiera.
La conversión del modelo liberal en modelo único y universal implica, a
nuestra manera de ver, una pérdida de demodiversidad. La negatividad de esa
pérdida reside en dos factores. El primero se refiere a la justificación de la
democracia. Si, como creemos, la democracia tiene un valor intrínseco y no una
mera utilidad instrumental, ese valor no puede sin más asumirse como universal.
Está inscrito en una constelación cultural específica, la de la modernidad
occidental, y esa constelación, por coexistir con otras en un mundo que ahora se
reconoce como multicultural, no puede, sin más, reivindicar la universalidad de
sus valores. Hoy sabemos que, si esa reivindicación se niega a dar las razones que
la sustentan y a dialogar con otras que eventualmente la cuestionan, sólo se
impondrá por fuerza de las circunstancias extrañas a ella y que, como tal, la
transforman en una reivindicación imperial. Y esta tentación imperial está tanto
más presente cuanto es visible la fuerza avasalladora de la globalización neoliberal
y de las instituciones que, en su nombre, imponen globalmente la adopción de la
democracia liberal. No tiene sentido postular la universalidad de los valores que
sustentan la democracia en el supuesto de que no hay nada en otras culturas que se
les oponga, como hace Amartya Sen (1999). Tal convergencia no puede ser
postulada como punto de partida. Ha de ser, cuando mucho, el punto de llegada
de un diálogo intercultural en donde las otras culturas puedan presentar no sólo
aquello a que no se oponen, sino, sobre todo, aquello que proponen
autónomamente.
Somos adeptos de tal diálogo cultural y creemos que es enriquecedor para
todos los que participan en él. Las convergencias, que resultan casi siempre en
formas de hibridación cultural, han de ser logradas en la práctica de la
argumentación y en la argumentación de la práctica. En lo que se refiere a las
prácticas analizadas en este volumen, vemos aflorar esa hibridación sobre todo en
los estudios de caso de la India, aunque también está presente, de un modo u otro,
en los estudios de caso de Mozambique, Brasil, África del Sur y Colombia.
La pérdida de la demodiversidad es negativa por un segundo factor que,
aunque autónomo con relación al primero, está relacionado con él. Se trata de la
distinción entre democracia como ideal y democracia como práctica. Esta
distinción es central al modelo hegemónico de democracia y fue introducida en el
debate para justificar la baja intensidad democrática de los regímenes políticos
instituidos cuando fueron comparados con los ideales democráticos
revolucionarios de finales del siglo XVIII y de mediados del siglo XIX. La
imposición universal del modelo liberal lleva al extremo esta distinción y en ella la
democracia realmente existente es frecuentemente tan distinta del ideal
democrático que no parece ser más que una caricatura de él. Además, esa distancia
a veces no es menor en los países centrales de lo que en los países periféricos, a

60
pesar de las apariencias en contrario. Es esa distancia la que lleva a Wallerstein a
responder a la cuestión sobre qué pensar con respecto a la democracia como
realización con la respuesta que Gandhi dio cuando le preguntaron qué pensaba de
la civilización occidental: "sería una buena idea" (2001: 10).
Aquí quedan descritas y analizadas prácticas y aspiraciones democráticas que,
en los diferentes países estudiados, tratan de llevar con seriedad la aspiración
democrática, negándose a aceptar, como democráticas, prácticas que son una
caricatura de la democracia y, sobre todo, rechazando aceptar como fatalidad la
baja intensidad democrática a la que el modelo hegemónico sujetó la participación
de los ciudadanos en la vida política. De manera muy distinta, esas prácticas
buscan intensificar y profundizar la democracia, ya reivindicando la legitimidad
de la democracia participativa, ya presionando a las instituciones de la democracia
representativa en el sentido de hacerlas más inclusivas, ya incluso, buscando
formas de complementariedad más sólidas entre la democracia participativa y la
representativa.
2. Lo local y lo global. Destacamos en el texto que el modelo hegemónico de
democracia ha sido hostil a la participación activa de los ciudadanos en la vida
política y, cuando la han aceptado, la han confinado al nivel local. Se trata de la
conocida cuestión de las escalas. Más adelante volveremos al asunto en esta
conclusión, mostrando la respuesta contrahegemónica a esta cuestión, con base en
la cual es posible construir complementariedades sólidas entre democracia
participativa y democracia representativa y, por lo tanto, entre escalas locales y
escalas nacionales.
En este momento, queremos hablar sobre las posibles articulaciones
transnacionales entre diferentes experiencias locales de democracia participativa o
entre esas experiencias locales y movimientos u organizaciones transnacionales
interesados en la promoción de la democracia participativa. La globalización
contrahegemónica pasa, en este campo, por esas articulaciones. Son ellas las que
permiten crear lo local contrahegemónico, lo l ocal que es el otro lado de lo global
contrahegemónico. Esas articulaciones dan credibilidad y fortalecen las prácticas
locales por el simple hecho de que las transforman en eslabones de redes y
movimientos más amplios y con mayor capacidad transformadora. Por otro lado,
tales articulaciones hacen posible el aprendizaje recíproco y continuo, lo que, a
nuestro entender, es un requisito esencial para el éxito de las prácticas
democráticas animadas por laposibilidad de la democracia de alta intensidad.
Como nuestra opción en este proyecto fue analizar experiencias locales de
profundización democrática, la articulación entre lo local y lo global surge en estas
conclusiones como una cuestión a la que no podemos responder por ahora, pero
que nos parece fundamental responder en el futuro. Aun así, algunos de los casos
analizados dan información, por lo menos implícitamente, de esa articulación. En
el caso de la comunidad de paz de San José de Apartadó, esa articulación es
explícita. Uribe muestra la importancia de la red de solidaridad transnacional en el

61
sentido de hacer visible, tanto nacional como internacionalm ente, la lucha por la
paz de esta comunidad colombiana. Por otro lado, aunque ése no haya sido
nuestro objetivo analítico, sabemos que las experiencias del presupuesto
participativo surgieron en varias ciudades de Brasil y de otros países de América
Latina, que las experiencias más recientes han ganado con la de las más antiguas y
que hay incluso redes de ciudades, especialmente en ámbito de las ciudades del
Mercosur, con el objetivo de discutir en común las diferentes experiencias y
modelos de democracia participativa, sus límites y sus potenciales. La fuerza de la
globalización contrahegemónica en el dominio de la ampliación y de la
profundización de la democracia depende en buena medida de la ampliación y
profundización de redes nacionales, regionales, continentales o globales de
prácticas locales.
3. Los peligros de la perversión y de la cooptación. Vimos cómo las aspiraciones
revolucionarias de participación democrática en el siglo XIX fueron reduciéndose,
en el transcurso del siglo XX, a formas de democracia de baja intensidad. Con eso,
los objetivos de inclusión social y de reconocimiento de las diferencias se
pervirtieron y se tornaron en su contrario. Al peligro de perversión de
descaracterización no están, de modo alguno, inmunes las prácticas de la
democracia participativa. También ellas, que plantean ampliar el canon político y,
con eso, ampliar el espacio público y los debates y demandas sociales que lo
constituyen, pueden ser cooptadas por intereses y actores hegemónicos para, con
base en ellas, legitimar la exclusión social y la represión de la diferencia. Los textos
de Paoli y de Guerra dan información sobre este peligro.
Pero la perversión puede ocurrir por muchas otras vías: por la burocratización
de la participación, por la reintroducción del clientelismo bajo nuevas formas, por
la instrumentalización partidaria, por la exclusión de intereses subordinados a
través del silenciamiento o de la manipulación de las instituciones participativas.
Estos peligros sólo pueden evitarse por intermedio del aprendizaje y de la
reflexión constantes para extraer incentivos para nuevas profundizaciones
democráticas. En el dominio de la democracia participativa, más que en cualquier
otro, la democracia es un principio sin fin y las tareas de democratización sólo se
sustentan cuando ellas mismas son definidas por procesos democráticos cada vez
más exigentes.
4. Democracia participativa y democracia representativa. Ésta es tal vez la cuestión a
la que los estudios reunidos en este volumen dan más respuestas y, por eso, le
dedicamos más espacio. La solución dada por la teoria hegemónica de la
democracia al problema de la relación entre democracia representativa y
democracia participativa -la solución de las escalas- no es una solución adecuada
porque deja sin tocar el problema de las gramáticas sociales, y ofrece una respuesta
simplista, exclusivamente geográfica, al problema de la combinación entre
participación y representación.

62
 Las experiencias estudiadas en este proyecto ofrecen una respuesta alternativa
al problema democrático. Muestran que la capacidad de tratar con la complejidad
cultural y administrativa no aumenta con el incremento de las escalas. Y, sobre
todo, que existe un proceso de pluralización cultural y de reconocimiento de
nuevas identidades1s que tiene como consecuencia profundas redefiniciones de la
práctica democrática, que están más allá del proceso de agregación propio de la
democracia representativa.
A nuestro ver existen dos formas posibles de combinación entre democracia
participativa y democracia representativa: coexistencia y complementariedad.
Coexistencia implica una convivencia, en niveles diversos, de las diferentes formas
de procedimentalismo, organización administrativa y variación de diseño
institucional. La democracia representativa en el nivel nacional –dominio
exclusivo en el nivel de la constitución de gobiernos; la aceptación de la forma
vertical burocrática como forma exclusiva de la administración pública- coexiste
con la democracia participativa en el nivel local, acentuando determinadas
características participativas ya existentes en algunas democracias de los países
centrales (Mansbridge, 1990).
La segunda forma de combinación, la que llamamos complementariedad,
implica una articulación más profunda entre democracia representativa y
democracia participativa. Presupone el reconocimiento por el gobierno de que el
procedimentalismo participativo, las formas públicas de monitoreo y los procesos
de deliberación pública pueden sustituir parte del proceso de representación y
deliberación tales como los concebidos en el modelo hegemónico de democracia.
Al contrario de lo que pretende este modelo, el objetivo es asociar al proceso de
fortalecimiento de la demoeracia local formas de renovación cultural ligadas a una
nueva institucionalidad politica que vuelve a colocar en la pauta democrática las
cuestiones de la pluralidad cultural y de la necesidad de la inclusión social. Tanto
en el caso de Brasil como en el de la India, los arreglos participativos permiten la
articulación entre argumentación y justicia distributiva y la transferencia de
prerrogativas del nivel nacional al local y de la sociedad política a los propios
arreglos participativos. La democracia representativa está convocada a integrar en
el debate político electoral propuestas de reconoeimiento cultural y de inclusión
social.
La concepción de complementariedad es diferente de la de coexistencia,
porque, como vimos en los casos de Brasil y de la India, implica una decisión de la
sociedad politica de ampliar la participación en el nivel local a través de la
transferencia o devolución a formas participativas de deliberación de prerrogativas
de decisión al principio detenidas por los gobern antes. Así, ya sea en el caso del
presupuesto participativo en Brasil o de los Panchayats en la India, las asambleas
regionales o la decisión por los consejeros discurre de una opción hecha por la
sociedad política de articular participación y representación.

63
 Parece evidente que la primera forma de articulación entre democracia
participativa y democracia representativa, la coexistencia, prevalece en los países
centrales; mientras la segunda, la complementariedad, empieza a surgir en los
países semiperiféricos y periféricos. Si así fuera, es posible concluir que la
profundización de la democracia no ocurre necesariamente a partir de las mismas
caracteristicas presentes en los países centrales donde la democracia fue primero
introducida y consolidada. Las características que permitieron la originalidad
democrática pueden no ser necesariamente las mismas que permiten su
reproducción ampliada y profundizada. Por eso, el problema de la innovación
cultural y del experimentalismo institucional es incluso más apremiante. Las
nuevas democracias deben, si tal perspectiva es correcta, transformarse en
novísimos movimientos sociales, en el sentido de que el Estado debe transformarse
en un espacio de experimentación distributiva y cultural. Es en la originalidad de
las nuevas formas de experimentación institucional que pueden estar los
potenciales emancipadores todavía presentes en las sociedades contemporáneas.
Esos potenciales, para ser realizados, necesitan estar en relación con una sociedad
que acepte renegociar las reglas de su sociabilidad creyendo que la grandeza social
reside en la capacidad de inventar, y no de imitar.

Tesis para el fortalecimiento de la democracia participativa

Pretendemos concluir esta introducción con tres tesis para el fortalecimiento de
la democracia participativa.
Primera tesis: Por el fortalecimiento de la demodiversidad. Esta tesis implica
reconocer que no existe ningún motivo para que la democracia asuma una sola
forma. Por el contrario, el multiculturalismo y las experiencias recientes de
participación señalan en el sentido de la deliberación pública ampliada y del
engrosamiento de la participación. El primer elemento importante de la
democracia participativa sería la profundización de los casos en los cuales el
sistema político desiste de prerrogativas de decisión a favor de instancias
participativas.
Segunda tesis: Fortalecimiento de la articulación contrahegemónica entre lo local
y lo global. Nuevas experiencias democráticas necesitan del apoyo de actores
democráticos transnacionales en los casos en los que la democracia es débil, como
quedó patente en el caso colombiano. Al mismo tiempo, experiencias alternativas
exitosas como la de Porto Alegre y la de los Panchayats en la India necesitan ser
expandidas para que se presenten como alternativas al modelo hegemónico. Por lo
tanto, el pasaje de lo contrahegemónico del plano local al global es fundamental
para el fortalecimiento de la democracia participativa.
Tercera tesis: Ampliación del experimentalismo democrático. Fue posible
observar en el texto de arriba que las nuevas experiencias exitosas se originaron de
nuevas gramáticas sociales en las cuales el formato de la participación fue
adquiriéndose experimentalmente. Es necesario para la pluralización cultural,

64
racial y distributiva de la democracia que se multipliquen experimentos en todas
esas direcciones.

65
Bibliografía
Álvarez; S E. Dagnino y A. Escobar (1998), Cultures of Politics of Cultures:
Revisioning Latin American Social Movements, Boulder: Westview Press.
Anderson (1991, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of
Nationalism, Londres; Nueva York: Verso Press.
Arato, Andrew (2000), Accountability and Civil Society", en Peruzzotti y Smulovitz
(coords.), Societal Accountability, Buenos Aires.
Avritzer, L. (1996), A moralidade da democracia, São Paulo: Perspectiva.
 , (2002), Democracy and the Public Space in Latin America, Princeton: Princeton
University Press.
Benhabib, S. (1966), ―Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy‖, en
S. Benhabib, (coord.), Democracy and Difference, Princeton: Princeton University
Press, 67-94.
Bobbio, N. (1979), Marxismo e Estado, Río de Janeiro: Graal.
 , (1986), O futuro da democracia, São Paulo: Paz e Terra.
Bóron, A. (1994), Estado, capitalismo e democracia na América Latina, São Paulo: Paz e
Terra.
Castorieadis, C. (1986), As encruzilhadas do labirinto, São Paulo: Paz e Terra.
Cohen, J. (1997), "Procedure and Substance in Deliberative Democracy",
Deliberatiue Democracy, Cambridge: MIT Press.
Crozier, M.; S. Huntington y J. Watanuki (1975), The Crisis of Democracy: R eport on
the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, Nueva York: New York
University Press.
Dagnino, E. (1994), Os Movimentos Sociais e a Emergência de uma Nova Noção de
Cidadania. Os anos 90: Política e Sociedade no Brasil. São Paulo: Brasiliense.
Dahl, R. (1956), A Preface to Democratic Theory, Chicago: University of Chicago
Press.
 , (1971), Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven: Yale
University Press.
 , (1991), Democracy and its Critics, New Haven: Yale University Press.
 , (1998), On Democracy, New Haven: Yale University Press.
Doimo, A. M. (1995), A vez e a voz do popular, Río de Janeiro: Relume-Dumará.
Domingues, J. M. (1997) Criatividade social, subjetividade coletiva e a modernidade
brasileira contemporânea. Río de Janeiro: Contra-capa.
Downs, A. (1956), An Economic Theory of Democracy, Nueva York: Harper.

66
Escobar, A. y S. Álvarez (1992), The Making of Social Movements in Latín America:
Identity, Strategy, and Democracy, Boulder: Westview Press.
Esping-Anderson, C. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton:
Princeton University Press.
Fung, A. y E. Wright (coords.) (2002), Deepening Democracy, Londres: Verso Press
(en prensa).
Fraser, N. (1995), Justice Interruptus, Londres: Routledge.
Germani, G. (1971), Política y sociedad en una época de transición; de la sociedad
tradicional a la sociedad de masas, Buenos Aires: Paidós.
Gramsci, A. (1973), Letters from Prison, Nueva York: Harper & Row.
Grazia de Grazia (2001), Experiencias de orçamento participatiuo no Brasil, gestão
municipal 1997 /2000, Río de Janeiro.
Habermas, J. (1984), The Theory of Communicatiue Action, Boston: Beacon Press.
 , (1992), Further Reflections on the Public Sphere. Habermas and the Public
Sphere, Cambridge: MIT Press.
 , (1995), Between Facts and Norms, Cambridge: MIT Press.
Heller, P. (2000), "Degrees of Democracy: Some Comparative Lessons from India",
World Politics, 52(4).
Heller, P. e Isaac, T. (2002), "Decentralization, Democracy and Development:
People's Campaign for Decentralized Planning in Kerala", en A. Fung y E. Wright
(coords.), Deepening Democracy, Londres: Verso Press.
Huntington, S. P. y Harvard University, Center for International Affairs (1969),
Political Order in Changing Societies, New Haven: Yale University Press.
Jelin, E.; Hershberg, E. (1996), Constructing Democracy: Human Rights, Citizenship,
and Society in Latín America, Boulder: Westview Press.
Kelsen, H. (1929), "Essência e valor da democracia", en H. Kelsen, A democracia, São
Paulo: Martins Fontes.
Lechner, N. (1988), Los patios interiores de la democracia, México: Fondo de Cultura
Económica.
Lefort, C. (1986), Pensando o político, São Paulo: Paz e Terra.
Lenin, V. (1917), O Estado e a Revolução, São Paulo: Hucitec.
Lijphart, A. (1984), Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Gouernment in
Twenty-one Countries, New Haven: Yale University Press.
Macpherson, C. B. y Canadian Broadcasting Corporation (1966), The Real World of
Democracy, Nueva York; Oxford: Oxford University Press.

67
Manin, B. (1997), The Principles of Representatiue Gouernment, Cambridge:
Cambridge University Press.
Mansbridge, J. J. (1990), Beyond Self.lnterest, Chicago: University of Chicago Press.
Marramao, Giacomo (1995), Poder e secularizacão: as categorías do lempo, São Paulo:
Unesp.
Marx, Karl [1871] (1976), Preface and Introduction toA contribution to the Critique of
Political Economy, Pekín: Foreign Language Press.
Melucci, A. (1996), Challenging Codes: Collectiue Action in the Information Age,
Cambridge; Nueva York: Cambridge University Press.
Michels, R. (1949), Political Parties, Glencoe: Free Press.
Moore, B. (1966), Social Origins of Dictatorship and Democracy; Lord and Peasant in the
Making of the Modern World, Boston: Beacon Press.
N un, J. (2000), Democracia, ¿gobierno del pueblo o gobierno de los políticos?, Buenos
Aires: Fondo de Cultura.
O'Donnell, G. A. (1973), Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism; Studies in
South American politics, Berkeley: lnstitute of International Studie s, University of
California.
 y Schmitter et al. (1986), Transitions f:om Authoritarian Rule: Prospects for
Democracy, Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Pateman, C. (1970), Participation and Democratic Theory, Cambridge: Cambridge
University Press.
Przeworski, A (1984), "Amas a incerteza e serás democrático", Nouos Estudos -
Cebrap, 9, 36-46.
 , (1985).Capitalism and Social Democracy, Cambridge; Nueva York: Cambridge
University Press.
S. Stokes y B. Maning. (1999), Democracy, Accountability and Representation,
Cambridge: Cambridge University Press.
Sabel, C. y B. Karrkainen (2000), After Backyard Environmentalism, Boston: Beacon
Press.
 y J. Zeitlin (coords) (1997), World of Possibilities: Flexibility and Mass Production
in Western Industrialization, Paris; Cambridge; Nueva York: Maison des
Sciences de l'Homme; Cambridge University Press.
Sader, E. (1988), Quando nouos personagens entraram em cena, São Paulo: Paz e Terra.
Santos, Boaventura de Sousa (1990), Estado e sociedade em Portugal (1974-1988),
Porto: Afrontamento.
 , (1995), Toward a New Common Sense: Law, Science and Politics in the
Paradigmatic Transition, Nueva York: Routledge.

68
  , (1998), Reinventar a democracia, Lisboa: Gradiva.
 , (2000), Crítica da razão indolente, São Paulo: Cortez.
 , (2001), "Os processos da globalizaçao", en B. S. Santos (org.), Globalizaçao:
fatalidade ou utopía, Porto: Afrontamiento.
Schmitt, C. (1926), The Crisis of Parliamentary Democracy, Cambridge: MIT Press.
Schumpeter, J. A. (1942), Capitalism, Socialism and Democracy, Nueva York; Londres:
Harper & brothers.
Sen, Amartya (1999), ―Democracy as a Universal Value", Journal of Democracy,
10(3), 3-17.
Shonfield, A. (1969), Modern Capitalism: the Changing Balance of Public and Prívate
Power, Londres; Nueva York: Oxford University Press.
Shonfield, A. y Z. Shonfield, (1984), In Defence of the Mixed Economy, Oxford
[Oxfordshire]; Nueva York: Oxford University Press.
Silva, M. K. (2001), Construção da participação popular, Departamento de Sociología,
Porto Alegre: UFRGS.
Uampa (1986), A participação popular na administração municipal, Porto Alegre.
Wallerstein, Immanuel (2001), "Democracy, Capitalism and Transformation ",
Palestra en Documenta 11, Viena, 16 de marzo.
Weber, Max ([1919] (1978), Economy and Society, Berkeley: University of California
Press.
Williams, R. (1981), Culture, Glasgow: Fontana.
Wood, E. M. (1996), Democracy Again Capitalism, Cambridge, UK, Cambridg,
University Press.
Young, I. M. (2000), lnclusion and Democracy, Oxford: Oxford University Press.

69
 PRIMERA PARTE

I. MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCRÁTICAS

70
Micromovimientos en la India: hacia una Nueva Política de la Democracia
Participativa
D. L. SHETH

Introducción
Justo cuando el discurso global sobre la democracia se ha vuelto
unidimensional, diciendo que el modelo neoliberal de democracia de mercado es
universalmente deseable, y cuando el Estado ha comenzado a vincu larse con la
jerarquía vertical del poder económico y político global; han su rgido en la India,
tanto en el ámbito local como regional, fuertes movimientos políticos y sociales
compensatorios. Estos micromovimientos, encabezados por grupos de base de
activistas sociales, han estado activos en difer entes partes de la India durante más
de tres décadas, trabajando en distintos asuntos, aunque todos se refieren a las
luchas de las poblaciones pobres económicamente marginadas y socialmente
excluidas. Pero en fechas recientes -en la década de 1990-, muchos de estos
micromovimientos se han alineado juntos y han formado alianzas mayores para
protestar ante el Estado indio contra la globalización, incluso confrontando de
manera directa las instituciones y organizaciones representantes del poder
económico y político global.
En esta oposición a la globalización, los micromovimientos de la India han
comenzado a plantear un nuevo discurso sobre la democracia y a inventar
prácticas políticas, expandiendo el campo de la política más allá de las
instituciones representativas, como son las elecciones y los partidos polít icos. Por
lo tanto, si bien los micromovimientos han estado luchando políticamente sobre
varios temas referentes a los pobres, mucho antes de qu e se unieran al debate de la
globalización, es precisamente el reto de la globalización el que los ha unido en
plataformas políticas comunes en las provincias o a escala nacional, convirtiendo el
tema de la democracia participativa en parte de sus luchas.
En este contexto emergente de globalización, este capítulo analiza el discurso y
la política de los micromovimientos, y su función al reinventar la democracia
participativa como una forma de acción social y práctica política creando nuevos
espacios e infundiéndole un significado más profundo a la democracia en el
mundo globalizador.

Los Micromovimientos
En la India, los micromovimientos representan un fenómeno variado y
complejo. La literatura sobre el tema los describe como movimientos de base
movimientos sociales, formaciones o procesos no partidistas, organizaciones de
comunidades de base o de masas, y como grupos de acción social y grupos de
movimiento. En este capítulo, usaré estos términos indistintamente, pero me

71
refiero en particular a un género específico de movimientos sociales que salieron a
la luz y destacaron políticamente a mediados de la década de 1970 y que, a partir
de entonces, han estado activos en una variedad de temas que, desde su propia
perspectiva, están -directa o indirectamente- relacionados con lo que consideran su
meta a largo plazo: la democratización del desarrollo y la transformación de la
sociedad (R. Kothari, 1984· Sethi, 1984; Sheth, 1984). Estas organizaciones se
diferencian de otras ONG de beneficencia, filantrópicas y no partidistas. No existe
una investigación sistemática, pero las recopilaciones de diferentes fuentes hechas
por investigadores y los cálculos aproximados proporcionados por observadores
en el campo sugieren que en el país hay cerca de 30 000 micromovimientos.
Para entender los términos en los cuales los grupos conciben y articulan la idea
de la democracia participativa, es importante conocer el contexto en el que
surgieron y los retos que .confrontaron en la etapa inicial de su formación. Un gran
número eran fragmentos de movimientos políticos y sociales anteriores, los cuales
tuvieron su origen en el Movimiento de Liberación, pero que fueron sometidos y
dispersados poco tiempo después de la Independencia, cuando la elite gobernante
liberal modernista (partidaria de Nehru) comenzó a dominar el discurso público
de la India. Esos eran los grupos cuyo linaje llegó a los movimientos socialista,
comunista, de reforma social y de seguidores de Gandhi pero que, por lo general,
sobresalieron como grupos de activistas sociales y políticos independientes de
cualquier partido político (Sheth y Sethi, 1991). Trabajaban en pequeños espacios
de los que podían disponer en la periferia de la política electoral y de partido. Pero
tres décadas después de la Independencia, se abrieron espacios sociales y políticos
para varios grupos nuevos de activistas sociales. Esto fue posible gracias a la
decadencia de la política institucional que comenzó a fines de la década de 1960,
dando lugar a varios movimientos de protesta de masas (Kothari, 1988a). Los
temas de las protestas iban desde el aumento de precios hasta la corrupción. Sin
embargo, los movimientos de protesta adquirieron mayor impulso a mediados de
la década de 1970; entre ellos, el movimiento más grande y políticamente de más
intensidad fue el JP, conocido por el nombre de su líder: Jayaprakash Narayan.
Visto en este contexto los que ahora reconocemos como movimientos, surgieron y
se consolidaron en espacios que le ofreció la decadencia de las instituciones
dominantes de la democracia representativa: las legilaturas, las e elecciones, los
partidos políticos y los sindicatos. Esta decadencia si bien comenzó a fines de la
década de 1960, se hizo visicble cuando Indira Gandhi, entonces primera ministra
de la Indica, impuso el estado de excepción (1975-1977)16

16
En junio de 1975, la señora Indira Gandhi impuso el Estado de excepción sobre la India como una
estratagema para continuar en el poder después de haber sido inhabilitada como miembro del Parlamento
indio, porque un juicio realizado por la Suprema Corte el 12 de junio la encontró culpable de negligencia
electoral. Durante el Estado de excepción, que duró dos años, los derechos constitucionales de los
ciudadanos, incluidos algunos de los derechos fundamentales fueron suspendidos. Este régimen fue
fríamente resistido por varios partidos políticos y activistas sociales. Véase una versión, escrita durante el

72
 El papel de los partidos políticos para traer grupos nuevos hacia la política
librando luchas por sus derechos legales y políticos se redujeron
considerablemente. Su capacidad para procesar políticamente temas provenientes
de la economía, la sociedad y la cultura cayó mucho. Además, dejaron de atraer a
los jóvenes idealistas hacia la política dominante. Los partidos, que no habían
logrado convertir las demandas económicas de los pobres y desposeídos en
demandas políticas efectivas, solían usar el recurso de convertir los temas
económicos en asuntos étnicos y comunales para fines electorales. El resultado fue
que el proceso político, que en las décadas de 1950 y 1960 había contribuido a la
inclusión de un creciente número de grupos nuevos en la política electoral y de
partidos, se detuvo a mediados de la década de 1970, manteniendo en la periferia
de la política india a grandes secciones de pueblos tribales, antiguos intocables, a
los grupos ocupacionalmente marginados y económicamente pobres de entre las
castas hindúes tradicionalmente de menor categoría, y a otros pobres y sin tierra
entre las minorías. Por supuesto que esto no afectó su participación electoral, pero
sí redujo su sentido político de ciudadanía pues su lucha no encontró expresión en
el campo representativo de la política (Sheth, 1984). No obstante, las poblaciones
involucradas en este proceso de enajenación político estaban dispersas y
fragmentadas en muchas dimensiones además de la clase social. Por esta razón,
sus luchas no encontraron un lenguaje político ni siquiera en el discurso de los
partidos de izquierda. Eran vistos simplemente como masas desorganizadas con
votos que no podían sumarse. En pocas palabras, los partidos políticos -que
renunciaron prematuramente, poco después de la Independencia, al aspecto de
"movimiento" de sus actividades- se volvieron cada vez más máquinas electorales
que funcionaban con arreglos provisionales con las bases en época de elecciones.
La consecuencia fue, entre otras cosas, el surgimiento de la política de movilización
de los movimientos populares fuera de la política institucional de representación,
que con frecuencia recurría a la política de acción directa para plantearle sus
demandas al gobierno (R. Kothari, 1988b).
Los sindicatos, que para empezar eran alas laborales de los partidos políticos,
con poca autonomía propia, prácticamente se volvieron barras de negociación
entre personas de la misma clase, que supuestamente representaban intereses
diferentes. Los sindicatos mostraron una completa incapacidad para expandir sus
actividades hacia el creciente sector informal y desorganizado de la economía. Los
trabajadores del sector desorganizado tenían poco que ofrecer, ya fuera
electoralmente o como cuotas. Cansada tras largos años de lucha, la dirigencia
sindical se había acostumbrado a un estilo de vida fácil y a un modo de
funcionamiento burocrático mentalmente sencillo (Pansay, 1981). El resultado fue
la formación de muchos grupos nuevos de activistas que defendían la causa de los
trabajadores en el sector informal de la economía. Se abocaron no sólo al tema de

período, de cómo los derechos constitucionales fueron socavados durante el régimen de excepción, en R.
Kothari (1989).

73
los salarios, sino también a problemas de salud, educación y cuidado infantil de las
familias de los trabajadores, y su mayor objetivo era crear en ellos la conciencia de
sus derechos y construir capacidades organizativas para luchar por su realización.
Las legislaturas, también, reflejaron la decadencia de la política en un ámbito
más amplio. Lejos quedaron los días en que un líder socialista como Ram Manohar
Lohia podía provocar y sostener un debate prolongado sobre la pobreza en el
Parlamento indio. El discurso político en las legislaturas comenzó a estar cada vez
más dominado por estrechas posiciones legalistas del ejecutivo que a menudo eran
respaldadas por los tribunales, en lugar de basarse en temas provenientes de la
política democrática. La Constitución india, que fue concebida no sólo como un
instrumento de gobierno, sino también como una agenda de la transfonnación
social y política de la India independiente, ahora era tratada como un documento
desinfectado de la sangre de la política de movimiento, que representaba las
aspiraciones democráticas de la gente. En este contexto, en la década posterior al
estado de excepción, varios grupos comenzaron a recurrir al litigio por el interés
público y a ofrecer servicios gratuitos de ayuda legal a los ciudadanos cuyos
derechos habían sido violados tanto por la ley y el orden como por la
administración del desarrollo; en el proceso, llevando el activismo incluso a los
tribunales.
La decadencia de la política institucional provocó una revitalización de los
antiguos movimientos sociales. Más importante aún, en el periodo entre mediados
de la década de 1970 y la de 1980 surgieron miles de nuevos micromovimientos en
el país. Esos movimientos fueron dirigidos por hombres y mujeres jóvenes, y
bastantes tuvieron que abandonar sus carreras profesionales para uníseles.
Tomaron temas y sectores del apoblación abandonados por los partidos políticos y
los sindicatos, y a los que atendía mal la burocracia. La forma de organización que
desarrollaron no fue la de un partido político o grupo de presión; sino la de un
grupo o asociación civil, que encabezaba luchas políticas sobre temas que el pueblo
les dictaba. El concepto clave con el que trabajaron era el desarrollo
democratizador dándole poder al pueblo (Sethi, 1984). Por eso, es importante
señalar que la política de los movimientos de base surgió fuera de la política
institucional de representación y en el punto de contacto de la sociedad y la
política, involucrando a la gente directamente en las luchas para darle una nueva
forma a sus vidas sociales y políticas.

El Discurso de la Globalización
A principios de la década de 1990, los movimientos de base se enfrentaron con
un conjunto totalmente nuevo de términos que justificaban la hegemonía del orden
global recientemente estableddo después de la Guerra Fria. Antes, es decir, hasta el
final de la Guerra Fría, una sección significat iva de los movimientos de base en
India estaban protestando activamente contra el modelo de desarrollo excluyente y
elitista: un modelo que las instituciones de Bretton Woods y sus países socios

74
habían concebido y buscaban aplicar uniforme y universalmente en el mundo
después de la segunda Guerra Mundial. Sin embargo, estas protestas estaban
articuladas principalmente en el contexto del discurso desarrollado por los nuevos
movimientos sociales de Occidente, donde las amenazas nuclear y ambiental que
la Guerra Fria había producido para todo el mundo eran más dolorosas. Fue
mediante este proceso que la idea y la campaña de un "desarrollo alternativo"
creció en Occidente. Si bien esta idea se había propagado y practicado en la India
durante mucho tiempo por parte de los activistas del movimiento de Gandhi,
después de la Independencia fue empujada hacia la periferia del discurso del
desarrollo dominado por la elite dirigente modernizadora de India.
No obstante, todo el discurso sobre el desarrollo cambió de repente, en todo el
mundo y en India, cuando la idea del desarrollo alternativo se formuló y propagó
analíticamente por parte de varios grupos, clubes y comisiones globales. Algunos
conceptos elaborados por estos defensores del desarrollo alternativo se volvieron
palabras de moda para los activistas de los nuevos movimientos sociales:
tecnología apropiada, lo pequeño es bello (a la Schumaker), pedagogía de los
oprimidos (a la Paulo Freire), estilos de vida amigables para el ambiente, límites al
crecimiento (a la Club de Roma), eran tan sólo algunos. El discurso planteado por
los nuevos movimientos sociales de Occidente encontró abundante eco entre los
activistas sociales de la India; particularmente entre los grupos apolíticos y
occidentalizados, en los que casi tuvo un efecto emancipador. Le dio significado
cultural a su activismo e incluso les ayudó a redescubrir su propio M. K. Gandhi
alternativo.
La idea del desarrollo alternativo encontró nuevos devotos incluso en el núcleo
consumista de las sociedades occidentales durante la Guerra Fria cuando la
amenaza del holocausto nuclear ocupaba un lugar preponderante y el acceso a los
recursos petroleros del mundo amenazaba con ser interrumpido por lo que luego
se describiría como la "crisis petrolera". Las preocupaciones se expresaban en foros
de políticas públicas mundiales sobre la "pobreza del Tercer Mundo". Aunque
ahora pueda parecer extraño, se sentía y manifestaba una profunda ansiedad,
especialmente respecto a los hábitos de consumo creciente de las clases medias en
esos países, porque se temía que, combinados con el hambre y la pobreza de sus
masas, podrían llevar a políticas estatales que produjeran el rápido agotamiento de
los recursos naturales del mundo. El argumento convencional para el desarrollo
tenía varias advertencias, surgidas de la teoría del desarrollo alternativo. De este
modo, la sustentabilidad se volvió una palabra clave y el consumismo se tornó un
"desafío" que había que enfrentar. Ahorrar energía y encontrar fuentes alternativas
de energía se convirtieron en consideraciones importantes para los encargados de
elaborar las políticas del desarrollo.
Todo esto cambió con el fin de la Guerra Fría, provocando una gran fractura en
la política (global) del discurso. Y esto sucedió justo cuando la idea del desarrollo
alternativo estaba a punto de adquirir mayor aceptación, y había comenzado a

75
darle forma a los procesos de políticas públicas en los países y en todo el mundo.
Un nuevo discurso invadió la escena, sepultando los espacios políticos, los nuevos
movimientos sociales de Occidente y los movimientos de base de la India, que
tenían décadas trabajando en temas tales como la paz, el desarrollo por los pobres
y amigable para el ambiente. El nuevo discurso hizo su entrada con bastante
dramatismo, como una gran narración triunfalista que, entre otras cosas, subsumió
dentro de sí la vieja idea del desarrollo (Wallgren, 1998). Su efecto más inmediato
aunque temporal fue hacer que las protestas de los movimientos de base contra el
modelo de desarrollo hegemónico de la Guerra Fría y sus aseveraciones de un
desarrollo alternativo sonaran frenéticas y pendencieras, si no es que
insustanciales.
Éste era el discurso de la globalización. Concebido y dirigido por los
vencedores de la Guerra Fría, pretendía establecer un nuevo orden global que
pondría fin al viejo orden que había mantenido al mundo "dividido", económica,
cultural y políticamente. En su lugar, no sólo prometía sino que daba a conocer la
experiencia virtual- ¡como si· ese mundo estuviera sobre nosotros!- del mundo que
se convertiría en una economía, una cultura (posiblemente) y una organización
política (a la larga). Un mundo así podría funcionar, globalmente, si las desprolijas
instituciones de la democracia reresentativa, incluso si dichas instituciones fueran
obligatorias dentro de cada país. Aseguraba que este nuevo orden global sería
administrado por un conjunto de instituciones globales -atendidas por expertos y
libres d e los"torpes" procedimientos de la rendición de cuentas representativa-, lo
cual, siendo establecido y controlado por las pocas democracias "responsables" y
"avanzadas" del mundo, garantizaría la paz y el orden para todo el orbe. Además,
puesto que el monopolio de la violencia, incluida su tecnología, sería retirado de
un gran número de Estados-nación a menudo "irresponsables" -cuya ubicación
natural se encuentra en el Sur- y sería col ocado colectivamente en manos de unos
cuantos Estados-nación, que son también democracias "responsables" y
"civilizadas" -cuya ubicación natur al se encuentra, por supuesto, en el Norte-, no
sólo eliminaría las guerras internacionales, sino que también aliviaría la pobreza en
todos los lados en que existiera. Estas extravagantes declaraciones ideológicas de la
gl obalización hechas y propagadas en todo el mundo por los países más
poderosos del orbe (el G-8) han sido la delicia de grandes secciones de las clases
media y los medios de comunicación de la India, como si representaran un paquete
de políticas públicas ofrecido por algún gobierno del mundo realmente existente y
democráticamente legítimo.

El Contradiscurso de los Movimientos

Los movimientos de base necesitaron un poco de tiempo para reponerse de la
arremetida ideológica de la globalización e idear sus propios términos del discurso
para rebatirla. Esto se debió principalmente a que a fines de la Guerra Fría y dos
décadas después del estado de excepción, los grupos estaban en gran medida

76
fragmentados y sólo tenían una existencia isomorfa de cada grupo que libraba su
propia pequeña batalla de manera aislada. Bastantes habían perdido el ímpetu de
la transformación social, y se habían hecho de una base financiera bastante estable
y cómoda. Cantidades mucho mayores de fondos ponían a su disposición ahora los
organismos de donación internacionales, que tenían sus propia prioridades para
influir en la política del discurso en los países periféricos. Las actividades de la
mayoría de: los grupos se habían vuelto, entonces, parte de una rutina y
funcionaban como ONG burocráticas. En resumen, a principios de la década de
1990 la escena de los movimientos de base en la India estaba marcada por un
amplio sentimiento de pesimismo tanto entre observadores y como entre
participantes (R. Kothari, 1989). De hecho, hubo varios grupos, principalmente los
gandhianos, los de izquierda y los socialdemócratas, que sobresalieron y
continuaron librando sus batallas por los derechos y la reconstrucción
socioeconómica de las bases, por lo que retuvieron tenazmente su carácter de
movimientos. Sin embargo, ya no funcionaban con la energía del principio y
seguían teniendo pocos recursos, como siempre.
Todo esto cambió casi de repente a mediados de la década 1990, cuando las
protestas en contra de la globalización, encabezadas por los pocos movimientos
que habían mantenido viva la tradición de lucha durante el período de deriva,
adquirieron impulso, pues diferentes sectores pobres de la India comenzaron a
sentir plenamente el impacto adverso de la globalización. Este proceso recibió un
fuerte impulso cuando muchos más grupos que respondían a las presiones de las
bases abandonaban su existencia como ONG y regresaban al redil de los
movimientos. Esto produjo mucha convergencia entre diferentes tipos de grupos y
movimientos con una amplia gama de temas referentes a la globalización. Se
revitalizó así todo el espectro de los movimientos de base en el país, dando lugar a
un nuevo discurso y a una nueva política dirigida a contrarrestar las fuerzas de la
globalización hegemónica (Sheth, 1999a y 1999b; S. Kothari, en prensa). A
continuación se presenta una narración de los términos en los cuales los
movimientos vieron y resistieron la globalización.17
En primer lugar, los activistas de los movimientos de base consideran que la
globalización es una encarnación de la vieja idea de desarrollo (con D mayúscula),
pero que ahora representa políticamente de manera más explícita a las
instituciones del poder hegemónico global y crea nuevas formas de exclusión
social. Por lo tanto, la globalización ha intensificado y expandido las fuerzas
destructivas del desarrollo, las cuales afectan comunidades, culturas y modos de
vida de los pobres sin ofrecerles una alternativa viable y digna. De igual modo, la
globalización, como lo hizo el establishment del desarrollo durante la Guerra Fría,
sirve a los elementos constitutivos de su estructura de poder: las elites

17
El siguiente relato se basa en mi cercana y continua interacción con activistas de varios movimientos en
todo el país. He usado los materiales que regularmente producen y difunden como folletos, panfletos, hojas
sueltas y boletines, los cuales no se apegan fácilmente a las citas académicas.

77
tecnocientíficas, burocrática, militar, gerencial y comercial y una pequeña clase
consumista.
En segundo lugar, una sección de activistas sociales, en particular aquellos
relativamente apolíticos pero que habían participado activamente en los
movimientos del desarrollo alternativo, estaba muy consciente del papel que la
política del discurso desempeñaba global y nacionalmente en las elecciones de
políticas públicas de los gobiernos y las organizaciones ínternacionales. En
consecuencia, algunos de ellos ahora están participando de manera activa en
determinar los términos del discurso en todo el mundo con respecto a temas tales
como biodiversidad, calentamiento global, construcción de grandes presas,
regulaciones referentes a comercio internacional y derechos de propiedad
intelectual. En este proceso, han participado activamente en muchas
"convenciones", foros y campañas globales que se oponen a las políticas de la
estructura de poder hegemónico global, y han construido alianzas transnacionales
más duraderas con movimientos similares en otros países del Sur y del Norte. Por
desempeñar esta "función global", a menudo explícitamente, aunque
desordenadamente, manifestaban sus objetivos de largo plazo en términos de la
construcción y el mantenimiento de procesos institucionales para la solidaridad
global. Dicho de otro modo, su objetivo es crear una política global de
movimientos populares (sociedad civil) que busque construir una estructura
institucional alternativa de gobierno global, basada en los principios democráticos
de igualdad política, justicia social, diversidad cultural y no violencia, y los
principios ecológicos de la sustentabilidad y el mantenimiento de la biodiversidad.
Encabezando este discurso globalmente, un grupo de activistas indios
interpretaron la solidaridad global en términos del antiguo principio indio de
Vasudhaiva kutumbakan (la Tierra es una familia) y lo vinculan con la visión de
Gandhi del swaraj (autogobierno) y la swadeshi (política de establecer el control de
los pueblos sobre su ambiente económico, social y cultural) (Pratap, 2001). Es en
este contexto en que los movimientos distinguen los dos tipos de políticas en los
que se involucran: las políticas dirigidas a establecer la solidaridad social y las que
se oponen a la globalización contemporánea, una distinción que ha sido
acertadamente captada en t érminos conceptuales por Boaventura de Sousa Santos
como globalización hegemónica frente al globalización contrahegemónica (Santos,
1997).
En tercer lugar, otro tipo de movimientos, que representan en gran medida a la
izquierda y las tendencias socialdemócratas a las que se hizo referencia antes,
considera que la globalización intensifica aún más las desigualdadeseconómicas y
sociales ya existentes en el país (Sainath, 2000). De este modo, mientras que los
defensores de la globalización celebran el crecimiento de la clase media, los
activistas sociales que luchan por justicia social e igualdad ven este fenómeno de
una manera muy diferente. Según ellos, las políticas de liberalización económica
que están siendo concebidas y realizadas como parte del paquete de la

78
globalización, han consolidado y enr1quecido a la vieja clase media. Para ellos, el
"crecimiento" de esta clase representa en gran medida el aumento en el poder
adquisitivo de la pequeña clase media que surgió durante el gobierno colonial y se
expandió durante las primeras cuatro décadas después de la Independencia,
abarcando principalmente los estratos superior y medio de la estructura social
tradicional. Los Programas de Ajuste Estructural (PAE), realizados en nombre de
las reformas económicas -la receta que las instituciones fmancieras globales
administran uniformemente por todo el mundo-, lejos de mejorar el nivel de vida
de los que pertenecen a los peldaños inferiores de la sociedad los han empujado
aún más abajo en la escalera social y económica, por debajo de la línea de pobreza
(Kumar, 2000). De hecho, algunos fragmentos de los estratos sociales inferiores
tradicionales han ingresado a la "clase media", pero esto se ha debido a las antiguas
políticas sociales del Estado como la de la acción afirmativa. En efecto, como el
Estado se ha reducido en el proceso de globalización, ha habido un revés de este
proceso.
Las pocas posibilidades de movilidad ascendente que las políticas del Estado
indio habían abierto para las poblaciones desfavorecidas en la estructura social
tradicional ahora se están cerrando. Cada vez más, el mercado es la única vía de
movilidad ascendente, pero éste también está monopolizado por los estratos
superiores de la sociedad, que usan los recursos de su estatus tradicional. Así, la
globalización económica ofrece mejorar el nivel de vida a todos los que ingresan al
mercado y cuentan con algunos de los derechos de los que usualmente disponían
los miembros de las castas superiores quienes usan los recursos de que han
dispuesto tradicionalmente: tierra, riqueza, privilegio social y educación. Para la
mayor parte de la población que espera afuera del encantador círculo del mercado,
y que ocupa lugares desfavorecidos en la estructura social tradicional, esto
significa desnutrición, hambre, enfermedad y miseria. Los movimientos han
destacado la relación entre la estructura social tradicional y la globalización, pero
curiosamente ha sido ignorada en los debates académicos sobre la globalización.
Por esto, a los activistas les parece increíble que exista una economía colonial
de explotación de los productores primarios (las amplias poblaciones de tribus,
artesanos, agricultores marginales y pequeños, y mano de obra sin tierra) por parte
de una pequeña elite urbana-industrial y sus grupos afines de la elite rural de la
casta superior, e incluso prospere, en la llamada economía abierta de mercado. En
pocas palabras, en la India, la economía de mercado, en lugar de hacer mella en la
injusta estructura social, está siendo absorbida por ella.
En cuarto lugar, los movimientos rechazan la afirmación del Estado indio en el
sentido de que, en el proceso de la globalización, ha estado desempeñando un
papel positivo para los pobres, dándole un "rostro humano" a las reformas
económicas. En lugar de permitir a los pobres entrar y encontrar lugares es en el
mercado, el Estado debilita su derecho de aferrarse a las fuentes de subsistencia de
que dispongan, cualesquiera que ellas sean. Para los líderes de algunos

79
movimientos urbanos de derechos ciudadanos, en realidad, el Estado indio
discrimina sistemática y descaradamente entre ricos y pobres en la aplicación de
las reformas económicas (Kis h war, 2001a y 2001b). El resultado es que una amplia
población, afectada negativamente por e1 modelo de mercado de la globalización
económica, ahora es incapaz de plantear una demanda lo suficientemente fuerte en
la política dominante por su supervivencia, por no hablar de su "desarrollo". A
medida que el mercado se mueve desde la periferia del sistema de gobierno hacia
su centro, la autoridad política democráticamente concebida está dando paso a
nuevas nociones de ―orden‖ económico y político: nociones que provienen de
principios de organización corporativa, que por su propia naturaleza no
concuerdan con los principios democráticos de rendición de cuentas
representatativa.
En quinto lugar, el efecto combinado de esta situación socioeconómica y
politica emergente -es decir, el Estado en retirada y la globalización de la
eoonomía- consiste en que los más pobres de los pobres no son capaces de ser
totalmente asalariados en la economía ni de ser ciudadanos hechos y derechos en
el sisterna de gobierno. Para ellos, no se prevé un cambio de transición que pueda
llevarlos hacia el mercado. Tampoco pueden regresar a la vieja seguridad del
sometido, que supuestrunente tenían en el orden social tradicional. Incluso han
pérdida las demandas que el Estado burocrático-socialista, cuando menos en
teoría, concedió. En pocas palabras, la naturaleza sociosisternática de su exclusión
continúa con la globalización así como sucedió con el desarrollo. Las políticas
estatales que, hasta fechas recientes, buscaban eliminar las barreras estructurales
que enfrentaban los pobres y llevarlos al centro de la econoroia política, están
ahora siendo descartadas por ser "poco amigables con el mercado".
Por último, según los movimientos, la nueva ideología de la globalización hizo
que los temas de la pobreza y las privaciones sociales en los países periféricos del
mundo sean aún más incornprensibles en el discurso global Asimismo, le ha
quitado el tono transformador de los nuevos movimientos sociales que alguna vez
estuvieron al frente del movimiento de desarrollo alternativo en Occidente, así
como en todo el mundo. En efecto, los organismos de la globalización hegemónica
han sido capaces de producir nuevos términos para justificar el antiguo proyecto de
desarrollo: esto es, retener la hegernonía política y económica de los pocos países
ricos y militarmente poderosos en todo el mundo y de una pequeña elite
metropolitana dentro del país. El resultado es que ahora, a diferencia de la época
de la Guerra Fría, el desarrollo se ve y se mide en términos del grado en que un
país puede "integrar" (léase subyugar) su economía en el sistema económico
mundial (capitalista).

El Discurso Global de las Protestas

También ha ocurrido un cambio significativo en la manera en que los
movmientos de la India se relacionan con el discurso global de las protestas. Para

80
ellos, el hecho de que cada vez se preste más atención a temas de la "forma de
gobierno" en el discurso global actual ha reducido la importancia de temas
referentes a la transformación social y política. Esto ha dado como resultado que
los organismos de la globalización hegemónica busquen, al mismo tiempo,
despolitizar el desarrollo y socavar los movimientos democráticos, cooptando,
financiera y políticamente, algunos movimientos de protesta en los países en
desarrollo y en todo el mundo. En el proceso, temas como el ambiente, el género,
los derechos humanos e incluso la democracia están siendo redefinidos en
términos radicalmente diferentes de los que desarrollaron los movimientos de base
en el primer paradigma del desarrollo alternativo. Por ejemplo, ya no se considera
que el tema del ambiente implica un proceso político -ni movimientos- para
reorganizar la economía y la vida cultural y social local y globalmente sobre la base
de principios ecológicos primarios. Más bien, los temas ecológicos están siendo
redactados otra vez cambiando constantemente los términos de los "límites
tolerables" y los "costos admisibles" del daño ambiental que se prevé que ocurra
cada vez en mayores proporciones con tasas crecientes de desarrollo económico,
las cuales también son bienvenidas y consideradas deseables. Si bien en esta nueva
definición está involucrada una "política", ésta se refiere a la transferencia de los
costos ambientales de un sector de la economía a otro o, lo que es peor, de una
región del mundo a otra.
El tema de los derechos humanos está siendo visto en los términos de la
política económica y exterior de los países ricos y poderosos. Estas consideraciones
atañen no sólo al establecimiento de su dominio oligopólico sobre el mundo, sino
también a garantizar un funcionamiento "sin problemas" de las corporaciones
multinacionales (CMN) en los países periféricos. Se espera lograr esto obligando a
los gobiernos de los países periféricos a proporcionar las condiciones y los
términos que las CMN dictan y consideran necesarios para dicho funcionamiento.
En el proceso, las multinacionales se han convertido en poderosos actores globales
-en algunos casos aún más poderosos y ricos que muchos Estados-nación-, que con
frecuencia socavan los derechos humanos fundamentales (derecho al sustento, al
hábitat y a la cultura) de los pobres en los países periféricos, pero siguen sin rendir
cuentas a ningún organismo de gobierno global o Estado-nación por sus
violaciones de los derechos humanos.
Incluso algunos grupos "internacionales" de derechos humanos ahora parecen
actuar como grupos de presión política a favor de las fuerzas globales
hegemónicas, buscando evitar que los países periféricos escojan ciertas polícas en
áreas tales como uso de suelo, legislación laboral y exportaciones. Si bien esto se
hace en el nombre de la universalización de los derechos humanos, la selectividad
de Jos temas Y la elección de paises particulares con frecuencia traiciona su
tendencia particularista y nacionalista (Occidental). El resultado es que en este
nuevo discurso hegemónico el pensamiento sobre los derechos humanos se ha
disociado de temas tales como la eliminación de la pobreza, la satisfacción de las

81
necesidades humanas básicas y la justicia social. Cada vez con mayor frecuencia, se
piensa que la pobreza se debe a que los pueblos pobres no son capaces de generar
riqueza, y no que es un tema que implica Jos derechos de Jos pobres o incluso
como un asunto moral. En otras palabras, el discurso global sobre derechos
humanos ha dejado de ser un discurso que se refiere a las transformaciones
sociales y políticas; en cambio, se ha convertido en un discurso acerca de las
condiciones que los países "desarrollados" poderosos deben imponer sobre otros
paises, supuestamente con el fin del producir un régimen legal global de derechos.
En este discurso sobre los derechos, se supone convenientemente que las
instituciones de la sociedad ciuil global que dotan de ciudadanía global ¡;gualdad
politica) y Jos mecanismos de gobierno global que aseguran la rendición de
cuentas de las organizaciones transnacionales y el imperio de la ley en el
comportamiento internacional ya han evolucionado y están in situ. Dicha
suposición ha facilitado que Jos poderes hegemónicos globales apunten algunos
paises periféricos pobres que no han estado "jugando" con ellos en lo que se refiere
a violaciones de los derechos humanos, incluso si ignoran violaciones semejantes
de parte de gobiernos de paises flexibles a sus designios hegemónicos. Es una
medida de su dominio sobre la cultura global de protestas que, a pesar de practicar
dichos estándares dobles, las potencias hegemónicas globales son capaces de decir
que se "comprometen" con la universalización de los derechos humanos y, al
mismo tiempo, mantienen a las corporaciones transnacionales fuera del régimen
de los derechos humanos globales.
En el discurso de la democracia, la idea del gobierno global está ganando
terreno, pero, paradójicamente, la democracia sigue siendo considerada como el
marco adecuado para el gobierno interno de los Estados-nación, y no para el
gobierno global. Por lo tanto, no es difícil que una organización como la OMC
funcione sin referirse a ningún principio de transparencia o rendición de cuentas
representativa, y también de manera autónoma de las instituciones de Naciones
Unidas, aun cuando dicta fallos sobre temas que caen en el ámbito del derecho
internacional y de los organismos representativos, tales como la OIT. De este
modo, se supone que las instituciones; ·de gobierno global son responsables de sí
mismas, y no rinden cuentas fuera de su propio ámbito. Son "responsables" sólo
ante sus socios, que a menudo son los pocos Estados-nación militar y
económicamente poderosos.
En el discurso feminista global, la sensibilidad acerca de lo difícil que es
socioestructural, económica y culturalmente para las mujeres de los países pobres
garantizar sus derechos se ha pérdido de vista; en su lugar las preocupaciones
legalistas y metropolitanas acerca de los derechos de las mujeres en una sociedad
consumista han adquirido relevancia. Así, a los activistas de base de la India no les
cabe duda de que las agencias de globalización hegemónica tienden a monopolizar
el discurso global de protestas buscando legitimar el orden hegemónico global y
debilitar los procesos de transformación social y política.

82
 En esta cultura de protestas globalmente homogeneizada, a algunos grupos de
la India les resulta particularmente difícil unirse a campañas internacionales, a
pesar de que en ellas puedan estar abordando temas que les interesen mucho. Para
esos grupos, dichas campañas a menudo buscan minar la soberanía nacional del
país y, en su articulación global de los temas muestran insensibilidad con los
contextos histórico y cultural en que se ubican tales temas. Como resultado, con
frecuencia se abstienen éstos incluso de expresar su oposición al Estado indio en
los términos y las formas que, según ellos, puedan deslegitimar la función del
Estado en la sociedad. Esto se hace no tanto por consideraciones "nacionalistas",
sino por temor a que debiliten la tradición actualmente establecida -autoridad
política democrática- del Estado que protege las instituciones seculares y
democráticas del país.
En conjunto, los activistas de la India consideran que la globalización es una
nueva ideología posterior a la Guerra Fría que justifica el dominio de una
estructura hegemónica de poder global que busca establecer el monopoliode unos
cuantos países económicamente ricos y militarmente poderosos sobre los recursos
de todo el mundo. Como tal, encuentran que la globalización es adversa a los
valores democráticos y ecológicos básicos: libertad, igualdad, diversidad y
sustentabilidad. Su impacto para los países más pobres ha sido, desde su punto de
vista, la producción de nuevas formas más deshumanizadas de exclusión Y
desigualdad, peores que las creadas por el modelo de desarrollo de la Guerra Fría
y antes de ello por el régimen colonial. En el caso de la India, les preocupa
particularmente su impacto adverso sobre la democracia. Puesto que, cuando las
clases más pobres han encontrado una participación a largo plazo en la democracia
y han comenzado a adquirir su justa parte en el gobierno, el poder del estado –
gobiernos electos- en sí está siendo despojado y socavado por la estructura de
poder global en colaboración con las élites metropolitanas del país. Dicho en
términos sencillo, los activistas de base ven a la globalización como una fuera que
debilita las instituciones de gobierno como una fuerza que debilita y deslegitima
las instituciones de gobierno democrático, al establecer la supremacía del mercado
sobre la economía, la sociedad y la cultura. Es una fuerza que, según ellos, busca
revertir la revolución democrática de la India.

La Nueva Política de los Movimientos

Como vimos antes, a juicio de los movimientos, el discurso de la globalización,
que privilegia la idea de la forma de gobierno sobre la de la transforación social, le
ha quitado su contenido político al desarrollo, es decir, ha despolitizado tanto el
concepto como la práctica del desarrollo. En otro nivel, la política de globalización,
que usa la influencia financiera y militar de los pocos países poderosos del mundo,
ha comenzado a llevar a las instituciones de gobierno democrático y de soberanía
popular de los países periféricos hacia una relación de subordinación ante la
estructura de poder hegemónico global. Con base en esta evaluación del impacto

83
negativo de la globalización tanto en el desarrollo como en la democracia, los
movimientos de base conciben a la política y sus propias actividades corno una
manera de lograr dos objetivos relacionados: a) volver a politizar el desarrollo y b)
volver a inventar la democracia participativa.

Volver a Politizar el Desarrollo

Actualmente, el principal esfuerzo de los movimientos es mantener vivo el
debate sobre el desarrollo, pero reformularlo en términos que puedan rebatir
efectivamente a las estructuras de poder hegemónico, nacional y globalmente. Por
ello, están formulando viejos temas del desarrollo en nuevostérminos políticos,
aunque sus objetivos siguen siendo los mismos de antes, es decir, que los que están
hasta debajo de la pila encuentren su legítimo lugar como productores en la
economía y ciudadanos en el sistema de gobierno. En consecuencia, ahora ven al
desarrollo como una lucha política para la participación de los pueblos en la
definición de las metas de desarrollo y en la incorporación de sus ideas en los
medios para lograrlas. Su perspectiva del desarrollo es, entonces, un proceso no
hegemónico y plural; para articularlo, usan criterios instigadores que ellos mismos
han desarrollado mediante sus propias luchas. En este proceso, relacionan los
temas debatidos globalmente como el feminismo, la ecología y los derechos
humanos con los detalles económicos, sociales y culturales de la India en los que
están inmersos esos temas. En consecuencia, su política busca hacer del desarrollo
un proceso de abajo hacia arriba, directamente relevante y edificante para los
pobres y oprimidos. Por lo tanto, en lugar de "abandonar" el desarrollo, ahora
buscan cambiar las relaciones de poder sobre las que se basa el modelo convencional
de desarrollo. En el proceso, algunos elementos nuevos, que en esencia tienen
naturaleza política, han ingresado al pensamiento y la práctica de desarrollo de los
movimientos de base.
En primer lugar, la vieja crítica poscolonial del desarrollo que invocaba la
nostalgia premoderna ha dejado de ser atractiva para una gran parte de los
movimientos de base. Si bien ese tipo de críticas sigue siendo un caballito de
batalla para algunos grupos esotéricos de activistas y clubes académicos, encuentra
poco eco en las cambiadas aspiraciones de los pobres de la India. Por lo tanto, en
un nivel, los grupos ven que los elementos de poder del viejo modelo de desarrollo
son cifrados en la estructura hegemónica de globalización a la que se oponen. Pero
en el ámbito de la política nacional, consideran que la idea de desarrollo representa
los derechos políticos y económicos del pueblo al que le han negado el acceso
debido a su ubicación desfavorable en la estructura de poder. Por lo tanto,
plantean el desarrollo en términos de la creación de una nueva política para
cambiar las relaciones de poder en la sociedad. Este cambio en la perspectiva fue
expresado efectivamente por una reconocida activista social, Aruna Roy, cuando
abandonó una ONG de desarrollo a mediados de la década de 1980 para fundar
otro movimiento. Según ella, lo que se necesitaba en ese momento era "redefinir el

84
paradigma de desarrollo: ver el proceso completo de éste desde una perspectiva
diferente". Y dicho cambio de perspectiva, sostenía, le permitiría a los activistas
sociales ver el desarrollo como lo que realmente es: un proceso político. En sus
propias palabras: "El desarrollo es política y no puede haber desarrollo sin
voluntad política... De hecho, todos los actos de la vida social y económica están
determinados por la naturaleza de la política" (Roy, 1996a, p. 51).
En segundo lugar, el cambio en la perspectiva también fue una respuesta al
cambio en la política global de desarrollo posterior a la Guerra Fría. Los grupos de
la India ahora entienden mejor la política global de desarrollo. Puesto que el
establishment del desarrollo global abandonó abierta y oficialmente su antigua
promesa de universalizar el desarrollo para todos, ahora ellos pueden ver el
verdadero rostro del poder hegemónico global. Por lo tanto, no les sorprende que
las estructuras de ayuda y asistencia de la Guerra Fría hayan sido desmanteladas, y
que en su lugar se haya establecido un nuevo régimen económico global de
comercio y control fiscal. Los movimientos consideran que este cambio representan
una nueva agenda política por parte de la estructura de poder global, según ellos,
busca distribuir el control del Estado sobre las economías de los países pobres, por
un lado, y centralizar el poder político y militar global en manos de los páises ya
de por sí ricos y poderosos del mundo, por el otro. Según ellos, éste forma la base
de la hegemonía global actual, mediante la cual esos países; "mantener la
estabilidad económica y política internacional en constantes condiciones de
desigualdad, que cada vez se intensifica más, entre las naciones y dentro de ellas.
Esta conciencia ha provocado que algunos grupos establezcan alianzas
transnacionales encaminadas a democratizar la estructura de poder global. Por
ejemplo, muchos grupos de la India se han asociado activamente con iniciativas
globales contrahegemónicas como la Convención sobre Biodiversidad, Agenda 21,
la Comisión Mundial de Presas, la Alianza para una Democracia Amplia, etc. Estas
iniciativas no sólo se limitan al espacio global trascendental: concretamente están
imbuidas en sus actividades en el ámbito nacional y local bajo la forma de
organizaciones activas encargadas de difundir dicha conciencia entre las bases
para identificar y oponerse a políticas específicas, programas y legislaciones que
buscan expandir el poder hegemónico global.18
En tercer lugar, todos los tipos de los grupos de bases de la actualidad, incluso
algunas ONG de desarrollo convencional, expresan temas básicos del desarrollo en
el marco de los derechos. Por ejemplo, ya no consideran que la pobreza sea
únicamente un problema económico. La ven como una función de la ubicación
socioestructural de los pobres, quienes, por ello, están excluidos del mundo del
desarrollo -protegido por las inmunidades legales, políticas y económicas, y los
aislamientos que ofrece hacia sus miembros y están encarcelados en el mundo de la
18
Por ejemplo, véanse las actividades de una red de organizaciones de base fundada por la activista de los
movimientos ecológicos transnacionales, Vandana Shiva; la red es conocida como Jaiv Panchayats: el
Movimientos Democrático Vivo (Shiva, 2000).

85
pobreza en donde sus habitantes políticamente desorganizados y económicamente
marginados son vulnerables y están expuestos a la explotación. Sin embargo, no
ven la división entre los dos mundos en términos unidimensionales de la
polarización entre dos clases económicas. Por lo tanto, sus estrategias de
movilización se centran en las nuevas formaciones sociopolíticas que combinan la
categoría de clase con las de casta, grupo étnico y género.
Permítaseme ilustrar esto brevemente haciendo referencia a tres de los
principales tipos de movimientos: los derechos humanos, la ecología y las mujeres.
Los activistas de varios grupos de derechos humanos consideran que su tema no se
limita a la idea legal convencional de libertades civiles; se extiende a situaciones en
donde a los individuos y los grupos se les niega la satisfacción de sus necesidades
básicas. En este contexto, ellos expresan el tema de la pobreza en términos de los
derechos -por ejemplo, el derecho al trabajo- y garantías que los pobres deben tener
en tanto ciudadanos y seres humanos. Por lo tanto, la política de los
micromovimientos ya no radica simplemente en luchar contra violaciones
particulares de los derechos legales de los ciudadanos, sino en crear y expandir
nuevos espacios políticos y civiles para ellos convirtiendo las necesidades de
supervivencia y desarrollo de los pobres y desposeídos en luchas por sus derechos
económicos, políticos y culturales; y esos derechos se refieren no sólo a los
individuos qua individuos, sino a grupos y comunidades que sobreviven en los
márgenes de la sociedad civil. En el proceso, los activistas de los movimientos
vinculan los derechos al acceso y los beneficios del proceso de desarrollo con los
temas de la identidad étnica y la dignidad humana, y consideran que la
satisfacción de las necesidades materiales no está separada de los aspectos
espirituales y culturales de la existencia humana. Es por eso que varios grupos de
acción social cuya imagen no corresponde con la de grupos defensores de derechos
humanos casi siempre hacen suyos los temas de los derechos y cooperan con
movimientos de derechos humanos mayores.
De igual modo, los movimientos ecológicos de base no ven la ecología tan sólo
como un factor de costo del desarrollo, como lo hacen algunos especialistas del
desarrollo. Tampoco están interesados en especificar los niveles tolerables de
destrucción ecológica necesarios para lograr niveles superiores de desarrollo
económico, como sucede con las políticas de la globalización hegemónica. Más
bien, consideran la ecología como un principio básico de la existencia humana, el
cual, una vez reactivado, puede proporcionar principios de alto nivel para
reorganizar la economía de una manera humana y reencauzar el desarrollo en
términos de bienestar, en donde, para usar la famosa frase de Gandhi, "todos
tendrán lo suficiente para satisfacer su necesidad, pero sin avaricia".
Los activistas de los movimientos de mujeres a últimas fechas han redefinido
su problema no sólo en términos de alcanzar igualdad de beneficios y acceso para
las mujeres en el actual sistema. De manera consciente hacen suyos esos temas
para encontrar puntos de entrada hacia el mundo sumergido de las mujeres en la

86
India; pero su meta a largo plazo, según dicen, es cambiar el funcionamiento del
principio de género en sí en la economía y la sociedad, de modo que tanto la
sociedad como la economía se vuelvan más justas y humanas. Les parece que la
perspectiva ecológica del mundo de los movimientos va más de acuerdo con el
principio feminista. La fusión de los principios ecológico y de género, sostienen, es
propicia para una organización económica y política más humana de la sociedad
que la del desarrollo, la cual, según ellos, se basa en el principio de la dominación
masculina sobre todos los aspectos de la vida y la naturaleza humana (Shiva, 1988).
Su proyecto, a menudo compartido con movimientos defensores de los derechos
humanos y de la ecología, es entonces cambiar las formas de organización y
conciencia en la sociedad.
Guiados por esta perspectiva amplia, esos moviemientos a menudo logran
forjar vínculos entre sí para luchar por temas entre las bases. No es accidental que
movimientos ecologistas como el movimiento Chipko tengan una gran
participación de muJeres, y que en el movimiento Bodhgaya por los derechos de
los sin tierra en Bihar las mujeres desempeñen un liderazgo significativo. Las
mujeres están al frente de los movimientos que luchan por los derechos de la
población desplazada por proyectos de desarrollo, en especial en Madhya Pradesh
Y Maharashtra. Asimismo, organizaciones defensoras de los derechos humanos a
menudo unen sus fuerzas con organizaciones de mujeres sobre temas como la
dote, el sati -la autoinmolación de una viuda que se quema en la pira funeraria de
su esposo-, violación y equidad salarial Además, activistas de grupos de mujeres
han tenido un papel activo para movilizar y ayudar a las víctimas del desastre
químico de BhopaL En ningún momento en la India independiente, en los
movimientos dirigidos por los partidos políticos y \os sindicatos, hubo tanta
participación constante de mujeres como el que se aprecia ahora en los
movimientos políticos no partidistas de base.19
En cuarto lugar, ahora los movimientos ven con mayor claridad que las raices
de la pobreza rural radican en el patrón de crecimiento urbano que ha seguido la
India. Entre otras cosas, esto ha llevado a una mayor interacción y a la construcción
de nuevos vínculos organizacionales entre los grupos de acción social urbanos y
campesinos. Además, los movimientos ahora se percatan de la intrascendencia de
la idea establecida de que los "insumos" sirven como un factor principal en el
desarrollo rural Desde su punto de vista, esto sólo representa una compresión
parcial y sesgada del problema del desarrollo rural, ya que poner "insumos" a la
disposición de los agricultores pobres es más bien un problema político que
económico. Hasta la fecha, la experiencia indica que no ha ayudado a la mayoría

19
Cabe señalar en este contexto que los principales movimientos populares de la India en la actualidad, tal
como la campaña por el Derecho a la Información, la campaña para Salvar el Río Narmada (Narmada Bachao
Andolan), el movimiento por los derechos de las mujeres que trabajan por su cuenta y de los vendedores
ambulantes y carretoneros en las ciudades, la campaña para Mantener la Biodiversidad y en Contra de los
derechos de propiedad intelestual, son encabezados por mujeres.

87
de pobres que carecen de la capacidad económica y organizativa para recibir y
usar insumos como crédito, semillas, fertilizantes, riego, etc. Dichos insumos
simplemente son devorados por el estrato superior de la sociedad rural. De este
modo, ·enfocan su actividad en la creación de capacidades de autodesarrollo entre
los pobres del campo, a pesar de que luchen por sus derechos crear y garantizar
recursos para el desarrollo colectivo.
Por lo tanto, al redefinir los temas de desarrollo en términos políticos grupos
que trabajan por separado en temas como el género, la ecología, los derechos
humanos, y en las áreas de la salud y la educación, ahora están concibiendo sus
actividades en términos más genéricos: como una forma de acción social y política
encaminada a contrarrestar las estructuras hegemónicas del poder en todos los
ámbitos, local, nacional y globalmente. Una consecuencia importante de este
cambio de perspectiva fue que los movimientos de base que estaban fragmentados
y desmoralizados a fines de la década de 1980, comenzaron a reagruparse y a crear
plataformas comunes con respecto a la globalización. A mediados de la década de
1990, esto produjo el lanzamiento de varias campañas nuevas en todo el país y la
formación de coaliciones y alianzas organizativamente más duraderas. La más
efectiva y difundida de esas iniciativas recientes fue la campaña por el Derecho a la
Información: una serie de luchas locales para conseguir salarios correctos para los
trabajadores de obras públicas para ayudar por la sequía, que culminó en una
exitosa campaña nacional por el Derecho a la Información. El movimiento más
antiguo de la década de 1980, el Narmada Bachao Andolan -un movimiento para
salvar el modo de vida, la ecología y las culturas sostenidas por el río Narmada,
amenazado por el proyecto de construir una gran presa-, obtuvo un nuevo
impulso y dio lugar a una amplia alianza de base de numerosos movimientos y
organizaciones sociales activos en diferentes niveles y en diferentes partes del país.
Esta alianza, conocida como la Alianza Nacional por los Movimientos del Pueblo
(ANMP), ha estado lanzando, apoyando y coordinando varias campañas con
mayor o menor regularidad, protestando en contra de programas y proyectos del
gobierno y de las CMN, que representan las políticas de globalización hegemónica.
Ha habido muchas más iniciativas como éstas, pero entre las recientes se
encuentran: una Campaña para el Control del Pueblo sobre los Recursos Naturales,
que incluía varias organizaciones que trabajan en áreas rurales y tribales en 13
estados de la India; el movimiento llamado Existe una Alternativa, dirigido entre
otras personas por dos ex primeros ministros de la India; el Movimiento de
Democracia Viva para vincular la toma de decisiones democráticas local con el
mantenimiento de la biodiversidad; el movimiento para el desarme nuclear,
llamado Coalición India para el Desarme Nuclear y la Paz, etc. Alguno de los
movimientos anteriores se describirá con mayor detalle en la siguiente sección,
pero vale la pena mencionarlos aquí para mostrar que el reto de la globalización ha
revitalizado políticamente el panorama de los movimientos sociales en la India, el
cual para fines de la decada de 1980 estaba perdiendo tanto su ímpetu como su
dirección; más interesante aun es como fue posible que los líderes de esos

88
movimientos mantuvieran su política con gran intensidad, en el proceso de
recuperar la esperanza de iniciar una política a largo plazo de no cooperación y
deslegitimación de las estructuras de poder dominantes.
En suma, la política de diferentes grupos y movimientos que comenzaron a
converger a mediados de la década de 1990 ha adquirido una dirección común y
una base organizativa bastante duradera. La convergencia se ha logrado al punto
de resistir los esfuerzos actuales de las élites burocráticas, tecnócrata y
metropolitana para apoyar las políticas de globalización y despolitizar el desarollo.
Desde la perspectiva de los movimientos, sólo mediante la politización de los
pobres pueden estos contrarrestar el impacto negativo de la globalización y hacer
del desarrollo un proceso justo y equitativo, y una experiencia colectivamente
edificante- Por lo tanto, al establecer tanto conceptualmente como en la práctica
vinculas entre temas del desarrollo y la democracia, los movimientos de base han
comenzado a articular su política en términos de la democracia participativa.

Reinventar la Democracia Participativa

En discusiones teóricas y en la práctica de la política representativa, la
democracia participotiva ha sido tratada, respectivamente, como una idea
parapolítica y una actividad política periféricac una característica deseable peco no
esencial de las democracias modernas. En la política de los movimientos de base,
en donde el alcance de la democracia se busca y expande áctivamente mediante las
luchas politicas cotidianas, la democracia participativa se concibe como una fonna
organizativa y una práctica politica no solo deseable sino necesaria. En las
condiciones de la globalización, donde las instituciones nacionales de
representación están subordinadas al poder global hegemónico pues las
estructuras de toma de decisiones politicas y económicas están cada vez más
lejanas -e incluso alienadas- de los pueblos, la política de los movimientos por la
democracia participativa ha adquirido una nueva relevancia.

Democracia Participativa y Teoría Política

En la teoría democrática contemporánea, la noción de la participación política
se formula en términos de obligaciones politicas y derechos constitucionales y
legales de los ciudadanos con respecto a la elección de gobiernos representativos y
garantizar de su funcionamiento democrático (Almonda y Verba, 1963; Milbrath,
1965). Al concebir la participación en los términos pasivos de limitar la función y
las actividades de los ciudadanos al campo institucional de las elecciones, los
partidos políticos y los grupos de presión, la teoría protege -o cuando menos trata
de justificarlos- los procedimientos de toma de decisiones de los gobiernos
representativos de la política de alta intensidad de las movilizaciones de masas y la
acción directa, que los movimientos populares que surgen ocasionalmente generan
en una democracia representativa.

89
 De hecho, esto ha logrado en gran medida darle estabilidad institucional y
legitimidad política a la democracia representativa liberal, haciéndola aparecer
como la única forma natural que pudiera tener la democracia. Pero al mismo
tiempo, ha empantanado la imaginación política de la teoría enpreocupaciones
pragmáticas de las antiguas democracias, "realmente existentes", de Occidente. En
el proceso, se ha apoderado de opciones de las nuevas democracias en desarrollo y
ha impedido que evolucionen y experimenten con alternativas institucionales para
profundizar la democracia y elegir formas adecuadas a sus propios contextos
culturales e históricos.
Además, la teoría, al tratar persistentemente la democracia representativa
liberal como la máxima forma de democracia, ha promovido la visión de que en
ella la humanidad ha alcanzado el mayor estado de desarrollo posible más allá del
cual no existe ninguna posibilidad democrática. He incluso ha envalentonado a un
pensador político estadunidense que piensa que la llegada y la universalización de
la democracia liberal anuncia el fin de la historia (Fukuyama, 1992).
Este discurso de alta intensidad sostenido durante la Guerra Fría irónicamente
produjo un conjunto de discusiones teóricas que lograron mantener a la
democracia representativa en que Boaventura de Sousa Santos acertadamente
describe como democracia de baja intensidad, que probablemente también se
ajusta a la política contemporánea de globalización hegemónica (Santos, 1999). Sin
embargo, esto ha provocado una gran baja teórica, esto es, llevar -si no es que
descartar- el concepto de la democracia participativa hacia los márgenes de la
teoría democrática.
Mantener la democracia como una operación nacional de baja intensidad
puede ser propicio para la integración de la economía (capitalista) mundial, pués
·ayuda a los gobiernos de los países periféricos a dispersar y disipar los
movimientos democráticos populares que se oponen a la realización de ajustes
estructurales y otras políticas que les dicta la estructura de poder global. Pero
precisamente por esta razón los países periféricos del mundo que atraviesan el
proceso de globalización necesitan crear una fuerte infraestructura de democracia
en las bases, sin la cual las democracias ·no pueden sobrevivir al nivel del Estado-
nación; lo quee s peor, pueden incluso poner en peligro la supervivencia de sus
ciudadanos pobres.
Dos movimientos realizados por los teóricos de la democracia representativa
han hecho posible, por un lado, in corporar e l concepto de participación dentro del
paradigma estructural funcional de la teoría -es decir , la participación concebida
como una forma particular de conducta política de los ciudadanos mediante la cual
eligen gobiernos y se espera que los mantengan funcionando sobre el sendero
democrático trabajando a través de sus representantes- y, por el otro lado, tratar a
la democracia participativa como una forma arcaica de gobierno o una idea

90
impráctica que si en realidad se practicara, o incluso se experimentara, estaría llena
de consecuencias peligrosas para la democracia misma.
El primer argumento se elabora realizando la historia de la democracia en
términos lineales y evolutivos. Ub1ca la histona de la democrac1a hasta sus
orígenes en la ciudad-estado ateniense, donde funcionaba como una democracia
participativa directa, a través de las formas sucesivas que a sumió, hasta que
adquirió una forma compleja y evolucionada de democracia representativa;
haciendo posible que funcionará a una escala mucho mayor como la del Estado-
nación. De acuerdo con esta perspectiva, esta transmutación ha preparado a la
democracia representativa liberal para funcionar incluso a una escala global y
llevar a cabo una plétora de programas y p olíticas que atañen a todos los aspectos
de la vida de sus ciudadanos (Dahl, 1989, pp. 1-24).
Al parecer, el punto de este ejercicio es mostrar que las creencias y prácticas
históricamente relacionadas con la democracia participativa de una ciudad-estado
no son relevantes ahora para una democracia localizada en un Estado-nación, y
menos aún para mañana, cuando es probable que su dominio territorial incluya a
todo el globo terrestre. La teoría concede qu e la democracia participativa es, de
hecho, una idea noble y que algunos de sus elementos deben ser incorporados
funcionalmente en la democracia representativa. Pero es una regresión pensar que
los ciudadanos controlen directamente y participen en la toma de decisiones
gubernamentales e incluso podría convertirse en una receta segura para el desastre
en el mundo actual. En el discurso teórico de la democracia india, colocar la
democracia participativa en el pasado, muerto o enterrado, de Occidente ha desl
egitimado cualquier exploración histórico teórica basada en su existencia en el
pasado de la India. Por lo tanto, la idea de la democracia simbolizada en el
concepto de la República del pueblo es tratada por los teóricos políticos indios
como una idea atávica, que no merece una discusión teórica -seria. El otro
argumento, a diferencia del anterior, que considera la historia de la democracia en
términos estructural funcionales, se hace en términos normativo analíticos. Parece
basarse en el temor del atractivo romántico imágenes utópicas, que evoca la idea
de la democracia participativa. Según los promotores de este argumento, propagar
el ideal de la democracia participativa a menudo promueve ideas simples y
populistas acerca de la democracia. Además, sostienen que los defensores de la
democracia participativa no reconocen en el hecho de que la toma de decisiones de
los gobiernos modernos ha dependido rutinariamente de especialistas y expertos
profesionales. Los temas involucrados son tan complejos y técnicos que están fuera
del alcance de los representantes electos, ya no digamos de los ciudadanos
comunes. Conceptos como democracia directa o participativa sólo sirven como una
distracción para la teorización de la democracia para el mundo globalizado
(Schmitter, 1999). Una sección de las elites indias que creen que la meritocracia
ofrece una mejor forma de democracia y un buen gobierno siempre ha buscado el
apoyo político para su posición en esta discusión. A gritos han sostenido que para

91
preservar las normas institucionales de la democracia representativa es necesario
limitar estrictamente, mediante procedimientos y estructuras, los poderes de los
representantes electos a través de instituciones legales y racionales de la burocracia
y el poder judicial. Según ellos, darle legitimidad a la idea de la democracia
participativa únicamente expondría más a las instituciones representativas a las
presiones mayoritarias y populistas, lo que a menudo llevaría a malas decisiones
irracionales que no suelen estar en el interés del público. El dominio de este
discurso en la India durante las décadas iniciales de la Independencia llevó a la
consolidación de un régimen hegemónico, aunque democráticamente elegido, de
una pequeña minoría sociopolítica compuesta por miembros urbanos y con
educación inglesa de las castas superiores. Ellos ocuparon un gran número de
puestos en diferentes sectores de instituciones del Estado en la India,
especialmente en la alta esfera de la burocracia y el poder judicial, durante más de
40 años después de la Independencia. Sin embargo, lo que se ha convertido en una
visión establecida y compartida de cómo gobernar la India comenzó a ser puesto
en duda a fines de la década de 1970, cuando los movimientos de las clases
subalternas ganaron fuerzas tanto en la política electoral como en la sociedad civil
(Sheth, 1995).

La Política de los Movimientos Respecto a la Democracia Participativa

La idea de la democracia participativa fue fundamental en el pensamiento y la
práctica política de Gandhi, e inspiró a muchos activistas del movimiento de
liberación. Él formuló esta idea a través de los conceptos de swaraj (autogobierno) y
swadeshi (control de la comunidad sobre los recursos), e invocando las imágenes de
la "República del pueblo" de (gram swaraJ) como una representación de la tradición
democrática de la India.20 Sin embargo esas formulaciones fueron categóricamente
refutadas y virtualmente desterradas del discurso político principal después de la
Independencia, pues representaban el idealismo impráctico de Gandhi. No
obstante, la idea de la democracia participativa no sólo se ha mantenido viva, sino
qu e se ha desarrollado tanto conceptualmente como en la práctica por una sección
de activistas de base que abundantemente hacen uso del pensamiento económico y
político de Gandhi, aunque pocos son los que quisieran llevar la insignia de
Gandhi (Bakshi, 1998).
La primera declaración integral sobre la democracia participativa provino de
Jayaprakash Narayan (J.P.), un popular líder socialista del movimiento de
Independencia quien, unos cinco años después de que la India obtuviera ésta, se
unió al movimiento de Gandhi. El elevó el perfil político del movimiento cuando
en 1954 hizo un pronunciamiento público para dedicar toda su vida al movimiento
o, en sus propias palabras, a "la forma gandhiana". La profundización de la
democracia era fundamental para la agenda de su movimiento, sin la cual, creía,

20
Para una exposición concisa de estos conceptos, véase S. Narayan, 1968, vol. 4, cap. 16 , y vol. 5. cap. 15,
cap. 16, cap. 39 y cap. 42.

92
sólo el dominio de la elite se perpetuaría en nombre de la democracia.21 Esto dio
como resultado la publicación de su tratado sobre la democracia no partidista en
1959 (Narayan, 1959). Él criticaba la idea de la representación de los partidos
políticos y abogaba por una forma de democracia más participativa y amplia, que
constituyera una base democrática general a partir de la cual el poder pudiera fluir
hacia arriba hasta las unidades que usaran el poder que les hubieran otorgado las
unidades de abajo, a cambio de rendición de cuentas y transparencia. La cantidad
y el tipo de poder que se le daría a una unidad superior dependería del
requerimiento de la unidad. Sin embargo, en ese momento, la tesis de J .P. no tuvo
impacto fuera de los círculos gandhianos. De hecho, provocó duras críticas tanto
de los teóricos democráticos liberales como de los políticos de partido, quienes la
consideraron como un ejercicio inocente de un idealista, inconsciente de las
peligrosas consecuencias para la democracia misma (R. Kothari, 1960). El
documento fue virtualmente "retirado" del discurso público, pero dos años
después J.P. salió con una declaración políticamente más potente y amplia respecto
a la democracia participativa (Narayan, 1960). Aquí, J.P. rebatía los argumentos de
sus críticos y elaboraba su tesis básica estableciendo teórica e históricamente la
necesidad de una democracia amplia en la India, en donde tanto el poder
económico como político estuviera en manos principalmente del pueblo desde la
base del sistema de gobierno y fuera ejercido por él. No pasó mucho tiempo para
que su visión de la democracia encontrara una poderosa expresión política. Lanzó
un movimiento masivo a principios de la década de 1970 con el objetivo de, según
sus propias palabras, restaurar el poder del pueblo (lokshakti) en la democracia
(Narayan, 1975). Esta idea del poder popular disparó la imaginación de muchos
hombres y mujeres jóvenes quienes, además de eclipsar el gobierno de Dehli,
dieron lugar a un nuevo género de micromovimientos, ahora célebres y
caracterizados por los teóricos como "proceso político no partidista" (R. Kothari,
1984). Este género de grupos que surgió de lo que fue conocido como el
"movimiento J.P." ha estado trabajando desde entonces en las bases. Ellos
manifiestan la democracia participativa otorgándole poder al pueblo mediante las
luchas cotidianas por sus derechos, así como mediante la utilización de sus
esfuerzos colectivos para desarrollar recursos locales para el bienestar colectivo.
El movimiento más notable de este género fue el que lanzó Chhatrayuva
Sangarsh Vahini -una organización de jóvenes estudiantes y no estudiantes para la
transformación social y política- en 1978, conocido como el Movimiento Bodh
Gaya. Desde entonces ha servido en toda la nación como una fuente de inspiración
para muchos grupos. Este movimiento logró apoderarse de 4 000 hectáreas de
tierra del establecimiento religioso de Bodhgaya, un distrito de Bihar, mediante la
acción directa no violenta. La tierra fue legalmente redistribuida entre familias de
agricultores que habían estado apegadas a la tierra por generaciones. En el

21
Para un relato perspicaz, convincente y auténtico de la vida y obra de J.P., véase la “Introducción” de sus
obras selectas editadas por Bimal Prasad (1980).

93
transcurso de la redistribución, se entregaron derechos legales sobre la tierra en
igualdad de circunstancias a mujeres y hombres. Más importante que su resultado
en la forma de la redistribución de la tierra, fue el proceso de cambio mediante el
cual los grandes objetivos del movimiento y sus valores de transformación política
y social se mantuvieron vivos, fueron dados a conocer y, aunque sólo
parcialmente, fueron institucionalizados, afectando las vidas de unos 3 000 hogares
en la zona. De hecho, el grupo aseguró que los dalits -los antiguos intocables-, por
cuyos derechos sobre la tierra se había lanzado el movimiento, permanecieran al
frente, y entre ellos las mujeres desempeñaron papeles de liderazgo cruciales. El
movimiento creó una nueva esperanza por la eficacia del uso de la militancia no
violenta como un medio para la transformación social y económica entre los
grupos de acción social de todo el país.22
Otro movimiento igualmente importante del mismo género en años recientes
ha sido el que dinge Tarun Bharat Sangh (Unión de Jóvenes Indios). Es conocido en
el mundo exterior gracias a que su líder, Rajendra Singh, ganó el premio
Magsaysay. El se les unió y ha revitalizado la organización mediante su trabajo
desde 1985 en los poblados de Rajastán. Junto con otros miembros de su grupo,
comenzaron a trabaJar con la profunda convicción de que el pueblo tiene tanto el
conocimiento como la capacidad de desarrollar y manejar sus asuntos
colectivamente para su propio bienestar -así es como vio el mensaje de J.P. del
"poder del pueblo"-, siempre y cuando dejaran de recurrir al gobierno en busca de
ayuda y estuvieran motivados para trabajar por cuenta. En palabras de Singh:
nuestra lucha [es] contra el Estado es porque las comunidades tienen algo que decir en
su desarrollo ... el sistema administrativo ... trata de endilgarle su visión del desarrollo
a las comunidades, sin molestarse en descubrir lo que necesita la gente. De hecho, es
un mito el que el desarrollo sea para el pueblo, en realidad va en contra del pueblo...
Familiarizados con los ideales de Jayaprakash Narayan y Acharya Vinoba Bhave,
trabajar por el cambio social fue una opción obvia [para nosotros].
Este grupo de activistas sociales comenzó su trabajo a mediados de la década
de 1980, y fue capaz de establecer, en el transcurso de una década y media, un
sistema de autogobierno de manejo de la tierra y el agua en cerca de 700 poblados
de la zona de Rajastán, perennemente afectada por la sequía y arrasada por la
pobreza. Esto se logró reviviendo el conocimiento y las habilidades recesivas de los
pueblos sobre la construcción de estructuras para cosechar agua conocidas
localmente como Johads. En este proceso, los pobladores no sólo lograron construir
una red de presas y pequeños reservorios sin ayuda gubernamental, sino que,
pasando por encima del gobierno, tomaron decisiones con relación al uso de la
tierra de la zona, construyeron muros fronterizos en tomo de las tierras comunes y
reforestaron un amplio territorio árido. Esto fue posible gracias a la confianza
social que el pueblo logró recuperar debido a que pudieron disponer del agua por
su propio esfuerzo. Las viejas formas de interdependencia económica y
22
Para una historia detallada y un relato político del movimiento, véase Prabhat (1999).

94
cooperación social fueron recuperadas y revestidas de nuevos si gnificados
económicos y democrático políticos. A los ojos de Singh, éste es un logro pequeño
y tal vez efímero. Prevé una larga batalla política para lograr la democracia real del
pueblo. En sus propias palabras:
Por desgracia, el Estado en la India no aprecia que las comunidades traten de
ayudarse solas. Si la gente comienza a participar en el desarrollo y a cuestionar el
dinero que ostensiblemente se gasta en ella, esto mete en problemas a los que dirigen
el sistema. Para una burocracia educada en la tradición cultural de gobernar en lugar
de trabajar con el pueblo, la democracia de base es un concepto extraño. Así, en lugar
de que el desarrollo sea una colaboración entre el Pueblo y el Estado, en realidad se
trata del pueblo contra el Estado.
Pero el gobierno veía todo esto de una manera muy diferente, como una
invasión a su territorio y una usurpación de sus funciones. La administración lanzó
cientos de casos legales sobre el grupo y los pobladores, y los amenazó con
demoler las presas puesto que habían sido construidas sin el permiso del gobierno
y la guía de expertos ("ingenieros civiles"). Aquí fue de mucha utilidad la política
de base de movilizar las masas y unirse en alianzas mayores; fue posible para el
grupo, junto con los pobladores, resistir la presión y, al final de cuentas, obtener el
apoyo del gobierno para el modelo de autogobierno que habían creado mediante
las luchas políticas. De nueva cuenta, Rajendra Singh considera que esto es un
indulto temporal obtenido por ganar una batalla, no la guerra. En sus propias
palabras: "A menos que las comunidades tengan el poder y el valor para apostarle
al desarrollo, ganar la guerra va a ser difícil".23
En el proceso de oponerse a la globalización hegemónica, los movimientos
añadieron otra dimensión a su política: convertir la elaboración de la ley en un
lugar importante de luchas y acciones sociales y políticas. En el transcurso de la
realización de los Programas de Ajuste Estructural y otras políticas globalizadoras,
el Estado había ayudado activamente a las corporaciones indias y multinacionales
a adquirir tierras y otros recursos de los poblados de la India a un costo nominal.
Esto implica retirar las garantías constitucionales otorgadas a las tribus -es decir,
no permitir la enajenación de sus tierras- y, en efecto, extenderle a las CMN
garantías para proporcionarles tierra, agua y recursos forestales a bajo costo, pero a
un gran costo para la forma de vida del pueblo y la ecología de la zona. La
promulgación o aplicación de dichas legislaciones y órdenes gubernamentales
ahora se ven enfrentadas por los grupos no sólo en los tribunales, sino en el ámbito
más general de la sociedad civil. Las actas de los litigios de interés público, que
anteriormente habían permanecido en gran medida confinadas a los tribunales
como discusiones entre el Estado y los activistas sociolegales, ahora son asuntos

23
Toda las citas están tomadas del líder del movimiento, Rajendra Singh: "Me llamaron traidor y un fraude"
(Hindustan. Times, página editorial, 12 de agosto de 2001); para un relato amplio de la contribución hecha
por este movimiento, véase Manushi, 2001, núm. 123.

95
que le preocupan directamente al pueblo lmosi smmoov eim inievnittoasn. a su
participación, constituyendo la política cotidiana de los movimientos.
En el proceso, han evolucionado nuevos foros de participación, tales como 1
documentación de los efectos de políticas y legislaciones específicas del a bierno
sobre el pueblo mediante encuestas participativas y estudios realizados
conjuntamente por activistas sociales, incluidos algunos profesionales, y los
pueblos mismos, y difundiendo los resultados a un público amplio, incluidos los
medios de comumcacwn. El modo mas efectivo e innovador de crear conciencia y
de movilización política desarrollado en este proceso, que ahora se ha convertido
en una práctica política común para los grupos en todo el país, es la organización
de grandes marchas (Pad yatras). Las Pad yatras, literalmente marchas a pie, suelen
ser organizadas por activistas que representan organizaciones de diferentes partes
del país, pero que comparten una perspectiva y una preocupación por un tema
particular que ellos quieren destacar para movilizar la opinión pública. Caminan
grandes distancias junto con personas de lugares diferentes pero que enfrentan un
problema similar -por ejemplo, una amenaza a su forma de vida por el proyecto
del gobierno o de una CMN- en un área específica. En el transcurso de la marcha,
se detienen en poblados e interactúan con la gente, proyectan películas y
representan obras en donde se destacan los puntos principales. Entre muchos de
esos casos se encuentran movimientos en contra de las minas de bauxita en zonas
tribales de Vishak.a, en Andhra Pradesh. En 1991, una marcha, conocida como la
manya prante chaitanya yatra, una marcha para crear conciencia en el área que
enfrentaba la destrucción ecológica, fue organizada por un par de movimientos
activos en la zona. Más de 50 grupos de acción social se unieron a la marcha y
prepararon un informe sobre la destrucción ecológica que vieron durante ella. El
informe describía cómo la ecología de la región y la forma de vida de los pueblos
estaban siendo severamente amenazadas, y como, si el daño no era controlado,
podría haber un desastre ecológico para toda la península del Sur de la India. El
informe también hablaba del desplazamiento de 50 000 personas pertenecientes a
varias tribus, deforestación masiva y el resultante problema de inundaciones
repentinas y pantanos (informe de P. Sivaram Krishna de SAKTI [mimeografiado],
un grupo que organizó la marcha junto con otros; véase el informe en Newstime,
13 de marzo de 1991).24
Este Chaitanya yatra -estudio de los pueblos y marcha para crear conciencia- ha
servido desde entonces como la base de un movimiento de acción legal y social que
ha durado una década en el estado de Andhra Pradesh. Durante los últimos cinco

24
Encuestas y estudios llevados a cabo mediante la investigación de la acción participativa han llegado a ser
conocidos en la actualidad como una práctica común para los grupos. Existen grupos especiales de activistas
académicos (por ejemplo, el Grupo de Encuestas Alternativo) que regularmente realizan estudios y publican
sus resultados. Esos estudios son creados conscientemente para oponerse a la política del conocimiento
positivista que privilegia los expertos y excluye a los pueblos de la toma de decisiones respecto de asuntos
de interés vital para ellos (Sheth, 1999b).

96
años se ha expandido mucho, abarcando otros temas relacionados y grupos de
diferentes partes del pais. Lo interesante aquí es el tipo de política que el
movimiento ha desarrollado para expandir sus actividades y mantenerse durante
tanto tiempo. En un nivel, al llevar ante los tribunales el problema de la amenaza a
la forma de vida de los pueblos, ha creado una alianza nacional con movimientos
similares, cosechando una amplia base de apoyo para sus actividades. Al trabajar
en alianza, ha sido capaz de transmitir su trabajo a través de los medios de
comunicación nacionales y contribuir a la creación de solidaridad entre los grupos.
En otro nivel más crucial, el movimiento, mediante su movilización y las marchas
para crear conciencia, entre una miríada de actividades, ha podido motivar a la
gente de la zona para que cree sus propias organizaciones, las cuales ahora ven al
autogobierno como un derecho y como su manera preferida para proteger y
desarrollar los medios de su forma de vida y cultura.
Al Chaitanya yatra le siguieron dos grupos activistas, SAMTA y SAKTI, con la
creación de una red de grupos de acción social en el distrito de Vishaka bajo la
bandera de Visvasamakhya -un foro para la equidad mundial-. Organizó varias
marchas en otras partes del estado, y preparó informes que destacaban cómo la
usurpación de las tierras tribales por parte de las corporaciones, aparentemente
por medios legales, privaban a la gente de su sustento, identidad y cultura. Para la
preparación de informes y en la difusión de la información y de los análisis de
ellos, se buscó la ayuda de organizaciones conocidas, líderes de movimientos y
profesionales activistas, activos en el estado así como en otras partes del país.
En el contexto de las luchas sostenidas que los grupos de la zona llevaron a
cabo durante una década, fue posible que uno de ellos (SAMTA) llevara a la
Suprema Corte de la India una petición para cerrar las minas de calcita de la zona,
pues amenazaban con desarraigar la población local de tribus y ponían en peligro
la ecología del área. Puesto que las tribus están protegidas por el Anexo Cinco de
la Constitución contra la enajenación de su tierra y las minas amenazaban con
destruir su forma de vida -aún más, violaban su derecho fundamental a la vida
otorgado por la Constitución India a todos los ciudadanos-, SAMTA pidió que la
mina fuera cerrada. Aceptando en gran medida la petición de SA.J.'ITA, la
Suprema Corte de la India entregó una sentencia de 400 páginas en 1997, en donde
se esbozaban los pasos necesarios para que las tribus fueran socios en el desarrollo
de las áreas del Anexo, es decir, las áreas constitucionalmente protegidas pobladas
por tribus. El tribunal dictaminó que todas las organizaciones privadas y públicas
que funcionaran en esas áreas debían otorgar cuando menos 20% de los puestos de
trabajo a las personas de la localidad y un número equivalente de lugares para sus
niños en las instituciones educativas. El tribunal también estipuló que cada unidad
industrial en la zona debía dedicar 20% de sus ganancias y ponerlas a disposición
del tipo de desarrollo que beneficiaría a las personas de la localidad.
En esencia, el tribunal reconocw que los locales eran una parte mteresada en el
desarrollo del área en que vivían. Hizo necesaria la participación del pueblo en el

97
desarrollo, y legítimo su reclamo a una parte de los ben eficios el mismo. Este juicio
histórico es conocido en toda la India como el juicio SAMTA, por el nombre del
grupo que llevó el caso ante los tribunales. Desde entonces, se ha convertido en un
punto de convocatoria alrededor del cual los grupos de acción del pais organizan
muchas luchas: en primer lugar, para garantizar la aplicación de los dictámenes
obligatorios del tribunal así como sus recomendaciones; en segundo lugar, para
poner a prueba y expandir las implicaciones legales y jurídicas del juicio para una
aplicación más amplia; en tercer lugar, para usarlo políticamente con el fm de crear
un baluarte de resistencia para impedir la realización de las polít icas
gubernamentales que, como parte del paquete globalizador y bajo la pre sión de las
multinacionales, busca retirar las garantías otorgadas por la Constitución a los
pueblos del Anexo Cinco.
En el transcurso de cuatro años -esto es, desde que la Suprema Corte emitió su
fallo en 1997, en el caso SAMTA us. el estado de Andhra Pradesh-, numerosas
marchas, manifestaciones y convenciones en diferentes partes del país han sido
organizadas con mayor o menor regularidad por parte de grupos sociales
involucrados en el movimiento amplio dedicado a hacer que el desarrollo sea
directamente relevante para el pueblo. Esos esfuerzos ahora han culminado con la
creación de una campaña nacional, a la que se han unido casi 100 grupos y
numerosos intelectuales y profesionales del país. En su organización ayuda
SAMTA en Andhra Pradesh y SETU en Gujarat. La organización de la campaña se
conoce como la Campaña por el Control del Pueblo sobre los Recursos Naturales.
Ha adoptado el mandato de crear estrategias para oponerse a las políticas
gubernamentales diseñadas para ayudar a las fuerzas de la globalización
hegemónica en la India. Estas políticas se refieren a la adquisición de tierra, los
proyectos de desplazamiento y rehabilitación, la biodiversidad, los bosques, la
acuacultura, la agricultura, el manejo de recursos hidráulicos, las enmiendas al
Anexo Cinco, entre otros, los cuales socavan los derechos y la forma de vida de las
clases subalternas: los antiguos intocables, los pueblos tribales, los agricultores
marginales y los sin tierra, los pastores y los pescadores (Plan de Acción de la
Campaña para el Control del Pueblo sobre los Recursos Naturales, aprobado en la
reunión realizada en Delhi, 1 y 2 de diciembre de 2000 [mimeografiado],
disponible en SETU: setumail@wilnetonline.net).
A diferencia de la campaña anterior para evitar que el gobierno legisle sobre
algunos tipos de políticas, existe un movimiento que pretende obligar al gobierno a
realizar sus propias regulaciones y reglas de manera honesta y eficiente. Su política
se centra en la realización de audiencias públicas y tribunales del pueblo a fin de
crear sanciones políticas y sociales para la administración del gobierno local para
obligarlo a observar y hacer públicas las reglas y regulaciones por medio de las
cuales es gobernado a través de los programas de desarrollo. Comenzó como una
lucha impulsada por una organización de masas en un poblado de Rajastán,
fundada por la señora Aruna Roy, quien dejó su trabajo en los Servicios

98
Administrativos Indios (SAI) "para trabajar con la gente". La organización se llamó
Mazdoor Kisan Shakti Sangathan (MKSS): una organización para aprovechar el
poder de los trabajadores y agricultores.25 La lucha se dirigía al problema que
sentían más plenamente las personas: evitar que los funcionarios gubernamentales
engañaran a los trabajadores de las construcciones del gobierno pagándoles menos
del salario mínimo establecido por el gobierno mismo. Además de estar mal
pagadas, las personas del lugar no tenían trabajo el número suficiente de días al
año. Esto se debía a que los programas de desarrollo aprobados por el gobierno a
menudo se quedaban sólo en el papel, y el dinero destinado a ellos iba a parar a los
bolsillos de los funcionarios del gobierno y de unos cuantos líderes electos. Puesto
que todo esto se hacía con el conocimiento de los de arriba, de nada servía ningún
reclamo; sólo la acción directa de la gente era un remedio posible. Entre diciembre
de 1994 y 1995, la MKSS organizó varias audiencias públicas (Jan Sunvai) en donde
se encomiaba a los trabajadores a manifestar sus problemas con la burocracia -
especialmente narrando lo mal pagado que estaban y los programas de desarrollo
que seguían sin llevarse a cabo--, ante la presencia de periodistas locales y
personas de los alrededores (de diferentes clases sociales). Fueron necesarias varias
audiencias públicas para persuadir a algunos de los acusados -contratistas,
ingenieros y líderes locales electos- de aceptar la invitación de la MKSS pidiéndoles
que podrían usar la oportunidad para defenderse y responder a las acusaciones de
corrupción durante la ejecución de los programas de desarrollo. Todo esto tuvo
poco impacto en la administración y las personas fuera de la zona, hasta que un
gran plantón de 40 días, un dharna, se organizó en un poblado cercano a Bewar en
1996, seguido por otra serie de audiencias públicas, manifestaciones y procesiones.
Esto obligó al gobierno de Rajastán a enmendar el ley de gobierno local (Ley
Panchayat Raj), permitiéndole a los ciudadanos obtener copias certificadas de las
facturas de los pagos realizados y las nóminas en donde aparecieran los nombres
de los trabajadores contratados -pues los pagos solían hacerse con facturas
falsificadas y con nombres de personas que nunca trabajaron en el lugar-. Esto se
convirtió en una campaña estatal, que exigía que el gobierno de Rajastán apruebe
una legislación integral que otorgara a los ciudadanos y las organizaciones el
derecho de información. Esto culminó en la organización de una campaña nacional
–la Campaña Nacional por el Derecho del Pueblo a la Información- que preparó un
modelo legislativo para el Derecho a la Información. Al proponer un proyecto de
ley, la campaña logró ver que media docena de estados indios aprobaran
legislaciones similares en sus asambleas respectivas. El parlamento indio

25
La MKSS se ajusta casi a la perfección al concepto de "micromovimiento" explicado en este artículo. La
campaña que inició por el derecho a la información se convirtió en un movimiento nacional. Ha construido
una gran red de grupos, organizaciones defensoras de derechos humanos, líderes de los medios de
comunicación, intelectual y profesional. Por desgracia, no puedo hacerle justicia a algunos de los conceptos
y prácticas políticas innovadoras desarrolladas por este movimiento en el espacio de que dispongo aquí.
Para un relato detallado del movimiento y la visión de su fundadora, véanse Bakshi (1998); Aruna Roy
(1996a); Lokayann Bulletin, 1999, vol. 16, núm. 1, vol. 16, núm. 2, vol. 16, núm. 3; Dogra (2000).

99
actualmente está analizando la aprobación de dicho proyecto de ley para ser
aplicado en toda la nación.
En pocas palabras, la política innovadora del grupo MKSS -así como de
muchas organizaciones que no se mencionan aquí- dedicada explícitamente al
principio de hacer que la democracia sea participativa y receptiva, inició un gran
proceso político a largo plazo por medio del cual las personas pueden participar
efectivamente en la elaboración de las leyes obligando a los legisladores locales,
estatales y nacionales a formular las legislaciones que la gente quiere: en algunos
casos, incluso ha logrado que las legislaturas adopten bocetos de leyes preparados
por los movimientos de base a partir de la información y el conocimiento obtenido
a través de sus luchas y mediante consultas en diferentes foros de la sociedad civil.
Existen muchos casos más de grupos que expresan diferentes elementos de la
democracia participativa en el curso de su lucha por un desarrollo democratizador
(S. Kothari, 2000a). Por falta de espacio, sólo puede hacerse una breve mención de
algunos de ellos. Por ejemplo, existen grupos urbanos como la AMAE en
Ahmadabad (Asociación de Mujeres Autoempleadas), fundada y dirigida por la
señora Ela Bhatt, con una larga y formidable trayectoria de intervención junto a
mujeres que trabajan por su cuenta en busca de su superación económica y política
y su emancipación social (Kalima, 1992). Existe otra organización, el Foro Manushi
por los Derechos Ciudadanos, recientemente fundada en Delhi por la señora
Madhu Kishwar. Estas dos organizaciones han estado realizando campañas para
proteger los derechos económicos y expandir las libertades de los pobres urbanos
autoempleados, como los vendedores ambulantes y los carretoneros (Manushi
2001, núms. 123 y 124). Como parte de la campaña, se han realizado y exhibido
documentales en varios foros de la sociedad civil, en donde se muestra cómo los
funcionarios del gobierno los hostigan no para que cumplan la ley sino para
pedirles dinero. Se realizan audiencias públicas en donde se revela como la
implementación de reformas económicas discrimina descaradamente entre ricos y
pobres, y justifica que las reglas y las reglamentaciones que evitan que la gente
ejerza su derecho a hacer su vida sean enmendadas, si no es que descartadas del
todo (Manushi, 2001, núm. 124).
Están los movimientos para darle poder a las asambleas de los poblados (gram
sabhas) para administrar, mediante la participación directa del pueblo, los asuntos
de sus propios poblados (S. Kothari, 2000a). Por ejemplo, uno de esos movimientos
específicamente concibe a la democracia participativa como un "antídoto de la
globalización". Sus políticas buscan darle forma organizativa a las ideas de Gandhi
de swaraj y swadeshi entre las bases. Dirigido por un activista entrenado en el
movimiento de J.P., Mohan Hirabai Hiralal, el movimiento ha motivado a las
personas a establecer su propio gobierno, comenzando con los bosques de la zona.
Ahora, los pobladores mantienen la ecología del bosque y hacen un uso razonable
de sus productos. El movimiento de autogobierno se está expandiendo
actualmente a muchas poblaciones, abarcando otras áreas de la vida colectiva. El

100
credo del movimiento es: nosotros somos el gobierno en nuestro poblado y nuestro
gobierno debe existir en la región, la nación y el mundo. Es interesante señalar que
este grupo también ha elaborado teóricamente un "plano" de las estructuras
organizativas necesarias para una democracia participativa, desde los poblados
hasta el ámbito global, en donde se especifican los objetivos y valores a largo plazo
que debe darles forma.

Conclusión
La característica distintiva de la política de movimientos es, entonces, expresar
un nuevo discurso sobre la democracia mediante una práctica política constante.
Esto se hace en tres niveles: a) en las bases, creando poder y capacidad para el
pueblo, lo cual inevitablemente implica luchas políticas para establecer derechos
así como cierta autonomía local para que el pueblo administre sus propios asuntos
de manera colectiva; b) en las provincias y a nivel nacional, mediante el
lanzamiento de campañas nacionales y la construcción de alianzas y coaliciones
para movilizar protestas sobre temas importantes -contra "proyectos y políticas
contra el pueblo"- y la creación de redes organizacionales de apoyo y solidaridad
mutua entre los movimientos; e) a nivel global, por una pequeña sección de
activistas que en años recientes han comenzado a participar activamente en varias
alianzas y movimientos transnacionales para crear una política contra la
globalización hegemónica. En todo esto, la meta a largo plazo de los movimientos
es hacer que el ambiente inmediato en que vive la gente -social, económico, cultu
ral ecológico- esté a su alcance y bajo su control.
Sin embargo, algunas políticas a menudo enfrentan a los movimientos con el
Estado, la burocracia, la policía, las estructuras de poder local y ahora cada vez
más con 1as multinacionales que penetran los espacios rurales y tribales de la
India. A menudo, los mocromovimientos también entran en conflicto con los
partidos políticos y los sindicatos establecidos. No obstante, los activistas del
movimiento consideran que dichas confrontaciones son un aspecto de una lucha
mayor y a largo plazo por la transformación política y social, y no como un medio
para competir con los partidos políticos en el campo de la política representativa,
para la adquisición del poder del Estado. Por lo tanto, consideran que sus luchas
cotidianas son un proceso para expandir los espacios políticos más allá de las
localidades creando conciencia en la gente y formando sus propias organizaciones.
En el proceso, en las áreas en donde han estado activos, contribuyen a crear una
cultura política de democracia participativa.
Los activistas de los movimientos han elaborado su propia crítica de las
macroestructuras prevalecientes de la representación política, así como su opinión
de la política local. Su crítica no es teórica; es producto de la experiencia de las
luchas políticas cotidianas en la práctica.26 Desde su punto de vista, las
26
En el transcurso de los últimos cinco años, el tema de la democracia participativa ha recibido una atención
más seria de parte de los líderes de los micromovimientos. Se han preparado y difundido varios panfletos,

101
instituciones representativas han encerrado el proceso de democratización en la
sociedad. La manera de salir de ese impasse es difundir su tipo de política: la
política de los micromovimientos. Ellos creen que, al involucrar más
profundamente a la gente en la política, los movimientos cambiarán en el largo
plazo los términos que justifican que el Estado tenga y use el poder. Esto
probablemente explica que prefieran epistemológicamente expresar su política en
términos de la "reconstrucción del Estado", y no como la "adquisición del poder del
Estado".
Si bien los movimientos suelen trabajar en zonas locales, invariablemente
definen los asuntos locales en términos translocales. Por lo tanto, su tipo de política
local, a diferencia de la política convencional de los gobiernos locales, no está
vinculada verticalmente con las macroestructuras de la ideología y del poder, sea
un Estado-nación o el orden global; su política tampoco es provinciana. Se expande
horizontalmente a través de varios micromovimientos de personas que viven en
diferentes áreas geográficas y medios socioculturales, quienes comparten el hecho
de ser desposeídos de derechos por el maldesarrollo y las formas contemporáneas
de gobierno que están imperiosamente distantes, aunque lo suficientemente
cercanas, para hacer sentir su lado coercitivo.
Vista así, la política de largo plazo de los movimientos busca deslegitimar las
estructuras hegemónicas y excluyentes del poder político, y hacer horizontales las
estructuras verticales de la jerarquía social, fortaleciendo la política paralela de la
democracia participativa local. En este proceso, los micromovimientos abordan,
por un lado, el problema de hacer que las instituciones de gobierno, en todos sus
niveles, rindan cuentas, sean más transparentes y participativas y, por el otro, de
crear nuevos espacios políticos fuera de la estructura del Estado, en donde la
misma gente pueda tomar decisiones colectivas respecto a asuntos que afecten
directamente su vida. Aunque no soy propenso a acuñar términos nuevos, creo
que sería más apropiado llamar a esta nueva política de movimientos "socioética".
Sin embargo, todo esto no quiere decir que los actores y las organizaciones de
base definan la política de los movimientos en directa oposición al marco
institucional de la democracia india. De hecho, consideran que la democracia
institucional es una condición necesaria, aunque insuficiente, para luchar por su
política paralela de los movimientos, mediante la cual buscan elevar la conciencia
social de la gente y democratizar las estructuras hegemónicas del poder en la
sociedad. En este sentido, su política busca trabajar en torno de las estructuras

folletos, boletines y artículos para que sean discutidos y, posiblemente, usados en futuras campañas. Los
principios y los conceptos básicos fueron enunciados, como ya vimos, por Gandhi y Jayaprakash Narayan,
op. cit. Algunos pensadores activistas de años recientes los han incorporado a su política y han renovado el
debate con sus escritos. Por ejemplo, véanse A. Roy (199Gb); artículos del número especial de Samayik
Varta: Loktantra Samiksha (julio-agosto de 2000), especialmente el de Patnayak, Yadav, Bhattacharya y
Pratap; Pratap (2001); Kumar (2001). Mi presentación de la conceptualización que los movimientos tienen
de la democracia pa rticipativa se basa en gran medida en los matenales señalados.

102
institucionales prevalecientes de la democracia liberal y trascenderlas, y no sólo
confrontarlas directamente con el fin de capturar el poder del Estado.
En pocas palabras, los movimientos conciben la democracia participativa como
una política paralela de acción social, que crea y mantiene nuevos espacios para la
toma de decisiones -o sea, el autogobierno-- de parte del pueblo en temas que
afectan directamente su vida. Como una forma de práctica, la democracia
participativa es para ellos un proceso político y social de largo plazo dirigido a la
creación de un nuevo sistema de gobiernos múltiples y coincidentes, que
funcionan a través de la participación más directa y bajo el control de las
poblaciones afectadas -esto es, los que conforman esos gobiernos-. Se prevé que,
mediante esa política, el monopolio casi total del poder que ahora tiene en sus
manos el Estado (totalitario) contemporáneo se dispersaría en diferentes entidades
autogobernadas pero, al mismo tiempo, el macrogobiemo del Estado, pese a estar
confinado a unos cuantos sectores cruciales para toda la nación, sería manejado
por organismos de representación elegidos democráticamente, en un nivel
supervisando el sistema de microgobiernos y, en otro, siendo receptivo ante sus
preocupaciones y rindiendo cuenta ante ellos.

103
Bibliografía
Almond, Gabriel y Sydney Verba (1963), Civic Culture, Princeton: Princeton
University Press.
Bakshi, Rajni (1998), Bapu Kuti: Journeys in Rediscovery of Gandhi, Delhi: Penguin
Books India.
Bhattacharya Dipankar (2000), "Janata ka Jameeni Sangharsh aur Loktantra",
Samayik Varta, vol. 23, núms. 10-11, pp. 18-19.
Dahl, Robert (1989), Democracy and its Critics, Hyderabad: Orient Longman.
[Versión en español: La democracia y sus críticos, trad. de Leonardo Wolfson,
Barcelona: Paidós, 1992.)
Dogra, Bharat (2000), MKSS: A Profile of a People's Organization, Delhi: Bharat
Dogra.
Fukuyama, F. (1992), The End of History and the Last Man, Londres: Penguin.
[Versión en español: El fin de la historia y el último hombre, trad. de P. E lías, México:
Planeta, 1992.)
Gandhi, M.K. (1968), "Village Communities", en Shriman Narayan (ed), The Selected
Works of Mahatma Gandhi, vol. 5, Ahmedabad: Navajivan Publishing House, pp.
344-34 7.
___(1968a), "Swadeshi", en Shriman Narayan (ed), The Selected Works of Mahatma
Gandhi, vol. 4, Ahmedabad: Navajivan Publishing House, pp. 256-260.
___(1968b), "Non-cooperation", en Shriman Narayan (ed), The Selected Works of
Mahatma Gandhi, vol. 5, Ahmedabad: Navajivan Publishing House, pp. 203_208
___(1968c), "Civil Disobedience", en Shriman Narayan (ed), The Selected Works of
Mahatma Gandhi, vol. 5, Ahmedabad: Navajivan Publishing House, pp. 209-216.
___(1968d), "Swadeshi", en Shriman Narayan (ed), The Selected Works of Mahatma
Gandhi, vol. 5, Ahmadabad: Navajivan Publishing House, pp. 336-339. Kalima,
Rose (1992), Where Women are Leaders: The SEWA Movement in India,
Londres: Zed Books.
Kishwar, Madhu (2001a), “Laws, Liberty and Livelihood”, Manushi, núm. 122, pp. 8-
15.
___(2001b), "Villages in Rajasthan Overcome Sarkari Dependence", Manushi, núm.
123, pp. 4-16.
Kothari, Rajni (1960), "Jayaprakash Narayan's Thesis: Report on a Discussion", The
Economic Weekly, vol. 12, núm. 15.
Kothari, Rajni (1984), "Non-Party Political Process", Economic and Polítical Weekly,
vol. 19, núm. 5, pp. 216-224.

104
___(1988a), "Decline of the Moderate State", State Against democracy: In Search of
Humane Governance, Delhi: Ajanta Publications, pp. 15-36.
___(1988b), "Decline of Parties and Rise of Grassroots Movements‖, State Against
Democracy: In Search of Humane Governance, Delhi: Ajanta ons, pp. 33-54.
___(1989), "End of an Era", Politics and People: In Search of Humane Governance, Delhi:
Ajanta Publications, pp. 235-250.
___(1993), "The Yawning Vacuum: A World Without Alternatives", Alternatives vol.
18, núm. 2, pp. 119-139.
Kothari, Smitu (2000a), "To Be Governed or Self-govern", Folio, vol. 18, pp. 18-21
___(2000b), "A Million Mutinies Now: Lesser-known Environmental Movements in
India", Humanscape, octubre, pp. 5-9.
___(en prensa), "Globalization, Global Alliances and the Narmada Movement", en
Kathryn Sikkink, S. Khagram y J. Riker (eds.), Restructuring World Politics:
Transnational Social Movements, Networks and Norms, Minneapolis: University of
Minnesota Press.
Kumar, Arun (2000), Globalization: A Consensus of Only 3% Indians, CSDS, mimeo
___(2001), Anchoring Indian State and Polity to Vernacular Wisdom: A Small Step
Towards Swaraj, CSDS, mimeo.
Milbrath, Lister W. (1965), Political Participation, Chicago: Rand McNally.
Narayan, Jayaprakash (1959), A Plea for Reconstruction of the lndian Polity, Varanasi:
Akhil Bharat Sarva Sangh.
___(1960), Swaraj for the People, Varanasi: Akhil Bharat Sarva Sangh.
___(1975), ''Total Revolution: Why and How?", en Bimal Prasad (ed.), A
Revolutionary's Quest: Selected Writings of Jayaprakash Narayan, Oxford: Oxford
University Press.
Narayan, Shriman (coord.) (1968), The Selected Works of Mahatma Gandhi,
Ahmedabad: Navajivan Publishing House.
Pansay, Sandeep (1981), "The Datta Samant Phenomenon", Economic and Political
Weekly, vol. 16-17, pp.1-8.
Patnayak, Kishan (2000), "Vishwa Main Loktantra ka Bhavishya", Samayik Varta,
Delhi: vol. 23, núm. 10-11, pp. 11-17.
Prabhat (1999), Jamin Kiski, Jote Uski: Bodhgaya Bhumi Andolan, Kisan Vikas Trust:
Patna.
Prasad, Bimal (1980), "Introduction", en Bimal Prasad (coord.), A Revolutionary's
Quest: Selected Writings of Jayaprakash Narayan, Oxford: Oxford University Press, pp.
9-18.

105
Pratap, Vijay (2000), ''Yan Vimarsh Kis Liye", Samayaik Varta, vol. 23, núm. 10-11,
pp. 3-7.
___, (2001), "Vasudhaiva Kutumbakam: A New Alliance for Democracy in the Era
of Globalization", Lokayan Bulletin, Delhi.
Pratap, Vijayy Nikhil Dey (1999), ―Footnotes to a Dharma‖, Lokayan Bulletin, vol 16,
núm. 1, pp. 45-51
Roy, Aruna (1966b), ―From Bureaucracy to People’s Movement‖, Lokayan Bulletin,
vol. 13, núm. 1, pp. 41-51
___, (1966b), ―Survival and Rigth to Information, Third Gulam Rasool Memorial
Lecture‖, Forum for Free Expression, Hyderabad: mimeo. Una version
ampliada fue publicada en Lokayan Bulletin (1999), vol. 16, núm. 1, pp. 1-13.
Roy, Bunker (1999), ―The politics of Waste and Corruption‖, Lokayan Bulletin, vol.
16, núm. 1, pp. 19-40.
Sainath, P. (2000), ―The Age of Inequality‖, en Romila Thaper (coord.), India:
Another Millennium, Delhi: Penguin India, pp. 152-168.
Santos, Boaventura de Sousa (1997), ―Toward a Multicultural Conception of
Human Rigths‖, Zeitschrift fur Rechtssoziologie, vol. 18, núm. 1, pp. 1-15.
___(1999), ―Reinventing Democracy‖, Oficina do CES, vol. 136, Coimbra.
Schmitter, Philippe C. (1999), ―The Future of Democracy: ¿Could it be a Matter of
Scale?,‖ Social Research, vol. 66, núm. 3, pp. 933-958.
Sethi, Harsh (1984), ―Groups in a New Politics of Transformation‖, Economic and
Political Weekly, 18 de febrero, pp. 305-316.
Sheth, D. L. (1984), ―Grassroots Initiatives in India‖, Economic and Political Weekly,
vol. 19, núm. 6.
___(1991), ―Crisis of Representation‖, Seminar, p. 385
___(1995), ―The Great Language Debate: Politics of Metropolitan versus Vernacular
India‖, en Upendra Baxi y Bhikhu Parekh (cords.), Crisis and Change in
Contemporary India, Londres: Sage, pp. 187-215.
___(1999a), ―Globalization and the Grassroots Movements‖, Seminar, enero.
___(1999b), ―Knowledge Power and Action: Challenges Facing the Grassroots
Movements for Alternative Development‖, I.P. Desai Memorial Lecture, Surat:
CSS.
___ y Harsh Sethi (1991), ―The NGO Sector in India: Historical Contex and Current
Discourse‖, Voluntas, vol. 2, núm. 2.
Shiva, Vandana (1988), Staying Alive Women, Ecology and Survival in India, Nueva
Delhi: Kali for Women.

106
___(2000), ―Jaiva Panchayat: A Movement for Living Democracy‖, panfleto,
Navadaniya, Delhi.
Wallgren, Thomas (1988), ―Political Semantics of Globalization‖, Development: SID
Journal, vol. 41, núm. 2, pp. 3-32.
Yadav, Yogendra (2000), ―Bharat ko Loktantraka Ek Naya Shastra Gadhana Hoga‖,
Samayik Varta, vol. 23, núm. 10-11, pp. 27-32.

107
 II. REINVENCIÓN DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDÁFRICA

SA.KHELA BUHLUNGU

¡El pueblo debe gobernar!

Todo hombre y mujer tiene el derecho de votar y
ser votado como candidato para todos los organismos
legislativos;
Todas las personas deben tener el derecho de participar
en la administración del país;
Los derechos del pueblo deben ser los mismos, sin
importar raza, color o sexo;
Todos los organismos de dominación, juntas
consultivas, consejos y autoridades minoritarios deben
ser reemplazas por órganos democráticos de
autogobierno.
[Tomado de la Declaración de libertad, adoptada
por el Congreso del Pueblo, el 26 de junio de 1955,
en Kliptown, cerca de Johannesburgo]

Introducción

TODA lucha social es el esfuerzo de una parte de la sociedad para

emanciparsede algún mal social que los participantes en la lucha consideran
repugnante. De hecho, lo que inspira a las personas de distintas sociedades a
formar parte de esas luchas es una visión de cómo pueden (y deberían) ser
estructuradas o reestructuradas las relaciones sociales. Esa visión puede expresarse
en distintos términos, dependiendo del contexto en que se libren. Para algunos, se
trata simplemente de "libertad", mientras que para otros puede ser "democracia",
"socialismo", etc. Pero cada lucha, así como la visión de libertad o liberación que la
inspira, conlleva siempre la promesa de un tipo de democracia descentralizada o
participativa que sea incluyente y no excluyente. En algunas luchas, esta utopía de
la democracia participativa se expresa explícitamente, mientras que en otras se
supone, en términos generales, que es el objetivo final. En grupos sociales
pequeños, la democracia participativa evoca imágenes de una asamblea a la que
todos los miembros del grupo tienen el derecho de asistir y participar en debates y
en la toma de decisiones en igualdad de términos. En el caso de los grupos
grandes, la participación sugiere un sistema muy descentralizado donde los
miembros comunes de un grupo social o de una sociedad entera tienen derechos

108
de participar tanto directa como inderectamente en el proceso de toma de
decisiones. En pocas palabras, la utopía de la democracia participativa se refiere a
la expansión de la ciudadanía en un sentido tanto formal como sustantivo, y por lo
general la clase trabajadora y otras secciones marginadas de la sociedad defienden
esas ideas, pues son 1as que esperan beneficiarse más de una administración
participativa.
Sin embargo, pocas luchas y revoluciones en la historia de la humanidad han
producido experimentos duraderos de democracia participativa, e incluso los
pocos que tuvieron éxito fueron efímeros. Por lo tanto, muchas revoluciones han
desilusionado a la gran mayoría de las personas que se sacrificaron por ella y
fueron sus tropas de asalto. Pero el Estado de bienestar y el régimen de regulación
social que acompañaron las revoluciones lograron paliar el impacto de la
marginación de las clases subordinadas y, así, ayudaron a mantener cierta
credibilidad en el sistema económico capitalista. A partir de la década de 1970, el
régimen de regulación social del Estado de bienestar fue reemplazado por la
regulación de mercado, dando lugar a la exclusión y marginación social sin
precedentes de millones de personas de las clases subordinadas.27 Esta exclusión y
marginalización son sinónimos de la fase actual de globalización y de sus
compañeros ideológicos hegemónicos, como el libre mercado, la intervención
mínima del Estado, la disciplina fiscal y la recuperación de costos para todos los
servicios prestados por el Estado.
Existen diferentes nociones de democracia, algunas incluso opuestas, y todas
giran en torno del modelo de ciudadanía que imaginan. Parry y Moyser (1994) han
sugerido dos categorías o nociones generales de democracia: la concepción
"participativa o radical" y la concepción "realista". Estos autores sostienen que la
escuela participativa busca ampliar la participación ciudadana más allá de las
formas tradicionales de votar y firmar peticiones, alentando a la población a
"desempeñar un papel activo" en el gobierno (1994, pp. 45-46). La genealogía de
esas ideas se remonta a los modelos de ciudadanía expuestos por teóricos como
Rousseau y J.S. Mill, pero debe señalarse que su influencia ha penetrado en las
corrientes más modemas de la ciencia social radical. La noción realista, en cambio,
defiende una idea mucho más conservadora y limitada de la participación que no
implica más que votar en intervalos regulares. La teoría de la democracia de
Schumpeter, que gira en torno de la opinión de que "el electorado es incapaz de
hacer algo más que salir en desbandada" (1987, p. 283), es un ejemplo de dicha
noción truncada y conservadora de democracia. El modelo de ciudadanía que esta
noción de democracia implica es excluyente y sólo satisface a las élites de la
sociedad.

27
Para un análisis detallado de la diferencia entre la regulación social y la de mercado, véase el excelente
trabajo de Standing (1997).

109
 Sudáfrica acaba de salir de un periodo prolongado de conflicto, en el cual la
mayoría de la población libró batallas heroicas en contra de la injusticia del
régimen minoritario del apartheid. Esa lucha representó un intento por lograr la
expansión de la ciudadanía social incluyendo a todo el pueblo del país en su vida
social, económica y política. De hecho, la Declaración de libertad, un documento
socialdemócrata adoptado por el "Congreso del Pueblo" multirracial en 1955, fue
un intento por incluir a todos los ciudadanos en los asuntos del país, exigiendo lo
siguiente:
 El derecho de todos a tener garantizados sus derechos políticos.
 Igualdad de derechos para diferentes grupos sociales.
 La nacionalización de sectores estratégicos de la economía.
 Un programa radical de reforma agraria.
 La protección de los derechos humanos de todos los ciudadanos.
 Trabajo y seguridad garantizados para todos.
 Educación y vivienda.
 El respeto a los derechos y la soberanía de todas las naciones.
En el contexto de Sudáfrica durante el apartheid, esta declaración representó un
proyecto contrahegemónico que buscaba hacer frente a las desigualdades y la
exclusión social del sistema. En el centro del documento está la consigna: "¡El
pueblo debe gobernar!", inspirado en las nociones de participación y
"autogobierno" en los niveles inferiores de la estructura social. La declaración fue
usada por muchas generaciones de activistas en diferentes esferas de la vida -civil,
educación y salud- como una guía de acción en la lucha por el establecimiento de
"órganos de poder del pueblo". Pero la Declaración de libertad no fue el único
origen de las nociones de formas participativas de democracia. Desde principios de
la década de 1920 había existido un movimiento sindical progresista y, para la
década de 1950, este movimiento ya contaba con estructuras de representación y
liderazgo relativamente fuertes y elegidas democráticamente (Lambert, 1988).
Cuando el movimiento fue aplastado en la década de 1960, necesitó cierto tiempo
para resurgir, pero cuando por fin lo hizo a principios de la década de 1970,
alimentó conscientemente una tradición de democracia que combinaba elementos
de participación directa y democracia representativa en sus estructuras. Este
capítulo revisa el surgimiento y desarrollo del discurso de la democracia
participativa en Sudafrica durante la lucha por la liberación y después de ella,
haciendo uso de ejemplos tomados de la sociedad civil y los sindicatos. También
busca identificar y destacar los factores y procesos sociales que han debilitado la
democracia participativa desde principios de la década de 1990, particularmente
con la administración política democrática que llegó el poder en 1994.

La Tradición de la Democracia Participativa en Sudáfrica

Desde principios de la década de 1990, la lucha por la libertad en Sudáfrica
atravesó varias fases cualitativamente diferentes, y todas éstas buscaban ampliar la

110
definición de libertad que imaginaban. Pero dos de esas fases han tenido un efecto
duradero en el discurso de la democracia que surgió en la cúspide de la lucha por
la libertad en la década de 1980 y principios de la de 1990. El primer periodo fue en
los años de 1950, cuando la agitación de las masas dio lugar a nociones radicales de
democracia. La Declaración de libertad, analizada antes, capturó este nuevo espíritu
del discurso democrático radical con la consigna "¡El pueblo debe gobernar!" En
ese momento, ésta era una noción muy radical, pues se inspiraba en las ideas de los
socialistas, muchos de los cuales eran miembros del Partido Comunista de
Sudáfrica (posteriormente llamado Partido Comunista Sudafricano [PCS]), y del
movimiento de liberación nacional que estaba ganando lugar en los territorios
colonizados de todo el mundo. Sin embargo, la represión estatal y la prohibición
de los movimientos de liberación a principios de la década de 1960 frustraron que
se lograra la meta de garantizar que el "pueblo" fuera el que gobernara.
A fines de la década de 1960 y en la de 1970, las ideas de una democracia
participativa ganaron más popularidad con el movimiento de liberación y
encontraron su expresión en experimentos de participación democrática en las
zonas liberadas creadas por los movimientos de liberación nacional en otros
territorios colonizados. El relato de Basil Davidson (1981) sobre el establecimiento
de formas de democracia participativa y representativa en las zonas liberadas de
Guinea Bissau es un buen ejemplo de la relevancia de las instituciones de
autogobierno político y social en "la transformación del apoyo o la simpatía de las
multitudes rurales en una participación activa y voluntaria" (1981, p. 163). En la
cúspide de la fase de movilización de masas de la lucha por la liberación en
Sudáfrica, ideas parecidas provenientes de zonas liberadas influyeron mucho entre
activistas y líderes del movimiento. Por ejemplo, en 1986, la revista del Frente
Democrático Unido (FDU), Isizwe, señaló que millones de sudafricanos comunes y
corrientes estaban haciendo suyo el reclamo de que el pueblo debe gobernar:
Construir el poder del pueblo es algo que ya está comenzando a suceder en el
transcurso de nuestra lucha. No nos toca quedarnos sentados y sólo soñar con el día
en que el pueblo gobernará. Es tarea nuestra realizar esa meta ahora. Debemos
comenzar el proceso para liberar a Sudáfrica. Debemos comenzar a poner el Poder en
manos del pueblo, en todas las esferas: la economía, la educación, la cultura, el control
del crimen, la salud; de hecho, en todos lados que sea posible. [FDU, 1986, p. 2].
La revista continuó explicando la forma que asumiría esta forma de gobierno:
Estamos luchando por un sistema diferente en donde el poder ya no esté en manos de
los ricos y poderosos. Estamos luchando por un gobierno por el que todos votemos.
Estamos luchando por organismos electos en nuestras escuelas, fábricas y
comunidades. Queremos que las leyes se discutan ampliamente en todo el país,
comité vecinal por comité vecinal, antes de que sean debatidas en el parlamento.
Queremos tribunales en donde trabajadores, campesinos y maestros puedan ser
elegidos como magistrados. Queremos magistrados electos arraigados en las
comunidades para las que trabajan. Queremos un ejército que le pertenezca a todos,
en un país en donde todos los ciudadanos están armados (FDU, 1986, p. 4).

111
 Las luchas municipales que sucedieron durante la década de 1980 fueron
inspiradas por estas ideas y, de hecho, muchos activistas trataron de llevar a cabo
un modelo participativo de democracia en varios campos, como las asociaciones
civiles y de vecinos, las escuelas, las universidades y los centros de trabajo. Sin
embargo, todos estos intentos y experimentos estuvieron plagados de
contradicciones y tensiones, principalmente por la hostilidad de los organismos
estatales y otras autoridades. El libro de Mayekiso (1996) sobre la política en el
municipio de Alexandra en Johannesburgo es uno de los mejores relatos de la
dificil tarea de establecer "órganos de poder del pueblo" durante la lucha por la
liberación.
La segunda fase de movilización y lucha que tuvo un impacto sobre el discurso
democrático es la que comenzó a principios de la década de 1970, casi al mismo
tiempo en que surgió el nuevo movimiento sindical. Si bien esta fase tiene sus
orígenes en el periodo previo de movilización y activismo de masas, la
formulación filosófica y la presentación de sus ideas eran más intelectuales que en
el caso de su predecesora. A este respecto, el trabajo de Richard Turner, un joven
filósofo que estudió en Ciudad del Cabo y París, representa la búsqueda más
elaborada por la emancipación, que superó las tradiciones y nociones de
democracia recibidas. Su influyente libro, The Eye of the Needle: Towars Participatory
Democracy in South Africa,28 se inspire en lo que él llamó: ―la necesidad del
pensamiento utópico‖. Turner afirmaba que era necesario y posible alejarse de la
nación de que la sociedad y las instituciones sociales son entidades naturales, parte
de la geografía del mundo en que vivimos" (1980, p. 2).
Para reflexionar sobre nuestros valores, entonces, debemos ver qué aspectos de
nuestra sociedad son el resultado necesario de los imperativos de la naturaleza y las
organizaciones humanas, y qué aspectos pueden cambiarse. Luego necesitamos hacer
explícitos los principios de valor encarnados en nuestro comportamiento real, y
criticarlos a la luz de otros valores posibles. Hasta que nos demos cuenta de qué otros
valores y qué otras formas sociales son posibles, no podemos juzgar la moral u otros
valores de la sociedad existente. [1980, p. 3].
Después, Turner procedió a discutir su "sociedad posible ideal", la cual giraba
en torno de la noción de la democracia participativa. Los dos requisitos principales
de este tipo de sistema social serían que "permitiera a los individuos tener un
control máximo sobre su entorno social y material, y los alentara a interactuar
creativamente con otras personas" (1980, p. 34).
Las dos fases de la lucha sudafricana pueden concebirse como etapas que se
traslapan y se refuerzan en la evolución del pensamiento utópico en la búsqueda
de la emancipación social de Sudáfrica. Durante la primera fase, se puso énfasis en
la definición de la democracia participativa como un ideal o una meta que sería
alcanzada con la liberación. El llamado de la Declaración de libertad para
28
El libro fue publicado por primera vez en 1972. Turner fue muerto por asesinos del apartheid el 8 de enero
de 1978.

112
establecer "órganos democráticos de autogobierno" en la sociedad después del
apartheid fue parte de este discurso. Durante la segunda fase, la democracia
participativa no sólo era una meta para el futuro, también era vista como una
práctica dentro de las organizaciones del movimiento a favor de la democracia. En
un sentido, la profundización del discurso, que implicó traducir el ideal en una
"utopía real", pudo observarse con mayor claridad en las luchas sindicales y civiles
que iniciaron en la década de 1970.
Una de las tradiciones de las que ha estado orgulloso el movimiento sindical
posterior a 1973 se refiere a la democracia y control del trabajador sobre sus
estructuras internas y la toma de decisiones. Freund sostiene que éste era un "tipo
característico de democracia popular", porque "las decisiones que afectaban temas
organizacionales básicos se tomaban con un formato que involucraba un alto nivel
de participación y aceptación de los miembros comunes" (1999, p. 438). Esta
tradición se remonta a la formación de esos sindicatos a principios de la década de
1970. En muchos de ellos el principio del control del trabajador penetró en todos
los aspectos de su organización y funcionamiento, por ejemplo:
 El énfasis en las estructuras sindicales dirigidas por representantes
democráticamente electos.
 La creación de estructuras representativas en donde los delegados de los
trabajadores tuvieran mayoría.
 La práctica de la toma de decisiones consensuadas y los informes regulares a
los miembros.
 Negociaciones en las fábricas que permitieran a los trabajadores y delegados
mantener el control de la agenda de negociaciones y la conclusión de
acuerdos.
 La subordinación de los funcionarios de tiempo completo al control de las
estructuras dominadas por los trabajadores.
 La participación de los trabajadores, en todos los ámbitos, en el empleo de
funcionarios de tiempo completo.
El principio de control de los trabajadores se incorporó en la constitución de la
Federación de Sindicatos Sudafricanos (FSS) en 1979, así como del Congreso de
Sindicatos Sudafricanos (css), establecido en 1985. De acuerdo con Baskin, todo
esto buscaba "evitar que los funcionarios sindicales dominaran las estructuras del
css" (1991, p. 57). Pero, más importante aún, el control de los trabajadores buscaba
garantizar la permanencia de las estructuras sindicales, lo que permitiría a los
trabajadores hacerse totalmente responsables del funcionamiento de sus sindicatos.
Esto fue necesario por la hostilidad de los patrones y el Estado, que produjo el
acoso constante y la detención de líderes sindicales.29
La década de 1980 fue testigo de niveles nunca antes vistos de militancia y
movilización de masas en muchos municipios del país. Esos procesos estuvieron
29
Jeremy Baskin, entrevista personal, 24 de febrero de 2000

113
acompañados por la aparición de organizaciones civiles que buscaban refutar el
poder en un contexto en donde las estructuras títere del régimen del apartheid
eran las encargadas de la administración civil. Mzwanele Mayekiso, entonces un
activista civil en el municipio de Alexandra en Johannesburgo, dice que 1986
representó el máximo punto de movilización y participación politica de las masas
en el municipio:
Nuestro período más vertiginoso de organización en el municipio fueron los pocos
meses de principios de 1986 en que realmente pudimos afirmar que el régimen del
apartheid estaba siendo desplazado, calle por calle, por nuestra forma de autogobierno.
Fue una experiencia liberadora, aunque no duró mucho [1996, p. 67].
La forma de autogobierno que Mayekiso comenta tuvo una fuerte dimensión
participativa que giró en torno del establecimiento de los "órganos de poder del
pueblo", tales como comités de calle y zona, "tribunales populares", amabutho
(unidades de autodefensa compuestas por voluntarios) y consejos de
representantes estudiantiles. Estas formas de organización tienen muchas virtudes.
Sobre todo, garantizaban la participación del pueblo en los niveles inferiores de
organización social: las calles. El comité de calle era, en realidad, una gran
asamblea de todos los residentes de una calle que ofrecía la oportunidad de crear
unidad y participación política de todos respecto a asuntos que les afectaban. A
menudo había problemas y tensiones en esas estructuras, como el enfrentamiento
entre miembros jóvenes y viejos de las comunidades, pero en general los comités
de calle eran efect ivos y lograban fomentar la participación de las masas en los
vecindarios del municipio. Los comités de calle elegian representantes para los
comités de zona, los cuales, a su vez, elegían representantes ante las asociaciones
civiles de todo el municipio. La organización civil era un órgano coordinador de
luchas y campañas para todo el municipio.
Otra serie de estructuras coincidentes, como los tribunales populares y las
unidades de autodefensa, se establecieron con frecuencia, en particular en los
municipios que tenían comités de calle y zona que funcionaban relativamente bien.
Los tribunales populares más efectivos fueron los que se fundaron bajo los
auspicios de los comités de calle y zona existentes para asegurar cierto tipo de
rendición de cuentas politica- En el caso del municipio de Alexandra, Mayekiso
también señala que la integridad de los tribunales siempre dependió de un
"mandato de la comunidad" y que una vez que las estructuras de la comunidad se
debilitaron y el liderazgo se ausentó por las detenciones, los tribunales corrieron el
riesgo de degenerar y convertirse en tribunales irregulares.30 Esos tribunales
sesionaban ante todos los habitantes de las calles que quisieran asistir. La idea de
un tribunal popular surgió como una alternativa al sistema judicial injusto del
apartheid y confiaba en los miembros de la comunidad que presentaban sus casos

30
Este tipo de tribunales consiste en un juicio sin procedimientos e inadecuadamente instalado. Se diría que
carece de procedimientos y es injusto porque no sigue normas justas ni se apega a los procedimientos. Los
tribunales irregulares son, por tanto, parte de lo que algunos llaman "justicia bronca".

114
ahí y no los llevaban ante los tribunales convencionales. El sistema se basó mucho
en el sistema de justicia africano, donde se hacía énfasis en la rehabilitación y no en
el castigo. Mayekiso (1996) describe un ejemplo exitoso del tribunal popular de la
7ª. Avenida de Alexandra:
Inicialmente era dirigido por jóvenes, pero luego se llamó a los ancianos para que lo
presidieran. La sala en sí era una pequeña choza de hierro corrugado con bancas
donde sentarse y una mesa para que el secretario escribiera las actas. Tanto el acusado
como el demandante se sentaban entre personas respetadas de la comunidad. El
presidente abría la discusión del tema. El acusado y el demandante exponían entonces
sus versiones del asunto. La asamblea deliberaba al respecto. Una regla decía que no
se podía desautorizar o amenazar a nadie. Al final, por lo general se llegaba a una
solución amigable del problema. Ambas partes se abrazaban [1996, p. 82).
La discusión se dirige ahora hacia la invención de la tradición democrática
dentro de los movimientos de masa en Sudáfrica. Hobsbawm (1983) usó el término
"tradición inventada" para referirse al conjunto de prácticas que generalmente son
reguladas por ciertas reglas para engendrar normas y valores particulares. Él
también ha dicho que la repetición implícita en este proceso implica una
continuidad con el pasado. Para nuestros propósitos en esta discusión, es relevante
su afirmación de que los "materiales antiguos" a menudo son usados para
"construir tradiciones inventadas de tipo novedoso para fines bastante novedosos"
(1983, p. 6).
Grandes cantidades de dichos materiales se acumulan en el pasado de cualquier
sociedad, y siempre está disponible un elaborado lenguaje de prácticas y
comunicación simbólica. Algunas veces, pueden forjarse fácilmente nuevas
tradiciones a partir de las viejas, otras veces pueden idearse tomando prestado del
inmenso arsenal de rituales oficiales, simbolismos y exhortaciones morales: la religión
y la pompa principesca, el folklore y la masonería -de por sí una tradición inventada
con una gran fuerza simbólica- [1983, p. 6).
En Sudáfrica, la democracia en general, y la democracia participativa en
particular, son dimensiones de una tradición que fue inventada por el movimiento
de liberación como un todo, incluidos los sindicatos y las organizaciones civiles. El
surgimiento de la tradición democrática en Sudáfrica a menudo se atribuye
solamente a los intelectuales de izquierda. Por ejemplo, la tradición del
sindicalismo democrático suele entenderse únicamente como la contribución de
activistas jóvenes involucrados en el resurgimiento delos sndicatos después de
1973 algunos, como Fnedman (1987), llegaron a sugerir que los estudiantes e
intelectuales universitarios blancos fueron la principal fuente de ideas
democráticas ajenas a los trabajadores negros miembros de esos sindicatos. Sin
embargo, un examen más detallado de las pruebas sugiere que la tradición
democrática de los sindicatos y las organizaciones cwües le debe sus ongenes a una
amplia gama de influencias y fuentes, entre las cuales hay culturales, tradicionales,
políticas e intelectuales. Por lo tanto, las pruebas muestran que cualquier intento
que busca examinar y entender cómo fueron inventadas la cultura y la tradición

115
democráticas necesita superar la nocion simplista de que sólo un selecto grupo de
intelectuales llevaron la cultura democrática al movimiento de masas.
Un examen de cómo se inventaron esas tradiciones es, al mismo tiempo, un
intento por entender el carácter social de los sindicatos y las organizaciones civiles,
y cómo soportan la huella de la herencia cultural y las experiencias sociales de sus
miembros y líderes. Parecería que la tradición democrática en la política sindical y
civil fue una compleja fusión de las experiencias vividas por la participación
igualitaria y popular compartida por personas de la clase trabajadora, por un lado,
y las contribuciones intelectuales de activistas con diferentes antecedentes sociales
y politicos, por el otro. La siguiente sección del capitulo trata de identificar algunas
de esas contribuciones y experiencias, y analizar el contexto económico y político
del que surgió una sólida tradición de democracia participativa en los sindicatos y
el movimiento civil.

La democracia participativa y las experiencias vividas por la clase

trabajadora.
La creación de un movimiento de masas y de las formas de asociación a que da
lugar implica una serie de procesos sociales de movilización y construcción de
nuevas formas de solidaridad y nuevas identidades. Es en esta construcción donde
se vuelven cruciales las experiencias sociales vividas por los diferentes grupos que
se unen. En otras palabras, un grupo social no ingresa a nuevas formas de
asociación como una tabula rasa. En su influyente estudio sobre la formación de la
clase trabajadora inglesa, E.P. Thompson (1963) se refiere a la formación en 1832 de
una sociedad de tejedoras en Rippoden, un pueblo de tejedores en los Peninos, y al
tono notablemente radical de las reglas de su fundación, basadas en las nociones
de cooperación comunitaria e igualitarismo. Esto sucedió durante el momento de
mayor influencia intelectual de Robert Owen entre la clase trabajadora. Los
comentarios de Thompson sobre la importancia de las reglas de la sociedad son
relevantes para el punto que estamos mencionando aquí:
Ésta no es sólo una traducción de las doctrinas de Owen al contexto del poblado de
tejedores. Las ideas han sido modeladas, laboriosamente, en términos de la
experiencia de las tejedoras; los énfasis han cambiado; en lugar de la estridencia
mesiánica, existe una sencilla pregunta: ¿Por qué no? Uno de los pequeños boletines
de las cooperativas se llamaba acertadamente Sentido Común: hacía énfasis en las
"Asociaciones Sindicales" [1963, p. 794].
La interpretación de Thompson subraya nuestra postura en esta discusión de
que las influencias intelectuales rara vez echan raíces en el vacío. Casi siempre, son
recibidas en un medio social y cultural que ha producido sus propias tradiciones,
normas y valores que dan forma a la vida de un pueblo de manera particular. Así,
la adopción de doctrinas nuevas debería ser concebida, más bien, como una
combinación dialéctica de las influencias intelectuales y la experiencia de la clase
trabajadora. En el caso de los nuevos sindicatos de Sudáfrica, los diferentes grupos

116
de trabajadores que formaron parte de los nuevos procesos de movilización
llevaron consigo numerosas experiencias sociales y culturales que se fusionaron y
se convirtieron en la tradición democrática de esos sindicatos. Algunas de esas
experiencias no eran por fuerza democráticas en sí, pero ocasionaron que los
trabajadores buscaran alternativas más igualitarias. A continuación, se identifican
y analizan algunas de esas experiencias.

Influencias Religiosas
Muchos de los trabajadores que se afiliaron a los sindicatos durante 1973 y
años después, tenían hondos antecedentes religiosos, mientras que muchos otros
mantenían relaciones distantes con diferentes formaciones religiosas en sus
comunidades. La religión dominante era la fe cristiana practicada con diferentes
denominaciones. La religión tuvo una profunda influencia en los sindicatos nuevos
de la década de 1970 y, en muchos casos, esta influencia se hacía sentir en la de
1980. En primer lugar, empapaba a muchos con un sentido de justicia y les daba las
bases para oponerse a las relaciones opresoras y explotadoras en la sociedad. Por
ello, Salie Manie, entonces líder de Cabo Occidental del Sindicato de Trabajadores
Municipales Sudafricanos (STMS), no encontró ninguna contradicción entre su fe
islámica y su activismo:
Mi madre era instructora de religión en la mezquita. La religión siempre tuvo un
lugar central en mi vida. El concepto de justicia ha estado arraigado en nuestra
familia. Mi madre nos enseñó a no transigir en lo que está bien. Creo en Dios. Y
también creo en la justicia social. Me considero musulmán, pero también me
considero socialista [Gabriels, 1992, p. 77].
La nueva "teología negra" que surgió durante los primeros años del
Movimiento de Conciencia Negra (MCN) creó un vínculo explícito entre las
enseñanzas de la fe cristiana y la lucha por la democracia en el país. De hecho, en
las décadas de 1970 y 1980 muchas organizaciones y centros religiosos comenzaron
a dejar ver de qué lado estaban, permitiendo que en las iglesias se llevaran a cabo
reuniones sindicales. Esto sucedió en un momento en que muchos hoteles y otros
locales en las ciudades "blancas" eran hostiles a los sindicatos negros y otras
organizaciones de liberación. Emma Mashinini, la primera secretaria general del
Sindicato de Trabajadores Comerciales, de Hotelería y Conexas de Sudáfrica
(STCHC), recuerda que cuando se fundó el sindicato en 1975 no pudo rentar una
oficina a nombre de su organización por la Ley de Areas de Grupos y tuvo que
pedirle al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Distribución, un sindicato de
blancos, usar su nombre para rentar el local. Posteriormente, el casero desalojó al
sindicato porque no le gustaba el flujo regular de trabajadores militantes que
visitaban las oficinas. En este punto, a Mashinini le ofrecieron una oficina en la
Casa Khotso, el edificio que albergaba las oficinas nacionales del Concilio
Sudafricano de Iglesias (Zikalala, 1993).

