Resumen Administrativo 1 Completo

ADMINISTRATIVO 1 – FINAL
BOLILLA 1
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. DERECHO
ADMINISTRATIVO. RÉGIMEN EXORBITANTE.
1) FUNCIONES DEL ESTADO Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
 1. 1. Las funciones del Estado y la doctrina de separación de

poderes: su significado actual.
Esta doctrina reconoce su origen en Francia, a raíz de la obra de

MONTESQUIEU titulada “El Espíritu de las leyes”.
La doctrina constituye un alegato contra la concentración del poder a favor

de los derechos individuales, hallándose fundamentalmente orientada a la
separación entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo. Parte de reconocer que
todo órgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo
cual se hace necesario imponer un sistema de “FRENOS Y
CONTRAPESOS” sobre la base de la asignación de porciones de
poder estatal a diferentes órganos, suponiendo que el equilibrio
resultante entre esas fuerzas debe asegurar naturalmente la
libertad del hombre.
Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicación de cada una de las

funciones del Estado a órganos distintos y separados, dotándolos
de independencia orgánica, pero lo cierto es que la separación de
funciones (desde un punto de vista material) ni siquiera existe en aquellos
países que han pretendido aplicar la doctrina en su modo más estricto.
¿Qué ocurre en la realidad? ¿Cuál es el sentido actual de la

teoría? El valor de esta tesis consiste, fundamentalmente, en los
principios de coordinación, equilibrio y especialización que la
nutren. Por lo tanto, sin apartarse del objeto esencial de la concepción (que
es evitar la concentración indebida de poder en un solo órgano), ella puede
ajustarse a las exigencias históricas graduando la competencia asignada a
cada órgano en función de los requerimientos de colaboración, control y
especialización funcional.
 1. 2. La función administrativa: distintas concepciones.

Criterio resultante del ordenamiento jurídico.
A partir de la acepción estrictamente orgánica o subjetiva de la AP como el

complejo de órganos y sujetos cuadrados en el P.E., cabe referirse a
ella con alcance y sentido funcional.
Concepciones SUBJETIVAS U ORGÁNICAS: dentro de esta

corriente se hallan las tendencias que consideran a la función
administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que
realiza el P.E. y los órganos y sujetos que actúan en su esfera.
Sebastián JAUREGUI 1
Sostiene que a cada órgano le corresponde una determinada
función.
Si bien hubo quienes en principio sostuvieron que “administración” era toda

la actividad que desarrollaba el P.E., la doctrina actualmente partidaria de la
concepción subjetiva considera que aquélla constituye un sector o zona de
la actividad que despliega el P.E.
Criterio OBJETIVO O MATERIAL: estas concepciones tienen en

común el reconocimiento de actividades materialmente
administrativas no sólo en el P.E., sino también en los órganos
legislativo y judicial.
No tiene en cuanta al órgano sino a la materia, es decir, el contenido del

acto. Sostiene que en algunos casos, todos los órganos cumplen funciones
de los demás órganos.
Criterio MIXTO O RESIDUAL: sostiene que administración es

toda aquella actividad que resta luego de excluir a la legislación y a
la función jurisdiccional.
Sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún otro

órgano en forma excluyente, y dado que no le reconoce un contenido propio
que la tipifique, ella debe definirse como toda actividad que realizan los
órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente
los hechos y los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.
 1. 3. Las funciones legislativa y jurisdiccional de la AP:

problemática; doctrina y jurisprudencia.
1. Función LEGISLATIVA: es la actividad del E que se expresa a través

de normas generales, abstractas, impersonales, imperativas y
obligatorias; sancionadas por el órgano y conforme al procedimiento
previsto en la CN.
2. Función JURISDICCIONAL: es la actividad del E, que con fuerza de

verdad legal, resuelve controversias entre partes a través de un
órgano imparcial e independiente.
3. Función ADMINISTRATIVA:
- Criterio Orgánico: es aquella actividad que realiza el órgano

ejecutivo y sus entes dependientes.
- Criterio Sustancial: es la actividad concreta y práctica de la
administración que tiende al bien común y satisface
necesidades de la realidad; es decir, que todos los órganos
realizan función administrativa.
- El criterio mixto critica al criterio sustancial: diciendo que
según este último se llega a la conclusión de que todos los
órganos del estado realizan todas las funciones
materialmente, lo cual resulta peligroso, dado que todos los
órganos realizarían las tres funciones. Este criterio afirma que:
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial
Función Judicial P.E.  F.J. P.L.  F.J P.J. = F.J.
Función Legislativa P.E.  F.L. P.L. = F.L. P.J.  F.L
Función P.E. = F.A. P.L. = F.A. P.J. = F.A.
Administrativa
En Conclusion:
Órgano Ejecutivo Órgano Legislativo Órgano Judicial

Función Administrativa Función Administrativa Función Administrativa
Función Legislativa Función Judicial
Si se parte de la adopción del CRITERIO MATERIAL para realizar el

deslinde de las funciones estatales y se abandona correlativamente
el elemento orgánico como nota distintiva de la actividad adm., el
reconocimiento del ejercicio de las funciones legislativa y
jurisdiccional por órganos de la AP es una obligada consecuencia.
La FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. La

actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa – el
concepto de la actividad legislativa, definido como aquella que traduce el
dictado de normas jurídicas, que tienen como característica propia su
alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situación
impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van
dirigidas, es el que cuenta con una explicación más lógica y realista. En este
sentido, los diversos reglamentos que se emiten en el ámbito del PE
constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista
material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el
Congreso, no obstante estas poseen una jerarquía superior.
Pero no sólo el PE tiene reconocido la potestad reglamentaria, pues

ésta es también una potestad que, en menor medida, ejerce el PJ.
La FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN –

debemos analizar algunas teorías:
o Teorías Positivas: afirman que la AP ejerce función jurisdiccional.

Bielsa: la jurisdicción se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el
poder judicial porque comprende contiendas entre partes, pero
también la ejerce la administración en ciertos supuestos, como por Ej.
cuando resuelve un recurso de revocatoria.
o Teorías Negativas: afirman que la administración publica no ejerce

función jurisdiccional porque en nuestro ordenamiento jurídico hay
dos obstáculos que son los Arts. 18 y 109 CN. La AP no es un
órgano independiente e imparcial, sino que es parte en la
controversia y no puede resolver con fuerza de verdad legal
justamente por su calidad de parte (Gordillo).
o Teoría Ecléctica: en principio, la administración no ejerce función

jurisdiccional puesto que la CN o se lo permite, excepto en el
supuesto en que la ley le da la opción al administrado de elegir entre
la vía administrativa o la vía judicial (Diez).
El principio de organización republicana de división de poderes (art.
1 CN) establece que el PJ será ejercido por la CSJN y los demás
tribunales inferiores, imponiendo, correlativamente, la prohibición al
Presidente de ejercer funciones judiciales, aún durante el estado de sitio. Por
otro lado, establece también el principio liberal de defensa en juicio de
la persona y los derechos (art. 18 CN).
Estos 2 principios exigen que esta potestad jurisdiccional sea ejercida, en

principio, sólo por los órganos integrantes del PJ.
Pero la realidad indica que por más que se niegue en el plano

teórico la posibilidad de que determinados entes u órganos
administrativos ejerzan funciones jurisdiccionales, lo cierto es que
la realidad legislativa y jurisprudencial impone su reconocimiento y
obliga a diferenciar el acto jurisdiccional de la Adm. del acto administrativo,
cuyo régimen jurídico es sustancialmente distinto.
La cuestión no estriba, entonces, en pretender una asimilación

estricta entre el acto jurisdiccional de la AP y el acto que emana de
los jueces. Lo esencial es distinguir, en este caso, si en el ámbito
del PE coexisten funciones materialmente distintas, con regímenes
jurídicos también diferentes.
La CSJN fijó claramente su posición a partir de 1960 con el Fallo

“FERNÁNDEZ ARIAS C/ POGGIO, aceptando, en principio, que era un
dato de la realidad la existencia de numerosos organismos
administrativos que desarrollaban funciones materialmente
jurisdiccionales. Sin embargo, para su constitucionalidad exigió 2
condiciones ineludibles, con sustento en el art. 18 CN:
- QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACTO

ADMINISTRATIVO JURISDICCIONAL;
- QUE ESE CONTROL DE LOS JUECES SOBRE LA

ADMINISTRACIÓN SEA SUFICIENTE, esto es, pleno, para
revisar no sólo el derecho sino también los hechos.
¿Qué significa “control judicial suficiente”?
 reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer

recurso ante los jueces ordinarios: los actos de la AP no hacen
“cosa juzgada”, y siempre está abierta la posibilidad de su revisión
por un juez.
 negación a los tribunales administrativos de la potestad de

dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y derechos
controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo
opción legal, los interesados hubieran elegido la vía administrativa,
privándose voluntariamente de la judicial.
2) EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
 2. 1. Origen y evolución histórica. El Estado de Policía:
caracterización; la doctrina del Fisco. El Estado de Derecho:
los sistemas jurídicos continental europeo y anglosajón. El
principio de separación de poderes y la interpretación
francesa: el Consejo de Estado francés.
El derecho administrativo ha llegado a su actual estado de evolución

doctrinaria, legislativa y jurisprudencial a través de un proceso de
acumulación y adaptación de técnicas e instituciones provenientes de
diversos períodos históricos.
En esta materia, el cambio de las circunstancias históricas ejerce una

preponderante influencia sobre los fines de las instituciones del Estado, que
van sufriendo un proceso de constante adaptación a las necesidades
públicas.
Origen. El ESTADO DE POLICÍA.
Durante la Edad Moderna, se afianzó con toda su intensidad la concepción

del “Estado de Policía”, basada en la necesidad de concertar y
consolidar el poder del príncipe, como reacción contra la
desmembración y disminución del poder que se operó en el
transcurso de la E. Media.
En dicho período, la supremacía del príncipe lo facultaba a ejercer sobre los

administrados el poder necesario a fin de procurar el orden público y el
bienestar general.
Este sistema consagró un poder ilimitado. Esencialmente, durante el

estado de policía no había una división de funciones y el poder
concentraba todas las funciones estatales en una persona
(Absolutismo). Las notas esenciales del Estado de Policía son:
- las personas no eran sujetos de derecho, eran objetos;

- no existía una relación jurídica diferencial entre el E y los
particulares;
- el soberano es fuente de todas las normas jurídicas, de
obligatoria observancia para los súbditos;
- el gobernante no está sujeto a la norma;
- los súbditos carecen de derechos subjetivos frente a la
autoridad pública;
- no existen tribunales independientes para juzgar los actos del
soberano;
- en el gobernante reside la soberanía;
- ejerce su poder en nombre de Dios.
Al no existir un derecho objetivo que se impusiera como obligatorio al

gobernante, mal podría hablarse de “derecho administrativo” en esta
primera etapa.
Sobre el final de este período, el régimen fue atenuado a través de la
TEORÍA DEL FISCO:
- se distingue entre la CORONA (que tiene poder pero no

patrimonio), y el FISCO (sin poder, pero con patrimonio);
- los ACTOS DE PODER provenían de la Corona, que seguía
siendo indemandable, en tanto los ACTOS DE DERECHO
PRIVADO se imputaban al Fisco, que podía ser demandado por
los particulares.
El ESTADO DE DERECHO.
Como dijimos anteriormente, en el estado de policía no existía una
relación jurídica diferencial entre el estado y los particulares.
Recién cuando surge el estado de derecho aparece esta relación y
surgen los derechos subjetivos de los particulares frente al E.
El estado de derecho se caracteriza por:

- la división de funciones;
- la sujeción del estado a la legalidad;
- y el respeto por los derechos individuales (el estado esta
sujeto a la ley).
El estado de derecho Parte de la Revolución Francesa, cambia la relación del

estado con los particulares y es aquí donde nace el derecho administrativo.
El estado de derecho, en su significado actual, no es interpretado de

una manera uniforme en todos los países: las diferencias se basan en
cuestiones políticas, económicas y culturales.
En el derecho francés, el estado de derecho fue interpretado desde

un prisma democrático y de un régimen parlamentario. Se interpreto
a la división de poderes como compartimientos separados
absolutamente; se concibió a la función administrativa desde dos
puntos de vista: 1) Función Administrativa y 2) Función Judicial
(controla judicialmente – sistema de control judicial de tribunales
administrativos).
En el derecho de EE.UU. no existe una división absoluta de

órganos y funciones, sino que hay una vinculación o
coordinación entre estos órganos. El poder judicial controla la
actividad administrativa del poder ejecutivo (sistema justicialista – se
fundamenta en el Art. 109 CN).
MODELOS DE SUJECIÓN AL ESTADO DE DERECHO.
o ATENUADA: ver “doctrina del Fisco” en la etapa del Estado de Policía.
o PLENA: sistema del rule of law; sistema del régimen administrativo;

régimen mixto de ARGENTINA.
LA ETAPA DEL “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO”.

El régimen administrativo se operó en el período comprendido entre el
período comprendido entre el fin de la Revolución Francesa y el
Segundo Imperio.
Características del DERECHO ADMINISTRATIVO CONTINENTAL

EUROPEO (régimen administrativo):
a) La ADM.PCA. posee PRERROGATIVAS DE PODER.
b) ello genera una POSICIÓN DE SUPERIORIDAD respecto de los

administrados, bajo un régimen normativo –diferente al que se
aplica a las relaciones entre éstos- que es el derecho
administrativo.
c) Y se encuentra sometida al CONTROL DE UN TRIBUNAL que no

pertenece al PJ.
En cambio, en el SISTEMA ANGLOSAJÓN se encontraba entonces

regulado por una concepción distinta, el “RULE OF LAW”, según el cual:
a) La ADM.PCA. CARECE de prerrogativas de poder.
b) Se encuentra en POSICIÓN DE IGUALDAD respecto de los

administrados, sometida al mismo régimen que éstos.
c) Es JUZGADA POR LOS MISMOS JUECES del PJ que juzgan los

actos de los particulares.
En el caso de nuestro país, el sistema es MIXTO:
- PRERROGATIVAS (sistema del “régimen administrativo”)

- POSICIÓN DE SUPERIORIDAD (idem anterior)
- JUECES COMUNES (sistema del “rule of law”)
EL SISTEMA FRANCÉS DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL

CONSEJO DE ESTADO.
Tras la revolución francesa en 1789, una ley de 1790 prohibió a los

magistrados judiciales inmiscuirse en las funciones propias de la AP, lo cual
significa que no podían controlar la legalidad de su accionar.
Para ello, se invocó explícitamente el principio de separación de poderes de

MONTESQUIEU, aunque se hizo una interpretación heterodoxa del mismo, al
sostenerse que cada poder del E debía ser absolutamente independiente de
los otros, de modo que ninguno pudiera siquiera controlar a los restantes,
cada uno soberano en su esfera.
Pero la realidad fue que se trató de impedir que el PJ tuviese influencia en la

órbita política y legislativa, ya que en dicho poder (los “Parlamentos”)
permanecían aún los estamentos de la nobleza, ideológicamente opuestas
al impulso y acciones revolucionarias.
En principio, los reclamos de los particulares contra el E se planteaban,

únicamente, ante la propia Administración, que resolvía por sí misma lo que
entendía que correspondía.
Hacia el año 1800, aparece el Consejo de Estado, como órgano de la

Adm. encargado, en una primera etapa, de funciones de
asesoramiento a los funcionarios del PE que debían resolver los
reclamos de los particulares. El Consejo se limitaba a presentar proyecto
de resolución de los reclamos, y era el Jefe de Estado o sus ministros los que
dictaban y firmaban el acto que dirimía el conflicto, en base a aquel
proyecto del Consejo.
En 1872, una nueva ley consagra el sistema de “justicia delegada”,

donde es el propio Consejo el que dicta la sentencia resolviendo el
caso, ya sin intervención alguna de la Administración activa.
ACTUALMENTE, el consejo de estado cumple 2 funciones:
1 a partir de 1953 cumple, por una parte, la función jurisdiccional

administrativa de apelación respecto de las sentencias dictadas
por los Tribunales Administrativos locales con competencia general de
primer grado;
2 y, por otro lado, cumple también la función administrativa de
asesoramiento en materia legislativa y reglamentaria,
dictaminando en las consultas que se formulan respecto de proyectos
de leyes, reglamentos, y otros asuntos administrativos, siendo su
opinión a veces obligatoria.
No forma parte del PJ sino del PE, aunque sus miembros gozan de total
independencia en sus decisiones y, si bien no son inamovibles, de hecho
tienen la misma estabilidad que si lo fuesen.
Está presidido por el ministro de justicia e integrado por un vicepresidente,

los presidentes de sección, auditores, consejeros, etc.
 2. 2. Definición del Derecho Administrativo. Su contenido

como régimen exorbitante: prerrogativas estatales y
garantías individuales.
CASSAGNE: El derecho administrativo es:
o aquella parte del derecho público interno
o que regula la organización y las funciones de sustancia

administrativa, legislativa y jurisdiccional del órgano ejecutor
y de las entidades jurídicamente descentralizadas,
o las funciones administrativas de los restantes órganos que

ejercen el poder del estado (P.L. y P.J.)
o y en general, todas aquellas actividades realizadas por

personas publicas o privadas a quienes el ordenamiento jurídico
les atribuye potestades de poder publico exorbitantes del
derecho privado.
Cassagne dice que la esencia básica del derecho administrativo es que

constituye un RÉGIMEN EXORBITANTE respecto del derecho privado,
consistente en un sistema equilibrado de PRERROGATIVAS ESTATALES
Y de GARANTÍAS INDIVIDUALES.
Estas prerrogativas pueden ser de índole sustancial o de índole

procesal, y se establecieron para que la AP alcance sus cometidos (bien
común). Son, además, irrenunciables.
PRERROGATIVAS de la administración.
Sustanciales: dentro de estas prerrogativas están:
- creación unilateral de vínculos obligacionales a los

administrados;
- presunción de legitimidad de los actos administrativos: es

decir, que los actos de la administración se presumen dictados
conforme al ordenamiento jurídico, que actúa dentro del marco de la
legalidad.
- principio de ejecutoriedad de los actos administrativos:

significa que los actos que dicta la administración pueden ser
ejecutados por ella misma sin intervención judicial, a menos que la
ley disponga lo contrario;
- potestad de dirección y control, de modificación y rescisión

contractual, de sancionar por sí y ante sí en los contratos.
Procesales:
o reclamo administrativo previo: es decir, que no se puede

demandar directamente al Estado, sino que será necesario, en
algunos supuestos, el reclamo administrativo previo de los que se
pretende.
o las sentencias tienen efectos declarativos y no obligatorios:

es decir, que el estado determina el cumplimiento de la sentencia
GARANTÍAS para los administrados.
Sustantivas:
- legalidad;
- razonabilidad;
- igualdad;
- garantías del derecho de propiedad: en la expropiación, en los
contratos (mantenimiento de la ecuación económico-financiera); en
los actos administrativos (la estabilidad del acto); la ejecución
coactiva de bienes del administrado debe ser dispuesta, como regla,
por la autoridad judicial.
Adjetivas:
o informalismo procedimental;
o debido proceso adjetivo: derecho a ser oído, a ofrecer y producir
prueba, y a una decisión fundada.
 2. 3. Caracteres del Derecho Administrativo. Método de
interpretación. Codificación: problemas que suscita.
Relaciones con otras ramas del derecho y con disciplinas no
jurídicas.
- Es una rama del DERECHO PÚBLICO interno, constituida por
normas y principios, que presenta los siguientes caracteres:
- LOCAL: es un derecho que, en principio, es de naturaleza local y
provincial, sin perjuicio de la facultad del Congreso y del PE de dictar
aquellas leyes y reglamentos que sean consecuencia de las
atribuciones que le hubieran sido expresamente conferidas.
- AUTÓNOMO: constituye una disciplina autónoma que se abastece de

su propio sistema de normas y principios, lo cual no obsta a que
recurra al auxilio de la analogía para cubrir las lagunas en el derecho.
- DINÁMICO: cambia continuamente, ya sea por condiciones políticas,

económicas, sociales, etc. Se trata de un derecho en formación, con
tendencia acentuada a la innovación normativa.
El método de interpretación: LA INTEGRACIÓN NORMATIVA.
En el derecho administrativo, el método de interpretación ha de ser

finalista y realista, teniendo en cuenta las reglas que proporciona
la teoría de la hermenéutica, como criterio auxiliar de interpretación.
De ese modo, en el derecho administrativo adquieren una relevancia

peculiar:
- los principios generales del derecho y los que informan el
ordenamiento jurídico administrativo;
- el interés público o bien común que persigue el Estado; y
- el derecho natural o la equidad.
Los ELEMENTOS DE LA HERMENÉUTICA son:
1) el elemento gramatical: es el primer modo de aproximarse a una

norma;
2) el elemento lógico: que procura reconstruir la voluntad del autor de
la norma, tratando de indagar en los motivos que inspiraron la norma
y la ocasión en que fue dictada, para comprender su “espíritu”;
3) el elemento histórico: que procura desentrañar el correcto sentido
de la norma, sobre la base del estudio de los antecedentes históricos
de la institución en juego;
4) el elemento sociológico: que supone la observación y el análisis de
los datos sociales.
CODIFICACIÓN: los problemas que suscita.
El derecho administrativo ofrece, en virtud de la peculiaridad de su

conformación, una resistencia casi natural a ser encerrado y cristalizado en
un cuerpo de normas orgánico, homogéneo y sistemático, como es un
Código.
Pero ello no obsta a aceptar la posibilidad de una codificación

parcial o por materias, ni aún de una codificación general de los
principios fundamentales de cada una de las instituciones en
materia de procedimiento administrativo.
El carácter local que tiene el derecho administrativo argentino impide dicta
un Código administrativo, como legislación común aplicable en todo el país.
Relación del Derecho Administrativo con otras Ramas del Derecho.
Con el Derecho Constitucional: mucho de la CN se aplica al derecho

administrativo, como por Ej. los órganos de control, las funciones del poder
ejecutivo, etc.
Con el Derecho Civil: hay una aplicación supletoria de las normas, como
por Ej. las normas de responsabilidad del estado que se rigen por el código
civil; también en cuanto a las limitaciones y restricciones del código civil
impuestas al dominio, las servidumbres administrativas, etc.
Con el Derecho Penal: guarda estrecha vinculación con el llamado

