Defensoría del Pueblo

Adjuntía para la Administración Estatal

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INFORME Nº DP/AAE-2006-017

Asunto: Opinión en torno al cobro de tasas que exigen las Municipalidades por el cumplimiento o
ejecución de sentencias judiciales dictadas por órganos del Poder Judicial.

Fecha: 17 de marzo de 2006

I. ANTECEDENTES

Mediante Memorando Nº 085-2006-DP/LIMA de fecha 07 de febrero del año 2006, la Oficina Defensorial de Lima
traslada las quejas de los expedientes Nº 8037-05 y 10390-05, planteadas contra las Municipalidades Distritales
de Jesús María (MDJM) y Pueblo Libre (MDPL), por los cobros de tasas que vienen exigiendo para dar
cumplimiento a lo ordenado por sentencias judiciales, se detallan los siguientes casos:

 Cobro de tasa por inscripción de resolución judicial de rectificación de partida de nacimiento. Tasa de
S/. 44.00 exigida por la MDJM.
 Cobro de tasa por inscripción de resolución judicial de rectificación de partida de defunción. Tasa de S/.
63.00 exigida por la MDPL
 Cobro de tasa por inscripción de resoluciones judiciales o escrituras públicas. Tasa de 1.6129% de la
UIT, MDJM.

En la consulta señala que dichas tasas han sido aprobadas por Ordenanzas Distritales, las cuales han sido
ratificadas por Acuerdo de Concejo de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

La Oficina Defensorial de Lima considera que dichas tasas podrían constituir afectaciones al derecho a la
identidad y a la tutela jurisdiccional efectiva.

II. MARCO LEGAL APLICABLE

1. Constitución Política del Perú de 1993.

2. Ley Orgánica del Poder Judicial. TUO aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS.
3. Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972.
4. Código Tributario.
5. Código Procesal Civil.
6. Código Penal.
7. Ley Nº 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General.
8. Ley de Tributación Municipal. Decreto Legislativo Nº 776 y modificatorias.

III. ANÁLISIS

3.1. Cumplimiento de las resoluciones judiciales. Constitución y Ley Orgánica del Poder Judicial.
Derecho a la Tutela Jurisdiccional Efectiva.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 139º incisos 2º y 3º 1 de la Constitución, la función de los órganos de
Administración de Justicia se ejerce con independencia, en su calidad de Poder del Estado, observando el
debido proceso y garantizando la tutela jurisdiccional efectiva, lo cual sólo se logra cuando se cumplen o hacen
cumplir las resoluciones judiciales.

La labor de los órganos del Poder Judicial no sólo culmina con la expedición de resoluciones judiciales, en
particular sentencias, sino que ellas deben verificar su cumplimiento en la etapa de ejecución de sentencia, de
esta forma se logra satisfacer el interés de la persona que inició un proceso judicial y que buscaba un
pronunciamiento sobre hechos y derechos. Las sentencias judiciales son oponibles frente a los demandados o
incluso son reconocidas o ejecutadas por terceros.

1
Constitución Política del Perú:
“Artículo 139°.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
..
2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus
funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar
procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de
gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento
jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los
previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto,
cualquiera sea su denominación.”

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La vigente Ley Orgánica, desarrollando las atribuciones constitucionales asignadas al Poder Judicial, ha
considerado en su artículo 4º2 que toda persona o autoridad en general está obligada a dar cumplimiento al
mandato resolutivo de las decisiones judiciales adoptadas.

La razón de ser del principio de efectividad de las decisiones judiciales (reconocido por las normas y artículos
antes citados), es que se garantice el Estado de Derecho, en el cual se cumplan las leyes vigentes, se respeten
los derechos de las personas, y se ejecuten las sentencias que han adquirido la condición de cosa juzgada.
Condicionar o retrasar el cumplimiento de los mandatos judiciales supondría un incumplimiento del mandato del
artículo 4º Ley Orgánica del Poder Judicial.

Respecto de al artículo 139º inciso 3º de la Constitución, cabe considerar que la tutela jurisdiccional efectiva,
es un derecho de las personas para que se haga justicia en sus casos concretos y se resuelvan sus problemas,
lo que en el caso de los procesos judiciales de rectificación de partidas supone el cumplimiento sin
condicionantes por parte de los funcionarios encargados del Registro Civil de cada Municipalidad, de lo
dispuesto en una sentencia judicial que resuelva un conflicto o controversia jurídica sobre la materia.