117
 En segundo lugar, hubo casos en que la religión o los ritos religiosos sirvieron
como una fuerza unificadora en los nuevos sindicatos. Uno de esos ritos consistía
en orar al inicio de las reuniones sindicales, lo cual servía no sólo para unir a los
que rezaban, sino también para darle legitimidad y respeto a la lucha. El uso de las
plegarias religiosas al inicio de las reuniones sindicales estaba asociado con la vieja
generación de trabajadores y siguió siendo un ritual importante hasta que una
nueva generación de trabajadores más jóvenes y militantes tomó las riendas en la
década de 1980.
En tercer lugar, un ejemplo de la influencia de la religión sobre los sindicatos
nuevos es la manera en que los cantos religiosos se adaptaron al contexto de la
lucha y cómo los sindicatos aprendieron a usar el poder de las canciones para
movilizar a los trabajadores. El poder de la canción no radicaba únicamente en la
letra, sino también en el ritmo. Como la música y la danza desempeñan un papel
importante en la vida cultural africana, vino a cumplir la misma función en los
sindicatos, sólo que ahora con mayores derivaciones religiosas.
Finalmente, muchos de los que ocuparon puestos directivos en los sindicatos
nuevos tenían experiencia previa de liderazgo en organizaciones religiosas de
diversos tipos. Un ejemplo de esos líderes es Sipho Kubheka, quien llegó a ser
secretario general del Sindicato de Trabajadores del Papel, la Imprenta, la Madera
y Conexas (STPIAC). Antes de afiliarse al sindicato a principios de la década de
1970, era predicador en una de las iglesias africanas independientes, donde obtuvo
experiencia hablando en público, negociando y organizando. (Desde que dejó el
sindicato en 1996, Kubheka ha vuelto a trabajar como ministro de medio tiempo en
la iglesia.) Philemon Bokaba, ex delegado del Sindicato Nacional de Trabajadores
Metalúrgicos de Sudáfrica (SNTMS) en Cables Telefónicos Africanos (CTA) cerca
de Pretoria, que fue vicepresidente nacional durante muchos años en las décadas
de 1980 y 1990 trabajó activamente en su iglesia durante 10 años antes de unirse al
sindicato. Dice que las habilidades que aprendió como trabajador de la Iglesia
fueron muy útiles y le permitieron llevar a cabo sus deberes sindicales.
En pocas palabras, si bien la Iglesia es una organización jerárquica, tuvo un
papel muy influyente en la construcción de las tradiciones democráticas del
movimiento sindical. De hecho, en el contexto de Sudáfrica durante el apartheid,
muchos organismos religiosos tenían un sistema relativamente desarrollado de
autogobierno y de participación de las bases.

Influencias Tradicionales
Los sindicatos nuevos también le deben algunos aspectos de su personalidad a
lo que quedaba de la cultura política africana tradicional, en particular, a la
tradición de la toma de decisiones debatida y consensuada por parte de miembros

118
de la asamblea comunitaria en una imbizo31 o lekgotla. Moses Mayekiso dice que las
experiencias obtenidas de esas estructuras tradicionales en el campo formaron
parte del mosaico de experiencias que dieron lugar a la tradición democrática del
sindicalismo en la década de 1970.32 Existen muchos ejemplos que muestran que
esto podía ser adaptado y transferido al contexto proletario y no tradicional. Esas
reuniones eran usadas por trabajadores emigrantes para debatir temas y resolver
disputas entre grupos de "compinches" en las zonas urbanas y complejos mineros
de Sudáfrica. De hecho, muchos sindicatos echaron raíces con relativa rapidez en
los albergues o complejos urbanos y mineros en parte porque esas estructuras
tradicionales eran usadas como foros de movilización para actividades sindicales.
Sin embargo, debemos agregar que, al igual que las instituciones religiosas, las
estructuras tradicionales tendían a ser jerárquicas y se inclinaban a favor de
hombres mayores porque la masculinidad y la edad estaban asociadas con
experiencia y sabiduría. Baste decir que esas experiencias influyeron en el
surgimiento de una cultura más democrática en la dirección de los asuntos
sindicales, particularmente la cultura de debatir los temas hasta llegar a un
consenso. En su libro, Command or Consensus, Hammond-Tooke (1975) describe el
funcionamiento de consejos administrativos locales -una imbizo y un inkundla33- en
el ambiente tradicional de un poblado rural de Sudafnca:
El "presidente" del consejo es, por supuesto, el cacique. En teoría, él conduce la
discusión y las decisiones se toman en su nombre; en la práctica, mucho depende de
su personalidad y de las fuerzas a su favor o en su contra en el comité. Hemos visto
cómo, en el proceso tradicional de toma de decisiones, se hacía mucho énfasis en el
consenso, de modo que la toma de decisiones era el producto de una interacción
esencialmente "política" entre miembros del consejo iguales entre sí. La posición
oficial del cacique en la estructura burocrática ha sesgado este sistema democrático
extremo, porque ahora está respaldado por la Administración [1975, p. 141].
Haromond-Tooke se refirió a esas estructuras como "democracias tribales"
donde "los funcionarios políticos indígenas tenían relativamente poca 'autoridad'.
Los funcionarios políticos podían mandar, pero sólo después de que la orden había
sido formulada mediante un proceso que implicaba consenso" (1975, p. 216). En
muchos sentidos, la reunión general del sindicato en el lugar de trabajo y el consejo
local de los delegados se parecen mucho a una imbizo, especialmente en la manera
en que se realiza el debate y se llega al consenso.

31
Se trata de una asamblea africana tradicional, por lo general presidida por el jefe o su representante.
Usualmente se trata de un foro abierto donde los miembros del poblado se reúnen para discutir los asuntos
que los afectan. Esas reuniones aún siguen siendo muy usadas en los poblados rurales de Sudáfrica como
foros democráticos.
32
Moses Mayekiso, entrevista personal, 11 de agosto de 1999.
33
Éste es un tribunal africano tradicional donde los pobladores se reúnen para escuchar y decidir sobre
casos de naturaleza civil o criminal. Ahora, esta estructura ha sido modificada para adaptarse a las
circunstancias modernas. Los tribunales populares en los pueblos negros urbanos de la década de 1980
fueron modelados sobre esta estructura.

119
Experiencia en las Organizaciones Culturales y Deportivas
La supresión de la actividad política y sindical en la década de 1960 no estuvo
acompañada por la prohibición de otras formas sociales y culturales entre los
sudafricanos negros. De hecho, en varias zonas, la ausencia de actividad política
llevó a muchos a encontrar solaz en otras actividades sociales y culturales "no
políticas", como las organizaciones deportivas y culturales, los clubes de baile, los
coros, etc. Muchos de estos organismos eran dirigidos de manera estrictamente
formal y relativamente democrática, lo que ofrecía la oportunidad de que los
miembros adquirieran conocimientos organizativos básicos, tales como presidir
una reunión, llevar una cuenta de banco, redactar actas, participar en debates
abiertos y en la elección de los líderes. Los conocimientos aprendidos a partir de
estas experiencias ayudaron a construir el movimiento sindical democrático y no
deben ser subestimados.

Clubes o "sociedades" de ayuda mutua

Igualmente importante en la construcción del movimiento sindical democrático
es la experiencia obtenida por los trabajadores sudafricanos negros en una
variedad de clubes de ayuda mutua voluntarios. Éstos tenían diferentes formas,
dependiendo de la función que iban a desempeñar. El masingcwabane o sociedad
de entierros es una asociación voluntaria establecida por personas que
recolectaban dinero mensualmente, el cual sería usado en caso del fallecimiento de
uno de sus miembros o sus familiares. Lo relevante acerca de esta forma de
asociación es la manera en que maneja sus asuntos. Un masingcwabane bien
desarrollado tendrá una cuenta de banco, funcionarios electos -presidente,
secretario, tesorero- y llevará registro de sus reuniones regulares. Además, tomará
decisiones democráticamente y rendirá cuentas del dinero gastado. En los
municipios, el stokvel y sus muchas variantes, como el moholisano y la "sociedad",
están formados como cajas de ahorro donde los miembros tienen turnos para
recibir los fondos que recoleta cada mes. Pero en todos esos clubes, hay reuniones
regulares y existe un debate democrático acerca del monto de las contribuciones,
quién puede ser admitido al club, etcétera.

Luchas estudiantiles
Muchos de los trabajadores que formaron los sindicatos nuevos en la década de
1970 habían atravesado un periodo de turbulencia en el sistema educativo, en
donde habían sido líderes de luchas contra las autoridades educativas autoritarias.
Si bien muchas de estas experiencias no dieron como resultado, necesariamente, la
formación de estructuras democráticas, las experiencias siguen siendo importantes
porque para librar esas luchas esos activistas adoptaron a la democracia como un
ideal. Por ejemplo, Nelson Ndinisa, ex delegado y presidente del entonces
Sindicato de Trabajadores de Ferrocarriles y Puertos Sudafricanos (sTFPS),
recuerda una lucha prolongada en su escuela, la preparatoria Osborne en Mount

120
Frere, que ocasionó que lo expulsaran antes de terminar la preparatoria. Dice que
en cierta etapa esa lucha, él se desempeñó como líder porque podía entender que
las cosas no estaban bien. El atribuye su conciencia política a un maestro de
historia de su escuela:
Mientras enseñaba historia, nos daba más idea de lo que estaba sucediendo. Asi que
fue realmente por él, que cuando esas cosas sucedieron en Soweto las entendimos
mejor. Luego cuando sucedió la independencia (Transkei], él pudo expresar lo que
significaba. Por lo general, en las zonas rurales la gente no entendía. Pero nosotros
tratamos de formar un grupo de estudiantes de ese lado y dijimos que la gente debía
entender realmente que lo que estaba sucediendo no era en realidad una
independencia. De este modo, eso era lo que sucedía cuando comenzamos a saber que
algo estaba mal. Yo siempre he creído que ese maestro realmente tuvo una función
crítica porque pudo explicar y analizar la situación. Naturalmente, yo leía mucho
historia negra y todas esas cosas, de dónde proveníamos, por qué y todo lo demás.34
Bobby Marie también fue activista estudiantil antes de unirse a los sindicatos.
Fue durante ese tiempo que su conciencia política se desarrolló y su idealismo
estudiantil lo impulsó a participar en las organizaciones democráticas.35

Experiencia sindical previa

Muchos de los trabajadores que se afiliaron a los sindicatos en la década de
1970 tenían experiencia sindical previa, pues varios habían participado en
sindicatos afiliados al Congreso de Sindicatos Sudafricanos (css). Muchos de estos
sindicatos eran dirigidos democráticamente y sus delegados eran electos. Por ello,
muchos de esos viejos trabajadores tenían cierta experienciaen las organizaciones
democráticas. De hecho, un estudio realizado en 1974 reveló que muchos
miembros de los sindicatos nuevos en la zona de Durban-Pietermaritzburg
consideraban a Moses Mabhida, un líder del css, como uno de los líderes más
influyentes en la antigua provincia de Natal (Lambert, 1988, pp. 161-231). Muchos
de esos trabajadores después se volvieron activistas y líderes de los nuevos
sindicatos.

Movimientos políticos y civiles

Muchos miembros de los sindicatos después de 1973 tenían experiencia previa
como miembms de movimientos políticos o de liberación, cuya meta era la
democracia. Muchos de esos miembros había participado en actividades en las
décadas de 1950 y 1960, y parte de sus experiencias llegaron a los nuevos
sindicatos después de 1973 y, de acuerdo con Baskin (1991), muchos de ellos se
convirtieron en activistas de primera línea en la lucha por establecer esos
sindicatos.

34
Nelson Ndinisa, entrevista personal, 20 de abril de 1999
35
Bobby Marie, entrevista personal, 26 de octubre de 1999

121
 En años posteriores, activistas del movimiento, de las asociaciones civiles, el
Frente Democrático Unido (FDU) y las organizaciones del Movimiento de
Conciencia Africanista y Negro, se unieron a los sindicatos y les aportaron
considerable experiencia y habilidades en la movilización y organización de masas.
Pero es igualmente cierto decir que muchos líderes sindicales llevaron su
experiencia a esos movimientos de liberación.

Comités de enlace
Después de aprobar la Ley de Regulación de Relaciones Laborales Negras en
1973, muchos patrones organizaron la formación de comités de enlace como una
estrategia para pasar por encima de los sindicatos o evitarlos. Muchos trabajadores
que luego se volverían líderes sindicales participaron en dichos comités. Esas
estructuras no eran democráticas, pero alertaron a los participantes sobre los
problemas de trabajar en estructuras de juguete. Pero sería un error descartar toda
la experiencia por negativa. En esas estructuras, algunos trabajadores aprendieron
habilidades esenciales para el funcionamiento de una organización democrática;
por ejemplo, presidir reuniones, redactar actas, presentar informes y otras
habilidades de negociación básicas.

Experiencias negativas del autoritarismo del "apartheid"

Petrus Mashishi, presidente del STMS, dice que la mayoría de trabajadores
negros no se afiliaron a los sindicatos porque les gustaran. "Nos afiliamos a los
sindicatos por la manera en que éramos tratados" (Ginsburg y Matlala, 1996, p. 88).
Millones de trabjadores negros experimentaron, de una u otra forma, la naturaleza
autoritaria del regimen del apartheid y esas experiencias negativas los pusieron a
buscar una forma de democracia que fuera, por un lado, práctica dentro de sus
sindicatos y, por el otro, una forma ideal de gobierno para la sociedad entera. De
hecho, para todos los participantes en la lucha de liberación, pertenecer a una
organición democrática o participar en la lucha por la democracia los ponía e n una
posición moral muy superior a la de sus opresores del apartheid.
Miedo a la represión
Muchos activistas que participaron en los primeros años de la organización y la
movilización sindical dicen que los sindicatos no tuvieron más opción que ser
democráticos. Jeremy Baskin sostiene que los sindicatos posteriores a 1973
"hicieron una virtud de la necesidad". 36 Según él, la democracia era necesaria por
el ambiente hostil de resistencia de los patrones y d e represión estatal, así como
para evitar el trato injusto de unos cuantos individuos. Esto también aseguraba
que cuando los líderes fueran maltratados, la organización continuaría

36
Jeremy Baskin, entrevista personal, 24 de febrero de 2000

122
funcionando pues los miembros asumirían la responsabilidad de la supervivencia
del sindicato.
La contribución de las experiencias vividas destacadas antes ha sido
descuidada por los estudiosos del movimiento sindical sudafricano. Esta omisión
se ha debido, en parte, a que algunas de esas experiencias no se originan en medios
organizacionales conocidos por ser democráticos. De hecho, muchas de las
experiencias se originaron en ambientes no democráticos. Sin embargo, todas esas
experiencias destacan la importancia de las experiencias vividas por los
trabajadores y el hecho de que las formas de asociación transformadoras, los
modos de solidaridad e identidad colectivos nunca se construyeron a partir de
antecedentes puros, sino que surgen de la vida a medida que es vivida por los que
participan en la construcción de esas nuevas formas de asociación, solidaridad e
identidades. Este enfoque nos ayud a a alejarnos de los planteamientos elitistas que
siempre atribuyen ideas nuevas a un "forastero inteligente".
Una vez dicho lo anterior, también debe señalarse que muchas de las
organizaciones y ámbitos donde se obtuvieron esas experiencias a menudo eran
conservadoras y retrógradas. Las experiencias negativas o conservadoras también
eran capaces de ser movilizadas por diferentes razones. Por ejemplo, las
experiencias tradicionales podrían ser movilizadas por grupos étnicos cuyo
propósito fuera colaborar con el gobierno del apartheid. De igual modo, grupos
conservadores podían explotar los sentimientos religiosos para desanimar la
participación política o para alentar la colaboración con el Estado del apartheid. De
este modo, las "experiencias vividas" son un arma de doble filo, pues algunas
pueden movilizarse hacia formas transformadoras, mientras que otras pueden
movilizarse en dirección retrógrada. Es aquí donde la función de los líderes y los
intelectuales adquiere importancia, pues desempeñan un papel para presentar y
movilizar esas experiencias vividas de modo que se ajusten al proyecto
transformador. Esta discusión se dirige ahora a la contribución de los intelectuales
en el surgimiento de la tradición del sindicalismo democrático. Aquí, el término
"intelectuales" se usa en su sentido más amplio e incluye intelectuales orgánicos y
de otro tipo que tienen un papel de liderazgo general en las organizaciones.

La contribución de los intelectuales En el surgimiento del sindicalismo

democrático.
La contribución de los intelectuales en el surgimiento de la tradición
democrática del sindicalismo en Sudáfrica no está en discusión. De lo que se quiere
hablar es de la forma que tomó esta contribución, así como de la composición del
grupo de intelectuales que participó en la organización y movilización sindical.
Con referencia al movimiento sindical de Sudáfrica, el término "intelectual" ha sido
asociado sólo con un grupo particular de activistas blancos con estudios
universitarios. Muchos de esos activistas fueron empleados por los sindicatos, pero
hubo otros pocos que trabajaban en las universidades como investigadores y

123
profesores. Entre algunos funcionarios negros y líderes de los sindicatos, el
término se usaba para referirse a funcionarios blancos que tenían habilidades
administrativas y analíticas que les permitieron "elaborar teorías" acerca del
sufrimiento de los trabajadores negros. A muchos de esos líderes y funcionarios
negros les molestaba el poder de esos intelectuales, que provenía de sus
antecedentes privilegiados en la clase media de la sociedad blanca y, por lo tanto,
el término "intelectual" tenía la connotación de "simpatizante privilegiado" para
quien la lucha no era asunto de vida o muerte.37
En este análisis, el término es usado en un sentido mucho más amplio, que
podría interpretarse como las dos categorías de Gramsci de los intelectuales
tradicionales y los orgánicos. Webster (1992) también ha usado el término de esta
manera con referencia a los sindicatos, pero también ahondó al desagregar la
categoría de intelectuales en cinco subcategorías: i) intelectuales con educación
profesional, ii) intelectuales de partido, iii) intelestuales investigadores
independientes, iv) intelectuales de los sindicatos y v) intelectuales de los
movimientos populares. Para los fines de este análisis, e l papel más importante de
los intelectuales en el movimiento sindical fue la ―presentación" de un conjunto de
ideas en una ideología y un programa político coherente. Para que los intelectuales
lo hicieran, necesitaban poseer habilidades analíticas y adnurustratlvas, asi como
comprender las experiencias vividas de los trabajadores que estaban organizando.
Pocos grupos de intelectuales aquí identificados tenían ambas fortalezas. De hecho,
la fuerza de la contribución de los intelectuales en el desarrollo de los sindicatos
después de 1973 fue la combinación de diferentes grupos que poseían diferentes
fortalezas. Por ejemplo, la fuerza de un líder y funcionario de los trabajadores
como Moses Ndlovu en Pietermaritzburg radicó en que él entendía las
experiencias vividas por los trabajadores que organizaba y podía traducir los
términos abstractos al lenguaje que los trabajadores entendían. En cambio, algunos
de los funcionarios blancos con los que él trabajaba podían leer muchos libros
sobre teorías del sindicalismo, pero necesitaban combinar esta fortaleza con el
conocimiento de Ndlovu para asegurar que las nuevas estrategias fueran efectivas.

La democracia participativa como emancipación

En este punto, regresamos al tema central del análisis, es decir, el valor
emancipador de la democracia participativa y por qué es fundamental para
cualquier proyecto de emancipación social. Al respecto, debemos recordar que en
su libro El contrato social Rousseau identificó dos propuestas acerca de la
importancia de la democracia participativa. En primer lugar, la democracia
37
Véanse, por ejemplo, los comentarios de Andrew Zulu sobre Jos intelectuales según lo citan MacShane,
Plaut y Ward (1984, p. 70). Petrus Tom también hizo un comentario similar hacia el final de su libro cuando
advierte a los trabajadores: "Mi mensaje para la clase trabajadora es que nadie los liberará más que ustedes
mismos. No entreguen su lucha a los intelectuales, académicos ni a otras organizaciones que no llevan en el
corazón los intereses de los trabajadores, quienes buscan lograr sus objetivos a costa de los trabajadores"
(1985, p. 68).

124
participativa es importante porque ofrece a todos los ciudadanos una oportunidad
de participar en la toma de decisiones políticas. Esto es relevante porque esta
forma de democracia permite la expansión de la ciudadanía y la inclusión de
aquellos que, de otro modo, estarían excluidos de los asuntos de una comunidad o
de la sociedad en su conjunto.
En segundo lugar, Rousseau observó el efecto psicológico de la democracia
participativa en los participantes al "asegurar que exista una interrelación continua
entre el funcionamiento de las instituciones y las cualidades y actitudes
psicológicas de los individuos que interactúan en ellas" (Pateman, 1970, p. 22). En
el centro de esta propuesta se encuentra la idea de que la participación está libre de
coerción, es significativa y es una expresión de la autonomía de los participantes.
Esas propuestas guardan relación con nuestro análisis, particularmente porque
nos ayudan a desenmascarar las nociones convencionales de líbertad y democracia
basadas en dos dicotomías engañosas. La primera es la de "opresión versus
democracia", que presenta el tema como un problema de suma cero. En otras
palabras, muchos dirán que se tiene libertad o se tiene opresión, pero no se pueden
tener elementos de ambos a la vez. Este tipo de razonamiento conduce a la
suposición de que, una vez que se ha eliminado la opresión, se obtiene un sistema
democrático que incluye a todos en la toma de decisiones. Sin embargo, las
pruebas existentes muestran que la mayoría de las transiciones democráticas no
dan como resultado necesariamente la inclusión de la mayoría en los procesos de
toma de decisiones ni conllevan la emancipación psicológica prevista por
Rousseau. Todas ellas producen un tipo formal de democracia en donde la
participación de la mayoría está limitada a su participación en elecciones
periódicas.
Del mismo modo, en un régimen opresor siempre existe lugar para que los
oprimidos ejerzan cierto control y participación en la decisión de ciertos asuntos
que afectan su vida. Esta participación y control se vuelve más visible a medida
que la lucha se intensifica y cuando las personas comunes y corrientes se dan
cuenta de que necesitan "construir el futuro hoy". Hasta cierto punto, el periodo de
mediados de la década de 1980 hasta principios de la de 1990 fue así en Sudáfrica,
cuando las instituciones y la política alternativas reemplazaron, aunque fuera
temporalmente, a las instituciones hegemónicas del régimen del apartheid. Por lo
tanto, los tribunales populares, los comités de calle y zona, los comités de zona
industrial de los trabajadores, los comités de delegados locales y las reuniones
generales en el lugar de trabajo durante este periodo representaron un momento
de emancipación para todos los involucrados. Sin embargo, el problema de estos
enclaves de emancipación es que su alcance está circunscrito y su influencia
confinada a las pequeñas comunidades locales que están constantemente bajo la
amenaza de ser rotas y reincorporadas en la órbita del régimen opresor.

125
 La segunda dicotomía que a menudo es engañosa se refiere a la de "reforma
versus ruptura revolucionaria" y cómo la reforma está asociada con la opresión
continua -aunque de forma moderada- y la ruptura está relacionada con libertad y
democracia. Muchos activistas y estudiosos de la lucha tienden a ver una
separación entre la lucha misma y la meta final de la lucha. En otras palabras, a
menudo no se logra concebir la lucha en sí como un momento emancipador
cuando los oprimidos rechazan conscientemente las limitaciones impuestas por los
opresores y comienzan a trabajar por una sociedad nueva basada en nuevos
principios de organización social y gobierno. De este modo, la obsesión con el
momento de la ruptura revolucionaria provoca que muchos no aprecien la
importancia de los momentos embrionarios de emansipación social a medida que
se desarrollan durante la lucha. No obstante, la historia nos ha enseñado que el
momento de ruptura, precipitado por una revolución violenta o por negociaciones
pacíficas, pocas veces cumple las expectativas en términos de sus posibilidades
emancipadoras. En cambio, logra desarmar a los activistas y desmovilizar a
quienes, en sus comunidades, lugares de trabajo, escuelas y organizaciones,
estuvieron involucrados en la construcción de utopías reales que dieron
significado a sus vidas.
El análisis anterior sirve para destacar la importancia de la democracia
participativa en el discurso de emancipación. También sugiere que la participación
pueda ser un método de realizar la lucha, así como el objetivo de esa lucha. Esta
observación tiene implicaciones para la manera en que se concibe la libertad y la
democracia porque nos ayuda a evitar el enfoque dicotómico que limita nuestra
comprensión de la naturaleza dialéctica del cambio social.
Otro punto relacionado es lo que Pateman (1970, p. 43) llama la función
"educativa" o de "capacitación social" de la democracia participativa, que la lleva a
caracterizar el modelo de la democracia participativa como: "uno donde se
requiere un insumo máximo (participación) y donde el producto incluye no sólo
las políticas (decisiones) sino también el desarrollo de las capacidades sociales y
políticas de cada individuo, de modo que hay "retroalimentación" de producto a
insumo".
En Sudáfrica, esto fue muy evidente en el movimiento sindical de la década de
1980 y principios de la de 1990. Las estructuras populares de los sindicatos -como
son las asambleas generales en el lugar de trabajo y los consejos de delegados
locales- sirvieron como campo de entrenamiento para millones de trabajadores
organizados cuando deliberaban acerca de la política sindical interna o sobre temas
relacionados con sus salarios y las condiciones de trabajo, así como con puntos
políticos más generales. Para esos trabajadores, los sindicatos se habían convertido
en auténticas "escuelas de democracia" y gracias a esta experiencia muchos de ellos
consiguieron puestos regionales y nacionales. Desde la transición política
democrática , cientos de esos hombres y esas mujeres han sido llamados a ser
líderes en otros campos, como políticos en los gobiernos locales, provinciales y

126
nacional, funcionarios públicos, gerentes en el sector privado y figuras dirigentes
en organizaciones no gubernamentales.
En su estudio comparativo de la democracia y el desarrollo capitalista en el
siglo xx, Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992) han afirmado que la clase
trabajadora es la "fuerza sistemáticamente más pro democrática" porque le interesa
alcanzar su inclusión política y social (1992, p. 8). En Sudáfrica, esta clase también
se puso a la cabeza de la experimentación con modelos de democracia, tanto
participativa como representativa en su modo de organización, y la lucha por la
democracia como un ideal de la sociedad en su conjunto. De hecho, la fuerza de
movilización del movimiento pro democrático derivó, en gran medida, del carácter
democrático y participativo de las formaciones organizadas del movimiento.
La siguiente sección revisa algunas de las fortalezas y debilidades de esos
experimentos y considera algunos de los factores que condujeron al deterioro de la
tradición participativa durante la transición a la sociedad posterior al apartheid.

El deterioro de la democracia participativa durante

La transición a la sociedad posterior al apartheid

De acuerdo con Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992), una clase
trabajadora relativamente débil permite a la clase media asumir el liderazgo de las
luchas por la democratización, con la consecuencia de que la democracia suele ser
limitada. Pero luego advierten que, en cada caso histórico, es necesario examinar la
configuración específica de las coaliciones de clase y la fuerza relativa de las
diferentes clases a fin de entender cómo el equilibrio de poder moldea la
perspectiva del cambio democrático. Un examen del caso de Sudáfrica muestra que
las clases trabajadoras no estaban débiles. De hecho, la clase trabajadora estaba
muy movilizada y bien organizada en varios frentes, particularmente en los
sindicatos y las organizaciones civiles. Antes de las elecciones de 1994, el principal
movimiento de liberación, el Congreso Nacional Africano (CNA), que tuvo que
reestablecerse corno partido político de masas luego de 30 años de
encarcelamiento, exilio y funcionamiento clandestino, descubrió que no le quedaba
más remedio que hacer suyas las nociones radicales de la democracia política y la
redistribución económica según estaban esbozados en el Programa de
Reconstrucción y Desarrollo (PRD) promovido por los sindicatos. ¿Cómo fue,
entonces, que el país terminó teniendo un modelo convencional de democracia que
deja poco lugar para la participación de las masas? La respuesta está en la
configuración de las fuerzas de clase dentro del movimiento de liberación, las
relaciones entre las diferentes redes de dicho movimiento y el realineamiento de
fuerzas de clase desde 1990.
Antes de levantar la prohibición al CNA en el exilio, el PCS y el Congreso
panafricanista (CPA) en 1990, el escenario político de la oposición de masas fue
ocupado por el movimiento sindical, el FDU y otras organizaciones de la sociedad

127
civil. Pero, con mucho, las fuerzas más poderosas y mejor organizadas eran los
sindicatos, particularmente el Congreso de Sindicatos Sud africanos (css). En todas
esas organizaciones, la idea de establecer "órganos democráticos de autogobierno"
influyó mucho en la redacción de la Declaración de libertad. Se previó que esas
estructuras se convertirían en las nuevas formas institucionales a través de las
cuales podría ejercerse el poder en una Sudáfrica liberada. De este modo, en 1986
un destacado líder comunitario expuso una evaluación muy optimista de las
nuevas estructuras del "poder del pueblo", afirmando que en algunos municipios
el pueblo estaba tomando el poder "comenzando a dirigir esos municipios de
diferente manera" (Sisulu, 1986, p. 104). Luego continuó identificando algunos
acontecimientos relacionados:
El pueblo ejerció el poder cuando empezó a tomar el control en áreas tales como el
crimen, la limpieza de los municipios y la creación de parques populares, la
prestación de primeros auxilios e incluso en las escuelas. Quiero hacer énfasis en que
esos avances sólo fueron posibles por el desarrollo de órganos democráticos, 0
comités, de poder del pueblo. Nuestro pueblo creó organismos que fueron
controlados por las masas en cada zona, a la que rendían cuentas. En esas zonas, la
distinción entre el pueblo y sus organizaciones desapareció. Todas las personas,
jóvenes y viejos, participaron en los comités desde la calle hacia arriba. El desarrollo
del poder del pueblo ha captado la imaginación de nuestro pueblo, incluso donde las
luchas estallaron por primera vez. Existe una creciente tendencia para transformar la
ingobernabilidad en formas elementales de poder del pueblo, a medida que el pueblo
asume el liderazgo de las zonas semiliberadas [1986, p. 10 4].
De una manera semejante, los sindicatos se habían convertido en órganos del
poder del pueblo y planteaban preguntas fundamentales acerca de la economía y
cómo debía manejarse. Algunos estaban comenzando a explicar a detalle la forma
de administración que imaginaban, como consejos de los trabajadores parecidos a
los que funcionaron durante el sistema yugoslavo de autogestión de los
trabajadores. Por cierto, Richard Turner (1980) dedicó un espacio considerable en
su libro para analizar la democracia participativa, y él también estaba a favor de la
autogestión de los trabajadores mediante consejos de trabajadores.
Sin embargo, a partir de 1990 hubo un marcado deterioro del discurso de la
democracia participativa y se pueden proponer varias razones. En primer lugar, la
naturaleza negociada de la transición democrática tuvo un efecto desmovilizador
sobre los ciudadanos comunes y, de este modo debilitó los esfuerzos de
autoorganización en las bases. Durante la fase de negociación de la transición, el
futuro del país parecía depender más del resultado de los tratos de unos cuantos
líderes, y las estructuras democráticas populares, que habían surgido a lo largo de
las luchas, no parecían importarles a esos líderes. En 1991, un sindicalista frustrado
expresó esos sentimientos acerca del enfoque del CNA hacia las negociaciones
políticas:
¿Cómo pueden movilizar sus masas y pedirles que actúen en torno a demandas,
cuando en cualquier momento alguien puede salir y negociar con su oponente; quién

128
 sabe por órdenes de quién, y qué fue lo que se acordó? Sencillamente confunde a la
gente. No sabe por qué está actuando y, entonces, no hace nada [Citado en Von Holdt,
1991, p. 19).
El efecto de esto fue que el poder poco a poco se escurrió de las manos de las
estructuras populares como los comités de calle, las organizaciones civiles, las
estructuras sindicales locales, las organizaciones de mujeres y los grupos de
jóvenes, y se centralizó en las manos de aquellos que estaban cerca del proceso de
negociación política, o eran parte de él. Desde 1994, esta desmovilización se tradujo
en una especie de inercia de masas y en una expectativa de que los líderes y el
gobierno democrático debían "prestar" servicios.
En segundo lugar, la dirigencia del antes proscrito CNA llevó un estilo de
liderazgo diferente al movimiento democrático de masas. La mayoría de esos
líderes acababan de salir de prisión o de regresar del exilio y, con frecuencia, no
estaban en comunicación con lo que sucedía dentro del movimiento democrático.
Los aspectos negativos del estilo que llevaron fueron el secreto, la falta de consulta
-de miembros del CNA o de miembros de organizaciones aliadas del CNA-, la
dependencia de ciertos personajes como Mandela, y el hecho de que la mayoría de
esos líderes no provenía de circunscripciones definidas en la forma de estructuras
locales. Todo esto desanimó cualquier forma de participación directa o indirecta de
parte de los que operaban las estructuras locales del movimiento de masas.
En tercer lugar, muchos líderes exiliados que regresaron al movimiento
democrático tenían una "compresión inadecuada de la organización y acción de
masas" (Von Holdt, 1991) y dominaban las filas dirigentes del CNA. En el exilio,
casi todos esos líderes habían sido huéspedes de regímenes autoritarios y algunos
habían asimilado las prácticas negativas de esos gobiernos. A pesar de que esos
líderes proclamaron que quería establecer un sistema democrático basado en el
espíritu de la Declaración de libertad para dejar que el pueblo gobernara, muchos
adoptaron la noción schumpeteriana de que las masas no pueden participar o
gobernar. Sin embargo, esos líderes "exiliados" o "encarcelados" del CNA siguieron
siendo muy podesrosos dentro del movimiento gracias al "aura revolucionaria"
que muchas personas en asociaban con estar en prisión o ser exiliado. De hecho,
muchos de los llamdos líderes internos también se sintieron obligados a ceder ante
la ―dirigencia, quienes se habían ganado su posición por haber hecho el sacrificio
de ir a la cárcel o ser exiliados. En el momento de excitación en que los líderes y los
negociadores prometían conseguir lo que había parecido imposible incluso en el
punto culminante de las luchas de masas de la decada de 1980, muchos
comenzaron a dar por sentada la tradición democrática participativa y a suponer
que un tipo representativo de democracia llevaría a los mismos resultados. En la
mente de muchos, parecía imposible que dicha dirigencia "probada" pudiera
apartarse del curso democrático y actuar de una manera que discrepara de las
aspiraciones de la mayoría.

129
 En cuarto lugar, la transición sudafricana ocurrió al mismo tiempo que el
colapso del socialismo de Estado que para muchos llegó a simbolizar una
alternativa radical del capitalismo. Lo que también desapareció con el colapso del
bloque oriental fueron las ideas utópicas de transformación social, y esto dejó a
muchos activistas e intelectuales del movimiento satisfechos con nociones
limitadas o elitistas de democracia. Muchos de estos activistas e intelectuales
fueron conquistados por la perspectiva de que "no hay alternativa" (NHA), y
varios de ellos se unieron a las filas de la clase capitalista montándose a la ola del
llamado "poder económico negro".
En quinto lugar, los procesos de formación de clase o de formación de élites se
aceleraron, y muchos dirigentes, que fueron parte de la tradición de participación
democrática, se beneficiaron con las nuevas oportunidades creadas por la
"desracialización" de la sociedad. Entonces, el discurso de una cultura democrática
participativa colectiva fue rebasado por uno donde importaba el individuo y la
carrera, en donde se cree que el otorgamiento de poder emana de aprovechar las
oportunidades creadas por la desracialización.
En sexto lugar, la campaña estatal de terror violento que fue desatada contra el
movimiento democrático poco después de levantar la prohibición al CNA y la
liberación de Nelson Mandela tuvo un efecto debilitador en la práctica de la
democracia en las organizaciones. La violencia estaba claramente dirigida a
desmoralizar comunidades, atemorizar activistas y aplastar las formas
innovadoras de resistencia y organización que se habían desarrollado a lo largo de
los años. Muchas estructuras locales, como los comités de calle y los consejos de
delegados locales, dejaron de reunirse, y muchos activistas y miembros de las
organizaciones dejaron de asistir a las reuniones. En esas circunstancias, la toma de
decisiones quedó en manos de unos cuantos individuos, engendrando así un
nuevo estilo de dirigencia que no rendía cuentas a nadie.
Por último, hubo muchos factores más que condujeron a la disminución de la
tradición democrática en las organizaciones de masa a principios de la década de
1990. Entre ellos se encuentra el cambio generacional en 1as organizaciones de
masa que fueron parte de la lucha. Por ejemplo, muchos de los sindicalistas desde
la década de 1970 hasta principios de la de 1990 se habían salido y habían sido
reemplazados por una nueva generación de activistas más jóvenes que no
formaron parte de las experiencias sociales del periodo anterior.
Todo lo anterior se fusionó en una nueva cultura de organización y liderazgo
que contrasta con la incipiente tradición de democracia participativa en Sudáfrica.
Esta cultura elitista de democracia coincidió con la intensificación de la inserción
de Sudáfrica en la economía global. Todos esos procesos engendraron una nueva
cultura política en las organizaciones y en las dependencias estatales que está en
deuda con los intereses capitalistas nacionales y globales. Esta cultura busca
reforzar, en lugar de cuestionar, los procesos hegemónicos de globalización, y se

130
refiere a la marginación, en lugar del otorgamiento de poder, de las clases
subordinadas, los movimientos populares y las comunidades locales. De hecho,
esta cultura se apropia del lenguaje y el discurso de democracia para oprimir,
marginar y atomizar, en lugar de emancipar. Por eso, hoy, ante un creciente
desafío por parte de los movimientos y activistas populares, el refrán de muchos
representantes gubernamentales es "el gobierno tiene el deber de gobernar". Lejos
están las consignas de "órganos de poder del pueblo" olas de los vertiginosos días
de lucha democrática de la década de 1980 como "¡El pueblo debe gobernar!"
En 1991, el Sindicato Nacional de Mineros (SNM), el mayor y más influyente
sindicato afiliado al css, adoptó una resolución sobre la alianza política entre el css,
el CNA y el PCS en donde señalaba que "décadas de ilegalidad habían puesto
serias limitaciones al CNA". La resolución decía que los sindicatos que tenían
experiencia y liderazgo tenían el deber de construir el CNA y que la "experiencia
acumulada de la democracia participativa, la rendición de cuentas y los mandatos
del movimiento sindical debían penetrar en todos los niveles de las estructuras del
CNA" (citado en Von Holdt, 1991, p. 27). Sin embargo, esas buenas intenciones no
han logrado materializarse. Los sindicatos y otras organizaciones de masa no sólo
no lograron infundir su cultura democrática participativa al CNA, sino que
muchos sindicatos y organizaciones comunitarias han estado perdiendo esa
cultura de participación, mandatos y rendición de cuentas de la dirigencia. Una de
las excusas más efectivas usadas por líderes irresponsables en la organización en la
actualidad es que los temas relacionados con la reestructuración económica global
son complejos y, con este pretexto, grupos pequeños terminan tomando todas las
decisiones.

Hacia una tradición democrática participativa

A pesar de que las condiciones nacionales y globales cambiaron, existe la
posibilidad de revitalizar la tradición democratica participativa en Sudáfrica. De
hecho, la administración democrática nacional sí abre espacios para competencia y
la movilización políticas sin la amenaza de la represión del Estado. Sin embargo,
para que esos intentos por resucitar la tradición democrática participativa tengan
éxito, deben existir ciertas condiciones. En primer lugar, debe haber una crítica
concienzuda de la administración actual y un cuestionamiento de la noción de
democracia en sí. Dicha crítica y cuestionamiento buscarían volver a apropiarse de
los ideales de la democracia e inyectar de contenido emancipador al discurso y la
práctica de la democracia. Dicha crítica y cuestionamiento deben buscar colocar la
democracia participativa en el centro del nuevo discurso como medio para un fin,
es decir, la justicia social y la emancipación.
En el caso de Sudáfrica y muchos otros países del mundo en desarrollo, la
emancipación social debe entenderse en el contexto de las realidades queenfrentan
las clases subordinadas, es decir, pobreza, hambre, violencia y crímenes,
patriarcado, racismo, marginación social y el legado del colonialismo manifiesto en

131
su dependencia de los países desarrollados. Todas esas realidades son obstáculos
de la inclusión y emancipación social ya que agravan la marginación y exclusión
social de los grupos y las clases subordinadas. A este respecto, la democracia
participativa es una de las formas en que puede garantizarse la inclusión social y
política de las clases marginadas y oprimidas en un sistema social reformado. Esto
implica que, además de querer expandir los campos de participación democrática
popular, también debe buscarse un proyecto de emancipación social que trate de
identificar y resucitar las estructuras pasadas, así como preservar las estructuras
existentes que aumentan la participación en los niveles de base de la sociedad. En
este sentido, los elementos participativos de los modos africanos tradicionales de
gobierno comentados al principio de este artículo podrían adaptarse y combinarse
con formas representativas. La experiencia del movimiento sindical y de las
organizaciones civiles muestra que es posible hacerlo sin que esas formas pierdan
su integridad. Sin embargo, resucitar y preservar ciertas formas de gobierno y
toma de decisiones tendría que ir acompañado de un reconocimiento de que la
participación es una dimensión fundamental de la emancipación social que
permite que las clases subordinadas expresen sus intereses y reafirmen su poder.
Los intelectuales de izquierda y los intelectuales orgánicos de esas clases tendrían,
entonces que refutar la noción de que la democracia representativa es la única
manera de tomar decisiones y dirigir el gobierno en las sociedades modernas.
Tendrían que mostrar que el dicho popular de las elites y sus intelectuales de que
"la participación en la sociedad contemporánea es imposible" debido a la
complejidad de los temas y el tamaño de la población, no es más que una
justificación para excluir a la mayoría de la conformación de su futuro.
No obstante, reafirmar las virtudes de la democracia participativa no es tarea
fácil, particularmente con el paradigma hegemónico actual en donde la toma de
decisiones descentralizada es considerada por muchos como ineficiente y
primitiva, mientras que la representación por medio de representantes electos y
asesores es considerada eficiente y moderna. Este cinismo y elitismo también
puede encontrarse en activistas comunitarios y sindicalistas actuales y del pasado.
Un ex sindicalista dijo que, en un contexto en donde el número de miembros de los
sindicatos ha crecido a saltos y "a medida que los temas se vuelven más
complejos", los sindicatos deben aceptar que "la toma de decisiones sustanciales
tendrá que terminar en manos de unos cuantos individuos y no en estructuras de
ningún tipo" (Schreiner, 1994, p. 4 7). Un proyecto de emancipación social debe
cuestionar este elitismo y cinismo y crear un caso convincente que muestra por qué
la democracia participativa es un requisito mínimo para la emancipación de las
clases subordinadas.
En segundo lugar, lo anterior sugiere una necesidad para ir más allá de
cualquier crítica y comenzar a explorar las "utopías reales" que permitan a las
comunidades locales y las estructuras populares dar forma a la agenda de la
emancipación social. Esto recorrería un largo camino hacia el alivio de la

132
enajenación asociada con lo que Rose (1967) llamó "la sociedad de masas", donde
los individuos están socialmente aislados entre sí. Pero, más importante aún,
lograría un objetivo que Turner identificó como de cardinal importancia para el
proyecto de emancipación social:
Es dar a los individuos la máxima cantidad posible de control sobre lo que les sucede
a ellos mismos y, de ahí, la máxima cantidad posible de libertad para decidir lo que
quieren y luego actuar para conseguirlo. Su objetivo es liberar al individuo tanto del
poder directo de otros, como del poder de fuerzas sociales ocultas. No es una opción,
sino un esquema en el que las opciones se vuelven posibles [1980, p. 83].
En tercer lugar, los intentos por reinventar la democracia y la emancipación
social deben hablar el idioma de la gente de verdad que lidia con los problemas de
verdad en todas las esferas de la sociedad. Los casos exitosos de movilización y
organización de la comunidad y de los trabajadores en la lucha de Sudáfrica
muestran que la democracia participativa tiene más éxito cuando las clases
subordinadas pueden apropiarse y traducir los disursos intelectuales en acciones
para mejorar su condición. Esto implica que dichos discursos tienen que ser lo
suficientemente comprensibles para prestarles una aplicación y experimentación
práctica y significativa. Por lo tanto, esos discursos también deben sugerir metas
realistas y alcanzables que contribuyan acumulativamente a crear más cambios
fundamentales.
En cuarto lugar, es necesario forjar nuevas redes locales, regionales, nacionales
y transnacionales para vincular las luchas locales y construir amplias solidaridades
que permita compartir las experiencias y eliminar la atomización de las clases
subordinadas y sus luchas. En general, se han dirigido usualmente al intercambio
libre y voluntario de experiencias y conocimiento, antes que a la creación de
estructuras burocráticas. Esto tendría que implicar usos creativos de diferentes
formas de medios masivos de comunicación y nuevas formas de comunicación
para reafirmar formas alternativas o contrahegemónicas de globalización.
Por último, lo anterior implica la necesidad de reinventar a la izquierda para
que asuma los retos de llevar a cabo luchas y experimentos contr ahegemónicos
globales en formas alternativas de organización social. También significa que la
izquierda debe repensar su función dentro de las cambiantes condiciones de la
globalización neoliberal. En particular, debe evaluarse el papel de los intelectuales
de izquierda, pues ellos se encuentran en una posición muy poderosa para dar
forma una y otra vez a los discursos, pero siempre existe el peligro de que algunos
abusen del poder y la autoridad provenientes de su función intelectual porque lo
confunden con el liderazgo político. Esto es importante porque los intelectuales
tienen el poder de darle legitimidad a ciertos discursos y deslegitimar otros.
Por lo tanto, la reinvención de la emancipación social y la revitalización de la
participación como su centro es al mismo tiempo un proyecto político e intelectual
y, como tal, requiere ser refutado en ambos niveles. En la era del neoliberalismo
global, dicha refutación debe ocurrir en todos los niveles, incluido el ámbito global.
133
Entre otras cosas, debe cuestionarse la trivialización de todo lo local y rebatir la
glorificación de las llamadas aldeas globales, cuya esencia está inscrita en los
intereses del capitalismo.

134
Bibliografía
Baskin, J. (1991), Striking Back: A History of COSATU, Johannesburgo: Ravan.
Davidson, B. (1981), The People's Cause: A History of Guerrillas in Africa, Essex:
Longman.
Frente Democrático Unido (FDu), (1986), "Building People's Power", Isizwe, vol. 1,
núm. 2, pp. 2-14.
Freund, B. (1999), "The Weight of History: The Prospects for Democratisation in
South Africa", en J. Hyslop (ed.), African Democracy in the Era of Globalization,
Johannesburgo: Witwatersrand University Press, pp. 431-441.
Friedman, S. (1987), Building Tomorrow Today: African Workers in Trade Union, 1970-
1984, Johannesburgo: Ravan.
Gabriels, H. (1992), "The Leader of the Cape Town Municipal Strike in 1990
 Interview with Salie Manie", South African Labour Bulletin, vol. 16, núm. 4, pp.
77-79.
Ginsburg, M. y W. Matlala (1996), "At Home in the Union -Interview with Petros
Mashishi", South African Labour Bulletin, vol. 20, núm. 6, pp. 86-88.
Gramsci, A. (1971), "The Intellectuals", en Q. Hoare y G. Nowell-Smith (eds.),
Selections from the Prison Notebooks of Antonio Gramsci, Londres: Lawrence and
Wishart.
Hammond-Tooke, W.D. (1975), Command or Consensus: The Development of
Transkeian Local Government, Ciudad del Cabo: David Philip.
Hobsbawm, E. (1983), "lntroduction: lnventing Traditions", en E. Hobsbawm y T.
Ranger (eds.), The Invention of Tradition, Cambridge: Cambridge University Press,
pp. 1-14.
Lambert, R. (1988), Political Unionism in South Africa: An Analysis of the South African
Congress of Trade Unions, tesis doctoral inédita, Universidad de Witwatersrand,
Johannesburgo.
MacShane, D., M. Plaut y D. Ward (1984), Power!: Black Workers, Their Unions and
the Struggle for Freedom in South Africa, Nottingham: Spokesman.
Mayekiso, M. (1996), Township Politics: Ciuic Struggles for a New South Africa, Nueva
York: Monthly Review Press.
Parry, G. y G. Moyser (1994), "More Participation, More Democracy?", en D.
Beetham (ed.), Defining and Measuring Democracy, Londres: Sage, pp. 44-62.
Pateman, C. (1970), Participation and Democratic Theory, Cambridge: Cambridge
University Press.

135
Rose, Arnold (1967), The Power Structure: Political Process in American Society, Nueva
York, Oxford University Press.
Rueschemeyer, D., E.H. Stephens y J.D. Stephens (1992), Capitalist Development and
Democracy, Chicago: University of Chicago Press.
Schreiner, G. (1994), "Restructuring the Labour Movement After Apartheid", South
African Labour Bulletin, vol. 18, núm. 3, pp. 43-49.
Schumpeter, J.A. (1987), Capitalism, Socialism and Democracy, 6a. ed., Londres:
Unwin Paperbacks. [Versión en español: Capitalismo, socialismo y democracia,
Madrid: Aguilar, 1971.]
Sisulu, Z (1986), "People's Education for People's Power", Transformation, vol. 1, pp.
96-117.
Standing, G. (1997), "Globalization, Labour Flexibility and Insecurity: The Era of
Market Regulation", European Journal of Industrial Relations, vol. 3, núm. 1, pp. 7-37.
Thoropson, E.P. (1963), The Making of the English Working Class, Nueva York:
Vintage Books.
Tom, P. (1985), My Life Struggle, Johannesburgo: Ravan Press.
Turner, R. (1980), The Eye ofthe Needle: Towards Participatory Democracy in South
Africa, Johannesburgo: Ravan.
Von Holdt, K. (1991), "The COSATU/ANC Alliance: What Does COSATU Think?",
South African Labour Bulletin, vol. 15, núm. 8, pp. 17-29.
Webster, E. (1979), "A Profile of Unregistered Union Members in Durban", South
African Labour Bulletin, vol. 4, núm. 8, pp. 43-74.
 (1992), "The Impact of Intellectuals on the Labour Movement", Transformation,
vol. 18, pp. 88-92.
Zikalala, S. (1993), "Interview with Veteran Unionist Emma Mashinini", South
African Labour Bulletin, vol. 17, núm. 4, pp. 87-89.

136
 III. LA POLÍTICA DEL RECONOCIMIENTO Y LA CIUDADANÍA
EN EL PUTUMAYO Y LA BAJA BOTA CAUCANA: EL CASO
DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 199638

MARIA CLEMENCIA RAMÍREZ

A mí lo que me sorprende es lo arriesgado que son ciertas

gentes allá, que en un terreno tan complejo como es
negociar donde está presente el narcotráfico, la guerrilla, la
reivindicación social, la represión en contra del
movimiento...
(Entrevista al asesor del ministro del Interior durante
la mesa de negociación, 1999).

Introducción

DURANTE los meses de julio, agosto y septiembre de 1996, más de 200 000
campesinos cocaleros (cultivadores y recolectores de coca), marcharon hacia los
centros urbanos y capitales de los departamentos del Guaviare, Putumayo,
Caquetá y Baja Bota Caucana,39 en la Amazonia Occidental de Colombia,
protestando contra la política de fumigación de sus cultivos de coca por parte del
gobierno de Samper.
En el Putumayo, el movimiento de los cocaleros de 1996 no puede entenderse
desligado de otros movimientos cívicos anteriores a éste, que desde una
perspectiva de larga duración, se constituyen en manifestaciones coyunturales de
un movimiento social, centrado alrededor de la demanda por parte de los
habitantes d~ esta re~ón, del reconocimiento del Estado-nación colombiano, tanto

38
Este capítulo forma parte de la tesis de doctorado en curso para el Departamento de Antropología de la
Universidad de Harvard. El trabajo de campo lo realicé en el Putumayo y en la región de la Baja Bota
Caucana, en el marco de un proyecto del Instituto Colombiano de Antropología, financiado por Colciencias
bajo mi dirección, que cubrió también los departamentos del Guaviare y Caquetá. Para realizar la
investigación de la tesis de doctorado, recibí financiamiento de la Wenner-Gren Foundation for
Anthropological Research y del United States Institute of Peace.
39
La región sur del departamento del Cauca conocida como La Bota Caucana, tiene una extensión de 4 479
km2, conformando el municipio más grande del Cauca y hasta 1996 tenía una sola cabecera municipal
(Santa Rosa) ubicada en la parte alta de la Bota o región andina. Debido a lo quebrado del territorio llegar a
la parte baja de la Bota o región selvática exige hasta 12 horas de camino, de manera que esta región,
conocida como Baja Bota Caucana, se ha relacionado más con el Caquetá y el Putumayo para efectos
administrativos (i.e. educación y salud) que con el Cauca.

137
de su cmdadama como de los derechos adscntos a esta. Se trata entonces, del
ejercicio de la política del reconocimiento (Taylor, 1995)40 y de la política de la
ciudadanía a través de la reivindicación del "derecho a tener derechos" (Dagnino,
1998).41
La realización de estos paros o movimientos cívicos, seguidos por la instalación
de mesas de negociación, no pueden leerse sólo como la demanda de
mejoramiento de condiciones de vida por parte de los pobladores de esta región
Amazónica, tal como se mostrará para el caso objeto de estudio. Al realizar un paro
cívico se reitera y recuerda a la clase dirigente, la condición histórica del Putumayo
de población marginal, "abandonada", donde "el desarrollo" de la región central no
llega, ya sea por la falta de voluntad política del nivel central, su construcción
como una región "vacía" receptora de población desplazada del interior del país, la
corrupción administrativa del nivel local, o la aplicación de programas que
desconocen la realidad de la Amazonia, entre otras causas.
En palabras de un líder político de la región al referirse a los paros cívicos que
han tomado lugar en el Putumayo desde la década de los setenta:
Estos fenómenos de tipo social se deben y se gestan fundamentalmente ante el
vacío de la dirigencia política tradicional, que la verdad sea dicha, apunta muy ' al
beneficio individual, al beneficio grupista o partidista pero con contadas
excepciones no ha habido una representación a nivel del Congreso o de la misma
Gobernación y de las mismas Alcaldías, líderes que hagan esta función, que sean
unos verdaderos gestores del desarrollo del departamento. En consecuencia, ante
ese vacío y a los innumerables problemas, la gente se va apersonando, se va
organizando en movimientos sociales, movimientos cívicos que han terminado en
paros muy largos, de pronto costosos para la región en términos de debilitar la
frágil economía más que todo comercial, de los distintos municipios del
departamento y también costoso en vidas y costoso en lo que entraña generar
ambientes de conflicto, profundizar unos conflictos que de base acá se han
asentado [Entrevista a líder político local en Mocoa, 1999].
La erupción constante de paros cívicos responde a acciones estratégicas para
hacerse "visibles", "hacerse sentir" y confrontar las visiones que sobre esta región
tiene el Estado. En este contexto, al rechazar la fumigación de sus cultivos de coca
los colonos de la Amazonia están cuestionando su señalamiento y caracterización

40
Taylor (1995, p. 249) define la política del reconocimiento en relación con la construcción de identidades:
Nuestra identidad está parcialmente moldeada por el reconocimiento o la ausencia de éste, muchas veces por el
desconocimiento o reconocimiento distorsionado (misrecognition) de los otros, de manera que una persona o
grupo de personas pueden sufrir daño y deformación si las personas o la sociedad a su alrededor les reflejan a
manera de espejo una imagen de ellos mismos degradante, reducida o despreciativa. El desconocimiento o el
reconocimiento distorsionado puede producir daño, puede convertirse en una forma de opresión, al confinar a
alguien dentro de una forma de ser falsa, deformada y reducida.
41
Dagnino (1998, p. 50) señala cómo los movimientos sociales en el Brasil luchan por el "derecho a tener
derechos", lo cual implica no sólo luchar por derechos previamente definidos sino también "la invención y
creación de nuevos derechos que emergen de luchas y prácticas concretas".

138
como personas al margen de la ley, migrantes en busca de fortuna fácil -antes que
en busca de mejorar su nivel de vida, como ellos dicen-, faltos de identidad, sin
ningún arraigo en la región amazónica, siempre con un interés individual de
beneficiarse para regresar a su lugar de origen. Bajo esta representación, se
desconoce y más aún se "invisibiliza" a aquellos campesinos que por tres
generaciones han habitado la región y que se consideran putumayenses antes que
delincuentes.42 La percepción que el centro tiene de la frontera amazónica, la
periferia, va a estar mediada por estos marcadores identitarios, lo cual se evidencia
en el tratamiento represivo que se le ha dado a estas movilizaciones cívicas, que
aun cuando no son manifestaciones violentas, desde la década de los ochenta han
sido recurrentemente señaladas como "promovidas por la guerrilla", lo cual en la
práctica se ha traducido en la negación de cualquier agencia a los habitantes de la
región, quienes con sus demandas, necesidades y construcción de identidades
colectivas locales y regionales quedan subsumidos por la dinámica que ha tomado
el conflicto armado, y recientemente, por la aplicación de la política internacional
de lucha contra las drogas y contra la insurgencia.

Condiciones para el inicio de las marchas cocaleras de 1996

Como resultado del Decreto núm. 1956 de 1995, llamado "Compromiso de
Colombia frente al Problema Mundial de la Droga" el gobierno de Samper tomó
medidas para la guerra frontal contra las drogas que inmediatamente se hicieron
sentir en el Putumayo, cuyos habitantes venían anunciando el comienzo de otro
paro cívico desde diciembre de 1995, por considerar que el gobierno no les venía
cumpliendo con los acuerdo firmados en el marco de un paro cívico anterior, que
tuvo lugar entre el 20 de diciembre de 1994 y el 11 de enero de 1995. Es así como el
4 de enero de 1996, en un titular del periódico El Tiempo se anuncia: "Se gesta otro
paro en Putumayo" y a continuación se informa "la hora cero para realizar el paro
del Putumayo es lo único que esperan los campesinos" y se hace referencia a la
carta enviada al presidente Samper, fechada el 26 de diciembre de 1995, en la cual
los campesinos rechazan el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANTE) por
considerar que no presenta solución al campesino y le informan al presidente que
"se encuentran organizando y preparando el segundo paro y por supuesto, en
solidaridad también con otros departamentos" (El Tiempo, 4 de enero de 1999, p.
lA).
Por su parte, el gobierno toma medidas en la lucha contra la droga qu e se
tornan fundamentales para que el paro estallara con la participación activa de los
campesinos: en primer lugar, el control de la venta de gasolina y cemento gris por
42
La colonización del Putumayo toma lugar desde inicios del siglo xx en respuesta a conflictos sociales,
económicos y políticos que ocurren en el centro del país y que expulsan población que migra en busca de
tierra para "mejorar su nivel de vida". Por otra parte ha sido resultado de colonizaciones dirigidas ya sea por
los misioneros, por los militares en busca de ejercer la soberanía nacional en las fronteras, o por el gobierno
a través de programas dirigidos a la promoción del desarrollo de la región. Al respecto de los periodos
diferenciados de migración y del origen de los migran tes, ver Ariza, Ramirez y Vega (1998).

139
parte del ejército y la policía en los departamentos de Guaviare, Caquetá,
Putumayo, Vaupés, Vichada y Meta, según Resolución num. 0001 del13 de mayo
de 1996 del Consejo Nacional de Estupefacientes, por tratarse de insumos
indispensables para el procesamiento de la pasta de coca. En segundo lugar, la
delimitación como zonas especiales de orden público43 al área geográfica de la
jurisdicción de todos los municipios que pertenecen a los departamentos de
Guaviare, Vaupés, Meta Vichada y Caquetá, según el Decreto núm. 0871 del 13 de
Mayo de 1996. En tercer lugar, la ejecución de dos operaciones militares: el Plan
Cóndor y la Operación Conquista. El primero centrado en la destrucción de
cultivos, laboratorios, incautación de precursores y la interdicción del comercio. La
Operación Conquista, en palabras del presidente Samper consistente en ―la
destrucción de más de 27 000 hectáreas de coca que representan el 70% del total
sembrado en Colombia y aproximadamente el 15% del total sembrado en el
mundo", para lo cual "se suman las fuerzas militares y de policía para desarrollar
una operación antinarcóticos en un área del departamento del Guaviare, en el cual
se encuentran ubicados cerca del 60% de las plantaciones ilícitas sembradas en
Colombia". El gobierno insiste en que simultáneamente con las operaciones
Cóndor y Conquista "hemos venido avanzando en la consolidación del Programa
PLANTE" (La Nación, 10 de julio de 1996, p. 17).
Se hace así evidente el desconocimiento por parte del presidente de las quejas
presentadas por los campesinos durante año y medio, no sólo en cuanto al
PLANTE sino a la fumigación de sus cultivos. La realización inicial en el Guaviare
de la Operación Conquista marcó la hora cero para el inicio de las marchas
cocaleras, el16 de Julio de 1996, a los pocos días de haberse señalado el Guaviare
como objetivo militar de dicha operación antinarcóticos. Los campesinos se
movilizaron en contra de la declaración de zona especial de orden público, de los
consecuentes abusos del ejército y de las fumigaciones que se venían realizando en
forma masiva en este departamento.
En reuniones previas sostenidas a mediados de 1995 en Bogotá por líderes
campesinos, en el marco de la realización de un Seminario Internacional de
Cultivos Ilícitos, se acordó realizar manifestaciones conjuntas cuando se iniciaran
las fumigaciones en cualquiera de los tres departamentos. Es así como en apoyo al
Guaviare, en el Putumayo se inician las marchas el 25 y 26 de Julio de 1996 hacia
los cascos urbanos de Orito, San Miguel (la Dorada), Valle del Guamués (La

43
Estas zonas de orden público se definen como "Aquellas áreas geográficas en las que con el fin de
restablecer la seguridad y la convivencia ciudadana afectadas por as acciones de las organizaciones
criminales y terroristas, sea necesaria la aplicación de una o más de las medidas excepcionales de que tratan
los siguientes artículos, sin perjuicio de la aplicación de las demás medidas que se hayan dictado con base en
la conmoción anterior y que se encuentren vigentes. Restríngese el derecho de circulación y residencia (...)
La restricción consiste en la limitación o prohibición del ejercicio de tal derecho, mediante medidas como
toque de queda, retenes militares, distintivos especiales para la movilización, salvoconductos, inscripción en
la alcaldía, comunicación anticipada a ésta de desplazamiento fuera de la cabecera municipal" (Decreto
núm. 0717 del18 de Abril de 1996).

140
Hormiga) y Puerto Asís. A continuación en el departamento del Caquetá se
comienzan el 29 de Julio, donde la policía antinarcóticos había iniciado
fumigaciones en Remolinos del Caguán el 22 de Julio (La Nación, 27 de julio de
1996, p. 11).

Las fuerzas militares y la operación conquista

En cuanto a la manifestación en el Putumayo, las autoridades de policía "se
declararon extrañados por los argumentos que utilizaban los manifestantes" ya que
hasta el momento "el gobierno no había definido la realización de las fumigaciones
en ese departamento", una de las razones por las cuales la policía sostuvo que el
movimiento estaba siendo auspiciado por la narco-guerrilla (El Tiempo 28 de julio
de 1996, p. 15A).44 Por otra parte, el departamento del Putumayo tampoco había
sido declarado zona especial de orden público, en contraste con el Guaviare y
Caquetá, aunque los líderes del movimiento esperaban que se les declarara en
cualquier momento como tal y estaban haciendo todo lo posible para evitarlo,
además de apoyar a los otros departamentos en sus acciones contra esta medida,
pues se identificaban con su lucha.45
La idea de que la guerrilla era la promotora del paro, fue sostenida por las
fuerzas militares y e1 gobierno central una vez mas, tal como sucedió con el paro
cívico antenor, lo cual permitía el uso de la fuerza para reprimir el movimiento y
legitimaba las acciones violentas que se tomaron en contra del mismo. El 7 de
Agosto de 1998, el general Bedoya, en ese momento ex comandante de las fuerzas
militares, acusa al gobierno de no haber respaldado "grandes operaciones contra
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) como la denominada
Conquista" y a continuación señala: "Tenemos esta nueva tragedia por el mal
gobierno, por la falta de voluntad de tomar las decisiones políticas de liquidar el
problema del narcotráfico" (El Espectador, 7 de agosto de 1998, p. 5A.) Se hace
evidente en esta afirmación que para el general Bedoya, encargado de dirigir las
acciones militares en la zona en el momento de las marchas, el narcotráfico y las
FARC son homologables y así, desde su perspectiva, la Operación Conquista
estaba dirigida prioritariamente contra la insurgencia o narco-guerrilla, como la
llamaron los militares, antes que contra los cultivos ilícitos, como había sido
expresado previamente el presidente Samper. Es dentro de esta lógica que pueden
entenderse las declaraciones que hace el general Bedoya una vez se inician las
marchas en el Guaviare: ''Vamos a 'recuperar este territorio que esta inundado de

44
Mientras que Caquetá y el Guaviare estaban siendo objeto de intensa fumigación, en el Putumayo se
iniciaron las fumigaciones dos años después de las marchas, en junio de 1998, en el municipio de Puerto
Guzmán, a lo largo del río Caquetá.
45
Cabe señalar, sin embargo, que a todo a quien le pregunté si el Putumayo había sido declarada zona de
orden público me contestó afirmativamente, pues fueron sujetos a vigilancia por parte de las fuerzas
militares. Al compartir los mismos problemas con los otros departamentos delimitados por su contigüidad,
se establece una relación metonímica que lleva a sus habitantes a asegurar que estuvieron sujetos a esta
disposición.

141
cultivos ilícitos. El gobierno y las fuerzas armadas van a combatir este flagelo. Ésta
es una guerra que la vamos a ganar, estamos empezándola, nos vamos a demorar
un rato pero la vamos a ganar, completamente (Declaraciones en el Noticiero
AM·PM, 7 de julio de 1996)".
Conquistar el territorio de la Amazonia se convierte en la narrativa que
domina, dirige y legitima las acciones de las fuerzas militares. Se les impone una
identidad como grupo social a los campesinos cocaleros, quienes son
representados como "masas mafiosas patrocinadas por el cartel de las FARC"
(Declaraciones del general Bedoya en: Padilla, Cambio 16 no. 164, 5 de agosto de
1996, p. 18), es decir, se les asigna una identidad colectiva negativa como grupo
social fuera de la ley. Se reconstituye así el periodo histórico de la época de la
Conquista cuando esta región Amazónica era concebida por los conquistadores
españoles como habitada por "salvajes" y ahora por migrantes y delincuentes
comandados por guerrilleros. En ambos casos son grupos "indomables" que hay
que controlar, dominar y normalizar. Así, el movimiento campesino cambió su
configuración frente a la opinión pública.
Aún más el general Bedoya enfatizó que a estos inmigrantes venidos de todas
partes del país, los mafiosos les prestaban plata para sembrar, recoger y procesar la
coca y después les cobraban: "esta gente llegada de todas partes del país no tiene
como responder y queda atrapada, secuestrada por las FARC que les obliga a
promover paros como los que estamos viendo", y sostiene que hay que mantener
las medidas represivas y las zonas de orden público "para proteger a la gente que
es prisionera de la mafia. Son esclavos movidos como recuas por los terroristas de
las FARC" (Declaraciones del general Bedoya en: Padilla, Cambio 16 no. 164, 5 de
agosto de 1996, pp. 18-20). De esta manera, se desprovee a los campesinos de
cualquier iniciativa propia, aún más se les compara con animales, y al
deshumanizarlos se reafirma su exclusión de la "sociedad civilizada" y su
condición "bárbara". La"limpieza" de la región tanto de cultivos y laboratorios
como de migrantes y aventureros al márgen de la ley, así como la incorporación de
dicha región de frontera al Estado-nación, aún más, a la civilización, es lo que
legitima la operación militar.
Aquí vale la pena señalar cómo se dibuja una sociedad incivilizada46 en la
Amazonia, que requiere ser civilizada para poder convertirse en una verdadera
sociedad civil. Este parece ser el discurso subyacente del Estado central en la forma
en que se abordan las manifestaciones populares, o en palabras de los militares, la
"alteración del orden público" en la zona. Pacificar la vida cotidiana de estos
colonos víctimas o cómplices de la guerrilla, a través de la represión, es decir, del
ejercicio de la violencia estatal, se torna bajo esta perspectiva en un acto legítimo.

46
En el siglo XVIII cuando se empieza a hablar de una moderna sociedad civil, el fantasma de la incivilidad o
de la violencia era su peor enemigo. El proceso civilizatorio implicaba transformar el comportamiento
incivilizado en civilizado, proceso que estaba en manos de los detentadores del poder, pues eran los
carentes de poder quienes reproducían en su interior la violencia (Keane, 1998: 117).

142
 Es así como para el caso del Putumayo el general Mario Galán Rodríguez
afirma que "es indudable que el paro del Putumayo lo lideran los frentes 32 y 48 de
las FARC, quienes han obligado a los campesinos a salir para protestar contra el
gobierno" y a continuación sostiene "los campesinos no sabenpor qué están en
estas protestas y lo aterrador es que han sido obligados a salir de sus fincas para
reunirse en los tres municipios" y termina señalando que "aquí no hay otro interés
más que el de la narco-guerrilla" porrazones puramente económicas (La Nación, 2
de agosto de 1996, p. 9). Aquí se hace evidente lo que señalan Gutiérrez y Jaramillo
(2001) sobre la crirminalización de la protesta social "como instrumento clave en el
repertorio de respuestas a la contestación" en Colombia, así como la relación
paradójica entre lo político y lo criminal, que se empieza a notar durante la década
de los ochenta, cuando se observa "el intento consciente de la criminalidad
organizada por convertirse en actor político y de los grupos contestarios por
explicar sus vínculos con la criminalidad‖.

"Salimos voluntariamente obligados": las FARC el movimiento cívico por el

desarrollo integral del Putumayo en la organización del movimiento
cocalero.
Durante el paro cívico precedente, que tuvo lugar entre el 20 de diciembre de
1994 y el5 de enero de 1995 y que comprendió a los municipios de Orito, San
Miguel (La Dorada) y Valle del Guamués (La Hormiga), se conformó el
Movimiento Cívico Regional del Putumayo,47 el cual después de año y medio de
existencia, se amplió y cubrió otros municipios del Bajo Putumayo tales como
Puerto Asís y Puerto Guzmán. Se articularon de manera cont ingente varios
movimientos locales COrito, Puerto Guzmán, Puerto Asís y Puerto Leguizamo)
buscando construir una hegemonía política e ideológica regional.
Se regresa al Putumayo [después del Seminario Internacional de Cultivos
Ilícitos de junio 14 y 15 de 1995] y se ponen de acuerdo los líderes en preparar el
paro. Por un lado, la discusión del problema de la organización y por el otro cómo
se va a hacer lo operativo. Para Orito el problema era de orden táctico y para
Puerto Guzmán y Puerto Asís de carácter organizativo y político: qué característica
social y política va a asumir este movimiento. Después se toma la decisión de hacer

47
Al hacer un seguimiento de este Movimiento Cívico se pudo constatar que se venía gestando corno
resultado de diversos paros cívicos que tuvieron lugar en el Puturnayo en la década de los ochenta. Después
del paro de 1982, el Movimiento Cívico se organizó corno movimiento político, logró elegir algunos
concejales y para 1988 se estableció una coalición con el Partido Liberal con el fin de lograr representación
política a nivel nacional, lo cual lo desdibuja como movimiento alternativo, por lo cual grupos políticos
locales se abrieron y conformaron otro movimiento político llamado Unidad Campesina, con el fin de
mantener la independencia de los partidos tradicionales (entrevista al líder político local en Mocoa, 1998).
Esta tensión entre mantener o incluso crear un partido político autónomo e independiente de los partidos
tradicionales que represente los intereses de los pobladores de la región y la tendencia a establecer
coaliciones con el fin de ampliar el número de votantes en el momento de las elecciones, se convirtió en una
práctica política estructural en la región del Putumayo.

143
reunión con todos los dirigentes del Putumayo: del Alto, Medio, y Bajo. En esa
reunión se crea el Movimiento Cívico por el Desarrollo Integral del Putumayo y se
rompe con el Movimiento Civico (el de Orito, Valle del Guamués y San Miguel) y
el de Unidad Campesina (de Puerto Guzmán). Empieza la organización desde ahí
por veredas y se saca dirigentes de cada vereda y desde el punto de vista
económico todos aportan. Orito, Valle del Gaumués y San Miguel tienen más
experiencia. [Entrevista al asesor del Grupo Base, 1999].
Este Movimiento Cívico Regional del Putumayo, que se convirtió en
Movimiento Cívico por el Desarrollo Integral del Putumayo, se planteaba hacia la
"lucha unificada" implicando con ello no sólo la unificación de los movimientos
departamentales de todo tipo, étnicos, políticos y sociales, sino el trabajo en
coordinación con otros departamentos con cultivos ilícitos tales como Caquetá, el
Guaviare y el Meta:
Hablamos de una movilización nacional para que desde la Cámara de Representantes
se convoque a tocar este asunto como un problema social del país. Y nosotros en año y
medio logramos preparar ...entonces .nosotros escribimos un documento bastante
ambicioso y nosotros éramos conscientes de que eso era una utopía, decíamos,
necesitamos movilizar mínimo un millón de campesinos en Colombia para poderle
hacer entender al Estado de que éste no es un problema delincuencial, es un problema
social". [Entrevista a líder indígena, director de la OZIP durante las marchas, 1999].
Esta movilización nacional buscaba también plantear la necesidad de una
reforma agraria, dada la magnitud del problema. Además se propuso la
conformación de una Mesa Nacional de Concertación para analizar políticas del
Estado con respecto a la sustitución de cultivos ilícitos, buscando sacar la discusión
del asunto del nivel regional.
En el Putumayo, el Movimiento Cívico por el Desarrollo Integral del Putumayo
inició la identificación de líderes de la comunidad tales como jefes de juntas de
acción comunal, miembros del magisterio, del sector salud, etc., para iniciar los
preparativos de las marchas. Participan entonces no sólo campesinos e indígenas
cultivadores y recolectores de coca, sino líderes de otros sectores; en su búsqueda
de lograr un movimiento cívico departamental que comprometiera a los 13
municipios del Putumayo.
Este Movimiento Cívico no estuvo exento de la ambivalencia que ha
caracterizado la práctica social y política del Putumayo, pues se enmarcó en esta
tensión de mantener o no la autonomía como movimiento social y político, no sólo
con respecto a los partidos tradicionales sino con respecto a los grupos armados
que actúan en la región. Durante el movimiento de los cocaleros de 1996, se hizo
evidente no sólo el problema estructural de la región Amazónica occidental
(Putumayo, Caquetá y Guaviare) en cuanto al conflicto y la violencia asociados al

144
cultivo de coca y al narcotráfico, sino también la fuerte articulación entre los
campesinos y la guerrilla.48
La ambigüedad de esta alianza se evidencia en palabras de una campesina
cuando afirma: "a las marchas salimos voluntariamente obligados", significando
que la guerrilla no sólo apoyó el movimiento sino que lo promovió de mánera
autoritaria. Sin embargo, sostener que el movimiento cocalero fue resultado del
miedo y terrorismo ejercido hacia la población campesina por la guerrilla es
desconocer los procesos organizativos de la gente de la región y se estaría no sólo
legitimando la visión que se manejó a nivel central cuando se afirmaba en la
prensa, "guerrilla, culpable de paro en Putumayo", sino negando la agencia de los
campesinos y pobladores del Putumayo en cuanto a la organización del
movimiento como de su capacidad e interés en participar en la discusión de
políticas y planes de desarrollo para su región durante la mesa de negociación.49
Por otra parte, es importante resaltar que las FARC han promovido el ejercicio
de la descentralización y la participación ciudadana en la región Amazónica
siguiendo uno de sus lineamientos políticos:
"La gestión local en manos del pueblo es una forma alternativa de participación
de la sociedad civil para posibilitar la denuncia contra el clientelismo y la
corrupción reinante y avanzar en la solución de sus problemas y necesidades más
sentidas. Por esta misma razón los ciudadanos tienen obligación política de
ejercerla, para ser realmente libres... el poder local deberá contribuir a la
estabilización y adaptación de las localidades buscando construir una identidad
colectiva dentro de la diversidad propia de cada sitio y una preparación para
asumir los cambios sociales, buscando siempre el beneficio común, base de toda
legitimidad republicana" [FARC, 1998].
En este orden de ideas, las FARC promueven no sólo las demandas que los
campesinos le hacen al Estado de servicios y obras de infraestructura, sino también

48
Para el caso del Amazonas vale la pena tener en cuenta el señalamiento que hace Uribe (2000),
refiriéndose a San José de Apartadó, lugar también de refugio y resistencia, cuya población heterogénea
"sólo tenía en común su condición de víctimas y excluidos", y por consiguiente, la relación que establece con
los grupos guerrilleros que desde finales de los sesenta se asientan en San José de Apartadó, se fundamenta
antes que sobre una identidad política o ideológica, sobre "una suerte de sentir moral, tejido sobre la
experiencia de la exclusión y del refugio, sobre las heridas morales dejadas por los atropellos, las
desigualdades y la ausencia de reconocimiento y quizá también porque compartían con las organizaciones
armadas una noción difusa de justicia, cercana a la venganza, que legitimaba el accionar violento de los
grupos armados como forma de reestablecer un equilibrio roto por varias violencias anteriores." Aún
cuando esta relación inicial se ha venido transformando, la relación entre la guerrilla y los campesinos en el
Amazonas no puede dejar de verse atravesada por este sentimiento de exclusión.
49
Romero (2001) refiriéndose a la persistencia de la relación entre movimientos sociales y organizaciones
armadas en Urabá desde finales de los años setenta, señala que "se ha tendido a victirnizar a las
organizaciones sociales, sin reconocer las oportunidades para avanzar sus agendas que las acciones de los
grupos armados les abrieron a los movimientos sociales". Considero que este señalamiento es fundamental
para entender cabalmente la relación establecida por los líderes del movimiento cocalero con la guerrilla y
permite evidenciar la capacidad de decisión que tienen los campesinos frente a las FARC.

145
sus exigencias de participación ciudadana en la planeación y ejecución de
proyectos productivos para la región Por lo tanto, se puede afirmar que en
consecuencia con esta política, las FARC no buscan sustituir al Estado como
proveedor de servicios y bienestar; el Estado debe estar al servicio del pueblo y
tiene que dar cuentas al mismo de sus actos. Es así como las FARC ejercen control
de la administración pública a nivel municipal. El alcalde del municipio debe
responder con su plan de gobierno, realizar obras y proporcionar informes que
muestren que los dineros son invertidos en obras para la comunidad, que no haya
despilfarros ni malos manejos, en fin, que se atiendan las necesidades de las
comunidades. Es decir, se hace evidente que las FARC apoyan los paros cívicos
para exigir al Estado el cumplimiento de sus funciones y no es tan claro que estén
en contra de la inversión y presencia del Estado en la región Amazónica. Las
acciones de las FARC están imbricadas con las políticas del Estado en la región y
en consecuencia, difiero de Ferro y Uribe (2000), quienes refiriéndose a Caquetá,
concluyen que para las FARC las marchas "se enmarcan prioritariamente dentro
del desarrollo de un proyecto político-militar" que responde a su fin estratégico: la
toma del poder. Es así como proponen la "alterciudadanía" como "proyecto político
que pretende involucrar a la población como ciudadanos de un nuevo Estado
regido por esta organización".50
A través del apoyo logístico al movimiento cocalero, las FARC no sólo ayudan
a que los dirigentes del Movimiento Cívico lleguen fortalecidos a la mesa de
negociación a hacer sus demandas al Estado, sino que se presentan como
defensores de los intereses de los campesinos. En palabras del comandante
Joaquín, del Bloque Sur, "las FARC respaldan a la población civil en su exigencia
contra los corruptos. Porque nosotros no tenemos nada distinto que defender que
los intereses de la población." Y al referirse a la toma de la Base Militar Las Delicias
en el Putumayo y la retención de 60 soldados, el 31 de Agosto de 1996, declara que
"nuestra acción fue un acto de solidaridad contra el trato inhumano, represivo y
policiaco que se estaba dando a los campesinos en el sur del país por el único
delito de exigir que el Estado cumpla sus deberes" (ANNCOL, marzo de 1998, p. 3).
Sin embargo no puede perderse de vista que la relación que establece la
guerrilla con los. campesinos es ambivalente, pues a la vez que impulsan la

50
Jaramillo (1988, pp. 23-24) insiste en que la guerrilla, en su búsqueda por legitimidad y consenso en sus
zonas de influencia donde casi es inexistente el Estado de derecho que no garantiza "los derechos y deberes
básicos para toda la población", ha cumplido "funciones organizativas, frente a una población atomizada y
sin estructuras estables, para luchar por sus reivindicaciones y necesidades." Además señala como algo
paradójico que la guerrilla "debe aceptar que su propia lucha puede expresarse como una presión necesaria
para que estas comunidades sean integradas de manera estable y reconocida institucionalmente al Estado
nacional colombiano, recibiendo los beneficios y garantías a que tienen derecho muchos otros compatriotas
en regiones más accesibles o desarrolladas". Legrand (1994) refiriéndose a este argumento de Jaramillo
señala que "el movimiento guerrillero de las FARC, busca su inclusión en la sociedad, más que el
derrrocamiento del gobierno", señalamiento que coincide con lo hasta aquí anotado para el caso del
Putumayo.

146
democracia parttctpattva, tambten eJercen autontansmo sobre la poblactón. Se
trata de un doble discurso de las FARC: reivindicándose como defensores de los
intereses de los campesinos, legitiman tanto sus acciones militares como su
autoritarismo, lo cual se hizo evidente en el desenlace del movimiento.

Las juntas de acción comunal como red para la organización de las

marchas y su relativa autonomía de las FARC.
Es reconocido el papel jugado por las FARC en la concepción organizativa de
las marchas, tanto en sus preparativos como en su ejecución, pero "las Juntas de
Acción Comunal fueron las que se responsabilizaban de lo que tocaba hacer en
cada vereda" (Testimonio de un campesino en Puerto Asís, 1999). Es importante
señalar aquí que las Juntas de Acción Comunal se constituyeron en la red que
facilitó las relaciones sociales y políticas de los habitantes de la Amazonia a nivel
"veredal", de inspección de policía y municipal. Fue a través de los jefes de las
Juntas que se establecieron los lazos para trabajar en las veredas tanto por parte de
los funcionarios oficiales en la zona y las FARC, como de representantes de
partidos políticos. A través de las Juntas de Acción Comunal los líderes el
Movimiento Cívico por el Desarrollo Integral del Putumayo, y el Movimiento
Pacífico del Cauca para el caso de la Baja Bota Caucana,51 organizaron las marchas:
Inicialmente lo cuadramos a través de las inspecciones de policía, esa fue la primera
parte, que la inspección de policía convocara a las veredas. En esa reuniónde veredas
solamente se hablaba con presidentes de grupos de acción comunal, luego, bajamos,
tan pronto se capacitaba esta gente, eran talleres de 3 o 4 días en los que se planteaba
toda la problemática que se venía encima, y después ellos iban y dictaban sus talleres
como entendieron la cosa y luego nosotros recibíamos los informes, la gente
presentaba informes y entre las cosas más importantes que nosotros mirábamos ahí
era que la gente no respondiera las preguntas de los campesinos, sino que más bien
traían cuestionarios, pues para saber las fuerzas y debilidades de la gente, porque
nosotros íbamos a ir vereda por vereda y nosotros nos abríamos en algún momento;
en unos momentos íbamos 40 como en algunos momentos íbamos solos; nos decían,
en tal sitio hay 3 veredas reunidas, entonces a fulano de tal le toca allí, a fulano de tal
allí y nos regábamos así. (Entrevista a líder indígena, director de la OZIP durante las
marchas, 1999].
En esos talleres se inició la concientización no sólo sobre la inminencia de la
fumigación como política central del gobierno en esos momentos, sino que también
se explicaba la importancia de la unificación del Movimiento Cívico ya no regional
sino departamental, buscando integrar municipios no identificados como coqueros

51
En la Baja Bota Caucana el paro fue organizado por el Movimiento Pacífico del Cauca, lo mismo que el que
se realizó en 1994 en contra de Argossy, compañía petrolera que trabaja en la Baja Bota Caucana, y cuyo
pliego de peticiones se retoma en 1996, al igual que en el caso del Putumayo. El paro se inició el 4 de agosto
y duró un mes y 10 días. La negociación se realizó en Popayán, adonde viajaron los líderes financiados por la
gobernación del Cauca. Los líderes del Movimiento Cívico del Putumayo trabajaron en conjunto con el
Movimiento Pacífico del Cauca, tanto en el paro de 1994 como en el de 1996.

147
-tales como los del Alto Putumayo, Sibundoy, Santiago, San Francisco y Colón-.
Aún más se explicaba el contexto nacional e internacional al que respondían los
cultivos ilícitos. Los líderes buscaban así lograr la participación voluntaria y con
conocimiento de causa por parte de los habitantes de las veredas en la
movilización. Además de los talleres, se hicieron foros sobre cultivos ilícitos y
fumigación. Es recurrente esta preocupación de lograr la real participación de la
comunidad tanto a lo largo de todas las etapas de la movilización, como después
de ella, en el momento de la evaluación del movimiento y del seguimiento de los
acuerdos. Los líderes tratan de no reproducir prácticas correspondientes a la
cultura política dominante frente a la cual se definen diferentes; en sus palabras:
"que no nos convirtamos en una cabeza sin cuerpo". (Intervención de un líder en el
balance que se hace del Paro Cívico, 24 de septiembre de 1996).
Se hace evidente que las acciones promovidas o apoyadas por las FARC, no
han significado necesariamente la anulación de la capacidad de los sujetos
gobernados de reaccionar, de actuar como sujetos colectivos o individuales. La
gente en la región negocia con las FARC, lo cual responde a la representación que
se tiene de la guerrilla, pues aun cuando las FARC ejercenfunciones de autoridad
en cuanto a mantener orden, control y disciplina en esta región se refiere, la
guerrilla no es reconocida por los habitantes de la Amazonia como un Estado
dentro del Estado, como se ha pretendido mostrar, sino "como un gobierno dentro
del gobierno" tal como define Manuel Marulanda V élez el accionar de las FARC.
(Entrevista en Semana, 18 de enero 1999:22). La autoridad de las FARC es a la vez
aceptada y resistida por la población. Comenta un jefe de acción comunal en
Piamonte:
Las FARC son las que nos han capacitado y han hecho avanzar la organización.La
guerrilla promueve la asociación de Juntas de Acción Comunal y que la gente se
organice. La guerrilla pone orden en la región y se acata. Ya la comunidad está
concientizada de la necesidad de organizarse y da información cuando se hacen
censos. Antes no querían colaborar y me trataban de chismoso". [Testimonio de jefe de
la Junta de Acción Comunal de la Consolata, en Piamonte 1998].
Aunque las órdenes de las FARC se acatan, en muchas oportunidades son
discutidas y negociadas. Tal es el caso en la Baja Bota Caucana en el momento de
salir a las marchas. Las FARC habían determinado que parte de las veredas
saldrían hacia Caquetá y parte al Putumayo. Sin embargo, la gente de algunas
veredas de la Baja Bota Caucana se opuso a salir de su zona, pues en su agenda
estaba presionar la creación de un municipio y veían ésta como su gran
oportunidad:
Nosotros nunca hemos tenido una asesoría de la guerrilla, lo que hemos hecho ha sido
por convicción propia de los líderes, como le contaba, en el paro, ellos estuvieron en
contra de nosotros, la guerrilla, porque ellos querían que saliéramos al Putumayo, al
Caquetá, nosotros no salimos y por eso ellos no estuvieron de acuerdo con nosotros.
Porque nosotros dijimos que teníamos que luchar en el Cauca. No, no hubo ningún

148
 enfrentamiento si no que únicamente nos quitaron el apoyo, no nos apoyaron. Como
no ha habido diálogos así, simplemente nos mandaron decir que no nos apoyaban y
que veríamos qué hacíamos. Porque ellos creían que nosotros éramos un grupo débil,
tanto la guerrilla como el gobierno creyeron que como era toda una zona demasiado
aislada, que nosotros íbamos a fracasar el paro. Y fue de los mejores paros que se
dieron porque tuvo repercusión a nivel nacional por la forma pacífica, por la calidad
de negociadores, por los logros que se hizo en la negociación, fue de las mejores.
Uno se queja más fuerte cuando es más fuerte el dolor, si el dolor no es fuerte uno
no se queja casi nada, pero si el dolor es fuerte más bien sí puede haber diálogo. Eso
fue lo que nos pasó a nosotros, porque como sentíamos la necesidad, y al ver la
necesidad nos empujaba que teníamos que solucionar los problemas. [Entrevista a
miembro de la Comisión Negociadora del Paro Cívico en la Baja Bota Caucana, 1998].
Se hacen evidentes así los espacios de negociación con la guerrilla abiertos por
la gente a partir de sus propias necesidades y luchas anteriores. La creación de un
municipio en la Baja Bota Caucana había sido propuesto por la comunidad desde
la década de los ochenta, reivindicación que se había constituido en eje de
movimientos cívicos anteriores y que en esta oportunidad se retomaba como lucha
propia de la zona.52 Sin embargo, aunque algunas veredas de la Baja Bota Caucana
no salieron al Caquetá y Putumayo otras si lo hicieron, de manera que la tensión y
ambivalencia de la relación con las FARC se mantiene, aunque se manifieste que
no reciben ―asesoría‖ de la guerrilla. Es importante señalar cómo se percibe de la
misma manera al gobiemo y a la guerrilla prediciendo que no tendrían éxito en el
paro. A ambas instancias se les demuestra lo contrario, al afirmarse como
movimiento autónomo y sobre todo, al lograr la creación del Municipio de
Piamonte.
Con respecto al Putumayo, la representante de las mujeres en el Grupo Base53
señala también la relativa autonomía que tiene la sociedad civil con respecto a las
FARC: "La guerrilla nombró unas personas y la sociedad civil nombró otras
personas para dirigir las marchas, de manera que se opusieron a sus mandatos
[refiriéndose a los mandatos de las FARC". (Entrevista a la representante de las
mujeres en el Grupo Base, Febrero de 1999). Sobre el papel organizativo de las
FARC durante el movimiento, manifiesta una campesina de la Baja Bota Caucana:
Digamos coordinadores no directamente, pero sí, ellos colaboraban ahí. Ellos fueron
los encabezadores de conformar los comités; de ver quién repartía la remesa; también
se pidió ayudas a Popayán; de allá mandaron "bienestarina" para los niños; se
organizó quién hacia la colada para los niños; todos los días se les daba la colada. Si
no hubieran estado ellos de pronto no hubiera habido un orden como lo hubo
siempre, porque usted sabe que a veces, cuando hay las cosas, el uno quiere más, el

52
Desde 1955 los habitantes de la Baja Bota Caucana se propusieron luchar por su anexión al Caquetá o al
Putumayo. A partir de 1980, por la creación de un municipio para tener un mejor acceso a los servicios del
Estado, lucha que culminó en 1996 con la creación del municipio de Piamonte.
53
Grupo Base se denominó a los representantes de los campesinos para la negociación. Se eligió un
representante por municipio en el Putumayo.

149
 otro menos y se formaban problemas, y a pesar que así a veces habían "tromperas". A
los tres días que la gente ya estaba con su ranchito, entonces llegaron ellos y colocaron
en orden cómo íbamos a construir los ranchitos [Entrevista a Oliva Macías, 1999].
Podemos concluir que aunque las FARC se reservaron la responsabilidad de la
organización general de la marcha y el cumplimiento de cada una de las tareas, a la
vez que prohibió la producción de coca y la actividad comercial durante el
desarrollo de la misma, los campesinos a través de los líderes del movimiento
llevaron propuestas concretas a la mesa de negociación y éstos, a su vez,
defendieron los intereses de la población a la cual representaban.

La negociación: un espacio para confrontar identidades y demandar el

reconocimiento de su historia de violencia y desplazamiento
La delegación del gobiemo central para la negociación se conformó con un
delegado de la Presidencia, un asesor del Ministerio del Interior, el viceministro de
Agricultura y representantes de los ministerios e institutos descentralizados del
Estado. Esta comisión viajó al Putumayo con la orden de no negociar un solo punto
relacionado con la política de erradicación o fumigación de cultivos ilícitos y llegar
a acuerdos sobre servicios y obras de infraestructura que tuvieran respaldo
presupuestal. (Entrevista a delegado de la Presidencia en la mesa de negociación,
1999).
Por su parte los dirigentes del Movimiento Cívico reunidos con los líderes de
las Juntas de Acción Comunal en los diferentes pueblos donde estaban
concentrados, eligieron sus representantes a la mesa de negociación y viajaron a
Orito para iniciar negociaciones.
El grupo para la negociación en Orito fue seleccionado por el Movimiento Cívico por
el Desarrollo Integral del Putumayo. De Puerto Guzman eran 600 personas y se
aliaron con Puerto Limón y Santa Lucía, sumaron 4 000 y exigieron tener un
representante elegido por ellos, no dejaron arrancar el carro de Mocoa y amenazaron
con devolverse si no lo llevaban, llamaron al alcalde para pedirle permiso y así se
hizo. [Testimonio de la representante de las mujeres en el Grupo Base, 1999].
Como puede deducirse de este testimonio, los campesinos participantes en las
marchas pudieron ejercer presión para participar en la mesa de negociación, pero
el liderazgo lo mantuvo el Movimiento Cívico. Se buscó tener un representante por
cada municipio, así como representantes de grupos campesinos organizados y
líderes del Movimiento Cívico.
Entre los funcionarios oficiales negociadores en el Putumayo hubo con senso
en reconocer al Movimiento Cívico como representativo de los campesinos
cocaleros. En palabras del asesor del ministro del Interior comparando la mesa de
negociación de Orito con la del Caquetá, donde hubo diferentes grupos liderando
la negociación: "uno en Putumayo siempre tenía los mismos interlocutores y
encuentra uno a la misma gente". Además se reconoce "la tradición cívica de pelea

150
y de lucha desde hace mucho tiempo" en el Putumayo. (Entrevista a funcionario de
la Red durante las negociaciones, 1999). Para el caso de las marchas en Caquetá,
Ferro y Uribe (2000) no ven autonomía de la dirigencia campesina en la
negociación, a pesar de que en una entrevista a un comandante de las FARC que
ellos transcriben, este afirma que "si bien es cierto que el movimiento trazó unas
orientaciones muy generales, todo el soporte organizativo, lo que fue el manejo y
las negociaciones, fueron exclusivamente de la dirigencia campesina", afirmación
que coincide con lo que hasta aquí he sostenido para el caso del Putumayo.
Los líderes del Movimiento Cívico iniciaron la negociación poniendo en
consideración de la mesa la historia de las zonas de colonización para entender el
por qué la coca es el cultivo predominante en la región. Empezaron su
planteamiento haciendo referencia a la colonización en la Amazonía como
resultado del conflicto interno del país durante el periodo de la violencia política,
así como de la continua expulsión de los campesinos de la zona andina por falta de
tierra, entre las principales causas. Señalaron además, la falta de políticas acordes a
la región Amazónica y aún más, el abandono y exclusión de la misma por parte del
Estado. Se planteó una identidad regional dentro del Estado-nación colombiano,
identidad regional moldeada por el conflicto y la consecuente recepción de
población desplazada, y por consiguiente su definición como región marginal con
respecto al centro del país.54 En consecuencia, se demandó entonces el
reconocimiento por parte del Estado y el gobierno del problema social y económico
de la región debido a estos factores históricos y sociales estructurales (borrador,
propuesta inicial del Movimiento Cívico del acta de acuerdo, cortesía de Teófilo V
ásquez, 1996).
Y a continuación se insiste en que "por lo anterior, su problemática merece por
parte del Estado y el gobierno un tratamiento diferenciado respecto al que se le da
al narcotráfico y a la insurgencia" (borrador, propuesta inicial del Movimiento
Cívico del acta de acuerdo, cortesía de Teófilo Vásquez, 1996).55 Al hacer esta
aclaración se está debatiendo la identidad que les ha sido adscrita, un estereotipo
opresor que los torna invisibles para ser consultados sobre su situación, tal como lo
expresa un campesino:
Y que si nosotros realmente seguimos cultivando la coca entonces cómo se nos
va a decir que nos tengamos·que someter ante la opinión pública nacional e
internacional, a decir que los campesinos que cultivamos coca tenemos los
problemas que ustedes mismos han reconocido, seamos narcotraficantes o seamos
narcoguerrilleros como nos presentan a nivel mundial, ese derecho a la honra que

54
Tal como lo señala Uribe (2000) para el caso de San José de Apartadó, la Amazonía recibe una población
heterogénea que se identifica por el estigma de la exclusión y el abandono.
55
Uribe (2000) al referirse a la Comunidad de Paz declarada en San José de Apartadó muestra como los
pobladores articulan sus acciones emancipatorias y autónomas no sólo frente al Estado sino también frente
al Contraestado (la guerrilla) y el Paraestado (los paramilitares). Para el caso de los campesinos cocaleros
también se busca autonomía frente al narcotráfico.

151
nosotros como campesinos tenemos e infringiendo una ley obligadamente es lo
que nosotros estamos reclamando que se nos reconozca, no es otra cosa, ése es el
mismo derecho también. ¿Es que nosotros entonces sí tenemos que aguantarnos
que ante la opinión pública nos presenten como delincuentes por el hecho de
sembrar coca para mantener a nuestra familia? ¿Y eso también no está en contravía
de la misma Constitución? [Intervención de Oscar Reyes, vocero de las
comunidades durante la mesa de negociación, Orito 1996].
En consecuencia, los campesinos exigieron al gobierno y al Estado su
reconocimiento como actores sociales:
... el campesino cultivador de coca que se someta al proceso de erradicación voluntaria
y sustitución, debe ser un actor social y un interlocutor válido para la búsqueda de
(dichas) soluciones allí y no un sujeto completamente distante porque nosotros
consideramos que como parte del problema somos también parte de la búsqueda de
soluciones". [Intervención de un líder campesino en la mesa de negociación, Agosto
1996].
Los representantes del gobierno por su parte, anteponen el problema judicial al
problema social y económico de la región:
...en un país como Colombia hay ciertas leyes que debemos cumplir, entiéndannos
eso. Lo hemos reiterado en diferentes oportunidades por boca de diversos
funcionarios, cuando al señor ministro del Interior se le preguntó de los alcances de
las comisiones fue muy claro, que la política de Colombia frente a los problemas de las
drogas, frente al tráfico de los estupefacientes no se iba a negociar. Uno de esos
elementos de la política nos dice, específicamente la Ley 30 que el que cultive coca está
incurriendo en un delito, eso es lo que nos impide la gradualidad porque aquí hay
puntos que podemos discutir y que seguramente, por ejemplo, el tema de que el
pequeño cultivador es un interlocutor válido en la búsqueda de las soluciones
integrales, ¿en qué forma? El doctor Díaz hace un momento les decía que eso era
totalmente aceptable, no como un actor social sino como un interlocutor válido
porque el reconocimiento de un actor social no se puede hacer con base del hecho de
que ese actor social está cometiendo un delito. [Intervención del funcionario del
PLANTE durante las mesas de negociación].
Ser sólo un interlocutor válido para poner en marcha programas es leído por
los campesinos como des proveerlos de su agenda, de su participación en la
definición de esos programas con voz y voto, de su reconocimiento como grupo
social, es seguir siendo receptores de programas y políticas para la erradicación de
la coca que se hacen desde el Estado sin consultarlos, política que ha marcado el
fracaso de los proyectos productivos realizados en la región Amazónica.
Además, se reitera la imposibilidad de negociar temas como la sustitución
gradual de la coca o el reconocimiento social de los cultivos ilícitos y se desdibuja
la posición del Movimiento Cívico por parte de los representantesdel gobierno:
... el movimiento insiste en que lo que interesa no es ni el tema de la política agraria
integral, ni la electrificación, ni las vías, ni la salud, ni la educación, ni las viviendas, ni

152
 los derechos humanos, ni las telecomunicaciones ni el el ordenamiento territorial, sino
que el movimiento parte del hecho de que se tiene que cambiar la legislación
colombiana sobre el manejo de estupefacientes, esta comisión lamenta la posición y
entiende que lo que está pidiendo este movimiento u sus organizadores, es un proceso
de reforma legislativa que le corresponde al Congreso de la República. [Intervención
del viceministro de Agricultura en la mesa de negociación en Orito 1996].
Los dirigentes del movimiento respondieron aclarando que no se estaba
exigiendo que se negociara la ley sino un pronunciamiento de reconocimiento del
problema social, el cual no podía partir de la fumigación de los cultivos de coca (El
Tiempo, 7 de agosto de 1996, p. lOA).
Sobresale en la intervención del representante del gobierno cómo se busca
volcar la discusión hacia la firma de necesidades básicas y de infraestructura y se
descarta el entrar a replantear de fondo el problema estructural de la economía
amazónica y más allá el problema del sector agrario en el país. Los líderes del
Movimiento Cívico estaban planteando soluciones estructurales antes que la
negociación de una lista de necesidades de servicios, en la cual querían centrar los
funcionarios públicos la mesa de negociación. Para los campesinos el problema no
es solamente erradicar o no la coca como sostiene la comisión del gobierno, el
problema que ellos ponen sobre la mesa es su historia de violencia, represión y
carencia de alternativas, en fin, la reivindicación frente al Estado de su
marginalización y exclusión. Frente a este desconocimiento, los líderes del
Movimiento Cívico levantaron la mesa de negociación durante un día.

La ambivalencia de los funcionarios del Estado frente al movimiento

cocalero y la firma del acuerdo inicial.
El movimiento de los cocaleros mostró las divisiones internas de los
funcionarios del Estado. En primer lugar, se hizo evidente la ambivalencia de los
funcionarios locales y regionales con respecto a los funcionarios de nivel nacional.
Identificarse como funcionario del Estado y por consiguiente apoyar al gobierno
central o identificarse con la problematica socia, económica y política de una región
y por consiguiente apoyar a 1o s campesinos cocaleros a los dirigentes del
Movimiento Cívico, fueron las dos posiciones que se podían asumir.
Los funcionarios oficiales locales se comprometieron con los campesinos por
identificarse como putumayenses, además de que algunos de ellos actuaban como
asesores de los líderes del Movimiento Cívico en la mesa de negociación. Por su
parte, los alcaldes no sintieron compromiso con los representantes del gobierno
central, puesto que en el proceso de descentralización sintieron que se les habían
transfendo problemas antes que soluciones y desde el inicio del movimiento
apoyaron la exigencia de los campesinos de negociar con funcionarios del "alto
gobierno", por cuanto ellos son los que tienen el poder de decisión sobre los fondos
nacwnales y las transferencias. Por último, el gobernador como pieza suelta,
dependiendo de la situación que se fuera a tomar se adhirió a unos u otros.

153
 Pero aún más, se hizo presente una fuerte división al interior del gobierno
central. Por una parte estaban el fiscal general de la nación, el director del PLANTE
y el jefe de las fuerzas armadas, sector del gobierno que identifica a los campesinos
cultivadores de coca como narcotraficantes. En consecuencia el fiscal general de la
nación ejercía presión sobre el ministro del Interior y por consiguiente sobre sus
representantes en la negociación en cuanto a la firma de acuerdos que fueran en
contra de la política de erradicación y fumigación total de la coca, lo cual se
equiparaba con suscribir convenio con delincuentes. Esta presión obedecía a que el
gobierno estaba siendo además juzgado en ese momento por sus vínculos con el
narcotráfico, descertificado por parte de los Estados Unidos en enero de 1996 y
presionado por la posibilidad de ser descertificado también en 1997, tal como
sucedió.
Por otra parte estaba el sector del gobierno representado principalmente por la
Red de Solidaridad y por otros funcionarios oficiales con trayectoria de trabajo en
la región, que estaban sentados a la mesa de negociación y buscaban llegar a un
acuerdo a pesar de las amenazas de ser investigados por negociar con
narcotraficantes. Por una parte, existía el interés de firmar el acuerdo para no
ahondar el desprestigio del gobierno, pero por otra parte se buscaba lograr un
vínculo estrecho con los campesinos para neutralizar el apoyo de la guerrilla. Por
estas razones, este sector apoyó la idea del Movimiento Cívico de firmar como
acuerdo inicial la elaboración de un Plan de de Desarrollo Integral de Emergencia
que se llamó "por un Putumayo sin coca y sustentado en una economía solidaria",
insistiendo en que se agrara ―sin coca‖ para no entrar en conflicto con el otro sector
del gobierno:
Entonces fija te que en torno al tema de un Putumayo sin coca, cada quien se hizo su
propia representación. Para nosotros era una cosa más integral, más de lograr en lo
político la alianza entre los campesinos, la estrategia nuestra era lograr una alianza
entre los campesinos del Putumayo y las autoridades, por lo menos nacionales o las
que nosotros representábamos.Y teníamos un estrecho interés de aliarnos con ellos, de
mostrar que era posible construir un Putumayo distinto en una alianza básicamente
entre campesinos y gobierno[...] para la guerrilla esa alianza resultaba funesta pero
nosotros lo que estábamos jugando era a eso, a ganarnos a los campesinos. La
guerrilla está jugando a mantener el control militar del área y su influencia.
[Entrevista al delegado del Presidente en la mesa de negociación, 1999].
A su vez, los negociadores del Gobierno percibieron a los líderes del
Movimiento Cívico presionados por las FARC:
Ellos hablaban a nombre de un movimiento cívico y el Movimiento Cívico existe pero
todos sabemos que detrás del Movimiento Cívico hay mucha presión de los actores
armados que hay en esa región. Nosotros lo que veíamos desde el punto de vista de
esta orilla del Estado, era que esa representación está muy cortada y no era
espontánea y por eso los que se cuidaron mucho de qué escribir, qué comprometerse y
qué firmar fueron ellos más que la gente del Estado, que sí realmente estábamos

154
 representando una gran voluntad política para tratar de resolver el problema.
[Entrevista a funcionario de la Red de Solidaridad, 1999].
Sin embargo, esta dependencia total de las FARC por parte de los negociadores
del Movimiento Cívico, no fue tan evidente en el momento de tomar decisiones, tal
como lo manifiesta otro funcionario al señalar que las FARC querían aplazar la
finna del acuerdo, pero que a pesar de ellos y del fiscal general de la nación, se
firmó:
Y se hizo una redacción bastante amplia, bastante difusa, tanto que no nos
comprometieran con el fiscal Valdivieso, quien estaba pendiente absolutamente de
cada paso que se daba y cada decisión que se tomaba, no alcanzaba uno a redactar
una propuesta de borrador en Orito cuando ya había una opinión pública del fiscal
refiriéndose a las concesiones o no concesiones del gobierno en la negociación, era
todo el mundo pendiente de todo y todo el mundo haciéndole inteligencia a todo el
mundo, las Farc, el gobierno". [Entrevista al asesor del Ministro del Interior, Popayán,
1999].
En el acuerdo firmado inicialmente, se definió que los representantes de los
campesinos en la mesa de negociación debían ela?orar este Plan de Desarrollo
Integral de Emergencia por un Putumayo sm coca, logrando así unaparticipación
decisiva de los campesinos. Además se acordó que la su stitución y erradicación
voluntaria requería un esfuerzo conjunto de campesinos, colonos, indígenas,
gobierno y la cooperación internacional. De esta manera se logró en la práctica que
se diferenciara al pequeño cultivador y se considerara finalmente como
"interlocutor válido para la definición y puesta en marcha de soluciones integrales"
(Acta de Acuerdo 1996), es decir, se les reconoció el voto para decidir sobre
políticas y proyectos para la región.
Inmediatamente, el general Bedoya manifestó que el acuerdo se había firmado
a espaldas del ejército y se mostró en contra de que se hubiera negociado con gente
al margen de la ley y afirmó que lo principal era seguirfumigando (El Espectador, 28
de agosto de 1996, p. 3A). La fumigación fue otra forma de ejercer violencia, tal
como lo hicieron explícito los campesinos en las pancartas que llevaban durante las
marchas: "Fumigación igual a: desempleo, violencia, migración, miseria, etc.
Samper nos declaró la guerra. No más atropellos. No a la fumigación, si a la paz.
Apoyemos el paro."
A su vez, el ministro del Interior declaró: "que en los acuerdos suscritos el
domingo en Orito con los cultivadores de Coca del Putumayo no se negoció la
fumigación de los cultivos ilícitos" y agregó también que "El gobierno asumió con
toda responsabilidad el propósito innegociable de erradicar los cultivos ilícitos en
el país con el fin de lograr su objetivo fundamental de que seamos una nación sin
coca" (El Tiempo, 13 de agosto de 1996, p. 3A).
Por su parte, uno de los participantes en la mesa de negociación en
representación de los campesinos señaló que "para evitar la fumigación y cualquier
otro método de erradicación forzosa de los cultivos ilícitos, acordamos con el
155
gobierno un plan voluntario de sustitución de los mismos" (El Tiempo, 13 de agosto
de 1996, p. 3A). Los campesinos concebían el Plan de Desarrollo Integral de
Emergencia como un plan para lograr la sustitución gradual de los cultivos coca y
el establecimiento de una economía alternativa.
Las dos perspectivas de los resultados del acuerdo inicial eran totalmente
opuestas: mientras el gobierno sostenía que no se negoció la erradicación, para los
campesinos se logró un plan voluntario de erradicación frente a la erradicación
forzosa a través de la fumigación, lo cual implicaba reconocer al pequeño
campesino productor. Para ambos se había logrado una victoria, aunque cada
lectura era diferente.

En busca de la emancipación social a través de la construcción de una

ciudadanía y del ejercicio de la democracia participativa.
Santos (1998) ha señalado cómo los procesos hegemónicos globales de
exclusión que caracterizan lo que él denomina fascismo social, se enfrentan a
resistencias, a iniciativas de grupos de base, organizaciones locales y movimientos
populares que buscan contrarrestar formas extremas de exclusión social, abriendo
espacios para la participación democrática. Éste es el caso de los campesinos
cocaleros una población estigmatizada, sometida a la Ley 30 de 1986 o Ley de
Estupefacientes, que los criminaliza y cuyo espacio -la región Amazónica- ha sido
históricamente construido como habitado por "salvajes" o delincuentes, y por lo
tanto, como un espacio de exclusión y marginamiento. El movimiento de los
campesinos cocaleros demanda inclusión a través de la concertación con instancias
gubernamentales tal como lo caracteriza Foweraker (1995: 32) para los
movimientos sociales en Latinoamérica que han buscado principalmente
soluciones locales e inmediatas a problemas concretos" y "concentran sus
demandas en el Estado como proveedor de servicios públicos y garante de las
condiciones de consumo colectivo". Exigir mesas de negociación y firma de
acuerdos se ha convertido en el Putumayo una forma de ejercer la demanda de
derechos ciudadanos no sólo sociales sino cívicos y políticos, de reafirmar su
condición de actores dentro de a ley y de buscar su reconocimiento como
movimientos sociales o políticos. En última instancia es una forma de demandar su
inclusión dentro del estado-nación que promueve la democracia participativa, pero
a la cual no han podido acceder, o aún más de plantear nuevas formas
democráticas y de ejercicio de la ciudadanía.56

56
Jaramillo (1988), Zamosc (1990) y Legrand (1994) han coincidido en señalar para regiones de frontera, que
al mismo tiempo que los colonos apoyan la guerrilla, también buscan la integración aJ Estado, "el cual de
una manera ambivalente continúa dándoles esperanzas" (Legrand 1994: 25). Cuestionan así el que los
colonos busquen autonomía y privilegian la posición de que lo que buscan es mayor incorporación a la
sociedad antes que oponerse al Estado, como había sido señalado por autores como Molano (1988) y de
Rementería (1986).

156
 Considerando que "la autonomía de los movimientos sólo se puede entender
en términos de su articulación a una lucha hegemónica mayor" (Laclau y Moufee
1985, p. 140), el movimiento de los cocaleros busca articularse al discurso
hegemónico estatal sobre democracia y participación ciudadana como una forma
de empoderamiento y pone en evidencia nuevos procesos de significación, que
aunque moldeados por discursos hegemónicos, buscan contestarlos, redefinidos,
articularse a ellos o abandonarlos.
Esta autonomía se debe entender además, articulada así como en oposición
atestado hegemónico y a otros grupos dominantes en la región, tal como las ARC.
Por otra parte, no podemos perder de vista que el movimiento cocalero emerge
como tal en respuesta a la estigmatización a la que están sujetos por parte del
Estado por cultivar coca. El poder del movimiento deriva así, de la oposición
sistemática del Estado a través de la fumigación indiscriminada de los cultivos de
coca, una política represiva promocionada por los Estados Unidos, que
implícitamente está desconociendo las necesidades primarias de los habitantes de
la región fumigada y sus reiteradas demandas de una solución alterna. Como
cultivadores de coca se constituyen en la parte inicial y más débil de la cadena
global del narcotráfico, pero localmente el cultivo de coca es simplemente un
cultivo más que no cambia sustancialmente las condiciones de vida los
cultivadores. Molano (1994) ha señalado además, que la coca no sólo ha traído
represión del ejército sino que también ha fortalecido al campesino colono puesto
que el gobierno se ha visto forzado a negociar directamente con los colonos y
tomar en cuent a seriamente sus intereses, lo cual se evidenció en la mesa de
negociación analizada.
Para el caso del Putumayo, el sentimiento de exclusión extrema es definitorio
de esta región, razón por la cual, al retomar la construcción de una ciudadanía
como su bandera de lucha, se está luchando por "el derecho a tener derechos".
Arendt (1949), quien acuña esta frase, señala como los derechos dejan de ser una
condición dada y se empiezan a demandar; además enfatiza la importancia del
derecho de todo ser humano de pertenecer a una comunidad política porque es allí
donde los derechos se materializan. Son los ciudadanos los que tienen que
defender sus derechos, pero sobre todo, el derecho a no ser excluido de los
derechos que le son otorgados por su c omunidad y sobre todo, de su ciudadanía.
En un contexto de exclusión, la definición de una "nueva ciudadanía" se vuelve un
acto tanto cultural com o político. Al respecto de la exclusión, los movimientos
sociales, y la ciudadanía Foweraker (1995: 113-114) concluye
La pregunta sobre la exclusión es crítica para la apreciación de la relación entre mo
rimientos sociales y democracia en Latinoamérica contemporánea […] En efecto, en el
presente contexto de democracia parcial, la mejor definición de movimiento social es
el de una organización popular que pueda hacer posibl es demandas para ejercer un
impacto perceptible en la extensión y ejercicio de los derechos ciudadanos.

157
 Se contesta así la adscripción de lugares excluyentes dentro de la sociedad, se
cuestiona un ordenamiento predeterminado, lo cual pone de manifiesto la
radicalidad de la ciudadanía como política de la cultura (Dagnino, 1998). La
apropiación política de los derechos constitucionales y sobre todo de los principios
de participación ciudadana, implica para los campesinos cocaleros amparar su
lucha en un marco legal, única estrategia visible en la búsqueda de su
emancipación social en una zona de conflicto y marginación.57 Es así como el
Movimiento Cívico por el Desarrollo Integral del Putumayo hace un llamado a la
colaboración del gobierno nacional para lograr una solución a los problemas del
Putumayo y afirman:
... en tal caso nos ponemos la camiseta de Putumayenses sin ningún tipo de
preferencias políticas, sin sectarismo. Sólo con el derecho de ciudadanos y con la
condición moral, solidaria y comprendiendo que es la población la mayor
perjudicada. Solicitamos del gobierno nacional tener una mano amiga para superar la
problemática que vivimos. De lo contrario éste sería más temprano que tarde un caldo
de cultivo para que se cometan hechos ilícitos y de orden público, los cuales traerían
consecuencias profundamente negativas y lamentables. [Ponencia Central del
Movimiento Cívico en Foro Regional "Paz y Derechos Humanos, Puerto Asís, mayo 7
de 1997].
Ponerse la camiseta de ciudadanos putumayenses es identificarse según el
caso, con su lugar de nacimiento o de residencia actual, pero sobre todo es
reestablecer el contrato o su relación con el Estado.58 Tal como lo señala Tilly
(1996), la relación con el Estado es definitoria de ciudadanía, relación que puede
ser débil o fuerte según las transacciones que se realicen entre el Estado y la gente
bajo su jurisdicción.59
Al anteponer ciudadanos a putumayenses, se está construyendo una
ciudadanía, en cuanto a la definición de una membresía, un sentido de
perte·nencia, donde no existía o por lo menos donde no se había reconocido y
explicitado. Implícitamente se insiste en que pertenecen a la región, en

57
Para el caso de la Comunidad de Paz que se instaura en San José de Apartadó en Marzo de 1997, la
participación social, la autonomía y la transparencia son los fundamentos éticos políticos de esta opción que
más que "una estrategia para evadir los rigores de la guerra, se trata como ellos mismos lo afirman, de una
opción política" (Uribe, 2000).
58
Tilly (1996: 8) al buscar una definición útil de ciudadanía la restringe "a un cierto tipo de vínculo: una serie
continua de transacciones entre personas y agentes de un determinado Estado en la que cada uno tiene
derechos y obligaciones que se pueden hacer cumplir sólo en virtud de 1) la membresía de la persona, la
cual es una categoría excluyente, los nativos mas los naturalizados 2)1a relación del actor con el Estado
antes que cualquier otra autoridad que el agente disfrute".
59
En el caso de Urabá analizado por Romero (2001) uno de los líderes del movimiento político Esperanza,
Paz y Libertad, ex guerrillero del Ejército Popular de Liberación, insiste en que la desmovilización les permitió
abrir el espacio político "para la lucha demócrátíca y la justicia social", lo cual implicó aceptar la
institucionalidad del país y sobre todo la construcción de espacios democráticos de concertación con el
Estado, y sostiene que "lo que estamos construyendo es otro referente, uno más cercano a la ciudadanía".
Esta construcción de ciudadanía es para este ex guerrillero, la verdadera revolución en Urabá.

158
contraposición a lo que se dice de ellos al tildarlos de m1grantes srn arraigo
enbusca de dinero fácil. Al demandar esta pertenencia se ejerce la "política de la
ciudadanía".60 Pero sobre todo, se busca lograr representación frente al Estado
como grupo diferenciado con voz para definir conjuntamente con éste políticas que
redunden en su bienestar como habitantes del Putumayo, para lo cual se propone
el ejercicio de la participación ciudadana reglamentada por la Constitución. A
través del ejercicio de la participación ciudadana se busca debatir lo ilegal de su
situación y como ciudadanos putumayenses actuar dentro de la ley, aún más
llevándola a la práctica, lo cual se constituye en una forma de empoderamiento
porque se busca lograr reconocimiento y participación como grupo social
diferenciado con arraigo y pertenencia a esta región y sobre todo, con voz y voto
para defender sus derechos como pequeños campesinos cultivadores de coca.61
Se está luchando por el derecho de participar en la definición de políticas y de
un plan específico para la Amazonia y así lograr su inclusión al Estadonación. Tal
como lo anotan Hall y Held (1989: 180) se requiere de la intervención del Estado
para asegurar una concepción apropiada de la ciudadanía y es a lograr esta
intervención que los dirigentes del Movimiento Cívico apuntan, hasta el punto que
amenazan al Estado al manifestar que si no les extiende la mano, "se cometerán
hechos ilícitos y de orden público". Durante la mesa de negociación se insistió en
que el gobierno es el que debe garantizar las alternativas productivas rentables
frente a la coca. Aun cuando se habló de participación en la toma de decisiones y
diseño de programas y proyectos, se insistió en la responsabilidad última del
gobierno del éxito de los proyectos que se realicen, tanto durante la negociación

60
Hall y Held (1989: 176-177) al referirse a la "política de la ciudadanía contemporánea", consideran que
debe tener en cuenta tanto el papel de los movimientos sociales en la expansión de la demanda de derechos
como de cuestiones de pertenencia y llaman la atención sobre el complejo juego que se establece entre
identidad e identificación en la sociedad moderna así como sobre las formas diferenciadas en que la gente
participa en la vida social. Sin embargo, anotan que la idea de ciudadanía tiende a absorber las diferencias
bajo el status común de ciudadano y por lo tanto reconocen "la tensión irreconciliable entre esta igualdad y
universalidad del status de ciudadano y la variedad de necesidades particulares y específicas de diversos
sitios y prácticas que constituyen el moderno sujeto político". Young (1995) está de acuerdo con este
planteamiento y señala además que la idea de una ciudadanía universal es represiva por cuanto niega las
diferencias de grupo e introduce el concepto de "ciudadanía diferenciada" refiriéndose a la incorporación a
la comunidad política de grupos sociales diferenciados con representación como tales, cuyos derechos se
definen en relación a la pertenencia a determinado grupo.
61
Young (1995) refiriéndose a la justicia social, discute cómo los movimientos sociales le han conferido un
significado emancipatorio al reconocimiento de la diferencia reemplazando su viejo significado excluyente y
también señala cómo la igualdad social, objetivo de estos movimientos sociales, debe ser reconceptualizada:
cómo lograr que derechos y políticas específicos para ciertos grupos no entren en contradicción con
derechos cívicos y políticos generales de participación e inclusión de todos en la vida publica y en los
procesos democráticos. Más aún, cómo evitar que el reconociiniento de derechos especiales a ciertos
grupos no resulte en reestigamatización y justifique nuevas exclusiones de estos grupos oprimidos. Para
Young lograr representación como grupo es lo que puede protegerlos de que esto suceda, pues al
organizarse públicamente logran voz para presentar su interpretación del significado y de las razones para
solicitar políticas diferenciadas como grupo y de esta manera estas políticas pueden actuar más a favor que
en contra de ellos.

159
como en el seguimiento de los acuerdos. Es así como se responsabiliza al gobierno
del paro, tal como lo expresa una pancarta: "El paro es una causa que el gobierno
nos obliga a hacer". Para los campesinos el Estado colombiano es el responsable de
la propagación de los cultivos ilícitos, y por lo tanto consideran que lo menos que
puede hacer es darles tiempo para consolidar una economía alterna, por lo cual
insisten en negociar la gradualidad en la erradicación de la coca. Se le cobra al
Estado su incapacidad histórica de proveer servicios a la población y se trae a la
mesa de negociación este reclamo que pesa en la memoria de la gente, dentro de
una concepción de un Estado benefactor frente al cual se ha tendido a mantener
una actitud pasiva, en espera de recibir servicios. Así lo expresan las pancartas:
"Somos un pueblo pacífico en espera de soluciones" y "La necesidad de servicios
públicos nos hace estar en este paro".
Jelin (1996) ha llamado la atención de cómo en América Latina la relación que
establecen con el Estado los sectores sociales subordinados, se expresa
generalmente en términos de clientelismo o paternalismo antes que en términos de
ciudadanía, derechos y obligaciones. Se espera pasivamente que el Estado provea
servicios. Se ha tendido así a la naturalización de su situación subordinada. Sin
embargo Jelin también reconoce cómo la resistencia y oposición a la dominación se
ha acentuado y así mismo la conciencia de sus derechos sociales, de manera que se
lucha por ellos. Esta última situación es la que caracteriza a los habitantes de las
zonas coqueras del Putumayo en este momento. Reafirmarse como ciudadanos
putumayenses significa lograr comprometer al Estado con sus reivindicaciones.
Consideran entonces que no es suficiente para lograr la sustitución que el
cultivador manifieste su interés de hacerlo, pues es necesario el compromiso
también del gobierno; la voluntad de sustitución debe venir de parte del Estado
para hacerse viable. Aun cuando se tiende a seguir esperando a que éste les
resuelva los problemas, a través de promover la participación ciudadana se inicia
el paso de una actitud pasiva hacia una actitud activa, participativa, que demanda
ya no sólo derechos sociales (educación, salud, vías, créditos y proyectos para la
sustitución del cultivo de la coca) sino políticos Y cívicos. Esta demanda de
compromiso del Estado está en concordancia con lo que Uprimny y Villegas (2001)
anotan sobre el favorecimiento que hace la Constitución de 1991 de la
"intervención activa del Estado en búsqueda de la justicia social, a pesar de
posibilitar tambien pnvatizacwnes y políticas neoliberales.
A la vez que el discurso de la participación activa de la ciudadanía en la
construcción de proyectos y programas es dominante en la región tanto por parte
de los funcionarios públicos como de los campesinos, también lo es el del
abandono del Estado que privilegia el demandar para recibir sin hacer nada a
cambio y el culpar al Estado de su situación. Esta tensión entre trabajar
activamente con los funcionarios públicos o simplemente exigirles y esperar la
satisfacción de necesidades está en el centro de la relación fun cionarios locales-
comunidad. Estos discursos contradictorios van a mediar no sólo las expectativas y

160
percepciones del Estado por parte de los habitantes del Putumayo, sino las
estrategias que llevan a cabo para lograr su reconocimiento.
Por otra parte, la construcción de una ciudadanía, conlleva lograr la protección
como ciudadanos del ejercicio arbitrario del poder del Estado, tal como ha
sucedido con la deslegitimacjón por parte de las fuerzas militares del movimiento
cocalero y de anteriores movimientos cívicos en el Putuma yo y con la persecución
de que han sido objeto líderes de diferentes movimientos. El derecho a la vida y a
la paz se han convertido en derechos por los cuales se lucha en esta región. Es así
como en los acuerdos se estableció una Comisión de Derechos Humanos previendo
las amenazas a las que iban a estar sujetos los participantes del movimiento, por lo
cual se solicita a la Consejería Presidencial para Derechos Humanos establecer una
línea abierta para los dirigentes y participantes del paro (Acta de Acuerdo, 1996).
En un contexto de conflicto armado, donde ejército, paramilitares y guerrilla
dominan el escenario, construir una ciudadanía se torna en una forma de
resistencia.
Tilly (1996) ha insistido en que la ciudadanía y las identidades públicas deben
verse como relaciones sociales que se encuentran abiertas de manera incesante a
interpretaciones y negociaciones. En este sentido es importante entender el
significado de "ciudadano putumayense" en el contexto actual de la guerra contra
las drogas y contra la insurgencia: ser reconocidos como ciudadanos es lograr
visibilidad como grupo diferenciado, no ser identificados como auxiliares de la
guerrilla o narcotraficantes y entrar a construir y a fortalecerse con el apoyo del
Estado. Para otras zonas en conflicto, tales como Urabá (Romero, 2001) y San José
de Apartadó (Uribe, 2000) la construcción de ciudadanía representa también la bús
queda de autonomía por parte de los pobladores, emanciparse de la subor
dinación de las fuerzas dominantes tales como la guerrilla y los paramilitares.

Construcción del Estado en la localidad

Si nos detenemos a mirar las prácticas que dan vida al Estado en el Putumayo,
se puede entender cómo se construye desde la perspectiva de los habitantes de la
región, en su imaginario, esa entidad paradójica: por una parte, un Estado
amenazante y por otro uno que no provee, un Estado paternalista que no ejecuta
sus deberes como padre. Es a la vez un Estado que se teme pero se desea. En la
cultura política de la zona éste se separa en dos para poderlo manejar, como algo
bueno y malo a la vez.
Este imaginario del Estado en la región responde también a las prácticas
políticas de los funcionarios oficiales,62 evidentes en la mesa de negociación. Como

62
Se trata del análisis del sistema de Estado (State-System) que Abrams (1988: 82) define como "un nexo
palpable entre práctica y estructura institucional centrado en el gobierno y más o menos extensivo,
unificado y dominante en cada sociedad […] el Estado toma existencia como una estructuración dentro de la
práctica política".

161
se señaló, el Estado presenta entonces diferentes dimensiones diferentes caras
como resultado de estos poderes, discursos y prácticas que cohabitan bajo la idea
de una entidad, el Estado.63 En síntesis, las contradicciones, ambivalencias,
ambigüedades y paradojas anotadas tanto para las prácticas de los funcionarios
públicos como para la representación del Estado por parte de los habitantes del
Putumayo, son parte constitutiva de su formación en la región, así como de la
forma de sujeción y resistencia de sus habitantes al mismo. Al respecto, Sayer
(1994: 389) ha recalcado que "la cualidad polisémica, ambigua y contradictoria de
estas formas putativas del Estado, al mismo tiempo que oprimen tambien
empoderan. No se trata de este u otro sino de ambos."
Como se ha venido argumentando, son precisamente estas prácticas
contradictorias del Estado las que hacen emerger el movimiento de los cocaleros.
Tal como lo señala Gupta (1995: 394) "aprovechar las fisuras y rupturas, las
contradicciones en las políticas, programas, instituciones y discursos de 'el Estado',
permite a la gente crear posibilidades tanto para la acción política como para el
activismo." Fue a través de la demanda de la participación ciudadana, un derecho
cívico dictado por la Constitución, que los dirigentes del movimiento de los
cocaleros lograron empoderamiento para contestar la política de fumigación del
gobierno en contravía con este principio, y lograr su reconocimiento como
"interlocutor válido y necesario para la definición y puesta en marcha de
soluciones integrales". Se trata de la apropiación por parte del movimiento social
de los contenidos de la Constitución, lo cual muestra como se pueden fortalecer los
movimientos sociales haciendo uso de estos mecanismos jurídicos. 64
Por otra parte, el discurso de un Estado ausente que permea todos los
estamentos de la región se internaliza como un desafecto, se vuelve constitutivo de
la identidad de los sujetos y más aún de su sujeción. En este contexto de exclusión
y reconocimiento distorsionado de los habitantes de la región amazónica por parte
del Estado -migran tes, sin arraigo en bu sca de dinero fácil-, se establece una
relación de espejo en la cual toma lugar una "identificación" en los términos de
Lacan (1977), lo cual se traduce en la asunción de esta exclusión, por parte de los
habitantes de la Amazonia, con la consecuente transformación que toma lugar en
el sujeto cuando asume esta imagen de abandono, desconocimiento y aún más de
invisibilida d frente al Estado. Las identidades colectivas politizadas emergen y
dan vida al movimiento social, en respuesta a ese Estado que cuando se hace
presente en la zona en vez de ejercer su paternidad recompensando a quienes

63
En esta misma línea para Abrams (1988: 77) "El estado es, en todo sentido del término, un triunfo del
ocultamiento. Éste oculta la historia real y las relaciones de sujeción, detrás de una máscara ahistórica de
ilusión legitimadora; logra negar la existencia de conexiones y conflictos que si se reconocieran, serían
incompatibles con la autonomía e integración del Estado que se reclama".
64
Uprimny y Villegas (2001) explican el recurso a los mecanismos jurídicos por parte de actores sociales
como resultado de la crisis de representación política y la debilidad de los movimientos sociales. Sin
embargo, para el caso del Putumayo, el uso de la Constitución está estrechamente vinculado al
fortalecimiento del movimiento social.

162
sufren por su ausencia, los representa como delincuentes, los reprende con
violencia y reitera a los habitantes del Putumayo su condición de marginalidad. El
campesino colono no puede constituirse como un ciudadano con derechos, debido
a que el Estado no lo deja ser, no lo reconoce como "actor social" y lo mantiene en
la marginalidad como ciudadano de "quinta categoría" o como un "mal
ciudadano".65 Este sentimiento de abandono es también compartido los
representantes del Estado en la localidad, como son los alcaldes y los funcionarios
oficiales que dejan de identificarse como tales y pasan a ser parte activa de la
sociedad civil, borrándose la línea divisoria Estado-sociedad civil. Es ese Estado
ausente al que se culpa de su situación pero a la vez se deEea y se demanda que se
haga presente, el motor del movimiento de los cocaleros.
Por otra parte, en la zona, se hace uso de los dos gobiernos, el del Estado local
y el de las FARC para resolver asuntos jurídicos, sin que necesariamente un poder
suplante al otro. Esta situación es propia de otras regiones, como lo señala Uribe
(2001) para San José de Apartadó, donde los campesinos yuxtaponen al orden
institucional el político-militar de la guerrilla. La tensión entre la guerrilla y el
Estado por una parte y de los habitantes del Putumayo con cada uno de estos
"gobiernos", hace aún más compleja la definición de fronteras entre la sociedad
civil y el Estado. Por otra parte aunque Foucault (1994-1976) enfatiza la
generalización de la disciplina y el poder hasta tal punto que los sujetos aparecen
condenados a su sujeción, sin que exista oposición política o ideológica a estas
formas disciplinarias, se hace evidente que a través del movimiento de los
cocaleros se busca contestar y replantear esta sujeción, tanto por parte del Estado
como de la guerrilla. La agencia de los sujetos es la que he querido recalcar a través
de la etnografía del movimiento. Tal como Abrams (1988) lo señala, el poder del
Estado no es sólo externo y objetivo sino que es interno y subjetivo y trabaja a
través de la gente que sojuzga.
Cómo lograr la construcción de ese nuevo Estado en la localidad, en el cual se
pueda ejercer una activa ciudadanía y donde la participación antes que el
paternalismo sea lo que lo defina, y más aún, su inclusión al Estadonación en
medio del conflicto armado, siguen siendo uno los retos al que seven enfrentados
los habitantes del Putumayo.

En busca de representación política

Después de levantado el paro cívico, los líderes del Movimiento Cívico había
ganado mucha fuerza entre los habitantes de la región, y frente a los partidos
políticos tradicionales se convirtieron en una amenaza al constituirse en

65
Un funcionario del PLANTE interviene en la mesa de negociación y dice:
...Porque volvamos sobre el tiempo, los cultivos ilícitos en el Putumayo no han propiciado su desarrollo, por lo
contrario, han propiciado tremenda división y descomposición social, la delincuencia, los malos elementos, los
malos ciudadanos colombianos están medrando aquí en el Putumayo alrededor de esa economía falsa que es la
coca. (Intervención d el funcionario del PLANTE en la mesa de negociación en Orito, 1996; énfasis mío).

163
movimiento político con potencialidad para lograr representación política a nivel
central:
La verdad es que después se da el proceso electoral y Luis Emiro que había estado al
frente de las marchas y del proceso, tenía prácticamente una solicitud de los
campesinos y de toda la gente de abajo de que participe en las elecciones y que se
postule para la Cámara. En el consenso departamental, no solamente rural sino la
parte urbana y en todo lado, se tenía como un hecho que si Emiro se postulaba a la
Cámara era arrollador, la sorpresa fue que Emiro no se postuló porque precisamente
las FARC no se lo permitieron. Es una gran contradicción. (Entrevista al director del
Hospital de Mocoa durante las marchas, 1999).
Las FARC no apoyaron la consolidación del Movimiento Cívico como
movímiento social y político. Más aún, no impulsaron la elaboración del Plan de
Desarrollo Integral, contradiciendo su política de apoyar la participación de los
habitantes de la región en la gestión local y llegaron a señalar a los líderes
campesinos como "vendidos" por recibir salario de la Red de Solidaridad para
elaborar el Plan.66 Se hace evidente de nuevo la actitud ambivalente que sostienen
las FARC: aunque impulsan y ayudan a la organización de la movilización, no
permiten que el Movimiento Cívico se salga de su control. Por su parte el Estado
tampoco se comprometió con los dirigentes para la ejecución de un programa
amplio de sustitución de cultivos,67 objetivo central del Plan de Desarrollo Integral:
La voluntad del gobierno no se vio pero después, la voluntad de la guerrilla para
negociar un nuevo modelo de desarrollo tampoco. El Plan era muy ambicioso, era
muy bueno, se habían tocado puntos de fondo, hubo tiempo, más de una semana, un
día y a veces una noche, largo, analizando los temas a profundidad y eran unos
planteamientos muy buenos pero no había la voluntad para retomar esas cosas y
después vino la confusión, la falta de claridad de la guerrilla frente al mismo proceso
también se vio. [Entrevista a funcionario local, asesor del Grupo Base, 1998].
Por otro lado, después de las marchas los paramilitares hicieron su entrada a la
región decididos a combatir a las FARC que habían mostrado su amplia presencia

66
En Octubre de 1997 se reporta como un avance de los Acuerdos firmados el 19 de Agosto de 1996, el
apoyo económico a los 13 líderes y representantes del "Grupo Base Sector Comunidad", entre el15 de
noviembre de 1996 y el 15 de mayo de 1997, para lo cual se ejecutaron 72 millones provenientes de la Red
de Solidaridad (Avances a los Compromisos Adquiridos en el Departamento del Putumayo, 28 de octubre de
1997, Puerto Asís, Putumayo).
67
Se hacía necesario un programa interinstitucional amplio que comprometiera los recursos de varias
instituciones estatales para lograr el apoyo que los pequeños cultivadores necesitaban para erradicar la coca
voluntariamente y a la vez iniciar programas de sustitución. Durante el movimiento de los cocaleros,
mientras que la Red de Solidaridad quería "mostrar que era posible" la erradicación voluntaria, y el trabajo
conjunto con los campesinos, el PLANTE como pograma de la Presidencia para la sustitución de cultivos
ilícitos estaba inserto en el contexto de las políticas antidrogas, lo cual hizo que sus objetivos e indicadores
de evaluación los definiera la guerra contra las drogas. Este contexto impidió que el PLANTE definiera en
forma autónoma programas de desarrollo social con énfasis en desarrollo rural integral, que era
precisamente lo que se requería para apoyar la ejecución de un Plan de Desarrollo Integral para el Putumayo
en el que se esperaba consignar las propuestas alternativas al cultivo de coca por parte de los campesinos
de la región.

164
y poder en el sur del país. Es así como en el documento que reunió las conclusiones
de la tercera Cumbre Nacional del Movimiento de Autodefensas de Colombia,
realizada en noviembre de 1996 se planteó la necesidad de reconquistar con
urgencia zonas que la guerrilla les había arrebatado, entre las cuales figuraba el
Putumayo, sobre el cual se hizo la siguiente precisión: "Otra prioridad la conforma
el departamento del Putumayo. Es urgente desplazar hombres y recursos para esta
misión. Es allí donde la subversión ha logrado crear un gobierno paralelo
altamente peligroso para la nación" (Semana, núm. 824, 16 de febrero de 1998,
p.30).
Los dirigentes del Movimiento Cívico son amenazados, no participan en las
elecciones por considerar que sus vidas corren peligro y se retiran para trabajar
desde la clandestinidad o mejor, en el marco de lo que se podría llamar la cultura
política de la marginalidad. Es así como antes de las elecciones de Octubre de 1997
el Movimiento Cívico se dirigió a los campesinos del Putumayo para explicarles el
por qué de su retiro como candidatos a las elecciones. En la intervención de uno de
los líderes en el Parque de Puerto Asís, hizo un recuento histórico de la violencia
política, la "guerra sucia" desatada contra dirigentes de partidos políticos alternos
como el MRL, el PC y la UP e insistió en la desigualdad social y en el abandono de
la región:
¿O es que nosotros no tenemos cédula de ciudadanía así como la tienen ellos? [Se
refiere a la clase dirigente.) La diferencia es que ellos son ladrones y nosotros somos
humildes. Ésa es la gran diferencia pero somos colombianos. Pero colombianos somos,
y somos los que trabajamos. O es que necesita uno salirse del país para saber que el
departamento del Putumayo esta aportando tanta riqueza y que no tiene un solo
metro de carretera pavimentada. ¿O es que los impuestos de nosotros no valen? Los
impuestos de nosotros son para que se inviertan también aquí en la población. Y por
eso, como son justamente los mismos dirigentes que están allá en el poder manejando,
los que han saqueado el pueblo, los que han robado el pueblo, estamos planteando la
necesidad de aplazar las elecciones, en las que nos sentemos no solamente la guerrilla
pero también los campesinos, los trabajadores, para hablar de resolver los problemas
que hoy tenemos, y verán que si esos problemas se resuelven, nadie ve la necesidad
de tener que pelear, porque nadie le está pisoteando sus derechos. [Intervención de
líder del Movimiento Cívico en el Parque Central del Municipio de Puerto Asís, 27 de
septiembre de 1997).
En este discurso se hace evidente que la referencia a ser o no ciudadanos
colombianos devela las relaciones de poder que están en juego. La ciudadanía que
se reclama se vuelve entonces una forma de identidad política en el sentido que
Mouffe (1992: 231) lo concibe, "no como un status legal, sino como una forma de
identificación, un tipo de identidad política: algo para ser construido, no
empíricamente dado" y sobre todo, que se construye en medio de la diversidad y el
conflicto. Van Gunsteren (1978: 10) ha señalado que la ciudadanía debe ser vista
como" un área de lucha y protesta" y afirma que "las ambigüedades de la
ciudadanía son particularmente indicativas de los conflictos sobre quién tendrá

165
qué clase de autoridad sobre la definición de problemas comunes y cómo deben se
abordados." Es así como se reclama que los campesinos y los trabajadores deben
ser tenidos en cuenta como sectores de la población diferenciados, no
representados por la guerrilla, en la discusión de los problemas nacionales. Al
afirmar el derecho político a participar, se está afirmando su ciudadanía
(Foweraker, 1995).
El dilema de los habitantes del Putumayo sigue siendo, cómo sostener en el
tiempo una representación como grupo social y político diferenciado y más aun,
cómo lograr la apropiación de espacios democráticos propiciados por el Estado y el
compromiso del mismo, en una región donde actores armados diversos juegan un
papel preponderante y el gobierno no ha mostrado una voluntad política para
apoyar las iniciativas de los campesinos y así abordar el problema de la Amazonia
y el cultivo de coca manera estructural.
Para los campesinos cocaleros, haberse "sacrificado" durante casi un mes,
significó darse cuenta de su capacidad organizativa y más aún de que unidos
pueden "poner en jaque al Estado" en palabras de un representante del gobierno en
las negociaciones. (Entrevista al delegado de la presidencia en la mesa de
negociación, 1999). El movimiento cocalero de 1996 les confirió poder a los
campesinos y les permitió debatir, en el marco de una política del reconocimiento,
la identidad a ellos adscrita como guerrilleros y narcotraficantes, pues se habló
abiertamente del cultivo de la coca como otro cultivo de subsistencia y se hicieron
visibles los pequeños productores campesinos ubicados en zonas marginales, como
grupo social.
Es así como en una conversación con el alcalde indígena Inga del municipio de
Piamonte en la Baja Bota Caucana, se refiere a la movilización cocalera como un
marcador de identidad de los colonos de la región cuando dice: "antes de las
marchas los colonos no tenían identidad pero ahora sí, aunque con respecto al
territorio no hay una historia antigua como la nuestra [refiriéndose a las
comunidades indígenas]". (Conversación con el Alcalde de Piamonte, 1º de marzo
de 1999).
La movilización de los cocaleros permanece en la memoria de los habitantes del
Putumayo y de la Baja Bota Caucana como un referente histórico apropiado
culturalmente como símbolo político tanto de su identidad como cam,esinos
colonos de la Amazonia, como del poder que pueden desplegar al organizarse para
demandar sus derechos como ciudadanos, en el marco de la democracia
participativa privilegiada por la Constitución de 1991, lo cual se convirtió en su
lucha emancipatoria contra el abandono, la estigmatización y la marginación.

166
Bibliografía
Abrams, Philip (1988), "Notes on the Difficulty of Studying the State", The Journal of
Historical Sociology, 1(1), pp. 58-89.
 Acta de Acuerdo entre la Comisión Negociadora del Gobierno Nacional y la
Comisión Negociadora del Paro Cívico del Departamento del Putumayo. "Por
un Putumayo sin coca y sustentado en una economía solidaria. Plan de
Desarrollo Integral de Emergencia", Orito, 19 de agosto de 1996.
 "Afirma el general Mario Galán: hay intereses de la narcoguerrilla", La Nación,
2 de agosto de 1996, p. 9.
ANNCOL (1998), "Los soldados del ejército sienten que esta guerra no es de ellos".
Entrevista con el comandante guerillero Joaquín Gómez, jefe del Bloque Sur de las
FARC-EP de Colombia.
Arendt, Hannah (1949), "The Rights ofMan: What are They?", Modern Review,
3(1), pp. 24-37.
Ariza, Eduardo, María Clemencia Ramírez y Leonardo Vega (1998), Atlas cultural
de la Amazonía colombiana: la construcción del territorio en el siglo XX, Bogotá:
Ministerio de Cultura-Instituto Colombiano de Antropología, Corpes Orinoquia,
Corpes Amazonía.
 Avance de los Compromisos adquiridos entre el Gobierno Nacional y la
Comisión Negociadora del Paro Cívico del Departamento del Putumayo, 28 de
octubre de1997, Puerto Asís, Putumayo.
 "Bedoya acusa al gobierno", El Espectador, 7 de Agosto de 1998, p. 5A.
 Borrador Propuesta Inicial del Movimiento Cívico del Acta de Acuerdo (1996),
Cortesía de Teófilo Vásquez.
Dagnino, Evelina (1998), "The Cultural Politics of Citizenship, Democracy and the
State", en Sonia Álvarez, Arturo Escobar y Evelina Dagnino (orgs.), Cultures of
Politics and Politics of Cultures. Revisioning Latín American Social Movements, Boulder
Colorado: Westview Press, pp. 33-63.
FARC (1998), "El poder local", Revista Resistencia, núm. 17,
http//burn.ucsd.edu/-farc-ep/RevistaR/Resistencia17 /podlocal.htm.
Ferro, Juan Guillermo y Graciela Uribe (2000), "Las contradicciones políticas
presentes en las marchas de los cocaleros del Departamento de Caquetá, Colombia
(1996)", comunicación presentada en el Simpósio A Reinvenção da Emancipação
Social, realizado en Coimbra, del 23 al 26 de noviembre. La versión final de este
texto puede ser consultada, en edición electrónica, en http://www.ces.fe.uc.ptl
emancipa.

167
Foucault, Michel (1994/1976), "Two Lectures", en Nicholas B. Dirks, Geoff Eley y
Sherry Ortner (orgs.), Culture, Power and History, New Jersey: Princeton University
Press, 200-221.
Foweraker, Joe (1995), Theorizing Social Movements, Boulder, Colorado: Pluto Press.
"La fumigación no tiene limitaciones", El Tiempo, 13 de Agosto de 1996, p. 3A.
Gunsteren, Herman Van (1978), "Notes on a Theory of Citizenship", en Pierre
Birnbaum, Jack Lively y Geraint Parry (orgs.), Democracy, Consensus and Social
Contract, Londres: Sage Publications, pp. 9-35.
Gupta, Akhil (1995), "Blurred Boundaries: the Discourse of Corruption, the Culture
ofPolitics and the Imagined State", en American Ethnologist, 22(2), pp. 375-397.
Gutiérrez, Francisco y Ana María Jaramillo, (2000), "Pactos Paradójicos",
comunicación presentada en el Simpósio A Reinvenção da Emancipação Social,
realizado en Coimbra, del 23 al 26 de noviembre. La versión final de este texto
puede ser consultada en edición electrónica en:
http://www.ces.fe.uc.pt/emancipa y está publicada en el volumen 3 de esta
colección.
Hall, Stuart y David Held, (1989), "Citizens and Citizenships", en Stuart Hally
Martín Jaques (orgs.), New Times. The Changing Face of Politics in the 1990s. London:
Verso, pp. 173-188.
Jaramillo, Eduardo (1988), Estado, sociedad y campesinos, Bogotá: Tercer Mundo
Editores.
Jelin, Elizabeth (1996), "Citizenship Revisited: Solidaríty, Responsibility, and
Rights", en Elizabeth Jelin y Eric Hershberg (orgs.), Cosntructing Democracy. Human
Rights, Citizenship and Society in Latín America, Colorado: Westview Press, 101-119.
Keane, John (1998), Civil Society. Old Images New Visions, California: Stanford
University Press.
Lacan, Jacques (1977), Ecrits. A Selection, New York y Londres: Norton and
Company.
Laclau, Ernesto y Chantal Mouffe, (1985), Hegemony and Socialist Strategy. Towards a
Radical Democratic Politics, Londres: Verso.
Legrand, Catherine (1994), "Colonización y violencia en Colombia: Perspectivas y
debate", en Absalón Machado Cartagena (org. ), El agro y la cuestión social, Bogotá,
Banco Popular, Caja Agraria, Yeco: Tercer Mundo Editores, pp. 3-26.
 "Mi hora cero. Guerra en el Sur", en El Espectador, Columna de Jimena Duzán,
28 de agosto de 1996, p. 3A.
Molano, Alfredo (1988), "Violencia y colonización", Revista Foro, 6, pp. 25-37.

168
 (1994), "Algunas consideraciones sobre colonización y violencia", en Absalón
Machado (org.), El agro y la cuestión social, Banco Ganadero, Caja Agraria , Vecol,
Bogotá: Tercer Mundo Editores, pp. 27-41.
Mouffe, Chantal (1992), "Democratic Citizenship and the Political Community", en
C'hantal Mouffe (org.), Dimensions of Radical Democracy, Londres: Verso, pp.
225-239.
Movimiento Cívico Regional del Putumayo (1995), Carta enviada a Ernesto
Samper Pizano, Presidente de la República, 26 de diciembre de 1995.
Movimiento Cívico por el Desarrollo Integral del Putumayo (1997), Ponencia
Central al Foro Regional "Paz y Derechos Humanos", 7 de mayo de 1997, Puerto
Asís, Putumayo.
 Padilla, Nelson Freddy (1996), "Estamos en la dolorosa", Cambio 16, 164, en
pp.19-20.
 "Palabras del presidente Ernesto Samper Pizano en la presentación del Balance
del Plan Córdoba y los resultados de la Operación Conquista", La Nación·, 10
de julio de 1996, p. 17.
 "Paro indefinido en 12 pueblos del Putumayo", El Tiempo, 28 de julio de 1996,
pp. 15A.
 "Reinician Fumigación", La Nación, 27 de julio de 1996, p. 11.
Rementeria Iban de (1986), "Hipótesis sobre la violencia reciente en el Magdalena
Medio", en Gonzalo Sánchez e Ricardo Peñaranda (orgs), Pasado y Presente de la
Violencia en Colombia, Bogotá: CEREC, 333-348.
Romero, Mauricio (2001), "Los trabajadores bananeros de Urabá: De ¿Súbditos a
ciudadanos?", Projecto a Reinvenção da Emancipação Social. La edición electrónica de
este texto puede ser consultada en http://www.ces.fe.uc.pt/emancipa. El texto
está publicado en el volumen 5 de esta colección.
Santos, Boaventura de Sousa (1998), "Reinventing Social Emancipation. Exploring
Possibilities of Counter-Hegemonic Globalization", Propuesta de Investigación
presentada a la Fundación MacArthur, Centro de Estudios Sociales, Faculdad de
Economía de la Universidad de Coimbra.
 "Se gesta otro paro en el Putumayo", El Tiempo, 4 de enero de 1996, p. lA.
Taylor, Charles (1995), "The Politics of Recognition", en John Arthur e Amy
Shapiro (orgs.), Campus Wars. Multiculturalism and the Politics of Difference, Boulder,
Colorado: Westview Press, pp. 249-263.
Tilly, Charles (1996), "Citizenship, Identity and Social History", en C. Tilly (org),
Citizenship, Identity and Social History, Cambridge: Cambridge University Press, pp.
1-17.

169
  "Tirofijo se destapa. Por primera vez el jefe de las FARC habla sobre el canje y
el proceso de paz", Semana, 872, 18 de enero de 1999, Bogotá.
Uprimny, Rodrigo y Mauricio García Villegas (2001), "Corte Constitucional y
Emancipación Social en Colombia", Projecto a Reinvenção da Emancipação Social, la
edición electrónica de este texto puede ser consultada en
http://www.ces.fe.uc.pt/emancipa El texto está publicado en el presente
volumen.
Uribe, Maria Teresa (2000), "San José de Apartadó, una comunidad de paz o un
nuevo pacto fundamental", comunicación presentada en el Simpósio A Reinvenção
da Emancipação Social, realizado en Coimbra, del 23 al 26 de noviembre. La versión
final de este texto puede ser consultada en edición electrónica en:
http://www.ces.fe.uc.pt/emancipa y está publicada en el presente volumen.
Young, Iris Marion (1995), "Social Movements and the Politics of Difference", J.
Arthur y A. Shapiro (orgs.), Campu Wars. Multiculturalism and the Politics of
Difference, Boulder, Colorado: Westview Press, pp. 199-223.
Zamosc, Leon (1990), "El campesino y las perspectivas para la democracia rural",
en Francisco Leal Buitrago y Leon Zamosc (orgs.), Al filo del caos. Crisis política en
la Colombia de los años 80, Bogotá: Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales, Tercer Mundo Editores, pp. 311-379.
Decretos:
 Decreto 0717 de 18 de abril de 1996, Presidencia de la República, Bogotá.
 Decreto 0871 de 13 de mayo de 1996, Presidencia de la República.
 Resolución 0001 de 13 de mayo de 1996, Consejo Nacional de
Estupefacientes, Bogotá.

170
IV. EMANCIPACIÓN SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA:
EL CASO DE LA COMUNIDAD DE PAZ DE SAN JOSÉ DE APARTADÓ,
COLOMBIA.
MARÍA TERESA URIBE DE H.

Introducción
EL PROPÓSITO de este capítulo, es presentar la experiencia de un pequeño
poblado llamado San José de Apartadó, situado en la región de Urabá, Colombia,
que ante la agudización del conflicto armado en su territorio y el subsecuente
deterioro de la vida en común, decidió adoptar una estrategia de resistencia civil y
desarmada contra la guerra y por el derecho de permanecer en sus parcelas y sus
hogares, comprometiéndose mediante un pacto público, a no involucrarse con los
actores armados, incluidos los del propio Estado.
La declaración como comunidad de paz, condujo a este grupo heterogéneo de
pobladores a recuperar su autonomía para decidir libremente sobre sus vidas, a
emanciparse de los poderes verticales y autoritarios que venían gravitando sobre
ellos, a darse su propia organización y a hacerse visibles en la esfera pública
estableciendo relaciones con instituciones del orden nacional, pero ante todo con
entidades no gubernamentales y con gobiernos extranjeros dedicados a la
protección de bienes públicos universales.
Este trabajo consta de cuatro partes; la primera se ocupa del contrapunto:
soberanía en vilo-autodeterminación social; el primer término de esta dupla
permite aprehender la naturaleza del conflicto armado en el país y en la localidad,
cuyo devenir configura el entramado socio-bélico en el cual los pobladores de San
José articulan sus acciones colectivas y sus estrategias de resistencia; el segundo
término, la autodeterminación, es el que permite interpretar y darle sentido a esas
acciones y estrategias de los pobladores que, al rebelarse contra poderes
autoritarios y en disputa y emanciparse de los órdenes políticos que los oprimían,
redescubren formas nuevas de producción de poder suscribiendo novedosos
pactos sociales que renuevan las formas tradicionales de la democracia
participativa.
En la segunda parte se aborda de manera sintética el entramado socio-bélico en
el contexto de la región de Urabá; la significación de un estado de guerra
prolongado y su incidencia en la constitución de ordenes alternativos de hecho con
pretensión soberana y hegemónica sobre territorios y colectivos locales, de los
cuales San José de Apartadó sería un caso entre ~arios, pero que permite abordar
la significación de la estrategia de comunidad de paz, adoptada por sus habitantes,
frente a la de otros poblados que con una historia similar, sucumbieron a los
embates de la agudización de la guerra tomando la vía del exilio.

171
 El tercer apartado se ocupará de describir el proceso de declaración de
comunidad de paz, las acciones y reacciones de los diferentes grupos que se
confrontan y cooperan en la localidad, el desenvolvimiento del proceso, sus
cualificaciones y retrocesos durante los cuatro años de vigencia de este propósito
colectivo.
En la última parte se ofrece una reflexión en torno a la significación, el sentido
y los alcances que pudiesen tener las acciones reivindicativas y los discursos
emancipatorios de los pobladores, indagando de qué manera, esas acciones y
discursos pueden develar nuevas formas de hacer y pensar la política, o de
establecer otros vínculos nacionales, ciudadanos y de cooperación internacional.