“derecho penal sustantivo”, en cuanto la administración requiere de la
tutela represiva para asegurar su eficaz y normal funcionamiento, ya que de
lo contrario podría afectarse la existencia misma del Estado.
BOLILLA 2
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1) Las fuentes del Derecho: concepto, clasificaciones.
Concepto: el concepto básico y esencial nos indica que las fuentes del
Derecho son los medios o formas que dan origen al ordenamiento
jurídico.
Clasificaciones:
Fuentes reales y formales:
- REALES: son aquellos modos (elementos, factores) que determinan

el contenido de las normas jurídicas, con independencia de los
órganos con competencia para producir disposiciones jurídicas.
- FORMALES: son aquellas que dan origen al ordenamiento y que

emanan de los órganos estatales competentes, a través de un cauce
formal preestablecido mediante el procedimiento previsto por el
derecho positivo.
Fuentes según contribuyan a la producción o al conocimiento del

derecho:
- A LA PRODUCCIÓN del derecho: se trata de los modos por los

cuales se crea el derecho (constitución nacional, ley, etc.)
- AL CONOCIMIENTO del derecho: se quiere significar los medios

que permiten conocer el derecho (reglamentos, precedentes
administrativos, etc.)
2) LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN PARTICULAR.
CONSTITUCIÓN. Principios y reglas específicas vinculadas con el

derecho administrativo.
La constitución constituye el conjunto de principios y normas

supremas del ordenamiento positivo, cuya jerarquía normativa es
siempre superior a la ley y al reglamento, imponiéndose a todos los actos
que dicta la AP.
Por su jerarquía, es la fuente más importante de todo el derecho,

particularmente para el derecho administrativo, cuyos capítulos se
nutren en los principios y las normas constitucionales.
Los principios y reglas que configuran las bases del derecho administrativo
son:
- personalidad jurídica del Estado: la concepción del Estado como

persona jurídica se encuentra implícitamente reconocida en el art.
35 CN. En tal carácter, el Estado ejerce potestades y derechos,
contrae obligaciones, impone deberes y cargas.
- las funciones, potestades y cometidos del PE: el art. 99 CN, al
prescribir las funciones, potestades y cometidos del PE, configura una
de las fuentes más ricas del derecho administrativo. De esta norma
derivan, entre otras, las siguientes normas y principios:
1) la jefatura suprema de la nación y la jefatura del

gobierno del cual depende la administración general del
país;
2) la potestad de dictar reglamento de ejecución (art. 99

inc. 2);
3) competencia para dictar actos institucionales y actos

administrativos (art. 99 inc. 6, 7 y 10);
4) las relaciones del presidente con el jefe de gabinete,

sus ministros y la competencia de ellos (art. 100 – 107);
5) los derechos y las garantías particulares frente al

Estado (arts. 14, 16, 17, 19 y 28).
TRATADOS INTERNACIONALES: previsiones constitucionales.

Jerarquía de los tratados. Delegación de competencias y
jurisdicción a organizaciones supraestatales.
Los tratados son fuentes del derecho administrativo cuando obligan

a los órganos o entidades administrativas a realizar determinada
actividad o cuando contienen disposiciones de derecho
administrativo aplicables en el ámbito interno del país.
Por la reforma de 1994, los tratados celebrados con las naciones

extranjeras, con organismos internacionales y los concordatos suscriptos
con la Santa Sede, tienen una jerarquía superior a las leyes (art. 75
inc. 22 CN).
SI VERSAN SOBRE DERECHOS HUMANOS:
- poseen jerarquía constitucional en las condiciones de su vigencia;

y son complementarios de los derechos y garantías
contenidos en la CN si se trata de los mencionados
expresamente en ella.
- o pueden alcanzarla (si no están mencionados) si el PL, luego de

aprobarlos, los incorpora con el voto de las 2/3 partes de todos los
miembros del Congreso.
SI SON TRATADOS DE INTEGRACIÓN: por medio de ellos se delega

competencia y jurisdicción a organizaciones supraestatales
(MERCOSUR). Requieren para su admisión:
- reciprocidad: en cuanto a que sus efectos se proyecten en todos los

estados que lo firman;
- igualdad: en cuanto a la posición de los estados en el seno del ente
supranacional;
- respeto al orden democrático y a los derechos humanos: estas
condiciones resultan exigibles tanto respecto a las cláusulas del
tratado como respecto de las normas internas dictadas dentro de la
organización supranacional;
- ser aprobados por la mayoría absoluta de todos los

integrantes de cada Cámara, si se celebran con naciones
latinoamericanas.
 SI SE CELEBRAN CON OTROS PAÍSES exigen un doble

procedimiento:
1) declaración de conveniencia por mayoría absoluta de los

presentes;
2) y aprobación por mayoría absoluta de la totalidad de los

miembros de cada cámara.
ACUERDOS EJECUTIVOS: son aquellos celebrados por funcionarios del

gobierno que no requieren de la aprobación del congreso porque pertenecen
a la competencia que tiene asignado el PE de tener a su cargo la dirección
de las relaciones internacionales.
LA LEY.
Concepto: la ley es todo acto o norma jurídica que crea, modifica o

extingue un derecho de carácter general y obligatorio (en sentido
material); es el acto emanado del órgano legislativo, conforme a un
procedimiento preestablecido por el ordenamiento positivo (en
sentido formal).
Los CARACTERES esenciales de la ley son:
- generalidad: porque regula situaciones abstractas, impersonales y

objetivas que se aplican o pueden aplicarse a toda la comunidad, un
sector o un conjunto de individuos;
- obligatoriedad: hace al cumplimiento de las prescripciones de la

ley, en cuanto el E posee el poder de asegurar que ellas se cumplan,
inclusive apelando a la coacción;
- irretroactividad: la CN establece el principio de irretroactividad en

materia de sanciones administrativas.
CLASIFICACIÓN de las leyes: en nuestro ordenamiento jurídico, las leyes

se clasifican en:
Leyes NACIONALES dictadas por el Congreso Nacional:

- leyes locales: que rigen sólo en el ámbito de la Cap. Federal;
- leyes de derecho común: cuya aplicación se halla a cargo de los
jueces locales y nacionales;
- leyes federales: que regulan materias de ese carácter, atribuidas al
Congreso por la CN, y cuya aplicación compete a los jueces federales.
Leyes CONVENIO: son sancionadas por el Congreso Nacional y aprobadas

por las provincias (ej: ley convenio de coparticipación).
Leyes PROVINCIALES: son aquellas que dictan las legislaturas de cada

provincia, sobre materias que les atribuyen respectivamente sus
constituciones y cuya aplicación compete a los jueces provinciales.
Leyes de la CIUDAD DE BS. As.: son dictadas por la legislatura porteña, y

rigen sólo en la capital federal.
LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A LA LEY

INCONSTITUCIONAL.
En principio, la administración esta obligada a cumplir la ley. Sin embargo,
tiene facultades, como persona de derecho publico o privado, y la
obligación, como órgano constitucional, de examinar si son validas dichas
leyes; y en caso de considerarlas inconstitucionales poder ejercer el derecho
a veto, plantear su inconstitucionalidad ante el poder judicial en los casos y
bajo los procedimientos establecidos, o promover su derogación ante el
congreso de la nación.
LA ZONA DE RESERVA LEGAL.

En el sistema de la constitución de 1853/60, si bien el Congreso tenía
competencia ilimitada para el dictado de normas generales, se atribuía al PE
la potestad de reglamentar las leyes mediante los llamados “reglamentos de
ejecución”.
Pero tanto la práctica constitucional, como la jurisprudencia y la mayoría de

la doctrina administrativista, admitieron que, dentro de determinados
límites, podía operarse una quiebra del principio de concentración de la
potestad legislativa en el Congreso.
La situación descripta ha cambiado luego de la reforma constitucional de

1994. por lo pronto, se consagra como regla general la prohibición al Pe
de dictar disposiciones de carácter legislativo (art. 99 inc. 3 CN), y
se configura la reserva legal en 2 sentidos:
1º) al prohibirse la delegación legislativa en el Pe, salvo respecto

de materias determinadas de la Administración o ante situaciones
de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro
de las bases que el Congreso establezca.
2º) el otro sentido, más preciso, supone que hay materias que no
pueden ser objeto de la potestad reglamentaria de necesidad y
urgencia, tales como las normas que regulan la materia penal,
tributaria, electoral, o régimen de partidos políticos.
DECRETOS LEYES: concepto. La cuestión de su vigencia:
jurisprudencia de la CSJN.
En épocas de anormalidad constitucional, el PE ha dictado actos obligatorios

de alcance general sobre materias que debían ser reguladas por ley formal,
mediante instrumentos normativos llamados “decretos-leyes”.
En la realidad histórica de nuestro país, este tipo de instrumento se ha

limitado al proveniente del PE de facto, llegando a reglar materias que
formalmente correspondían a la ley.
El dictado de decretos-leyes se ha justificado en la necesidad de asegurar la

vida del Estado, y su validez ha sido reconocida por la jurisprudencia
de la CSJN, continuando su vigencia aún después de instalado el gobierno
de iure, sin exigirse para ello la ratificación expresa del PE.
LOS REGLAMENTOS.
Concepto: se trata del ACTO UNILATERAL que emite un órgano de la

AP, CREADOR DE NORMAS GENERALES Y OBLIGATORIAS, que
REGULAN SITUACIONES OBJETIVAS E IMPERSONALES (CASSAGNE).
Se trata de una declaración unilateral, dictada en ejercicio de la

actividad administrativa (GORDILLO) o de la actividad
materialmente legislativa (CASSAGNE), que produce efectos de
alcance general y obligatorio en forma directa, regulando por ello
situaciones objetivas e impersonales.
Fundamentos.
Respecto de la potestad reglamentaria, encontramos 2 fundamentos:
- fundamento POSITIVO/NORMATIVO: lo encontramos en los arts.

76, 99 incs. 1, 2 y 3, 100 inc. 2, 66 y 113 de la CN.
- fundamento PRÁCTICO: específicamente en lo que respecta a la

AP, ésta se encuentra en mejores condiciones que las que posee el PL
para regular ciertas cuestiones y detalles de ejecución, que exigen
preparación técnica y jurídica, siempre que no se avance sobre la
zona de reserva legal. Las reglamentaciones administrativas
requieren rapidez en su sanción y permanentemente deben
actualizarse, siendo los órganos administrativos los más aptos para
ello.
RÉGIMEN JURÍDICO.
Los reglamentos constituyen la fuente más importante de derecho

administrativo, cuantitativamente hablando; con un régimen jurídico
diferente al de los demás actos de la administración que se caracteriza por:
- integran el ordenamiento jurídico o “bloque de legalidad”;
- para su vigencia requieren publicación;
- pueden ser derogados total o parcialmente por la AP
cualquier momento, no siendo afectados por el principio de
“estabilidad” de los actos administrativos;
- están sujetos a las mismas pautas que la ley en cuanto al

principio de irretroactividad;
- se encuentran sometidos a un sistema de revisión

administrativa y jurisdiccional propio;
- poseen rango jerárquico superior al del acto administrativo

(porque el reglamento contiene normas de carácter general y el acto
administrativo normas individuales o concretas), derivado del
principio de legalidad y del principio de inderogabilidad
singular de los reglamentos.
Principio de legalidad: la administración está impedida de modificar o no

cumplir un reglamento cuando dicta un acto particular, a fin de tutelar la
igualdad de tratamiento de los administrados.
PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS:

significa que no se los puede dejar de lado para un caso en particular,
porque se rompería con el principio de igualdad ante la ley. Esto no significa
que si el mismo reglamento prevé una excepción en forma general esté
violando el principio.
CLASES DE REGLAMENTOS.
Se pueden clasificar:
- por el ÓRGANO QUE LOS DICTA:
1) DECRETOS (presidente o gobernador)

2) RESOLUCIONES (ministros)
3) DISPOSICIONES NORMATIVAS (directores)
- por la JURISDICCIÓN QUE LOS DICTA:
1) NACIONALES
2) PROVINCIALES
3) MUNICIPALES (ver fallo “RIVADEMAR”, que establece que las
municipalidades son autónomas y sus reglamentos tienen carácter
legislativo)
- por su VINCULACIÓN CON LA LEY:
1) EJECUTIVOS, DE EJECUCIÓN O SUBORDINADOS

2) AUTÓNOMOS O INDEPENDIENTES
3) DELEGADOS O DE INTEGRACIÓN
4) DE NECESIDAD Y URGENCIA
DIFERENCIAS
LEY REGLAMENTO
 Puede ser general o individual.  Siempre es general.
 Procede del poder legislativo.  En principio, procede del poder

ejecutivo, pero los otros dos
 Posee imposibilidad de contenido, poderes también lo dictan.
eficacia propia que deriva de la
voluntad general de la  No expresa la voluntad de la
comunidad. comunidad, sino que es una
organización servicial de la misma
(un instrumento que tiene el
funcionario.
 Esta subordinado a l a ley.
 No puede dejar sin efecto

preceptos legales.
 No puede suplir a la ley.
 Se ejerce en el ámbito que le

permite la ley.
DIFERENCIAS.
ACTO ADMINISTRATIVO. REGLAMENTO.
 Es una decisión concreta, relativa  Es generalmente fuente esencial

a un asunto dado que genera, del derecho administrativo.
modifica o extingue un vinculo
jurídico de tipo particular entre el  Indeterminación de los sujetos a
particular y la repartición. los cuales se aplica.
 Se notifica.  Adquiere eficacia luego de su

publicación.
 Tiene sus requisitos en los Arts.
103º de la ley 7647 y 7º de la ley  Tiene un procedimiento de
19549. elaboración propio (Art. 120º ley
000 7647).
 Puede provenir de cualquier
agente o empleado cualquiera  Emana de los órganos superiores
sea su jerarquía escalafonaria. de la administración.
 Puede hacer surgir derechos a  No confieren jamás derechos a

favor de los administrados. personas, pudiendo no ser
modificados o derogados.
 Tiene estabilidad.
REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN O SUBORDINADOS: Noción,
fundamento positivo, límites, leyes reglamentables, autoridad
competente. Ultraactividad del reglamento.
Concepto: Son los que dicta la AP en ejercicio de facultades

normativas propias (art. 99 inc. 2) para asegurar o facilitar la
aplicación y ejecución de las leyes, regulando los detalles necesarios
para el cumplimiento de las mismas y de los fines que se propuso el
legislador.
Los requisitos de este tipo de reglamentos son:

- la existencia de una ley previa;
- se dicta el reglamento para su aplicación
- y por ello es norma secundaria de la ley.
En principio, las leyes no requieren ser reglamentadas para su aplicación,

salvo supuestos excepcionales en que subordinan su operatividad a ello.
Pero si se da este último supuesto y el PE no reglamento, entonces el PJ le
puede ordenar que lo haga en un plazo perentorio.
Leyes reglamentables: sólo son reglamentables las LEYES CUYA

APLICACIÓN CORRESPONDE AL P.E.
Este tipo de reglamentos no deben alterar el “espíritu” de la ley. Pero

la CSJN ha interpretado que pueden contrariar la letra de la ley en la medida
que con ello satisfagan de mejor manera los fines de aquélla.
Este tipo de reglamentos no pueden establecer cargas u obligaciones

a los administrados que, por su naturaleza, sólo deben ser
dispuestas por ley.
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O INDEPENDIENTES: noción,

fundamento positivo. Materias que comprenden.
Concepto: son aquellos que dicta el poder administrador ejercitando

atribuciones que la CN le confiere en forma directa y exclusiva, sin
injerencia alguna del PL.
Diez extiende el concepto a aquellos que puede dictar la AP en una materia

en la que no exista regulación por ley, siempre que no invada la zona de
reserva de ésta.
Ese conjunto de atribuciones que la CN le confiere directamente a la AP se

denomina por parte de la doctrina “zona de reserva de la
Administración”, ámbito donde aquélla es totalmente independiente del
Parlamento. Y tiene sustento en que el órgano Pe es Jefe de la AP y
responsable político de la misma (art. 99 inc. 1 CN)
Las notas esenciales de estos reglamentos son:
 Este tipo de tratados NO NECESITA DE UNA LEY PREVIA;

 LA ADMINISTRACIÓN ACTÚA REGLANDO ATRIBUCIONES QUE LE
SON OTORGADAS DIRECTAMENTE POR LA CN (organización
administrativa, régimen de recursos, etc.);
 Es una NORMA PRIMARIA (por eso es autónoma o independiente).
Límites:
- No alterar el espíritu de las leyes que reglamenta.
- Que no agreguen a las obligaciones legales de los habitantes cargas

que, en razón de su naturaleza o de su importancia, no puedan ser
impuestas sino previa vía administrativa.
¿Qué sucede si el PL sanciona una ley invadiendo esta zona de

reserva de la Administración? Ante este supuesto, debemos mencionar
2 doctrinas diferentes:
DOCTRINA A: si hay un reglamento, se extingue, pues el

Congreso posee las potestades suficientes para hacer todas las leyes y
reglamentos que sean convenientes para ejercitar los poderes que la Carta
Magna le confiere (esta es la opinión de DROMI, DIEZ, etc.)
DOCTRINA B: la ley es inconstitucional y el PE se encuentra en

condiciones de no aplicar sus disposiciones. Esta es la doctrina que
habitualmente se sigue.
REGLAMENTOS DELEGADOS O DE INTEGRACIÓN: noción, previsiones

constitucionales, requisitos, jurisprudencia de la CSJN.
El punto de partida para referirnos a este tema es que el Congreso no

puede delegar en el PE (o en otras dependencias de la AP) las
atribuciones que le han sido expresa o implícitamente conferidas
por la CN (art. 29 CN).
Y por aplicación del principio republicano básico, en la reforma

constitucional de 1994 se prohibió expresamente la delegación
legislativa en el PE, salvo en ciertas materias (materia
administrativa y estado de emergencia pública) y dentro de ciertas
condiciones (art. 76 CN):
- materia administrativa: para GORDILLO se refiere a la

Administración interna; BIANCHI opina que habla de administración
como “zona residual”.
- estado de emergencia pública: si no existe una circunstancia
excepcional (en cuyo caso procedería un RNU), entonces estamos
ante un reglamento delegado.
No obstante ello, ya antes de la reforma constitucional, la doctrina y la

jurisprudencia interpretaron que el PL no puede delegar en forma amplia sus
facultades en el PE, sino que sólo puede permitirle dictar ciertas normas
pero siempre dentro de un marco prefijado por el legislador.
La LEY 25.414 estableció un nuevo ejemplo de la aplicación del art.