La importancia de la tutela jurisdiccional efectiva está vinculada con acreditar la verdad de los hechos y derecho
aplicable, ello es resaltado por el Tribunal Constitucional en el expediente N.° 2488-2002-HC/TC, sentencia del
18 de marzo de 2004, en la cual ha señalado lo siguiente:

“...21. No es posible garantizar el derecho a la verdad, ni ningún otro derecho, si no existe tutela
judicial efectiva. El derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido por nuestra Constitución en su
artículo 139.3, cobra especial relevancia ante casos de violaciones de los derechos humanos, dada
su naturaleza de medio de protección de los derechos y de contradictor de la impunidad.

Este sentido del derecho a la tutela judicial efectiva ya está previsto en el artículo 3, literal “a” del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece que “Toda persona cuyos
derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un
recurso efectivo”. Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece, en su
artículo 25.1, que “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención”.

Del fallo debemos rescatar la enorme importancia del derecho a acceder a una tutela jurisdiccional efectiva, ya
que ello permitirá acceder a otros derechos, como es el caso del derecho a la identidad (puesto en evidencia en
la decisión judicial que ordena la rectificación de una partida de nacimiento), el derecho a la propiedad (en el
caso de tener que disponer de la masa hereditaria dejada por un causante cuya partida de defunción se debe
corregir), así como otros derechos de la persona cuando estamos frente a la necesidad de corregir información
que consta en los archivos o registros de las propias Municipalidades (como sería el caso de corregir la
información del predio declarado y que de esta forma la carga tributaria municipal sea la correcta).

Considerando que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva está reconocido por la Carta Magna, sin mayores
limitaciones establecidas por dicha norma, no se puede admitir que las Municipalidades Distritales impongan
condicionantes como el pago de tasas o procedimientos administrativos cuando sólo resta cumplir con su deber
de dar cumplimiento a lo ordenado por el Poder Judicial, lo contrario genera una grave negación del Estado de
Derecho ya que las propias entidades públicas no cumplen con los fallos judiciales de manera inmediata,
exigiendo requisitos no razonables.

3.2. Ejecución de Resoluciones Judiciales y Facultad Coercitiva.-

Hay ejecución cuando una autoridad ejecutiva cumple con una obligación declarada por un tribunal judicial, o por
cualquier otro procedimiento particular. Las sentencias judiciales contienen una serie de obligaciones: de pago,
de hacer, de no hacer; en el caso de las declaraciones judiciales referidas a rectificación de partidas de
nacimientos o de defunción, las Municipalidades deben cumplir con un hacer que es el de consignar o corregir la
información registrada en las respectivas partidas que obran en su poder, de esta forma se cumple con el
mandato judicial.

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Ley Orgánica del Poder Judicial.
Artículo 4º.- Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole
administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus
fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley
señala.
Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede
avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones
judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en
trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso.
Esta disposición no afecta el derecho de gracia.

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En principio uno debe cumplir con el mandato judicial una vez que le ha sido notificado y luego de haber
adquirido la calidad de cosa juzgada (es decir que no se pueda impugnar la decisión o que se haya consentido el
fallo), el cumplimiento supone un deber a cargo de toda persona 3, ya que de lo contrario estaríamos frente a un
supuesto de desacato a la autoridad del magistrado que expidió la resolución judicial4.

En caso que el obligado a cumplir con los mandatos judiciales incumpla con su deber, la autoridad judicial a
solicitud de parte puede disponer medidas de ejecución forzada (p.e. embargos) para garantizar el cumplimiento,
o hacer uso de la potestad sancionadora y ordenar el pago de multas coercitivas5.

Teniendo en cuenta las consideraciones antes expuestas, podemos afirmar que bajo el ordenamiento jurídico
peruano, las resoluciones deben ser cumplidas sin retardos, negativas o condicionantes, por lo que la exigencia
de un procedimiento administrativo (y pago de tasas) distorsiona el cumplimiento de sentencias judiciales.

No debe existir una diferencia entre el cumplimiento de las resoluciones judiciales referidas a partidas de
nacimiento ni los casos de sentencias que le ordenan a las Municipalidades cumplir con el pago de deudas u
obligaciones dinerarias (laborales, previsionales o contractuales); en todos estos casos estamos frente a actos
de administración interna6 para asegurar su cumplimiento (y no frente a actos administrativos).

3.3. Reglas de los derechos de tramitación y límites impuestos por la Ley Nº 27444.

El cobro de los derechos de tramitación genera recursos propios (distintos de los recursos ordinarios) que son
captados por la entidad que los cobra, los cuales deben permitir cubrir los costos de la prestación de un servicio
para el administrado (si es que ello no puede ser cubierto con los recursos ordinarios otorgados por el Tesoro
Público). Los artículos 44º y 45º de la Ley Nº 27444 establecen limitaciones legales para el cobro de los
derechos de tramitación, entre las cuales están:

 Se preste un servicio para el administrado.

