retos y perspectivas de las consultas populares

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Democracia y Extractivismo: retos y perspectivas de las consultas

populares

por Sebastián Guzmán García

4 de noviembre de 2017
Economía dependiente y profundización
extractivista [1]

Para empezar la discusión en torno al extractivismo en

Colombia (y en AL) hay que partir de una mirada
económica, que nos permita explicar porque Colombia
apuesta por dicha propuesta de modelo económico y de “desarrollo”, para poder entender el
escenario en el que surgen las consultas populares y las diversas formas de resistencia de las
comunidades a este. Históricamente Colombia ha tenido un desarrollo económico
dependiente de las dinámicas del mercado internacional , que ha hecho que su producción
responda en gran medida a las necesidades de la demanda internacional más que a una
demanda interna ,bajo la idea de las “ventajas comparativas”, en donde la especialización en
producción y exportación de un producto (o de un sector productivo para ser más exactos)
hace posible el mercado internacional y aumenta la competitividad de cada país, lo cual
podría ser leído también desde la perspectiva de la economía mundo , como la producción de
bienes primarios (recursos naturales) por parte de las económicas periféricas, para la
satisfacción de la demanda de los países de centro.

Lo anterior se ve evidenciado claramente en la exportación de tabaco en el siglo XIX o de café

en el siglo XX [2], productos que si bien denotaban la relación de dependencia que tenía el
país con el mercado internacional, todavía no avisaban el modelo extractivista actual , ya que
este surge de una nueva etapa del capitalismo como lo es el giro neoliberal traído por el
Consenso de Washington a nuestros países en la década de los 90, que empezaría a generar
todo tipo de cambios y transformaciones en el estado (ordenamiento jurídico y políticas
públicas en particular) con el fin de adecuarlo a los interés corporativistas trasnacionales , que
empezaría a expresarse para nuestro caso, en el incentivo de la explotación minería y
petrolera por parte del sector privado trasnacional.

Dicho proceso de profundización de la dependencia económica del país, impuso en la región

y en el país, una subordinación respecto de lo debía producir y exportar, de tal modo que fue
el sector primario en donde se concentró la actividad, en lo que Maristella Svampa denomina
como el “consenso de los commodities”, entendiendo a los commodities, como todos aquellos
productos cuyos precios son puestos por el mercado internacional, y que tienen como
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característica fundamental el poco valor agregado de los mismos para su fabricación, lo cual
equivale a decir materias primas como el petróleo, el carbón, y la cantidad innumerable de
minerales que pueden extraerse de la minería, pero a su par de procesos ligados al mundo
del campo, pero que no tienen que ver con la producción para la garantía de la soberanía
alimentaria, sino también con procesos de extractivismo como la agroindustria, expresada
principalmente en cultivos de palma o caña para la generación de combustibles . (Svampa,
2013).

Todo lo anterior venía acompañado claro está de distintos elementos, como la reprimarización
de la economía, la pérdida de soberanía del país a través de la importación de alimentos, el
libre flujo de capitales, la privatización de empresas públicas, entre otros elementos que le
permitieron al gran capital trasnacional no solo hacer presencia en el país dentro del sector
minero energético, sino en muchas de las áreas de la economía. A su par, el aumento
considerable de los precios de las materias primas cerca del año 2002 supuso un boom de
explotación minera, que dotaba de un elemento característico al consenso de los commodities
, ya que si bien AL había sido foco de explotación de bienes a lo largo de su historia , en este
periodo se caracteriza por que la explotación es hecha de manera integral , y el territorio
empieza a verse como un todo complejo , para la explotación , mas no para la conservación,
teniendo elementos característicos como el despojo , el ecocidio y la privatización de los
recursos naturales , adecuando además de todo, la infraestructura misma para el sistema
propio de saqueo (IIRSA [3]).