76 de la CN, ya que luego de sentar como principio la prohibición
legislativa en el P.E. nacional, admitió la posibilidad de tal
delegación EN MATERIAS DETERMINADAS DE ADMINISTRACIÓN O DE
EMERGENCIA PÚBLICA, CON PLAZO FIJADO PARA SU EJERCICIO Y
DENTRO DE LAS BASES DE LA DELEGACIÓN QUE EL MISMO
CONGRESO ESTABLEZCA.
Para que la delegación sea válida, es necesario:
1) que se trate de materias determinadas;

2) relativas a la administración o a emergencia pública;
3) que exista un plazo fijado para su ejercicio, al final del cual
opera automáticamente la caducidad de la delegación (*).
4) que los reglamentos delegados se dicten dentro de las bases
de la delegación que el Congreso establezca;
5) que se sujeten al control de la Comisión Bicameral
Permanente.
(*) la caducidad resultante del vencimiento del plazo por el cual se otorgó el
ejercicio de la facultad delegada no afecta las relaciones jurídicas nacidas
durante la vigencia de la misma, que se mantienen firmes.
En este tipo de reglamentos:
- HAY UNA LEY PREVIA, pero es MUY GENERAL, ESTABLECIENDO

PAUTAS BÁSICAS;
- Dentro de ese marco, EL P.L. DEJA PARA EL P.E. COMPLETAR,

PRECISAR O INTEGRAR LA NORMATIVA LEGAL.
La CSJN distinguió entre lo que es la delegación propiamente dicha y la

delegación impropia:
Delegación PROPIA: cuando una autoridad investida de un poder

determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o
persona, descargándolo sobre ella, como lo sería el delegar lisa y
llanamente el poder para hacer una ley.
Delegación IMPROPIA: en este caso, la delegación no va más allá de

conferir cierta autoridad al PE u otro órgano administrativo a fin de
permitirle reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de
una ley, situación que es compatible con la CN.
JURISPRUDENCIA de la CSJN:
Caso DELFINO: “Delfino y Cia.” (1927): en este caso se apelaba una multa
impuesta por prefectura a un buque por arrojar residuos en el agua. Aquí, la
propia ley atribuía la posibilidad de aplicar multas dentro de un máximo y
un mínimo que ella misma señalaba, mientras que el decreto señalaba
detalles y montos.
Lo que se discutía en este caso, era la constitucionalidad de la multa

y el reglamento, pues a criterio del accionante, se violaban los Arts. 18, 67
inc. 11º, 12º y 28º y 86 inc. 2º.
La Corte resolvió:
- dijo que “existe delegación cuando la autoridad investida de un poder
determinado, hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o
persona descargándola sobre esta”
- Distingue la delegación para hacer la ley y la de conferir

cierta autoridad al poder ejecutivo o cuerpo administrativo, a
fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la
ejecución de aquella. En este caso, la ley permitía la delegación y a
la vez el poder ejecutivo estaba habilitado para dictar ordenanzas y
reglamentos definiendo pormenores y detalles.
- expresa que estos reglamentos son tan obligatorios para sus

habitantes como si sus disposiciones estuvieran en la ley, siempre y
cuando se encuentren dentro de las limitaciones establecidas en el
inc. 2º del Art. 86 CN.
Caso MOUVIEL: se arresta a Mouviel y otros por infracción a los edictos

policiales sobre “desórdenes y escándalos”. Plantean la inconstitucionalidad
de esos reglamentos.
REGLAMENTOS DE NECESIDAD Y URGENCIA: noción, fundamentos,

previsiones constitucionales, requisitos para su admisibilidad.
Jurisprudencia de la CSJN.
Se trata de actos unilaterales de carácter general y abstracto (igual

que todo reglamento) que tienen la particularidad de ser dictados
por el PE sobre materias que constitucionalmente corresponden al
PL.
En este caso, no hay ley previa; o si la hay, es modificada. La nueva

norma es dictada a través de un decreto del PE.
Antes de la reforma de 1994 no existía norma constitucional ni legal que

los autorizara. Su admisibilidad era excepcional tanto en doctrina como en
jurisprudencia (ver caso PERALTA)
Con la reforma de 1994, encontramos su FUNDAMENTO POSITIVO en

el art. 99 inc. 3 de la CN: la regla general es que el PE no puede en
ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones
de carácter legislativo. Pero ese principio no rige si existen
CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES que hagan imposible seguir los
trámites constitucionales ordinarios para la sanción de las leyes
LÍMITES.
La reforma, a la par de autorizar su utilización, ha querido establecer una
serie de LÍMITES EXPLÍCITOS a este tipo de reglamentos, entre los cuales
podemos nombrar:
1) la CAUSA HABILITANTE para dictar este tipo de

reglamentos:
o debe tratarse de una real emergencia pública en la

sociedad; no basta con invocarla, sino que debe existir
realmente y ser susceptible de comprobación
jurisdiccional. Si ella no existe, o lo que el reglamento
resuelve nada tiene que ver con la emergencia, entonces
es inconstitucional;
o la urgencia o emergencia debe ser de tal índole que

resulte imposible su atención siguiendo los trámites
constitucionales ordinarios para la sanción de una
ley.
2) Que la ley tenga como fin el bien general.
3) Que su duración sea temporal y limitada a un plazo mínimo

e indispensable.
4) el ÓRGANO habilitado para dictarlos es el PODER

EJECUTIVO.
5) la MATERIA LEGISLATIVA HABILITADA: es toda aquella que

requiera la emergencia, excepcto materia PENAL,
TRIBUTARIA, S/RÉGIMEN ELECTORAL Y S/RÉGIMEN DE
PARTIDOS POLÍTICOS. Implícitamente incluimos dentro de las
excepciones: el C.Civ., el C.Com., etc.
6) el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE HABILITACIÓN:

además de la firma del presidente, también es necesaria la
refrenda de todos los Ministros y del Jefe de Gabinete, y en
Acuerdo General de Ministros.
7) el PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO de habilitación:
 El Jefe de Gabinete debe comunicar el reglamento dictado

dentro de los 10 días a la Comisión Bicameral Permanente del
Congreso.
 Ésta debe producir despacho dentro del mismo plazo y elevarlo

al plenario de cada cámara para su tratamiento expreso.
 Por el art. 82 de la CN NO SE ADMITE LA EXPRESIÓN TÁCITA DE

VOLUNTAD DE LAS CÁMARAS, de modo que, técnicamente, no
puede aceptarse que el silencio del Congreso implique la admisión
tácita del decreto.
 Se entiende que el PE carece de derecho de veto sobre lo que

resuelva el Congreso, porque este es juez último –entre ambos
poderes- de la norma dictada y, además, porque tratándose de un
procedimiento de excepción sólo bajo las normas de dicho
procedimiento puede sustentarse su validez, y en ese trámite no está
prevista la posibilidad de veto por el PE.
JURISPRUDENCIA de la CSJN.
Caso PERALTA: a partir de aquí se reconoce la posibilidad de dictar estos

decretos de necesidad y urgencia.
HECHOS: el PE dicta un decreto para enfrentar una grave situación
de emergencia económica, que ordenaba la devolución de los depósitos de
más de 1000$ en bonos. Peralta, que tenía un plazo fijo, vio afectado su
derecho de propiedad por ese decreto, y por ese motivo interpuso una
acción de amparo con el Estado Nacional y el Banco Central, donde pidió la
declaración de inconstitucionalidad del decreto.
En primera instancia se rechaza por no ser una vía idónea y no haber

agotado las otras vías y además porque esta cuestión requería un mayor
debate del que se podía dar en una acción de amparo. Apela ante la
Cámara, que hace lugar al amparo. Se interpone recurso extraordinario
federal.
La CSJN dijo que cuando se configura una situación de grave perturbación
económica, social o política, el Estado tiene el derecho (potestad) y el
imperioso deber de adoptar remedios extraordinarios (lícitos) que permitan
combatir con éxito la crisis, asegurando la defensa de la comunidad.
Este fallo es de suma importancia, ya que hasta ese año (1990) no existían
antecedentes en cuanto a los decretos de necesidad y urgencia.
La Corte, fundo su decisión en que existía una situación de grave riesgo

social. Este fallo sienta una ratificación tacita por parte del congreso
respecto a este decreto, ya que no lo derogo ni inicio juicio político al poder
ejecutivo, etc.
La corte sostiene la no inconstitucionalidad de este decreto, ya que el

mismo no elimina ni viola los derechos de los ciudadanos, sino que los limita
en el tiempo. No hay derechos absolutos, todos están sujetos a las leyes que
reglamentan su ejercicio.
La Corte dispuso ciertos Requisitos para el Dictado de este tipo de

Decretos:
1 Que exista una situación de emergencia tal que obligue al

estado a intervenir.
2 Que la ley tenga como fin el bien general.
3 Que su duración sea temporal y limitada a un plazo mínimo e

indispensable.
4 Imposibilidad de seguir el trámite parlamentario común.
5 No invadir materias vedadas en forma expresa (Art. 94 inc. 3º

CN).
6 Pública y notoria situación de grave riesgo social.
7 Razonabilidad de las medidas dispuestas:
 Relación entre los medios y los fines.

 Que no exista otro medio para superar la crisis.
 Proporcionalidad.
Caso VERROCHI (1990):
HECHOS: el PE dictó 2 DNU que suprimían las asignaciones familiares a los

trabajadores que ganaban más de 1000$, afectándose de esta manera la
protección integral de la familia.
Verrochi, afectado por la medida, presenta acción de amparo tachando de

inconstitucionales a estos decretos, porque violaban la garantía de la
protección integral de la familia (art. 14 bis. Del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales). Además, no existía una situación de
necesidad y urgencia.
1º y 2º instancia le hacen lugar al amparo, por lo que el Fisco interpone

recurso extraordinario federal.
En este fallo, la CSJN resuelve la inconstitucionalidad de los decretos

impugnados porque:
- el PE sólo puede dictar DNU en circunstancias excepcionales, cuando

el Congreso no pueda reunirse por razones de fuerza mayor, o si la
situación es urgente y no se puede esperar al dictado de una ley del
Congreso;
- el PJ debe revisar que existan ciertas circunstancias excepcionales (y
en este caso la Corte cree que no existen y que el Congreso puede
resolver el tema de las asignaciones sancionando una ley).
LÍMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN GENERAL.
Razonabilidad.
Legalidad.
No exceso en la reglamentación (vicio).
GG
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: son aquellas normas, líneas

directrices, que constituyen la causa y la base del ordenamiento jurídicos, y
que tratan de impedir las arbitrariedades de los poderes públicos (buena fe,
moral y buenas costumbres, pcata sum servanda, etc.)
INSTRUCCIONES DE SERVICIO:
- cuando son de carácter general se llaman CIRCULARES: son

órdenes que los órganos superiores dan a los inferiores para dirigir su
actividad. Su cumplimiento es obligatorio para los órganos
subordinados.
REGLAMENTOS DE ORGANIZACIÓN: son los dictados para estructurar los

organismos o entidades del Estado, atribuyéndoles competencia,
delegándoles funciones, creando cargos, etc.
CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO: son acuerdos generales
entre asociaciones profesionales de empleados y organizaciones sindicales,
para regular el contrato que rige las relaciones laborales. En general, no son
fuente del derecho administrativo, pero en algunos casos particulares o
excepcionales puede configurar una fuente del ordenamiento jurídico al que
se encuentran sometidos los agentes públicos.
EQUIDAD: constituye el principio de interpretación de las leyes o un

principio de derecho. Es la justicia en el caso concreto.
COSTUMBRE: es el comportamiento constante y uniforme de una

comunidad, que está convencida de que dicho comportamiento responde a
una necesidad jurídica.
Puede ser de 3 tipos:
- secundum legem: derivadas de la ley.

- contra legem: contrarias a la ley.
- praeter legem: materias no reguladas por la ley.
PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS: se refiere a conductas o

comportamientos constantes de la administración, de los cuales puede
aducirse un beneficio o daño para los derechos subjetivos o intereses
legítimos del administrado. Se trata de una forma peculiar en que se
manifiesta la costumbre en el derecho administrativo. Cuando tiene una
aplicación reiterada por parte de los órganos del Estado constituye fuente
del derecho.
JURISPRUDENCIA: es la forma habitual, constante o uniforme de aplicar el

derecho por parte de los órganos que tienen a su cargo la función
jurisdiccional. Se trata de los criterios concordantes de los jueces en torno a
una determinada cuestión.
DOCTRINA: son los escritos de los juristas, que son una herramienta
fundamental para la formación y la interpretación del sistema jurídico.
PRELACIÓN JERÁRQUICA DE LAS FUENTES:
- CONSTITUCIÓN NACIONAL
- TRATADOS INTERNACIONALES DE DDHH
- TRATADOS DE INTEGRACIÓN
- LEYES
- REGLAMENTOS
BOLILLA 3
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Sentido originario. Doctrina de la
vinculación negativa de la Administración: construcción técnica,
crítica. Doctrina de la vinculación positiva: concepto,
consecuencias. El sentido actual del principio de legalidad.
El D.Adm. surge como resultado de las concepciones jurídicas y política

instaladas con la Revolución francesa, a partir de los principios básicos en
que sustentó la implementación del E de derecho:
- soberanía popular;
- división de poderes;
- responsabilidad y demandabilidad del E;
- LEGALIDAD DE OBRAR DE LA ADMINISTRACIÓN.
SENTIDO ORIGINARIO: en su sentido originario, consistió en postular

que toda la actividad del poder administrador queda sujeta a las
normas generales –la ley- que le impone el Parlamento como
representante y depositario de la voluntad general, es decir, del
pueblo.
La administración está sometida a la ley. La constitución francesa de

1791 ya señalaba que “no existe en Francia autoridad superior a la
de la ley. El rey no reina más que por ella, y sólo en nombre de la ley
puede exigir obediencia.
Además, el PE tiene la función de ejecutar la ley, particularizar sus

mandatos a los casos concretos, limitándolo a actuar en el marco previo
trazado por el legislador a través de la ley, que es expresión directa de la
soberanía popular.
DIFERENTES INTERPRETACIONES ACERCA DEL MODO EN QUE LA

ADMINISTRACIÓN QUEDA SUJETA A LA LEY.
EL CRITERIO DE LA VINCULACIÓN NEGATIVA.

Se dijo que, si bien la AP debía actuar ejecutando los mandatos
generales de la ley (aplicación al caso concreto) de la misma manera que
un juez aplica la ley al caso singular, lo cierto es que aquélla goza de
ciertos poderes (potestades discrecionales) donde su libertad de
elección y decisión escapa a toda vinculación o sujeción a la ley.
La AP podría así hacer no sólo aquello que la ley le autorice, sino

todo aquello que no le prohíbe.
La consecuencia es que la legalidad de la Administración, entendida

como un principio de sujeción al ordenamiento jurídico sobre el poder
administrador, operaría sólo en un pequeño sector de la actividad
administrativa (el de la actividad ·reglada”) al margen de la
legalidad y, por tanto, del control policial.
EL CRITERIO DE LA VINCULACIÓN NEGATIVA.
La reacción de la doctrina contra el anterior criterio parte de la idea de
Kelsen y su pirámide jurídica: el proceso de producción de normas jurídicas
es un proceso de producción legal paulatina a partir de la Ley Fundamental
(la CN), de manera que, en la medida que la Adm. actúa necesariamente
insertada en una fase de ese proceso, no puede funcionar más que
ejecutando normas antecedentes que sirven de cobertura legal a su
actuación.
Cada acción administrativa está condicionada por la existencia de

una norma jurídica administrativa que permita tal acción.
Si una acción del poder administrador no puede ser sustentada en

una norma que la prevea, no podrá ser admitida como válida.
En esta concepción no existe, a favor de la Adm., espacio libre o

franco de la ley donde aquélla pueda actuar como un poder
ajurídico y libre.
La consecuencia es que la legalidad de la administración opera como

creadora de ésta, delimitadora de sus competencias y
determinante, de manera positiva, de su acción. Toda actuación de la
Adm. debe contrastarse con el orden jurídico, y sólo en la medida que ella
pueda derivar de una norma que la admita podrá tenerse por válida. La
regla es que sólo puede realizar aquello que el ordenamiento le
autoriza.
SENTIDO ACTUAL.
El sentido actual del principio de legalidad de la Adm. significa que:
- por una parte, LA LEGALIDAD CONFORMA UN BLOQUE DE

NORMAS (no sólo la ley) AL CUAL QUEDA SUJETO LA ADM.,
integrado por la CN, las leyes, los tratados, los reglamentos dictados
por la propia Adm. y los principios generales del derecho. De ahí que
alguna doctrina prefiere denominarlo principio de juridicidad de la
administración.
- por otra parte, que LA ADM. ES UNA CREACIÓN DEL DERECHO,

no un poder personal o de hecho como en el E de policía.
- Y que LA EXISTENCIA DE UNA NORMA JURÍDICA PREVIA QUE

AUTORICE A LA ADM. A ACTUAR ES FUNDAMENTO NECESARIO
PARA LA VALIDEZ DE ESAS ACTUACIONES.
- Que ACTÚA NECESARIAMENTE SOMETIDA A LA LEGALIDAD.
- ESA LEGALIDAD SE SOBREPONE A LA ADM.
- LOS ADMINISTRADOS PUEDEN INVOCAR LA LEGALIDAD

CONTRA LA ADM., en defensa de sus derechos e intereses.
INTEGRACIÓN DEL BLOQUE DE LEGALIDAD:
o Constitución nacional.
o Tratados internacionales.
o Reglamentos dictados por la propia Adm.
o Principios generales del derecho.
REGLAS que emanan del principio:
- la legalidad es el ordenamiento jurídico positivo;
- la Adm. actúa dentro de la legalidad y cuando el

ordenamiento jurídico se lo permite;
- la Adm. participa en la formación de la legalidad a través del

dictado de actos generales (reglamentos);
- el acto particular de una autoridad no puede contrariar el

acto general (reglamento) dictado por una autoridad
superior;

acto general dictado por la misma autoridad;

acto general dictado por una autoridad inferior dentro de su
competencia;
- todo acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico

positivo es ilegal;
- la sanción que corresponde al acto ilegal es la nulidad del

mismo;
- la ilegalidad de los actos de la Adm. puede enjuiciarse en el

ámbito administrativo (recursos administrativos) o en un
proceso judicial (acciones judiciales);
- la responsabilidad del Estado y sus entidades jurídicas

públicas, como la de sus agentes, garantiza el cumplimiento
del principio de legalidad.
LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
La atribución de potestades administrativas como expresión técnica

del principio de legalidad. Las potestades administrativas: noción,
su diferencia con los derechos subjetivos; caracteres; clases.
El principio de legalidad opera a través de la técnica de atribución de

potestades a la administración, por medio del ordenamiento jurídico. La
legalidad le otorga a la administración POTESTADES, que son
medios o poderes jurídicos necesarios para que ésta pueda
alcanzar el interés público.
Dentro del género “poderes jurídicos”, cuyo núcleo común es el de constituir

facultades de querer y actuar, existen 2 especies:
DERECHOS SUBJETIVOS. POTESTADES.
Su origen se encuentra en una (origen) Provienen

relación jurídica concreta (ej: directamente del
un contrato). ordenamiento jurídico.
Su objeto es específico y Su objeto no es específico y

determinado. determinado, sino que tiene
un carácter genérico y se
Consiste en una pretensión refiere a un ámbito de
concreta del acreedor. actuación definido en grandes
líneas.
Y se corresponde con el
correlativo deber del sujeto No consiste en una pretensión
pasivo de la relación, que es el particular, sino en la
sujeto concreto obligado. posibilidad abstracta de
producir ciertos efectos
jurídicos (de donde pueden
surgir, eventualmente,
relaciones jurídicas
particulares).
A la potestad no le
corresponde ningún deber,
positivo o negativo, sino una
simple sujeción o
sometimiento de otros sujetos
a soportar, eventualmente, los
efectos (ventajosos,
desventajosos o indiferentes)
derivados del ejercicio de esa
potestad.
Frente a la potestad no hay

sujeto obligado, sino una
situación pasiva de inercia.
CARACTERES de las potestades.
Las potestades son:
1) INALIENABLES, INTRANSMISIBLES, INMODIFICABLES E