El contrapunto

Soberanía en vilo-autodeterminación social

El contrapunto soberanías en vilo-autodeterminación social puede contribuir a
desentrañar el significado y el sentido de esa lucha persistente, desarmada y
valerosa que vienen llevando a cabo los pobladores de San José de Apartadó. La
soberanía es un concepto filosófico, canónico, de contenidos fijos y atributos
sustanciales, referidos a la exclusividad, la indivisibilidad, la permanencia y la
totalidad del poder; atributos sobre los cuales se sustentan las pretensiones de
legitimidad y hegemonía en los Estados modernos y es la soberanía lo que les
permite a las entidades estatales ejercer el poder, exigir el acato, la sumisión y la
obediencia de quienes habitan en el territorio interno y demandar el
reconocimiento inter nacional, la representación del conjunto de la nación y el
respeto por su propia autonomía para decidir sin interferencias sobre los asuntos
inter nos (B..1die, 2000: 43).
Sin embargo, los atributos sustanciales pueden estar puestos en vilo, en disputa
por procesos bélicos en el interior, por intervenciones directas desde el exterior o
por estrategias de resistencia y rebeldía de diversos grupos y actores sociales
desarmados que demuestran grados diversos de desacato al poder institucional
público.
La particularidad de la confrontación armada en Colombia, la simultaneidad
de conflictos de diferente orden que se anudan de manera distinta en sus regiones;
la coimplicación de actores bélicos, delincuenciales y sociales· la larga duración de
la guerra y sus coyunturas de agudización, muestra cómo el Estado colombiano, a
pesar de poseer los atributos sustanciales de la soberanía (poder último, total,
indivisible y exclusivo) y de contar con reconocimiento internacional, carece del
poder y la capacidad para instaurar un orden político común consensualmente
aceptado o violentamente impuesto en todo el territorio nacional (Uribe, 1998).
Asimismo, a pesar de que ostenta la representación internacional del país, ésta es
desafiada por procesos de cooperación y protección de bienes públicos universales

172
que ponen en relación directa y sin mediaciones estatales, fragmentos del territorio
nacional con actores internacionales de muy diverso carácter.
La naturaleza del conflicto armado colombiano hace pensar en la fragilidad de
la soberanía estatal, en la omnipresencia del Estado en todo el territorio y en la
indivisibilidad de la República; asimismo introduce dudas razonables en torno a su
omnipotencia o capacidad para despojar a los ciudadanos de sus hostilidades y
violencias recíprocas y de proveer una sociedad pacificada y desarmada,
invirtiendo los términos de la ecuación soberanía-guerra conjurada (Hobbes, 1980,
pp. 22-45), si la soberanía es frágil o es puesta en vilo en muchos territorios y entre
varias agrupaciones sociales, esto quiere decir que el poder supremo se dirime en
los espacios de la guerra y es desde allí, que se definen las competencias, los
dominios, las primacías, las obligaciones y los compromisos de los ciudadanos. Se
trataría de una guerra no conjurada, que se libra por el poder soberano en la
nación; en otras palabras una guerra por la construcción nacional en tiempos de
globalización (Uribe, 1999).
La guerra no conjurada o el estado de guerra cuasi permanente (Schmitt, 1997,
p. 31), es un eje de pervivencia histórica en Colombia y si se mantiene en vilo la
soberanía del Estado por espacios de tiempo prolongados y con una presencia
desigual en las regiones, podría pensarse en una sociedad caótica y desordenada
pero no es así, porque a la sombra de las dinámicas bélicas entrecruzadas, se van
configurando órdenes fácticos alternativos, poderes no institucionales que
mantienen por largo tiempo, en los territorios por ellos controlados, el mando
supremo y la capacidad de tomar la decisión soberana, reclamado para ellos el
monopolio de las armas, el de los impuestos y el del dominio sobre la población
residente. Estos poderes fácticos, no institucionales, definen y controlan territorios
con pretensión de exclusividad y permanencia, marcando fronteras geográficas
que subvierten en la práctica las divisiones del régimen territorial nacional,
proveen orden y organización entre los pobladores, concitan obediencia y logran
algún consenso así como formas embrionarias de representación política (Alonso y
Vélez, 1998).
La coimplicación de un orden político institucional legal que posee los tributos
formales de la soberanía en toda la nación, con otros órdenes políticos fácticos de
dimensión regional y pretensión de legitimidad y dominio exclusivo, sustentados
sobre la fuerza de las armas, terminan por configurar la competencia de soberanías
que desemboca en un conflicto abierto cada vez más agudo por la construcción
nacional, guerra aparentemente arcaica, librada en el mundo occidental en los
siglos XVIII y XIX y supuestamente extemporánea en tiempos de globalización.
En este entramado bélico configurado por la disputa soberana entre actores
armados; contra institucionales (guerrillas); para institucionales (paramilitares) e
institucionales (ejército); en esta imbricación de órdenes alternativos con
pretensión soberana, los pobladores afectados, puestos en situación límite por los

173
avatares de la guerra, van desarrollando estrategias emancipatorias desarmadas
que los desafían a todos y van configurando formas de autodeterminación social
en cuyo devenir los pobladores redescubren otras maneras de producción de
poder, reconociéndose en ellas, y mostrándose públicamente a nivel nacional e
internacional, y renovando las prácticas democráticas y participativas mediante
pactos socio económicos y ético políticos, entrando por esta vía y de otra manera,
en la disputa por la soberanía.
La autodeterminación, alude a la capacidad que posee un colectivo social para
emanciparse de poderes hegemónicos o pretendidamente hegemónicos percibidos
por ellos como opresivos, discriminatorios e injustos y que de alguna manera
estarían condicionando el libre ejercicio de su vida en común, lesionando su
dignidad, conculcando sus derechos o poniendo en riesgo sus vidas, sus
pertenencias y sus bienes colectivos (Arendt, 1974, pp. 233-319). Desde esta
perspectiva, auto determinarse implica asumir libremente y sin interferencias su
propio devenir como pueblo o como conjunto social; decidir sobre las reglas de la
convivencia y sobre el tipo de orden político que se considere más adecuado,
consultando la voluntad general o la voluntad de la mayoría según sea el caso,
construir los aparatos administrativos o de gestión necesarios para poner en acción
el orden político adoptado y para preserva lo que ese colectivo hubiese definido
como su patrimonio cultural e histórico.
La autodeterminación, tal como fue pensada por las ciencias sociales
tradicionales (Miller, 1997, p. 149), parecía conducir indefectiblemente a la
independencia política, a la fundación de un Estado soberano, propio y distinto,
que represente el colectivo tanto en el interior como en el contexto internacional;
no obstante la emergencia en el escenario público de actores sociales portadores de
reivindicaciones específicas asociadas con el reconocimiento de las diferencias de
género, edad, etnia, cultura, desarrollo desigual o condición social entre otras,
obligó a redefinir los contenidos de la autodeterminación política en dominios de
transversalidad y alta complejidad, donde éstos no tendrían un destino teleológico;
y en la fundación del Estado moderno, por el contrario, esas luchas por el
reconocimiento estarían permitiendo el advenimiento de una nueva matriz política
que ya no sería Estado-céntrica sino descentrada, con múltiples puntos nodales
que le otorgarían sentidos y direcciones diferenciadas a las tensiones y conflictos
de la vida social (Cavarozzi, 1993).
Por estas razones, la autodeterminación se puede desenvolver en múltiples
esferas de la vida social y en contra de formas de poder diferenciados (Santos,
2000) y ser puestas en acción por sujetos muy diversos que de acuerdo con los
entramados culturales, económicos o socio bélicos en los que les toque vivir,
desarrollan acciones y discursos contrahegemónicos y emancipa torios de hondo
calado y con amplia capacidad de trasformar los referentes de la sociedad en su
conjunto sin que ello signifique la independencia política o la fundación de un
Estado soberano.

174
 Estos procesos de autodeterminación social pueden moverse en un rango muy
amplio y con implicaciones institucionales muy diferenciadas que pasan por la
rebeldía, la autonomía y el reconocimiento; pueden expresar demandas por
desarrollos institucionales y legislativos vinculantes (García y Uprimny, 2000),
luchas por la inclusión mediante estatutos diferenciados (feministas y grupos
étnicos) cambios en el régimen político hacia formas federativas (Kymlika, 1996) o
pueden carecer de expresión constatable en los marcos legales e institucionales
pero tenerlas en el universo de los social, en las maneras de producción de poder y
en las formas de acción y de conocimiento puestas en práctica por grupos
heterogéneos de población en contra de situaciones vividas por ellos como
opresivas y por las cuales exigen reconocimiento, respeto, reparación moral y
autonomía cuasi soberana para recrear las condiciones de la vida en común.
Esta mirada transversal sobre la autodeterminación, situada en los marcos de
un entramado socio bélico, multicéntrico y turbulento, que no tiene como
horizonte la inclusión, ni la reforma o la sustitución del régimen vigente y cuyas
pretensiones tienen que ver en lo fundamental con la resistencia civil y desarmada
a la situación de opresión creada por la guerra, exige la reconsideración sobre los
contenidos posibles de este concepto tradicional de la ciencia política a la luz de la
experiencia novedosa y desafiante de la Comunidad de Paz de San José de
Apartadó. En este contexto bélico, la autodeterminación política implica el
autoconocimiento; es decir, una aproximación desde la experiencia personal o
social a una situación percibida como opresiva, discriminatoria o excluyente; frente
a situaciones vividas de tal manera, cabrían varias respuestas sociales; el
conformismo (Santos, 2000) pero también una serie de estrategias que podrían
agruparse bajo el nombre de resistencia invisible, que no implican formas de
acción directa contra los poderes hegemónicos o autoritarios pero que pueden
expresar maneras de escapar al control que se les pretende imponer, formas de
negar su dominio o aparente acomodamiento, esperando mejores condiciones para
revelarse y actuar, a través de las cuales se puede estar expresando hostilidad,
rebeldía, inconformidad y rechazo a cualquier forma de sumisión o acatamiento a
los poderes dominantes.
La resistencia invisible puede implicar variadas estrategias; el acomodamiento
o aceptación pasiva y no participa ti va en el orden dominante o en los órdenes en
competencia, hecha de silencios hostiles y rechazos pasivos ; la "invisibilización", o
retirada estratégica del mundo público o de las zonas controladas por el poder
institucional para preservar su identidad, su autonomía y su libertad frente a
poderes establecidos con pretensiones hegemónicas y soberanas que intentan
civilizar, disciplinar, controlar, dominar, explotar o inscribir a los pobladores en un
orden político que se rechaza pero contra el cual no es posible enfrentarse de
manera directa; y por último, la acción bifronte, que se refiere a una aceptación
parcial y selectiva de los diversos niveles en competencia que gravitan sobre los
pobladores situados en áreas de conflicto, sin que ello signifique un

175
enfrentamiento directo 0 un rechazo público hacia alguno de los órdenes en
disputa (Uribe, 1999).
Estas diversas estrategias de resistencia invisible y oblicua surgidas en
contextos de alta conflictividad y guerra prolongada, podrían quedarse en el marco
de la simple supervivencia social y si bien no significan formas alternativas de
producción de poder están develando maneras silenciosas y no visibles de
revelarse, así como aprendizajes culturales para evadir las pretensiones
hegemonizantes y violentas de los actores dominantes, que ya hacen parte del
sentido común de los excluidos y oprimidos en Colombia .
Para que la rebeldía asuma formas emancipatorias es necesario, además del
autoconocimiento, el reconocimiento; esto quiere decir que la situación percibida
como opresiva, discriminatoria o excluyente, se exprese en la esfera de lo público,
se argumente razonablemente, se relate o se narre a otros actores sociales por fuera
del entorno propio y que a partir de allí se desarrollen formas autónomas de
organización social y prácticas alternativas de producción de poder a través de las
cuales se confronten los poderes hegemónicos que oprimen.
La rebeldía emancipatoria se puede mover en un continuum muy amplio que
va desde las prácticas disruptivas como las movilizaciones, las marchas
campesinas, las tomas de edificios públicos, los bloqueos de las vías, hasta formas
de insurgencia armada, pasando por acciones de resistencia civil y desarmada,
cuya significación puede apuntar a la sustitución de un régimen opresivo, al
rechazo de una acción que se considera lesiva o discriminatoria o a la salvaguarda
de la autonomía y la autodeterminación poniéndoles límites a los poderes
autoritarios.
La rebeldía emancipatoria es visible, se manifiesta en público, es discursiva y
dialogística, desarrolla prácticas contra-hegemónicas a través de las cuales se
pueden ir configurando formas alternativas de producción de poder y de
organización del colectivo para vivir en común, de manera autónoma y auto
determinada, llenando de contenidos nuevos las formulas tradicionales de la
democracia participativa.

San José de Apartadó en el contexto regional de Urabá: una tradición de

refugio y resistencia.
Urabá, la región donde se encuentra San José de Apartadó, es uno de los
territorios en los cuales se configuraron órdenes fácticos y dominios políticos
insurgentes con pretensión soberana; posee una geografía contrastante y una
diversidad étnica notable: allí se combinan procesos de urbanización acelerada y
desordenada con pequeños caseríos tradicionales y poblados indígenas y negros: la
economía conjuga la producción empresarial del banano para la exportación de
alta tecnología y organización empresarial del trabajo, con ganadería extensiva,
amplias zonas de economía campesina y áreas de colonización espontánea hacia

176
las selvas y los bosques primarios que aún subsisten. Las formas de organización
social y política son también plurales y contrastantes; sindicatos agrícolas (hoy
silenciados o cooptados) se yuxtaponen con organizaciones comunitarias,
asociaciones de usuarios campesinos, cabildos indígenas y organizaciones de
negritud en pequeños grupos cooperativos que subsisten al lado de organizaciones
gremiales de grandes productores y exportadores; además, allí tienen presencia
todos los partidos políticos que existen en el país con predominio histórico de los
de izquierda, hoy prácticamente erradicados de la región (Uribe, 1992, pp. 63-102).
Si a esta complejidad le agregamos la situación geoestratégica de Urabá y los
intereses nacionales e internacionales que la cruzan, el panorama se torna más
abigarrado; podría decirse que este territorio de Colombia es uno de los que tienen
mejores perspectivas para insertarse en las redes del mercado internacional; su
situación entre los dos mares, el Atlántico y el Pacífico, su cercanía con
Centroamérica y el Caribe; Panamá y Venezuela, su tradición exportadora, sus
recursos naturales y los megaproyectos diseñados para habilitarla como zona de
economía globalizada, ponen en claro la multilateralidad de intereses económicos,
internos y externos, que se cruzan en un territorio de alta conflictividad social y
aguda confrontación armada (Planea, 1999).
Si bien el territorio de Urabá fue la puerta de entrada de los colonizadores
españoles desde el siglo XVI, la resistencia indígena, las disputas entre grupos de
grupos de conquistadores y de éstos con otros colonos extranjeros; franceses,
escoceses e ingleses y la permanente presencia de los piratas en sus costas,
mantuvieron un nivel de conflicto tan alto que fue prácticamente imposible
establecer poblaciones permanentes, lo que mantuvo la zona fuera del proceso de
poblamiento y colonización hispánica, situación que con el advenimiento de la
República no pudo revertirse durante siglos. Así, Urabá fue un territorio vasto,
poco habitado, con baja presencia institucional y una economía de recolección y
explotación del bosque en la que predominaron formas semiforzadas de trabajo y
de capitalismo rapaz (Parsons, sf, pp. 43-51).
Su condición de territorio vasto, fue convirtiendo paulatinamente a Urabá en
zona de refugio y resistencia para todos aquellos que por diversas razones no
cabían en los marcos estrechos de la pretendida identidad fundante de la nación.
Negros cimarrones que huían de la esclavitud en las minas y las haciendas, indios
evadidos de los resguardos que resistían la autoridad de blancos y criollos,
delincuentes perseguidos por la justicia, contrabandistas de oro y mercancías
europeas, derrotados en las endémicas guerras civiles; gente perseguida a causa de
sus ideas políticas o de su comportamiento personal; en fin, una población
heterogénea y diversa, identificada solamente por el estigma de la exclusión y por
la búsqueda de refugio e invisibilidad lejos del control de las autoridades civiles y
religiosas (Uribe, 1992, pp. 39-52).

177
 Sólo hasta la década de 1960 se logró colonizar la región, proceso estimulado
por dos eventos de magnitud importante, el primero fue la terminación en 1954 de
la carretera que une la región con el centro del país y con la sociedad mayor, lo que
convocó de inmediato una fuerte inmigración espontánea para grupos de
campesinos de diversos departamentos, desplazados por la violencia
interpartidista de los años cincuenta; el segundo evento, fue la propuesta hecha
por la United Fruit Company, a través de su subsidiaria la Frutera de Sevilla, que
ofreció a los eventuales empresarios nacionales del banano, una serie de incentivos
económicos, muy atractivos, con el fin de que asumieran el riesgo de este tipo de
producción empresarial, propuesta rápidamente aceptada y que en muy pocos
años dio paso a la transformación de una amplia área del territorio con una
agricultura capitalista y un acelerado proceso de urbanización (Botero, 1990, pp.
13-41).
Mas estos procesos de integración económica no tuvieron correlato con la
presencia institucional, la vigencia del orden jurídico, el reconocimiento de
derechos y garantías para pobladores y trabajadores; los intereses privados pues,
fueron librados a sus propias dinámicas, y definieron mediante el uso de la fuerza
y la violencia controles territoriales y autoritarios sobre los residentes, sacados
violentamente de las tierras planas por la expansión de la agricultura empresarial;
de manera que los pobladores y los que fueron llegando, fueron sometidos a un
régimen laboral vertical y sin mediaciones institucionales ni apoyos sociales. En
esta coyuntura de cambios violentos, abruptos y rápidos, se enmarcó la fundación
de San José de Apartadó en las estribaciones de la serranía de Abibe, muy cerca del
eje bananero y de su principal centro urbano, Apartadó.
La condición histórica de zona de refugio, unida a la turbulencia social
producida por una trasformación económica sin mediaciones institucionales, dio
paso en Urabá a la confrontación armada. Desde finales de los años sesenta, la
región se convirtió en un territorio bélico, con la presencia de varias agrupaciones
armadas, siendo las más importantes las FARC de orientación comunista y el EPL
maoísta, hoy convertido en movimiento político después de un proceso de paz con
el gobierno nacional, culminado en 1991.
Para las organizaciones armadas, principalmente las FARC, la zona bananera
era un espacio para la acción militar, orientado a proveerse de recursos financieros
a través del secuestro y los chantajes económicos; pero también del ejercicio
político, mediante su influencia en los sindicatos obreros y las organizaciones
sociales, así como de negociación forzada con los dueños y administradores de
fincas para el enganche de trabajadores y con los administradores públicos, para
orientar la inversión social hacia los barrios y las zonas rurales donde tenían
influencia política, lo que les generaba simpatías pero también fuertes reacciones
de aquellos que se sentían lesionados en sus intereses económicos y amenazados
en sus vidas (Uribe, 1992, pp. 237-241).

178
 Pero en la áreas de economía campesina, las zonas de colonización y los
pequeños poblados, como San José de Apartadó, la gente no se sentía amenazada
por la presencia guerrillera pues no era objetivo directo de su accionar militar y
mantuvieron con ellos relaciones más bien fluidas y poco tensas. En estas áreas, los
grupos armados mantuvieron una influencia muy significativa; tuvieron injerencia
en los procesos de poblamiento y ocupación del territorio, en la distribución de
tierras baldías o invadidas, en la definición de derechos de posesión, extensión y
límites de las parcelas campesinas; controlaron las actividades de tala de bosques y
uso de aguas, ejercieron vigilancia sobre los precios de los abastecimientos y las
mercancías distribuidas en las localidades, le impusieron a los patronos de las
vecindades mínimos salariales y condiciones de vida para sus trabajadores,
participaron junto con las organizaciones sociales en la construcción de pequeñas
obras públicas, algunas de ellas con dinero oficial y en ocasiones presionaron para
orientar el gasto público hacia esas localidades. (Entrevistas personales, 1999).
68

Estos poderes insurgentes, se fueron convirtiendo a lo largo de los años -más

de cuatro décadas y desde su fundación en el caso de San José de Apartadó- en un
referente de integración para poblaciones de refugio, con orígenes étnicos y
regionales muy diversos y prácticas culturales que en ocasiones chocaban entre sí,
pero esta situación de dominio, control y dirección, fue más allá, pues en muchas
oportunidades cumplieron funciones judiciales, dirimieron conflictos familiares y
vecinales, controlaron la pequeña delincuencia y desarrollaron funciones
semiestatales de protección , orden y seguridad a cambio de lealtad incondicional y
obediencia absoluta e inapelable.
A los pobladores los unía con la insurgencia, más que una identidad política o
acuerdo ideológico, una suerte de sentimiento moral, tejido sobre la experiencia de
la exclusión y del refugio, sobre las heridas morales dejadas por los atropellos, las
desigualdades y la ausencia de reconocimiento, y quizá también porque
compartían con las organizaciones armadas nociones de rebeldía y de justicia,
cercanas a la venganza, que legitimaban el accionar violento de los grupos
armados, como forma de restablecer un equilibrio roto por otras violencias
anteriores. Las acciones de la insurgencia eran percibidas por los pobladores como
"otra ley" con capacidad de sanción y de castigo, dictadas por otra autoridad que
también pretendía ser absoluta, total, permanente e indivisible, pero que al mismo
tiempo les servía a los pobladores como principio inteligible del universo social y
como referente para sus acciones y comportamientos.
El desenvolvimiento regionalizado y desigual del estado de guerra en el país,
terminó por activar procesos de contrainsurgencia privados e ilegales mediante la
irrupción de varias modalidades paramilitares, siendo las más importantes las

68
Por razones de seguridad para los interlocutores, no se consignan nombres ni lugares. Las entrevistas
fueron realizadas con pobladores, desplazados, miembros de la iglesia y de las ONG entre 1999 y 2001.

179
Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá, de vocación anticomunista; el
accionar de estos grupos se centró principalmente en aquellos territorios donde las
organizaciones guerrilleras tenían una presencia orgánica y de larga data, con el
propósito de reconquistar el territorio y desorganizar el control insurgente,
adoptando una estrategia similar a la de sus enemigos, la guerra de movimientos
(Cubides, 1997).
Estos grupos desplegaron una estrategia de "barrido" iniciada en el norte de la
región de Urabá con dirección al sur, dejando en las zonas reconquistadas una
estela de sangre, asesinatos selectivos, desplazamientos forzados y masivos,
autoridades civiles y militares cooptadas o sometidas, redes y organizaciones
sociales desarticuladas o re articuladas en torno a sus proyectos de dominio, y por
supuesto, grupos armados y simpatizantes desarmados para el control de las
poblaciones y el mantenimiento del muevo predominio militar. Esta incursión
paramilitar se inició en la región desde finales de los años ochenta pero sólo logró
someter al municipio de Apartadó y su corregimiento San José en los inicios del
año 1996 (entrevistas personales, 1999).

San José de Apartadó: Una historia de rebeldía, resistencia y organización

social.
San José de Apartadó fue uno de los puntos nodales en los que se desarrolló
uno de los capítulos más cruentos y violentos de la guerra por Urabá, el
corregimiento tenía una historia de resistencia y rebeldía que lo hacía sospechoso a
los ojos de los paramilitares: desde la llegada de los colonos a la serranía en los
años sesenta se presentaron conflictos y tensiones con los propietarios ausentistas
que reclamaban, con títulos dudosos, la propiedad de la tierra; los colonos recién
llegados rápidamente se organizaron en Junta de Acción Comunal mediante la
cual desarrollaron acciones colectivas que los pusieron en contacto con la
Asociación de Usuarios Campesinos, desde donde vinieron las enseñanzas sobre
cómo invadir, cómo reclamar derechos y cómo garantizar la propiedad sobre la
tierra por ellos desmontada.
Al mismo tiempo y a través de su organización comunitaria se pusieron en
relación con los autoridades locales del municipio de Apartadó y con políticos de
los partidos tradicionales para demandar apoyos oficiales destinados a la
construcción de la carretera que une el corregimiento con Apartadó, pues sólo
existía un camino de mulas, intransitable en invierno y que les exigía a los
campesinos jornadas de 12 y más horas para sacar los productos al floreciente
mercado municipal; también demandaron incentivos oficiales para levantar la
escuela y la caseta comunal y para comprarle al propietario ausentista el lote para
hacer el pueblo (Uribe, 1992, pp. 116-117).
Como el propietario se negó, se procedió a invadir, hubo desalojos, cárcel para
los promotores y heridos, pero a través de los buenos oficios de la Asociación de

180
Usuarios Campesinos ganaron el pleito legal y procedieron a construir el pueblo.
Reservaron el solar para la capilla y la inspección, y dedicaron una parte para la
plaza desde la cual salían las calles principales a la usanza de los viejos pueblos
antioqueños y caldenses de dónde provenía la mayor parte de los primeros
colonos.
A esta invasión le siguió otra para ubicar a los habitantes que carecían de una
parcela propia; esta segunda invasión fue menos traumática que la primera pues el
propietario decidió llegar a un acuerdo amigable a través del Incora (Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria), que estaba escriturando tierras en la zona y
además, por la presión que significaba la presencia de organizaciones guerrilleras
en el área; de esta manera se fundó el Mariano, nombre inicial del poblado
(Parsons, sf, p. 224) pero luego resolvieron llamarlo San José, patrono de los
agricultores, pues todos ellos tenían en común su dedicación al campo y su amor
por la tierra. La rebeldía social y la lucha organizada hicieron posible la fundación
del poblado y la apertura de las zonas circundantes.
De ahí en adelante los pobladores desarrollaron un proceso bifronte; con el
Estado y con el "contra-Estado"; la guerrilla orientaba la vida local, era el principio
de orden del proceso de colonización y de asentamiento en el territorio, dirimía
conflictos y controlaba a los pequeños delincuentes; per o al mismo tiempo los
habitantes se relacionaban con las autoridades municipales a través de la acción
comunal, para la dotación de infraestructura y la puesta en marcha de algunos
programas de mejoramiento social; un poco más tarde lograron la atención de la
Corporación Regional de Desarrollo -Corpourabá-, que puso en ejecución
programas cooperativos de producción de cacao y plátano apoyándolos con
financiamiento, asistencia técnica, manejo pos cosechas y comercialización de los
productos (Corpourabá, 1990).
Para los pobladores de San José era claro que sobre ellos gravitaban dos
órdenes políticos contrapuestos; el orden jurídico institucional, del que de
mandaban apoyo económico, inversión pública, programas de mejoramiento social
y dotación de medios de consumo colectivo pero del cual rechazaban cualquier
intento de control del orden público, el uso de la fuerza y la presencia militar en su
entorno; el poder judicial y la policía brillaron por su ausencia en el corregimiento.
Al orden institucional público, selectivamente aceptado, se yuxtaponía el orden
político-militar de la guerrilla que definía de manera autoritaria las normas de la
convivencia social; la localización de los pobladores en el territorio, el control sobre
los bosques y las fuentes de agua, los precios de los abastecimientos y de los
jornales, los derechos para instalar tiendas y cantinas y además, ejercía funciones
policiales para el control de los delitos menores y funciones judiciales para dirimir
tensiones y conflictos domésticos y vecinales.
La reforma al régimen político municipal y la elección popular de los alcaldes,
permitió que la Unión Patriótica, partido de izquierda que había surgido de los

181
primeros acuerdos de paz con las FARC, llegara a controlar a cuatro alcaldías en la
región de Urabá, entre ellas la de Apartadó, y que lograse la mayoría en varios
concejos municipales a partir de 1986. Esto significó un gran avance para el
corregimiento pues buena parte de la inversión municipal se orientó a favorecerlo
(Comunidad de Paz, 1998, p. 3).
A su vez, los pobladores que habían mantenido una muy baja participa ción
electoral se volcaron a apoyar este proyecto político convirtiendo a San José en uno
de los fortines electorales más importantes de ese partido en la región. De esta
manera se logró el reconocimiento institucional con la creación del corregimiento y
el poblado vivió un periodo de expansión económica y social importante. Para
principios de los noventa, el corregimiento contaba con algo más de 3 000
habitantes localizados en el casco urbano y en 32 veredas que se expanden a lo
largo de las laderas de la serranía de Abibe (Comunidad de Paz, 1998, p. 2).
Esta historia de rebeldía, resistencia y organización social a más de las
simpatías políticas con la Unión Patriótica, situó al corregimiento en uno de los
polos del conflicto armado nacional al lado de las FARC; éste era motivo suficiente
para que el accionar paramilitar se orientara contra este pequeño poblado, aunque
no era la única razón; existía otra más importante que tenía que ver con la geo
estrategia de la guerra dada la localización espacial del corregimiento.
En efecto, San José de Apartadó es el principal punto de entrada a la serranía
de Abibe, santuario de la guerrilla durante muchos años, a 12 kilómetros de
Apartadó, el centro económico más importante de la región y el núcleo vital de la
zona bananera, lo que le permite a la guerrilla su accionar militar en el área y su
rápido refugio en la montaña; además de contar con una zona agrícola rica para
conseguir abastecimientos y apoyo logístico de sus pobladores. Por otra parte, en el
corregimiento confluyen los principales corredores de circulación guerrillera; el
que comunica a Urabá con el occidente de Córdoba, remontando la Serranía de
Abibe; él que permite la salida al medio y bajo Atrato; el que une a Urabá con el
sur de Bolívar y con el occidente y el nordeste antioqueños por el Nudo del
Paramillo, hoy santuario del de los paramilitares. Por lo tanto, quien controle el
territorio de San José de Apartadó posee una ventaja comparativa militar para el
dominio de la región y de buena parte del noroccidente colombiano; de allí que la
suerte de San José quede librada a la dinámica del conflicto armado Y más que eso
a las demandas estratégicas de la guerra por la soberanía nacional en medio de la
cual, los habitantes del corregimiento pierden capacidad de maniobra política e
incluso la simple supervivencia y la permanencia en el territorio se vuelve una
tarea utópica.
Estos dos elementos: la tradición de rebeldía, resistencia y organización social y
la situación estratégica, convirtieron a San José en uno de los puntos nodales más
álgidos de la guerra por Urabá y es precisamente en este contexto donde se
enmarca la estrategia de la declaración de Comunidad de Paz.

182
El itinerario trágico de la declaración de Comunidad de Paz
Desde principios de la década de los noventa se agudizó el conflicto armado en
San José de Apartadó; el exterminio al cual se vieron sometidos los miembros de la
Unión Patriótica había afectado a varios simpatizantes en la localidad y hubo
enfrentamientos armados, cada vez más frecuentes, entre ejército y guerrillas; esto
provoco algunos éxodos de campesinos hacia la cabecera del corregimiento con
retornos escalonados cuando terminaban las operaciones (Nieto, 1998). Pero la
mayor parte de los relatos, de las historias y las memorias de los pobladores están
acordes en señalar el año de 1996 como el momento de la irrupción paramilitar y
del profundo deterioro de la guerra.
El 28 de febrero de 1996 fueron asesinados varios habitantes del poblado en un
retén paramilitar instalado en la única vía de entrada al corregimiento, lo que
propició una marcha de denuncia y un primer éxodo de al menos 90 familias
ocasionado por el terror y la incertidumbre de los pobladores al verse confrontados
y señalados como auxiliadores de la guerrilla (Naranjo, 2000).
El 27 de marzo de 1996 el poblado de San José declara la neutralidad frente a
todos los actores armados, estrategia que venía siendo acogida en algunos
municipios y comunidades indígenas de la región; no obstante, esa misma noche
los paramilitares arremetieron contra los residentes de la cabecera, informándoles
que mantendrían el bloqueo a la carretera y la guerrilla continuó merodeando por
las cercanías en un claro desconocimiento de la voluntad autonómica de los
pobladores (Naranjo, 2000).
La declaración de neutralidad era una estrategia muy difícil de adoptar para
los residentes del corregimiento; significaba emanciparse de un poder armado
como la guerrilla con el cual habían mantenido relaciones muy complejas y
multilateral-es casi desde su llegada a la zona; además, implicaba abandonar un
orden político que había sido hasta entonces el principal referente para la acción y
principio instituyente de sentido, que contribuyó de manera significativa a
cohesionar, dirigir y organizar la población. A su vez, suponía ponerle límites al
avance paramilitar, manifestando su voluntad de no colaboración, e implicaba
también negar los atributos soberanos del Estado, al declarar que las fuerzas de
seguridad tampoco deberían transitar por el territorio ni ocupar su cabecera. En
suma, declarar la neutralidad era "declarar la guerra a la guerra".
La declaración de neutralidad produjo un bañó en sangre; la segunda semana
de septiembre de 1996, un grupo paramilitar sacó de sus viviendas y asesinó a
Gustavo Loaiza y Juan González -presidentes de la acción comunal y de la
cooperativa de cacaoteros, respectivamente-, así como a Maria Eugenia Úsuga, del
comité de mujeres, y a Samuel Arias, reconocido dirigente social; algunos de ellos
habían promovido acciones colectivas a favor del derecho a la vida, habían
denunciado el bloqueo paramilitar de la vía -que se mantuvo durante nueve
meses- y habían firmado en julio de ese año, un acta de conciliación con el

183
gobierno nacional mediante la cual ellos levantaban el éxodo campesino y el
gobierno se comprometía a garantizar mínimas condiciones de retorno (El
Colombiano, 1996, p. 5). "Curiosamente el día anterior al asesinato, el ejército se
había retirado del caserío que había sido ocupado por ellos desde agosto"
(Comunidad de Paz, 1998, p. 6). Esta masacre produjo un éxodo masivo, y los
pocos que quedaron iban a dormirse al monte "para evitar ser víctimas de los
paramilitares que actuaban conjuntamente con el ejército, hecho del que hemos
sido testigos los habitantes de la zona" (Comunidad de Paz, 1998, p. 6).
El año de 1997 no empezó con mejores augurios, en un día de febrero,
... a las seis de la mañana, llegó un grupo de 40 paramilitares, la mayoría de ellos
reconocidos como reinsertados de EPL e hicieron salir a todos los habitantes del
caserío a la plaza deportiva y después de amenazarlos con la muerte si no
abandonaban el poblado procedieron a amarrar a varias personas quienes un día
después aparecieron asesinadas en la carretera que conduce a Apartadó. Desde ese
momento, el control de la carretera por parte de éste grupo armado se hizo
permanente [...] controlaban el paso de los alimentos, continuamente requisaban a la
gente que se movilizaba en los vehículos, revisaban documentos con lista en mano y a
quienes aparecían en la lista procedían a asesinarlos. [Entrevistas personales, 2000].
San José era una población sitiada por el hambre y el terror, sin que las
autoridades civiles y militares hicieran algo para evitarlo, esta situación
insostenible produjo el desplazamiento de la mayor parte de los habitantes del
casco urbano que quedó prácticamente desocupado y dejó en el más profundo
aislamiento a los campesinos que resistían en las veredas. Las denuncias, las
marchas campesinas, la declaración de neutralidad activa, todas las estrategias
adoptadas parecían inútiles frente al avance de la guerra por el territorio, sin
embargo, los campesinos de las veredas decidieron resistir, no abandonar su tierra
y cualificar su propuesta de neutralidad declarándose como Comunidad de Paz
(Naranjo, 2000).
El pacto llamado Comunidad de Paz, fue suscrito el 23 de marzo del año l997;
para su elaboración contaron con la ayuda y acompañamiento de la Diócesis de
Apartadó, la Comisión Intercongregacional de Justicia y Paz, con el Cinep y por
intermedio de estas ONG empezaron a ponerse en contacto con algunos
organismos internacionales de derechos humanos que contribuyeron a denunciar
el drama humanitario de los pobladores de San José (Naranjo, 2000). Si bien la
declaración de Comunidad de Paz, significaba una cualificación y mayores
precisiones frente a los compromisos adquiridos, eso no significó ninguna
respuesta positiva de los actores armados que continuaron con su accionar bélico y
con el desconocimiento hacia una comunidad que ya no quería ser representada
por ninguno de ellos.
Sólo unos días después de la declaración, el 28 de marzo de 1997, tropas del
ejército y la guerrilla se enfrentaron en la zona rural del corregimiento con un
saldo de cuatro supuestos guerrilleros muertos en la vereda La Unión, información

184
que fue desmentida por los campesinos quienes dijeron que se trataba de labriegos
desarmados y dedicados a las labores del campo; las hostilidades continuaron por
varios días, hubo bombardeos intensos sobre la zona y poco después, llegaron los
paramilitares a las veredas Arenas, La Unión, Las Nieves y el Guineo, asesinaron
algunos campesinos e impartieron órdenes perentorias de desalojo a los pocos que
quedaron, dándoles entre dos y cinco días para abandonar definitivamente sus
tierras (Comunidad de Paz, 1998, p. 18).
Sin embargo, los campesinos no depusieron su empeño y continuaron adelante
con el proyecto. Mas como era prácticamente imposible sobrevivir en el
aislamiento del campo, se fueron hacia la cabecera del corregimiento que estaba
prácticamente deshabitada y allí juntos reiniciaron el proceso de resistencia; a su
vez algunos que habían salido desplazados de la zona retornaron sin ninguna
garantía estatal, pero con la convicción de que la fuerza moral de un colectivo
decidido a vivir de acuerdo con las reglas de la neutralidad y el trabajo colectivo,
podía lograr el propósito de permanecer en sus tierras y resistir a los embates de la
guerra (Naranjo, 2000).
Para mayo de 1997 y a solo dos meses de suscribir el pacto de Comunidad de
Paz, los pobladores de San José informaban en un evento sobre neutralidad activa
en las comunidades retornadas del Atrato medio, que había sido asesinado
Francisco Turquinico, uno de los impulsores más decididos de la Comunidad de
Paz y que en el último año habían muerto 32 personas a manos de los actores
armados; la guerrilla sería responsable de la muerte violenta de una joven, novia
de un soldado del ejército nacional y de un campesino señalado como informante
de los paramilitares, Y éstos, serían responsables de los 30 asesinatos restantes (El
Colombiano, 1997, p. 6b).
El relativo aislamiento de la guerrilla y sus dificultades para conseguir
abastecimientos y contar con el apoyo logístico de otros días, los indujo a presionar
cada vez más a los pobladores de San José y ante la reiterada negativa de éstos a
colaborar; fueron asesinados Ramiro Correa, miembro del consejo interno de la
Comunidad de Paz y Luis Fernando Espinosa y Fernando Aguirre, quienes hacían
parte de los grupos de trabajo comunitario, los hechos ocurrieron en la vereda la
Cristalina el 6 de Octubre de 1997 (El Tiempo, 1997, p. 7a).
El año 1997, fue para Urabá uno de los más trágicos y sangrientos,
prácticamente toda la región estaba en llamas, los desplazamientos masivos y
aluviales se multiplicaban, ascendían de manera alarmante las cifras de asesinatos
y masacres y San José de Apartadó era apenas uno de los poblados y caseríos
arrasados por la guerra. Igual situación vivían los residentes del Atrato medio y
bajo, los vecinos de Mutatá y Bajirá así como quienes habitaban en los municipios
del eje bananero (Naranjo, 2000). Sin embargo, este colectivo social organizado,
resistía contra toda esperanza y mantenía tozudamente la voluntad de permanecer

185
en sus tierras y recrear la vida en común en los marcos del pacto fundacional de la
Comunidad de Paz.
A pesar de esta situación y después de un año de haber proclamado la
comunidad de paz, comenzaron los retornos desde el caserío hacia las veredas; en
marzo de 1998, un grupo de 300 campesinos regresaron a la vereda La Unión para
continuar allí sus labores agrícolas; este acto de valor y de riesgo le dio un segundo
aire al proceso y el resto del año fue para los pobladores un periodo de retornos
escalonados, de fortalecimiento de su organización, de hacerse presentes ante los
organismos estatales del orden nacional y del establecimiento de vínculos muy
importantes con ONG internacionales que se decidieron a darle un apoyo directo a
esta experiencia de resistencia y autonomía.
El apoyo internacional cada vez más decidido indujo a los paramilitares a hacer
una declaración de respeto a la Comunidad de Paz; mientras que la guerrilla se
retiraba de la zona; los insurgentes, aunque no lo hicieron de manera formal,
mantuvieron una actitud prudente y se logró una suerte de "entente" entre los
grupos armados y la comunidad durante unos meses, lo que permitió reiniciar la
producción agrícola, consolidar la estrategia organizativa y avanzar en los
propósitos de la Comunidad de Paz. (Entrevistas, 2000).
En el ámbito nacional, los pobladores lograron ponerse en contacto con la
Consejería para los Desplazados, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de
Gobierno y la Red de Solidaridad Social entre otros, con el ánimo de buscar
garantías mínimas para su permanencia en el territorio y apoyo económico para la
subsistencia, pues era cada vez más difícil y precaria dados los bloqueos, el control
sobre los alimentos, las pérdidas de cosechas, herramientas y animales domésticos
y el abandono por muchos meses de sus parcelas (Gap, 1998). Ni las autoridades
municipales ni las departamentales fueron interlocutores de los pobladores; la
localidad se mostraba en el ámbito nacional, saltándose las entidades
administrativas intermedias; se mantuvo el acompañamiento de las ONG que
desde el principio habían estado con ellos pero quizá lo más significativo fueron
los nexos y alianzas estratégicas con diversos actores internacionales no estatales,
que a la postre fueron la única garantía medianamente eficaz para la pervivencia
del proyecto de Comunidad de Paz (Arenas, 1999).
Las organizaciones no gubernamentales que han tenido una presencia más
larga y continua en la Comunidad de Paz son: La Comisión Intercongregacional de
Justicia y Paz, entidad nacional que agrupa varias ONG de orientación religiosa
(católica) y las Brigadas Internacionales de Paz, cuyo trabajo en Colombia se ha
orientado especialmente a proteger la vida de colectividades y personas
vulnerables y puestas en situación de riesgo por el devenir de la guerra. Ambas
entidades han acompañado el proceso desde sus inicios y mantienen
representantes suyos viviendo en la localidad; sus funciones son múltiples y
variadas, asisten a los pobladores en su estrategia de resistencia civil y desarmada,

186
se desplazan con ellos a los sitios de labranza en sus eventuales salidas a la
cabecera municipal de Apartadó o en sus salidas a la capital Bogotá o a otras
regiones; colaboran en las tareas de organización y pedagógicas, y han servido de
canal para poner en relación a los pobladores con representantes de gobiernos
extranjeros y con otras organizaciones no gubernamentales que se ocupan de la
protección de bienes públicos universales.
Mas el sentido principal de su presencia allí es manifestarle a los actores
armados, incluidos los del estado, que esta comunidad optó por la paz y la
resistencia a la guerra, que está protegida por la Iglesia católica y la comunidad
internacional y que cualquier agresión en contra de sus habitantes será fuertemente
reclamada por los países y las organizaciones por ellos representados. Este
acompañamiento y las cartas y comunicaciones de solidaridad y apoyo que
permanentemente reciben los habitantes de San José desde todas partes del mundo
-un promedio de 1000 cartas mensuales- es lo que más valoran éstos. Porque en sus
palabras:
La solidaridad internacional [...] es lo que ha permitido que todavía estas fuerzas que
hemos tenido para soportar todos estos sufrimientos ... se mantengan[...] porque es
decirle también al Estado que la comunidad no está sola, es darnos cuenta nosotros
que tenemos muchos amigos en otras partes del mundo que están pendientes de
nosotros [Arenas, 2000].
Los pobladores gracias a la intermediación de Justicia y Paz y Las Brigadas
Internacionales de Paz, vienen recibiendo ayudas económicas, en alimentos,
semillas, aperos de labranza y otros apoyos logísticos para reactivar la producción
y para garantizar su la subsistencia. ACNUR, la Asociación de Naciones Unidas
para los desplazados, ha sido una interlocutora permanente de los habitantes de
San José y los ha acompañado en algunos de sus retornos; lo mismo ocurre con la
oficina del Consejero de Naciones Unidas para la protección de los derechos
humanos cuyos miembros han visitado varias veces el poblado para recibir las
denuncias sobre muertes y atropellos e iniciar las acciones correspondientes; otras
ONG internacionales como Pax Christi y Amnistía Internacional. Se han vinculado
en diferentes momentos al proceso (Naranjo, 2000).
La Universidad de York en Canadá y la de Madison en los Estados Unidos, así
como sus ciudades sedes, se han declarado hermanas de San José, y le otorgan un
apoyo de gran valor manteniendo con ellos una comunicación permanente. Estas
entidades contribuyen a la divulgación internacional de esta experiencia
desarmada y a la coordinación en la recolección y envío de ayuda de diverso orden
para los pobladores. Colombia Support es una ONG estadunidense que está
apoyando la reactivación de los cultivos de cacao y la producción de banano
exótico, contribuyendo a comercializar este último producto con miras a la
exportación (Arenas, 2000).
La Comunidad Europea a través de la ONG Echo, el Parlamento de Holanda,
así como Paz y Tercer Mundo de España, respaldan con ayuda y reconocimientos
187
esta experiencia de reconstrucción social. En el año de 1998 San José obtuvo un
reconocimiento internacional importante mediante el otorgamiento del premio
Pfeffer Prize Peace, de la Fellowship of Reconciliation, que los exaltó como ejemplo
para el mundo en la búsqueda de la paz (Naranjo, 2000). Algunos pobladores
fueron a recibir este premio y tuvieron la oportunidad de explicar su situación a la
opinión pública estadunidense y en el año 1999 realizaron otra gira por los Estados
Unidos en la cual visitaron entre otros lugares el condado de Madison.
En ese mismo año, representantes de la Comunidad de Paz hicieron una gira
por Europa, con el apoyo de la Unión Europea, visitando tres países: Holanda,
Bélgica y Alemania. Asimismo, la comunidad de San José ha recibido la visita de
algo más de 10 embajadores europeos que se han reunido con ellos, acogido sus
denuncias y manifestado su preocupación ante el gobierno Colombiano por los
atropellos permanentes sobre este proyecto de Paz (Arenas, 2000).
Para los habitantes de San José la solidaridad internacional es ampliamente
valorada "el hecho de que estemos desarrollando unos procesos productivos, que
los niños estén estudiando -las escuelas habían sido cerradas, destruidas-, que
podamos tener una mínima atención en salud es lo más importante, porque ha
sido con la lucha y el sacrificio de nuestras vidas" (Arenas, 2000). Estas alianzas
estratégicas con actores internacionales no estatales, están escenificando lo que
podríamos llamar, la mundialización de lo local; un pequeño poblado de
campesinos que quizá no habían salido nunca de su entorno regional, muestra su
situación ante el mundo, reciben embajadores y funcionarios externos, viajan a
otros continentes, convocan solidaridades y ayuda económica de muy diverso
carácter y lo que es más importante, desafían la subordinación jerárquica al propio
Estado colombiano, ignorando los atributos sustantivos de la soberanía, para
entrar en contacto de manera directa y sin mediaciones gubernamentales con muy
diversos actores internacionales; es como si el espacio euclidiano de los estados
nacionales y de la organización mundial con base en ellos, hubiese dado paso a un
espacio cuántico, que configura redes y ondas sin centro cuyo sentido, como diría
Badie, es el de conformar comunidades de responsabilidad (Badie, 2000, p. 128),
hechas de fragmentaciones e interpenetraciones pero destinadas a proteger bienes
públicos universales como la vida, la paz, los derechos humanos, la naturaleza y la
lucha contra la pobreza.
El equilibrio inestable que había tenido el corregimiento durante el año 1998,
empezó a resquebrajarse cuando se cumplía el segundo aniversario de la
Comunidad de Paz; en marzo de 1999 un grupo de ganaderos, comerciantes e
industriales de Urabá, hicieron público un comunicado en el cual manifestaban
que a su parecer había cierta coincidencia entre las localidades que recibían ayuda
por parte de las ONG internacionales y nacionales y la presencia de las guerrillas
(El Colombiano, 1999, p. 8a), estas acusaciones fueron desmentidas por organismos
nacionales de control y vigilancia como la Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, pero contribuyeron a lanzar un manto de duda, no sólo

188
sobre la neutralidad y la autonomía de las diversas comunidades de paz en la
región sino también sobre el trabajo de las ONG que las acompañaban; con base en
este pretexto se reanudaron los ataques directos contra las comunidades de paz y
se inició para San José de Apartadó otro ciclo de atropellos y asesinatos que
todavía no termina.
En abril de 1999, la comunidad de paz fue víctima de una nueva incursión
paramilitar. Según varios testigos de los hechos, miembros de las Autodefensas de
Córdoba y Urabá, ingresaron al caserío, intimidaron a la población y bajo
amenazas los reunieron en la caseta comunal, de allí escogieron a seis personas a
quienes tenían previamente identificadas y procedieron a darles muerte frente a
todos sus vecinos y parientes (El Colombiano, 1999a, p. 7a). A esta masacre le
siguieron cruentas incursiones de la guerrilla y para el año 2000 se contabilizaban
83 víctimas en escasos tres años de vigencia de la Comunidad de Paz;69 con estos
hechos de sangre, se rompía el equilibrio precario que se había logrado el año
anterior y de nuevo, la lógica de la guerra volvía a entrar en escena.
En julio del 2000, una nueva masacre conmovió los cimientos de la
organización comunitaria; en esta ocasión un grupo paramilitar incursionó en la
vereda La Unión, uno de los grupos que había demostrado una mayor capacidad
de resistencia y de valor civil; los victimarios como en otras oportunidades,
reunieron a los habitantes en un mismo lugar y preguntaron quiénes eran los
dirigentes y ante la respuesta desconcertante sobre la responsabilidad colectiva en
la conducción del proceso, eligieron al azar seis personas y las ejecutaron allí
mismo (Entrevista telefónica, 2000).
A partir de ese momento, la situación de hostigamiento y amenazas se
incrementó de manera significativa; para diciembre del año 2000, la Comisión
Intercongregacional de Justicia y Paz envió una comunicación a los altos poderes
públicos colombianos en la cual denunciaba que se había reinstalado el bloqueo de
la vía y que tanto allí como en la cabecera municipal de Apartadó , los pobladores
y sus acompañantes internacionales eran seguidos y requisados y amenazados por
grupos paramilitares que les incautaban ayuda y dinero recibido del exterior o
conseguido a través de la comercialización de sus productos y que les anunciaban
una toma del caserío si no lo abandonaban en un tiempo prudencial; la
comunicación terminaba denunciando las complicidades entre militares de la
Brigada XVII y los paramilitares de la zona (Justicia y Paz, 2000).
En marzo de 2001 y cuando se cumplían cuatro años de existencia de la
Comunidad de Paz, la amenaza se cumplió; se presentó la incursión de un
comando armado paramilitar al caserío, que tomó, destruyó e incendió
parcialmente la sede donde funciona la Comunidad de Paz, que sirve a la vez
como bodega para guardar la ayuda y como lugar de residencia para los religiosos

69
Dato aportado por un miembro de las ONG internacionales presentes en la zona y refrendado por la
diócesis de Apartadó.

189
y los miembros de las brigadas internacionales de paz que los acompañan,
Además, redujeron a cenizas 15 viviendas, profiriendo amenazas perentorias de
abandonar el poblado o de lo contrario regresarían para realizar una masacre
empezando "con las mujeres y los niños" (Justicia y Paz, 2001). La comunicación
mediante la cual Justicia y Paz denunció el hecho ante las autoridades nacionales y
la comunidad internacional termina con las siguientes palabras:
No son suficientes las recomendaciones de la comunidad internacional a través de los
sistemas de Naciones Unidas o del sistema regional de la OEA; no son suficientes las
expresiones del cuerpo diplomático acreditado en Colombia; no son suficientes las
resoluciones de la Unidad Europea; no son suficientes las expresiones recientes de dos
parlamentarios de Estados Unidos sobre la situación de la Comunidad de Paz de San
José de Apartadó; no es suficiente la solidaridad internacional y los referentes morales
con acompañantes y observadores internacionales; no son suficientes los testimonios
rendidos por la Comunidad de Paz ante la Unidad de Derechos Humanos de la
Fiscalía General de la Nación para allanar caminos de verdad y de justicia. Hoy, ante
la sangre anunciada que va a correr esperamos que nuestra constancia o censura
moral, dejada en sus despachos, sea la última para que en ejercicio de sus deberes
constitucionales se evite que las actuaciones criminales del Estado puedan ser
desarrolladas por quienes las han anunciado [Justicia y Paz, 2001].
Pese a que el sueño de paz de los residentes de San José era truncad o de
nuevo, la decisión fue la de resistir, mantenerse allí, seguir en la tierra y volver a
comenzar manteniendo siempre abierto un horizonte de posibilidad para la
dignidad, el respeto y la autonomía de los pobladores.

La Comunidad de Paz: un pacto fundacional

La declaración de Comunidad de Paz, fue el resultado de un acelerado proceso
de aprendizaje político colectivo mediante el cual los habitantes de San José fueron
descartando una tras otra, todas aquellas estrategias de resistencia y rebeldía que
en el pasado habían contribuido a darle salida a situaciones de crisis: la denuncia a
través de movilizaciones masivas y ocupación de edificios públicos; el éxodo
forzado; esconderse en zonas despobladas y de difícil acceso; la adscripción a
alguno de los actores armados para buscar protección y alguna forma de apoyo e
incluso la declaración de neutralidad activa; más el tránsito del estado de guerra a
la guerra como acción, significaba romper con prácticas tradicionales, inventar
otras nuevas e imaginar un orden político-social diferente en la búsqueda de
condiciones mínimas para la supervivencia. La declaración de Comunidad de Paz
le demandó a la población el diseño de nuevas formas de producción
comunitarias; la formulación de referentes políticos y fundamentos éticos para la
acción en tiempos de guerra; la adopción de decisiones individuales y de
compromisos sociales que los mostraron y situaron como interlocutores de los
grupos armados pero también de actores nacionales e internacionales; recuperaron
su autonomía; la soberanía y la autodeterminación sobre sus propias acciones y

190
decisiones, asumiendo un nuevo pacto fundacional al cual llamaron Comunidad
de Paz.

La organización colectiva de la producción

Los pobladores de San José tenían una larga experiencia de cooperación para la
comercialización y venta de sus productos especialmente el cacao; no eran ajenas
para ellos las experiencias asociativas para mejorar sus ingresos y precios de
sustentación y de hecho, la cooperativa de cacaoteros se convirtió en un referente
de la mayor importancia para la convocatoria de pobladores dispersos que
aprendieron allí el significado de la asociación y la solidaridad; no obstante, cada
uno trabajaba solo o con su familia en sus unidades de economía campesina; más
el entramado de la guerra y la situación límite a la que se vieron abocados,
contribuyeron a cambiar las formas de producción, transformando una economía
campesina tradicional en una unidad colectivizada (Uribe, 1992: 293).
El abandono de sus parcelas, el refugio en la cabecera del poblado, el
permanente hostigamiento a quienes se aventuraban solos en el campo y el
bloqueo paramilitar de la vía que pretendía sitiarlos por hambre, los llevó a
adoptar la estrategia de "salir juntos a trabajar" y a cultivar la tierra en común. Al
principio productos de pan para complementar la ayuda alimentaria que recibían
de la comunidad internacional y luego rehabilitando las viejas cacaoteras, de las
que ya están cosechando productos que comercializan en Medellín con la
Compañía Nacional de Chocolates y desarrollando otros procesos productivos
como el del banano exótico, del cual ya tienen aproximadamente 20 ha y 260 000
matas sembradas con posibilidad de exportar ese producto. Dicen los pobladores:
"para nosotros, en la comunidad de paz no es posible comercializar explotando, no
se puede vender para que unos saquen provecho, no se puede trabajar
individualmente porque la fuerza está en la unidad" (Arenas, 1999). El trabajar
juntos implicó, en la práctica, subvertir el orden de la propiedad individual y
colectivizar el uso de las tierras, que pasaron a ser comunitarias; implicó también
una apropiación colectiva de los productos obtenidos y del dinero de su venta;
"todo lo que se logra cultivar o vender es para el beneficio de todos y no sólo para
aquellos que trabajan la tierra, pues como todos participamos en las tareas
asignadas en la Comunidad de Paz todos tenemos derecho a esos productos".
(Entrevistas personales). Se trata, en este sentido, de una producción planificada
que es llevada a cabo por los comités de trabajo que tienen un coordinador
nombrado por la comunidad y que en conjunto deciden, dónde van a cosechar,
cuáles productos y de qué manera van a repartirse las tareas; labores de las cuales
deben dar cuenta al colectivo comunitario.
Si bien este proceso de colectivización ha sido inducido por los avatares de la
guerra, los pobladores lo han asumido como un componente central de su
emancipación y como una consecuencia lógica del sentido de la participación
comunitaria. Para ellos trabajar juntos para el beneficio de todos significa oponerse

191
a formas de poder verticales como las que Vienen del capitalismo (Comunidad de
Paz, 1998, p. 11). Se trataría en sus palabras de convertirse en alternativa de poder
y de encontrar en la participación y el trabajo en común, una estrategia de lucha
contra la explotación económica.

Los referentes políticos de la declaración de Comunidad de Paz

La Comunidad de Paz, en palabras de los pobladores, significó una experiencia
de resistencia civil, en busca de conquistar la dignidad de todas aquellas personas
atrapadas en un conflicto bélico en el cual no tenían participación directa pero del
cual eran las principales víctimas (Comunidad de Paz, 1998, p. 3). La resistencia
civil significaba para ellos varias cosas: decirle no al desplazamiento forzado,
permanecer en su parcela y seguir trabajando la tierra y conviviendo con sus
vecinos de siempre, implicaba también la demanda de respeto hacia sus personas y
sus bienes por parte de todos los actores armados incluidos los del Estado; el
derecho a no ser involucrados, en contra de su voluntad en acciones militares
directas e indirectas que favoreciesen a alguna de las fuerzas que se disputaban el
control del territorio y la hegemonía sobre los pobladores (Comunidad de Paz,
1998, p. 11-13). En fin, se trataba de rechazar "formas de poder verticales,
excluyentes y discriminatorias" proponiéndose por el contrario, generar estrategias
de participación pluralistas y autonómicas diferentes a aquellas "que se nos han
querido imponer desde las armas y el poder económico" (Comunidad de Paz, 1998,
p. 10).
Pero resistencia civil quiere decir también resistencia de los civiles desarmados,
oposición racional, voluntaria y pública a una guerra de la cual ya no se sienten
parte activa, lo que entraña una declaración formal de rechazo a la representación
que los actores armados venían haciendo de sus intereses, utopías y propósitos de
futuro, comunicándoles que de ahí en adelante, los habitantes de San José estaban
dispuestos a tomar las riendas de su destino; es decir, auto determinarse. Para los
pobladores de San José, la Comunidad de Paz se convierte es algo más que una
estrategia para evadir los rigores de la guerra, se trata, como ellos mismos lo
afirman, de una opción política.
De dar una respuesta organizada a una situación de guerra que ha hecho victima a la
población civil y esto la hace convertirse en alternativa a esa misma guerra [...]
convertirse en un poder frente a los actores armados y a la lógica que los sostiene [...]
construyendo desde las comunidades mismas, alternativas diferentes a las impuestas
por las armas pero también por el sojuzgamiento económico del capitalismo
[Comunidad de Paz, 1998, p. 11].
La opción por la política implica la propuesta de un proyecto alternativo
fundacional, de un pacto "interpares" para crear de nuevo las reglas de la
convivencia social, para instituir un orden diferente a los que gravitaron
históricamente sobre sus vidas y recuperar la soberanía individual; se trata
entonces de oponer la política a la guerra, de revertir la dinámica del conflicto y de

192
optar por la convivencia social; sin embargo este nuevo orden que se pretende
instaurar, no trasciende los límites de su propio entorno, sería un orden que
confrontaría desde lo local y de manera desarmada a actores bélicos que se
disputan por la fuerza de las armas la soberanía en toda la nación colombiana. Esto
sitúa a la Comunidad de paz de San José en una doble vulnerabilidad; frente a la
geo estrategia de la guerra interna que exige la conquista del territorio pero
también frente a lo estatal público que quedaría por fuera, y sin reconocimiento
explícito por parte de los suscriptores del nuevo pacto social.

Los fundamentos éticos del pacto

La propuesta de Comunidad de Paz se sustenta sobre fundamentos ético
políticos bien significativos; el primero de ellos es el de la participación social:
"todos participamos y todos tenemos derecho a tomar decisiones" (Comunidad de
Paz, 1998, p. 19), esto quiere decir que cualquier miembro del cuerpo político tiene
las mismas posibilidades de liderar el proceso, pero también que las acciones
individuales pueden recaer sobre el conjunto; de allí la responsabilidad solidaria
de todos sus miembros " ... por eso cada acción que realizamos la hacemos
sabiendo que afecta a los otros" (Comunidad de Paz, 1998, p. 20); y es en ése
nosotros solidario y fraternal en donde descansa la fuerza ética del proyecto. Estos
principios de solidaridad y responsabilidad tienen expresiones prácticas en las
reuniones, los talleres de formación, el trabajo comunal en el campo que se realiza
para mantener los lazos solidarios y para planificar colectivamente, tanto las
acciones políticas como los procesos productivos.
El segundo principio ético es el de la libertad, definida por ellos como "la
capacidad de autonomía de las comunidades y de cada miembro para tomar
decisiones autónomamente sin ninguna clase de presión y sin sentirse excluido por
no ser parte de la mayoría" (Comunidad de Paz, 1998, p. 19); se trata del
redescubrimiento de un principio democrático fundamental que implica la
aceptación de la diferencia e incluso de la oposición sin que ello signifique quedar
por fuera del corpus político. "Partiendo del respeto al gran principio, la
neutralidad, cada uno tiene derecho a discutir, a no estar de acuerdo y a plantear
alternativas: si se es negro, indígena, chilapo, paisa, liberal, conservador,
comunista, se respeta todo eso porque se está luchando por algo más grande: la
vida de todos" (Comunidad de Paz, 1998, p. 20). El tercer fundamento ético es el de
la transparencia. "Para sobrevivir en una zona de guerra había que mentirle a los
actores armados; la comunidad de paz en cambio basa su posibilidad de sobrevivir
en la verdad y en decirles a los actores armados que no se puede colaborar porque
esto nos involucra en una guerra frente a la que hemos declarado nuestra
neutralidad" (Testimonios, 2000). Los suscriptores de pacto o proto-ciudadanos,
saben que la transparencia de sus acciones es la condición de existencia o mejor
aún la razón de ser de la comunidad de paz y si bien esto no ha sido garantía de
supervivencia, si les otorga la fuerza moral para la denuncia y para encontrar eco

193
en instancias nacionales e internacionales que protegen bienes públicos
universales.
Estos principios éticos, modernos, democráticos y pluralistas contrastan con
algunos criterios devenidos de la moralidad tradicional y religiosa que en la teoría
negarían los primeros; llama mucho la atención que en el reglamento interno de la
Comunidad de Paz esté expresamente prohibido el con sumo de licor; entre las
funciones del Consejo Interno está la de "controlar el consumo de alcohol, que está
prohibido en la Comunidad de Paz, ante esta falta se llamará tanto al consumidor
como al vendedor, aplicándose el numeral "d" de este artículo" (Comunidad de
Paz, 1998a, p. 2). El procedimiento para los infractores es el de dos llamadas de
atención, a la tercera se le expulsa de la Comunidad de Paz.
El Consejo Interno también parece inmiscuirse mucho en otros aspectos de la
vida privada de los miembros de la comunidad mediante visitas domiciliarias de
control (Comunidad de Paz, 1998a, p. 3), así como sobre la vigilancia de las
personas que entran o salen del corregimiento; sobre las que no asisten a las
reuniones o no participan del trabajo comunitario: en los fundamentos éticos de la
comunidad de Paz de San José de Apartadó se mezclan de manera bien paradójica
lo moderno con lo tradicional; la ética laica con la moral católica; las libertades
públicas con los controles vecinales y domésticos a la vida privada; la
colectivización en la producción con el individualismo liberal; mixturas que
develan lo que una situación límite produce en colectivos tradicionales que
redescubren la política en medio de la guerra.

Las decisiones racionales, voluntarias y públicas

La Comunidad de Paz, significa un paso adelante con relación a la declaración
de neutralidad territorial, pues implica la suscripción de un compromiso explícito,
voluntario y públicamente anunciado, de personas y comunidades veredales con
los principios políticos y éticos del pacto fundacional. Según esto los compromisos
serían los siguientes:
No participar en la guerra de forma directa o indirecta; no portar armas y abstenerse
de guardarlas así como municiones o explosivos; abstenerse de brindar apoyo a las
partes en conflicto; no acudir a los armados para solucionar problemas personales o
familiares; no manipular ni entregar información a ninguna de las partes;
comprometerse a participar en los trabajos comunitarios y a no aceptar la injusticia y
la impunidad de los hechos (Comunidad de Paz. 1998, p. 10).
Dicen los pobladores al respecto:
Cada uno de nosotros, desde su actividad, asume compromisos específicos; por
ejemplo, si yo soy un comerciante y hago parte del proceso, no puedo venderle a
ningún actor armado [...] además buscamos que aquellos que no viven en el
corregimiento pero que tiene contacto permanente con nosotros, observen también
estos principios y se conviertan en parte de la Comunidad de Paz; es el caso delos
conductores que cubren la ruta hacia Apartadó, ellos se han comprometido por

194
 ejemplo a no transportar a ningún actor armado ya que ponen en peligro a las
personas que utilizan ese mismo transporte público [...] algo muy comprometedor es
la cuestión de los mandados que nos obligan a realizar los actores armados,como
llevar razones, dar información, guardar armas, darles posada o un plato de comida
[...] porque nosotros como campesinos tenemos que pagar por cualquier cosa
[Entrevistas personales, 2000].
Para pertenecer a la Comunidad de Paz cada persona debe manifestar
voluntaria e individualmente su aspiración; debe participar durante un mes en
cuatro talleres organizados por el Comité de Formación; luego debe pedir
formalmente su inscripción mediante "un documento que será firmado por cada
una de las personas que den su aceptación al proceso y sean mayores de 12 años;
los padres o adultos responsables, responderán por las acciones de los menores de
12 años" (Comunidad de Paz, 1998a, p. 1). Una vez firmado el documento de
compromiso o dejada su huella como muestra de aceptación, recibirá de parte del
Consejo Interno y de manera oficial, un carnet que lo acredita como partícipe de la
Comunidad de Paz.
Además de los requisitos anteriores, para recibir el carnet, el aspirante debe
demostrar que conoce la declaración de Comunidad de Paz; que no hace parte
directa e indirecta del conflicto; que acepta el reglamento interno; que va a
conservar responsablemente los signos de la comunidad (banderas, vallas,
símbolos), que se compromete activamente en el desarrollo del proceso y en las
actividades comunitarias que se le asignen (Comunidad de Paz, 1998a, p. 3). Este
compromiso explícito, informado, voluntario y racionalmente aceptado,
reconstruye el colectivo por otra vía, la política, dejando atrás nociones
nacionalistas tradicionales como la pertenencia al territorio, la vecindad, los lazos
de sangre o la adscripción histórico-cultural a una comunidad determinada y
constituye un cuerpo político incipiente, con deberes (neutralidad y participación)
y derechos (protección y elección).
Dado el carácter voluntario e individual de la Comunidad de Paz, no todos los
habitantes del corregimiento pertenecen a ella; de las 32 veredas que existen en San
José sólo 17 se han acogido al pacto; así como algunos pobladores del caserío, en
buena parte retornados después de los exilios de 1997. Los grupos veredales que
conforman la Comunidad de Paz son los siguientes: La Unión, Arenas Altas,
Arenas Bajas, La Cristalina; Mulatos Medio y Mulatos Alto; La Resbalosa, Las
Nieves, el Guineo, La Linda, Alto Bonito, Las Playas, El Porvenir, Buenos Aires, la
Esperanza Bellavista y San José (cabecera) (Comunidad de Paz, 1998, p. 4).

La organización socio-política del colectivo

La declaración de la Comunidad de Paz y las exigencias de neutralidad,
demandaban la adopción de un modelo organizativo sólido, con alguna autoridad
y reconocimiento, como garantía mínima para el cumplimiento de los objetivos
propuestos; la máxima autoridad de la Comunidad de Paz y la única en el

195
territorio es el Consejo Interno, este organismo posee funciones administrativas y
disciplinarias; a la vez que coordina todas las actividades que desarrolla el
conjunto social y resuelve los conflictos y tensiones que se suscitan entre los
habitantes mediante el diálogo; también vigila, controla y aplica sanciones
disciplinarias a quienes violen los acuerdos-acogidos entre los suscriptores del
pacto (Comunidad de Paz, 1998a, p. 1-4). Se trata de una autoridad no institucional
ni reconocida oficialmente, sin referentes ni vínculos formales o constitucionales
con otras autoridades regionales o nacionales; en suma, una autoridad social,
plural, colectivamente ejercida y popularmente elegida desde donde se dirige de
manera colegiada la vida de los suscriptores del pacto pero con innegable
influencia sobre todos los habitantes del Corregimiento.
El Consejo Interno es también el que representa la comunidad ante diferentes
instancias; es el encargado de hablar con los actores armados pedirles cuentas
sobre su accionar, abogar por algún miembro que sea cuestionado por éstos y
aclarar situaciones equívocas; el Consejo representa también la comunidad ante los
entes externos -organizaciones sociales nacionales e internacionales- y los
organismos estatales del orden nacional que prestan ayuda humanitaria o protegen
derechos y libertades; al interior de la comunidad son la autoridad a la que se debe
obediencia y acato
Las funciones disciplinarias del Consejo Interno tienen que ver básicamente
con aquellos aspectos referidos a la neutralidad y a la venta y consumo de licor,
cuando alguien rompe las normas constitutivas del pacto "el Consejo llama al
infractor con el fin de solucionar el problema... si la falta se comete por segunda
vez, volverá a llamarle y si se comete por tercera vez será excluido de la
Comunidad de Paz" (Comunidad de Paz, 1998a, p. 3). El Consejo no aplica
sanciones penales pero es necesario tener presente que en la práctica, ser
expulsado de la comunidad es casi equivalente a ser extrañado del territorio.
Este Consejo Interno está constituido por ocho miembros: coordinador general,
vicecoordinador, tesorero, fiscal, secretario y tres vocales; asimismo, para tomar
decisiones puede contar con la asesoría de un delegado de la diócesis de Apartadó
y del delegado de una ONG presente en San José (Comunidad de Paz, 1998a, p. 2).
El consejo es electo por todos los miembros de la Comunidad de Paz y su vigencia
se someterá a consulta popular cada seis meses; para mantener la continuidad del
proceso, habrán de permanecer como mínimo dos personas del Consejo anterior.
Este organismo se reúne una vez por semana, los sábados, en cualquier momento
del día si la situación así lo requiere y para que haya sesión se exige la mayoría
absoluta de los miembros. La elección de los miembros del consejo se realiza de la
siguiente manera:
Nos reunimos por grupos y por veredas para reflexionar sobre las características que
debe tener cada miembro y de acuerdo con esto proponemos candidatos luego se saca
la lista de todos ellos y hay un día dedicado a elecciones, las ocho personas que tengan

196
 la votación más alta serán los integrantes del nuevo Consejo si cada uno de ellos
decide libremente aceptar el cargo [Comunidad de Paz, 1998:25].
Por debajo de este Consejo están los grupos de trabajo y los comités, los meros
se encargan de la producción colectiva y comunitaria de alimentos para cubrir en
parte las necesidades más elementales de todos los miembros de la Comunidad de
Paz; existen 22 grupos de hombres y 11 de mujeres; cada grupo de trabajo tiene un
coordinador que es el encargado de organizar el trabajo y de informarle al
colectivo en las asambleas informativas sobre los avances o dificultades en el
desarrollo de sus tareas (Testimonios , 2ooO). Los comités por su parte se ocupan
de aspectos temáticos concretos para la organización de la vida en común, tales
como: salud, educación, trabajo, deportes, cultura, mujeres, y la formación política
de los miembros de la Comunidad de Paz. Cada comité cuenta con un coordinador
quien además de sus funciones específicas, se encarga de organizar la entrega de
ayudas a las familias, los grupos de trabajo o las personas, según sea el caso. Todos
los suscriptores del pacto de paz se comprometen a participar en las tareas
colectivas y deben hacer parte de los grupos de trabajo o de los comités; ésta no es
una opción voluntaria, es un compromiso indeclinable que hace parte los
compromisos adquiridos con la Comunidad de Paz (Entrevistas personales, 2000).
Contrasta significativamente este programa productivo colectivizado y de
fuerte sabor comunitario, con la organización socio-política centrada en el sujeto
individual, en la autonomía personal y en el pluralismo de claras tendencias
liberales y democráticas, que hacen de la Comunidad de Paz de San J osé de
Apartadó un híbrido o una mixtura en la que se pueden encontrar rasgos y aristas
de varios sistemas políticos, la combinación de tiempos históricos distintos y la
sobre posición de espacios, cierres y aperturas, que complejizan de manera
significativa el devenir de un colectivo campesino con apariencias de simplicidad.
Se trata pues de una comunidad organizada, permanentemente movilizada, de
pie frente a la adversidad y que a través del trabajo colectivo y solidario han
resuelto en parte las necesidades básicas de la subsistencia, resistiéndose al
desplazamiento forzado y con una profunda dignidad y valor civil, han intentado
ponerle límites a la guerra, y quizá sin proponérselo, desde lo local, estén
formando un orden político nuevo.

197
Bibliografía

Alonso, Manuel Alberto y Juan Carlos Vélez (1998), "Guerra, soberanía y órdenes
alternos", Estudios Políticos, 13, Medellín: Universidad de Antioquia, Instituto de
Estudios Políticos, pp. 41-75.
Arenas, Juan Carlos (2000), "e-mail a la autora", 12 de diciembre de 2000.
Arendt, Hannah (1974), La condición humana, Barcelona: Seix Barral
Badie, Bertrand (2000), Un mundo sin soberanía. Estados entre artificio y
responsabilidad, Bogotá: Tercer Mundo.
Fernando (1990), Urabá, colonización violencia y crisis del Estado, Medellín: Editorial
Universidad de Antioquia.
Cavarozzi, Marcelo (1993) "Transformación de la política en la América Latina
contemporánea", Análisis Político, 19, Bogotá, pp. 25-40.
Comisión Intercongregacional de Justicia y Paz (2000), "Carta al presidente de la
República de Colombia", e-mail a la autora, 20 de diciembre de 2000.
___(2001), "Carta al presidente de la República de Colombia", e-mail a la autora. 8
de marzo de 2001.
Comunidad de Paz de San José de Apartadó (1998), "Caminos de resistencia.
Alternativas de la población civil en medio del conflicto", Apartadó, Mimeo.
___(1998a), "Reglamento Interno", Apartadó, Mimeo.
"Comunidad de Urabá en contra de las ONG", El Colombiano, Medellín, 25 de
marzo de 1999.
Corpourabá, Corporación Regional de Urabá (1990), "Plan de desarrollo de
Urabá" Medellín, mimeo. '
Cubides, Fernando (1997), "Los paramilitares y su estrategia", Programa de
Estudios sobre Seguridad, Justicia, Violencia y Paz Pública, Bogotá, mimeo.
"Exigen respeto a las Comunidades de Paz", El Tiempo, Bogotá, 9 de octubre
de 1997, p. 8.
GAP: Grupo de Apoyo a los Desplazados (1998), "Foro sobre desplazamiento
interno en Antioquia", Medellín, mimeo.
García, Mauricio y Rodrigo Uprimny (2000), "Corte Constitucional y emancipación
social en Colombia", comunicación presentada en el Simpósio A Reinvenção da
Emancipação Social, Coimbra: Centro de Estudos Sociais/Faculdade de Economía
da Universidade de Coimbra, 23 de noviembre de 2000.
Hobbes, Tomás (1980), Leviatán, Madrid: Editora Nacional, 21 ed.

198
Kymlicka, Will (1996), Ciudadanía multicultural, Barcelona: Paidos, 240-255.
Miller, David (1997), Sobre la nacionalidad, autodeterminación y pluralismo cultural,
Barcelona: Paidos.
Naranjo, Gloria. (2000), "San José de Apartadó. Primera Comunidad de Paz",
Documentos preliminares para la investigación. Desplazamiento forzado en
Antioquia, Medellín: Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia,
mimeo.
Nieto, Patricia (1998), "Los vencidos. Una historia sobre el desplazamiento forzado
en Colombia", Medellín: Instituto de Estudios políticos, Universidad de Antioquia,
tesis de posgrado.
"Paras Atacan Comunidad de Paz", El Colombiano, Medellín, 4 de abril de 1999,
p. 6A.
Parsons, James (s/d), Urabá: salida de Antioquia al mar, Medellín: Instituto de
Integración Cultural-Corpourabá.
Planea (1999), Plan Estratégico de Antioquia-Subregión de Urabá. De la visión de futuro
hacia la identificación de líneas estratégicas, Medellín: Gobernación de Antioquia,
Departamento Administrativo de Planeación.
"San José sale en busca del derecho a la vida", El Colombiano, Medellín, 12 de
septiembre de 1996, p. 8A.
"San José, una Comunidad de Paz", El Colombiano, Medellín, 22 de marzo de
1998, p. 6A.
"San José de Apartadó", El Colombiano, Medellín, 23 mayo de 1997, p. 5A.
Santos, Boaventura de Sousa (2000), "Reinvenção da Emancipação Social. Uma visão
geral", Simpósio A Reinvenção da Emancipação Social, Coimbra: Centro de Estudos
Sociais/Faculdade de Economía da Universidade de Coimbra, 23 de noviembre de
2000.
Schmitt, Carl (1997), El Leviatán en la doctrina del Estado de Tomás Hobbes, México:
Anagrama.
Uribe de H, Maria Teresa (1992), Urabá, ¿Región o territorio?, Medellín: Corpourabá-
Iner, Universidad de Antioquia.
___(1998), "Las soberanías en vilo en un contexto de guerra y paz", Estudios
Políticos, 13, Medellín: Instituto de Estudios Políticos Universidad de
Antioquia, 11-41.
___(1999), "Las soberanías en disputa: conflicto de identidades o de derechos?",
Estudios políticos, 15, Medellín: Instituto de Estudios políticos, Universidad de
Antioquia, pp. 23-49.

199
V. “casas decentes para el pueblo”: movimientos Urbanos y emancipación
en Portugal.

JOÃO ARRISCADO NUNES

NUNO SERRA

Introducción

A LO LARGO de las últimas dos décadas, la democracia parlamentaria y

representativa de tipo Occidental ha sido presentada y promovida en diferentes
sociedades, un poco por todo el mundo, como el modo "natural" de organización
de la vida política y de la participación de los ciudadanos. Su definición común
corresponde a una versión "minimalista", a un modelo de democracia "de baja
intensidad" (Santos, 1998), que subraya los derechos individuales y el voto en
elecciones realizadas periódicamente como la esencia tanto de la vida política
como de la participación cívica. Durante el mismo periodo, sin embargo -y
especialmente durante la década de los años noventa-, se presenció también un
incremento de críticas hacia las democracias "realmente existentes", a sus déficits y
a sus patologías. Los modos de participación de los ciudadanos en la definición de
las agendas políticas y en los procesos deliberativos asumieron una importancia
central como temas de un debate que, aunque bajo diferentes formas, surgió tanto
en las sociedades del hemisferio Norte como en sociedades del hemisferio Sur.
Es interesante notar una peculiaridad de ese debate tal como ha ocurrido en
diferentes países de la Europa occidental, en los Estados Unidos, en Canadá y en
Japón. En esos países, la cuestión de la legitimación del Estado y del orden
democrático tiende a plantearse en relación con problemas que abarcan la ciencia y
la tecnología y la intervención de peritos, como sucede en los dominios de las
políticas energéticas, transportes, telecomunicaciones, ambiente, biotecnología,
genética humana, salud y seguridad alimentaria, entre otros. De hecho, se verificó
que los procesos de decisión política y las prácticas administrativas basadas en el
sigilo y en la exclusión de los ciudadanos del debate y de la deliberación tendían a
ser especialmente frecuentes cuando estaba presente un fuerte componente de
conocimiento científico y técnico especializado. Como observaron autores como
Ulrich Beck o Anthony Giddens,70 la ciencia, la tecnología y el conocimiento

70
Las dos versiones más influyentes de este argumento son presentadas en Beck, 1992, y Giddens, 1994. El
debate crítico suscitado por las posiciones de estos dos sociólogos está en el origen de un número ya
considerable -y creciente- de publicaciones, donde se puede destacar a Beck et al., 1994; Lash et al., 1996;
Adam et al., 2000; Irwin, 1998. Sobre las implicaciones políticas de estos argumentos, véanse las
contribuciones reunidas en Franklin, 1998. Las discusiones sobre la relación entre peritos y ciudadanos
extendidas a experiencias en sociedades del hemisferio Sur pueden encontrarse, entre otros, en Silliman y
King, 1999, y Fischer, 2000.

200
especializado tienden a generar nuevas formas de incertidumbre y de riesgo cuyas
consecuencias afectan exageradamente a los ciudadanos "comunes" que son
excluidos de cualquier participación efectiva en los debates y deliberaciones sobre
esos "riesgos manufacturados". No es nuestra intención, aquí, entrar en los
pormenores de esa discusión. Aunque será ciertamente relevante llamar la
atención sobre el hecho de que, en la secuencia de varias crisis que incluye sangre
contaminada para transfusiones, la epidemia de Aids (SIDA), el caso de
encefalopatía espongiforme bovina (convencionalmente llamada "enfermedad de
la vaca loca") y de otras crisis ligadas a la producción y al comercio de productos
alimenticios, o incluso la ocurrencia de desastres ambientales graves, la creciente
visibilidad de esos problemas y la dificultad para luchar contra ellos de manera
rigurosa y eficaz, haya llevado a gobiernos, parlamentos, organismos de
reglamentación, organizaciones no gubernamentales, científicos y otros actores a
buscar nuevas formas de participación pública en los debates y en los procesos de
decisión, en el contexto de un abordaje político "preventivo".
Como país miembro de la Unión Europea, una región central del sistema
mundial, Portugal no ha estado ausente del todo en este debate. Éste, con todo,
asume características específicas, que devienen, en buena parte, de la condición
semi periférica de Portugal, como espacio que puede ser definido como interface o
de intermediación entre el Norte y el Sur o como ejemplo del "Sur en el Norte". En
estas condiciones, muchos de los problemas y cuestiones suscitados en sociedades
del Sur pueden por lo menos en parte mostrarse relevantes, siempre que sean
reconocidas sus especificidades, para el caso de Portugal. Lo que nos va a ocupar
aquí y ahora será el hecho de los nuevos abordajes de la participación, que fueron
puestos en práctica, en diferentes países y desde mediados de la década de 1980
bajo la forma de conferencias de consenso, de jurados o foros de ciudadanos, que
suscitan tres cuestiones que, como vamos a ver, estuvieron en el centro de la corta
pero intensa experiencia de democracia participativa durante la Revolución
portuguesa de 1974-1975: las condiciones y dinámicas de la participación y sus
formas de organización; el papel central desempeñado por la articulación de
diferentes formas de conocimiento y de experiencia; y, finalmente, el papel del
Estado como promotor de los movimientos y de la participación de los ciudadanos
o, alternativamente, como obstáculo a éstos.
La experiencia de la Revolución portuguesa concentra de forma muy
interesante, y al mismo tiempo ejemplar, algunas características que nos van a
permitir considerar con pormenores estos tres temas. Vamos a examinarlas a partir
del proceso conocido como Operación SAAL (Servicio Ambulatorio de Apoyo
Local), una iniciativa de intervención en el dominio de las políticas urbanas y de
habitación.
Antes de pasar a la presentación de ese caso, sin embargo, es importante
aclarar algunos aspectos de la relación entre los ciudadanos y los portadores de
conocimientos especializados generalmente designados como "peritos". El papel de

201
éstos, como veremos, fue crucial para las experiencias de democracia participativa
ligadas al campo de la habitación y a las políticas de intervención urbana que serán
tratadas con pormenores más adelante. Si la unión entre saber y acción política era,
tradicionalmente, asociada a la figura del intelectual, la movilización de
conocimientos técnicos especializados en el cuadro de movimientos que tiene
como objetivo transformaciones políticas radicales, sugiere la necesidad de
redefinir esa figura del intelectual y de especificar su relación con la figura del
"perito", del especialista en un campo circunscrito caracterizado por la
movilización de competencias científicas o técnicas. Esa relación, como veremos,
está lejos de ser lineal, y la manera como se articula puede hacer la diferencia entre
la promoción de dinámicas emancipadoras y el surgimiento de nuevas formas de
regulación legitimadas por la referencia a conocimientos especializados.

Los intelectuales, los conocimientos y la participación política.

El concepto de "intelectual específico", propuesto por Michel Foucault (1994a,
b), que lo contrasta con los de "intelectual universal" o "intelectual orgánico",
parece ser un punto de partida adecuado para la definición de los "peritos" o
"técnicos" incluidos en procesos de transformación política y social. El intelectual
específico no se dedica a la producción de un discurso universal, asumiéndose
como portavoz de un sujeto universal-o, en la versión gramsciana del intelectual
orgánico, como portavoz de una clase, grupo o institución-, sino a un tipo de
intervención basada en modos específicos de conocimiento técnico científico -o de
conocimiento "pericial" o especializado- y en las relaciones de éstos con
determinados "regímenes de verdad".71 Es en su calidad de intelectuales
específicos que estos actores se encuentran en rutas de colisión con el sistema, con
las instituciones o con relaciones de poder, y que "se alinean" con otros actores en
tanto participantes en luchas con sentido emancipador. Ese "alineamiento" no pasa
por el recurso privilegiado a la producción de textos públicos, sino por sus
intervenciones como especialistas o portadores de un determinado tipo de
competencia o de saber. Según Foucault, el surgimiento del intelectual específico
sería un fenómeno propio del periodo posterior a la segunda Guerra Mundial, y su
figura ejemplar sería la de un físico nuclear como J. Robert Oppenheimer,
considerado el "padre" de la primera bomba atómica y que , más tarde, vendría a
ser un opositor activo a la utilización de armas nucleares. Pero la intervención de
los intelectuales específicos también sería muy visible en luchas en los campos de
la psiquiatría, de los regímenes carcelarios o, más recientemente, de la protección
social, del ambiente, de la salud pública, de la planeación o de la política cultural.
Otros autores, con todo, como es el caso de Paul Rabinow (1989), consideran que la

71
"Cada sociedad tiene su régimen de verdad, su política general de verdad: o sea, los tipos de discurso que
acoge y hace funcionar como verdaderos; los mecanismos y las instancias que permiten distinguir los
enunciados verdaderos o falsos, la manera como se sancionan unos y otros; las técnicas y los
procedimientos que son valorados para la obtención de la verdad; el status de aquellos a quien compete
decir lo que funciona como verdadero” (Foucault, 1994b, p. 158).

202
presencia de los intelectuales específicos puede ser identificada en periodos
anteriores, ligada a las figuras que Rabinow describe como "modernistas de
mediación" (middling modemists), los agentes de la planeación urbana y social
responsables de la "ingeniería" de la modernización en las metrópolis imperiales y
en los territorios coloniales a partir del primer tercio del siglo XIX, actuando en
nombre de lo que era considerado entonces como la misión universalista de
promoción del progreso y del bienestar.
Las propuestas de Foucault y de Rabinow suscitan dos interesantes problemas
con respecto al concepto de intelectual específico, que son particularmente visibles
cuando se trabaja con el caso de Portugal durante el periodo revolucionario. El
primer problema se refiere a la tensión entre propensiones hegemónicas y
contrahegemónicas en la actividad de los intelectuales específicos. Las ideologías
profesionales de éstos pueden llevarlos a asociarse a intervenciones para las cuales
se consideran calificados, independientemente de cuáles son los actores en ellas
incluidos: el Estado, empresas, movimientos sociales, ciudadanos, en cuanto esas
intervenciones fueran consideradas "progresistas" desde el punto de vista de sus
culturas profesionales o técnico-científicas. Una intervención contrahegemónica
sería definida por sus articulaciones con la participación social y cívica. En el caso
que será analizado aquí, los especialistas en habitación y urbanismo –generalmente
arquitectos e ingenieros- asumieron un papel crucial en la articulación de lo
técnico, lo social y lo político en el campo de los problemas ligados a la habitación
y a la ciudad. La forma particular como esa articulación se dio en el caso de
Portugal nos lleva a identificar un segundo problema con el concepto de
"intelectual específico": la tendencia a diluir las fronteras entre las categorías de
intelectual orgánico y de intelectual específico en condiciones en que no es
sustentable o creíble sostener la frontera entre lo "técnico" y lo "político". El "tomar
partido" en situaciones caracterizadas por controversias técnicas que no son
distinguibles del debate político sobre las implicaciones y consecuencias de esas
controversias era –y continúa siendo- visto por los arquitectos, ingenieros y otros
profesionales comprometidos con el activismo local como un imperativo ético.
Aunque con estas reservas y calificaciones, con todo, el concepto de intelectual
específico sigue siendo un recurso útil para la definición de los problemas que
enfrentan los intelectuales que se involucran en el activismo social y político en la
base de la movilización de una competencia técnico-científica o profesional, y no
tanto en la de la reivindicación de la condición de portavoces de la justicia de una
"causa", como sucedía con los llamados "intelectuales universales".
Los intelectuales específicos ligados a los movimientos e iniciativas en los
campos de la habitación y de las políticas urbanas buscaron inspiración ideológica
y teórica en las (entonces) "nuevas" corrientes del marxismo, especialmente en
autores como Henri Lerebvre y Manuel Castells, cuyas obras fueron, en parte,
traducidas al portugués y que a veces ya circulaban antes de su publicación, bajo la
forma de documentos copiados o de ediciones de distribución restringida

203
(Lefebvre, 1972; Castells, 1976). A partir de esa inspiración, intentaron poner la
arquitectura, la planeación urbana y otras formas de conocimiento técnico,
legitimado científica y académicamente, al servicio de las poblaciones urbanas, de
su lucha por la transformación de las relaciones sociales y por el bienestar
individual y colectivo.
Esa aspiración no dejó, con todo, de suscitar tensiones entre la pretensión de
los "peritos" a definir "planes" para una transformación social de sentido
emancipador, por un lado, y el reconocimiento de la necesidad de articular la
búsqueda de las soluciones técnicas más adecuadas y eficaces para los problemas
de la habitación y de la planeación urbana con las diferentes formas de
conocimiento local, de preferencias estéticas y de expresiones de identidad
asociadas a los lugares específicos donde las poblaciones llevaban a cabo su lucha
por una habitación decente y por una apropiación más democrática del espacio
urbano. Veremos a continuación, cómo se manifestaron esas tensiones y cómo
fueron dirigidas a lo largo del desarrollo de la Operación SAAL.

La revolución portuguesa de 1974-1975 y el contexto de la operación SAAL.

El 25 de abril de 197 4, un golpe militar abrió el camino a un periodo histórico
único marcado por experiencias sin precedentes en el campo de los movimientos
sociales y de la participación de los ciudadanos. Los propios militares, organizados
en el Movimiento de las Fuerzas Armadas (MFA), derrocaron la más larga
dictadura de Europa, que, durante 48 años (1926-1974), había privado al pueblo
portugués de derechos democráticos fundamentales y que, desde el inicio de la
década de 1960, se comprometiera en una guerra contra los movimientos de
liberación de las colonias africanas de Angola, Mozambique y Guiné-Bissau. A lo
largo del periodo de la dictadura, la oposición a ésta y a la guerra colonial asumió
diferentes formas, incluyendo la resistencia clandestina y el desafío abierto al
régimen, a través de manifestaciones callejeras, huelgas de trabajadores y de
estudiantes, e incluso, durante las décadas posteriores a la segunda Guerra
Mundial, con la participación en elecciones que, a pesar de manipuladas por el
gobierno, permitieron el surgimiento de espacios a nuevas formas de intervención
política por parte de las fuerzas de la oposición. La larga e impopular guerra
colonial y la imposibilidad, cada vez más evidente, de imponer una derrota militar
a los movimientos de liberación alimentaron tensiones internas en las fuerzas
armadas, especialmente entre los oficiales subalternos. El MFA sería la expresión
organizada de las preocupaciones compartidas por oficiales con inclinaciones
políticas distintas, algunos incluso sin objetivos políticos claramente definidos. Un
programa minimalista basado en la restauración de derechos democráticos
fundamentales y en una solución negociada del problema colonial permitió
mantener el movimiento más o menos unido durante la primera fase de la
Revolución. Con todo, la presión creciente de los movimientos sociales y de la
propia lucha política en las nuevas condiciones de libertad de expresión y de

204
asociación vendrían a "romper" el MFA en un conjunto de sectores o de facciones,
más o menos alineadas con diferentes constelaciones de corrientes y
organizaciones políticas, con las alas más radicales reclamando para sí mismas el
papel de vanguardia revolucionaria. Así avanzaron concepciones radicales de
democracia, basadas en la participación popular, en las organizaciones de base y
en comisiones libremente electas, teniendo el socialismo como horizonte y
asumiendo una importancia creciente en el debate político durante el período
revolucionario.
Una característica peculiar de esta situación fue la coexistencia de esas
experiencias y concepciones radicales con proyectos políticos más "tradicionales",
como el de la creación de una democracia parlamentaria de tipo occidental o de la
instauración de un modelo más "estatizante" de la sociedad, inspirado en la
experiencia soviética. Con respecto ·a las colonias, la ausencia de una definición
clara del contenido de la "solución" a negociar con los movimientos de liberación y
la no aceptación, por éstos, de propuestas de "autonomía" sin reconocimiento del
derecho a la autodeterminación y a la independencia rápidamente tomaron a ésta
una opción inevitable. Así, serían proclamados los nuevos estados de Angola,
Mozambique, São Tomé y Príncipe, y reconocida la independencia, proclamada en
1973, de Guiné-Bissau, país que integraría, incluso, en un primer momento, la ex
colonia de Cabo Verde.
Durante todo ese período, el Estado pasaría por una fase de paralización.
Sucesivos gobiernos provisionales (seis en total) fueron organizados al sabor de las
transformaciones en las correlaciones de fuerzas y en las alianzas políticas, con
base en coligaciones de partidos y organizaciones y de diferentes facciones del
MFA, situadas generalmente en la izquierda del movimiento. Los gobiernos eran,
por un lado, tutelados por los militares y, por otro, extremadamente sensibles a la
presión de los movimientos sociales y cívicos. La situación se caracterizaba, más
que por una dualidad de poderes, por una "dualidad de impotencias" (Santos,
1990), con un enfrentamiento permanente entre la legalidad revolucionaria y la
legalidad democrática, en un juego que terminaría en noviembre de 1975. A esta
situación, compleja en sí, se juntaban las presiones y contra presiones originadas
por la dinámica geoestratégica de la Guerra Fría, que encontraban traducción,
internamente, en los programas y estrategias de las diferentes fuerzas.
Durante cerca de año y medio, los trabajadores de la industria, de la agricultura
y de los servicios, los movimientos de habitantes de barrios urbanos, los
estudiantes, los intelectuales y los militares llevarían a cabo un conjunto
extremadamente rico y sin precedentes de experiencias de movilización de masas,
de constitución de organizaciones populares de base y de diversas formas de
democracia participativa. Paralelamente, emergía de las primeras elecciones libres
realizadas en Portugal en el último medio siglo una Asamblea Constituyente. La
Constitución elaborada por ésta vendría a inscribir las tensiones y contradicciones
que marcaron todo este período, que llegaría a su fin el 25 de noviembre de 1975,

205
cuando una coligación de sectores "moderados" y conservadores de las fuerzas
armadas y de las formaciones políticas del "centro", a través de una acción militar,
recuperó el control del proceso político.
A pesar de su corta duración, el periodo revolucionario dejaría marcas tanto en
el orden constitucional portugués como en la memoria colectiva e histórica, ya
como fuente de nuevas energías y de experiencias de revitalización de la
participación cívica y social, ya como supuesta expresión de un "hiato" anómalo en
el camino "normal" que conduciría a la implantación de la democracia
representativa y parlamentaria. En la Constitución de 1976, el socialismo es
definido como un objetivo de la sociedad portuguesa, y un amplio conjunto de
formas de democracia participativa y de derechos sociales y económicos bastante
avanzados, exigidos a lo largo de la Revolución, sería explícitamente contemplado
en el texto constitucional. En ese mismo año tendrían lugar las primeras elecciones
legislativas en el cuadro del nuevo orden constitucional seguidas de las elecciones
presidenciales. Éstas constituyeron el escenario de un último indicio de
movimientos sociales y populares que apoyaron la candidatura de izquierda de
Otelo Saraiva de Carvalho, uno de los dirigentes militares de la Revolución. Esa
candidatura, que obtuvo 16% de los votos emitidos, se basaba en el compromiso
con la aplicación plena de las disposiciones de la Constitución, especialmente en
los campos de la democracia participativa y de los derechos económicos y sociales.
Finalmente, todavía en aquel año, tendrían lugar las primeras elecciones para el
poder local.
Entre las experiencias de participación popular que se multiplicaron durante el
periodo revolucionario se destaca, por su importancia y por su carácter ejemplar
como expresión de los éxitos y de los dilemas y tensiones que marcaron ese
periodo, la llamada Operación SAAL (Servicio Ambulatorio de Apoyo Local). Esa
operación fue lanzada en varias zonas urbanas por un sector del Estado e incluyó
arquitectos, ingenieros, juristas y estudiantes, pero, sobre todo, habitantes de
barrios urbanos, especialmente de barrios pobres o degradados, que se
organizarían en comisiones locales e integrarían un esfuerzo conjunto de definición
y aplicación de nuevos derechos y nuevas condiciones de vida, centradas, por un
lado, en la exigencia de una habitación decente y, por otro, en lo que algunos de los
actores centrales de este proceso vendrían a llamar "derecho al lugar".
Como parte de una dinámica revolucionaria, la operación, realizada en las
zonas urbanas de Lisboa, Setúbal y Porto, asumió probablemente la forma más
consistente y teorizada en el caso de esta última ciudad. Su éxito en la promoción
de una dinámica de organización popular y de alianza entre sectores del Estado,
intelectuales específicos y movimientos populares se basó en la definición de
objetivos sectoriales precisos -habitación decente y derecho al lugar- en el ámbito
del objetivo más general de construcción de una sociedad más justa, de una
sociedad socialista. El SAAL/Norte vendría, de este modo, a adquirir un status de

206
referencia, señalando uno de los caminos posibles para articular lo específico y lo
local con proyectos más amplios de transformación global de la sociedad.
Presentamos, en seguida, una descripción y cronología de la Operación
SAAL/Norte, tratando de caracterizar a los actores que la protagonizaron e
identificando sus alianzas y articulaciones, así como las estrategias de intervención
seguidas y sus modos de intervención. La memoria del SAAL/Norte es
posteriormente explorada en cuanto recurso apropiado, hoy, para la reinvención
de formas de participación por parte de diferentes actores incluidos en luchas por
la habitación y por el derecho al lugar. Esa memoria es confrontada con la
identificación y discusión de los principales problemas suscitados por el análisis de
los movimientos de habitantes en el cuadro del presente proyecto. Serán
examinados, en particular, la dinámica de la movilización y de la organización
populares; el papel de diferentes sectores del Estado y de los militares que fueron
"enlistados" en proyectos emancipadores y solidarios; la importancia de los
detentores de formas especializadas de conocimiento y de competencias técnicas
en la definición de las estrategias necesarias para el cumplimiento de los objetivos
del movimiento, así como las alianzas que éstos establecieron con los movimientos
de habitantes; y, finalmente, la importancia de la situación revolucionaria como
condición para la propia viabilidad del proceso.
Para este estudio de caso, recurrimos, por un lado, a informes, análisis y
documentos publicados referentes al periodo considerado y, en particular, a la
Operación SAAL/Norte.72 Un segundo tipo de fuentes incluyó entrevistas y
discusiones con informantes calificados, la mayoría de los cuales participaron en el
proceso. Finalmente, recurrimos también a notas referentes a la participación en
debates recientes sobre habitación y políticas urbanas, con la presencia de antiguos
y actuales activistas de los movimientos de habitantes, intelectuales específicos
ligados a los sectores de habitación y urbanismo y miembros de organizaciones
políticas con actuación en esta área.

La experiencia del SAAL/Norte: la lucha por la habitación en un período de

revolución

Una ruptura con el pasado

La operación SAAL constituye, bajo varios puntos de vista, un momento
singular en la historia de las políticas de habitación en Portugal. Las
especificidades del momento histórico que siguió al golpe militar de abril de 1974
abrieron un espacio de convergencia entre nuevas formas de intervención estatal y
luchas populares por el derecho a la habitación, dando origen a una experiencia
inédita de participación popular.

72
Para un estudio pormenorizado de la historia de los movimientos de habitantes en Porto durante el
periodo de la Revolución, véase Rodrigues, 1999.

207
 El modelo de intervención pública en las políticas de habitación seguido hasta
entonces, y especialmente durante las casi cinco décadas de dictadura del Estado
Novo, se caracterizó, en un primer momento, por la construcción de unidades
unifamiliares. Esta opción era justificada por la convicción, tanto de políticos como
de "peritos", de que las habitaciones colectivas eran un terreno fértil para la
germinación de movimientos "subversivos" o revolucionarios. En un segundo
momento, la opción pasó a ser la construcción de edificios colectivos de
alojamiento social en las periferias de las ciudades, obligando así a las familias a
separarse de las áreas urbanas centrales, especialmente de los locales donde
anteriormente residían, más cercanos de los lugares de trabajo y mejor provistos de
transportes públicos. Este segundo momento de la política habitacional del Estado
Novo fue responsable del surgimiento de barrios socialmente segregados,
localizados en las periferias urbanas.
Tanto en un caso como en el otro, las intervenciones en el campo de la
habitación tuvieron como punto de partida las concepciones perfiladas por el
Estado y por los cuerpos de especialistas y técnicos que lidiaban con los problemas
urbanos, especialmente ingenieros, arquitectos o asistentes sociales. Bajo la capa de
un pseudoprovidencialismo público, los objetivos de la política habitacional del
Estado Novo se centraban en respuestas minimalistas a las más reclamantes
situaciones de carencia habitacional. Se buscaba, de este modo, evitar el
surgimiento de posibles focos de oposición al gobierno y al régimen, sin que
existiera, en contrapartida, alguna señal de reconocimiento o promoción del
derecho de los ciudadanos al espacio urbano y al acceso a condiciones decentes de
habitación para todos. Nunca, como en este periodo, las políticas de habitación
habían sido utilizadas de modo tan expresivo como instrumento de control social y
medio de difusión de los valores autoritarios y represivos del régimen. Por
consiguiente, esta concepción de las políticas urbanas y de habitación excluía
cualquier tipo de preocupación con las expectativas y las representaciones de las
poblaciones en materia de habitación, organización del espacio vecinal o
apropiación del espacio urbano.73
Este fue el mundo con el que la Revolución de abril de 1974 trató de romper,
propiciando las condiciones para el surgimiento y desarrollo de movimientos
populares multiformes y relativamente espontáneos. Esos movimientos
encontraron en estas condiciones un terreno fértil para la apertura del espacio
público a la expresión activa de reivindicaciones en diferentes campos de la vida
social, incluyendo la habitación, y para la experimentación de nuevas formas de
participación y de intervención política y social. Paralelamente, la Revolución de
los Claveles vendría a crear las condiciones para una transformación radical del
funcionamiento y de la organización de las instituciones públicas y del Estado,
alimentando una tendencia para la democratización, tanto de los procesos de

73
Para un análisis pormenorizado de las políticas de habitación del Estado Novo, véase Gros, 1982.

208
formulación de políticas como de las relaciones entre "especialistas" y responsables
administrativos: por un lado, y los ciudadanos, por otro.74

Una convergencia de actores y de dinámicas

Es en este contexto que se desencadena el Sistema Ambulatorio de Apoyo
Local (SAAL). Su aparición deviene de la convergencia de un conjunto
diversificado de condiciones y de dinámicas, más que de las intenciones específicas
de los actores en él incluidos, ya fuesen movimientos sociales, servicios del Estado,
especialistas o responsables administrativos. En otras palabras, la creación formal y
el desarrollo posterior del SAAL como proceso resultaron de los efectos virtuosos
de la articulación -aunque compleja y ambigua- de un conjunto de actores
colectivos: a) los habitantes de las zonas urbanas con carencia habitacional, sus
movimientos y sus organizaciones; b) los cuerpos científicos y técnicos ligados a las
políticas habitacionales y urbanas; c) el Estado, a través de sus servicios y
departamentos sectoriales o de base local; y d) los partidos y organizaciones
políticas. A estos actores habría que agregar la presencia tutelar del Movimiento de
las Fuerzas Armadas (MFA), fundamental para la viabilidad de varios tipos de
acción popular basados, como veremos, en una legitimidad revolucionaria.
Sería difícil negar, sin embargo, que uno de los principales motores de todo el
proceso fueron las luchas que asumieron diferentes formas, iniciadas por los
habitantes de barrios degradados y por los agregados familiares precariamente
alojados. En el caso de Porto, donde las reivindicaciones sociales acerca de la
habitación ya tenían una larga historia, que se remonta al siglo XIX, los residentes
de los Barrios Camarales 75 protagonizaron, un día después del 25 de abril de 1974,
las primeras manifestaciones públicas en esta área. Era entonces exigida la
revocación de los reglamentos camarales, denunciados como medios represivos y
violentos de intromisión abusiva en la vida privada de los pobladores, que
atentaba contra los más elementales principios de dignidad y de libertad. 76A estas
reivindicaciones siguió, a lo largo de los meses de junio y julio, una segunda ola de

74
No fue posible, en el cuadro de este estudio, explorar algunas de las experiencias que, aún bajo la
dictadura, trataron de intervenir en los problemas de la habitación popular. Fue el caso, por ejemplo, de
algunas organizaciones católicas de orientación progresista.
75
Los barrios camarales consisten en edificios de departamentos que son propiedad de los municipios, y que
se destinan a alojar familias de escasos recursos económicos.
76
Estos barrios eran constantemente vigilados por fiscales camarales que, en sus informes, registraban
situaciones consideradas por ellos dignas de mención y de eventual punición, que podía llegar a la expulsión
del barrio y, consecuentemente, a la pérdida del derecho a la habitación facultada por el municipio, como si
se tratara de un privilegio inmerecido. Algunos de los testimonios son muy expresivos del grado de vigilancia
y de control ejercido sobre los habitantes, como demuestran los siguientes testimonios recogidos en
informes elaborados por los vigilantes: "Tiene una gallina ilegal (...). Ropa en la placa del balcón (…). Vasos
de plástico en la fachada del edificio (…). Posee animales; falleció el gato (…). Recibe a un hombre
(…).Comunicación por motivo del amante. Esto, en su época de soltera (…). Compró una moto" (Costa et al.,
Cidade 1 Campo, 2, 29).

209
impugnaciones, protagonizadas por los habitantes de las "islas",77 que de este
modo exigían una intervención inmediata en el sentido de mejorar sus condiciones
de vida y de habitación. Un tercer movimiento popular se desencadenaría meses
más tarde por los residentes de edificios subarrendados, contra los "subrentas", que
acumulaban cuantías considerables a través de la subdivisión de "edificios [que]
son repartidos en espacios tan pequeños que van desde la renta de un corredor o
desván de la escalera pasando por la utilización del teléfono para recibir llamadas,
o disponer de algunas horas de luz eléctrica por noche, etc." (Coelho, 1986, p. 622).
La sobrexplotación por las "subrentas" permanece, hoy, como una de las memorias
más persistentes de los habitantes que continuaron actuando en asociaciones de
barrio. Finalmente, otra expresión de la lucha por la habitación consistió en las
ocupaciones de casas deshabitadas, con frecuencia organizadas por comisiones de
habitantes y en muchos casos legalizadas, posteriormente, a través de contratos de
arrendamiento. Esta forma de acción popular dependía, en buena medida, para su
viabilidad, de la presencia tutelar de las fuerzas armadas, garantía de la
legitimidad de ocupaciones basadas en el principio de que "no debe haber casas sin
gente mientras haya gente sin casa", pero que, desde el punto de vista del derecho
formal, eran definidas como violaciones del derecho a la propiedad privada.
Una característica muy evidente de estos movimientos era la participación
activa de las mujeres y, con mucha frecuencia, la asunción por éstas de un papel de
dirección. La concepción dominante de la división sexual del trabajo atribuía a las
mujeres un lugar en el dominio privado de la casa, y el "gobierno" de ésta era
encarado como una tarea femenina. No sorprende, por eso, encontrar mujer.es ·en
el papel de activistas y de dirigentes de movimientos a través de los cuales los
problemas ligados a la habitación salían del dominio "privado" del gobierno de la
casa a la esfera pública emergente, bajo la forma de luchas políticas por el derecho
a una habitación decente. Los participantes en el movimiento se acuerdan, todavía,
del día en que una manifestación compuesta y liderada principalmente por
mujeres oriundas de barrios camarales invadió la Cámara Municipal de Porto,
obligando al presidente a salir de su oficina y dirigirse a los manifestantes reunidos
en el atrio del edificio.
Desde muy temprano, estas movilizaciones populares captaron la atención y la
imaginación de arquitectos, ingenieros, jóvenes estudiantes y profesionistas con
distintas carreras científicas y técnicas, y que de diferentes modos ya estaban
involucrados en la búsqueda de "formas alternativas que desbloqueasen la
producción de habitación social, sustituyendo formas estatizadas o estatizantes"
77
Las "islas" corresponden a "filas de pequeñas casas de un solo piso(…), construidas en los patios de
antiguas habitaciones burguesas" (Teixeira, 1992: 67) las cuales con frecuencia no disponen de
abastecimiento de agua, permitiendo así satisfacer, de manera muy precaria, la necesidad de habitación
barata por parte de las clases trabajadoras de la ciudad de Porto. Se estima que estas formas de alojamiento
albergasen aproximadamente a la mitad de la población de Porto a finales del siglo XIX. Sobre las
condiciones de habitación de las clases populares de Porto en el cambio del siglo XIX al xx, véase Pereira,
1995.

210
(Portas, 1986, p. 636). Su interés por la ciudad como lugar privilegiado para la
transformación social y para la explotación de nuevos caminos en las áreas de la
arquitectura y del urbanismo permitió la creación de un amplio espacio de
convergencia de estos intelectuales específicos con los movimientos populares y
con las organizaciones de habitantes. Esa convergencia, no obstante, no se hizo sin
tensiones ni malos entendidos, abarcando un proceso no siempre fácil de
aprendizaje y de diálogo.
En el caso del SAAL/Norte, y de acuerdo con testimonios de participantes en
el proceso, el intento de articular la dimensión funcional y urbanística con las
concepciones estéticas y las preferencias de los habitantes consistía normalmente
en la definición de un campo de posibilidades de soluciones técnicas, delimitado
por fronteras presupuestales y de localización, en el interior del cual los agregados
familiares y las comunidades de barrio podían tener sus opciones; de manera que
configuraran y personalizaran las formas de hábitat de acuerdo con sus vivencias y
preferencias, en un proceso de participación y de mutuo aprendizaje, a pesar de las
naturales divergencias y de la confrontación, a veces conflictiva, entre perspectivas
distintas, propias de una estrategia de esta naturaleza. El entendimiento de que la
arquitectura debía estar al servicio de las personas, de los habitantes, hacía que a
éstos les fuese atribuido un papel fundamental en la definición y conducción
apoyada por las operaciones de intervención. Ese entendimiento, aliado a la
conciencia de la dificultad de separar respuestas técnicas y respuestas políticas
para los problemas, vendría a marcar, de manera muy acentuada, y en ciertos
casos de forma indeleble, a toda una generación de arquitectos, urbanistas y otros
profesionales.
Muchos de estos intelectuales específicos compartían, así, una visión de la
ciudad como un espacio políticamente marcado y apropiado por el sistema
capitalista, una visión confirmada por la acentuada competencia por el espacio y
por la producción de desigualdades y de exclusiones asociada s a políticas de
territorio y espacio. Esta visión, a su vez, parecía confirmar su creencia de que la
situación revolucionaria que entonces se vivía constituía un momento histórico
único donde la transformación del espacio urbano y la derrota del sistema
capitalista caminaban juntas. En la atmósfera entonces prevaleciente, de una
vigorosa movilización popular y de aparente viabilidad de una transformación
socialista de la sociedad, empezaría así a tomar forma una alianza entre los
movimientos populares y los intelectuales específicos, abriendo camino a nuevas
articulaciones de formas de conocimiento "profanas" y especializadas, aunque
críticas.
La participación conjunta de estos dos tipos de actores colectivos en lo que
vendría a ser el proceso SAAL, a pesar de las muchas tensiones que la
obstaculizaron, permitió que fuesen definidos dos objetivos muy precisos –y que
ya fueron mencionados arriba- para los movimientos y para las políticas urbanas y
de habitación: el derecho a una habitación decente y el "derecho al lugar". Estos

211
objetivos eran encarados como objetivos realistas y tangibles, suficientemente
precisos para permitir la movilización amplia de un abanico diversificado de
actores, especialmente de poblaciones locales, y suficientemente progresistas para
"encajarse" en el proyecto más amplio de transformación socialista de la sociedad
portuguesa. En cuanto al primer objetivo -la habitación decente- resonaba
directamente en las necesidades más elementales de amplios sectores de las
poblaciones urbanas, el segundo objetivo ---el "derecho al lugar"- se enraizaba en
una larga historia de resistencia de las poblaciones de barrios urbanos de Porto a
su transferencia, por la fuerza o por decisiones administrativas -aunque con la
mejor de las intenciones- para otros barrios, generalmente situados en la periferia
de la ciudad. El "derecho al lugar" puede así ser definido como el derecho a la
mejoría de las condiciones de habitación ---en términos de la dimensión y calidad
del espacio residencial, pero también de acceso a agua corriente, energía eléctrica o
saneamiento básico-, e igualmente como el derecho de acceso a diferentes tipos de
equipamientos urbanos y sociales instalados en el lugar, de modo que los
residentes de un barrio pudiesen "crear raíces" y desarrollar formas de sociabilidad
enclavadas en la apropiación del espacio local. Transportes públicos adecuados,
infraestructura (como apertura de calles), espacios de recreo para niños, escuelas,
guarderías, centros de día para ancianos, centros de salud, zonas verdes, espacios
para la práctica de deportes o para descanso ---eran, y siguen siendo hoy, las
reivindicaciones que dan forma al "derecho al lugar". La transferencia obligada -
total o parcial- de poblaciones, a cambio de acceso a mejores condiciones de
habitación no era, desde este punto de vista, considerando como una opción.
Después de 1976, no obstante, este tipo de política habitacional, asociado al
rechazo del "derecho al lugar", fue utilizado frecuentemente como medio para la
redistribución de poblaciones en función de las dinámicas de especulación de los
terrenos y de los negocios de la construcción civil, dando origen a graves
situaciones de exclusión social. Poblaciones de diferentes barrios urbanos de Porto,
continúan, hoy, resistiéndose a esa política.
Regresando al tema de las articulaciones entre especialistas y "legos", debemos
agregar que muchos de los intelectuales específicos incluidos en este proyecto,
entre ellos arquitectos, ingenieros y abogados, desempeñaron cargos en diferentes
departamentos y servicios del Estado, contribuyendo, de esa forma, para traer al
Estado a las dinámicas sociales y políticas que entonces se desarrollaban. Como
observó Boaventura de Sousa Santos (1990), en el periodo que siguió al 25 de abril
de 1974 se asistió a una situación de "dualidad de impotencias" que equilibró las
fuerzas de la permanencia y las fuerzas de la transformación, en vez del clásico
escenario de la dualidad de poderes. Esa situación se verificaba en el interior del
propio Estado. Según Santos (1990, p. 33):
[lo] que hay de más característico, e incluso de más original en la crisis del Estado
portugués en este periodo, es precisamente la capacidad del Estado de mantenerse
intacto a través de una parálisis administrativa generalizada durante bastante tiempo
y en el seno de luchas sociales muy agudizadas.

212
 Eso no significa, con todo, que no haya habido modificaciones tanto en la
composición de los órganos o servicios del Estado como en la heterogeneidad de la
actuación de éste, en las condiciones específicas de una fuerte movilización
popular. La Comisión Coordinadora del SAAL/Norte, por ejemplo, terminaría por
asumir en diversos momentos una naturaleza de "cuerpo extraño" en el aparato del
Estado, como nos dijo uno de los intelectuales específicos que la integraba.
Enlazada de modo muy fuerte y permanente con los movimientos populares, esta
estructura funcionó en gran parte como la representación --en el seno del Estado-
de los intereses de los habitantes. Originando en muchos casos tensiones y
conflictos con sectores más resistentes, o impotentes, frente a la transformación de
las formas burocráticas de funcionamiento y del propio sentido de transformación
política y social, tanto en el nivel del estado local como del Estado central.
Siendo él mismo una entidad heterogénea, el Estado de hecho puede
desarrollar formas heterogéneas de relación con la sociedad. La probabilidad de
que esa heterogeneidad sea acentuada y visible es particularmente fuerte en
situaciones de crisis revolucionaria. El modo como el Estado se relaciona con los
ciudadanos y con los movimientos sociales en situaciones de ese tipo es
consecuencia de dos formas de heterogeneidad. La primera, a la que podemos
llamar heterogeneidad "horizontal", se refiere a las diferentes dinámicas de los
diferentes sectores y servicios del Estado. Algunos de éstos pueden aproximarse
más a los ciudadanos y a los movimientos sociales, y otros a las fuerzas de la "ley y
del orden" que intentan, por ejemplo, defender la inviolabilidad de la propiedad
privada. Unos pueden apoyar la legalidad revolucionaria, otros la legalidad
democrática, y otros incluso pueden intentar fusiones entre legalidades y
legitimidades distintas.
La segunda forma de heterogeneidad, que se sitúa en una relación ortogonal
con la primera, es la heterogeneidad "vertical". En diferentes escalas 0 niveles -
administración central, administración local, servicios de autarquías o agencias
locales de ministerios, por ejemplo-, agentes o servicios del mismo sector del
Estado pueden actuar de maneras diferentes y crear formas diversas de
articulación con diferentes actores y movimientos. Esta situación puede ocurrir,
por ejemplo, debido a la gran cercanía entre servicios locales del Estado y
movimientos sociales y cívicos o, inversamente, a través de la alianza con
opositores a esos movimientos: intereses económicos ligados a la especulación de
terrenos o a la construcción, por ejemplo. Aunque también puede suceder que, a
escala nacional y central, ciertos sectores o servicios definan una orientación
claramente contrahegemónica, que podrá llegar a ser efectivamente seguida por
esos sectores o servicios en todas las escalas o niveles, traducida a formas más o
menos radicales de intervención en los escalones "locales" o, sencillamente,
encontrar oposición o resistencia, pasiva o activa, en los escalones intermediarios.
Este tipo de heterogeneidad es particularmente importante para comprender cómo
la "dualidad de impotencias" atraviesa, también, el interior del Estado. A esta doble

213
heterogeneidad deben ser agregadas otras dos dimensiones: la diversidad en el
espacio y la evolución a lo largo del tiempo. Tanto la actuación del sector del
Estado que trataba de la habitación como la acción de los miembros de los
gobiernos responsables por las políticas de habitación y por la Operación SAAL
deben analizarse tomando en cuenta este juego de heterogeneidades, de
diferencias y de evoluciones temporales.
Muchos intelectuales específicos anteriormente citados efectivamente
"agarraron" la oportunidad de movilizar servicios del Estado para apoyar,
patrocinar y, en ciertos casos, inclusive para dirigir iniciativas populares. Fueron
desarrolladas nuevas formas de definición y de ejecución de políticas para la
habitación, y el derecho de todos los ciudadanos a una habitación decente se
convertiría en un derecho inscrito en la Constitución de 1976, como otros derechos
sociales y económicos avanzados, que habían sido banderas de los movimientos
populares durante la crisis revolucionaria.78 Por otro lado, y como observaría más
tarde Nuno Portas, la participación activa de las poblaciones en la resolución de
sus problemas habitacionales en cooperación con el Estado y con los equipos
técnicos que para tal fueron constituidos, funcionó como un "empujón"
significativo para una respuesta más ágil a los problemas de la habitación, y
también como una contribución relevante para la credibilidad y para la legitimidad
del orden social y político emergente (Portas, 1986). Ésta es, tal vez, la característica
más significativa de la singularidad de este periodo y del proceso SAAL en la
historia de las políticas de habitación en Portugal: por primera vez se intentaba
crear un puente entre las energías de un Estado-providencia en fase de
constitución y las energías de una sociedad-providencia enraizada en formas de
socialización movilizadas para la realización de objetivos específicos en el cuadro
de un horizonte más amplio de transformación social.79
Naturalmente, los partidos y las organizaciones políticas también influenciaron
el desarrollo de este proceso, aunque de formas no siempre evidentes o esperadas.
Después de haber sido impedidos de participar en cualquier actividad política
organizada antes de abril de 1974, muchos ciudadanos se incluyeron en
organizaciones o partidos de izquierda que, hasta ahí, habían tenido una existencia
clandestina o, en muchos casos, ni siquiera existían antes de la Revolución. Muchas
de esas organizaciones se unieron a los movimientos populares y a las luchas
sociales, apoyando sus causas y objetivos, incluso cuando criticaban o se oponían a
las formas de acción de esos movimientos, como frecuentemente sucedió con el
Partido Comunista, durante casi todo el periodo a que nos referimos. Pero ellas
también trataron de influenciar los movimientos y las luchas y reclutar a los

78
La aplicación efectiva de esos derechos, no obstante, es una historia diferente, que es discutida
detalladamente en Santos (1990).
79
Sobre la sociedad portuguesa como sociedad-providencia y sobre las uniones de esa característica a la
condición semiperiférica del país en el cuadro del sistema-mundo, véase Santos, 1993, y el número temático
de la Revista Crítica de Ciencias Sociais (42, 1995, "A Sociedade Providencia").

214
dirigentes de éstas, para ampliar su base política. De eso resultaron, con alguna
frecuencia, conflictos y desacuerdos internos en el seno de los propios
movimientos. En efecto, y el SAAL/Norte es un buen ejemplo de eso, la capacidad
de influencia, control y monitoreo de los movimientos populares por parte de estas
organizaciones se reveló en la regla muy reprimida, cuando no fracasada, de cara a
la espontaneidad y heterogeneidad social de los propios movimientos, así como en
virtud de que éstos se orientaran más por objetivos ligados a necesidades de corto
plazo y relacionados con la lucha por la habitación, y sólo de manera indirecta por
objetivos políticos más amplios. Pero es necesario agregar que esas mismas
organizaciones, en muchos casos, abastecieron una buena parte de los recursos -
especialmente de competencia en el plano de la organización, trabajo y, no pocas
veces, apoyo material- que permitieron a los movimientos actuar con eficacia.
Es todavía indispensable citar el papel de los militares. Su intervención durante
este periodo fue, muchas veces, orientada al apoyo activo a los movimientos
populares y, en muchos casos, los militares fueron llamados a intervenir como
árbitros en situaciones de conflicto -especialmente durante las acciones de
ocupación de casas deshabitadas- que, sin esa intervención, podrían haber acabado
en confrontaciones violentas. El Cuartel General de la Región Militar del Norte, en
Porto, disponía, inclusive, de una "División de Asuntos Civiles" que asumía ese
papel de mediación.
Tanto las organizaciones políticas como los militares tuvieron, por lo tanto,
papeles cruciales para la viabilidad y la sobrevivencia de los movimientos de
habitantes. Pero los efectos de unas y de otros sobre estos movimientos se
caracterizan por la ambigüedad. En lo que se refiere a las organizaciones políticas,
es cierto que abastecieron a los movimientos modelos de organización, activistas
con capacidad de organización y liderazgo y, muchas veces, apoyo logístico y
material. Aunque también fueron responsables del surgimiento de jerarquías
internas en los movimientos de habitantes, por tres vías. En primer lugar,
canalizando apoyo y recursos para activistas que, más tarde, llegarían a ser
reclutados para la organización y para actuar, en el buen estilo leninista, como
"correa de transmisión" entre la organización y los órganos electos de los
movimientos; en segundo lugar, a través de la importación, para los propios
movimientos y para sus órganos, de conflictos entre organizaciones y partidos
sobre la definición de los objetivos del movimiento, sobre las uniones entre los
objetivos de los movimientos de habitantes y objetivos políticos más generales, o
incluso sobre el propio funcionamiento cotidiano del movimiento y de sus
órganos; y, en tercer lugar, a través de la promoción, en el interior de los propios
movimientos, de una división entre la vanguardia política "esclarecida" y las
"masas", privadas de capacidad autónoma de definición de objetivos y modos de
intervención política. Estas tres formas de intervención de las organizaciones en los
movimientos tendieron a estimular la reproducción de un modo pasivo de delegar
en procesos "de arriba hacia abajo" la resolución de problemas que deberían ser

215
enfrentados de manera activa y creativa, mediante mecanismos de participación,
perpetuando, de ese modo, experiencias de relación subordinada y paternalista de
los ciudadanos con el Estado, tan enraizadas en la sociedad portuguesa.
En cuanto a los militares, es importante recordar que el alineamiento de las alas
más radicales de las fuerzas armadas con los movimientos populares funcionó
como una garantía de protección a las acciones de esos movimientos que
invocaban lo que entonces se designaba como legitimidad revolucionara para
llevar a cabo iniciativas como la ocupación de casas deshabitadas, permitiendo
neutralizar tentativas por parte de otras fuerzas, como la policía, de imponer los
derechos de propiedad convencionales. Cuando esa protección desapareció, a
partir de noviembre de 1975, los movimientos de habitantes y otros movimientos
populares fueron obligados a tratar de consolidar los derechos que habían
conquistado a través de su reconocimiento por la vía de la legislación producida
durante el periodo de "normalización" de la sociedad y del orden político. Estos
factores sin duda ayudan a explicar muchas de las debilidades que están en el
origen de la derrota de los movimientos populares y de las experiencias de
democracia participativa una vez terminada la crisis revolucionaria.

Objetivos y lógicas operativas del SAAL

El 6 de agosto de 1974, un despacho conjunto del Ministerio de Administración
Interna y de la Secretaría de Estado de la Habitación y Urbanismo (SEHU)
determinaba la creación de una entidad bautizada como Servicio Ambulatorio de
Apoyo Local (SAAL), como parte de una primera serie de iniciativas en el campo
de las políticas habitacionales. Según Nuno Portas, arquitecto que entonces
ocupaba el cargo de secretario de Estado, "el SAAL nació después de que varias
representaciones de barrios de Lisboa y dos de Porto habían venido aquí a decir
que iban a construir ellos mismos, si les fuesen dados recursos financieros y apoyo
técnico" (Ferreira, 1987, p. 84).
Un momento crucial que antecede la formalización del proceso corresponde a
las reuniones realizadas con habitantes, entre las cuales se destacan las que
tuvieron lugar en el Teatro São Luis, "promovidas por técnicos de organismos
oficiales ligados al problema de la habitación". Esas reuniones tenían en la mira
"presionar las estructuras cerradas, burocráticas y tecnicistas en que funcionan las
instituciones del Estado", para "proporcionar una participación efectiva por parte
de la población, órganos y entidades locales en su decisión y realización" (Consejo
Nacional del SAAL, 1976, pp. 9-10).
Los objetivos subyacentes a esta propuesta se fundaban, según Nuno Portas, en
cuatro grandes pilares. En primer lugar, se trataba de ligar
el Estado a ciertos sectores más dinámicos de la sociedad civil, a través de un
mecanismo de descentralización. No una descentralización para las autarquías (...) -
sino una descentralización de hecho, aunque legalmente cubierta sólo mucho más

216
 tarde, para los propios interesados, cuando organizados, pasando por encima, algunas
veces, de prerrogativas de los Servicios de Estado (Portas, 1986, p. 638).
En segundo lugar, el programa SAAL avizoraba
ligar la función técnica existente en las instituciones del Estado o fuera de ellas a los
agentes que deberían servir, invirtiendo así la tendencia a las iniciativas de
racionalidad decidida en el aparato de Estado, más o menos central, e
independientemente de la voluntad y de recursos no monetarios de los habitantes a
quienes se destinan (Portas, 1986, p. 369).
En tercer lugar, a través del SAAL también se pretendía contrariar las
incidencias urbanísticas resultantes de las políticas habitacionales hasta entonces
desarrolladas, reconociendo a los habitantes "un derecho a la permanencia en el
lugar que las comunidades ya habitaban" o sea, "reconocer una cierta continuidad
a las comunidades que vivían en malas condiciones, pero en áreas que
probablemente mucho les servían", siempre que existiese consenso sobre las
condiciones de habitabilidad de esos mismos lugares (Portas, 1986, p. 639).
Finalmente, otro de los objetivos innovadores subyacentes a esta iniciativa se
refería a la necesidad de "encontrar una forma de actuar que optimizara la
aplicación en la habitación de toda especie de recursos de los habitantes" (Portas,
1986, p. 641), fuesen materiales o humanos, para optimizar la eficacia, la
adecuación y la agilidad de la inversión estatal.
Las operaciones SAAL, como eran designadas entonces, se iniciaban con la
identificación de las zonas de intervención y del tipo de acciones a desarrollar. A
ese primer paso seguía la programación conjunta de cada intervención por las
brigadas técnicas y por los habitantes y sus comisiones. Correspondía a un grupo
de trabajo del Fondo de Fomento de la Habitación (FFH), servicio del Estado
responsable por la gestión y organización del SAAL, ir dando respuesta
institucional, a través de las cámaras municipales, a las exigencias relativas a los
medios necesarios para la prosecución de las diferentes tareas. Se buscaba, de este
modo, y simultáneamente, definir las medidas políticas capaces de dar coherencia
a las acciones y, progresivamente, al propio programa como un todo. Las fuerzas
que de este modo eran convocadas tenían, así, triple origen: a) el Estado, tanto el
Estado central como el local, que tenía a su cargo la realización de los trabajos de
infraestructura vial y sanitaria y la obtención o disponibilidad de terrenos y
material de construcción; b) los recursos técnicos y científic6s disponibles a través
de las brigadas multidisciplinarias, que operaban tanto en la identificación de las
zonas de intervención como en el propio proceso de construcción; y c) las propias
poblaciones que, con su mano de obra, recursos monetarios o combinaciones de
ambos, participaban activamente en las operaciones.
En el caso del SAAL/Norte, uno de los primeros resultados positivos de la
operación fue la conversión de terrenos destinados a estacionamientos en terrenos
para construir habitaciones. Al pertenecer esos terrenos a la Cámara Municipal, se
tornaba así posible una respuesta más acelerada a la urgencia política en concretar

217
las intervenciones, así como a la necesidad de edificar "casas volantes", que
acogerían a los agregados familiares durante las obras en los locales donde
continuarían residiendo después de la conclusión de las operaciones. El enlace de
fuerzas y voluntades por parte de los habitantes y sus comisiones, de los
intelectuales específicos y de los sectores del aparato de Estado integrados en el
proceso permitió que se ampliase gradualmente el campo de intervención, hasta
alcanzar la casi globalidad del planeamiento y gestión territorial de Porto, sin que
tal estrategia hubiera sido previamente esbozada o conscientemente asumida.
Otra área donde el SAAL surgía como una experiencia innovadora era la de la
producción legislativa. De hecho, y desde el inicio, el programa propuso una lógica
operacional que, hasta entonces, nunca había sido puesta en práctica. En efecto, los
programas solían pasar a la fase de ejecución sólo después de la reglamentación de
los mecanismos operativos. El SAAL, contrariamente a esa orientación, optaría
consciente y explícitamente por una concepción de legislación en proceso. Se
trataba, según Nuno Portas, de una iniciativa "mal definida de entrada, como un
riesgo asumido y no como un defecto" (Portas, 1986, p. 637). Los aspectos jurídicos
eran gradualmente definidos y consagrados en función de la información y del
conocimiento obtenidos a través de las propias experiencias de intervención.80
Gracias a esta opción, "los problemas eran tratados en su especificidad local",
buscando así considerar las características socio espaciales de cada operación y los
modos de participación de las poblaciones beneficiadas. Esa opción, a su vez,
estaba ligada a la promoción de una plasticidad organizacional, intentando probar
modos flexibles de organizar comisiones o asociaciones de habitantes, para
permitir que las formas de institucionalización se adaptasen a las especificidades
locales. Esta plasticidad y gradualismo en la normatividad y reglamentación del
SAAL, con todo, fue responsable, en diversos momentos, del déficit de
legitimación jurídica del proceso, no tanto por la estrategia en sí misma, sino sobre
todo por la fragilidad y ambigüedad de la coyuntura política entonces vivida. La
necesidad de legislar y legitimar procesos como la obtención de terrenos,
ocupación de casas deshabitadas degradadas, financiamiento de las operaciones,
alteración de planos o la constitución de las asociaciones de habitantes, entre otros,
y la ausencia de respuestas ágiles o íntegras por parte del Estado frenó o
desaceleró, en algunos casos, como sucedió en algunas situaciones en el ámbito del
SAAL/Norte, el avance de las operaciones, comprometiendo así una evolución
más expedita y determinada de las propias intervenciones.

El SAAL como proceso de emancipación social y de democracia participativa

Una de las más fascinantes y estimulantes reflexiones que la reconstrucción
histórica del proceso SAAL suscita es la que lo ve como experiencia de

80
En palabras de Nuno Portas "los proyectos se iniciaban en cuanto eran constituidas las comisiones de
habitantes, los terrenos estaban siendo escogidos y, mientras tanto, iban siendo preparados Los decretos
que deberían consolidar el proceso" (1986, p.637).

218
emancipación social y de democracia participativa. En este sentido, un aspecto
particularmente interesante es el de la diversidad interna de las motivaciones,
expectativas y prácticas de los diferentes actores que protagonizaron el proceso.
¿Sobre qué bases se movilizaron los movimientos de habitantes, y cuáles
fueron sus grados de expectativa de transformación social y política? ¿Eran
movidos sobre todo por la reivindicación de la mejoría de las condiciones de
habitación y de respuesta eficaz a la carencia habitacional, o por la exigencia del
reconocimiento de la habitación como un derecho consagrado en los documentos
constitutivos del nuevo régimen político salido de la Revolución? De acuerdo con
Vítor Matias Ferreira, que escribía "en tiempo real", los movimientos sociales
urbanos podían ser categorizados según el alcance de sus motivaciones, siendo
posible identificar las siguientes categorías: a)movimientos reivindicativos, con
base en exigencias de carácter inmediato, situadas en el nivel de la propia
sobrevivencia material de las poblaciones incluidas; b)movimientos de protesta,
que ya se dirigían a un adversario político institucional, agregando así una
motivación política a las exigencias materiales más inmediatas; y c)movimientos
sociales propiamente dichos, que enunciaban un proyecto de transformación
social, con impactos que rebasaban la resolución de problemas específicos y que
reformulaban las lógicas más estrictamente funcionales de la acción política
(Matias Ferreira, 1975, pp. 14-17).
Podemos sugerir que las movilizaciones de los habitantes en torno al SAAL
revelan una dinámica ambigua que encuentra expresión, por un lado, en una
transformación en el sentido de una dinámica más emancipadora -que
probablemente habría ido mucho más lejos si el proceso no hubiese tenido un
tiempo de vida tan corto- y, por otro, en la propensión recurrente de los
movimientos de habitantes a la dependencia con relación a un Estado heterogéneo
y a las fuerzas armadas y, a veces, a organizaciones políticas, a fin de conseguir
realizar sus aspiraciones a una habitación decente y al derecho al lugar. Con
relación al primer punto, es interesante observar la secuencia de objetivos
articulados por los movimientos populares durante las tres fases del proceso
SAAL/Norte que fueron citadas, desde la revocación de los reglamentos
camarales, como expresión simbólica de la exigencia de acabar con las políticas de
habitación definidas durante el Estado Novo, hasta las reivindicaciones de
calificación de áreas residenciales y de soluciones jurídicas a situaciones
degradantes, como la del subarrendamiento. A lo largo de todo el proceso, y
debido a la creciente politización de éste -para la cual los partidos políticos
contribuyeron de manera sustancial, aunque con resultados discutibles, como ya
fue recordado-, la exigencia más amplia de derecho a la habitación vendría a ser
expresa de modo consistente y coherente. Los movimientos de habitantes ganaron
así, capacidad para aprender con la experiencia y con las interacciones con otros
actores, como el Estado y las brigadas técnicas. Con todo, con alguna frecuencia
todo esto era traducido en una propensión a la dependencia en relación con el

219
Estado y los otros actores en cuanto abastecedores de recursos "de arriba hacia
abajo" y, muchas veces, de modo paternalista. Esta dinámica contradictoria está
bien ejemplificada en la relación entre los movimientos y las comisiones de
habitantes, por un lado, y el SAAL, por el otro.
En el seno del propio Estado, también podían ser identificadas dinámicas de
transformación, especialmente a través de tentativas de incorporación de modos de
funcionamiento innovadores, orientados a una mayor apertura a la participación
social. Es justo reconocer que el SAAL simultáneamente suscitó -aunque dentro de
ciertos límites- una transformación en el interior del aparato del Estado y en las
relaciones de éste con la sociedad. Los cuerpos científicos y técnicos que, desde el
principio, impulsaron estas transformaciones, confiriendo un contenido de cambio
político a todas las intervenciones técnicas, asumieron el papel crucial de
mediadores en ese proceso. Al luchar por una "dinámica nueva en la
Administración", promoviendo su "interrelación con el tejido social incluyente"
(Coelho, 1986. p. 623), el proceso SAAL estimuló, en la perspectiva del Estado, la
configuración de éste, en tanto agente activo de emancipación social y de
democracia participativa.
La riqueza analítica y la complejidad de este proceso se revelan incluso en el
modo como fueron colocadas importantes cuestiones ideológicas, con respecto al
papel y la intervención de los partidos y organizaciones políticas, aunque también
de los sectores y servicios del Estado incluidos. Uno de los debates más acalorados
entonces incidía en la propia metodología adoptada, que contemplaba la
participación activa de las poblaciones como abastecedoras de recursos materiales
(monetarios) y de la fuerza de trabajo. Para los mentores del programa, esta
orientación se justificaba por las ventajas derivadas de la valorización y el
aprovechamiento de energías y de recursos de que las poblaciones disponían81 y se
predisponían a poner a disposición, permitiendo así una mayor celeridad en la
ejecución de las intervenciones planeadas. Ya en el terreno de los partidos y
organizaciones políticas, con todo, esa opción fue frecuentemente criticada,
muchas veces en términos acalorados, con base en el argumento de que, siendo la
habitación un derecho, no tenía ningún sentido que las poblaciones tuvieran que
soportar el esfuerzo de verlo efectivamente realizado.82 Así, también en el campo
ideológico el SAAL estimuló contribuciones relevantes para la apertura de nuevos

81
Para N uno Portas, "la idea de que todos los habitantes que necesitaban de auxilio del Estado no pueden
dar ninguna especie de contribución porque ya son explotados era, evidentemente, una idea simplista que
no se adecuaba al problema real del país. (...) Porque el problema era: o el Estado haría pocas casas y
después las personas iban pagando rentas políticas, costeando la casa por vía monetaria, renta o
amortización, o se recurría a otras formas, probablemente interesantes para los habitantes, de reducir el
costo de la inversión estatal" (Portas, 1986, pp. 641-642).
82
Frente a esta opción metodológica, algunas de las agrupaciones políticas de izquierda terminaron incluso
por considerar que el SAAL era una evidente señal de la estrategia burguesa en curso, que intentaba ganar
tiempo en la reconstitución del poder que anteriormente ocupaba en el aparato de Estado durante la
dictadura.

220
temas de debate ideológico en el seno de la izquierda, especialmente a propósito
de la naturaleza de la situación revolucionaria y del poder de Estado, o del sentido
emancipador de las intervenciones que proponía.
Para los técnicos o intelectuales específicos que constituían los equipos
multidisciplinarios de intervención, el proceso también era considerado como un
desafío. Éste devenía de la aceptación del principio de la democratización de la
racionalidad técnica y de la amplia disponibilidad de información a los ciudadanos
"comunes", que así podían confrontar una y otra con sus expectativas en relación
con el derecho a la habitación y a espacios con calidad de vida. Como sería de
esperar, ese diálogo no siempre se reveló pacífico, mucho menos fácil, pero implicó
un intercambio de conocimientos y experiencias que acabó por beneficiar a todos
los actores. En este sentido, uno de los arquitectos que entrevistamos afirmó que su
participación en el proceso, a pesar de su corta duración, había marcado
profundamente toda su actividad profesional posterior, obligándolo a considerar
abiertamente la tensión entre los aspectos estéticos y técnicos de su actividad y la
necesidad de lidiar con las funciones y los impactos sociales de la arquitectura, una
tensión que, actualmente, pasa "al lado" de muchos arquitectos que tienden a
adoptar un punto de vista más "internalista" de su profesión de su papel social.

La extinción del proceso SAAL

El 27 de octubre de 1976, pasados cerca de dos años desde el inicio oficial del
programa, un despacho conjunto del Ministerio de la Administración Interna y del
Ministerio de la Habitación, Urbanismo y Construcción sugería la extinción de la
metodología del proceso SAAL y de su estructura orgánica de intervención. Según
los ministros que firmaron ese documento, Costa Brás y Eduardo Pereira, "después
de dos años de experiencia, se concluye que algunas brigadas del SAAL se
desviaron, de manera evidente, del espíritu del despacho que las mandaba
organizar, actuando al margen del FHH y de las propias autarquías locales",
considerándose así que las poblaciones mal alojadas no habían llegado a ser
"observadas como era imperioso que lo fueran" (Consejo Nacional del SAAL, 1976,
p. 452).
Los factores que condujeron a la extinción del SAAL son, con todo, más
complejos y diferenciados. Poco después de tomada esa decisión, se asistiría a una
contención de la inversión pública en el sector habitacional, invirtiendo así la
tendencia observada en los años anteriores. El fin del SML, en la perspectiva del
Estado, era el resultado de la "indefinición gubernamental" observada desde su
inicio y que "no cesó de acentuarse hasta la ruptura. La respuesta de los poderes
políticos surgió sólo en los lugares, en los momentos y en la medida de la presión
de las poblaciones y de las situaciones de hecho consumado con que fueron
chocando" (Brochado Coelho, 1986, p. 657).
En el campo legislativo, sólo tardíamente surgieron importantes dispositivos
que consolidarían los mecanismos de financiamiento de las operaciones SAAL y en

221
el campo de la obtención de terrenos, siendo muchas veces ignorados los trabajos
jurídicos elaborados en el decurso del proceso (Brochado Coelho, 1986, p. 657). Por
otro lado, la máquina administrativa y técnica del Estado se reveló cada vez menos
capaz, y con menos voluntad de dar respuesta administrativa a las dinámicas de
adhesión al programa y al creciente número de pedidos de intervención, tanto
debido a limitaciones financieras, como por los bloqueos generados muchas veces
en escala municipal, por razones de naturaleza urbanística y de planeamiento
local. Sumada a estos factores, se observó una exigencia creciente de los habitantes,
concomitante con la progresiva institucionalización del SAAL. En palabras de
Nuno Portas "las reivindicaciones del apport del Estado pasaron a 100% y las
personas retiraron cualquier posible aplicación de recursos". Al mismo tiempo, los
habitantes se tornaron también cada vez más exigentes con relación a la
arquitectura y a los acabados de las habitaciones, observándose incluso muchas
situaciones en que los técnicos acababan por imponerse a los asociados que, con
todo, al margen de la intervención, continuaban invirtiendo en los alojamientos
(Portas, 1986, p. 643).
Parece ser claro, con todo, que en la base del proceso de extinción del SAAL se
encuentran, fundamentalmente, razones coyunturales de naturaleza política, social
e histórica ligadas al momento que se vivía, más que razones inherentes a una
eventualidad efímera intrínseca del programa. La incapacidad del Estado, todavía
al iniciar el periodo de transición de la dictadura a la democracia, en acompañar el
ritmo del proceso durante un periodo de "dualidad de impotencias"; la ausencia de
experiencias pasadas y de una memoria de la participación social y política y de
intervención cívica, de la confrontación y del diálogo entre diferentes
conocimientos y experiencias; y, finalmente, la dinámica de "normalización" en el
que se basó el periodo posrevolucionario, con sus intentos por eliminar o de
condenar a la irrelevancia cualesquiera experiencias que pudiesen aparecer como
alternativas a la "normalidad" de la democracia representativa y parlamentaria son
algunos de los factores que contribuyeron al fin del proceso. Probablemente, son
estas las principales causas que explican el fin del SAAL y el fracaso de madurez,
consolidación y continuidad de una de las más importantes experiencias de
participación popular durante el período revolucionario.
Sin embargo, consideramos que el SAAL fue, de hecho, un movimiento-
proceso con un fuerte potencial emancipador y una experiencia singular de
democracia participativa, si lo consideramos bajo el punto de vista de la
configuración de actores en él incluidos y de las relaciones entre ellos. Cada uno de
los actores colectivos trató, a su manera, de articular energías que se esperaba
viniesen a producir un conjunto de transformaciones políticas, urbanísticas y
"metodológicas" de sentido muy amplio. La comprensión de los movimientos
sociales asociados al SAAL exige que se vea de cerca esa configuración particular y
la dinámica de la interacción de los actores que intervienen. Lo que nos lleva, a su
vez, a sugerir un concepto de dinámica de emancipación social abarcando no sólo

222
movimientos sociales o iniciativas con origen en la sociedad civil, como alianzas
específicas entre movimientos sociales e iniciativas de ciudadanos, sectores del
Estado e intelectuales específicos.

La memoria de la revolución y del SAAL/Norte: ¿un recurso para la

reinvención de la participación?
Varios obstáculos se levantan a la movilización de la memoria de la Revolución
y del SAAL/Norte como recurso para la reinvención de la participación y para la
revitalización de movimientos sociales. A lo largo de los años, la memoria "oficial"
de la Revolución intentó activamente borrar todos los episodios que, de alguna
forma, apuntasen hacia la posibilidad de un modo alternativo de organización de
la sociedad o de inclusión de los ciudadanos en el proceso político, o de extensión
de la propia noción de política a aquellas áreas de la vida social generalmente
excluidas del campo institucionalmente delimitado de la actividad política
"legítima". A pesar del crecimiento de las desigualdades y de la exclusión, y del no
cumplimiento de las promesas de una sociedad más justa y con mayor igualdad,
las intervenciones críticas fueron cada vez más obstaculizadas por la noción, muy
difundida de que el valor supremo de la democracia es el consenso. Cualquier
posición crítica a las nociones "centristas" del "bien público" o del "realismo
político" es invariablemente denunciada como "fracturante" y, por eso, como una
amenaza a la estabilidad y a la unidad política de la nación. La memoria de la
Revolución es, ella misma, activamente expurgada de cualquier noción de que ésta
haya sido un proceso de transformación social y política, traspasado por
contradicciones, protagonizado por un conjunto heterogéneo de actores colectivos,
de movimientos sociales y de iniciativas populares, dando origen a una profusión
de experiencias de acción colectiva y de democracia participativa, pero también a
tentativas de articulación entre el Estado y las organizaciones de base, las fuerzas
armadas y los movimientos sociales, las organizaciones y partidos políticos y las
iniciativas populares, con su cortejo de éxitos y de errores, sus dudas, sus excesos y
sus compromisos. De hecho, la Revolución es, con frecuencia, vista como un
"hiato" anómalo en un proceso que debería haber seguido su curso "normal", del
derrocamiento de la dictadura a la creación de las instituciones "normales" de la
democracia parlamentaria de tipo Occidental. Las sucesivas revisiones de la
Constitución de 1976 -donde todavía se inscribían las contradicciones y los
proyectos políticos alternativos surgidos durante el período revolucionario- fueron
momentos particularmente significativos en el borrar de la memoria de la
democracia participativa y del papel de los movimientos sociales en el nuevo
orden democrático. De aquí deviene la inducción a la conformidad en relación con
el orden social prevaleciente y el acomodo de las desigualdades e injusticias
existentes. Como recuerda Boa ventura de Sousa Santos, la conformidad en
relación con el presente parece alimentarse de la conformidad con relación al
pasado, un pasado cuya celebración es reducida a un día festivo oficial-el 25 de
abril- y a una aséptica "celebración de la libertad y de la democracia" que, en

223
nombre del consenso, es sorda y muda con relación a todo lo que justifique el
inconformismo y la crítica: "no podemos volver a pensar la transformación social y
la emancipación sin reinventar el pasado" (Santos, 1996, p. 7).
Definir las articulaciones posibles entre esa reinvención del pasado y la
reinvención de la participación, a través de una recuperación activa y creativa de la
memoria de los movimientos sociales y de la voluntad de emancipación durante el
periodo revolucionario está lejos de ser una tarea fácil. A la izquierda, las
frecuentes referencias a las promesas no cumplidas de la Revolución corre, muchas
veces, el riesgo de transformarse en nostalgia -y como tal, de perder la energía
indispensable para la movilización- de un pasado irrecuperable sin poder de
"deflagración" en el presente. Otro obstáculo es el de cómo considerar las
diferencias entre los contextos de 1974-75 y del presente, para identificar los
descontentos y oportunidades que surgieron en el camino hacia un futuro
diferente del que fue naturalizado como necesario e inevitable por el presente
neoliberal.
Empecemos por una revisión -necesariamente breve, incompleta y provisoria-
de la diversidad de modos cómo la memoria de los movimientos populares y de la
democracia participativa fue neutralizada o eliminada de las narrativas "oficiales"
de la Revolución. Esas experiencias son generalmente minimizadas y también
condenadas como una serie de excesos innecesarios y perversos que no habrían
traído ninguna contribución positiva para la democracia en Portugal. La cronología
"normalizadora" de la construcción e institucionalización de la democracia así
planteada, incluye el golpe militar que derrocó a la dictadura el 25 de abril de 1974,
referencias (ambiguas) al proceso de descolonización, a las elecciones a la
Asamblea Constituyente en 1975, a la intervención militar del 25 de noviembre de
1975 que puso fin al proceso revolucionario; y, finalmente, a la votación de la
nueva Constitución en 1976 y a las elecciones legislativas, presidenciales y locales,
realizadas en aquel mismo año. Ni siquiera el movimiento militar responsable del
derrocamiento de la dictadura escapó a esa "normalización", a través de una
distinción entre aquellos que, apareciendo como precursores del papel "apropiado"
de las fuerzas armadas, subordinadas al poder político, limitaron su papel al
derrocamiento de una dictadura ilegítima, entregando en seguida el poder a los
civiles, y aquellos que, exagerando ese mandato - que, es importante no olvidar,
sería atribuido retrospectivamente-, tuvieron una intervención activa en el proceso
de transformación social y política.83
Es significativo, también, que la mayor parte de las narrativas de la
restauración de la democracia en Portugal tiendan a concentrarse, por un lado, en
el propio golpe militar y en sus antecedentes y la preparación y, por otro, en el
periodo que siguió a la votación de la Constitución de 1976. En la mejor de las
83
Diferentes versiones de esta narrativa "normalizada" circulan en la sociedad portuguesa, asumiendo
formas más explícitas y coherentes en los momentos de conmemoración del 25 de abril y del 25 de
noviembre.

224
hipótesis -aunque con algunas importantes excepciones- 84 todo el período de dos
años que va del golpe militar a la votación de la Constitución es reducido a una
confrontación entre dos dinámicas políticas opuestas, estrictamente alineadas con
los dos campos que se oponían durante la Guerra Fría, estando en juego,
supuestamente, el futuro de Portugal en cuanto democracia de tipo occidental o
en cuanto régimen de tipo soviético. El resultado neto de esas versiones de la
historia reciente de Portugal fue borrar uno de los periodos más vigorosos y
creativos de la historia de este país y, con él, la memoria de los movimientos
sociales y de la democracia participativa.
La vitalidad y diversidad de experiencias que emergieron durante ese periodo
incluyeron nuevas formas de organización y de participación de los ciudadanos en
el "gobierno" de sus lugares de trabajo, en empresas industriales, oficinas y
campos, movimientos y comisiones de habitantes, nuevas experiencias en el campo
de la educación, campañas de solidaridad con las poblaciones coloniales y con los
movimientos anticoloniales y las víctimas de dictaduras y de regímenes represivos,
movimientos de mujeres y de minorías, el surgimiento y la difusión de nuevas
experiencias y de modos alternativos de organizar la vida cotidiana, y las primeras
expresiones públicas de preocupaciones con el ambiente y de movilización en
tomo a los problemas ambientales. En ese momento histórico particular vendrían,
así, a concentrarse con una densidad no común el pasaje de un periodo de casi
cinco décadas de represión y de persecución de las iniciativas de los ciudadanos,
de los movimientos sociales y de las reivindicaciones de participación política a
una experiencia de participación aparentemente sin restricciones, que no tenía
cabida en las definiciones circunscritas de la democracia parlamentaria y
representativa.
La experiencia aparentemente única e irrepetible de la Revolución portuguesa
de 1974-1975 suscita interrogaciones comprensibles y fundadas acerca de la posible
relevancia de esa experiencia para el paso de una democracia de baja intensidad a
una democracia de alta intensidad en el contexto actual de globalización. Una de
las diferencias más evidentes entre los dos contextos es la ausencia de un objetivo
estratégico claro para los movimientos sociales y para las iniciativas de
participación y las -bien conocidas- dificultades de articulación de problemas y de
causas específicas con un horizonte más amplio de transformación social. En 1974-
1975, ese horizonte se llamaba socialismo. Las luchas en tomo a problemas
específicos, como la habitación, eran vistas como parte de un proceso de cambio

84
Ver Santos, 1990, y las contribuciones incluidas en los números de la Revista Critica de Ciências Sociais,
dedicadas al tema "1974-1984: Dez Anos de Transformação Social" (15/16/17, 1985, y 18119/20, 1986). La
creación de archivos o fondos documentales específicamente relacionados con la historia de la Revolución
es una condición decisiva para la tarea de reconstrucción de la memoria del proceso. El Centro de
Documentación 25 de Abril de la Universidad de Coimbra guarda el más importante fondo documental
sobre el período, que sirvió de base, especialmente, para reconstrucciones cronológicas pormenorizadas y
comentadas del período revolucionario, así como un conjunto de materiales pedagógicos destinados a las
escuelas de enseñanza básica y secundaria. Véase, especialmente, Santos et al., 1997.