Dicho modelo se vio expresado en Colombia , bajo la figura de seguridad democrática

expresada por el presidente Álvaro Uribe, quien se encargó de adaptar el país , desde lo
normativo e institucional (TLC Y TBI) hasta lo concreto, con la reducción de acciones armadas
por parte de las guerrillas ( acciones que generaron contrariamente la profundización del
conflicto, el auge del paramilitarismo y la violación masiva de los derechos humanos) con el
fin de que las grandes empresas trasnacionales vinieran a “invertir” en el sector , entregando
asi cerca de 9000 títulos mineros , incluyendo áreas protegidas, en lo que se conoce como la “
piñata de títulos mineros [4] ”, todo ello bajo la idea de las regalías como usufructo y beneficio
otorgado para el país.

El PND de Juan Manuel Santos, profundizo dicho modelo y lo encarrilo en lo que el mismo
denomino como las “locomotoras minero energéticas”, afianzando asi tanto la confianza
inversionista como la estabilidad jurídica de las empresas , estas dos expresadas mediante
derechos de inversión que hoy en dia tiene en jaque al país , gracias a las demandas
internacionales que ante tribunales de arbitramiento como el CIADI ( Banco Mundial) han
presentado empresas dedicadas la extracción minería o a la construcción de proyectos
empresariales como hidroeléctricas o de explotación petrolera. Además de todo lo anterior ,
hay que tener en cuenta un elemento importante, y es que posterior a la crisis de las hipotecas
subprime ( de carácter especulativo al igual que el sector extractivo) los precios de las
materias primas cayeron estrepitosamente , lo cual en vez de generar un giro en la política

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económica del país , pensando un tránsito hacia una economía no extractiva ni reprimarizada,
lo que hizo fue profundizar la explotación bajo el argumento de que parar llenar el hueco fiscal
dejado por el bajonazo de los precios había que realizar una explotación más intensiva .

Por ultimo y no menos importante , hay que tener en cuenta que el “ consenso de los
commodities” y como lo destaca Svampa, no es solo un proyecto económico de dominación
de los territorios, sino que a su vez es político y por sobre todo ideológico , esto último
viéndose expresado en la supuesta imposibilidad de transitar hacia un modelo económico no
extractivo , y guiado por lógicas concomitantes con el territorio, la población , su cultura ,el
ambiente , etc. tal como lo seria, por ejemplo un modelo de desarrollo basado en la agricultura
familiar, y menos determinado por la posición que el mercado internacional nos asigna,
primando en nuestra producción el valor de uso más que el valor de cambio , es decir
primando las verdaderas necesidades de nuestras comunidades por sobre los intereses de las
trasnacionales. Esto último es importante, y es el elemento por el que las consultas populares
se constituyen como un elemento de participación mucho mas allá de lo normativo y
trasciende como una herramienta de las comunidades dentro de la disputa por lo simbólico y
a la vez por lo material, ya que la negación del extractivismo desde lo local, es un claro
resquebrajamiento de dicho consenso hegemónico hasta el momento, más que un
inconformismo por elementos factuales como el modelo de asignación de regalías [5].

Para entrar a analizar lo que son las consultas populares en el escenario actual , hay que
resaltar que si bien la desarticulación del conflicto armado era y es una necesidad para el país
y todas las comunidades afectadas por ello, este objetivo está siendo utilizado para la
profundización del extractivismo como modelo económico , asegurando por completo la
confianza inversionista gracias a la reducción de acciones violentas y la apertura de áreas
estratégicas en donde las FARC hacían presencia históricamente, lo cual equivale a decir que
los interés que corren tras de la paz pueden ser sin duda alguna más perversos que el mismo
conflicto y que desarticular el movimiento guerrillero no implica necesariamente que las
población dejen de ser violentada a través de formas tanto físicas , como estructurales y
simbólicas propias del sistema extractivista actual basado en el despojo. Ejemplo de dicha
profundización son la expansión agroindustrial (estipulado en el mismo acuerdo final) asi como
la utilización del fracking para la extracción de no convencionales.