IRRENUNCIABLES por el sujeto titular (porque son indisponibles
para él, al ser atribuidas directamente por el ordenamiento jurídico y
al margen de su voluntad).
2) IMPRESCRIPTIBLES.
3) PUEDE ESTAR PERMITIDA POR EL ORDENAMIENTO LA
DELEGACIÓN DE SU EJERCICIO (aunque no su titularidad).
CLASES de potestades y MODOS de atribución de potestades

(actividad reglada y actividad discrecional)
- PRIVADAS: por ejemplo, la patria potestad.
- PÚBLICAS: toda actuación de la Adm. se presenta –de conformidad

con el principio de legalidad- como el ejercicio de un poder jurídico
(potestad) atribuido previamente por el ordenamiento jurídico.
a) Potestad REGLAMENTARIA: es aquella que el ordenamiento

le otorga a la administración para dictar reglamentos.
b) Potestad IMPERATIVA O DE MANDO: es aquella por la cual

la administración puede emitir órdenes y las puede hacer
cumplir.
c) Potestad EJECUTIVA O DE GESTIÓN: acude a la posibilidad

de que la administración instaure planes o programas de en
marco de su gestión.
d) Potestad JURISDICCIONAL: apunta a la posibilidad que tiene

la administración de resolver intereses contrapuestos de
acuerdo a derecho.
- REGLADAS: el ordenamiento prevé todas y cada una de las

condiciones de ejercicio de la potestad y las consecuencias jurídicas
que ello apareja.
En este supuesto, la Adm. reduce su actuación a constatar la existencia del

“supuesto de hecho” legalmente definido y a aplicar las consecuencias
jurídicas también previstas en la norma. Se trata de un proceso de pura
aplicación de la ley.
Dentro de esta actividad reglada, debemos distinguir entre:
REGULACIÓN DIRECTA: se refiere a que existe una norma de

derecho administrativo que directamente le determina a la administración
que hacer. Ej. cuando jubilarse.
REGULACIÓN INDIRECTA: es cuando no se trata de una norma de

derecho administrativo, sino de una norma jurídica de otra rama del derecho
que también debe respetar la administración a pesar de que no se refiera a
ella. Ej. normas de responsabilidad del Código Civil.
REGULACIÓN RESIDUAL: significa que la regulación comprende a
todo el ordenamiento jurídico y el respeto de la administración por todo el
ordenamiento jurídico, Ej. el principio de razonabilidad (Art. 28CN).
Gordillo dice que es difícil encontrar un acto puramente reglado y un acto

puramente discrecional. Hoy en día, estos actos tienen un poco de cada
uno.
- DISCRECIONALES: el ordenamiento puede definir algunas de las

condiciones de ejercicio de una potestad, dejando a la estimación
subjetiva de la Adm. el resto de dichas condiciones, sea en cuanto al
supuesto de hecho, o en cuanto al contenido concreto de la decisión
que se va a adoptar, dentro de los límites jurídicos, o bien ambos
aspectos.
Cuando las potestades son discrecionales, en el proceso de aplicación de la

ley se introduce en uno o varios aspectos la estimación subjetiva de la
administración.
El ordenamiento le otorga a la administración la facultad de elegir entre

varias alternativas, cualquiera de ellas válidas, y es indiferente que elija una
u otra, por lo cual se configura una pluralidad de indiferentes jurídicos.
El CONTROL JUDICIAL de las potestades administrativas; la

REDUCCIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD y los CONCEPTOS JURÍDICOS
INDETERMINADOS.
El control del ejercicio de una potestad discrecional puede llevarse a cabo

verificando la regularidad de algunos aspectos:
 LOS HECHOS DETERMINANTES: la real existencia de las

condiciones de hecho a las que la norma sujeta el ejercicio de la
potestad de la Adm. y aún ésta invoca como existentes.
 LOS ELEMENTOS REGLADOS: toda potestad discrecional debe

contener ciertos elementos reglados (NO HAY POTESTADES
ABSOLUTAMENTE DISCRECIONALES):
1) existencia y extensión;
2) competencia del órgano;
3) forma y procedimiento;
4) fin público;
5) fondo (objeto) parcialmente reglado;
6) en ciertos casos, el tiempo (oportunidad).
 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: buena fe,

igualdad de trato, razonabilidad.
LIMITES A LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL:
Razonabilidad: implica que la administración, cuando dicta una decisión,
debe basarse en los hechos que surgen del expediente administrativo. Va a
ser irrazonable la decisión cuando no de fundamentos de derecho, no tenga
en cuenta los hechos acreditados o se funden en hechos o pruebas
inexistentes. Por ello, es necesario que el acto que dicte la administración
sea motivado, es decir, explicitar los hechos y darle su fundamento jurídico.
Proporcionalidad: implica que las medidas que tome la administración

deben ser adecuadas proporcionalmente a los hechos.
Desviación del Poder: se produce cuando el acto dictado por la

administración es realizado para un fin personal o por un favoritismo; o bien
cuando se dicta el acto con un fin administrativo no querido por la ley. Por
Ej.: cuando la administración municipal decide aplicar multas de transito.
Buena Fe: este principio rige fundamentalmente en materia contractual, se

debe ser claro en las ofertas y negociaciones contractuales que realice la
administración.
NO DEBE CONFUNDIRSE este tipo de potestades (“discrecionales”)

con supuestos en los que la norma legal contiene un CONCEPTO
JURÍDICO INDETERMINADO. En estos casos, se trata de una potestad
reglada con un concepto –sólo en principio- indeterminado, que no implica
entregar a la Adm. su libre determinación y que es perfectamente
determinable a través de los elementos de juicio correspondientes.
BOLILLA 4
RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA Y SITUACIONES
JURÍDICAS SUBJETIVAS.
LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA: noción, elementos
componentes. Clases. Relación jurídica y situación jurídica.
LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA
 En sentido general: es la que se establece entre 2 o + sujetos,

reconocida y regulada por el ordenamiento jurídico y que produce
efectos jurídicos.
 En concreto: la que se da entre 2 o + sujetos de derecho, de modo

tal que la situación de poder en que se hala uno de ellos se
corresponda necesariamente con una situación actualizada de deber
que pesa sobre el otro sujeto.
 Las privadas son aquellas establecidas entre sujetos particulares; o

entre éstos y sujetos administrativos, pero regidas total o
preponderantemente por el derecho privado.
 Las públicas o administrativas son las establecidas entre la ADM.

PCA. (u otros sujetos que ejercen prerrogativas públicas) y los
particulares o administrados; o entre sujetos administrativos, y que
están regidas total o preponderantemente por el derecho
administrativo
NO DEBE CONFUNDIRSE LA NOCIÓN DE “RELACIÓN JURÍDICA” CON

LA DE “SITUACIÓN JURÍDICA”: esta última se refiere a la ubicación que
ocupa cada parte o sujeto de la relación jurídica, y que puede ser “activa”
o “pasiva”.
ELEMENTOS de la relación jurídica administrativa.
Objetivo: tiene que ver con el objeto de esa relación, que puede consistir
en actos humanos, conductas (omisión, actuación, deber de prestación) o
cosas (bienes de dominio público).
Subjetivo: se debe dar entre 2 sujetos de derecho, uno de los cuales debe
ser la AP; el otro puede ser tanto un particular como un ente estatal.
Normativo: toda relación jurídica tiene su origen en una norma jurídica, y

en este caso es el derecho administrativo.
La relación jurídica administrativa. SITUACIONES JURÍDICAS.
SITUACIÓN JURÍDICA. Concepto: la situación jurídica es la posición o

ubicación que tiene una persona respecto de la norma. En este caso, se
refiere a la posición o ubicación en que se encuentra el particular o
administrado.
Las situaciones jurídicas pueden ser:
ACTIVAS, favorables o de ventaja de los administrados, DE PODER:
1) la posibilidad de actuar en un sentido determinado, sin que nadie

pueda oponerse;
2) o de oponerse válidamente al obrar de otro;
3) o la posibilidad de poder exigir que otro sujeto actúe de manera

determinada.
SITUACIONES DE CARÁCTER ACTIVO: criterio tradicional y enfoque

unitario. Análisis.
La DOCTRINA CLÁSICA, tradicional, impuso una triple categorización de

intereses de los que podían ser titulares los administrados, con una
consiguiente distinta protección jurídica de cada categoría.
 Los “DERECHOS SUBJETIVOS” (que pueden ser “plenos”, con

estabilidad; o “debilitados”, precarios, por estar
condicionados al interés público).
Se trata del interés “directo”, “personal”, y que “pertenece en

forma exclusiva a un administrado”, de que la Administración actúe
respecto de él de determinada manera, cumpla con determinada prestación
o comportamiento previsto legalmente.
Cada administrado tiene derecho a la misma prestación

(individualmente) debida por la Administración (ej: el derecho al
sueldo de cada empleado público).
Tantas prestaciones debe satisfacer la Administración cono

titulares de este interés existan.
Dotado de la máxima protección jurídica, pues el administrado

afectado en su interés personal por la actuación ilegítima puede:
a) reclamar tanto en sede administrativa (recursos) como judicial

(acciones); y
b) reclamar tanto la anulación del acto, como la reparación de los

perjuicios que el mismo le produjo (proceso contencioso
administrativo de plena jurisdicción).
 Los “INTERESES LEGÍTIMOS” o “DERECHOS REFLEJOS”.
Son también intereses personales, pero que se tienen de manera

concurrente con otros administrados, no individualmente.
La Administración debe su comportamiento o prestación a todos

ellos en conjunto (ej: FRENTISTAS afectados por una calle que corta la
municipalidad; una LICITACIÓN. En una licitación, todas las personas que
se presenten tienen un interés que comparten con los demás en forma
concurrente.).
Gozan de una protección jurídica de menor intensidad que la prevista

para los derechos subjetivos, ya que sus titulares pueden reclamar la
satisfacción de este tipo de interés por vía de recursos administrativos, no
acciones judiciales. Y en algunas legislaciones que admiten esta última vía,
pueden no obstante reclamar sólo la anulación del acto de que se trate,
pero no los daños y perjuicios que el mismo haya producido (proceso
contencioso administrativo objetivo o “de anulación”).
 Los “INTERESES SIMPLES”.
Coinciden conceptualmente con el “interés general”, esto es, con el

interés de cualquier persona del pueblo, en cuanto a que la
Administración se ajuste en sus comportamientos a la legalidad, que
cumplan con lo que las normas jurídicas le establecen para su actuación.
La misma prestación es debida por la Administración a todos,

indistintamente.
No hay interés “personal” y “directo”; ni “exclusivo” ni
“concurrente”, sino “general”; no se encuentra afectada la esfera de
los intereses personales, propios y exclusivos de alguien, sino de la
comunidad en general.
Mínima protección, sin recursos administrativos ni acciones

judiciales; sólo resultan susceptibles de “denuncias” ante la autoridad
administrativa en cuanto a la existencia de alguna irregularidad o
ilegitimidad cometida por algún órgano de la Administración.
El anterior Código Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. “Varela”, su

autor), vigente hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 últ. Párr.) y
la sanción del nuevo Cód. por la ley 12.008, previó la protección plena de
los derechos subjetivos en el proceso contencioso administrativo. Y
respecto de los “intereses legítimos”, una primera interpretación de la
SCJBA desechó su admisión variando su doctrina en 1995, a partir del “caso
Rusconi”, en que dio cabida a la protección jurisdiccional –por acción cont.
adm.- a este tipo de intereses.
La DOCTRINA MODERNA y las legislaciones más recientes tienden a

dejar de lado esta triple categoría de intereses y consecuente diferente
protección jurídica:
o Ya sea previendo que también el titular de un interés legítimo esta

legitimado para accionar judicialmente en su defensa.
o O que puede exigir judicialmente no sólo la anulación del acto ilegal
de la Administración, sino también la indemnización de los daños y
perjuicios que el mismo le aparejó.
El actual C.Cont.Adm. de la Pcia. (LEY 12.008 art. 13) confiere legitimación

activa para demandar a “toda persona que invoque una lesión,
afectación o desconocimiento de sus derechos e intereses tutelados
por el ordenamiento jurídico”; es decir, abandona la triple distinción de
la doctrina tradicional, admitiendo la protección judicial de cualquier interés
del que sea titular una o varias personas, siempre que esté tutelado el
mismo por el ordenamiento jurídico, trátese de un interés colectivo o
concurrente. Sólo quedarán excluidos aquellos intereses que, por
coincidir con el interés general, no llegan a configurar un interés
“personal y directo” de un sujeto.
Y dicho Código prevé que el legitimado pueda reclamar tanto la

anulación del acto, como el restablecimiento o reconocimiento del
derecho o interés tutelados, como el resarcimiento de los daños y
perjuicios ocasionados.
Por otra parte, con la consagración constitucional, tanto en nación

como en provincia, de los “derechos de incidencia colectiva” (art.
43 CN) o “derechos colectivos” (art. 20 Const. Pcia Bs. As.), también
llamados por alguna doctrina “derechos o intereses difusos”, por la
dificultad de identificar a sus titulares; y caracterizados como aquellos que,
sin perjuicio de constituir verdaderos “derechos” de las personas, se
refieren a un bien jurídico esencialmente indivisible (ej: medio ambiente
sano, no contaminado; ecología y cuidado del hábitat, etc.).
Se admite la legitimación activa para interponer acción de amparo contra

todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma
actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o
ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución,
un tratado o una ley, al afectado, al Defensor del Pueblo y a las
Asociaciones protectoras de ciertos bienes (medio ambiente, competencia,
consumidores, etc.). Ver art. 43 CN.
AMPARO COLECTIVO. Requisitos.
1. Debe haber una controversia judicial (contraposición de intereses

entre el estado y usuarios o consumidores o asociaciones o gremios o
colegio profesional).
2. Debe existir una lesión actual e inminente. También puede ser futura.
El defensor del pueblo también puede promover la acción de amparo

colectivo. Debe representar los intereses de la comunidad, no puede
representar a un sector de la comunidad para ir en contra del otro (por Ej.
no podría promover la acción de amparo con el tema del corralito, la corte
desestimo la legitimación).
- Caso “Municipalidad de Tandil c/ T.A. La Estrella S.A.”.

- Caso “Rusconi”.
Caso RUSCONI: En el año 1995 se reconoce el interés legitimo en vía
judicial a partir del caso “Rusconi c/ Municipalidad de La Plata”.
HECHOS: Rusconi promueve una demanda contencioso administrativa en

la que solicita que se anulen una serie de resoluciones de la municipalidad
de La Plata (que no habían hecho lugar a su reclamo), a fin de que se niegue
autorización para ampliar una estación de servicio ubicada en un terreno
lindero al de su propiedad, se retiren los tanques de combustible y las
cañerías allí instalados y se prohíba en ese predio toda actividad comercial.
Se reconoce, a partir de este fallo, la posibilidad de la reclamación del

interés legítimo por vía judicial, además de la posibilidad de la vía
administrativa.
Situaciones jurídicas subjetivas, PASIVAS O DESFAVORABLES.
Concepto: Consisten en una limitación a la libertad de querer y

obrar del sujeto titular, exigiéndole un DAR, un HACER o un NO
HACER en determinado sentido.
DEBERES:
- Derivan directamente del ordenamiento jurídico, imponiendo a los
sujetos destinatarios una conducta determinada, en interés general.
- No hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, sino un

poder que garantiza el cumplimiento de ese deber.
- El destinatario no es un sujeto determinado, sino una generalidad de

administrados que resultan alcanzados por la norma creadora del
deber.
Las “CARGAS PÚBLICAS” son distintas, pues se imponen en el

interés del propio sujeto al que van destinadas (vg.: la carga de
producir prueba que haga a su derecho en el proceso).
OBLIGACIONES:
- Se originan dentro de una relación jurídica concreta (vg.: un
contrato).
- Frente al obligado hay como contraparte un titular de un derecho

subjetivo, en cuyo beneficio se establece la obligación de que se trate
(no en interés general).
- El destinatario es un sujeto determinado.
BOLILLA 5
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
PERSONALIDAD DEL ESTADO Y PERSONALIDAD JURÍDICA PÚBLICA
NO ESTATAL. ÓRGANOS ESTATALES.
SUJETOS PÚBLICOS. El concepto de persona y su clasificación en el

C.Civil.
El concepto de “persona” en el Derecho: Todos los entes con aptitud

para adquirir derechos y contraer obligaciones (art. 30 C.Civ.).
Pueden ser:
o DE EXISTENCIA VISIBLE o naturales (arts. 30 y 51 C.Civ.)
o DE EXISTENCIA IDEAL o morales (art. 32 C.Civ.)
1) DE EXISTENCIA IDEAL PROPIAMENTE DICHA o simples

asociaciones (art. 46 C.Civ.).
2) PERSONAS JURÍDICAS (arts. 33 y 34 C.Civ.)
PRIVADAS.
PÚBLICAS: Enumeradas en el C.Civ. art. 33 (carácter

enunciativo)
ESTATALES:
- satisfacción de fines específicos del Estado;
- capital íntegramente estatal;
- encuadramiento dentro de la organización
estatal.
NO ESTATALES:
- generalmente creadas por el Estado;
- fines de interés publico;
- generalmente poseen prerrogativas de poder
público;
- control del Estado sobre el ente;
- sus recursos provienen en general de sus
afiliados o incorporados;
- sus funcionarios y empleados no son agentes
públicos;
- sus actos pueden ser administrativos (ver nuevo
Cód. Cont. Adm. Ley 12.008 + art. 166 CN).
OTRAS: que surgen de la suma de diferentes

indicadores:
- creación por el Estado;
- fines públicos o de interés general;
- prerrogativas de poder público;
- control estatal.
Personas jurídicas públicas y privadas: criterios de distinción.
Personas jurídicas estatales y no estatales: criterios de distinción.
Personas jurídicas públicas no estatales: caracteres generales.
Personas jurídicas privadas del Estado: problemática. Las personas
públicas supranacionales.
PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS Y PRIVADAS: criterios de distinción.
 Creación Estatal del Ente: para poder determinar si la persona es

publica o privada, hay que ver si es o no creada por el estado. Si lo
es, será una persona pública, de lo contrario no lo será.
Critica: la iglesia no es creada por el estado y es persona jurídica pública;

además hay personas jurídicas privadas creadas por el E, como los colegios
profesionales. El criterio por lo tanto, resulta insuficiente.
 El Fin Publico: toma en cuenta como personas jurídicas públicas a

las que persiguen un fin publico, de interés publico o de interés
general; a diferencia de las personas jurídicas privadas, que
persiguen un fin particular.
Critica: este criterio también es insuficiente, ya que hay personas jurídicas

privadas que desarrollan actividades con fines públicos, intereses públicos o
intereses generales como ser las fundaciones.
 Existencia de Prerrogativas de Poder Publico: el ente, en tanto y

en cuanto desarrolle prerrogativas de poder publico, será estatal; de
lo contrario, será privado. Ej. recaudar contribuciones.
Critica: este criterio es insuficiente, ya que hay entidades públicas que no

desarrollan prerrogativas de poder público, como son las sociedades del
estado, empresas del estado que carecen de estas prerrogativas; y además,
pueden haber personas jurídicas privadas que sí poseen estas prerrogativas,
como por ejemplo, los concesionarios de servicios públicos.
 Criterio del Grado de Control Estatal: sostiene que a mayor

grado de control estatal, mayor es la factibilidad de que sea un este
estatal; y contrariamente, a menor grado de control, menor será la
posibilidad.
Crítica: El problema de este criterio es que, generalmente, tiene que ser

integrado con alguno de los otros criterios para tomarlo íntegramente.
PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES Y NO ESTATALES: criterios de

distinción.
De Satisfacción de Fines el Estado: este criterio sostiene que tienen que

concurrir en forma conjunta o separada los siguientes elementos:
 Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento
total de su actividad.
 Creación directa del ente por el estado.
 Obligación del ente para con el estado de cumplir sus fines propios.
 Tutela o control del estado sobre el ente a efectos de asegurar que
este cumpla sus fines.
 Satisfacer fines específicos del estado y no fines comerciales o
industriales.
En este criterio, el elemento característico es la finalidad del ente, en

virtud de que las entidades publicas estatales son las que satisfacen fines
específicos del estado.
Capital Estatal: este criterio sostiene que si el capital es íntegramente del

Estado, el ente publico es estatal; si no lo es, hay menos posibilidades de
que sea un ente estatal.
Crítica: este criterio es insuficiente, ya que hay entidades estatales

integradas con capitales privados.
Encuadramiento del ente en la Administración AP: un ente es estatal

o no según este integrado o pertenezca a los cuadros de la administración
pública, conforme a las normas sobre organización administrativa, siempre y
cuando estos entes sean creados por el estado, persigan fines de bien
común y gocen de ciertas prerrogativas de poder publico, además de
someterse a un cierto grado de control estatal.
PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS NO ESTATALES. Caracteres

generales:
 generalmente creadas por el Estado;

 fines de interés publico;
 generalmente poseen prerrogativas de poder público;
 control del Estado sobre el ente;
 sus recursos provienen en general de sus afiliados o incorporados;
 sus funcionarios y empleados no son agentes públicos;
 sus actos pueden ser administrativos (ver nuevo Cód. Cont. Adm. Ley
12.008 + art. 166 CN).
ÓRGANOS DEL ESTADO. Teorías sobre la atribución de conductas al

Estado. La teoría del órgano.
La ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Derecho de la Organización: es la parte del Derecho Administrativo que

regula la creación de los órganos y entes administrativos, su estructura
interna, la asignación de competencias, las relaciones entre ellos, los
procedimientos de actuación y el control sobre dichos órganos y entes.
Las personas jurídicas PÚBLICAS ESTATALES y sus ÓRGANOS
1) La persona jurídica ESTADO (nación, provincias), dentro del cual

el Poder Ejecutivo es sólo un órgano de dicha persona.
2) Las personas jurídicas ENTES DESCENTRALIZADOS. Pueden ser:
- ENTES AUTÁRQUICOS
- EMPRESAS DEL ESTADO
- SOCIEDADES DEL ESTADO
- S.A. con participación estatal mayoritaria
- SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA
Los ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.