225
más amplio basado en la igualdad y en la justicia social. El proyecto de cambio -a
pesar de la heterogeneidad de las concepciones de socialismo y de participación
que entonces se encontraban en la sociedad portuguesa- se identificaba, en gran
medida, con la Constitución de 1976, que definía explícitamente como objetivo el
socialismo y una sociedad sin clases, y que inscribía, en el orden constitucional,
diferentes formas de democracia participativa. Durante la década de 1980, las
sucesivas revisiones del texto constitucional llevaron a un alineamiento de éste con
las concepciones liberales del Estado y de la sociedad, eliminando la referencia al
socialismo. El papel central del Estado como actor crucial del proceso de
transformación sería, así, progresivamente borrado. En la ausencia de un proyecto
alternativo y comparable de cambio social global, ¿qué otras formas de solidaridad
será posible imaginar que permitan, al mismo tiempo, la movilización local y las
uniones translocales de dinámicas emancipadoras y la doble obligación -vertical,
entre los ciudadanos y el Estado, y horizontal, entre ciudadanos y organizaciones
cívicas- sobre la cual habrá de asentarse la reinvención radical de la democracia
(Santos, 1998, 1999)?
La pérdida del poder de movilización de términos como "revolución" o
"socialismo" y su asociación a procesos históricos que, con frecuencia, llevaron a
resultados opuestos a las expectativas de emancipación y de democracia radical
sugieren que, más allá de las palabras, debemos ver las señales que emergen de
modos alternativos, no teleológicos, de concebir y de promover la transformación
social.
Vivimos un período de turbulencia, en el cual pequeñas causas pueden generar
efectos de gran alcance, fluctuaciones amplias en los procesos políticos y sociales y
en la dinámica de la economía, acelerando la inestabilidad e incertidumbre
crecientes del sistema-mundo capitalista. El futuro señala hacia momentos de
bifurcación, en que las elecciones efectuadas a través de la movilización social y de
la intervención activa de los ciudadanos pueden hacer la diferencia en términos del
futuro en que iremos a vivir (Wallerstein, 1995). La oportunidad de un futuro
emancipador, un futuro que habrá de ser construido a través de procesos parciales,
desiguales y contradictorios y de la inscripción de trayectorias irreversibles en el
desarrollo histórico, puede residir en iniciativas de base y en la búsqueda de
nuevas formas de llevar el Estado -o sectores de éste- a constituir alianzas
emancipadoras y solidarias con iniciativas cívicas y movimientos sociales (Santos,
1999).
Algunas lecciones del proceso SAAL/Norte son relevantes para los objetivos
de este estudio de caso. Esas lecciones fueron formuladas por algunos de los
actores más reflexivos que participaron en el proceso, y ellas convergen con las
líneas generales de lo que fue presentado a lo largo de este capítulo.
Una de las fuerzas del proceso SAAL/Norte fue su capacidad de movilización
de un conjunto heterogéneo de actores en torno a objetivos específicos y viables.

226
"Tener una casa decente" y el "derecho al lugar" resumen de modo adecuado, como
vimos, esos objetivos. Ellos permitieron la apertura de espacios de democracia y de
respeto por las diferencias basadas en la clase el sexo, la etnia, la religión y la
filiación partidista. La propia diversidad; heterogeneidad de los movimientos
enraizados en la lucha por el derecho a vivir en lugares que los habitantes
pudiesen reconocer como suyos, y a complementar la habitación con un conjunto
de equipamientos urbanos que permitiesen una apropiación activa de esos lugares
no sólo como lugares para vivir sino como espacios de vida y de construcción de
solidaridades de base local, fueron una condición de su éxito. La unión al lugar es
una dimensión crucial del proceso. La transferencia forzada de habitantes de un
determinado barrio a otros lugares, dispersándolos, en muchos casos, y sin las
condiciones necesarias para forjar solidaridades y un sentido de comunidad que
sólo puede surgir de una interacción cara a cara prolongada, mostró ser fatal para
la mayor parte de los movimientos. Recordemos que las luchas contra estas
transferencias forzadas corresponden a una de las características más durables de
las luchas populares urbanas, particularmente en la ciudad de Porto, y estuvo
ligada, especialmente, a proyectos de reforma urbanística y de realojamiento de
poblaciones en el inicio del siglo XX. Será fácil, así, comprender por qué siguen
existiendo grupos de actores comprometidos con la lucha por el "derecho al lugar"
que, en muchos casos, se sobrepone incluso, aunque temporalmente, a la exigencia
de mejoría de las condiciones de habitación, y a la que un arquitecto se refirió
como el resultado más durable del proceso SAAL/Norte. Un aspecto que conviene
subrayar una vez más es el del papel de las mujeres en la transferencia de un
problema convencionalmente definido como privado a la esfera pública. No
causará sorpresa, por eso, el hecho de que los dirigentes más activos de los
movimientos de habitantes en Porto, hoy, sean mujeres, y que éstas constituyan,
también, una parte importante de los intelectuales específicos involucrados en los
problemas en barrios considerados "difíciles".
Pero hay otras dimensiones que son relevantes para la revitalización de los
movimientos y luchas de habitantes. Un problema crucial es la necesidad de
alianzas entre técnicos o intelectuales específicos comprometidos con el cambio y
la emancipación social y los movimientos de habitantes. Durante la operación
SAAL/Norte, muchos arquitectos, ingenieros, abogados, asistentes sociales y
voluntarios fueron obligados a entrar en negociaciones y en diálogo con
movimientos y comisiones de moradores y a negociar los sentidos y los modos
específicos de realización práctica de la ''habitación decente". A pesar de que
también ocurrieron tentativas asimétricas de imposición de puntos de vista
estéticos y funcionales por parte de algunos arquitectos, muchos de los
participantes del proceso se esforzaron por incorporar las visiones y las
preferencias "profanas" en la concepción de las casas y por maximizar los aspectos
encarados por los habitantes como cruciales para la viabilidad de patrones de
sociabilidad en torno a formas específicas de organización del espacio. Así los
"conocimientos rivales" de especialistas y de "legos" vendrían a tornarse, en ciertos

227
momentos, recursos para el desarrollo de nuevos conceptos de habitación,
articulando un abanico variado de preferencias y de posibilidades estéticas y
funcionales. Algunas de esas preocupaciones fueron posteriormente recuperadas
para la concepción de habitaciones sociales para grupos de habitantes con
características particulares, como las familias gitanas. Hoy, con todo, la situación
dominante parece ser la de que los técnicos son vistos por los habitantes como
aliados del poder, especialmente del poder local, imponiendo sus puntos de vista a
través del recurso de sus credenciales técnicas y sus diplomas contra los de los
habitantes. Éstos tienden a ser descalificados como incompetentes en materias
definidas como "técnicas". La necesidad de nuevas alianzas con técnicos dispuestos
a aliarse con los habitantes en una base simétrica es encarada como condición
indispensable a la impugnación de la autoridad de los técnicos "oficiales" trayendo
a la luz del día las controversias que dividen a los propios técnicos y las
dimensiones sociales y políticas de las intervenciones urbanísticas y en la
habitación. Parece estar ocurriendo, en este campo, lo que sucede en otros donde el
conocimiento técnico ocupa una posición central en la definición y ejecución de
políticas públicas, y que fueron evocados en la "Introducción" de este capítulo.
De la experiencia del SAAL, especialmente del SAAL/Norte, deviene todavía
un elemento que denota potencialidades muy interesantes y promisorias para
reflexionar sobre las posibilidades actuales de fomentar e incrementar formas de
democracia participativa. Nos referimos a la dimensión de aprendizaje de la
ciudadanía y de la participación en el espacio público, que se construye de modo
gradual y a partir de las vivencias y aspiraciones más directamente ligadas a lo
cotidiano de los individuos. La pluralidad de actores y la naturaleza anunciada del
proceso, además de la exigencia e inclusión crecientes en su evolución,
efectivamente permitieron una ampliación del campo de preocupaciones de los
ciudadanos, inicialmente centrado en su casa y en su comunidad, y que
progresivamente llevaron al espacio público un sentido más amplio y menos
vinculado a las experiencias más localizadas de los sujetos incluidos. La naturaleza
y el sentido de este proceso, construido consistente y gradualmente a partir de
micro escalas de vida, puede hoy revelarse como una estrategia tangible en la
discusión y participación cívica en torno a múltiples cuestiones que, de modo más
o menos directo, afectan lo cotidiano de personas y colectividades.
Otro aspecto central se refiere a la relación con el Estado, un tema crucial para
la comprensión del proceso SAAL/Norte. El éxito y la legitimación de éste
dependían de un apoyo claro por parte de sectores del Estado y de actores a ellos
ligados o por ellos elegidos. El colapso final del proceso fue consecuencia directa
del aislamiento del Estado y de la falta de legitimidad del proceso, por parte de
éste, como desafío a la democracia "real" y a la normalización del cuadro
institucional de la joven democracia portuguesa. ¿Hasta qué punto podrá, hoy o en
un futuro próximo, ser reconstruida esa alianza con sectores del Estado, en una
base participativa y solidaria (Santos, 1999a, b)? Aparentemente, su viabilidad

228
dependerá del reconocimiento de lo que arriba llamamos "doble heterogeneidad"
del Estado, es decir, la capacidad de diferentes sectores y niveles de la
organización del Estado y de los servicios estatales para abrir espacios a
experiencias alternativas con movimientos o iniciativas de base. Esto no ha
sucedido, hasta ahora, pero algunas oportunidades empiezan a aparecer, para las
cuales podrá ser crucial el "enlistamiento" de técnicos para la promoción de
políticas alternativas.

229
Bibliografía
Adam, Barbara; Beck, Ulrich y Joost van Loon (coords.) (2000), The Risk Society and
Beyond: Critica/ Issues for Social Theory, Londres: Sage.
Beck, Ulrich (1992), Risk Society: Towards a New Modernity, Londres: Sage.
___; Anthony Giddens y Scott Lash, (1994), Reflexive Modernization: Politics,
Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order, Cambridge: Polity Press.
Brochado Coelho, Mário (1986), "Um processo organizativo de moradores
(SAAL/Norte - 1974-1976)", Revista Critica de Ciências Sociais, 18/19/20, pp. 645-
672.
Castells, Manuel (1976), Lutas urbanas e poder político, Col. A Cidade em Questão, 5,
Porto: Afrontamento.
Coelho, Margarida (1986), "Uma experiencia de transformação no sector
habitacional do Estado. SAAL- 1974-1976", Revista Critica de Ciências Sociais,
18/19/20, pp. 619-634.
Conselho Nacional do SAAL (1976), Livro Branco do SAAL, 1974-1976, vol. I,
Edición del Conselho Nacional do SAAL.
Costa, Alexandre Alves; Álvaro Siza; Carlos Guimarães; Souto Moura y Manuel
Correia Fernandes, (1979), "SAAL/Norte. Balanço de urna experiência",
Cidade/Campo, 2, Lisboa: Edições Ulmeiro, 16-60.

Ferreira, António Fonseca (1987), Por urna nova política de habitação, Colección A
Cidade Em Questão, 7, Porto: Ed. Afrontamento.
Fischer, Frank (2000), Citizens, Experts, and the Environment: The Politics of Local
Knowledge, Durham, Carolina del Norte: Duke University Press.
Foucault, Michel (1994a), "La fonction politique de l'intellectuel", Dits et écrits,
París: Gallimard, vol. 3, pp. 109-114.
____ (1994b), "Entretien avec Michel Foucault", Dits et écrits, París: Gallimard, vol.
3, pp. 140-160.
Franklin, Jane (coord.) (1998), The Politics of Risk Society, Cambridge: Polity Press
Giddens, Anthony (1994) Modernidade e identidade pessoal, Oeiras: Celta.
Gros, marielle (1982), O alojamento social sob o fascismo, Porto: Afrontamento.
Irwin, Alan (1998), Ciência cidadã: um estudo das pessoas, especialização e dese
nuolvimento sustentável, Lisboa: Instituto Piaget.
Lash, Scott; Bronislaw Szerszynski y Brian Wynne, (coords.) (1996), Risk,
Environment and Modernity: Towards a New Ecology, Londres: Sage.

230
Lefebvre, Henri (1972), O pensamento marxista e a cidade, Biblioteca do
Conhecimento Actual, 8, Lisboa: Editora Ulisseia.
Matias Ferreira, Vítor (1975), Movimentos sociais urbanos e intervenção polttica,
Colección A Cidade em Questção, 4, Porto: Afrontaroento.
Pereira, Gaspar Martins (1995), Famílias portuenses na viragen do século, Porto: Ed.
Afrontamento.
Portas, Nuno (1986), "O proceso SAAL: entre o estado e o poder local", Revista
Critica de Ciências Sociais, 18/19/20, pp. 635-644.
Rabinow, Paul (1989), French Modern: Norm and Forms of the Social Environment,
Cambridge: Massachusetts: MIT Press.
Rodrigues, Maria (1999), Pelo direito à cidade: o movimento de moradores no porto
(1974/76), Porto: Campo das Letras.
Santos, Boaventura de Sousa (1990), O Estado e a sociedade em Portugal (1974-1988),
Porto: Afrontamento.
____ (1993), "O Estado, as relações salaríais e o bemestar social na semiperiena: o
caso português", en Boaventura de Sousa Santos (coord.), Portugal: um retrato
singular, Porto: Afrontaroento, pp. 16-56.
____ (1996), "A queda do Angelus Novus: para além da equação moderna entre
raízes e opções", en Revista Crítica de Ciências Sociais, 45, pp. 5-34.
____ (1998), A reinvenqao da democracia, Lisboa: Gradiva.
____ (1999), "A reinvenção solidária e participativa do Estado", Oficina do CES,, 134,
Coimbra.
____;Maria Manuela Cruzeiro y Maria Natércia Coimbra, (1997), O pulsar da
Reuolução: cronología da Revolução de 25 de Abril, Coimbra/Porto: Centro de
Docuroentação 25 de Abril/Afrontaroento.
Silliman, Jael e Ynestra King (coords.) (1999), Dangerous Intersections: Feminism
Population and the Environment, Londres: Zed Books.
Teixeira, Manuel (1992), "As estratégias da habitação em Portugal, 1880-1940"
Análise Social, XXVII (115), pp. 65-89.
Wallerstein, Immanuel (1995), "¿Mudança Social? A mudança é eterna. Nada
muda, nunca", Revista Crítica de Ciências Sociais, 44, pp. 1-24.

231
 SEGUNDA PARTE

INSTITUCIONES Y ACTORES POLÍTICOS

232
VI. “CORTE CONTITUCIONAL Y EMANCIPACIÓN SOCIAL EN COLOMBIA

Rodrigo Uprimny
Mauricio García-Villegas

Introducción

ESTE capítulo pretende evaluar el potencial emancipatorio de algunas

decisiones de la Corte Constitucional colombiana consideradas como progresistas.
En los últimos nueve años ese tribunal ha tenido un gran protagonismo en la vida
política colombiana. Además, en términos generales, el tribunal ha sido vigoroso
en su protección de los derechos de las personas y de las minorías, así como en su
intención por controlar los abusos de las autoridades y de los poderosos. La labor
de la Corte ha sido entonces no sólo enorme, por el número de sentencias y la
variedad de temas que ha abordado sino que, en cierta forma, ha sorprendido a la
sociedad colombiana, por su orientación progresista. Esto explica que el tribunal
haya ganado cierto aprecio y prestigio en sectores y grupos sociales que son muy
críticos frente a los otros aparatos del Estado, pero que ven en las decisiones de la
Corte una de las pocas posibilidades reales de encontrar protección a sus derechos.
Esta experiencia constitucional colombiana es atípica y no parece tener mayor
relación con lo contrahegemónico: por un lado, estos casos nacen en una
institución del Estado liberal capitalista contemporáneo y, por el otro operan a
través del derecho, considerado como el instrumento más esencial de la
dominación en dicho modelo de Estado. ¿Cómo ha sido posible esto en Colombia?
¿No es acaso un contrasentido hablar de emancipación contrahegemónica a partir
del Estado? ¿Estaríamos entonces en presencia de una especie de "emancipación
hegemónica"? Nuestro propósito será explicar de qué manera y con qué
limitaciones éstos son casos interesantes de emancipación85 que han adquirido una
importancia inusitada no sólo en Colombia sino también en otros países
considerados semi periféricos.
La manera como hemos organizado este capítulo obedece en buena Parte a la
metodología empleada. Consideramos que era imposible evaluar sistemáticamente


Queremos agradecer a los estudiantes de la Universidad Nacional: Magda Ayala, Paola Jiménez, Úrsula
Mendoza, Liliana Rincón y Ernesto Mieles por su contribución como investigadores del proyecto que dio
lugar a este capítulo. Queremos igualmente agradecer los comentarios de los profesores Diego López,
Rodolfo Arango y Danilo Rojas.
85
Esto significa que, de entrada y por lo menos para el caso colombiano, descartamos la idea de hegemonía
como algo preconstituido, como un dato institucional consolidado y, en cambio, adoptamos un concepto
abierto, maleable y construido de hegemonía (Laclau y Mouffe, 1985; McCann, 1994) no sólo en lo que
respecta al Estado como aparato de dominación, sino también en lo que toca a los movimientos sociales
como víctimas de dicha dominación.

233
todo el trabajo de la Corte, pero igualmente juzgamos necesario analizar, en
términos empíricos, el impacto de sus decisiones. Por ello decidimos combinar la
reflexión teórica con el estudio de algunos pocos casos que nos parecieron
significativos. Inicialmente presentamos entonces las posiciones más relevantes del
debate teórico sobre las posibilidades de lograr cambios a través del derecho
(sección 1). Hemos tratado de poner a "dialogar" los argumentos provenientes de
dicho debate con los casos que hemos estudiado a partir de la jurisprudencia
constitucional colombiana y, por supuesto, con nuestra visión de la realidad social
e institucional (secciones 2 y 3). En este ejercicio intentamos aprovechar la riqueza
analítica de la discusión teórica en los países centrales con el objeto de elaborar un
marco conceptual nuevo, a partir del cual sea posible entender la relación derecho
y emancipación social en países semi periféricos y de manera particular en
Colombia, y las posibilidades y límites de la justicia constitucional, en este aspecto
(secciones 4 y 5).

Debate teórico
El estudio de la dimensión emancipatoria de las decisiones tomadas por jueces
constitucionales en Colombia es un tema menos particular de lo que a simple vista
parece. Desde mediados de los años ochenta los jueces han adquirido un papel
protagónico en buena parte de los regímenes democráticos del mundo, hasta tal
punto que algunos autores hablan de un traslado de la carga de la legitimación
democrática desde las instancias políticas a las judiciales (Santos, 2001a). Los más
protagónicos han sido, por un lado, los jueces penales, en su lucha contra la
corrupción política y, por el otro, los jueces constitucionales, en su defensa de los
derechos fundamentales. Las cortes constitucionales han tenido especial
importancia en los países de Europa del Este y en otros alrededor del mundo que
se encuentran en proceso de transición hacia la democracia.

234
 Estas cortes han jugado un papel político clave, muchas veces en contravía de
86

lo previsto por el sistema político imperante y a veces incluso en contra de la lógica

del mercado capitalista. Esto implica una judicialización de los conflictos políticos
que, a su vez trae consigo una politización de los conflictos judiciales (Santos,
2001a). Las Cortes constitucionales de Hungría87 y Sur Africa,88 son los ejemplos
más conocidos, pero otros casos igualmente importantes son la Corte Suprema de
India, 89 de Rusia, de Corea90 y de Colombia, tal como será mostrado en este
capítulo.
Sin embargo, el carácter contra-hegemónico del protagonismo judicial debe ser
analizado con cautela toda vez que desde hace algo más de una década las
principales agencias internacionales para el desarrollo, las cuales no representan
propiamente un símbolo de lucha contrahegemónica, dedican lo esencial de sus
recursos a la promoción del poder judicial.91 Dicha cautela es necesaria sobre todo
en el ámbito de la justicia ordinaria, penal y civil, debido a que estos son los
ámbitos privilegiados de este fenómeno de globalización judicial. En efecto, buena
parte de estos recursos internacionales se destinan al incremento de la eficiencia de
aquellos procesos judiciales más requeridos por el mercado capitalista y, en
consecuencia, se puede plantear una empatía prima facie entre eficiencia judicial e
intereses hegemónicos.
Con los jueces constitucionales la situación parece ser diferente, en primer
término, porque ellos no han sido beneficiarios privilegiados de los recursos
económicos mencionados y, en segundo, porque sus decisiones suelen afectar
intereses hegemónicos esenciales, como se verá más adelante en el caso
colombiano. Es pues importante no confundir el sentido de estos desarrollos
paralelos: por un lado el aumento de la eficacia judicial destinada preferentemente
a la protección de intereses capitalistas globalizados92 y, por el otro, el

86
Al respecto véase, entre una extensa bibliografía, Teitel, 1997; Malloy (ed.), 1977; Nino, 1989, 1992; Linz
and Stepan, 1996.
87
Para el caso húngaro véase Zirzak (1996). Véanse también los informes periódicos y análisis sobre la Corte
Húngara en la revista Journal of Constitutional Law in Eastern and Central Europe, en especial los siguientes
"updates" en: 1993, vol. II, 1; 1994, vol. III, 3-4; 1995, vol. IV, 3. Véase también The Hungary Report, 102
(abril 9 de 1995), 104 (abril 22 de 1995), 106 (mayo 7 de 1995).
88
Sobre el caso sudafricano véase Heinz Klug (1996); Margaret A. Burnham (1997) "Cultivating a Seedling
Charter: South Africa’s Court Grows its Constitution", en Michigan Journal of Race and Law, 29.
89
Sobre la Corte Suprema de la India véase: Vijayashri Sripati (1998); Brenda Crossman y Kapur Ratna
(1997).
90
Al respecto véase Kung Yang (1998).
91
Este fenómeno está vinculado con el llamado "The rule of law project" promovido por las agencias
internacionales para el desarrollo bajo el presupuesto de que ciertas reformas legales son indispensables
para el desarrollo económico de los países. Bajo este supuesto varios billones de dólares han sido
"invertidos" en proyectos legales sobre todo en el ámbito judicial. Las principales instituciones financieras
incluyen al Banco Mundial, a la Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) y al
Banco Interamericano de Desarrollo (sobre montos invertidos, véase Santos, 2001b).
92
Existe un fenómeno de cooptación de !ajusticia civil por los intereses comerciales y empresariales que ha
sido bien estudiado. Véase Santos et al., 1996 y Rodríguez, 2001.

235
protagonismo judicial contra la corrupción y las violaciones a los derechos
fundamentales. Se trata de lógicas diferentes e incluso contrarías en términos
generales, aunque en ciertas circunstancias pueden fortalecerse recíprocamente.93
Hecha esta advertencia volvamos al problema teórico. ¿En qué medida las
decisiones judiciales progresistas pueden engendrar cambios sociales
significativos?, ¿es la lucha jurídica ante los tribunales una estrategia provechosa
para los movimientos soc1ales y para la 1zqwerda política?; ¿es el derecho una
herramienta eficaz para la emancipación social? Estas preguntas orientaron el
debate sobre jueces y cambio social que tuvo lugar durante la década de los
ochenta en los Estados Unidos. Durante la década de los setenta, buena parte de la
lucha política estaba dirigida al logro reformas jurídicas o de decisiones judiciales
que pudieran operar como obstáculos contra la discriminación. Esta estrategia se
conoció como el Civil Rights Movement. Una década más tarde, los académicos se
enfrentaron en la evaluación de esta experiencia (Civil Rights Experience). De una
parte estaban aquellos autores que, desde la sociología del derecho, defendían la
idea de que a través de las decisiones judiciales podían lograrse cambios sociales
significativos (Rosenberg, 1991, pp. 21-30). En contraposición los "Estudios críticos
del derecho" sostuvieron posiciones escépticas frente a las luchas jurídicas. En
opinión de los críticos la lucha por los derechos civiles no dio los frutos
esperados.94
En los Estados semiperiféricos el debate derecho-cambio social se plantea
términos menos instrumentales que en los países centrales, es decir en s ligados a
la lógica que encadena propósitos jurídicos, medios y resultados. Este hecho tiene
varias explicaciones: La primera se origina en 8 en la semiperiferia, la distinción

93
Así por ejemplo, en un país como Colombia, la mayor eficiencia de los jueces penales a partir del
fortalecimiento de la Fiscalía General (Attorney General) parece haber servido, por lo menos en ciertos
casos, para disminuir el fenómeno de la impunidad, lo cual sin duda favorece no sólo los intereses
hegemónicos sino también la protección de los derechos fundamentales. Al respecto véase Uprimny, 2001.
94
Sin embargo, no todos pensaron lo mismo; dos posiciones pueden ser diferenciadas: una radical y otra
moderada. Los más radicales defendieron la idea de que la estrategia jurídica era una ilusión (Tushnet, 1984;
Balbus, 1977): por un lado, debilitaba la lucha política contrahegemónica al desviar la atención hacia el
proceso jurídico de reforma y, por el otro, su eficacia colectiva terminaba siendo mínima dado el carácter
individualista de los derechos. Los críticos moderados, en cambio consideraron que, no obstante la
existencia de una tendencia prevaleciente hacia la dominación, el derecho, por lo menos en algunos
eventos, podía favorecer a los movimientos sociales. Robert Gordon, por ejemplo, sostenía que "Las
categorías, principios y retórica del derecho y de la argumentación jurídica ofrecen verdaderos recursos para
obtener algunas ventajas en lo referente al cambio social" (1998a:). En su opinión, la expedición de leyes no
siempre ha beneficiado a los capitalistas; también, aunque en menor medida, ha beneficiado a trabajadores,
mujeres, pobres, etc.; los marginados pueden eventualmente revertir el fin de la retórica jurídica en su
propio beneficio (1998: 646). Éste es pues un asunto abierto a la investigación que no puede ser decidido de
antemano con una generalización teórica. Acordes con esta opinión, los nuevos críticos de los años noventa
creen que las reformas legales de tipo social y contra la discriminación pueden ser un mecanismo útil de la
lucha política. Esta posición es generalmente sostenida por defensores de minorías (Minow, 1987;
Crenshaw, 1988) y por los llamados Estudios de conciencia jurídica (Ewick y Silbey, 1998; McCann, 1985;
1994).

236
clásica entre Estado y sociedad civil95 -tanto como otras distinciones de allí
derivadas: derecho-sociedad, público-privado, derecho-política- suele ser aún más
problemática de lo que ella es en los países centrales y, en consecuencia, la
autonomía del discurso jurídico respecto de otros discursos sociales e
institucionales suele ser más precaria. El derecho, y particularmente el derecho
público, tienen una menor autonomía relativa respecto del sistema político. Lo
jurídico adquiere, en buena parte, la dinámica de lo político, de tal manera que se
presenta una especie de isomorfismo entre discursos políticos que responden
menos a la representación de intereses sociales que a meros debates ideológicos y
normas jurídicas que obedecen menos a las necesidades técnicas de regulación
social que a necesidades políticas de legitimación institucional. La segunda razón,
es más específica y está directamente ligada con la anterior; ella consiste en que en
estos países el derecho estatal es un instrumento de incidencia social más precario
de lo que suele ser en los países centrales. Dos hechos muestran dicha precariedad;
por un lado la marcada diferencia que hay entre el derecho escrito (law-in-books) y
el derecho aplicado (law-in-action); buena parte del derecho escrito o bien fracasa
en términos instrumentales o bien es creado con el objeto de cumplir propósitos
diferentes a aquellos para los cuales fue concebido. El segundo hecho es el del
pluralismo jurídico, esto es el de la existencia de múltiples fuentes oficiales y no
oficiales de regulación, las cuales, con frecuencia se relacionan en complejas
interpenetraciones.
Colombia sigue esta tendencia general de los países semiperiféricos, es decir la
tendencia que consiste en reducir la autonomía del sistema jurídico no sólo
respecto del sistema político, como consecuencia de la instrumentalización política
del derecho, sino también respecto de lo social mismo, como consecuencia de la
ineficacia jurídica y del pluralismo jurídico. Sin embargo esta tendencia se
encuentra acentuada en Colombia. Al desarraigo social de la política que
caracteriza la totalidad del subcontinente, se suman tres elementos agravantes
íntimamente conectados: l) el relativo fracaso de los intentos gubernamentales de
profundización de la democracia social, tanto por la vía de la reforma agraria
(Findley, 1972, p. 923; Gros, 1988; Pinto 1971) como por la vía de los derechos
sociales; 2)la desvalorización del sistema democrático como consecuencia de su
militarización a través del estado de excepción y su carácter político fuertemente
excluyente y clientelista y 3)la estrecha relación que existe en Colombia entre
desarraigo del discurso político y violencia a través de la historia política nacional
(Pécaut, 1978 1997; Deas, 1995).

95
En los países centrales -explica Santos, 1998- la autonomía del Estado resultó de necesidades e intereses
originados en el espacio de la producción. En Europa, la industrialización precedió al régimen político
parlamentario y este obedeció a los intereses generales de expansión del capitalismo. En la semiperiferia del
sistema mundial, en cambio, la formación del espacio de la ciudadanía precedió a la organización social y de
manera específica a la organización de la producción y mantuvo siempre una gran autonomía respecto de
aquel espacio de poder \Santos, 1998, p. 154).

237
 Tres aclaraciones adicionales atenúan un poco esta imagen, quizás
excesivamente politizada del derecho colombiano en favor del Estado: en primer
lugar la hiperjuridicidad de la vida institucional colombiana responde no sólo a
una estrategia institucional de legitimación sino también a una tradición "civilista"
que viene desde la Independencia y que ha hecho posible un cierto control del
poder ejecutivo a través de decisiones judiciales y del sistema electoral. La creación
de la Corte Constitucional Colombiana, por ejemplo, no habría sido posible de no
haber contado con la vieja tradición de aceptación del control de
constitucionalidad de las leyes Colombianas. En segundo lugar, y ligado a lo
anterior, la utilización del derecho con fines de legitimación institucional en
Colombia resulta efectiva en la medida en que al menos un mínimo grado de
eficacia instrumental se logre (Edelman, 1971; Bourdieu, 1986, p. 14). No hay que
olvidar que una estrategia corriente de legitimación política consiste en hacer del
derecho lo que este dice querer hacer, esto es, en lograr que el derecho sea eficaz.
Finalmente, y esto es lo más pertinente para el tema de este capítulo, hay que
tener en cuenta que, si bien la producción del derecho con fines de legitimación ha
sido una estrategia más o menos fructífera de dominación social, es también un
arma de doble filo en cuanto que eventualmente, los símbolos de cambio social y
protección de derechos que ella encarna pueden ser apropiados por movimientos
sociales, por individuos o incluso por instituciones del Estado y de manera
particular por jueces, que se toman el derecho en serio y lo utilizan como un
instrumento de resistencia o de emancipación contra el poder hegemónico. En este
caso la fortaleza interna o jurídica del Estado puede ser un elemento útil para
articular prácticas sociales emancipatorias o al menos de resistencia al poder
hegemónico. La Corte Constitucional se mueve entonces en esta zona fronteriza
entre debilidad institucional y prácticas sociales emancipatorias.

Las razones del activismo progresista de la corte

El activismo progresista de la Corte Constitucional colombiana suscita al
menos la siguiente interrogante: teniendo en cuenta que los pocos estudios
comparados que existen sobre instituciones judiciales resaltan que las cortes y el
derecho tienden a ser conservadores y a reflejar y proteger los intereses
dominantes existentes:96 ¿qué elementos podrían entonces explicar la tendencia

96
En ello incide no sólo el papel estructural del derecho sino incluso los mecanismos de selecció.t de los
jueces, que favorecen que lleguen a las altas cortes únicamente aquellas personas q11e compartan las
visiones de las fuerzas políticas y sociales dominantes. Ver Herbert Jacob et al, 1996, pp. 8 y 390. En un
estudio comparado de cinco países desarrollados (los Estados Unidos, Alemania, Japón, Inglaterra y Francia),
estos autores señalan que "although the details of judicial selection vary greatly, the outcome is similar: the
men and women selected tojudgeships almost always hold safe, sound, middle-of-the-road opinions". Es
cierto que esto podría estar variando pues en los últimos años, los jueces, por muy diversos motivos, han
adquirido un protagonismo creciente en casi todos los países, tanto desarrollados como del Tercer Mundo
(Santos et al., 1995).

238
progresista y protagónica de la Corte Constitucional colombiana? La respuesta no
es fácil, pero existen algunos elementos que podrían explicar esa evolución.
La Corte Constitucional fue creada por la nueva Constitución, que fue
aprobada por la Asamblea Constituyente de 1991. Sin embargo, Colombia ya tenía
una larga tradición de control judicial de constitucionalidad, pues al menos desde
1910 se había reconocido a la Corte Suprema de Justicia la posibilidad de que
declarara, con fuerza general, la inconstitucionalidad de una ley. Por consiguiente,
cuando la Corte Constitucional entra a funcionar, en 1992, la cultura jurídica y
política colombiana está muy familiarizada con la judicial review, al punto de que a
pocos les parece extraño que ese tribunal tenga la facultad de anular leyes
aprobadas por el Congreso.97 La Corte podía entonces entrar a actuar
vigorosamente, sin temor a que el ejecutivo o las fuerzas políticas decidieran
cerrarla, contrariamente a lo sucedido en otros países, en donde la primera tarea
del tribunal constitucional ha solido ser la conquista de la legitimidad para su
función.
En segundo término, los diseños procesales han hecho que en Colombia el
acceso a la justicia constitucional sea muy fácil y poco costoso. Así, desde 1910,
existe la acción pública, en virtud de la cual, cualquier ciudadano puede pedir que
se declare la inconstitucionalidad de cualquier ley, sin necesidad de ser abogado y
sin ningún formalismo especial. La Constitución de 1991 creó también la acción de
tutela, en virtud de la cual cualquier persona puede, sin ningún requisito especial,
solicitar a cualquier juez la protección directa de sus derechos fundamentales.
Resulta relativamente fácil para los ciudadanos convertir un reclamo en una
discusión jurídica, que debe ser constitucionalmente decidida, y en un tiempo
bastante corto, por la justicia constitucional. Y, como lo han mostrado los estudios
judiciales comparados, a mayores posibilidades de acceso a las cortes, mayor
influencia política de los tribunales (Jacob et al., 1996, p. 396 y ss).
En tercer término, los diseños procesales de la justicia constitucional confieren
igualmente un enorme poder jurídico a la Corte. En la práctica gracias a su facultad
de anular, por razones constitucionales, las decisiones de los otros jueces, la Corte
se ha ido imponiendo como un supertribunal. Y esto también facilita su activismo,
puesto que, la sociología comparada ha mostrado que tiende a haber mayor
protagonismo judicial de cúpula en aquellos países en donde una sola corte
concentra la mayor parte de las atribuciones y es suprema, como en Estados
Unidos, que en aquellos otros, como Francia, en donde ese poder está distribuido
en distintos tribunales y jurisdicciones (Jacob et al, 1996).
Fuera de esos elementos jurídicos institucionales, existen dos factores políticos
estructurales que han estimulado el activismo de la Corte: la crisis de
representación y la debilidad de los movimientos sociales y de los partidos de
oposición.

97
Para una presentación de la evolución jurídica del control constitucional en Colombia, véase Rozo (1997).

239
 El desencanto de los colombianos frente a la política ha llevado a ciertos
sectores a exigir del poder judicial respuestas a problemas que en principio
deberían ser debatidos y solucionados, gracias a la movilización ciudadana en las
esferas políticas. Este fenómeno no es exclusivo de nuestro país (Santos et al., 1995)
pero en el caso colombiano, la debilidad de los mecanismos de representación
política es más profunda, por lo cual ha posibilitado un mayor protagonismo de la
Corte. En muchas ocasiones, lo que ocurre no es que ese tribunal se enfrente a los
otros poderes sino que ocupa los vacíos que éstos dejan; y esa intervención aparece
legítima ante amplios sectores de la ciudadanía que consideran que al menos existe
un poder que actúa en forma progresista y ágil.
Por otra parte, Colombia ha tenido una tradición histórica de movimientos
sociales débiles, en comparación con otros países periféricos o latinoamericanos.98
Además, en los últimos años, la violencia ha incrementado considerablemente los
costos y los riesgos de su accionar, pues muchos líderes y activistas han sido
asesinados. Estos dos factores -debilidad histórica y riesgos crecientes- tienden a
fortalecer el protagonismo judicial, y en especial el de la Corte. En efecto, si el
acceso a la justicia constitucional es barato y fácil, y los jueces constitucionales
tienden a adoptar posturas progresistas, es natural que muchos grupos sociales se
sientan tentados a preferir el empleo de las argucias jurídicas, en vez de recurrir a
la movilización social y política, que tiene enormes riesgos y costos en Colombia.
Todo lo anterior podría explicar el activismo de la Corte; pero: ¿por qué ese
tribunal asume un comportamiento progresista, pues hubiera podido desarrollar
un activismo de otro carácter?99 Y para responder a ese interrogante adquieren
mucha relevancia las características del proceso de transición constitucional.
La Constitución de 1991 no es producto de una revolución triunfante, pero
aparece, dentro de un contexto histórico muy complejo, como un intento por
realizar un pacto de ampliación democrática, a fin de enfrentar la violencia y la
corrupción política. En tales circunstancias, en la Asamblea Constituyente tuvieron
una participación muy importante fuerzas políticas y sociales tradicionalmente
excluidas de la política electoral colombiana, como representantes de algunos
grupos guerrilleros desmovilizados, los indígenas o las minorías religiosas. 100La
composición de la asamblea fue entonces muy pluralista, para los estándares
electorales colombianos. El diagnóstico subyacente de muchos delegados fue
entonces que la falta de participación y la debilidad en la protección de los

98
Sobre esa debilidad, véase UprimnY (1996).
99
Esta pregunta supone obviamente no identificar activismo y progresismo de los jueces, pues puede haber
un activismo conservador, como el de la Corte Suprema de los Estados Unidos a inicios del siglo XX. Es más,
"up until recently the best known instances of court activism were politically conservative, if not reactionary"
(Santos, 200 1a).
100
Para datos sobre el proceso constituyente, véase Buena hora (1992). Para una visión optimista del
proceso y de las posibilidades democráticas de la Asamblea Constituyente, por un delegatario de parte de
grupos alternativos, véase Fals Borda (1991).

240
derechos humanos eran los factores básicos de la crisis colombiana. Esto explica
alguna de las orientaciones ideológicas de la Carta de 1991: la ampliación de los
mecanismos de participación, la imposición al Estado de deberes de justicia social e
igualdad, y la incorporación de una rica carta de derechos, y de nuevos
mecanismos judiciales para su protección. La Constitución de 1991 no es entonces,
siguiendo la terminología de Teitel, "backward looking" sino que es "forward
looking" (1997: 214) pues, más que intentar codificar las relaciones de poder
existentes, ese documento jurídico tiende a proyectar un modelo de sociedad a
construir.
Todo lo anterior explica la generosidad en materia de derechos de esa
Constitución, que no sólo recoge los clásicos derechos civiles y políticos sino que
confiere gran fuerza normativa a los derechos sociales y a los llamados derechos
colectivos o de tercera generación. Esto favorece un cierto activismo judicial en
favor de los derechos de la persona, que si bien no era imposible, tenía menos piso
normativo en el anterior ordenamiento constitucional.
Una intervención activista de la Corte para desarrollar los componentes
progresistas de la Constitución no hubiera sido necesaria si las propias fuerzas
políticas hubieran acometido tal tarea. Sin embargo, lo que sucedió fue que
muchos de los actores sociales y políticos que dominaron la Asamblea
Constituyente de 1991 se debilitaron, en forma considerable y rápida, en los años
posteriores. Las fuerzas que han dominado el Congreso y el panorama electoral
desde 1992, si bien no son claramente enemigas de la Constitución de 1991, que
recibía un respaldo ciudadano creciente, sin embargo no se sentían tampoco
comprometidas en desarrollarla.
A su vez, también ha existido una tensión fuerte entre el contenido social de la
Constitución y las estrategias de desarrollo que los gobiernos colombianos
pusieron en marcha desde 1990. Así, mientras la Constitución, en cierta medida
exigía más Estado y una intervención redistributiva de las autoridades, los
gobiernos ponían en marcha planes de desarrollo que tendían a disminuir la
presencia social del Estado y a favorecer los mecanismos de mercado en la
asignación de los recursos. Tal vez· el campo más dramático -pero no el único- de
esa tensión fue el derecho laboral: mientras que la Carta de 1991 incluía
importantes garantías laborales y sindicales, y confería fuerza jurídica interna a los
Convenios de la OIT, el gobierno de César Gaviria (1990-1994) impulsaba una
reforma laboral, que golpeaba la estabilidad en el empleo.
Poco a poco tendió a crearse una tensión creciente entre la Constitución
normativa (el texto, los valores y los derechos proclamados en la Carta) y la
Constitución real (la relación entre las fuerzas políticas) (Gómez, 1995). El
debilitamiento en el Congreso de las fuerzas políticas que redactaron la
Constitución y las estrategias neoliberales de desarrollo impulsadas por el
gobierno hicieron que una de las pocas instituciones con posibilidad de desarrollar

241
el contenido progresista de la Carta de 1991 fuera la Corte. Y el tribunal
constitucional, desde sus primeras sentencias, decidió asumir con vigor esa
función. En todos estos años, la Corte ha tendido entonces, poco a poco, a
autorrepresentarse como la ejecutora de los valores de libertad y justicia social
encarnados en la Constitución, lo cual le permitió ganar una importante
legitimidad en ciertos sectores sociales. Pero siempre se ha movido en el filo de la
navaja ya que ese progresismo explica también la crítica acérrima de otros sectores,
en general ligados a los grupos empresariales o al gobierno, que atacan la
jurisprudencia de la Corte, que consideran que es populista e ingenua. Estos
actores han intentado además, hasta ahora sin éxito, numerosas reformas para
acabar con la Corte, o al menos para limitar considerablemente sus atribuciones.
Así, en algunas oportunidades, mientras algunos sectores del Congreso intentan
reformas constitucionales para limitar el poder de la Corte, el tribunal es objeto de
apoyos públicos por parte de representantes y líderes de algunos movimientos
sociales.
Nuestra hipótesis para explicar el activismo progresista de la Corte podría
entonces sintetizarse así: los diseños de la justicia constitucional colombiana y la
cultura jurídica hacen posible institucionalmente un importante activismo de la
Corte. La crisis de representación y la debilidad de los movimientos sociales
favorecen el recurso a los mecanismos jurídicos por parte de ciertos actores
sociales. El texto aprobado en 1991 estimula también una visión progresista por la
Corte, la cual, debido al vacío generado por el debilitamiento de las fuerzas
constituyentes, tiende a verse como el poder a quien corresponde ejecutar los
valores contenidos en la Constitución. Ese progresismo de la Corte es a su vez
posible, por la debilidad de las fuerzas en su contra y de las tentativas de
contrarreforma constitucional.
Es indudable que todo lo anterior hubiera podido no ocurrir. La Constitución
de 1991, y su larga carta de derechos, hubieran podido tener una eficacia
puramente retórica y legitimadora del orden dominante, como había ocurrido en
los años setenta con la aprobación de los pactos de derechos humanos, que nunca
fueron aplicados por los jueces colombianos. Pero algunos magistrados de la Corte
decidieron aprovechar el contexto político que hemos descrito e impulsar los
contenidos emancipadores de la Carta. Y lograron hacerlo, al menos a nivel
jurídico, aunque, como hemos visto, con mucho esfuerzo y dificultad. Es más,
durante todo este proceso, ha habido momentos que retrospectivamente muestran
que las cosas hubieran podido ser distintas. Algunos hechos puramente
coyunturales y casuales tuvieron una influencia decisiva. Por ejemplo, algunas
decisiones progresistas y polémicas de la Corte fueron decididas por un muy
estrecho margen de cinco contra cuatro. Un cambio mínimo en la composición de
la Corte hubiera entonces hecho triunfar las tesis opuestas. Ahora bien, es sabido
que algunos magistrados considerados como progresistas ganaron su elección en el
Senado por un muy estrecho margen frente a otros candidatos, de orientaciones

242
políticas y jurídicas conservadoras. Hubiera bastado entonces que uno de esos
magistrados progresistas no hubiera resultado electo, y muy probablemente
algunas líneas jurisprudenciales de la Corte no habrían existido. Igualmente, en
otros momentos, algunas tentativas de supresión de competencias muy
importantes de la Corte estuvieron a punto de triunfar. Pero hasta ahora, la Corte
ha logrado preservar sus competencias y un activismo progresista. Y de esa
manera, poco a poco se ha dado una especie de alianza contra-hegemónica tácita
ente la Corte Constitucional -o por lo menos entre algunos magistrados de la Corte
Constitucional- y ciertos sectores; sociales excluidos o atropellados para desarrollar
los valores emancipatorios consagrados en la Carta de 1991 (Cepeda, 1998, p. 76).

Algunos casos
El anterior contexto colombiano podría entonces explicar un cierto activismo
progresista de la Corte. Pero, ¿cuál ha sido el impacto efectivo de esa
jurisprudencia? Para evaluar ese punto, decidimos analizar cuatro casos, que no
sólo tenían una importancia intrínseca, por la trascendencia de las decisiones de la
Corte y de los movimientos sociales implicados, sino también por la misma
diversidad de éstos, lo cual podría permitir una reflexión comparada y con textual
sobre los potenciales emancipatorios de la justicia constitucional. 101

El movimiento indígena
Ningún otro movimiento social en Colombia durante los últimos 30 años
iguala al de los indígenas en combatividad, fortaleza y logros (Gros, 1993, p. 11).102
Más aún, entre los movimientos indígenas de América Latina, el colombiano es, de
lejos, el que más beneficios jurídicos y políticos ha conseguido (Gros, 1994, p. 118).
Esto sorprende si se tiene en cuenta que la población indígena colombiana es muy
pequeña comparada con el porcentaje de indígenas en otros países
latinoamericanos como Bolivia, México o Ecuador que dicha población está muy
dispersa en el país y que es muy heterogénea culturalmente (Rappaport, 2000, p.
8). ¿Cómo se explican entonces esta fortaleza y estos logros? Quizás sea justamente
eso: el hecho de que el porcentaje de la población indígena en Colombia sea muy
bajo y que las concesiones hechas por el gobierno no representen un precio
inaceptable frente a la legitimación política lograda lo que explica la falta de

101
La investigación empírica de estos casos se extendió en un período de ocho meses. En ella participaron
cuatro investigadores asistentes Y se llevó a cabo un número aproximado de 25 entrevistas en profundidad,
algunas de ellas en zonas apartadas del país, como fue el caso de los indígenas de la Sierra Nevada de Santa
Marta.
102
El movimiento indígena en Colombia ha sido especialmente fuerte a partir de 1971, luego de la tercer
Asamblea del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC). Para una historia de estas movilizaciones ver
Findji, 1992, p. 112 y ss.

243
oposición dentro de las élites dominantes al proceso de reconocimiento y
protección de las culturas indígenas iniciado con la Constitución de 1991.103
La especificidad de la situación colombiana está en el último de los elementos
anotados, en la voluntad política del Estado manifestada inicialmente en el apoyo
del gobierno a la causa indígena en la ANC y posteriormente en las decisiones de
la Corte Constitucional en igual sentido. La Corte ha tomado importantes
decisiones al respecto. Entre ellas se encuentran las siguientes: ha protegido el
derecho a la autonomía cultural del pueblo U'Wa contra las pretensiones de la
empresa multinacional Oxi y del gobierno colombiano de explotar petróleo en
lugares considerados por el pueblo U'Wa como parte de su territorio, con
fundamento en la concepción de dicho pueblo según la cual la tierra, y con ella el
subsuelo y el petróleo, es sagrada. Ha limitado el derecho a la libertad religiosa de
algunos indígenas Aruacos convertidos a sectas protestantes que pretendían hacer
proselitismo religioso dentro del territorio indígena en contra de lo dispuesto por
las autoridades tradicionales. Ha respetado la decisión de las autoridades
tradicionales del pueblo de imponer castigos físicos como pena por la comisión de
delitos, en contra de lo dispuesto por el código penal colombiano.
Los elementos más característicos y fructíferos de las luchas recientes de los
indígenas están ligados a las decisiones de la Corte Constitucional.
Estos elementos son: énfasis en los derechos culturales por encima de las
consideraciones económicas; alianza entre los llamados "intelectuales indígenas" 104
y la Corte Constitucional justamente propiciada por dicho énfasis (Rappaport,
2000, p. 31) e internacionalización de la lucha política indígena. En términos
generales los líderes indígenas entrevistados estuvieron de acuerdo en afirmar que
los logros obtenidos durante este último período "no se hubieran conseguido sin el
respaldo de la Corte", que ninguna otra institución del Estado ha sido tan favorable
al movimiento indígena (Lz, p. 24; RB, p. 2),105 que buena parte de las decisiones
jurisprudenciales sobre indígenas han sido recibidas por las comunidades como
"triunfos políticos" (EA, p. 26), que con frecuencia la Corte ha sido más generosa de
lo esperado (RB, p. 4), o que por lo menos "ha cumplido con lo previsto en la

103
Sin embargo esta no es una explicación frecuente. La actitud receptiva del Estado suele explicarse, en
cambio, en propósitos más oscuros tales como la necesidad de afirmar su intervención en los territorios
indígenas (Gros, 1993, p. 13) o el deseo de cooptar y desarmar a los líderes indígenas (Rappaport, 2000: 5).
Sin embargo, sin desconocer que estos propósitos hayan existido, creemos que frente a ellos prevalece la
necesidad de una legitimación institucional a través del proceso constituyente; la élite política dominante
parece haber encontrado en el reconocimiento indígena dividendos simbólicos de legitimación mayores que
los riesgos derivados de la relativa inclusión contractual de los indígenas (Gros, 1977).
104
Entendiendo por ello aquellos líderes bilingües, que han hecho estudios en universidades de los grandes
centros urbanos y que se desempeñan con solvencia en los dos ámbitos, indígena y blanco. Estos
intelectuales participan en elecciones para cargos políticos, utilizan las acciones judiciales y opinan a través
de los medios masivos de comunicación.
105
Estas iniciales y números remiten aquí y en adelante a entrevistas con líderes populares que se
encuentran en el informe original de investigación.

244
Constitución de 1991" (RB, p. 3),106 que sus decisiones han servido para que los
indígenas "tomen conciencia de sus derechos" (RB, p. 3), para unir a los pueblos
indígenas (e, p. 7), para hacer "más visibles sus luchas" (LZ, p. 23), etcétera.
Sin embargo, el fortalecimiento de la lucha jurídica no ha dejado de suscitar
controversias al interior del movimiento indígena. Dos tendencias se enfrentan:
por un lado están aquellos líderes, que asumiendo una actitud pragmática
consideran que los intereses del movimiento resultan más favorecidos si se adopta
una estrategia de negociación con el gobierno sin que ello implique ceder en
materia fundamental.107 Otros, en cambio, a partir de una posición que podríamos
denominar integrista, desconfían de casi cualquier concesión que provenga de las
instituciones y en tal sentido utilizan el derecho sólo como una herramienta más de
presión, sin que ello implique una aceptación del derecho del Estado.108 Esta
tensión, que nunca se presenta como una ruptura definitiva, ha creado dificultades
de comunicación entre líderes tradicionales,109 dificultades de representación,110
dificultades de estrategia y dificultades de comportamiento político.111

El movimiento sindical
El movimiento sindical en Colombia tiene una larga historia de luchas que se
inician durante las primeras décadas del siglo XX (Urrutia, 1976). De manera
similar a lo que sucede con el movimiento indígena, a partir de los años sesenta, la
estrategia política de los sindicatos en Colombia era esencialmente ideológica, de
confrontación y muy influenciada por una concepción marxista de lucha de clases.
La Constitución de 1991 fue promulgada en un momento de crisis de los
movimientos sociales y, en general de la izquierda, momento que coincide con el
surgimiento de nuevas luchas sociales generalmente orientadas hacia el

106
Para los líderes indígenas, sin embargo, esto no constituye un mérito especial sino simplemente el
cumplimiento de una tarea que le fue encomendada a la Corte (GM, p. 4; e, p. 7, IT, p. 16). En su opinión, a
los indígenas no se les ha regalado nada: la Corte no hizo más que reconocer un derecho que otras
instituciones no reconocen.
107
Estos son, por lo general, indígenas que, gracias al sistema de descentralización imperante desde 1986,
han salido elegidos como alcaldes o concejales en municipios ubicados en territorios indígenas.
108
Estos son líderes defensores de la tradición, por lo general asesorados políticamente por intelectuales y
antropólogos blancos muchos de los cuales predican un cierto fundamentalismo indígena.
109
Algunos líderes intransigentes sostienen, por ejemplo, que la problemática indígena está fundada en la
imposibilidad de comunicación entre dos visiones del mundo, dos saberes que no se pueden entender entre
sí. Según esta posición, la idea constitucional de una nación multicultural es una contradicción en sus
términos y, en consecuencia, los indígenas deben luchar es por una nación soberana (CH, p. 11). Los
realistas, en cambio, creen que los principios culturales no deben ser un obstáculo para obtener beneficios
del Estado en la arena política Y por los medios que el mismo Estado defiende, como el derecho.
110
Los llamados intelectuales indígenas viven la mayor parte de su tiempo en Bogotá o en los grandes
centros urbanos y sólo se comunican de vez en cuando con sus autoridades tradicionales, las cuales, por lo
general poco entienden de la estrategia política que adelantan aquellos.
111
Casi todos los líderes indígenas entrevistados reconocen que uno de los problemas mayores de la
estrategia jurídica consiste en que los indígenas elegidos para cargos públicos adoptan los vicios de la clase
política tradicional: clientelismo, corrupción, demagogia, etcétera.

245
reconocimientos de la minorías. El movimiento sindical ha tenido dificultades para
adaptarse a este nuevo tipo de lucha política -más centrada en el reconocimiento
que en lo económico (Fraser, 1998)- no sólo debido a la naturaleza esencialmente
económica de los intereses sino también al peso que la tradición obrera sigue
teniendo entre los sindicalistas colombianos. Sin embargo, las decisiones de la
Corte Constitucional en materia de igualdad han facilitado como ningún otro
hecho esta adaptación a las nuevas necesidades políticas. 112 Antes de la
Constitución de 1991, la estrategia legal de los sindicatos se limitaba a la defensa de
sus derechos a través de la negociación de las convenciones colectivas de trabajo.
Con el deterioro creciente de la legislación laboral debido a las políticas
neoliberales de contratación y despido, esta estrategia quedó reducida a su mínima
expresión. La defensa jurídica tomó fuerza en este contexto, fundamentalmente a
través del uso de la tutela. Esta nueva estrategia ha difundido una nueva cultura
de la negociación entre los sindicatos; una cultura más pragmática y menos
centrada en principios ideológicos inamovibles.113
Este cambio de perspectiva en la acción política de los sindicatos ha sido
facilitado por la ampliación del concepto jurídico que resulta de las decisiones de la
Corte Constitucional en las cuales se protegen los derechos de los trabajadores a
partir de los principios constitucionales mismos y no de la ley laboral. En efecto, la
Corte, a través de la acción de tutela ha desaprobado ciertas prácticas
discriminatorias contra los trabajadores sindicalizados, prácticas que no obstante
no violaban ninguna norma del código laboral. Así por ejemplo, la Corte ordenó el
reintegro de trabajadores sindicalizados que habían sido despedidos con el
cumplimiento de todos los requisitos legales, debido a que se violaba el principio
de igualdad por el hecho de haberse despedido sólo a aquellos trabajadores
sindicalizados.114 En un caso similar la Corte ordenó el reintegro de 209
trabajadores sindicalizados de la Empresas Varias de Medellín con fundamento en
un concepto de la Organización Internacional del Trabajo (Decisión T-568 de
1999).115

112
La Corte ha cambiado la cultura política de los sindicatos a través de la acción de tutela dice Eduardo
Garzón líder sindical y cabeza visible del movimiento político Frente Unido (EG, p. 4).
113
Según los sindicalistas de las Empresas Varias de Medellín, a partir de 1993 el dirigente sindical
tradicional, cuya única estrategia eficaz era la confrontación política ("Hay que estar afuera en la calle,
participando en las manifestaciones.... el que habla con el patrón es un entreguista"), quedó debilitado y en
su lugar empezó a surgir un líder más pragmático y más negociador (EEvv, p. 10).
114
Se trata de la decisión T-436 de 2000 en la cual se revierte una decisión de la empresa Codensa de
licenciar a más de 2000 trabajadores. Desde el punto de vista legal (statutory law) DO había posibilidad de
defender a los trabajadores despedidos pues se había pagado las indemnizaciones y no tenían fuero sindical.
115
En esta decisión se ordena el reintegro y la indemnización de los trabajadores despedidlos los cuales
habían acudido a la acción de tutela como último y casi desesperado recurso después de haber agotado
todas las posibilidades de la estrategia política. El éxito de la tutela representó un gran triunfo para los
trabajadores de las Empresas Varias, hasta tal punto que los líderes del sindicato se han convertido en
asesores de sindicatos ubicados en diferentes ciudades del país para interponer acciones de tutela similares.

246
 La lucha jurídica de los obreros ante la Corte Constitucional es generalmente
considerada por los líderes sindicales como un factor de esperanza en medio de
una situación de deterioro de los derechos de los trabajadores como nunca antes
había sido vista.116 La crisis económica, las políticas estatales de reducción de
personal y la situación de violencia e inseguridad que enmarca la defensa de los
derechos de los trabajadores,117 han afectado gravemente la estrategia política de
los sindicatos y en esa misma medida han propiciado decisiones de la Corte
constitucional que han sido percibidas como "un salvavidas" (AV, p. 2) o como un
"remedio de emergencia" (Av., p. 4). La imagen que tienen los líderes obreros de la
Corte es pues la de una instancia jurídica única que ha frenado con algún éxito el
deterioro de las condiciones laborales de los últimos años.118 Al mismo tiempo los
líderes son conscientes de que la Corte no puede imponer cambios estructurales,
sólo puede frenar parcialmente la arremetida del Estado contra sus derechos. Se
estima entonces que la Corte es un símbolo que debe ser apropiado por los
sindicatos para articular una lucha defensiva y eficaz (EG, p. 1; AV, p. 4). Más aún
los líderes obreros están de acuerdo en que la importancia de este símbolo es
circunstancial; esto es, se debe a la situación de indefensión en la que se encuentran
hoy los sindicatos y que, por lo tanto, al mediano y largo plazo es la lucha política
y no la jurídica ante la Corte la que será fundamental y decisiva para los derechos
de los trabajadores (Av, p. 4).

Los derechos de los homosexuales

La visibilidad de los homosexuales en defensa de sus derechos se hace más
clara a partir de la Constitución de 1991.119 Igualmente, a partir de esa fecha, y en
especial de varias sentencias de la Corte Constitucional, el tratamiento jurídico de
la homosexualidad varía en forma sustantiva. Así, varios regímenes laborales,
como los de los educadores y de la fuerza pública, que preveían que una persona
podía ser sancionada por conductas homosexuales. La Corte ha atacado la
discriminación contra los homosexuales en todos esos ámbitos. Aunque algunos
han criticado ciertos aspectos de la jurisprudencia de la Corte, que consideran

116
"La Corte es un oasis en medio del desierto", dice Luis Eduardo Garzón (EG, p. 4).
117
Según información proporcionada por Luis Eduardo Garzón y Luis Alfonso Velázquez, durante los últimos
10 años han sido asesinados 2 500 dirigentes obreros en todo el país. La violencia ha afectado todas las
prácticas encaminadas a la movilización social o política de la población; al respecto véase Pécaut, 1997.
118
Marcel Silva -profesor de derecho laboral y asesor de sindicatos- sostiene lo siguiente: "cuando no hay
posibilidades para el derecho de asociación, cuando nos persiguen, cuando nos maltratan, cuando nos
asesinan dirigentes, los pronunciamientos de la Corte es lo único que en este panorama tan sombrío, nos
reanima" (MS, p. 5). Algunos sindicalistas radicales interpretan esto como una estrategia estatal de "garrote
y zanahoria". En esta misma línea, otros consideran que se trata de algo así como "otorgar concesiones a un
moribundo" en referencia al derecho de asociación (MS, p. 5).
119
Sobre estos hechos y cambios véase Guzmán Duque (2000). Los artículos de prensa reflejan también esa
mayor visibilidad social y política de los homosexuales. Véase, por ejemplo, los artículos de El Tiempo del 13
de noviembre de 1994, p. 7B, titulado "Los gays de Bogotá salen a la luz", o del Espectador del 28 de junio
de 1999, "Comunidad Gay da la Cara", o Revista Semana, el artículo sobre lesbianismo de abril de 1996.

247
tímidos e insuficientes,120 en general estas decisiones son consideradas muy
avanzadas, no sólo por muchos miembros de grupos gay en Colombia sino incluso
por estudiosos de otros países (Morgan, 1999: 265). ¿Qué impacto pudo entonces
tener la jurisprudencia de la Corte en ese mayor reconocimiento social y jurídico a
los homosexuales, y viceversa?
Las entrevistas a varios activistas gay sugieren que algunos de ellos vieron en
la orientación globalmente progresista de la Corte una posibilidad jurídica y
política, y decidieron utilizar acciones judiciales para que el tribunal se
pronunciara sobre los derechos de los homosexuales. El impacto de estas victorias
judiciales parece además haber trascendido el campo jurídico, en la medida en que
ha fortalecido la propia identidad y autorrespeto de los homosexuales pues el
lenguaje de las sentencias y el hecho mismo de que esos asuntos fueran
abiertamente estudiados por el máximo tribunal constitucional contribuyó a que el
tema dejaba de ser tabú. La doctrina elaborada por la Corte ha permitido también
que, por medio de una gran creatividad jurídica, los grupos homosexuales avancen
sus derechos, incluso en aquellos campos en donde no lograron triunfar
directamente ante la justicia constitucional. Así, la Corte admitió que la ley limitara
la unión marital a las parejas heterosexuales, pero indicó que la Constitución no
prohibía las uniones homosexuales. Entonces, con esa doctrina constitucional, un
grupo jurídico diseñó contrato de matrimonio para parejas homosexuales, que se
celebra ante un notario. Y lo cierto es que ya se han celebrado los primeros
"matrimonios" entre homosexuales en Colombia, lo cual parecía impensable antes
de las decisiones de la Corte.121 Finalmente, la doctrina elaborada por la Corte, y la
mayor visibilidad del movimiento gay, han hecho que algunos sectores del
Congreso hayan presentado recientemente un proyecto para reconocer plenamente
los derechos de los homosexuales y bisexuales.122
El uso creativo de los recursos jurídicos por parte de activistas homosexuales y
las decisiones progresistas de la Corte han mejorado entonces no sólo la situación
jurídica de estas personas sino que además les ha facilitado una mayor aceptación
social, de suerte que incluso algunos de ellos se han convertido en una minoría
políticamente activa. Sin embargo, a pesar de los anteriores avances, la
discriminación contra los homosexuales en Colombia dista de haber cesado. En
ciertos aspectos, se ha tornado más sutil. Y eso parece ligado a que la población
tiende a aceptar a los homosexuales, en abstracto, pero sigue manifestando
dificultades para convivir con ellos. Y para combatir esas discriminaciones sutiles,
las acciones constitucionales parecen tener menor eficacia. De otro lado, y más
grave aún, en Colombia subsisten formas atroces de violencia contra los
homosexuales, quienes, sobre todo en los estratos sociales bajos, siguen siendo

120
Véase al respecto Motta (1998) y Guzmán (2000).
121
Véase por ejemplo, El Tiempo, 13 de diciembre de 1998
122
Véase el proyecto núm. 97/99 presentado por la senadora Margarita Londoño, Gaceta del Congreso,
núm. 305 del 10 de septiembre de 1999.

248
asesinados en las llamadas operaciones de "limpieza social". Finalmente, a pesar de
su mayor visibilidad y una cierta participación en política, resulta difícil decir que
en Colombia exista un movimiento de los homosexuales sólido para defender sus
derechos. A lo sumo existen grupos, con intereses diversos, que se reúnen
coyunturalmente para impulsar algunas marchas o acciones judiciales.

La corte y los deudores hipotecarios (UPAC)

A partir de 1997, Colombia entra en una aguda recesión económica que,
combinada con ciertas decisiones de política económica, ocasionó una muy difícil
situación a unas 800 000 personas, que se habían endeudado hipotecariamente,
para adquirir vivienda por el sistema UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo
Constante). Dos años más tarde, se hablaba que 200 000 familias podrían perder su
vivienda.123
Estos deudores hipotecarios eran ante todo personas de clase media, que no
participaban usualmente en protestas sociales. Sin embargo, la situación adquirió
tal gravedad, que los deudores comenzaron a asociarse para defenderse frente a las
entidades financieras, organizaron algunas marchas pacíficas,124 y formularon
peticiones al gobierno y al congreso para que modificaran ese sistema de
financiación y dieran alivios a los deudores. Algunos deudores plantearon también
formas de "desobediencia civil" y se negaron a continuar pagando las cuotas y a
entregar las viviendas a las entidades financieras.
Muy rápidamente y, según algunos, debido a la poca receptividad del
Gobierno y del Congreso, los deudores y sus asociaciones recurrieron también a la
estrategia judicial, e interpusieron demandas ante la Corte Constitucional, en
contra de las normas que regulaban el sistema UPAC. Entre 1998 y 1999 la Corte
profirió entonces varias sentencias sobre el sistema UPAC, que en general tendían
a proteger a los deudores hipotecarios. Así, vinculó la UPAC a la inflación,
prohibió la capitalización de intereses y ordenó que se reliquidaran los créditos
hipotecarios para aliviar la situación de los deudores. Además, la Corte ordenó que
se expidiera, en siete meses, una nueva ley para la regulación de la financiación de
vivienda.
La atención de los medios y de la opinión pública sobre esas decisiones fue
considerable. Además, la Corte quedó en el ojo del huracán, pues si bien los
deudores y algunos movimientos sociales apoyaron sus decisiones, los grupos
empresariales, algunos sectores del gobierno y numerosos analistas atacaron

123
Acosta, 2000, p. 19 y 160. Véase también El Espectador, 29 de abril de 1997 y 1" de junio de 1999. Para
análisis económicos de esa crisis financiera de estos deudores, véase Juan Carlos Echeverry et al. (1999) y
Jorge Castellanos y Felipe Suárez. (1999).
124
Por ejemplo, en febrero de 1999, hicieron en Cali una manifestación llamada el "viacrucis de los deudores
de vivienda" que reunió unas 2000 personas. Véase El Espectador, 18 de febrero de 1999. En diciembre de
1998, hubo también una "marcha de las cacerolas" de los deudores, para expresar que debido al pago de
esas deudas hipotecarias, prácticamente estaban dejando de comer (ANUPAC).

249
duramente al tribunal constitucional, al que criticaron por extralimitarse en sus
funciones y desconocer el funcionamiento de una economía de mercado, por lo
cual propusieron que la Corte no pudiera conocer de la constitucionalidad de la
legislación económica.125
En tal contexto, el Congreso discutió y aprobó, a finales de 1999, una nueva ley
de financiación de vivienda, que incorporaba, entre otras cosas, alivios a los
deudores por dos billones de pesos (unos 1200 millones de dólares). Es claro que
sin los fallos de la Corte Constitucional, probablemente no hubiera habido una
modificación inmediata del sistema UPAC, a pesar de la crisis social que estaba
generando.126
Como vemos, las organizaciones de deudores hipotecarios nacieron en reacción
a una crisis de pago y buscaban ante todo remedios para no perder sus casas. Si
bien estos deudores han usado algunas movilizaciones callejeras y formas de
acción política, la estrategia judicial, y en especial la interposición de recursos ante
la Corte, tendió no sólo a ser dominante sino que incluso definió el perfil del
movimiento, que es una suerte de desobediencia civil relativa judicializada y
apoyada en argumentos constitucionales. La transformación de esas quejas
individuales en debates constitucionales ante la Corte ha permitido un cierto éxito
a esas asociaciones, que han crecido muy rápidamente.
La evaluación del potencial emancipador de este movimiento de deudores
hipotecarios y de la jurisprudencia de la Corte no es fácil. Así, es indudable que las
sentencias de la Corte permitieron un cierto alivio financiero para un número
importante de deudores, que tal vez por ello no pierdan sus casas. Igualmente, los
deudores aumentaron sus posibilidades de defenderse frente a eventuales
desalojos. Finalmente, el litigio constitucional permitió una mayor articulación de
los deudores y sus asociaciones en una suerte de movimiento social de
desobediencia civil, de clase media, en contra del sector financiero y de la política
esta tal sobre vivienda. El movimiento no fue obviamente creado por la justicia
constitucional pero ésta potenció su dinamismo pues confirió no sólo una gran
visibilidad política a los deudores y sus organizaciones, sino que modificó el
sentido de sus intervenciones; ya no se trataba de las quejas de deudores aislados
sino de un cuestionamiento colectivo, con el aval de la Corte, a la política estatal
sobre vivienda y al comportamiento de las entidades financieras.
Pero la estrategia ha mostrado también sus riesgos y límites. Así, no es claro
que las decisiones de la Corte se traduzcan en un mayor acceso a vivienda, en el

125
Es un tribunal politizado, que le "causa enormes perjuicios económicos al país" por lo cual hay que limitar
ese "súper poder que hoy tienen los magistrados y que amenaza el curso normal de la economía nacional",
indicó el presidente de la Asociación Bancaria Colombiana. (Véase El Espectador, 6 de junio de 1999). La
Corte se ha extralimitado en sus funciones, "las audiencias en la Corte están reemplazando al Congreso" y
sus fallos obstaculizan el desarrollo económico, objetó Salomón Kalmanovitz, codirector del Banco de la
República (El Espectador, 24 de marzo de 2000).
126
Véase Gaceta del Congreso del 24 de diciembre de 1999, Año VIII, núm. 603, pp. 5 y ss, y 26 y ss.

250
futuro, por parte de los sectores pobres, pues no sólo algunas medidas podrían
deprimir más al sector de la construcción, sino que la Corte habría protegido, con
costos fiscales importantes, ante todo a deudores hipotecarios de clase media. El
peso excesivo de la estrategia jurídica ha limitado también las potencialidades de
estas asociaciones de deudores, algunas de las cuales se habrían convertido
sencillamente en centros de recepción de quejas específicas sobre las dificultades
de las reliquidaciones de los créditos.

Potencial emancipatorio de la justicia constitucional

En la parte segunda de este capítulo hemos mostrado el sorprendente
activismo progresista de la Corte Constitucional así como las causas que lo han
propiciado. Posteriormente, hemos presentado cuatro estudios de caso en los
cuales se aprecia la manera cómo diferentes actores sociales luego de haber sido
beneficiarios de decisiones de la Corte, han logrado articular prácticas sociales
emancipatorias. En este apartado final abordaremos el estudio de la relación entre
decisiones judiciales progresistas y prácticas sociales emancipatorias.
La eficacia de las decisiones progresistas de la Corte
En Colombia los gobiernos siempre han tenido una fuerte propensión a utilizar
el derecho constitucional como un arma de legitimación gubernamental. Las
dificultades de maniobra política han convertido al derecho en un discurso
imprescindible para responder a las demandas ciudadanas de seguridad y justicia
social. Sin embargo con la promulgación de la Constitución de 1991 esta estrategia
política se tornó ambivalente, debido a que si bien se lograron, por lo menos en
parte los propósitos de legitimación institucional, también se desencadenaron
expectativas sociales insospechadas de grupos y movimientos sociales que
incorporaron la lucha judicial por los derechos como parte esencial de su lucha
política. Es pues importante diferenciar estas dos facetas del derecho progresista.
En primer lugar el derecho puede ser usado para reactivar la esperanza
colectiva. La esperanza en una sociedad mejor, tiene, como la mayoría de los
valores colectivos fundamentales, varias facetas: una de ellas está relacionada con
la aceptación y confianza en el presente, la otra con la posibilidad de obtener un
cambio futuro a partir de la acción. La primera de ellas es un remedio contra la
rebeldía, la segunda es un remedio contra el conformismo.
Las constituciones progresistas son, por un lado, una concesión del aparato
estatal en beneficio de las personas y, en esta medida, se traducen en un remedio
contra la rebeldía y, por el otro, también significan una posibilidad de mejoría
efectiva de los derechos ciudadanos, tal como las normas lo manifiestan, y en esta
medida son una promoción del cambio y un remedio contra el conformismo. Una
estrategia gubernamental posible consiste en escalonar temporalmente estos dos
efectos: se expiden con el objeto de obtener los beneficios políticos de la aceptación
popular, de manera inmediata, para luego luchar por una interpretación y

251
aplicación de los textos promulgados compatible con las posibilidades económicas,
políticas y sociales que rodean la ejecución de la norma. En Colombia los gobiernos
han jugado con la diacronía de estos dos efectos, uno de los cuales se obtiene de
manera inmediata mientras que el otro se aplaza en el tiempo.
Pero ésta no es la única posibilidad y aquí viene la segunda cara del derecho
progresista. La estrategia de producción del derecho con fines de legitimación
institucional puede tener un uso contrario al pretendido, esto e s, traducirse más en
un remedio contra el conformismo que en un remedio contra la rebeldía. La
eficacia de esta estrategia se origina en el rechazo profundo que los ciudadanos
prestan a todo enunciado que afecte los más importantes topoi o lugares comunes
de la convivencia social, tales como la justicia o la igualdad. El abuso se soporta
menos cuando además de ser conocido es mencionado; por eso, un poder político
que puede manejar a su favor una situación en la cual la injusticia se ve y se siente,
encuentra reducido su margen de maniobra cuando, además de ser vista y sentida,
la injusticia es dicha. Lo que ha sucedido con la creación de la Corte Constitucional
en Colombia es que, por un lado, el discurso sobre los derechos plasmado en la
Constitución ha sido especialmente progresista y generoso y, por el otro lado, la
difusión social de ese discurso ha hecho posible su apropiación política por parte
de grupos y movimientos sociales, de manera que, a diferencia de lo que sucedía
anteriormente cuando los derechos se quedaba en la mera letra, durante la última
década la movilización social derivada de algunas decisiones de la Corte ha sido
notable, como lo muestran los casos analizados más atrás en este capítulo, en los
cuales el derecho judicial progresista ha servido más para articular prácticas
anticonformistas que para aplacar la rebeldía.
De acuerdo con esto, el poder emancipatorio de ciertas decisiones de la Corte
está en que ellas contienen un mensaje político en el cual se concretiza la idea de
esperanza depositada en los textos constitucionales, de manera que los actores
encuentran en dicho mensaje un pretexto para la acción política. En otros términos,
la Corte es importante para las prácticas políticas en la medida en que, de un lado,
facilita la conciencia política emancipatoria de algunos grupos sociales excluidos y,
de otro proporciona estrategias posibles de acción legal y política para remediar la
situación de los afectados. 127Las decisiones de la Corte tienen una dimensión
constitutiva importante en la medida en que crean, ayudan a crear o fortalecen la
identidad del sujeto político. Esto es especialmente claro cuando se trata de los
llamados nuevos movimientos sociales (new social movements) que reivindican
reconocimientos de género, de culturas o de opiniones. La Corte ha contribuido a
forjar la identidad política de estos actores, y por esa misma vía a forjar su propia
identidad.

127
Esta apreciación general no difiere de buena parte de los análisis hechos sobre este tema en los países
centrales (McCann, 1994; Sheingold, 1974). Sin embargo, la manera como dicho efecto simbólico opera y sus
implicaciones específicas son bien diferentes en el contexto que analizamos.

252
 En síntesis, la Corte Constitucional puede influir de manera favorable en la
realidad social y política de los movimientos sociales. Como ya hemos dicho, esta
influencia proviene no sólo de la capacidad que tiene la Corte de ordenar de
manera coercitiva ciertos comportamientos favorables a la protección de los
derechos de las personas sino también y con frecuencia de manera prioritaria, de
su capacidad para inculcar en la mente de los miembros de los movimientos
sociales y de las personas en general, un espíritu anticonformista que se funda en
la afirmación autorizada de que la injusticia existe y de que ella debe ser
remediada. Desde luego, con frecuencia también éste último efecto simbólico se
logra gracias a aquel efecto instrumental. Cada caso muestra una combinación
específica entre eficacia instrumental y efectos simbólicos de las decisiones de la
Corte. Así por ejemplo, mientras en los sindicatos y en el movimiento de los UPAC
parece haber predominado el primer tipo de eficacia en el caso de los gay y de los
derechos humanos es el segundo tipo el que parece haber sido más importante.

El activismo judicial con potencialidad emancipatoria

La relación entre decisiones judiciales progresistas y prácticas sociales
emancipatorias es un fenómeno complejo; no se trata de una relación causal directa
-menos aún en un país como Colombia en donde, como vimos antes, la eficacia
instrumental del derecho es tan precaria-. La incidencia social de las decisiones
judiciales no parece ser ni suficiente por sí sola para producir cambios sociales
directos y efectivos, ni tampoco irrelevante cuando se trata de evaluar ciertos
cambios sociales. Es el momento de abordar el análisis de este fenómeno complejo:
¿qué tipo de relación o de encadenamiento existe entre derecho judicial progresista
y emancipación social? No siendo una relación de simple causalidad, debemos
estudiar las condiciones o los factores que permiten que el primer elemento de esta
relación, esto es la decisión judicial, tenga incidencia en el segundo, esto es la
emancipación social. En nuestra opinión estos elementos son: 1) el tipo de decisión
judicial, 2) el tipo de contexto social en el que se toma la decisión, 3) el tipo de actor
social que recibe la decisión, 4) el tipo de estrategia predominante en la lucha
política del actor social y 5) el tipo de entorno internacional en el que se desarrollan
las prácticas emancipatorias.
La corte: tipos de decisión
El análisis de los casos colombianos, como las discusiones teóricas comparadas
(Chemerinsky, 1998), permiten concluir que el impacto de una decisión judicial
depende en parte de la naturaleza de la orden impartida por el juez. Así, es obvio
que una decisión que anula un delito es prácticamente autoejecutable, puesto que,
una vez tomada por el juez constitucional, la conducta deja de ser punible y, en
principio, ninguna persona podría ser condenada por tal motivo. A su vez, si un
individuo es encarcelado por tal razón, la persona puede en general acudir ante los
jueces, e incluso ante el tribunal constitucional, que ordenaría su liberación. Ese
tipo de decisiones tiene entonces un efecto inmediato. Por el contrario, cuando un

253
juez ordena a otras autoridades realizar determinados comportamientos activos -
como construir un hospital o mejorar las condiciones de unas cárceles- es muy
posible que encuentre mayor resistencia, pues las autoridades encargadas de
cumplir esos mandatos pueden obstaculizar, por muy diversos medios, su
realización, en caso de que no compartan los criterios de la Corte. Así, pueden
aducir restricciones presupuestales, dificultades administrativas, problemas
operativos, etc., y postergar de esa forma, por muy largo tiempo, el cumplimiento
de la orden judicial, sin que el juez pueda claramente forzar el cumplimiento pues
las otras autoridades no incurren claramente en desacato.
Una variable importante que incide en la eficacia de las decisiones judiciales es
entonces el tipo de decisiones adoptadas por los jueces. En tal contexto, y
siguiendo en parte la terminología propuesta p or el juez federal estadounidense
Wayne (1997: 302 y ss), podemos distinguir dos formas de activismo judicial
progresista. De un lado, un juez puede reconocer derechos, que son controvertidos
por las fuerzas políticas, que consideran que esos valores no derivan claramente
del ordenamiento jurídico. Este activismo, que Wayne llama jurisprudencia!
(jurisprudential actiuism) consiste pues en declarar judicialmente ciertos valores o
conferir determinados derechos a ciertos grupos sociales, por lo cual proponemos
llamarlo activismo valorativo o ideológico. Las decisiones de la Corte
Constitucional que despenalizaron la eutanasia y el consumo de drogas tienen ese
carácter. En otros casos, puede ocurrir que nadie contravenga la existencia de un
derecho, pero la decisión que el juez tome para enfrentar una vulneración a ese
derecho puede ser criticada como activista por aquellos consideran que las
soluciones o remedios judiciales decretados invaden las competencias de los otros
órganos del Estado. Se trata pues de un activismo re medial, según la
denominación propuesta por Wayne, y que aquí acogemos. En el caso colombiano,
un ejemplo típico de este activismo han sido aquellas sentencias en donde la Corte
ha ordenado mejorar las condiciones infrahumanas de las cárceles. En efecto, pocas
personas niegan que los presos tengan derecho a unas condiciones mínimas de
dignidad, pero cuestionan que sea la Corte, y no el gobierno, quien ordene a las
autoridades realizar determinadas obras de infraestructura para alcanzar ese
objetivo.128
Pero es más. Tal vez sea útil afinar más esa diferenciación. Así, en materia de
remedios judiciales, en general es más fácil para un juez hacer cumplir una
prohibición que un mandato de hacer, ya que en el primer caso es judicial. Por eso,

128
Es cierto que en muchas ocasiones, una sentencia puede tener ambos caracteres, ya que puede
reconocer un derecho controvertido y formular órdenes audaces par que se remedien las vulneraciones al
mismo. Algunas sentencias de la Corte Constitucional en la materia de salud han tenido ese carácter, pues
no solo el tribunal ha reconocido, más allá de las regulaciones legales, que una persona tenía derecho a
acceder a un tratamiento (activismo ideológico) sino que además ha ordenado a las autoridades conductas
precisas para que la persona sea atendida (activismo remedial). Sin embargo, la distinción entre esos tipos
de activismo, que se vincula a la clásica diferenciación entre derechos (rigths) y órdenes de protección
(remedies), es relevante, ya que su impacto, y las resistencias que suscitan son diversas.

254
es interesante distinguir entre remedios positivos (órdenes de hacer) y remedios
negativos (prohibiciones). Igualmente, en materia de activismo ideológico, a veces
los jueces constitucionales actúan en contra de las mayorías para "crear" un
derecho, que no había sido nunca reconocido judicialmente, mientras que en otros
casos, su acción tiende a "preservar" una garantía que ya existían en el
ordenamiento, pero que las fuerzas políticas desean eliminar. Por ello, tal vez
convenga diferenciar entre un activismo ideológico "innovador" y otro
"preservador". Así, las cosas, el siguiente cuadro resume y ejemplifica los tipos de
decisiones que puede tomar un tribunal progresista.

Tabla 1: Formas de activismo progresista

Activismo ideológico Activismo remedial
Activismo Negativos o
Activismo innovador Remedios positivos
preservadoro prohibiciones.
Protección de la
estabilidad del trabajo Mejoramiento de las
Despenalización Parar el llenado de
contra la condiciones de las
consumo de drogas. la represa de Urrá.
flexibilización de los cárceles.
contratos laborales.

Este análisis del tipo de decisiones es útil entonces para evaluar el impacto
emancipatorio potencial de una decisión. Así, en general, puede suponerse que son
más fáciles de ejecutar las órdenes remediales negativas (prohibiciones), mientras
que puede suscitar enorme controversia y oposición, un activismo ideológico
innovador, que además se acompañe de mandatos de hacer. Esto explica el hecho
de que, en los casos estudiados, buena parte del impulso emancipatorio dado por
la Corte estuvo originado en decisiones remediales que contenían prohibiciones.

El entorno de la decisión: los costos políticos

Las decisiones progresistas generalmente acarrean costos políticos altos para la
Corte. Estos costos son difíciles de evaluar en un contexto de fragmentación
institucional, social y política como el que vive Colombia. Es por esto que,
generalmente, tales costos deben ser sopesados en cada caso, en su relación
particular con alguna institución o con alguna parte de la opinión política. Lo
específico de Colombia, una vez más, estaría en la enorme fragmentación de las
fuerzas políticas, tanto de oposición como de apoyo a la labor de la Corte, lo cual
hace que ésta opere de forma relativamente independiente del sistema político. En
estas circunstancias la Corte decide con la tranquilidad que le da, por un lado el
hecho de sentirse respaldada por la opinión pública y, por el otro, el hecho de
saber que hasta el momento presente la oposición no ha conseguido articular una
estrategia política que pudiera poner en tela de juicio su estabilidad institucional;
pero, al mismo tiempo con la incertidumbre y la intranquilidad que se desprende
de que en un país al borde de la guerra civil y en medio de la crisis de legitimidad
que afecta a todo el Estado, ella puede ser la primera víctima de una reforma
institucional conservadora. En síntesis, fuera de peligros específicos que se

255
originan en decisiones concretas contra actores sociales e instituciones específicas,
la Corte está sometida a un peligro general, que opera como una especie de telón
de fondo del escenario en donde actúa. Peligro que también resulta muy difícil de
evaluar y que consiste en la posibilidad más o menos latente de que las fuerzas
políticas se unan para acabar con la Corte por medio de una reforma
constitucional. Este peligro general adquiere connotaciones similares aunque
menos dramáticas y más frecuentes en otros contextos, cuando tiene lugar la
elección de nuevos magistrados –como sucedió a finales del año 2000- la cual
plantea el peligro de una neutralización de la Corte por medio del nombramiento
de jueces conservadores.
Ahora bien, ¿qué relación existe entre este análisis de costos políticos y la
incidencia social de las decisiones progresistas? El impacto social de las decisiones
de la Corte parece ser mayor en contextos sociales y políticos en los cuales existe
consenso sobre los valores o principios defendidos por los actores sociales y por la
Corte. Estos contextos los denominamos consensuales para diferenciarlos de
aquellos en los cuales predomina la diferencia de visiones y que llamamos
disensuales. Desde luego, es difícil que un caso corresponda exactamente a uno de
estos contextos; se trata de tipos ideales y por lo tanto los casos reales se ubican en
un espectro intermedio de posibilidades. Así por ejemplo, el caso de los indígenas,
por lo menos durante los primeros cinco años de funcionamiento de la Corte, es un
buen ejemplo de contexto consensual. Desde la Asamblea Nacional Constituyente
existe una opinión favorable en torno a la causa indígena. Esta opinión se ha
desvertebrado un poco durante los últimos años debido a los enfrentamientos con
el gobierno. Algo similar sucede con el movimiento de los UPAC, que parece gozar
de un importante apoyo popular. Los sindicatos y los gay, en cambio, parecen
operar en un contexto político menos favorable, en donde el apoyo a su causa es
relativo y se enfrenta igualmente a una oposición importante.

Los receptores de la decisión: visión de la estrategia jurídica

La suerte emancipatoria de la decisión judicial también está ligada a la
recepción que ésta tenga entre los actores sociales. Ante todo es importante señalar
que hay una enorme variedad de actores sociales. Quizá lo más importante sea el
grado o el tipo de cohesión interna entre los beneficiarios de la decisión. Según este
punto de vista diferenciamos tres tipos. En primer lugar están aquellos actores más
dispersos, que actúan por lo general en la búsqueda de un interés individual y que
sólo se ven atados a una práctica colectiva en la medida en que ello favorece su
propia estrategia individual. Un ejemplo de este tipo de actor se encuentra en el
caso del movimiento de los afectados por el VPAC. Este es un movimiento muy
fuerte que toma la decisión de la Corte como su estandarte esencial, pero que al
mismo tiempo puede ser desarticulado fácilmente en la medida en que la
realización de la decisión de la Corte presente dificultades. El segundo tipo se
refiere a actores fuertemente atados por vínculos comunitarios, en donde el interés

256
general es claramente prioritario. Los indígenas son sin duda un buen ejemplo de
este tipo de actor social. Ellos han creado quizás el movimiento más consolidado y
menos afectado por la coyuntura política. Esta fortaleza se encuentra en el hecho
de que la razón de ser de su oposición está en la defensa de valores comunitarios
cuya protección jurídica está fundada en la decisión de la Corte. Dicha decisión es
pues un elemento secundario aunque importante de la fortaleza del movimiento.
Finalmente tenemos aquellos actores ligados a un movimiento social cuya cohesión
interna depende de intereses políticos compartidos. Éste es el movimiento social
clásico (Touraine, 1988). El caso de los sindicatos que luchan por la defensa de sus
intereses a partir de las decisiones de la Corte ilustra bien este tipo de actor social.
Su cohesión interna no depende exclusivamente de las decisiones de la Corte pero
estas pueden reanimar y proporcionar nuevas energías a la lucha política.

El peso relativo de la estrategia jurídica

Ahora bien, ¿qué incidencia tiene la decisión de la Corte en la estrategia de
lucha contra-hegemónica de los actores sociales? Dos posibilidades son de interés.
La primera de ellas se presenta cuando la decisión judicial explica, por lo menos en
buena parte, no sólo las luchas emancipatorias de los actores sociales sino incluso
su propia existencia, su combatividad, sus logros. Este es el caso, por ejemplo de
los deudores del sistema UPAC, quienes encontraron en la decisión de la corte el
factor de cohesión y de lucha más importante. Algo similar aunque en menor
medida puede decirse del movimiento gay. La segunda posibilidad se presenta en
aquellos casos en los cuales la estrategia jurídica, si bien en el pasado no ha sido
percibida como un elemento esencial, o ni siquiera como un elemento importante
de la lucha política, en un momento determinado, que generalmente coincide con
un momento de crisis de la estrategia política o con una situación de peligro de
desintegración, adquiere una importancia inusitada que se origina, al menos en
buena parte, en la decisión de la Corte. Esta es la situación propia de los sindicatos
estudiados en este capítulo, así como de las ONG, y quizás en menor grado de los
indígenas. En la primera situación hablamos de una estrategia jurídica constitutiva
y en la segunda de una estrategia jurídica coyuntural.

La dimensión internacional
Por la influencia creciente de la globalización, es indudable que la dimensión
internacional, y en especial la existencia de una cierta globalización jurídica, es
relevante para examinar el potencial impacto progresista de las decisiones
judiciales. El ejemplo del caso Pinochet es ilustrativo, pues es indudable que la
Corte Suprema de Justicia de Chile no hubiera podido levantar la inmunidad al
exdictador, si previamente éste no hubiera sido detenido en Inglaterra por el
pedido de extradición del juez español Garzón. Esas decisiones, que expresan la
existencia de un cierto espacio judicial internacionalizado en contra de la
impunidad, fortalecieron internamente a los jueces chilenos, que pudieron tomar
determinaciones que parecían imposibles algunos meses antes.

257
 En el mismo sentido, en algunos de los casos estudiados, la dimensión
internacional ha favorecido ciertas orientaciones de la Corte Constitucional. Es el
caso de aquellas decisiones laborales en las cuales la Corte se ha apoyado en
resoluciones de la OIT para amparar internamente los derechos de los sindicatos. Y
es que, tal como lo señala Santos, "el potencial democrático de la justicia dependerá
cada vez más del surgimiento de formas de justicia internacional más adecuadas
para afrontar el daño sistemático producido por los conflictos estructurales en el
nivel en el que es producido en el nivel global" (2001, p. 203). Esto no significa,
obviamente, que ese espacio judicial o semijudicial globalizado que se está
formando siempre opere en favor del potencial emancipador de los tribunales
constitucionales.
En ocasiones, puede ser un obstáculo formidable, pues un acuerdo de
integración económica puede anular muchas decisiones judiciales progresistas.
Pero es indudable, que la existencia o no de apoyos jurídicos o políticos
internacionales es una variable significativa para explicar el impacto de las
decisiones de un tribunal constitucional.
La Corte Constitucional colombiana, como todas las cortes constitucionales,
opera bajo una tensión permanente entre la necesidad de proteger los derechos
constitucionales y la necesidad de mantener las condiciones económicas e
institucionales existentes. Sin embargo, esta tensión parecería ser especialmente
intensa en Colombia debido a las siguientes razones: 1) la existencia de un texto
constitucional no sólo muy progresista sino también muy enfático, muy normativo,
en materia de protección judicial de los derechos fundamentales, 2) una
independencia política originada en la debilidad de los mecanismos de democracia
representativa -fenómeno agravado en Colombia como consecuencia de la
violencia-lo cual entraña tanto la ausencia de oposición política organizada contra
las decisiones de la Corte como la existencia de apoyo político organizado a favor
de las mismas. La Corte parece un actor político tanto más importante cuanto más
desligada es del sistema político tradicional, y 3) el derecho en Colombia suele
mezclar prácticas institucionales autoritarias y democráticas que dificultan la labor
de una Corte Constitucional. En efecto, Colombia vive todavía problemas de
construcción de Estado -al estilo de Hobbes (Estado Leviatán)- lo cual explica
ciertos componentes muy autoritarios de las actuales reformas, como la justicia sin
rostro, por medio de la cual el Estado pretende adquirir, casi a toda costa, el
monopolio de la coacción, lo que ilustra la tendencia a establecer permanentes
excepciones a las garantías constitucionales. Pero, por otro lado, en Colombia
también se articula un proyecto de construcción de ciudadanía a partir de la
constitución de 1991, proyecto que es propio de los Estados constitucionales más
sólidos. Estas lógicas en conflicto –Estado de excepción y proyecto de ciudadanía-
tienen una incidencia directa en el funcionamiento de la Corte y explican tanto su
fuerza como su debilidad. En estas circunstancias la Corte debe tratar de conciliar,
por un lado, la retórica comunitaria y solidaria que alimenta la esperanza

258
ciudadana y, por el otro lado, las prácticas institucionales que permiten el
mantenimiento de un Estado efectivo en medio de la guerra, la precariedad
económica y la globalización neoliberal.

Conclusiones
Una mayor efectividad emancipatoria de las decisiones progresistas de la Corte
se consigue cuando se combinan los siguientes factores: decisiones judiciales
remediales, preferentemente de no hacer (prohibiciones), recibidas en contextos o
auditorios consensuales, apropiadas políticamente por movimientos bien sea
dispersos o bien sea comunitarios, los cuales adoptan la estrategia jurídica como
parte constitutiva de su lucha política y de su identidad como movimiento, y
cuentan con vínculos internacionales de apoyo. Este postulado, creemos, contiene
la combinación ideal de factores o de condiciones bajo las cuales el activismo
judicial progresista tiene mayor posibilidad de lograr prácticas emancipatorias. No
se trata entonces de una proposición ineluctable sino de una tendencia. Ni se
requiere que la combinación de factores se presente de manera completa para que
necesariamente puedan lograrse prácticas emancipatorias, ni el hecho de que ello
suceda garantiza necesariamente la emancipación. Siendo ésta una explicación que
sólo muestra tendencias, la investigación empírica será entonces siempre
indispensable para corroborar la veracidad de las tendencias en casos concretos.
Sin embargo, esto no significa que se trate de una mera hipótesis de trabajo; sino de
un postulado que puede ser contrastado y falseado, pero ello debe hacerse
mediante investigación empírica, tal como se hizo para respaldar tal postulado.
Una segunda advertencia es la siguiente. En la investigación que soporta este
capítulo hemos partido de casos que de manera hipotética consideramos
emancipatorios. Luego de la investigación empírica llevada a cabo concluimos que
en efecto, prácticas emancipatorias se habían derivado de las decisiones
progresistas de la Corte en esos casos. Sin embargo es claro que no toda decisión
progresista produce emancipación social. Una complemento interesante de esta
investigación, que esperamos llevar a cabo en un futuro próximo, consiste en
ampliar el número de casos estudiados, de manera que se incluyan decisiones
progresistas que no hayan dado lugar a prácticas emancipatorias. Esto no sólo
daría mayor certeza sino también mayor cobertura a nuestras explicaciones.
Hechas estas aclaraciones ahora es el momento de extraer algunas
conclusiones. Al revisar las prácticas emancipatorias aquí estudiadas se aprecia
cómo los factores no siempre se cumplen y en unos casos se cumplen más que en
otros. Veamos aquellos elementos que faltan o que son deficientes en cada caso. En
el movimiento indígena parece faltar la estrategia constitutiva; en el movimiento
gay el elemento consensual es deficiente; en el movimiento UPAC la
internacionalización es inexistente; en los sindicatos parecen faltar por lo menos
tres factores: el auditorio no parece ser consensual, el movimiento no es ni disperso
ni comunitario y la estrategia tampoco es constitutiva. Sorprende la lejanía que el

259
movimiento sindical tiene con respecto a la noción que hemos expuesto de
activismo potencialmente emancipatorio. ¿Dónde está entonces la explicación del
carácter emancipatorio de las prácticas sindicales ligadas a las decisiones de la
Corte?
Quizá la diferencia más notable entre el caso sindical y los restantes pueda ser
entendida a partir de la diferencia que se hace hoy en día entre nuevos y viejos
movimientos sociales. Mientras los movimientos sociales viejos o clásicos se
caracterizan por tener reivindicaciones políticas generalmente vinculadas con los
intereses de clase (Giddens, 1984; Touraine, 1977), los nuevos movimientos sociales
(NMS) poseen un catálogo de reivindicaciones más amplio, generalmente
vinculado con temas culturales y de reconocimiento social y político (Santos, 1998,
p. 312; Fraser, 1998). Estos últimos han tenido mucho auge a partir de mediados de
la década de los ochenta; hacen parte de una nueva cultura de los derechos
globalizada y por lo general están liderados por grupos minoritarios que
reivindican su reconocimiento social y político. Las características de la lucha
política de estos movimientos guardan sintonía con los factores ideales que hemos
definido y de manera particular guardan sintonía con la lucha emancipatoria en los
casos aquí estudiados. Hay por lo menos tres elementos que son comunes tanto a
los NMS como, por supuesto, a los casos. En primer lugar se trata de grupos o
movimientos nuevos para los cuales la estrategia jurídica es un elemento esencial
no sólo de su lucha emancipatoria sino incluso de su supervivencia y de su
identidad como grupo o movimiento político. En segundo lugar, lo anterior está
muy ligado al hecho de que estos son movimientos relativamente dispersos que
están en periodo consolidación. Finalmente, estos movimientos o grupos sociales
por lo general plantean reivindicaciones ligadas al reconocimiento de derechos, las
cuales, en buena parte pueden ser satisfechas mediante decisiones de no hacer. Los
factores restantes -la internacionalización y el auditorio consensual- que parecen
ser un soporte importante de los NMS tienen menos importancia en nuestros casos,
lo cual lleva a pensar que su contribución en las prácticas emancipatorias es
relativamente menor.
Ahora bien, ¿qué pasa con el movimientos sindical y particularmente con el
sindicato de las Empresas Varias de Medellín que parece tan alejado de los factores
ideales anotados?; ¿qué significa el hecho de que la mayoría de los factores no se
cumplan en este caso? Como hemos indicado la teoría crítica del derecho ha
sostenido que la estrategia jurídica puede tener efectos contraproducentes en la
estrategia global de movimientos sociales clásicos. Esto se debe a que en estos
casos la estrategia política, y no la jurídica, es inherente a la identidad del
movimiento y en consecuencia la lucha a través del derecho adquiere sentido sólo
en la medida en que ella tenga razón de ser dentro de una estrategia política más
esencial y global. Mucho se ha escrito sobre todo desde la perspectiva marxista
(Tushnet, 1984), sobre los peligros que derivan de concentrar la lucha política en
una estrategia jurídica. Como vimos en la parte teórica de este capítulo, la lucha

260
política a través del derecho es acusada de oscurecer el verdadero rumbo de la
lucha política y por esa vía de desideologiza r el movimiento social y de desgregar
a sus miembros. El riesgo de que la lucha jurídica banalice, despolitice y
desagregue las luchas políticas de los movimientos sociales y, en consecuencia sea
incapaz de transformar dichas luchas en cambios estructurales es sin duda grande,
tal como lo señala Santos (2001b: 196, 201). De estas premisas los críticos del
derecho han deducido que la estrategia jurídica debe ser siempre eludida en
beneficio de otras acciones. Sin embargo esta crítica no excluye el hecho de que a
través del derecho puedan lograrse prácticas emancipatorias; lo que sostiene es
que dichas prácticas no perduran e incluso pueden resultar contraproducentes a
largo plazo. Pero esta última afirmación ha sido fuertemente rebatida por buena
parte de la sociología jurídica contemporánea, y nuestro estudio parece confirmar,
en contextos semiperiféricos, la validez de esta opinión contra la posición crítica.
En todo caso, el carácter emancipa torio derivado de la estrategia jurídica
emprendida por los sindicatos y, en particular, por el de las Empresas Varias de
Medellín parece indudable. La pregunta de nuevo es ¿por qué si ello es así, nuestro
análisis de factores parece tan alejado de las condiciones que dieron lugar a dichas
prácticas?; recordemos las condiciones específicas bajo las cuales se enmarca la
lucha del sindicato de las Empresas Varias de Medellín. En opinión de los
trabajadores entrevistados, la decisión de reintegro de los sindicalistas expulsados
llegó en un momento de crisis del sindicato y de desesperanza por parte de los
afectados. La acción de tutela fue interpuesta en medio del escepticismo casi
generalizado y como un último recurso. La decisión favorable de la Corte cambió
completamente este panorama de manera tal que la lucha política adquirió
dimensión nacional a través de la asesoría con otros sindicatos en situaciones
similares. En estas condiciones no es exagerado decir que para el sindicato de las
Empresas Varias la estrategia jurídica ha revivido la fuerza política del sindicato y,
en consecuencia, ha adquirido, en los últimos dos años, un papel central en el
contexto de la lucha política del movimiento. El debilitamiento de la lucha sindical
tradicional y las enormes expectativas abiertas por la acción de tutela explican esta
situación, sin duda excepcional para un sindicato, en la cual la estrategia jurídica
adquiere una importancia primordial, de forma que incluso parece ser casi una
estrategia de tipo constitutivo, por lo menos para el periodo analizado. Siendo así,
el peso relativo y la importancia de la estrategia jurídica del sindicato de las
Empresas Varias se asemeja a lo que sucede con los movimientos sociales dispersos
o comunitarios.
Esto no excluye una advertencia que evoca algo del pensamiento crítico y que
está relacionada con los mayores riesgos de la estrategia jurídica en la lucha a largo
plazo de los movimientos sociales clásicos.
Algo similar sucede con el caso indígena. Allí también la estrategia jurídica era,
en principio coyuntural. Sin embargo, hemos mostrado como las luchas indígenas
ante la Corte han derivado en importantes prácticas emancipatorias para el

261
movimiento. Esto se debe a que aquí también la estrategia jurídica durante la
última década pasó a ser un elemento esencial de la lucha política, de tal manera
que las estrategias de confrontación política clásicas pasaron a un segundo plano.
Aquí también es válida la misma advertencia sobre los riesgos de que dicha
estrategia desnaturalice o simplemente debilite la cohesión comunitaria del
movimiento.
En síntesis, tanto los movimientos sociales clásicos como los nuevos
movimientos sociales pueden lograr emancipación social a través de la estrategia
jurídica propiciada por el activismo progresista de la Corte. En el caso de los
movimientos clásicos, parece eso si necesario que ellos se encuentren en una
situación de dificultad considerable para adelantar sus luchas políticas
tradicionales. Por otra parte, los riesgos de esta estrategia son claramente mayores
cuando se trata de estos últimos movimientos.
A propósito, es importante tener en cuenta que la Corte también asume riesgos
con estas decisiones emancipatorias. La fragmentación social e institucional que
vive Colombia se traduce en un fenómeno de prevalencia progresiva de los
contextos disensuales sobre los consensuales. En estas circunstancias existen dos
riesgos para la Corte Constitucional: en primer lugar, el incremento del peligro de
que los enemigos de la Corte logren consolidar una estrategia de eliminación o de
atenuación del control constitucional, como lo han intentado hacer en el pasado; en
segundo lugar, el otro peligro es que la Corte, en aras de su propia protección,
adopte una actitud jurisprudencial conservadora. Estos dos riesgos afectan el
potencial emancipador de la Corte.
Sin embargo, ni los riesgos ni las posibilidades emancipatorias pueden ser
evaluados como necesidades inatacables. Ambos elementos deben ser contrastados
y evaluados en las condiciones concretas en las que se presentan. El caso
colombiano y la discusión teórica muestran entonces que es necesario abandonar
posiciones extremas para responder a la pregunta sobre si es posible o no lograr
transformaciones emancipatorias por esta vía judicial; el contexto y ciertas
decisiones creativas de los actores involucrados tienen un peso decisivo, por lo
cual, conviene desarrollar estudios comparados que permitan una mejor
comprensión contextual de las posibilidades y límites de estas estrategias.
Nuestro estudio confirma entonces una idea simple pero importante. En
determinados contextos, el derecho en general, y la justicia constitucional en
particular, pueden llegar a constituir instrumentos de emancipación social. Pero no
por ello el derecho pierde su faceta de dominación social: las potencialidades
emancipatorias de la justicia constitucional son entonces limitadas y el predominio
de las estrategias judiciales tiene riesgos sobre el dinamismo y la creatividad de los
movimientos sociales. En todo caso, estos riesgos deben ser contrastados con las
potencialidades progresistas de la justicia constitucional, que intentamos describir
y sistematizar en el apartado anterior. Dos consecuencias derivan de esta

262
conclusión. Una académica: la conveniencia de desarrollar estudios comparados
que permitan una mejor comprensión contextual} de las posibilidades y límites de
estas estrategias judiciales. Y otra política: la justicia constitucional puede llegar a
ser importante para el progreso democrático, siempre y cuando se la entienda
como un componente .de luchas sociales más amplias. La realización de las
promesas emancipatorias de muchas constituciones es un asunto demasiado serio
para dejárselo únicamente a los jueces constitucionales.

263
Bibliografía
Acosta, Amylkar (2000), El viacrucis del UPAC. Los inquilinos de la ira, Bogotá:
IDEAS. Balbus, Isaac (1977), "Commodity Form and Legal Form: An Essay on the
'Relative Autonomy' of the Law", Law and Society Review, 11, pp. 571-588.
Bourdieu, Pierre (1986), "La force du droit, elements pour une sociologie du
champ juridique", Actes de la Recherche en Sciences Sociales, 64, París, pp. 3-16.
Buenahora, Jaime (1992), El proceso constituyente, Bogotá: Tercer Mundo.
Castellanos, Jorge y Felipe Suárez (1999), "Financiación de vivienda: retos y
soluciones", Debates de coyuntura económica, Bogotá, Fedesarrollo, 49, pp.7-18.
Cepeda, Manuel José (1998), Democracy, State and Society in the 1991
Constitution: The Role of the Constitutional Court, en Eduardo Posada Carbó, Colombia:
The Politics of Reforming the S tate.
Chmerinsky, Erwin (1998), "Can Courts Make a Difference?‖ en Neal Devins y
Douglas Davison M. (orgs.), Redefining Equality, Oxford: Oxford University Press,
pp. 191-204.
Crenshaw, Kimberle (1988), "Race, Reform and Retrenchment: Transformation
and Legitimation in Antidiscrimination Law", Harvard Law Review, 101, pp. 1332-
1387.
Crossman, Brenda y Kapur, Ratna (1997) "Secularism's Last Sigh? The Hindu
Right, the Courts, and India's Struggle for Democracy", Harvard International Law
Journal, 113, pp. 113-170.
Deas, Malcom, (1995), "Canjes violentos: reflexiones sobre la violencia política
en Colombia", en Deas e G. Daza, Dos ensayos especulativos sobre la violencia en
Colombia, Bogota: Fonade, pp. 1-86.
Echeverry, Juan Carlos et al. (1999), VPAC: evolución y crisis de un modelo de
desarrollo, Bogotá: Planeación Nacional, mimeo.
Edelman, Murray (1971), Politics as Symbolic Action: Mass Arousal and
Quiescence, Chicago: Markham.
Ewick, Patricia y Silbey (1998), The Common Place of Law; Stories from Every day
Life, Chicago: U niversity of Chicago Press.
Fals Borda, Orlando (1991), "La accidentada marcha hacia la democracia
participativa en Colombia", Análisis Político, 14, pp. 46-58.
Findji, Maria Teresa (1992), "From Resistance to Social Movement: The
Indigenous Authorities Movement in Colombia", en Arturo Escobar y Sonia
Alvarez (orgs.), The Making of Social Movements in Latín America: ldentity, Strategy
and Democracy, Boulder (Colorado): Westview Press, pp. 113-133.

264
 Findley, Roger (1972), "Ten Years of Land Reform in Colombia", Wisconsin Law
Review, 3, pp. 880-923.
Fraser, Nancy (1998), "Social Justice and the Age of Identity Politics:
Redistribution, Recognition, and Participation", en Grethe B Paterson (org.), The
Tanner Lectures On Human Values, vol. 19, Utah: University ofUtah Press, pp. 3-67.
Giddens, Anthony (1984), The Constitution of Society, Berkeley: University of
California Press.
Gómez, Juan Gabriel (1995), "Fueros y desafueros. Justicia y contrarreforma en
Colombia", Análisis Político, 25, pp. 71-79.
Gordon, Robert (1998), "New Developments in Legal Theory", en David
Kaiyrys (org.), The Politics of Law. A Progressive Critique, New York: Basic Books, pp
281-293.
 (1998a), "Sorne Critical Theories on Law and Their Critics", en David Kaiyrs
(org.) The Politics of Law. A Progressive Critique, New York: Basic Books, pp. 641-
661.
Gros, Christian (1988), "Reforma agraria y proceso de paz en Colombia", Revista
Mexicana de Sociología, 50(1), enero-marzo, pp. 287-302.
 (1993), "Derechos indígenas y nueva constitución", Análisis Político, 19, mayo-
agosto, pp. 8-24.
 (1997), "Antropología en la modernidad", Indigenismo y etnicidad: el desafío
neoliberal, Bogotá: Instituto Colombiano de Antropología (ICAN), pp. 15-59.
 (1994), "Colombia indígena. Identidad cultural y cambio social", Análisis
Político, 22, mayo-agosto, pp. 118-120.
Guzmán Duque, Federico (2000), Apropiaciones: homosexuales y derecho en
Colombia, Bogotá: tesis de licenciatura, Departamento de Antropología de la
Universidad de los Andes.
Jacob, Herbert et al. (1996), Courts, Law and Politics in Comparative Perspective,
New Haven: Yale University Press.
Klug, Heinz (1996), Constitutionalism, Democratization and Constitution-Making
for a New South Africa, Madison: University of Wisconsin Law School.
Laclau, E. y Chantal Mouffe (1985), Hegemony and Socialist Strategy: Toward a
Radical Democratic Politics, Londres: Verso.
Linz, Juan y Alfred Stepan (1996), Problems of Democratic Transition and
Consolidation; Southern Europe, South America, Post-Communict Europe, Baltimore
Londres: The Johns Hopkins University Press.
Malloy, James (org.) (1977), Authoritarianism and Corporatism in Latin America,
Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

265
 McCann, Michael (1985), "Resistance, Reconstruction, and Romance in Legal
Scholarship", en Law & Society Review, 26(4), pp. 733-749.
 (1994), Rights at Work, Pay Equity Reform and Politics of Legal Mobilization,
Chicago: University of Chicago Press.
Minow, Martha (1987), "Interpreting Rights: An Essay for Robert Cover", Yale
Law Journal, 96, pp. 1860-1915.
Morgan, Martha (1999), "Taking Machismo to Court: The Gender
Jurisprudence of the Colombian Constitutional Court", Interamerican Law Review,
30(2), pp. 255-342.
Motta, Cristina (1998), "La Corte Constitucional y los derechos de los
homosexuales", Observatorio de Justicia Constitucional, Bogotá: Siglo del Hombre,
Universidad de los Andes, pp. 290-299.
Nino, Carlos S. (1989), "Transition to Democracy, Corporatism and
Constitutional Reform in Latin America", University of Miami Law Review, 44(1), p.
129.
 (1992), "The Debate Over Constitutional Reform in Latin America", Fordham
International Law Journal, 16(3), p. 635. Pécaut, Daniel (1978), Orden y violencia
en Colombia 1930-1954, Bogotá: Siglo XXI.
 (1997), "Presente, pasado y futuro de la Violencia", Análisis Político, 30, IEPRI,
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, pp. 3-36.
Pinto, Anibal (1971), Tres ensayos sobre Chile y América Latina, Buenos Aires:
Solar.
Rappaport, Joanne (2000) "Redrawing The Nation: Indigenous Intellectuals and
Ethnic Pluralism in Colombia", Bogotá: mimeo.
Rodríguez, Cesar (2001), "La justicia civil y de familia", en Boa ventura de
Sousa Santos y Mauricio García Villegas (orgs.), El caleidoscopio de las justicias en
Colombia, Bogotá: Uniandes, pp. 547-614.
Rosenberg, Gerald N. (1991), The Hollow Hope, Chicago: The University of
Chicago Press.
Rozo, Luz Zoraida (1997), "Origen y evolución del régimen de control
constitucional en Colombia", Derecho del Estado, pp. 3, 45-62.
Santos, Boaventura de Sousa (1995), "Los tribunales en las sociedades
contemporáneas", Pensamiento Jurídico, 4. Bogotá: Facultad de Derecho,
Universidad Nacional, pp. 5-38.
 (1998), De La mano de Alicia; Lo social y lo político en la postmodernidad, Bogotá:
Siglo del Hombre, Uniandes.

266
 (2001a), "Los paisajes de la justicia en las sociedades contemporáneas", en
Boaventura de Sousa Santos y Mauricio García Villegas (orgs.), El caleidoscopio
de las justicias en Colombia, Bogotá: Uniandes, pp. 85-150.
Santos, Boaventura de Sousa (2001b), "Derecho y democracia: la reforma global
de la justicia", en Boa ventura de Sousa Santos y Mauricio García Villegas (orgs.),
El caleidoscopio de las justicias en Colombia, Bogotá: Uniandes, pp. 151-207.
 ; Maria Manuel Leitão Marques; João Pedroso y Pedro Lopes (1996), Os
Tribunais nas Sociedades Contemporâneas. O Caso Português, Porto:
Afrontamento.
 y Mauricio García Villegas (2001), El caleidoscopio de Las justicias en Colombia,
Bogotá: Uniandes.
Scheingold, S. (1974), The Politics of Rights, Lawyers, Public Policy, and Political
Change, New Haven: Yale University Press.
Sripati, Vijayashri (1998), "Toward Fifty Years of Constitutionalism and
Fundamental Rights in India: Looking Back to See Ahead", American University
International Review, 14 (413), pp. 415-495.
Teitel, (1997), "Transitional Jurisprudence, The Role of Law in Political
Transformation", Yale Law Journal, 106, pp. 2009-2080.
Touraine, Alain (1988), La Parole et le Sang, París: Odile Jacob.
 (1977), The Self Production of Society, Chicago: University of Chicago
Press.
Tushnet, Mark (1984), "An Essay on Rights", Texas Law Review, 62(4), pp. 1363-
1402.
Uprimny, Rodrigo (1996), "Violencia y acción colectiva: una comparación entre
Bolivia y Colombia", en AA VV, Gobernabilidad, constitución y democracia en
Colombia, Bogotá: Universidad Nacional, pp. 213-227.
 (2001), "Las transformaciones de la administración de justicia en
Colombia", en Boaventura de Sousa Santos y Mauricio García Villegas (orgs.),
El caleidoscopio de las justicias en Colombia, Bogotá: Uniandes, pp. 261-315.
Urrutia Montoya, Miguel (1976), Historia del sindicalismo en Colombia, Bogotá:
Ediciones Uniandes.
Wayne, William (1997), "The Two Faces of Judical Activism", en David O' Brien
(org.), Judges on Judging. Views from the bench, New Jersey: Chatham House
Publishers.
Yang, Kung (1998), "The Constitutional Court in the Context of
Democratization: the Case of South Corea", Verfassung und Recht in Ubersee, 31, pp.
160-170.

267
 Zirzak, Spencer (1996), "Hungary's Remarkable, Radical, Constitutional Court",
Journal of Constitutional Law in Eastern and Central Europe, 3(1), pp. 1-56.

268
VII. EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCIÓN COLECTIVA: PARADOJAS Y
POSIBILIDADES DEL “JUEGO ESTRATÉGICO DE ACTORES” EN LA PLANEACIÓN
TERRITORIAL EN PORTUGAL

Isabel Guerra

Introducción

LAS CIUDADES emergen con importancia creciente en la evolución de las

formas de organización territorial y en los mecanismos de polarización del
crecimiento económico. En las turbulencias de la mundialización, la ventaja
comparativa de las naciones es, en gran parte, gobernada por el poder de sus redes
metropolitanas. Astillero de prosperidad económica, la ciudad refleja también las
cuestiones más agudas y contemporáneas de la actividad humana y de los hechos
sociales en la conciencia creciente de que modernización económica y cohesión
social son dos caras de la misma moneda. La cuestión social se tornó hoy
territorial, concentrada en sectores debilitados de los grandes conjuntos
metropolitanos.
La complejidad e importancia de las ciudades han vuelto a evaluar las
soluciones a las nuevas formas de "gobierno urbano". Conscientes del papel de
primer plano que la ciudad desempeña, y desempeñará, como terreno privilegiado
de ajustes de la acción pública, las administraciones exploran nuevas reglas del
juego a las cuales podrán ajustarse los diferentes protagonistas del espacio social
urbano. Esta búsqueda sobreviene simultáneamente del relativo fracaso de las
políticas de desarrollo y organización (más escritas que aplicadas) y de la profunda
percepción de que los re-cursos de acción fundamentales sobre el espacio están en
manos de acto-res privados, múltiples.

La planeación y la gestión urbana entendidos como "juego estratégico de

actores"
El malestar de las políticas territoriales Hoy es necesario reconocer la crisis y el
mal profundo de las políticas territoriales y de los fundamentos y finalidades de la
acción pública en la organización de los espacios: poco operativas, sujetas a críticas
constantes por los diferentes actores cada vez más exigentes y de difícil consenso.
De igual forma, son crecientemente desacreditados los recursos de autoridad y los
valores y cuadros de referencia de que son depositarios los técnicos de urbanismo.
Tales perturbaciones y descréditos incitan a la búsqueda de las causas de esas
críticas a las políticas territoriales y a la experimentación de nuevas formas de
gobierno urbano.

267
 Esta falta de coincidencia entre las formas de pensar y de hacer y las
necesidades concretas de los procesos de planeación reside, en gran parte, en la no
adecuación de los cuadros de referencia y los valores del modelo anterior. De
hecho, el inicio del tercer milenio busca rebasar las dicotomías tradicionales, fruto
de nuestra incapacidad de entender la complejidad creciente de las dinámicas
sociales: lo local y lo global, lo económico y lo social, lo objetivo y lo subjetivo, etc.
El surgimiento del desarrollo "local" arrastra consigo lo global exactamente por la
integración territorial de las diferentes instancias y dimensiones del desarrollo. Esa
globalidad induce particular-mente el problema de la participación de los actores
económicos y sociales, es decir, de las "fuerzas vivas". El concepto de globalidad
cuestiona las dicotomías tradicionales en nombre de la territorialización -lo
endógeno y lo exógeno; los agentes locales y los agentes centrales del Estado, etc.-e
induce a tomar en consideración la complementariedad de todos los pará-metros
del desarrollo en la organización territorial.
Por eso, un nuevo contexto más amplio, sistemático e integrado constituye hoy
el terreno de las políticas públicas -desarrollo local, lucha contra la segregación y la
exclusión, promoción de identidad, garantía de patrimonios de identidad, etc.-Las
autoridades locales amplían su campo de acción y desarrollan nuevas iniciativas
en las áreas de urbanismo, organización urbana, políticas sociales, cultura, acción
económica, entre otras. Este aumento de las responsabilidades locales es resultado
tanto de transferencias institucionales de competencias, como incluso de la di-
fusión de nuevas prácticas accionadas por los nuevos problemas, procedimientos a
veces experimentales en principio, pero progresivamente estabilizados.
Estas experiencias tienen en común algunos procedimientos de asociación y de
negociación que caracterizan el principio del proceso: discusión inicial del diseño
del proyecto, acuerdo sobre el programa de acción y un calendario de
realizaciones, cofinanciamiento de los destinatarios, etc. Las políticas contractuales
ponen en contacto al Estado, las colectividades loca-les y la "sociedad civil" sin
relaciones tutelares (aunque no necesariamente igualitarias) previstas o no por la
ley. Entra en escena una pluralidad de actores, de configuración y legitimidad
social diversa -públicos y privados; centrales, regionales, locales; económicos,
sociales, culturales, etc.-y las "negociaciones" adquieren nueva presentación y
legitimidad.
Vivimos en sociedades de transición, de negocio Y de negociación, en las cuales
es difícil imaginar que sea posible actuar sin considerar a los otros y sin cooperar
con ellos. Las posiciones sociales e institucionales son cada vez más tenues, su
definición y legitimidad deben ser reafirmadas constantemente. Los destinatarios
de una acción se niegan a permanecer pasivos. Las acciones incluyen a muchos
actores de naturaleza diferente y la construcción de las cooperaciones ocupa un
lugar importante, obligando frecuentemente a una confusa "geometría variable" de
acción.

268
 No se trata sólo de un proceso de territorialización de políticas públicas; se
trata, sobre todo, de la redefinición de las formas de hacer. Si el calificativo
"territorial" implica la capacidad de una política de encuadrar las reivindicaciones
de pertenencia, implica también administrar -horizontal y transversalmente- los
recursos y movilizar relaciones horizontales entre diferentes polos de actores. La
capacidad de coordinación administrativa es un primer criterio de legitimidad del
"poder local" y la "política de la ciudad" -y muchas acciones públicas
contractualizadas- suscitan desde este punto de vista innumerables dificultades y
muchas esperanzas.

Crisis de legitimidad y nuevas formas de gobierno

La descentralización, la crisis económica y la exigencia creciente de
transparencia y eficacia obligaron a las colectividades territoriales a buscar una
multiplicidad de socios -tanto del sector público como del sector privado para el
financiamiento y gestión de sus empresas, lo que modifica radicalmente las formas
de hacer las políticas públicas. No se puede hablar más de un centro que tendría el
monopolio de la iniciativa en la definición de las políticas y de una periferia que no
hace más que negociar las capacidades de aplicación. Los contextos de decisión
ponen cara a cara una multiplicidad de actores -administraciones, colectividades
locales, bancos e instituciones de crédito, empresas de servicios urbanos-, y se
caracterizan por un gran policentrismo.
Así, los territorios locales, como expresión mayor de la organización colectiva,
se afirman, cada vez más, como un terreno privilegiado de innovaciones
institucionales, cambios que se cumplen con el beneplácito de los poderes públicos
y hacen emerger un nuevo rostro de un Estado en plena mutación. Para actuar en
estos nuevos contextos, se forjaron nuevos instrumentos de análisis y emergen
nuevos conceptos como gobierno urbano, regímenes, redes políticas, sistemas de
acción concretos, etc. ¿Cómo pueden estas nociones renovar el pensamiento sobre
las políticas públicas y rebasar el análisis de las relaciones entre el Estado y las
colectividades territoriales en términos de dependencia y autonomía? ¿En qué
medida son útiles para hacer claras nuevas formas de producción de acción
colectiva? ¿En qué medida ponen en claro nuevas formas de vivir en conjunto y de
negociación del cambio social en un sistema de acción concreto?

La construcción de la acción colectiva

De alguna manera es posible afirmar que la innovación de este principio de
siglo es la interacción y cooperación programadas teniendo en la mira alcanzar
objetivos concertados. De hecho, las políticas públicas son entendidas como
"sistemas de cooperación" en materia de acción pública. La participación de los
actores económicos y sociales en las políticas de desarrollo local proviene de una
cierta concepción del territorio como sujeto que apela a la participación de los
actores y al reconocimiento de que cada territorio engendra una vida colectiva.

269
Esta definición lo transforma en un ecosistema en el cual coexisten en red todos los
que participan del desarrollo, aunque aún no estén definidos los medios y las
modalidades de conectar las diferentes redes y, más particularmente, las que
permiten asociar a los actores económicos y sociales.
En el contexto de estas dinámicas, el objeto de una sociología interaccionista es
el de dilucidar las formas de construcción de la acción colectiva, hacer claros los
papeles de los diferentes actores y muy particularmente del agente público. Dicho
de otra manera, esa perspectiva sociológica pretende entender cómo se procesan
los conflictos y los consensos en términos de las relaciones de poder que atraviesan
una sociedad o una situación concreta. De acuerdo con el campo pragmático de
donde nacen todas estas interrogaciones, esta sociología interaccionista parte de la
presuposición de que "la significación social" del vivir en conjunto sólo es
reconocible a través del análisis de los procesos concretos y eso exige un profundo
compromiso de los investigadores.

La planeación y la gestión urbana como "juego estratégico de actores"

El "juego estratégico local" transcurre, así, de una compleja dinámica de
acciones de organización del territorio, en la cual las relaciones de fuerza y los
conflictos de interés guían los comportamientos. Se hace fundamental identificar
los sistemas de relaciones complejas que se desarrollan entre los actores
individuales, instituciones o círculos de actividad diferentes, así como sus
intereses, imágenes mutuas y niveles de adhesión a los objetivos propuestos. Como
dice Francois Eymard-Duvernay (1999), aunque la racionalidad no sea suficiente
para entender la complejidad de las interacciones entre actores, el punto de partida
del análisis del juego estratégico de acto-res es el reconocimiento de su
heterogeneidad, la heterogeneidad de sus proyectos y la existencia de intereses
contradictorios.
La importancia y el interés del análisis de las dinámicas de asociación entre
actores residen en el hecho de que éstos no están sometidos a normas colectivas
preestablecidas. ¿Cómo los actores llegan al acuerdo en una situación dada? ¿Qué
dispositivos permiten una cierta "armonía" en los inter-cambios? ¿Cómo se
establecen los sistemas de contrapartida? Esta variedad y heterogeneidad de
actores y proyectos hace aumentar los flujos e interacciones, multiplicando las
necesidades de negociación y de búsqueda de compromisos. Estas interacciones
tienen una dinámica propia que vuelve cada vez más inadecuados los esquemas
lineales y perennes orientando la mira-da y las prácticas de urbanismo a la
importancia de los procesos e instituciones de planeación y gestión urbanística.
Análisis recientes muestran que la descentralización y la contractualización
hicieron más complejas las reglas del juego, poniendo a los actores públicos en
situación de cooperación obligatoria y de competición inevitable. La capacidad
financiera, el potencial de conocimientos y la capacidad técnica se convierten en las
variables fundamentales del poder de iniciativa contractual. Sin embargo, y

270
frecuentemente, este juego estratégico con-duce a un abordaje del urbanismo como
una mercancía sujeta a negociación permanente, reduciendo o escamoteando la
responsabilidad política. Las "negociaciones" no siempre tienen reglas claras, ni
están definidas las competencias de los agentes públicos y privados a las cuales
están asociados los recursos de autoridad reconocida y de legitimidad
diferenciada. Para creer en algunas visiones del urbanismo, éste no sería más que
un acto estratégico de negociación fluido, desintegrado y puntual, fruto de
compromisos entre diferentes influencias. Las autoridades públicas no poseerían
trazos distintivos de los otros agentes. Aunque, como afirma Watcher (1989), el
urbanismo no puede ser definido como una técnica, y todavía menos un
procedimiento de conciliación regulando los consensos y los conflictos de los
protagonistas de la organización del territorio.
De hecho, se opone una democracia gerencial, a una democracia política, que
haría la diferencia entre la concepción de un Estado intermediario de los intereses
de algunos y uno que garantizara la igualdad entre todos
Las presuposiciones de las formas de análisis de los "sistemas de acción concretos"
Las presuposiciones de estas nuevas formas de gestión de lo urbano recrean y
estructuran conceptos provenientes de diferentes corrientes teóricas, asentándolos
en un cuadro de referencia que recupera la articulación entre, por lo menos, la
sociología urbana, la sociología de las organizaciones y la sociología política. Las
principales presuposiciones pueden sintetizarse en los siguientes postulados:
1. El sujeto (individual o colectivo) debe ser pensado como un actor capaz de
cálculo y de elección en un contexto de "racionalidad limitada" tanto por los
constreñimientos del sistema como por el desconocimiento de los contextos de
acción o de las consecuencias de su acción, un actor capaz de acciones
estratégicas y, por lo tanto, portador de racionalidades, lo que no significa
lucidez o conciencia, tal como cálculo no conduce al utilitarismo e
instrumentación pura. No se espera la "inalienación" de la fuerza de trabajo
para dar sentido a las acciones colectivas; éstas emergen de las dinámicas
sociales por la práctica cotidiana.
2. Las estructuras se entienden como creadas en un contexto de acción colectiva y
colectivamente sustentadas por los actores, rechazándose una concepción
donde las "estructuras" que organizan los sistemas y los "modos de acción
colectiva" sean enfrentadas como "datos natura-les" que aparecen
espontáneamente y cuya existencia llegaría por sí misma como el resultado
automático de una dinámica cualquiera. Pero tampoco se entienden esas
estructuras como fruto de la suma lineal de las decisiones individuales. Las
"estructuras", siempre provisionales y contingentes, son fruto de las
condiciones encontradas por los actores gracias a recursos y capacidades
específicas e histórica-mente fechadas.
3. En este sentido, se concibe que el cambio es posible a través de una acción
concertada de actores en función de objetivos colectivamente definidos, y en
271
 ese contexto se podrá defender que son los actores actuales los que orientan los
"sistemas de acción concretos".
4. Agréguese, sin embargo, que esta mirada atraviesa sobre las dinámicas sociales
un entendimiento de las relaciones sociales como relaciones de poder, es decir,
relaciones de intercambio desigual que comportan siempre una base de
negociación potencial. En ese sentido, toda "negociación" se realiza en una base
de interacciones desiguales, entre dominados y dominantes, pese, incluso, a
que el "dominio" de algunos actores sobre los otros puede provenir de varios
tipos de fuentes· económicas, culturales, simbólicas, etc. Incluso si esta premisa
se prestó a malentendidos, trae consigo elementos paradójicos. Es, por un lado,
la politización de la vida cotidiana, y es, por otro lado, la trivialización y una
normalización de la noción de poder que es considerado como una dimensión
irreductible, y perfectamente "normal" de todas las relaciones sociales, sean
conflictivas o cooperativas. Esta comprensión de las relaciones sociales permite
incluir el análisis de los conflictos y evita las trampas de una visión demasiado
consensual de las estructuras de la acción colectiva. La inestabilidad e
incompatibilidad de los comportamientos es considerada como normal y es
acentuado el carácter contradictorio y complejo del comportamiento de los
actores que desafían una lógica lineal de análisis. Así, los con-textos de la
acción son entendidos como un conjunto de relaciones interdependientes,
mutuamente condicionadas, y llama la atención de la sociología de las
organizaciones y de las decisiones, ya que la gestión de las dinámicas sociales
exige competencias que es necesario crear.
5. Se entienden las dinámicas sociales como interdependientes aunque no
necesariamente coincidentes entre actor y sistema. Siendo el contexto de la
acción un "sistema de acción concreto", se recurre a la noción de
interdependencia entre el actor y el sistema, que se basa en el postulado de la
existencia, en todos los contextos de acción, de un mínimo de orden y de
interdependencia por detrás del aparente desorden de las estrategias de los
actores individuales y colectivos. No obstan-te, el "desacuerdo articulado"
entre sistema y actor está en el origen de muchos efectos no previstos
(perversos o no)1
Se presupone que compete al investigador dilucidar los límites, las fronteras y los
mecanismos de control y de desorden de ese sistema y, al inter-ventor, socializar
las reglas del juego social-del juego de actores-. Ambos parten de un abordaje
interaccionista del poder para mostrar que la formación de acuerdos entre las

1
Las dos versiones más influyentes de este argumento son presentadas en Beck, 1992, y Giddens, 1994. El
debate crítico suscitado por las posiciones de estos dos sociólogos está en el origen de un número ya
considerable -y creciente- de publicaciones, donde se puede destacar a Beck et al., 1994; Lash et al., 1996;
Adam et al., 2000; Irwin, 1998. Sobre las implicaciones políticas de estos argumentos, véanse las
contribuciones reunidas en Franklin, 1998. Las discusiones sobre la relación entre peritos y ciudadanos
extendidas a experiencias en sociedades del hemisferio Sur pueden encontrarse, entre otros, en Silliman y
King, 1999, y Fischer, 2000.

272
personas, instituciones e intereses atraviesa por la construcción de
representaciones sociales comunes a un proyecto de "desarrollo local".
No todos hacen la misma lectura de estas nuevas formas de acción pública,
traducidas por: una visión pragmática de los programas, resultado de la
confrontación de los intereses de los actores en una construcción común de reglas
del juego, compromisos recíprocos y referencias compartidas; capacidad de
creación de la acción colectiva, a través de la interacción práctica y del éxito -o del
fracaso-de las acciones realizadas en conjunto; política pública que se transforma
también en un medio de aprendizaje de las formas de acción colectiva tanto para
los poderes públicos como para otros actores; obligación de la concertación y de la
contractualización, lo que hace más complejos los montajes político
administrativos y los financiamientos (necesidad de protocolos de evaluación que
permiten monitorear los dispositivos de intervención, etc.) en función del número
de actores contractualizados y del número de acciones.
Si desde el punto de vista organizacional el "gobierno urbano" deviene del
paradigma del "juego estratégico de actores" y de las formas de acuerdo social,
desde el punto de vista teórico tiene como encuadre "el paradigma del desarrollo
local" en sus nuevas reformulaciones de "desarrollo local-global". Las
ambivalencias devienen del todavía poco rigor y contenido de estos nuevos
conceptos, construidos más para la defensa de una opción política que para la
fundamentación científica de un paradigma.
Así, las paradojas de un gobierno urbano compartido y contractual contienen
en sí interrogaciones todavía por responder: ¿cuál es el grado de apertura de la
negociación a los diferentes actores económicos, políticos y sociales y, por lo tanto,
a la diversidad de los poderes y de los estatutos? ¿Qué especificidad para el actor
público? ¿Cuál es la legitimidad de ese conglomerado de actores, llamados a
participar, pero no electos y de contornos frágiles y mutables? ¿No habrá, detrás de
este juego de apariencia participativa, la conservación de lógicas tradicionales de
burocracias, clientelismo y un cierto retorno del Estado, ahora incluso más amplio
a través de nuevas alianzas? ¿Cómo están representados los intereses de los
excluidos que, por definición, no tienen representación?

Gestión compartida de los territorios locales

Desde los años ochenta se afirma que hay una crisis creciente de gestión
urbana que se deriva en gran parte de la multiplicidad y fragmentación de los
intereses y del creciente papel de los grupos inmobiliarios en la gestión del espacio
construido. Esa crisis toma diversas formas, pero la declinación de la legitimidad
de los electos municipales, la complejidad de las expectativas y, sobre todo, el
aumento de las reivindicaciones de los grupos sociales cada vez más heterogéneos
y cada vez más agresivos genera tensiones políticas y financieras crecientes entre
gastos que aumentan, y re-cursos que disminuyen, debido al retiro progresivo del
Estado central de la intervención local (Gabriel y Hoffinann-Martinot, 1999).

273
 Para muchos, una anomia creciente de las poblaciones locales, traducida
frecuentemente en la baja tasa de participación electoral, sobre todo en el nivel
autárquico, es signo preocupante de una separación entre el poder político y las
preocupaciones cotidianas de los ciudadanos. Las reivindicaciones son vistas como
"manifestaciones salvajes", manipuladas por algunos con base en intereses de
varios tipos.
El paso de la interrogación de los años cincuenta -"¿Quién gobierna?"-a la de
los años setenta -"¿Será posible gobernar la ciudad?"-dio lugar, hoy, a una sucesiva
profundización de las nuevas formas contractualizadas de decidir sobre la ciudad,
haciendo emerger nuevas problemáticas políticas, a veces contradictorias. Entre
ellas, surge la exigencia de mayor transparencia y rapidez en las decisiones, la
búsqueda de la redistribución de responsabilidades entre electos y electores,
nuevas formas de gestión y de abasto de servicios, una distribución más justa y
eficaz de los recursos, etc., que exigen de las instancias públicas nuevas formas de
hacer y de dar publicidad a su acción, buscando nuevas legitimidades, en gran
parte, cimentadas en el grado de democracia interna de sus decisiones.

¿Anomia o aumento de reivindicación?

En Portugal, se asiste a una gran diversidad de formas de participación en el
"gobierno de la ciudad" de diferentes impactos, percepciones y campos de acción.
La "moda de las parcerias" atraviesa casi todos los sectores de intervención: de lo
económico a lo social, a lo cultural, etc. Son, en el nivel social, las Comisiones
Locales de Seguimiento del Rendimiento Mínimo Garantizado, las de Protección
de Menores, los Consejos Locales de Educación, las Redes Sociales, las Redes de
Cultura y Deporte, entre otros. Son incluso, en el nivel económico, las asociaciones
diversas: de empresarios, de desempleados, de comerciantes, de agricultores y de
pescadores, de jóvenes empresarios.
No obstante esta proliferación de formas de organización de intereses,
continúan las interrogaciones centrales, tanto sobre el refuerzo de intereses
corporativos y el concomitante decrecimiento de las des-solidaridades colectivas,
como sobre el desinterés creciente de gran parte de la población. Algunas
informaciones sobre la evolución de las votaciones electora· les o sobre las formas
de asociación han demostrado que las formas de participación de los ciudadanos
cambiaron en las últimas décadas, aunque el interés por lo público está lejos de
disminuir. A las formas tradicionales de influencia de los políticos, tales como el
voto y la vinculación a organizaciones de masas, se juntaron formas menos
institucionalizadas de comportamiento político, como las actividades en el interior
de iniciativas de ciudadanos, la participación en manifestaciones o la firma de
peticiones. Eso ha dado margen a diferentes interpretaciones. En todo caso, las
investigaciones han demostrado la compatibilidad entre las viejas y nuevas formas
de manifestación política (Gabriel y Hoffmann-Martinot, 1999).

274
 En Portugal, y considerando el universo de las mayores ciudades, la
participación electoral-tanto autárquica como legislativa-ha sufrido un de-
crecimiento desde las primeras elecciones posteriores a 197 4. Pero el grado de
decrecimiento de la participación, de algún modo, se ha estabilizado y no es
diferente en los municipios más urbanizados o más rurales. Los decrecimientos
verificados parece que pueden explicarse más fácilmente por las diferentes
coyunturas político-electorales que por el descenso de las formas de participación
electoral.
Considerando otras formas de participación política, la investigación sobre las
Actitudes Sociales de los Portugueses dirigida por Manuel Villa-verde Cabral (et
al., 2000), había concluido -a partir de investigaciones realizadas en la década de
1990 (1994 y 1997)- que la abstención electoral estaba directamente relacionada con
el rechazo e incapacidad de posicionarse ideológicamente, y que la existencia de
cerca de 27% de abstencionistas no permitía deducir alienación política.
Estas formas de participación han reforzado la idea de que la población
portuguesa está lejos de tener para la anomia y, en este campo, tiene particular
relevancia la participación en asociaciones locales, aunque apenas cerca de 20% de
los portugueses entrevistados revelen pertenecer a un organismo asociativo. No
obstante la imagen pública de reconocimiento de elevados niveles de asociación,
las formas de participación asociativa de la población portuguesa son inferiores a
la media europea y falta profundizar las razones de ese hecho, para muchos
compensado por las redes de relaciones informales.
De cualquier manera, las informaciones de la última investigación sobre las
actitudes sociales de los portugueses (1999) tienden a demostrar una disminución
del fenómeno en el medio rural, pero también una mayor participación en órganos
dirigentes de los habitantes de esa zona.
Parece, así, que no surgió ningún modelo específico de participación en la
política urbana, y que las "viejas" formas de participación ciudadana siguen
teniendo algún sentido para la mayoría de los portugueses. Aunque, si el
desinterés político no parece generalizado, eso no significa que no haya problemas.
Parece evidente que, de manera cotidiana, sólo una minoría está comprometida
con la participación, y nada nos asegura que el grupo movilizado sea
representativo de intereses más amplios.

275
Tabla 2: Porcentaje de entrevistados que pertenecen a asociaciones, por tipo de
asociaciones y tipo de zona, 19992

Urbana Suburbana Rural

Colectividades locales 16.1 17 13.8
Clubes deportivos 19.2 15.5 13.2
Sindicatos 13.5 9.7 6.6
Asoc. profesionales, econom 7.9 7.4 3.1
Partidos 3.4 3.7 5.7
Funciones dirigentes 14.5 18.9 26.6
Fuente: Encuesta a las Actitudes Sociales de los Portugueses, 1999

Esta pulverización del fenómeno3 viene acompañada de una gran

pulverización de intereses y de formas de defensa y reivindicación, que
caracterizan, en gran parte, las formas de organización social de los países
"semiperiféricos" (Santos, 1985). Frecuentemente, los autores subrayan las
dificultades de los dirigentes políticos para gobernar debido a la fragmentación del
sistema político-administrativo y a la complejidad creciente de las redes de
actores. Como dice Novarina, es esa fragmentación que hace buscar nuevos
conceptos: "El concepto de gobierno urbano permite reconocer la fragmentación, la
incoherencia y sugiere acentuar las formas de coordinación horizontal y vertical de
la acción pública" (Novarina, 1997, p. 215).
Planeación estratégica: métodos, resultados e interrogaciones Es en este
contexto que las nuevas formas de participación en la ciudad surgen
potencialmente como formas de aumento de la democracia participativa. De hecho,
hoy se asiste al poner en acción de formas de estructuración de la diversidad de los
intereses a través de procesos concretos de planeación compartida, en el nivel de
los municipios y de las regiones, lo que se ha consustanciado en la noción de
"planeación estratégica" y que tiene como principal reto no sólo ser procesal y
compartido, sino pretender mantener formas de gestión y de monitoreo en que
garantizan el rigor de su ejecución y también su ajuste en periodos razonablemente
largos.4

2
Agradecemos al equipo de investigación dirigida por el profesor Manuel Villa verde Cabral la amable cesión
de esta información inédita.
3
Obsérvese que Portugal tiene niveles de asociación formal muy menores a la media europea. La
participación se revela nítidamente más importante en los países de la Europa del norte que en los países
del sur. Es en Dinamarca donde la participación es más fuerte, con una tasa de 59%, y en Grecia es más
débil, con 13%. En Portugal, 18% de las personas en edad productiva pertenecen a algún club o asociación.
Esta diferencia ha sido interpretada como una especificidad en las formas de organización social local,
donde se refleja que la ausencia de la participación institucionalizada es acampanada de mayor informalidad
en las formas de participación. Así, la participación en asociaciones y grupos no tendrá el mismo sentido
sociológico en los diferentes países (Loison, 2000).
4
No olvidar que parte significativa de estos planes se basa en programas que son financiados por los
Cuadros Comunitarios de Apoyo, con duración de seis años.

276
Este capítulo refleja fundamentalmente las formas de decisión ligadas a la
planeación y gestión urbana cotidiana y está basado en una experiencia práctica de
seguimiento de procesos de planeamiento en varios niveles en la década de 1990.
Las referencias son las actuales estructuras de participación en estos niveles de
decisión: desde las comisiones de habitantes hasta las asociaciones para el
desarrollo local, pasando por las colectividades de cultura y recreación,
asociaciones ambientalistas, asociaciones empresariales y sociales, etc. Las
investigaciones de referencia son, entre muchos otros trabajos de seguimiento de
las formas de planeación municipal y regional, las siguientes: Formas de gestão e
organização de bairros sociais, Observatório de Habitação, Centro de Estudios
Territoriales (CET)/Câmara Municipal de Lisboa, 1994; Modos de vida e
expectativas da população de Pinhal Novo, CET/Câmara Municipal de Palmela,
1997; Análise prospectiva da Baixa Pombalina, CET/Câmara Municipal de Lisboa,
1997; Plano estratégico da península de Setúbal, CET/Associação de Municípios da
Península de Setúbal, 1999/2000; Recomendações para o Plano Estratégico para o
Emprego na Península de Setúbal, 2000/2001.

Sin embargo, esta reflexión se basa fundamentalmente en los siguientes

estudios que se dedicaron a la misma región de Lisboa, Oeste y Valle del Tajo:
Dinâmicas sociais e urbanísticas da região de Lisboa e vale do Tejo: trabajo previo a la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (PNDES) de la
región, CET/Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo
(CCRLVT), 1997/1999 y la participación en el Plano estratégico da região de Lisboa,
Oeste y vale do Tejo , 1998/99, CET/Comissão de Coordenação da Região de Lisboa
e Vale do Tejo, muy especialmente en las formas de elaboración del plan y en su
aplicación en la región del Oeste.
En el caso citado5, y para dos subregiones, se realizaron trabajos que
recurrieron a metodologías diferentes: un estudio previo al plan estratégico para la
región que recurrió a la metodología de Michel Godet, renovada con la
introducción de algunas innovaciones por el equipo de investigación del CET; el
trabajo de elaboración del plan estratégico, casi dos años después, que recurrió a
metodologías llamadas más tradicionales, como el Strengths Weaknesses,
Opportunities, Threats Annalysis SWOT, y la creación de grupos de trabajo para
las dimensiones que fueron consideradas estratégicas para el Plan.
La estrategia de actores de M. Godet
El contexto de este trabajo de investigación se inició a través de un encargo de la
CCRLVT al Centro de Estudios Territoriales (CET) para la preparación del
5
La región de Lisboa está formada por cuatro subregiones y los dos estudios no fueron exactamente
coincidentes, pues sólo coincidieron en el área metropolitana de Lisboa (distrito de Lisboa y Setúbal) y
subregión del Oeste.

277
lanzamiento del plan estratégico utilizando el método propuesto por M. Godet,
apoyado por el software de informática Mactor, que permitirla la identificación de
los actores clave, de sus alianzas y conflictos, así como del grado de movilización y
de conflicto de los objetivos estratégicos para el cambio de la región.6
De manera sintética, los objetivos de Mactor son los siguientes: identificar y
caracterizar los diferentes actores clave, identificar los principales conflictos y
alianzas, contribuir para entender las dinámicas sociales y mejorar la participación
de los actores, comprender y evaluar las relaciones de poder, definir estrategias
para el proceso de planeación considerando las dinámicas sociales. En ambas
regiones (área metropolitana de Lisboa y Oeste), fueron entrevistados
individualmente muchos actores, entre ellos la Comisión de Coordinación de la
Región de Lisboa y Valle del Tajo, Junta Metropolitana, municipios elegidos en
función de algunas variables, servicios de diferentes ministerios, del Ordenamiento
del Territorio y Desarrollo Urbano, del Ambiente, de Transportes, de Desarrollo
Regional, Instituto Nacional de la Habitación, de la Educación, inmobiliarias,
asociaciones empresariales, sindicales, ecologistas, sociales y culturales locales,
entre otros.
Con base en estas entrevistas, eran identificados los objetivos de cada actor frente a
la región y la posición-conjunto de adhesión o conflicto articulado con cada uno de
los objetivos considerados estratégicos para la región. Simultáneamente, se
identificaban las "solidaridades" y conflictos de los diferentes actores frente a los
objetivos propuestos. Estos resultados permitían al organismo regional definir una
estrategia de lanzamiento de la discusión y operación del plan estratégico.7
El proceso de planeación para el Plan Estratégico de la
Región de Lisboa, Oeste y Valle del Tajo8
El contexto de este trabajo, realizado después del trabajo anterior, fue la realización
del Plan Estratégico para la Región de Lisboa Oeste y Valle del Tajo, 9 para un
horizonte de 2000/2006. La dirección de la CCRLVT estructuró un equipo de
trabajo, con peritos de diferentes profesiones, y estructurados de forma diferente,
que siguieron la realización del Plan Estratégico para la Región de Lisboa y Valle
del Tajo. El objetivo era realizar los diferentes planes subregionales con la
participación y contractualización de los actores. Esos planes deberían orientar la
estructuración del m Cuadro Comunitario de apoyo y generar estructuras de

6
Véase los diferentes informes de esta investigación, realizada entre 1998 y 1999, en el CET y en la CCRLVT.
7
Es necesario reconocer que el cambio de dirección de la CCRLVT, entre este estudio Y el lanzamiento del
plan, hizo que el estudio no fuese asumido de manera clara y pública, por lo menos en el nivel de las
decisiones políticas.
8
Sólo se presentan los trazos centrales de la estructura orgánica, pues el proceso de organización fue
complejo, así como los diferentes resultados obtenidos que constan de informes existentes en la CCRLVT y
en las asociaciones de municipios locales.
9
Puede verse una síntesis de este trabajo en CCRLVT, 1999, Plan Estratégico de la Región de Lisboa, Oeste y
Valle del Tajo, 2000-2010. El horizonte de la excelencia.

278
monitoreo del mismo y para el horizonte definido.10 La estructura que permitió la
elaboración del Plan estratégico, cerca de un año, puede presentarse de la siguiente
forma:
Ilustración 1: Estructura de seguimiento de la elaboración del plan estratégico de
la región de Lisboa

La estructura orgánica a nivel subregional era coordinada paritariamente entre

la CCRLVT y la Asociación de Municipios local, en este caso, tres asociaciones de
municipios, constituyéndose un Foro con representación de los "actores locales"
(asociaciones empresariales, sindicales, culturales, ecológicas, religiosas, entre
otras). Después de realizarse el diagnóstico, se constituyeron los grupos de trabajo
para la elaboración de las propuestas de programas y proyectos así como la
identificación y programación de los proyectos considerados "estructurantes".11 En
marzo de 2001 se organizaron las estructuras locales de monitoreo de los proyectos
cuya definición permitió la descentralización para los niveles locales o regionales.
El equipo de peritos que preparó el proyecto elaboró en ese momento de forma
integrada la matriz de evaluación externa.
Estamos frente a dos metodologías diferentes, con alcances también diferentes.
En el primer caso, se pretendía solamente la identificación de los actores clave y de
sus posiciones frente a los intereses que serían movilizados por el plan, de manera
que se estructurara una estrategia que permitiese su concreción sin callejones sin
salida desde el punto de vista de la sinergia de los actores y de los intereses

10
En ese momento, no estaban definidas muy claramente las competencias de gestión de los diferentes
fondos.
11
Este modelo de organización no funcionó en el área metropolitana de Lisboa por decisión de la Junta
Metropolitana. La lógica de funcionamiento de los grupos de trabajo tampoco fue exactamente la misma en
la subregión Oeste y en la subregión del Valle del Tajo.

279
presentes. En el segundo caso, se pretendía elaborar, de manera compartida, un
plan con los respectivos programas y asegurar fuerza disponible para su gestión
futura.
Considerando una dimensión comparativa de los dos métodos, ambos
presentan ventajas e inconveniencias. Lo que el Mactor gana en rigor pierde en
movilización y animación de los actores. La metodología de la estrategia de actores
de M. Godet obliga a una mayor sistematización de pensamiento y de recolección
de la información y los outputs -identificación de las variables conflicto-consenso y
movilizadoras-no movilizadoras- surgen con mayor claridad.
La principal posibilidad de la metodología de planeamiento informada a través
de grupos de discusión y de trabajo es la de la socialización de la información y la
consecuente implicación de los actores. También es un hecho que, no habiendo
control de los actores que participan12 (y sobre todo, frente a los que no
participan),13 podrá haber un riesgo de sobrevaloración de las expectativas y de los
intereses de determinados grupos sobre otros.
Tabla 3: Cuadro comparativo de los dos métodos de planeación

Proceso de participación en el planteamiento

Estrategia de los actores de Godet
de la CCRLVT

Contenido:
 Mayor precisión en la definición de
las cuestiones en conflicto y
consensuales, pero mayor
limitación del número de actores
participantes.
 Las alianzas son más claras y los
conflictos son más fácilmente
expresados.
 Hay tiempo para escuchar de
manera individual, lo que permite
informaciones que en una
discusión colectiva no pueden (')
surgir.
Contenido:
 Las cuestiones son discutidas de
 manera más dinámica y conflictiva,
 pero es difícil distinguir las
 cuestiones consideradas esenciales
 de las menores.
 El número y tipo de actores es
 limitado por constreñimientos institucionales
 y funcionales.
 Los conflictos (personales, políticos
 de intereses) a veces sobresalen
 sobre las cuestiones de contenido
 y perturban la marcha de las
 reuniones y la toma de decisiones.

12
Son invitadas a participar instituciones consideradas "representativas" de los diferentes intereses locales,
y éstas envían, como mandatarios, a elementos de su confianza.
13
La gran cuestión que se propone es que determinados grupos e intereses están excluidos de la
participación, incluso porque los procesos de exclusión implican la propia participación política. Con
frecuencia, los grupos de menores recursos están representados por medio de las asociaciones de
solidaridad social.

280
 Método:
• Los actores están más implicados,
• permite una relación de mayor
• duración en el tiempo, que posibilita
• el establecimiento de relaciones
• personales y de confianza. Se
Método: • definen a lo largo del tiempo las
• Menor implicación. • estructuras de gestión potenciales.
• La implicación depende, en gran
• Los actores son más centrales, y su • medida, del potencial beneficio
elección es controlada. • que cada uno espera del proceso.
• Los actores de menor impacto u
• La información es dominada por la • organización (que frecuentemente
institución en el comando. • tienen intereses sociales y de cohesión
• social) presentan discursos
• "demasiado locales" o tienen dificultades
• para expresar sus intereses.
• Socialización de la información.

Podemos, no obstante, cuestionar no sólo la representatividad de los actores y

el sentido de esa participación, sino también su eficacia práctica y los intereses que
están representados. Por desgracia, son muy pocas las investigaciones capaces de
responder a esa incertidumbre así como al análisis de las formas por las cuales los
acuerdos son procesados y administradas las divergencias.14 Es necesario
reconocer además que no todos los actores están representados, y cuando lo están,
no todos tienen el mismo poder 0 son legitimados por las autoridades con el
mismo vigor o, incluso, gozan de la misma legitimidad. Las diferentes formas de
intervención y crítica son reconocidas y valoradas de manera diferente y la
exigencia de comportamientos "políticamente correctos" es condición sine qua non
para la presencia en estos lugares de "participación".
Considerando estas experiencias de participación, podríamos construir una
tipología empírica de formas de acción colectiva, presentes en las distintas formas
de organización de base: a) "acción reivindicativa"; b) "acción crítica"; c) "acción de
gestión compartida local o global y de concertación"; d) "acción pedagógica y/o
innovadora".
Se pretende, con esta tipología, profundizar las formas de construcción de la
acción colectiva, la definición de los papeles de los diferentes actores y muy
particularmente del agente público, y la identificación de los conflictos y consensos

14
Agréguese un elemento fundamental, que la mayoría de los financiamientos comunitarios está orientada
a las dimensiones económicas y del empleo y tiene poco impacto en las "cuestiones sociales”, por lo que los
actores que representan estos intereses son fácilmente desincentivados por considerar que no están siendo
contempladas sus necesidades.