Las consultas populares: el afianzamiento de la cultura política

Dicho modelo de desarrollo del territorio basado en una visión univoca y economicista, supuso
como era de esperarse, una serie de conflictos sociales, que giraban en torno a las visiones
contrarias de “desarrollo” que tenían las multinacionales y las comunidades, y ambientales,
dada la disputa que suponía la minería respecto de uso que se les daba a los recursos del
territorio, entre ellos el suelo y el agua, y por ende, el tipo de actividades productivas que se
desarrollarían allí. Dicho conflicto trato de ser subsanado a través de la asignación de regalías
que a su vez generaron procesos de corrupción y apropiación de recursos públicos de
grandes magnitudes , sin embargo , dichos conflictos tocaban algo mucho más estructural que
no entendían , y siguen sin entender los funcionarios del gobierno y las compañías
multinacionales , y es que el núcleo de la discusión no radica en torno a la cantidad de dinero
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que puedan dejar las compañías , sino al modelo que las comunidades , quienes son las que
habitan , construyen y son el territorio, quieren para su este, lo cual equivale a decir que la
fórmula de “minería si pero no asi” , o “minería si, pero bien hecha” , es un debate que no pasa
solo por lo técnico sino también por lo ideológico y político, y que por tanto no puede ser
subsanado solo desde esta mirada mecanicista.

Dejando esto a un lado para luego retomarlo, la figura de las consultas populares había sido
una de las figuras de democracia participativa que se había impulsado con la Constitución del
91, junto a otras como la consulta previa o el cabildo abierto, sin embargo, había sido usada
para elementos bastante intrascendentes dentro de los municipios y los ámbitos de lo local.
Sin embargo, dicha herramienta va a tomar una importancia significativa dentro de la materia
minería, a partir de dos sentencias de la CC como lo son la C-273 del 2014 y la T-445 del
2016, ya que están van a acabar con el supuesto de que la decisión sobre actividades
extractivas sea una competencia netamente del gobierno central, y va a dotar a las
comunidades locales de poder decisorio sobre ello.

La sentencia C-273 por su parte, es resultado de una acción pública de inconstitucionalidad

sobre el Art 37 de la ley 685 del 2001 o código minero, que establecía que las autoridades
locales, ya sean concejos, alcaldías o la misma comunidad, no podían vetar actividades
extractivas dentro de sus territorios dado que ello era una competencia del Gobierno Central.
La CC declara inexequible dicho artículo argumentando que dichas disposiciones violan el
núcleo esencial de la participación de las autoridades territoriales, ya que era ilógico otorgarle
competencias para regular los usos del suelo a través de herramientas como los POT, si el
gobierno nacional podía decidir arbitrariamente la ejecución de actividades allí. Dicha
disposición abrió un campo grandísimo para que las autoridades locales empezaran a decidir
sobre la cuestión minera en su municipio, sin embargo, no fue sino hasta la sentencia T-445
de 2016 que dicha posibilidad se asentó.

La sentencia T-445 es producto de una revisión de tutela, por parte de un ciudadano respecto
de la consulta popular en Pijao, Quindío, en torno a la prohibición de la minería de metales en
su municipio. La Corte resaltando que las decisiones en dicha materia se debían tomar de
manera conjunta a través de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiaridad,
resuelve de forma explícita y clara que los entes territoriales, pueden regular los usos del
suelo, con el fin de garantizar el medio ambiente aun, y aquí la parte más importante, cuando
para el cumplimiento de tal fin, se prohíban actividades mineras.