 El monto a cobrar debe ser igual a los costos involucrados con la prestación de los servicios, incluyendo
gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento.
 No existan tributos destinados a financiar directamente las actividades de la entidad.
 Habilitación legal para exigir el cobro de derechos de tramitación.
 Incluida la tasa a cobrar en el TUPA de la entidad.
 No procede el cobro de derechos de tramitación por procedimientos iniciados de oficio o de petición
agraciable.
 No cabe división del procedimiento por etapas.
 Cumplir con el Decreto Supremo que en su oportunidad aprobarán la Presidencia del Consejo de
Ministros y el Ministerio de Economía y Finanzas, en lo referente a los criterios y procedimientos para la
determinación.
 La entidad está obligada a reducir los derechos de tramitación si se hubieran generado excedentes
económicos.
 No exceder el monto de 1 UIT.
 No cabe crear pagos diferenciados discriminatorios.

En primer lugar, para la procedencia del cobro de un derecho de tramitación, debe existir un servicio prestado a
favor del administrado, es decir que debe ser el beneficiario quien lo ha solicitado, y no debe ser un actuar de
oficio que la propia autoridad pueda realizar.

3
Constitución Política del Perú 1993. Deberes para con la Nación.
Artículo 38°.- Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de
respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación.
4
Código Penal. Delito de Resistencia y desobediencia a la autoridad.
Artículo 368°.- El que desobedece o resiste la orden impartida por un funcionario público en el ejercicio de sus atribuciones,
salvo que se trate de la propia detención, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años.
5
Código Procesal Civil.
Artículo 53°.- Facultades coercitivas del juez.- En atención al fin promovido y buscado en el artículo 52°, el Juez puede:
1. Imponer multa compulsiva y progresiva destinada a que la parte o quien corresponda, cumpla sus mandatos con arreglo al
contenido de su decisión.
La multa es establecida discrecionalmente por el Juez dentro de los límites que fija este Código, pudiendo reajustarla o dejarla
sin efecto si considera que la desobediencia ha tenido o tiene justificación; y,
2. Disponer la detención hasta por veinticuatro horas de quien resiste su mandato sin justificación, produciendo agravio a la
parte o a la majestad del servicio de justicia.
En atención a la importancia y urgencia de su mandato, el Juez decidirá la aplicación sucesiva, individual o conjunta de las
sanciones reguladas en este artículo.
Las sanciones se aplicarán sin perjuicio del cumplimiento del mandato.
6
Los actos de administración interna de las entidades públicas, a diferencia de los actos administrativos, están destinados a
organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las
disposiciones del Título Preliminar de esta Ley y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.

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Cuando ocurre el cobro de un derecho de tramitación, el administrado económicamente actúa como un
demandante de un servicio que sólo una entidad pública en particular puede prestar ese servicio (representado
en un hacer de sus funcionarios públicos), para efectos del mercado es el único ofertante, el típico ejemplo es la
solicitud de una autorización, licencia o permiso para desarrollar una actividad económica (caso de las licencias
de funcionamiento).

Sólo la entidad pública es la que puede otorgar el servicio dentro de sus competencias funcionales, es así como
habrá solicitudes que sólo pueden ser atendidas por determinada entidad pública (ya que al interior del Estado
los organismos cumplen el principio de no duplicidad de funciones).
Respecto de éste punto concluimos que es el administrado quien acude a solicitar o demandar a la entidad
pública un servicio en su beneficio, lo que no equivale a decir que la Administración deba responder
positivamente ya que puede denegar el pedido por no ser conforme al ordenamiento vigente.

En segundo lugar, al tener la entidad pública una posición monopólica privilegiada, el cobro por ese servicio
personalísimo debe estar normado ya que de lo contrario la entidad podría abusar de su posición. El costo del
servicio o derecho de tramitación está representado sólo por los costos que debe asumir la entidad para prestar
dicho servicio, ello quiere decir que la Administración Pública no puede generar utilidades o ganancias como
resultado del ejercicio de sus funciones. La Ley Nº 27444 no detalla todos los costos que puedan estar
involucrados con cada procedimiento administrativo solicitado (ya que ello varía según el tipo de entidad pública),
pero el artículo 44º sí señala que entre las clases de costos se pueden cobrar los gastos de operación y
mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento, con lo cual estamos ante los costos directos
e indirectos.

3.4. ¿Es un servicio administrativo el cumplimiento de las resoluciones judiciales notificadas por
parte de Organismos Públicos?