281
en términos de las relaciones de poder que atraviesan una sociedad o una situación
concreta.
Acción reivindicativa. Este tipo de acción, que podremos llamar reivindicativa,
pone el énfasis en la defensa de la satisfacción de necesidades inmediatas
consideradas fundamentales, o en la oposición a acciones considera-das claramente
lesivas de los intereses locales. Son generalmente accionadas por asociaciones de
carácter claramente "local" que están polarizadas por dimensiones de objetivos
muy delimitados, aunque éstos puedan perdurar en el tiempo o emerger en
función de situaciones específicas. La relación con el poder de estas formas
asociativas es generalmente problemática, pues éste se siente amenazado o, por lo
menos, fuertemente cuestionado por estas reivindicaciones y por la forma como se
hacen. Sus manifestaciones son a veces agresivas, y aunque no sean sólo
características de los grupos más populares, están muy presentes en ciertas
asociaciones de habitantes de barrios populares. Pueden surgir en barrios de clase
media, a través de grupos que se sienten perjudicados por las acciones de la
administración.
Es el caso de una asociación de habitantes con un proceso de construcción de
viviendas sociales interrumpido, que abandona los trabajos de planeación
estratégica cuando se da cuenta de que no existe presupuesto para vivienda en la
planeación en curso. Considerando que ése es su objetivo central, y que la
necesidad de habitación es básica, la falta de consideración de su objetivo principal
hace que desvalorice todo el proceso estratégico municipal. Los argumentos de que
los financiamientos para la vivienda no son de la competencia de los municipios no
tienen ningún peso, pues la lógica de las necesidades se sobrepone ampliamente a
la comprensión de los vericuetos burocráticos de la administración.
Acción crítica. Este tipo de acción busca no sólo resolver problemas inmediatos,
sino, sobre todo, provocar la toma de conciencia de la población sobre sus derechos
e identidades locales y crear oportunidades de ensayar nuevas formas de
administrar y organizar el territorio. Son generalmente constituidas por colectivos
que sobreviven a las reivindicaciones más inmediatas y que, a su vez, están
organizados en el nivel más global (aunque no siempre), habiendo incluso grupos
locales de larga duración.
La movilización pretende ser "conscientizante" y original en las formas de
lucha, buscando respuestas a partir del cuestionamiento (global) de un modelo de
desarrollo y la proposición de modelos alternativos. Es un tipo de reivindicación
muy temida por los poderes constituidos incluso por sus raíces extra locales y,
frecuentemente, internacionales. La mayoría de esas asociaciones locales se
consideran un contrapoder para corregir imperfecciones, supuestas o reales, de la
democracia representativa y promover la democracia participativa. Pero es difícil
negar el papel insustituible que estas formas de organización tienen al asumir
funciones de intermediación en la creación de solidaridades en los espacios donde

282
se desarrollan procesos de desestructuración social o de ataque a un desarrollo
sustentado.
En este tipo de asociaciones, el dispositivo de relación con frecuencia se
caracteriza por su grado de inestabilidad, o de negociación permanente en función
de los problemas que exigen atención. No obstante, la gestión de competencias y
conocimientos, recurso muy importante en estas redes, no es garantizada por
organizaciones profesionales estables y jerarquías administrativas, que están
siempre padeciendo cambio. Lo imponderable de su aparición o desaparición de la
escena pública acaba por debilitar su papel.
La mayoría de las asociaciones ecologistas es un ejemplo paradigmático de este
tipo de acción. La espectacularidad, y frecuentemente originalidad, de sus
manifestaciones no genera una participación efectiva y pragmática en múltiples
situaciones, muchas veces con un conocimiento minucioso de las situaciones en
cuestión.
Acción de gestión participante local o global y de concertación. Es un tipo de acción
que pretende "participar" activamente de la gestión cotidiana de la ciudad
defendiendo sus propios intereses, frecuentemente corporativos lo que considera
legítimo. La acción es conducida con frecuencia por figuras de gran legitimidad
pública y pretende agregar el máximo de representa-dos bajo el signo de la
asociación, pues el número en gran medida representa la fuerza y la legitimidad
política. Los medios de lucha son formales y "políticamente correctos": reunión,
colaboración en la ejecución de algunas acciones, negociación, etc. La relación con
los poderes constituidos es formal, institucional y cordial, pero estas formas de
participación son generalmente puntuales (cuando la realización de un plan, o
inicio de una acción entre otras). Este tipo de acción es estimulado por los poderes
públicos; generalmente da origen a estructuras más formales de gestión de los
territorios: como asociaciones de desarrollo local, foros económicos y sociales.
El campo de acción puede ser más local -como en determinadas instituciones
particulares de solidaridad social, cooperativas de vivienda, asociaciones de
habitantes-o más globales, como en asociaciones de empresarios, de industriales de
determinados ramos. El ejemplo paradigmático en las situaciones de planeación
estratégica que hemos seguido es el caso de las asociaciones de empresarios, sobre
todo de la industria (tanto en la península de Setúbal, como en el Oeste).15 Estas
asociaciones tienen a su favor algunas ventajas: en primer lugar, gran parte de los
financiamientos son dirigidos a ellas, detentan un fuerte conocimiento del tejido

15
Es difícil generalizar, dada la localización de las experiencias de la autora en la región de Lisboa, pero las
asociaciones de comerciantes representan sobre todo los pequeños y media-nos comerciantes
"amenazados" por las nuevas grandes superficies, lo que hace que asuman posiciones de defensa y, por lo
tanto, un papel menos importante en el contexto de negociación. Inversamente, las asociaciones
representantes de los intereses inmobiliarios tienen un papel muy activo aunque polarizado por sus
intereses específicos y recurriendo a fuertes presiones fuera del contexto directamente de negociación de la
planeación.

283
empresa-rial y de sus necesidades que se colocan en una óptica muy diversificada
y amplia; frecuentemente tienen una perspectiva a mediano plazo; tiene algún staff
técnico de apoyo, y sus presidentes generalmente son personajes con carisma local.
Estas características hacen de ellos fuertes socios, con un amplio abanico de
propuestas que van de la educación-profesionalización, a la calidad urbana y a las
diferentes dimensiones de la actividad económica. En ese sentido, con su
participación legitiman fuertemente los procesos de planeamiento y lucran con la
canalización de grandes recursos financieros y el apoyo a muchas de sus
propuestas.
Acción pedagógica o innovadora. Este tipo de acción pretende innovar con la
creación y diversificación de las actividades económicas y sociales que propone, así
como por la implicación de todos los asociados en una acción, teniendo como
referencia el desarrollo local en su dimensión alternativa a los modelos de
desarrollo fordistas. Su acción pedagógica no está orienta-da sólo hacia el exterior,
sino sobre todo hacia los propios asociados. Estas formas de asociación han sido
protagonistas de una reflexión muy interesante, no tanto sobre la modernización
del sistema del Estado, sino sobre una "reparación del tejido social" y, sobre todo,
sobre el lugar de las asociaciones en las redes institucionales, la articulación entre
las lógicas asociativas (solidaridad, altruismo, etc.), las lógicas del Estado (interés
general) y las lógicas mercantiles (eficacia, rentabilidad).
Su acción está fuertemente marcada por los intereses de exclusión que
pretenden representar, asumiéndose como portavoces de poblaciones sin derechos
de ciudadanía y de participación. La acción pretende ser concretada por los
elementos que con ella satisfacen sus necesidades individua-les y que por ella son
movilizados y, aunque actualmente pretendan tener una dimensión menos local,
con frecuencia tienen dificultades para rebasar las dimensiones locales. Su relación
con la administración es paradójica: es apoyada, ignorada u hostilizada según las
acciones de que se trate, sean o no convenientes al poder constituido.
Algunas asociaciones de desarrollo local, grupos culturales o patrimoniales
locales se identifican con estas formas de acción. En la discusión intervienen como
elementos de reflexión que transfieren los problemas y cuestionan presuposiciones
que se consideran garantizadas. En el Oeste, la Asociación de Jóvenes Agricultores
con frecuencia presentó elementos sobre el modo de vida rural, y las necesidades
de los más jóvenes en esos medios sociales, llamando la atención, de manera
pertinente y pedagógica, sobre lo que ha cambiado y todavía no es evidente para
muchos, pero el carácter intimista y cultural de muchas de sus propuestas muy
originales no tienen impacto en la racionalidad tecnocrática vigente.
De manera general, y por lo tanto necesariamente incorrecta, en el cuadro
siguiente podremos reflexionar sobre la diversidad de las formas de movilización y


Fordismo: se refiere al conjunto de las teorías sobre administración industrial, creadas por el industrial y
fabricante de automóviles Henry Ford (1863-1947). Dicionário Houaiss da lingua portuguesa. (N. de la t.)

284
el impacto político de los diferentes tipos de asociación en el nivel urbano, en este
momento en Portugal. Ahí, es posible verificar que no siempre la movilización es
signo de mayor impacto en las propuestas de planeación y gestión urbanística.

Tabla 4: Fuerza política y movilización de los diferentes tipos de asociación frente

a las formas de gestión de la ciudad.

Fuerza política

Movilización Fuerte Débil

• Asociaciones cultura-les,
• Municipios y asociaciones
deportivas y de carácter
de municipios.
social.
• Asociaciones empresariales
de la industria y Servicios
Fuerte terciarios Avanzados.
• Asociaciones inmobiliarias.
• Grupos ecologistas y otros
ligados al ambiente.
• Asociaciones de comercio.
• Universidades y escuelas
Débil superiores públicas.
• Organismos regionales de la
• Organismos regionales y
administración.
municipales de los partidos
• Comisiones y asociaciones
políticos
de habitantes.
• Iglesia y asociaciones
• Sindicatos.
religiosas.

De cualquier manera, los métodos de participación en los procesos de

planeación y gestión urbana en Portugal todavía son incipientes y utilizados de
forma marginal, no teniendo aún oportunidad de probar su real capacidad de
acción. Al contrario de otros países europeos, el país no dispone de órganos locales
o regionales formalmente constituidos para el seguimiento y evaluación de la
planeación municipal, regional o nacional. El lugar de los actores, económicos y
sociales, todavía es modesto, a veces sólo formal, que aparecen en la fase de
estudio y de diagnóstico como consultores, más que como quienes toman
decisiones. La mayoría de los actores llamados a participar pertenecen al área
económica, siendo claramente devaluadas las asociaciones del área cultural, social
o deportiva.
Además, la selección de los interlocutores válidos todavía está abierta,
relacionada con la poca claridad de objetivos de estas formas de participación. Es
generalmente difícil encontrar interlocutores que representen intereses generales y
no particulares. El respeto por el principio de la globalidad debería llevar a la

285
presencia de algunos grupos que, aunque menos estructurados, no son menos
representativos de las necesidades de los territorios.
Los procesos de decisión no se realizan de forma compartida, aunque
compartan, a veces, algunas tareas concretas, en campos que hablan de res-peto, en
la fase de ejecución. No hay, sin embargo, definiciones claras de [unciones y
responsabilidades ni los potenciales compromisos se formulan en términos claros y
rigurosos con sanciones en caso de no ser realizados, siendo la contractualización
aún incipiente. Las formas jurídicas de soporte a la planeación son frágiles, no
obstante que el cuadro legal ya lo permite a través de asociaciones de desarrollo
local, sociedades mixtas, etcétera.

Las paradojas y posibilidades de la intervención social

En Portugal, el "deja andar" tradicional de las formas de hacer la ciudad se
tradujo por la "ley del más fuerte" (necesariamente por los intereses inmobiliarios,
pero no solamente) y que tuvo como efecto una enorme descalificación de la
estructura urbana, un profundo desprecio por los espacios públicos y una
segregación socio-urbanística cada vez más acentuada, es hoy confrontado por
nuevos desafíos que no permiten la continuación de una situación tan desastrosa,
bajo pena de que la ciudad sea inhabitable. Todos tenemos la noción de que,
asociada a la descentralización y a la transformación de las coyunturas y de las
necesidades locales -a las cuales el urbanismo debería responder-, está hoy
presente la necesidad urgente de una gestión reparadora y localizada de los riesgos
sociales y una prevención social que exige la renovación de los raciocinios y de las
prácticas de las políticas urbanas públicas. Esta mutación de los problemas con-
tribuyó a modificar fuertemente las relaciones de trabajo entre los actores públicos
y privados y está creando cambios en el funcionamiento institucional. Si por lo
pronto los efectos propiamente urbanísticos de este tipo de acción colectiva no son
totalmente convincentes, el impacto sobre las prácticas administrativas y las
relaciones políticas y sociales es profundo y ciertamente durable.
En esta lógica, un número creciente de problemas se expone de forma
paradójica, tanto debido a la evolución de nuestros modos de pensar, como debido
a un pragmatismo moderno que se introdujo en las formas de hacer y que
cuestiona los paradigmas tradicionales de la ciencia social y las competencias del
urbanismo. Así, es pertinente la discusión sobre las potencialidades emancipadoras
de las nuevas formas de gobierno urbano: ¿formas de participación o de
integración? ¿Democracia de gestión o de proyecto colectivo anclado en la
construcción de formas de acción colectiva?
El sistema de valores que servía de fundamento a la acción pública y permitía
organizarla de manera relativamente sencilla hoy es discutido, o por lo menos es
objeto de intensos debates e incertidumbres. Los valores del Estado-republicano o
del Estado-asistencial están a discusión, o por lo menos se cuestiona su legitimidad
y eficacia, y las instituciones públicas difícilmente logran una adhesión fuerte y

286
amplia. En la medida en que los actores dominantes no son suficientes para
estructurar la acción, ella depende cada vez más de una cantidad indeterminada de
otros actores, la administración se esfuerza para reinventar valores consensuales
capaces de fundamentar la acción.

Emancipación versus integración

A estas nuevas formas de acción colectiva es que apela la "nueva planeación"
una de las paradojas viene de la duda sobre si estas nuevas formas de participación
de la "sociedad civil" en la acción pública son formas de integración o de
emancipación. Nos preguntamos sobre si el compromiso -que tiene siempre
contrapartidas-de los actores en la administración de la cosa pública significa un
aumento de la democracia representativa o nuevas alianzas entre los más
poderosos.
La mayoría de los autores considera que las dimensiones de emancipación y de
control social sin que este último esté directamente asociado a un dominio de clase
están conjuntamente activas en la vida asociativa. Incluso desconociendo las
formas concretas como se procesa16 hoy este juego de negociación, transversal a
toda la sociedad, parece ser una tensión entre emancipación y control social que
genera las actuales formas de reglamentación. Puede establecerse la hipótesis
según la cual estas dos dimensiones no se oponen, al contrario, son ampliamente
complementarias. La participación, por sus efectos de movilización, aunque
también integradores, y por lo tanto reguladores, puede contribuir fuertemente al
ejercicio del propio control social. Se puede incluso pensar que las expectativas de
los poderes políticos frente a las asociaciones, carecen precisamente de una actitud
para hacer de la participación un vector importante de la integración sociopolítica
(Palard, 1997).
Entender esta paradoja implica tener otra concepción del poder.
Tradicionalmente, el poder es abordado de varias formas, los juristas lo definen
por las normas e instituciones; ciertos sociólogos insisten en su papel del arbitraje
entre los intereses económicos y sociales y; más recientemente, los científicos
políticos -Pierre Muller y Bruno Jobert- acentúan los mecanismos de producción de
la hegemonía. La mayoría de estos autores desarrolla un abordaje del poder en
términos de control social. Pero hoy un con-junto de autores dice ser de corrientes
de pensamiento diferentes, como la teoría de la justificación (Luc Bolstanki,
Laurent Thévenot), la sociología de las organizaciones (Erhard Friedberg) o la
teoría de regímenes urbanos (Clarence N. Stone), proponiendo un abordaje
interaccionista del poder.

16
Era importante profundizar las siguientes cuestiones: ¿quiénes son los actores? ¿Cómo se procesa la
negociación social? ¿Cómo se establecen los compromisos? ¿Y cómo se controla su efectiva concreción?
Desde el Consejo de Concertación Social hasta los acuerdos para la planeación territorial parece haber
necesidad de profundizar las "interacciones estratégicas” entre actores que, recuérdese, no representan
intereses individuales, sino colectivos.

287
 Estos autores rechazan la idea según la cual existirían en el interior de la
sociedad posiciones o papeles definidos de una vez por todas, porque, emanando
de estatutos diferentes en la inserción en la estructura económica y social, o de una
desigualdad en la distribución de las riquezas y del capital cultural, hay dinámicas
de cambio que implican diversos tipos de posiciones en el tiempo y en el espacio.
Este postulado permite reintroducir en el modelo de análisis de la sociedad el
sujeto, que Luc Boltanski define como "una persona en acto" --en situación-y que,
aunque sometida a constreñimientos, es capaz de decidir de manera autónoma.
Estos constreñimientos no se derivan de determinaciones internas al sujeto, sino de
las situaciones de interacción. Si hay reestructuración de grupos, eso discurre de
las situaciones de interacción y de las redes de relaciones constituidas en tales
ocasiones, para obtener recursos y movilizar ganancias.
Obviamente, esta "geometría variable" de grupos e intereses no elimina las
dimensiones indispensables del análisis de las relaciones de poder estructurales de
la organización social, nada más no la fija en variables eternas como la "clase
social" o el status social, y admite otras fragmentaciones sociales, especialmente las
que aquí interesan y que se relacionan con la posesión y usufructo de los escasos
bienes urbanos.
Lo que la paradoja emancipación-integración pone a discusión es una
concepción hegeliana del "estar en conjunto" admitiendo que esos grupos pueden
construir consenso a partir de que comparten experiencias comunes. En ese
sentido, el poder necesita ser analizado en términos de control social o
dominación, pero también en términos de relaciones, fundamentado en la
capacidad de interpretar las situaciones, construir objetivos, obtener el
asentimiento de los otros actores y movilizar los recursos necesarios para la
concreción de proyectos.
En el contexto de la planeación, el poder puede ser entendido como una
construcción social que depende de la capacidad de ciertos actores para estructurar
en su beneficio las relaciones de intercambio. Pero la construcción del plan exige la
unidad del grupo, y su cohesión interna, siendo producto de un interés objetivo
compartido, hace que la fuerza del acuerdo sea tanto mayor como mayor sea el
grado de consenso obtenido. Si el poder puede ser analizado como una
construcción social de dimensiones interactivas en una situación concreta de
decisiones de planeación, capaz de generar redes frente a objetivos comúnmente
aceptados, la emancipación podrá ser "medida" -pragmáticamente- en las
dimensiones de justicia social que se traducen en la equidad de los objetivos y
programas que discurren de ese proceso.

De una democracia de gestión a una democracia de proyecto

La negociación del proyecto de territorio no es el mero resultado de un ajuste
(más o menos conflictivo) de los intereses divergentes, y el Estado no es un actor
como los otros. Las instancias públicas no pueden ser meras gestoras de un poder

288
en construcción sino que deberán actuar en función de valores y objetivos
preestablecidos y tanto como sea posible, consensuales. La gestión y organización
de un territorio están clasificadas en la categoría de las acciones públicas de
carácter redistributivo: el objetivo consiste en distribuir los diferentes recursos
según un principio dictado por una preocupación de igualdad y como resultado de
un ajuste (Watcher, 1998). Así, para definir la dimensión de emancipación de las
formas de gestión comunicada de la cosa pública será necesario saber lo que se
negocia y cuáles son los frutos de la negociación.
Hay quien oponga una "democracia administrativa" a una "democracia
política", que haría la diferencia entre una concepción de un Estado intermediario
de los intereses de algunos y un Estado que se responsabilizara de la igualdad
entre todos. Watcher (1989, p. 27) escribe que "lo que separa la democracia de
gestión basada en la negociación y en la búsqueda de compromisos y la
democracia política, es que ésta descansa en valores, principios y reglas del juego
traducidos en objetivos y elecciones políticas legitimadas por las reglas del juego
electoral".
A veces, la "cultura del consenso" parece más una incapacidad de asumir
compromisos o de construir una verdadera cultura de negociación que no sea
"todo es negociado todo el tiempo", estableciéndose reglas sin verdadero
contenido:
Alineando la metodología de proyecto por una sencilla racionalidad de
procedimientos, este "planeamiento estratégico" invita a preferir el consumidor al
ciudadano y la eficacia invita a preferir la gestión en vez de la democracia. Ciego por
las falsas virtudes del pluralismo, consagra la virtud del compromiso, una especie de
media entre las voluntades en presencia, obtenida por el desmontaje de los intereses
concurrentes. Haciéndolo así, se asimila la democracia urbana a un juego de
mercancías (Watcher, 1989, p. 180).
Por desgracia, las experiencias demuestran que las actuales prácticas de
urbanismo compartido están lejos de ser una democracia urbana directa, a pesar de
las potencialidades presentes. Se hace urgente: garantizar la representación de los
intereses dominados -y frecuentemente no visibles por la propia lógica de las
formas de dominación- y de los objetivos de equidad y justicia social en un
contexto de comprensión de la no linealidad entre el desarrollo económico y el
desarrollo social; apelar a una mayor presencia de los intereses sociales y
ambientales combatiendo la clara sobrevaloración de los intereses económicos a
nivel de los instrumentos de planeación insistiendo en que la competitividad
económica no es posible sin la cohesión social; exigir de las instancias públicas,
como legítimamente electas, una clara asunción de las presuposiciones que
orientan su acción en cada contexto concreto; definir las responsabilidades de los
diferentes actores y encontrar formas institucionales de coordinación de las
estructuras de planeación a lo largo de todo el proceso; garantizar compromisos
claros y contractualizados y formas de evaluación independientes.

289
 Aquello que parece ser específico en un proyecto de desarrollo local es
exactamente la construcción colectiva de reglas del juego, donde todos se re-
conocen más allá de las divergencias frente a los intereses inmediatos. Si esas
divergencias son importantes, parece posible encontrar convergencias en los
procesos identificadores ligados a un espacio-tiempo de trabajo común (Nicourd,
1997). Si un "proyecto de desarrollo" puede subsistir frente a la diversidad de
intereses es porque está construido en un territorio concreto que soporta una
historia, una identidad y formas de acción colectivas: "es un proyecto común que,
efectuándose sobre un territorio, congrega una comunidad cuyas características y
actores tienen una historia común, que se conocen, que viven en un perímetro
limitado que les permite romper con el anonimato de las opiniones" (Denieuil,
1997, p. 28) y en ese sentido, muchos valores no son conflictivos.
En esta fase de pensamiento y experiencia de acción, la democracia
participativa, si rebasa algunas de las contradicciones de la democracia formal,
hace emerger un número inmenso de nuevas discusiones ligadas
fundamentalmente a las formas de gestión de intereses contradictorios y hace
indispensable una lectura crítica de los intereses hegemónicos.
El "juego estratégico de actores" ahora toma un lugar central y la capacidad de
análisis de estas dinámicas prescribe un nuevo lugar para el científico social.
Aunque parece que en este "juego estratégico" se podrá encontrar tanto el germen
de las dictaduras modernas como el surgimiento de nuevas formas de regulación
social.
Gobernar un territorio significa mucho más que ofrecer a sus habitantes un
servicio. Significa la posibilidad de edificar y mantener los lazos sociales sin los
cuales el vivir en conjunto deja de ser pertinente. Esto devuelve a la capacidad del
sistema de actores, en un territorio concreto, dar sentido a la acción colectiva, es
decir, concebir y accionar proyectos comunes, y una visión de conjunto percibida
por todos como legítima (Lefevre, 1997, p. 215).

290
Bibliografía

Cabral, Manuel Villaverde (1997), Cidadania política e equidade social em Portugal,

Lisboa: Celta.
___; Jorge Vala y André Freire (2000), Trabalho e cidadania, ICS/ISSP.
Callon, Michel et al. (1999), Réseau et coordination, París: Económica.
Denieuil, Pierre-Noel (coord.) (1997), Lien social et développement économique, París:
Harmattan.
Espanha, Pedro et al. (2000), Entre o Estado e o mercado, a fragilidade das instituíções de
proteção social em Portugal, Coimbra: Quarteto.

Eymard-Duvernay, François (1999), "Les compétences des ateurs dans les réseaux",
en Michel Callon et al. (coords.), Réseau et coordination, París: Economica, pp. 153-
178.

Friedman, John (1996), Empowerment: uma poUtica de desenvolvimento alternativo,

Lisboa: Celta.

Gabriel, Osear Wilde y Vincent Hoffmann-Martinot (1999), Démocraties urbaines:

L'état de la démocracie dans les grandes villes de 12 pays industrialisés, París:
Harmattan.

Gaudin, J. P. y G. Novarina (1997), Politiques publiques et négociation: multipolarités,

flexibilités, hiérarchies, París: CNRS Editions.

Genestier, Ph. (coord.) (1996), Vers un nouvel urbanisme, {aire la ville, comment?, pour
qui?, París: La Documentation Française.

Godard, Francis (coord.) (1997), Le gouvernement des villes-territoire et pouvoir, París:

Descarte & Cie.

Guerra, Isabel (1991), Changements urbains et modes de vie dans la Péninsule de Setubal
de 1974 a 1986, Tesis de doctorado, Universidad François Rabelais, Tours, Francia.
Lefevre, Christian (1997), "Démocratie locale et production institutionnelle: le cas
des aglomérations françaises", en Guy Loinger e Jean Claude Neméry (coords.),
Construire la dynamique des territories acteurs, institutions, citoyenneté active, París:
Harmattan, pp. 215-222.

Loinger, Guy y Jean Claude Neméry (coords.) (1997), Construire la dynamique des
territories acteurs, institutions, citoyenneté active, París: Harmattan.

291
Loison, Laurence (2000), "Mecanismos compensatórios do desemprego em
Portugal: família e redes sociais", exposición presentada en el IV Congresso
Português de Sociología, Coimbra.

Neveu, Érik (1996), Sociologie des mouvements sociaux, París: Editions La Découverte.

Nicourd, Sandrine (1997), "Processus identitaires et dynamique de projet et

organisation", en Pierre-Noel Denieuil (coord.) Lien social et développement
économique. Harmattan, París: 99-110.

Novarina, Gilles (1997), "Les Réseaux de politique urbaine: concurrence et

coopération entre acteurs", en Francis Godard (coord.), Le gouvernement des villes -
territoire et pouvoir, París: Descarte & Cie.

Palard, Jacques (1997), "Dynamique associative, integration socio-spatiale et

systéme politique", en Guy Loinger y Jean Claude Neméry (coords.), Construire la
dynamique des territories acteurs, institutions, citoyenneté active, París: Harmattan, pp.
253-265.

Perestrelo, Margarida y José Ma. Castro Caldas (2000), "Instrumentos de análise

para a utilização no método do Cenário II -estratégia de actores", Dinamia, 99(17),
p. 40.

Ruivo, Fernando (2000), O Estado labiríntico. O poder relacional entre poderes local e
central em Portugal, Porto: Afrontamento.

Santos, Boaventura Sousa (1984), "Acrise e a reconstituição do Estado em Portugal-

1974-1984", Revista Crítica de Ciências Sociais, 14, p. 7-29.

___ (1985), "Estado e sociedade na semiperiferia do sistema mundial: o caso

português", Análise Social, 87/88/89, pp. 869-901.

___ (1990), O Estado e Sociedade em Portugal, Porto: Afrontamento.

Thuderoz, Christian y Annie Giraud-Héraud, (coords.) (2000), La negociation sociale,

París: CNRS Editions.

Watcher, Serge (1989), Politiques publiques et territoires, París: Harmattan.

292
VIII. EMPRESAS Y RESPONSABILIAD SOCIAL: LAS REDES CIUDADANAS EN
BRASIL.

MARÍA CÉLIA PAOLI

Introducción

SUPONGO que la comprensión de las acciones contrahegemónicas del modelo

social y económico neoliberal estudiadas en este proyecto colectivo, implica
aclarar, sobre todo, las posibilidades sociales y políticas de rehacer,
refundiéndolos, los vínculos sociales rotos por la creciente exclusión social y
política que hay en el paisaje creado por las políticas neoliberales (Santos, 1999). Es
en estos términos que, en este capítulo, intento la evaluación de esas posibilidades
para el caso de la creación de un espacio filantrópico organizado por empresarios
nacionales y de empresas multinacionales en Brasil, que se propone como acción
civil y voluntaria referida a una nueva percepción de su responsabilidad social
frente a las múltiples carencias de la inmensa y ampliada población pobre del país.
La propuesta de evaluar los potenciales contrahegemónicos de la acción
empresarial filantrópica es, aquí, menos remitida a la idea de una virtud a ella
inherente o ausente que a la recuperación del sentido político y público que
Hannah Arendt (1989) sintetizó en la idea del actuar político para un "mundo
común".1 Esta acción, como todas las demás, está cargada de una identidad
particular, pero la trasciende en el horizonte de la instauración de un espacio
público de acciones propositivas, críticas, conflictivas y creadoras que se alinean en
la formación renovada de valores pluralistas, compartidos y discutidos.
En una adaptación de esa idea, pienso que se puede reconocer el potencial
contrahegemónico en los tipos de acción que instituyen un referencial crítico
concreto y en el cual se inscribe un sentido político. Incluso cuando se empiezan
pragmáticamente para solucionar carencias extremas, la condición para que tales
acciones aparezcan como contrahegemónicas al modelo neoliberal vigente es la de
traer la dimensión política contra la privatización, el estrechamiento y la
destrucción de los recursos políticos y sociales que permiten a una sociedad vivir
en conjunto (Arendt, 1987a).
Un segundo tipo de presuposiciones se agrega al análisis que sigue sobre el
activismo social del empresariado brasileño en su auto constitución de

1
"La libertad de empezar algo nuevo, de relacionarse con muchos conversando y tomar conocimiento de
muchas cosas que, en su totalidad, son el mundo en determinado momento, no es el objetivo de la política;
es mucho más el contenido y el sentido original de la propia cosa política." Arendt, 1989: 60

293
responsabilidad social. Eso tiene que ver con las nociones de "ciudadanía" y
"derechos" y, nuevamente recurriendo a Arendt (1989), es a través de estas
nociones que se esclarece una dimensión importante en nuestro tema: la no
disociación entre bien público y bien común, que implica la existencia de un lugar
de todos fuera de cualquier tipo de decisiones particulares. Así considerada, la
noción de ciudadanía hace la distinción entre el espacio de origen de la acción (en
nuestro caso, el mundo empresarial) y el espacio de la política y socialización que
ella crea, o sea, la ampliación (o anulación) de la conciencia y práctica de derechos
de ciudadanía para una sociedad.
Finalmente, es todavía importante describir sucintamente la dinámica de estas
nociones en el pensamiento social y político y en la interpretación práctica de la
opinión pública brasileña, para esclarecer el contexto de reflexión y reconocimiento
de valores en el cual surgió la propuesta de acción social responsable de las
empresas. Desde la década de 1980, el concepto de ciudadanía ocupa uno de los
centros del pensamiento social y político brasileño. Su relevancia ciertamente viene
del modo como interviene en el debate público sobre los agudos niveles de
exclusión social y política del país, vinculándose, desde su (re)descubrimiento en
aquella década, como parámetro crítico de una doble transformación por la cual el
país atraviesa desde entonces. Por un lado, la noción muy trabajada de ciudadanía
empezó a enfrentar un primer desafío histórico, el pasaje de las formas
recurrentemente autoritarias de gobierno a una democracia ampliada. Por otro,
define la tragedia del proceso neoliberal en curso que tiene por objeto la
desreglamentación público-estatal de la economía de mercado, cuyo
funcionamiento, ahora cada vez más libre de limitaciones públicas, profundiza y
sedimenta los mecanismos de exclusión social y política tradicionalmente
presentes en la historia de la modernización del país. Como categoría crítica
aplicada a los callejones sin salida de estos dos y contradictorios pasajes, la
construcción intelectual brasileña de lo que se entiende por ciudadanía ha ido más
allá de su aspecto teórico normativo vuelto hacia la evaluación de los
procedimientos de la democracia y de justicia social. De hecho, una de las
características esenciales en la literatura sobre esta cuestión2 es mantener la
dimensión crítica del concepto muy cercana a la complejidad empírica de los
conflictos concretos por derechos, operando, así, con los acontecimientos sin
guiares que muestran una sociedad fragmentada por la multiplicación de sus
históricas desigualdades.
Esta cercanía con los acontecimientos, acciones y debates que disputan el
sentido social y político de estas transformaciones llevó, por su parte, a la
elaboración de una noción de ciudadanía íntimamente relacionada con la
importancia de las distinciones analíticas claras entre el espacio público y los

2
Cf., entre otros autores: Dagnino, 1994 y 2000; Chauí, 1994; Carvalho, 1987; Carvalho, 2001; Sader, 1988;
Santos, 1979; Telles, 1998; Paoli & Telles, 2000; Paoli, 1995; Silva, 1995; Benevides, 1991; Scherer-Warren,
1993.

294
intereses privados, como base para la comprensión crítica de la profundización de
la exclusión social y política y para la evaluación de su dinámica. En el actual
contexto económico y político del país, el conjunto de estas distinciones y
conceptos ha permitido una reflexión que permite conectar concretamente, las
políticas de desreglamentación al empobrecimiento del campo político
anteriormente prometido por la ampliación de la participación popular, así como a
la profundización de las desigualdades sociales correlacionadas con la negligencia
y subalternidad a que fueron relegadas las políticas públicas, especialmente las que
representan vías de acceso fundamentales para la sobrevivencia de las poblaciones
pobres del país, las cuales, es bueno recordar, incorporan derechos y garantías
constitucionales en el campo social.
Al mismo tiempo, la producción crítica centrada en la noción de ciudadanía se
tomó traducible a la experiencia social, especialmente la de las gran-des ciudades,
en las cuales se hacían visibles el derramamiento de los niveles "normales" de
violencia, del abandono, de la expropiación, del desempleo, de la miseria. La
palabra "ciudadanía", al circular como lenguaje característico de civilidad e
integración social, y por lo tanto al aparecer como una alternativa de seguridad y
orden incapaz de ser proporcionada por los tradicionales modos autoritarios y
policiales de actuar y de pensar sobre estos problemas, generó en la opinión
pública una demanda de responsabilidad dirigida secundariamente al gobierno.
De hecho, esta demanda fue capturada a través de la apelación al activismo social
voluntario de la población, y la palabra "solidaridad" se volvió, en el sentido
común, la disposición altruista voluntaria de un individuo, una organización o una
empresa, casi un sinónimo de ciudadanía.
Ciudadanía y solidaridad son demandadas, entonces, exactamente en el
momento en que los gobiernos de los años noventa eran impelidos, por el modelo
económico neoliberal adoptado, a librarse de la inversión en obligaciones públicas
de protección y garantía eficaces de los derechos sociales. También las elites se
convencían, en palabras de Francisco de Oliveira (1999, p. 57), de lo "innecesario de
lo público" frente a un Estado en crisis financiera y obligado a endeudarse junto al
sector privado, creando en estas elites la ilusión de que son políticamente
autosuficientes. Las clases medias, por su parte, se dejaban seducir por las ideas de
estabilidad monetaria e individualismo meritocrático. Además, la referencia estatal
con relación a políticas distributivas, a pesar de estar sólidamente establecida en la
cultura política del país, aparecía sólo por su lado histórico autoritario, burocrático
e ineficaz.
Ese cuadro de imposiciones económicas, herencias culturales e intereses
particulares tal vez nos ayude a comprender la importancia del surgimiento
relativamente reciente de una así llamada "sociedad civil" que, primeramente a
través de movimientos sociales autónomos y politizados, y después por
organizaciones no gubernamentales profesionalizadas, transfirió el activismo
político por la ciudadanía y justicia social al activismo civil vuelto hacia la

295
solidaridad social. Si el camino abierto por los movimientos sociales era
fuertemente politizado e implicaba la demanda directa de la población carente
organizada por bienes públicos, el camino de las ONG opta por representar las
demandas populares en negociaciones pragmáticas, técnicamente formuladas, con
los gobiernos, prescindiendo de la base ampliada de la participación popular. De
esa manera, diferentes prácticas de responsabilidad y compromiso proyectan un
conflicto potencial que diferencia internamente las múltiples organizaciones que
constituyen el surgimiento de aquello que se entiende por sociedad civil en Brasil,
y que tienden a convertirse en criterios cada vez más presentes en el debate sobre
su sentido.
A partir de estas consideraciones, este capítulo tiene como punto de partida la
hoy difundida idea de responsabilidad social compartida entre ciudadanos,
organizaciones y gobierno en el contexto descrito antes sumariamente, y que tiene
por objeto examinar la entrada, en este terreno del activismo social vuelto hacia el
"beneficio público", de un actor en él inesperado: el empresariado. El interés por
examinar su acción social voluntaria viene, sobre todo, de la ambigüedad con que
se mueve, con relación a las delimitaciones entre interés privado y acción pública,
particularmente evidente desde el punto de vista de la interrogación del proyecto
(la posibilidad de acciones contrahegemónicas). Se puede observar, por un lado, el
posible potencial innovador que la movilización responsable empresarial dirige al
derramamiento de la pobreza y de las oportunidades de vida de la población
carente. Por otro lado, es claro que esta movilización oculta las políticas que
profundizan la exclusión social y desorientan políticamente a la propia sociedad
brasileña, además de ocupar ventajosamente, en términos de sus intereses
particulares, el propio espacio que abre como acción civil a un público.
En estos términos, busco plantear en este capítulo la hipótesis de que no
obstante que los programas sociales elaborados por el activismo social empresarial
presenten dimensiones bastante positivas, los criterios propios a la noción de
globalización hegemónica propuestos en este proyecto -la expulsión de
poblaciones de un contrato social estable, la aleatoriedad selectiva en el tiempo y
espacio en el cual dichas acciones suceden, la tentativa de construir la respuesta a
exclusiones a través únicamente de la lógica pasteurizada del capital transnacional-
,3 como también los criterios antes expuestos sobre lo que viene a ser la dimensión
pública y política del actuar político, parecen indicar que este caso es más un
contra ejemplo de una acción democrática participativa que una acción
contrahegemónica, pudiendo complementarse, sin contradicciones insuperables,
con los arreglos neo-liberales.
En la primera sección del capítulo, presento la importancia del empresa nado
como parte de la nueva y heterogénea sociedad civil brasileña, conectándola a la
tentativa gubernamental de construir un discurso de legitimación a su auto

3
Santos, 1998

296
irresponsabilidad social a través de la adaptación local de la famosa teoría de la
"tercera vía" de Anthony Giddens, aquí enunciada como un nuevo sector "público
no estatal", que pasaría ahora a ocuparse de los excluidos y desheredados que
pueblan el paisaje brasileño. En la segunda sección, describo las eficientes acciones
sociales responsables propuestas por los programas de solidaridad social
empresarial, señalando las tensiones y ambivalencias de su aplicación y resultados
prácticos frente al doble objetivo que se propone: el de cuidar de lo social y el de
crear una "conciencia ciudadana" de la clase empresarial a través de acciones de
filantropía privada. En la tercera sección, expongo mis argumentos para mostrar
que, por más innovadora y técnicamente competente que sea la propuesta de
inversión sistemática empresarial privada en la reducción de las carencias más
elementales de fracciones de la población pobre brasileña, la cara más
conservadora de la solidaridad privada, contradictoriamente, se muestra por
completo en la misma institución de la filantropía empresarial: la de retirar de la
arena política y pública los conflictos distributivos y la demanda colectiva por
ciudadanía e igualdad. Domesticando el alcance político propio de la noción de
bienes públicos a la eficiencia de los procedimientos privados de gestión,
interviniendo de manera pulverizada al arbitrio de las preferencias privadas de
financiamiento, las acciones filantrópicas rompen con la medida pública ampliada
entre necesidades y derechos y, por lo tanto, no crean su otro polo, el ciudadano
participativo que comparece en el mundo más allá de la figura pasiva del
beneficiario, sombra de quien lo beneficia. O sea, son acciones que se mueven lejos
del amplio debate público que acostumbra aparecer, en cualquier teoría política
moderna, como la fuente de creatividades antagónicas y dialogantes que forman el
centro de una decisión pública y democrática sobre el destino de los recursos mate-
riales y simbólicos de una sociedad.

El lugar de la legitimidad de la filantro empresarial: el discurso del tercer

sector.

Es importante empezar por el contexto de las ideas en las cuales se desarrolla el

surgimiento de la acción solidaria y responsable de los empresarios. El centro de
este contexto es, desde mi punto de vista, la disputa por una forma de regulación
social que acepte, o rechace, legitimarse por vía de la deliberación ampliada sobre
la interdependencia de los bienes públicos y privados. Desde ese ángulo, son
importantes dos observaciones. Primero, la acción responsable empresarial se
legitima, antes que nada, en el interior del así llamado "tercer sector", que
reivindica un modelo de regulación social más eficaz que el realizado por el
Estado, y por tanto a realizarse en otro lugar: la sociedad civil, compuesta por una
gran diversidad de acciones, actores y organizaciones, que se unifican por el
rechazo a pertenecer al ámbito del Estado y del mercado. Segundo, no se trata sólo

297
de una controversia técnica sobre modelos de gestión de lo social, por más que la
eficacia técnica en los servicios sociales de asistencia sea ciertamente urgente en un
país en el cual la mitad de la población vive en la línea de la pobreza. En la
expansión del tercer sector, se propone de hecho otro modelo para la resolución de
la cuestión social -centrado en la generalización de competencias civiles
descentralizadas, ejercidas por el activismo civil voluntario en localidades
específicas- y, por lo tanto, otra relación con la capacidad política de concretarlo.

En busca de reconocimiento, este modelo intenta apoyarse en la unión práctica

y teórica de esas acciones, dando cuerpo a la idea de un "sector", que obliga a
apelar a "la homogeneización, dilución u ocultación de las diferencias [de las
acciones que lo componen] que pueden ser social y política-mente significativas"
para poder enfrentar los problemas de legitimidad (Landim y Beres, 2000, p. 1).
Esta es una consideración importante para en-tender la facilidad de adhesión del
empresariado a este "tercer sector", y es importante comprenderla en el propio
movimiento de su construcción discursiva. A falta de textos sólidos que eviten el
tono estratégico persuasivo común a la producción teórica de dicho sector, opto
por presentar este lugar de legitimidad a través de la versión brasileña de la
"tercera vía", de Anthony Giddens (1998) recreada por Bresser Pereira (1999) a
través de la noción "público no estatal" para Brasil, por la obvia cercanía con la
propuesta de un "tercer sector".

Ambos autores prefieren presentar el tema a través de una clasificación política

que tiene como objeto diferenciar las propuestas gubernamentales de
desreglamentar paulatinamente los derechos, dominante en sus países de las
posturas políticas de la izquierda y de la derecha. Es evidente, e~ este esfuerzo, la
tentativa de exorcizar la ansiedad con que se aplican en diferenciar tal clasificación
del neoliberalismo. Para eso, se afirma una idea ampliada de "centro", en la cual
tienen cabida los ya célebres rechazos convencionales de este discurso -rechazo de
la política de clases, del Estado interventor, de la seguridad estatal a los derechos
sociales, del corporativismo, de la burocracia, de la politización de la cuestión
social-y los ya usuales ejercicios de wishful thinking incorporados en las ideas
generales de modernización y eficacia, gobierno gerencial democrático, plena
libertad al individuo mercantil y estabilidad. Sin embargo, no importa aquí la
concordancia de ideas para contextos tan diferentes como Gran Bretaña y Brasil y
sí en cambio sus diferencias, sobre todo aquellas que se refieren a las políticas
sociales.

298
 De hecho, las ideas de los dos autores se diferencian, en su significado en el
momento en que caen en los contextos, casi incomparables, de la sociedad y de la
política de sus países. Giddens no puede ignorar el gran éxito de la experiencia
histórica del welfare state inglés, inseparable de la formación social y civil de Gran
Bretaña, responsable de generalizar ampliamente el establecimiento universal de la
protección contra el riesgo y convertirlo en una parte central de los derechos
ciudadanos, modificando, de esta manera, el patrón histórico de la desigualdad
social.4 También tiene en la espalda la mucho menos gloriosa experiencia reciente
del puro neoliberalismo que, en la figura emblemática de Mrs. Thatcher,
desmanteló con alarde los derechos sociales y el bien logrado poder de los
sindicatos en negociarlos, introduciendo el libre mercado como abstracción
democrática para restringir el contenido del control democrático público sobre la
vida económica. Presionado por ambas experiencias, Giddens rechaza lo que llama
"enfoque negativo" del welfare state -los valores políticos que llevaron a Gran
Bretaña a iniciar la guerra a la miseria y sus consecuencias-para colocarlo en un
"enfoque positivo", en el cual el Estado divide individuos, ahora envuelto
únicamente en los desafíos del presente, la responsabilidad por cuestiones
agudamente cruciales, como contener la creciente desigualdad, proporcionar un
sistema de salud de cobertura universal, definir una política de planeación
familiar, establecer una media para el tiempo de trabajo. Tarea "complicada y
espinosa", admite el propio Giddens, al proponer que esa parte configure un
"Estado de inversión social", en el cual los principios del welfare state "continúan" en
la inversión en "capital humano" como preven-ción, pero no en el pago
compensatorio de los beneficios. A pesar de todo, Giddens prevé la protección
física y contractual de los empleados, aceptando, en principio, la presuposición de
que "los trabajadores no son una mercancía como otra cualquiera" y que "ninguna
sociedad digna de ese nombre permitiría tratarlos de esa manera", no obstante el
debilitamiento de las convenciones colectivas en la estructura social británica y su
sustitución por contratos individuales de trabajo.5

Bresser Pereira también está presionado por dos experiencias históricas de la

modernización brasileña, pero éstas caminaron en sentido contrario al de la

4
La formulación más influyente sobre la ciudadanía social, la de T. S. Marshall, fue publicada originalmente
en 1950, con el título de Citizenship and Social Class. El texto fue escrito bajo el impacto de las instituciones
políticas de welfare en la Gran Bretaña de la posguerra. Cf. Marshall, 1967.
5
Las citas de Giddens fueron sacadas del artículo publicado por el autor en el periódico Folha de S. Paulo, 21
de febrero de 1999, Caderno Mais!, pp. 5-7, porque clarifica ciertos pun-tos de la discusión de su libro.
Véase Giddens, 1998. Sobre la situación de los trabajadores en la Gran Bretaña de Thatcher, véase Huw
Beynon, 1999.

299
experiencia británica. En la adaptación de las propuestas de un neoliberalismo que
también se quiere con aires civilizados, pesa bastante el pasado brasileño; un
pasado que se proyecta en el presente como la sombra de lo que un día fue una
economía de orientación desarrollista e integradora, fruto de las tensiones internas
de una dictadura civil que, activa en su capacidad de regulación social, jamás
aceptó, sin embargo, la vigencia con-creta y ampliada de los procedimientos de
negociación de los derechos sociales que emitió legalmente. Tampoco aceptó, por
lo tanto, que el ideal de igualdad formase parte real de la integración social
promovida por la expansión del mercado de trabajo, no obstante la fuerte
regulación legal de las relaciones de contrato que llegaron a los trabajadores, como
derechos sociales, por la vía autoritaria del componente distributivista y
financiador del crecimiento económico de ese Estado interventor, del cual todo el
desarrollo brasileño, y particularmente la formación moderna de sus elites en el
siglo XX, era dependiente hasta la médula. Aunque el contrato legal de trabajo se
haya generalizado por el país desde entonces, la ausencia del derecho autónomo
de negociación sindical prácticamente generó, en la regulación del mercado de
trabajo, tanto la criminalización de la idea de conflicto social por derechos como el
robustecimiento de las antiguas relaciones personalizadas, combinadas con la
burocratización de los servicios sociales, la descalificación política de los sindicatos
y el uso de la violencia policial como parte integrante de la formación de los
trabajadores brasileños. La situación de dependencia política y sindical fue rota
hace apenas 20 años, y esta segunda experiencia brasileña de institución de una
medida de igualdad social vino por la vía opuesta, a través de un renovado
movimiento sindical de ámbito nacional, que por primera vez en la historia
moderna de Brasil dirigió los derechos y beneficios sociales hacia otro umbral, el
de una ciudadanía activa que, además de su identidad de clase, tendió a construir
otra medida a la célebre extrema desigualdad social brasileña.

Como sucede en todo intento político de romper con herencias pasadas que
pesan como tradiciones de identidad construidas por luchas, utopías y conquistas,
el intento intelectual de ignorarlas sólo puede pasar por la sinonimia abstracta de
lo nuevo con el puro tiempo presente, que hace a un lado la historia y las
memorias continuamente reinterpretadas. Es esto lo que parece que sucede tanto
con la propuesta de una "tercera vía" en Brasil como con la credibilidad de las
fundaciones teóricas justificadoras de las políticas económicas neoliberales. Las dos
experiencias opuestas, por las cuales el país conoció la ciudadanía social no están
abolidas del presente y presionan la fragilidad teórica de los intelectuales

300
brasileños que se esfuerzan por dar alguna coherencia al demoler de las
instituciones públicas de derechos sociales.

Bresser Pereira,6 entre otros, se ve obligado a decretar la poca valía de las

experiencias anteriores para los tiempos que corren. Así, puede sentirse libre para
adaptar los principios políticos de la postura europea a la demolición brasileña -
una operación análoga a la que los economistas del gobierno hacen al repetir los
fundamentos teóricos aprendidos en sus doctorados norteamericanos-y construir
la versión doméstica del paso de una sociedad organizada por referencia a los
derechos fundamentados en la solidaridad colectiva a una sociedad organizada
por la acción solidaria privada, transformada en responsable de la "ejecución de
servicios sociales", junto a la implantación de criterios selectivos de las políticas
asistenciales. Por ejemplo, el derecho a la educación, la salud, el cuidado de la
infancia y la vejez -para no hablar del propio derecho al empleo-son transformados
en inversiones en "capital humano" y puestos en el terreno puramente dependiente
de una buena y confiable gestión, la del sector ahora denominado "público no
estatal": obsérvese que el argumento no es que las ONG puedan pensar bien los
servicios sociales, sino que "las ONG saben gastar bien", y por lo tanto ejecutarán
mejor estos servicios. También se apuesta a los consumidores individuales, los
cuales, presumiblemente van bien en la vida y por lo tanto son libres para elegir
cuál es la calidad de la escuela o de los servicios de salud que desean, así son
llamados hacia esta responsabilidad social.

En fin, lejos de considerar que esas ideas puedan expresar, de hecho, el deseo
de los gobernantes de empujar al ámbito privado la responsabilidad social pública
y los destinos de la extrema desigualdad brasileña -esto sería una tesis de derecha,
y no de la "nueva centro-izquierda" con la cual se identifica-, Bresser prefiere
presentarlas como compromiso "con la igual- dad social posible" en Brasil,
considerando en él lo inevitable de la disminución de la responsabilidad estatal
para con los programas de asistencia social. La definición de cuál sería el escalón
"posible" de este compromiso paradójicamente señala la institución de reglas que
estimulen la competencia en el mercado, a la iniciativa y eficiencia económicas,
para el florecimiento de los talentos individuales, para la solidaridad individual u
organizada privadamente; sólo queda en el misterio, en el contexto brasileño, cómo
realizar eso "sin prejuicio de una mayor justicia social".7 Tarea ésta más que

6
Folha de S. Pauto, 21 de febrero de 1999, Caderno Mais, p. 7.
7
La cuestión de la justicia social está en el centro de los juicios de la opinión pública brasileña y es el valor
máximo de la dinámica moderna del país. El gobierno actual evidente-mente se debilita frente a eso. Son
muchos los ejemplos del exceso de los favores concedidos por el gobierno a intereses privados, en nombre

301
complicada, sobre todo porque Bresser Pereira no dice ni una palabra con respecto
a la protección del contrato y mucho menos de los derechos (constitucionales) de
los trabajadores, objeto además de un ataque feroz de los empresarios bajo el
discurso de sus altos costos económicos, y también del propio gobierno con el cual
el autor ya colaboró, bajo el alegato de la necesidad de erradicar el
"corporativismo" sindical que la garantía de los derechos sociales habría generado
y, con ella, la ausencia de responsabilidad frente a las transformaciones
económicas y sociales. Se pide, entonces, que la población aprenda a vivir sin el
horizonte de las garantías colectivas, o, para evocar la expresión de Beck (1992), se
acostumbren a una "sociedad de riesgo", lo que de hecho no cambiaría mucho el
conocimiento de la vida que la población brasileña trabajadora pobre ya tiene,
desde hace mucho tiempo, de la sociedad en la cual viven. A la falta de un contrato
social real, resta "humanizar", eficientemente, esta perspectiva, realizándola
radicalmente como una sociedad civil autorreferida.

Las transformaciones de la responsabilidad social

Temas importantes afloran de esa discusión y abren las cuestiones que se
quieren discutir en este capítulo sobre la inédita ocupación, por el empresariado
brasileño, del espacio "público no estatal" de acción social abierto por el
estrechamiento, admitido por el propio gobierno, de las garantías y derechos
legales. Una parte de ese empresariado, frente al aumento de las desigualdades
sociales 8y de la pobreza en el país, se lanza activamente al campo social, llamando
a sus pares a la responsabilidad para con el contexto en el cual desarrollan sus
negocios, y en ese movimiento vuelve a definir el sentido y el modo de operar de la
vieja filantropía, aproximándola a la noción de ciudadanía.9 Al regreso, definido

de la conservación del modelo económico, que parecen ser asuntos de decisión gubernamental mucho más
rápida que medidas favorecedoras de la inversión productiva que sustente el crecimiento o la distribución
del ingreso. La forma de privatización de las empresas públicas mostrará abiertamente estas prioridades, así
como el rescate de bancos privados en quiebra o la política de incentivos financieros y fiscales para el
establecimiento de corporaciones multinacionales en el país.
8
Hay una serie de nuevas propuestas gubernamentales sustitutivas del contrato regulado y universal de
trabajo, en general en la forma de propuestas de enmiendas constitucionales. La más esperada por los
empresarios es la libre negociación entre las partes, que modificaría 34 incisos del artículo 34 de la
Constitución que garantizan las conquistas laborales fundamentales. También hay propuestas de
modificación del modo de organización sindical vigente y del funcionamiento y poder de la Justicia del
Trabajo. La población económicamente activa del país se calcula en 79 314 millones de personas, de las
cuales aproximadamente 55% no tiene garantías formales (mercado informal o trabajo por cuenta propia),
según el PNAD/IBGE. También en el área asistencial el gobierno intentó disminuir el peso de las jubilaciones
y pasó a las empresas la información sobre la remuneración y las contribuciones hechas a la Asistencia
Social. Todo eso es motivo de embates entre el gobierno y el Congreso Nacional, además de la movilización
sindical.
9
En el periodo conocido como la Primera República (1899-1930), que abrigó el inicio y expansión de las
industrias nacionales en un contexto en el cual los empresarios rechazaban la regulación estatal del trabajo,

302
otra vez, de la idea y de la práctica de la "filantropía" se acrecienta la palabra
"solidaridad", entendida ahora como apertura voluntaria de las empresas privadas
a la situación e inmensa carencia de los brasileños pobres, ligada, por lo tanto, a la
prevención del futuro y respondiendo a las demandas de reinserción social. Esto
puede observarse a través del privilegio dado a los temas de la infancia, la familia
y la educación como áreas de la responsabilidad social empresarial frente al
creciente deterioro de la vida colectiva. Otra palabra se agrega cuando se trata de
definir un blanco de clase amplio y, en el contexto brasileño, ambicioso:10 el de
crear una "conciencia de ciudadanía" entre el empresariado, lo que significa
conciencia humanitaria activa del contexto en el cual actúan, aunque la gran
mayoría del empresariado calle, desde este ángulo, sobre las fuentes de producción
de la miseria y no intervenga en el debate sobre la actual política económica. Aun
así, todas estas palabras, juntas, parecen configurar una apelación a la
responsabilidad de los empresarios sobre la propia base social de la vida pública,
algo realmente inédito en la historia del país.
Un segundo tema surge del hecho de que al mismo tiempo esta filantropía
empresarial organizada se adapta ventajosamente a las formas del lucro
empresarial y, desde este ángulo, repite el discurso neoliberal que preconiza la
iniciativa individual y privada contra la ineficiencia burocrática del Estado y la
politización de los conflictos sociales. Es en esos términos que el empresariado
brasileño se agrega al elogio de la sociedad civil y del así llamado "tercer sector",
apareciendo como un actor que, junto con otras organizaciones sociales no
gubernamentales, afirma su disponibilidad civil a contribuir, en el ámbito privado
y mercantil, a la redefinición del modo de operar las políticas públicas que se
dirigen a la integración social y profesional de fracciones de la población.
Las tensiones internas y externas a la aparición, en la escena brasileña, de la
presencia pública de parte del empresariado -responsabilizándose a su manera
frente a la cuestión social, reaccionando "solidariamente" al aumento de las
desigualdades a través de un activismo que se quiere alineado con la promoción de
la ciudadanía y marcando su diferencia con un puro asistencialismo- erigen una
serie de cuestiones respecto a las transformaciones y sentidos de las relaciones

las pocas y grandes fábricas realizaban servicios de asistencia social para sus trabajadores en la forma de
guarderías, facilidad de vivienda, como las villas obreras, y alimentación. Esas iniciativas eran guiadas por un
paternalismo autoritario y normativo explícito y basadas en el padrón que Roberto Schwarz llamó "favor”, la
reciprocidad sumisa y deudora de los trabajadores pobres a la beneficencia de sus patrones. Durante la
dictadura de Vargas (1930-1945) estos servicios crecieron en número, con la ambición de ser una acción
alternativa a la creación legal de los derechos mínimos del trabajador. Pocas, pero famosas, fábricas se
enorgullecían de haber instalado guarderías, ambulatorios médicos y dentales, comedores con cocina
dietética, escuelas y campos deportivos, y viviendas para las familias de sus trabajadores. Ver Pinheiro &
Hall, 1981. Es necesario, sin embargo, precisar el sentido de la vuelta, en el tiempo, de la filantropía
empresarial. Entre la antigua y nueva filantropía se dio el fordismo, y desde este ángulo el sentido de la
nueva filantropía remonta al conservadurismo arcaico en la contemporaneidad.
10
La imagen retratada por la historiografía y sociología brasileñas sobre los empresarios está lejos de ser
positiva. Véanse más adelante los planteamientos sobre el tema.

303
entre lo público y lo privado en el interior de la sociedad brasileña, y dan paso a su
vez, a otro modo de acumulación y otros paradigmas de socialización basados en
la descontractualización general de la sociedad (Oliveira, 1998; Santos, 1998). Es en
este contexto de simultaneidad entre la reducción de políticas públicas vueltas
hacia la promoción de las garantías de los derechos sociales, por un lado, y la
apertura del espacio a las acciones sociales privadas, por el otro, que se entienden
los alcances y límites de la filantropía empresarial.
Empecemos por el significado del primer proceso. Ya son bastante discutidos
los efectos producidos por la aceptación plena, por el gobierno brasileño, de las
líneas económicas enunciadas en el así llamado Acuerdo de Washington, durante
la década de 1990.11 Ella provocó una visible disminución del interés y de la
capacidad estatal de regulación y un estrechamiento dramático del gasto público,
en un escenario de aumento de la dependencia de la economía brasileña a los
movimientos financieros internacionales de un capital globalizado imprevisible en
sus embestidas especulativas, lo que dejó claro el tamaño de la vulnerabilidad
externa de la economía del país. Aunque casi todos los países de la periferia
mundial hayan sido alcanzados en sus defensas, es necesario recordar que Brasil
ya entra en ese baile con otro tipo de vulnerabilidad específica, la del excepcional
grado, históricamente actualizado de su desigualdad social. De hecho, para un país
que hoy exhibe un PIB de aproximadamente 540 billones de dólares, impresiona el
hecho de que 34.9% de su población -54.4 millones de personas- estén colocados en
la contabilidad nacional en la rúbrica de pobres (son los que logran comer, pero no
vestirse ni tener habitación) y 8.7% -13.6 millones de personas- en la rúbrica de
indigentes (los que no tienen acceso ni a las necesidades alimenticias básicas).12
Aunque el ingreso per cápita del país sea aproximadamente de 3 176 dólares, el
ingreso medio puede ser de apenas 20 dólares. Otros números pueden completar
esta imagen de la desigualdad brasileña. En las clases medias y altas, fue
divulgado que 1% de los contribuyentes detentan 15% del patrimonio privado, y
entre las personas de menor ingreso que pagan impuesto sobre la renta, 43%
poseen apenas 22% del patrimonio declarado.13

11
Santos (1999, pp. 106-109) discute el Acuerdo de Washington como "fascismo financiero".
12
Datos de la investigación "Pobreza en Brasil", Ipea, Ministerio de Planeación, octubre de 1999. Según otras
investigaciones de la misma fuente, en la ciudad de Sao Paulo la pobreza creció ya en el primer mandato de
Fernando Henrique Cardoso, de 26.89% sobre el total de la población de la ciudad, en 1995, a 32.96%, en
1998, una realidad aplicable sobre todo a las grandes capitales del país. Para la ciudad de Sao Paulo, véase el
Mapa de la Exclusión/Inclusión social elaborado por el Núcleo de Investigaciones en Seguridad Social de la
PUC/SP en colaboración con el INPE e Instituto Polis y coordinado por Aldaísa Sposati, que muestra el
aumento de la exclusión social en la década de 1990.
13
Folha de S. Paulo, 22 de agosto de 2000, p. B4. Estudio de la Renta Federal. El análisis revela también que
los hombres ganan más, son la mayoría en casi todas las profesiones Y suman 63% de los contribuyentes.
Los hombres, además de ser la mayoría en todas las carreras profesionales, son mejor remunerados. En la
franja de mayor ingreso (salarios arriba de R$10 000 por mes) los hombres ocupan 81% de este grupo y las
mujeres el19%.

304
 Es de suponerse que la herencia histórica brasileña de la desigualdad,
tematizada como "cuestión social" desde la segunda década del siglo XX (cuando
Brasil empezaba a movilizarse para su proyecto de crecimiento industrial)
encuentre hoy, en la orientación de la política económica actual, uno de sus
momentos más dramáticos. Incluso sin mencionar el desempleo (que hoy está
entre 8 y 10% de la población económicamente activa), pare ce claro que esta
política económica exige que sean minimizadas la regulación de la concentración
de capitales y de la formación de monopolios y el uso del fondo público según
reglas públicas universalizadas -únicas respuestas hasta hoy conocidas para
reducir la desigualdad y abrir el acceso de la población a las políticas públicas de
salud, alimentación, educación, jubilación, habitación-dejando abierta su
instrumentación al juego de los intereses privados (Bello, 1999). Francisco de
Oliveira (1999) llamó a este proceso "privatización de lo público y hacer público lo
privado", lo que supone, además de las alianzas todavía abiertas a la disputa, una
verdadera promiscuidad entre gobierno y parte de las elites, a través de la cual ésta
se auto confiere el monopolio de decir lo que las relaciones mercantiles significan.
Otra manera de decirlo es a través de la expresión de Boaventura de Sousa Santos
(1999): obedecer a las directivas económicas neoliberales implica la
institucionalización de los "falsos contratos", contratos leoninos, que,
"desocializando la economía" producen una subclase de excluidos con-finados a
"zonas salvajes", marcadas por los signos de un apartheid social y condenados a un
nuevo estado de naturaleza. Los falsos contratos son casi impensables por eso
mismo: a través de ellos, el apartheid social se vuelve una referencia general de
socialización, y el Estado se vuelve esquizofrénico en un doble modelo de acción y
presencia, democrático para las zonas civilizadas, predador para las zonas salvajes.
En ese movimiento, grupos privados usurpan las funciones reguladoras del Estado
al imponer formas pre contractualistas y pos contractualistas, de hecho
extracontractuales por su carácter impositivo.
Para la sociedad brasileña, por lo tanto, esto significa así más que la tan
conocida reproducción de las variaciones de los niveles históricos de desigualdad y
distribución del ingreso con los cuales se hizo la trayectoria moderna del país.
Aproximándonos ahora a lo que Hannah Arendt (1989, p. 329), en su obra sobre el
totalitarismo, llamó "la producción de una humanidad superflua" aquella que
pierde su voz y expresión en la propia pérdida de la posibilidad de una
comunidad política de participación, en la cual los excluidos, antes organizados en
movimientos sociales centrados en la reivindicación de derechos, pudiesen
nuevamente disputar el sentido democrático de la vida colectiva y cuestionar el
rompimiento de su espacio de socialización. En una palabra, pudiesen ejercer la
política en la discusión sobre los asuntos comunes de un mundo común (Arendt,
1987b).14 Ahora sujetos que se convierten en naturaleza desechable por el propio

14
En una fuerte y original formulación, y por otros caminos teóricos, Oliveira también usa la imagen del
"totalitarismo neoliberal" para nombrar el sentido de la exclusión y el menosprecio por el espacio público de

305
derrumbe del sector público y por el menosprecio a la universalidad de los
derechos ciudadanos, sujetos a todas las formas de violencia, separados y
jerarquizados por las barreras del paso de lo privado a lo público, les queda la
esperanza de ser capturados por las políticas compensatorias y localizadas de la
filantropía social organizada en el ámbito de los grupos de la sociedad civil. La
privatización de la esfera pública y la conversión hacia lo público de los intereses
privados forman el escenario para el segundo proceso, el advenimiento del
activismo social voluntario del sector privado y de ONG, dirigido a mejorar la
situación de las personas más vulnerables de la sociedad, víctimas del desempleo,
del bajo ingreso y de la falta de acceso a oportunidades sociales. Si bien el Estado
todavía mantiene, como disposiciones constitucionales, todas las obligaciones
legales relativas a los derechos sociales del trabajo, éstas pasan por un proceso de
trepidación que tiene como objetivo su reforma, y empresarios y gobierno se
empeñan en descubrir modos legítimos de desconstituir las garantías sociales
como derechos universales (por su alto costo) estrechando selectivamente el acceso
a ellas y apelando a la "creatividad social" de los incluidos. Uno de esos modos de
alcanzar la legitimidad para la anulación de las garantías público-estatales es la
adaptación de la idea de "participación de nuevos actores" en la cuestión social una
idea que, tal como la demanda de ciudadanía, originalmente perteneció al campo
de los movimientos sociales de la década de 1980. Al cambiar de campo, esta idea
abre espacio a la acción social privada o no estatal, y los empresarios lo ocupan a
su manera, tornando la participación civil voluntaria en parte de la nueva y
excluyente eficiencia productiva, operando fundamentalmente a través de la
selectividad de las partes de la población a ser integradas y del control de quien es
superfluo a este movimiento. Es una operación de desterritorialización de los
derechos universales, que se apoya tanto en la imagen de una "cultura del
altruismo" como en el modelo de gestión empresarial aplicado a la rentabilidad y
eficiencia de los recursos sociales, inclusive los gubernamentales. No es necesario
mencionar que, en un contexto en el cual se suman políticas sociales estatales
tradicionalmente burocratizadas e inversión pública descuidada en su calidad,
presentar eficiencia en la resolución de condiciones sociales muy pobres es un
argumento de peso frente a la opinión pública, y tiende a expandirse mucho más
allá del ámbito localizado en el cual la acción de asistencia se hace según las
preferencias privadas de las entidades filantrópicas.
Por ejemplo, un texto oficial admite que, si bien el Estado debe ser el principal
protagonista en la definición de una política de desarrollo social,
[...] no posee condiciones ni para elaborar solo esta política, ni para llevarla a
cabo. (. .. ) Solamente con una amplia movilización de la sociedad será posible
reunir recursos suficientes para enfrentar el problema [la exclusión social

la política actual globalizada. Cf Oliveira (1999). De manera emparentada, Santos (1999) llamó "fascismos
sociales" a lo irreversible de las nuevas exclusiones sociales por el bloqueo del acceso a cualquier forma de
contrato social.

306
brasileña]. Se trata, por lo tanto, de buscar socios fuera del Estado, es decir, en la
sociedad, o más específicamente, en las empresas privadas y en el tercer sector, [y
éstos, constituyendo] el protagonismo de los ciudadanos, rompe la dicotomía entre
público y privado, en la cual lo público era sinónimo de estatal, y lo privado, de
empresarial (Peliano, 2000).
Este tipo de argumento es bastante común, con variantes, en el discurso del
tercer sector brasileño y particularmente, como ya se mencionó, de las entidades
vueltas hacia la promoción social, y es tentador pensar aquí sobre los deslices
semánticos operados para construir sus banderas principales y sobre las
conexiones inmediatas hechas entre sociedad, ciudadanía y empresa privada para
proponer algo equivalente a un nuevo tipo de arreglo localizado y aleatorio15 que
sustituye el contrato social por la mediación de las organizaciones privadas
sociales. Tales deslices acompañan su inserción en el nuevo campo "neutro",
gerencial y pragmático, de que fue dotada la expresión "sociedad civil" y en que se
transformó el encanto político y sociológico con las potencialidades de su
descubrimiento.16 Pero lo que nos ocupa es mostrar cómo ese espacio abierto está
siendo ocupado por el protagonismo social empresarial.
Supongo que la primera entidad empresarial en organizarse para la acción
social en los modelos de una nueva filantropía "ciudadana" -la Fundación Abrinq
(1990) que, pienso, fue la entidad que creó para Brasil estos nuevos modelos-17 se
dirigió a los niños brasileños pobres, creciendo frecuentemente en ciertas
situaciones extremas como hambre y mala nutrición, desintegración familiar,
trabajo infantil familiar, trabajo infantil forzado, violencia, falta de acceso a la
escuela o a cualquier referencia organizada de vida. Con el crecimiento exitoso del
modo innovador de operar los programas sociales compensatorios y de estimular a
las empresas para adherirse a ellos, la dirección señalada por la Fundación Abrinq
abrió los caminos a otras organizaciones y temas para la pauta filantrópica de las
empresas que adoptaron los programas sociales: cultura, educación, salud de la
mujer, ecología y preservación del medio ambiente, deportes, descanso, recreación,
desarrollo comunitario. En la medida en que las nuevas ideas y experiencias
fueron desarrollándose, fue creciendo también el discurso de la responsabilidad
social de las empresas (que puede ser constatado por la creciente adhesión de éstas
a programas de filantropía) y de la concientización civil de la sociedad hacia la

15
Nuevamente nos apoyamos en los textos de Santos (1999), Oliveira (1999) y Oliveira & Paoli (1999).
16
Por falta de espacio, este análisis semántico queda apenas mencionado. Uno de los ejemplos de la
"neutralidad" política eficiente del tercer sector es dado por Salomón (1998, p. 7) que, enlistando como
equivalentes varios casos históricos de adopción del modelo del tercer sector para mostrar sus virtudes,
incluye el apoyo de los gobiernos conservadores de Reagan y Thatcher al sector voluntario como un
"aspecto central" de las estrategias para la reducción del gasto social gubernamental.
17
Aunque haya otras indicaciones sobre experiencias acumuladas de trabajo social que, alrededor de 1990,
también se movilizaban hacia la redefinición de éste (loshpe, 1997, 1), el proyecto de la Fundación Abrinq
es, sin embargo, de lejos, el mejor formulado en su calidad de enunciar "orgánicamente" un nuevo papel
para el empresariado.

307
población carente y excluida (que puede ser vista en el crecimiento del trabajo
social voluntario, agenciado por empresas especializadas en el asunto). La
propuesta de acción social empresarial en esas líneas se agregó de modo
técnicamente original al siempre creciente y mal definido "tercer sector" en Brasil,
que se expandió después del éxito de la Cumbre Mundial Eco-1992 y que, según
investigación reciente, se compone en total de 220 000 entidades beneficiadoras y
prestadoras de servicios sociales diversos (fundaciones, institutos, asociaciones,
organizaciones sin fines lucrativos). Con este modelo son atendidos hoy
aproximadamente nueve millones de personas por 2.2 millones de trabajadores, de
los cuales 1.1 millón eran voluntarios. El presupuesto movido por el sector era
estimado, en 1995, en nueve billones de reales, de los cuales dos tercios provienen
de personas físicas y donaciones individuales18 y un tercio del financiamiento
estatal a través de asociaciones, exenciones fiscales y de la cuota patronal para la
Seguridad Social.19
El modelo de acción social creado por la Fundación Abrinq, 20tomado aquí su
ejemplo, se apoya valorativamente en la cuestión de la ética empresarial,
intentando movilizar a las empresas hacia una responsabilidad social amplia para
con sus funcionarios, las comunidades que establecen reglas éticas en los negocios,
reglas limpias de competencia mercantil. Sus dirigentes observaron claramente no
sólo la importancia del surgimiento de consumidores bien informados y de una
opinión pública atenta a problemas como el trabajo infantil, el trabajo esclavo, el
medio ambiente contaminado, la utilización de materiales tóxicos y otros, como
también a la urgencia de darles respuesta empresarialmente, inclusive en su
conexión con el éxito mercantil y competitivo. Su originalidad reside en reconocer
que, por mucho que la gran mayoría de las empresas adopte reglas éticas teniendo

18
Investigación sobre el tercer sector en Brasil, a la cual no logré el acceso, hecha por la Johns Hopkins
University desde principios de la década de 1990 (Salamon, Lester et al., The Johns Hopkins Comparative
Nonprofit Sector, cuya parte brasileña fue hecha por el Instituto Superior de Estudos sobre a Religiao-Iser).
Los datos son citados por Cecília Zioni (2000). Otra versión de la investigación (Voltolini, 2000) muestra la
contribución privada brasileña en 26% del total movido por el sector, incluidas ahí donaciones declaradas en
el impuesto sobre la renta, donación de bienes y donación en tiempo del personal voluntario. También
indica que, en 2000, el monto presupuesta! ya alcanzaba 10.9 billones de reales, lo que representaba 2% del
PIB del país. Los datos sobre el tercer sector son bastante contradictorios entre sí, y varían mucho según las
fuentes existentes. Eso se debe en parte a la falta de precisión de la propia definición de sus límites precisos
como saben los investigadores. Los números reproducidos arriba, por lo tanto, tal vez necesiten confirmarse
en el futuro.
19
Ana Ligia Gomes, 1999. Nuevamente esto puede contrastarse con la información de la investigación de la
Johns Hopkins, por la cual los recursos gubernamentales se restringen a sólo 15%. Es evidente que sería
necesario verificar los ítems que son tomados en cuenta en la construcción de datos, una verificación que no
pude hacer.
20
La Fundación Abrinq fue fundada en febrero de 1990, extraída de la movilización de la Asociación
Brasileña de Fabricantes de Juguetes (juguete es brinquedo en portugués. N. de la t.) (Abrinq) y fomentada
por su principal figura, el politizado e informado empresario Oded Grajew. Sobre su trayectoria personal y
de participación política, Cf. entrevista concedida a la revista Caros Amigos, 2 (15), junio de 1998, pp. 26-31.
("A revolução dos patrões").

308
como objetivo el lucro mercantil, en el proceso de su adopción los valores sociales
terminan por ser reconocidos por los empresarios, como que funcionan
pedagógicamente.21 Eso parece explicar la trayectoria de esta fundación, tal como
se narra oficialmente hoy, inicialmente hecha por la presión y denuncia de
violaciones constitucionales y estatutarias de los derechos del niño22 ante órganos
político-gubernamentales, y después dirigida a la acción centrada en temas
prioritarios relativos a la infancia a través de la sensibilización de las empresas, lo
que implica hacer visibles tanto las denuncias como la posibilidad de resolución
localizada de los problemas a través de experiencias empresariales de acción social.
Más que la movilización de las empresas para esta acción (también hecha a través
de incentivos para hacer visibles a las propias empresas), 23 la Fundación Abrinq
pasó a diseñar proyectos y programas de acción y a ofrecerlos a las empresas, así
como a poner a disposición su capacidad para captar recursos y volver a pasarlos a
los beneficiarios de los proyectos. El éxito en estas actividades24 dota a la
Fundación Abrinq de un know-how especializado y eficaz, exportado como modelo
a otras fundaciones del país vueltas hacia el universo del niño carente. No menos
importante es el intento de influir en los gobiernos municipales, estimulando
autoridades para que adopten estos programas.
En suma, el ejemplo de la Fundación Abrinq en abrir un área eficaz de
movilización social de las empresas, explorar las compatibilidades entre lucro y
filantropía, crear un lenguaje de ciudadanía y participación en los intersticios del
lenguaje mercantil de los intereses privados, readaptar su estructura con rapidez y
transparencia según el desarrollo de su experiencia y transformar la aleatoria
acción filantrópico-caritativa de las empresas en una filantropía de "inversiones

21
Idem: 27. En esta misma entrevista, Grajew dijo: "No tengo ilusiones. La lógica empresa-rial es el lucro y
no la solidaridad. Pero de repente hay la percepción de que el lucro depende de posturas más éticas y
solidarias. Esta es una conquista de la sociedad civil y las empresas están teniendo que adaptarse."
22
Esta acción estuvo ligada a la promulgación, enjulio de 1990, del Estatuto del Niño y del Adolescente, fruto
de una larga lucha por la definición legal de los derechos de los niños enunciados en el ámbito de los
derechos humanos. Las salvaguardas legales concedidas por el Estatuto a los niños cambiaron las
definiciones anteriores y redefinieron a niños y adolescentes como sujetos de derecho, abriendo un espacio
a la movilización activista en la elaboración de las políticas públicas para el niño y el adolescente. Sin
embargo, la concreción de los dispositivos del Estatuto está todavía lejos del alcance de los consejos de
decisión y fiscalización de esos derechos, la forma institucional de garantizar los derechos y la tutela, en
parte por causa de la resistencia u omisión de los gobiernos municipales y estatales en dotarlos de
condiciones adecuadas para sus tareas.
23
Hay una serie de premios concedidos a iniciativas empresariales ejemplares en favor de los niños, que son
ampliamente divulgadas por la televisión y otros medios. Sobre la importancia, para las empresas, de la
percepción de lo "socialmente correcto", ver más adelante.
24
Fundación Abrinq, 1997. Por el relato de la Fundación Abrinq, el paso a este know how se hizo en el
desarrollo del proyecto Nuestros Niños (uno de los varios proyectos exitosos hechos a lo largo de la década
de 1990) que se desdobla en varias dimensiones del trabajo social para los niños y da origen a un programa
de capacitación técnica y gerencial para las acciones sociales de las empresas. Esto incluye crecientemente
socios y colaboraciones diferentes, desde aquellas con corporaciones poderosas para dotar a la fundación
de medios prácticos de realización de la expansión del proyecto hasta universidades, organismos
internacionales, agencias de publicidad, bancos, hospitales.

309
ciudadanas" lucrativas que es referencia para otras fundaciones, es, sin duda,
impactante. Pero no exenta a la experiencia de la filantropía empresarial en Brasil
de estar cruzada, en lo que se refiere a su propia innovación pretendidamente
alternativa, por tensiones y contradicciones derivadas tanto del contexto político
brasileño como del mundo de las empresas en el contexto no regulado del
mercado.
Por parte de las empresas, uno de estos puntos de tensión es el ya citado
descubrimiento de que la filantropía dirigida a grupos carentes de la sociedad
también le hace un gran bien a la propia empresa, reforzando su imagen
institucional y mejorando sus negocios. Eso no tendría tanta importancia así si
fuese considerada la tentadora hipótesis de la institución de un nuevo camino
hacia algo como un "capitalismo civilizado" en Brasil (como es, a veces,
interpretada esta acción) si no fuese por el hecho de que la acción social
empresarial también parece formar parte no sólo de las operaciones de lucro, sino
también de la afirmación de poder social sobre las comunidades donde actúa,
sobre las relaciones de trabajo que contrata y sobre las causas que abrasa. Si así
fuera, ese movimiento desvía, poco a poco, par es y territorios sociales al campo de
sus intereses, un movimiento acallado por la intención y por el acto original de
fundación de una nueva conciencia empresarial ciudadana, solidaria y
responsable, intención que ampara su reivindicación de reconocimiento como
parte de la sociedad civil.
Algunas dimensiones de la filantropía empresarial pueden indicar su
instrumentación como parte del control del espacio mercantil y social, que opera
conjuntamente con los signos valorativos de la ética de la donación. En primer
lugar, como ya fue mencionado, aparece el predominio de los procedimientos de
gestión mercantil en el espacio de la filantropía, que proporciona un argumento de
legitimidad tanto más fuerte cuanto más la base de generosidad fuese organizada
como una empresa. Es ilustrativo seguir la evolución de los nombres y objetivos
dados al acto de donación empresarial: de la "filantropía" a la "responsabilidad", y
de ésta a la "inversión social" fue haciéndose cada vez más central para las
empresas responsables la discusión de los temas de rentabilidad (mercantil y
social) en su discusión interna, pues la actuación social se tomó lo que se llama, en
el lenguaje del mercado, "un diferencial de competitividad". Como bien resumió,
satisfecho, un especialista internacional: "El año pasado, la mayoría de las personas
asociaba responsabilidad social a la filantropía. Hoy, observo que la discusión está
mucho más vuelta hacia la acción social como una oportunidad de negocio que a
una mera actitud filantrópica". 25 La expresión "valor agregado a la marca" a través

25
Declaración de Simon Zadek, consejero del Business Partners for Development del Banco Mundial, en
ocasión de la Conferencia Nacional 2001 promovida por el Instituto Ethos. Este instituto, hoy presidido por
el fundador de la Fundación Abrinq, tiene como objetivo promover "una amplia cultura de responsabilidad
social", monitoreando y ayudando las políticas internas de las empresas en esta dirección. Cf Instituto Ethos.
www.ethos.org.br.

310
de la filantropía puede mostrar más claramente esta dimensión. Definida como
"una actitud favorable que la sociedad atribuye a una organización... [que] sí
constituye la base que influencia comportamientos de fidelidad a productos y
marcas",26 se torna no sólo una fórmula insistente como medio para motivar la
adhesión de las empresas al programa de las fundaciones empresariales, como
también hace inclinar pesadamente las discusiones sólo a las propuestas
instrumentales de la medición cuantitativa de sus resultados.27 En estos énfasis, las
realizaciones del trabajo social cambian "productos" cuyo público está formado por
los accionistas y consumidores. Esto puede demostrar que la racionalidad
económica de los intereses privados debe dirigir más bien la filantropía
empresarial que el compromiso ético con la sociedad. Ciertamente los resultados
son tan buenos, que investigaciones de respetable órgano gubernamental
demuestran que, en la región más rica del país, 65% de las transnacionales ahí
instaladas (y 37% de las nacionales) admiten claramente que emprenden acciones
sociales para promover la imagen de la empresa, y organizaciones sociales que
coordinan estas acciones insisten en la motivación de la buena imagen para llamar
las empresas a la responsabilidad social (Peliano, 2000). No es difícil mencionar
que en los casos en los cuales el empresario no opta por organizar una entidad
específica para el trabajo social (fundaciones o institutos) éste es colocado en los
departamentos de marketing de la empresa.28
En segundo lugar, hay otros indicadores de que, para las empresas, la
filantropía empresarial tiene su parte de buen negocio. Entre la entrada de dinero
para fines filantrópicos y sus destinatarios finales (los pobres), empiezan a
proliferar un buen número de instituciones mediadoras, configurando una
división del trabajo especializada e interna a esta actividad, que constantemente
abre "nichos en el mercado" (para usar el lenguaje empresarial) que configuran un
sector importante para la realización del lucro mercantil. El lenguaje del discurso

26
Martinelli (1997, p. 86). El autor es director-presidente del Instituto C&A de Desarrollo Social. La cita
completa incluye el siguiente argumento: "Actitud es lo mismo que predisposición y posee una fuerte
connotación afectiva, emocional, lo que, según especialistas en investigación motivacional, constituye la
base que influencia comportamientos de fidelidad a productos y marcas. (…) La batalla del marketing no se
entabla en el centro mágico de un shopping center, sino en un local pequeño, oscuro y húmedo: el cerebro
humano.
27
Se informa frecuentemente en los medios, en seminarios y conferencias en las cuales el asunto es
metodologías para medir el valor agregado a la imagen de las empresas como resultado de su inversión
social. Por ejemplo, una entrevista con un consultor muestra un índice específico para medir la acción
filantrópica de las empresas, que permite conocer cómo "sus acciones están relacionadas con metas
financieras, como la lealtad de consumidores y empleados". Véase www.redegife.org.br.
28
En las versiones de consultores de marketing, el mundo social aparece como un "mercado blanco" de las
actividades sin fines lucrativos, junto al mercado consumidor, empresarial y global, y por lo tanto los
procedimientos básicos de marketing son los mismos. Los profesionales de !a imagen intentan, como antes,
provocar una respuesta comportamental en los individuos, que puede ser la compra de un producto, un
voto, una causa, o la decisión de convertirse en miembro activo de una entidad. Lo que fue agregado
últimamente como fuente de valorización mercantil es, además de la empresa y del consumidor, la
preocupación por el interés público.

311
de estas instituciones mediadoras lo demuestra. A partir de la presunción común e
inicial en cualquier discurso del personal de estas instituciones, el de que la
mayoría del empresariado nacional es tradicional, errático y limitado en su
donación filantrópica, sigue todo un mundo de orientaciones técnicas que le son
ofrecidas por estos organismos. Hay instituciones que enseñan al empresario a
donar, otras que le muestran cómo captar recursos y hacer sociedades, otras
incluso a estructurar una entidad específica para administrar el trabajo
filantrópico, organizar esta entidad de modo que propicie una acción social más
duradera, desarrollar la administración financiera y contable propia de ese tipo de
actividad, enfrentar el impuesto sobre la renta, pautar materias periodísticas,
cambiar de vocabulario y mentalidad, aprender a informarse en seminarios de
discusión e incluso a compatibilizar las exigencias de productividad de la empresa
ante sus trabajadores -"funcionarios", en lenguaje común- a través de la adopción
de programas filantrópicos. Toda una nueva tecnología de la ciudadanía originada
en el mundo empresarial, inspirada en la experiencia norteamericana de lo que hoy
se llama "desarrollo social" (sinónimo de "inversión social"), 29 entra en el país, la
función técnica local de adaptarla es muy importante, dada la diferencia de
contextos políticos, sociales e incluso fiscales entre los países. Como dijo una
técnica entrevistada, 30es necesario al área social aquello que funciona para el área
empresarial, y los empresarios de punta piensan que la racionalidad adoptada en
los negocios es universal en su eficiencia para producir resultados palpables.
Evidentemente, toda esta actividad abre un nuevo mercado y las instituciones
intermediarias pueden ofrecer todos los servicios del paquete o sólo parte de ellos.
Todo eso exige especialización, y algunas universidades ya abrieron cursos
específicos sobre administración y gestión del tercer sector y de la acción social
empresarial -centradas en las escuelas de administración y economía-, lo que debe

29
En un reportaje reciente, la revista The Economist (16 de junio de 2001) cita la influencia del Banco J. P.
Morgan, que dirige un foro global sobre filantropía en el cual sus ricos clientes pueden intercambiar ideas.
En Estados Unidos, la mayor motivación para la filantropía viene de los descuentos en el impuesto sobre la
renta personal. La donación caritativa es, en este país, propuesta como un suplemento de los servicios
estatales. Tal como en Brasil, según la revista, hay una diferencia entre la donación anterior y la actual:
antes, los ricos donaban cuando eran censurados por no hacer nada, y hoy donan porque quieren y creen
que pueden hacer más y mejor para los pobres que el gobierno o las entidades filantrópicas existentes. La
revista señala que algunos entrevistados se definen como "filantrópicos de riesgo" porque intentan dar a la
filantropía el carácter empresarial y de negocios. También es común a los dos países invertir en educación y
salud. La revista señala que las donaciones pueden complementar o influenciar políticas gubernamentales, y
que cada dólar invertido en filantropía puede ser potenciado a través del trabajo voluntario. También cita
una diferencia entre los Estados Unidos y América Latina, la de que esta última acostumbra hacer
donaciones caritativas a través de las empresas debido al sistema de impuestos, y que eso acaba por
generar buenas perspectivas, según un empresario: "Nuestro objetivo es crear condiciones en las cuales el
lucro pueda existir. Sacar a las personas de la pobreza es bueno para la sociedad, como también tener
empresas lucrativas”, The Economist, 16 de junio de 2001, pp. 19-22. Hay otras organizaciones americanas
citadas por los empresarios brasileños, como la Business for Social Responsability (referencia para el
Instituto Ethos) y empresas inglesas y norteamericanas de consultoría de evaluación.
30
Entrevista hecha por Henrique Parra, con técnica del Idis (Instituto para el Desarrollo de la Inversión
Social), 5 de mayo de 2000.

312
haber estimulado el reciente crecimiento de la bibliografía especializada
(inventarios) y de la práctica ("marketing social").
Tal vez este mercado abierto por la idea de la filantropía como inversión
empresarial y el "marketing social" que la sigue explique el tamaño del tercer
sector empresarial, aunque las listas disponibles consultadas difieran bastante
entre sí.31 Según una de las empresas de intermediación, las mayores entidades
sociales ligadas a las empresas del país invirtieron 437 millones de reales en 2000 y
promovieron más de 14 000 proyectos en el país, y hubo crecimiento importante,
aunque bastante diferenciado, en el pre-supuesto de las empresas destinado a
inversiones sociales entre 1997 y 2000 (Gife, 2001). Sin embargo, reportajes y
entrevistas en los periódicos muestran que la inversión privada en Brasil no es
proporcional al tamaño del capital,32 y un consultor del sector dice que, no
obstante el crecimiento de las donaciones, no hay comparación con los números de
los Estados Unidos, mostrando que las empresas brasileñas gastan 2.8 billones de
dólares por año en seguridad patrimonial y personal de sus ejecutivos, y 18
millones de dólares por mes en inversiones sociales.33 Tampoco parece haber
comparación con los Estados Unidos cuando una revista vuelta al mundo
empresarial comenta que las mayores empresas sociales donadoras de dinero para
proyectos sociales en Brasil de hecho no donan de su bolsillo, 34y sí captan
recursos, utilizando el modelo de alianza con otras empresas u organismos
internacionales para financiar sus ideas, con lo cual ocupan, además, un espacio
abierto por las leyes de incentivo de los gobiernos federal y estatales.35

31
Tal vez porque el universo investigado y los criterios adoptados sean diferentes, o porque el número de
empresas que adoptan la inversión social sea también una parte de la imagen construida, es difícil llegar a
números confiables sobre la expansión. La investigación del Ipea (2000) se refiere a un universo de 1 752
empresas que realizan algún tipo de acciones sociales filantrópicas, que llegaba, en 1998, a representar 3
billones de reales, o 0.6% del PIB. El cuadro presentado en The Economist (2001, p. 19), cuya fuente es la
investigación de la Johns Hopkins ya citada, informa que las contribuciones filantrópicas brasileñas llegan a
un poco menos del2% del PIB. La mayor concentración está en la región Sureste, con 300000 empresas
realizando algún tipo de acción social, siendo que 57% lo hacen habitualmente.
32
Gazeta Mercantil, 23 de mayo de 2001, p. A-9, y el ejemplo citado es la Volkswagen. Gazeta Mercantil, 5
de junio de 2001, p. C-6, donde el ejemplo es el Banco del Brasil y Embraer.
33
Stephen Kanitz, consultor para asuntos de filantropía empresarial, citado por Zioni (2000).
34
The Economist (2001) trae interesantes comentarios sobre cómo la tradición filantrópica tiene un papel
crucial en la vida americana, hecha por donaciones extraídas de fortunas personales. Bill Gates, bate el
récord en donación: US$ 21 billones para su fundación. Véase también Rolf Kunz, "Compasión versus
Derechos", en O Estado de S. Paulo, 4 de junio de 2001.
35
Revista Dinheiro, 20 de septiembre de 2000. En Brasil, la Fundación Roberto Marinho capta dinero en
alianza con otros empresarios, ofreciendo la ventaja de la gran visibilidad de los proyectos. El patrimonio
personal de Roberto Marinho, dueño de la mayor red de televisión del país, es de US$ 6.4 billones de
dólares y el presupuesto de su fundación, en 1999, fue de 150 millones de reales. El ejemplo realmente
opuesto al modelo norteamericano es de una empresa del ramo de plásticos que movilizó a otras para
contribuir con una causa. La empresa no puso dinero suyo por principio, porque, según declaró su
vicepresidente, "en Brasil, donde hay dinero, hay pillaje". Orgulloso de los más de 100 socios logrados,
declaró: "Queremos que el proyecto sea infinito. Fue formada una gran red de solidaridad. Y sin gastar un
tostón." Gazeta Mercantil, 19 de junio de 2001, p. Al.

313
 También está poco garantizada la evaluación del impacto de los programas
sociales llevados a cabo por empresas en los espacios y poblaciones marginadas a
las que se dirigen, o, en otras palabras, cuáles son los cambios que operaron en esas
realidades sociales. Es de observarse que, excepto los números de la población
asistida por los programas, divulgados por la propia empresa, la discusión se
concentra casi totalmente en una noción de impacto que tiene que ver mucho más
con la de retorno (mercantil) de los recursos invertidos o con la "percepción del
público" ("público" como sinónimo de consumidores y empleados de las empresas
que invierten socialmente, además de los accionistas), quedándose sin saber qué y
cómo fue transformado en las relaciones sociales concretas del trabajo en las
empresas o en las necesidades de la comunidad que fue objeto de la acción social
empresarial. Una de las pocas investigaciones sobre el asunto (Falconer, 2000),
hecha recientemente, sobre la capacidad transformadora de un instrumento
específico de concientización y movilización empresarial por la eliminación del
trabajo infantil-el sello "Empresa amiga del niño", creado por la Fundación Abrinq
y concedido a empresas que se comprometen a no utilizar trabajo infantil en sus
productos-puede mostrar algunos aspectos de las tensiones y contradicciones entre
el contexto de carencias, el uso de la imagen "correcta" del empresariado y la
solución que representa para algunos casos de dificultades en los negocios de las
empresas.
Al anotar las dificultades metodológicas para medir el impacto de los
programas de certificación a través de la garantía certificada por sellos sociales en
Brasil, en las cuales también pesa la falta de información gubernamental sobre la
situación del trabajo infantil en el país -los datos oficiales del país son
"esquemáticos, incompletos y, en el nivel local, frecuentemente inexistentes", dicen
ellos-, los investigadores revelan que los mismos programas de las fundaciones
empresariales que pioneramente emprendieron la defensa de la infancia en Brasil
trabajan sólo con información proporcionada por las propias empresas en la época
de sus pedidos de credencialización, siendo por lo tanto incompletas y rebasadas.
En uno de los institutos estudiados, un programa desarrollado en la ciudad de
Franca (São Paulo)36 -vuelto hacia la erradicación del trabajo infantil en el

36
La ciudad de Franca concentra una gran cantidad de industrias de calzado, siendo uno de los centros de
exportadores de calzado en Brasil. A mediados de la década pasada, la exportación de sus productos
padeció la acusación, de los mercados extranjeros, de utilizar trabajo infantil en condiciones infrahumanas,
que seguía a la denuncia sistemática, hecha por el Sindicato de Trabajadores de la Industria del Calzado de
Franca, de violación de los derechos humanos por los empresarios. El estudio promovido por el sindicato de
trabajadores alcanzó la prensa, que lo divulgó nacionalmente, al mismo tiempo en que denuncias
semejantes en Asia y las de los foros de comercio internacional con respecto a las cláusulas sociales pusieron
a la ciudad de Franca bajo un indeseable foco público, desde el punto de vista de las autoridades locales y de
las empresas. Después de algún tiempo en que los empresarios del calzado intentaron defender el trabajo
infantil en la fabricación de zapatos (que está basada en trabajo familiar doméstico, subcontratado en
algunas de las fases de su producción) basado en argumentos insostenibles (por ejemplo, la airada
argumentación que iba desde las virtudes del aprendizaje precoz del trabajo hasta la xenofobia
nacionalista), una colaboración con las autoridades locales y estatales permitió la creación del Instituto

314
municipio y emprendiendo acciones de compensación al trabajo familiar
doméstico, subcontratado en algunas fases de la producción, que perdió el trabajo
de sus hijos menores de 16 años y no tuvo aumento en su salario-37 se constató que
no había siquiera registro sistemático de la acción social de las compañías
certificadas por su sello, el principal instrumento utilizado. Lo anterior está sin
duda ligado a una observación de los investigadores: que no obstante el éxito de
los procedimientos de certificación y monitoreo38 ni el de su modelo en los sectores
productivos del país incluidos en la denuncia de la existencia de trabajo infantil, el
programa era "primordialmente un servicio a los productores de calzado, una
garantía al sector contra sanciones, preservando empleos amenazados por las
acusaciones que cayeron sobre Franca". Puede observarse, prosiguen, "que el
programa tiene un objetivo político implícito, el de unir la ahora debilitada y
económicamente deprimida industria del calzado".39 En cuanto al hecho de que el
monitoreo más reciente haya encontrado la práctica de las empresas de
"resubcontratar el trabajo subcontratado", lo que dificulta mantenerlo a la vista, los
investigadores señalan que la industria de hecho no valora el proceso de monitoreo
regular que ella misma financia.40
Ya con relación a la certificación concedida por la Fundación Abrinq (el sello
"Empresa amiga del niño"), está fuera de duda su éxito en atraer todo tipo de
empresas. Más que eso, concentró su campaña por los derechos de los niños en
sectores acusados de explotación del trabajo infantil,41 y mu-chas de las empresas

Empresarial de Apoyo al Niño y al Adolescente "Pro-niño", en el momento en que la amenaza de represalias

y boicot de los mercados extranjeros incluía no sólo a la ciudad y su mercado de trabajo, que se confunde
con los cientos de fábricas y compañías ahí instaladas, sino las mismas exportaciones de calzado brasileño.
Cf. Falconer et al., 2000: 43-44.
37
El programa proyecta acciones colocadas en sociedades con escuelas de lenguas privadas, clubes
deportivos y academias de música de la ciudad, que ofreció becas de estudios a los niños que trabajaban en
el ámbito de la producción familiar terciaria, así como acceso a cursos profesionales diversos. Para las
familias, convertidas en microempresas, hay cursos de técnicas básicas de dirección. El Instituto Pro-Niño no
proporciona educación, asistencia social o alter-nativas para los niños porque cree que eso no es
responsabilidad de la industria, sino del Estado. Los programas emprendidos fueron colocados para el Pro-
Niño por la Fundación Abrinq. Falconer et al., 2000, cap.2.
38
El monitoreo es hecho por profesores de la universidad local, que dos veces por año visitan familias
subcontratadas seleccionadas al azar.
39
ldem, p. 44. La misma motivación puede estar detrás de otras decisiones de invertir socialmente.
Dimenstein (1997, p. 172) comenta brevemente que uno de los motivos que llevó a una de las mayores
empleadoras brasileñas, la Odebrecht, a patrocinar una campaña para la filiación del voto a la propuesta
educacional de los candidatos en las elecciones de 1994 fue el "interés en mejorar su imagen, empañada por
continuas acusaciones de corrupción sacadas a la superficie en comisiones parlamentarias de averiguación".
Las recién anunciadas inversiones de la Petrobas en "centros de defensa ambiental" puede tener una
relación directa con su irresponsabilidad en los gravísimos recientes derramamientos de aceite que
alcanzaron los medios de sobrevivencia de las poblaciones locales y pusieron en riesgo el medio ambiente,
lo que es admitido por su presidente. Cf. Gazeta Mercantil, 7 de junio de 2001.
40
Falconer et al., 2000, p. 46. Junto a las dificultades del monitoreo en los cientos de pequeñas unidades de
trabajo en la ciudad, también se observa que nada se sabe de los niños que ya no tienen acceso al trabajo,
ya que no hay supervisión a ese respecto.
41
Estos sectores son: carbón, caña de azúcar, tabaco, naranja y calzado.

315
acostumbradas a su uso están ahora certificadas, incluso operando y apoyando
programas que benefician a niños. Otra acción importante fue la de llevar, en 1996,
a las grandes armadoras de automóviles a asumir la responsabilidad con sus
abastecedores, entre los cuales está la industria del carbón, notoria empleadora de
trabajo infantil. También se obtuvo una victoria significativa con la mayor empresa
estatal brasileña Petrobras, que, después de años de resistencia para reconocer el
uso de trabajo infantil en la industria del alcohol (abastecedora de Pró-Álcool y
fuertemente financiada por el gobierno), aceptó adoptar la cláusula del trabajo
infantil para todos los contratos con sus abastecedores.42 Sin embargo, los
investigadores muestran nuevamente que estos casos exitosos ocurren cuando hay
coalición entre los intereses comerciales y la movilización anti-trabajo infantil, o
sea, donde existen sectores exportadores amenazados con represalias comerciales,
aunque no sea en ellos donde se concentra el trabajo infantil ni sus más intolerables
condiciones de trabajo. Esa lógica puede probarse en el desacuerdo entre la
certificación de los sectores donde hay predominancia de trabajo infantil -
agricultura, actividades informales, ambiente doméstico-y aquella hecha en los
sectores en los cuales hay, comparativamente, baja incidencia de éste -industria y
servicios-. Finalmente, la investigación concluye que la respetada certificación de la
Fundación Abrinq no implica una garantía real del empeño de las empresas por la
cuestión del trabajo infantil. No obstante toda la calidad de la movilización y de
instrumentos de concientización prácticos que sus programas promueven, no hay
auditorías sociales directas en las empresas ni otras formas de controlar el
compromiso por ellas asumido, a no ser la confianza de que la propia claridad que
la certificación concede a la empresa les impida transgredirlo. Se sospecha, sin
embargo, que esto no sucede en los sectores donde hay propensión y tradición de
emplear trabajo infantil.
Es evidente que problemas como ese pueden remediarse técnicamente, y sin
duda las fundaciones más empeñadas en el proyecto de responsabilidad social
empresarial se dedican con ahínco a esos puntos. Sin embargo, lo que estos
problemas hasta ahora muestran es la ocupación pragmática del espacio de la
filantropía social por el tipo de retiro del compromiso modelo de la media de los
empresarios brasileños, todavía presos en una variante de su figura en la historia y
en la historiografía del país: como aquel que hace cualquier negocio, siempre que
sus intereses inmediatos sean concretizados y asegurados, de preferencia lejos del
monitoreo público. Eso nos muestra cómo innovación social es, sin duda, muy
importante para una sociedad que ha tolerado las distancias sociales extremas de la
desigualdad social y política, expresada en su formación moderna exactamente por
la imagen dependiente, estrecha y gananciosa de sus clases dominantes, trazo
agravado por la descontractualización neoliberal. Por otro lado, el visible avance
de las empresas sobre el tejido de las relaciones sociales, además del trabajo
asalariado, puede mostrar por qué se hace intolerable, para los propios

42
Lo mismo ocurrió con la Shell

316
empresarios de las instituciones de inversión social, el cierre tradicional y las
operaciones mercantiles poco claras propias del antiguo patronato brasileño, así
como también indica la importancia de la producción de una imagen correcta
basada en la cultura de un altruismo civil.
Sin embargo, falta lo esencial a este movimiento de concientización social de
las elites, exactamente aquello que los derechos sociales legalmente garantizados
por el contrato social contemplan, incluso ya burocratizados y agotados: un
espacio público real porque fue construido universalmente, por lo tanto aquel en el
cual la crítica y la divergencia organizada de los excluidos puede instalarse en la
demanda de derechos. Esa calidad política hace toda la diferencia, ya sea con la
movilización civil inspirada en los va-lores de la donación, de la compasión y de la
solidaridad, o evidentemente con la captura instrumental de una noción de
ciudadanía particularista que no tiene en la frente una alteridad real, pues no hay
la figura de otros que puedan participar y negociar los bienes sociales donados ni
un control público, y no sólo contable, de estas actividades.43 Pues, por cualquier
conceptualización sociológica, histórica o filosófica, un espacio público, civil y
plural no acoge la figura del otro como receptores homogeneizados por su
carencia, ni acepta que los bienes sociales producidos socialmente sean
distribuidos discursivamente como generosidad privada de un donador 0 de una
clase. Por el contrario, los espacios públicos sólo se tornan así cuando los
socialmente desiguales se encuentran en equivalencia como actores y sujetos
autónomos del protagonismo político y civil y, por el ejercicio conjunto y
conflictivo del debate, reflexión y deliberación sobre un mundo común, avancen
más allá de las garantías constitucionales y jurídicas a1 concretar el derecho de
participar en la pluralidad de las demandas ciudadanas.44

43
El tipo de control buscado hoy se hace a través de los "balances sociales", instrumento pioneramente
modelado por Ibase, una de las ONG más serias e influyentes del país. Ibase hace una intensa campaña por
su adopción por todos los tipos de ONG. El modelo del Ibase discrimina el origen de los recursos, los gastos
hechos, los indicadores sociales utilizados internamente y los proyectos sociales realizados. Permite también
una comparación de las inversiones de la empresa con los recursos totales. Sin embargo, no siempre la
utilización de los balances se hace con preocupación pública. En reciente reportaje, el superintendente del
Instituto Ethos, que elaboró una guía para que las empresas se orientaran en la elaboración de sus balances
sociales, declaró que "la publicación regular del balance social ya es una exigencia para compañías
interesadas en atraer recursos [...) los inversionistas extranjeros ya son muy exigentes en cuanto a las
informaciones sobre esos pasivos". Como ejemplo, es citado que instituciones como el Unibanco utilizan las
informaciones de los balances sociales publicados en recomendaciones para inversiones extranjeras.
Agência Estado, 6 de junio de 2001 (www.esta dao.com.br).
44
Santos (1999) sugiere que la exclusión política, generada por el neoliberalismo, es una exclusión sin
retomo de los más débiles del contrato social clásico o socialdemócrata -basado en la equivalencia pactada
social y jurídicamente entre actores autónomos, de los cuales nace la garantía de los derechos- y que esto
reconfigura la reposición de la jerarquía de dependencia del sistema de status.

317
Ambigüedades y ambivalencias
Algunas breves reflexiones pueden esclarecer la dificultad de evaluar un tema
como éste cuyo análisis parcial fue esbozado en este capítulo, considerándose la
cuestión principal de nuestro proyecto, el del potencial contrahegemónico que las
nuevas formas de acción, conocimiento y asociación pueden oponer al camino
triunfante de las políticas de desreglamentación social y destitución política de las
capacidades humanas de invención de un mundo común. Intento aquí, a guisa de
conclusión, destacar algunos puntos importantes sobre la ambigüedad política de
la responsabilidad empresarial sobre la cuestión social.
En primer lugar, creo que es importante aclarar mi hipótesis de que el sentido
de la "filantropía empresarial ciudadana" y de su auto-investida responsabilidad
social en Brasil está indirectamente ligada a la sustitución de la idea de
deliberación participativa ampliada sobre los bienes públicos por la noción de
gestión eficaz de recursos sociales, cuya distribución se decide aleatoria y
privadamente. En ese sentido, son prácticas que anulan la referencia pública y
política para reducir las injusticias sociales.
Las prácticas de deliberación participativa, en Brasil, estuvieron desde su inicio
ligadas a la percepción política de los "nuevos movimientos socia les" y a la
redefinición de las prácticas del movimiento obrero, en las décadas de 1970 y 1980.
Ellas fueron entendidas por intermedio de una renovada teoría del conflicto social,
que señalaba hacia formas de participación popular y luchas plurales demandantes
de representación autónoma en los procesos políticos de distribución de bienes
públicos y formulación de las políticas públicas. El sentido brasileño de la
expresión "nuevos sujetos sociales" conectaba las luchas populares de ese momento
con la percepción política de gente que había sido siempre ignorada -como "otros
que no cuentan", ciudadanos inferiores- por la cultura fuertemente clasista y
jerárquica de la sociedad brasileña, gente cuya experiencia de la modernidad y de
la ciudad pasaba por varios grados de marginación, precariedad y exclusión social
y cuyas demandas se perpetuaban como no negociables por el Estado, ya sea por la
negación de su valor político-institucional o, en el caso contrario de su
reconocimiento positivo, por la necesidad de su control.
De esa manera, la experiencia de la visibilidad de este "otro" ahora
autónomamente organizado y disputando el sentido del espacio público -los
sindicatos antes legalmente controlados, los trabajadores pobres y excluidos
sociales, las personas discriminadas por género, color, edad, etnia y opción sexual,
las personas destituidas de su medio ambiente por la acción depredadora del
capital- impactó fuertemente la cultura política del país. Modificó la forma de
ejercicio del poder local y de las grandes ciudades, abarcó el viraje secular de la
Iglesia, generó una nueva izquierda política y partidaria, introdujo un nuevo
vocabulario político en cuyo centro, por primera vez, estaba la palabra
"ciudadanía", influyó fuertemente en los dispositivos de la nueva Constitución

318
(pos dictadura militar) dando peso y consistencia a la palabra "derechos" e
introdujo lo que más tarde se configuraría como el "modelo participativo" local de
negociación y deliberación pública y política. Llevó parte de las ciencias sociales y
de la historiografía a una renovación de las líneas de comprensión sociológica del
país, filtrando la recepción teórica recibida de los centros hegemónicos ·de
producción intelectual y, sobre todo, dejó en claro una línea divisoria, visible en los
campos académico y político, entre el tipo de problematización de los que
reconocían las virtualidades utópicas de los procesos sustanciales en movimiento y
aquellos ajenos a lo que en ellos fue propuesto.
Por vías indirectas -y hasta hoy explicables apenas por la desmovilización
social y política generada por los efectos del modelo neoliberal-, la aspiración de
autonomía pública de los movimientos sociales, que se dirigía centralmente a un
Estado monopolizador de las decisiones públicas e injusto en la selectividad de
intereses con que decidía responder a las demandas de distribución social y negar
reconocimiento político y civil a la población, ocupó gradualmente la forma de
organizaciones públicas no estatales. En ellas se incorporó la noción de "sociedad
civil" y se diluyeron variablemente los lenguajes del conflicto, la visibilidad del
protagonismo popular y las utopías republicanas de decisiones comunes tomadas
por ciudadanos políticamente equivalentes, aunque socialmente desiguales. Este
segundo movimiento se constituyó por la creciente ampliación y especialización de
las funciones aumentadas de las ONG, que se vieron cada vez más como una re-
presentación social especializada en la mediación de las demandas populares al
poder público. Esto exigió su profesionalización, ya sea para desarrollar proyectos
y procedimientos eficaces para encaminar las reivindicaciones populares, para
producir el diagnóstico social y político de las diferentes situaciones en que actúan,
o para localizar y proponer, ellas mismas, temas y espacios de actuación sobre las
carencias sociales múltiples del país.
A mediados de la década de 1990, la eficiencia de las ONG brasileñas en pensar
y proponer proyectos locales y en participar de redes globalizadas de información
y concientización coincidió con la declinante disposición del Estado en corregir y
perfeccionar su capacidad de regulación social y mantener los compromisos del
contrato social público. Poco a poco, muchas ONG fueron llenando los espacios
locales y temáticos no reglamentados o abandonados por la política gubernamental
y aunque muchas de ellas, especial-mente las más antiguas, todavía conserven un
compromiso político con las poblaciones carentes a las cuales se dirigen, una
pluralidad muy grande de intereses invadió y borró el propio carácter de la
pluralidad de iniciativas articuladas en un conjunto coherente de propuestas
democratizadoras, que es una de las banderas virtuosas de las organizaciones no
gubernamentales. Hay diferenciaciones claramente políticas y lógicas ocultas, o no
tanto, en la estructuración de algunas de esas instituciones vueltas, en teoría, hacia
el mismo fin común -la asistencia a la pobreza o el "rescate de la ciudadanía"-.
Entre ellas, de hecho, es posible observar propuestas de instrumentalización

319
política inscritas tanto en la búsqueda de legitimidad gubernamental para sus
políticas excluyentes45 como en la convivencia pacífica entre la responsabilidad
social y la introducción de la lógica mercantil en la eficacia que deben demostrar.
En segundo lugar, es necesario esclarecer los silencios de las acciones de
inversión social, destacando, en su proceso de afirmación, algunas de sus posibles
direcciones. Ellas tienen que ver con esta dilución de las fronteras del conflicto
público político por la distribución social de los bienes públicos, que construyen la
horizontalidad del denominador común entre organizaciones sociales no
gubernamentales muy distintas, lo que puede explicar por qué se hace importante
para las organizaciones empresariales de inversión social institucionalizarse como
tercer sector para encaminar la excelencia de la resolución privada de la cuestión
social sobre la deliberación ampliada de los bienes comunes. También entran
formalmente en este mundo con el lenguaje de la ciudadanía, la conciencia de
responsabilidad con relación al contexto social y con la postura crítica a la
ineficiencia burocrática estatal. Ese lenguaje, como vimos, puede acallar sus
motivaciones de interés mercantil, pero esto tal vez no sea el problema principal:
una auditoría de evaluación de resultados también puede resolver de manera
técnica el desacuerdo entre intención y realizaciones sociales empresariales, con la
garantía de las fundaciones sociales legitimadas. Desde mi punto de vista, lo que
las empresas apenas mencionan veladamente es sobre la propia modificación de la
idea de intercambio mercantil que viene incluida en su imagen virtuosa, a través
de la ampliación de su presencia en lo social, es decir, el aumento de lo que llamé,
evocando a Guattari (1985) "poder social".
Por un lado, utilizando los recursos técnicos del trabajo social (captación de
recursos, cooperación e información), la empresa entra en el espacio no mercantil
(por la introducción de la idea de responsabilidad), yendo más allá de su
tradicional territorio intermuros y también más allá de los nuevos territorios
virtuales globalizados, rompiendo, en ese viaje, su histórico alejamiento con
relación tanto a las comunidades reales donde está insta-lada como a la vida de sus
trabajadores. Por otro lado, los servicios sociales prestados regresan al espacio de
la rentabilidad mercantil agregando potencialmente valor a los productos, como no
se cansan de mencionar los textos de estímulo empresarial elaborados por
empresas de consultoría social con respecto a la buena imagen de la marca de los
productos, y no de la calidad de los mismos, de una empresa filantrópica.46 Así, los
servicios sociales eficientes cambian la forma de los bienes materiales específicos
que las empresas producen, pegándose a ellos y actualizándolos con una virtud
hasta entonces insospechada, la de estar presente responsablemente en el amplio

45
La más notoria es la propuesta del citado Bresser Pereira, en su paso por el cargo de ministro de la
Administración Federal y de la Reforma del Estado, creando oficialmente las organizaciones sociales como
encargadas de la ejecución de servicios sociales. La ley que instituye las organizaciones sociales fue
promulgada en 1999. Ley núm. 9,790 de 23 de marzo de 1999.
46
Véase, por ejemplo, el texto "Filantropía estratégica" de Stephen Kanitz (www.filantro• pla.org).

320
contexto (local y nacional) en el cual viven los consumidores y accionistas. En un
doble movimiento hacia fuera de sí misma, la "empresa -ciudadana" realiza
eficientemente su beneficencia localizada y produce, para el espacio público de la
opinión y para el espacio privado de sus pares, la perspectiva de una presencia
ampliada, legítima del propio poder social del capital. Como dijo ejemplarmente
un dirigente empresarial, "la empresa y la comunidad deben ser lo mismo".47
Esto incluye, en tercer lugar, otro resultado ambiguo en la acción de
solidaridad, esta vez dirigida a los trabajadores de la propia empresa. Ésta también
va a aparecer internamente con una doble cara, la de una entidad constituida por
un conjunto de relaciones mercantiles y no mercantiles, por procedimientos que,
aparentemente ajenos a la productividad del trabajo, acaban siendo soluciones de
problemas internos antes más difíciles, como el de lograr el consentimiento de los
trabajadores o reducir las incertidumbres. Nuevamente surge la ambigüedad de la
acción social responsable, pues esto no anula el hecho de que los programas
sociales, dirigidos al cuerpo de funcionarios y sus familias o a la comunidad local,
sean bien diseñados y eficaces. En el mismo acto, sin embargo, muestran el lado de
su pertinencia como instrumento de la política de la empresa. Al mismo tiempo, el
juego de la percepción se profundiza cuando vemos, en la prensa, el realce dado a
la figura de los apaciguados y felices funcionarios receptores de los pro gramas
sociales o movilizados hacia el trabajo social en las comunidades, en contraste con
el desvanecimiento de la figura constituida por el vínculo fundamental del
contrato que define su relación con la empresa, la del trabajador asalariado.
En cuarto lugar, la ambivalencia de la propia novedad de la filantropía
empresarial puede ser vista desde otros dos ángulos importantes y relacionados. El
primero es que esas experiencias son presentadas a la opinión pública como
prueba de la ineficiencia de las políticas públicas estatales y de su arcaísmo, sobre
el argumento de que éstas crean sólo ciudadanos acomodados al contexto de la
miseria circundante. La responsabilidad filan trópica privada aparece, por lo tanto,
como su opuesto, como la corporificación de la modernidad civil ahora puesta con
énfasis en el campo del mercado, la cual, operando a través de la racionalidad
instrumental propia de la gestión mercantil, captura una participación activista
amplia y voluntaria que realiza el milagro de la ciudadanía de la donación. Como
vimos, el uso del trabajo voluntario llega a 12 millones de personas (o más, según
la fuente), que se contabiliza como valor de trabajo no pagado, transfiriendo
conocimiento y experiencia que permite multiplicar los recursos donados por las
empresas. Junto con la contribución financiera de la clase media a las instituciones
privadas sociales, estas donaciones cubren dos tercios de los recursos utilizados,

47
Gazeta Mercantil, 7 de junio de 2001, p. A 7). La noticia se refiere a lo dicho por dirigentes de empresas en
un seminario nacional sobre empresas y responsabilidad social, cuya tónica, según el periódico, fue la
percepción de que "la inversión social deja de ser un apéndice de la vida de las empresas y entra en el
corazón del negocio", o sea, la "progresiva incorporación de lo social en la gestión de las empresas", o
incluso "lo gerencial acaba incorporando lo social".

321
los cuales, con las contribuciones públicas, van a parar a los programas sociales de
las empresas, transformándolas en pro motoras de una ciudadanía palpable,
divulgada incesantemente en todos los medios.
Ciertamente es real la adhesión de las personas que se incluyen
voluntariamente,48 y hay testimonios en el sentido de que donar tiempo al trabajo
social es una experiencia significativa de apertura al mundo, aunque sea por el
simple encuentro personal con los pobres, ese otro desvalido y carente que tal vez
deje de ser visto en su pura indiscriminación abstracta: o sea que la experiencia del
voluntariado puede ser un medio de reflexión. Pero, ciertamente, también esta
experiencia se hace muy a distancia de cualquier discusión politizadora o de
cualquier estímulo para conectarla a las acciones gubernamentales o al
funcionamiento de las políticas públicas. Por el contrario, de punta a punta, la
responsabilidad privada de lo social es, en la expresión de Yazbeck (2001; 1995),
despolitizadora de la cuestión social, pues parte en principio de la descalificación
del poder público y por lo tanto desconoce la posibilidad abierta por el conflicto
interno en el terreno de las mismas políticas públicas para crear compromiso y
calidad frente a los ciudadanos. Este tipo de conflictos es destacado
constantemente por el personal técnico de las instituciones públicas y sus
sindicatos locales: médicos de los hospitales públicos y de los programas públicos
de saneamiento y prevención de las enfermedades, profesores de primaria y
secundaria de las escuelas públicas, trabajadores sociales de los órganos públicos
de servicio social, funcionarios de las instituciones culturales públicas, arquitectos
y técnicos de los programas de vivienda popular, técnicos de los órganos públicos
del medio ambiente. En su disputa por el sentido responsable del sector público,
todos ellos se apoyan no sólo en su experiencia sino también en una reflexión
informada teóricamente, como lo demuestran sus publicaciones especializadas y la
cercanía que mantienen con la producción universitaria.49 Sin embargo, bajo la
óptica que pregona la quiebra del Estado y acoge la idea de Estado mínimo, los
funcionarios públicos son descalificados en una imagen única: como gente que no
hace nada, tiene garantía en el empleo y están instalados en la mediocridad de sus
privilegios. El éxito de esa imagen acompaña implícitamente el crecimiento de la
responsabilidad privada por lo social y oscurece la renovación continuada de la
parte del servicio público comprometido con la renovación de ideas y prácticas y
su consecuente lucha pública por ellas, ahora intentando ser una alternativa
política al desmantelamiento del sector público por su reconquista eficiente y
renovada. Eso, necesariamente, implica la revitalización de la política hecha a

48
Aun así, un analista de la prensa es capaz de enunciar la equiparación de ganancias en los siguientes
términos: "Ganan las empresas por el fortalecimiento de su imagen junto a la comunidad, una especie (sic)
de marketing social, y las personas, que transfieren conocimientos [voluntariamente], su tiempo y
emoción". Gazeta Mercantil, 15 de junio de 2001, p. A3.
49
Revistas académicas y no académicas constantemente intercambian experiencias de reflexión sobre sus
campos específicos. En ellas también es posible encontrar propuestas innovado-ras para hacerse en el
interior de los servicios públicos, especialmente municipales y estatales.

322
través de sus asociaciones y sindicatos, como un espacio de negociación y de
disensión,50 tanto en el servicio público como en los públicos abiertos por
experiencias autónomas locales.
Es oportuno, aquí, contraponer las experiencias de la filantropía empresarial
con las experiencias de solidaridad que se están haciendo por parte de los propios
trabajadores, por medio de sus sindicatos y centrales sindicales. Como es evidente,
la actual crisis del sindicalismo es la crisis del mismo trabajo regulado, en el centro
de las intensas modificaciones acarreadas por la reestructuración productiva de las
empresas y la consecuente reducción del tamaño de la fuerza de trabajo.
Convencidos de que hay pocas oportunidades inmediatas de alterar la bipolaridad
entre, por un lado, la concentración de la fuerza de trabajo empleada en los polos
dinámicos de la producción y, por otro, la conservación o el aumento de los niveles
de desempleo, de la economía informal y del uso extensivo del trabajo precario (y
de la miseria que crean), los sindicatos de trabajadores se vieron obligados a buscar
formas de incorporación de los desempleados de sus mismas categorías. Es claro
que este desafío tuvo respuesta de manera diferente en las diferentes experiencias
intentadas, pero, en cualquier caso, aceptarlo significa rebasar las prácticas ya
conocidas de representación dentro de la propia estructura sindical y, por lo tanto,
la experiencia institucional de mediación entre el mundo del trabajo y el aparato
institucional del Estado, por la cual se realizaban los derechos sociales. Las dos
principales centrales sindicales del país dieron respuesta de manera distinta a este
desafío, sobre todo al constatar la poca o ninguna eficacia de los foros oficiales
gubernamentales dirigidos a la cuestión del empleo.51 Una de ellas, la Fuerza
Sindical, implantó un Centro de Solidaridad con el Trabajador que, con recursos
públicos,52 se ocupa directamente de volver a colocar, de manera inmediata, a los
trabajadores sin empleo (por los servicios de intermediación de mano de obra,
calificación profesional y habilitación al seguro de desempleo). La otra, la Central
Única de los Trabajadores (CUT), constituyó una Central de Empleo e Ingreso
(localizada en el municipio industrial de Santo André) que, también financiada con
recursos públicos y ofreciendo al trabajador básicamente los mismos servicios,
registra una diferencia importante: forma parte de un conjunto de acciones
concertadas concebidas como un "sistema público de empleo" en cuyo centro está
la defensa de los derechos de los trabajadores. Rechazando el inmediatismo de una
acción solidaria que tenga por objetivo sólo resolver, al momento, una situación de
vulnerabilidad, la CUT pone énfasis en una concepción de solidaridad consistente
con la defensa de los derechos de los trabajadores y ligada a toda una concepción
de lucha por políticas activas de promoción del empleo.

50
"Disensión” aquí en el sentido de Jacques Ranciere (1996).
51
Con excepción del seguro de desempleo. Hay consenso en que otras metas del Sine (Sistema Nacional de
Empleo) no tienen una aplicación consistente como políticas públicas.
52
Sobre todo del FAT (Fondo de Amparo al Trabajador).

323
 Así, las experiencias intentadas por la CUT tienen por objetivo constituir
modos alternativos de trabajo e ingreso, entre ellos la formación de cooperativas de
producción y trabajo, el montaje de incubadoras, la lucha por organización de
microcréditos y por bancos del pueblo. La Central de Trabajo e Ingreso fue
fundada y opera en sociedad con la prefectura de Santo André, una ciudad que
atraviesa por iniciativas importantes de discusión y realización de foros públicos
(en especial, una cámara regional conformada por las siete prefecturas de los
municipios vecinos, empresas, sindicatos de trabajadores y otras organizaciones)
para dar rumbo a las políticas de desarrollo de la región y enfrentar sus problemas
sociales y ambientales. Manteniendo, por lo tanto, las interfaces con todos estos
foros públicos y sindicales, la acción de nueva colocación de trabajadores en el
mercado puede no sólo conservar la exigencia de contratos legales en empresas
idóneas para los empleos logrados, como también ejercer la creatividad de
buscarlos de diferentes maneras, 53darles varias formas según la especificidad de
las demandas sectoriales54 e incluso organizar la oferta de trabajo a partir de la
demanda de consumidores.55 Esta acción intenta también intervenir en las
discriminaciones por edad y, no menos, modificar lo que llama "la cultura
empresarial" tradicional de desconfianza frente al sindicato y negligencia frente a
la contratación de mano de obra, de la calidad del producto y de los modos de
producir.
¿Por qué este sistema puede reivindicar el estatuto de "público"? Además de la
propuesta incluyente en que está inscrito, me parece que lo fundamental está en la
concepción claramente asumida de que el sistema de empleo es público porque
incluye "todos los actores e intereses, contribuyendo cada uno al debate", según
dice el dirigente de la central de empleo e ingreso. Esto tiene desdoblamientos
importantes, como el principio de rotación en la gestión del proyecto, que hoy es
de la CUT, y de él se espera "construir la cultura de lo público para fortalecer [el
carácter de) una agencia pública".56 Es primero por esa inserción doble en la red de
instituciones públicas y después en el "principio del debate entre intereses
divergentes" que se rechaza la crítica de asistencialismo dirigida por grupos
internos a la propia central. A esto, todavía según el dirigente, se sigue el
argumento de que, aunque esta acción sea

53
Entrevista con Valdenice Araújo, director de la Central de Empleo e Ingreso, Santo André, 24 de mayo de
2001. Por ejemplo, la Central cataloga las demandas de mano de obra de la región y busca casos donde hay
falta de profesionales, organizando, junto con el sindi-cato de la categoría profesional, cooperativas de
trabajo para suplir la demanda del sector en cuestión. En el caso relatado, la carencia de la región era de
personal de mantenimiento de equipamientos hospitalarios.
54
La Central puede organizar los candidatos a empleo por categoría profesional, estimulándolos a buscar
créditos, a formar cooperativas y buscando empleadores específicos. En este caso, se trataba de candidatos
a motoboys, por Jo tanto, de jóvenes.
55
ldem. El caso de los servicios antes dispersos de composturas domésticas, reformas, etcétera.
56
ldem

324
 una política pasiva de trabajo, tiene algo importante de política activa. Son los
trabajadores quienes deben hacer esto y orientar a los compañeros que están en una
carencia terrible, tienen necesidad de todo, y [sobre todo] tienen necesidad de
orientación. Prefiero hacer eso que dejar que lo haga el empresario. No lo va a hacer de
la manera que el trabajador más lo necesita. ¿Esto es asistencialismo? Según yo, no.
Es evidente que esta transferencia de la acción de los sindicatos de trabajadores
no escapa a dilemas importantes. Como ya se observó, la intervención directa de
los sindicatos en la nueva colocación de los trabajadores en el mercado puede
"indicar una modificación en la manera como la CUT concibe el papel del Estado y
de la sociedad en la definición de políticas públicas" (Parra, 2000, p. 23). Como
también aquí aparece la acción del Estado empujando hacia la sociedad la cuestión
de la resolución del desempleo, asumirla implica cotidianamente un pragmatismo
en el cual los modos de lograr la eficiencia están plenamente valorados. Es posible
también, como señala la oposición interna de la CUT, que la disputa y negociación
de las partidas públicas entre las centrales, y entre ellas las entidades patronales,
acabe pulverizando las acciones de un sistema público de empleos y aumentando
su dependencia de los recursos públicos. Lo importante, en cualquier caso, es que
estos dilemas son ampliamente debatidos y divulgados, y acogen propuestas y
sujetos diferentes en conflicto y negociación de valores y proyectos cuya referencia,
por eso mismo, conserva su carácter público. Así, la diferencia de las referencias
entre las acciones sociales de los sindicatos y de los empresarios ayuda a aclarar y
distinguir la presencia o ausencia de potenciales contrahegemónicos en el contexto
de las modificaciones aceleradas que se producen tanto en la configuración de la
desigualdad brasileña como en la aspiración de legitimidad de los proyectos
institucionales no estatales para atenuarla o revertida.
Un círculo público no estatal, según rezan todas las inspiraciones teóricas que
muestran el tránsito tenso hacia una democracia real en un mundo globalizado,
tiene todo el derecho a realizarse como espacio público activo siempre que sus
prácticas y presencia tengan una interlocución constante con el contexto político de
la sociedad y del Estado, lo que implica que sean también espacio innovador de
circulación de ideas y de experiencias de participación democrática. Las
instituciones vueltas hacia la filantropía empresarial fallan precisamente en este
aspecto: externamente, evitan incorporarse al debate sobre las decisiones
gubernamentales, y su presencia frente al Estado aparece sólo por el lado muy
tradicional de presión por sus intereses económicos y financieros, no ocultos en su
demanda de ser intermediaria de recursos públicos. Internamente, frente a su
clientela específica, el modo de funcionamiento de su acción social también
reproduce algo muy tradicional: transforma ciudadanos designados como sujetos
de derechos en receptores de favores y generosidades y, desde ese ángulo, la
diferencia con el viejo modo de hacer caridad descansa únicamente en la excelencia
de los programas adoptados y en el compromiso de quien los crea.

325
 Nada de esa excelencia técnica garantiza que su modo de funcionamiento en
las empresas impida elaborar progresivamente el desvanecimiento del sujeto
ciudadano autónomo y diferenciado por la conciencia y prácticas ciudadanas de
tener derechos. Estas últimas son las únicas bases hasta ahora conocidas sobre las
cuales la elaboración de un círculo público se hace concretamente en cualquier
espacio y tiempo en que se pueda ejercer, por la única razón de que la noción de
derechos crea comunidades políticas hablantes y reflexivas sobre sí mismas y no
sumisas a la aleatoriedad de las necesidades y conveniencias que vienen de fuera,
por más compensadoras Y admirables que sean. Es en esos términos, pienso, que el
cambio de los paradigmas de acumulación y organización social, derivadas del
contradictorio movimiento actual de la globalización, puede generar el sentido
común descrito por Santos (1995, pp. 50-52), cuya marca política está en su
pluralismo de experiencias capturadas como invenciones políticas en nuevos
espacios discursivos. Sólo con la participación en el sentido y centro de los
derechos es que pueden configurarse nuevas formas de resistencia y de
socialización que, en sí mismas, son opuestas a las vacías ideas de futuro, sin crítica
y sin proyectos, de las variantes mercantiles del neoliberalismo.
En el centro de la ambigüedad con que se construye y se modifica,
aceleradamente, la organización del activismo empresarial, es claro que, por un
lado, la acción social empresarial y los welfares privados en las empresas pueden
ser una experiencia social y humanitaria relevante frente a las apremiantes
necesidades y carencias de la población brasileña pobre. De hecho, esas iniciativas
marcan el lado positivo de la presencia empresarial movilizadora de fuerzas de
donación que se remiten discursivamente a la ciudadanía, y nada se podría decir
contra ellas si funcionasen dentro de una sociedad apoyada en garantías reales de
derechos universales. Pero, para ser también políticamente relevante como una
experiencia de formación de actores investidos de responsabilidad social, sería
necesario que el movimiento filantrópico empresarial reconociese, en su propia
constitución, la proyección de la sombra de la disputa por el poder de enunciar el
espacio público y la ciudadanía bajo el escenario de la desreglamentación estatal.
Desde ese ángulo, la regeneración de la clase dominante brasileña se apoya menos
en una clara lógica de la ciudadanía y más en la eficiencia de la integración social
para limitar el peligro y el riesgo57 inherente a la presencia aumentada de los
excluidos y sin derechos. Su utopía de responsabilidad se torna entonces
conservadora porque, por más sensible que sea a las desigualdades sociales,
preserva al mismo tiempo las jerarquías desiguales que producen la
descapacitación (disempowerment) de los ciudadanos, al recrear-los como
ciudadanos de segunda y tercera clases dependientes de la caridad de la acción
externa privada a la posibilidad de inclusión social. Dependen, por lo tanto, de las
intenciones, de los intereses y de las fluctuaciones de los aciertos y equívocos

57
La noción de "riesgo" está tomada aquí en el sentido que le dio Ulrich Beck (1992), especialmente el
capítulo 2.

326
propios del mundo mercantil e inherentes a la libertad con que finalmente fue
sellada, dos siglos atrás, la expresión "iniciativa privada", contra la cual se
formaron los espacios públicos diferenciados, críticos y propositivos, vueltos hacia
la emancipación ampliada de un mundo común.

327
Bibliografía

Arendt, Hannah (1989), As origens do totalitarismo, São Paulo: Companhia das Letras.
___ (1987a), "Sobre a humanidade em tempos sombríos", Homens em tempos
sombrios, São Paulo: Companhia das Letras, p. 13-26.
___ (1987b), La tradition Cachée, París: Claude Bourgois.
___ (1988), O que é política?, Río de Janeiro: Bertrand Brasil.
Beck, Ulrich (1992), Risk Society: Towards a New Modernity, Londres: Sage.
Bello, Carlos Alberto (1999), A ilegitima conuersão do Cade ao neoliberalismo, tesis de
doctorado, Departamento de Sociología, Universidade de São Paulo.
Benevides, Maria Victoria (1991), A cidadania atiua, São Paulo: Ática.
Beynon, Huw (1999), "Globalização, neoliberalismo e direitos dos trabalhadores no
Reino Unido", en F. Oliveira y M. Celia Paoli (coords.) (1999), Os sentidos da
democracia: Políticas do dissenso e hegemonia global, Petrópolis: Vozes, p. 265-288.
Bresser Pereira, Luiz Carlos (1999), "Entre o Estado e o mercado: o público não-
estatal", en L. C. B. Pereira y Nuria Grau (coords.), O público não-estatal na reforma do
Estado, Río de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, p. 15-48.
Carvalho, José Murilo (1987), Os bestializados, São Paulo: Companhia das Letras.
___ (2001), Cidadania no Brasil: o longo caminho, Río de Janeiro: Civilização Brasileira.
Chauí, Marilena (1994), "São Paulo: violencia, autoritarismo e democracia", Revista
Caramelo, 7, São Paulo: FAu/usP, 34-45.
Dagnino, Evelina (1994), "Os movimentos sociais e a emergencia de urna nova
noção de cidadania", en E. Dagnino (coord.), Os anos 90: Política e sociedade no Brasil,
São Paulo: Brasiliense, 103-115.
___ (2000), "Cultura, cidadania e democracia", en S. Alvarez, E. Dagnino y A
Escobar (coords.), Cultura e política nos movimentos sociais latino-americanos, Belo
Horizonte: Editora UFMG, pp. 61-102.
Dimenstein, Gilberto (1997), "Como a criança ensinou à imprensa o terceiro
caminho", en E. Iochpe (coord.), 3° Setor: desenvoluimento social sustentável, Río de
Janeiro: Paz e Terra, pp. 165-173.
Falconer, Andres et al. (2000), Social Label against Child Labor: Brazilian Experiences.
Research Report, São Paulo: Centro de Estudos em Administração do Terceiro Setor,
Faculdade de Economía e Administração da Universidade de São Paulo e ILO
lnternational Program for the Elimination of Child Labor.
Giddens, Anthony (1998), The Third Way, Londres: Polity Press.

328
Gomes, Ana Ligia (1999), A nova regulamentação da filantropía e o marco legal do
terceiro setor", en Serviço social e sociedade, 61, São Paulo: Cortez, pp. 91-108.
Grupo de Trabalho Economía Solidária da CUT (1999), Sindicalismo e economia
solidária, Publicación CUT.
Guattari, Felix (1985), Revolução molecular, São Paulo: Brasiliense, 2a-ed.
Ioshpe, Evelyn (1997), 3° Setor: Desenvolvimento social sustentável, Río de Janeiro:
Paz e Terra.
Ipea (1999), Pobreza no Brasil, Brasilia: Ministerio do Planejamento.
Landim, Leilah y Neide Beres (2000), Ocupações, despesas e recursos: as organizações
sem fins lucrativos no Brasil, http://www.rits.org.br.
Marshall, T. S. (1967), Cidadania, classe social e status, São Paulo: Zahar.
Martinelli, Antonio Carlos (1997), "Empresa-Cidadã: urna visão inovadora para
urna transformação inovadora", en E. Iochpe (coord.), 3° Setor: Desenvolvimento
social sustentável, Río de Janeiro: Paz e Terra, pp. 81-88.
Oliveira, Francisco de (1998), Os direitos do antivalor: a economía política da hegemonía
imperfeita, Petrópolis: Vozes.
___ (1999), "Privatizatção do público, destituição da fala e anulação da política: o
totalitarismo neoliberal", en F. Oliveira y M. Célia Paoli (coords.) (1999), Os sentidos
da democracia: políticas do dissenso e hegemonía global, Petrópolis: Vozes, pp. 55-82
___ y Maria Célia Paoli (coords.) (1999), Os sentidos da democracia: políticas do
dissenso e hegemonía global, Petrópolis: Vozes.
Paoli, Maria Célia (1995), "Movimentos sociais no Brasil: ero busca de uro estatuto
político", en Michaela Hellmann (coord.), Movimentos sociais e democracia no
Brasil, São Paulo: Marco Zerollldesfes, pp. 24-55.
___ y Vera da Silva Telles (2000), "Direitos sociais: conflitos e negociação no Brasil
contemporâneo", en S. Alvarez, E. Dagnino y A. Escobar (coords.), Cultura e política
nos movimentos sociais latino-americanos, Belo Horizonte: Editora UFMG, pp. 103-
148.
Parra, Henrique (2000), Sindicatos e economía solidaria, texto para examen de
calificación de maestría, Departamento de Sociología, Universidade de São Paulo.
Peliano, Anna Maria T. M. (2000), A iniciativa privada e o espírito público, Brasilia:
Ipea/Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Pinheiro, Paulo Sergio y Michael Hall (1981), A classe operária no Brasil, 1889-1930,
São Paulo: Brasiliense.
Rancière, Jacques (1996), O desentimento, São Paulo: Editora 34.

329
Sader, Eder (1988), Quando novos personagens entram em cena, São Paulo: Paz y
Terra.
Salamon, Lester (1998), "A emergência do terceiro setor: urna revolução associativa
global", Revista de Administração, 33(1), pp. 5-11.
Santos, Boaventura de Sousa (1995), Toward a New Common Sense: Law, Science and
Politics in the Paradigmatic Transition, Londres: Routledge.
___ (1998), A reinvenção da emancipação social: explorando as posibilidades da
globalização contra-hegemônica, Projeto CES/MacArthur, Coimbra.
___ (1999), "Reinventar a democracia: entre o pré-contratualismo e o pós-
contratualismo", en F. Oliveira y Ma. Célia Paoli (coords.) (1999), Os sentidos da
democracia: políticas do dissenso e hegemonía global, Petrópolis: Vozes, pp. 83-129.
Santos, Wanderley Guilherme (1979), Cidadania y justiça, Río de Janeiro: Campus.
Scherer-Warren (1993), Redes de movimentos sociais, São Paulo: Loyola.
Silva, Ana Amélia (1995), "Movimentos de moradia e políticas sociais: novas
dimensões da interlocução pública", en M. Hellmann (coord.), Movimentos sociais
e democracia no Brasil, São Paulo: Marco Zero/lldesfes, pp. 56-76.
Silva Telles, Vera (1998), "A 'nova questão social' brasileira", Revista Praga. 6,
Editora Hucitec, pp. 107-116.
Voltolini, Ricardo (2000), ONGS movimentan us$ 1.1 trilhão por ano, en
www.memorial.org.br.
Yazbeck, Maria Carmelita (2001), A assistência social e a despolitização da questão social
brasileira no final dos anos 90: entre o direito e a filantropía, (mimeo).
____ (1995), "A política social brasileira nos anos 90: a refilantropização da questão
social", Cadernos Abong (Associação Brasileira de ONGS), São Paulo.
Zioni, Cecília (2000), "Uro novo caminho: associações, ONGS e entidades diversas
substituem o Estado e oferecem serviços a milhões de carentes", Problemas
Brasileiros, jan./fev., SESC: 5-7, http://www.revistas.problemasbrasileiros.org.

Sitios consultados:
http://www.ipea.gov.br
http://www.ethos ethos.org.br
http://www. voluntarios.com.br
http://www.filantropia.com.br
http://rits-revista do terceiro setor

330
Periódicos consultados:
Gazeta Mercantil; Valor, Folha de S . Paulo; O Estado de S. Paulo.

Revistas semanales:
Dinheiro; Época; Veja; IstoÉ.

Material de las Fundaciones Filantrópicas:

Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança:
Uma história de ação: 1990-1997.
Relatório de atividades 1998.
Relatório de atividades 1999.
Programa Prefeito Criança (campaña para adopción de proyectos por los
candidatos a prefecturas municipales).
Programa Crer para Ver (red de apoyo para mejorar la calidad de la escuela
pública).
Programa Empresa Amiga da Criança (vuelto hacia la prevención y erradicación
del trabajo infantil).
Boletins informativos do Projeto Nossas Crianças (sistema de adopción financiera
de niños y jóvenes).
Projeto Adotei uro Sorriso (dentistas voluntarios).
Projeto Biblioteca Viva.
Projeto Cidadania Jovem (jóvenes voluntarios mediadores de lectura).
Projeto Jornalista Amigo da Criança (red de periodistas que defienden derechos
del niño y adolescente).
Instituto Ethos Empresas e Responsabilidade Social:
Visão, Missão e Atividades.
Manual: O que as empresas podem fazer pela educação, São Paulo, 1999.
Manual: O que as empresas podem fazer pela criança e pelo adolescente, São
Paulo, septiembre de 2000.
Instituto Ayrton Senna (IAS). Revista Conjuntura Social.

331
IX. PODER POLÍTICO Y PROTAGONISMO: FEMENINO EN MOZAMBIQUE1

CONCEIÇÃO OSÓRIO

Introducción

A mí me ha tocado transitar el camino

desde la marginalidad hasta el Estado y, en
ese camino, conocer las distintas
expresiones del poder. El poder de las sin
poder y el poder de no poder.
Virreira (1999).

EL ESTADO-ASISTENCIAL, revestido en Mozambique por una ideología

revolucionaria de naturaleza colectivizante,2 permite visualizar a la mujer en el
espacio público, alterando, en relación con el pasado colonial, su acceso a la
reivindicación por la igualdad de derechos. Igualdad que debe entenderse más
como expresión formal del discurso político revolucionario que como alteración en
las relaciones sociales de poder que recorren las relaciones de género.
Como intento analizar en la primera sección de este capítulo, las estrategias
políticas de los primeros 15 años de la Independencia, al mismo tiempo que
revelan a la "mujer con derechos", refuerzan, en el cuadro del modelo político, su
posición subalterna. Esto significa que el acceso de las mujeres a los derechos en el
contexto del Estado-asistencial, es restringida por normas y discursos que
reinstalan a ésta en papeles delimitados por una lógica de subordinación, es decir,
los derechos de las mujeres atraviesan del conformismo al estatus que le confiere lo
"androcrático" (Seidler, 1994). Las evidencias de la discriminación femenina se
expresan en este periodo en los discursos, en las formas de ocupación del territorio
del poder y en el ejercicio político. El "esencialismo" de la naturaleza femenina se
convierte en el fundamento para la legitimación de una dominación traducida en

1
La investigación de las informaciones fue realizada en el ámbito del seminario de investigación Mujer y
Poder Político en Mozambique. Agradezco a los estudiantes Katia Taela, Ernesto Macuácua, Norinho
Ernesto, Mário Jorge, Sónia Cintura, Ana Paula Jambosse, Guilherme Mussane, Samito Nuvunga, Joao Carlos,
Quitério Langa, Godwin Mata y Manuel Pacacheque la constancia demostrada en el sondeo y con ellos
comparto este trabajo. A los amigos Maria José Arthur y Luis de Brito debo la crítica y el apoyo solidario. Mi
agradecimiento a Carlos Serra por sus comentarios. A las mujeres y hombres que, rebasando miedos y
timidez, nos abrieron sus corazones, mi reconocimiento.
2
Con la Independencia en 1975, el país empieza a ser orientado por un sistema político democrático
popular, estructurado en los moldes de los países socialistas del Este europeo.

332
los múltiples constreñimientos que impiden la acción política de las mujeres fuera
del cuadro normativo que les define las competencias como madre y como esposa.
En la situación concreta de Mozambique en los años setenta y ochenta la lucha
de las mujeres por el acceso al poder político es configurada por una ideología que
no permite individualizar mecanismos de afirmación política, bajo pena de
exclusión del proyecto nacional-revolucionario. Con la ruptura de la ideología
revolucionaria y su sustitución por la ideología liberal desde finales de la década
de 1980, se acentúa el carácter regulador y neutro del Estado que tiene como
consecuencia el encubrimiento de la dominación (Stetson y Mazur, 1995, p. 9). En
Mozambique, las políticas liberales tienen como resultado, en el campo de los
derechos humanos de las mujeres, el refuerzo de una concepción que, acentuando
la necesidad de la presencia institucional de la mujer, vacía políticamente la lucha
por los cambios de las relaciones sociales de género. Los cambios legales a que
hemos asistido, además de insuficientes, pretenden encubrir los mecanismos
fundadores de la desigualdad. Por otro lado, el aumento cuantitativo de la
presencia femenina en el aparato de Estado y en los partidos políticos ha sido
utilizado, por sí solo, como motor del cambio, sin que sean cuestionados la
estructura, las jerarquías y los sistemas de valores que circulan y organizan el
estatus de la mujer en las instituciones.
Es en este sentido que la cuestión de las cuotas puede tener el efecto perverso
de reducir la alteración de las relaciones sociales de género a la presencia femenina
en los espacios de poder, si no se tuviera en cuenta que la transformación de las
formas de dominación pasa por la incorporación, en el discurso y en la acción
política, de los sistemas de diferenciación que configuran la identidad femenina
(Pitanguy, 1999).
La capacidad de transformar las organizaciones políticas por dentro del
modelo dominante ha constituido, desde mediados de la década de 1980, uno de
los focos de atención del movimiento feminista. De cara a la multiplicación de las
ONG (organizaciones no gubernamentales) y su transformación en meras
ejecutoras de las políticas gubernamentales o de las agendas internacionales, los
movimientos de las mujeres han intentado reflejar la utilidad de la participación de
la mujer en las instituciones de poder (Astelarra, 1999).
El debate ha sido desarrollado en torno de dos posiciones: la primera, que
niega a las actuales instituciones alguna capacidad de transformación,
considerando que su conservación como espacio de poder es estructuralmente
justificada por la androcracia que cimienta el modelo social; desde este punto de
vista, y en la medida en que la repartición del poder "busca" la igualdad formal, la
participación de las mujeres tiene como objetivo ocultar la permanencia de la
desigualdad y vacía al movimiento feminista de su capacidad de afirmación
autónoma.

333
 La segunda posición, que defiende la ocupación del poder político por la
mujer, destaca la necesidad de ocupación de espacios de decisión política,
buscando simultáneamente influenciar y alterar no sólo el cuadro legal que
determina la subalternidad de la mujer, sino fundamentalmente los mecanismos de
legitimación y de reconocimiento del campo político, como un campo masculino,
donde la mujer es aceptada, pero no incluida.
En todo el mundo, la práctica política de las mujeres ha demostrado, de
manera exhaustiva, que la mayoría de las mujeres que llegaron a funciones de
dirección en los aparatos políticos han adoptado como suya la masculinización del
poder. La lógica de loby, la manipulación de la información y las estrategias de
persuasión aumentan la eficacia del funcionamiento de las instituciones, sin que se
alteren los modelos de pensar y de actuar políticamente. Alcanzando importantes
victorias en el campo legal, el movimiento, a través de estas mujeres, hace inviable
la revitalización de las propuestas feministas. Y es en este contexto que a fines de la
década de 1990 se busca reflexionar sobre la cuestión de la participación política de
las mujeres, a manera de articular la presencia institucional con formas de acción,
por ejemplo la participación conjunta con otros movimientos políticos, que
destaquen, convoquen y reconozcan las diversidades y diferencias existentes.
Desde el punto de vista teórico, este debate permite dimensionar nuevamente la
producción del conocimiento con una mayor pluralidad de objetos y aparatos
conceptuales, sin miedo de alcanzar la legitimidad de los cuadros de referencia
universales. Como afirma Virginia Guzmán,
[...] el feminismo enfrenta el desafío de debilitar las barreras interpuestas a la
difusión de los conocimientos producidos para influenciar de manera más
sistemática la producción cultural y académica, sin perder su creatividad ni ser
domesticado en el momento de elegir sus áreas de interés, los temas y las formas de
abordarlos (Guzmán, 1999, p. 5).
Si la democracia moderna, acentuando la necesidad de la pluralidad ideo-
lógica y, en ésta, la existencia de conflicto, es un imperativo necesario para la
participación política de la mujer, los modos y los "cuadros" que hacen posible esa
participación constriñen la aparición de nuevas formas de ejercicio de poder. Como
intento explicar a través de lo dicho por las entrevistadas, el campo político, de la
manera como hoy está configurado, no estimula la inclusión de la mujer como
sujeto. Siendo los conflictos socialmente construidos, el reconocimiento de lo que
es conflicto transita por la conformidad con el modelo patriarcal, es decir, la
impugnación de la mujer a la dominación se percibe como desvío de identidad. La
mujer que no se contenta con las formas como se estructura y se jerarquiza la
acción política es sancionada por los miembros de la organización y por la
sociedad.

334
 En Mozambique, con la introducción del sistema multipartidista en 19943 el
acceso a y la ocupación de nuevos espacios de poder por parte de la mujer se
inscribe en una lógica democrática de carácter globalizante que busca ajustarse a
las agendas internacionales hegemónicas. Es así que el "empoderamiento"
femenino aparece fundamentalmente como forma de legitimar el modelo de la
acción política, en la medida en que, no alterándose las formas de estructuración
de los espacios de poder, se consolidan -por lo menos aparentemente- las reglas del
juego político. Por ejemplo, actualmente, en Mozambique, 27% de los
parlamentarios son mujeres, siendo que el partido mayoritario es representado por
cerca de 40% de mujeres, sin que este número revele, primero, diferencias entre la
participación femenina entre las dos fuerzas parlamentarias y, segundo, alguna
modificación en la percepción y en la acción parlamentaria en lo que se refiere al
abordaje, referencias y propuestas de nuevas estrategias políticas.
Sin embargo, la continua presencia de las mujeres en el campo del poder
potencia la redefinición del espacio político. En el caso mozambiqueño, si bien
todavía no existe una discusión colectiva de los criterios de acceso al poder y de las
posiciones ocupadas por la mujer, empiezan a surgir, en los discursos individuales
de los liderazgos femeninos, un cierto desconsuelo de cara a la desigualdad de
estatus y una insatisfacción-angustia frente a la no incorporación del sistema
femenino de diferenciaciones en las prácticas de poder. Es así que, a medida que
aparecen fisuras en la intimidad del modelo político masculino, surgen estrategias,
aunque fragmentadas, de discusión de la legitimidad de las fuentes y de las
modalidades de ejercicio de ese poder.
Este capítulo pretende analizar, a través de la composición de los papeles y de
las funciones realizadas por las mujeres en la dirección de los partidos políticos, la
manera cómo se realiza el acceso al poder político, la representación del poder y
las formas de ocupación del campo político, traducidas en diferentes expectativas
de cara al ejercicio del poder. Para el análisis de estas tres dimensiones destaco la
necesidad de articular los siguientes componentes: la imposibilidad de aislar la
participación de las mujeres, en el campo político, de los mecanismos de
socialización en la familia, que configuran la identidad femenina en torno a valores
que la excluyen de los modelos actuales de intervención política; cualquier análisis
de la participación política de las mujeres debe tomar en consideración la
articulación entre la definición formal de los derechos humanos de la mujer y el
modo como socialmente son apropiados y reconocidos; la ocupación del campo
político por la mujer debe tomar en cuenta las dimensiones particulares del
comportamiento femenino, como la mayor disponibilidad para el trabajo colectivo
y para el diálogo. En este sentido, utilizo el concepto de poder en la perspectiva
"foucaultiana" de acción sobre la acción en una relación de violencia que, al actuar

3
La Constitución de la República, revisada en 1990, considera la creación del multipartidismo. En 1992 se
realizan los Acuerdos de Roma que ponen fin a la guerra civil y surgen los primeros partidos en el nuevo
contexto político. En 1994 se realizan las elecciones legislativas.

335
sobre el otro, provoca resistencia y confrontación y desencadena la lucha contra la
sujeción del sujeto (Foucault, 1990).
Con relación al acceso al poder por parte de las mujeres, consideraré dos
cuestiones centrales: una que se relaciona directamente con los mecanismos de
socialización que constriñen el acceso de la mujer al poder, es decir, de qué modo
las "disposiciones generales" hacen que el campo político sea un campo de
intervención "extranjero" y poco motivador. Otra cuestión se une a la influencia
que las redes familiares pueden tener en el acceso al poder por las mujeres, tanto
desde el punto de vista de que su elección haya sido determinada por intereses de
grupo, como que su presencia en el espacio del poder político resulte de una
motivación individual ajena a la influencia de la red del parentesco.
También pretendo abordar la(s) manera(s) como el poder político se representa
por mujeres que ocupan lugares destacados en las organizaciones políticas, o sea,
cómo las dirigentes de los partidos4 hacen "uso" del poder, principalmente en lo
que consideran fundamental en su acción. Trataré incluso de identificar los
mecanismos que estructuran las relaciones sociales de género en los partidos
políticos, distinguiendo las funciones desempeñadas por hombres y mujeres, el
"valor político" que les es conferido, y los diferentes espacios de intervención.
Considero dos hipótesis principales. La primera es que el acceso de la mujer a la
dirección de los partidos políticos se orienta por un contexto global que, si por un
lado, reconoce la necesidad de hacerla visible, por otro lado, constriñe la
participación política de la mujer en cuanto sujeto.
La segunda hipótesis es que si por un lado, la ocupación del campo político por
la mujer se hace de conformidad con las estrategias de dominación masculina -es
decir, la presencia de la mujer en la dirección de la acción política no sólo no pone
en duda los mecanismos de funcionamiento y estructuración del poder político,
como revela la conservación de la subalternidad a través de las relaciones de poder
que ahí se organizan-, por otro lado, la desigualdad de criterios en el acceso a la
carrera política, a los financiamientos y la desilusión con las reglas del juego
permiten a la mujer el desarrollo de estrategias que llevan a la elaboración de
alternativas al modelo político. El periodo analizado en este capítulo va de 1992 a
1999, correspondiente al cambio del sistema político. Las unidades de análisis fue-
ron: los dos partidos más grandes del espectro político nacional, Frelimo y
Renamo; el Frente de Acción Patriótica (FAP), uno de los partidos creados después
de los acuerdos de paz de perfil fundamentalmente urbano e intelectual.
Si la elección de Frelimo y Renamo como unidades de análisis se debe al hecho
de que, además de ser los dos mayores partidos, en términos de percepción y de
expectativas de conquista del poder, han protagonizado un conflicto armado, la
elección del Frente de Acción Patriótica se debe a razones menos objetivas. Como

4
En este trabajo utilizo el concepto de partido, institución y organización en el sentido lato: todos poseen
una estructura, una jerarquía, normas y estrategias de acción política.