A partir de estos dos precedentes jurisprudenciales, se vinieron una ola de consultas

populares que buscaban a partir del elemento jurisprudencial blindar sus territorios contra todo
tipo de actividades extractivas tales como minería, como el caso de Cajamarca o Pijao,
hidrocarburos como Cumaral o Tauramena y de proyectos hidroeléctricos como el caso de
Cabrera. A partir de allí se han venido concretando diversas consultas antiextractivistas , en
donde el rechazo al extractivismo ha sido apabullante , lo cual ha despertado todo tipo de
alertas para el Gobierno Nacional y las empresas dispuestas a hacer inversiones allí , por lo
que han empezado a argüir cosas como que las consultas populares no tienen fundamento
jurídico y son inconstitucionales ( lo cual es contrario ya que como lo vimos desde la
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constitución hasta las sentencias de la CC las validan ) hasta que son focos o carteles de
corrupción y politiquería , esto con el fin de deslegitimar el proceso de construcción política
que se dan en dichas comunidades, lo cual nos lleva a preguntarnos ¿ Cuál es el verdadero
proceso de construcción de una consulta popular? O ¿que elementos han hecho que las
victorias por el No sean asi de avasallantes?

Lo cierto es que , y como ya lo anticipamos con anterioridad , las consultas populares son un
mecanismo jurídico que ha sido transformado por las distintas comunidades para ejercer
empoderamiento y reivindicaciones de su visión de desarrollo del territorio , ajeno al desarrollo
extractivo, y que logra consolidarse precisamente porque supone una ruptura dentro de ese
modelo de consenso de commodities del que hemos venido hablando bajo el cual , no hay
modelo económico más allá del extractivismo y que es de cierta forma lo que reproducen los
funcionarios del Gobierno y las compañías multinacionales al argüir que es necesario realizar
actividades mineras o el país no tendrá recursos con que funcionar.

La construcción del movimiento social por la defensa del territorio , es un proceso complejo y
que toma bastante tiempo , y que se remite sin profundizar en ello a la categoría de nuevos
movimientos sociales , es decir, a movimientos sociales que no responden propiamente a
condiciones estructurantes de clase dentro de la relación capital-trabajo, sino que se unifica
bajo la forma o defensa de un ideal concreto , en este caso de la defensa del agua, los
recursos, los valores históricos, las costumbres, entre muchas otras, que hemos venido
aglutinando bajo la categoría de territorio.

Claro está, como en cualquier lucha o reivindicación , existen quienes intentar aprovecharse
políticamente y más específicamente electoralmente de los procesos de construcción
colectiva, pero en lo que hemos podido comprobar a través del acompañamiento a estas y
otras resistencias por medio del Grupo de investigación economía digna, es que las consultas
populares son sin duda alguna una ruptura dentro del paradigma de participación y cultura
política del país, y que contrario a la idea que quieren vender las compañías y el Gobierno ,
son procesos de construcción territorial de base , en donde claro esta se juntas actores que
para otras luchas pudieran parecer contrarios, tal como es el caso , por solo citar un ejemplo ,
de ganaderos y campesinos en el municipio de Cumaral, pero que a fin de cuentas tiene un
elemento en común como es la defensa del territorio en contra de las actividades extractivas.

Cultura política y los límites a la participación

A pesar de que las causas del conflicto aún no están claramente establecidas y ello supone
un debate que se quiere cerrar a través de instituciones como la Comisión de la verdad, para
nadie es un secreto que la falta de una apertura del régimen político fue uno de los elementos
fundamentales para el alzamiento en armas de las guerrillas, y la profundización del conflicto
mismo. Bajo este entendido es que el acuerdo final propone como uno de los puntos
esenciales para la finalización del conflicto y la transición a la paz, el fortalecimiento de la
cultura política, que no es sino otra cosa que los conflictos políticos y sociales se solucionen a
través de la vía institucional, en ausencia de la violencia y que todos los sectores puedan
defenderse sus ideales en el espacio de la democracia.
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Dicho concepto responde en gran forma al desarrollo de la cultura política desde la teoría
estructural funcionalista desde la que parten Almond & Verba en su estudio clásico sobre la
cultura política, , quienes resaltan la necesidad de una cultura política que permita la
consolidación de la democracia liberal , para que así ,el trámite de los conflictos se de en el
marco del sistema político y no al margen de él, como sucedió en el caso del conflicto
armado, de tal modo que sea el conflicto ( social no armado) el que mueva al sistema, y le
permita a este, a través de la reducción de esta complejidad , ampliarse y regenerarse. [6]