La actuación del Estado y sus entes descentralizados, como “personas
jurídicas”, solo se puede concretar a través de personas físicas. ¿Cuáles
son las razones por las que los actos de estas personas aparecen
como voluntad de la persona jurídica y son imputables a ésta?
Doctrinas provenientes del Derecho Privado:
- Del MANDATO: sostiene que las personas físicas actúan como

mandatarios de la persona jurídica. Esta teoría se reveló insuficiente,
en la medida que ella supone postular que la persona moral pueda
declarar su voluntad de antemano, vale decir, no es aceptada
porque la persona jurídica en sí no tiene voluntad para
nombrar a un mandatario.
- De la REPRESENTACIÓN: esta teoría postula que el funcionario

actuaría como representante legal de la persona jurídica, al igual que
lo haría el representante de un incapaz. La representación
también presupone la existencia de dos voluntades, y en este
caso, no hay voluntad por parte del estado.
La denominada TEORÍA DEL ÓRGANO:

 La voluntad es un atributo sólo de las personas físicas;
 Al disponerse la organización del Estado se previó que personas
físicas tendrían la tarea de expresar la voluntad de éste;
 estas personas son los “órganos de la voluntad” de la persona
jurídica;
 no son sujetos diferentes, sino que forman parte de ella;
 el órgano nace con la persona jurídica, siendo uno de sus elementos
constitutivos. Ambos componen una unidad.
NOCIÓN DE ÓRGANO: elementos. El agente y el órgano: relaciones;

la relación orgánica y la relación de servicio: concepto, diferencias.
ÓRGANO: elementos.
Elemento objetivo: cada una de las partes o esferas en que se

descompone la organización estatal, las “unidades técnicas” constituidas
por un haz de atribuciones o competencias. El llamado “órgano
institución”.
Elemento subjetivo: las personas físicas a las que se les ha

encomendado ejercer esas competencias. El llamado “órgano individuo”.
RELACIÓN ENTRE EL ÓRGANO Y EL ENTE AL CUAL PERTENECE; Y
ENTRE EL ÓRGANO Y LA PERSONA FÍSICA.
El órgano no constituye una persona diferenciada del ente, sino que el

órgano se confunde como parte integrante del mismo. El órgano no tiene
derechos y deberes diferenciados de los entes de que forma parte; su
voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organización a la cual
pertenece.
La persona física tiene dos voluntades:
o su voluntad en cuanto persona, en cuyo caso puede tener derechos

contrapuestos con el E y se lo considera un sujeto de derecho
diferenciado de aquél;
o y su voluntad orgánica, en cuanto desempeña competencia estatal.
En este caso, el funcionario se subsume dentro del órgano jurídico y
en cuanto titular del mismo, no tiene derechos contrapuestos con él,
ni tampoco tiene una personalidad diferenciada del estado.
Existen dos criterios para saber cuando actúa como órgano del
estado y cuando no:
1. Criterio Subjetivo: toma en cuenta la finalidad perseguida del

funcionario al actuar, es decir, si entendió actuar en calidad de
órgano del estado o privada de este.
2. Criterio Objetivo: prescinde de la motivación psicológica del

funcionario y atiende objetivamente a lo que ha realizado. Este
criterio tiene dos variantes:
 Postura adoptada por el Derecho Privado: el funcionario

actúa como órgano del E siempre que haya actuada dentro del
límites de sus atribuciones legales, de las funciones que le
corresponden por ley.
 Postura adoptada por el Derecho Publico: no debe atenerse a

la apariencia externa del acto o hecho, sino que lo que se tendrá
en cuanta es su reconocimiento exterior como un hecho o un acto
propio de la función atribuida al órgano, haya sido o no ejercida
regularmente.
RELACIONES INTERORGÁNICAS e INTERADMINISTRATIVAS.
Relaciones inter-orgánicas: Los órganos no son sujetos de derecho

careciendo, por ende, de personalidad jurídica. Esta circunstancia no impide
reconocer la existencia de vínculos jurídicos entre los órganos de una misma
persona jurídica estatal.
Este tipo de relaciones inter-orgánicas es considerada una actividad jurídica

que debe encuadrarse dentro del ordenamiento, observando el principio de
unidad de acción que tiene que caracterizar el obrar de una persona jurídica
pública estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir
la existencia de voluntades contrapuestas. Son relaciones que se
establecen entre los órganos de un ente.
Las relaciones inter-orgánicas pueden ser:
- de colaboración: propuestas.
- de conflicto: cuestiones de competencia positivas o negativas.
- de jerarquía: órdenes.
- consultiva: dictámenes.
- de control: observaciones del tribunal de cuentas de la nación.
Relaciones inter-administrativas: Se dan entre 2 órganos dotados de

personalidad jurídica.
DISTINGUIR ENTONCES el concepto de órgano:

o DE LOS ENTES (organizaciones dotadas de personalidad jurídica).
o DEL CARGO (que es el lugar o posición que ocupa un individuo
dentro de un órgano).
o DEL OFICIO (que hace referencia al haz de atribuciones o
competencias; es el elemento objetivo del órgano)
o DE LAS RELACIONES INTER-ORGÁNICAS Y DE LAS RELACIONES
INTER-ADMINISTRATIVAS.
CLASIFICACIONES DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.
Según su FUNCIÓN:
 ACTIVOS: son aquellos que emiten y ejecutan los actos
administrativos, es decir, ejercen la facultad de crear situaciones
jurídicas objetivas o subjetivas respecto de los administrados,
aplicando las normas del ordenamiento jurídico.
 CONSULTIVOS: su función se cumple a través de actos internos o

interorgánicos de asesoramiento a la administración activa. Se trata
de órganos que carecen de facultad decisoria, expresándose a través
de informes, pareceres o dictámenes, que por principio no poseen
fuerza vinculante.
 DE CONTROL: realizan una actividad de vigilancia o control sobre los

actos que producen los órganos activos, el cual puede ser previo o
practicarse a posteriori.
Por su ESTRUCTURA
 UNIPERSONALES
 COLEGIADOS
Por su ORIGEN
 CONSTITUCIONALES: son aquellos previstos en la Carta Magna.
 LEGALES: son aquellos cuya existencia se debe a una ley, que puede
ser tanto formal como material.
 REGLAMENTARIOS: en este caso, surgen de un acto administrativo

general, de un reglamento.
Por las COMPETENCIAS ASIGNADAS
 GENERALES.
 ESPECIALES.
Por la JURISDICCIÓN EN QUE ACTÚAN

 CENTRALES.
 LOCALES.
BOLILLA 6
PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA.
JERARQUÍA. Conceptos. Relación jerárquica y tutela administrativa:
diferencias. Consecuencias que se derivan de la relación jerárquica.
LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Concepto: son las pautas bajo las cuales se ordenan y estructuran

los diversos componentes de la organización y sus relaciones
internas y externas.
Entendemos por organización administrativa el conjunto de reglas jurídicas

que determinan la competencia de los entes y órganos que ejercen función
administrativa, sus relaciones jerárquicas, su situación jurídica, cómo se
debe controlar la acción y cómo deben coordinarse en el interés de la
unidad del E.
JERARQUÍA.
Concepto: es la RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA INTERNA por la

cual se atribuye a ciertos ÓRGANOS la POTESTAD DE DAR ÓRDENES
Y el correlativo DEBER DEL RESTO DE OBEDECERLAS. Permite la
distinción entre órganos superiores e inferiores.
Jerarquía (Gordillo): Es una relación jurídico-administrativa interna

que vincula entre sí a los órganos de la administración mediante
poderes subordinados para asegurar la unidad en la acción.
En la actividad legislativa y en la judicial NO HAY VÍNCULO

JERÁRQUICO. Los órganos que integran el PL se vinculan por
procedimientos en los cuales no media subordinación; en los órganos del PJ
hay coordinación, no subordinación.
TUTELA ADMINISTRATIVA: es la que se da entre la administración central

y un ente descentralizado. No hay relación jerárquica, sino que hay una
tutela o control administrativo.
Es una forma de control que se establece entre el titular de la

administración y los diferentes entes descentralizados con personalidad
jurídica.
Relación Jerárquica (o jerarquía) y Tutela (o control administrativo):
 Todo órgano administrativo tiene un régimen jerárquico.

 El control administrativo solo existe en la medida que la ley lo
establece.
 En la relación de jerarquía, el superior puede analizar el actuar del
inferior, ya sea en su legitimidad, oportunidad, etc.
 En el poder jerárquico, en caso de dudas acerca de las facultades del
superior, se supone que éste tiene facultades para la revisión.
 En el control administrativo, no se presume la atribución de
facultades al sujeto controlante.
 En la relación jerárquica, existe la posibilidad de interponer recursos
(recurrir).
 En el control administrativo, esa facultad recursiva es limitada.
La jerarquía es nota característica de la organización

administrativa, y se expresa por LÍNEAS Y GRADOS.
 Líneas: es el conjunto de órganos en sentido vertical, y presupone

que el órgano superior ostenta un mayor poder de decisión y
responsabilidad que el inferior (subordinación).
 Grados: es la posición o situación jurídica que cada uno de los

órganos ocupa en esa línea.
Se manifiesta en las atribuciones del superior de:

 expedir órdenes, instrucciones y circulares para su cumplimiento por
los órganos inferiores;
 controlar la actividad de éstos;
 avocarse al conocimiento de cuestiones de competencia entre éstos;
 delegar en los órganos inferiores cuestiones de su competencia;
 dirimir conflictos de competencia entre órganos inferiores;
 en ciertos casos, designar sus autoridades y empleados;
 intervenir el órgano inferior, en caso de mal cumplimiento de sus
tareas.
El órgano inferior queda sujeto al correlativo DEBER DE OBEDIENCIA,

cuyos alcances no son absolutos:
1. la orden debe emanar del órgano con competencia y dentro

de la misma línea jerárquica;
2. no debe resultar groseramente ilegítimo. Si así resultara:

 el inferior debe advertir al superior de la irregularidad;
 si este insiste, el inferior queda exento de responsabilidad.
COMPETENCIA. Concepto. Competencia y capacidad: diferentes

concepciones. Naturaleza jurídica y caracteres. Fuentes de la
competencia. Clases de competencia. Excepciones al principio de
improrrogabilidad de la competencia.
COMPETENCIA.
Concepto: Es el CONJUNTO DE ATRIBUCIONES que el bloque de

legalidad confiere a un órgano o ente estatal.
Es la APTITUD LEGAL de un órgano o ente para ser titular de una potestad
y ejercerla.
Se trata de un concepto equivalente al de “capacidad” de las

personas en el Derecho Privado.
Competencia COMO EXCEPCIÓN: existe una diferencia sustancial

entre la capacidad y la competencia:
 En el caso de la primera (capacidad), si bien constituye la regla o
principio general, su ejercicio es facultativo para su titular.
 Respecto de la competencia, su ejercicio puede ser “obligatorio”

para el órgano, en cuyo caso estamos frente a un “deber-
facultad”, no un derecho subjetivo para el órgano.
En el derecho privado, el principio general es la capacidad. En el

derecho público, la competencia tiene que ser establecida expresa o
implícitamente en la ley, por eso se afirma que la competencia es la
excepción, siendo la incompetencia la regla (el postulado de la
permisión “expresa”). Siguiendo con el tema, la competencia de los órganos
no se presume, sino que debe estar otorgada en forma expresa o
implícitamente en una norma jurídica, para que pueda reputarse legalmente
existente.
No obstante, este principio queda atenuado con la aplicación de la

“doctrina de la especialidad”, dentro de los fines que han sido fijados al
órgano o ente por el ordenamiento jurídico; se acepta por alguna doctrina la
competencia del órgano mismo para todo aquello que tienda al
cumplimiento de esos fines.
La aplicación de esta doctrina para la interpretación de los alcances de la

competencia de entes y órganos no debe entenderse como un retorno
al criterio de la competencia subjetiva. Ello es así porque la
especialidad del órgano de que se trata no va a surgir de su propia
voluntad, sino de una norma objetiva que establezca las finalidades
para las cuales el órgano fue creado.
Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus límites, la

competencia es la regla. Fuera de esos límites, la competencia es la
excepción.
NATURALEZA JURÍDICA: es una obligación para el órgano que la tiene

atribuida como propia. Se trata de un “deber-facultad” del órgano, no
un derecho subjetivo.
CARACTERES de la competencia:
- OBJETIVA: por cuanto surge de una norma que determina la aptitud

legal en base al principio de especialidad.
- OBLIGATORIA: cuando el órgano o ente tenga el deber de efectuar

la actividad, dentro de las atribuciones conferidas.
- IMPRORROGABLE: porque se funda en el interés público.
- IRRENUNCIABLE: perteneciendo al órgano y no a la persona física

que lo integra.
FUENTES de la competencia.
Ya dijimos que la competencia es un conjunto de facultades, atribuciones y
deberes asignados a cada órgano y que deben ejercer obligatoriamente.
Esas facultades, atribuciones y deberes surgen de:
- la CONSTITUCIÓN NACIONAL
- las LEYES
- y los REGLAMENTOS.
CLASIFICACIÓN de la competencia.
(1) Por MATERIA: significa que las atribuciones se distribuyen de acuerdo

a temas específicos, es decir, según la naturaleza del acto y aplicándose el
principio de especialidad.
Hay incompetencia en razón de la materia cuando:
- el órgano administrativo realiza un acto que corresponde al órgano

judicial o al órgano legislativo;
- una autoridad administrativa, dentro de su misma esfera, realiza un

acto que, en razón de la materia, es competencia de otra autoridad
también administrativa.
(2) Por GRADO o jerarquía: el grado es la posición que ocupa una

autoridad dentro de una organización de tipo jerárquico. Las autoridades de
la administración forman una pirámide, en cuya cúspide se encuentra la
autoridad de máxima jerarquía, y luego se va bajando en forma escalonada
a los demás rangos, hasta llegar a la base de dicha pirámide.
La competencia en razón del grado puede ser centralizada,

desconcentrada o descentralizada.
(3) Por TERRITORIO: esto significa que las atribuciones se distribuyen

según zonas geográficas determinadas. Puede ser nacional, provincial o
municipal, y también corresponder a sectores pequeños, como son
los distritos.
(4) Por TIEMPO (permanente, transitoria, accidental): significa que

las atribuciones se distribuyen según el período que duran. Puede ser:
- permanente: en cuyo caso el órgano puede ejercer en cualquier

momento las atribuciones que le han sido otorgadas.
- transitoria: en este supuesto, el órgano ejerce la atribución por un
período determinado de tiempo.
- accidental: en tal supuesto, se ejerce para un acto o supuesto
determinado.
EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE IMPRORROGABILIDAD de la
competencia.
En este caso, es necesario referirnos a los supuestos de AVOCACIÓN y

DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA, ambas vinculadas a la competencia
por razón del grado.
AVOCACIÓN.
Concepto: Cassagne la define como la asunción por parte del órgano
superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que
le correspondía al inferior por la competencia atribuida al último.
Las notas esenciales son:
o el superior, por sí mismo, sin pedido de parte, decide sustituir al

inferior en el conocimiento y decisión de un asunto para el que éste
era competente.
o deriva de la potestad jerárquica del superior sobre el inferior.
PROCEDENCIA y límites:
- es excepcional.
- sólo procede en el ámbito de la Administración centralizada y

desconcentrada donde rige el principio de jerarquía, pero no
respecto de la descentralizada, en la que no hay relación jerárquica
con el P.E. (no puede aplicarse, por ejemplo, entre entidades
descentralizadas y el jefe de la administración, porque no hay
jerarquía sino sólo control).
- siempre que una norma no dispusiere lo contrario (v. art. 3 Ley

Proc. Adm. Nac.).
- siempre que la competencia no hubiese sido atribuida al

inferior en virtud de una idoneidad propia de éste
(especialidad técnica) de la cual carezca el superior
DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA.
Concepto: es el acto jurídico a través del cual un órgano superior le
transfiere a un inferior (o de igual jerarquía) su competencia para realizar
una actividad determinada. En este supuesto, no se delega la titularidad
de la competencia, sino el ejercicio de la misma.
Las notas esenciales de la delegación son:
o el órgano superior encarga a otro, inferior, el cumplimiento de tareas

que el ordenamiento le asigna al primero.
o se opera una transferencia sólo del ejercicio de una competencia,

cuya titularidad permanece en el órgano delegante.
o no deriva de la jerarquía.
PROCEDENCIA y límites.
- instituto de excepción.
- requiere de una norma (ley, reglamento) que la autorice

expresamente, ya que los titulares de una competencia no pueden
disponer de ella como un derecho propio.
- la norma que la autoriza requiere, a su vez, de otra norma, la

que dicta el órgano delegante disponiendo qué tareas delega
y en qué órgano.
- no se puede subdelegar si no existe autorización expresa al

respecto.
CLASES de delegación.
Hay 2 especies fundamentales de delegación:
1) delegación LEGISLATIVA: esta es totalmente extraña a la relación

jerárquica, y su estudio compete, fundamentalmente, al derecho
constitucional. Se opera cuando el órgano legislativo delega,
dentro de los límites que le marca la correcta interpretación
constitucional, el ejercicio de facultades en el PE.
2) delegación ADMINISTRATIVA: puede darse o no en el terreno de la

relación jerárquica, y admite, a su vez, 2 subespecies:
 delegación INTER-ORGÁNICA: consiste en la transferencia

de facultades de un órgano superior a uno inferior.
 delegación ENTRE ENTES PÚBLICOS: la doctrina española

postula la posibilidad de delegación entre el E y los entes
locales reconociendo, no obstante, que tiene escasa aplicación.
El derecho argentino no ha recogido orgánicamente
esta figura.
SUPLENCIA.
En este caso, no hay transferencia, sino que media un REEMPLAZO
TRANSITORIO del titular del órgano, ya sea por cuestiones legales
(vacaciones) o de fuerza mayor (enfermedad).
La diferencia entre la suplencia y la delegación es que en la primera no

existe propiamente una transferencia de competencia de un órgano a otro,
sino que consiste en una modificación transitoria de la titularidad del
órgano, porque el verdadero titular se halla en la imposibilidad de ejercer la
competencia.
SUSTITUCIÓN.
La sustitución se funda en las prerrogativas de control que tiene el
órgano superior sobre el inferior, y procede en supuestos de
deficiente administración o abandono de funciones en que incurra
el órgano que es sustituido. Es necesario que una norma autorice tal
sustitución.
INTERVENCIÓN.
El control represivo que ejercen los superiores jerárquicos como
consecuencia del poder de vigilancia puede acarrear que aquellos
dispongan la intervención administrativa de un órgano o de una
entidad descentralizada. Este tipo de intervención se distingue de la
llamada “intervención política” (intervención federal a las provincias).
Su procedencia no requiere de una norma expresa, aún cuando se

trate de un poder que emana de la zona de reserva de la administración.
Empero, la decisión de intervenir un órgano o entidad no puede ser
arbitraria o discrecional, debiendo obedecer a causas graves que originen
una situación anormal que no sea posible corregir con el empleo de los
medios ordinarios y propios del poder jerárquico.
DELEGACIÓN DE FIRMA.
No es técnicamente una delegación propiamente dicha, sino que el
superior descarga una porción material de una tarea específica y
normalmente reiterativa. Por ejemplo: se deben visar 3000 expedientes.
Para que proceda se deben dar 2 condiciones:
- actos producidos en serie o en cantidad considerable;