336
un partido pequeño, visible sólo en medios muy restringidos, sin ambiciones
aparentes de conquista del poder, con un discurso político de discusión del
funcionamiento del sistema democrático en Mozambique, pensamos que la
experimentación, en el FAP, de las hipótesis propuestas podrá proporcionar una
nueva e interesante perspectiva del problema.
Fueron realizadas 35 entrevistas, siendo 28 de mujeres y siete de hombres, en el
periodo comprendido entre octubre de 1998 y junio de 1999.5 Todas las entrevistas
fueron semi-estructuradas, buscando profundizar y articular, en una perspectiva
de género, la construcción de las relaciones sociales en la familia con el acceso y el
modo de ocupación de lugares destaca-dos en los partidos. Con relación a nuestro
grupo centro, fueron entrevistadas 14 mujeres del Frelino, nueve del Renamo y
cinco del FAP, con edades comprendidas entre los 25 y los 70 años. La edad media
de las entrevista-das es de 40.4 años, siendo las del partido FAP las más jóvenes. La
preparación académica de las entrevistadas varía entre la enseñanza superior (4), la
enseñanza media (15) y el segundo grado de enseñanza básica (9). Las militantes
del FAP y las del Frelimo son las que tienen mayor preparación académica. Fueron
entrevistados cuatro hombres del Frelimo, uno del FAP y dos del Renamo, con una
media de edad de 40 años y con preparación académica que varía desde la
enseñanza superior (2) hasta el primer ciclo de enseñanza media (2), y segundo
ciclo de enseñanza media (3). Los militantes del Renamo son los que poseen menos
preparación académica. Los discursos de las mujeres fueron, de manera general,
más abiertos, registrándose, con frecuencia, una postura crítica relativa al
funcionamiento del partido, particularmente con relación a las diferencias de
acceso de la mujer a los recursos del partido y a la jerarquía partidaria. Este
discurso muchas veces entraba en contradicción con afirmaciones de exaltación al
partido, lo que permitió revelar las contradicciones entre lo "políticamente
correcto" y las prácticas en las organizaciones partidarias.
Los discursos masculinos, más elaborados, reflejaron las posiciones positivas
de los partidos acerca de la inclusión de la mujer, acentuando, sin embargo, a
través de metáforas y alegorías, la masculinidad del campo político y la
"aceptación y buena voluntad" de los hombres en permitir la manifestación política
de las mujeres.

Construyendo utopías: los primeros quince años...

Las alteraciones en el modelo político introducidas en 1994, concretizadas con
la realización de las primeras elecciones multipartidarias, crearon nuevos campos
de intervención pública, permitiendo la realización de nuevas formas de acceso y
ocupación del espacio político. La historia reciente del país fue marcada por una

5
5 Las entrevistas fueron codificadas según criterios de sexo y partido político. Los nombres propios de las
mujeres del Frelimo tienen como inicial la letra "m"; las del Renamo, la letra "b" y las del FAP la letra "e". Los
nombres propios de los hombres del Frelimo tienen como inicial la letra "r". Los del Renamo, la letra "s" y los
del FAP, la letra "t".

337
orientación político-ideológica simultáneamente definitoria de la amplitud y de los
límites de la actuación política de los ciudadanos, "encerrándola" en un cuadro
normativo que estructuró, durante los primeros 15 años de Independencia, el
acceso al espacio público.
Los sistemas de valores políticos fueron sustentados por todo un conjunto de
ritos, símbolos que, teniendo como función la integración-exclusión de las
ciudadanas y de los ciudadanos en el proyecto de construcción de la nación
socialista, son determinantes para la comprensión de las cuestiones hoy
establecidas por la introducción del sistema democrático. La igualdad
revolucionaria como legitimadora del orden social fue, en lo que se refiere a la
mujer, el fundamento para la lucha por la emancipación -en sus diferentes
dimensiones-. La oposición a las formas de organización colonial, acompañadas
por la impugnación de los elementos de la estructuración tradicional- que aquella
supo manipular, mantener y reproducir-realizadas a través de un proyecto político
revolucionario y moderno, produjo rupturas violentas en la estructura social.
La ocupación del poder se orientó por fidelidades y solidaridades construidas
durante la lucha armada, en un contexto en que se pretendía sustituir la relación de
parentesco y el orden "natural" en el cual se basaba la autoridad tradicional, por
"ideales políticos revolucionarios".
Para la mujer, esta coyuntura aparentemente abre nuevas posibilidades de
afirmación: por un lado, la libertad de derechos es garantizada, desde el punto de
vista legal, principalmente por intermedio de la Ley Fundamental;6 G por otro
lado, el discurso político acentúa la emancipación de la mujer como condición de
sustentación de la de la nueva sociedad.
La visibilidad pública de la mujer surge, así, en un contexto de liberación del
país de la dominación colonial y de la imposición de un sistema que pretende, a
partir de los nuevos objetivos políticos, configurar las prácticas sociales. La
Organización de la Mujer Mozambiqueña (OMM)7 surge como entidad que
congrega las aspiraciones emancipadoras de la mujer. El discurso elaborado por la
organización es reivindicativo frente a lo que el nuevo poder político consideraba
como objeto de impugnación: la sociedad colonial-tradicional. La mezcla, por el
poder, de las dos formas de estructuración social en el mismo combate político,
crea en el nivel del discurso de las mujeres activistas de la OMM una doble
ambigüedad: por un lado, el rechazo de la modernidad colonial (aquí incluidas las

6
Es necesario tomar en cuenta, sin embargo, que la primera Constitución del país es discriminatoria en
relación con la pérdida de nacionalidad de la mujer mozambiqueña que se case con un extranjero.
7
La Organización de la Mujer Mozambiqueña se creó en 1973.

338
iglesias) y, por otro lado, la representación negativa de formas de organización
tradicional, como el lobolo8 y la poligamia.
Al mismo tiempo, este discurso que acentúa la exigencia de la igualdad entre
hombre y mujer en el acceso a los bienes y recursos se fundamenta en la
paternidad del partido político que está en el poder. Las campañas de
alfabetización de las mujeres, la lucha contra la violencia, la inclusión de las
mujeres en las tareas de reconstrucción nacional, cohabitan sin aparente
contradicción con la función de "animadoras culturales" en los comicios dirigidos
por hombres. Revisándose en un discurso social progresista, la lucha por la
emancipación de la mujer es condicionada por el lenguaje, por las categorías de
análisis y por las prioridades que orientan el campo político. Éste, al querer romper
con las posiciones conservadoras, no cuestiona realmente el modelo social que
orienta los papeles y las funciones de los actores sociales a través de la desigualdad
de género. Buscando legitimarse a través de una igualdad entre hombres y
mujeres, el poder de hecho encubre la conservación de un estatuto de
subalternidad de la mujer.
La lucha desarrollada por el movimiento de las mujeres, al darse sólo en el
cuadro de la organización partidaria, tiene como resultado la filiación de las
expectativas de emancipación al ideario de un partido dominado por hom bres, en
la composición de su dirección, en sus prácticas totalitarias y en la exclusión de la
diferencia. Por lo tanto, el movimiento de las mujeres, al no constituirse como
movimiento social, con su identidad, se somete -bajo pena de ser excluido del
proyecto nacional-a un poder político que define sus objetivos y estrategias. Esto
significa que, al no ser puestas en causa las formas de dominación masculina, el
poder reserva a la mujer el papel de "compañera del hombre afiliado" o "la que
alimenta a los combatientes".9 El modelo "androcrático" es, así, legitimado.
Las posibilidades de combatirlo son limitadas por las categorías utiliza-das
para pensar la situación de la mujer: ella debe tener acceso al espacio público y
ejercer sus derechos, pero sus derechos y el acceso a lo público de-ben ser
orientados por los intereses construidos en la esfera privada. Esto significa que a la
mujer están reservados, en primer lugar, los papeles de madre, esposa y
compañera ("la camarada") siendo a partir de ellos que es reconocido o no su
derecho a la respetabilidad pública. Las mujeres son juzgadas, castigadas o
premiadas por la fidelidad partidaria y por el desempeño moral. No fueron pocas
las veces durante la campaña de estructuración del partido, en 1977, en que las

8
Lobolo es un medio de formalización del vínculo entre dos familias a través del matrimonio. El lobolo,
transfiriendo la subalternidad de la mujer de su familia de origen a la familia del marido -siendo éste el
mediador de la dominación- expresa y legitima socialmente la desigualdad de género.
9
Himno de la mujer mozambiqueña

339
acusaciones más frecuentes hechas a las mujeres acentuaran la moralidad
judeocristiana.10
Por otro lado, las mujeres que ascienden a la dirección de las organizaciones
del partido son, en su mayoría, las esposas o familiares de los di-rigentes políticos,
o las mujeres (una minoría) que, de una manera o de otra, constituyen la reserva
política que vino de la lucha de liberación nacional.11
En el aparato de Estado, las pocas mujeres que ahí desempeñan funciones de
dirección no se distinguen en la lucha por los derechos de las mujeres, muchas
veces toman posiciones extremadamente conservadoras frente a los problemas
como el aborto, el divorcio o la unión libre. La inclusión de las mujeres en el campo
político se hace, pues, según la reproducción del modelo patriarcal y de la
conservación de un orden social que preserva como campo, el masculino. Las
relaciones sociales de género, entendidas como relaciones de poder, fueron
construidas, pues, en torno de un discurso de igualdad que condicionaba la
visibilidad de las mujeres a las estrategias de dominación masculina.
Sin embargo, la acción política no se realiza sin contradicciones y
ambigüedades, perceptibles principalmente en la OMM, donde el control
partidario, hecho a través de las antiguas militantes, empieza a ser impugnado,
dando origen, recientemente,12 a su intento de separación del Partido Frelimo.

Las cuotas de la globalización y los contextos locales en el acceso de las

mujeres al poder político.

En 1992, con el cambio del régimen, fueron creados nuevos partidos políticos,
potenciando el surgimiento de nuevos problemas, nuevas cuestiones y nuevas y
diferenciadas formas para encontrar solución a la participación política de las
mujeres.
Con todo, una investigación realizada en 1994 sobre la participación de las
mujeres en el campo político muestra que la perspectiva de género en la
composición de las direcciones de los partidos se expresa a través de un discurso
"políticamente correcto", manteniéndose una perspectiva paternalista de la
dirección de los partidos en cuanto al papel de la mujer.13
En el contexto de la descentralización de la administración del Estado se
realizaron en 1998 las primeras elecciones autárquicas. Por sus objetivos, el poder
10
El amaciato y el "liberalismo" sexual, practicado principalmente por mujeres, fueron utilizados
frecuentemente durante el proceso de constitución del partido Frelimo, y eran utiliza-dos como forma de
separación del campo político de las mujeres "impugnadoras".
11
En este último caso estas mujeres son nombradas en función de la fidelidad al jefe y de la neutralización
de impugnaciones internas.
12
En 1994 la OMM decidió separarse del partido Frelimo, para reintegrarse dos años más tarde.
13
Para mayor información, véase Brito y Weimer, 1994.

340
local, al potenciar la participación de los ciudadanos para la resolución de los
problemas concretos del municipio, permite la discusión del funcionamiento del
campo político, como campo de lo "abstracto ideológico" y de la competición
política, creando posibilidades de apertura a la inclusión directa de las personas.
Si la investigación realizada sobre el comportamiento político de las mujeres y
su intervención en el poder local, muestra, por un lado, que su acceso a los puestos
de decisión continúa siendo orientado por las redes familiares a que pertenecen,
hace visible, por otro lado, la forma como la ocupación de este espacio de poder
aumenta la calidad de la intervención femenina (Osórío et al., 1999).
Si las peculiaridades de la acción política autárquica pueden potenciar nuevas
formas de ejercicio de poder -en el sentido más amplio de ejercicio de la
ciudadanía- y, por lo tanto, favorecer la participación política femenina, la
ocupación de espacios organizados, estructurados y jerarquizados según el modelo
masculino de poder (como es el caso de los partidos políticos) provoca el
surgimiento de diferentes restricciones, tanto en lo que se refiere al acceso al poder
como en las formas de expresión del mismo.
El análisis de los programas de los partidos políticos muestra que en todos
ellos se cita la importancia del acceso de la mujer al poder, pero sólo el Frelimo
definió un sistema de cuotas. Por otro lado, aunque la participación femenina
aparezca en los principios partidarios como un imperativo democrático, el hecho
es que casi siempre a ellas les son reservados "lugares" femeninos, es decir, se
busca que la mujer trasponga al espacio de poder las competencias que le son
reconocidas en la esfera privada. La mujer continúa siendo una especie de garantía
del orden y del bienestar familiar, tanto en el discurso oficial como en los
incentivos para la participación política.14
Independientemente de los partidos políticos analizados, el acceso de las
mujeres al poder se hace, esencialmente, a través de las redes familiares-partidarias
o de las redes familiares-parentales-étnicas, es decir, el surgimiento de la mujer en
el campo político tiene casi siempre que ver con su unión familiar, de donde viene
el reconocimiento y el valor. El modelo "androcrático" no sólo interviene en el
acceso de las mujeres a un espacio que les es extraño, sino que orienta y determina
la forma como la mujer percibe y está en la política. Como detallaré en la sección 3,
la mayoría de las mujeres15 del universo que constituye este trabajo,
independientemente de los partidos o de las características étnicas u otras, acceden
al poder por vía masculina, sea mediado por factores étnicos, religiosos o de grupo

14
En las últimas elecciones no fueron pocos los casos de dirigentes partidarios que en sus apelaciones
clamaban a la belleza de la mujer mozambiqueña y a su espíritu de sacrificio, considerándolos atributos para
ser valorados en el campo político.
15
Y aunque me refiera específicamente a Mozambique, encontramos en innumerables trabajos realizados
en África (ver por ejemplo MacFadden, 1995) y en América Latina (Astelarra, 1992) que el modelo de la
acción política pública discrimina a la mujer tanto por la forma como se organiza, como por los fundamentos
normativos que lo estructuran.

341
social.16 "Mi familia tiene nombre en el partido [...] mi padre fue un luchador [...]
me llamaron [...] me necesitaban [...]", nos aseguró una dirigente partidista.17
La identificación con el partido se hace casi siempre a través de una figura
masculina, siendo que el propio partido representa la figura paterna, la obediencia
y la fidelidad. La explotación-transposición de mecanismos de socialización en la
familia al partido, como entidad abstracta, refleja la necesidad de la mujer de
reconocimiento social para la participación en un espacio fuertemente
masculinizado, donde la violencia en las relaciones de poder aparece como virtud
masculina.
Es interesante constatar que el acceso al poder de las mujeres que fueron
militares durante la lucha armada de liberación nacional o durante la reciente
guerra civil sucede también según una lógica que pone en segundo término la
importancia de los actos de bravura o de sacrificio para acentuar, de una forma o
de otra, el vínculo al grupo. Esto significa que la afirmación lograda durante los
momentos de inestabilidad (guerra) no se traduce en real ocupación de poder.
De manera general, el lugar reservado a estas mujeres, después de la(s)
guerra(s) (y con la recomposición de los poderes políticos y militares), es en las
organizaciones de mujeres o en posiciones subalternas en los partidos. Al
"desorden" de la guerra se sucede la compartición ordenada y "natural" de los
espacios y de las funciones. Al contrario de los hombres (más jóvenes) con estatus
semejante, la edad de las mujeres en el liderazgo político se sitúa entre los 35 y los
40 años, son viudas, divorciadas o solteras. Una parte relativamente importante de
las entrevistadas tienen preparación académica de nivel medio y pruebas
constatadas de fidelidad al partido.
Hay una clara tendencia de utilización de diferentes criterios en el
reclutamiento de hombres y mujeres, manifestado, por ejemplo, en la existencia de
mayor circulación y distribución de poder entre hombres, apareciendo con alguna
frecuencia "caras nuevas" que ocupan posiciones importantes en las jerarquías
partidarias. 18La rigidez de los aparatos de cara a la renovación de los espacios de
poder tiene que ver con la impermeabilidad (¿imposibilidad?) de las instituciones a
la alteración-incorporación de modos diferentes de vivir lo político, o sea, la
conservación-resistencia al cambio, surgiendo como condición de sobrevivencia,
16
Considerando que el concepto de clase no fue trabajado todavía, a la luz de las nuevas realidades y de los
cuadros teóricos, prefiero utilizar el de grupo, mucho más ambiguo, aunque más operacional. Como
podremos constatar en las secciones siguientes, si el acceso al poder se realiza dentro de una lógica extraña
a la competencia femenina, la ocupación del campo del poder por las mujeres va a permitir el surgimiento
de conformismos, aunque también de impugnación al modelo de dominación.
17
Entrevista a María Bernardo
18
Se constata, por ejemplo, que al contrario de lo que sucede con la "promoción" masculina en los partidos
políticos, la inclusión de la mujer en los liderazgos está sujeta a una lógica de conservación de una u otra
fuerza hegemónica. Por ejemplo, si en lo que se refiere a los hombres es clara su categorización en grupos
que representan fuerzas en conflicto, las mujeres "promovidas" no protagonizan oposiciones ideológicas u
otras.

342
pone en evidencia la ambigüedad-conflicto de un discurso de equidad y de
igualdad con la forma como las organizaciones las expresan (Gaspard, 1995).
Por otro lado, el aumento de la presencia de las mujeres en el campo del poder
político provoca el surgimiento de alguna incomodidad, traducido en la utilización
de argumentos relacionados con el respeto a la cohesión partidaria19 y en la
intención de limitar la participación o inclusión de los liderazgos partidarios
femeninos, siempre que se trata de avanzar con pro puestas legislativas a favor de
los derechos de las mujeres. Como trataré de analizar en la sección 4, si la
inquietud ocasionada por la presencia política de las mujeres no se traduce todavía
en un cambio del modelo de ejercicio de poder, hay signos de conflicto con el
modelo de participación -tanto en el nivel del discurso como de las estrategias-
patentes, por ejemplo, en la circulación de la información y en la concertación de
posiciones entre los liderazgos femeninos, además de los intereses partidarios.
Las motivaciones para la participación política femenina, independientemente
del grupo político, varían entre el reconocimiento que los otros hacen de su
capacidad y de la necesidad de su presencia (lo que las lleva a aceptar, o mejor, a
conformarse con la decisión), la respuesta a injusticias individuales o colectivas y el
hecho de estar sujetas a escrutinio electoral. Como nos afirmó una dirigente
partidista del Frelimo: "Antes éramos nombradas [...] no había elecciones. [...]
También casi siempre las mujeres sólo servían para aplaudir [...], completar el
número. [...]Ahora tienen que oír-nos, discutimos […]."20
Siendo el campo político un espacio profundamente extraño a las formas de
socialización y de construcción de la identidad femenina, el deseo individual de la
mujer en participar en procesos de decisión es encarada como desvío social. Es así
como las pocas mujeres que luchan por el poder son representadas en el
imaginario social como "hombres" o como "malas mujeres". Esta representación
negativa se confirma cuando son sólo mujeres las que disputan la misma posición.
Como nos aseguraron varios entrevistados y entrevistadas de diferentes partidos
políticos, "las luchas de poder entre mujeres, son consideradas como el resultado
de la envidia que siempre existe entre mujeres, del odio que tienen por las otras
[…] y porque siempre prefieren a un hombre para dirigir […]".21 Las principales
restricciones en el acceso de la mujer al poder político se sitúan, así, en el conflicto
entre los diferentes procesos de socialización y entre éstos y el modelo de
organización política que, limitando la participación política de la mujer, provocan
el surgimiento de conflictos entre sus deseos y expectativas y las respuestas que el
campo político les ofrece.

19
En el Parlamento, la intervención de las mujeres a favor de los derechos humanos de éstas es siempre
condicionada por una lógica partidaria.
20
Entrevista a Maria Gomes.
21
Afirmaciones de este tipo fueron hechas por Marta Alberto, Mónica Francisco, Maura Cortés del Frelimo;
Belmira Raúl y Benedita António, del Renamo; Rui Moita y Raúl Francisco del Frelimo; Samuel David, del
Renamo.

343
Representación del poder: del imaginario colectivo y de la construcción
social de la diferencia22

Las percepciones que las mujeres y los hombres tienen del poder deben ser
analizadas en función de la experiencia social de cada uno de los grupos que
pueden, o no, estar de acuerdo con los sistemas de valores dominantes. Por otro
lado, siendo las representaciones elementos de cohesión de un grupo frente a otro
grupo y, en ese sentido, expresando el sistema de diferenciaciones, son también
componentes abiertos a la inestabilidad y al cambio. Esto significa que los
conflictos entre representaciones en el interior del mismo grupo y espacio o entre
grupos y espacios diferentes explican no sólo estrategias de adaptación a contextos
históricos particulares, sino respuestas colectivas a formas de dominación o, por el
contrario, constituyen un medio de conservación de la dominación. En lo que se
refiere a la representación del poder por las mujeres que desempeñan, en
Mozambique, tareas de liderazgo, el discurso de la gran mayoría,
independientemente de las formas de acceso y de la motivación política, remite a
los fundamentos normativos que orientaron la socialización. En este discurso están
presentes dos variantes: una ligada a la construcción social de la desigualdad "el
hombre nace con poder" y otra que es fruto de la acción política y que aparece
como producto del ejercicio de poder por las mujeres.
Las "disposiciones" inscritas en los habitus de mujeres y hombres que llevan a la
apropiación diferenciada de las finalidades de la acción política tienen como
resultado la exclusión de las mujeres del poder, sea en la esfera privada, aunque
las funciones de conservación de la familia sean principalmente garantizadas por
las mujeres, sea en la esfera pública, donde son reproducidas las disposiciones de
un habitus no reconocido como nuclear al orden o, mejor, cuyo reconocimiento
social viene precisamente de su sumisión al modelo androcrático. Significa que las
mujeres o ajustan lo privado a lo público en una lógica de sumisión producida en
la familia, o rompen con ella, adoptando los mecanismos de acción política que les
confieren una aparente igualdad. Varias líderes del Frelimo y del Renamo
afirmaron: "Las mujeres tienen que conquistar el poder. […] Los hombres no. […]
Nosotras tenemos que demostrar mucho trabajo […], no podemos dormir […]
Cuando cometemos errores, todos nos señalan porque somos mujeres."23
Del mismo modo, los hombres dirigentes entrevistados de los diferentes
partidos, apenas con diferencias en la mayor o menor elaboración del discurso,

22
El concepto de representación social como se utiliza aquí supone el conjunto de imágenes, estereotipos,
valores que caracterizan el modo como los grupos se observan por oposición a otros grupos. En este sentido
incluyo en esta categoría analítica tanto los valores de cohesión a un colectivo determinado como las
diferentes formas de figuración del poder.
23
Maria Gomes, Maria Leonardo, Benvinda Leao, Bela Cassimo, Belarmina Alves elaboraron discursos de
este tenor.

344
concordaron con el "valor" del trabajo político de las mujeres, sin cuestionar los
mecanismos de funcionamiento de la organización partidaria o los papeles
tradicionales de las mujeres. Como nos dijo un dirigente partidario: [...] ella es jefe,
yo la respeto, también la respeto en casa, pero ella es madre y esposa y yo soy el
jefe de familia, son dos esposas diferentes. [...] Las mujeres están siempre peleando
entre sí [...]. No deben olvidar que detrás de una mujer está siempre un hombre
[...].24
La práctica política ha permitido poner al desnudo estas oposiciones/conflictos
entre diferentes percepciones del poder y de su uso, al mismo tiempo que permite
la creación de elementos innovadores de la representación de poder por las
mujeres. El poder es hacer cosas para ayudar a las personas, es trabajo colectivo, es
pedir opinión y después actuar, es autoridad y es acción, es acceso al conocimiento,
es tener sensibilidad. [...]Nosotras trabajamos en la base de la pasividad, no nos
gusta la agresividad [...]. Nosotras no queremos excluir a los hombres. Queremos
que acepten la diferencia [...] Hay una manera nuestra de estar en el poder, no
podemos olvidar que somos madres [...]. A mí me gusta ser madre.25
Si en la mayoría de las mujeres existe una representación del poder como
misión, como servir a los otros, hay en las mujeres de los partidos de oposición un
mayor grado de conflicto en las imágenes que tienen de su participación política:
"Yo quiero hacer oír mi voz [...]. Niño que no llora, no mama. [...] Para mí poder es
no tener miedo de la reeducación", dijeron algunas dirigentes del Renamo.26 El
sistema democrático aparece para la totalidad de las mujeres como la posibilidad
de afirmación: "Ahora me quieren esas personas que te eligen porque cualquier
cosa gira en ti y la persona queda más tranquila, más cómoda", nos dijeron
dirigentes del Frelimo, Renamo y FAP.27
Las diferencias en la percepción del poder también se manifiestan en el modo
como ambos sexos describen su acción política. Si para mujeres y hombres las
finalidades del ejercicio del poder son casi siempre articuladas so frecuentemente
atomizado, acciones concretas de movilización de las personas hacia la
participación en programas de desarrollo social y la educación ocupa un lugar
central en sus preocupaciones políticas. En el discurso masculino, con frecuencia
más elaborado, la concentración en el dirigente de los designios de su partido
como guardián de la "idea justa" surge como legitimación de una visión de poder
centralizada y absoluta.
Por otro lado, las características de la acción política también se perciben como
diferentes entre hombres y mujeres, no habiendo distinciones importantes entre
partidos. Dicen las mujeres que los hombres son calculadores y que cuando
24
Entrevista a Sérgio Santos
25
Esta concepción de poder se refleja en las entrevistas hechas a Maria André, Marta Silva, Margarida
Tavares, Maria Costa, Maria Campos, Bela Cassimo, Bernardete Cossa, Belarmina Alves.
26
Afirmaciones de este tipo se encuentran en las entrevistas de Benvinda Leao y Erigida Sousa.
27
Afirmaciones hechas por Maria Gomes, Bernardete Cossa, Carmo Chaves, Conceição Issufo.

345
aparecen es porque hay algo que quieren usufructuar. Defienden incluso que las
mujeres son más honestas y que la corrupción está en los hombres. Los acusan de
estar convencidos de que pueden hacer todo y de que, por el hecho de que en casa
son jefes, piensan que tienen derecho de serlo. Concluyen diciendo que ser jefe es,
para los hombres, un derecho.28 Dicen los hombres que el poder está ligado a
objetivos generales y que es un ejercicio de autoridad. Defienden que las mujeres
deben participar, pero que ellas son muy emotivas y que, además, tienen otras
prioridades, como la casa y los hijos.29 Las representaciones diferenciadas son,
pues, el resultado de conflictos que oponen las mujeres al modelo cultural
dominante; estos conflictos con tienen al mismo tiempo propuestas de innovación
cultural y conciencia de una relación social de dominación.

¿Alternativa(s) en la acción política o consolidación hegemónica del modelo

político?

Los riesgos del reduccionismo en la explicación de las formas de ocupación del

campo político por las mujeres exigen cuidados suplementarios en el tratamiento
del problema. Entre mujeres de grupos, etnias, religiones e ideologías tan
diferentes, ¿cómo identificar las constantes que puedan permitir alcanzar lo global
sin que lo individual se pierda? ¿Es posible encontrar, en la pluralidad de miradas
femeninas sobre lo político vivido y lo político apropiado, lazos armonizadores?
En último análisis, ¿habrá una articulación entre las múltiples desigualdades y las
diferencias que permiten hablar de formas específicas de la mujer de ocupar el
campo político?
Algunas de mis entrevistadas de los tres partidos dijeron que a las mujeres les
gusta oír, pensar mucho y que no les gusta la guerra, señalando incluso a la
necesidad de adaptar aquello que piensan a lo que los otros quieren.30 Estas
palabras, dilucidando los fines de la socialización primaria, muestran cómo, por un
lado, la desigualdad en las relaciones sociales de género es permanente en las
relaciones sociales entre hombres y mujeres y, por otro lado, que esa desigualdad
que estructura el modelo social es uno de los fundamentos de su conservación y
reproducción.

28
Afirmaciones de este tenor fueron hechas por las entrevistadas Margarida Tavares, Maria Leonardo,
Benvinda Leao, Bernardete Cossa.
29
Afirmaciones de este tenor fueron hechas por los entrevistados Rui Moita, Raul Francisco, Rómulo Bento,
Rui Pelembe, Sergio Santos, Samuel David.
30
Afirmaciones de este tenor fueron hechas por Marta Silva, Margarida Tavares, Bela Cassimi, Belarmina
Alves, Canno Chaves, Conceição Issufo.

346
 Elementos como la competencia, la jerarquización y "la violencia como virtud
masculina", esenciales para el funcionamiento del modelo de acción política, están
ausentes del discurso femenino del poder (Colflesh, 2000, p. 7).
La elaboración de un discurso innovador (en los espacios de poder) de
inclusión, emocional y profundamente comunicativo, refleja la necesidad de
trasladar al campo político los papeles aprendidos en la familia. A este propósito,
una líder del Frelimo nos afirmó: "Lo que a mí me gusta mucho es hablar con las
personas [...], es resolver problemas concretos [...)."31
Los sistemas de valores normativos de la relación familiar que continúan
sirviendo de base a la actuación política de la mujer entran en conflicto con los
mecanismos de funcionamiento del modelo político. De cara a este conflicto, la
ocupación del campo político se hace de forma diferenciada. En primer lugar, hay
un grupo de mujeres que se adaptan o intentan adaptarse a las reglas, a las
jerarquizaciones y a la estructura partidaria, conformándose con la superioridad
masculina y con posiciones subalternas. Son de ellas las palabras "qué hacer […]
poder es lo mismo que tener fuerza […] y quien tiene fuerza es el hombre [...)".32
Para estas dirigentes partidarias (muchas de ellas originarias de la OMM), la
desigualdad de género en la distribución de los recursos no es percibida como tal o
es adoptada como natural. Sus prioridades políticas acentúan los grandes objetivos
del partido-padre, en una perspectiva de conformación a la subalternidad.
Conservadoras, cuando son confrontadas con posibles alternativas para el campo
político, especialmente en lo que se refiere al ejercicio de derechos, estas mujeres se
resguardan bajo la protección del juicio y de la acción masculina.
La adopción de las reglas del juego político caracteriza a un segundo grupo de
mujeres líderes. Las caracteriza un discurso profundamente masculino,
profesionalizado y conflictivo. Para este grupo, la competencia para el ejercicio del
poder es el criterio orientador; las relaciones sociales de género y la discriminación
de la mujer son un problema que consideran solucionado, en la medida en que las
leyes garanticen, o puedan llegar a garantizar, los derechos humanos. Los derechos
de las mujeres se inscriben en un cuadro general, neutro y regulador de
comportamiento. Las desigualdades y las diferencias entre hombres y mujeres son
comprendidas sólo desde el punto de vista formal. En el interior de los partidos, no
cuestionan la construcción y la reproducción social de la desigualdad,
manteniéndose mu-chas veces ajenas a la lucha del movimiento feminista. Es
demostrativa la afirmación de una de estas dirigentes: "Cuando voy al Forum
Mulher dicen 'ustedes, diputadas, no hacen nada por la mujer', pero no es verdad,

31
Entrevista a Margarida Tavares.
32
Afirmaciones de este tenor fueron proferidas por las entrevistadas Marta Alberto, Mónica Francisco,
Maura Cortes, Belarmina Alves y Benvinda Carimo.

347
porque en el partido tenemos que estar unidos en una sola voz, de lo contrario es
una desgracia completa en las bases."33
La competencia, concepto-fetiche de estas mujeres, las lleva a una apropiación
superlativa de las reglas impuestas por la dominación masculina (Muraro, 1999).
Reconocidas y apellidadas por sus pares como cerebrales, frías y agresivas, a las
mujeres "adoptadas" son conferidas cualidades masculinas que funcionan,
simultáneamente, como factor de inclusión (frente a las organizaciones partidarias)
y como factor de exclusión (frente a la condición femenina). Al no subvertir el
orden institucional, estas mujeres son, al mismo tiempo, garantía, tal como el
primer grupo, de reproducción de los mecanismos de dominación y marginales al
proceso de reproducción social. Premiadas y castigadas por la apropiación de un
campo socialmente reconocido como exclusivo de los valores y de las prácticas
masculinas, estas mujeres realizan una "oblación" de su condición femenina,
ajustándose a los intereses partidarios (Bourdieu, 1998).
En las relaciones de poder estas mujeres, tienen, en el límite, posiciones
siempre subalternas, ya sea porque sus "disposiciones" fueron adquiridas contra el
habitus, llevándolas a rupturas violentas (de orden personal y social), o porque
sobre ellas se ejerce continua y sistemáticamente el con-trol de la "adopción". Por
otro lado, no es por casualidad que, más que sus colegas hombres, las mujeres
"adoptadas" desarrollan actitudes de comunión con la organización y con la
jerarquía, eliminando los puntos de divergencia y conflicto.
La adhesión al partido o a un proyecto político debe ser entendida (para este
tipo de liderazgo) como ortodoxia "consentida" (Ansart, 1977) donde la eficacia del
campo político es tanto mayor cuanto él concentra en sí los intereses del colectivo
totalizante y se sitúa por encima de la lucha intrapartidaria, en una absoluta
conformidad con el poder impuesto-consentido. En este orden de ideas, el sistema
democrático no representa para estas mujeres un imperativo necesario a la
participación femenina.
Una tercera forma de ejercicio de poder corresponde a una subversión por
dentro del poder. Quiero decir con esto que, aunque no estemos frente a una
propuesta de ruptura con el actual modelo político, las estrategias de ocupación
del espacio político desarrolladas (por otro grupo de mujeres) con-tienen
elementos de confrontación con los mecanismos de funcionamiento de las
organizaciones políticas (Hackney y Hogard, 1999). Esta posición no corresponde,
en términos de biografía política o personal, sólo a una de las categorías
anteriormente identificadas. Son antiguas guerrilleras, miembros de las
organizaciones de las mujeres o mujeres de carrera política. ¿Qué tienen en común
estas mujeres?

33
Entrevista a Mónica Francisco.

348
 Muchas de nuestras entrevistadas34 hacen afirmaciones como: "Necesitamos
trabajar juntas. […] Somos mujeres […], sufrimos. […] Quiero ser dueña de mi
casa. [...] Quiero ser feliz. [...] No veo contradicción con la mujer del Renamo [...]."
Las mujeres de este grupo se presentan en primer lugar como mujeres, o sea,
con muchos y variados objetos de atención, con esa capacidad plural de estar y
vivir en lugares y proyectos diferenciados (Facio, 1999). Reivindicando el derecho
de ajustar lo privado y lo público, rompiendo con la rigidez y la clasificación de los
papeles y de las estructuras, hacen y rehacen el camino entre la familia y el partido;
asumiéndose como diferentes, transfieren al campo político la emoción y el
diálogo. Rechazando los modelos masculinos y sus categorías de análisis, estas
mujeres componen un discurso innovador pleno de alegorías y utopías.
Circulando la información y el saber, estimulando la participación y la integración,
rechazando las jerarquizaciones de los espacios familia-partido, subvierten los
instrumentos de dominación. En su liderazgo, estas mujeres priorizan el sentido de
misión, la responsabilidad frente a los otros, la honestidad, la humanización del
poder, la ética.
De cara a las estrategias de dominación firmes en la conservación de poder
político, estas mujeres adoptan una línea de acción que busca, a través del ejercicio
de la ciudadanía, cuestionar los mecanismos fundadores del modelo político. Sin
identificarse como víctimas, buscan espacios de afirmación que las transformen en
sujetos políticos. "A mí me gusta el futbol […] y ya fui jefe de delegaciones de
jugadores de futbol, pero las personas allá afuera no me saludan de mano, piensan
que soy la masajista o la esposa de un dirigente [...]."35La cohesión expresada con
palabras fuertes (honestidad, participación, misión) y por toda una parafernalia
simbólica es muchas veces ambigua y contradictoria. "Estoy cansada […] quiero
quedarme en mi casa [...]. Las mujeres son las peores enemigas de las mujeres
[...].Yo trabajo para las mujeres pero parece que no lo entienden", son algunas
afirmaciones ilustrativas de un discurso emancipador y unitario.36
Al no existir en este grupo una conciencia colectiva o individual de una
propuesta alternativa al modelo político dominante (manifestada en un aparato
ideológico reconocido por las creadoras y por los receptores), las prácticas y el
discurso (aunque fragmentado) traducen, por un lado, la incapacidad de las
actuales organizaciones en adaptar-adoptar nuevas experiencias y nuevos
conflictos y, por otro lado, muestran la existencia de tensiones, no sólo producidas
y reproducidas dentro de los partidos (y que son, finalmente, razón de su eficacia),
sino que son innovadoras con relación a la estructura, a la jerarquía y a los
mecanismos de funcionamiento de los partidos políticos. Estas tensiones, al
alcanzar la naturaleza del modelo político dominante, constituyen de hecho una
nueva vía para la acción política. No es por casualidad que honestidad, diálogo,
34
34 Entrevistas de Maria Gomes, Margarida Tavares, Maria Costa, Marcela Candido, Maria Leonardo.
35
Entrevista a Manuela Orta.
36
Entrevista a Maria Costa.

349
participación en la elección de las opciones políticas sean palabras utilizadas no
sólo como elementos de una nueva identidad política, sino también como
oposición a lo que consideran identifica lo masculino. Y, en este sentido, la gran
mayoría de nuestras entrevistadas, incluso aquellas que pertenecen al grupo de las
"adaptadas", hacen afirmaciones como: "Las mujeres no beben […], son más
honestas […]. Cuando dicen que lo van a hacer es porque lo van a hacer […]. Las
mujeres son más serias […]. Las mujeres piensan en los otros, son menos egoístas
[…] "37
En las relaciones de poder establecidas en el contexto intrapartidario, estas
mujeres son constreñidas en la acción política por el menor acceso a los recursos,
por la ocupación de posiciones clasificadas como femeninas, por la invisibilidad en
el campo político. Algunas mujeres38 declararon que, si hay vehículos, siempre son
primero para los hombres, que cuando quieren trabajar en los distritos no tienen
medios, que las mujeres siempre trabajan mucho pero que nunca son atendidas y
que pueden "dar" más, pero no se los permiten. Participando en acciones de la
sociedad civil en pro de la defensa de los derechos de las mujeres, sus posiciones
pocas veces son reconocidas o apoyadas por la organización. La pluralidad
democrática permite desarrollar mecanismos de aceptación en la acción política de
las mujeres, lo que lleva a que incluso sin una concertación formal de intereses,
estas mujeres traten de construir, en el nivel intra e interpartidario, una unidad
política.
El reconocimiento de la diferencia, reivindicado por las mujeres es, de hecho,
una lucha contra la cultura de la igualdad, que tiene como objetivo principal vaciar
la lucha feminista, sometiéndola a una concepción legalista de derechos. El control
ideológico masculino en el interior de las organizaciones partidarias es expresado,
en las relaciones de poder, por medio de mecanismos que son, a su vez,
instrumentos de exclusión y de vigilancia ideológica. Ese control puede ir desde la
fijación sistemática de las reuniones por la noche, hasta la vigilancia del
comportamiento sexual de la mujer. La persuasión constituye un medio
importante de dominación, reflejada muchas veces en apelaciones a la "solidaridad
entre camaradas" y al vínculo al "grupo elegido", creando elementos unificadores
del grupo por oposición al "enemigo". Esta categorización, que es eficaz (en el
sentido de eliminar la crítica interna) para hombres y mujeres, es de gran violencia
simbólica siempre que se trata de mujeres (Ansart, 1977). Se trata, aquí, no sólo de
eliminar oposiciones o de conquistar más poder, sino de la sobrevivencia del
modelo de organización partidaria. Lo que está en cuestión (aunque no sea
claramente aprendido) no es conquistar electores ni derrotar al adversario interno;
lo que está en duda es el surgimiento de una nueva manera de "estar" y "hacer"

37
Afirmaciones de este tenor están presentes en las entrevistas a Maria Gomes, Margarida Tavares, Maria
Leonardo, Benvinda Leão.
38
Afirmaciones de este tenor están presentes en las entrevistas a Maria Campos, Mercedes Temba, Maria
Leonardo, Benvinda Leão, Belarmina Alves.

350
política. Las estrategias difusoras de la persuasión encuentran así, un tipo de
resistencia no controlable por el sistema.
El ejercicio de la democracia, en el contexto de los sistemas globalmente
legitimados, deja de "satisfacer" la demanda de nuevos grupos, como es el caso de
las mujeres, donde la necesidad de acción más plural y transversal a los diferentes
espacios de producción de lo político lleva a la "invención" de una acción política
más integradora de la intervención política-social. En la medida en que los partidos
con la intención de reforzar el vínculo conservan los antiguos elementos
integradores, son creadas, en el nivel simbólico y en el nivel de la práctica política,
sucesivas impugnaciones que permiten el surgimiento de elementos de
identificación que configuran los nuevos medios de vínculo (Ansart, 1977).
Estamos, así, frente a un doble movimiento de conservación-adaptación del
antiguo orden institucional (con un universo simbólico y normativo de
dominación) y de transgresión/recreación de los modos de pensar y vivir lo
político. Estos contextos "no hegemónicos" conducen a la reflexión, no sólo sobre el
modo de estructuración del sistema democrático moderno, sino sobre la
compartición que la democracia plural hace de los diferentes espacios y formas de
ejercer la democracia, o sea, lo que las mujeres que están en el poder "formal"
reivindican no es la participación igualitaria ni decisión política, sino la inclusión
de la diferencia (múltiple) en el modo como se organiza y se ejerce la política. La
necesidad de hacer interactuar lo privado y lo público en el ejercicio del poder
político femenino está presente en muchas de las palabras de nuestras
entrevistadas:
La sociedad no acepta ver una mujer con poder. […] Dicen que la mujer deja la
familia desorganizada [….], dicen que el marido no debía permitir que ella esté fuera
de casa […]. La familia, muchas veces por miedo a los vecinos, no apoya a la mujer.
[…] Entonces a veces tiene que abandonar la política […].39
Este discurso explica la exigencia de pensar el poder político a través de la
familia, lugar por excelencia de construcción de las relaciones de poder
fundamentadas en la discriminación de la mujer (Melkiori, 1997). Los mecanismos
de construcción de las identidades reveladores de la forma como se construye la
jerarquía familiar y como se articula la distribución del poder son elementos
centrales para el análisis de la feminización de lo privado y de la masculinización
de lo público.
Considerando el contexto de interacción entre lo moderno y lo tradicional
existente en Mozambique, con aquél sometiendo sólo formalmente la organización
familiar tradicional al núcleo urbano -característica de la mayoría de las
entrevistadas-es útil, para la comprensión del diálogo entre privado y público,
tomar en cuenta algunos de los mecanismos de socialización de la joven y del joven

39
Afirmaciones de este tenor fueron hechas por Manuela Orta, Marta Silva, Maria Leonardo, Benvinda
Carimo, Bernarda Ahgee.

351
que constriñen diferente y desigualmente el acceso y el control de los recursos.
Claramente socializadas a las tareas domésticas, las muchachas desarrollan en la
familia las capacidades que, en la vida adulta, las legitiman como mujeres. El
aprendizaje expresado en la división de trabajo y en la distribución de la autoridad
en la familia tiene como consecuencia la configuración de papeles y funciones que
definen el destino femenino. Sus capacidades la preparan para la aceptación-
conformismo de la sumisión. Ser ama de casa, madre y esposa constituyen para la
mujer el cumplimiento de una misión, esencia de la naturaleza femenina. Esta
vocación femenina para cuidar al otro se expresa, desde el punto de vista del
sistema de valores, por un universo simbólico cuya eficacia se prolonga más allá de
las relaciones familiares40 y, desde el punto de vista de la norma, por
impedimentos concretos a la división de la autoridad.41 El constreñimiento en el
acceso a recursos, sean económicos, legales o políticos, es sustentado por el sistema
sexo-género, que garantice la producción de la desigualdad en los diferentes
espacios sociales.42
Estos elementos están presentes en la identidad de los tres grupos de liderazgo
femenino. "Adoptadas", "adaptadas" o "diferentes", las dirigentes partidistas
revelan un acuerdo (que puede o no ser aceptado, tanto por las "adaptadas" como
por las "adoptadas") con la socialización primaria y con las categorizaciones
sociales. Si en los dos casos extremos de la tipificación del liderazgo, el acuerdo
entre el partido y la familia es resuelto por la apropiación ("adoptadas") y por el
rechazo-encubrimiento del modelo político ("adaptadas"), en el tercer caso
("diferentes") los mecanismos de subordinación, aunque expresados de forma
diferenciada, son claramente percibidos en las relaciones de poder intrapartidarias.
Y no sólo la representación negativa y devaluada de la acción política femenina
está presen te, como es claramente percibida por estas mujeres. Transfiriendo al
campo político los papeles consensuales aprendidos en la familia, no rechazando la
socialización para "el otro", la mujer política trata de reconstruir el espacio público
de la intervención en una base de igualdad en la diferencia, al mismo tiempo que
desarrolla estrategias de adaptación al modelo familiar.
Mi marido no hace política […], entonces yo trato de discutir con él […], trato de
integrarlo a la vida del partido […], le pido su opinión. [...] La mujer tiene

40
El baño de los maridos debe ser ritualmente preparado por las mujeres, así como la alimentación de éstos
(que deben ser servidos siempre en primer lugar).
41
La discusión sobre la promulgación de la ley de la familia tiene como uno de sus puntos de mayor conflicto
el articulado que se refiere a la posibilidad de que la mujer también sea jefe de familia. Grupos apoyados por
las iglesias y por las autoridades tradicionales han hecho una verdadera cacería de brujas, clasificando a las
defensoras como "extranjeras, mal queridas, mujeres de pantalón". Los partidos políticos, incluyendo al
Frelimo, con una historia discursiva "emancipadora", no han tomado posición, con el argumento de que
"estamos oyendo al pueblo".
42
La adopción del concepto sistema sexo-género hecha a partir de finales de la década de 1980 pretende
acentuar el control del cuerpo y de la sexualidad de la mujer como fundamento de la desigualdad. Esta
perspectiva surge como oposición al agotamiento progresivo del concepto de género y al avance de las
fuerzas conservadoras que pretenden reducir la lucha del movimiento feminista al espacio público.

352
 responsabilidades en el partido, pero en la casa, no [...]. En la casa no debo olvidar
que soy madre […]. No me gusta que nadie arregle la ropa de mi marido, soy yo
quien debe hacer eso. […]Antes de tener empleado, cocinaba toda la noche porque
en el día tenía tareas. 43
Al no poder afrontar el conflicto con la subalternidad doméstica, la mujer busca
en las organizaciones partidistas aumentar su espacio de intervención,
incorporando a las formas de ejercicio de poder su diferencia. Cuestionando, por
un lado, el esencialismo que media biológicamente a las relaciones sociales de
género y rechazando, por otro lado, las acusaciones esencialistas de los
posmodernos, las teóricas feministas de la diferencia reafirman el género como "el
conjunto de valores y características que determinan la masculinidad y la
feminidad en cada cultura y en cada momento histórico" (Facio, 1999). Es esta
práctica integradora, múltiple e innovadora de algunas líderes femeninas en
Mozambique que, continuada, puede producir efectos emancipadores sobre el
modelo político.44

Conclusiones: las dudas

La introducción del multipartidismo en Mozambique, que siguió a un período
de orientación socialista, se realiza en un contexto de dominación hegemónica del
modelo democrático. En un país sin tradición democrática (por lo menos aquella
que se inscribe en la modernidad occidental), salido de una situación colonial y de
una guerra civil que laceró a las personas y a las instituciones, es al Estado al que
compete organizar y definir las reglas del nuevo juego político, estructurado en
torno a los protagonistas del conflicto armado.
Con el fin de la guerra y el aumento de la dependencia económica, la
formalización de la democracia viene a poner al desnudo, por un lado, la extrema
fragilidad del nuevo campo político -dividido en dos fuerzas sin proyecto político-
y, por otro lado, la incapacidad de acción e innovación de las fuerzas sociales
(Touraine, 1994). La debilidad de la sociedad civil (en su sentido más amplio), la
dependencia económica y la inestabilidad social conducen al agotamiento del
debate político, la vida política se centra en la discusión de la pequeña solución
económica. Por otro lado, los partidos políticos, cada vez más enclaustrados en una
lógica de poder, no están disponibles para ser catalizadores de la acción
democrática. Por su parte, el Estado, definidor del modelo de organización política
en lo que ella comporta de normas, jerarquías y valores, no ha sido capaz de
recrear los mecanismos que permitan la inclusión social de los ciudadanos.
Con relación a la lucha de las mujeres por el acceso a los derechos, los partidos
la desclasifican o la transforman en capital en su relación con las agencias

43
Maria Bernardo, Marta Alberto, Monica Francisco, Maria Campos, Benvinda Carimo hicieron afirmaciones
de este tipo.
44
Además, este mismo aspecto es desarrollado por Alda Facio a propósito de la práctica política femenina
en algunos países de América Latina.

353
internacionales o con las elites urbanas (en periodo electoral). Así, la participación
política de las mujeres se inscribe, aparentemente, en un contexto frágil desde el
punto de vista de la cultura democrática. El acceso al poder por las mujeres sigue
siendo constreñido por la socialización primaria, que la discrimina frente a
recursos como la escuela, la salud y el empleo, que la mantienen en una situación
en que se producen nuevos mecanismos de desigualdad. Es ejemplo de eso la
aparición violenta de las mujeres en el mercado informal, lo que, llevando a la
ruptura con el "núcleo" de identificación, permite hacer visibles antiguos conflictos,
al mismo tiempo que aparecen sobre o contra ellos nuevos conflictos. Pero son
estas rupturas que potencian la aparición de elementos emancipadores: se agra-
van los conflictos con lo privado, en la medida en que las jerarquías y las
posiciones ahí definidas son interrumpidas por la lógica del mercado, de un
mercado de trabajo que apela insistentemente a la capacidad de convencer, de
engañar, de luchar por la sobrevivencia. Es esta lucha por la sobrevivencia
económica la que permite desencadenar una serie de impugnaciones e
inconformismos que, teniendo como resultado inmediato la atracción de la
violencia sobre sí (principalmente de la violencia intrafamiliar), crea, por otro lado,
las condiciones para la aparición de acciones colectivas de mujeres.45
La fragilidad del debate político en los partidos, la estratificación de sus
aparatos en moldes no democráticos y, principalmente, la ausencia de una
identidad política-ideológica provocan dos efectos de signo contrario. Si por un
lado la concepción del campo político como campo totalitario (donde las redes de
fidelidad-compromiso son determinantes en la circulación del poder) produce una
esclerosis en la vida partidaria y su aislamiento de las expectativas sociales (y, por
lo tanto, la disminución de su capacidad de movilización), por otro lado, surgen en
el interior de los partidos grupos (sin que con todo sean dotados de un sistema de
pensamiento expresado en prácticas unitarias) cuyo discurso contiene una fuerza
de movilización capaz de producir tensiones refundadoras. Aunque la práctica
política de muchas mujeres dirigentes no esté cimentada en una estrategia
consciente de emancipación, la debilidad política de las organizaciones partidarias
permite la configuración de un espacio dentro del partido en el cual las mujeres
inician la elaboración de un discurso de autorreconocimiento.
A lo largo de la investigación, y principalmente en la medida en que los datos
iban articulándose, fue posible identificar tres formas de ocupación del espacio
político que corresponden a modos diferenciados de apropiación, adaptación e
impugnación del modelo político dominante. El análisis realizado no permite
concluir posibles agrupamientos por edades, historias de vida, origen social,
preparación académica o ideología política. Se hizo evidente que,
independientemente de los trayectos políticos, de la participación en las guerras (la

45
Cada vez es más frecuente en la ciudad de Maputo el surgimiento de acciones de vecinas, que van desde
el impedimento de desalojo de las casas por los maridos hasta el movimiento de las mujeres de los
mercados informales en su lucha contra el fisco o la transferencia de los locales de venta.

354
de liberación y la guerra civil), las mujeres se incluyen en una de las tres categorías
identificadas: las "adoptadas", las "adaptadas" y las "diferentes". Sin embargo, estas
formas diferenciadas de pensar y vivir lo político no pueden servir a un
compartimiento rígido de la ocupación del espacio político. Como traté de
demostrar, la categorización es resultado de un intento de encontrar (a partir de la
operatividad del concepto foucaultiano de poder) tendencias comunes de cara al
modelo de organización política. Es así que mujeres con preparación académica de
nivel medio o superior pueden encontrarse tanto en el grupo de las que adoptan el
modelo masculino de ejercicio de poder, como en el grupo de las que buscan
subvertir y confrontar ese mismo modelo. De igual modo, los partidos políticos y
las eventuales diferencias en su constitución y acción no determinan la posición de
las mujeres de cara a los patrones masculinos de ejercicio del poder.46 De la
investigación realizada, considero que deben buscarse fundamentalmente los
mecanismos de diferenciación del comportamiento político femenino en las
interacciones entre la exclusión-inclusión social y política, realizadas tanto en el
campo restrictivo de las organizaciones partidarias como en la familia o incluso en
otros medios de unión, sean las organizaciones femeninas o los sindicatos.
En el caso de Mozambique, es interesante constatar, para retomar una idea
anteriormente expuesta, que, si la situación de las instituciones democráticas
condiciona la inclusión de la diversidad, las características particulares del país
permiten abrir nuevas perspectivas, no sólo en el campo de los derechos de las
mujeres, sino, fundamentalmente, en la aparición, posible, de alternativas a la
práctica democrática, protagonizadas por las mujeres.
Este trabajo evidencia, en el caso concreto de Mozambique, que la ambigüedad
existente entre el sistema democrático (poco consistente y regulado) y la
inestabilidad de la vida política y social potencian la creación de espacios de
libertad y de innovación. Sólo así se comprende que, bajo un modelo perfecta y
claramente (muchas veces hasta el absurdo, si consideramos el tiempo histórico)
"androcratizado", haya un grupo de mujeres dirigentes que, a través de la
impugnación a la dominación masculina en los partidos, intenta, con su práctica,
un reconocimiento de la diferencia y una reelaboración de nuevos valores. Al
mismo tiempo que preservan su yo emocional, las mujeres inscriben su acción en
lo colectivo, buscando sustentar la diferencia y aumentar la inclusión (Facio, 1999).

46
El análisis que hago viene al encuentro de lo que el movimiento feminista "de la diferencia" ha
argumentado: rechazando el "esencialismo" en la construcción de identidad, tanto masculina como
femenina, no abdica del abordaje que busca en la construcción y en los elementos normativos del modelo
social (incluyendo los que regulan la reproducción y la sexualidad) las razones profundas para la
discriminación sexual. Frecuentemente la acusación esencialista que se hace a las reivindicaciones
feministas tiene como objetivo negar al movimiento emancipador femenino las especificidades que hacen
de él, independientemente de la naturaleza de los medios de pertenencia (o de referencia), un campo de
emancipación social.

355
 Sin embargo, las posibilidades de alternativa y su formalización como
recreación de la vida democrática dependen de innumerables factores, entre los
cuales el no menos importante es la capacidad del sistema de incluir la diversidad,
una diversidad que no se traduzca en oposición sino en ... fusión de vida privada y
vida pública, de éxito profesional y relaciones de afectividad, de uniones familiares
[...], pero también en buscar que los hombres elaboren otras formas de fusión de
los diferentes aspectos de su existencia (Touraine, 1994: 156).

356
Bibliografía

Ansart, Pierre (1977), ldéologies, conflicts et pouvoir, París: PUF.

Astelarra, Judith (1992), "Recuperar la voz: el silencio de la ciudadanía", Feminismos
fin de siglo, género y cambio civilizatorio, Ediciones de las mujeres, Isis Internacional,
pp. 47-57.
 (1999), "Autonomía y espacios de actuación conjunta", Feminismos fin de siglo,
especial FEMPRESS, http://www.fempress.cl/base/ne feminismo.htm.
Bourdieu, Pierre (1998), La domination masculine, París: Seuil.
Brito, Luis y Berhard Weimer (coords.) (1994), O espaço da mulher no processo
multipartidário. Seminario (Maputo, 6-7 de outubro de 1993). Relatório Final, Maputo:
UEM; Fundaçao Friedrich Ebert.
Colflesh, Nancy Anne (2000), "Women as Leaders: Piecing Together their
Reflections on Life and the Pricipalship", Advancing Women Leadership Journal, 3(1),
http://advancingwomen.com/aw/winter2000/colflesh.html
Facio, Alda (1999), "Comunión en la diversidad", Feminismos fin de siglo, especial
FEMPRESS, http://www.fempres.cl/base/ne ferninismo.htm
Foucault, M. (1990), Deux essais sur le sujet et le pouvoir, mimeo.
Gaspard, F. (1995), "Des partís et des femmes", Démocratie et représentation, París:
Rimé, pp. 28-60.
Guzmán, V. (1999), "Posibilidades y riesgos de la institucionalidad", Feminismos fin
de siglo, especial FEMPRESS, http://www.fempress.cl/base//ne feminismo.htm
Hackney, Catherine E. y Elaine M. Hogard (1999) "Women in Transition: a Mission
of Service", Advancing Women Leadership Journal, 2(1),
http://advancingwomen.com/a w 1/win ter99/lhackney.h tml
MacFadden, P. (1995), "Challenges and Prospects for the African Women's
Movement into the 21 century", Harare: Feminist Studies Center Zimbabwe, pp.
10-21.
Melkiori, Paola (1997), "Messages from Huairou. Notes for a Redefinition of the S
pace of Politics", Canadian Women Studies, 17(2), pp. 8-17.
Muraro, Luisa (1999), "Un lenguaje que lo vuelva memorable", en Feminismos fin de
siglo, especial FEMPRESS, http://www.fempres.cl/base/ne feminismo.htm
Osório Conceição, et al. (1999), Mulher e autarquía. Relatório de inuestigação, Maputo:
UEl\1, CEA, NORAD.
Pitanguy, J. (1999), "Caminamos y tropezamos... Pero Caminamos", Feminismos fin
de siglo, especial FEMPRESS, httpJ/www.fempres.cl/base/ne feminismo.htm

357
Seidler, Victor J. (1994), Unreasonable Men-Masculinity and Social Theory, Londres:
Routledge.
Stetson, Dorothy McBride y Amy Mazur (coords.) (1995), Comparative State
Feminism, Thousand Oaks, CA: Sage Publications.
Touraine, A. (1994), Qu'est-ce que la Démocracie?, Paris: Fayard.
Virrera, Sonia (1999), "Del poder de los sin poder, al poder de no poder",
Feminismos fin de siglo, especial FEMPRESS, http://www.fempres.cl/base/ne
feminismo.htm.

358
 TERCERA PARTE

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCIÓN

359
X. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALEGRE: PARA UNA
DEMOCRACIA REDISTRIBUTIVA

BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS

Introducción

Los PROCESOS hegemónicos de globalización han provocado, en todo el

mundo, la intensificación de la exclusión social y la marginación de grandes partes
de la población. Esos procesos están siendo enfrentados por resistencias, iniciativas
de base, innovaciones comunitarias y movimientos populares que buscan
reaccionar a la exclusión social, abriendo espacios a la participación democrática,
para la edificación de la comunidad, para alternativas a las formas dominantes de
desarrollo y de conocimiento; en suma, para la inclusión social. Estas iniciativas
son, en general, muy poco conocidas, dado que no hablan el lenguaje de la
globalización hegemónica y se presentan, frecuentemente, como defensoras de la
causa contra la globalización.
Consideradas en conjunto, son, de hecho, una forma de globalización
contrahegemónica. Su diversidad se hizo más visible después del colapso de los
modelos de transformación social a gran escala, tan bien retratados por el viejo
Manifiesto comunista (revolución, socialismo, comunismo). Las formas actuales de
globalización contrahegemónica ocurren tanto en contextos urbanos como rurales
e incluyen a ciudadanos comunes o grupos especial-mente vulnerables, abordan
cuestiones tan diversas como el derecho a la tierra, las infraestructuras urbanas, el
agua potable, los derechos de los trabajadores, la igualdad de los sexos, la


Quiero agradecer a todos aquéllos que me ayudaron a realizar el trabajo de campo, a los líderes políticos,
tanto del gobierno, como de la oposición, a los dirigentes de los movimientos de base, a Los participantes en
las instituciones del presupuesto participativo y a los consejeros y delegados de dicho presupuesto, que
permitieron, amablemente, que yo asistiera a sus reuniones. Los prefectos Tarso Genro y Raul Pont me
abrieron generosamente las puertas de la prefectura. Tuve discusiones esclarecedoras con colegas en la
Universidad Federal de Río Grande do Sul, en particular con José Vicente Tavares dos Santos, Sônia
Larangeira, Luciano Fedozzi y Zander Navarro, a quienes mucho agradezco. Quiero agradecer, de manera
muy especial, a Sérgio Gregório Baierle, a Regina Maria Pozzobon y a Vera Regina Amaro, del Cidade (Centro
de Assessoria e Estudos Urbanos), su asistencia en la investigación. Un agradecimiento especial a Maria
Paula Meneses por la preparación y actualización del manuscrito. Luciano Brunet me proporcionó
informaciones valiosas y detalladas sobre los últimos desarrollos del presupuesto participativo, por lo que le
estoy muy agradecido. También me gustaría agradecer a mis asistentes de investigación del Centro de
Estudos Sociais: Lassalete Simões, Nuno Serra y Silvia Ferreira. El trabajo de campo fue realizado entre 1995
y 1997, pero algunos datos estadísticos y otros fueron actualizados hasta hoy en la medida de lo posible.
Una versión diferente de este texto fue publicada en inglés bajo el título "Participatory Budgeting in Porto
Alegre: Toward a Redistributive Democracy", en Politics and Society, 26(4), 1998, pp. 461-510. En la
preparación de la versión inglesa, Maria Irene Ramalho tuvo un papel fundamental, a quien mucho
agradezco también.

360
autodeterminación, la biodiversidad, el ambiente, la justicia comunitaria, etc.
Mantienen relaciones muy diversas con el Estado: distancia total,
complementariedad, confrontación, resistencia activa o pasiva, etcétera.1
En este capítulo, analizo una iniciativa urbana orientada a la redistribución de
los recursos de la ciudad a favor de los grupos sociales más vulnerables, utilizando
los medios de la democracia participativa: el presupuesto participativo, adoptado
en la ciudad de Porto Alegre desde 1989. En la primera parte, describo brevemente
la historia reciente de Porto Alegre y de su administración en el contexto del
sistema político brasileño y proporciono algunas informaciones básicas sobre la
ciudad. En la segunda parte, estudio los principales aspectos de las instituciones de
los procesos relacionados con el presupuesto participativo: instituciones y procesos
de participación, criterios y metodología para la redistribución de recursos. En la
tercera parte, analizo la evolución de esta innovación institucional desde su
creación hasta hoy. Finalmente, en la cuarta parte, abordo el proceso del
presupuesto participativo en los siguientes vectores: la eficacia redistributiva; la
responsabilidad y la calidad de la participación en una democracia participativa; la
autonomía del presupuesto participativo frente al gobierno ejecutivo de la ciudad;
el trayecto que va de la tecnoburocracia a la tecnodemocracia; el poder dual y las
legitimidades en competición: las relaciones entre el presupuesto participativo y el
órgano legislativo que posee la prerrogativa, formal y legal, de la aprobación del
presupuesto.

La política urbana: el caso de Porto Alegre

Brasil es una sociedad con una larga tradición de política autoritaria. El
predominio de un modelo de dominación oligárquico, patrimonialista y
burocrático dio como resultado la formación de un Estado, un sistema político y
una cultura caracterizados por los siguientes aspectos: la marginación, política y
social de las clases populares, o su integración a través del populismo y del
clientelismo; la restricción del círculo público y su privatización por las elites
patrimonialistas: la "artificialidad" del juego democrático y de la ideología liberal,
originando con esto una enorme discrepancia entre el "país legal" y el "país real".
La sociedad y la política brasileñas son, en suma, caracterizadas por el total
predominio del Estado sobre la sociedad civil y por obstáculos enormes a la
construcción de la ciudadanía, al ejercicio de los derechos y a la participación
popular autónoma. Brasil es también una sociedad marcada por desigualdades
sociales escandalosas que, en ver-dad, aumentaron bastante en los últimos 15 años,
debido a la crisis del Estado desarrollista, a la desreglamentación de la economía y
a la caída de un Estado-asistencial que ya era, por lo demás, completamente

1
Un análisis del modelo de participación democrática desarrollado en Kerala (India) se presenta
detalladamente en el capítulo de Heller e Isaac, en este volumen.

361
deficiente. Según el Banco Mundial, Brasil es una de las sociedades más injustas
del mundo:
El nivel de pobreza en Brasil está muy por encima de las normas para un país de
rendimiento medio. Por otro lado, sería posible eliminar la pobreza en Brasil
(concediendo a cada pobre el dinero suficiente para elevarlos hasta el umbral de la
pobreza) con un costo inferior a 1% del producto interno bruto del país. [...]
Políticas públicas deficientes son la razón por la cual el reciente nivel de pobreza ha
sido tan sombrío (1995: 1).
La crisis del Estado desarrollista coincidió con la transición democrática a
finales de la década de 1970. En esa época, el debate político puso la
democratización de la vida política brasileña y la efectiva construcción de la
ciudadanía en el mismo centro de la agenda política nacional. Con respecto a esto,
las preocupaciones surgidas en los debates que condujeron a la Constitución de
1988 pusieron la tónica en los derechos de la ciudadanía, en la descentralización
política y en el refuerzo del poder local. Este nuevo contexto político creó las
condiciones para que las fuerzas políticas de izquierda -las que habían salido de la
clandestinidad o las que, mientras tanto, se habían organizado--iniciasen
experiencias innovadoras de participación popular en gobiernos municipales. Tal
oportunidad política se facilitó por el hecho de que las fuerzas políticas en cuestión
estaban íntimamente relacionadas con los movimientos populares que, en los años
sesenta y setenta, habían luchado localmente, tanto en las ciudades como en el
campo -y en un contexto doblemente hostil de dictadura militar tecnoburocrática y
patrimonialismo clientelista-, a favor del establecimiento y reconocimiento de
sujetos colectivos entre las clases subalternas.
Entre esas fuerzas políticas hay que destacar al Partido de los Trabajadores
(PT). Fundado, a principios de la década de 1980, con base en el movimiento
obrero, que era particularmente fuerte en el Estado de Sao Paulo y una de las más
importantes fuerzas en la lucha contra la dictadura militar.
Los triunfos electorales del PT han sido sorprendentes. Compitió dos veces por
la presidencia de la República, y con resultados tales que su candidato, el
carismático Lula, se convirtió en el principal líder de la oposición. A fina les de la
década de 1980 el PT, en coalición con otras fuerzas políticas de izquierda, ganó las
elecciones locales en varias ciudades importantes -como São Paulo, Porto Alegre,
Santos, Belo Horizonte, Campinas, Vitória, Goiania-, introduciendo en todas ellas
innovaciones institucionales que estimulan la participación popular en el gobierno
municipal.2 De todas esas experiencias e innovaciones, las que fueron realizadas en

2
En este volumen, el capítulo de Avritzer analiza detalladamente el proceso de profundización democrática
de la gestión local, comparando el Presupuesto Participativo de Porto Alegre y de Belo Horizonte. Véase
igualmente Carvalho y Felgueiras, 2000.

362
Porto Alegre han sido, con mucho, los más exitosos y con amplio reconocimientos,
dentro y fuera de Brasil.3
La experiencia democrática de Porto Alegre es una de las más conocidas en
todo el mundo, aclamada por haber hecho posible una gestión eficaz,
extremadamente democrática, de los recursos urbanos.4 La "administración
popular" de Porto Alegre fue elegida por las Naciones Unidas como una de las 40
innovaciones urbanas en todo el mundo, para ser presentada en la Conferencia
Mundial de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos -Hábitat II, que
tuvo lugar en Estambul, en junio de 1996-. Durante la década de 1990, Porto Alegre
organizó varias conferencias internacionales sobre gestión democrática y,5
conjuntamente con Montevideo (donde se está desarrollando una innovación de
gobierno local semejante), lidera un movimiento a favor de la introducción de
instituciones de presupuesto participativo en las "Merco ciudades", las ciudades
que integran el acuerdo económico regional conocido como Mercosur (que abarca
Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay).
En Brasil, el éxito de Porto Alegre se ha manifestado de diferentes mane ras,6 la
más significativa de las cuales se expresa en los triunfos electorales del PT a lo
largo de los años 1990 y en la aceptación pública de su gobierno municipal. En la
primera elección, que en 1988 venció con una coalición de partidos de izquierda -el
Frente Popular-, el PT sumó 34.3% de los votos. En las elecciones de 1992, el PT y el
Frente Popular obtuvieron 40.8%, habiendo obtenido 56% en la última elección, en
las elecciones de 1996, 56% y en las recientes elecciones de 2000 obtuvo 59.6% de
los votos. Otra manifestación del éxito del gobierno del PT de Porto Alegre es el
hecho de que Exame, una influyente revista de negocios, varias veces haya elegido
a Porto Alegre como la ciudad brasileña con mejor calidad de vida, con base en los
siguientes indicadores: alfabetización, matrícula en la enseñanza básica y

3
Para una comparación de la aplicación del presupuesto participativo en Barcelona, véase el trabajo de
Moura (1997). A su vez, Echevarría (1999) presenta un estudio comparativo entre Porto Alegre y Córdoba
(Argentina). La obra coordinada por Becker (2000) incluye varios ejemplos de aplicación de los principios de
la democracia participa ti va, tanto en el continente Americano como en Europa.
4
Ya en 1993, el Banco Mundial, más preocupado por la eficacia que por la democracia, llamaba la atención
sobre el "éxito inicial" de Porto Alegre, a la luz de los tres criterios establecidos por el Programa de Gestión
Urbana que el Banco promueve: la movilización de los recursos para financiar los servicios urbanos; el
perfeccionamiento de la gestión financiera de esos recursos; la organización de las instituciones municipales
con el objeto de promover mayor eficacia y capacidad de respuesta por parte de los servicios urbanos
(Davey, 1993). Desde entonces, el Banco Mundial, en varias ocasiones, ha divulgado y promovido el modelo
de gestión urbana de Porto Alegre y ha recompensado al municipio con la concesión de empréstitos.
5
Véase, a título de ejemplo, la publicación coordinada por Becker (2000) sobre las experiencias de
democracia participativa.
6
Porto Alegre es visitada frecuentemente por dirigentes gubernamentales y líderes de movimientos de
base, que vienen de otras ciudades brasileñas a analizar in loco el funciona-miento del presupuesto
participativo. Después de las elecciones locales de 1996, las ciudades donde los candidatos de la
"administración popular" ganaron las elecciones pidieron consejos y consultoría a Porto Alegre. En algunos
casos, el municipio nombró sus cuadros para auxiliar la aplicación del Presupuesto Participativo en ciudades
vecinas.

363
secundaria, calidad de la enseñanza superior y del posgrado, consumo per capita,
empleo, mortalidad infantil, esperanza de vida, número de camas por hospital,
habitación, drenaje, aeropuertos, autopistas, tasa de criminalidad, restaurantes y
clima. En investigaciones realizadas a fines del segundo mandato (1996), el
gobierno municipal fue clasificado como excelente o bueno por 65 a 70% de los
investigadores. Si consideramos positiva una evaluación de "medio más", el
gobierno habrá obtenido realmente la aprobación del 85%.
¿Cuál es el secreto de tamaño éxito? Cuando, en enero de 1989, el PT asumió la
administración de Porto Alegre, se estableció una nueva modalidad de
administración municipal, conocida como "administración popular". Se basaba en
una innovación institucional que tenía como objetivo garantizar la participación
popular en la preparación y en la ejecución del presupuesto municipal, y, por lo
tanto, en la distribución de los recursos y en la definición de las prioridades de
inversión. Esta nueva medida, que fue conocida como "presupuesto participativo",
es la clave del éxito de la administración municipal del PT. En este capítulo,
empezaré por describir cómo funciona el presupuesto participativo, poniendo un
énfasis especial en su evolución desde que fue creado hasta ahora. En seguida,
intentaré evaluar su impacto en la redistribución de los recursos municipales y en
la cultura y en el sistema políticos de la ciudad, analizando especialmente las
tensiones entre democracia representativa y democracia participativa, así como el
alcance del presupuesto participativo en otras áreas de la administración urbana.
Finalmente, trataré de definir la contribución del presupuesto participativo
como mediación institucional para la reinvención de la teoría de la democracia,
discutiendo el potencial y los límites de su universalización como principio de
organización de una administración municipal democrática y redistributiva.

La ciudad de Porto Alegre7

Con una población de 1.3 millones de habitantes y 495.53 km2,8 Porto Alegre
reviste de una importancia económica central en Río Grande do Sul habiendo
alcanzado, en 1994, un Producto Interno Bruto estimado en 6.7 billones de dólares.
Es la mayor ciudad industrial, responsable de 12.4% del producto industrial bruto
del Estado y de aproximadamente un tercio de las rentas en el sector de servicios.
Su población total corresponde a cerca de 13% de Río Grande do Sul.9 En términos
nacionales, la influencia de Porto Alegre es sobre todo política, ya que muchos
políticos locales prestigiados integraron los gobiernos nacionales a lo largo del
7
Sección basada en Navarro, 1996 y Oliveira, Pinto y Torres, 1995. 9 Según datos presentados en el informe
de rendición de cuentas del presupuesto participativo en 2000, Porto Alegre es responsable de 14.6% del
PIB de Río Grande do Sul, y de 35.6% del PIB de la región metropolitana.
8
Datos del IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística) relativos al Censo Demográfico de 2000
(dirección de la página: http://www.ibge.gov.br/ibge/estatistica/populacao 1 censo2000/default. shtm).
9
Según datos presentados en el informe de rendición de cuentas del presupuesto participativo en 2000,
Porto Alegre es responsable de 14.6% del PIB de Río Grande do Sul, y de 35.6% del PIB de la región
metropolitana.

364
siglo XX. El más significativo fue Getúlio Vargas, dictador entre 1930 y 1945,
primero con la Revolución de 1930 y después al frente del Estado Novo, y
presidente electo entre 1951 y 1954.
Como otras capitales brasileñas, Porto Alegre experimentó, en las últimas
décadas, un proceso acelerado de urbanización. En 20 años, de 1960 a 1980, su
población se duplicó, aunque, en la última década, la población total haya crecido
sólo 12%, debido al hecho de que nuevos centros industriales en el estado atrajeron
migrantes de la capital. Entre 1970 y 1980, la participación de la industria de Porto
Alegre en la producción industrial total del estado de Río Grande do Sul cayó de
26 a 18% (Oliveira, Pinto y Torres, 1995: 22). Es una ciudad que ha sido
tradicionalmente organizada en torno al sector terciario y de los servicios públicos
del gobierno estatal. En 1949, 73% del rendimiento de la ciudad provino del sector
de los servicios y, en 1980, 78%. La desindustrialización relativa a principios de los
años ochenta no afectó la importancia ni la hegemonía de Porto Alegre como
metrópoli regional.
El estado de Río Grande do Sul presenta algunos de los mejores indicadores
sociales del país. Según Navarro, que cita estadísticas oficiales (1996, p. 3), entre las
50 mejores ciudades brasileñas en desempeño educativo, 32 pertenecen a ese
estado. Otros indicadores sociales muestran cómo la esperanza de vida en el estado
es de 68 años para los hombres y de 76 para las mujeres,10 la más elevada de todas
cuando se compara con otros estados brasileños, habiendo bajado la tasa de
mortalidad infantil, en las dos últimas décadas, de 52.6% a 18.4 por cada mil niños
con menos de un año de edad.11 En la ciudad de Porto Alegre, esa tasa fue
reducida de 37.2 muertes, en 1980, a 12.2,12 lo que constituye el mejor desempeño
entre todas las capitales brasileñas. No obstante eso, hay igualmente indicadores
negativos que contrastan con éstos, entre ellos las profundas desigualdades socia
les (como sucede, por lo demás, en el resto de Brasil), el problema de la habitación
y el desempleo. Un tercio de la población de Porto Alegre vive en villas y barrios
populares pobres. En contrapartida, y según el prefecto del municipio, Tarso
Genro, a principios de la década de 1990 sólo cerca de 50 familias eran propietarias
de todos los suelos urbanos disponibles para el desarrollo (Harnecker, 1993, p. 9).
Porto Alegre es una ciudad de gran tradición democrática, una sociedad civil
fuerte y organizada. La dictadura militar se topó con una resistencia política feroz
en Río Grande do Sul, especialmente en Porto Alegre. Un ejemplo: debido a la
presión ejercida por la oposición democrática contra las instituciones represivas de
la dictadura, los prisioneros políticos no podían estar "presos con seguridad" en la
ciudad, y muchas veces eran llevados fuera de Porto Alegre, generalmente a Sao
Paulo. La oposición fue dirigida por intelectuales, por sindicatos y por el único

10
Datos del IBGE y de la Secretaria de Salud del Estado de Río Grande do Sul relativos a 1997.
11
bidem
12
Según datos del IBGE (Censo Demográfico de 2000), la tasa actual en la Gran Porto Alegre, es de 13.3 por
mil nacidos vivos.

365
partido de oposición legalizado, el Movimento Democrático Brasileiro (MDB), que
incluía las organizaciones clandestinas que se oponían a la dictadura militar, tanto
socialistas y comunistas, como revolucionario-cristianos. Dado que la situación
política hacía inviable casi toda la lucha política en el nivel nacional, las
organizaciones arriba citadas centraron su actividad en el fortalecimiento de los
sindicatos y de movimientos comunitarios, como las asociaciones de calle y de
habitantes, los clubes de futbol, las cooperativas, los clubes de madres, los grupos
culturales, etc. Estos movimientos y organizaciones poseían tanto una naturaleza
general como se ocupaban de exigencias específicas, especialmente la lucha por
líneas de autobuses, la lucha por redes de drenaje o por la pavimentación de las
calles, la lucha por la vivienda y por centros de salud, etc. De ese modo, emergió
un movimiento popular poderoso y diversificado que, al inicio de los años
ochenta, se involucró profundamente en la administración local.13
En la primera mitad de la década, los movimientos populares de base aunque
muy heterogéneos en términos políticos y de organización, ganaron una nueva
influencia en la política local. En 1983 fue fundada la UAMPA (Unión de las
Asociaciones de Moradores de Porto Alegre) y en 1985 se realizó su primer
congreso. Además de las "exigencias específicas", referentes a habitación,
enseñanza, salud, alimentación, derechos humanos y empleo, el Congreso apeló a
la "efectiva democratización de las estructuras políticas en el nivel federal, estatal y
urbano" (Oliveira, Pinto y Torres, 1995, p. 31).14 En 1985, en las primeras elecciones
municipales democráticas, el PDT (Partido Democrático del Trabajo), con una larga
tradición de presencia en el estado, ganó fácilmente las elecciones con 42.7% de los
votos. El PT, que entonces apenas iniciaba su influencia entre los movimientos
populares y laboristas, recibió 11.3%.15 Heredero de una tradición populista "a
favor de los trabajadores", el nuevo prefecto electo decretó el establecimiento de
"consejos populares" en la ciudad, pero, en términos reales, continuó ejerciendo el
poder municipal a la vieja manera paternalista y clientelar, frustrando las
expectativas democráticas e incumpliendo la mayor parte de las promesas
electorales. ----
En 1988, el PT dio inicio a su asombroso éxito político. Sin ningún precedente
en la ciudad, el partido en el gobierno logró elegir a sus representantes para los
mandatos siguientes; primero en 1992, después, en 1996 -Tarso Genro, vice
prefecto durante el primer mandato del PT, se convirtió en prefecto en el segundo,
y Raul Pont, vice prefecto en el segundo mandato, llegó a convertirse en prefecto

13
Según Tarso Genro, cuando el PT ganó por primera vez la prefectura de Porto Alegre, a fines de 1988,
fueron identificadas cerca de 1 000 organizaciones comunitarias en la ciudad.
14
Con una orientación política diferente, y con una existencia que data de 1959, está también la Fracab
(Federación de las Asociaciones Comunitarias de Río Grande) que, en 1979, contaba con 65 asociaciones
afiliadas en Porto Alegre (Navarro, 1996, p.7).
15
En las elecciones de 1982 para gobernador del estado, ganadas por el partido conservador, el PDT obtuvo
31.7% de los votos en la ciudad de Porto Alegre y el PT apenas 3.9%. Las elecciones estatales de 1998 fueron
ganadas por el PT, que obtuvo 50.88% de los votos.

366
en el tercero-y, finalmente, en 2000, con una nueva victoria de Tarso Genro,
teniendo como vice prefecto a João Verle.

Presupuesto participativo en Porto Alegre

En el periodo actual del sistema político brasileño, de Nueva República, el
poder municipal reside en dos instancias electas separadamente: el prefecto, que es
la instancia ejecutiva, y la Cámara de Ediles, que es la instancia legislativa. De
acuerdo con la Constitución de 1988, a la Cámara de Ediles se le atribuye la
capacidad de aprobar el presupuesto. Desde 1989 el PT y el Frente Popular
controlan la prefectura, pero no tienen la mayoría en la Cámara de Ediles.
Excuso subrayar la importancia del presupuesto para las relaciones políticas y
administrativas entre el Estado y los ciudadanos. El presupuesto es el instrumento
básico del contrato político que subyace en esas relaciones, así como de las
interacciones entre los diferentes organismos estatales encargados de ejecutar tal
contrato. Al definir los fondos públicos, mediante la fijación de impuestos u otros
medios, el presupuesto se convierte en el mecanismo central de control público
sobre el Estado. Las decisiones presupuestales son, pues, decisiones políticas
fundamentales. Con todo, en una sociedad gobernada por una fuerte tradición
autoritaria y patrimonialista, como es el caso de Brasil, el presupuesto público ha
sido menos la expresión del contrato político que la manifestación de su ausencia.
Criterios tecno burocráticos prevalecen en la definición del presupuesto, criterios
suficientemente vagos para permitir la privatización clientelista de las decisiones
públicas que se refieren a la distribución de los recursos. Una vez que el juego
político clientelista y sus mecanismos de intercambio de favores controlan la
aplicación del presupuesto, éste se convierte en una ficción, una prueba hiriente de
la discrepancia entre el encuadre institucional formal y las prácticas reales del
Estado (Fedozzi, 1997, p. 109). Un buen ejemplo de esto fue el escándalo del
"presupuesto mafioso" hecho público en 1993, incluyen do a la comisión del
Congreso que verifica el presupuesto de la Unión. En ese año la propuesta
presupuesta! de la Unión tuvo más de 72 000 "enmiendas" por parte de diputados
y senadores y una gran parte de los recursos se destinó a entidades fantasmas.
Según la Comisión Parlamentaria de Investigación, la distribución incorrecta de
gastos sociales se elevó a 64% del total (Fedozzi, 1997, pp. 110, 223).
En Brasil, el presupuesto público incluye tres niveles: el federal, el estatal y el
municipal. Los municipios tienen autonomía relativa en la determinación de los
impuestos y los gastos. Los ingresos son tanto locales (impuestos y tarifas de varios
tipos), como resultado de transferencias federales o estatales.16 Los gastos se
clasifican en tres grandes grupos: a) de los funcionarios; b) servicios públicos; c)
inversión en obras y equipamiento. La autonomía relativa de los municipios se da,

16
En el presupuesto de 1997 del municipio de Porto Alegre, los impuestos obtenidos local-mente se
elevaron a 55.87%, mientras que las transferencias fueron apenas de 44.13% del ingreso total (Silva, 2001:
72).

367
sobre todo, en el tercer grupo de gastos. En aquellas ciudades en que el
presupuesto no tiene que identificar las obras y los servicios que van a realizarse -
basta con definir un techo de gastos- el ejecutivo tiene un amplio margen de
maniobra para la organización presupuestal Sin embargo, el presupuesto debe ser
aprobado por el órgano legislativo.
El presupuesto participativo promovido por la prefectura de Porto Alegre es
una forma de administración pública que busca romper con la tradición autoritaria
y patrimonialista de las políticas públicas, recurriendo a la participación directa de
la población en diferentes fases de la preparación y de la distribución presupuestal,
con una preocupación especial por la definición de prioridades para la distribución
de los recursos de inversión. El presupuesto participativo y su encuadre
institucional no tienen reconocimiento jurídico formal.17 Ese reconocimiento sólo
podría provenir de la Cámara de Ediles, aunque dentro de los límites de la
legislación federal y estatal. Como veremos más adelante, la cuestión de la
legalización del presupuesto participativo fue, a lo largo de la década, uno de los
tópicos más relevantes en el conflicto permanente entre el cuerpo ejecutivo y el
legislativo. Actualmente dado que la definición y aprobación del presupuesto
constituye una prerrogativa legal de la Cámara de Ediles, la prefectura se limita, en
términos estrictamente jurídicos, a someter a la Cámara la propuesta presupuestal,
y ésta es libre de aprobar, modificar o rechazar. Con todo, dado que la propuesta
del ejecutivo es sancionada por las instituciones del presupuesto participativo y,
por lo tanto, por las organizaciones y asociaciones de ciudadanos y de las
comunidades que en ellas participan, para la Cámara Legislativa la propuesta
presupuestaria del ejecutivo se convierte, en términos políticos, en un hecho
consumado, teniendo en cuenta los riesgos políticos que los diputados correrían si
votasen contra la "voluntad de los ciudadanos y de las comunidades". Por
consiguiente, la mayoría de la Cámara afirma que, al institucionalizar el
presupuesto participativo sin incluir al órgano legislativo, el ejecutivo agotó de
hecho la jurisdicción que aquel último podría tener sobre cuestiones
presupuestarias. De ahí el conflicto político que, más adelante, abordaré en detalle.

Instituciones de participación18
El presupuesto participativo (que de ahora en adelante designaré como PP) es
una estructura y un proceso de participación comunitaria basado en tres grandes

17
La Ley Orgánica de Porto Alegre prevé que el presupuesto debe ser discutido con la población.
Recientemente la prefectura salió vencedora en una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el
Presupuesto Participativo. Debo esta información a Sérgio Baierle.
18
En esta sección, seguiré a Fedozzi (1997), que presenta la mejor descripción del modo cómo funciona el
PP. La prefectura de Porto Alegre posee igualmente una página en la web que describe el funcionamiento
del PP (dirección de la página: http: //www.portoalegre.rs.gov.br/Op/default.htm). Según la página del PP, a
partir de 2001, el ciudadano también tiene la posibilidad de escoger su región o temática y enviar y seguir
las sugestiones hechas vía internet, mediante catastro.

El autor escribió OP porque en portugués presupuesto es orçamento IN. de la t.).

368
principios y en un conjunto de instituciones que funcionan como mecanismos o
canales de participación popular sustentada en el proceso de toma de decisiones
del gobierno municipal. Los tres principios son los siguientes:
a) Todos los ciudadanos tienen el derecho de participar, siendo que las
organizaciones comunitarias no detentan, a este respecto, por lo me-nos
formalmente, status o prerrogativas especiales.
b) La participación es dirigida por una combinación de reglas de democracia
directa y de democracia representativa, y se realiza a través de
instituciones de funcionamiento regular cuyo régimen interno es
determinado por los participantes.
c) Los recursos de inversión son distribuidos de acuerdo con un método
objetivo basado en una combinación de "criterios generales" –criterios
sustantivos, establecidos por las instituciones participativas con el
objetivo de definir prioridades-y de "criterios técnicos" -de viabilidad
técnica o económica, definidos por el ejecutivo, y normas jurídicas
federales, estatales o de la propia ciudad, cuya realización cabe al
ejecutivo-.
La figura 1 muestra esquemáticamente la estructura institucional básica del
presupuesto participativo. Consiste en tres tipos de instituciones. El primero
abarca las unidades administrativas del ejecutivo municipal en cargado de dirigir
el debate presupuesta! con los ciudadanos: Gabinete de Planeación (Gaplan),
Coordinación de las Relaciones con las Comunidades (CRC), Foro de las Asesorías
de Planeación (Asseplas), Foro de las Asesorías Comunitarias (Fascom),
Coordinadores Regionales del Presupuesto Participativo (CRPPS) y Coordinadores
Temáticos (CTS). De este conjunto de instituciones, las dos más importantes son la
CRC y el Gaplan. La CRC, tanto directamente, como a través de sus coordinadores
regionales y temáticos (CRPPS y CTS), es un organismo mediador que establece la
unión del gobierno municipal con los dirigentes comunitarios y sus asociaciones.
Tiene igualmente un papel central en la coordinación de las asambleas y de las
reuniones del CPP. El Gaplan, que comparte con la CRC las funciones de
coordinación, está encargado de traducir las exigencias de los ciudadanos en
acciones municipales, técnica y económicamente viables, sometiendo esas
exigencias a criterios generales y técnicos. El cuadro 1 contiene una descripción
detallada de la composición y de la función de cada una de estas unidades.

369
Figura 1. Estructura funcional del presupuesto participativo de Porto Alegre

Instancias de administración Instancias institucionales de Instancias

municipal participación Comunitarias

Prefecto Asambleas
Muncipales
Municipal
Consejos
populares/

Secretarías Consejo del Articulaciones

GAPLAN CRC
municipales Presupuesto (CPP) 16 foros de comunitarias
delegados regionales
regionales

CROP
Foro ASSEPLAS Asociaciones y
movimientos
Entidades de comunitarios
Plenarias categorías
CT profesionales
temáticas

Habitantes de la
región
Otras
FASCOM organizaciones
6 foros de civiles y
delegados movimientos
temáticos sociales

Cámara de Ediles

Adaptado de Fedozzi, 1997, p. 112.

El segundo tipo de instituciones consiste en las organizaciones comunitarias,

dotadas de autonomía frente a los gobiernos municipales y formados
principalmente por organizaciones de base regional, que hacen la mediación entre
la participación de los ciudadanos y la elección de las prioridades para las
diferentes regiones de la ciudad. Siendo estructuras autónomas, que por lo tanto
dependen del potencial de organización de cada región, estas organizaciones
populares no surgen necesariamente en todas las regiones incluidas en el PP.
Aunque sí, a diversos tipos de organización y de participación, de acuerdo con las
tradiciones locales de las regiones, los consejos populares, las uniones de villas y
las articulaciones regionales.
El tercer tipo de instituciones de participación comunitaria con funcionamiento
regular: Consejo del Plan de gobierno y Presupuesto, también conocido como
Consejo de Presupuesto Participativo (CPP), Asambleas Plenarias Regionales, Foro
Regional del Presupuesto, Asambleas Plenarias Temáticas y el Foro Temático del
Presupuesto.

370
 Tabla 5. Entidades de la administración municipal responsables del presupuesto participativo (1996).
CRPP
CRC
Fascom-Foro de las Coordinadores CT
Gaplan Foro de las Asseplas Coordinación de las
asesorías regionales del Coordinadores
Gabinete de planeación Asesorías de planeación relaciones con la
comunitarias presupuesto temáticos.
comunidad
participativo.
1990
(informal) 1981
1990
Fecha de creación Vinculado desde 1989, la
(informal)
1994 gabinete del prefecto.
(formalización)
1990 1994
1992
Coordinadores de Asesores Asesores
Asesores y funcionarios de la Asesores y funcionarios de Asesores
Participantes planeamiento de las comunitarios de las temáticos de la
Prefectura Municipal la Prefectura Municipal comunitarios de la
secretarías y órganos. secretarías y CRC o
CRC y secretarías.
órganos. secretarías
 Articula la relación con
la comunidad a través  Cada una de
 Discute y propone  Subordinados al
 Coordinación de la de los coordinadores las cinco
 Discute los procedimientos políticas de CRC.
planeación estratégica. regionales. (actualmente
técnico-administrativos participación  Cada una de las 16
 Dirige la ejecución del  Coordina la primera y sesis)
para la preparación del popular, regiones tiene un
Plan de inversiones (PI). segunda ronda del temáticas
Atribuciones presupuesto y el articulando tanto CRPP responsable,
 Coordina la elaboración Presupuesto tiene un CT
procedimiento de las cuanto sea posible que sigue todo el
de la propuesta Participativo. que sigue el
demandas comunitarias en el trabajo de las proceso del
presupuestal del ejercicio  Coordina las reuniones proceso de
cada órgano. diversas presupuesto
siguiente. del Consejo del discusión en
secretarías. participativo.
Presupuesto las plenarias..
Participativo.
Periodicidad Permanente Irregular Permanente Semanal Permanente Permanente
Indicación de las
Indicación de las secretarías Indicación de la Indicación del
Coordinación Indicación del prefecto Indicación del prefecto secretarías
municipales. CRCP. CRC.
municipales.

371
 El proceso participativo El principal objetivo del PP es estimular una dinámica
y establecer un mecanismo sostenido de gestión conjunta de los recursos públicos a
través de decisiones compartidas sobre la distribución de los fondos y la
responsabilidad administrativa en lo que se refiere a la efectiva aplicación de esas
decisiones. El PP se articula en torno a las asambleas plenarias regionales y
temáticas, de los foros de delegados y del Consejo del PP. Hay dos ciclos ("rondas")
de asambleas plenarias en cada una de las 16 regiones y en cada una de las seis
áreas temáticas. Entre las dos rondas se realizan reuniones preparatorias en las
microrregiones y de las áreas temáticas. Las asambleas y las reuniones tienen una
triple finalidad: definir y escalonar las exigencias y las prioridades regionales o
temáticas; elegir los delegados para los foros de delegados y los consejeros del
CPP; evaluar el desempeño del ejecutivo. Los delegados funcionan como
intermediarios entre el CPP y los ciudadanos, individualmente o como
participantes de las organizaciones comunitarias y temáticas. También supervisan
la aplicación del presupuesto. Los consejeros definen los criterios generales que
presiden el orden de las exigencias y la distribución de los fondos y votan la
propuesta del plan de in-versión presentada por el ejecutivo. A continuación voy a
describir, con mayores detalles, cómo funciona el PP: la ciudad se divide en 16
regiones y en seis áreas para la discusión temática del presupuesto19 La
regionalización del PP fue realizada de acuerdo con criterios socio espaciales y con
la tradición de organización comunitaria de la ciudad (ver mapa 1 y cuadro 2). Las
áreas establecidas para la discusión del presupuesto municipal (o temas) son más
recientes, a partir de 1994. Éstas son: l) circulación y transporte; 2) educación y
recreación; 3) cultura; 4) salud y asistencia social; 5) desarrollo económico y
tributación; y 6) organización de la ciudad, desarrollo urbano y ambiental. A lo
largo de los años han ocurrido cambios en el funcionamiento del PP. A
continuación voy a citar las modificaciones más importantes que fueron
introducidas en la preparación del presupuesto de 1998.

19
En 1989, el primer ejecutivo del PT empezó por dividir la ciudad en cinco regiones. Los dirigentes de las
organizaciones comunitarias consideraron que esas regiones eran demasiado grandes, alegaban problemas
de transporte para las reuniones y que no correspondían a ninguna tradición política. En colaboración con
esos dirigentes, fue entonces decidida la división en 16 regiones. Con algunas pequeñas modificaciones (ver
más adelante), esta es todavía la actual división regional. Con todo, la región Centro, la mayor en población y
la más rica, últimamente has sido cuestionada. En la reunión del Consejo del PP del 2 de febrero de 1997,
uno de los consejeros interpeló a la división de la región Centro porque, a la luz de los criterios generales
actualmente en vigor -el peso dado a la población de la región- "el Centro estará siempre al frente".

372
Mapa 1. La ciudad de Porto Alegre y los municipios circundantes

Las dos rondas de las asambleas regionales y temáticas tienen lugar

anualmente. Están abiertas a la participación individual de cualquier habitante de
la ciudad y a los representantes de organizaciones cívicas y de asociaciones.
También están presentes los delegados del ejecutivo (el prefecto y los presidentes
de los secretariados municipales). Las asambleas son coordinadas por miembros
del gobierno municipal (CRC, CRPP y Gaplan), así como por los delegados y
consejeros del PP. Antes de las asambleas anuales hay reuniones preparatorias de
los ciudadanos, que se realizan generalmente en el mes de marzo, con total
autonomía y sin la interferencia del municipio. El objetivo de dichas reuniones
preparatorias es reunir las exigencias y reivindicaciones de ciudadanos,
movimientos populares de base e instituciones comunitarias, en cuanto a
problemas regionales o temáticas; también dan inicio a la movilización de la
comunidad para la elección de los delegados regionales. Esas reuniones son
cruciales para ventilar las exigencias de la comunidad y para discutir sus
prioridades relativas. Siendo convocadas y presididas por los consejos populares o
por los líderes de la comunidad, se presentan, a veces, muy conflictivas, ya que las
diferentes orientaciones políticas de las organizaciones comunitarias se
transparentan en la identificación y formulación de las exigencias y tienden a
impregnar todo el debate. Más adelante, abordaré la cuestión de la autonomía de
esas reuniones, así como de las reuniones intermediarias citadas a continuación.
La primera ronda de asambleas -desde 1997 llamadas Asambleas Generales
Populares, Regionales o Temáticas-, que se realiza en marzo y abril, tiene los
siguientes objetivos: presentación, por parte del ejecutivo, del informe de ejecución

373
del plan de inversión del año anterior, y presentación del plan aprobado para el
presupuesto en vigor; evaluación, por los ciudadanos (por regiones o temas) y por
el ejecutivo, del plan de inversión del año anterior; la primera elección parcial de
los delegados a los Foros de Delegados (regionales y temáticos). Los restantes
delegados regionales o te-máticos serán electos durante el paso siguiente del
proceso.
Tabla 6. Regiones del presupuesto participativo en Porto Alegre

y distribución de la población.

1991 1996
Regiones Nombre
Población % Población %
(1) Humaitá Navegantes/Ilhas 52 260 4.2 48 199 3.8
(2) Noroeste 110 618 8.8 127 574 9.9
(3) Este 102 293 8.2 110 451 8.6
(4) Lombado Pinheiro 36 488 2.9 48 368 3.8
(5) Norte 93 001 7.4 88 614 6.9
(6) Noreste 19 572 1.6 24 261 1.9
(7) Partenon 127 096 10.2 114 127 8.9
(8) Restinga 38 961 3.1 45 999 3.6
(9) Glória 41 633 3.3 37 439 2.9
(10) Cruzeiro 59 231 4.7 64 952 5.1
(11) Cristal 25 166 2.0 30 054 2.3
(12) Centro Sur 102 560 8.2 101 397 7.9
(13) Extremo Sur 19 387 1.6 23 905 1.9
(14) Eixo da Baltazar 95 387 7.6 86 057 6.7
(15) Sur 53 202 4.2 62 837 4.9
(16) centro 275 300 22.0 271 294 21.1
Total 1’251 902 100.0 1’285 294 100.0

Las asambleas regionales están abiertas al público, pero sólo los habitantes
registrados en la región tienen derecho de voto.
La evolución del criterio para determinar el número de delegados a los fo-ros
regionales y temáticos atestigua la creciente inclusión de los ciudadanos en el PP.
Inicialmente, el criterio era un delegado por cada cinco personas que asistiesen a la
asamblea; a principios de los años noventa, cambió a un delegado por cada 10
personas y, después, a un delegado por cada 20 y, más tarde, un criterio todavía
más complejo. Según este criterio: hasta 100 asistentes se elige un delegado por
cada 10 personas; de 101 a 250 asistentes, uno por cada 20; de 251 a 400, uno por
cada 30; de 401 a 550, uno por cada 40; de 551 a 700, uno por cada 50; de 701 a 850,
uno por cada 60; de 851 a 1 000, uno por cada 70; más de 1 000, uno por cada 80. A
propuesta de la CRC, este criterio, considerado excesivamente riguroso, fue
abolido en 1997 y en el ciclo 1998-1999 entró en vigor otro: hasta 100, un delegado
por cada 10 asistentes; de 101 a 250, uno por cada 20; de 251 a 400, uno por cada 30;
a partir de 401, uno por cada 40. En la revisión de 1999, los consejeros
argumentaron que el criterio "fluctuante" era todavía muy complejo e impedía un

374
adecuado planeación, toda vez que el número de delegados de cada delegación
variaría según el quórum total de la asamblea. Por otro lado, este criterio acababa
por excluir delegaciones pequeñas presentes en asamblea grandes, creando
frustración entre las comunidades cuya participación se quería precisamente
movilizar. Fue entonces adoptado un número fijo (un delegado por cada 10
participantes), que entró en vigor en el ciclo 2000-200120 una opción que también
responde a la preocupación del prefecto por aumentar el número de participantes e
incluir más personas en el PP.
Los delegados electos en la primera ronda de asambleas plenarias y en las
"reuniones intermedias" son, en general, señalados por los dirigentes de las
asociaciones presentes en las reuniones y, por lo tanto, es muy difícil que un
ciudadano no integrado en una estructura colectiva pueda ser electo delegado
(más adelante volveré sobre este asunto).
Entre la primera y la segunda ronda de las asambleas, de marzo a junio, tienen
lugar las llamadas reuniones intermedias, que son organizadas por las entidades y
asociaciones comunitarias o temáticas, si bien ahora "encuadradas" por los CRPPS,
regionales o temáticos, y por otros representantes del ejecutivo. En esas reuniones,
los participantes proceden a priorizar las exigencias aprobadas por cada asociación
u organización (como las asociaciones de habitantes, los clubes de madres, los
centros deportivos o recreativos, las cooperativas de vivienda, los sindicatos, las
ONG, etc.), de acuerdo al orden y criterios generales. Las regiones mejor
organizadas tienen una microrregionalización interna con base en la cual
seleccionan las prioridades. Posteriormente, en las plenarias regionales y temáticas,
se luchará por las listas de prioridades resultantes de esa selección. En las
reuniones intermedias hay gran discusión y votación, pero a veces las
negociaciones reales, aquellas que conducen a las propuestas que serán votadas, se
desarrollan en los bastidores en reuniones informales de los líderes comunitarios.
Los niveles de conflicto dependen del nivel de organización de la comunidad y del
nivel de polarización política entre los líderes.
En esas reuniones intermedias, cada región o tema determina las prioridades
sectoriales. Hasta 1997, las regiones determina cuatro prioridades entre los
siguientes ocho sectores o temas: saneamiento básico, política habitacional,
pavimentación, educación, asistencia social, salud, transporte y circulación, y
planeación urbana. En 1997, el CPP introdujo, a este respecto, algunas

20
Es más sencillo utilizar un número fijo, pues eso da seguridad en el momento de organizar a las personas
para que participen: "Si tengo 10 personas, con seguridad lograré un dele-gado para representar mis
demandas". Según Luciano Brunet (coordinador de las relaciones de la comunidad en la prefectura de Porto
Alegre), el criterio para fijar el número de delega-dos en el PP de Porto Alegre debía estar de acuerdo con el
criterio adoptado en el PP del Estado de Río Grande do Sul (donde el PP fue introducido con la victoria del PT
en las elecciones esta-tales de 1998): uno para 20. Además de simplificar, este acuerdo tal vez permitiese
potenciar mutuamente dos procesos de democracia participativa que, en este momento, presentan algunos
aspectos en los cuales compiten.

375
modificaciones. A partir de 1998 las regiones pasaron a jerarquizar cuatro
prioridades entre 12 temas y, a partir de 2001, entre 13 temas: saneamiento básico,
política habitacional, pavimentación, transporte y circulación, salud, asistencia
social, educación, áreas de recreación, deporte y recreación, alumbrado público,
desarrollo económico, cultura y saneamiento ambiental. Como veremos, estas
modificaciones reflejan las discusiones, al interior del CPP, transcurridas en años
recientes y en las cuales la mayoría de los consejeros exigió la expansión de los
temas cubiertos por el PP. Cada sector o tema se divide en subtemas. Por ejemplo,
el tema de la habitación incluye la regularización agraria y urbanística, el
levantamiento topográfico y catastral, la urbanización de las villas y la
construcción de viviendas.
A las prioridades elegidas se les atribuyen notas de acuerdo con su posición en
el escalafón: a la primera prioridad corresponde la nota 4, a la cuarta prioridad la
nota l. De la misma manera, se jerarquizan igualmente las obras específicas
propuestas por los ciudadanos en cada tema o sector (en el caso de la
pavimentación: primera prioridad, calle A; segunda prioridad, calle B, etc.). Las
prioridades sectoriales y la jerarquía de las obras en cada sector son remitidas al
ejecutivo.22 Con base en estas prioridades y jerarquías, y sumando las notas de las
diferentes prioridades en todas las regiones, el ejecutivo establece las tres primeras
prioridades del presupuesto en preparación. Por ejemplo, para el presupuesto de
1997, las tres prioridades fueron: habitación (44 puntos), pavimentación (42
puntos), saneamiento básico (30 puntos). Para el presupuesto de 2001, las tres
prioridades fueron pavimentación (34 puntos), habitación (32 puntos) y
saneamiento básico (27 puntos) (ver cuadro 3).
En el presupuesto de 2002 surge por primera vez la educación como gran
prioridad: habitación (40 puntos), educación (30 puntos) y pavimentación (30
puntos).
En esa fase del proceso son elegidos los restantes delegados de cada región o
tema para el Foro de Delegados. Hasta 1997 estos delegados eran escogidos según
el criterio de un delegado por cada 10 asistentes de la mayor reunión que hubiese
ocurrido relativa a la región o al tema. A partir de 1998 el número de delegados
electos en las reuniones intermedias pasó a "determinarse" según el mismo criterio
adoptado para la elección en la primera ronda de asambleas plenarias. Esta regla se
mantiene hasta hoy. En la práctica, cada región y temática han venido
desarrollando un método propio para elegir nuevos delegados. Algunos siguen la
regla al pie de la letra, mientras que otros simplemente no realizan la ronda
intermedia con elección de nuevos delegados y hay quienes aprovechan las
microrregiones para eso (lo que significa una reunión más). Por ejemplo, la
temática del desarrollo económico dividió las reuniones intermedias por área
(economía popular; tecnología; abastecimiento y área rural; apoyo a micro y

22
Para más detalles sobre la distribución de los recursos, véase la próxima sección

376
pequeñas empresas; y turismo). Cada una de esas áreas, durante el periodo
intermedio, realiza una nueva asamblea, prioriza sus demandas específicas e
indica nuevos delegados. Esta diferenciación fue posible gracias al hecho de que
cada región pasó a crear sus propias reglas (prácticamente todas ellas tienen su
régimen interno) que encajan de una manera u otra en las reglas generales del
Régimen Interno del PP.
La segunda ronda de las Asambleas Regionales y Temáticas, que transcurren
en junio y julio, es coordinada y presidida por representantes del ejecutivo,
conjuntamente con la organización popular (consejo popular, etc.) de la región o
tema. Se organiza de la siguiente manera:
 El ejecutivo presenta los principios más importantes de la política fiscal y la
de ingresos y gastos que van a influenciar la preparación del presupuesto
para el año siguiente; también presenta criterios generales para la
distribución de los recursos de inversión.
 Los delegados de las comunidades presentan a los ciudadanos y al ejecutivo
las exigencias jerarquizadas que se aprobaron en las reuniones intermedias
(regionales o temáticas).

Tabla 7. Prioridades para las regiones del PP de Porto Alegre

Pavimentación
Saneamiento

Saneamiento
Organización
de la Ciudad
Transporte
Habitación

recreación

recreación

económico
Desarrollo
Educación

Asistencia

ambiental
Deporte y

Regiones
Áreas de

Cultura
Social

Salud

Humaitá
3 1 2 4
Navegantes/Ilhas
Noroeste 4 1 3 1
Este 4 3 2 1
Lombado Pinheiro 1 2 4 3
Norte 3 2 4 1
Noreste 1 4 3 2
Partenon 2 4 1 3
Restinga 3 4 1 2
Glória 2 4 3 1
Cruzeiro 4 2 3 1 3
Cristal 4 0 1 2
Centro Sur 2 4 3 1
Extremo Sur 3 2 4 1
Eixo da Baltazar 1 2 4
Sur 3 3 4 1 2 2
Centro 4 1 2 3
Totales 27 32 34 22 18 21 0 0 0 0 4 3 0

Fuente: PMPA

377
Tabla 8: Prioridades

PP 1ª Prioridad 2ª Prioridad 3ª Prioridad

2002 Habitación Educación Pavimentación
2001 Pavimentación Habitación Saneamiento básico
2000 Política habitacional Pavimentación Salud
1999 Saneamiento básico Pavimentación Política habitacional
1998 Pavimentación Política habitacional Saneamiento básico
1997 Política habitacional Pavimentación Saneamiento básico
1996 Pavimentación Saneamiento básico Regularización agraria
1995 Pavimentación Regularización agraria Saneamiento básico
1994 Regularización agraria Pavimentación Saneamiento básico
1993 Saneamiento básico Pavimentación Regularización agraria
1992 Saneamiento básico Educación Pavimentación

Obs.: 1992 fue el primer año en que estas prioridades fueron incluidas en los criterios generales para la
distribución de recursos. Fuente: PMPA.

 Dos consejeros permanentes y dos sustitutos por cada región y tema son electos
para el CPP. La elección es directa, para lo cual se utiliza el método de la "chapa",
que consiste en una lista de dos permanentes y dos sustitutos que puede ser
presentada por cualquier grupo de ciudadanos. En la realidad, sólo las
comunidades y las organizaciones de barrio o villa y asociaciones temáticas se
movilizan para presentar las referidas listas. Éstas reflejan las orientaciones
políticas de tales organizaciones, así como los intereses sectoriales o específicos de
las comunidades y, en general, los consejeros que obtienen apoyo pertenecen a las
organizaciones o trabajan en estrecha asociación con ellas. En el caso de haber más
de una "chapa", se aplica el cuadro de proporcionalidad abajo indicado, de acuerdo
con el artículo 5º del régimen (ver cuadro 5). Los consejeros son electos para un
mandato de un año y sólo pueden reelegirse una vez. Sus mandatos pueden ser
revocados por el Foro de Delegados Regional o Temático en una reunión convocada
especialmente para ese propósito y anunciada con dos semanas de anticipación.
Alcanzado el quórum (50% más uno de los delegados), el mandato puede ser
revocado por una mayoría de dos tercios de los votos.
Tabla 9. Reglas para la elección de consejeros en la segunda ronda: número de consejeros
según la regla de la proporcionalidad (en caso de existir más de una "chapa").

Porcentaje de los votos Titular Suplente

24,9 o menos No elige Ninguno
25,0 a 37,5% Ninguno 1
37,6 a 44,9% Ninguno 2
45,0 a 55,0% 1 1
55,1 a 62,5% 2 Ninguno
62,6 a 75% 2 1
Más de 75,0% 2 2

378
 Los órganos institucionales de la participación comunitaria están entonces
constituidos así: los Foros de los Delegados (16 regionales y seis temáticos) y el CPP.
Los primeros son órganos colegiados con funciones de consulta, control y
movilización. Su objetivo es aumentar la inclusión de los movimientos populares de
base de la comunidad en las actividades del PP, particularmente en lo que se refiere a
la preparación del plan de inversión y la supervisión de las obras aprobadas por el
CPP y llevadas a cabo por el gobierno municipal. Los foros se reúnen una vez al mes,
siendo las tareas más importantes de los delegados supervisar las obras y actuar como
intermediarios entre el CPP y las regiones o áreas temáticas. Como veremos más
adelante, los flujos de información presentan algunos problemas.
El CPP es la principal institución participativa. En él, los ciudadanos electos toman
conocimiento de las finanzas municipales, discuten y establecen los criterios generales
para la distribución de los recursos y defienden las prioridades de las regiones y de los
temas. En las sesiones del Consejo, la mediación institucional entre los ciudadanos y
las organizaciones de la comunidad, por un lado, y el gobierno municipal, por otro, en
cuanto a las decisiones presupuestales, es conducida al nivel más concreto e intenso
(para los detalles sobre las funciones del CPP, ver cuadro 6).

Tabla 10. Prefectura de Porto Alegre: funciones del Consejo del Presupuesto
Participativo (2001)

Funciones Proponer, supervisar y decidir sobre impuestos y gastos del gobierno

municipal:
Composición
 2 consejeros permanentes y 2 suplentes por cada una de las 16 regiones
administrativas.
 2 consejeros permanentes y 2 suplentes por cada una de las 6 plenarias
temáticas.
 1 delegado y 1 suplente del Sindicato de los Trabajadores Municipales de
Porto Alegre (Simpa).
 1 delegado y 1 sustituto de la Unión de las Asociaciones de Moradores de
Porto Alegre (Uampa).
 1 delegado del CRC (sin derecho de voto).
 1 delegado del Gaplan (sin derecho de voto).
Mandato Un año, siendo posible sólo una reelección consecutiva.
 Examinar, emitir opinión, tomar posición a favor o en contra y modificar
en su conjunto o en parte la propuesta del Plan Plurianual del Gobierno
para ser enviada a la Cámara de Ediles en el primer año de cada mandato
del gobierno municipal.
Competencias
 Examinar, emitir opinión, tomar posición a favor o en contra y modificar
en su conjunto o en parte la propuesta del gobierno a la Ley de Directrices
Presupuestales para ser enviada anual-mente a la Cámara de Ediles.
(Artículo 12 del
 La propuesta de presupuesto anual, que será presentada por el ejecutivo,
Régimen Interno del
deberá efectuarse en la primera semana del mes de septiembre para
CPP 2001)
examinarse, emitir opinión, tomar posición a favor o en contra y
modificar en su conjunto o en parte la propuesta de presupuesto anual
antes de ser enviada a la Cámara de Ediles.
 Examinar, emitir opinión tomar posición a favor o en contra y modificar

379
 en su conjunto o en parte la propuesta del Plan de Inversiones.
 Evaluar y divulgar la situación de las demandas del Plan de Inversión del
año anterior (ejecutadas, en dirección, plazo de conclusión, licitadas y no
realizadas) a partir de las informaciones rendidas por el municipio,
cuando se presente la matriz presupuesta! del año siguiente.
 Examinar, emitir opinión y modificar en su conjunto o en parte y
proponer aspectos totales o parciales de la política tributaria y de
recaudación del poder público municipal.
 Examinar, emitir opinión y modificar en su conjunto o en parte el
conjunto de obras y actividades constantes del planeación de Gobierno y
presupuesto anual presentado por el ejecutivo, de conformidad con el
proceso de discusión del PP.
 Seguir la ejecución presupuestal anual y fiscalizar el cumplimiento del
Plan de Inversiones, opinando sobre eventuales incrementos, cortes de
gastos/inversiones o modificaciones en la planeación.
 Examinar, emitir opinión, tomar posición a favor o en contra y modificar
en su conjunto o en parte la aplicación de recursos extra presupuestales
tales como: fondos municipales, fondo Pimes, y otras fuentes.
 Opinar y decidir de común acuerdo con el ejecutivo la metodología
adecuada para el proceso de discusión y definición de la parte
presupuestal y del plan de inversiones.
 Examinar, emitir opinión y modificar en su conjunto o en parte
inversiones que el ejecutivo considere necesarios para la ciudad.
 Solicitar a las secretarías y órganos de gobierno, documentos
imprescindibles para la formación de opinión de los (las) consejeros (as)
en lo que atañe fundamentalmente a cuestiones complejas y técnicas.
 Designar 8 consejeros (4 titulares y 4 suplentes) que formarán la
Coordinación del CPP.
 Designar 6 consejeros (3 titulares y 3 suplentes) como representantes del
CPP para conformar la Comisión Tripartita. Los (las) consejeros (as)
deberán consultar al Consejo sobre las posiciones a ser llevadas a la
Comisión Tripartita.
 Analizar y aprobar o no la rendición de cuentas del gobierno, al final de
cada ejercicio, basado en el informe computarizado (GPR),
detalladamente por demanda de lo que fue presupuesta-do, de lo que fue
comprometido, y de lo que fue realmente ejecutado.
 Señalar consejeros (as) del Consejo del Presupuesto Participativo como
representantes en otros consejos o comisiones municipal, estatal o
federal; los (las) consejeros (as) deberán consultar al consejo sobre las
posiciones que serán llevadas a los consejos o comisiones.
 Podrá ser examinado recurso de votación, siempre que sea comunicado
en la propia reunión de la votación con la presencia de las partes
incluidas y presentado por escrito a la Coordinación del CPP.
 Discutir, al final de cada ejercicio anual, el presente régimen interno,
proponer cambios o enmiendas en su conjunto o en parte.
 Creación de una Comisión Tripartita m, para discusión de las políticas de
asistencia social. Formación de esta comisión (CMAS, FASC, CMDCA,
Temática de Salud y Asistencia social).
 Aprobación por mayoría simple. Las decisiones son remitidas al ejecutivo.
En el caso de veto (parcial o total), regresan al CPP para nuevo examen o
Votación votación.
 El veto puede ser rechazado por dos tercios de los consejeros, siguiendo
el examen y decisión final por el prefecto.
Organización  Coordinación, secretaria ejecutiva, consejeros (as), Comisión de

380
interna Comunicación, Foro de Delegados (as) (las regiones y temáticas son
autónomas, el CPP no tiene poder de intervención).
Reuniones  Cuatro veces por mes, y con carácter extraordinario cuando sea
necesario.
Reuniones de
consejeros (as) con  Una vez por mes, mínimo.
delegados (as)
 Conocer, cumplir y hacer cumplir el presente Régimen In temo.
 Participar, al menos, una vez por mes en las reuniones organizadas por
los (las) consejeros (as) en las regiones y temáticas.
 Apoyar a los consejeros (as) con la información y divulgación a la
población de los asuntos tratados en el CPP.
 Seguir el plan de inversiones, desde su elaboración hasta la conclusión de
las obras.
 Formar las comisiones temáticas (ejemplo: saneamiento, habitación y
regularización agraria) con el objetivo de debatir la construcción de
directrices políticas. Estas comisiones podrán ser ampliadas con personas
Competencias de los
de la comunidad (las comisiones temáticas podrán desdoblarse en
(as) delegados (as)
comisiones de seguimiento de obras).
 Deliberar, junto con los (las) consejeros (as), sobre cualquier impasse o
duda que eventualmente surja en el proceso de elaboración del
presupuesto.
 Proponer y discutir los criterios para la selección de demandas en las
microrregiones y regiones de la ciudad y temáticas, teniendo como
orientación general los criterios aprobados por el Consejo.
 Discutir, proponer la Ley de Directrices Presupuestales y, en el primer
año de cada mandato de la administración municipal, el Plan Plurianual,
presentados por el ejecutivo.
(Artículo 32 del  Deliberar junto con los consejeros(as), modificaciones al Régimen Interno
Régimen Interno del del CPP y modificaciones en el proceso del PP.
CPP 2001).  Formar las comisiones de Fiscalización y Seguimiento de obras, desde la
elaboración del proyecto, licitación, hasta su conclusión.
 Organizar un Seminario de Capacitación de los Delegados sobre
Presupuesto Público, Régimen Interno, Criterios Genera-les y Técnicos,
con la producción de material específico para mejorar la calidad de la
información.
 Encaminar demandas de sus comunidades en plazo determinado por el
foro de delegados(as), regional o temático.
 Votar las propuestas de pautas y demandas del PP.
 Podrá ser ejercido el papel de delegado (a) sólo en una región y una
temática en el mismo mandato.
Fuentes: Reglamento Interno del CPP, CRC y PMPA-2001.
Inaugurando sus trabajos en julio-agosto, el Consejo se reúne una vez por semana
en un día fijo, habitualmente de las 18:00 a las 20:00 horas. Estas reuniones regulares
se llevan a cabo en el segundo semestre. En 1997, sin embargo, en parte porque el
nuevo ejecutivo, a diferencia del anterior, sometió al PP no sólo el Plan Anual de
Inversión, sino también el Plan Plurianual de Inversión (para ser aplicado a lo largo
del mandato de cuatro años), el CPP se reunió en enero y febrero, dos veces por
semana, lo que suscito algunos problemas de organización e incluso tensiones entre el
ejecutivo y el CPP (más adelante retomaré este asunto). Durante el mes de agosto, se
inicia la fase de la preparación detallada del presupuesto. Mientras el ejecutivo

381
concilia las exigencias de los ciudadanos con las llamadas "exigencias institucionales"
(las propuestas de las secretarías municipales) y prepara la propuesta presupuesta!
sobre los impuestos y los gastos, el CPP realiza el proceso interno de formación de los
consejeros recién electos, durante el cual éstos se familiarizan con el Régimen Interno
y con los criterios de distribución de los recursos.23 Las tareas del CPP son ejecutadas
en dos fases. En agosto y septiembre, el CPP discute la así llamada matriz
presupuestal, donde, a partir de la pre-visión de rentas y gastos hecha por el ejecutivo
durante la segunda ronda, son colocados los grandes agregados según las prioridades
temáticas originadas en la discusión de las regiones. En esa fase, a partir de la
propuesta inicial del gobierno, los consejeros votan, por ejemplo, cuántas vías serán
pavimentadas, qué volumen de recursos será dedicado a la salud, a la habitación, etc.
También discuten obras de importancia o estructurales, pro-puestas por las temáticas
o por el propio gobierno. Esa matriz, después de aprobada por el CPP, se convierte en
propuesta de Ley de Presupuesto, que es entregada a la Cámara de Ediles el día 30 de
septiembre (por exigencia legal). De septiembre a diciembre, el CPP prepara el plan de
inversión, el cual incluye una lista pormenorizada de las obras y de las actividades que
el consejo considera prioritarias y, por lo tanto, la distribución específica de los
recursos programada para cada región y para cada área temática. El debate relativo a
las inversiones es limitado por el cálculo de las rentas y los gastos generales con el
personal y otros gastos calculados por el ejecutivo, incluyendo los gastos fijos a que la
legislación federal obliga, como son los porcentajes constitucionalmente atribuidos a
la educación y a la salud. De una manera simplificada puede decirse que el ciclo del PP
se compone de cuatro etapas:
Tabla 11 : Principales etapas del ciclo del PP
Asambleas de base y construcción de los indicadores de planeación (se
Marzo/julio incluye aquí la primera ronda, rondas intermedias, segunda ronda, hasta la
elección y posesión del nuevo Consejo).
Capacitación y construcción de la matriz presupuesta! (incluyéndose los
seminarios de capacitación que son hechos a nivel de Consejo y Foros de
Julio/septiembre
delegados y votación de la matriz presupuesta!). Esta fase se cierra el 30 de
septiembre.
Pormenorización del Plan de Inversiones y Servicios (cada órgano pasa por
Octubre/noviembre
el CPP y tiene su propuesta de inversiones y servicios aprobada).
Revisión del Régimen Interno y de los Criterios Generales y Técnicos (se da
un plazo para enmiendas al régimen antiguo, las cuales deben hacerse
Diciembre/enero obligatoriamente por los Foros de delegados, no se aceptan propuestas
individuales de consejeros. Estas propuestas son sistematizadas y vota-das
en el CPP).

El CPP sigue los debates sobre la propuesta de presupuesto en la Cámara de Ediles

y ejerce presión sobre los legisladores de diferentes maneras: reuniéndose con
miembros individuales de la Cámara, movilizando a las comunidades y a las áreas
temáticas para los debates o para manifestaciones en el exterior del edificio.

23
La discusión, la revisión y la aprobación del régimen interno que entrará en vigor en el ciclo siguiente se
lleva a cabo entre los meses de diciembre y enero. Hoy, la revisión de las reglas se encuentra incorporada al
calendario de actividades del PP.

382
 Durante todo el proceso, el ejecutivo participa en la definición de las in .. versiones
por intermedio de representantes del Gabinete de Planeación (Gaplan), y también de
las secretarías municipales, que asisten a las reuniones del Consejo, proponiendo
obras y proyectos de interés general y del ámbito multirregional, o incluso obras
consideradas necesarias, por criterios técnicos, para una determinada zona de la
ciudad. Así, el plan de inversión integra obras y actividades sugeridas por las regiones
y áreas temáticas, así como obras y actividades que incluyen varias regiones o incluso
toda la ciudad. En la última fase del proceso, el plan de inversión aprobado se publica
en forma de folleto, que se convierte en el documento básico que sirve de referencia a
los delegados de las comunidades, cuando ejercen su competencia de supervisión, y
para el ejecutivo, cuando éste rinde cuentas frente a los órganos del presupuesto
participativo.
A lo largo del proceso del presupuesto participativo, el ejecutivo desempeña un
papel decisivo, y esto es particularmente evidente en las reuniones del CPP. Por
intermedio de la cae y del Gaplan, el ejecutivo coordina las reuniones y establece la
agenda. Las reuniones empiezan con las informaciones proporcionadas por los
representantes del ejecutivo y por los consejeros. Los temas de la agenda son
entonces introducidos por los representantes permanentes del gobierno o por los
representantes de las diferentes secretarías municipales encargadas del tema de
discusión. De manera disciplinada, los consejeros, en intervenciones de tres minutos,
destacan problemas y presentan dudas. Después de un cierto número de
intervenciones, los re-presentantes del ejecutivo responden las dudas y dan las
informaciones solicitadas. A un segundo conjunto de intervenciones de los consejeros
siguen las respuestas de los representantes, y así sucesivamente. Tanto los de-legados
regionales como los temáticos pueden intervenir aunque no puedan votar.
A veces, hay debates más directos e intensos. Durante los primeros años los
debates más cerrados e incluso tumultuosos ocurrían en aquellas raras reuniones
"especiales" del CPP que no eran coordinadas por el ejecutivo, sino por los propios
consejeros. Hoy la intensidad de los debates es general.
Las fragmentaciones políticas, e incluso personales, ven al de arriba de manera
más abierta. En tiempos recientes, la coordinación de las reuniones por parte del
ejecutivo ha sido cuestionada por algunos consejeros en nombre de la autonomía del
CPP (asunto del que volveré a referirme). Según el régimen, la coordinación pertenece
a la Comisión Paritaria, así designada por-que está formada por un número igual de
consejeros y de representantes del gobierno, cuatro cada uno. Pero, en la realidad, los
representantes del gobierno tienen un papel más activo en la coordinación, porque,
además de eso, tienen acceso privilegiado a la información relevante. De cualquier
modo, tal vez para acomodar preocupaciones crecientes expresadas por los
consejeros, con relación a la autonomía limitada del CPP, los representantes del
gobierno y los consejeros de la Comisión Paritaria se sustituyen en la presidencia de
las reuniones.


En una de las reuniones a la que asistí los consejeros manifestaron su objeción a las muchas intervenciones
de los delegados, en la medida en que éstas reducían el tiempo de intervención de los consejeros y también
porque, finalmente, "el lugar de los delegados está en los foros regionales o temáticos".

383
La distribución de los recursos de inversión: metodología y criterios para la
toma de decisiones
La distribución de los recursos de inversión sigue un método de planeación
participativo que se inicia cuando las prioridades son indicadas en las plenarias
regionales y temáticas y en las reuniones intermedias, y alcanza su clímax cuando el
Consejo del Presupuesto Participativo aprueba el Plan de Inversión con las obras y
actividades discriminadas por sector de inversión, por la ciudad en su conjunto.
Como vimos antes, las regiones y las áreas temáticas empiezan por definir las tres
prioridades sectoriales que van a presidir la preparación de la propuesta de
presupuesto relativa a la distribución global de los recursos de inversión. Los cuadros
8 y 9 muestran las prioridades elegidas por las regiones en 1992 y 1998,
respectivamente.
La comparación entre los dos cuadros revela cómo evolucionaron las prioridades
de las regiones y también cómo el criterio de la necesidad (falta de servicios o de
infraestructura) se fue refinando.
Las regiones definen y jerarquizan las exigencias específicas dentro de cada
prioridad. Una vez establecidas las prioridades de las diferentes regiones, la
distribución de las in versiones se realiza de acuerdo con los criterios generales
definidos por el CPP y con los criterios técnicos definidos por el ejecutivo. Los
criterios generales son: carencia de servicio o infraestructura en la región, según los
datos proporcionados por el ejecutivo y la evaluación hecha junto con los delegados
de las comunidades; población total de la región; prioridad temática de la región
frente a las escogidas por la ciudad en su conjunto.24 A cada criterio se le atribuye una
nota, como se muestra en el cuadro 10 (relativo a 1992), en el cuadro 11 (1997 y
1998) y en el cuadro 12 (2001).

24
Hasta 1996 hubo un cuarto criterio: población en áreas de carencia extrema, según un número calculado
de habitantes de la ciudad sin los niveles mínimos de infraestructura urbanas y de servicios. De acuerdo con
el Consejo del Presupuesto, además de la dificultad para calcular el número de habitantes de áreas carentes
en cada región, ese criterio acababa por duplicar aquel que se refiere a la "falta de infraestructura y de
servicios". Sin embargo, según Fedozzi (1997, p. 223), la exclusión del primer criterio puede más bien
perjudicar la lógica de la "justicia distributiva" exigida por el proceso del presupuesto participativo. En mi
opinión, El PP fue, a lo largo de los años, estableciendo un equilibrio dinámico entre criterios de carencias -
que por sí solos podrían conducir a relaciones de dependencia clientelista que el PP quiso precisamente
erradicar- y criterios de participación (priorización de inversiones tanto; regionales como temáticas) que
aseguran la movilización de las comunidades, pero que por sí solos podrían llevar al desvío de la distribución
de los recursos a favor de comunidades más organizadas y en detrimento de las más carentes. Véase
igualmente los trabajos de Abers, 2000; Pozzobon, 2000; Baierle, 2001; Baiocchi, 200la; Baiocchi, 2001b;
Gret, 2001; Fedozzi, 2001; Marquetti, 2001; de Toni, 2001; Silva, 2001.

384
Tabla 12: Prioridades indicadas por las regiones en el año fiscal de 1992

Población Población
Región Nota Nota Prioridad
carente total
1) Pavimentación
Humaitá
1. 11 856 2 15 255 1 2) Saneamiento
Navegantes/Ilhas
3) Pilar de puente
1) Saneamiento
2. Noroeste 10 508 2 68 637 2 2) Regularización agraria
3) Salud
1) Pavimentación
3. Este 46 016 4 110 553 3 2) Regularización agraria
3) Carreteras nuevas
1) Saneamiento
4. Lombado Pinheiro 32 176 4 40 220 1 2) Pavimentación
3) Regularización agraria
1) Saneamiento
5. Norte 84 176 4 124 383 3 2) Pavimentación
3) Regularización agraria
1) Saneamiento
6. Noreste 27 028 3 26 618 1 2) Pavimentación
3) Educación
1) Pavimentación
7. Partenon 60 106 4 62 200 2 2) Saneamiento
3) Regularización agraria
1) Pavimentación
8. Restinga 18 386 3 41 218 1 2) Regularización agraria
3) Saneamiento
1) Pavimentación
9. Glória 33 434 4 61 497 2 2) Regularización agraria
3) Saneamiento
1) Regularización agraria
10. Cruzeiro 61 734 4 86 866 2 2) Saneamiento
3) Pavimentación
1) Pavimentación
11. Cristal 2 180 1 17 673 1 2) Saneamiento
3) Regularización agraria
1) Saneamiento
12. Centro Sur 31 364 4 81 758 2 2) Pavimentación
3) Regularización agraria
1) Saneamiento
13. Extremo Sur 18 688 3 30 720 1 2) Regularización agraria
3) Pavimentación
1) Saneamiento
2) Pavimentación
14. Eixo da Baltazar 11 637 2 109 902 3
3) Plazas públicas y áreas de
recreación
1) Saneamiento
15. Sur 2 484 1 41 590 1 2) Regularización agraria
3) Descentralización cultural
1) Saneamiento
16. centro 4 141 1 339 424 1 2) Regularización agraria
3) Pavimentación

385
Tabla 13. Criterios generales para la distribución de recursos en el presupuesto de 1998

Población/Carencia de infraestructuras Prioridades temáticas de las regiones

Habitación Pavimentación Drenaje 3ª prioridad 4ª prioridad Prioridad

Región Habitantes Nota 1ª prioridad nota 2ª prioridad nota nota 1
nota nota nota nota nota
Humaitá
Política Saneamiento
1 Navegantes/ 55 657 2 3 1 1 Pavimentación Salud Educación
habitacional básico
Ilhas
Política Saneamiento Áreas de Deporte/
2 Noroeste 136 806 4 3 1 2 Salud
habitacional básico recreación recreación
Política Saneamiento
3 Este 108 941 3 3 1 3 Pavimentación Salud Educación
habitacional básico
Lombado Saneamiento Política
4 38 859 2 3 3 4 Pavimentación Salud Educación
Pinheiro básico habitacional
Saneamiento Política
5 Norte 99 052 3 3 1 2 Salud Pavimentación Educación
básico habitacional
Política Asistencia Saneamiento Áreas de
6 Noreste 28 844 1 2 2 3 Pavimentación
habitacional social básico recreación
Saneamiento Política
7 Partenon 135 361 4 3 1 2 Pavimentación Educación Salud
básico habitacional
Política
8 Restinga 41 493 2 2 1 2 Pavimentación Saneamiento Salud Educación
habitacional
Política Saneamiento Áreas de
9 Glória 44 342 2 3 2 3 Pavimentación Salud
habitacional básico recreación
Política Saneamiento Asistencia
10 Cruzeiro 63 081 3 3 1 3 Pavimentación Salud
habitacional básico social
Política Áreas de Saneamient
11 Cristal 26 802 1 3 1 1 Pavimentación Alumbrado
habitacional recreación o básico
Política Saneamiento Desarrollo
12 Centro Sur 109 225 3 2 2 2 Pavimentación Educación
habitacional básico económico
Saneamiento Áreas de Asistencia
13 Extremo Sur 20 647 1 3 4 5 Pavimentación Salud
básico recreación social
Eixo da Política Saneamiento
14 82 313 3 2 1 3 Pavimentación Salud Educación
Baltazar habitacional básico
Saneamiento Áreas de
15 Sur 56 652 2 2 1 3 Pavimentación Salud Transportes
básico recreación
Política Desarrollo Deporte /
16 Centro 293 193 4 2 1 1 Educación Cultura
habitacional económico recreación

Fuent: Gaplan

386
Tabla 14. Criterios, pesos y notas para la distribución de las inversiones
(presupuesto de 1992)

Carencia de servicios o infraestructura Peso 3

Hasta 25% Nota 1
De 26 a 50% Nota 2
De 51 a 75% Nota 3
De 76 a 100% Nota 4
Población en áreas de extrema carencia de
Peso 2
servicios e infraestructura.
Hasta 4 999 habitantes Nota 1
De 5000 a 14999 habitantes Nota 2
De 15 000 a 29 999 habitantes Nota 3
Más de 30 000 habitantes Nota 4
Población total de la región Peso 1
Hasta 49 999 habitantes Nota 1
De 50,000 a 99 999 habitantes Nota 2
De 100,000 a 199999 habitantes Nota 3
Más de 200 000 habitantes Nota 4
Prioridades de la región Peso 2
Cuarta prioridad Nota 1
Tercera prioridad Nota 2
Segunda prioridad Nota 3
Primera prioridad Nota 4

Fuente Gaplan

Tabla 15. Criterios, pesos y notas para la distribución de las inversiones

(presupuesto de 1997 y 1998).

1997
Carencia de servicios o infraestructura Peso 3
Hasta 25% Nota 1
De 26 a 50% Nota 2
De 51 a 75% Nota 3
De 76 a 100% Nota 4
Población total de la región Peso 1
Hasta 49 999 habitantes Nota 1
De 50 000 a 99 999 habitantes Nota 2
De 100 000 a 109 999 habitantes Nota 3
Más de 200 000 habitantes Nota 4
Prioridades de la región con relación a las prioridades
Peso 1
de la ciudad
Cuarta prioridad Nota 1
Tercera prioridad Nota 2
Segunda prioridad Nota 3
Primera prioridad Nota 4
1998
Carencia de servicios o infraestructura Peso 4
De 0.01 % a 20.99% Nota 1
De 21.00% a 40.99% Nota 2

387
 De 41.00% a 60.99% Nota 3
De 61.00% a 79.99% Nota 4
80%0 más Nota 5
Población total de la región Peso 2
Menos de 30 999 habitantes Nota 1
De 31000 a 60 999 habitantes Nota 2
De 61000 a 119 000 habitantes Nota 3
120 000 habitantes o más Nota 4
Prioridades de la región en relación con las prioridades
Peso 4
de la ciudad
Quinta prioridad Nota 1
Cuarta prioridad Nota 2
Tercera prioridad Nota 3
Segunda prioridad Nota 4
Primera prioridad Nota 5

Las notas que van de 1 a 4, variaron, en 1998, de 1 a 5 en lo que se refiere a los

criterios de la escasez de servicios y de las prioridades regionales. Red vial de Porto
Alegre En el criterio de la población total, las notas mantuvieron la variación de 1 a 4,
pero se modificó la clasificación de los límites de población. En 2001 las notas
variaron de nuevo de 1 a 4 en todos los criterios y los límites de la población también
fueron diferentes.
Tabla 16 : Criterios, pesos y notas para la distribución de las inversiones
(presupuesto de 2001).

Carencia de servicios o infraestructura Peso 3

Hasta 25% Nota 1
De 26 a 50% Nota 2
De 51 a 75% Nota 3
De 76 a 100% Nota 4
Población total de la región Peso 1
Hasta 49 999 habitantes Nota 1
De 50 000 a 99 999 habitantes Nota 2
De 100 000 a 109 999 habitantes Nota 3
Más de 200 000 habitantes Nota 4
Prioridades de la región con relación a las prioridades
Peso 1
de la ciudad
Cuarta prioridad Nota 1
Tercera prioridad Nota 2
Segunda prioridad Nota 3
Primera prioridad Nota 4
1998
Carencia de servicios o infraestructura Peso 4
De 0.01 % a 20.99% Nota 1
De 21.00% a 40.99% Nota 2
De 41.00% a 60.99% Nota 3
De 61.00% a 79.99% Nota 4
80%0 más Nota 5


Este criterio implica que las prioridades de las regiones sean confrontadas con las prioridades decididas
para la ciudad en su conjunto (ambos cuadros fueron elaborados a partir de los datos del Gaplan).

388
 Población total de la región Peso 2
Menos de 30 999 habitantes Nota 1
De 31000 a 60 999 habitantes Nota 2
De 61000 a 119 000 habitantes Nota 3
120 000 habitantes o más Nota 4
Prioridades de la región en relación con las prioridades
Peso 4
de la ciudad
Quinta prioridad Nota 1
Cuarta prioridad Nota 2
Tercera prioridad Nota 3
Segunda prioridad Nota 4
Primera prioridad Nota 5

Fuentes: Gaplan y PMPA

Las notas son ahora definidas en proporción directa:
a) De la población total de la región, de acuerdo con los datos estadísticos oficiales
proporcionados por el ejecutivo. Así, cuanto mayor sea la población total de la
región, mayor será la nota atribuida;
b) Del nivel de carencia de la región con relación al ítem de inversión en causa. En
lo que se refiere a la pavimentación, por ejemplo, la nota atribuida se basa en
porcentajes calculados por el ejecutivo, como se ve en el cuadro 13 (para
1992). Una escasez o necesidad de 25% indica que, del número total de calles
en una determinada región, 25% necesita pavimentarse.
Tabla 17. Cálculo de las necesidades de pavimentación por región (1992)
Red vial de Porto Alegre
Calles Calles no
Regiones Total de calles Necesidades
pavimentadas pavimentadas
Humaitá
1. 15 310 m 2 730 m 12 580 m 82.17%
Navegantes/Ilhas
2. Noroeste 109 539 m 99 442 m 10 097 m 9.22%
3. Este 141 550 m 114 290 m 27 260 m 19.26%
4. Lombado Pinheiro 89 810 m 24 025 m 65 785 m 73.25%
5. Norte 109 950 m 101 750 m 8 200 m 7.46%
6. Noreste 63 500 m 37 720 m 27 580 m 45.00%
7. Partenon 137 980 m 99 455 m 38 525 m 27.92%
8. Restinga 82 459 m 59 859 m 22 600 m 27.41%
9. Glória 78 225 m 37 285 m 49 940 m 52.34%
10. Cruzeiro 56 950 m 41 130 m 15 820 m 27.78%
11. Cristal 32 310 m 25 690 m 6 620 m 20.49%
12. Centro Sur 59 459 m 59 859 m 22 600 m 27.41%
13. Extremo Sur 183 290 m 27 945 m 115 345 m 84.75%
14. Eixo da Baltazar 219 880 m 209 440 m 10 440 m 4.75%
15. Sur 137 255 m 110 740 m 26 515 m 19.32%
16. centro 34 675 m 344 885 m 3 790 m 1.09%
Total 1 890 942 m 1 396 245 m 494 697 m 26.16%

Fuentes: Gaplan y PMPA

Tal como en el criterio anterior, cuanto mayor sea la carencia en el ítem de
inversión en cuestión, mayor será la nota atribuida;


Este criterio implica que las prioridades de las regiones sean confrontadas con las prioridades decididas
para la ciudad en su conjunto (ambos cuadros fueron elaborados a partir de los datos del Gaplan).

389
 c) Del nivel de prioridad atribuido a los ítems de inversión elegidos por la región
(ver cuadro 8). Cuanto mayor sea la prioridad de la exigencia sectorial presentada por
la región, mayor será su nota en el sector de inversión en causa.
Finalmente, la nota recibida por cada región en cada criterio se multiplica por el
peso del criterio. La suma de los puntos parciales (nota x peso) proporciona el peso
total de la región en una exigencia sectorial específica. Este peso total determina el
porcentaje de los recursos de inversión que serán destinados a la región en ese sector.
El cuadro 14 muestra cómo fue aplicado, en 1995, el método, por región, en el caso
particular de las inversiones en pavimentación. En éste podemos observar la forma
cómo los criterios generales se traducen en la distribución cuantitativa de recursos.
En 1995, la prioridad relativa concedida por las regiones a la pavimentación de las
calles determinó que se incluyera, en el Plan de Inversión, un ítem global de gastos
para pavimentación correspondiente a 23 km de calles. La distribución de ese monto
por las diferentes regiones resultó de la aplicación de los criterios, con sus pesos, y de
la nota que la región obtuvo en cada uno de ellos.
Un ejemplo concreto, referente al año de 1997, permitirá ver el modo cómo los
criterios generales se traducen en distinción de recursos. En ese año (ver más
adelante el cuadro 16), el plan de inversión preveía 20 000 metros de pavimentación.
La distribución de este monto por las diferentes regiones resultó de la aplicación de
los criterios, de su peso y de la nota de la región. Analizamos dos situaciones
contrastantes: la región Extremo Sur, con 89.21 % de carencia de pavimentación, y la
región Centro, con 0.14% de carencia. En lo que se refiere al criterio de carencia, que
en aquel año tenía peso 3, el Extremo Sur tuvo la nota más elevada (4) y, en
consecuencia, obtuvo 12 puntos (3 x 4), mientras el Centro, con la nota más baja (1),
obtuvo sólo 3 puntos (3 x 1). En lo que refiere a criterios de la dimensión poblacional,
con peso 2, el Extremo Sur, con una población de 20 64 7 habitantes, tuvo la nota más
baja (1) y, por eso, obtuvo sólo 2 puntos (2 x 1), mientras el Centro, con una población
mucho mayor (293193 habitantes), tuvo la nota más elevada (4) y así, obtuvo 8
puntos (4 x 2). Finalmente, en lo que se refiere a la prioridad atribuida por la región,
que tenía peso 3, el Extremo Sur dio la máxima prioridad a la pavimentación y, en
correspondencia, tuvo la nota máxima (4) y, con eso, obtuvo 12 puntos (3 x 4),
mientras que el Centro atribuyó a la pavimentación una prioridad muy baja y por eso
obtuvo la nota más baja (O), no habiendo, así, alcanzado ningún punto en este criterio
(3 x 0). Como resultado de estos cálculos, el Extremo Sur obtuvo 26 puntos en el
campo de la pavimentación (12+2+12), mientras que el Centro sumó apenas 11
puntos (3+8+0). Como el número total de puntos para todas las regiones era, en 1997,
262 puntos, el Extremo Sur recibió 9.9% de la inversión para pavimentación, o sea,
1985 metros, mientras que el Centro recibió sólo 4.2% de la inversión, es decir, 840
metros.
Cuando el primer gobierno del PT tomó posesión, en 1989, los tres objetivos
principales de la administración popular eran: la inversión de las prioridades; la
transparencia administrativa; la participación popular en el gobierno de la ciudad
(Genro y Ubiratan, 1997). El presupuesto participativo es la expresión más importante
de esos objetivos puestos en acción. Dado que el PP adquirió alguna consistencia

390
después de 1991, el primer objetivo, la inversión de las prioridades, fue operado en
los cuatro (actualmente tres) criterios, con sus respectivos pesos, propuestos por el
ejecutivo y aceptados por las regiones. Durante muchos años el criterio de la
necesidad (carencia de servicio o de infraestructura) recibió el peso más elevado, al
paso que el criterio de la dimensión poblacional recibió el peso menor. Esta
discrepancia se justificó por la necesidad de desviar recursos de la región con mayor
población, el Centro, que era también la más rica, a las regiones más pobres y menos
equipadas. La verdad es que el Centro ha sido siempre una región problemática para
el PP. Por un lado, como se vio, la cuestión de la subdivisión de la región fue
repetidamente destacada. Por otro lado, el Centro está muy diferenciado,
internamente, en términos socioeconómicos. En ciertas áreas de esa región viven
algunos de los estratos más pobres de Porto Alegre. Cuando el CPP decidió eliminar el
criterio del porcentaje de población en situación de carencia extrema, fue atribuido el
peso 2 al criterio de la dimensión poblacional. Así, hasta hace muy poco, los otros dos
criterios -la necesidad y la prioridad regional-empezaron a recibir el peso más elevado
(3).