Pongo en puesta lo anterior, dado que, en un escenario de post acuerdo, que se plantea lo
anterior en términos de cultura política, se supondría que mecanismos como los de la
consulta previa, los cabildos abiertos y las consultas populares, deberían ser reforzados de tal
forma que las comunidades tuvieran la oportunidad de tramitar y solucionar sus conflictos por
medio de la vía institucional. Sin embargo, y contrario a esto, el Gobierno Nacional de la mano
con las compañías multinacionales (Estado corporativo [7]), se propone cercenar el
mecanismo de la consulta popular, porque atenta contra los intereses mineros, lo cual
muestra una vez más el carácter cerrado y regresivo del sistema político colombiano cuando
de participación se trata, y en mayor medida cuando se trata de discutir el modelo económico.

Con el fin de limitar el mecanismo, el Gobierno Nacional se ha propuesto tomar a cabo

diversas medidas, entre las que destacamos tres. La primera, es cambiar el precedente
jurisprudencial que había dado la CC en favor de las comunidades, a través una revisión de
tutela de la consulta llevada a cabo en Cumaral, medida que puede darse gracias al reciente
cambio en la composición de los magistrados, y que de darse dejaría sin fundamento jurídico
a las consultas por venir. En segunda medida , mediante el trámite de una ley que reforme la
ley orgánica de ordenamiento territorial y que básicamente consiste en, como lo destaca el
profesor Dussan , “minería si pero con coimas” , es decir otorgar mayores dineros a los
municipios para que asi sus alcaldes y concejales permitan la minería, “institucionalizando las
coimas definidas como “beneficio económico adicional”, … para que aprueben los proyectos
minero-energéticos”…al servicio de las corporaciones transnacionales privadas” (Dussan,
2017) que pagaran para la acceder al subsuelo y poder asi despojar a las comunidades de sus
territorios. Por ultimo y en tercera medida, se encuentran medidas más factuales, como el
llamado a demandar todo acuerdo municipal que prohíba la minería, la presión para que se
investigue a alcaldes y concejales que aprueben proyectos que atenten contra el desarrollo
del sector minero o la posibilidad de que dichas consultas sean pagadas por los mismos
municipios.

Todo lo anterior para evidenciar que Colombia se encuentra en un escenario bastante

complejo y que si bien la idea de la paz pueda parecernos ideal y necesaria ( porque lo es)
hay que tener bastante cuidado para que a través de estas no se nos profundice el modelo
económico extractivista (y se retroceda en los distintos hitos de defensa territorial) altamente
perjudicial desde cualquier punto de vista, inclusive desde el económico que suele ser sobre
el que se nos impone este tipo de proyectos.

El afianzamiento de la cultura política en un escenario de post acuerdo es una necesidad

irrefutable para que el conflicto armado nunca más pueda ser avivado ,sin embargo ,para esto
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es necesario que la participación política tenga garantías reales y que sus formas actuales
tanto institucionales como las consultas o factuales como las movilizaciones – por solo dar dos
ejemplos- tengan garantías reales , de tal modo que la participación pueda darse en cualquier
escenario y no existen temas vedados como el gobierno quiere presentarnos hoy en dia a la
minería. Las consultas populares tienen un fuerte impulso mucho más allá de lo normativo, y
lo que generan más allá de lo evidente que es prohibir el extractivismo o no, es afianzar y
fortalecer la democracia, desde y donde importa y es decir desde las bases y el escenario
local.

Bibliografía

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• Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
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http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-
conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf entre los
días 10 a 20 de Agosto.