- que el objeto del acto esté predominantemente reglado.
SUBDELEGACIÓN.
Se trata de volver a delegar una función previamente delegada. En
este caso, es necesario decir que no procedería por regla, ya que la
delegación es una excepción; y si hay una norma que la autoriza no
estaríamos frente a un supuesto de delegación, sino de subdelegación.
CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

Concepto. Descentralización, autonomía y autarquía. La autonomía
en la reforma constitucional de 1994. Caracteres jurídicos de los
entes descentralizados. Clases de descentralización. Órgano
competente para crear entes descentralizados: derecho positivo; la
cuestión en doctrina. Ventajas e inconvenientes de la centralización
y descentralización.
CENTRALIZACIÓN: es una forma de organización administrativa, e

implica que todas las decisiones sean tomadas por un organismo
central que es la administración pública. Se da cuando todas las
cuestiones de importancia son resueltas por las Administración; cuando las
facultades decisorias están reunidas en los órganos superiores de la
administración central.
DESCENTRALIZACIÓN: implica que la competencia se asigna a un nuevo

ente creado por ley, dotándoselo de personalidad jurídica propia, fin
específico determinado, y que dicho ente queda sometido a control estatal.
Este control recibe el nombre de control de tutela o administrativo.
En la descentralización, se crea una nueva persona jurídica estatal,

frente a la persona jurídica Estado, a la que se le atribuyen competencias
propias. Tiene, además, Capacidad de autoadministración, de acuerdo a una
carta orgánica que le viene impuesta.
CLASES DE DESCENTRALIZACIÓN.
 AUTARQUÍA
Es un concepto de índole administrativa; una de las “especies” dentro del
género descentralizaciones administrativas.
 SOBERANÍA
A diferencia del anterior, es un concepto de índole política.
o En el orden externo, significa autodeterminación o
independencia.
o En el orden interno, se traduce en el conjunto de poderes o
potestades del Estado sobre las personas y bienes existentes en su
territorio.
 AUTONOMÍA
Se trata de un concepto de índole política (“descentralización política”).
Supone la aptitud de un ente de darse su propia carta orgánica –su
constitución- y regirse por ella.
Se traduce un poder de autodeterminación que se ejerce dentro de

ciertos límites impuestos por el poder soberano, reservando
poderes frente a éste. (vg. las Provincias, v. art. 121 CN).
JURISPRUDENCIA: Autonomía y Autarquía.

En el año 1989, con el fallo “Rivademar Ángela c/ Municipalidad de
Rosario” la corte deja establecido el carácter autónomo d los municipios.
 AUTARCIA
Es la autosuficiencia económica de una entidad.
TERRITORIAL.
En este caso, ubicamos las provincias, municipios, y desde la reforma

de 1994 la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
CARACTERES de los entes descentralizados.
 personalidad jurídica propia: son sujetos de derecho; pueden

adquirir derechos y contraer obligaciones para cumplir con el fin
asignado; pueden ser actores o demandados; celebrar contratos, etc.
 cuentan con asignación legal de recursos al momento de su

creación, o le permite la ley que los creó que perciban un
impuesto.
 son de patrimonio del Estado: los crea, los modifica, los extingue.
 son creados por el Estado: alguna parte de la doctrina entiende

que deben ser creados por ley y otros por decreto del PE. En
Argentina ocurrió de las dos formas.
 están sometidos a control estatal.
 el fin es público.
ÓRGANOS COMPETENTES PARA CREAR ENTES DESCENTRALIZADOS.
- La Constitución Nacional.
- La Ley (mas común).
- Por Decreto.
Esto es importante en cuento a su subsistencia, debido a que si, por

ejemplo, un ente es creado por la CN, solo podrá desaparecer por una
reforma constitucional.
VENTAJAS E INCONVENIENTES de la centralización y la

descentralización.
Ventajas:
- la unidad de acción en la gestión estatal, al eliminarse las

contradicciones que pueden presentarse en un régimen de
descentralización;
- mejoramiento de las condiciones de prestación de aquellos

servicios públicos que satisfacen una necesidad más general,
dividiendo la retribución entre todos los administrados del
país;
- se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a

través del control jerárquico y, consecuentemente, de las
prerrogativas que derivan del mismo.
Inconvenientes:
- lleva a un centralismo burocrático, impropio de un régimen político

administrativo, que se traduce en la extensión de un verdadero
formalismo procesal que retarda la acción expeditiva que
puede alcanzarse dentro de la práctica administrativa;
- se dificulta el llamado acceso externo, que consiste en la

posibilidad de que los administrados puedan acceder a la estructura
jerárquicamente centralizada para obtener o brindar información,
propiciar decisiones administrativas e impugnarlas.
CONCENTRACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN. Concepto.

Desconcentración, descentralización y delegación.
DESCONCENTRACIÓN: se produce una transferencia permanente de

competencias desde un órgano superior a otro inferior, al que se le
atribuyen como propias. El órgano superior deja de ser titular de esas
competencias y, por lo tanto, no es responsable de su ejercicio.
CONCENTRACIÓN: existe cuando la facultad decisoria se agrupa en los
órganos superiores de la administración central, o en los órganos directivos
de las entidades descentralizadas.
Diferencias con la descentralización y con la delegación:
DESCENTRALIZACIÓN: se crea una nueva persona jurídica estatal,

frente a la persona jurídica Estado, a la que se le atribuyen competencias
propias. Capacidad de autoadministración, de acuerdo a una carta orgánica
que le viene impuesta.
DELEGACIÓN: se produce una transferencia del ejercicio (no de la

titularidad) de competencias determinadas, de un órgano a otro, en
forma transitoria. El delegante es responsable respecto de la manera en
que el delegado ejerce la delegación.
VENTAJAS E INCONVENIENTES de la concentración y la

desconcentración.
Ventajas:
- descongestiona el poder, originando una mayor celeridad en la

resolución de los asuntos administrativos;
- acerca la administración a los administrados, adecuando la

actuación de los órganos a las necesidades que debe satisfacer la
acción administrativa;
Inconvenientes:
- si muchas cuestiones de la misma naturaleza pudieran ser resueltas

en forma conjunta se operaría una mejor racionalización de recursos
humanos y presupuestarios;
- pérdida de la unidad de criterio en la resolución de cuestiones

administrativas, acentuando el favoritismo al dejarse influir por las
condiciones particulares de cada asunto.
BOLILLA 7
ADMINISTRACIÓN CENTRAL. ADMINISTRACIÓN
CONSULTIVA Y DE CONTROL.
EL PODER EJECUTIVO (nacional y provincial). Competencias.
Organización Administrativa del Poder Ejecutivo.

El conjunto de entes y órganos estatales estructurados orgánicamente para
desempeñar con carácter predominante la función administrativa constituye
la administración pública. Implica la existencia de un conjunto de
órganos estructurados jerárquicamente a fin de poder realizar la
función de la administración.
Su organización se encuentra condicionada por el sistema político de cada

país. La separación de poderes determina que el PE tenga a su cargo,
fundamentalmente, la función administrativa, si bien también
ejerce funciones o actividades legislativas o jurisdiccionales.
Los otros poderes del E, PL y PJ, no obstante desempeñan funciones

administrativas, tienen como misión principal legislar o juzgar
respectivamente, contando con una organización apta para el ejercicio
principal de su función.
Nuestro país ha adoptado el sistema federal de gobierno, el cual

supone la coexistencia de 2 órdenes de autoridades y distintas
organizaciones administrativas. Cada una de las provincias conserva el
poder no delegado, dándose sus propias instituciones y rigiéndose por ellas.
Administración Pública centralizada: su cabeza es el poder

ejecutivo nacional. Desempeñado por el presidente, cuya
competencia y atribuciones están determinadas en el Art. 99 CN
(enumeración que no es taxativa). Estas atribuciones se
pueden clasificar en:
Facultades POLÍTICAS O DE GOBIERNO:

 declarar la guerra
 celebrar tratados con potencias extranjeras.
Facultades NORMATIVAS: tiene la facultad de DICTAR:

 reglamentos de ejecución (reglamenta las leyes dictadas por el
congreso);
 reglamentos delegados (normas que dicta dentro del ámbito de la
delegación que le circunscribe el congreso);
 reglamentos de necesidad y urgencia.
Facultades CO-LEGISLATIVAS: porque participa del proceso de formación

de las leyes (promulgación y publicación en el boletín oficial).
Facultades ADMINISTRATIVAS: es el responsable político de la

administración general del país (comprende tanto a la administración
publica centralizada como descentralizada). Es el órgano superior de la
estructura jerárquica administrativa.
 declara el estado de sitio por ataque exterior (con acuerdo del
Senado), o por conmoción interior (sólo si el Congreso está en
receso);
 puede indultar o conmutar penas.
Facultades JURISDICCIONALES: que no emergen del Art. 99. Su

reconocimiento es a nivel jurisprudencial, por Ej. caso “Fernández Arias c/
Pogio” y “Gador”, Y ES NECESARIO QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL
SUFICIENTE.
El poder ejecutivo tiene tres jefaturas importantes:
a. Es Jefe de Estado: nos representa a nivel internacional.

b. Es Jefe de Gobierno y responsable político de la
administración.
c. Es Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.
El poder ejecutivo cuenta con facultades excepcionales, como ser: el dictado

de decretos de necesidad y urgencia, el indulto y la conmutación de penas.
PODER EJECUTIVO PROVINCIAL.
Art. 144.- El GOBERNADOR es el jefe de la administración de la

Provincia, y tiene las siguientes atribuciones:
1. Nombrar y remover los ministros secretarios del despacho.
2. Promulgar y hacer ejecutar las leyes de la Provincia, facilitando

su ejecución por reglamentos y disposiciones especiales que no
alteren su espíritu.
3. Concurrir a la formación de las leyes, con arreglo a la

Constitución, teniendo el derecho de iniciarlas por proyectos
presentados a las Cámaras, y de tomar parte en su discusión
por medio de los ministros.
4. El Gobernador podrá conmutar las penas impuestas por delitos

sujetos a la jurisdicción provincial, previo informe motivado
de la Suprema Corte El Gobernador no podrá ejercer esta
atribución cuando se trate de delitos en que el Senado conoce como
juez, y de aquéllos cometidos por funcionarios públicos en el ejercicio
de sus funciones.
5. Convocar al pueblo de la Provincia a todas las elecciones en la

oportunidad debida, sin que por ningún motivo pueda diferirlas.
6. Convocar a sesiones extraordinarias a la Legislatura o a

cualquiera de las Cámaras, cuando lo exija un grande interés
público, salvo el derecho del cuerpo convocado para apreciar y
decidir después de reunido sobre los fundamentos de la convocatoria.
7. Hacer recaudar las rentas de la Provincia y decretar su
inversión con arreglo a las leyes, debiendo hacer publicar
mensualmente el estado de la Tesorería.
8. Celebrar y firmar tratados parciales con otras provincias.
9. Es el comandante en jefe de las fuerzas militares de la

Provincia, con excepción de aquellas que hayan sido movilizadas
para objetos nacionales
10. Movilizar la milicia provincial en caso de conmoción

interior que ponga en peligro la seguridad de la Provincia, con
autorización de la Legislatura, y por S1 solo durante el receso, dando
cuenta en las próximas sesiones, sin perjuicio de hacerlo
inmediatamente a la autoridad nacional.
11. Es agente inmediato y directo del Gobierno Nacional

para hacer cumplir en la Provincia la Constitución y las leyes
de la Nación.
12. Nombra, con acuerdo del Senado:

 El Fiscal de Estado;
 El Director General de Cultura y Educación;
 El Presidente y los vocales del Tribunal de Cuentas
 El Presidente y los directores del Banco de la Provincia que
le corresponda designar. Y con acuerdo de la Cámara de
Diputados, los miembros del Consejo General de Cultura y
Educación.
EL JEFE DE GABINETE. Naturaleza jurídica. Designación.

Competencia y responsabilidad. Relaciones con el PE nacional, con
los Ministros y con el PL. Remoción.
JEFE DE GABINETE.
Este órgano ha sido incorporado a la CN por la reforma de 1994 por tres
razones:
1. Para descomprimir la labor del poder ejecutivo: esta razón que

reposa en la idea de que una descarga de la labor presidencial en un
órgano inferior introduce un factor de mayor eficacia.
2. Para lograr una mayor flexibilización y comunicación entre el

poder ejecutivo y el poder legislativo.
3. Para que el poder legislativo pueda controlar mejor al poder

ejecutivo nacional.
NATURALEZA JURÍDICA: debemos decir que se trata de una DELEGACIÓN

IMPROPIA, puesto que surge de la Constitución y no de un
reglamento, y no es transitoria sino permanente.
DESIGNACIÓN: el jefe de gabinete es nombrado directamente por el

presidente de la nación.
COMPETENCIA Y RESPONSABILIDAD.
Art. 100.- al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, con responsabilidad
política ante el Congreso de la Nación, le corresponde:
1. Ejercer la administración general del país.
2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para

ejercer las facultades que le atribuye este artículo y aquellas
que le delegue el Presidente de la Nación, con el refrendo del
ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera.
3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la

Administración, excepto los que correspondan al Presidente.
4. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el

Presidente de la Nación.
5. Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de

ministros, presidiéndolas en caso de ausencia del Presidente.
6. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de

Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete
y aprobación del Poder Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de

Presupuesto Nacional.
8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que

dispongan la prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la
convocatoria de sesiones extraordinarias y los mensajes del
Presidente que promuevan la iniciativa legislativa.
9. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus

debates, pero no votar.
10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso,
presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del
estado de la Nación en lo relativo a los negocios de los respectivos
departamentos.
11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritas

que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo.
12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el

Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral
Permanente.
13. Refrendar conjuntamente con los demás Ministros los decretos

de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente
leyes. Someterá personalmente y dentro de los diez días de su
sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente.
El jefe de gabinete de ministros no podrá desempeñar
simultáneamente otro ministerio.
Relación del jefe de gabinete con el PE nacional.
Algunos autores sostienen que se trata de una relación jerárquica,
opinión que se apoya en varias prescripciones constitucionales, a saber:
- la facultad de nombrar y remover discrecionalmente al jefe del

gabinete por sí solo (haciendo referencia al presidente de la nación);
- el poder de impartirle instrucciones; entre otros.
Otros opinan que estamos en presencia de una relación de coordinación

entre ambos, pero es evidente que si el poder de dar órdenes o
instrucciones sólo se concibe en el marco de una relación jerárquica o de
mandato, la relación entre ambos no puede ser de coordinación, pues las
voluntades jurídicas no se encuentran en el mismo plano.
Relación entre el jefe de gabinete y los ministros.

Se establecen relaciones de jerarquía y coordinación.
Respecto de los ministros, el jefe de gabinete tiene las siguientes

atribuciones:
- la presidencia de las reuniones de gabinete en caso de

ausencia del presidente;
- la de hacer recaudar las rentas de la nación;
- la de ejercer la administración general del país.
Dentro de las facultades, encontramos algunas que son privativas de este

funcionario:
- tomar por sí solo resoluciones en lo que concierne al régimen

económico y administrativo de sus departamentos;
- refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas del
Congreso;
- la intervención y el refrendo en el procedimiento previsto
para el dictado de los DNU.
Relación entre el jefe de gabinete y el PL.

Como consecuencia de la situación privilegiada en la que se encuentra
respecto de los demás ministros, surgen algunas cuestiones importantes:
- art. 100, 1º parte: por este art. se establece que el jefe de gabinete
tiene responsabilidad política ante el Congreso.
- art. 100 inc. 2º: le da la posibilidad de dictar reglamentos

autónomos, siempre que sea en materia administrativa
propia. Dice el art.: “expedir los actos y reglamentos que sean
necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artículo y
aquellas que le delegue el Presidente de la Nación, con el refrendo del
ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera”.
- art. 101: el jefe de gabinete debe concurrir al Congreso debe

concurrir al Congreso al menos una vez por mes,
alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la
marcha del Gobierno.
ÓRGANO MINISTERIAL. Naturaleza y atribuciones. Relaciones con el

presidente de la nación y con el jefe de gabinete.
En el plano constitucional, la institución de mayor jerarquía después del

Presidente y del Jefe de Gabinete es la ministerial.
NATURALEZA JURÍDICA: se trata de un ÓRGANO DE ÓRGANO, ya que

por ser el PE unipersonal, los ministros no integran el órgano
presidencial, al cual, sin embargo, se hallan jerárquicamente
subordinados.
Los ministros no constituyen un órgano colegiado. El llamado gabinete

no es un cuerpo que posea unidad. Cada uno de los ministros constituye un
órgano diferenciado con individualidad y poderes propios, aún cuando en
determinado asuntos de competencia de varios ministros el acto sea
refrendado por más de uno de ellos o por el jefe de gabinete.
ATRIBUCIONES.
El art. 100 de la CN prevé que los ministros-secretarios tendrán a su
cargo el despacho de los negocios de la nación y refrendarán y
legalizarán los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo
requisito carecen de eficacia. Su número y competencia se establecen
por una ley especial, llamada “ley de ministerios”.
La competencia de cada uno de los ministros difieren de acuerdo

con la competencia en razón de la materia que la ley les atribuye.
Sus competencias son:
- ejercen la jefatura de cada una de las ramas de la

Administración (ministerios).
- cuando actúan como secretarios del PE refrendan y legalizan

los actos del presidente de la república, sin cuyo requisito
carecen de eficacia, siendo responsables de los actos que legalizan.
- no pueden por sí solos, en ningún caso, tomar resoluciones, a

excepción de lo concerniente al régimen económico y administrativo
de sus respectivos departamentos.
- en la medida de sus atribuciones pueden dictar normas

jurídicas, o sea reglamentos.
- pueden los ministros concurrir a las sesiones del Congreso y

tomar parte en sus debates, pero no votar.
Relaciones con el PE y con el Jefe de Gabinete.
En este caso, son colaboradores del PE, ya que no pueden por sí solos
dictar resoluciones. En tal carácter, se encargan de legalizar y refrendar los
actos del Presidente o del Jefe de Gabinete.
El PE puede delegarle sus propias funciones.
SECRETARÍAS Y SUBSECRETARÍAS. La organización burocrática.
En el ámbito de la Presidencia de la Nación se han creado

secretarías –con sus respectivas sub-secretarías– bajo la
dependencia directa del PE. Ese órgano determina al ministro o los
ministros que suscriben y refrendan los decretos, mensajes y proyectos de
leyes originados en las secretarías del área presidencial, conforme la
naturaleza de la medida de que se trate.
En línea jerárquica inmediata inferior a los ministros, el

ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de creación de otros
órganos, que se denominan secretarías ministeriales y sub-
secretarías. Su origen es legal y sus competencias se encuentran
atribuidas por reglamentos.
ORGANIZACIÓN CONSULTIVA DE CARÁCTER JURÍDICO.