391
 Tabla 18 : Metodología para la distribución de la inversión en pavimentación (1995) (23 kilómetros a pavimentar)
Distancias
Criterios y pesos Nota (total) (5)
(6) (metros)
Prioridad de la
Carencias (1) % de pob. necesitada (2) Población total (3)
Regiones región (4)
Peso Nota Subtotal Peso Nota Subtotal Peso Nota Subtotal Peso Nota Subtotal %
Humaitá
1. 3 1 3 2 2 4 1 2 2 3 1 3 12 4.4 1 004
Navegantes/Ilhas
2. Noroeste
3. Este 3 1 3 2 3 6 1 3 3 3 2 6 18 6.5 1 505
4. Lombado Pinheiro 3 3 9 2 1 2 1 1 1 3 4 12 24 8.7 2 007
5. Norte 3 1 3 2 2 4 1 2 2 3 4 12 21 7.6 1 756
6. Noreste 3 2 6 2 2 4 1 1 1 3 3 9 20 7.3 1 673
7. Partenon 3 1 3 2 2 4 1 3 3 3 4 12 22 8.0 1 840
8. Restinga 3 1 3 2 1 2 1 1 1 3 2 6 12 4.4 1 004
9. Glória 3 2 6 2 1 2 1 1 1 3 4 12 21 7.6 1 756
10. Cruzeiro 3 1 3 2 2 4 1 2 2 3 2 6 15 5.5 1 255
11. Cristal 3 1 3 2 1 2 1 1 1 3 3 9 15 5.5 1 255
12. Centro Sur 3 2 6 2 1 2 1 3 3 3 4 12 23 8.4 1 924
13. Extremo Sur 3 4 12 2 1 2 1 1 1 3 4 12 27 9.8 2 258
14. Eixo da Baltazar 3 1 3 2 1 2 1 3 3 3 2 6 14 5.1 1 171
15. Sur 3 1 3 2 1 2 1 2 2 3 4 12 19 6.9 1 589
16. centro 3 1 3 2 1 2 1 4 4 3 1 3 12 4.4 1 004
Total 275 100.0 23 000

(1) Criterio: “Carencia de servicios públicos o infraestructuras” (Peso 3)

(2) Criterio: “Proporción de la población en áreas de extrema carencia de servicios o infraestructuras” (Peso 2)
(3) Criterio: “Población total de la región” (Peso 1)
(4) Criterio: “Prioridades escogidas para la región” (Peso 3)
(5) Puntuación total obtenida y su proporción en relación con el total
(6) Distancia total de calles a ser pavimentadas en la región, en metros (proporción calculada a partir de (5), con relación al total de 23 kilómetros)
Obs.: En este año, la Región 2 (Noreste) no fue contemplada con esta prioridad.
Fuentes: Gaplan, UPG y PMPA

392
 A principios de los años noventa, el criterio de la prioridad atribuida por la región
tenía peso 2 (ver cuadro 10). Los debates en el interior del CPP condujeron al refuerzo
de este criterio con la justificación de que es "el que mejor refleja aquello que la región
realmente quiere, cuando las regiones tienen tantas necesidades diferentes y los
recursos son tan escasos". En el cuadro 14, podemos ver cómo dos regiones con el
mismo nivel de falta de servicios públicos o de infraestructura (criterio 1), las
regiones de Humaitá-Navegantes-Ilhas y la región Sur, conceden prioridades
diferentes a la pavimentación (nota 1 y 4, respectivamente). Curiosamente, en 1992
(ver cuadro 8), cuando la región Humaitá-Navegantes-Ilhas estaba dividida en dos
regiones o "Islas", que actualmente forman una subregión, daba prioridad elevada a la
pavimentación. La fusión de las dos regiones llevó al decrecimiento de prioridad de la
pavimentación. En contrapartida, la región Sur, que en 1992 consideraba el
saneamiento la prioridad más preeminente, poniendo la pavimentación sólo como
tercera prioridad, pasó a encarar, en 1995, la pavimentación como la mayor de las
prioridades. La razón puede muy bien estar en el hecho de que, siendo la instalación
de saneamiento uno de los éxitos más impresionantes de la administración PT, dejó de
ser objetivamente una prioridad.
Cuando se compara con otros criterios, el de la prioridad atribuida por la región es
menos "objetivo". Dado el peso que se le atribuye, su impacto puede ser decisivo para
la distribución de recursos. Volviendo al mismo ejemplo, este criterio es responsable
del 25% de la nota total de la región Humaitá-Navegantes-Ilhas (3 puntos de 12) y de
63% de la nota total de la región Sur (12 puntos de 19). Si simulamos los cálculos en el
cuadro 14 excluyendo el criterio de la prioridad regional, surgirá una distribución
muy diferente de los metros de pavimentación (ver escenario 2 en el cuadro 15).
Dado que las regiones tienen que jerarquizar sus prioridades, si una de ellas
obtiene más pavimento, obtendrá, por otro lado, proporcionalmente menos en otro
sector de inversión.
El cuadro 16 muestra la distribución de la pavimentación en el presupuesto de
1997. En ese año la inversión total fue de 20 km. En comparación con 1995 (cuadro
14), las modificaciones de distribución resultaron de la eliminación del criterio del
porcentaje de población extremadamente carente en la región, así como de los
cambios introducidos en las prioridades regionales.
En el presupuesto de 1998, el peso de los tres criterios fue alterado en la
secuencia de los debates en el CPP durante el año de 1997. Las preocupaciones
expresadas con frecuencia, de que la región Centro estaría siempre "al frente" por
motivo de su población total, llevaron, por un lado, a aumentar el intervalo entre este
criterio y los otros dos (de peso 2 con relación a peso 3, pasó a 2 con relación a 4) y,
por otro, a modificar los límites de las diferentes notas: el límite para la nota más
elevada pasó a ser de 120 000 habitantes, en vez de los 200 000 utilizados
anteriormente y, de ese modo, otras regiones, además del Centro, pudieron recibir la
nota más elevada en ese criterio.
Actualmente el límite de la nota más elevada es 90 001 habitantes, y la relación
entre los tres criterios es la siguiente: población total de la región, peso 2; carencia de

393
 servicio o infraestructura, peso 4; prioridad temática de la región, peso 5 (ver cuadro 12).
Tabla 19 : Escenarios para la metodología de la distribución de inversión en la pavimentación de calles (1995)

(23 000 metros de calles para pavimentar)

Escenario 0 Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3
Regiones Nota Nota Distancias Nota Nota Distancias Nota Distancias Nota Distancias
Nota % Nota %
total % m total % m total m total m
Humaitá
1. 12 4.4 1 004 8 3.5 797 9 6.3 1 488 5 5.1 1 162
Navegantes/Ilhas
2. Noroeste - - - - - - - - - - - -
3. Este 18 6.5 1 505 12 5.2 1 195 12 8.4 1 930 6 6.1 1 394
4. Lombado Pinheiro 24 8.7 2 007 22 9.5 2 190 12 8.4 1 930 10 10.1 2 323
5. Norte 21 7.6 1 756 17 7.4 1 693 9 6.3 1 448 5 5.1 1 162
6. Noreste 20 7.3 1 673 16 6.9 1 593 11 7.7 1 769 7 7.1 1 626
7. Partenon 22 8.0 1 840 18 7.8 1 792 10 7.0 1 608 6 6.1 1 394
8. Restinga 12 4.4 1 004 10 4.3 996 6 4.2 965 4 4.0 929
9. Glória 21 7.6 1 756 19 8.2 1 892 9 6.3 1 448 7 7.1 1 626
10. Cruzeiro 15 5.5 1 255 11 4.8 1 095 9 6.3 1 448 5 5.1 1 162
11. Cristal 15 5.5 1 255 13 5.6 1 294 6 4.2 965 4 4.0 929
12. Centro Sur 23 8.4 1 924 21 9.1 2 091 11 7.7 1 769 9 9.1 2 091
13. Extremo Sur 27 9.8 2 258 25 10.8 2 489 15 10.5 2 413 13 13.1 3 020
14. Eixo da Baltazar 14 5.1 1 171 12 5.2 1 195 8 5.6 1 287 6 6.1 1 394
15. Sur 19 6.9 1 589 17 7.4 1 693 7 4.9 1 126 5 5.1 1 162
16. centro 12 4.4 1 004 10 4.3 996 9 6.3 1 448 7 7.1 1 626
Total 275 100 23 000 231 100 23 000 143 100 23 000 99 100 23 000

Escenario 0: considerados todos los criterios (1+2+3+4)

Escenario 1: criterios 1, 3 y 4 (excluido el criterio 2: “Población carente”)
Escenario 2: criterios 1, 2 y 3 (excluido el 4: “Prioridad de la región”)
Criterio 3: criterios 1 y 3 (excluidos el 2 y el 4: Población carente” y Prioridad de la región”)
Observaciones.: En este año, la Región 2 (Noreste) no fue contemplada con esta prioridad.
Fuentes: Gaplan, UPG y PMPA

394
Tabla 20 : Metodología para la distribución de inversiones en la pavimentación de calles (1997) (20 000 metros de calles
para pavimentar).
Criterios y pesos Nota (total) Distancias
Regiones Carencias (1) Población total (2) Prioridad de la región (3) (4) (5)
Peso Nota Subtotal Peso Nota Subtotal Peso Nota Subtotal % (metros)
Humaitá
1. 3 1 3 2 2 4 3 0 0 7 2.7 534
Navegantes/Ilhas
2. Noroeste 3 1 3 2 3 6 3 1 3 12 4.6 916
3. Este 3 1 3 2 3 6 3 3 9 18 6.9 1 374
4. Lombado Pinheiro 3 3 9 2 1 2 3 2 6 17 6.5 1 298
5. Norte 3 1 3 2 2 4 3 3 9 16 6.1 1 221
6. Noreste 3 2 6 2 1 2 3 2 6 14 5.3 1 069
7. Partenon 3 1 3 2 3 6 3 4 12 21 8.0 1 603
8. Restinga 3 1 3 2 1 2 3 4 12 17 6.5 1 298
9. Glória 3 2 6 2 1 2 3 4 12 20 7.6 1 527
10. Cruzeiro 3 1 3 2 2 4 3 0 0 7 2.7 534
11. Cristal 3 1 3 2 1 2 3 3 9 14 5.3 1 069
12. Centro Sur 3 2 6 2 3 6 3 4 12 24 9.2 1 832
13. Extremo Sur 3 4 12 2 1 2 3 4 12 26 9.9 1 985
14. Eixo da Baltazar 3 1 3 2 2 4 3 4 12 19 7.3 1 450
15. Sur 3 1 3 2 2 4 3 4 12 19 7.3 1 450
16. centro 3 1 3 2 4 8 3 0 0 11 4.2 840
Total 262 100.0 20 000

(1) Criterio: “Carencia de servicios públicos o infraestructuras” (Peso 3)

(2) Criterio: “Población total de la región” (Peso 2)
(3) “Criterio: “Prioridades escogidas para la región” (Peso 3)
(4) Puntuación total obtenida y su proporción en relación con el total
(5) Distancia total de calles a ser pavimentadas en la región, en metros (proporción calculada a partir de (4), con relación al total de 20 kilómetros)
Fuentes: Gaplan, UPG y PMPA

395
La evolución del presupuesto participativo: sobre el aprendizaje de la
democracia participativa.

La estructura y desarrollo del PP sufrieron transformaciones importantes

desde que fue lanzado por primera vez en 1989. Esa evolución explica la dinámica
interna del PP y, por sobre todo, el aprendizaje institucional efectuado tanto por el
Estado como por la sociedad civil. Cuando, en 1989, el PT asumió el gobierno de
Porto Alegre, el liderazgo del partido estaba envuelto en un intenso debate interno,
que se resumía esencialmente en la siguiente cuestión: ¿el gobierno del PT es un
gobierno para los trabajadores o es un gobierno de izquierda para toda la ciudad,
aunque especialmente comprometido con las clases populares? En principio,
prevaleció la posición de que el PT debería gobernar sólo para los trabajado-res.
Esa posición estaba profundamente enraizada en la cultura política del PT,
íntimamente unida a las teorías políticas de los movimientos populares urbanos de
los años setenta, desarrolladas en torno a los conceptos centrales de poder dual y
de los consejos populares derivados de la revolución bolchevique. Bajo esas
premisas, considerando que el Estado es siempre particularista y existe sólo para
responder a los intereses de la burguesía, la tarea del PT debería ser,
idénticamente, la de llevar a cabo un gobierno particularista, sólo que esta vez
favoreciendo los intereses de los trabajadores. Toman-do en cuenta que ese
gobierno iba a ser ejercido en el contexto institucional del Estado burgués, su
objetivo mayor sería provocar la confrontación y sus-citar la crisis, de tal manera
que se revelara la naturaleza clasista del Estado (Utzig, 1996, p. 211).
Esta posición política predominó durante los dos primeros años. La
finalidad era dar poder a los consejos populares emergentes de las organizaciones
comunitarias, para que pudiesen ser ellos quienes tomaran las decisiones acerca de
la política municipal y, en particular, del presupuesto. Según Tarso Genro,
entonces viceprefecto y que se convertiría en prefecto en el mandato siguiente
(1992-1996), ya era obvio, al final del primer año, que tal estrategia política y
administrativa reflejaba una "concepción romántica" de la participación popular y
estaba destinada a fracasar por tres razones principales. En primer lugar, ni los
dirigentes partidarios que encabezaban el ejecutivo ni los dirigentes de las
comunidades tenían ninguna experiencia en la promoción de la participación
institucionalizada. Ambos habían sido socializados en la cultura política de la
confrontación y no estaban preparados para ir más allá de la protesta y de la
confrontación.25 Ese contexto no permitía la creación de espacios de negociación

25
Véase también Fedozzi (1997: 134) y Utzig (1996: 211-212). Las relaciones entre el partido y el ejecutivo
eran entonces muy tensas. Mientras el prefecto Olivio Dutra (gobernador del estado desde 1998) pertenecía
a la tendencia Articulación y el viceprefecto a la tendencia Nueva Izquierda, la organización municipal del PT
estaba dominada por una tendencia más izquierdista, la de la Democracia Socialista. Las tensiones giraban
en torno al papel del partido en la supervisión del ejecutivo y en la nominación de políticos para el gabinete

396
capaces de articular y de hacer compatibles todas las diferentes reivindicaciones y
exigencias de las diferentes regiones, y todavía menos de establecer un contrato
político y de tomar parte en las mediaciones institucionales necesarias para hacerlo
efectivo. En segundo lugar, rápidamente se hizo evidente que los líderes de las
comunidades no sólo estaban socializados en una cultura política de la
confrontación, sino también en una cultura política del clientelismo, con base en la
cual canalizaban recursos para las comunidades. Así, la carrera26 del poder
comunitario contenía en sí el riesgo de la carrera de la política tradicional.27 La
participación popular de tipo no clientelar venía, pues, a perturbar tanto la política
tradicional como las estructuras de poder de las comunidades.28 Finalmente, el
municipio había fracasado. A lo largo de la década anterior, las rentas municipales
habían disminuido y el antiguo prefecto, inmediatamente antes de abandonar el
cargo, había aprobado un considerable aumento salarial para los trabajadores
municipales. Como consecuencia, los gastos de los funcionarios, en el presupuesto
de 1989, andaban en cerca de 96%, restando apenas 3.2% del presupuesto para
inversión. Con recursos de tal modo escasos, era imposible satisfacer
adecuadamente las exigencias de las comunidades y las regiones.
Por consiguiente, en el primer año la experiencia del presupuesto
participativo sólo podía ser frustrante.29 De las .obras planeadas, muy pocas se
ejecutaron. Por ejemplo, no fue concluido ni uno de los 42 km de pavimentación
proyectados para las comunidades. Al año siguiente, el tamaño de la frustración
era bastante visible. Tarso Genro recuerda que la participación en las reuniones,
relativamente grande en 1989, bajó en 1990. En una reunión particular de una de
las regiones, había más miembros del ejecutivo (25) que personas de la comunidad
(16).

del prefecto, especialmente los secretarios municipales. Mientras el prefecto y el viceprefecto defendían la
autonomía del ejecutivo contra la interferencia del partido, basados en el argumento de que, al contrario del
partido, eran confrontados no sólo a cuestiones políticas, sino también a cuestiones técnicas, para las cuales
se exigía personal técnicamente calificado, el PT defendía una intervención decisiva del partido en la
administración, ya que los fracasos o errores de esta última tendrían repercusiones en todo el partido en las
elecciones siguientes. El prefecto: fundador del PT y líder carismático, y el viceprefecto: un abogado
brillante, perseguido por la dictadura militar y que fuera, durante mucho tiempo, militante del movimiento
comunista, acabaron, de alguna manera, por prevalecer.
26
La palabra portuguesa "carreirismo" se refiere a las personas que hacen carrera utilizando todos los
procesos a su alcance, incluso los deshonestos, y aquí se emplea exactamente en ese sentido negativo (N. de
la t.).
27
Este tema es analizado en detalle por Abers (1998, 2000)
28
Según Sérgio Baierle (1992), la situación era más compleja que la dicotomía clientelismo-participación
democrática. Con la Nueva República (posterior a 1985), el "campo popular" se convirtió en un espacio de
contradicción, una vez que había dejado de tener la unidad oposicionista típica de la lucha contra la
dictadura. Muchos líderes comunitarios pasaron a ocupar cargos en los gobiernos, y la base del movimiento
asumió una postura pragmática y no necesariamente clientelista.
29
La base institucional del PP era entonces muy embrionaria. Consistía en consultas públicas conducidas por
el ejecutivo en cinco regiones durante el mes de agosto. Para un análisis detallado de ese período, véase
Fedozzi (1997, p. 134).

397
 Los años de 1990 y 1991 fueron dedicados a la recuperac1on de la capacidad
financiera y de inversión del municipio. El control de los gastos, combinado con
una reforma fiscal municipal y con mayores transferencias federales y estatales
autorizadas por la Constitución de 1988, constituyeron las políticas que
aumentaron el porcentaje de inversión del presupuesto en 10% (1990), 16.3% (1991)
y 17% (1992). En lo que se refiere a la reforma fiscal municipal, el principio
progresivo fue introducido en dos impuestos: el IPTU (impuesto sobre la
propiedad predial y territorial. urbana) y el ISSQN (impuesto sobre servicios de
cualquier naturaleza) varias tarifas relativas a los servicios municipales (por
ejemplo la recolección de la basura) fueron actualizadas e indexadas a la inflación
(lo que provocó su alza vertiginosa), al mismo tiempo que aumentó la eficacia de la
vigilancia sobre la cobranza de los impuestos y de las tarifas. La modificación más
profunda se dio con relación al ISSQN y al IPTU. Este último, si, en 1990,
respondía por 5.8% de las rentas municipales, en 1992 alcanzó 13.8% y, en 1998, ya
variaba entre 17 y 18%. Con relación al ISSQN, éste representaba, en 1998, cerca de
20% de las rentas municipales.
La reforma fiscal, que era decisiva para poder lanzar de nuevo la
administración popular, tuvo que ser aprobada por la Cámara de Ediles. En la
medida en que el Frente Popular no tenía mayoría en la Cámara, el PT y el
ejecutivo promovieron una movilización fuerte de las clases populares para
presionar a los legisladores en el sentido de que éstos aprobaran la ley de la
reforma fiscal. Como recuerda Tarso Genro, los legisladores de la derecha y del
centro, agarrados por sorpresa, no lograban emprender por qué razón el pueblo los
presionaba para que aumentasen los impuestos (Harnecker, 1993. p. 10).
La respuesta del ejecutivo al fracaso inicial del presupuesto participativo no
se limitó a la superación de la crisis financiera. También incluyó profundas
transformaciones político-administrativas al interior del propio ejecutivo y un
cambio de dirección significativo en el debate político-ideológico dentro del
liderazgo del partido. Fue igualmente introducida una concepción de planeación
estratégica influenciada por la experiencia de Salvador Allende en Chile (Fedozzi,
1997, pp. 136, 225).La coordinación del PP fue retirada de la Secretaría de
Planeación, cuyo cuerpo técnico era presa de una cultura clientelar y tecnocrática, y
centralizada en dos órganos directamente dependientes del gabinete del prefecto:
el Gabinete de Planeación (Gaplan) y la Coordinación de las Relaciones con las
Comunidades (CRC).
Por otro lado, se dio inicio a la mediación institucional entre el ejecutivo y
las organizaciones comunitarias, para combinar la participación efectiva con la
preparación de un presupuesto eficiente, coherente y realista. Este tipo de
mediación se traduce en las estructuras y procesos del PP que, hasta hoy, no han
dejado de perfeccionarse. Así, se discutió una nueva división regional con los
delegados de las comunidades. Las cinco regiones anteriores dieron lugar a 16,
número que todavía se mantiene (ver mapa 1 y figura 1). En el debate del

398
presupuesto de 1991, se introdujo por primera vez una metodología para la
distribución de los recursos de inversión entre las regiones de la ciudad y para la
elección de las prioridades presupuestales. Siempre como resultado de la discusión
con los delegados de las comunidades, se decidió concentrar 70% de los recursos
de inversión en cinco regiones consideradas prioritarias. La elección de esas
regiones estuvo basada en los siguientes criterios: movilización popular de la
región; importancia de ésta para el desarrollo urbano de la ciudad; carencia de la
región en infraestructura urbana y servicios; y población que vivía en áreas de
carencia máxima (Fedozi, 1997, p. 137).
Al mismo tiempo, hubo un progreso evidente en lo que se refiere a la
creación de instituciones representativas, con base comunitaria, para la discusión
de puntos específicos del presupuesto. La Comisión de los Representantes
Comunitarios, que había dado inicio a la participación popular en la prepa-ración
del presupuesto, fue sustituida posteriormente por dos instituciones que pasaron a
tener un lugar central en la administración popular: el Consejo del Presupuesto
Participativo (CPP), formado por consejeros electos en las Asambleas Regionales y,
más tarde, en las Asambleas Temáticas30 y el Foro de Delegados, formado por
delegados electos según un criterio basado en el número de participantes para
cada una de las Asambleas Regionales (y, más tarde, para cada una de las
Asambleas Temáticas). Este modelo de participación y de toma de decisión
institucionalizada, basado en una fuerte unión de compromiso entre la
administración municipal y las comunidades, llevó, en la práctica, a que se
abandonase la tesis del poder dual. Esto no significó, con todo, la marginación de
los consejos populares. Por el contrario, siguieron siendo reconocidos como
organizaciones regionales autónomas frente al Estado.31

30
El CPP incluye también un representante de la Uampa y uno del Simpa (Sindicato de los Munícipes de
Porto Alegre), además de dos representantes de la prefectura sin derecho de voto. El CPP planea, propone,
fiscaliza y delibera sobre el conjunto de la renta y gasto del pre-supuesto (propuesta presupuestal).
31
La verdad, sin embargo, es que a medida que se fue consolidando el PP, los consejos populares fueron
perdiendo terreno en los Foros Regionales. En una investigación realizada en 1998 (Cidade y CRC 1999) se
muestra una caída de más de 50% en la part1c1pac1ón en Consejos Populares entre 1995 y 1998. Además,
como se verá más .adelante, la importancia que las comunidades dieron, a lo largo de los últimos años, a la
part1c1pac1ón en el PP acabó por afectar su participación en otras formas de organización comunitaria. Es
el caso de la UAMPA que, aunque continúe actuando, sufrió cierto vacío en sus estructuras. En un nivel más
micro lo mismo se puede decir de los Consejos Populares o de las Uniones de Villas, según ilustra la tabla de
participación de ciudadanos (%) en las plenarias del PP. Por otro lado, es significativo el aumento de la
participación en grupos religiosos o culturales.

1993 1995 1998 2000

Asociaciones de habitantes 71.3 50.5 40.9 37.2
Consejos Populares o Uniones de Villas n.d. 8.7 4.0 3.7
Grupos religiosos o culturales n.d. 10.6 9.1 14.8
Partidos políticos n.d. 4.5 6.0 7.7
Sindicatos n.d. 4.2 4.9 4.2
Entidades en general (incluye anteriores) n.d. 75.9 66.9 60.9

399
 De 1992 en adelante, la participación popular creció significativamente
como resultado de la recuperación de la credibilidad del PP, la cual, en su
momento, se debió al aumento de la inversión, particularmente a partir de 1991, así
como al hecho de que la inversión se logró en estrecha subordinación a las
decisiones tomadas por el CPP. Fueron introducidas nuevas modificaciones y
mejoras en lo que concierne a la metodología utilizada para distribuir los recursos.
El desagrado de las 11 regiones consideradas no prioritarias, y a las cuales, por lo
tanto, eran atribuidas apenas 30% de la in-versión, condujo al abandono del
criterio que imponía la concentración de la inversión en áreas prioritarias y a la
adopción de una selección sistemática de prioridades dentro de los diferentes
sectores de inversión (pavimentación, saneamiento, regularización agraria, etc.) en
todas las regiones de la ciudad.32
Además de eso, mientras se preservaba la noción de criterios objetivos para
la determinación de las prioridades y la selección de las inversiones, los criterios
experimentaron muchas transformaciones. Dos de ellos fuer abandonados -la
movilización popular en la región y la importancia de la región para la planeación
de la ciudad-; el primero, por ser considerado subjetivo y abrir espacio a la
manipulación (por ejemplo, en la promoción artificial de la participación con el fin
de sugerir elevados niveles de movilización); el segundo, por ser vago y permitir
un desvío tecnicista, ya que, con ese criterio, las notas para cada región eran
atribuidas por el cuerpo técnico de la prefectura. Se mantuvieron los restantes
criterios y se agregaron otros dos: prioridad de la inversión elegida por la región y
población total de la región. El primero reflejaba la exigencia de los delegados de
las comunidades de que las prioridades de los habitantes de cada región fuesen
mejor contempladas en la distribución de los recursos municipales. El segundo,
exigido por los delegados de algunas regiones y por el propio ejecutivo, tenía por
objeto hacer de la distribución de los recursos un proceso más universalista
(Fedozzi, 1997, p. 140).
De 1993 en adelante, cuando terminó el segundo mandato del PT, el padrón
de participación y de institucionalización del PP entró en una fase de
consolidación, manifestada en el aumento significativo de la participación en
asambleas y reuniones, así como por el reconocimiento del CPP, por parte del
ejecutivo y de los movimientos comunitarios, como mediación institucional
fundamental para la distribución democrática de los recursos presupuestales. Con
todo, este padrón de participación y de institucionalización dejó intacta la
naturaleza conflictiva de la participación, recibiendo incluso su fuerza de la tensión
permanente entre conflicto y negociación (más adelante, volveré sobre este
asunto).

32
Según los datos de la prefectura de Porto Alegre, la participación de los ciudadanos en la preparación del
presupuesto participativo evolucionó de 1 300 participantes en 1989, hasta 19 025 en el año 2000. Esto
significa un crecimiento positivo del orden de los 1 363.5% (ver gráfica 2 más adelante).

400
 En los años siguientes, el aprendizaje y la dinámica institucionales
continuaron siendo las principales características del PP. Podemos incluso decir
que, de 1993 en adelante, la estructura y el funcionamiento del PP ganaron una
creciente complejidad operativa, lo que no impidió, sin embargo, que el número de
participantes aumentara (ver gráfica 1)33 y que su composición social se volviera
cada vez más diversificada.34
Una de las críticas que la oposición y los medios de comunicación hicieron
de la experiencia del PP fue que, al fin y al cabo, el PP no pasaba de ser una nueva
versión de la "política del frijol-con-arroz", es decir, una fórmula para resolver
algunos de los problemas urgentes que afectan a las clases populares, tal vez
menos clientelista pero no menos inmediatista y electorera.
Gráfico 1: Número de participantes en la primera ronda del PP

Fuente: CRC-PMPA, 2001.

También se examinó el hecho de que la base regional de participación hacía

imposible cualquier discusión de la ciudad en su conjunto, cualquier definición de
políticas sectoriales relativas a cada región y, sobre todo, de un plan estratégico.
Por otro lado, centrar la atención en las necesidades básicas de las clases populares
tuvo, como resultado, que hubiera negligencia en cuestiones de interés para otros
sectores sociales: la clase media, los empresarios e incluso los sindicatos. Por este
motivo, esos sectores estuvieron ausentes, hasta entonces, del PP.
Tales críticas coincidieron, en parte, con la evaluación que el propio
gobierno del PT hizo de los primeros años del PP. Para responder a ellas, se
tomaron dos importantes iniciativas inmediatamente después del inicio del

33
Sobre la evolución de la composición social del PP, véase Cidade y CRC (1999 pp. 15-41) Ba1occh1, 2001a.
34
El periodo 1993-1994. fue una etapa de intensa reformulación del PP. Como se verá más adelante, 2001
marca el inicio de otro periodo de reformulación del PP y es de suponer que las transformaciones que de él
surjan sean todavía mayores que las del periodo anterior.

401
segundo mandato (1993): la organización del Congreso de la Ciudad35 y la creación
de las "plenarias temáticas". El primer Congreso, conocido como el Primer
Congreso de la Ciudad Constituyente (haciendo eco a la gran movilización
democrática que estuvo en el origen de la Constitución de 1988), tuvo lugar en
diciembre de 1993, siendo su tópico principal el desarrollo urbano. Participaron
todos los delegados y consejeros del PP, organizaciones de la sociedad civil de
todos tipos (comunitarias, sindicatos, asociaciones culturales y comerciales, etc.), la
universidad y órganos del estado de Río Grande do Sul y del gobierno federal. Las
conclusiones del Congreso definieron las líneas principales del desarrollo
económico y urbano, que, de ahí en adelante, pasaron a ser los principios
orientadores del gobierno municipal y del PP. Dos años más tarde, se realizó el
Segundo Congreso, dedicado al plan estratégico de la ciudad, conocido como Plan
Director.
Las asambleas, conocidas como "plenarias temáticas'', que, de 1994 en
adelante, se convirtieron en parte integrante del ciclo del PP, fueron el medio
encontrado para vincular a éste con los principios aprobados por el Congreso de la
ciudad. Como ya dije, y con el fin de promover las directivas del primer Congreso,
fueron adoptados inicialmente cinco temas;36 actualmente son seis las plenarias
temáticas. Estas plenarias son organizadas de modo semejante al de las asambleas
regionales: incluyen dos rondas de asambleas generales y eligen delegados, de
acuerdo con el número de participantes en las asambleas, así como los
representantes para el CPP. Sin embargo, al contra-rio de lo que sucede en las
asambleas regionales, cualquier ciudadano, independientemente de la región
donde viva, puede participar y votar en dichas plenarias. Entre las decisiones más
importantes de las primeras plenarias temáticas, se destacó la de descontaminar el
río y las playas fluviales de Porto Alegre -un tema de interés general para toda la
ciudad y no sólo para la región donde se sitúan las playas- y la decisión de
restaurar el mercado, un espacio público de gran valor arquitectónico y enorme
valor simbólico en el imaginario social y cultural de la ciudad.
Las plenarias temáticas fueron el medio para ampliar tanto los asuntos de
discusión y decisión participativa como la composición social de los participantes,
perfeccionando, de esa manera, la calidad y complejidad de la participación. Según
datos municipales, de un total de 1 011 personas que, en 1994, asistieron a la
segunda ronda de plenarias temáticas, 11.5% pertenecían al movimiento sindical,
14.3% representaban intereses del sector empresarial, 20% pertenecían a
movimientos comunitarios, 35% a otras instituciones de la sociedad civil y del

35
El Congreso de la Ciudad empezó a ser organizado con regularidad. El último tuvo lugar en mayo de 2000.
36
Para algunas de las tendencias más izquierdistas del PT, la creación de las plenarias temáticas se
justificaba, sobre todo, por la necesidad de integrar el movimiento obrero en el PP. Se suponía que la
elección de los temas correspondería, de alguna manera, a los diferentes sindicatos definidos por profesión.
En la realidad, el interés de los sindicatos por las áreas temáticas ha sido bastante moderado (ver cuadro de
la nota 32).

402
Estado, 14.4% no tenían filiación, y O. 7% representaban a partidos políticos. Sin
embargo, el hecho de ser todavía predominante la participación de asociaciones
cuya base es comunitaria o regional puede haber originado una cierta sobre
posición de los espacios de participación y de representación en las plenarias
regionales y temáticas. Fedozzi (1997, p. 144) cita la investigación37 hecha con
participantes de las plenarias temáticas realizadas en 1995, según la cual, cuando
fueron interrogadas sobre lo que distingue las plenarias regionales de las
temáticas, 60% de los encuestados no sabían o no respondían.
La relación entre la participación regional y la participación temática no es
una simple cuestión de sobre posición de espacios de participación. Es, por encima
de todo, una cuestión de política urbana y, con el transcurso de los años, pasó a ser
objeto de una controversia cada vez mayor. A principios de los años noventa, las
regiones estaban preocupadas sobre todo por la falta de infraestructura física, y eso
explica por qué razón la recreación y la cultura no eran siquiera considerados
tópicos posibles para jerarquizar las prioridades. La verdad es que las regiones
siempre tuvieron una tradición de actividades culturales y recreación bastante
vivas. Muchas de ellas tenían clubes culturales o deportivos, grupos de teatro o
ecologistas, etc. A medida que la necesidad de infraestructura física disminuyó
como resultado del éxito del PP, aumentaron las exigencias de mejoras "pos
materialistas", de ahí las relativas sobre posiciones de la participación regional con
las de las plenarias temáticas. Con respecto a esto, sin embargo, el conflicto se dio
principalmente entre las regiones y el propio ejecutivo. Dominado por las regiones,
el CPP ha luchado, con creciente agresividad, por la expansión de los tópicos de
interés regional que puedan ser incluidos en el proceso de decisión del PP. Entre
esos tópicos, se menciona siempre la cultura. A través de la CRC y del Gaplan, el
ejecutivo se resistió, en diversas ocasiones, a tal expansión, con el argumento de
que esos tópicos se refieren a toda la ciudad, no siendo de interés regional. Este
argumento no ha convencido a los consejeros y, en 1997, fueron muy críticos en
cuanto a las propuestas culturales presentadas por el ejecutivo, las cuales, en
opinión de los consejeros, estaban desviadas a favor de las actividades de "alta
cultura". La verdad es que muchas regiones tienen sus propias tradiciones
culturales, programas y equipamientos y quieren sobre todo mejorarlos. En la
reunión del CPP del 1° de marzo de 1997, un consejero temático, representando el
tema de la educación, cultura y recreación, desafió a los representantes del
ejecutivo.
Nuestra preocupación en la temática es que las actividades en el área de la cultura
acaban por ser escogidas en la Secretaría de la Prefectura, y el pueblo queda
excluido. A pesar de los muchos intentos la temática todavía no recibe ninguna
respuesta de la Secretaría. Nuestro interés es que la voluntad popular sea respetada

37
Esta investigación fue realizada por investigadores de FASE (una ONG de apoyo a los movimientos
sociales), del Cidade, y de la Prefectura de Porto Alegre; contó además con el apoyo de Rebecca Abers
(UCLA).

403
 en los programas populares de Porto Alegre. Porque la plenaria temática considera
que la cultura es el modo como nosotros vivimos.
Para responder a una exigencia de los consejeros del PP en el sentido de que
el campo del presupuesto participativo fuese extendido a otras áreas de inversión
municipal, se estableció una Comisión Tripartita durante el segundo mandato,
formada por seis consejeros del PP (tres titulares y tres suplentes), representantes
del Simpa y miembros del ejecutivo. El objetivo era participar en decisiones sobre
las políticas relacionadas con la administración del municipio y sus funcionarios.38
Es importante mencionar otras dos modificaciones institucionales
introducidas después de 1993. Desde el inicio de la década, el Foro del Presupuesto
era el medio para reunir a todos los delegados de todas las regiones. Aunque su
existencia se justificase por la necesidad de una mediación transregional, a escala
de toda la ciudad, el hecho es que el Foro no tenía funciones claramente definidas
y su dinámica se mostró deficiente. Por lo tanto, se tomó la decisión de cancelar el
Foro del Presupuesto y crear, en su lugar, foros de delegados en cada región y en
cada una de las plenarias temáticas.39 Por otro lado, con el objeto de perfeccionar la
metodología de participación y de representación, la elección de delegados dejó de
tener lugar sólo en la segunda ronda de las asambleas temáticas o regionales, y
pasó a realizarse en dos momentos: una parte de los delegados es electa en la
primera ronda de las asambleas plenarias y la otra parte en las reuniones
intermedias que se realizan entre la primera y la segunda rondas de las asambleas
regionales o temáticas.
La otra innovación institucional fue la aprobación, en 1994, del Régimen
Interno del Consejo del PP, sintetizando el encuadre normativo que subyace en las
operaciones y procedimientos del PP. Con relación a los criterios para la
distribución de recursos de inversión, en 1996, como ya se dijo, el criterio conocido
como "proporción de la población en áreas de extrema carencia de servicios y/o de
infraestructuras extremadamente deficientes en la región" fue eliminado, por
considerar entonces que predominaba el criterio formulado como "carencia de
servicio público y/o de infraestructura en la región". Finalmente, algunas
modificaciones fueron también introducidas en lo que concierne a las divisiones
regionales: la región de Ilhas se vio integrada en Humaitá-Navegantes y la región
de Eixo da Baltazar fue dividida en dos, una mantuvo el nombre original, y la otra
fue llamada "Noroeste" (ver el mapa 1).
En los últimos 10 años, el proceso de aprendizaje del PP se manifiesta no
tanto en las innovaciones institucionales formales, sino también en el

38
Como se verá más adelante, los conflictos de competencias entre diferentes estructuras participativas han
venido aumentando en los últimos años, siendo, por eso, un tema de la agenda de discusión sobre la
revisión del PP.
39
De todos modos, el Foro del Presupuesto respondía a la necesidad de aumentar la interacción y el
contacto entre las diferentes regiones y no limitar sus liderazgos. Cuando se revisaron las reglas del PP en
1997, fue reconsiderada la posibilidad de (re)instituir el Foro del Presupuesto.

404
funcionamiento interno de las instituciones existentes. Como vimos, se
introdujeron algunas transformaciones sustanciales en los criterios para la
distribución de recursos. Además de eso, los conflictos 4e intereses y las
fragmentaciones políticas han surgido más abiertamente. En años recientes, el CPP
se volvió más firme, desafiando lo que es considerado, a veces, como acción de
tutela o incluso de manipulación por parte del ejecutivo. En suma, el PP adquirió
mayor transparencia en lo que se refiere a su carácter central: una lucha política
democrática, centrada en tomo a diferentes concepciones para la distribución justa
de recursos públicos escasos en una sociedad extremadamente desigual.
Con la reelección de Tarso Genro a fines de 2000 para un nuevo mandato
como prefecto, se inició una nueva fase del proceso de autoaprendizaje del PP, la
cual promete ser muy intensa. Expresión de eso mismo fue la constitución, a
principios de 2001, de un Grupo de Trabajo de Modernización del presupuesto
participativo, al que haré referencia en la conclusión de este capítulo.

Ilustración 1: Para una democracia redistributiva

Participación, negociación y redistribución

El PP es un proceso de toma de decisión basado en reglas generales y en
criterios de justicia distributiva, discutidos y aprobados por órganos institucionales
regulares de participación, en los cuales las clases populares tienen representación
mayoritaria. Las comunidades donde viven y se organizan son reconocidas con
derechos colectivos urbanos que legitiman sus reivindicaciones y exigencias, y
también su participación en las decisiones tomadas para responderles.

405
 La selección de prioridades y obras incluidas en el Plan de Inversión se hace
por medio de criterios objetivos, definidos mediante un complejo pro-ceso de
negociación que tiene lugar en las reuniones intermedias, en las asambleas
regionales, en las plenarias temáticas y en el Consejo del PP. Hoy es generalmente
reconocido que el PP transformó la cultura política de las organizaciones
comunitarias, que pasó de una cultura de la protesta y la confrontación a una
cultura política del conflicto y la negociación. La verdad es que el conflicto y la
negociación no ocurren sólo entre las regiones, sino también al interior de cada
región, y es tan complejo y tenso en el nivel intrarregional como en el interregional.
La objetividad y la transparencia de los criterios se expresan en la
puntuación obtenida por cada región y en el porcentaje de recursos de inversión en
que se convierte ésta. El sistema de la atribución de puntos fue la metodología
concebida para jerarquizar prioridades y para transformarlas en volumen de
recursos y de inversión determinado por criterios generales. Para cada una de las
prioridades, el peso del criterio y la nota atribuida a la región definen los puntos, lo
que, a su vez, decide el porcentaje de recursos a ser invertido. El sistema de puntos
tiene como objetivo convertir las decisiones políticas, alcanzadas a través de
negociaciones complejas, en distribución detallada de los recursos incluidos en el
plan de inversión, y asegurar que tal conversión es tan fiel y objetiva como sea
posible.
Esta última preocupación implicó perfeccionamientos sucesivos de la
metodología distributiva, lo que dotó al PP de gran complejidad operacional Y
funcional. El aumento y la diversidad de la participación, junto con la creciente
intensidad y diferenciación de las exigencias, también contribuyeron
decisivamente para hacer las metodologías de cálculo cada vez más complejas y
sofisticadas.40 La complejidad del sistema de atribución de puntos reside en el
hecho de que trata de articular la medición de la participación, por un lado, con la
medición de prioridades y necesidades reconocidas, por otro. La medición de la
participación garantiza la legitimidad democrática de las decisiones políticas,
mientras la medición de las prioridades y de las necesidades garantiza la fidelidad,
la objetividad y la transparencia con que se hace la conversión de las decisiones
políticas en recursos distribuidos.
Una vez decidido el monto a ser invertido en la región, de acuerdo con las
prioridades que ésta definió, hay que distribuirlo al interior de la misma. Esa
distribución es, muchas veces, extremadamente difícil, dada la diversidad interna
de las regiones y las luchas políticas relativas al liderazgo de las comunidades.
Estas dificultades llevaron a la creación de microrregiones, es decir, de espacios
sociales con una cierta identidad en el interior de las propias regiones. La finalidad

40
El conjunto de reglas y criterios que constituyen el reglamento interno del PP llena hoy un cuaderno de 60
páginas (véase, a título de ejemplo, PP, 1999).

406
de esa creación fue reproducir, dentro de cada una, los mismos procesos y criterios
de decisión adoptados para distribuir los recursos entre las 16 regiones.
En 1995, el Consejo del PP aprobó directrices no vinculatorias para la
distribución de recursos al interior de las regiones, proponiendo la adopción de
criterios objetivos para la jerarquización de prioridades y para la definición de
inversiones; que son semejantes a los adoptados para la jerarquización y
distribución interregionales: prioridad temática de la microrregión o villa; carencia
de servicios o de infraestructuras; número de habitantes beneficiados por la obra
exigida. Según Fedozzi (1997, p. 161), en la mayoría de las regiones, especialmente
en aquellas que no están divididas en microrregiones, las decisiones no
obedecieron al sistema de puntos, habiendo antes una negociación política y el
voto directo de los delegados de cada villa para la elección de las prioridades.
Independientemente de la dificultad para medir, por ejemplo, la carencia de
servicios o de infraestructura en cada microrregión o villa, la mayoría de los
dirigentes comunitarios optó por la distribución de los recursos de conformidad
con el criterio de la participación de los habitantes en las reuniones. Sólo cuatro de
las 16 regiones utilizaron algún tipo de sistema basado en el cálculo de elección de
las prioridades.
Debido a su preocupación acerca de la naturaleza democrática de la
distribución, el PP puede considerarse como una forma embrionaria de democracia
redistributiva. Conforme lo señalé antes, la naturaleza democrática de la
distribución se asegura por una metodología de cálculo que se fue haciendo cada
vez más sofisticada. Se podría decir que, cuando no evoluciona de forma
weberiana -es decir, con un aumento de burocracia-, la democracia evoluciona en
conjunción con el aumento de complejidad decisiva. Será, pues, posible formular la
siguiente hipótesis de trabajo: en sociedades internamente diferenciadas, cuanto
más fuerte es el vínculo entre democracia y justicia distributiva, más compleja
tiende a ser la metodología que lo garantiza. La reducción de la complejidad que la
burocracia per-mite no puede sino hacer más débil el vínculo que une la
democracia a la justicia distributiva.
La eficacia redistributiva del PP ha sido confirmada plenamente. Basta decir
que, la región más pobre de la ciudad (hoy en día una microrregión de Humaitá-
Navegantes-Ilhas), con una población de cerca de 5 000 habitantes, casi todos
clasificados como personas pobres, tiene un peso decisivo igual al de la región más
rica, el Centro, con 271 294 habitantes, de los cuales menos de 3% son considerados
pobres (ver también Larangeira, 1996, p. 4). Durante la campaña electoral de 1992,
cuando los que se oponían al candidato del PT argumentaban que la
administración del PT providenciaba sólo "obras del frijol-con-arroz", esta crítica
fue, la verdad, la gran palanca para la movilización popular en apoyo a esa
administración. Las comunidades que entonces participaban del PP partieron del
principio de que las "obras del frijol-con-arroz" eran favorables a éstas, ya que ellas
mismas habían votado a su favor en la elaboración del PP. El carácter peyorativo

407
de la frase "obras del frijol-con-arroz" que designaba a las clases populares como
entidades socialmente descalificadas, fue neutralizado por esas mismas clases
como sujetos de las decisiones democráticas que condujeron a las obras. Así, la
naturaleza desigual y conflictiva de las relaciones de poder en la ciudad se hizo
visible y pasó a ser un campo para la propia disputa política.
Al invertir las prioridades que habitualmente determinaban la distribución
de recursos por el gobierno municipal, el PP logró resultados materiales
impresionantes. En lo que se refiere al saneamiento básico (agua y drenaje), en
1989 apenas 49% de la población estaba incluida. A fines de 1996, 98% de los
hogares tenía agua canalizada y 85% tenía servicio de drenaje. Según un periódico
influyente, O Estado de S. Paulo, mientras todos los anteriores gobiernos
municipales de Porto Alegre habían construido cerca de 1 100 km de red de
drenaje, las dos administraciones del PT construyeron 900 km entre 1989 y 1996.
Con relación a la pavimentación de las calles, fueron construidos 215 km, a razón
de 30 km por año. Aun así, apenas se eliminó la mitad del déficit de pavimentación
(500 km, aproximadamente).
La legalización de la propiedad de terrenos, que, como ya vimos tiene una
prioridad elevada en muchas regiones donde viven las clases populares, es una
cuestión donde las relaciones de poder de la ciudad muestran una expresión
elocuente, ya que 25% del suelo urbano disponible pertenece a 14 personas o
entidades. A pesar de la lentitud en la regularización agraria, fue posible urbanizar
los barrios populares y levantar muchas casas para las poblaciones marginadas.

408
Tabla 21 : Construcción de unidades habitacionales y regularización agraria,
1986-1996.

1986-88 1989-92 1993-96

Unidades hasta 25 m2 1 205 561 661
Unidades arriba de 25 m2 - 96 400
Unidades habitacionales 549 640 1 446
Casas de emergencia y distribución de
164 199 512
material de construcción.
Total 1 918 1 496 3 019
Regularización agraria (lotes) 5 364 12 224
Urbanización (unidades beneficiadas) 96 5 736
Unidades en cooperativas (unidades
- 160 5 000
beneficiadas).
Fuente: DEMHAB, 1997

En lo que concierne a la educación, entre 1989 y 1999 se duplicó el número

de alumnos matriculados en las enseñanzas infantil, básica y media (SMED,
1999).41
El esfuerzo de inversión que el ejecutivo efectuó fue viable por el enorme
aumento de las rentas, debido a las transferencias estatales y federales y a la
reforma fiscal. En el periodo aquí analizado, fue posible un aumento de rentas del
orden de 48%. También es posible que la transparencia en los gastos municipales
acarreada por el PP haya contribuido a una mayor motivación en el pago de los
impuestos.

El presupuesto participativo y las personas

Los principales problemas que se refieren a las relaciones entre el PP, los
ciudadanos y las organizaciones populares consisten en la articulación de la
representación con la participación y en la calidad de la representación. Con
algunas pequeñas oscilaciones, la participación de los ciudadanos en el PP
aumentó vigorosamente a lo largo de la década.

41
Pasó de 24 232 alumnos matriculados en 1989 a un total de 51476 en 1999. Esto implicó igualmente un
aumento significativo del número de escuelas.

409
Ilustración 2. Evolución del número de participantes en el Presupuesto
Participativo en Porto Alegre (1989-2000).

Número de
participantes

Fuente: CRC y PMPA

Según estimaciones del Gabinete del Prefecto, si fuesen tomadas en

consideración los cientos de rondas intermedias, regionales y temáticas, la
participación total estaría próxima a 100 000 personas, o sea, 8% de la población de
la ciudad. De acuerdo con investigación realizada en 1998,42 la mayoría de los
participantes -un grupo equilibrado de hombres y mujeres con edades de hasta 41
años- pertenece a las clases populares: 24.8% tiene un ingreso fam1har de apenas
una a dos veces el salario mínimo43 y educación básica; 54.1 % de los participantes
tienen ingreso familiar hasta cuatro veces el salario mínimo.44 Un número
significativo de personas encuestadas tiene empleos flexibles en lo que toca al
tiempo y al horario, contándose en esa situación, por ejemplo, los autos empleados,
los jubilados y los que trabajan en casa. 81 lo comparamos con una encuesta similar
realizada en 1995 se detecta un aumento en el ingreso y en la educación (Cidade y
CRC, 1999, pp. 25-29).
Con relación a la participación de las mujeres, aunque bastante equilibra-da
en la base, disminuye a medida que se sube en la escala de decisión. El factor de

42
La investigación de 1998 integró a investigadores del Cidade, de la CRC y de la prefectura. de Porto Alegre,
habiendo contado igualmente con el apoyo de G. Baiocchi (Universidad de W1sconsm, en los Estados
Unidos).
43
En 1995 _el salario mínimo era de aproximadamente 100 dólares. En noviembre de 2001 el salario mínimo
era de 180 reales (cerca de 70 dólares), lo que significa una reducción significativa del poder adquisitivo de
la población.
44
Según datos del IBGE (2000), el ingreso familiar medio en Porto Alegre es de seis salarios mínimos.

410
género es particularmente notorio en las siguientes categorías: Consejo de los
Directores de la Asociación de Moradores (20% son mujeres) Consejo del PP (20%);
Foro de Delegados (16.9%).45 Por otro lado, la participación de las mujeres en las
asociaciones de las comunidades y en las estructuras básicas del PP (asambleas) es
más elevada de lo que es habitual en experiencias participativas semejantes en
Brasil y en otros países de América Latina. Los datos de las investigaciones
realizadas por el Cidade muestran la permanencia de la discriminación sexual en
la representación mientras en la participación la presencia de mujeres aumentó
significativamente de 1995 a 1998, tanto en las asambleas regionales como en las
temáticas, siendo hoy similar a la composición por sexos de la población. Según
datos de la investigación de 1998, la diferencia entre las mujeres y los hombres, en
lo que se refiere a la intervención activa en las reuniones, es pequeña en la mayoría
de las regiones y temáticas (14.2 y 17.2% respectivamente). Sin embargo, existen
algunas diferencias significativas. Por ejemplo, en las temáticas de desarrollo
económico y tributación, y educación, cultura y recreación, las mujeres intervienen
más que los hombres. En las asambleas regionales, los hombres intervienen más,
excepto en las regiones de Cristal y de Humaitá-Ilhas-Navegantes (Cidade y CRC,
1999, p. 16).46
Las mismas investigaciones revelan que las personas que participan en las
asambleas temáticas tienen niveles considerablemente mayores de ingreso y
escolaridad. Atendiendo a su objetivo original, las plenarias temáticas, obviamente,
han atraído un conjunto más variado de entidades y organizaciones del que atraen
las asambleas regionales (ver Baiocchi, 200la). No obstante eso, la mayoría de los
participantes, tanto en las asambleas regionales, como en las temáticas, indicó
representar asociaciones de habitantes; 75.9% declaró pertenecer a alguna entidad
o asociación y 50.5% afirmó pertenecer a asociaciones de habitantes. Es decir: de
los que integran asociaciones, 66% pertenecen a asociaciones de habitantes.
Aunque las asambleas temáticas hubiesen sido concebidas como un espacio
privilegiado para la participación de los sindicatos, la participación media de éstos
en esas asambleas es idéntica a su participación media en las asambleas regionales.
En lo que se refiere a las estructuras autónomas de "segundo nivel"47 -Consejos
Populares y Articulaciones Regionales-, ellas revelan, sorprendentemente, mayor
participación en las asambleas temáticas que en las regionales, no obstante que su
constitución está basada en la región. Comparando datos de 1995 y 1998, la figura
11, que consta del estudio del Cidade (1999), es reveladora de la importancia de la

45
En el CPP electo en 2000, 30% son mujeres, y el porcentaje es todavía menor si consideramos sólo los
consejeros titulares. La composición sexual de la presencia efectiva en las reuniones varía bastante. En una
reunión a la que asistí, el 29 de abril de 1997, 45% de los participantes eran mujeres.
46
Si lo comparamos con el estudio realizado en 1995, la participación femenina aumentó 4.6% (Cidade y
CRC, 1999, p. 15).
47
Se designan como organizaciones de "segundo nivel" porque están constituidas por movimientos de base,
asociaciones de habitantes, etc., siendo estas últimas consideradas, ellas mismas, organizaciones de base u
organizaciones de "primer nivel".

411
participación en el PP por parte de personas ligadas a entidades o movimientos
comunitarios, aunque se note un ligero decrecimiento de 1995 a 1998.

Gráfico 2. Distribución porcentual de la participación de asociaciones en el

presupuesto participativo de Porto Alegre
% 1995 1998

Como vimos, la preocupación siempre fue la de alcanzar una sintonía entre

participación y representación, es decir, perfeccionar los mecanismos de
representación necesarios al funcionamiento adecuado de la democracia
participativa (ver Dias, 2000; Baiocchi, 200la, 2001b). De hecho, inclusive en un
ambiente participativo tan vibrante, no hay garantías de que la re-presentación no
pueda ser frustrada, porque los principios del mandato no son respetados y las
prioridades decididas por las asambleas son manipuladas, o porque la
representación es profesionalizada cuando un delegado ocupa su puesto por
demasiado tiempo. A fin de neutralizar la posibilidad de esos desvíos, el mandato
de los consejeros del PP puede ser revocado en cualquier momento por las
asambleas que los eligen, y ningún candidato puede ser electo más de dos veces
para un mismo cargo. Además de eso, los miembros de cualquier otro consejo
municipal, los que detentan cargos públicos electos y las personas que tienen una
relación contractual con la administración pública no pueden ser electos para el
CPP.
Esta preocupación de vincular la participación a la representación llevó, en
los últimos años, a que fuesen agregadas algunas modificaciones en el sistema
electoral. Así, el aumento en la participación y la necesidad de salvaguardar las
posiciones minoritarias condujeron a la adopción del método proporcional en la
elección de los delegados y consejeros del PP (ver más adelante).
Finalmente, desde 1994 los incentivos para la participación dejaron de ser
meramente materialistas y pasaron a ser también culturales, aunque esas

412
transformaciones hayan sido igualmente encaradas como un intento de combatir la
monotonía de algunas reuniones. Por consiguiente, con el fin de hacer las
asambleas más atrayentes y vivas, y antes de que se inicien se exhiben pequeñas
representaciones y obras de teatro encomendadas y pagadas por el ejecutivo
municipal, y se exhibe un video donde se muestra el proceso de ejecución de obras
ya concluidas que, el año anterior, habían sido decididas por el plan de inversión,
juntamente con cuadros y mapas que demuestran la conformidad de las mismas
con las decisiones del Consejo del PP.
Las relaciones entre participación popular y representación popular en el PP
no son tan amenas como parece, y los problemas están centrados en torno a dos
cuestiones: la proporción entre representados y representantes; la calidad de la
representación (autonomía, responsabilidad y "retorno" o transparencia). Desde el
principio hubo una tensión entre el ejecutivo y el movimiento popular con relación
a los criterios para determinar la proporción entre el número de participantes de
las reuniones y el número de delegados electos. A medida que la asistencia fue
aumentando, el ejecutivo propuso que la proporción de un delegado por cada
cinco personas cambiase a un delegado por cada 10. Como dije, la proporción
posteriormente sufrió varias modificaciones hasta llegar al sistema actual: un
delegado por cada 10 personas. Algunos de los dirigentes de las organizaciones
populares del PT defendieron siempre que el número de delegados debería ser tan
grande como fuera posible. Considerando que el PP es un proceso de aprendizaje y
que, dentro de sus instituciones (principalmente en el CPP y en el Foro de
Delegados), circula información importante, la exposición a ese aprendizaje y a esa
información debería ser tan amplia como fuera posible. El ejecutivo, por su parte,
siempre respondió con el argumento de la eficacia deliberativa de la necesidad de
hacer compatibles la democracia directa y la democracia representativa. Como dijo
Olívio Dutra, el primer prefecto del PT: "No estamos vendiendo la ilusión de la
democracia directa en la plaza griega, que, no lo olvidemos, no era la democracia
de todos sino la democracia de los mejores" (Harnecker, ·1993, p. 34).
La cuestión de la calidad de la representación debe ser discutida aquí a la
luz de los siguientes problemas principales. El primero se refiere a la autonomía de
los representantes populares en el PP frente al gobierno. Dirigentes del
movimiento popular afiliados o no al PT afirman que el gobierno, a través del PP,
cooptó el movimiento popular, distorsionando sus prioridades y sometiéndolo a la
agenda política del ejecutivo. De ahí resultó que el movimiento popular se
concentrase demasiado en la política local y descuidase la crítica y la confrontación
con el Estado y con el gobierno federal. Además de eso, las tensiones en el interior
del movimiento comunitario quedaron inmersas y se dejaron por resolver, visto
que la nueva cultura política avizorada por el PP no se la apropió el movimiento
popular. Las nuevas agendas silenciaron a las antiguas, en vez de incorporarlas.
Más adelante, se abordará con detalles la cuestión de la autonomía del PP frente al
ejecutivo.

413
 Relacionado con esta cuestión existe el problema de saber hasta qué punto
las concepciones y posiciones de los delegados y consejeros reflejan
completamente las de las regiones que representan. Este problema no fue muy
relevante mientras las instituciones del PP se preocuparon exclusiva-mente por la
infraestructura física de las comunidades. Más recientemente, a medida que los
debates y las exigencias se fueron extendiendo a otras áreas (como la cultura) y los
delegados y consejeros empezaron a participar en numerosos eventos sobre
tópicos muy diferentes, se aflojó el vínculo entre la población de la región y sus
representantes. Se corre, así, el riesgo de que las posiciones asumidas por los
delegados o consejeros puedan reflejar sus preferencias personales por encima de
todo lo demás. Se recela que esta "autonomía" de los representantes frente a sus
electores pueda traer de regreso, bajo un nuevo disfraz, el viejo sistema clientelista
y populista de distribución de los recursos y de comercio de los votos. El Cidade
señala también una cierta aprensión en las comunidades debido al hecho de que
los consejeros asumieron posiciones sin consultarlas previamente, y de no in-
formarles sobre los debates y las decisiones del CPP y de otros comités (Pozzobon,
Baierle y Amaro, 1996, p. 2). "Retorno" se convirtió en una palabra clave en este
debate. Significa la exigencia de transparencia, de rendición de cuentas y de
difusión de información. El retorno ha sido reclamado por las organizaciones
populares frente a los delegados y consejeros, y por los delegados con relación a
los consejeros que son miembros de la Comisión Paritaria y de la Comisión
Tripartita. El retomo, el flujo de la información es crucial para el ejercicio de un
efectivo control sobre los representantes de la participación popular, y, por lo
tanto, para la responsabilidad de los mismos.
El retomo presenta otro problema, relacionado con la calidad de la
representación: el problema del conocimiento especializado y de su impacto sobre
el entrenamiento y la reelección. Tener acceso a la información relevante y
dominarla es, probablemente, la condición básica para el funcionamiento efectivo
del PP. Esa información es, muchas veces, técnica y difícil de aprender por
personas sin un nivel elevado de instrucción. Como veremos más adelante, la
administración popular hizo un esfuerzo genuino para hacer accesible mucha de la
información que antes era monopolio del equipo técnico (ingenieros, abogados,
administradores públicos, arquitectos, etc.).48 Aun así, los consejeros y delegados
afirman, a veces, que les fue negada in-formación importante o que tuvieron acceso
a ella demasiado tarde o incluso que es demasiado complicado obtenerla. En la
reunión del CPP del 6 de abril de 1997, uno de los consejeros más influyentes
suscitó la cuestión de la dificultad de acceso a la información. El representante del
ejecutivo, del Gaplan, respondió que la crítica era justa y que el sistema electrónico
de procesamiento de datos del municipio había sufrido algunos atrasos. El
48
Recientemente, como ya dije, se hizo posible la participación en el PP (obtención de información y
presentación de sugestiones) vía internet. De cualquier forma, y según la información recogida en la
investigación de 1998, 70% de los electos para el PP (delegados y consejeros) consideran satisfactoria la
accesibilidad de la información (Cidade y CRC, 1999: 12,65).

414
consejero contra argumentó que la firma encargada de la instalación de ese sistema
debía ser convocada al CPP a una audiencia. Más tarde, en el transcurso de la
reunión, el representante de Gaplan hizo este comentario:
Me gustaría aclarar lo siguiente. La información existe. Puede ser incompleta, pero
ahí está, y a pesar de que los consejeros continúen hablando de autonomía, la
verdad es que no utilizan la información que está disponible. Por ejemplo, el
catastro de las calles. Nosotros, en el Gaplan, insistimos en que el catastro está a su
disposición y que deberían consultarlo para que detecten posibles errores. ¿Pero
cuántos consejeros consultaron el catastro? ¡Tres!
Cuando el nuevo CPP inicia sus trabajos, se organizan algunos seminarios
de entrenamiento para familiarizar a los nuevos consejeros con el funcionamiento
complejo del PP. Además de eso, el entrenamiento de consejeros y delegados se
intensificó en años recientes, a través de protocolos celebrados entre la prefectura,
la universidad y las ONG. La necesidad de que una persona se familiarice con el
proceso del PP y de que domine la información relevante suscitó además otro
problema, el de la reelección de los consejeros. Según el régimen, los consejeros
sólo pueden ser reelectos una vez pero, tanto dentro como fuera del CPP, se erigió
la cuestión de saber si la reelección debería ser admitida sin límites de mandato,
con base en la justificación de que un año es un periodo demasiado corto para que
alguien se familiarice plenamente con el funcionamiento del PP. El Cidade llegó
incluso a proponer que los consejeros fuesen electos para un mandato de dos años
o que, como alternativa, los consejeros efectivos de un determinado año se
convirtieran, al año siguiente, en consejeros sustitutos, lo que permitiría la
transmisión de sus conocimientos y experiencias a los sucesores.
En el interior del movimiento popular esta posición frecuentemente es
enfrentada con sospecha, temiéndose que la reelección pueda generar una nueva
clase de funcionarios electos, pero profesionalizados, presas fáciles del viejo
sistema populista y clientelista.49 En la reunión del CPP del 4 de marzo de 1997,
cuya agenda incluía el régimen interno, la cuestión de la reelección fue erigida una
vez más. Algunos consejeros defendieron la reelección con base en dos argumentos
muy diferentes. Uno de esos argumentos se centraba en la calidad de la
representación: el conocimiento y la experiencia adquirida iban a mejorar la
calidad de la representación. El otro argumento se refería a la autonomía de la
representación popular. Un consejero declaró:
Limitar la reelección es lo mismo que decir a las comunidades y a los delegados:
"miren, ustedes no saben cómo votar y, por esa razón, no están autorizados a votar
por alguien más de dos veces". Si alguien fuera un buen consejero ¿por qué no debe
ser autorizado para permanecer durante cuatro o cinco años? El Consejo niega a los

49
Esta alerta se mantiene, pues, aunque los datos de 1998 muestren que 74% de los electos reconocen la
forma abierta como se realiza la elección de los delegados y consejeros, cerca de 21 % de los consejeros
electos y 14% de los delegados consideran que la elección se da por designación (Cidade y CRC, 1999, p. 91).

415
 delegados la opción de votar como quisieran y la responsabilidad por el modo
como votaron.
Otros consejeros contra argumentaron. Uno dijo: "Oiga, en mi región,
durante mucho tiempo, sólo "X" sabía del PP. Sólo una persona. La esencia del PP
es formar líderes, en plural, no un líder que sabe todo mientras todos los demás no
saben nada." Otro afirmó: "¿Por qué hoy están aquí nuevos consejeros?
Precisamente por causa de esta provisión del régimen. Por fortuna, privilegia la
llegada de nuevos consejeros cada año. De otra manera, muchos de ustedes no
estarían hoy aquí." El representante del ejecutivo expresó la misma opinión:
Tuvimos una discusión semejante hace tres años. En los primeros años del PP,
varios consejeros se quedaron durante tres o cuatro años. La idea era: "vamos a
apoyar a quien tenga más experiencia". Pero después llegamos a la conclusión de
que estábamos perpetuando a las misro.as personas en el mismo cargo. Estábamos
impidiendo la aparición de nuevos liderazgos. Hoy el PP es la vanguardia. Ni el
parlamento burgués, ni los sindicatos u otras entidades hacen lo que estamos
haciendo. Permiten reelecciones consecutivas y así perpetúan a los mismos
dirigentes. Ellos se están quedando atrás.
Después de otras intervenciones, el tema de la reelección fue votado. Había
dos propuestas: mantener el actual sistema; permitir la reelección sin límites. La
primera propuesta ganó con 17 votos a favor y 11 en contra.
Hay todavía otra cuestión por mencionar en lo que se refiere a la calidad de
la representación: el grado de participación de los consejeros en las reuniones y en
otras actividades del CPP. A lo largo de los años, el CPP se reunió regularmente
una vez por mes, pero, en 1997, se reunió dos veces por semana durante varios
meses. Las reuniones duran dos horas, y a veces más, debiendo también añadirse
el tiempo perdido en viajes de autobús, por el hecho de que la mayoría de los
consejeros viven en las regiones de la peri-feria. Se trata, por lo tanto, de un tipo
muy intenso de trabajo voluntario, y algunos consejeros constatan que es imposible
que estén presentes en todas las reuniones50. Además de eso, siempre que las
reuniones se prolongan algunos consejeros tienen que abandonarla a fin de agarrar
el último auto-bús para la región donde viven. Los consejeros más asiduos han
criticado bastante el ausentismo. En la reunión del 6 de marzo de 1997, uno de ellos
declaró:
El consejero no representa a una persona. Él o ella representan a miles de
personas. Representan a la ciudad de Porto Alegre. Si un consejero asume la
responsabilidad de discutir los problemas de la ciudad, pero, cuando llega la hora
de votar, se sale de la reunión porque tiene otros compromisos, creo que ese
comportamiento constituye un insulto al CPP y al pueblo. En esa reunión fue
planteada y vivamente debatida la cuestión del quórum necesario para una

50
Según los datos de 1998 (Cidade y CRC, 1999, p. 12), en 1998, 56.4% de los consejeros electos y 40.9% de
los delegados electos acostumbran inscribirse para hablar "siempre" o "casi siempre en estas reuniones.

416
votación. Hubo tres propuestas. Según la primera, el quórum debería ser una
mayoría simple de los consejeros (23, a pesar de que los representantes del
gobierno no votaran), establecida en el inicio de la reunión. Si el quórum fuese
cubierto al principio de la reunión, las decisiones podrían entonces ser tomadas,
incluso si, en el transcurso de la reunión el número de representantes bajase por
debajo del quórum. La segunda propuesta definía el mismo quórum, pero lo exigía
para todas las decisiones tomadas. La tercera propuesta, que ya había sido
adoptada el año anterior, proponía dos fórmulas para el quórum: mayoría simple
de los consejeros, o, en la ausencia de ésta, la mayoría simple de las regiones y
áreas temáticas, es decir, nueve y tres, respectivamente. La primera propuesta fue
defendida por algunos consejeros que se sentían "penalizados por los colegas que
abandonan la reunión, haciendo imposible tomar decisiones. Esos colegas son los
que deberían ser penalizados, deberíamos poder decidir sin ellos y sin que
tengamos que considerar sus posiciones". Otros consejeros y los representantes del
ejecutivo estaban a favor de la tercera pro-puesta. El representante del Gaplan dijo:
Muchas veces la discusión se calienta, demora más tiempo y muchos consejeros
empiezan a salirse para tomar el autobús. Es frustrante porque nosotros discutirnos
y discutimos, y de repente no tenemos quórum. También me preocupa la
representatividad de la discusión y del debate. La tercera fórmula es un
compromiso, en el que por lo menos está presente la mayoría de las regiones y de
las áreas temáticas.
Las propuestas fueron entonces votadas: la primera obtuvo siete votos, la
segunda cuatro y la tercera 12.
Me parece que la forma como fueron debatidas, dentro y fuera de las
instituciones del PP, las diferentes cuestiones que incluyen la calidad de la
representación testimonia el empeño de los sectores populares de Porto Alegre por
impedir que el PP caiga en las trampas del viejo sistema clientelista y autoritario.
De hecho, el espectro de las continuidades entre el viejo y el nuevo sistema
ocasionalmente surge en los debates.

Autonomía y cogestión
El PP es la manifestación de un círculo público emergente, para el cual los
ciudadanos y las organizaciones comunitarias, por un lado, y el gobierno
municipal, por otro, convergen con autonomía mutua. Una convergencia que
ocurre por intermedio de un contrato político a través del cual esa autonomía
mutua se convierte en autonomía mutuamente relativa. La experiencia del PP
configura, por lo tanto, un modelo de cogestión, es decir, un modelo de compartir
el poder político mediante una red de instituciones democráticas orientadas a
obtener decisiones por deliberación, por consenso y por compromiso.
Los problemas que enfrenta un sistema que comparte el poder están bien
expresados en la relación entre el CPP y el ejecutivo, una relación que siempre fue
polémica. De entrada, mientras los líderes de las comunidades pretendían que el

417
CPP tuviese poder deliberativo incondicional, el ejecutivo buscó una fórmula
capaz de conciliar las decisiones del CPP con la representatividad política del
prefecto inscrita en la Constitución de la República. La fórmula es la siguiente: las
deliberaciones del CPP son tomadas por mayoría simple; las decisiones son
remitidas al ejecutivo; en caso de veto por el prefecto, regresan al consejo para
nueva evaluación; derribar el veto del prefecto requiere una mayoría calificada de
dos tercios; si se logra derribar, el asunto regresa al prefecto para evaluación y
decisión final. Teniendo en cuenta que, según la Constitución, es el órgano
Legislativo quien tiene el poder de aprobar el presupuesto, esta fórmula integra el
requisito constitucional: formalmente, la propuesta de presupuesto sometida a la
Cámara de Ediles es la propuesta del prefecto.
El veto del prefecto tiene que estar fundamentado y sólo puede ser ejercido
por razones técnicas y por una evaluación financiera. Hasta hoy, sin embargo, el
veto nunca se ha ejercido, ya que, siempre que el ejecutivo tuvo reservas con
relación a una obra, su posición fue explicada a la comunidad por el equipo técnico
y la comunidad terminó concordando.51
El proceso de construcción del consenso es complejo porque los problemas
en discusión, así como las decisiones tomadas, con frecuencia presentan, además
de la dimensión política, una acentuada dimensión técnica. Además de eso, los
"criterios técnicos" constituyen una de las limitaciones de la participación y son
ellos mismos, a veces, objeto de debate y de conflicto. El régimen interno del PP
incluye los criterios técnicos establecidos por los diferentes departamentos del
ejecutivo y los justifica de la siguiente manera: la presentación y definición de los
criterios técnicos y legales utilizados por las secretarías y por los departamentos
tornarán el proceso del PP más transparente, en la medida en que, habiendo sido
previamente aclarada, la comunidad, cuando discuta las prioridades, evitará la
selección de obras que no puedan ser realizadas por la prefectura municipal. La
totalidad de los criterios técnicos fue sometida a la Comisión Paritaria para
evaluación debate y deliberación.
Como se dijo antes, la Comisión Paritaria es otra de las creaciones
institucionales del segundo mandato de la administración popular. Hoy en día está
formada por dos representantes del gobierno en el consejo, y de dos representantes
de los consejeros del CPP, electos entre sus pares (cuatro titulares y cuatro
sustitutos), dos representantes de la CRC y dos representantes del Gaplan (Baierle,
1998). La CRC y el Gaplan son las dos instituciones principales del ejecutivo que
aseguran la mediación institucional entre éste y las organizaciones y asociaciones

51
Por iniciativa del gobierno, en el Régimen Interno votado en 1999 para entrar en vigor en 2000, el párrafo
relativo al veto por parte del gobierno fue suprimido. El argumento utilizado era de que no había necesidad
de mantenerlo, una vez que el proceso decisivo constituido durante todos estos años hacía ese mecanismo
obsoleto. El veto no sólo se tornó una posibilidad remota, sino que también su previsión por parte del
Régimen Interno apenas servía como punto de ataque de los que se oponen al PP. Debo esta información a
Luciano Brunet.

418
de las comunidades. La función más importante de la Comisión Paritaria ha sido,
hasta ahora, legitimar la definición de los criterios técnicos, sometiéndolos a cierto
tipo de construcción participativa de la decisión. En términos reales, atendiendo a
la complejidad Y al conocimiento técnicos que están detrás de los criterios, la
comisión ha concedido siempre su aval a las propuestas del ejecutivo. Desde 1997
fueron atribuidas a esta comisión tareas más amplias de coordinación de las
actividades y reuniones del CPP, pero, como sugerí antes, la coordinación real
continúa perteneciendo a los representantes del gobierno municipal.
He aquí algunos de los criterios técnicos actualmente en vigor: son
canceladas todas las reivindicaciones y exigencias de las comunidades que sean
consideradas técnicamente inviables por el municipio; se da preferencia a las obras
en curso; la red pluvial no será instalada en calles sin pavimento, pues esa red,
estando abierta para permitir la captación de agua de las lluvias, podrá bloquearse
por arena y basura; se exige un mínimo de 10 metros de ancho en calles con gran
densidad de tráfico: siete metros para el tránsito vehicular y tres metros para los
andadores. En este sistema de cogestión, el ejecutivo desempeña un papel muy
activo, aunque sólo sea porque controla el conocimiento técnico y también porque
elabora la información relevante o tiene acceso privilegiado a ella. Su presencia en
el PP es muy fuerte, debido a las funciones de coordinación que ejerce en el CPP, a
través de sus dos representantes (uno del Gaplan, otro de la CRC), no obstante que
no tienen derecho a voto, y en las asambleas regionales, a través del delegado de la
CRC (el CRPP) en la región. Además de eso, el propio ejecutivo envía propuestas
de inversión autónomas al CPP, las llamadas "demandas institucionales", que
tienen origen en los departamentos del ejecutivo y que, habitualmente, se refieren
a la conservación o a la mejora de la infraestructura urbana de la ciudad.
Además de las limitaciones técnicas, existen limitaciones financieras no
siempre debidamente consideradas por las asambleas. Basta decir que, por razones
de carácter financiero, no es posible atender más de 30% de las demandas
formuladas por la comunidad. A veces, la manera como son formuladas las
exigencias y prioridades no considera ciertas condiciones técnicas que aumentan
los costos más allá de lo que las mismas comunidades consideran razonable. Por
ejemplo, el hecho de que la pavimentación de las calles debe incluir el alumbrado
aumenta enormemente su costo. Actualmente, el porcentaje de inversiones
incluido en el presupuesto varía entre 10 y 20%, un porcentaje que, según los
padrones brasileños, puede considerarse elevada.52 Por otro lado, los consejeros del
CPP han cuestionado siempre el volumen de gastos de los funcionarios y de los
servicios del ejecutivo, defendiendo que el proceso del PP debería contemplar tales
gastos. A fin de satisfacer, hasta cierto punto, esta exigencia, un representante y un
sustituto del Simpa tienen ahora lugar en el CPP; por otro lado, como se dijo antes,
fue creada en el CPP una comisión tripartita -formada por consejeros,

52
Para el año 2002 la previsión del gobierno es que ese porcentaje baje a 8%, en función del crecimiento del
volumen de servicios y actividades de conservación.

419
representantes del Simpa y representantes del gobierno- cuyo objetivo es debatir y
deliberar sobre la admisión de personal al gobierno municipal.
El modelo decisivo resultante de la división de poder en el PP es muy
complejo, complejidad que se transparenta en el modo como es encarado por los
participantes en las asambleas regionales y en las plenarias temáticas. Según la
investigación de 1995 ya citada, a la pregunta sobre el poder de decisión de las
comunidades, 33% respondieron que la población decide "siempre", 27.3%
respondieron que la población decide "casi siempre", y 23.8% respondieron que
decide "a veces". Es muy significativo que 15.3% no hayan respondido o no
supieran cómo responder. Estos datos se mantienen sin modificaciones
significativas en la investigación realizada en 1998 (Cidade y CRC, 1999, p. 12).
La credibilidad del contrato político que constituye el PP reside en la eficacia
de las decisiones y en la responsabilidad tanto del ejecutivo, como de los
representantes de la sociedad civil en el CPP.53 El hecho de que sólo 30% de las
demandas puedan ser tomadas en cuenta es menos importante que la efectiva
satisfacción de las demandas que fueron seleccionadas para su inclusión en el plan
de inversión. Varios mecanismos garantizan la eficacia y la responsabilidad. En
primer lugar, hay que citar la voluntad política del ejecutivo. El principio básico de
la administración municipal es cumplir el plan de inversión, de manera tan
rigurosa como sea posible, y justificar lo que queda por cumplir. En segundo lugar,
hay comités -creados en el ámbito del Foro de Delegados- cuya función es
supervisar las obras. En caso de atrasos o de modificaciones, los delegados tienen
acceso directo al gabinete del prefecto para pedirle explicaciones. En tercer lugar,
las propias estructuras del PP le dan un fuerte valor a la responsabilidad. Las dos
instituciones de funcionamiento regular -el Consejo del PP y el Foro de Delegados-
están vinculadas a las instituciones de base: las asambleas regionales y las
plenarias temáticas. Estos dos últimos órganos, por estar abiertos a la participación
individual y colectiva de todos los ciudadanos, ejercen un control popular doble:
sobre el desempeño del ejecutivo y sobre la propia representación de la
comunidad. De acuerdo con lo que vimos antes, el ejercicio del control, en la
práctica, es problemático, como se verifica por los debates acerca de la calidad de la
representación y acerca de la transparencia ("retorno").
La investigación de 1995 que he citado nos permite observar una
demostración posible de la eficacia de las decisiones: 56.6% de los participantes en
las asambleas regionales y temáticas declararon que fueron beneficiados por las
obras y por servicios del PP.54 Es significativo que este porcentaje aumente con el
número de años de participación en el PP. Así, entre los que participaron en el PP
durante seis años, 72.7% afirmaron haber sido beneficiados. El porcentaje es
también más elevado entre los dirigentes de las asociaciones de habitantes (67.9%)

53
Véase Abers, 1998, 2000.
54
En la investigación de 1998 este porcentaje es de 58.5% (Cidade y CRC, 1999, p. 63).

420
y los que ya habían sido electos antes (como delegados o como consejeros) a los
órganos del PP (74.3%).55
De acuerdo con lo que indiqué, el vínculo de la participación a la
distribución de recursos y a la eficacia de las decisiones es una de las características
fundamentales del PP. Esto, por sí solo, explica por qué razón los consejeros del PP
se reunieron, durante cinco meses, por lo menos una vez por semana, y
frecuentemente dos o tres veces, sin remuneración, sin siquiera tener cubiertos los
gastos de los boletos de los transportes (la verdad, esa cobertura es una exigencia
que todavía no fue atendida hasta hoy). Este vínculo de la participación en la
distribución es, sin duda, una de las virtudes del PP, aunque quizá también su
limitación. Según el prefecto Tarso Genro, es frecuente que una región o
microrregión deje de participar en las reuniones y en las asambleas después de que
sus exigencias fueron satisfechas. Más tarde, sus miembros generalmente acaban
por regresar, cuando verifican que, en el año en que no participaron, no hubo
inversión en la respectiva región o microrregión.
Hasta donde la responsabilidad puede llegar, el acto de rendir cuentas y de
proporcionar información es crucial para la inteligibilidad y la transparencia de
todo el proceso. Justamente en 1990, el ejecutivo declaró el Día Municipal de la
Responsabilidad, donde, en reunión pública, debía rendir cuentas sobre las obras
decididas con base en el PP. Actualmente, la responsabilidad, como rendición de
cuentas a los ciudadanos, se desempeña de varias maneras, muchas veces por
medio de folletos ampliamente distribuidos por la ciudad o al inicio de las
asambleas y de las plenarias de la primera ronda.56 Además de eso, el Gaplan
publica un folleto con el plan de inversión, que integra una lista de todas las obras
aprobadas, descritas con pormenores, así como una lista de los nombres y
direcciones de cada consejero e incluso de los números de teléfono de los
coordinadores del PP (CRPPS) de cada región. Este documento circula
ampliamente y llega a todas las regiones, dando a los ciudadanos la oportunidad
de que verifiquen si sus decisiones están siendo ejecutadas.5857 En la investigación
de 1995, cuando fueron interrogados sobre el grado de satisfacción frente a la
responsabilidad del ejecutivo, 47.6% respondieron que era satisfactoria, mientras
que 23.6% dijeron que era "parcialmente" satisfactoria.

55
La eficacia de las decisiones varió a lo largo de la década. Según el Correio do Pouo, del 29 de abril de
1996, de todas las obras públicas planeadas para 1995, 95% estaban en ejecución o ya concluidas en abril de
1996. Hubo, sin embargo, atrasos en algunas obras previstas en el Plan de Inversión de 1995, y, a lo largo del
primer trimestre de 1997, los consejeros del CPP criticaron al ejecutivo por esos atrasos.
56
A fines de año se hace una publicación con la rendición de cuentas, que es distribuida por los foros de
delegados y la población en general. En los últimos años 13: rendiciones la cuentas ha sido sofisticada,
incluyendo una muestra fotográfica en un lugar público, dividida por. líneas temáticas. Es usual que el
prefecto y varios equipos integrados por los secretarios se dirijan a lugares de gran afluencia de personas
(comercio, paradas de autobuses restaurantes, etc.) y distribuyan la publicación de la rendición de cuentas.
Esta publicación también está accesible en el internet.
57
Esta información también está disponible en la página del PP de la prefectura de Porto Alegre.

421
 La articulación vinculatoria entre participación, distribución y eficacia de las
decisiones puede provocar eventualmente alguna tensión adicional en el terreno,
ya de por sí tenso, de la cogestión que constituye el contrato político entre el
ejecutivo y las comunidades organizadas. Y eso por dos razones principales: los
límites a la inversión y a las obras mayores. En los últimos años, el municipio de
Porto Alegre logró aumentar más sus recursos de inversión que cualquier otra
ciudad brasileña. Según Navarro (1996, p. 22), los recursos del presupuesto
disponible para inversión alcanzaban 54 millones de dólares en 1992, 31.5 millones
en 1993, 82 millones en 1994, 65.7 millones en 1995 y 70 millones en 1996. Los
números de la inversión global indican que la inversión municipal alcanzó,
probablemente, su límite máximo. Tomando en cuenta que a un aumento de
participación corresponde un aumento de demanda, es de esperar que la lucha por
la división de recursos se haga más intensa en un futuro próximo. La crisis
presupuestal de 1998 fue una explicación de esto misma. En 1998 el nivel de
ejecución bajó en relación con 1997, debido a una quiebra de las transferencias
federales ocurrida a fines de 1997. Para hacer frente a la "crisis asiática", el gobierno
federal promulgó la Ley Kandir (nombre del ministro que tomó la iniciativa), que
concedió exenciones fiscales al sector exportador, de ahí el resultado de la quiebra
en las transferencias federales.58 Si disminuye significativamente el porcentaje de
demandas atendidas, podemos muy bien asistir a una pérdida de interés en la
participación, como, de hecho, sucedió en los primeros años del PP.
Por su propia génesis, el PP ha sido el mecanismo privilegiado para decidir
las obras directamente relevantes para las comunidades. En una palabra, ha estado
más cerca de las "obras del frijol-con-arroz" que de las "obras mayores". Los
Congresos de 1993 y 1995 de la Ciudad Constituyente, así como la creación, en
1994, de las plenarias temáticas, fueron un intento por ampliar el alcance de las
decisiones. Sin embargo, dado el predominio de las regiones en el CPP, no es fácil
preservar el contrato político cuando los resultados materiales se revelan más
abstractos.
Como ilustración de lo que acabo de decir, véase el caso de los empréstitos
que el ejecutivo fue forzado a contraer con bancos internacionales, frente al límite
de inversión con las rentas localmente obtenidas, a fin de llevar a cabo obras
consideradas importantes para la ciudad en su conjunto. Habiendo obtenido un
empréstito del Banco Mundial para construir obras de infraestructura, el ejecutivo
propuso al CPP la construcción de cinco avenidas. Hubo gran resistencia por parte
de los consejeros de las comunidades, que querían que el dinero fuese invertido en
la pavimentación de calles de las regiones. Tarso Genro relata:
Yo mismo y el ejecutivo nos involucramos en la disputa y, en una reunión del
Consejo, amenacé: "si ustedes quieren dividir, OK, nosotros dividimos y
construimos una calle en cada región. Pero ustedes serán los responsables,

58
Según los informes de rendición de cuentas del PP, en 1997 Porto Alegre habría perdido 16.69 millones de
reales con la Ley Kandir.

422
 responderán frente a la ciudad y darán argumentos a la derecha que anda diciendo
que el personal del presupuesto participativo no tiene una visión de la ciudad
como un todo. Las cinco avenidas son cruciales para toda la población de la ciudad,
y sobre todo para los que viven en la periferia".59
Después de un largo debate, el Consejo aprobó la construcción de las cinco
avenidas con un voto en contra.
La verdad, recurrir a empréstitos internacionales para promover el
desarrollo urbano pone, desde luego, en problemas al PP. Esos empréstitos
requieren la indicación previa y detallada de la inversión que va a hacerse, lo que
puede chocar con el proceso de decisión del PP. Sucede, sin embargo, que,
mientras tanto, el PP ganó algún reconocimiento internacional como medio
transparente y eficaz de distribución de recursos. De ese modo, el Banco
Interamericano de Desarrollo acordó, recientemente,60 conceder un empréstito para
la construcción de una avenida -la Tercera Perimetral-, aprobando, al mismo
tiempo, un empréstito para la pavimentación de calles en áreas en tomo a la
avenida sin exigir las especificaciones habituales. En otras palabras, el
financiamiento fue concedido para aplicarse en la pavimentación, pero la
indicación de las calles específicas y la extensión de las obras (hasta 100 km)
fueron, posteriormente, objeto de decisión en las instancias del PP.
¿Se puede considerar el contrato político de cogestión que sustenta el PP un
contrato entre pares iguales? Esta cuestión presenta el problema de la autonomía
de los procesos y de las instituciones del presupuesto participativo. Afirmé antes
que ese contrato político está basado en la premisa de que, a través de él, la
autonomía del prefecto electo y la del movimiento popular se tornan autonomías
mutuamente relativas. La cuestión es: ¿cuál de esas autonomías es más relativa por
el hecho de entrar en el contrato? El PP es una iniciativa de la administración
popular del PT de Porto Alegre y su contorno institucional básico fue diseñado, a
lo largo de los años, por el ejecutivo. Forma parte de un programa político de
redist1ibución de los recursos públicos y de democratización del Estado. Ese
programa político es el punto de encuentro con las exigencias del movimiento
popular a lo largo de muchos años de lucha. La cuestión es, pues, saber cómo fue
realizada esta convergencia de voluntades políticas, quién definió sus condiciones
y sus timings, y cuáles fueron los resultados obtenidos.
Como dije antes, el ejecutivo tiene un papel preeminente en el PP. El ciclo, la
agenda y los plazos son establecidos por el gobierno municipal de acuerdo con los
requisitos legales, pero también, ciertamente, de acuerdo con una estrategia

59
No es difícil identificar, en este discurso, un subtexto de intimidación o incluso de manipulación. Dado que
la gran mayoría de los participantes del PP tiene una filiación o inclinación política de izquierda, debe ser
muy perturbador para ese auditorio oír al prefecto decir que las fuerzas de derecha pueden tener un buen
argumento contra ellos.
60
En 1999, el BID concedió un empréstito de 76.5 millones de dólares destinados a financiar la construcción
de carreteras y para fortalecer la gestión financiera y la administración fiscal del municipio.

423
política. Con todo, la iniciativa del ejecutivo sólo se vuelve eficaz si las
comunidades y los movimientos populares participan activa-mente en el proceso.
No hay duda de que la participación popular en el PP es bastante activa. ¿Pero
también será autónoma? ¿Y qué significa ser autónoma? ¿La cuestión de la
autonomía deberá ser discutida únicamente en el contexto de las relaciones entre el
movimiento popular y el gobierno, o también en el contexto de las relaciones del
movimiento popular con los otros partidos y fuerzas políticas que integran el
campo político de Porto Alegre?
Existe una larga tradición de inclusión partidaria en los movimientos
populares. El PT ganó las elecciones, en parte por haber creado una base política
entre las organizaciones comunitarias. Otros partidos intentaron hacer lo mismo.
El PDT, por ejemplo, tuvo, durante mucho tiempo, una presencia y una influencia
en el movimiento de las asociaciones de habitantes y es todavía muy fuerte en el
interior de la Uampa.61 La autonomía no puede, por lo tanto, ser concebida como
espontaneidad popular, como una capacidad nata de organizar personas pobres en
comunidades degradadas, sin el apoyo o la influencia de fuerzas políticas externas
debidamente organizadas. La autonomía debe ser más bien, entendida como la
capacidad popular de canalizar apoyo externo y de ponerlo al servicio de objetivos,
exigencias y agendas generados en el interior de las comunidades. En el contexto
brasileño, la autonomía se mide por la capacidad de desarrollar fuerza y eficacia
organizativas, maniobrando entre influencias políticas externas que compiten entre
sí, y usando dicha competencia para imponer exigencias que, por muy importantes
que sean para la comunidad, no representan una prioridad para ninguna de las
fuerzas políticas involucradas.
No siendo el PP un movimiento popular sino una constelación institucional,
concebida de manera que funcione como un punto de encuentro sostenido, de
funcionamiento regular, entre el movimiento popular y el gobierno municipal, la
cuestión de la autonomía del PP debe ser formulada como la capacidad real de los
representantes populares en esas instituciones para moldear las agendas, los
plazos, los debates y las decisiones. En este sentido, la autonomía, en vez de ser
una característica estable de un determinado proceso político, es el resultado,
siempre provisorio, de una lucha continua. Así entendida, la autonomía del PP
debe ser discutida en dos niveles: el funcionamiento operacional de las
instituciones del PP, incluyendo la coordinación, las agendas y los plazos; y el
impacto de los cambios en la orientación política del ejecutivo sobre el PP.
En lo que se refiere al primer nivel, ya tuve la oportunidad de decir que la
coordinación de las instituciones del PP está en manos de los representantes del
ejecutivo y que la agenda y el timing son propuestos por ellos. Pero también dije
que, a este respecto, el papel del ejecutivo ha sido cada vez más cuestionado y
desafiado por los consejeros y delegados. En 1997, los debates fueron

61
El presidente actual es del PDT, así como la mayoría de la dirección (en alianza con el PMDB).

424
particularmente intensos durante el proceso de preparación del presupuesto para
el año siguiente. La discusión del régimen interno fue muy intensa, pues muchos
consejeros se oponían a que el ejecutivo controlase la coordinación de las
reuniones, de lo que resultó la introducción de algunas modificaciones con el
objetivo de conceder un mayor papel de coordinación a la Comisión Paritaria,
formada por un número igual de consejeros y de representantes del ejecutivo. La
observación de las reuniones del CPP, en particular, muestra que los consejeros se
volvieron más firmes y agresivos, y que las reglas procesales de las reuniones
fueron, muchas veces, rotas por debates acalorados. Una de las reglas
generalmente violadas es la prohibición de diálogo directo entre los consejeros. Se
trata de una regla informal, sobre todo motivada por consideraciones de eficiencia,
según la cual las intervenciones han de ser previamente registradas por la
coordinación y presentarse en el orden en que fueron registradas. En lo que
concierne a la agenda, el conflicto entre algunos consejeros y el ejecutivo es, a
veces, muy abierto. Los consejeros han luchado consistente-mente por la expansión
de las actividades municipales que serán sometidas al PP, y, en general, se han
confrontado con la resistencia por parte de los representantes de la CRC y del
Gaplan. El argumento básico del gobierno es que hay tópicos que incluyen a la
ciudad en su conjunto y que, por ese motivo, no pueden ser sometidos a un debate
que tiende a promover soluciones particularistas, ya sean relativas a las regiones o
a los temas. Los consejeros contra argumentan diciendo que representan a toda la
ciudad y que la cuestión central es otra: la oposición del ejecutivo a la
profundización de la descentralización de los servicios municipales (cultura, salud,
deportes, recreación, etc.). En la preparación del presupuesto de 1998, la tensión
fue particularmente elevada cuando los consejeros se opusieron a los números que
el ejecutivo presentó en cuanto a los gastos corrientes de los servicios
administrativos y al aumento de los salarios de los trabajadores municipales.
Según el Cidade, esa discusión de la propuesta de presupuesto fue la más intensa
en la historia del CPP (Cidade, 1997, p. 6).
Los consejeros han sido progresivamente más críticos con relación a la
coordinación y fijación de la agenda por parte del ejecutivo. En una entre-vista,
una consejera, mujer muy activa en el movimiento popular, me dijo: "A veces,
siento que estoy siendo manipulada, que estoy aquí para legitimar la
administración popular y nada más. El PP es lo mejor que le podría haber sucedido
a esta ciudad, pero tiene que funcionar a nuestra manera." Probablemente, como
respuesta a la mayor firmeza de los consejeros, sur-gen indicaciones de que la
fijación de la agenda es ahora más compartida Y que, siempre que existen
constreñimientos que deben prevalecer, son mejor explicados. Además de eso, las
propuestas hechas por los representantes del ejecutivo son, a veces, rechazadas en
la votación.
En lo que se refiere a los timings, al finalizar los plazos y periodos de debate,
las discusiones en el CPP se han tornado más conflictivas. Por un lado, los

425
consejeros afirman que necesitan más tiempo para procesar la información, para
pedir aclaraciones y para reunir a sus electores. Por otro lado, los representantes
del ejecutivo alegan que los límites de los plazos no son una invención o un
capricho de éste, sino que son, por el contrario, establecidos en leyes promulgadas
por la Cámara de los Ediles. También afirman que el debate es óptimo, pero que es
muy frustrante verificar que después de discusiones largas e intensas, no hay
quórum para votar porque algunos consejeros menos interesados o con más prisa
decidieron abandonar la reunión. Un buen ejemplo de este conflicto ocurrió en la
reunión del CPP del 8 de agosto de 1996, cuando la Secretaría Municipal de
Habitación sometió un vasto programa de alojamiento (Pro-vivienda) al análisis
del CPP y pidió una decisión en el plazo de dos días, a fin de poder cumplir con
los plazos legales. Algunos consejeros consideraron el pedido abusivo frente a la
ex-tensión y la complejidad del documento. Lo mismo sucedería en la reunión del
CPP del 14 de marzo de 1997, resultando de ahí que el problema de la habitación
se volviera una cuestión altamente controvertida. En entrevista, los consejeros
expresaron repetidamente la preocupación de que las discusiones se hagan con
prisa, al no haber tiempo suficiente para aclarar dudas y votar con pleno
conocimiento de lo que está en juego. A veces, el voto se decide con base en una
relación de confianza con otro consejero, más experto, o con el representante del
ejecutivo.
La otra dimensión de la autonomía relativa del PP se refiere al impacto
ejercido por los cambios en la orientación política del ejecutivo sobre las
instituciones del PP. Siempre hubo algunas afinidades políticas electivas entre el
liderazgo del gobierno municipal y el liderazgo del movimiento popular. Las
orientaciones políticas de izquierda han dominado ambos liderazgos, y los
conflictos entre ellos, muchas veces de carácter sectario, no pueden ser
comprendidos sin contextualizarlos en el ámbito de los conflictos históricos que
traspasaron la izquierda. Tales afinidades políticas explican que no ha-ya causado
ninguna extrañeza el hecho de que el representante del Gaplan diera inicio a la
reunión del CPP del 29 de abril de 1997 con una exhortación en la que invitaba a
los consejeros a participar en los comicios y eventos del 12 de mayo y a movilizar a
sus comunidades para esa participación.
Los cuatro mandatos hasta ahora ejercidos por la administración popular
fueron dominados por diferentes tendencias políticas en el interior del PT. Esas
diferencias se manifestaron con diferentes lenguajes políticos o con diferentes
iniciativas políticas. Para dar un ejemplo del lenguaje utilizado, en el tercer
mandato (1996-2000), cuando el prefecto fue Raul Pont,62 la influencia de la
tendencia Democracia Socialista (de inclinación trotskista) hizo que las asambleas

62
Pont, 2000; Dias, 2000.

426
plenarias pasaran a designarse "asambleas generales populares".63 Falta demostrar
si estos cambios de nombre correspondieron a transformaciones reales en el
funcionamiento de las instituciones. Según parece, no fue detectada ninguna
modificación de importancia. Pero los cambios en la orientación política
repercuten, sobre todo, en las transformaciones programáticas. Una de esas
transformaciones se refiere al Plan Plurianual de Inversión, el plan para la
totalidad del mandato y que, en este caso se refiere a 1998-2000. Mientras Tarso
Genro discutía Y formulaba el Plan' Plurianual en el interior del ejecutivo y no lo
sometía, de ninguna forma significativa, a la consideración del CPP, Raul Pont
decidió someter el Plan Plurianual al CPP, de igual manera que el presupuesto
anual. El objetivo fue justamente ampliar el ámbito de las atribuciones del CPP,
una exigencia expresada con frecuencia por los mismos consejeros, como vimos
antes. Otro objetivo fue, probablemente, llamar la atención del liderazgo popular al
contexto macro político en transformación: los cortes en las políticas sociales en el
nivel federal y el consecuente impacto sobre las transferencias financieras para las
ciudades, sobre el empleo y el nivel de vida; las luchas dirigidas por los gobiernos
de las ciudades en todo el país, algunos de ellos corruptos, otros obligados a
adoptar medidas agresivas e impopulares como forma de atraer inversión
extranjera a las respectivas ciudades.64 Contextualizadas en este ambiente macro
político, las decisiones políticas del ejecutivo se aclararían con una notoriedad
mayor y las dificultades a enfrentar podrían ser más fácilmente entendidas.
Las expectativas iniciales que rodearon el debate del Plan Plurianual de
Inversión fueron, de alguna manera, frustradas. Ese debate fue agregado al debate
sobre el presupuesto anual, obligando así al CPP a hacer un esfuerzo
suplementario, que está bien ejemplificado en la necesidad de reunirse dos veces
por semana. Además, este esfuerzo no fue bien comprendido por todos los
consejeros. Más familiarizados con el presupuesto anual, algunos de ellos no
lograban ver la distinción clara entre el Plan Plurianual de Inversión y el
presupuesto anual. Consecuentemente, hacían sugerencias y exigencias que podían
caber en el presupuesto anual, pero no en el plan plurianual. Esto obligó al
representante del gobierno a dar explicaciones interminables sobre las diferencias
entre los dos documentos y los criterios que presidían sus ítems respectivos. En la
reunión del CPP del 22 de abril de 1997, el representante del Gaplan dijo: "En el
Plan Plurianual no podemos incluir un baño público en la región 'X'. El Plurianual
es un plan, no es un presupuesto. Es un plan de referencia para guiarnos en la
elaboración del presupuesto anual." La frustración de los consejeros aumentó
cuando supieron que sus demandas, por muy justas o justificadas que fuesen, sólo

63
En esa misma época pero por iniciativa del propio movimiento cooperativo, las cooperativas de habitación
pasaron a designarse cooperativas de habitación autogestoras. El objetivo de esta política semántica fue
distinguir las cooperativas populares de las cooperativas empresariales.
64
En esa época una ciudad cercana Gravataí también gobernada por el PT, hizo concesiones "excesivas", y
altamente polémicas: a la General Motors, que instaló una armadora en la ciudad.

427
podrían ser satisfechas si los fondos necesarios estuviesen disponibles en los
próximos años.
Independientemente de los cambios en el liderazgo político, puede
detectarse un movimiento, gradual pero consistente, en dirección a una mayor
autonomía del CPP, y del PP en general, frente al ejecutivo. La autonomía del PP se
convirtió, para los consejeros y delegados, en un valor cada vez más apreciado. A
fines de 1996, cuando el plan de inversión de 1997 fue presentado en ceremonia
pública, a la cual asistieron el prefecto y los consejeros del CPP, hubo algunos
comentarios despectivos sobre los consejeros en la prensa local, prensa que, en
general, ha sido hostil al PP. Los consejeros interpretaron esos comentarios como
un insulto a su autonomía y, en la reunión del 7 de enero de 1997, discutieron
formas de responder a tales insultos. Fue nombrado un comité y, en abril, el CPP
decidió crear una Comisión de Medios encargada de seguir las noticias de los
medios de comunicación sobre el CPP y el PP y de responder siempre que fuera
necesario.65
La reelección de Tarso Genro, a fines de 2000, para un nuevo mandato corno
prefecto, va ciertamente a incluir cambios políticos y constitucionales en el PP.
Como dije antes, una de las primeras medidas del nuevo ejecutivo fue el
establecimiento de un Grupo de Trabajo de Modernización del Presupuesto
Participativo con el objetivo de reflexionar sobre el PP y proponer su
reformulación. En la conclusión de este capítulo haré una mención más detallada
sobre la agenda de este grupo de trabajo.

De la tecnoburocracia a la tecnodemocracia
El conflicto y la mediación entre cuestiones técnicas y políticas, entre cono-
cimiento y poder, constituye una de las características principales del PP. Si es
verdad que los criterios técnicos limitan el campo de participación y deliberación,
también es verdad que el proceso del PP transformó radicalmente la cultura
profesional del equipo técnico del ejecutivo. Ese equipo ha sido sometido a un
proceso de aprendizaje profundo con relación a la comunicación y a la
argumentación con ciudadanos comunes. Sus recomendaciones técnicas deben ser
transmitidas en un lenguaje accesible a las personas que no dominan
conocimientos técnicos; lo razonable de esas recomendaciones debe ser
demostrado de manera persuasiva, en vez de ser impuesto de forma autoritaria;
ninguna hipótesis o solución alternativa puede ser excluida sin que sea
demostrada su inviabilidad. Donde anteriormente prevalecía una cultura
tecnoburocrática, surgió gradualmente una cultura democrática.
Esta transformación no fue fácil. Según Tarso Genro, en el periodo de 1992-
1996, hubo mayor progreso en la modificación del lenguaje y del discurso de los

65
Sobre las relaciones tensas entre el PP y los medios de comunicación social en Porto Alegre, véase Genro y
Souza (1997, pp. 36-41)

428
ingenieros, cuando éstos se dirigían a las personas en las comunidades, del que
hubo en la actitud displicente e incluso arrogante con relación a lo que las personas
tienen que decir. En otras palabras, la capacidad de hacerse entender mejoró más
que la capacidad de oír. Cuando Raul Pont inició su mandato (1996-2000), fue
particularmente sensible al hecho de que la estructura y el proceso del PP eran
muy poco conocidos entre el personal administrativo de la prefectura. En función
de eso, lanzó, en 1997, un programa llamado Programa de Interiorización del
Presupuesto Participativo, dirigido a los funcionarios de la administración
municipal. Tal programa fue anunciado como parte de un programa mucho más
amplio de reforma y democratización del Estado. En entrevista, el funcionario
encargado de coordinar este programa me dijo que "para ser plenamente
consolidado, el PP debe ser parte integrante del trabajo cotidiano de un trabajador
municipal". Se estableció un grupo de trabajo a fin de organizar sesiones de
esclarecimiento, dedicadas a los trabajadores y funcionarios, sobre el ciclo, el
régimen, los criterios y la metodología del PP. Los blancos de esas sesiones fueron,
en este orden: los funcionarios que conviven directamente con el PP; los
funcionarios que sirven de intermediarios entre el ejecutivo y la comunidad (como,
por ejemplo, los asesores del Fascom); y, finalmente, los supervisores y directores.
Una vez analizado detalladamente el funcionamiento del PP, no será difícil
detectar, en las múltiples interacciones entre los participantes de éste y los
funcionarios municipales, situaciones que, por muy triviales que parezcan, pueden
ser una fuente de tensión, incluso cuando los funcionarios apoyan el PP. Como
ejemplo de esas situaciones, cito el procedimiento de acreditación o de catastro. Es
el proceso por el cual las personas, los delegados y los consejeros se identifican en
la medida que van entrando en la sala donde la reunión va a tener lugar. Deben
mostrar su credencial de identidad y llenar un formulario. La acreditación está
confiada a un grupo de funcionarios municipales nombrados por el prefecto. Aun
cuando tengamos en cuenta sólo las plenarias regionales y temáticas, el grupo de
funcionarios tiene que verificar las credenciales de cientos de personas en 22
reuniones por mes (16 regionales y seis temáticas). A medida que transcurre de
una nominación personal por parte del prefecto, se pensó durante algún tiempo
que la verificación de las credenciales era una tarea política para ser ejecutada
como trabajo militante. Con todo, a medida que el tiempo pasó, algunos de los
funcionarios se negaron a continuar en el desempeño de esa tarea, invocando las
muchas noches que no podían pasar con sus familias. Por consiguiente, en la época
del lanzamiento del programa de interiorización, la coordinadora me dijo, en
entrevista, que el ejecutivo estaba considerando la posibilidad de pagar horas
extras al personal encargado de la verificación de las credenciales, una medida que
ella apoyaba.66 Como resultado, actualmente el CPP incluye una secretaria
ejecutiva, pagada por la administración municipal, a través de la CRC.

66
El sistema adoptado acabó evitando el pago de horas extras: el trabajo de los funcionanos en el PP
acumula puntos para futuras promociones.

429
 El camino de la tecnoburocracia a la tecnodemocracia es accidentado. Con el
transcurso del tiempo, con los delegados y consejeros fortaleciéndose más,
discutiendo más abiertamente los criterios técnicos y las soluciones presentadas
por el cuerpo técnico y administrativo, este último se volvió más defensivo. Pero el
conflicto entre conocimientos rivales está lejos de haber acabado. En mis
observaciones de campo, asistí a muchos debates vivos entre habitantes e
ingenieros acerca de la pavimentación, de la localización de los caños de drenaje,
etc., y quedé impresionado con la capacidad de argumentación de los líderes de las
comunidades.

Legitimidades rivales: el presupuesto participativo y la Cámara de Ediles

En los debates teóricos sobre la relación entre democracia representativa y
democracia participativa muchas veces se olvida que una no existe sin la otra. En
procesos políticos complejos, la democracia participativa, en particular, presupone
siempre la creación de instancias de delegación y de representación. La experiencia
del PP es elocuente a ese respecto. Como vimos, sus estructuras básicas tienen
como objetivo una articulación institucional no sólo con las instituciones de la
democracia representativa en el nivel municipal (el prefecto y el ejecutivo), sino
también con las instituciones representativas derivadas de la democracia
participativa en el nivel de la comunidad. Esta articulación entre participación-
representación en el nivel de la comunidad requiere una reflexión cuidadosa que
aquí no puede llevarse a cabo.
Dije anteriormente que el modelo de decisión del PP busca conciliar el
principio de la representatividad democrática del prefecto y de su ejecutivo dos en
asociaciones de base y asambleas. Sin embargo, el gobierno no se li-mita al
ejecutivo, incluye también la Cámara de Ediles, que constituye el órgano
legislativo municipal. El contrato político existente entre el ejecutivo y las
comunidades no fue, hasta ahora, extendido el órgano legislativo. Al contrario, la
relación entre el PP y ese órgano ha sido de conflicto constante (a veces, incluso de
confrontación física).67 La razón de ese conflicto es bastante obvia. Según la
Constitución, la aprobación del presupuesto municipal compete a la Cámara de
Ediles. Sucede que el PP se apropió totalmente de esa incumbencia. Como vimos,
es verdad que, de acuerdo con el ciclo del PP, la propuesta de ley presupuestaria,
después de haber sido preparada en el CPP, es remitida a la Cámara de Ediles para
debate y aprobac1on. Teóricamente, ese órgano podría rechazar la propuesta, pero
el hecho de ya haber sido legitimada por la amplia participación de los ciudadanos
moviliza-dos para el PP fuerza al órgano legislativo a aprobar siempre el
presupuesto presentado. Por lo tanto, eso acaba siendo una simple formalidad.

67
El conflicto ha sido alimentado por los partidos que se oponen al Frente Popular y que son mayoría en la
Cámara de Ediles. Algunos de éstos se oponen frontalmente al PP, mientras que otros buscan soluciones de
compromiso al conflicto de competencias entre el PP y la Cámara (volveré todavía sobre este asunto).

430
 Sin embargo, según piensan algunos, dada la técnica presupuestaria
tradicional adoptada en Brasil, el cuerpo legislativo nunca deliberó realmente
sobre el presupuesto de manera sustancial, y el ejecutivo siempre tuvo un amplio
margen de maniobra en la ejecución del presupuesto. Con todo, el sistema en vigor
permitió al cuerpo Legislativo influenciar esa ejecución a través de los métodos
tradicionales, populistas y clientelares. Los legisladores tenían sus feudos
electorales en las diferentes regiones, y los votos que extraían de ellos estaban
directamente vinculados a las obras que lograban incluir en el presupuesto. Ahora
bien, éste era precisamente el sistema clientelista al que el PP pretendió poner
punto final, al residir ahí, en gran medida, la hostilidad o la distancia con que los
legisladores no ligados al PT enfrentan el PP.
Uno de los ángulos de tensión entre la democracia representativa y la
democracia participativa fue el debate, en el transcurso de los últimos años, sobre
la institucionalización legal oficial del PP. En su forma política actual, el PP se basa
en un contrato político con el ejecutivo y es regulado sólo por su Régimen Interno
y por la Ley Orgánica de la Prefectura.68 La cuestión crucial es saber si la
salvaguarda futura del PP no debería incluir su consolidación jurídica. Con
respecto a esto, las posiciones han divergido, inclu.so dentro del PT y del propio
ejecutivo. Mientras algunos creen que la consig-nación legal del PP ayudará a
defender su existencia si, en el futuro, fuera electo un ejecutivo hostil a la
participación popular, otros argumentan que esa legalización sería una sumisión
de la democracia participativa a la democracia representativa, la supresión de la
autonomía política del PP, sujetándolo, en el futuro, a la manipulación legislativa
según las mayorías en la Cámara de Ediles. Hasta ahora, la posición anti
legalización ha dominado, con mucho, tanto en el ejecutivo, como en el
movimiento comunitario.
Mientras la dualidad de poder entre el PP y el ejecutivo -no obstante los
problemas y las tensiones aquí identificadas- ha sido dominada por una lógica de
complementariedad y de cooperación, en la dualidad de poder entre el PP y la
Cámara de Ediles ha predominado una lógica de conflicto latente o abierto. Se trata
simultáneamente, de una dualidad de poder y una de legitimidad.69 Como un
legislador me dijo en entrevista:
El .PT cooptó y corrompió el movimiento popular. El PP es una invención diabólica
del PT para perpetuarse en el poder. Vea, ¿cuántas personas participaron en el PP
el año pasado? Poco más de 10 000 personas. Bien, yo fui electo por un número

68
La Ley Orgánica dispone en su artículo 116, párrafo 1º, que "queda garantizada la participación de la
comunidad, a partir de las regiones del municipio, en las etapas de elaboración, definición, seguimiento de
la ejecución del plan plurianual, de las directrices presupuestarias y del presupuesto anual".
69
Con el correr del tiempo la propuesta de reglamentación del PP se tornó característicamente una forma
de la oposición parlamentaria mantener una presión constante sobre el gobierno (un análisis detallado de
esta compleja relación es discutida en el trabajo de Dias, 2000). Actualmente (noviembre de 2001) se
tramita el proyecto del edil Isaac Ainhorn (PDT).

431
 mucho mayor. ¿Por qué he de ser menos representativo que los consejeros del
CPP?
Otro legislador, menos hostil al PP, afirmó en entrevista:
Pienso que el PP es una idea excelente, pero no veo, a no ser por razones políticas
del PT, por qué la Cámara de Ediles no está incluida. No queremos absorber el PP.
Pero nos gustaría participar en él. Por ejemplo, un porcentaje del fondo de
inversión debería dejarse a la Cámara para distribuirlo.
Otro legislador más declaró: "El presupuesto llega a la Cámara maniatado.
Estamos atados. No es justo, porque, al fin y al cabo, somos nosotros los
legisladores."
Como dije antes, el PT está dividido sobre esta cuestión. Algunos ediles del
partido defienden la no legalización del PP como manifestación de la autonomía
del movimiento popular. En entrevista, uno de ellos afirmó: "Participo en las
plenarias del PP e incluso tengo voto como legislador. Los legisladores deberían
integrar, ellos mismos, el PP, y no buscar una participación separada y privilegiada
en la obtención de la decisión." Otros legisladores y dirigentes piensan que la
tensión entre el PP y la Cámara no es "saludable" y puede llegar a revelarse
arriesgada en el futuro. Según ellos, no es del interés del PT corromper el órgano
legislativo y contribuir a vaciar sus prerrogativas. Algunos llegaron incluso a
presentar propuestas de ley en el sentido de legalizar el PP. En entrevista, uno de
ellos dijo: "Estoy a favor de un tipo de legalización que no maniate al PP, y que
contribuya a con-solidarlo como un componente oficial de nuestro sistema político,
una marca de nuestra especificidad."
El problema de la legalización es una de las muchas dimensiones del
conflicto entre el ejecutivo y la Cámara de Ediles, en la cual el PT no tiene
mayoría.70 Los consejeros del CPP tienen una comprensión nítida de esta situación,
y las divisiones en el interior del CPP a este respecto reflejan fragmentaciones más
amplias en la política de la ciudad y en el movimiento comunitario. A pesar de las
restricciones políticas a las prerrogativas presupuestarias de la Cámara de Ediles,
ésta hace, todos los años, muchas enmiendas; no tanto a la propuesta de
presupuesto, sometida por el ejecutivo hasta el 30 de septiembre, sino a la
propuesta de las directivas presupuestarias sometida a su consideración hasta el 15
de julio de cada año. Estas enmiendas son discutidas en el CPP. En la reunión del 7
de agosto de 1997, el representante del Gaplan leyó las enmiendas más
importantes. Una de ellas, que venía de un legislador de derecha y antiguo
prefecto, consistía en restringir los gastos del prefecto en la publicidad -un arma
fundamental de la prefectura para llegar a las comunidades y aumentar el flujo de
información sobre el PP entre el ejecutivo y las comunidades-. El representante del
Gaplan intervino entonces a fin de llamar la atención sobre el impacto negativo de

70
En las elecciones de 2000 para la Cámara de Ediles de Porto Alegre, el Frente Popular conquistó 12 de los
33 lugares (i.e., detenta 36.4%). De éstos, 10 lugares son del PT.

432
esta y de otras enmiendas, subrayando que, a través de ellas, los legisladores
estaban tratando de limitar la autonomía del PP. Exhortó a los consejeros y a los
delegados a movilizarse, rápidamente y con fuerza, para intentar derrotar estas
enmiendas en la Cámara. Concluyó su intervención diciendo: "Ellos quieren
entrampar al PP. Esto es una guerra y cuando usted está en guerra no pueda
detener ésta para prepararse y debatir." Algunos consejeros quedaron descontentos
con este comentario, y pidieron más tiempo para analizar las enmiendas porque,
finalmente, es del interés del PP cortar algunos de los gastos del ejecutivo. Uno de
ellos declaró:
No estoy de acuerdo con 'X' [el representante del Gaplan). Esto no es una guerra.
Estamos debatiendo y discutiéndola democráticamente con la Cámara de Ediles.
[...)No discrepo de la propuesta de los coordinadores, pero la propuesta también es
un medio de que se apropien de la cuestión. Sí fuéramos a discutir lo que es la
autonomía del CPP, entonces hay mucho más a discutir.
Ese comentario sugería, evidentemente, que la cuestión de la autonomía del
CPP debe ser promovida no sólo con relación a la Cámara, sino también con
relación al ejecutivo.
Con frecuencia las posiciones a favor o en contra de la legalización del PP
han sido discutidas en el CPP. Algunos consejeros apoyan determinados tipos de
legalización. Otros se oponen en nombre de la autonomía del PP. Por ejemplo, en
el debate del 7 de agosto de 1997, arriba citado, se mencionó muchas veces el
reconocimiento y el elogio internacionales que el PP ha recibido. En la reunión del
CPP del 3 de marzo de 1997, uno de los consejeros comentó: "La forma como el PP
funcionó en los últimos ocho años, sin ninguna reglamentación por parte del
gobierno, es lo que hace posible, para nosotros, seguir al frente y que seamos
internacionalmente reconocidos." La cuestión de la legalización probablemente
permanecerá algún tiempo más como una tensión por resolver en el PP de Porto
Alegre. De hecho, el PP desestabilizó las viejas formas de hacer política, y la
Cámara de Ediles está intentando reconstituir su espacio político dentro de las
nuevas condiciones políticas creadas por éste.

Conclusión: entre el pasado y el futuro

El PP es un proceso social y político muy dinámico, siendo, por eso, difícil
extraer, a partir de él, muchas conclusiones o proyecciones. Hasta ahora el PP ha
sido un medio notable para promover la participación de los ciudadanos en
decisiones que se refieren a la justicia distributiva, a la eficacia en las decisiones y a
la responsabilidad del ejecutivo municipal y de los delega-dos electos por las
comunidades al CPP y al Foro de Delegados. Su éxito ha sido ampliamente
reconocido, no sólo en Porto Alegre y en Brasil, sino también internacionalmente.
Son muchas las ciudades brasileñas que han adoptado, bajo diferentes formas, el
sistema del PP, al mismo tiempo que organismos internacionales lo encaran con
simpatía cada vez mayor, aunque más interesados en sus virtudes técnicas

433
(eficiencia y eficacia en la distribución Y utilización de los recursos) que en sus
virtudes democráticas (la sustentación de un sistema complejo de participación y
de justicia distributiva).
En mi opinión, el futuro del PP depende, en gran medida, de la forma como
sus principios y prácticas de participación democrática sean reforzados y
extendidos a áreas o cuestiones que hasta ahora no fueron incluidas.71 Depende
también de cómo se perfeccione y consolide su autonomía a fin de hacer
irreversible la ruptura con la vieja política clientelar.
La evaluación del PP revela también de qué manera estas condiciones son
muy exigentes y pueden incluir algunos dilemas. Por ejemplo, su consolidación
sólo tiene sentido político si rompe con el viejo sistema clientelista-patrimonialista.
¿Pero será posible esa consolidación sin ninguna forma de continuidad con el viejo
sistema? Como realidad política emergente, el PP tiende a ser desestabilizador,
tanto en términos políticos, como en términos ideológicos y culturales. Sin
embargo, una idea desestabilizadora que logra transformarse en práctica sostenible
corre siempre el riesgo de perder su potencial desestabilizador a medida que el
éxito aumenta. La rutina de la movilización atrae una movilización de la rutina. La
participación permanece elevada, pero los ciudadanos comunes serán
gradualmente sustituidos por ciudadanos participativos especializados. El dilema
aquí es que, aunque la radicalización de esta experiencia sea la única arma contra
la rutina, existe, con todo, un límite indeterminado más allá del cual la
radicalización comprometerá irreversiblemente el éxito de la experiencia. No hay
salida para este dilema. Sin embargo, la tensión que crea podrá ser, ella misma,
sostenible -contribuyendo así a la continuación, aunque permanentemente
problemática, del éxito de la experiencia-, siempre que los participantes se
empeñen en la auto subversión reflexiva: con esto quiero decir una radicalización
constante de la conciencia política centrada en los límites de la radicalización de la
práctica política concreta.
Otro dilema que ensombrece al PP tiene, con todo, menos que ver con la
experiencia en sí que con las interpretaciones y evaluaciones que de ella hacen los
observadores y analistas científicos y políticos. En un periodo histórico de
pesimismo estructural, hay tendencia a ser demasiado complaciente con lo que
existe y nos es familiar y excesivamente reticente o desconfiado con relación a lo
que es apenas emergente y, por eso, fuera de lo común. La desconfianza consiste
en interpretar todas las características y desarrollos de una realidad
desestabilizadora emergente corno pasos o movimientos en dirección a un fracaso
final e inevitable. Esta interpretación de la muerte anunciada, que tanto puede

71
La verdad es que los cuadros políticos de la prefectura están muy conscientes de esto y, últimamente, han
experimentado combinar participación con contractuali2ación en varias áreas, tanto en el campo social,
como en el económico. En el campo social, hay que subrayar las guarderías comunitarias que resultan de la
asociación entre el ejecutivo y organizaciones locales sin fines lucrativos. En el campo económico, subrayaría
la creación de la Institución Comunitaria de Crédito, concebida para fomentar el microcrédito.

434
venir de la izquierda como de la derecha, funciona como una trampa intelectual.
Montada la trampa, el pájaro extraño de la utopía realista cae en ella, más tarde o
más temprano.
Esta interpretación tiende a articularse con la interpretación por la
abreviatura. Consiste en interpretar la innovación institucional aislada-mente de su
inserción y especificidad histórica y sociológica, reduciéndola de esa forma a un
puñado de trazos abstractos que componen un modelo para ser aplicado en todas
partes por un conocimiento propio de peritos. Presas entre la interpretación por la
sospecha y la interpretación por la abrevia-tura, iniciativas populares como la del
PP quedan sujetas a un dilema cruel: o son concebidas corno cualquier cosa que no
funciona y que está destinada a fracasar, siendo por eso descartadas como utopías
insensatas, o son entendidas como algo que funciona y que está destinado al éxito,
pudiendo entonces ser adoptadas por el Banco Mundial -crecientemente interesado
en la participación-, donde son trituradas, pasteurizadas y convertidas en nuevos
temas de condicionamiento para la concesión de subsidios o empréstitos.
Lo que es más notable en el caso de Porto Alegre es la conciencia aguda de
estos problemas y dilemas por parte de los cuadros políticos de la ciudad y el valor
político para enfrentarlos de modo abierto y sin prejuicios. La mejor demostración
de esto mismo es la constitución, a principios de 2001, del Grupo de Trabajo de
Modernización del Presupuesto Participativo con el objetivo de reflexionar sobre la
experiencia del PP en los últimos 12 años y de presentar propuestas de revisión y
de reformulación. El primer documento elaborado por el Grupo de Trabajo,
significativamente intitulado Rompiendo nuestros límites: una primera evaluación de los
puntos de estrangulamiento que vivimos en el proceso del presupuesto participativo de
Porto Alegre (2001), presenta un elenco vasto y claro de los problemas y desafíos
con que se enfrenta el PP, muchos de los cuales son convergentes con los enuncia-
dos a lo largo de este trabajo y resultantes de mi investigación y del seguimiento
que he hecho del PP en los últimos siete años. La constitución de este grupo de
trabajo y el modo como he profundizado la reflexión sobre el PP, tanto en el
interior del propio PP, como en la clase política, e incluso en la comunidad
internacional de científicos sociales que han estudiado el PP, son reveladores de la
voluntad política de renovarlo. Se trata de un ejercicio que no transcurre de la
necesidad de remediar el fracaso de una iniciativa de democracia participativa,
sino más bien de la necesidad de resolver problemas que transcurren de su éxito y,
en ese sentido, es un ejercicio raro, dado que las experiencias de democracia
participativa casi nunca alcanzan un nivel de consolidación tal que suscite este
último tipo de problemas.
Presento a continuación los problemas y desafíos principales identificados
por el documento Rompiendo nuestros límites, relacionándolos tanto con mi
investigación como con la de otros científicos sociales que, a invitación del Grupo
de Trabajo, presentaron documentos de reflexión sobre el PP. La secuencia en que

435
los presento no implica ninguna jerarquización. Aunque refleja, hasta cierto punto,
la secuencia adoptada por el documento Rompiendo nuestros límites.
l. Compactación de las instancias participativas y los conflictos de competencias. La
profundización de la cultura participativa en Porto Alegre, a lo largo de la década,
llevó a dos desarrollos institucionales importantes: la complejidad del PP y la
creación de instituciones de participación de algún modo exteriores a éste, pero
con funciones complementarias, paralelas o interseccionales a él. En tal sentido, en
este capítulo analicé el modo como se fueron compactando las reglas de
funcionamiento interno del PP y el modo como la atención de demandas
sectoriales no estrictamente regionalizables, llevó a la creación de las plenarias
temáticas. La institución de las plenarias temáticas amplió significativamente el
horizonte de las expectativas de participación, pero, al mismo tiempo, hizo
compleja la linealidad de la participación en el PP. Es que, aunque en teoría sea
fácil distinguir entre una demanda regional y una temática, el hecho es que, en
concreto, sobre todo cuando se discuten equipamientos culturales, de educación o
de salud, que tienen que ser aplicados regionalmente, puede ocurrir (y de hecho ha
ocurrido) una cierta sobre posición y consecuentemente un potencial conflicto
entre la participación regional y la participación temática. Este potencial fue
aumentando a medida que las carencias infraestructurales (pavimentación,
saneamiento básico) fueron siendo satisfechas y las regiones se volvieron hacia
otros tipos de reivindicaciones, de naturaleza "más temática".
Por otro lado, la profundización de la cultura participativa llevó a la
institución de otras formas de participación, especialmente los consejos
municipales sectoriales (habiendo hoy 35 de éstos) para discutir políticas
sectoriales e, incluso en algunos casos, las propuestas presupuestales de las
secretarías del ejecutivo a que están ligados. La articulación de los consejos
municipales con las plenarias temáticas y con la institución central del PP, el
Consejo del Presupuesto Participativo, es problemática y a veces suscita conflictos
de competencias. Uno de los debates más intensos en el CPP a que asistí tuvo lugar
entre los consejeros y los representantes del Consejo Municipal de los Derechos del
Niño y del Adolescente, un debate centrado precisamente en las prioridades
presupuestarias -necesidades básicas de la población o derechos del niño.72 Desde
mi punto de vista, la articulación entre diferentes instancias de participación debe
ser construida a partir de una premisa política clara: la centralización del CPP en el
proceso de decisión presupuestaria. 73Con la elección de Olívio Dutra como
gobernador del estado de Río Grande do Sul (1998) y la institucionalización del

72
No todos los consejos municipales tienen el mismo nivel de actuación o de intervención. Entre los más
activos pueden contarse el de los Derechos del Niño y del Adolescente, el de la Salud (el más antiguo y
anterior a la instalación del PP), el de Asistencia Social'. el ~e Educación, el de Ciencia y Tecnología, el de
Desarrollo Urbano y Ambiental y el del Patrimonio Histórico y Cultural.
73
Estoy de acuerdo con Luciano Bruner cuando afirma que el PP es el "carro-jefe" del sistema participativo
instaurado en el municipio de Porto Alegre (comunicación personal, noviembre de 2001).

436
presupuesto participativo estatal, se abrió un nuevo campo de articulación
participativa, en este caso entre el PP de la ciudad y el PP estatal. Se trata de una
articulación esencial pero que puede revelarse más difícil de lo que parece, sobre
todo teniendo en mente la diferente consolidación de los dos PPS y los diferentes
horizontes de expectativas que ellos crean.
2. La representatividad y la calidad de la participación. Aludí en este capítulo al
problema de la representatividad, sobre todo a propósito de la tensión entre el PP
y la Cámara de Ediles. Se trata de un problema que hace eco de otro mucho más
amplio: el de la relación entre democracia participativa y democracia
representativa. La tensión entre las dos formas de democracia parece constitutiva
de las democracias modernas, pues ni la práctica política ni la teoría política
democrática han sido capaces de formular otra relación entre ellas que no sea la
relación de suma cero: la expansión de cualquiera de ellas sólo puede ser obtenida
a costa de la restricción de la otra.
No es de esperar que esta tensión sea plenamente resuelta en Porto Alegre, a
pesar del círculo público híbrido, de cogestión entre la sociedad civil y el ejecutivo
municipal, que el PP simboliza, signifique un avance notable en el sentido de la
superación de la relación de suma cero.74
No es de sorprender que los números de la participación y su significado
sean factores de lucha política. Tampoco sorprende que las fuerzas políticas y
sociales que apoyan el PP busquen soluciones para incrementar la participación,
con base en la presuposición de que más participación es siempre mejor que menos
participación. La verdad es que en esta presuposición, en sí misma evidente, se
oculta un dilema: cómo se movilizan grupos sociales diferentes para la
participación por objetivos diferentes, sólo más allá de cierto límite es posible
ampliar la participación en la medida en que se restrinja el ámbito de objetivos
competitivos, ahora más numerosos. Ante la imposibilidad de resolver este dilema,
una solución que lo minimiza consiste en establecer costos diferenciados de
participación a través de la multiplicación de las formas de participación, unas más
intensas que otras. Por ejemplo, la introducción de referendos y el uso de la
democracia electrónica (vía internet) pueden ser una solución, siempre que se
determine el tipo de objetivos de estas formas más individualistas y menos
intensas de participación. De esta forma, la jerarquía de objetivos para ser
determinada por las formas más intensas de participación puede abrir espacio a
formas menos intensas de participación que, a su vez, no agravan el problema
arriba referido del conflicto de competencias.
Otra cuestión todavía relativa al grado de participación tiene que ver con el
acceso y, por lo tanto, con la existencia de barreras a la entrada del PP. Hoy es
sabido que los sectores populares más pobres y menos organizados tienen mayores

74
Esta cuestión fue debatida a lo largo de este texto y ha merecido la atención de varios autores en tiempos
recientes. A título de ejemplo, véase Abers 2000 Dias 2000· Baiocchi 2001a.

437
dificultades para participar. La participación democrática es una forma de
inversión política para la cual el capital político mínimo, el de ser formalmente
ciudadano, no basta. Habrá, pues, que pensar en formas de acción categóricas que
faciliten la participación de los que más necesitan de ella, pero son demasiado
pobres para tener siquiera acceso a ella sin apoyo externo.
Agréguese que los más pobres muchas veces tienen demandas que no son
fácilmente traducibles por las instituciones del PP. Sabemos, por ejemplo, que, sin
regularización agraria no es posible realizar las inversiones adecuadas en servicios
e infraestructura, siendo, no obstante, precisamente en los barrios irregulares y
clandestinos (donde vive todavía hoy cerca de 25% de la población) que tales
inversiones son más necesarias. A lo largo de décadas, los sectores populares
definieron repetidamente la regularización agraria como una de sus principales
prioridades y, sin embargo, para su frustración, lo realizado en este campo quedó
mucho más acá de la prioridad atribuida. Sérgio Baierle destaca con justicia esta
discrepancia al indicar que, de las 100 áreas para regularización "impuestas" por
las comunidades al ejecutivo, apenas 10 fueron regularizadas una década después
(2001, p. 16). La estructura administrativa y jurídica del municipio "boicotea", a
través de la morosidad y de la inercia, la satisfacción de una demanda básica.
El acceso al PP está todavía relacionado con otras dos cuestiones: la
posibilidad de tener información y la amplificación del proceso del PP. La primera
cuestión se refiere no sólo a la difusión de la información sino también a la fuente y
al contenido de la misma. La prefectura ha invertido bastante en difundirla, al
grado de que los partidos de oposición frecuentemente han cuestionado los gastos
del ejecutivo en lo que ellos consideran propaganda política. A pesar de que la
internet no está aún hoy masivamente accesible en la ciudad, el hecho de que sea
una fuente de información y de interacción con el PP .constituye una señal más de
la inversión municipal en la difusión de la mformac1ón. Sucede, sin embargo, que
el acceso a la misma depende de la inteligibilidad de ésta, o sea, del contenido de la
información. Como dije en este texto, una de las tensiones en el PP ha sido el
choque de conocimientos rivales, entre el conocimiento técnico de los profesionales
al servicio de la prefectura y el conocimiento práctico de los ciudadanos y de sus
asociaciones. Ese choque es también un choque de lenguajes, y en la medida en
que prevalece el lenguaje técnico, información disponible no significa
necesariamente información accesible. Este es un campo en el cual la pedagogía del
PP debe asumir un lugar más central en el futuro una pedagogía en dos sentidos,
en el sentido de los ciudadanos y sus organizaciones en el sentido de los cuadros
administrativos y técnicos del municipio.
Además de la cantidad y la calidad de información, hay todavía que poner
.atención a la fuente de información. Es recurrente la queja de que el e1ecutivo
mumc1pal es casi la única fuente de información sobre el PP. Probablemente, es
inevitable que así sea, aunque algo pueda hacerse en el sentido de aumentar la
divulgación de los flujos de información de abajo hacia arriba, sobre todo de

438
aquella que es producida por las entidades del movimiento comunitario. No
obstante, el casi monopolio de la información por parte de la prefectura destaca
otra cuestión: la de la independencia de la información, sobre todo en lo que se
refiere a indicadores de eficacia del PP en la efectividad de la inversión de las
prioridades a favor de las clases populares más pobres. Aunque, en mi evaluación,
la administración popular no haya caído nunca en manipulación grosera de datos
sería de creer que instituciones del PP, especialmente el CPP, fuesen dotadas de
recursos para encomendar y difundir información y evaluación independientes. El
PP es un importante proyecto político hibrido, cuya autorreflexión ha sido un
constante estímulo para el aprendizaje. Esa autorreflexión forma parte de la
evaluac10n del proyecto, y ésta no puede entregarse exclusivamente a uno de los
componentes de la hibridación política.
Por último, la intensidad de la participación está relacionada con el
proyecto. Institucional y las reglas de funcionamiento de las instancias
participativas. Como anoté a lo largo del texto, el PP, según el grado de
consolidación, se fue volviendo más complejo en su funcionamiento. A medida
que fue ampliando el ámbito de la decisión y el público del PP, el proceso de
discusión Y de negociación política se volvió más intenso y exigente. Es sabido que
la democracia participativa reclama una transparencia entre acción política y
resultados muy superiores a aquella que es típica de la democracia representativa.
Esa transparencia depende de tres factores principales: de la gestión eficaz de las
acciones de participación; de su relación directa con los resultados concretos; y de
la capacidad de "retorno" de las estructuras de delegación y representación que
emergen en el interior de la democracia participativa, siempre que ésta se expanda
más allá de las micro sociedades.
La gestión eficaz de las acciones de participación es compleja, pues abarca
varios factores: frecuencia, organización y duración de las reuniones; facilidades de
acceso a los locales de reunión; relación positiva entre la inversión en la acción de
participación y sus resultados. En cualquiera de estos niveles hay algo que hacer.
Un ejemplo relativo al último factor lo da el Grupo de Trabajo, al cuestionar la
utilidad de la segunda ronda.
La relación directa de la participación con los resultados es factor crucial en
el sostenimiento de la democracia participativa. Como vimos, esa relación fue, al
principio, vaga y eso se reflejó de inmediato en el ciclo siguiente del PP. En este
campo, la cuestión principal es hoy garantizar que la distribución de recursos en el
interior de una determinada región tenga un carácter tan participativo como la
distribución interregional. Muchas regiones están subdivididas en microrregiones,
unas mejor organizadas que otras. Agréguese que muchas regiones son
internamente muy diferenciadas en términos de carencias de servicios y del perfil
social de sus poblaciones. Como dije en el texto, ha habido resistencia a recurrir, en
el interior de las regiones, a mecanismos de distribución que aseguren la misma
transparencia de la distribución interregional; por otro lado, en regiones interna-

439
mente muy desiguales es difícil hacer funcionar con equidad los criterios de
prioridad. Uno de los modos posibles de enfrentar este problema consiste en
rediseñar las regiones y aumentar su número de tal manera que las unidades de
base de la participación se vuelvan más homogéneas. Es una solución compleja, en
la medida en que el PP, como cualquier otro contrato político, al incluir, también
excluye. No será sin resistencia que los incluidos acatarán la degradación de su
inclusión como condición para la inclusión de los excluidos. Este será un campo
donde se hará el verdadero examen de la calidad de la participación inducida por
el PP. Para vencer esta resistencia será necesario neutralizar los dos mecanismos de
que las sociedades se sirven para trivializar la exclusión social, minimizando su
extensión y culpando a los excluidos de su exclusión.
Pero, como dije, la transparencia de alta intensidad exigida por la
democracia participativa tiene todavía que ver con la capacidad y la calidad del
retorno a la base por parte de las estructuras de delegación y de representación, o
sea, por parte de los foros de delegados y de los consejeros del CPP. Ésta es, sin
duda, una de las dimensiones de la calidad de la participación que deberá merecer
una atención más cuidadosa. Lo que está en discusión es saber sí y en qué medida
la cultura política de la participación inducida por el PP ha sido interiorizada por
el público de éste, tanto por los ciudadanos y sus asociaciones como por los
delegados y consejeros.
La cultura política de la participación y de la solidaridad es una cultura de
contracorriente en las sociedades en que domina el individualismo posesivo y
mercantilista que el neoliberalismo ha llevado al paroxismo. Por eso, no es posible
darse por satisfecho con su reiteración práctica por intermedio de las instituciones
de participación, dado que éstas, en tal contexto, están siempre sujetas a la
perversión y a la descaracterización. Para mantenerse y profundizar, la cultura de
la participación y de la solidaridad ha de atenderse con un proyecto pedagógico
ambicioso que abarque el sistema educativo en su conjunto, los servicios públicos,
y sobre todo el tercer sector que, a pesar de haber asumido un papel cada vez más
importante en la provisión de las políticas públicas, ha utilizado su carácter
privado para huir del control público y rechazar la institución de mecanismos
internos de participación.
3. El particularismo, la ciudad como un todo y la planeación estratégica. Como
tuve ocasión de decir, el PP fue siempre criticado por los que se le oponen por
centrarse exclusivamente en demandas locales e inmediatas, sin permitir orientar
adecuadamente los problemas de la ciudad en su conjunto y a largo o mediano
plazo. Esta crítica se hace hoy igualmente dentro del PP, lo que, de algún modo,
paradójicamente, significa que la ciudad como un todo y su planeación estratégica
están hoy más cerca que nunca de integrar la agenda política del PP. Se trata de
una evolución que ha de ser intensificada, sobre todo en el contexto de la
competencia exacerbada no sólo entre estados sino también entre regiones y entre
ciudades, fomentada por el neoliberalismo. Los congresos de la ciudad, las

440
plenarias temáticas y más tarde los foros regionales de planeación75 fueron
medidas importantes para devolver a los portoalegrenses la ciudad de cuerpo
entero.
Hay que hacer más en este sentido, sobre todo porque el todo que la ciudad
constituye no es un todo monolítico; es un todo internamente muy diferenciado y
muchas de esas diferencias han escapado al PP. Entre éstas podemos destacar las
diferencias sexuales (toda la discrepancia entre capacidad de participación y
capacidad de representación por parte de las mujeres), las diferencias étnicas (la
cuestión negra y la cuestión indígena), las diferencias generacionales (los viejos y la
juventud), las diferencias funcionales (los deficientes físicos y mentales).
4. Autonomía versus dependencia. Este fue uno de los problemas al que puse
más atención en el texto, por lo que prescindo de tratarlo en detalle. Es una
cuestión central que, de algún modo, es inherente a la forma política del PP, un
círculo público híbrido, formado por las autonomías relativas recíprocas de la
sociedad y del gobierno municipal. Es la relatividad contractualizada de la
autonomía que crea la relatividad igualmente contractualizada de la dependencia.
La tensión entre autonomía y la dependencia del PP con relación al gobierno
municipal es, pues, constitutiva y por eso no puede ser resuelta a favor de uno de
los términos de la tensión. Es sólo una verdadera cuestión cuando surge una
discrepancia entre la tensión contractualizada en la estructura reglamentaria del PP
y la tensión en la vida práctica del PP. O sea, hay tensión, como cuestión política,
en la medida en que la sociedad civil, los ciudadanos y los movimientos
comunitarios ceden más de su autonomía de lo que reciben en dependencia del
gobierno con relación a ellos. A lo largo de la década se acumularon signos de que
eso pudiese estar sucediendo. Enumero sólo tres: el hecho de que la regularización
agraria, a pesar de ser una cuestión estructural —en el sentido de cuestión cuya re-
solución afecta significativamente el escalón y el padrón de redistribución social—
ha sido integrada al PP muy lenta y deficientemente; la desaceleración del
movimiento comunitario autónomo (consejos populares, asociaciones de
habitantes, uniones de villas, la Uampa) y el decrecimiento de su legitimidad en la
medida en que pierden el monopolio de la construcción política de las demandas
populares; el papel decisivo que el gobierno siempre asumió en la gestión
funcional del PP, en la elaboración de la agenda y del tiempo político, en la
creación y difusión de la información relevante, en la formulación de criterios
técnicos y de "demandas institucionales".

75
Los Foros Regionales de Planeación son una emanación del plan director que dividió la ciudad en ocho
regiones, agrupando las regiones del PP de dos en dos (con excepción del Centro, que constituye una sola
región, y el Cruzeiro-Cristal-Glória que juntó en una región de planeación a tres regiones del PP). El plan
director prevé un Consejo Municipal del plan director cuya composición incluye una representación de cada
una de esas regiones, cuyo representante es electo en asamblea abierta. Además, cada región de planeación
también tiene su Foro Regional de Planeación. Los foros y el consejo mezclan, asimismo, representación
directa e indirecta (por entidades). Además los foros regionales están encargados de pensar los Planes de
Acción Regional que son, en la práctica, la concreción del Plan Director de la Ciudad en el nivel regional.

441
 Como señalé antes, cualquiera de estos problemas está identificado y su
resolución depende de la voluntad política. Sin embargo, en mi opinión, la
formulación común de la cuestión autonomía-independencia no permite ver que,
en Porto Alegre, lo que está verdaderamente en discusión no es tanto la
autonomía-dependencia, sino el pluralismo de las orientaciones políticas, la
libertad con que se manifiesta, el modo como es reprimido o incentivado. El
movimiento comunitario nunca fue autónomo en el sentido de ser una generación
espontánea de la sociedad descontextualizada de las fuerzas políticas organizadas
en el nivel de la sociedad política y del sistema político. Hoy, la hegemonía del PT,
bien demostrada en las simpatías partidarias del público del PP, representa un
nuevo encargo político para el PT: asegurar y fomentar el pluralismo y la
tolerancia sin lo cual la democracia participativa decae. Además, en el contexto
específico de Porto Alegre, el pluralismo y la tolerancia han de ser asegurados y
fomentados al interior del PT, un partido históricamente propenso al
fraccionamiento que la ineptitud de la derecha brasileña no supo hasta ahora
explotar.
5. El PP y la democratización del Estado. Este es tal vez el más complejo de-
safío al que se enfrenta la democracia participativa de Porto Alegre y también a
ella hice referencia a lo largo del capítulo. Si nos preguntamos sobre lo que cambió
en la sociedad civil portoalegrense en los últimos 12 años, no podemos dejar de
constatar que mucho cambió, tanto en el plano material como en los planos
institucional y cultural. Si, por el contrario, nos preguntamos sobre lo que cambió
en la estructura administrativa y jurídica del gobierno municipal, estamos
obligados a concluir que pocos fueron los cambios tanto en el plano organizacional
como en el plano cultural. Siendo así, estamos obligados a concluir que el PP
democratizó el Estado político pero no democratizó el Estado administrativo-
jurídico. Esta discrepancia no dejará de provocar enfrentamientos sobre todo a
medida que, con el fortalecimiento del PP, el déficit democrático del Estado
administrativo-jurídico se traduzca en creciente ineficiencia, morosidad e
insensibilidad ante expectativas intensificadas por la democratización de la
participación. No es sorprendente pues, que el último congreso de la ciudad y la
actual gestión municipal (como por lo demás la anterior) hayan identificado la
democratización de la gestión municipal como un objetivo prioritario. La
democratización del Estado administrativo-jurídico es un bien político en sí
mismo, pero es sobre todo importante para volver a politizar al pro-pio PP. Al
enfrentar los límites de la democratización de la administración pública, el PP se
enfrenta no sólo con culturas burocráticas, sino también con articulaciones cada
vez más desiguales entre la administración municipal y la administración estatal y
entre cualquiera de éstas y la administración federal.
Esta visión política global, no sólo de la ciudad y del gobierno estatal como
un todo, sino también del país como un todo, será fundamental para fortalecer y
centrar el PP como proyecto político. Al hacerlo, el PP está simultáneamente más

442
consciente de su potencial y de sus límites. Como dice Sérgio Baierle, uno de los
más lúcidos conocedores del PP, "Porto Alegre no es un oasis en el desierto
neoliberal" (2001, p. 3); sufre las consecuencias de las macro políticas de ajuste
impuestas en el nivel federal y no puede defenderse integralmente del nuevo
sentido común neoliberal, sobre todo de la lógica individualista, mercadológica y
gerencial que lo caracteriza. De ahí que según este autor sea necesario examinar
tres ejes de cuestiones, todos ellos teniendo como objetivo la repolitización del PP:
1) la necesidad de politizar las experiencias de gestión comunitaria directa que
cuentan con transferencias de recursos (financieros o materiales) municipales;
2) la necesidad de articular presupuesto público y planeación de la ciudad,
abriendo espacio tanto a una discusión más profunda de las finanzas municipales
como de las políticas públicas; y, 3) la necesidad de abrir espacio a la discusión
sobre las perspectivas políticas de la experiencia del PP, tanto a través de la crítica
al "ufanismo localista" (radicalización democrática en una sola ciudad), como de la
crítica al modo de reclutamiento de cuadros entre liderazgos comunitarios y a la
creciente masificación de la experiencia (hiato entre un cuerpo de liderazgos
especializado y participantes de base) (Baierle, 2001, p. 2).
Desde mi punto de vista, la dinámica que la democracia participativa de Porto Alegre
reveló a lo largo de los últimos 12 años es la garantía de que estará a la altura de estos
desafíos.

443
Bibliografía

Abers, Rebecca (1998), "From Clientelism to Cooperation: Local Government,

Participatory Policy, and Civic Organizing in Porto Alegre, Brazil", Politics
and Society, 26(4), pp. 511-537.
 (2000b), Inventing Local Democracy: Grassroots Politics in Brazil, Boulder: Lynne
Rienner.
Baierle, Sérgio Gregorio (1992), Um novo principio ético-político: prática social e sujeito
nos movimentos populares urbanos em Porto Alegre nos anos 80, tesis de
maestría, Universidade Estadual de Campinas.
 (2001), "OP ao termidor?", texto presentado en el seminario O orçamento
Participativo visto pelos seus investigadores (31 de mayo-2 de junio de 2001), Porto
Alegre: Prefeitura de Porto Alegre.
Baiocchi, Gianpaolo (2001a) From Militance to Citizenship; The Workers' Party, Civil
Society, and the Politics of Participatory Governance in Porto Alegre, Brazil,
Madison: University of Wisconsin, Departamento de Sociología, tesis de
doctorado.
 (2001b), "Subsidios, hegemonía, e diferença: o lugar da sociedade civil
dentro do OP de Porto Alegre", texto presentado en el seminario O
Orçamento Participativo visto pelos seus investigadores (31 de mayo-2 de junio de
2001), Porto Alegre: Prefeitura de Porto Alegre.
Banco Mundial (1995), Brazil, a Poverty Assessment, Washington DC: Human
Resources Operation Division, 1.
Becker, A. J. (coord.) (2000), A cidade reinventa a democracia: as contribuições do
Seminário Internacional sobre Democracia Participativa, Porto Alegre:
Prefeitura de Porto Alegre.
Carvalho, Maria do Carmo y Débora Felgueiras (2000), Orçamento participativo no
ABC: Mauá, Ribeiráo Pires e Santo André, São Paulo: Polis.
Cidade, (1997), Orçamento participativo e os desafíos para o futuro, Porto Alegre:
Cidade (Centro de Assessoria e Estudos Urbanos).
 y crc (1999), Quem é o público do orçamento participativo: seu perfil, porque
participa e o que pensa do processo, Porto Alegre: Cidade (Centro de Assessoria
e Estudos Urbanos) y crc (Coordenaçao das Relações com as Comunidades).
Davey, Kenneth (1993), "Elements of Urban Management", en Urban Management
Programme Discusssion Paper, 11, pp. 1-55.

444
Dias, Márcia Ribeiro, (2000), Na encruzilhada da teoria democrática: efeitos do orçamento
participativo sobre a Cámara Municipal de Porto Alegre, Río de Janeiro: IUPERJ,
disertación de doctorado.
Echevarría, Corina (1999), Democratización del espacio público municipal mediante la
implementación de instituciones de gestión participativa: estudio comparado de los
casos de la municipalidad de la ciudad de Córdoba (Argentina) y la prefectura de
Porto Alegre (Brasil), Córdoba: Universidad Nacional de Córdoba, tesis de
maestría.
Fedozzi, Luciano; Maria Regina Pozzoban y Rebecca Abbers (1995), Orçamento
participativo: Pesquisa sobre a populagáo que participa da discussáo do orçamento
público junto à Prefeitura Municipal de Porto Alegre, Porto Alegre: Cidade,
Fase, Prefeitura de Porto Alegre.
Fedozzi, Luciano (1997), Orçamento participativo. Reflexões sobre a experiência de Porto
Alegre, Porto Alegre: Tomo Editorial.
 (2001), "Contribuições à discussão sobre o aperfeiçoamento do orçamento
participativo de Porto Alegre", texto presentado en el seminario O orçamento
participativo visto pelos seus investigadores (31 de mayo-2 de junio de 2001), Porto
Alegre: Prefeitura de Porto Alegre.
Genro, Tarso y Ubiratan de Souza (1997), Orçamento participativo: a experiência de
Porto Alegre, Porto Alegre: Editora Fundação Perseu Abramo.
Gret, Marion (2001), "Contribução para identificar pontos críticos da experiencia do
ornamento participativo de Porto Alegre", Seminario Orçamento
Participativo no Olhan do Mundo, Porto Alegre.
Grupo de Trabalho de Modernização do Orçamento Participativo (2001),
"Rompendo nossos limites: uma primeira avaliação dos pontos de
estrangulamento que vivemos no processo do orçamento participativo de
Porto Alegre", texto presentado en el seminario O orçamento participativo
visto pelos seus investigadores (31 de mayo-2 de junio de 2001), Porto Alegre:
Prefeitura de Porto Alegre.
Harnecker, Marta (1993), "Alcaldía de Porto Alegre: aprendiendo a gobernar",
Haciendo camino al andar, 2.
Larangeira, Sónia (1996), "Gestão pública y participação: A experiência do
orçamento participativo em Porto Alegre (1989-1995)", trabajo presentado
en el 48º Encontro anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da
Ciência (São Paulo julio de 1996).
Marquetti Adahmr (2001), “Democracia, eqüidade e eficiencia: o caso do orçamento
participativo em Porto Alegre”, texto presentado en el seminario O orçamento
participativo visto pelos seus investigadores (31 de mayo-2 de junnio de 2001),
Porto Alegre: Prefeitura de Porto Alegre.

445
Moura Maria Suzana (1997), Cidades empreendedoras, ciudades democráticas e redes
públicas: Tendências à renovação na gestão local, Salvador: Universidades
Federal da Bahia, disertación de doctorado.
Navarro, Zander (1996), ―Participatory Budgeting’. The Case of Porto Alegre
(Brazil)‖, texto presentado en el seminario Desentralization in Latin America-
Innovations and Policy Implications, Caracas, 23 y 24 de mayo.
Oliveira, Carlos; João Pinto y Ciro Torres (1995), Democracia nas grandes ciudades a
gestão democrática da Prefeitura de Porto Alegre, Río de Janeiro, IBASE, pp. 20-
44.
Orcãmento Participativo (1999), Regimento interno: criterios gerais, técnicos e regionais
para a gestão de 1999-2000, Porto Alegre.
Pont, Raul (2000), Democracia, participção, cidadania: uma visão de esquerda,Porto
Alegre, Palmarinca.
Pozzobon, Regina Maria (2000), ―Uma experiencia de gestão pública: O
orcçamento participativo de Porto Alegre. RS‖, texto presentado en el III
Fórum Contag de Cooperação Técnica, Porto Alegre, junio de 2000, texto obtenido
el 27 de noviembre de 2001, en http//www.portoweb.com.br./ong/cidade/texto8.
 y Sérgio Baierle y Véra Amaro (1996), ―Refletindo sobre o exercício da
ciudadanía (1ª. Parte)‖, en De olho no orçamento, 2.
Silva, Marcelo Kunrath (2001), Construção da “participaçã popular”: Análise
comparativa de procesos de participação social na discussão pública do orçamento
em municipios da Região Metropolitana de Porto alegre/RS, Porto Alegre:
Universidade Federal do Río do Sul, disertación de doctorado.
Toni, Jáckson de (2001), ―Do orçamento participativo ao planejamento estratégico-
as posibilidades da gestão democrática do Estado‖, trabajo presentado en VI
Congresso Internacional do CLAD, Buenos Aires.
Utzig, Luis Fernando (1996), ―Notas sobre o governo do orcãmento participativo
em Porto Alegre‖, Novos Estudos Cebrap, 45, pp. 209-222.

446
 XI. MODELOS DE DELIBERACIÓN DEMOCRÁTICA: UN ANÁLISIS DEL
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN BRASIL.

LEONARDO AVRITZER

Introducción
LA DEMOCRACIA se tornó, en los últimos cien años, la forma modelo de
organización de la dominación política al interior de la modernidad occidental.
Todavía a principios de la modernidad, en el siglo XVII, el filósofo Leibniz resumió
el escepticismo con la democracia que prevalecía en el periodo anterior con la
siguiente frase: "No existe hoy en día un príncipe que sea tan mal gobernante, que
no sea preferible vivir bajo su poder que vivir en una democracia" (Dunn, 1979, p.
4). La afirmación de Leibniz muestra una evaluación crítica con relación a la
democracia que cambió rápida-mente en los 200 años siguientes. Ya a mediados
del siglo X1X Alexis de Tocqueville resumió en una frase la nueva impresión con
relación a la democracia:
[...] podemos deducir de la marcha irresistible de los acontecimientos un desarrollo
gradual del principio democrático. Todos los días, surge un nuevo cuestiona-
miento sobre los privilegios de la aristocracia. Ésa es una guerra lenta, disputada en
torno a detalles, pero, infaliblemente, al final, hará ruinas todo el edificio
(Tocqueville, 1958, p. 67-8).
Ya en aquel momento, la democracia estaba a punto de convertirse en la forma
hegemónica de organización del dominio político en Europa y en los Estados
Unidos. Sin embargo, el mundo en su conjunto todavía estaba discutiendo si
debería o no adoptar la democracia como la forma de organización de su vida
política. En 1897, un mandarín chino publicó un artículo en un periódico de
Shanghai, expresando su certeza sobre lo inevitable de la expansión global de la
democracia:
[...] cuando los ciclos del mundo están tendiendo a moverse [...]. Eso no es algo
limitado a Occidente ni algo que China podrá evitar. Sé que en menos de 100 años
los cinco continentes estarán bajo el gobierno del pueblo y que nuestra China no va a
permanecer inmune (a esa tendencia) (Dunn, 1979, p. 11).
Liang Chi Chia'o estaba en lo cierto. A fines del siglo XX la democracia se
convirtió en la forma política hegemónica de organización.
La impresión de que la democracia se convirtió en la actualidad en la forma
hegemónica de organización del dominio político es muy amplia. Sin embargo,
todavía está por hacerse un balance de lo que se ganó y lo que se perdió a lo largo
de ese proceso. Durante los 100 años que separan el diagnóstico de Liang Chi
Cha'o de la concreción de la hegemonía democrática, ocurrieron importantes

447
cambios en el significado y en la práctica de la democracia, entre ellas un fuerte
estrechamiento del concepto de soberanía, un consenso creciente sobre lo deseable
de las formas no participativas de administración y un rechazo a los proyectos
participativos debido a su impacto no institucional. Todos esos nuevos consensos
están ligados a los episodios del periodo de entre guerras en Europa y la
consolidación de la democracia en el continente europeo a fines de la así llamada
"segunda onda de democratización".1
Todavía a fines del siglo XVIII la idea de democracia estaba fuertemente
asociada a una concepción vigorosa de soberanía. Jean-Jacques Rousseau en un
pasaje acerca del funcionamiento del Parlamento inglés, expresó de manera
bastante clara esa relación. Para Rousseau,
La soberanía no puede ser representada por la misma razón de que no puede ser
alienada. [...] Los diputados electos por el pueblo no son y no pueden ser sus
representantes; son, únicamente, sus agentes. [...] Toda ley que el pueblo no ratificó
personalmente es nula. [...] El pueblo inglés cree ser libre. [...] La verdad es que está
totalmente equivocado; sólo es libre el día de la elección de sus representantes. Una
vez que los representantes son elegidos, el pueblo está nuevamente esclavizado
(Rousseau, 1968, p. 141).
El análisis de Rousseau acerca de la naturaleza de la soberanía no se convirtió
en la forma hegemónica de entendimiento de ésta en el interior de la modernidad
occidental. El motivo principal por el cual la concepción de Rousseau no prevaleció
fue el surgimiento de formas complejas de administración estatal que llevaron a la
consolidación de burocracias especializadas en la mayor parte de los campos
dirigidos por el Estado moderno. El individuo moderno perdió, tal como lo mostró
Max Weber todavía a principios del siglo XX, el control sobre los campos político,
administrativo, militar y científico, entre otros. En cada una de esas actividades, el
individuo moderno pasó a ser controlado por una burocracia jerárquica y
especializada.
La razón por la cual ocurrió el proceso de expropiación del control de los
individuos fue la enorme expansión de las cuestiones que se volvieron políticas
(salud, educación, asistencia social, etc.). De acuerdo con la perspectiva weberiana,
la cual constituye parte de la concepción hegemónica de democracia, una
burocracia especializada estaría más preparada que un individuo común para
ocuparse de esas cuestiones. Decisiones complejas requieren que sus autores
tengan conocimiento previo acerca de las cuestiones con las cuales traten y sean
capaces de buscar alcanzar sus objetivos de una manera sistemática (Kronman,
1983, p. 131). Para Weber, solamente una burocracia especializada podría luchar
con esa dimensión de la política moderna. Ese motivo es la primera fuente de
limitación del concepto de soberanía en las democracias modernas.

1
Aquí estoy adoptando la definición empírica de onda de democratización de Huntington, entendida como
un número significativamente mayor de transiciones de regímenes autoritarios a regímenes democráticos
que en la dirección inversa. Véase Huntington, 1993.