Teniendo presente las disposiciones de la Ley Nº 27444, y considerando las disposiciones de la Constitución, la
Ley Orgánica del Poder Judicial, y los Códigos Procesal Civil y Penal, cabe afirmar que el cumplimiento de lo
dispuesto por sentencias judiciales con calidad de cosa juzgada no constituye un servicio individualizado
prestado por las Municipalidades en favor de las personas. Por el contrario, se trata del cumplimiento de un
deber de cargo de la administración quien, en este caso, debe cumplir con la inscripción de la modificación
registral ordenada por el órgano jurisdiccional.

No se puede sostener que exista un servicio prestado por la Administración Municipal, ya que ello supondría
sostener que todo cumplimiento de un deber es un servicio para el administrado.

El pago de tasas por servicios individualizados sólo existe en la medida que un particular tenga una demanda,
una necesidad de que una entidad pública le otorgue un derecho o prestación.

En el caso de los procesos judiciales de rectificación de partidas de defunción o de nacimiento, existe un derecho
de acceder a la justicia, por el cual se ha pagado un arancel judicial por las diversas actuaciones judiciales
necesarias para la culminación de un proceso, por lo que cabe afirmar que existe el servicio de prestación de
justicia para atender cada petitorio en particular. Cabe afirmar que el servicio que solicitaba el administrado fue
atendido o proporcionado por el Poder Judicial, no siendo necesario solicitar un nuevo servicio de la
Administración Pública.

Una vez cumplido el mandato judicial, las Municipalidades Distritales si están habilitadas para exigir el pago de
tasas administrativas por expediciones de nuevas partidas de nacimiento, defunción u otros documentos,
considerando que se estaría solicitando el servicio de entrega de copias de información registral que tiene la
Municipalidad, considerando que ello sí es un servicio individualizado y que se generan costos de reproducción.

IV. CONCLUSION

En vista de las consideraciones antes expuestas, consideramos que las tasas y procedimientos administrativos
que vienen exigiendo las Municipalidades Distritales de Jesús María (MDJM) y Pueblo Libre (MDPL), para dar
cumplimiento con lo ordenado por sentencias judiciales, constituye una limitación al derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva reconocido por el inciso 3º del artículo 139º de la Constitución, así como el incumplimiento
del artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por el cual toda persona o autoridad en general está
obligada a dar cumplimiento al mandato resolutivo de las decisiones judiciales adoptadas.

No debe confundirse la prestación de un servicio administrativo (vinculados con los actos administrativos) con las
acciones de administración interna que debe llevar a cabo toda persona o entidad (incluidas las Municipalidades
y Oficinas de Registro Civil) para dar cumplimiento a las resoluciones judiciales.

Las Administraciones Públicas no pueden exigir el pago de tasas o derechos de tramitación por el cumplimiento
de lo ordenado por los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial.

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V. RECOMENDACIONES

La Oficina Defensorial de Lima deberá supervisar el cumplimiento de las siguientes recomendaciones.

Al Alcalde y Regidores de los Concejos Municipales de los Distritos de Jesús María y Pueblo Libre, se les
recomienda:

5.1. Revisar sus procedimientos de administración interna establecidos para dar cumplimiento a lo ordenado
por resoluciones judiciales que le han sido notificadas.

5.2. Aprobar nuevas Ordenanzas Municipales para modificar los procedimientos administrativos que
representen el incumplimiento del Principio de Tutela Jurisdiccional dispuesto por los incisos 2º y 3º del
artículo 139º de la Constitución, y que no se incumpla con lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, por el cual toda persona o autoridad en general está obligada a dar
cumplimiento al mandato resolutivo de las decisiones judiciales adoptadas.

Al Alcalde y Regidores del Concejo Municipal Metropolitano de Lima, se les recomienda:

5.3. Tener presente los incisos 2º y 3º del artículo 139º de la Constitución, así como el cumplimiento del
artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando tenga que emitir un Acuerdo de Concejo
Distrital de alguna Ordenanza Distrital que aprueba el cobro de una tasa administrativa por
cumplimiento o ejecución de resoluciones judiciales, ya que ello afecta el principio constitucional de la
tutela jurisdiccional efectiva. Los organismos públicos no pueden limitar o condicionar el cumplimiento
de sus deberes para con la Administración de Justicia.
5.4. Considerar que el cumplimiento de resoluciones judiciales por parte de las Administraciones Públicas en
general (incluyendo municipalidades) no supone un servicio administrativo sino un acto de
administración interna que no amerita el cobro de una tasa.
5.5. Tener presente que el ejercicio de la potestad tributaria, en lo referido al cobro de tasas por derechos de
tramitación, debe estar sujeto a las limitaciones de la Ley de Tributación Municipal así como la Ley Nº
27444, en particular las reglas de los artículos 44º y 45º, las cuales no permiten que se cobre por el
cumplimiento de un deber, como sería el caso de los mandatos judiciales.