LA PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN: organización,
funciones.
En el ámbito de la adm. central y descentralizada, cuya dirección ejerce el

PE nacional, la Procuración del Tesoro de la Nación desempeña la
FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO JURÍDICO más importante, cuya
existencia resulta imprescindible en todo Estado que quiera
encuadrarse dentro de un régimen de justicia.
Su titular es el Procurador del Tesoro de la Nación. El Procurador del

Tesoro de la Nación es un órgano que actúa en la órbita de la
Secretaría de Justicia, siendo sus funciones principales:
- asesora jurídicamente al PE, ministros, secretarios, sub-secretarios y

titulares de entidades descentralizadas;
- es representante del E nacional en juicio;
- lleva el control y la dirección de todos los juicios en que el E es parte;
- asesora con carácter obligatorio en los recursos que se interpongan

contra actos que emanen de ministros o secretarios de la presidencia
de la nación;
- dirige el cuerpo de abogados del E.
El CUERPO DE ABOGADOS DEL E: las funciones de los abogados del

Cuerpo exceden el simple asesoramiento; deben velar por el recto
procedimiento administrativo, intervienen en la celebración de contratos
administrativos y representan y patrocinan al E en juicio.
ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE BUENOS

AIRES: organización, funciones.
En la Pcia de Bs. As. el órgano de asesoramiento jurídico del poder

ejecutivo es la ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO (regulada por ley
8019/73).
Su titular es el Asesor General de Gobierno (tiene categoría de

ministro) y tiene las siguientes funciones:
- asesora tanto a la administración publica centralizada como

descentralizada.
- representa en juicio al poder ejecutivo provincial, siempre y cuando

no estén controvertidos los intereses de la provincia, en cuyo caso
será el Fiscal de Estado el encargado de representarla.
- asesora por medio de dictámenes en temas referidos a la

interpretación de normas jurídicas, creación o modificación de
organismos de la administración pública, cuando se resuelven
recursos administrativos, en conflictos de competencia entre órganos
de la administración, en los sumarios administrativos cuando
corresponda la sanción expulsiva;
- y puede proponer al poder ejecutivo la derogación de normas que de

forma insistente han sido declaradas inconstitucionales.
ADMINISTRACIÓN DE CONTROL.
CLASES: por el organismo, por la oportunidad y por el objeto de
control.
Como toda persona jurídica que posee un patrimonio, el E, para poder

cumplir con sus funciones, necesita llevar una contabilidad de esos bienes
que le permita registrar las diversas operaciones que efectúa.
En lo relativo a los gastos del E, la CN establece que el Congreso fijará

anualmente el presupuesto de gastos de la nación y aprobará o desechará
la cuenta de inversión (art. 75 inc. 8), siendo atribución del PE decretar su
inversión de acuerdo con la ley o presupuesto de gastos.
CLASES:
1) POR EL ORGANISMO:
 INTERNO: en tanto el organismo que controla tenga pertenencia

y dependencia respecto al órgano controlado (en este caso es
ejercida por la SIGEN = Sindicatura General de la Nación).
 EXTERNO: por órganos que pertenecerían a una estructura
orgánica diferente a la del órgano controlado, con independencia
funcional (AGN = Auditoría General de la Nación).
2) POR LA OPORTUNIDAD:
 PREVIO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Asesoría General de

Gobierno – Contaduría General de la Provincia.
 SIMULTÁNEO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Contaduría General de

la Provincia.
 POSTERIOR A LA EMISIÓN DEL ACTO: Tribunal de Cuentas –

Fiscalía de Estado.
3) POR EL OBJETO DEL CONTROL:
 DE LEGALIDAD: cotejo del acto respecto de la concordancia con

el ordenamiento jurídico.
 OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA: temporalidad del

acto y su correspondencia con el orden público.
 CONTROL DE GESTIÓN: coteja o verifica si se cumplen los

objetivos preestablecidos por el organismo controlado.
SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO

NACIONAL.
CONTROL INTERNO: Sindicatura General de la Nación. Competencia.
Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
Se encuentre regulada por la ley 24.156. Es un órgano de control interno

del poder ejecutivo nacional, con personería jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera, dependiente del poder ejecutivo nacional.
Está a cargo de un funcionario llamado Síndico General de la Nación,

nombrado por el Presidente; y compuesta por 7 MIEMBROS, que
duran 8 años en el cargo.
Está compuesta por UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA, que:

- juntan información;
- detectan irregularidades y las informan a la Sindicatura;
- fija las normas de la contabilidad pública.
Funciones:
- se ocupa del control contable y financiero interno del sector
público (es decir, que los recursos públicos sean obtenidos y
aplicados cumpliendo con principios como regularidad financiera,
legalidad, eficacia…).
- dicta, aplica y supervisa normas de control interno.
- realiza auditorias financieras de legalidad y gestión.
- realiza investigaciones especiales, pericias financieras e

interviene en la elaboración de proyectos y programas.
CONTROL EXTERNO: Auditoría General de la Nación. Status

constitucional. Competencia. Comisión Mixta Revisora de Cuentas:
integración y competencia.
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN.
La podemos encontrar en el Art. 85 de la Constitución Nacional y

regulada por el decreto ley 24.156 (Ley de Administración Financiera y
Sistema de Control). Está a cargo del control externo del sector público
nacional. Este control, en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos es una atribución propia del poder legislativo. El
examen y la opinión del poder legislativo sobre el desempeño y situación
general de la administración pública se encuentran sustentados en los
dictámenes de la Auditoria General de la Nación.
La Auditoria General de la Nación es un ORGANISMO DE ASISTENCIA

TÉCNICA DEL CONGRESO CON AUTONOMÍA FUNCIONAL.
El presidente de este organismo es designado a propuesta del

partido político de oposición con mayor número de legisladores en
el congreso.
La Auditoria tiene a su cargo el CONTROL DE LEGALIDAD, GESTIÓN Y

AUDITORIA DE TODA LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
PUBLICA CENTRALIZADA Y DESCENTRALIZADA, cualquiera fuera su
modalidad de aparición, y las demás funciones que la ley le
otorgue.
Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las

cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
Tiene el control externo y es posterior de la gestión presupuestaria,

económica, financiera, patrimonial, legal y de gestión;
Tiene competencia para emitir dictamen sobre: los estados contables

y financieros de la administración central, organismos descentralizados,
empresas y sociedades del estado, entes reguladores de servicios públicos,
privados adjudicatarios de los procesos de privatización en cuanto a las
obligaciones emergentes de los contratos respectivos.
El congreso de la nación puede extender su competencia de control

externo a las entidades publicas no estatales o a las de derecho
privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad el
estado nacional, o de las que éste se hubiera asociado; incluso
aquellas a las cuales se les hubiere otorgado aportes o subsidios para su
instalación o funcionamiento; y en general, a todo ente que perciba, gaste o
administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad
publica.
COMISIÓN MIXTA REVISORA DE CUENTAS.
Se encuentra regulada por la ley 24.256 y esta compuesta por 6

senadores y 6 diputados cuyos mandatos se prolongaran hasta la
próxima renovación de la cámara a la que pertenezcan y serán
elegidos en la misma forma que los miembros de las comisiones
permanentes.
En cuanto a su competencia:
 aprueban, juntamente con las comisiones de presupuesto y

hacienda de las dos cámaras, el programa de acción anual de
control que va a desarrollar la Auditoria General de la Nación.
 también analiza el proyecto de presupuesto de la Auditoria

General de la Nación, controlando su programa de trabajo con
facultad para formular observaciones e indicar las modificaciones que
crea conveniente.
FISCALÍA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS.
Se encuentra regulado por las leyes 21.383 y 22.891.
Esta integrada por:

 1 FISCAL GENERAL
 5 FISCALES ADJUNTOS
 y demás funcionarios
Entre sus funciones están:

1 promover la investigación de la conducta administrativa de
los agentes de la administración publica nacional centralizada
y descentralizada.
2 también impulsa la investigación se sumarios y dispone la

realización de investigaciones en aquellas instituciones que
tienen como principal fuente de recursos los aportes
estatales, a efectos de verificar su correcta inversión.
3 denuncia ante la justicia competente todo hecho que se

presuma delictivo, y en su caso, promueve su investigación.
4 toma conocimiento de los procesos penales en los que estén

involucrados agentes de la administración pública y en los
sumarios que se estuviesen investigando agentes de la
administración publica en parte acusadora.
5 también da a publicidad sus dictámenes resultantes de las

investigaciones.
SISTEMAS DE CONTROL EN LA PCIA. DE BS. AS.
FISCAL DE ESTADO.
Receptado en el Art. 55 de la Constitución de la Pcia. de Bs. As. y

regulado por ley 7543/69 y modificaciones.
Atribuciones:
 Representa y defiende a la provincia en todos los juicios en que

la misma sea parte, sea de derecho público o privado (Ej. laborales,
civiles, penales, etc).
 También interviene en actuaciones administrativas (se le pide la

vista al fiscal) cuando están en juego los intereses de la
provincia.
 Ejerce un control de legalidad, es decir, corrobora que el

procedimiento se haya llevado a cabo en forma regular.
El Código Contencioso Administrativo determina que el traslado de la

demanda debe efectuarse al fiscal de estado. La cedula va a su despacho.
CONTADURÍA GENERAL DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
Es el organismo que controla internamente la hacienda pública

provincial. Su actividad se encuentra regulada por el decreto ley
6764/71 –Ley de Contabilidad de la provincia de Bs. As (tener en
cuenta Arts. 62/3/4).
Entre algunas de sus competencias:
 Puede efectuar observaciones sobre la actuación que se va a

realizar, como por ejemplo: contratos, partidas, etc.
 Lleva a cabo el juicio de responsabilidad patrimonial de los

agentes públicos que tienen a su cargo el manejo o custodia de
cosas muebles.
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
Realiza el control externo de la hacienda publica de la provincia. Lo

encontramos receptado en el Art. 159 de la Constitución provincial. y
se encuentra regulado por el decreto ley 10.869.
Es un ÓRGANO DE CONTROL ADMINISTRATIVO CON FUNCIONES

JURISDICCIONALES, es decir, que resuelve contiendas conforme a
derecho. Sus resoluciones son impugnables judicialmente a través del
Contencioso Administrativo.
Con respecto a la revisión judicial de los pronunciamientos del

Tribunal de Cuentas, se habían suscitado dos posturas:
 Una tesis restrictiva: la cual sostenía que no podían ser objeto de
revisión judicial. Se lo consideraba como un tribunal independiente.
 Una tesis amplia: la cual entendía que sí podían ser revisados

judicialmente, ya que el Tribunal de Cuentas es un organismo
administrativo que en el mejor de los casos ejerce función
jurisdiccional y los actos que emite son actos equiparables a decretos
del poder ejecutivo provincial y no son fallos y sentencias.
EL DEFENSOR DEL PUEBLO.
Consagrado en la Constitución Nacional a través de la reforma de 1994

en su Art. 86, sin perjuicio de que su creación fue a través de la ley
24.284 del año 1993.
Es CREADO EN EL ÁMBITO DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL PERO

CON AUTONOMÍA FUNCIONAL, es decir, sin recibir instrucciones de
ninguna autoridad nacional.
Su misión fundamental es la protección de los derechos humanos y

demás derechos y garantías tuteladas por la CN frente a actos,
hechos u omisiones de la administración (comprende la administración
publica centralizada correspondiente a la orbita del poder ejecutivo).
Están EXCLUIDOS de la órbita del defensor del pueblo:

 la orbita correspondiente al poder legislativo,
 la órbita correspondiente al poder judicial,
 y, dentro del poder ejecutivo, los organismos de seguridad y defensa.
Dentro de su competencia están INCLUIDAS:

 las entidades autárquicas,
 empresas y sociedades del estado,
 sociedades de economía mixta
 y los concesionarios de servicios públicos.
Nuestra CN le otorga LEGITIMACIÓN PROCESAL, es decir, que puede

iniciar acciones judiciales en defensa de derechos de incidencia colectiva.
EN LA PCIA. DE BS. AS. EL DEFENSOR DEL PUEBLO CUENTA CON LAS

MISMAS FACULTADES, PERO CON LA DIFERENCIA DE QUE ESTE NO
CUENTA CON LEGITIMACIÓN PROCESAL.
En el ámbito de los municipios, también existen ciertas defensorías

ciudadanas, como ser, por ejemplo, la de La Plata, en la cual la persona
que acude a ésta puede hacerse patrocinar por un abogado de esta
defensoría, siempre que sea un caso de importancia en el cual pueda el
defensor iniciar gestiones administrativas para luego iniciar acción judicial.
Deben ser razones de urgencia y que el perjudicado no tenga medios
económicos para contratar un abogado particular.
PROCEDIMIENTO.
Cualquier persona, física o jurídica, puede efectuar denuncia ante

el defensor del pueblo, quien determinara si la misma es procedente o
no. Esta denuncia tiene un plazo de un año para ser realizada desde
el día del acto, hecho u omisión.
El defensor en forma escrita pedirá un informe a la autoridad

administrativa denunciada, para luego SUGERIR, RECOMENDAR u
OBSERVAR a dicha autoridad.
Luego, pedirá otro informe para saber qué solución adopto la

autoridad frente a las recomendaciones u observaciones realizadas. Si no
hace caso a las recomendaciones, podrá ser denunciada ante la
Auditoria general de la Nación o ante el PL.
El defensor del pueblo no actúa a nivel nacional cuando el particular hubiere

planteado una acción judicial o el expediente en sede administrativa se
encuentre en estado de resolución.
BOLILLA 8
ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA.
LAS PROVINCIAS. Autonomía. Atribuciones. Instituciones y
organización administrativa provincial. La intervención federal.
La configuración de las provincias como entidades autónomas que actúan

en un orden gubernativo distinto al del E nacional constituye un rasgo típico
del sistema federal que adopta nuestra constitución.
En Argentina nos encontramos con una descentralización política

territorial, de la cual surge:
- E nacional
- E provincial
- Municipios
Las provincias son unidades políticas que constituyen nuestra

federación. Son los E miembro, que no son soberanos sino
autónomos.
Por prescripción expresa, las provincias se dan sus propias

instituciones dictándose su propia constitución, eligen a sus
autoridades y se rigen por las normas que ellas mismas se dan.
Estas características son las que le otorgan autonomía.
AUTONOMÍA: Supone la aptitud de un ente de darse su propia carta

orgánica y regirse por ella. Se traduce un poder de autodeterminación
que se ejerce dentro de ciertos límites impuestos por el poder
soberano, reservando poderes frente a éste.
Pero la autonomía denota una relación de subordinación al E federal,

en el sentido de que las provincias pueden dictarse su constitución, pero
estas deben estar en concordancia con la CN y la tripartición de poderes.
En cuanto a las atribuciones:
1 deben asegurar la administración de justicia, el régimen

municipal y la educación primaria.
2 tienen competencia en materia de servicios públicos.
3 cuentan con poder de policía y poder de contribución
(tributario).
Hay algunas atribuciones que son concurrentes con la nación, como las
cuestiones relativas al desarrollo humano, económico, científico y
natural (art. 75 inc. 18 y 19 CN), la promoción de la industria, la
inmigración.
INTERVENCIÓN FEDERAL.
La constitución afirma que el gobierno federal garantizará en las
provincias el uso y goce de las instituciones locales, siempre y
cuando respeten la forma representativa republicana y todo lo
establecido en el art. 5 CN. Cuando esto no sucede, se da la intervención
federal, que procede:
- por sí sola para garantizar la forma representativa y

republicana de gobierno.
- a pedido de la provincia, para sostener o restablecer a sus

autoridades si hubieran sido depuestas por sedición o por
invasión de otra provincia.
La intervención federal será dispuesta por el Congreso, y en los casos

urgentes por el PE.
El INTERVENTOR FEDERAL es designado por el PE, y sus funciones

estarán determinadas en el mismo acto de intervención. Este
funcionario es un comisionado del gobierno federal.
Esta institución no hace desaparecer a la provincia como persona

jurídica, sino que sólo existe un cambio en el órgano individuo que
ocupa la titularidad de los poderes u órganos locales. Es un medio
excepcional, restrictivo.
La intervención federal es una institución por medio de la cual el

gobierno nacional toma a su cargo, transitoria y excepcionalmente,
el gobierno y la administración de una provincia.
LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. Status constitucional. Organización

administrativa.
Con la reforma constitucional de 1994, Buenos Aires adquiere el

status de CIUDAD AUTÓNOMA. Por esta razón, tiene su propia
constitución, que rige a partir del 1/10/96.
Tiene un PE (JEFE DE GOBIERNO), un PL (CÁMARA DE DIPUTADOS) y

un PJ.
El art. 129 CN establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un

régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo
de la Ciudad.
Una ley garantizará los intereses del E nacional, mientras la Ciudad de

Buenos Aires sea la capital de la nación. En el marco de lo dispuesto en este
art., el Congreso de la nación convocará a los habitantes de Buenos Aires,
para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el
Estatuto Organizativo de sus instituciones.
Por tanto, tiene un RÉGIMEN DE GOBIERNO AUTÓNOMO y es,

además, CAPITAL DE LA NACIÓN. En un mismo territorio conviven
dos entidades que legislativamente se dividen.
Diferencias en la doctrina:
BIDART CAMPOS trata a la Ciudad de Bs. As. como una entidad sui
generis entre las provincias y los municipios. También es la capital del
país, por lo que se discute si es o no territorio federal.
Algunos autores entienden que la ciudad de buenos aires, al estar sobre la

capital federal, es territorio federal y que, ante un traspaso de la capital,
seguirá siendo territorio federal.
Otros autores no hablan de territorio, sino de competencias federales.
MARIENHOFF entiende que se trata de una entidad autárquica

territorial.
En la constitución de la ciudad de buenos aires hay un PE, un PL y

un PJ, y existen además instituciones de control (auditoría,
sindicatura, procuración). Se prevé la formación de comunas, que son
unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial que
se organizarán en materia de espacios verdes, programas sociales, etc. Se
prevé la creación de un ente regulados de los servicios públicos, como así
también la creación del Defensor del Pueblo.
En torno al poder judicial:

Para la Ciudad Autónoma de Bs. As. la nación se reserva el Poder Judicial, es
decir, que la Capital Federal depende del Poder Judicial de la Nación.
También se reserva la cuestión de seguridad y protección de las personas
(policía federal) y se permite a la ciudad de Bs. As. la creación de juzgados
en materia contravencional, de vecindad y de faltas, como así también
gozan de tribunales contenciosos administrativos y tributarios (que se
encuentran dentro de la orbita del poder judicial de la nación).
LOS MUNICIPIOS. Naturaleza jurídica: jurisprudencia de la CSJN; las

nuevas constituciones provinciales. La reforma constitucional de
1994.
La institución municipal constituía, a la fecha en que se sancionó la CN, una

realidad tan acentuada que el art. 5 de la misma exigió que las provincias,
como condición para el goce y ejercicio de sus instituciones, que aseguren
el régimen municipal.
Sus fines se circunscriben a la atención de las necesidades colectivas

de carácter local, utilizando en forma indistinta técnicas de policía,
de fomento, siendo su misión resolver libremente los asuntos de la
sociedad local.
Los municipios SON UNA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA CON BASE

TERRITORIAL.
En cuanto a su naturaleza jurídica:
- los constitucionalistas, en general, sostienen que se trata de

una entidad AUTÓNOMA;
- en el derecho administrativo, se sigue sosteniendo que son
entidades AUTÁRQUICAS.
Desde 1904 – 1989, la CSJN entendió que los municipios eran
entidades autárquicas. A partir del CASO RIVADEMAR, la CSJN
entiende que son autónomos.
CASO RIVADEMAR C/MUNICIPALIDAD DE ROSARIO.