448
 Hay, además, una segunda fuente de limitación del concepto de soberanía que
está ligada a los debates sobre racionalidad y movilización que tuvieron lugar en el
periodo de entre guerras en Europa. La teoría democrática surgió asociada a la
idea de racionalidad del hommo politicus. Desde el periodo de la Ilustración (Kant,
(1781) 1959; Rousseau, 1968), el prevalecimiento de la racionalidad en el nivel
político estaba asociado con el rechazo de las formas ilegítimas de gobierno, una
concepción que comprende que la racionalidad es el fundamento del acto primario
de autorización del gobierno por los individuos.
A principios del siglo XX, particularmente en el periodo de entre guerras, el
vínculo entre la democracia y la racionalidad fue minado por un fenómeno
llamado "emergencia de los intereses particulares". La teoría democrática de los
siglos XVIII y XIX entendía el libre debate en público como parte intrínseca del
proceso de formación de la voluntad general. Sin embargo, la teoría democrática
dejó de percibir que el camino que lleva de Rousseau a Marx permite la entrada de
los intereses particulares en el debate público y, por lo tanto, el triunfo de éstos y
de la manipulación con relación al proceso de formación de la racionalidad
política. Autores como Ortega y Gasset, Karl Manheim, Erich Fromm y Max
Horkheimer argumentaron contra la posibilidad de la participación racional en la
política. Para ellos, el proceso de indiscriminación en el interior de la política
ocasionado por el fin del aislamiento de las elites (Ortega y Gasset, 1930), así como
por el surgimiento de las formas de dominación cultural al nivel privado
(Horkheimer, 1947; Arendt, 1951), transformó la naturaleza de la política a
principios del siglo XX. Tal diagnóstico generó una crítica de la democracia, de
acuerdo con la cual la preservación de valores centrales para la democracia
requeriría el aislamiento de aquellos grupos que mejor representarían tales valores
(Kornhauser, 1959, p. 22), significando el aislamiento de las elites de las masas. El
argumento de la sociedad de masas rompe con la asociación entre la democracia y
la participación política, toda vez que percibe que la participación política
ampliada no lleva a la ampliación de los actores y de las cuestiones incluidas en el
círculo político, pero sí a la presión irracional de las masas sobre el sistema político.
La consecuencia de ese argumento es el gobierno de las elites, toda vez que sería la
única garantía de que los valores culturales no compartidos por las masas fueran
preservados. La crítica hecha con el argumento de la sociedad de masas a la
soberanía popular también abarcó los efectos de la sociedad de masas sobre las
instituciones políticas encargadas de la formación de la voluntad general. La
preservación de los valores de la democracia fue, de ese modo, hecha dependiente
del aislamiento de las elites de las masas.
Las observaciones de Max Weber acerca de la pérdida de la soberanía y las
observaciones de los teóricos de la sociedad de masas acerca de la irracionalidad
de las formas de participación de éstas, fueron integradas en un marco común para
el análisis de la democracia a fines de la segunda Guerra Mundial por Joseph
Schumpeter en su libro clásico Capitalismo, socialismo y democracia. Schumpeter

449
partió de una cuestión ya destacada por Weber, ésta es: ¿cómo es posible que el
pueblo gobierne? La respuesta a esa cuestión es que si nosotros entendemos la
soberanía popular en un sentido muy amplio como la formación y la
determinación de la voluntad general, es imposible que el pueblo gobierne. Para
Schumpeter, para tornar útil el concepto de democracia, es necesario separarlo de
la búsqueda de la idea de bien común y convertido en un proceso de elección de
los cuerpos gobernantes: "La democracia es un método político, es decir, un cierto
tipo de arreglo institucional para alcanzar decisiones políticas, legislativas y
administrativas, y, por lo tanto, es incapaz de convertirse en un fin en sí misma"
(Schumpeter, 1942, p. 242).
La reducción del contenido de la soberanía permite a Schumpeter limitar el
papel del pueblo al de productor de gobiernos, es decir, aquella instancia de
elección de aquel grupo particular entre las elites que sería el más calificado para
gobernar. A través de esa operación, el pueblo permanece como fundamento en
última instancia de la política democrática sólo con una condición, a saber, que el
Estado arbitre las disputas entre las elites. La reducción del contenido de la
soberanía implica, simultáneamente, un cambio en la forma como la relación entre
democracia y racionalidad es concebida. Para Schumpeter, en la medida en que las
elites políticas se adhieren al sistema de representación política, el acceso de los
más calificados a las posiciones de liderazgo se convierte en garantía (Schumpeter,
1942, p. 280).
La democracia se consolidó en Europa en la posguerra a través de la aplicación
de un concepto restrictivo de soberanía. El periodo denominado segunda onda de
democratización, que va de 1943 a 1962, fue altamente exitoso con relación a la
implantación y la consolidación de la democracia en Europa, de manera bastante
similar a la prescripción hecha por Schumpeter. En los casos más importantes de
consolidación democrática: Alemania, Italia y Japón, una concepción restrictiva de
soberanía siguió a la reimplantación de la democracia. Por otro lado, si miramos a
las demás regiones del mundo podremos observar otro proceso en desarrollo: el
intento de extensión de la democracia a América Latina, África y Asia en el mismo
periodo implicó un gran fracaso. A mediados de los años setenta, un tercio de las
democracias constituidas en el mundo en el periodo anterior había evolucionado a
algún tipo de autoritarismo. En 1973 sólo dos países latinoamericanos continuaban
siendo democráticos.
Un análisis de los motivos de la ruptura antidemocrática en América Latina en
ese periodo revela dos hechos, ambos extremadamente problemáticos para la
teoría hegemónica de democracia o las presuposiciones más importantes de la
teoría del elitismo democrático fueron impugnadas claramente, tal como sus
análisis de la sociedad de masas y del poder de las élites, o al menos fueron
incapaces de explicar la así llamada "segunda onda opuesta de democratización" lo
que parece estar en la raíz de los diferentes episodios que llevaron al fracaso del
proceso de establecimiento de la democracia en América Latina en ese momento

450
son las contradicciones intrínsecas a las formas de competencia entre las elites, un
modelo que llevó al ejercicio ampliado de la soberanía por esas mismas elites. Así,
dos características del elitismo democrático -la concepción hegemónica de
democracia-no parecen operacionales en el espacio político latinoamericano.
En primer lugar, la suposición de la adhesión de las elites a valores
democráticos, una suposición ad hoc derivada de la versión conservadora de la
teoría de la sociedad de masas (Kornhauser, 1959), fue absolutamente inca-paz de
explicar la inestabilidad ocasionada por las disputas intraélites en las democracias
latinoamericanas. Los intentos de las propias elites de revertir resultados de
elecciones democráticas, en Argentina en 1966, en Brasil en 1964 y en Chile en
1973, fueron el principal motivo para la ruptura democrática en América Latina. En
segundo lugar, el papel de las movilizaciones de masas también debe ser
reinterpretado. Muchas de las movilizaciones de masas de ese periodo fueron
intentos de asegurar las reglas de la competencia interélites. En ningún caso en
América Latina las rupturas con el orden democrático fueron coordinadas con
amplias manifestaciones de masas, y en casi todas fueron coordinadas con algún
tipo de apoyo de las propias elites. Así, hay aparentemente dos grandes hiatos en
la forma como el elitismo democrático pretende abordar la democracia: en primer
lugar, parece haber un problema en su incapacidad de diferenciar elites
democráticas y no democráticas, un hiato cubierto de manera bastante estructural
y problemática por la obra de Almond y Verba (1963) sobre cultura política. En
segundo lugar, a consecuencia de su incapacidad de comprender el fenómeno de la
movilización de masas. Existen dos tipos de movilización de masas: un primer
tipo, en el cual está basada la tradición elitista democfatica, consiste en una
movilización antinstitucional que tiene la capacidad de llevar a presiones y
rupturas en el proceso político. Un segundo tipo consiste en las formas de acción
colectiva propias de las asociaciones voluntarias, de los movimientos sociales y de
las otras formas de participación en foros institucionales. Esa segunda forma se
basa en redes preexistentes de movilización y participación y es plenamente
compatible con la vida democrática. La mayor parte de las formas de acción
colectiva en América Latina se encuadran en este segundo tipo, desarrollado
analíticamente por los teóricos de los movimientos sociales Tilly, 1986; Cohen,
1985; Melucci y Avritzer, 1995). Al suponer de forma ad hoc una relación directa
entre movilización de masas y rupturas en el orden democrático, la teoría
hegemónica de la democracia pasó a ignorar el papel de las formas de acción
colectiva en la conservación y en la profundización de la democracia.
El objetivo de este capítulo es cuestionar las tres presuposiciones arriba
presentadas en las cuales se basa la concepción hegemónica de la democracia.
Nosotros vamos a cuestionar, en primer lugar, la idea presente en las concepciones
hegemónicas de democracia de que para que haya consolidación de la democracia
es necesario que haya un estrechamiento de las formas de participación. El
segundo elemento en el interior de la concepción hegemónica de democracia que

451
será cuestionado, es la idea de que las formas racionales y jerárquicas de
administración pública solamente pueden ser realizadas por una administración
pública aislada de las formas de participación. Y el tercer elemento de la
concepción hegemónica de democracia a ser cuestionado en este capítulo es la idea
de que todas las formas de acción colectiva son semejantes y generan una
contradicción entre movilización e institucionalización. En oposición a esas tres
concepciones, se demostrará cómo, en el caso de Brasil, la mayor parte de las
formas de acción colectiva es de naturaleza democrática y ha sido capaz de generar
nuevos proyectos institucionales democráticos que incorporan nuevas prácticas
culturales en el ámbito de la política democrática. Los tres elementos serán
discutidos teniendo como referencia una nueva experiencia de participación
democrática en Brasil: el caso del presupuesto participativo (PP).

La democratización brasileña y el surgimiento de la innovación en el nivel

de la sociedad
El sistema político brasileño fue altamente inestable durante la mayor par-te
del siglo XX, a consecuencia de la competencia entre las elites. Entre 1930 y 1945, el
sistema político dominante fue una forma de corporativismo, el cual, después de
un breve periodo de intenciones democráticas, se convirtió en una forma
autoritaria de corporativismo, en la cual tanto las elecciones regulares como los
derechos políticos y civiles estuvieron suspendidos. Entre 1945 y 1964, el régimen
político dominante fue una forma inestable de populismo semidemocrático. Todos
los mandatos presidenciales en ese período estuvieron sujetos a algún tipo de
cuestionamiento antidemocrático. Vargas (1950-1954) enfrentó una rebelión
organizada por la fuerza aérea y no completó su mandato; Kubitschek (1955-1960)
necesitó del apoyo de las fuerzas armadas para tomar posesión y enfrentó una
rebelión militar durante su mandato; Janio Quadros renunció después de que un
golpe contra el Congreso por él patrocinado fracasó y, finalmente, Joao Goulart fue
depuesto por un golpe militar. Entre 1964 y 1985, el país sufrió su peor experiencia
autoritaria: el Congreso fue cerrado dos veces por el régimen autoritario, una en
1968, y otra en 1977. Las elecciones para presidente fueron suspendidas, así como,
a partir de 1968, la mayor parte de las garantías civiles. Por lo tanto, el proceso
político brasileño muestra, en contraste con la concepción de las teorías
hegemónicas de la democracia, que las elites no son, necesariamente, las mejores
garantizadoras de los valores democráticos. En el caso brasileño, la totalidad de los
intentos de ruptura con el orden democrático entre 1930 y 1980 abarcó diferentes
conflictos entre las elites acerca del papel del Estado.
La nueva democratización en Brasil ocurrió a través de un pacto limita-do
entre el partido de oposición, el PMDB, y una fracción del partido de apoyo al
régimen autoritario, el PDS. En 1988 fue promulgada una nueva Constitución
democrática, y desde 1989 se han celebrado elecciones regulares para presidente.

452
 A lo largo del siglo XX, las elites brasileñas tuvieron un proyecto político
principal, la modernización del país. Las elites brasileñas desarrollaron un
proyecto de modernización que transformó un país predominantemente rural en la
décima economía industrial del mundo. El porcentaje de la población que trabaja
en el sector industrial creció de 10.4% del PIB en 1940 a 24.3% en 1980, mientras
que la parte de la población dedicada a la agricultura decreció de 65.8% a 29.9%
(Santos, 1987, p. 137). Muy lejos de ser sólo un ejemplo exitoso de modernización,
ese proceso mostró una serie de vulnerabilidades sociales: a lo largo del siglo xx,
Brasil se convirtió en uno de los países más desiguales del mundo. En 1984, el
último año de vigencia del autoritarismo en el país, más de 35% de la población
eran pobres o muy pobres y, en el caso del Noreste, más de 50% de la población
eran pobres o muy pobres. El proceso de modernización económica de Brasil
generó enormes desigualdades sociales en el nivel local. Las mayores ciudades
brasileñas crecieron a tasas increíbles entre 1950 y 1980: en el caso de la ciudad de
Sao Paulo, la población pasó de 2 198 000 habitantes a 8 493 000 en ese periodo; en
el caso de Belo Horizonte, la población pasó de 352 000 habitantes a 1780000 y, en
el caso de Porto Alegre, la población pasó de 394 000 habitantes a 1125 000 en ese
mismo periodo (IBGE, 1983). El aumento de la población urbana y la creación y
expansión de una administración pública racional no fueron seguidos por un
aumento proporcional de los servicios públicos. Por el contrario, en la mayor parte
de las ciudades brasileñas las carencias de servicios urbanos eran enormes al
principio de la década de 1980. En 1984, solamente 80.2% de la población del
Sureste de Brasil -la región más rica del país- y 59.6% de la población de la región
Sur tenían acceso a agua potable. El acceso a la red de saneamiento era todavía
menor: solamente 55% de la población urbana del Sureste y 11.8% de la población
urbana de la región Sur tenían acceso a la red en 1984 (Santos, 1987: 161-2). De esa
manera, el proceso de modernización brasileño, que implicó la creación de una
burocracia especializada de acuerdo con las prescripciones weberianas, no logró,
vía ese proceso, ocuparse de las necesidades sociales más apremiantes en el país.
Dos factores explican la baja adecuación de la infraestructura de servicios
públicos en la mayor parte de las ciudades brasileñas en ese periodo: el bajo nivel
de organización de la población del país y la fortísima tradición clientelista, con sus
repercusiones en el sistema de distribución de bienes públicos. Algunas ciudades
brasileñas tuvieron formas muy limitadas de organización comunitaria durante el
llamado periodo populista (1946-1964): sólo se crearon 124 asociaciones
comunitarias en la ciudad de Río de Janeiro durante ese periodo (Boschi, 1987); y
71 asociaciones comunitarias en Belo Horizonte en el periodo que va de 1920 a
1970 (Avritzer, 2000). Por lo tanto, es posible afirmar que la población brasileña
experimentó un bajo nivel de organización a lo largo del periodo autoritario.
Afonso y Azevedo (1988), así como Gay (1994), consideraban que el miedo era una
de las causas que explicarían el bajo nivel de organización de la población urbana
hasta finales de los años setenta. El segundo motivo por el cual habría ocurrido tan
débil provisión de servicios urbanos en Brasil está relacionado con el predominio

453
de una tradición clientelista en el nivel local (Nunes Leal, 1946; Cammach, 1990;
Mainwaring, 1990; Avritzer, 1998). La vida política brasileña desde el siglo XIX fue
marcada profundamente por la presencia de los mediadores políticos en la
distribución de bienes públicos (Graham, 1990). Solamente en los años setenta
empezó a ocurrir un proceso de formación de asociaciones comunitarias
independientes del sistema político. Las asociaciones comunitarias proliferaron
como parte de un movimiento asociativo generalizado de reacción al
autoritarismo. En Río de Janeiro, se formaron 166 asociaciones comunitarias entre
1979 y 1981 (Boschi, 1987). En Belo Horizonte, 80% de las asociaciones
comunitarias existentes en la ciudad se formaron después de 1980. En todos los
casos, esas asociaciones fueron la expresión de un cambio en el modelo de
asociación. Reivindicaron la autonomía de organización con relación al Estado,
cuestionaron la presencia de mediadores políticos y la tradición de considerar los
servicios urbanos como un favor ofrecido por el Estado (Avritzer, 2000). De esa
manera, un análisis del proceso brasileño de organización asociativa revela un
distanciamiento con relación a la concepción hegemónica de democracia. Nuevas
formas de acción colectiva emergieron en el transcurso del proceso brasileño de
democratización. En el nivel de lo urbano, surgieron nuevas asociaciones
comunitarias, poniendo en cuestión el modelo disponible de relación entre Estado
y sociedad e introduciendo elementos de renovación cultural como la organización
democrática en el nivel local. De ese modo, la innovación cultural introducida por
los actores sociales, un elemento no abordado por las concepciones hegemónicas
de la democracia, fue un aspecto central de la democratización brasileña.

Innovación social y el surgimiento del presupuesto participativo

La nueva democratización brasileña abarcó, simultáneamente, grandes dosis
de continuidad política mezcladas con algunas dosis de innovación. En el nivel
político, no obstante los primeros indicios de formas de organización social, las
fuerzas hegemónicas a lo largo del proceso de modernización mantuvieron el
control sobre el sistema político. El primer presidente civil, José Sarney (1985-1990),
fue el presidente del partido de apoyo al régimen autoritario en su periodo final.
En la Asamblea Nacional Constituyente, había más parlamentarios que en algún
momento habían sido miembros del partido de apoyo al régimen autoritario, el
Arena, que parlamentarios que en algún momento fueron miembros del partido de
oposición, el PMDB (Rodrigues, 1987). Hubo no sólo una continuidad en términos
de actores, sino también una continuidad en términos de políticas. Uno de los más
importantes resquicios del autoritarismo, el fortalecimiento de la influencia de las
redes clientelistas sobre el sistema político, fue no sólo mantenido sino también
reforzado en el período pos autoritario. A partir de 1986 el clientelismo se reforzó a
través de la institucionalización de las así llamadas enmiendas de parlamentarios y
la creación de un presupuesto clientelista. El Ministerio del Planeación -encargado
de la elaboración del presupuesto--se transformó, desde entonces, en el mecanismo
de organización de los intercambios de apoyo político por liberación de recursos

454
presupuestarios. Todos los años, en el momento de la votación del presupuesto
federal, los parlamentarios presentan enmiendas transfiriendo recursos a sus bases
electorales. El tamaño del presupuesto clientelista es preestablecido, haciendo que
los recursos destinados a enmiendas parlamentarias sean pulverizados. Así, dos
tendencias del Brasil autoritario continúan manifestándose en el Brasil
democrático: la falta de prerrogativas de un congreso vacío de poder de decisión,
que vota las propuestas del ejecutivo teniendo como objetivo elementos materiales
y no políticos, y en segundo lugar el clientelismo que todavía es fuerte en algunas
regiones del país y que se convirtió en moneda corriente en el Congreso Nacional,
retirando poder a las formas de organización locales y generando una enorme
ineficiencia administrativa en la aplicación de las enmiendas de parlamentarios.2
La democratización brasileña no se limitó sólo al proceso de continuidad
política. En la Asamblea Nacional Constituyente, se presentaron propuestas de
fortalecimiento del poder de influencia de los actores sociales a través de las
llamadas "iniciativas populares", llevando, con su aprobación, a un aumento de la
influencia de los actores sociales en diversas instituciones. El artículo 14 de la
Constitución de 1988 garantizó la iniciativa popular como iniciadora de procesos
legislativos. El artículo 29 sobre la organización de las ciudades requirió la
participación de los representantes de asociaciones populares en el proceso de
organización de las ciudades. Otros artículos requirieron la participación de las
asociaciones civiles en la realización de las políticas de salud y asistencia social.
Siendo así, la Constitución fue capaz de incorporar nuevos elementos culturales
surgidos de la sociedad a la institucionalidad emergente. El reconocimiento de la
importancia de la participación de las asociaciones civiles en el proceso de
planeación urbana fue una de las herencias de la Constitución de 1988 que llevó a
cambios institucionales importantes en el nivel local. En el caso de la ciudad de
Porto Alegre, el artículo primero del Plan Director de la Ciudad defiende la
necesidad de la gestión "democrática, participativa y descentralizada". Sin
embargo, en el caso del presupuesto participativo, su origen incluye tanto
elementos institucionales como extra institucionales, en la medida en que el origen
de la propuesta se sitúa en el campo de las asociaciones comunitarias de Porto
Alegre en los años ochenta. La idea de presupuesto participativo surgió por
primera vez en la ciudad de Porto Alegre, una ciudad de 1.3 millones de habitantes
y capital del esta-do de Río Grande do Sul.

2
Un buen ejemplo de la ineficiencia administrativa de ese proceso es la forma como los recursos de
enmiendas de parlamentarios fueron distribuidos en las elecciones de 1996. En ese año, de elecciones
municipales en Brasil, 600 millones de reales se destinaron a enmiendas de parlamentarios, alcanzando la
media de aproximadamente 1 a 1.5 millones por parlamentario. La mayoría de los parlamentarios optó por
pulverizar esos recursos de acuerdo con su propia estrategia electoral. Siendo así, las enmiendas de 200 000
reales para obras públicas presupuestadas en dos o tres millones fueron aprobadas, implicando que la
conclusión de esas obras podría distar de 15 a 20 años. En junio de 1996 había 2 214 obras públicas
paralizadas, abarcando recursos de enmiendas de parlamentarios. Más de 15 billones de reales se gastaron
en esas obras sin ninguna previsión de conclusión. Véase Faria, 1996.

455
 La idea del presupuesto participativo surgió como respuesta a un
planteamiento de los consejos populares hecha por el prefecto de Porto Alegre, por
el PDT, Alceu Collares, a las asociaciones de habitantes de la ciudad al inicio de su
gestión, en marzo de 1986. Collares, el primer prefecto electo democráticamente
después del periodo autoritario, propuso a las asociaciones comunitarias una
forma de participación popular en su administración (Baierle, 1998). En una
reunión en marzo de 1986 la Unión de las Asociaciones de los Habitantes de Porto
Alegre (Uampa); respondió a la propuesta de Collares en los siguientes términos:
[…] lo más importante en la Prefectura es la recaudación y la definición de a
dónde va el dinero público. Es a partir de ahí que vamos a tener o no partidas para
la atención de las reivindicaciones de las villas y barrios populares. Por eso,
queremos intervenir directamente en la definición del presupuesto municipal y
también queremos controlar su aplicación (Uampa, 1986).
Y, más adelante, el documento de la Uampa también afirmaba que "queremos
decidir sobre las prioridades de inversión en cada villa, barrio y en la ciudad en
general". Ese parece ser el primer documento disponible que utiliza el término
presupuesto participativo y anticipa elementos de su práctica.
El Partido de los Trabajadores (PT) ganó las elecciones a la prefectura de Porto
Alegre en 1988 con Olívio Dutra. El PT fue parte del movimiento por la autonomía
de organización del sindicalismo frente al Estado y, al mismo tiempo, fue un
defensor de la idea de democracia participativa, aunque esa última estuviese más
inspirada en la concepción marxista de consejos obreros que en la trayectoria de los
movimientos sociales en Brasil. En su programa el PT defendía la idea de consejos
obreros que generarían consejos de la ciudad, que a su vez constituirían una forma
paralela de administración (Abers, 1996, p. 38).3 El PT obtuvo sus primeros triunfos
electorales importantes en 1988, cuando eligió los prefectos de Sao Paulo y Porto
Alegre, entre otras ciudades. En algunos casos, como el de Sao Paulo, el PT decidió
practicar algo muy cercano a su propuesta original de consejos obreros paralelos.
Incluso en el caso de Porto Alegre, la concepción que prevaleció en el interior del
Partido de los Trabajadores en un primer momento fue influenciada
profundamente por la concepción de que la política incluye la representación de
intereses particulares, y que el PT debería cambiar sólo los intereses particulares
representados en la administración local (Utzig, 1996, p. 211). Así, el PT no tenía en
principio una propuesta de presupuesto participativo, sino sólo una propuesta
genérica de gobierno participativo.
Las principales decisiones políticas que dieron vida al presupuesto
participativo fueron tomadas de manera simultánea a lo largo de los dos primeros
años de la administración de Olívio Dutra. Desde su toma de posesión, la


En Uampa la "m" corresponde a moradores, que en español significa habitantes (N. de la t.).
3
Está más allá de los objetivos de este capítulo analizar el surgimiento y consolidación del Partido de los
Trabajadores en Brasil.

456
administración intentó aumentar los espacios de participación. En el primer año, la
mayor parte de las secretarias introdujo alguna instancia de participación en las
áreas de salud, educación y planeación. Al mismo tiempo, con menos de 30 días de
gestión, el gobierno tomó una decisión de importancia crucial: la centralización en
la CRC -Coordinación de Relaciones con la Comunidad-de todas las
reivindicaciones hechas por la comunidad a la nueva administración. La CRC, una
entidad que ya existía pero que no desempeñaba ningún papel relevante en el
proceso participativo de la ciudad, que sólo proporcionaba certificados de utilidad
pública, se tornó, así, central para el surgimiento del PP. De esa manera, cuatro
pasos en dirección a la constitución del presupuesto participativo coincidieron al
principio de la administración de Olívio Dutra: la preocupación del movimiento
comunitario por el control del presupuesto y su definición en el nivel local; el
énfasis dado por el Partido de los Trabajadores a la participación en consejos; y la
iniciativa descentralizada de diversas secretarias, inclusive la secretaría de
planeación, de alentar la participación popular y, poco después, la iniciativa de
centralizar todas las formas de participación en la CRC.
El proceso de creación del presupuesto participativo como una instancia de
deliberación sobre el presupuesto, está ligado a la acción de múltiples actores y a la
sobre posición de dos elementos. Primero, a la existencia de nuevos elementos
culturales en las comunidades locales, hecho éste ligado al desarrollo de un fuerte
movimiento comunitario de la ciudad de Porto Alegre.4 No fue por casualidad que
esos movimientos fueron los primeros actores capaces de identificar la contienda
en la cuestión presupuestal. En segundo lugar, también es importante destacar el
hecho de que la capacidad de la sociedad civil brasileña de recuperar la idea de
ciudadanía e incorporarla a la Constitución a través de la participación de
asociaciones y actores comunitarios, en el proceso de decisión sobre cuestiones
locales, fue de fundamental importancia para el propio proceso de innovación
institucional.
Es posible, por lo tanto, mostrar que el proceso de democratización brasileño y
la constitución del presupuesto participativo contradicen dos pre-suposiciones de
la teoría hegemónica de la democracia: la primera de ellas está ligada al hecho de
que, en el caso brasileño, las instituciones que imitan en la forma a las instituciones
resultantes de la segunda onda de democratización en Europa expresan enormes
continuidades con las prácticas dominantes durante el periodo autoritario. Fueron
colonizadas por prácticas autoritarias, no han demostrado capacidad para crear
eficiencia administrativa y, no menos importante, tienen dificultades para generar
potenciales de legitimidad democrática. En segundo lugar, las formas de acción

4
No obstante que la formación del movimiento comunitario de Porto Alegre es bastante conocida, un autor
(Baiocc, 1999) insiste en afirmar la falta de tradición asociativa en la ciudad. Utilizando datos de una lista
incompleta de asociaciones civiles de la ciudad el autor comete, simultáneamente, dos errores: supone una
densidad asociativa bajísima en la ciudad antes de la creación del Presupuesto Participativo y defiende un
crecimiento exponencial de esas mismas asociaciones después de la creación del PP.

457
colectiva que surgieron durante el proceso de democratización, a pesar de la
postura antinstitucional inicial por parte de esos movimientos, lograron
institucionalizarse en los artículos 14, 29, 204 y 227 de la Constitución de 1988 y en
las leyes orgánicas de diferentes ciudades, entre ellas Porto Alegre y Belo
Horizonte. En ese sentido, el caso brasileño no expresa la oposición entre acción
colectiva e institucionalización postulada por la teoría hegemónica de la
democracia. El formato de la nueva democracia brasileña, lejos de reproducir el
formato de la segunda onda de democratización, implicó la generación de nuevos
potenciales culturales, que, a su vez, produjeron nuevas instituciones. Permítanme
describir el presupuesto participativo y mostrar de qué manera es innovador con
relación al formato institucional propuesto por la teoría hegemónica de la
democracia.

El presupuesto participativo en Porto Alegre y Belo Horizonte

El presupuesto participativo es una política participativa en el nivel local que
responde a las demandas de los sectores desfavorecidos por una distribución más
justa de los bienes públicos en las ciudades brasileñas. Incluye actores sociales,
miembros de asociaciones de barrio y ciudadanos comunes en un proceso de
negociación y deliberación dividido en dos etapas: una primera etapa en la cual la
participación de los interesados es directa y una segunda en la cual la participación
transcurre a través de la constitución de un consejo de delegados. Dadas las
diferencias del proceso en Porto Alegre y Belo Horizonte, permítanme describir el
proceso en cada una:

Porto Alegre
El presupuesto participativo en Porto Alegre consiste en un proceso de
decisión por la población sobre las prioridades de obras de la prefectura del
municipio. Ese proceso abarca dos rondas de asambleas regionales intercaladas
por una ronda de asambleas locales. En una segunda fase está la instalación del
Consejo del Presupuesto Participativo, un órgano de consejeros representantes de
las prioridades presupuestarias decididas en las asambleas regionales y locales. La
elaboración administrativa del presupuesto ocurre en el Gaplan, Gabinete de
Planeación de la Prefectura, órgano ligado al gabinete del prefecto.

Primera ronda de asambleas regionales

Porto Alegre es una ciudad dividida en 16 regiones administrativas (véase
mapa 1). En la primera fase del PP se realizan 16 asambleas regionales y las
asambleas temáticas. Las asambleas regionales son asambleas en las cuales los
habitantes de los barrios de cada una de esas regiones se reúnen. Por lo tanto, el
criterio de participación es el de la vivienda y el de decisión es el de la mayoría.
Las asambleas temáticas se refieren a cinco áreas: salud y asistencia social,
transporte y circulación, organización y desarrollo de la ciudad, cultura y

458
recreación y desarrollo económico. El criterio de participación es el interés por el
tema y las decisiones también se toman por mayoría. Las asambleas temáticas
obedecen al mismo calendario de las asambleas regionales.
Las asambleas se realizan en cada una de las 16 regiones, con la presencia del
prefecto. El número de participantes constituirá la base para el cálculo del número
de delegados que van a participar en la próxima fase en las asambleas intermedias
y en los foros de delegados. Los habitantes se inscriben en las asambleas
individualmente. Sin embargo, su participación en asociaciones civiles se indica en
el proceso de inscripción para las asambleas. El .criterio para la designación de los
delegados: hasta 100 presentes en la primera asamblea regional, un delegado por
cada 10 presentes; entre 101 y 250 presentes, un delegado por cada 20 presentes;
entre 251 y 400; un delegado por cada 30 presentes; más de 401 presentes un
delegado por cada 40 presentes. Todos los presentes tienen derecho a un voto.

Mapa 2. Regiones administrativas de la ciudad de Porto Alegre

Ronda intermedia de asambleas locales

El presupuesto participativo (PP) cuenta hasta con 12 áreas temáticas que son
las siguientes: saneamiento, pavimentación, organización de la ciudad, política
habitacional y regularización agraria, asistencia social, salud, transporte y
circulación, educación, áreas de recreación, deporte y recreación desarrollo
económico. En segundo momento del PP, que está constituid; por la ronda de
asambleas intermedias, los delegados/la población (hay una variación según las
regiones) trabajan en dos tipos de actividades: jerarquización de las prioridades y
definición de las obras en las subregiones. El proceso de jerarquización de las

459
prioridades es el proceso a través del cual la comunidad elige sus cinco principales
prioridades entre los 12 temas arriba mencionados. La jerarquización es una
conciliación entre tres criterios: el acceso anterior de la población al bien público en
cuestión, la población de la región y la decisión de la población. El primero de los
criterios mencionados, el acceso anterior de la población al bien público en
cuestión, es cuantificado. Así, en el caso de la pavimentación el porcentaje de calles
asfaltadas va de 0.1 a 20.9%, de 21 a 40.9%, de 41 a 60.9%, de 61 a 79.9% y de 80%
en adelante. La población total de la región también se cuantifica y las regiones se
clasifican con notas que van de 1 a 4. Hasta 30 999 habitantes la región obtiene nota
1, de 31000 a 60 999 nota 2, y de ahí en adelante. Así, en las rondas intermedias se
votan las cinco principales prioridades de la subregión, a las cuales se darán notas
en orden inverso a su prioridad. Por ejemplo, prioridad número 1 recibe nota 5,
prioridad número 2, nota 4, y de ahí en adelante. Así, el número máximo de puntos
que la propuesta de una región podrá alcanzar es de 15: 5 puntos, si tiene más de
120 000 habitantes; 5 puntos, si tuvo menos de 20% de acceso previo al bien público
en cuestión; y 5 puntos, si ese bien fuera su primera prioridad y la primera
prioridad de la ciudad. Así son elegidas las prioridades de la región. Las rondas
intermedias todavía incluyen, una vez determinadas cuáles serán las prioridades
de la región, la disputa de obras específicas por las diferentes comunidades en el
interior de la subregión. En ese caso, una vez más se realizan asambleas en las
subregiones en las cuales los diferentes grupos de la población discuten, entre las
prioridades ya determinadas, cuál será la obra contemplada.
El tercer momento del PP consiste en la segunda ronda de asambleas
regionales. En ese momento son homologadas las jerarquías y las demandas de la
región y se eligen los consejeros de la región en el Consejo del Presupuesto
Participativo (CPP). Cada región elige dos consejeros titulares y dos suplentes.
Consejo del Presupuesto Participativo
El Consejo del Presupuesto Participativo (CPP) se instala en el mes de julio de
cada año. Su conformación es la siguiente: dos consejeros por cada región (32), dos
consejeros electos por cada asamblea temática (10), un representante de la Unión
de las Asociaciones de Moradores de Porto Alegre (Uampa) y uno del Sindicato de
los Servidores de la Prefectura. Total de miembros: 44. Sus atribuciones son:
debatir y aprobar la propuesta presupuestaria del municipio, hecha en el Gaplan,
teniendo como base las decisiones sobre jerarquización y prioridades de obras
tomadas en las asambleas intermedias. Revisar la propuesta presupuestaria final
elaborada por la prefectura; seguir la ejecución de las obras aprobadas; discutir los
criterios técnicos que inviabilizan la ejecución de obras aprobadas.

460
Mapa 3. Regiones administrativas de la ciudad de Belo Horizonte.

En el caso de Belo Horizonte el mecanismo de elaboración del presupuesto es

distinto: dos rondas de asambleas regionales y un foro de prioridades regionales.
En el foro de prioridades regionales se da la elección de delegados para monitoreo
de las obras a través del Comforças. El presupuesto es elaborado Secretaria de
Planeación.
En Belo Horizonte el presupuesto participativo abarca dos rondas de
asambleas regionales. En la primera, la Secretaría de Planeación, a través de la
Coordinación del Presupuesto Participativo, presenta, en cada una de las
regionales, el resultado del año anterior; es decir, el número de obras aprobadas
por el PP en la regional y su seguimiento, o sea, si la obra se encuentra en fase de
licitación, de ejecución o de conclusión. Además, en la primera ronda, la prefectura
presenta la disponibilidad de recursos para obras del PP. La disponibilidad es
determinada de la siguiente manera: 50% de los recursos disponibles se dividen
igualmente entre las nueve regiones y 50% de los recursos son determinados a
partir de la clasificación de la región en el IQVU, Índice de Calidad de Vida
Urbana, un índice que incluye una composición entre población y rente en el

461
municipio. Cuanto mayor es el IQVU de la regional menor es la cantidad de
recursos a ella destinados por la siguiente fórmula:
Ecuación 1: IQVU

 PVR = pobr
E 1/y

En la segunda ronda en Belo Horizonte las principales propuestas de obras

a realizarse en cada una de las subregiones son presentadas (en total son 37
subregiones), dando inicio a un proceso de evaluación de su viabilidad técnica por
la prefectura. En la segunda ronda de asambleas regionales se eligen los delegados,
de acuerdo con los siguientes criterios: de 1 a 200 participantes, un delegado por
cada 10 presentes; 201 a 410 participantes, un delegado por cada 15 participantes;
más de 410, un delegado por cada 20 participantes. No obstante que ese criterio es
semejante al adoptado en Porto Alegre, en el caso de Belo Horizonte cada región
tendrá además derecho a un delegado por asociación comunitaria legalmente
constituida en la región.

Caravanas de las prioridades

Las caravanas son un proceso de negociación entre los miembros de cada
una de las comunidades (o subregiones) de cada regional del PP. Incluyen la visita
de los delegados electos a cada una de las propuestas de obras presentadas. Esas
visitas, de acuerdo con nuestra observación, propician un proceso interno de
debate. Hubo casos de comunidades menos carentes que retiraron sus demandas
de obras en favor de comunidades más carentes después de visitar esas
comunidades durante las caravanas. Foro de Prioridades Regionales Ése es el
momento en el cual se decide el formato final del presupuesto. Las diferentes
propuestas de obras surgen al final de las visitas a las regiones y se votan unas
contra otras. A diferencia de Porto Alegre, no hay en Belo Horizonte una votación
de obra por obra y sí una composición política entre los delegados presentes en el
Foro de Prioridades Regionales. Así, una lista que engloba diversas propuestas de
obras se vota contra otra lista con propuestas de obras diferentes. Al final de la
última ronda de asambleas regionales se eligen los delegados que van a participar
del Comforças, una comisión de fiscalización formada por 20% de los presentes en
el foro regional.
Una característica del presupuesto participativo merece ser destacada,
dada su relación con la discusión sobre democracia participa ti va: el hecho de que
el elemento común del PP en Belo Horizonte y Porto Alegre se base en las
asambleas regionales. Por lo tanto, en ambos casos el PP se basa en prácticas


pobr es la población de la región, y es el ingreso medio de la región y E es un constante con el valor de
2.7182818.

462
preexistentes introducidas por los movimientos comunitarios en los años setenta y
ochenta. Los actores comunitarios comprenden la dinámica del proceso de
participación en el nivel local. Ellos también tienen una larga práctica para discutir
cuáles son las necesidades de sus comunidades. En ese sentido, si el PP es una
invención institucional, también es una invención basada en prácticas
preexistentes. También merece destacarse el hecho de que las nuevas formas de
acción colectiva que surgieron en el nivel local durante el proceso de
democratización encontraron una forma de institucionalización en un proyecto
institucional específico. En ese sentido, las formas de participación propias del
proceso de democratización brasileño no desaparecieron, como algunos autores
argumentaron (Stepan, 1988; Azevedo y Prates, 1991; Santos, 1993). Por el
contrario, esas nuevas prácticas generaron formas de democracia participativa que,
como será mostrado en las demás secciones de este capítulo, produjeron más
eficiencia y más legitimidad, luchando, de forma más democrática, con el
problema de la complejidad.

El presupuesto participativo y la ampliación de la soberanía en el nivel

local.
El presupuesto participativo (PP) relaciona de una manera singular la
ampliación de la participación y el establecimiento de criterios de justicia en el
proceso de deliberación. La participación en el PP en Porto Alegre y Belo
Horizonte tiene lugar, fundamentalmente, en las asambleas regionales o en los
momentos intermedios entre éstas. Una evaluación de las características de la
participación en el PP en las dos ciudades muestra que la participación está
directamente ligada con la credibilidad del proceso como forma de deliberación
pública. La participación en el PP cumple el papel de asegurar la publicidad de la
forma deliberativa y el acceso público a la información y a la deliberación sobre la
distribución de bienes materiales. El cuadro 1 muestra los niveles de participación
en Porto Alegre.
Deben enfatizarse algunas características de la dinámica participativa. En
primer lugar, el hecho de que la participación inicial en Porto Alegre haya sido baja
en casi todas las regiones y muy baja en regiones sin una tradición previa de
organización, tales como Restinga, Glória, Ilhas y Humaitá (regiones en las cuales
participaron solamente 36, 20, 80 y 10 personas, respectivamente, en la segunda
ronda de asambleas). El bajo nivel de la participación en prácticamente todas las
regiones está ligado a dudas en cuanto a la eficacia del proceso participativo. A
partir del segundo año de práctica del presupuesto participativo hubo un gran
cambio en el padrón de participación. Por un lado, la eficacia de las deliberaciones
tomadas en el primer año, es decir, el hecho de haber sido traducidas en obras, fue
un incentivo para la participación en las regiones que ya tenían tradición
organizativa, como por ejemplo la región Este de Porto Alegre (donde participaron

463
705 en la segunda asamblea regional) o Partenón (donde participaron 264
personas). Por otro lado, la participación permaneció muy baja en las regiones sin
una tradición previa. Esas regiones, que están entre las más pobres de la ciudad,
tuvieron bajos niveles de participación durante varios años. Así, una vez más,
podemos observar que la importancia de las prácticas preexistentes determina la
efectividad del proceso. En los primeros años de práctica del PP en Porto Alegre la
viabilidad de una forma de participación ampliada dependió de aquellos actores
que ya compartían una tradición de participación en asambleas locales, tradición
introducida por los movimientos comunitarios de la ciudad de Porto Alegre. Fue
sólo después de que esa tradición se consagró como una forma de reivindicar
bienes públicos que se generalizó entre los habitantes de la ciudad. Un segundo
elemento que debe tomarse en consideración está directa-mente ligado al método
deliberativo. Si nosotros analizamos la evolución del padrón de participación en el
PP en Porto Alegre, podemos percibir que en los primeros cinco años de PP, la
segunda asamblea regional era más frecuentada por los participantes que la
primera (en 1992, por ejemplo, 1 442 personas participaron en la primera ronda y
6168 participaron en la segunda). A lo largo de ese periodo, el momento
deliberativo más relevante era la segunda ronda de asambleas regionales en las
cuales se hace la elección para consejeros. A partir de 1996 los delegados pasaron a
ser electos en la primera ronda de asambleas regionales, haciéndolas más
deliberativas. Desde ese momento en adelante, la participación en la primera ronda
fue mayor que en la segunda (en 1996, 6 885 personas participaron en la primera
ronda y 4 966 participaron en la segunda). Esa tendencia a mayor participación
persiste hasta hoy, mostrando la capacidad de la población de identificar el
momento deliberativo y a participar de modo racional.

464
Tabla 22: Participación en el PP en Porto Alegre

Región/año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Humaitá
Navegantes/Ilhas 14 80 33 90 32 132 148 129 58 77 195 103 131 72 246 104 271 113
Noroeste 5 10 15 32 37 128 68 337 112 227 273 136 215 75 476 91 498 126
Este 52 100 90 705 125 385 235 467 166 409 243 229 214 409 204 195 591 119
Lombado
Pinheiro 24 40 44 119 55 514 207 419 124 551 823 827 679 294 792 362 129 509
Norte 34 50 47 97 90 511 208 224 209 141 240 380 175 317 339 489 538 386
Noreste 5 28 NA 363 55 221 604 668 323 388 485 283 396 286 530 184 696 210
Partenon 22 53 74 264 174 922 210 569 270 826 595 205 638 171 500 216 465 340
Restinga NA 36 NA 181 66 303 144 206 196 768 404 480 589 174 834 311 922 426
Glória 10 20 55 142 104 206 127 226 164 350 299 70 321 151 251 133 234 120
Cruzeiro 91 90 101 128 62 235 293 345 59 423 283 283 426 223 430 132 399 205
Cristal 6 10 NA 81 80 388 107 252 157 215 195 74 240 98 278 290 251 81
Centro Sur 49 52 44 458 89 502 320 1268 156 1051 108 293 1159 354 1571 239 1162 299
Extremo Sur 16 25 64 80 118 569 485 397 238 484 380 420 403 251 542 247 749 257
Eixo da Baltazar 0 28 23 152 97 455 304 405 127 517 376 563 352 391 287 189 528 332
Sur 14 0 NA 29 85 378 119 501 219 390 654 449 492 155 553 424 282 306
centro 6 6 18 165 173 319 181 562 60 183 329 171 147 153 350 119 669 305
Total 976 3964 7610 10735 9638 11821 10148 11908 13687
Fuente: CRC, Coordinación de Relaciones con la Comunidad/Prefectura de Porto Alegre

465
 El aspecto más importante del proceso participativo en Porto Alegre es el
continuo crecimiento de la participación agregada al PP. La participación en el PP
en la ciudad creció año con año con raras excepciones (1994 y 1996). El crecimiento
continuo de la participación puede atribuirse a la confianza en el proceso
deliberativo, dada la hegemonía del Partido de los Trabajadores en la ciudad. En
ese sentido, el padrón de participación en Porto Alegre puede contrastarse con el
padrón de participación en Belo Horizonte, ciudad en la cual la política municipal
fue más conflictiva. El cuadro 2 muestra las variaciones en la participación en Belo
Horizonte:
Tabla 23: Participación en el PP de Belo Horizonte

PP/año 1ª vuelta 2ª vuelta 3ª vuelta Foro regional Total

1993/94 3671 4215 6202 1128 15216
1994/95 5796 5323 14461 1243 26823
1995/96 5801 11796 17597 1314 36508
1996/97 2938 9586 17937 1334 31795
1997/98 3416 3081 11871 1050 19418
Etapa
99/2000
retirada 2905 16323 1947 21175
Fuente: Secretaria de Planeación.

Como se puede observar en el cuadro 2, la participación en Belo Horizonte

muestra mayor variación que en Porto Alegre, pues por motivos político
electorales siempre hubo mayores dudas sobre la continuidad del PP en la ciudad.
En el primer año de PP en Belo Horizonte la participación ya es alta debido al
efecto ejercido por la experiencia de Porto Alegre, es decir, la población puede
asumir que estaba participando de un proceso efectivo de de-liberación. En el
segundo año de existencia del PP en Be lo Horizonte la participación creció más de
50% con relación al año anterior, pero en el año de 1996 la participación decreció,
en virtud de que surgieron recelos con relación a la continuidad del PP, dado que
existían serias dudas de si el candidato del PT ganaría las elecciones. La
participación decreció nuevamente en 1997, no obstante el hecho de que el
candidato del PSB -Partido Socialista Brasileño- que ganó las elecciones asumió el
compromiso de dar continuidad al PP. Sin embargo, una vez que quedó claro para
la población que habría continuidad en el PP, la participación volvió a crecer
nuevamente. Así, es posible argumentar que la participación varía con base en dos
elementos: la tradición asociativa previa y la percepción por la población de la
eficacia del proceso. Una vez más, es posible percibir la racionalidad de la de-
cisión de participar.
Un segundo elemento es importante en cuanto a la práctica del PP en Belo
Horizonte y en Porto Alegre. Se trata de la conexión entre el PP y la cuestión de la
466
equidad en la distribución de recursos públicos. En el caso de Porto Alegre, los
criterios de justicia son determinados por una tabla de acceso previo a bienes
públicos que se hace compatible con el proceso participativo. En el caso de Belo
Horizonte, el criterio de justicia se expresa en una fórmula que distribuyó los
recursos para las regiones.5 En Porto Alegre, en cada una de las 12 áreas en las
cuales se determina la distribución de bienes públicos, una tabla de acceso previo a
esos bienes entre la población, predetermina el proceso deliberativo. El cuadro 3,
para el área de pavimentación en Porto Alegre, muestra cómo funciona ese
proceso, pues nos permite observar por qué el proceso de participación en el PP no
se convierte en un proceso particularista, como la mayor parte de la literatura
sobre teoría democrática argumenta (Arendt, 1959; Schumpeter, 1942; Sartori,
1987). La participación en el PP está conectada al establecimiento de reglas para el
acceso a bienes públicos. En el caso de Porto Alegre, las 16 regiones de la ciudad
están diferenciadas de acuerdo con el acceso previo a bienes públicos. En el caso
del ítem pavimentación, algunas regiones, como por ejemplo la Centro-Sur de
Porto Alegre, tienen un acceso previo a ese bien público del orden de 99%.

Tabla 24: Carencia de pavimentación elaborada para el PP de 1999

Región/año Total de calles Pavimentadas No pavimentadas Carencia en %

Humaitá Navegantes/Ilhas 117704 100808 16896 14,35
Noroeste 147375 146345 1030 0,7
Este 154545 136402 18143 11,74
Lombado Pinheiro 90310 39818 50492 55,91
Norte 130910 110819 20091 15,35
Noreste 56470 37233 19237 34,07
Partenon 122080 98969 23111 18,93
Restinga 73109 65110 7999 10,94
Glória 77665 47517 30148 38,82
Cruzeiro 71658 62325 9333 13,02
Cristal 28590 27420 1170 4,09
Centro Sur 178710 128710 50000 27,98
Extremo Sur 183290 40148 143142 78,1
Eixo da Baltazar 83145 81555 1590 1,91
Sur 147015 130446 16569 11,27
centro 346155 345015 1140 0,33
Total 2008731 1598640 410091

En otras regiones de la ciudad, como la región Extremo-Sur o la Lomba do

Pinheiro, 80% y 55% de las calles no están pavimentadas. Así, en contraste con las
formas de toma de decisión por una burocracia presionada por intereses
particulares, el PP incorpora criterios de justicia en su proceso deliberativo. La
forma como incorpora tales criterios es a través de una combinación de tres

5
Esta fórmula fue enunciada anteriormente en este mismo capítulo (N de la e.).
467
criterios en el proceso deliberativo: el acceso previo a bienes públicos, la población
de la región y la decisión de la población en las asambleas intermedias. En cada
uno de los requisitos, cada una de las regiones es evaluada y recibe una nota que
va de 1 a 5. Así, una región que tiene 80% de carencia de un bien público, cuya
población es de más de 120 000 habitantes y que escogió en el proceso deliberativo
el bien público en cuestión puede hacer el máximo de puntos, que son 15. Por otro
lado, una región que tuvo un mayor acceso a ese tipo de bien o concentra una parte
menor de la población va a alcanzar un número menor de puntos.
El PP es, así, capaz de integrar una forma de ampliación de la soberanía
popular con una forma de luchar con la cuestión de la justicia. Esa combinación,
una vez más, expone problemas para la teoría hegemónica de la democracia. La
concepción hegemónica de la democracia trabaja con una visión estrecha e
individualista del problema de la representación de intereses que es utilizada para
justificar la reducción del objetivo de la soberanía.
De acuerdo con autores como Schumpeter (1942), Downs (1957) y Elster y
Slagstad (1988), entre otros, el problema con las formas de ampliación de la
participación es que operan en ambientes individualistas en los cuales es muy
difícil alcanzar una visión del bien común. Como alternativa a ese problema la
concepción hegemónica de la democracia propone la descentralización de las
formas de representación de intereses al interior de una oferta política competitiva,
que deja en manos del electorado la elección de los intereses dominantes en una
determinada propuesta política. Aunque la literatura en general argumente que
esa forma de representación refuerza intereses particularistas (Lowi, 1969), no
señala ninguna solución participativa al problema.
El caso del PP es bastante útil para que analicemos cómo las formas de
ampliación de la democracia son capaces de arrojar una nueva luz sobre el
problema antes erigido. El PP, no obstante que es una forma de ampliación de la
soberanía popular, no hace prerrogativas exclusivas al proceso participativo en la
decisión sobre la aplicación de bienes públicos. Al conectar tal proceso con criterios
de justicia, el PP innova como teoría democrática de dos maneras coordinadas: en
primer lugar, establece límites al particularismo, límites que no están presentes ni
en la versión representativa ni en la versión participativa de la teoría democrática.
En segundo lugar, los intereses que se consideran legítimos en el PP son
justificados y, necesitan al mismo tiempo, coincidir con los criterios de justicia
explicados antes. Así, la conexión establecida por el PP entre reglas y participación
democrática renueva la discusión sobre el papel de las formas de participación en
la teoría democrática. Muestra que la solución weberiana al aumento del nivel de
participación, que es el aumento del control de los individuos por la burocracia, no
constituye la única solución posible al problema. Otra solución parece viable: la de
que "en sociedades internamente diferenciadas, cuanto más fuer-te es la unión
entre democracia y justicia distributiva, más complejo debe ser el método
(decisorio) que garantice esa unión" (Santos, 1998: 484). De ese modo, la forma
468
como el PP conecta participación e institucionalización nuevamente torna actual el
papel de las formas ampliadas de participación. Ellas van a cumplir el papel de
utilizar la participación democrática para compensar el aumento del poder del
personal administrativo.

Participación, complejidad y monitoreo del presupuesto participativo (PP)

Una segunda área en la cual el PP es innovador es la del control por parte de
la población de las deliberaciones sobre las inversiones a ser realizadas.
El PP produjo experiencias muy significativas de control del personal
administrativo en las ciudades de Belo Horizonte y Porto Alegre a través del
establecimiento de instituciones de control. El PP utiliza dos formas de mo-nitoreo
distintas. En Porto Alegre, el Consejo del PP (CPP) es responsable de monitorear la
realización de las obras aprobadas. El monitoreo se da por la tensión establecida
entre el CPP y dos instancias administrativas, el Gaplan y la CRC. En Belo
Horizonte, existe un organismo encargado únicamente del monitoreo de la
realización de las obras aprobadas: el Comforças. De acuerdo con Faria (1996), las
funciones del Comforças son: 1) seguir y fiscalizar la ejecución presupuestaria y el
calendario de obras del PP; 2) detallar, complementar o sustituir, escuchando a la
comunidad, las obras definidas en el Foro; 3) promover debates con asesores,
órganos o entidades para subsidiar decisiones internas; 4) solicitar esclarecimientos
o informaciones a las autoridades municipales sobre las obras en ejecución; 5)
realizar reuniones con los representantes del PP en las subregiones para discutir el
rumbo de la ejecución presupuestaria; 6) designar por lo menos dos miembros
efectivos para seguir el proceso de licitación de las obras; 7) participar en la
organización del foro regional; 8) investigar casos sospechosos de favores
personales de los propios miembros del Comforças, (Faria, 1996, pp. 103-104). Así,
el PP incorpora formas autónomas de organización de la población en el
establecimiento de un proceso de control de las operaciones del propio aparato
administrativo de las prefecturas, estableciendo una conexión entre las decisiones
tomadas en las asambleas y la forma como se traducen en decisiones
administrativas.
El PP también innova el propio concepto accountability administrativa al
transformar el monitoreo en una característica permanente del proceso
administrativo. Las formas de monitoreo existentes en Porto Alegre y Belo
Horizonte representan la integración de las formas de participación de la población
con el nivel administrativo. En ese sentido, el PP anticipa una res-puesta
participativa a un problema central de las democracias latinoamericanas, la falta de
capacidad de control por la población de una burocracia autónoma y poco
acostumbrada a formas públicas de rendición de cuentas. Los organismos de
monitoreo del PP reducen las irregularidades en el proceso de licitación y, al

469
mismo tiempo, fuerzan a los órganos administrativos a adaptarse a la participación
de la población en cuestiones técnicas.
Las instituciones de control creadas por el PP constituyen una buena
demostración de que el proceso deliberativo puede separarse del proceso
administrativo sin dar a los órganos técnicos prerrogativas absolutas sobre dicho
proceso, un elemento defendido por la concepción hegemónica de la democracia.
El PP instituye un órgano público encargado de representar Y presentar el punto
de vista de las comunidades al interior de la administración. Esa solución supera
algunas de las desventajas de los proyectos elitistas, dando un formato más
democrático y menos particularista al problema de la unión entre instancias
técnicas y administrativas. Los organismos de control generan grupos de
participantes activos que adquieren un conocimiento considerable sobre cuestiones
técnicas. Esos grupos tienen la capacidad de explicar cuestiones técnicas al público
en general y también de debatirlas con el personal técnico. Durante los siete años
de vigencia del PP en Belo .Horizonte, 1428 personas participaron en el Comforças.
Al preguntarles si la participación en el Comforças los llevó a comprender mejor
los problemas de sus subregiones, 88.5% de los miembros de ese organismo de
control en la región Centro-Sur y 76% de los miembros de la región de Barreiro
dijeron que sí (Faria, 1996: 126). De ese modo, un aspecto atractivo de los
organismos de control es que, al mismo tiempo, diferencian deliberación de
implementación y hacen a los organismos técnicos más sensibles a las demandas
de la población por rendición de cuentas.
La experiencia de instituciones de control también sugiere que el proceso
administrativo de toma de decisión sobre la presión de mecanismos participativos
se hace más eficiente. En una entrevista con el presidente de la Sudecap, la
compañía de obras de la ciudad de Belo Horizonte, reconoció que la presencia de
organismos de control en la ciudad aumentó la necesidad del órgano
administrativo de ser más eficiente y más abierto a las demandas de la población
por esclarecimientos sobre cuestiones técnicas. Cuanto más informada está la
población, menos son aceptadas las explicaciones usuales de ineficiencia y atrasos
en cronogramas de obras. La forma de operación de las instituciones de control en
el PP cuestiona un segundo aspecto de la concepción hegemónica de democracia
de acuerdo con el cual el aspecto crucial de las instituciones que luchan con la
complejidad es su capacidad de generar un cuerpo especializado de funcionarios
capaces de ocuparse de esas cuestiones de manera sistemática y rutinaria (Weber,
1919). El PP cuestiona la aplicación generalizada de ese precepto de dos modos
distintos: en primer lugar, muestra que no hay motivos para delegar a un cuerpo
técnico prerrogativas exclusivas en el proceso de toma de decisiones. El acceso de
la población a instituciones de toma de decisión en el caso brasileño reduce la
corrupción y hace que el proceso de implementación de decisiones sea acelerado.
En segundo lugar, el PP también muestra que el problema del conocimiento puede
ser abordado de modo más democrático. Aunque la población de las ciudades de
470
Porto Alegre y Belo Horizonte supiese muy poco acerca del proceso administrativo
en sus ciudades, después de dos años de participación en instituciones de control
ese conocimiento se amplió significativamente. Tal hecho demuestra que la
posibilidad de transferir el conocimiento complejo detentado por los técnicos a
cuerpos especializados no es una vía imposible de abrirse, como argumentan los
defensores de la concepción hegemónica de la democracia. Además, la presencia
de una institución de control hace más fácil tratar los casos específicos de conflicto
entre los técnicos y la población. Así, el PP demuestra la posibilidad de defensa de
una concepción intermediaria entre la posición weberiana de acceso exclusivo de
los técnicos a las palestras de toma de decisión y la concepción defendida por las
visiones participativas de la democracia de aumento de la participación en el
mismo proceso administrativo. El PP practica una forma intermediaria entre las
dos posiciones, estableciendo un proceso de tensión entre los técnicos y cuerpos de
control. En ese caso, la extensión de la soberanía popular se muestra compatible
con la administración racional.

Innovación social y las formas contrahegemónicas de la democracia

participativa.

El ejemplo del presupuesto participativo (PP) en Porto Alegre y Belo

Horizonte muestra que las formas institucionales de la democracia no son fijas y
que se necesitan nuevas experiencias para que cuestiones polémicas reciban un
tratamiento adecuado. También muestra que las soluciones para las cuestiones
centrales con las cuales trata la democracia cambian, de acuerdo con los diferentes
escenarios políticos. En el caso brasileño: el clientelismo, la falta de capacidad de
presión de la población y la distribución desigual de los bienes públicos en el nivel
local son algunas de las cuestiones con las cuales las formas fijas de la democracia
no son capaces de convivir de forma adecuada. La concepción elitista de la
democracia que evalúa el éxito o el fracaso de la democracia únicamente a partir de
las prácticas de las élites (O'Donnell, 1996; 1998) es pesimista en cuanto al futuro de
la democracia en Brasil. En el caso brasileño, las viejas prácticas de hecho
implicaron la rearticulación del clientelismo, la ineficiencia administrativa y la
rivalidad entre élites.
Existe, sin embargo, una segunda manera de evaluar la democracia que
requiere que nos distanciemos de la concepción hegemónica de democracia arriba
esbozada y tomemos en consideración las prácticas asociativas. El PP, en los casos
de Belo Horizonte y Porto Alegre, muestra la virtud de las formas ampliadas de
soberanía en el nivel local. En el caso del PP, la innovación entendida como una
práctica asociativa de negociar abiertamente el acceso a bienes públicos se
convierte en un proyecto participativo. Institucionalizado. Tal proyecto es capaz de

471
sustituir prácticas de las .elites Y el particularismo originado de ellas por formas
ampliadas de discusión y toma de decisión. Agréguese a eso el hecho de que el PP
ofrece una respuesta diferente al problema de la justicia. Al contrario de ceder al
canto de las sirenas de la inevitabilidad del particularismo, el PP introduce reglas
que llevan a su limitación. Y, no menos importante, es que el PP da una respuesta
original a la cuestión del control de las instancias de toma de decisión por los
técnicos, un problema no resuelto por la concepción hegemónica de la democracia.
Las diferentes respuestas dadas por el PP a las tres cuestiones enumeradas
arriba señalan todas ellas en la misma dirección, a saber, que la contradicción entre
acción colectiva, formas ampliadas de participación y desinstitucionalización.' de
la forma como fue abordada por la teoría hegemónica de la democracia con base en
la experiencia europea del periodo de entre guerras, no puede ser generalizada. La
democracia en los países de la llamada tercera onda de democratización no fue
amenazada por las formas no diferenciadas de movilización política, tal como en
Europa. El problema central encontrado por la democracia en esos países es un
bajo remanente de prácticas democráticas. En esos casos, la institucionalización
deja de ser lo opuesto de movilización que se torna una forma de acción colectiva
en el espacio público. En esas condiciones, la institucionalización también adquiere
un significado distinto: el de la conexión entre nuevas prácticas y nuevos proyectos
institucionales. El PP como forma ampliada de participación es la mejor expresión
de ese hecho.
Liang Chi Cha'o y Alexis de Tocqueville estaban en lo correcto cuando
señalaron la inevitabilidad de la democracia como forma hegemónica de
dominación política en el occidente. Sin embargo, no percibieron que las formas de
la democracia fuera de Occidente no son fijas, y no reproducen, necesariamente, las
características de la forma hegemónica. Una diferencia parece ser crucial entre las
formas occidentales y las formas no occidentales de democracia la cantidad de
prácticas disponibles y el papel de los actores sociales en aumentar ese número. El
caso brasileño, que fue abordado en este capítulo, constituye un buen ejemplo de
remanente limitado de prácticas democráticas por parte de las élites, un problema
superado sólo a medida que nuevas prácticas surgieron de la sociedad. Así, el
hecho de que tanto Tocqueville como Liang Chi Cha'o estaban en lo correcto, no
nos debe llevar a pensar que la extensión de la democracia a través de las formas
culturales prevalecientes en Occidente va a ocurrir. En el caso de Brasil, la
integración del país a la onda democrática fue lenta, contradictoria y abarcó
movimientos en diversas direcciones. De hecho, la definición de Liang Chi Cha'o
de la expansión de la democracia como un ciclo o la imagen tocquevilliana de una
onda democrática ignoran el hecho de que aquellos que están perdiendo un nuevo
privilegio cada día pueden adherirse a la democracia de forma incompleta. En
contraste con ese aspecto, la experiencia brasileña muestra que la onda
democrática puede estar conectada a las prácticas no de aquellos que están
perdiendo privilegios, y sí de aquellos que tienen algo que ganar con la expansión
472
de la democracia. Esos son los actores cuyas innovaciones han llevado a las formas
contra hegemónicas de democracia.

473
Bibliografía

Abers, R. (1996), "From Ideas to Practice: the PT and Participatory Governance in

Brazil", Latin American Perspectives, 23(4), pp. 35-53.
Afonso, Marisa y Sergio Azevedo (1988), "Cidade, poder público e movimento de
favelados", en Malori Pompermayer (coord.), Movimentos sociais em Minas
Gerais, Belo Horizonte: Editora da UFMG.
Almond, G. y Verba S. (1963), The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in
Five Nations, Boston: Little Brown.
Arendt, H. (1951), The Origini; of Totalitarianism, Cleveland: World Pub. Co.
___ (1959), The Human Condition, Chicago: University of Chicago Press.
Avritzer, L. (1998), ''The Conflict Between Civil and Political Societies in Post-
Authoritarian Brazil: an Analysis of the Impeachment of Collor de Mello",
en K. Rosenn y R. Downs (coords.), Corruption and Political Reform in Brazil,
Miami: North South Center, pp. 119-140.
___ (2000), "Changes in the Pattern of Association in Brazil", Journal of Interamerican
Studies and World Affairs, otoño de 2000.
Azevedo, S. D. y A. A. Prates (1991), Planejamento participativo, mouimentos sociais e
ação coletiva, Anpocs, Caxambu: Ciencias Sociais Hoje.
Baierle, S. (1998), "The Explosion of Experience: the Emergence of a New Ethical-
Political Principle in Popular Movements", en S. Alvarez, E. Dagnino y A.
Escobar (coords.), Cultures of Politics/Politics of Culture, Boldner: Westview
Press, pp. 118-140.
Baiocc, G. (1999), Participation, Activism and Politics, Experiments in Deliberative
Democracy, Madison.
Boschi, R. (1987), A arte da associação, Río de Janeiro: Vértice.
Cammach, P. (1990), "Brazil: the long march to the new republic", New Left Reuiew,
190, pp. 21-58.
Cohen, J. (1985), "Strategy or Identity: new Theoretical Paradigms and
Contemporary Social Movements", Social Research, 52(4), pp. 663-716.
Downs, A. (1957), An Economic Theory of Democracy, Nueva York: Harper.
Dunn, J. (1979), Western Political Thought in the Face of the Future, Cambridge:
Cambridge University Press.
Elster, John y Rune Slagstad (1988), Constitutionalism and Democracy, Cambridge y
Nueva York: Cambridge University Press.

474
Faria, C. F. (1996), Democratizando a relação entre o poder público municipal y a
sociedade civil: o orçamento participativo em Belo Horizonte, Belo Horizonte:
UMFG.
Gay, R. (1994), Popular Organization and Democracy in Río de Janeiro, Filadelfia:
Temple University Press.
Graham, R. (1990), Patronage and Politics in Nineteenth-Century Brazil, Stanford:
Stanford University Press.
Horkheimer, Max (1947), Eclipse of Reason, Nueva York: Oxford University Press.
Huntington, Samuel P. (1993), The Third Wave: Democratization in the Late 1luentieth
Century, Norman: University of Oklahoma Press.
Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, IBGE (1983), Anuário estatístico, Río
de Janeiro (mimeo).
Kant, I. (1959), Foundations of the Metaphysics of Morals and What is Enlightenment?,
Nueva York: Liberal Arts Press.
Kornhauser, W. (1959), The Politics of Mass Society, Glencoe: Free Press.
Kronman, A. T. (1983), Max Weber, Stanford: Stanford University Press.
Lowi, Theodore J. (1969), The End of Liberalism; ldeology, Policy, and the Crisis of
Public Authority, Nueva York: Norton.
Mainwaring, S. (1990), Clientelism, Patrimonialism and Economic Crisis: Brazil since
1979, Washington: LASA.
Melucci, A. y Leonardo Avritzer (1995), "Complexity, Cultural Pluralism and
Democracy: Collective Action in the Public Space", Social Science lnformation,
39(4), pp. 507-527.
Nunes Leal, José Olympio (1946), Coronelismo, enxada e voto, Río de Janeiro:
Forense.
O'Donnell, G. y Helen Kellogg Institute for International Studies (1996), Another
Institutionalization: Latin America and Elsewhere, Notre Dame: The Helen
Kellogg Institute for International Studies.
___ (1998), "Horizontal Accountability in New Democracies", Jornal of Democracy,
pp. 112-125.
Ortega y Gasset, J. (1930), La rebelión de las masas, Madrid: Revista de Occidente.
Rodrigues, L. M. (1987), Quem é quem na constituinte: uma análise socio-política dos
partidos e deputados, São Paulo, OESP: Maltese.
Rousseau, J. J. (1968), The Social Contract, Baltimore: Penguin Books.
Santos, Boaventura de Sousa (1998), "Partipatory Budgeting in Porto Alegre:
Toward a Redistributive Democracy", Politics and Society 26 (4), pp. 461-510.
475
Santos, W. G. d. (1987), Crise e castigo: partidos e generais na politica brasileira, São
Paulo, Río de Janeiro: Vértice; Instituto Universitario de Pesquisas do Río de
Janeiro.
Santos, W. G. d. (1993), Razões da desordem, Río de Janeiro: Rocco.
Satori, G. (1987), The Theory of Democracy Revisited, Chatham House Publishers.
Schumpeter, J. A. (1942), Capitalism, Socialism, and Democracy, Nueva York y
Londres: Harper & Brothers.
Stpan A (l988) Rethinking Military Politics, Princeton: Princeton University Press
Tilly, C. (1986) The Contentious French, Cambridge: Belknap Press.
Tocqueville, Alexis de (1958), Journeys to England and Ireland, Londres: Lawrance
and Mayer.
União das Associações dos Moradores de Porto Alegre (Uampa), (1986) A
participação popular na administração municipal, Porto Alegre (mimeo).
Utzig, L. E. (1996), "Notas sobre o governo do PT em Porto Alegre, en Novos
Estudos, 45, 209-222.
Weber, Max (1919 (1991]), Economia e sociedade, Brasilia: Editora da UnB.

476
 XII. LA POLÍTICA Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA: LECCIONES DE KERALA, INDIA

PATRICK HELLER
T.M. THOMAS ISAAC

Introducción
AL EVALUAR la democracia en el mundo en desarrollo, los estudiosos por
lo general se han enfocado en la naturaleza del régimen en el poder, y han dirigido
gran parte de su atención al papel de los partidos y otros actores políticos
organizados en la arena electoral. Por supuesto, también han examinado la manera
en que las estructuras estatales dan forma a los patrones de participación y han
prestado atención a investigaciones detalladas de los patrones y modos de
representación. Gran parte de este trabajo se ha centrado en el Estado-nación como
unidad crítica de análisis. Sin embargo, ha faltado comprender más a fondo las
prácticas democráticas cotidianas y, en particular, la naturaleza del campo
institucional sub nacional en donde los agentes políticos, tanto formales como
informales, se relacionan entre sí y con el Estado. Ante la falta de dichos análisis
críticos, se torna muy difícil entender por qué muchas democracias en el mundo en
desarrollo han sido incapaces no sólo de garantizar los derechos sociales, sino
también de proporcionar los derechos políticos y civiles básicos. En efecto, el
Estado se ha transformado, pero, en el lenguaje que actualmente domina los
discursos sobre el desarrollo posteriores a la transición, ¿se ha acercado más al
pueblo? ¿Por qué, en particular, la participación política, más allá del ejercicio
periódico del voto, ha permanecido tan limitada? ¿Hasta qué punto las
transiciones al régimen electoral hicieron que las instituciones burocráticas
heredadas de los pasados autoritarios y coloniales se abrieran más a la
participación de los ciudadanos comunes y corrientes? ¿Son el alcance y la solidez
de la legalidad pública suficientes para garantizar la aplicación uniforme de los
derechos de los ciudadanos? ¿Han cambiado realmente los estados en desarrollo
su modo de gobierno, los socios sociales con los que trabajan y las metas de
desarrollo a las que dan prioridad? Si la creación de un Estado democrático ha sido
difícil, hacer que sea receptivo lo es mucho más. Y éste es el caso de la India. El
panorama general de la democracia en la India es un recordatorio de que no existe
una progresión lineal hacia la democracia. Así como se ha celebrado con justicia la
solidez de las instituciones democráticas de la India, también cada vez se cuestiona
más la efectividad de dichas instituciones. Después de 54 años de régimen
democrático casi ininterrumpido no se ha logrado reducir las múltiples exclusiones
de los subalternos de la India. Además, al rascar de-bajo de la superficie se
encuentra que dentro del campo institucional unitario marcado por los límites del
Estado-nación indio, existen marcados grados de democracia o, como dice
477
Guillermo O'Donnell (1993), diferencias en la intensidad de la ciudadanía. La
historia de la India después de la transición ha producido muchas trayectorias de
democratización. Si en un extremo es posible identificar reductos de autoritarismo
cuasi feudal (el estado de Bihar, por ejemplo), en el otro es posible encontrar casos
de profundización de la democracia. Esto es mucho más notable en el caso del
estado suroccidental de Kerala, que sobresale no sólo por su historial de
movimientos populares dirigidos por el Partido Comunista de la India-Marxista
(PCI(M) o PCM)1 y por un Estado activista que ha realizado algunos de los logros
redistributivos y sociales más espectaculares en el mundo en desarrollo (Heller,
1999), sino también porque desde 1996 ha sido el sitio de uno de los experimentos
más ambiciosos, más conscientes y más amplios de gobierno participativo.2
En 1996, la coalición del Frente Democrático de Izquierda (FDI) regresó al
poder en Kerala y el gobierno dirigido por el PCM de inmediato cumplió una de
sus principales promesas de campaña al lanzar la "Campaña del Pueblo para la
Planeación Descentralizada". Si bien la Campaña del Pueblo (a partir de aquí
llamada simplemente Campaña) apenas está en su quinto año, ya ha delegado más
poder en la toma de decisiones que en cualquier otro estado indio. Los 1 214
gobiernos locales de Kerala -municipios y tres niveles rurales de distrito, manzana
y grama panchayats (el término de India para los consejos del pueblo}-han recibido
nuevas funciones y poder para tomar decisiones, y se les ha concedido autoridad
discrecional del pre-supuesto sobre 40% del gasto del Estado para desarrollo. Sin
embargo, la Campaña representa mucho más que una simple descentralización de
los poderes de gobierno a organismos electos de un nivel inferior. Tanto en su
diseño político como institucional, tiene la ambición socialmente transformadora -
como en el caso de Porto Alegre- de compensar los déficit de estructuras
representativas formales y de la toma de decisiones burocráticas mediante la
creación y capacitación de instituciones de participación. En muchos sentidos, se
destaca claramente como un experimento osado en la construcción de una
democracia participativa. En primer lugar, está su enfoque y su escala. La
descentralización de una amplia gama de responsabilidades de desarrollo hacia los
1 214 gobiernos locales electos representa una profunda reconfiguración del Estado
y su relación con la sociedad, y tiene el potencial de transformar dramáticamente la
práctica cotidiana de la democracia para los 31 millones de habitantes de Kerala.
En segundo lugar, el diseño institucional de las instituciones centrales de la
Campaña -Grama Sabhas (asambleas de barrio), seminarios de desarrollo, grupos de
trabajo y gobiernos locales- ha tratado conscientemente de nutrir y facultar un
modelo de planeación del desarrollo democrática y participativa. Por un lado, al
1
El Partido Comunista de la India estuvo unificado hasta 1965, cuando se dividió en el PCI y el PCM. El PCM
se volvió el mayor de los dos partidos comunistas y es el socio dominante de los Frentes Democráticos de
Izquierda que llegaron al poder en Kerala y Bengala Occidental.
2
Para una perspectiva teórica de este concepto, véase Fung y Wright (2001 Y 2002). Para un examen
detallado del caso de Kerala como un experimento de gobierno participativo, véase Thomas Isaac y Heller
(2002).
478
haber transferido las funciones de planeación y ejecución a los ámbitos locales, por
primera vez en la India la Campaña han dado un poder significativo a los
gobiernos y las comunidades locales para abordar problemas prácticos. Todo el
ciclo de la planeación -que comienza con la recopilación de datos locales y termina
con la formulación de un amplio plan local compuesto por cientos de proyectos- es
básicamente un largo ejercicio de solución de problemas prácticos. Por otro lado,
tanto el carácter institucional como político de la Campaña se ha preocupado
principalmente por promover la participación de abajo hacia arriba. La
transferencia de autoridad y recursos a los gobiernos locales ha reducido
significativamente los costos de transacción de la participación, y la brecha de
conocimiento y capacidad que tradicionalmente ha excluido a los ciudadanos
comunes de tener un papel activo en el gobierno ha sido reducida
considerablemente por los programas de capacitación masivos, la movilización
activa de la pericia de la sociedad civil y los esfuerzos concertados por dar poder a
los grupos históricamente marginados: mujeres, adivasis ("tribus") y dalits
("intocables"). Además, las instituciones participativas de la Campaña son
conscientemente deliberativas -con base en una toma de decisiones incluyente y
razonada- y tienen poder porque unen la elección del proyecto con su realización
efectiva. En todos esos sentidos, la Campaña marca un parteaguas en la trayectoria
democratizadora de Kerala: es nada menos que un proyecto político explícito
encaminado a desmantelar las formas arraigadas de dominio burocrático y de
política clientelista al revigorizar la tradición de Kerala con respecto a una
participación política directa y basada en los movimientos y de democratizar
fundamentalmente el carácter institucional del Estado.

Desagregar la democracia3
Es comprensible que el debate sobre las transiciones democráticas se haya
centrado en la instalación de instituciones electorales, constitucionales y de
procedimientos. La unidad de análisis ha sido invariablemente el Estado-nación.
Aunque ha sido útil para elaborar la tipología de los regímenes y diferenciar la
democracia del autoritarismo, enfocarse en instituciones nacionales formales ofrece
una base de análisis limitada para elaborar un concepto de la profundización
democrática. Puesto que las instituciones y la política son relacionales y
configuracionales, sus atributos nunca son perfectamente isomórficos: ni
horizontalmente, a través de diferentes áreas de las políticas, ni verticalmente, de
un nivel del Estado a otro. A medida que el Estado irradia desde su núcleo
geográfico y funcional, su autoridad y su efectividad fluctúan espectacularmente.
Así como los teóricos del Estado-sociedad han exigido desagregar el Estado
(Migdal et al., 1994), necesitamos desagregar la democracia.

3
El análisis de las dos secciones siguientes está tomado de Heller (2000).
479
 Según su definición convencional, la democracia formal está marcada por el
sufragio universal, las elecciones regulares y competitivas, la rendición de cuentas
de los aparatos estatales hacia los representantes electos y derechos de asociación
legalmente codificados (Huber et al., 1999, p. 168). Una democracia efectiva es
aquélla en donde las prácticas democráticas se han extendido por toda la sociedad,
y gobiernan no sólo las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, sino también
las relaciones públicas entre ciudadanos. Funcional y geográficamente, el grado de
legalidad pública en muchas democracias formales sigue estando severamente
limitado. En tales democracias, señala O'Donnell, "el componente de legalidad
democrática y, por tanto, de lo público y lo ciudadano, se desvaneció en las
fronteras de varias regiones y relaciones de clase, género y grupo étnico" (1993, p.
1361). Los espacios públicos desaparecen y son reemplazados por zonas de poder
privatizado. Las instituciones y los funcionarios locales son colonizados por
patrones, jefes, amos y caciques. El patrimonialismo, el clientelismo y la coerción
desgastan a la autoridad democrática. Por ello, debemos ver más allá del nivel
macro institucional de los parlamentos, las constituciones y las elecciones, e
investigar las instituciones intermedias y locales y los campos consultivos ubicados
en los intersticios del Estado y la sociedad donde las formas "cotidianas" de
democracia prosperan o luchan por mantenerse a flote. En otras palabras,
necesitamos una sociología política de la democracia, la cual reconozca
específicamente que una democracia que funcione debe ser una democracia
efectiva.
Una democracia efectiva tiene dos características relacionadas: una fuerte
sociedad civil y un Estado capaz. Una sociedad civil libre y animada hace que el
Estado y sus agentes rindan cuentas lo que garantiza que se realicen consultas no
sólo mediante la representación electoral (mandatos periódicos), sino también
mediante la constante retroalimentación y negociación. La sociedad civil es
fundamental para el desempeño democrático porque extiende el alcance y el estilo
de los reclamos más allá de la representación formal de intereses que define a la
sociedad política. Los movimientos sociales, las asociaciones y los sindicatos
plantean temas nuevos y movilizan actores nuevos. Al hacerlo, no sólo ofrecen un
contrapeso a formas más burocráticas y agregadas de representación de intereses,
sino que también crean nuevas solidaridades, que en muchos casos cuestionan
específicamente las desigualdades existentes y, por ello, ayudan a democratizar a
la sociedad misma. La cuatión crucial aquí es que la salud de una democracia se
mide tanto por la naturaleza cualitativa de sus patrones sociales de asociación
como por el carácter formal de sus instituciones, y mientras esas dos variables se
condicionen entre sí -los patrones de asociación están condicionados por los
ambientes institucionales, y la rendición de cuentas institucional está condicionada
por la vitalidad de las asociaciones-, el patrón puede reforzar positivamente así
como puede dañar.

480
 La capacidad del Estado es también fundamental para la efectividad de la
democracia. Las garantías procesales de los derechos civiles y políticos, incluidos el
derecho de asociación y la libertad de palabra, no se traducen automáticamente en
el ejercicio efectivo de los derechos democráticos. La ciudadanía no es un derecho,
es una relación. Ahí donde las desigualdades entre categorías sociales son tan
pronunciadas que crean formas extra constitucionales de autoridad vinculante
(clientelismo, patriarcado, subordinación de castas), el ejercicio de la ciudadanía
está subvertido. Como han dicho desde hace mucho los teóricos de la sociedad
civil, sus cualidades de asociación surgen únicamente cuando está absolutamente
diferenciada del Estado y de los grupos sociales primarios (familia, grupos de
parentesco, linaje). Una condición previa para el ejercicio efectivo de los derechos
civiles y políticos requiere un Estado capaz de garantizar el cumplimiento parejo,
uniforme y racional-legal de la autoridad pública. Los individuos y los grupos
deben estar protegidos de la acción arbitraria del Estado, pero también de formas
de autoridad social que podrían limitar o incidir en sus libertades civiles y
políticas. Y la creación de espacios públicos que estén protegidos de formas no
democráticas de autoridad exige mucho más que sólo redactar constituciones y
hacer que los funcionarios rindan cuentas.
Marca un cambio fundamental en la distribución y el lugar de lo que Weber
llamó "dominio legítimo" de la sociedad sobre el Estado. Dado el proceso ceñido e
inconcluso de la formación del Estado en gran parte del mundo en desarrollo, y
más notablemente la debilidad institucional (o vulnerabilidad a ser captados por la
elite) del gobierno local, el mandato de una autoridad pública que se haga cumplir
legalmente sigue siendo limitado, produciendo una forma de ciudadanía de baja
densidad. Este problema está ligado con los límites tanto infraestructurales como
de autoridad del poder del Estado. Desde la infraestructura, los aparatos del
Estado -la policía, el poder judicial el sistema educativo- tan sólo están formulados
demasiado mal Y con demasiada irregularidad para hacerlos valer y mantener los
derechos de los ciudadanos. Desde el punto de vista de la autoridad, el campo de
dominio legítimo del Estado (los campos constitucionalmente prescritos en donde
una autoridad es vinculante y respaldada por la coerción) es cuestionado y
debilitado por fuentes compensatorias de autoridad. E incluso cuando las
instituciones de nivel central son sólidas y están bien protegidas de los intereses
particulares (autonomía relativa), las instituciones locales e intermedias del Estado
-que son igualmente críticas para asegurar los derechos efectivos de los
ciudadanos, incluida su participación- pueden, no obstante, ser extremadamente
débiles.

Los Límites de la Democracia Efectiva en la India

Las instituciones democráticas de la India han resistido la prueba del tiempo
y de una sociedad "fisípara". La infraestructura básica de procedimientos de la
democracia --específicamente la constitución y las garantías de los derechos de

481
reunión, la separación de poderes, y las elecciones regulares y abiertas nacionales y
estatales- se han consolidado con firmeza.4 Como mínimo, a pesar de los infames
episodios recientes de violencia comunal y de castas, las instituciones democráticas
no sólo han contribuido a forjar una nación a partir de varias nacionalidades, sino
que también han institucionalizado la aceptación de la incertidumbre del régimen
que viene con las elecciones competitivas. A pesar del episodio autoritario de 1975-
1977, las perspectivas de un revés democrático en la India son remotas. Las
fracciones de la clase dominante de la India, los propietarios y los profesionales,
apoyan la democracia, aunque sea únicamente porque se beneficiaron mucho de la
generosidad de la política democrática clientelar de la India (Bardhan, 1984).
La efectividad de las instituciones democráticas es otro asunto. En vastas
regiones de la India, el ejercicio de los derechos ciudadanos, incluso en el limitado
sentido político del término, se circunscribe a la persistencia de formas
tradicionales de control social. Puesto que más de la mitad de los hogares rurales
dependen de los terratenientes para tener acceso a la tierra o al trabajo, los lazos
clientelistas siguen siendo una pieza clave para las estrategias de supervivencia de
los grupos subordinados. Con sus exclusiones rituales y las relaciones jerárquicas
profundamente arraigadas, el sistema de castas le ha dado a esas desigualdades
materiales un grado de control social y cultural difícilmente comparable. Los bajos
niveles de alfabetización y el trato discriminatorio de parte de las instituciones
esta-tales controladas por la casta superior han limitado aún más la autonomía de
asociación de las castas y las clases inferiores. El corolario de este panorama es el
predominio de la soberanía fragmentada. El alcance y autoridad del Estado
democrático y de derecho terminan, o más precisamente son transfigurados,
cuando comienza el mandato y el poder de los hombres fuertes de la localidad y
sus seguidores, como consecuencia del hecho que ellos se basan en el sistema de
castas. Lo que configura un patrón que se asemeja mucho a los casos brasileño y
africano, donde las fuentes extra democráticas de autoridad no sólo resisten, sino
que colonizan y privatizan el poder del Estado (Weyland, 1996; Mamdani, 1996).
Los notables locales en general dominan las instituciones locales, incluidos los
gobiernos municipales, las escuelas, las sociedades cooperativas y la burocracia del
desarrollo de las ciudades. La permeabilidad de la autoridad estatal está más
expuesta por la existencia de ejércitos privados de castas (en especial en Bihar) y el
control de la elite sobre las fuerzas locales de la policía.
Esto no quiere decir que las instituciones democráticas de la India han sido
totalmente inertes. Las últimas dos décadas han sido testigos de una erosión de la
política clientelista tradicional. La democracia formal y participativa en la India ha

4
En total, hay 25 estados en la India, 15 de los cuales tienen poblaciones mayores de 15 millones de
habitantes. Los estados indios tienen su propia legislatura y poder ejecutivo y, de acuerdo con la
Constitución Federal de la India, disfrutan de una amplia gama de poderes y responsabilidades, incluidas
fuentes independientes de recolección fiscal (principalmente impuestos sobre las ventas) y muchas
funciones de desarrollo.
482
debilitado la legitimidad de la autoridad social tradicional, y ha generado también
toda una nueva pléyade de activistas políticos, a la vez que ha creado espacios en
donde los grupos nuevos se han movilizado con éxito. Pero las fuerzas políticas
que han surgido están más arraigadas en las divisiones sociales que nunca. La base
de la movilización ha pasado del clientelismo al populismo de identidad. A
medida que las elecciones se han vuelto más competitivas y más grupos han
entrado en la arena política en sus propios términos, el clientelismo se ha
vinculado cada vez más con la política de identidad. La demanda de cuotas en el
gobierno y de privilegios especiales, para comunidades mayoritarias o
minoritarias, ahora domina las demandas. Esta explosión de demandas estrechas
ha provocado un desesperado barullo de suma cero por trato preferencial que
Bardhan ha descrito atinadamente como "un saqueo de igualdad de oportunidades
de parte de todos los grupos de interés" (1997, p. 16).
En este clima político de populismo y fragmentación organizativa, las
formaciones políticas abarcadoras han sido la excepción de la regla. Los sindicatos
rara vez han sobrepasado los confines protectores del sector organizado
(empleados públicos y de grandes fábricas) y, en muchos casos, se han vuelto un
poco más que vehículos para las ambiciones políticas de los caciques locales. Las
asociaciones de agricultores han estado dominadas por los intereses de los grandes
agricultores. Ya que el alcance de la legalidad pública está circunscrito al poder de
las elites locales, los esfuerzos de la clase baja y la casta inferior por organizarse en
torno de asuntos económicos (fuera de Kerala y Bengala Occidental)
invariablemente han sido derrotados (Brass, 1994, p. 334). Ante esta fragmentación
política, la capacidad de las instituciones democráticas por agregar intereses y, en
particular, abordar los apremiantes dilemas distributivos cada vez está más en
duda. La política de la ciudadanía social, según ha señalado Mehta (1997, p. 64) es
conspicua por su ausencia. De este modo, al igual que en el caso de Brasil, la
fragmentación política ha frustrado el potencial (y la promesa) de la democracia
para mejorar la equidad (Weyland, 1996).
Si la falta de formaciones políticas abarcadoras ha dejado poco espacio para
las expresiones programáticas de los intereses de la clase baja, la ausencia casi total
de instituciones democráticas locales sólo ha agravado el problema de la ineficacia
democrática. Hasta hace poco, el gobierno de la India no era ni siquiera
formalmente democrático. El importante teórico del PCM, E.M.S. Namboodiripad,
dijo una vez que: "si en el nivel de las relaciones de Estado central la Constitución
nos da democracia, en el nivel de las relaciones Estado-panchayat la Constitución
nos da burocracia". De hecho, no fue sino hasta la aprobación de las enmiendas 73
y 74 de la Constitución de la India en 1993 que los gobiernos estatales recibieron la
orden de realizar elecciones gubernamentales locales regulares. E incluso cuan-do
los gobiernos locales han rendido cuentas electoralmente, han disfrutado de pocos
poderes sustantivos de toma de decisiones. La mayoría de gobiernos locales, y en

483
particular los gobiernos de las ciudades, han sido un poco más que conductos
administrativos para los programas del Estado central.
A pesar del hecho de que la idea de contar con gobiernos locales con
facultades ha sido el ingrediente básico de la herencia gandhiana de la India, desde
el Programa de Desarrollo Comunitario de Nehru hasta los esfuerzos nacionales y
subnacionales de darle poder a las panchayats de la India, la historia de
descentralización, de manera muy similar a la reforma agraria, ha estado
compuesta por promesas rotas, lentas muertas políticas, confusión burocrática y
legislación vacía. Los gobiernos locales a los que se les ha dado cierta medida de
poder casi siempre han sido capturados por las elites locales y transformados en
instrumentos de clientelismo. A pesar de las variaciones regionales, el balance es
claro: con la posible excepción de Bengala Occidental, el proceso de moldear e
implementar las iniciativas de desarrollo, incluidos los servicios públicos
cotidianos más básicos, ha seguido siendo un asunto de arriba abajo dominado por
las elites burocráticas y políticas de las capitales estatales y sus intermediarios,
agentes y coyotes.

La democracia y los movimientos sociales en Kerala

Probablemente existen pocos ejemplos en el mundo donde el vínculo causal
entre los movimientos sociales organizados y las ganancias redistributivas y
sociales importantes sea tan fuerte como en Kerala. En pocas palabras, una larga
historia de movilización social que comenzó con los movimientos de reforma de
castas y con esporádicos levantamientos campesinos en las décadas de 1920 y 1940
cristalizó en un movimiento de clase baja amparado en la sombrilla organizacional
del partido comunista que tomó el poder en 1957. Repetidos periodos en el poder
por parte de los comunistas se combinaron con un proceso casi continuo de
movilización de masas militantes que ejerció una presión implacable sobre el
Estado para expandir los pro-gramas sociales, regular los mercados laborales llevar
a cabo reformas agrarias. Después de un periodo de dos décadas de un práctico
estanca-miento económico (1970-1990), los indicadores sociales comenzaron a
subir, las tasas de pobreza cayeron de manera espectacular y los salarios para los
trabajadores no capacitados (jornaleros agrícolas, trabajadores de la construcción, y
trabajadores de beedi (cigarrillos locales) y procesamiento de castañas) siguieron
siendo los más altos de la India. La incidencia de la movilización de masas de clase
sí disminuyó significativamente a principios de la década de 1980, pero ningún
gobierno revocó o recortó un programa social importante (a pesar de las crecientes
limitaciones fiscales) y en muchos sectores el estado en Kerala (sin importar el
partido que estuviera en el poder) continuó con la precursora política de reformas
a favor de los pobres (Heller, 1999). No cabe duda de que ningún otro estado ha
permanecido tan constantemente a favor de los pobres o ha tenido tanto éxito

484
redistributivo en toda la India, y posiblemente en ninguna otra parte del mundo
democrático.5
Todo esto hace bastante intrigante el hecho de que el gobierno dirigido por
el PCM lanzara en 1996 una "Campaña del Pueblo para la Planeación
Descentralizada". Conocido ampliamente como el experimento más radical y
trascendental de descentralización emprendido en la India, el proyecto político de
la Campaña ha sido nada menos que un asalto frontal a feudos burocráticos del
Estado y las redes clientelares del sistema político. Según ha señalado previamente
Thomas Isaac, la paradoja está en que "un gobierno estatal lanzó un movimiento
para obligar a su propia mano a reestructurar radicalmente el modo de gobierno.
¿Por qué se embarcaría un Estado en una misión tal?" (2000, p. 316). Para
responder a esta pregunta es necesario revisar brevemente la historia política y de
desarrollo de Kerala.
La trayectoria de los movimientos agrarios, anti castas, nacionalistas y
radicales de Kerala alcanzó un parteaguas cuando el Partido Comunista ganó las
primeras elecciones en 1957. Sin embargo, el Partido Comunista nunca logró una
mayoría electoral estable y, por lo tanto, ha permanecido dentro y fuera del poder.
Esta incapacidad de construir el apoyo de una mayoría sostenible ha sido tema de
continuos debates en el Partido. El hecho de no haber podido extender su
influencia entre las grandes minorías musulmanas y cristianas de Kerala en el
estado ha sido un factor importante. Además, el éxito del Partido Comunista en sí
en el campo de las reformas agrarias, la difusión de la educación y el desarrollo del
sector cooperativo, ha provocado cambios sociales y económicos importantes a que
el Partido no se ha ajustado todavía del todo. Esto, aunado al hecho de que el
Partido siempre ha albergado reservas acerca del alcance de la "democracia
parlamentaria" -pues, de hecho, fue sacado del poder dos veces por el gobierno
central-, más que nada explica por qué el Partido ha tenido que reinventarse
constantemente y volver a construir su capacidad de movilización. Como comentó
Thomas Isaac en otro lugar: "[la] Izquierda no tiene fe en el poder transformador
autónomo del gobierno del estado, que es sólo parte del Estado indio general
burgués y terrateniente. Por lo tanto, estuvieran en el poder o fuera de él,
continuaron movilizando a las masas en apoyo de las demandas. La presión
constante desde abajo es importante para entender la capacidad de respuesta de la
maquinaria del Estado" (2000, pp. 141-142). En la década de 1940, los comunistas se
apoderaron del liderazgo del movimiento de Independencia. En las de 1950 y 1060,
el partido defendió los derechos de los arrendatarios pobres. En la década de 1970,
habiendo perdido el apoyo de muchos de los beneficiarios de la reforma agraria, el

5
En todos los indicadores sociales clave, Kerala ha superado notoriamente el desempeño de todos los
demás estados indios e incluso se compara favorablemente con los países desarrollados. El alfabetismo es
de 90% y la esperanza de vida ha llegado a los 72 años. A lo largo de los últimos 30 años, el porcentaje de
hogares debajo de la línea de pobreza ha disminuido más rápidamente que en cualquier otra parte de la
India, de 54.2% en 1973-1974, a 24.4% en 1987-1988.
485
Partido asumió la causa de los jornaleros sin tierra. Y también se dedicó
arduamente a organizar a los trabajadores del sector informal (Heller, 1999).
Un efecto crítico de esta sostenida historia de movilización fue retraer al
Estado y extender el alcance de la legalidad pública. A medida que el Esta-do
respondió a las demandas de abajo para redistribuir la tierra, para hacer valer la
legislación laboral o para ofrecer servicios sociales, se enredó con la sociedad. En
los niveles intermedio y local, esto produjo un rico tejido de instituciones y
autoridades democráticas. En contraste con la imagen modal de la India en donde
las instituciones del distrito y los poblados están profundamente enredadas en las
configuraciones de poder local y con frecuencia en manos de las elites
terratenientes o las castas dominantes en Kerala una amplia gama de instituciones
incluidos los consejos distritales, las panchayats, los consejos estudiantiles, las
sociedades cooperativas y los organismos casi corporativos le han dado
representación a los intereses de la clase baja en todos los niveles.
Puesto que los sectores populares de Kerala han sido exitosamente
movilizados y efectivamente representados por un partido político programático,
el Estado ha tenido un pronunciado sesgo hacia la clase baja y ha orquestado
reformas sociales y redistributivas significativas. Pero si el carácter político del
estado se ha separado significativamente de la norma india, su carácter
institucional -y, en particular, su carácter altamente centralizado y burocrático-no
lo ha hecho. A pesar de la fuerza de los movimientos y las instituciones populares,
el poder del estado ha seguido siendo muy centralizado y, hasta la Campaña de
1996, el gobierno local en Kerala fue poco más que una extensión administrativa
del gobierno estatal. En vista de la condición sub nacional de Kerala, esto no es
sorprendente. El Estado indio -y Kerala como parte de él- nació en el cruce de una
burocracia imperial y las visiones de inspiración soviética de la transformación
planeada, y pro-fundamente imbuido con el alto modernismo de Nehru. En el
orgullo des-medido que marcó la celebración nacionalista del Estado como agente
de-signado de la modernización y la emancipación, así la planeación de arriba
abajo se volvió el instrumento preferido de desarrollo. Como señala Kaviraj:
Para mediados de la década de 1950, esa doctrina sobrerracional se volvió una
parte estable de la ideología de la planeación y, por lo tanto, del Estado indio. "El
Estado", o quienquiera que pudiera usurpar el título por el momento, más que el
pueblo mismo, debía ser el iniciador y, lo que es más peligroso, el evaluador del
proceso de desarrollo (1998, p. 62).
Sin caer en la lógica reduccionista y asociativa de la teoría de la elección
pública que considera que cada burócrata y político es un predador voraz y
egoísta, la acumulación de dichos poderes, ejercidos con poca rendición de cuentas
desde abajo, inevitablemente ha producido intereses y redes de privilegios que no
tienen nada que ganar y todo que perder con la descentralización del poder. La
solidez política de esta configuración tiene su lógica distributiva en los refugios de

486
rentas que las clases propietarias dominantes -incluidos los burócratas y los
políticos-se han forjado para sí (Bardhan, 1984 y 1997).
En su demostrada capacidad de prestar programas sociales y en su mucho
mayor grado de rendición de cuentas públicas, el estado en Kerala es muy distinto
de los estados protopredadores del norte de la India. Pero como hemos visto, la
diferencia radica más del lado de la demanda de la ecuación -presión de los
movimientos sociales y la voz de la sociedad civil por la acción del Estado-que del
lado de la oferta, pues el estado en Kerala no ha quedado inmune al afianzamiento
y osificación de los intereses de los buscadores de rentas. Asimismo, el tamaño y el
poder de dichos intereses no son una parte pequeña del producto del proyecto
redistributivo de Kerala, y específicamente el crecimiento exponencial de la
burocracia de servicios y la proliferación de las empresas del sector público
(principalmente no rentables). Además, el PCM siempre ha adoptado el
"centralismo democrático" y, con él, una visión del desarrollo bastante ortodoxa
dirigido por el Estado y de arriba abajo.
Para entender el énfasis actual del PCM en la descentralización, deben
señalarse tres acontecimientos. En primer lugar, el partido ha llegado a reconocer
los límites de su atractivo electoral, y en el contexto de la política de partidos
competitiva ha identificado la descentralización democrática -con su séquito de
principios de no partidarismo, gobiernos desburocratizados y desarrollo
sustentable-como la clave para atraer nuevos votantes. En segundo lugar, adoptar
la descentralización marca un reconocimiento tácito de que las capacidades
redistributivas del estado de desarrollo se han agotado. Los movimientos sociales
de amplias bases que vieron la expansión de la ciudadanía social se han debilitado
y cada vez más han sido reemplazados por intereses sectoriales más estrechos.
Éstos se volvieron buscadores de rentas y una traba para las reformas democráticas
de la estructura del Estado. Si un Estado fuerte, centralizado e intervencionista
logró asegurar muchos de los beneficios asociados con el modelo de Kerala (altos
ni-veles de desarrollo social, extensa infraestructura pública, reformas
institucionales básicas), el desarrollo social de segunda generación desafía los
rostros de Kerala (la calidad, antes que la cantidad de los servicios públicos), exige
un modo de gobierno fundamentalmente diferente. En tercer lugar, a pesar del
reciente chorro de crecimiento, los constantes problemas económicos de Kerala -en
particular, la falta de dinamismo en los sectores productores de bienes-han
recalcado las fallas del Estado-director y han dado lugar al reconocimiento de la
necesidad de desarrollar formas más flexibles y descentralizadas de intervención
estatal, diseñado para alimentar, y no para regular y controlar, la actividad
económica. Finalmente, el golpe más palpable y devastador del desarrollo de
arriba abajo ha provenido del notable deterioro de los servicios públicos. En
términos comparativos, la calidad de los servicios educativos y de salud pública de
Kerala estuvo durante décadas a la cabeza de todos los otros estados indios. Pero
de acuerdo con los estándares locales, y específicamente los de una sociedad
487
alfabetizada y con una clase media creciente, lo que es probablemente cuando
mucho sólo una disminución marginal en la calidad de la prestación, ha producido
amplia desafección del público. Aunque en gran parte la culpa la tiene una
burocracia improductiva, el deterioro del sector público también ha estado
explícitamente vinculado con la lógica acomodaticia de la globalización (y, en
especial, la explosión de clínicas y escuelas privadas en Kerala) y los imperativos
del neoliberalismo de recortar gastos. Ante retos significativos a la sustentabilidad
de los logros sociales de Kerala y la crisis de legitimidad de un estado demasiado
burocratizado atribulado por intereses particulares, la dirigencia del PCM adoptó
la descentralización democrática en 1996 como una estrategia para reinventar y
revigorizar el papel del sector público.

Campaña del pueblo para la planeación descentralizada

Si el regreso al poder del PCM en 1996 proporcionó la apertura crítica para
la transformación del Estado, fue el Consejo de Planeación del Estado (CPE) el que
formuló, diseñó e impulsó la Campaña. Al hacerlo, es importante señalar que el
CPE dependió mucho del conocimiento práctico, las ideas y las experiencias
obtenidas durante 25 años de experimentos locales realizados por las ONG,
principalmente por el Movimiento Científico del Pueblo (MCP, Kerala Sastra
Sahitya Parishad). Además, el MCP desempeñó un papel activo entre las bases
populares en la realización de la Campaña. El resto del capítulo se centra en
describir y evaluar las instituciones y los procesos clave de la Campaña y se basa,
principalmente, en la participación directa de uno de los autores -T.M. Thomas
Isaac, quien fue miembro del CPE durante los primeros cinco años de la Campaña
y activista durante muchos años del MCP- y de la investigación realizada por
ambos autores.6
En cuanto un programa de reforma institucional, la Campaña se diseñó
específicamente para alimentar y facilitar una mayor participación directa de los
ciudadanos en la toma de decisiones y se basó en dos principios guía. El primero
era que las instituciones del gobierno local debían dejar de ser simplemente
instrumentos de entrega para los esquemas nacional y estatal, y convertirse en
instituciones de gobierno hechas y derechas con autonomía funcional, financiera y
administrativa y que la transferencia de funciones y recursos debía basarse en el
principio de subsidiaridad (lo que puede hacerse mejor a nivel local debe hacerse
ahí).7

6
Gran parte de lo que sigue proviene directamente de Thomas Isaac y Heller (2002). Para un examen más
amplio de la Campaña, véase Thomas Isaac y Franke (2000).
7
Los principios básicos del autogobierno local -autonomía, subsidiaridad, claridad de funciones,
complementariedad, uniformidad, participación del pueblo, rendición de cuentas y transparencia- fueron
formulados por primera vez por el Com1te de Descentralizac1on del Poder (popularmente conocido como el
Comité Sen, por su finado presidente el doctor Satyabrata Sen) nombrado por el gobierno de Kerala.
488
 El segundo principio fue que las estructuras representativas tradiciona-es
debían ser complementadas con formas más directas de democracia. Se decía que
la participación popular haría que los representantes electos rindieran cuenta
constantemente y no sólo periódicamente ante los ciudadanos e introduciría más
transparencia en el funcionamiento de la burocracia. Niveles cada vez mayores de
participación directa e informada requerían movilizar tanto a los ciudadanos como
a las estructuras institucionales que permitieran a los ciudadanos comunes
desempeñar un papel activo en la selección, el diseño y la realización de los planes
de desarrollo local.
Los diseñadores de la Campaña también se percataron desde un principio
que los medios del Estado serían inadecuados, tanto política como prácticamente,
para la tarea de presionar por la aprobación de las reformas necesarias. En vista de
la inercia de las instituciones existentes y del poder de los intereses creados, la
legislación nunca podría sostener cambios tan profundos. El éxito de las reformas
agrarias de Kerala en la década de 1970 -ampliamente reconocido por haber sido el
más trascendental y promotor de la equidad en el subcontinente-fue posible
gracias al apoyo de un movimiento campesino poderoso. Una exitosa campaña de
alfabetización en masa de 1991 (en donde el MCP participó activamente) también
señaló la importancia de movilizar a la iniciativa popular. Con base en esas
lecciones, y el reconocimiento de que Kerala tenía una impresionante reserva de
capacidad de movilización, el énfasis estratégico desde el principio fue realizar las
reformas como una campaña.
En la siguiente sección, presentamos un análisis detallado del diseño
institucional de la Campaña y cómo buscó reconciliar los objetivos democráticos de
participación amplia y deliberación efectiva con la necesidad de competencia
técnica y coordinación entre los niveles en la formulación y realización de los
planes de desarrollo. La efectividad de esos mecanismos para lograr los objetivos
de la descentralización democrática es evaluada a profundidad en la última
sección.

Revertir la secuencia de las reformas de descentralización

La descentralización democrática requiere cambios en las estructuras
administrativas, en la distribución de funciones y poderes y en el control de los
recursos. Estos tres factores están interrelacionados y, hasta cierto punto, deben
introducirse al mismo tiempo. En el modelo tecnócrata defendido por los
organismos multilaterales de desarrollo, la descentralización se considera un
ejercicio en la construcción incremental de instituciones basada principalmente en
la administración pública y las ciencias administrativas.8 En general, se dice que
deben cumplirse ciertas condiciones previas en secuencia, definidas por una clara

8
Para una crítica del paradigma tecnócrata, véanse Bardhan (1999) y Heller (2001).
489
demarcación de funciones entre los diferentes niveles, antes de que pueda
transferirse con éxito un poder autorizado y genuino de la toma de decisiones:
deben crearse estructuras de apoyo administrativo, colocar nuevos procedimientos
organizacionales, reubicar al personal del gobierno, desarrollar una nueva base de
información y capacitar al personal nuevo, tanto voluntarios como funcionarios.
Pero más importante aún, la transferencia de los recursos financieros debe
calibrarse con sumo cuidado con la capacidad de asimilación de las instituciones
nacientes.
Lo más problemático de este modelo lineal de descentralización es la su-
posición de que la tarea de transformar todos los modos en que trabaja el gobierno
puede lograrse mediante un proceso prescrito de introducir un conjunto discreto
de soluciones técnica y administrativamente racionales. Se da por sentado un
mundo en gran medida sin fricciones y apolítico. Pero la descentralización
democrática sostenida y exitosa ha sido la excepción de la regla, frustrada con
mucha frecuencia por la inercia burocrática -especialmente la resistencia de
departamentos de línea poderosa- e intereses políticos particulares.
Desde luego que Kerala tiene su parte de feudos burocráticos afianzados y
formaciones políticas que le apuestan al status quo. Pero en la corta historia de la
Campaña, la transferencia ya ha superado la etapa de la emisión de leyes y órdenes
ejecutivas. El paso más drástico ha sido la transferencia desde 1997-1998 de entre
35 y 40% del presupuesto de desarrollo anual a las instituciones locales de
autogobierno -ILA (grama, panchayats de manzana o distrito y municipios)-.9
Durante 1997-1998, el total de recursos transferidos (los "subsidios") sumaron 10
250 millones de rupias y en 1998-1999, 11 780 millones, 3Umas que no incluyen
fondos de programas patrocinados desde el gobierno central ni préstamos
institucionales a los gobiernos locales.10 Antes de 1996-1997, las ILA recibían en
promedio míseros 200 millones de rupias en fondos no condicionados al año. No
cabe duda de que la capacidad administrativa y la experiencia gerencial de los
representantes del gobierno local recientemente electo apenas era suficiente para la
tarea de acomodar una transferencia tan grande. Pero la transferencia de recursos y
control fiscales -incluso mientras la inmensa tarea de construir un nuevo entorno
regulatorio y una capacidad administrativa apenas comenzaba-tuvo dos efectos
estratégicos críticos. Primero, puesto que los gobiernos locales ahora disfrutan de
una importante discreción presupuestaria, los ejercicios de planeación local tenían
un carácter tangible e inmediato. Esto, como veremos, ha provocado altos niveles
de participación. Segundo, desplazar la autoridad presupuestaria a niveles
inferiores limitó la capacidad de la política clientelar y de los departamentos de
línea de arriba abajo a desbaratar el proceso.

9
Los grama, los niveles de manzana y distrito, de acuerdo con la Constitución india, representan un
conjunto continuo de estructuras y a todos se les llama Panchayats. Los municipios son independientes.
10
En 1998, el tipo de cambio era de 42 rupias por dólar estadunidense.
490
 La planeación como un instrumento de movilización social
El segundo rasgo distintivo del experimento descentralizador en Kerala es el
papel fundamental conferido a la función de la planeación de las ILA. Una
condición legal previa para recibir el subsidio del gobierno es que las U.A deben
preparar un amplio plan para la zona. El proceso de planeación, según los
prescribió el CPE, incluye realizar grama sabhas (asambleas distritales) y convocar
equipos sectoriales en donde los expertos no funcionarios y los voluntarios
prepararan directamente informes, redactaran proyectos y elaboraran planes
sectoriales. Las diversas etapas de la preparación del plan en efecto representan
nuevos espacios de participación en donde los ciudadanos, los representantes
electos y los funcionarios discutan y den prioridad a las metas y los proyectos de
desarrollo.
A fin de asegurar la transparencia y la participación sin comprometer los
requisitos técnicos de la planeación, el proceso de planeación está dividido en
etapas discretas con objetivos diferentes, actividades clave y programas de
capacitación. Aunque en todos los años se le han hecho modificaciones a la
secuencia, el modelo básico que fue inaugurado en 1997 (cuadro 1) sigue siendo el
mismo.
Un componente crítico de la Campaña ha sido un elaborado plan de
capacitación que se ha convertido en uno de los mayores programas educativos no
formales jamás emprendidos en la India. En el primer año, en siete rondas de
capacitación en el estado, el distrito y en el ámbito local, unos 15 000
representantes electos, 25 000 funcionarios y 75 000 voluntarios recibieron
capacitación. Cerca de 600 aprendices locales -llamados Personas de Recursos
Clave (PRC)- recibieron casi 20 días de capacitación. Unos 12 000 aprendices
distritales -Personas de Recursos de Distrito (PRO)- recibieron 10 días de
capacitación y, a escala local, más de 100 000 personas recibieron cuando menos
cinco días de capacitación. Se esperaba que todos los representantes electos
participaran en el programa de capacitación en uno u otro nivel. Cada ronda de
capacitación se enfocaba en actividades de planeación específicas. Se prepararon y
repartieron en cada ronda manuales y guías, que en total sumaron casi 4 000
páginas de documentación.

Construir un compromiso civil

Siguiendo el análisis seminal de Putnam (1993), ahora es ampliamente
aceptado que una sociedad civil fuerte -definida en términos de sus "normas de
reciprocidad y redes de compromiso civil" y encarnada en diferentes tipos de
instituciones civiles es sumamente importante para salvaguardar la efectividad de
las instituciones democráticas. Sin embargo, el enfoque que Putnam ofrece de la
vida en asociaciones puede hacer que la profundización de la democracia esté
491
basada en una interpretación esencialista que considera que la conducta civil está
grabada en la cultura y la historia. Es, como han sostenido Skocpol y Fiorina (1999),
una opinión socio psicológica que no deja lugar para el papel del conflicto en la
construcción de capacidades democráticas. Los críticos han señalado, además, que
las formas de la vida civil que contribuyen a salvaguardar los bienes del desarrollo
(es decir, el capital social) de hecho están construidos económicamente (Evans,
1996) y que la vida en asociaciones es en gran parte artificial, el producto de los
entornos institucionales, las cambiantes relaciones sociales y las intervenciones
estatales (Cohen y Rogers, 1995).

Tabla 25. Diferentes etapas de la Campaña del Pueblo en su primer año: 1997-1998

Participación de las
Etapa Período Objetivo Actividades
masas
Grama sabha en
Identificar las zonas rurales y Dos millones de
Agosto-octubre
1.Grama sabha ―necesidades sentidas‖ convencionales personas asistieron
(1997)
de la gente distritales en zonas a las Grama sabhas
urbanas
Estudios de
participación:
Evaluar los recursos y los preparación de
300 000 delegados
2.Seminario de Octubre-diciembre problemas de la zona y informes de
asistieron a los
desarrollo (1997) formular una estrategia desarrollo,
seminarios.
de desarrollo local. organización de
seminarios de
desarrollo.
100 000 voluntarios
3..grupos Noviembre de 1997- Reuniones de los
Preparar proyectos en los grupos
operativos. marzo de 1998 grupos operativos.
operativos.
4.Plan de
Formulación del 25 000 voluntarios
niveles
Formular los planes de plan y reuniones de en la formulación
populares: Marzo-junio (1998)
nivel popular. los representantes del documento del
municipios y
electos. plan.
Panchayats
5.Planes a
Formulación del 5 000 voluntarios
niveles
Formular planes para los plan y reuniones de en la formulación
superiores: Abril-julio (1998)
niveles superiores. los representantes de los documentos
manzanas y
electos del plan.
distritos.
5 000 expertos
técnicos
6.CTV (Cuerpos Reuniones del
Mayo-octubre Valorar y aprobar los voluntarios
Técnicos Comité de
(1998) planes trabajan en los
Voluntarios). expertos.
comités de
valoración.

492
 Esta mutabilidad de la sociedad civil se ilustra en detalle en la historia
contemporánea de Kerala. Si la larga historia de movilización social de Kerala ha
contribuido directamente a la vitalidad de su sociedad civil, también ha
contribuido indirectamente a los sucesos que han erosionado su capacidad de
emprender acciones civiles. Los conflictos redistributivos de clase tuvieron dos
efectos marcados. Primero, polarizaron el panorama político de Kerala entre dos
formaciones de izquierda y derecha muy movilizadas que penetraban
sistemáticamente las organizaciones de la sociedad civil. Por lo tanto, escuelas,
cooperativas, talleres e instituciones locales se han convertido en el objeto de una
feroz competencia política. Con esta politización sistemática de la sociedad civil,
cada vez se ha vuelto más difícil separar la prestación de servicios y bienes
públicos de los estrechos imperativos político-organizacionales. Segundo, las
demandas redistributivas vieron una expansión del tamaño y el papel del Estado,
y el crecimiento de las estructuras burocráticas. Si bien las intervenciones a gran
escala en educación, salud y protección social contribuyeron directamente al
desarrollo social de Kerala, el crecimiento de la burocracia ha restringido
severamente el alcance de la iniciativa de la sociedad civil. Puesto que el proceso
de desarrollo burocrático es inestable y responde más a los buscadores de rentas
muy organizados, y no a las fuerzas populares, los ciudadanos comunes retienen
interés en los programas del gobierno sólo en la medida en que impliquen
limitados rendimientos individuales. La política del puerco ha reemplazado cada
vez más la política de la mejora de la comunidad y las fuertes tradiciones de la
acción de desarrollo popular de Kerala se han erosionado con el tiempo. El ímpetu
del lanzamiento de la Campaña surge directamente de una crítica de los efectos
corrosivos de esos sucesos. Por un lado, se encuentra el reconocimiento de que un
Estado centralizado y controlador ya no es capaz de conducir el desarrollo de
Kerala y que son necesarias nuevas formas de acción estatal y pública. Por tanto,
los defensores de la Campaña han sido muy elocuentes al afirmar que el clima
político existente de división sectaria y partidaria se ha vuelto un obstáculo para el
desarrollo y que un objetivo clave de la Campaña -como es, en gran medida, el
caso del presupuesto popular en Porto Alegre- es romper el sostén de la política
clientelar. Por otro lado, existe el reconocimiento de que las iniciativas de la
sociedad civil se merecen mejores vías y oportunidades para un compromiso
efectivo con las autoridades públicas. Al formarse un concepto de la planeación
como un instrumento de movilización social, la Campaña buscaba profundizar la
democracia a lo largo de tres ejes diferentes. Primero, transferir la planeación y la
autoridad para tomar decisiones hacia los ámbitos locales da lugar a un enfoque
más integrado del desarrollo que cuestiona directamente el sostén de los
departamentos de línea jerárquica y sus amplios poderes de control. Segundo, al
ofrecer incentivos visibles y sustantivos para la participación, y al hacer énfasis en
los procesos deliberativos, la planeación del desarrollo local tiene la posibilidad de
revigorizar la acción civil y librarse de la política clientelar y partidista. Tercero, al
transformar fundamentalmente el modo y los canales de la toma de decisiones, la
493
Campaña creó nuevas configuraciones políticas y redes de políticas públicas. De
este modo, los representantes locales electos cuyas funciones antes eran
prácticamente sólo ceremoniales, han sido llevados ahora directamente hacia
posiciones de toma de decisiones con autoridad, incluida la autoridad sobre los
funcionarios locales. De igual modo, las ONG y los CBO (Community Based
Organisations), han recibido nuevas oportunidades para comprometerse
directamente en el desarrollo y hay un esfuerzo concertado de crear nuevos
vínculos entre instituciones profesionales y académicas y las comunidades a fin de
llevar experiencia (especialmente durante la fase transitoria en donde la burocracia
ha cooperado menos) a las bases. Este último suceso se parece en muchos aspectos
a la borrosa dinámica de las relaciones Estado-sociedad marcadas por el
surgimiento de nuevas redes de asociaciones que Chalmers et al. (1997)
identificaron como la característica distintiva de las sociedades revitalizadas de
América Latina.
En pocas palabras, el objetivo de la Campaña del Pueblo para la Planeación
Descentralizada no ha sido simplemente trazar un plan de abajo hacia arriba. El
proceso mismo de planeación fue concebido como un medio para transformar
esencialmente el carácter y el alcance de la participación y la naturaleza de la
mediación de intereses. Dicha transformación no puede asegurarse únicamente
mediante directrices gubernamentales. Se necesita la creatividad y la lógica social
de un movimiento (Thomas Isaac, 1999a).

Institucionalización
Uno de los mayores retos de promover la democracia participativa consiste
en desarrollar formas institucionales lo suficientemente fuertes para soportar los
esfuerzos de los grupos de interés tradicionales por subvertir o burlar los procesos.
En el clima político tan volátil de Kerala, en donde los dos frentes políticos
históricamente se han alternado en el poder, este problema es particularmente
grave. Los gobiernos formados por el Partido del Congreso tienen antecedentes de
revertir las reformas descentralizadoras, llenando las instituciones locales recién
creadas con políticos designados. La Campaña abordó el reto de la
institucionalización generando tanta participación popular como fuera posible.
Altos niveles de participación produjeron enormes beneficios a medida que
algunos partidos alineados del Congreso -y, más interesante aún, la Liga
Musulmana conservadora-expresaron su apoyo a la Campaña. Las estructuras de
planeación localizadas de la Campaña crearon, además, espacios en donde se
forjaron nuevas alianzas y compromisos políticos. Al reemplazar el sistema
convencional de rendición de cuentas vertical a los partidos políticos y las
burocracias con formas más horizontales de cooperación y fuentes autónomas de
autoridad, las estructuras de planeación localmente integradas de la Campaña
dieron a políticos y funcionarios locales una participación directa en el nuevo
sistema. La incertidumbre política también subrayó la necesidad de

494
institucionalizar la Campaña en términos formales, es decir, mediante la
aprobación de la legislación adecuada. Por lo tanto, el gobierno del FDI enmendó
exhaustivamente la ya existente Ley Panchayathi Rajen Kerala de 1994 y la Ley del
Municipio de Kerala de 1994 con el fin de garantizar la autonomía de las ILA y
hacer obligatoria la presentación de planes y presupuestos locales a los Grama
Sabhas. Nuevas leyes respecto a la transparencia de la administración y el acceso a
la información también han sido aprobadas. Además, cientos de órdenes
gubernamentales que crean nuevos sistemas de rendición de cuentas, transfieren
autoridad a funcionarios locales y establecen nuevos procedimientos para
presentar informes han grabado gran par-te de los rasgos distintivos de las
Campañas en las labores cotidianas del gobierno. En mayo de 2001, al cumplir un
patrón de derrotas de los partidos que buscaban su reelección que durante muchos
años había sido la norma en Kerala, el FDI fue desplazado del poder por una
coalición dirigida por el Partido del Congreso. Muchos observadores coinciden en
que la derrota del PCM no fue un juicio sobre la Campaña.11 Al momento de irnos
a la imprenta (noviembre de 2001), todavía es muy temprano para evaluar qué
impacto tendrá el cambio en el gobierno sobre la Campaña. A diferencia de 1991,
cuando el FDU regresó al poder y de inmediato saboteó un experimento mucho
menos ambicioso de descentralización (que se enfocaba en los distritos), el nuevo
gobierno declaró su compromiso con la Campaña y en reparar sus puntos débiles.
Dos factores evitaron un ataque frontal sobre la Campaña. Uno es su popularidad
entre las bases populares que atraviesan la línea divisoria política. La Campaña
logró construir una coalición bipartidista entre las bases a favor de la
descentralización y cualquier esfuerzo por erosionar la autonomía y la autoridad
de las ILA sería difícil, no sólo porque requeriría importantes esfuerzos
legislativos, sino también porque dichos esfuerzos aislarían las bases del Partido
del Congreso quienes, en coalición con otros partidos, controlan casi la mitad de
las ILA en el estado. La segunda es el prestigio que la Campaña había ganado en
los círculos nacional e internacional. Además de la significativa atención de los
medios de comunicación, la Campaña atrajo la atención de funcionarios de otros
estados indios e incluso figuró en los comentarios del presidente de la India en su
último discurso nacional del día de la Independencia.

11
Una variedad de factores contribuyó a la derrota del PCM a pesar de la Campaña del Pueblo. Hubo una
consolidación de los grupos y partidos de castas y comunales en torno de la oposición dirigida por el Partido
del Congreso. Los problemas de organización dentro de la izquierda, incluidas sus divisiones en algunos de
los distritos menores, también contribuyeron al revés electoral. El segundo conjunto de factores está
relacionado con las omisiones y comisiones del gobierno del estado, incluida una crisis financiera que
amenazó con la parálisis del gobierno un día antes de las elecciones, una iniciativa de reforma educativa
fallida, y una serie de sonados escándalos de corrupción y controversias vergonzosas. Un tercer factor fue la
dura crisis económica en la que se ha sumergido la economía del estado debido a una aguda disminución de
los precios del caucho, los cocos y otros cultivos comerciales que son la base de la economía agrícola de
Kerala. El colapso de los precios de los artículos fue un resultado directo de la liberalización comercial y el
acuerdo del gobierno nacional con la OMC. Sin embargo, el partido en el poder en Kerala tuvo que pagar el
precio.
495
Formulación y desarrollo del plan de participación
Históricamente, en la India la planeación ha sido un asunto aislado y de
arriba abajo. La literatura oficial sobre la planeación descentralizada en la India en
general ha tratado con escepticismo la participación directa de las masas en el
proceso de planeación (Gobierno de la India, 1969, 1978 y 1984). Por lo común, los
planes para los distritos han sido formulados por expertos designados después de,
cuando mucho, realizar consultas superficiales con unos cuantos interesados. A
principios de la década de 1980, existió una forma de maquinaria de planeación
para distritos en la mayoría de estados, y el proceso de planeación fue descrito por
el Informe del Grupo de Trabajo en Planeación para Distritos (Gobierno de la
India, 1984), de la siguiente manera:
Por lo general, después de que el presupuesto estatal es votado en la asamblea, se
les solicita a los diferentes jefes de departamento que hagan un desglose por
distrito de los gastos que aparecen en el presupuesto del plan. Esto se comunica
entonces a los distritos, ya sea por medio de departamentos sectoriales o por el
Departamento de Planeación del estado. Por lo común, esto toma cuatro o cinco
meses después del inicio del año financiero. Una vez recibida esta comunicación, el
distrito trata de incorporar una reseña para el gasto del distrito y un documento
llamado "plan de distrito" surge de esta manera, el cual es puramente un agregado
de los esquemas departamentales. (Las cursivas son nuestras.)
Con la Campaña, el proceso de planeación comienza al nivel más bajo de
representación democrática, los grama panchayats y los municipios. Sólo cuando
estos gobiernos locales han preparado sus planes, los panchayats de manzana y
distrito entran en juego, y entonces sólo para garantizar una coordinación regional.
Hay 990 grama panchayats, 58 municipios,12 152 manzanas y 14 distritos en Kerala.
Los consejos para cada uno de esos niveles de gobierno local son elegidos
directamente con un sistema electoral en el que se resulta elegido por mayoría
relativa. En lo que se refiere a manzanas y distritos, el carácter democrático de la
planeación es asegurado mediante la participación de funcionarios electos y una
gama de comités de ciudadanos. En cuanto a los municipios y los grama panchayat,
el proceso de planeación es dirigido por la participación directa de las masas. A los
gobiernos locales se les otorga poder autónomo de toma de decisio-nes
proporcionando fondos no condicionados ("subsidios"). La mano dura de las
tradiciones burocráticas ha sido atemperada por la participación garantizada,
continua, no oficial de las masas en todas las etapas de la preparación y la
realización del plan. Al construir estructuras continuas de deliberación, la
Campaña tuvo que enfrentar dos retos al diseño en el nivel micro. El primero fue
crear formas institucionales que puedan corregir las asimetrías de poder entre los
agentes locales. El segundo fue hacer efectiva la participación local dando lugar a

12
Las Panchayats de los poblados tienen una población promedio de 10 000 a 15 000 habitantes y están
descompuestos en 10-12 distritos electorales, cada uno representado por un solo concejal. En el sistema de
partidos tan competitivo de Kerala, la mayoría de Panchayats tienen representación de varios partidos.
496
la intervención y la deliberación de las bases populares sin comprometer los
requisitos técnicos y económicos de la planeación.

Las grama sabhas

Las grama sabhas, las asambleas de distritos electores o de residentes de los
panchayat, representan el momento deliberativo clave en el proceso de planeación.
Por ley, tenían que realizarse cuando menos dos veces duran-te los años iniciales
de la Campaña y, en años posteriores, después de las enmiendas a la ley, cuatro
veces al año. La primera grama sabha funciona como un foro abierto en donde los
residentes identifican los problemas de desarrollo local, generan prioridades y
forman seminarios de desarrollo de subsectores en donde propuestas específicas
toman su primera forma. En la segunda grama sabha, los planes aprobados por el
consejo del Panchayat electo son presentados al público y se explican las diferencias
de las protestas de la grama sabha original. En la grama sabha también se eligen;
beneficiarios de los proyectos.
A pesar de Rousseau, no hay nada espontáneamente democrático en una
asamblea general, en especial en una sociedad tan infectada de complejas
duraderas desigualdades como la India. El compromiso de los arquitectos los
activistas de la Campaña por construir instituciones de deliberación reflejó en el
tiempo y la energía dedicados a encontrar soluciones prácticas a los problemas de
las reuniones grandes. Una innovación obvia, pero que sin embargo requirió de un
importante esfuerzo organizacional, fue [optar un enfoque con grupos pequeños.
En cada grama sabha, luego de 1a reunión de introducción general (por lo general
de varios cientos de personas), los participantes se dividen en grupos menores,
cada uno de los cuales aborda un sector particular del desarrollo, para discutir los
temas y los problemas a profundidad. Esta disposición permitió que las personas
comunes y corrientes, particularmente las mujeres, pudieran participar en las
discusiones. Una segunda innovación fue ofrecer un formato de discusión
semiformal y un facilitador capacitado para cada grupo. Trabajando con una
plantilla básica de preguntas y conceptos de planeación útiles, el papel de los
facilitadores locales es alentar a los participantes a hacer una lista y analizar los
problemas locales con base en sus experiencias de vida.

Recopilación de información local

Las asimetrías de información son una fuente clave de dominación en
instituciones de deliberación nominales. Incluso en el clima social muy politizado
de Kerala con sus ciudadanos muy alfabetizados,13 las desiguales sociales y de
estatus duraderas y el acaparamiento de experiencia oficial por parte de las
instituciones del Estado han desviado severamente el acceso a información útil.
13
Con 93%, la tasa de alfabetización de Kerala es casi el doble del promedio nacional. El torno de la
información de la alta alfabetización de Kerala se refleja en el hecho de que cuenta con más periódicos (27
en el último conteo) que cualquier otro estado indio, a pesar de ser uno de los más pequeños.
497
Además, si bien los datos de planeación disponibles en una fuente de poder
importante, ellos no son precisos o adaptados acertadamente a los requisitos del
desarrollo local. Inspirándose en gran medida en el MCP -que desde su fundación
en 1962 se ha dedicado a "llevar la encía al pueblo"-, la Campaña ha decidido que
la recopilación de información local es el primer paso crítico del proceso de
planeación.
Después de la primera ronda de grama sabhas, en el primer año de la
campaña a los panchayats se les exigía hacer una evaluación formal de los recursos
naturales y humanos de la localidad. La idea era promover la integración efectiva
de la planeación y la optimización de recursos comparando realmente las
necesidades expresadas con los bienes locales. Con ayuda de personal de recursos
especialmente capacitada y usando técnicas desarrolladas por la Campaña, se
realizó una serie de estudios de participación en todos los grama panchayat y los
municipios. Éstos incluían la recopilación y organización de datos disponibles en
varias oficinas locales, la identificación y cartografía de zonas ecológicas de la
localidad usando una técnica rápida de valoración, una revisión de los esquemas
existentes que debían ser preparados por cada departamento local, una auditoría
social, y una re-visión de la historia local. En general, los departamentos se
negaron a cooperar, y esto tuvo graves consecuencias para integrar los planes
existentes en los planes nuevos. La calidad de los datos, por supuesto, varió
espectacularmente de una localidad a otra, pero el ejercicio en sí tuvo el importante
efecto de ayudar a los individuos a desarrollar habilidades útiles y aprovechar el
conocimiento local incorporándolo formalmente.

Informes y seminarios de desarrollo

El resultado de los ejercicios de recopilación de datos fue un "informe de
desarrollo" preparado de acuerdo con los lineamientos establecidos por el CPE.
Con un panorama estratégico quinquenal, los informes sirvieron de base para el
ejercicio de planeación anual. De 75 a 100 páginas, los informes ofrecen una
perspectiva amplia del desarrollo local e incluyen un capítulo sobre histo1ia social
local que busca destacar el papel que la movilización social puede desempeñar
para cumplir los retos contemporáneos de desarrollo. El cuerpo de los informes
está compuesto por 12 capítulos que· evalúan el estado actual de cada sector, una
revisión de los esquemas y los problemas existentes, y una lista de
recomendaciones.
Puesto que las recomendaciones de los informes de desarrollo pueden
diferir de las demandas planteadas por las grama sabhas y puesto que las demandas
de diferentes distritos electorales debían integrarse en una perspectiva de la zona,
los informes se presentaban en seminarios de desarrollo. La mayoría de los
delegados en los seminarios eran elegidos entre los grupos temáticos de las grama
sabhas, en principio, con igual representación para hombres y mujeres. A los
funcionarios locales del gobierno de los departamentos relevantes se les pedía
498
participar, así como a expertos invitados por el comité ejecutivo del panchayat. En
promedio, los seminarios de desarrollo tenían 231 delegados, de los cuales los
funcionarios representaban el 13.8%, las castas programadas-tribus programadas
(la designación oficial para los antiguamente grupos de "intocables" y las tribus)
eran 10.5 % y las mujeres sólo 22.1%.14 La organización de los seminarios implicaba
una gran preparación, incluida la distribución del informe de desarrollo a todos los
delegados y una amplia publicidad con folletos, festivales, jathas (marchas) y
exposiciones. Los seminarios llamaban mucha atención, y la mitad eran
inaugurados por un miembro de la Asamblea Legislativa o un ministro de Estado.
Una parte importante de tiempo del seminario se dedicaba a discusiones de grupo
por sector a fin de facilitar un análisis a profundidad de los informes de desarrollo
y proponer enmiendas. Las recomendaciones hechas por los diferentes grupos se
presentaban, entonces, a una sesión plenaria y eran adoptados.

Grupos operativos y preparación de proyectos

Al concluir los seminarios de desarrollo en el primer año de la Campaña, se
formaron grupos operativos de unas 10 personas a fin de preparar las propuestas
del proyecto con base en las recomendaciones del seminario. (En años siguientes,
los grupos operativos se volvieron el punto de partida del proceso de planeación y
los seminarios de desarrollo se convocaban después para revisar el trabajo de los
grupos operativos.) Un reto clave de la construcción de instituciones de
participación es garantizar que los expertos, en lugar de simplemente deliberar
entre ellos, se involucren directamente en la deliberación con los ciudadanos (Fung
y Wright, 2002). El trabajo de los grupos operativos, de hecho, va más allá de tan
sólo nivelar el terreno de juego y, en realidad, asegura que el diseño del proyecto
tenga la asesoría de los expertos, sin importar que sea dirigido por los ciudadanos.
Los seminarios de desarrollo formaron en total 12 grupos operativos, uno por cada
sector de desarrollo. Los delegados seleccionados a partir de los seminarios de
desarrollo son ciudadanos comunes, aunque muchos recibieron capacitación
especializada durante la Campaña. El presidente de un grupo operativo es un
concejal de distrito electo. Esto garantiza que el trabajo del grupo operativo esté
vinculado y apoyado directamente en las deliberaciones subsecuentes del
panchayat o consejo municipal. A fin de asegurar la experiencia relevante así como
la coordinación con las estructuras estatales, el convocante del grupo operativo es
un funcionario del departamento de línea implicado.
La sustentabilidad de una institución de participación está determinada, en
gran parte, por su capacidad demostrada para solucionar problemas eficazmente.
Con objeto de garantizar un grado de control de calidad y un monitoreo efectivo, a
los grupos operativos se les solicitaba que prepararan propuestas detalladas para

14
Tabulado a partir de los formatos de evaluación recopilados de los Seminarios de Desarrollo, 1996.
499
el proyecto de acuerdo con un conjunto de criterios y estándares establecidos por
el CPE. Por tanto, todas las propuestas de los proyectos deben incluir una
definición de los objetivos (en la medida de lo posible, en términos cuantitativos-
mensurables), criterios para los beneficiarios o las zonas, un calendario, un
panorama general organizativo del papel de las agencias que lo realizarán, un
análisis financiero que incluya la identificación de las fuentes de financiamiento,
una revisión del impacto social y ambiental y detalles de los mecanismos de
monitoreo propuestos.

Documentos y coordinación del plan

La cuarta y última etapa del proceso de planeación local está marcada por la
priorización e integración de los proyectos preparados por los diferentes grupos
operativos en un solo panchayat o documento del plan. La forma final del plan local
es la prerrogativa legal del consejo electo, el cual debe votarla formalmente. Sin
embargo, existen varios mecanismos formales e informales que garantizan que los
representantes electos acaten las recomendaciones y proyectos generados por los
diversos procesos de participación. Formalmente, el plan aprobado debe ajustarse
a un formato de reporte detallado que desglosa la estrategia general y los objetivos
del plan, así como criterios sectoriales y redistributivos. Los proyectos autorizados
deben estar vinculados específicamente a la declaración estratégica y el texto
completo del proyecto propuesto debe enlistarse en un apéndice por separado.
Este proceso no sólo garantiza la rendición de cuentas, sino que su gran
complejidad asegura que el consejo -que tiene apoyo administrativo limitado-no
tenga alternativa práctica para construir a partir del trabajo de los grupos
operativos. El hecho de que los concejales de distrito participen activamente en
todos los niveles del proceso de participación, desde asistir a las grama sabhas y los
seminarios de capacitación hasta presidir los grupos operativos, también garantiza
la integración entre los procesos de participación y las deliberaciones definitivas
del consejo. Finalmente, todo el proceso de selección de beneficiarios, que, por
supuesto, es especialmente vulnerable de abusos políticos, es, como veremos,
sujeto de un proceso totalmente separado de transparencia y participación
reguladas.
Desde el inicio de la Campaña, la distribución del plan está indicada por
separado en el presupuesto estatal, acompañada de amplios lineamientos respecto
a la distribución por sector que debe hacer el organismo local. Esos lineamientos
tienen un carácter funcional (sectorial) y redistributivo y están n diseñados para
coordinar e integrar las asignaciones locales con los objetivos estatales. Por
ejemplo, a fin de alejar la inversión pública de las fortalezas tradicionales de Kerala
en servicios sociales e infraestructura, el CPE condena que 40-50% de las
asignaciones del plan deben dirigirse al sector ·productivo. En el frente
redistributivo, se les exige a los gobiernos locales estar no menos de 10% en
proyectos dirigidos a mujeres, y una proporción su población local para castas

500
programadas y tribus programadas. Los panchayats de manzana y distrito
comienzan la preparación de sus planes anuales sólo después de que los grama
panchayts han redactado el borrador de los suyos. El orden secuencial busca
asegurar que los planes de 5 distintos niveles se integren y los planes de los niveles
superiores complementen, y no dupliquen, los de los inferiores. Se ha elaborado
una matriz analítica para ayudar a las manzanas y distritos a integrar el análisis los
programas de los grama panchayats. Además, a las manzanas también se les ha
asignado la tarea de integrar en sus planes los diferentes quemas de combate a la
pobreza patrocinados desde el centro que tradicionalmente han sido realizados al
nivel de las manzanas. Tanto los burócratas como los representantes electos se han
opuesto a este cambio. En parte, esto se debe a problemas genuinos que surgen de
la existencia de lineamientos separados para los programas patrocinados desde el
centro, pero más que nada es una reacción ante la perspectiva de perder poder de
decisión.
En el primer año de la Campaña, un muestreo de los proyectos preparados
por los organismos locales reveló que una parte importante de ellos han sido
modificados para asegurar la solidez y viabilidad técnica antes de que fuera
aprobada su realización.
En total, fueron evaluados más de 100 000 proyectos. La evaluación no
pretendía seleccionar o rechazar proyectos, sino rectificar las debilidades técnicas y
financieras de las propuestas. Esta tarea monumental tenía que realizarse en un
plazo de tres a cuatro meses. La maquinaria oficial no era capaz ni estaba dispuesta
a enfrentar esa tarea.
El CPE respondió a este problema lanzando el Cuerpo Técnico de
Voluntarios (CTV). Se promovió que expertos técnicos y profesionales retirados
estarán voluntariamente sus habilidades para evaluar los proyectos y planes de los
organismos locales. Se especificaba que el requisito mínimo para ser miembro del
CTV era contar con licenciatura o posgrado, o tener experiencia como funcionario
en un sector de desarrollo. Un experto voluntario comprometía a dedicar cuando
menos un día a la semana a dar asistencia técnica a los panchayats. Se organizaban
convenciones distritales para 5 expertos que formalmente habían ofrecido afiliarse.
Más de 4000 expertos técnicos se inscribieron en el CTV. Posteriormente se
formaron comités de expertos que incluían a un funcionario gubernamental en
diversos niveles del gobierno local.
Los comités de expertos funcionan como brazos consultivos de los Comités
de Planeación Distritales, ayudando a éstos a evaluar planes y proyectos, y como
comités consultivos de los planificadores locales. Los comités no tienen la facultad
de modificar las prioridades fijadas por los organismos locales. Sus tareas están
cuidadosamente limitadas a ofrecer asesoría técnica y financiera y a evaluar
proyectos y sugerir las modificaciones necesarias. Los Comités de Planeación
Distritales aprueban los planes con base en las recomendaciones de los comités de

501
expertos. La formación de dichos comités fue una innovación organizacional
importante en el transcurso del primer año de la Campaña, que ayudó a
desburocratizar la evaluación del proyecto y los procedimientos de sanción técnica.
Sin esta movilización de experiencia extraburocrática, esas tareas se habrían
enredado en los departamentos de línea mediante la inercia y la rotunda
resistencia. No es de sorprender que esos comités hayan sido tema de muchos
debates públicos, avivados en particular por las denuncias de que los comités eran
un intento partidario de crear estructuras paralelas a los organismos electos.

Procedimientos financieros
En el sistema tradicional de planeación del desarrollo de Kerala, el proceso
de toma de decisiones era el campo arbitrario y clientelar de representantes electos
y su realización era prerrogativa de la burocracia. Una razón clave para hacer más
participativo el proceso de toma de decisiones es garantizar la participación de los
beneficiarios y del público en general en la etapa de ejecución. Como señalan Fung
y Wright: "la participación directa de los operadores de base aumenta la rendición
de cuentas y reduce la longitud de la cadena de agencias que acompaña a los
partidos políticos y sus aparatos burocráticos" (2002). La participación popular
aumenta la eficiencia para resolver problemas pues se cuenta con una mejor y más
rápida retroalimentación e incrementa la rendición de cuentas al multiplicar los
puntos de escrutinio. La Campaña evolucionó en una amplia gama de nuevos
foros y reglas para aumentar al máximo la participación y la transparencia.
Los procedimientos financieros de la Campaña para regular el flujo de
subsidios para los organismos locales y proyectos específicos estaban diseñados
para aumentar al máximo el monitoreo efectivo. Para empezar, puesto que los
diversos funcionarios transferidos a los grama panchayats ahora eran directamente
responsables ante el consejo electo, también podrían tener mayor responsabilidad
en los flujos financieros. Las adjudicaciones financieras a los organismos locales
eran en cuatro entregas. Y todos los fondos debían estar específicamente atados a
un proyecto aprobado del panchayat o un esquema estatal, con cuentas especiales
administradas por un uncionario. El desembolso de fondos requería una
autorización conjunta del jefe del organismo electo.
La creación de comités de beneficiarios democráticamente responsables
también ha sido una innovación importante. En lugar de llevar a cabo las obras
públicas mediante contratistas, se conmina a los organismos locales a armar
comités de beneficiarios del proyecto para emprender la tarea. La idea consiste en
romper los lazos de connivencia entre contratistas, políticos e ingenieros del
gobierno que históricamente han sido la fuente de corrupción más importante. Sin
embargo, para hacer esto se necesita crear comités de beneficiarios lo
suficientemente autónomos y capaces de resistir que los capturen los intereses que
buscan rentas. Un paso clave fue cambiar la autoridad efectiva por la sanción
técnica de los proyectos de los 'uncionarios de los departamentos a comités de
502
expertos de la manzana, municipio y distrito. Los funcionarios del departamento
son los convocantes de los comités de tema y continúan otorgando formalmente
sanciones técnicas. No obstante, ahora toman decisiones en su calidad de
miembros le un comité de iguales, y no por ser un oficial de una jerarquía
departamental. Una segunda innovación de los procedimientos ha sido que los
ingenieros expertos oficiales pasaron la responsabilidad de examinar el trabajo
terminado y autorizar el pago a expertos en ingeniería no oficiales del cuerpo
Técnico de Voluntarios.

Selección de beneficiarios
Un cambio importante introducido por la Campaña se vio reflejado en el
procedimiento para seleccionar los beneficiarios de los proyectos de desarrollo. En
el pasado, la selección de beneficiarios había sido un poco más que m ejercicio
concertado de clientelismo que había disfrutado más o menos de la connivencia
técnica de todos los partidos políticos. Las reglas de la Campaña piden que los
grama panchayats anuncien públicamente los criterios 1ara elegir y dar prioridad
de los beneficiarios. Deben exhibirse de manera [estacada en lugares públicos los
anuncios con la lista de proyectos y los criterios, así como imprimirse y
distribuirse. Las solicitudes deben estar escritas en idioma malayalam y ser
gratuitas. Asimismo, las reglas estipulan m sistema para verificar las declaraciones
que se hacen en las solicitudes la verificación pueden realizarla funcionarios
designados o un comité nombrado por el panchayat. Por último, la lista de
solicitantes debe ser presentada al grama sabha con grupos de temas del sector y
solicitudes en proceso. Además, a los grama sabhas se les autoriza incluir
subcriterios para asignar prioridades.
La responsabilidad de consolidar y finalizar la lista de prioridades de los
beneficiarios recibida por cada grama sabha radica en el panchayat. La lista de
prioridades definitiva debe ser elaborada con base en normas claramente
enunciadas. En ningún caso las prioridades relativas surgidas de cada distrito
pueden ser anuladas durante el proceso de consolidación. Miembros del público y
de la prensa local pueden asistir a la reunión de esta selección final. El borrador
debe exhibirse de manera destacada. Deben atenderse todas las objeciones públicas
y darse las razones de los rechazos.

Evaluación crítica de la campaña

Hasta aquí, hemos analizado el diseño institucional y de procedimientos de
la Campaña en su tipo ideal. Pero, ¿cómo funcionaron esas nuevas estructuras en
la realidad? Lo que es más importante, ¿cuánta deliberación ha habido en el
proceso de planeación y hasta qué grado las actividades de las unidades
descentralizadas se han coordinado efectivamente con los insumos técnicos e
integrado como niveles superiores de planeación? En vista de la gran complejidad
y la escala del proyecto, los inevitables problemas iniciales y la ausencia de datos
503
acumulativos, aún es pronto para aventurar un juicio definitivo. Sin embargo, el
aprendizaje institucional que ya ha ocurrido tiene algunas lecciones importantes
para que entendamos la democracia participativa, y el surgimiento de algunas
tendencias bastante transparentes y sólidas sí permite realizar algunas
valoraciones tentativas.

Recursos financieros
Como señalamos en la introducción, en 1996 se decidió etiquetar 35 a 40%
de los fondos del plan para los autogobiernos locales que le dieron el puntapié
inicial a la Campaña. El logro más importante de ésta hasta la fecha, ha sido
sostener la voluntad política para mantener e incluso aumentar la escala de
transferencia en años subsiguientes, a pesar de varias limitaciones financieras
enfrentadas por el gobierno del estado. En otras palabras, los gobiernos locales
disfrutaron de un flujo constante y sustancial de recursos financieros.
Si la escala de la transferencia de recursos se ha mantenido, su carácter
redistributivo ha mejorado significativamente. En el primer año, la devolución
financiera se basaba en una fórmula per cápita directa que no tomaba en cuenta los
niveles de pobreza y desarrollo interregionales. Sin embargo, que se perdió en
materia de políticas públicas, se ganó en la política. Esta fórmula sencilla tuvo la
ventaja de superar la manipulación política y, por lo, la oposición no las tildó de
partidistas. Además, la fórmula sí corrigió eficazmente los patrones altamente
sesgados de distribución clientelista del Estado (que habían tratado injustamente a
la subdesarrollada y prejuzgar la región norte de Kerala), por lo que tuvo un efecto
redistributivo de facto. Los años siguientes, la fórmula de transferencia ha
incorporado progresivamente nuevos índices de pobreza y subdesarrollo.

Conclusión
La Campaña representa un parteaguas en la historia de Kerala después de
su (independencia por haber convertido la naturaleza y el carácter institucional del
Estado en un objeto de disputa, con el fin de tratar de profundizar y ampliar la
democracia. Con cada plan local formulado y cada proyecto se han realizado, las
nuevas instituciones y proyectos de participación descentralizada echan raíces.
Puesto que esto, a su vez, fortalece la sociedad civil, y coloca a los actores
anteriormente excluidos o marginados en la arenga política, la profundización de
la democracia bien podría volverse auto eficiente. Con respecto a la aprobación de
la legislación y las nuevas regulaciones necesarias, se ha hecho mucho. Pero estas
ganancias debidamente pueden deshacerse o vaciarse si las nuevas instituciones no
cumplen. Y el cumplimiento sostenible radica, primero, en mantener niveles
adecuados de transferencia financiera y, segundo, en reformar exitosamente la
burocracia. Ambos factores a su vez radican en permutaciones de la ecuación
política.

504
 El regreso al poder de un gobierno dirigido por el Partido del Congreso
significa que la Campaña ya no se beneficiará del liderazgo político y perderá un
fuerte apoyo estatal. A pesar de declarar públicamente su apoyo a la Campaña, el
gobierno ya ha debilitado las amarras institucionales de ésta al promover
estructuras paralelas. Por tanto, ha dividido el departamento del panchayat en dos
entidades separadas, introducido nuevas autoridades reguladoras que están fuera
de las estructuras integradas de la Campaña, y se ha comprometido a proporcionar
a los miembros de la Asamblea Legislativa fondos para el desarrollo local que en
efecto pasan por encima de los panchayats. El gobierno también ha debilitado las
estructuras formales e informales de apoyo a la Campaña al desmovilizar personas
capacitadas, ofreciendo programas de capacitación mínimo, y poniendo en la
congeladora la reubicación de funcionarios del departamento del nivel local.
Pero incluso si la Campaña actualmente se encuentra adaptándose a un
equilibrio de bajo nivel, de todos modos representa un espectacular avance sobre el
periodo previo a ésta, en donde el gobierno local desempeña un papel mucho
mayor en el desarrollo que en cualquier otro lugar de la India. Además, cinco años
de experimentación con la planeación descentralizada en Kerala ha creado nuevas
fuentes de autoridad democrática y generado lecciones que con seguridad tendrán
un impacto duradero. Políticamente, la lección más importante ha sido que la
descentralización y la participación del pueblo pueden funcionar, y lo hacen.
Incluso si sólo una pequeña porción de panchayats se ha acercado al ideal de la
planeación local, el efecto de demostración de lo que es posible ha tenido
reverberaciones profundas. En concreto, esos cientos de puntos de
experimentación han traído innumerables innovaciones al diseño y organización
del proyecto, y se han difundido enérgicamente a través de programas de
capacitación innovadores en donde los panchayats se enseñan entre sí. La antes
impermeable y omnipotente burocracia ha sido desplazada, en cientos de
comunidades locales, por los esfuerzos colectivos de los ciudadanos comunes.
Ciudadanos a los que nunca se les había dado una oportunidad de involucrarse
efectivamente en el Estado fuera de los movimientos sociales orientados por la
Campaña, ahora de manera rutinaria deliberan y cooperan con representantes
electos y funcionarios locales para decidir cómo gastar grandes sumas de dinero. Y
un descontento generalizado y una desesperación incluso cínica acerca de la
política han sido reemplazados en parte por un ataque abierto, articulado e
implacable sobre la política clientelar, y el inicio, mediante las prácticas
participativas cotidianas, de un nuevo tipo de política de transformación. Cuando
menos, esto se refleja· en el nuevo respeto que los partidos políticos tienen por la
sociedad civil.
La segunda lección general es que no existen caminos seguros y que
cualquier esfuerzo de reforma exitoso de este alcance y profundidad necesaria-
mente será aquel en el que se aprenda en la práctica. Por lo tanto, confiar en la
conveniencia normativa de las instituciones participativas también implica estar a
505
gusto con la idea de que hacer funcionar a esas instituciones es un proceso de
ensayo y error que requiere la constante retroalimentación y el ajuste institucional.
Lo que se puede afirmar es que la flexibilidad requerida exige diseños
institucionales que alcancen un equilibrio entre autonomía e iniciativa local con
estándares redistributivos y de procedimientos forzosos e integración estratégica
de alto nivel. Sin embargo, lo que la experiencia de Kerala sugiere es que es más
probable que dichas instituciones surjan de un proyecto político programático que
se extienda conscientemente hacia la sociedad civil y se agregue a la lógica creativa
e incluso incómoda de los movimientos sociales.

506
Bibliografía
Bardhan, Pranab (1984), The Political Economy of Development in India, Nueva York:
Basil Blackwell.
___ (1997), "Sharing the Spoils: Group Equity, Development, and Democracy",
documento inédito, Universidad de California, Berkeley.
___ (1999), "The State Against Society: The Great Divide in Indian Social Science
Discourse", en Sugata Bose y Ayesha Jalal (eds.), Nationalism, Democracy and
Development, Nueva York: Oxford University Press, pp. 184-195.
Brass, Paul R. (1994), The Politics of India since Independence, Cambridge: Cam-bridge
University Press.
Chalrners, Doug, Martín Scott y Piester Kerianne (1997), "The Associative
Network: Ernerging Patterns of Popular Representation", en Doug
Chalrners et al. (eds.), The New Politics of lnequality in Latin America, Nueva
York: Oxford University Press.
Cohen, Joshua y Joel Rogers (1995), "Secondary Associations and Democratic
Governance", en Erik Olin Wright (ed.), Association and Democracy, Londres:
Verso Press.
Evans, Peter (1996), "Government Action, Social Capital and Development:
Reviewing the Evidence of Synergy", World Development, vol. 24, núm. 6, pp.
1119-1132.
Fung, Archon y Erik Olin Wright (2001), "Deepening Democracy: Innovations in
Empowered Participatory Governance", Politics and Society, vol. 29, núm. 1,
pp. 4-42.
Fung, Archon y Erik Olin Wright (2002), "Thinking About Empowered
Participatory Governance", en Archon Fung y Erik Olin Wright (eds.),
Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance,
Londres: Verso Press.
Gobierno de la India (1969), Guidelines for the Formulation of District Plans, Nueva
Delhi: Comisión de Planeación.
___ (1978), Report of the Working Group on Block Level Planning, Nueva Delhi:
Comisión de Planeación.
___ (1984), Report of the Working Group on District Planning, Nueva Delhi: Comisión
de Planeación.
Gobierno de Kerala (1997), Budget 1997-98, Thiruvananthapurarn: Ministerio de
Finanzas.
Heller, Patrick (1999), The Labor of Development: Workers in the Transformation of
Capitalism in Kerala, India, Cornell University Press.
507
___ (2000), "Degrees of Democracy: Sorne Comparative Lessons from India", World
Politics, vol. 52, Julio, pp. 484-519.
___ (2001), "Moving the State: The Politics of Decentralization in Kerala, South
Africa and Porto Alegre", Politics and Society, vol. 29, núm. 1, pp. 131-163.
Huber, Evelyne, Rueschemeyer Dietrich y J. Stephens (1999), "The Paradoxes of
Contemporary Democracy: Formal, Participatory, and Social Dimensions",
en Lisa Anderson (ed.), Transitions to Democracy, Nueva York: Columbia
University Press.
Kaviraj, Sudipta (1998), "Critique of the Passive Revolution", en Partha Chaterjee
(ed.), State and Politics in India, Delhi: Oxford University Press.
Mamdani, Mahmood (1996), Citizen and Subject: Contemporary Africa and the Legacy
of Late Colonialism, Princeton: Princeton University Press.
Manjula, B. (2000), "Voices from the Spiral of Silence: A Case Study ofSamatha Self
Help Groups of Ulloor", documento presentado en la Conferencia
Internacional de Descentralización Democrática, Thiruvananthapuram, 23-
27 de mayo.
Mehta, Pratap (1997), "India: Fragmentation Arnid Consensus", Journal of Demo-
cracy, vol. 8, núm. 1, pp. 56-69.
Migdal, Joel, Atul Kohli y Vivienne Shue (1994), State Power and Social Forces:
Domination and Transformation of the Third World, Cambridge: Cambridge
University Press.
O'Donnell, Guillermo (1993), "On the State, Democratization and Sorne Conceptual
Problems: A Latín Arnerica View with Glances at Sorne Postcommunist
Countries", World Development, vol. 21, núm. 8, pp. 1355-1359.
Putnam, Robert (1993), Making Democracy Work, Ciuic Traditions in Modern Italy,
Princeton: Princeton University Press.
Seema, T.N. y Vanitha Mukherjee (2000), "Gender Governance and Citizenship in
Decentralised Planning", documento presentado en la Conferencia
Internacional de Descentralización Democrática, Thiruvananthapuram, 23-
27 de mayo.
Skocpol, Theda y M. Fiorina (1999), Civic Engagement in American Democracy,
Washington, DC: The Brookings Institution.
Thomas Isaac, T.M (1999a), "The Socio-Economic and Political Context of People's
Planning Campaign", Taller Nacional de Gobierno Descentralizado,
organizado por el Instituto de Kerala de Administración Pública y la
Agencia Suiza de Desarrollo y Cooperación, Thrissur.

508
___ (1999b), "People's Planning. Towards and Handbook", presentado en el taller
organizado por el Consejo de Planeación del Estado (CPE), Tripura,
Agarthar 3 y 4 de mayo.
___ (1999c), "Janakeeyasoothranavum Ayalkoottangalum. Anubhavangalum
dangalum" [Planeación del pueblo y grupos de vecinos: lecciones de la
experiencia], en Ayalkootta Sangamam [Grupos de vecinos], vol. I, Consejo de
Planeación del Estado de Kerala (CPE), Thiruvananthapuram.
___ (1999d), "Gunabhokthra Samithikalude Anubhava Padangal" [Planeación del
pueblo y comités de beneficiarios: lecciones de la experiencia], Gunabhokthra
mithikalum Janakeeyasoothranauum [Planeación del pueblo y comités de
beneficiarios], Consejo de Planeación del Estado de Kerala (CPE),
Thiruvananthapuram.
___; Seena, T.N.; Thanpy, B. y Antony M. (1999), "Gender and Decentralised
Deepening. The Experience of People's Campaign", documento inétido,
Centro de estudios para el Desarrollo, Thiruvananthapuram.
___ y R. Franke (2000), Local Democracy and Development: People's mpaign for
Decentralised Planning in Kerala, Nueva Delhi: Leftword.
___ y P. Séller (2002), "Decentralisation, Democracy and Development: People's
Campaign for Decentralised Planning in Kerala", en A. Fung y E.O. 1ght
(eds.), Deepening Democracy: lnstitutional lnnovations in Empowered
Participatory Democracy, Londres: Verso Press.
Sand, Kurt (1996), Democracy Without Equity: Failures of Reform in Brazil, Pittsburgh:
University of Pittsburgh Press.

509