• Battle, Albert (Editor). Almond & Verba. La cultura política, en Diez textos básicos de Ciencia
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colombiano. En C. G. Republica, Mineria en Colombia : fundamentos para superar el modelo
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• Cabrera Leal , M., & Fierro, J. (2013). Implicaciones ambientales y sociales del modelo
extractivista en Colombia. En C. G. Republica, Mineria en Colombia : fundamentos para
superar el modelo extractivista (Vol. 1, págs. 89-125). Bogota, Bogota D.C., Colombia: CGR.
Obtenido de https://redjusticiaambientalcolombia.files.wordpress.com/2013/05/mineria-en-
colombia-fundamentos-para-superar-el-modelo-extractivista2013.pdf

• Colombia Plural. (9 de Septiembre de 2017). Colombia plural. Obtenido de Los 115 conflictos
que olvido el postconflicto: https://colombiaplural.com/los-115-conflictos-olvido-posconflicto/

• Contraloria General de la Republica. (2014). Mineria en Colombia: control publico, memoria y

justicia socio-ecologica , movimientos sociales y postconflicto. Bogota: CGR.

• Contraloria General de la Republica. (2013). Mineria en Colombia : institucionalidad y

territorio, paradojas y conflictos. Bogota: CGR.

• Fundacion Heinrich Boll Stiftung. (2014). Extractivismo en AL. Bogota: Fundacion Heinrich
Boll Stiftung.

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• Negrete, R. (Mineria en Colombia : Fundamentos para superar el modelo extractivista).
Derecho , mineria y conflictos : aspectos normativos. En C. G. Republica. Bogota: CGR

• Sentencia T-445 (Corte Constitucional 19 de agosto de 2016). Obtenido de

http://www.corteconstitucional.gov.

• Svampa, M. (2013). Consenso de commodities y lenguajes de valoracion en AL. Nueva

sociedad , 30-46.

Notas :
[1] El presente texto es la recopilación de una ponencia -titulada del mismo modo-desarrollada
en el marco del XII Congreso de estudiantes de Ciencia Política, organizado por la Pontificia,
Universidad Javeriana.

[2] A su par, el decrecimiento en exportaciones de café a inicios de los 90 concuerda con el

crecimiento de exportación y dependencia de materiales provenientes de la minería

[3] Siglas para denominar a la Iniciativa de Infraestructura Regional de Sur America , que
consiste en todo un plan de renovación de las vías y medios de comunicación con el fin de
generar y facilitar los procesos de extracción . En Colombia dicha iniciativa se evidencia en
plantes como la navegabilidad del rio magdalena o en la construccion de vías 4G como el
corredor vial Tumaco-Pasto- Mocoa y Puerto Asis.

[4] Dicha piñata funcionaba bajo lo que se conoce como “primero en el tiempo , primero en el
derecho” con posterioridad bajo la figura de PINES dicho modelo se reformo un poco,
trayendo a su par otros problemas.

[5] Muchos funcionarios del gobierno explican el éxito de las consultas populares debido al
inconformismo de las regiones en donde se realiza explotación o extracción con el nuevo
modelo asignación de regalías que no deja el dinero directamente en las regiones sino que
pasa a un fondo donde todos los municipios del país pueden participar por recursos a través
de proyectos.

[6] Dicha visión de sistema está basada más en lo propuesto por Niklas Luhmann que por
Talcott Parsons, quien fue base teórica de Almond y Verba.

[7] Se utiliza la categoría de estado corporativo a un estado que en vez de velar por la
garantía y cumplimiento de los derechos y necesidades de sus habitantes trabaja para los
intereses de las grandes corporaciones trasnacionales y pone todo el aparato institucional y
de fuerza en pro de ello.

Sebastián Guzmán García

Politólogo, estudiante e y miembro investigador del Grupo de Investigación “Grupo de Estudio
Economía Digna" de la Universidad Nacional de Colombia

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