Ángela Rivademar era empleada municipal contratada por la municipalidad
de Rosario. En 1978, por una ley de facto provincial se la incorpora a planta
permanente (la ley establecía que todos los empleados con una antigüedad
de 3 meses pasarían a planta permanente).
Con posterioridad a ello, asume el gobierno constitucional y el consejo

deliberante autoriza al intendente a revisar las designaciones desde 1978 –
1983. Ante esta posibilidad, el intendente de Rosario deja sin efecto la
incorporación de Rivademar porque consideraba que esa ley de facto
violaba la Constitución de Santa Fe y el art. 5 de la CN.
La SCJ de Santa Fe dispone la reincorporación de Rivademar porque

considera ilegítimo el decreto del intendente, fundando su resolución en que
no existía una clara violación al art. 5 de la CN porque la ley de facto
provincial había establecido un régimen general para los empleados
municipales de todos los municipios de ese territorio, no implicaba una
intromisión en las facultades de los municipios y no afectaba su facultad de
regir lo referente a los empleados municipales.
La comuna de Rosario va por recurso extraordinario ante la CSJN, que

entiende que había que analizar el criterio que se seguía hasta ese
momento (autarquía): Argentina, hasta el año 1957 había propugnado la
autarquía de las municipalidades, pero con la reforma de ese año las
provincias adoptaron la autonomía municipal.
De ello deriva que sus ordenanzas son leyes locales y, por tanto, se las
diferencia de las resoluciones administrativas que dictan los entes
autárquicos. También, los municipios tienen a su cargo lo relativo al
empleado público, por lo que la ley de facto produce sus efectos.
Reforma de 1994.
Art. 5 CN: Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y
garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de
justicia, su RÉGIMEN MUNICIPAL, y la educación primaria. Bajo de estas
condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio
de sus instituciones.
Art. 123 CN: Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo

dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando
su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero.
De aquí surge que las provincias deben asegurar el régimen municipal, pero
dice “reglando su alcance y contenido”. Esa regulación surge de la
LEY ORGÁNICA MUNICIPAL, también llamada LEY ORGÁNICA DE LAS
MUNICIPALIDADES, por la cual se rigen todos los municipios de la
provincia de Buenos Aires.
LAS REGIONES. Naturaleza jurídica. Status constitucional.
En este caso, estamos ante unidades de base sociológica. Su creación se

permite para el desarrollo económico y social de una provincia, para
fortalecer el crecimiento económico de zonas de una provincia o de una
provincia con respecto a otra.
NO SE TRATA DE UNIDADES POLÍTICAS, SINO DE

DESCENTRALIZACIONES ADMINISTRATIVAS.
Art. 124 CN: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo
económico-social y establecer órganos con facultades para el
cumplimiento de sus fines…
La creación de regiones es potestativa para la provincia.
Como surge de este artículo, la creación de regiones importará la creación

de órganos regionales, compuestas por funcionarios de las provincias que la
integran.
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS.
El E realiza sus actividades a través de entidades de 2 clases:
- privadas: se trata de las empresas de propiedad privada del E, o

aquellas en donde el E participa en el capital.
- públicas: son las entidades autárquicas y las empresas del E.
¿POR QUÉ SURGEN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS?
Porque la Administración pública fue aumentando su campo de acción y

necesitando más entes especializados que cumplieran diversas funciones, y
la manera más ordenada era que esos entes estuvieran desvinculados de la
administración centralizada pero sin descuidar sus objetivos y bajo la
vigilancia del E.
¿CUÁL ES EL ÓRGANO COMPETENTE PARA CREAR ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS?
Si son empresas del E, son creadas por el PE.
Si son entidades autárquicas, hay diferentes opiniones:
DIEZ: dice que las debe crear el Congreso por medio de una
ley. Sostienen que la competencia es exclusiva del Congreso Nacional, ya
que la CN le asigna la facultad de crear, suprimir empleos y fijar sus
atribuciones (y se estaría creando el ente para el que dichos empleos fueron
establecidos).
MARIENHOFF: el órgano competente para crearlas es el PE
mediante un decreto, ya que por el art. 99 inc. 1 CN (“zona de reserva
legal”) se establece que el Presidente, como jefe supremo de la
administración, tiene a su cargo la administración general del país, y las
entidades autárquicas pertenecen a esa zona de reserva y son vigiladas por
el PE.
CASSAGNE: sostiene que es una facultad concurrente, y que

las entidades autárquicas pueden ser creadas tanto por el PE como por el
Congreso, salvo que dichas entidades estén relacionadas con las
atribuciones expresas y exclusivas que la Constitución le da al Congreso.
ENTES AUTÁRQUICOS: noción, clases, régimen jurídico y control.
Concepto: se trata de personas jurídicas públicas del E que tiene

capacidad para autodeterminarse; son aquellas que gozan de
personería jurídica propia y persiguen un fin administrativo o un fin
también institucional. Estas entidades pueden ser creadas en
cualquiera de las orbitas de la nación (municipio, Pcia., ciudad de Bs.
As. o Nación).
CLASES:
- entidades autárquicas CON BASE TERRITORIAL
(DESCENTRALIZACIÓN POR REGIÓN): en este caso, existe un
territorio-circunscripción dentro del cual el ente realiza su actividad.
- entidades autárquicas CON BASE INSTITUCIONAL

(DESCENTRALIZACIÓN POR SERVICIOS): son aquellas creadas con
fines específicos o de servicios públicos específicos. En este caso, el
elemento característico no es un territorio, sino el fin que debe
satisfacer el ente según la actividad que desarrolla. Puede estar
presente el elemento territorio, pero no como elemento esencial.
Algunas de estas entidades son:
1 las universidades nacionales

2 la dirección nacional de vialidad
3 el FONAVI
Caracteres:
- Personalidad jurídica propia.

- Patrimonio estatal de afectación a fines determinados.
- Cumplen un fin estatal, no industrial o comercial.
- Son personas jurídicas públicas.
- Su personal tiene la calidad de empleado público.
- Se les aplican las leyes del derecho público.
RÉGIMEN JURÍDICO.
Cada entidad autárquica tiene su propia ley que la crea y regula. En
nuestro país, son creadas por el congreso o decreto del poder
ejecutivo (facultades concurrentes).
Los actos dictados por la autoridad superior de estos entes pueden

ser revisados por el poder ejecutivo (recurso de apelación). Lo que
controlará el poder ejecutivo será la legitimidad del acto, es decir, lo
aprueba o lo rechaza “Control de Tutela”.
EMPRESAS DEL ESTADO: noción, régimen jurídico, objeto, control.
Concepto: se trata de personas jurídicas públicas (LEY 13.653) cuyo

fin es:
- desarrollar una actividad comercial o industrial;

- o prestar un servicio público industrial o comercial que el E,
por razones de interés público, considera que es necesario
realizar.
Vemos aquí una diferencia fundamental con las entidades autárquicas, que
generalmente realizan servicios sociales, de enseñanza, culturales, etc.
En Argentina, la mayor parte de las empresas del E se convirtieron en

sociedades del E (YPF, Aerolíneas Argentinas, Gas del E, etc.) y luego fueron
privatizadas.
Sus directores dependían del PE nacional, sin perjuicio del control

del ministerio al cual pertenecía la empresa.
CONTROL, TANTO PARA LAS ENTIDADES AUTÁRQUICAS COMO PARA

LAS EMPRESAS DEL ESTADO.
El control de este tipo de entidades descentralizadas puede hacerlo la

Administración Central o el Tribunal de Cuentas de la Nación,
conforme a la Ley de Procedimientos Administrativos.
- si la entidad es creada por el PODER LEGISLATIVO, por medio

de sus facultades exclusivas otorgadas por la CN, el control será
sobre la legitimidad de sus actos solamente (es decir que no
admite que se emitan órdenes o se modifique el acto revisado) y sólo
puede ser aceptado o rechazado.
- si fue creada en FORMA CONCURRENTE (es decir, por facultades

que no son exclusivas del Congreso), el control es sobre la
legitimidad del acto, pero además sobre su oportunidad,
mérito o conveniencia.
El PE, a través del control que ejerce sobre estos entes, puede
INTERVENIRLO cuando este haya actuado con mala voluntad.
Requisitos de la INTERVENCIÓN:
- que haya actividad anormal por un tiempo bastante
prolongado;
- que el órgano que se va a intervenir tenga obligación de
obrar;
- y que se rehúse a hacerlo, es decir, que no cumpla con su
obligación.
Para las ENTIDADES CONSTITUIDAS COMO PERSONAS JURÍDICAS

PRIVADAS (las sociedades) no hay control administrativo, pero se aplica el
control interno (SIGEN) y el control externo (AGN).
FORMAS SOCIETARIAS.
SOCIEDADES DEL ESTADO (ley 20.705).
Son aquellas que, con exclusión de toda participación de capitales

privados, constituyen el E nacional, los E provinciales, los
municipios, los organismos estatales legalmente autorizados.
Se les aplica el régimen de las S.A.
No pueden incorporar capitales privados ni transformarse en

sociedades con participación estatal mayoritaria, pero el PE puede
transformar en sociedad del E cualquier SA con participación estatal
mayoritaria, sociedades de economía mixta o empresas del E.
No pueden ser declaradas en quiebra y su liquidación se lleva a

cabo por el PE con la previa autorización legislativa.
SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA (ley 12.962).
Son sociedades que forma el E nacional, los E provinciales, las

municipalidades o las entidades administrativas autárquicas dentro
de sus facultades legales, por una parte, y los capitales privados por la
otra, para la explotación de empresas que tengan por finalidad la
satisfacción de necesidades de orden colectivo o la implantación, el
fomento o el desarrollo de las actividades económicas.
Los aportes del E pueden ser de cualquier especie.
El presidente de la sociedad, el síndico y al menos 1/3 del número

de directores son nombrados por el E y lo representan.
No pueden ser declaradas en quiebra pero sí liquidadas.
SOCIEDADES ANÓNIMAS CON PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA

(ley 19.550).
Son S.A. en donde el E nacional, los E provinciales, los municipios,

los organismos estatales autorizados al efecto, o las SA sujetas a este
régimen sean propietarios, en forma individual o conjunta de acciones
que representen por lo menos el 51% del capital social, y que sean
suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y
extraordinarias.
Si el E pierde la mayoría, se dejan de aplicar las normas esta figura

y se aplican las genéricas de la SA.
No puede ser declarada en quiebra. La liquida la autoridad

administrativa que designe el E.
OTRAS FORMAS DE GESTIÓN: corporaciones,

fundaciones, consorcios públicos, otras formas
asociativas.
CORPORACIONES.
En el campo de la descentralización regional, la estructura más apta para

regular la creación y funcionamiento de entes regionales de desarrollo es la
corporación pública estatal, es decir, una entidad que reposa sobre
la base de la asociación de los entes estatales participantes.
Se trata de personas jurídicas públicas con base asociativa, es decir,

que no dependen exclusivamente de una sola entidad
administrativa. Su principio organizativo fundamental es la idea de
coordinación y ejecución concertada en planes y proyectos comunes.
Están sometidas al derecho público y, por ello, en principio, sus

actos y contratos tienen carácter administrativo, sin perjuicio de la
actuación en el ámbito privado.
Sus funcionarios y empleados son agentes públicos.
El sistema de control debe estar establecido en el estatuto de la

corporación.
FUNDACIONES.
Su concepto se encuentra debatido en la doctrina, no obstante no

se cuestiona la atribución de personalidad jurídica a estos entes.
En la fundación el patrimonio hace a la esencia de la misma, al punto que

supone la afectación a perpetuidad de un conjunto de bienes a un
fin común. No se trata, por tanto, de una unión de personas, característica
que permite diferenciarla de las corporaciones y las asociaciones.
En cuanto a su objeto, las fundaciones tienen un fin no lucrativo o

benéfico.
El acto constitutivo de estas es unilateral, en tanto la fundación nace

de la voluntad de una persona física o jurídica.
A diferencia de lo que ocurre en otros países, donde el E utiliza la institución

de la fundación para realizar actividades culturales o benéficas y regirse por
un estatuto que básicamente está regulado por el derecho privado, no se
han extendido mayormente en nuestro país las formas estatales de
participación en las fundaciones.
BOLILLA 9
HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
CLASIFICACIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
Actividad administrativa productora de efectos jurídicos: formas.
Hechos y actos administrativos: diferencias.
Para poder llegar a la noción de acto administrativo, es necesario analizar

las distintas actividades que se pueden realizar en el ámbito de la
administración, que se clasifican en 4 sectores:
1 actos no jurídicos: son todas aquellas declaraciones o

manifestaciones de voluntad o juicio, decisiones de la administración,
que no producen efecto jurídico alguno (comunicación, felicitaciones,
invitaciones, etc.).
2 actos jurídicos: son declaraciones o decisiones que producen un

efecto jurídico, que puede consistir en el nacimiento, la modificación,
o la extinción de algún derecho (designación de personal, baja de
personal, autorización, orden, etc.).
3 hechos no jurídicos: son aquellas actuaciones materiales de la

administración pública que no producen un efecto jurídico (un agente
que lleva un expediente de una repartición a otra).
4 hechos jurídicos: son aquellas actuaciones materiales de la

administración que sí producen efectos jurídicos (un agente de
tránsito que se lleva un auto mal estacionado).
HECHO ADMINISTRATIVO – se trata de comportamientos materiales u

operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los
órganos de la administración.
ACTO ADMINISTRATIVO – a diferencia del supuesto anterior, el acto

administrativo constituye una declaración, habida cuenta de que
traduce al mundo exterior un proceso intelectual.
DIFERENCIAS e/ acto administrativo y hecho administrativo.
el acto administrativo supone una declaración de voluntad,

una exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual;
el hecho administrativo supone una actuación material de la
administración;
el acto administrativo tiene la condición de certeza,

presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y son
impugnables; el hecho administrativo en principio no es
impugnable, pero da lugar a reclamación e impugnaciones
ante la Administración
VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS – el concepto de “vía de hecho
administrativa” es obra de la jurisprudencia francesa, pertenece al campo
de la ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos
materiales que, sin alcanzar a configurar una declaración, implican
una grosera o grave violación del ordenamiento jurídico.
La LNPA señala, a título enunciativo, 2 supuestos de vía de hecho:
 el comportamiento material que sea lesivo de un derecho o

garantía constitucional.
 y la puesta en ejecución de un acto, hallándose pendiente
algún recurso administrativo que implique la suspensión de
su ejecutoriedad.
BOLILLA 9
HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
CLASIFICACIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
Actividad administrativa productora de efectos jurídicos: formas.
Hechos y actos administrativos: diferencias.
Para poder llegar a la noción de acto administrativo, es necesario analizar

las distintas actividades que se pueden realizar en el ámbito de la
administración, que se clasifican en 4 sectores:
5 ACTOS NO JURÍDICOS: son todas aquellas declaraciones o

manifestaciones de voluntad o juicio, decisiones de la administración,
que no producen efecto jurídico alguno (comunicación, felicitaciones,
invitaciones, etc.).
6 ACTOS JURÍDICOS: son declaraciones o decisiones que producen un

efecto jurídico, que puede consistir en el nacimiento, la modificación,
o la extinción de algún derecho (designación de personal, baja de
personal, autorización, orden, etc.).
a. actos INTERNOS: dentro de los cuales encontramos los actos

inter-orgánicos o “de administración”.
b. actos EXTERNOS: que pueden ser, a la vez:
i. UNILATERALES: dentro de los unilaterales, los actos de

la administración pueden ser:
1. de alcance general: REGLAMENTOS.
2. de alcance particular: ACTOS

ADMINISTRATIVOS.
3. actos derivados de la actividad política o de

gobierno del PE (ACTOS DE GOBIERNO O
POLÍTICOS); o ACTOS INSTITUCIONALES.
ii. BILATERALES: dentro de los cuales encontramos los

CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
7 HECHOS NO JURÍDICOS: son aquellas actuaciones materiales de la

administración pública que no producen un efecto jurídico (un agente
que lleva un expediente de una repartición a otra).
8 HECHOS JURÍDICOS: son aquellas actuaciones materiales de la

administración que sí producen efectos jurídicos (un agente de
tránsito que se lleva un auto mal estacionado).
HECHO ADMINISTRATIVO – se trata de comportamientos materiales u

operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los
órganos de la administración.
ACTO ADMINISTRATIVO – a diferencia del supuesto anterior, el acto
administrativo constituye una declaración, habida cuenta de que
traduce al mundo exterior un proceso intelectual.
DIFERENCIAS e/ acto administrativo y hecho

administrativo.
- el acto administrativo supone una declaración de

voluntad, una exteriorización al plano jurídico de un
proceso intelectual; el hecho administrativo supone
una actuación material de la administración;
- el acto administrativo tiene la condición de certeza,

presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y son
impugnables; el hecho administrativo en principio
no es impugnable, pero da lugar a reclamación e
impugnaciones ante la Administración
VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS – el concepto de “vía de hecho

administrativa” es obra de la jurisprudencia francesa, pertenece al campo
de la ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos
materiales que, sin alcanzar a configurar una declaración, implican
una grosera o grave violación del ordenamiento jurídico.
La LNPA señala, a título enunciativo, 2 supuestos de vía de hecho:
 el comportamiento material que sea lesivo de un derecho o

garantía constitucional.
 y la puesta en ejecución de un acto, hallándose pendiente
algún recurso administrativo que implique la suspensión de
su ejecutoriedad.
ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La teoría del acto administrativo surge en Francia con la
jurisprudencia del Consejo de Estado Francés y la del Tribunal de
Conflictos, que se encargaba de disponer qué correspondía a la jurisdicción
administrativa y qué a la judicial. También surge de la división de poderes
de Montesquieu.
El acto administrativo se vincula con la función administrativa y

también con la función judicial, porque es una de las formas de obtener
el control o revisión en sede judicial.
Como ya vimos, el acto administrativo constituye una declaración, habida

cuenta que traduce al mundo exterior un proceso intelectual. Dentro del
concepto de declaración están comprendidas:
- las típicas declaraciones de voluntad o declaraciones propiamente
dichas.
- las declaraciones de conocimiento: a través de las cuales la adm.

transcribe o reproduce documentos o constancias registrales que se
encuentran en su poder.
- las declaraciones de opinión o juicio: en la cual emite o no una

opinión en cuanto al mérito de alguien o de algo.
¿Por qué medio se expresan los actos administrativos?
Actos VERBALES: se trata de una forma de exteriorización de un acto

administrativo. Por ejemplo, la orden de detención emitida por un oficial de
la ley. (“deténgase”).
Actos TÁCITOS: cabe aceptar la existencia de actos tácitos cuando como

consecuencia de la emisión del un acto expreso surgen efectos jurídicos que
presuponen la existencia de otro acto. Por ejemplo: si luego de haberse
acudido a un procedimiento de licitación pública, la administración,
mediante decisión legalmente fundada, dispusiere la contratación directa.
Actos ESCRITOS: es la forma habitual en la que se expresan los actos

administrativos, la más común.
SIGNOS O SEÑALES CONVENCIONALES: la doctrina admite también que

la declaración del órgano estatal pueda configurarse mediante signos y
señales de distinto carácter: acústicas, telegráficas; de la misma manera,
puede expresarse por medio de carteles (límite de velocidad, prohibido
estacionar, etc.). Cassagne entiende que estos diferentes supuestos de
actos administrativos configuran declaraciones expresas de la voluntad
estatal y no tácitas, en razón de que también hay un lenguaje de por medio
que, si bien es de signos o señales, cumple la misma función que el lenguaje
natural.
No obstante ello, es necesario decir que debe tratarse de signos o señales

que sean convencionales, es decir, que se trate de signos que sean
conocidos y puedan ser comprendidos por todos.
Ej: el caso de un semáforo, que supone un acto administrativo expresado a

través de las distintas luces del mismo, cada una con un significado propio
distinto.
UNILATERALIDAD O BILATERALIDAD.
La unilateralidad o bilateralidad del acto administrativo pueden darse tanto
en su formación como en los efectos.
Los actos unilaterales son aquellos que dicta la administración sin

importar la voluntad de los particulares. Dentro de los actos
unilaterales, encontramos diferentes tipos de actos, que varían de acuerdo a
sus efectos:
- REGLAMENTOS: se trata de actos que tienen alcance general.
- ACTOS ADMINISTRATIVOS: son actos cuyo alcance es particular.
- ACTOS DE GOBIERNO O POLÍTICOS.
- ACTOS INSTITUCIONALES.
Para que un acto sea bilateral se requiere del concurso de más de una
voluntad para su formación. En este caso estamos ante el
CONTRATO ADMINISTRATIVO. Cuando el acto es bilateral en cuanto a su
formación y en cuanto a sus efectos estamos en presencia del llamado
“contrato administrativo”.
ACTOS DE ALCANCE GENERAL NO NORMATIVO.
En este caso, estamos en presencia de un acto de carácter general pero

que, no obstante ello, no produce efectos jurídicos. Por ejemplo: el caso de
un reglamento interno de un organismo, o aquellos que se dictan para
organizar una determinada ceremonia, y que se extinguen por el
agotamiento del acto.
EL ACTO ADMINISTRATIVO DE PERSONAS NO ESTATALES.
La problemática se planteaba respecto de si estos entes podían o no dictar

actos administrativos. Marienhoff decía que no estaban habilitados
para tal efecto.
Hoy día, se entiende que estos entes creados por ley cumplen prerrogativas
de poder público otorgadas por esa misma ley. En tal caso, los actos que
dicten en ejercicio de esa prerrogativa serán actos administrativos. Se da en
el caso, por ejemplo, del Colegio de Abogados, cuando suspende la
matrícula de un abogado: no existe otro órgano capaz de realizar dicha
suspensión.
La conclusión es que este tipo de personas puede dictar actos

administrativos, siempre dentro de los límites que les ha impuesto la ley en
torno a las prerrogativas de poder público que ejercen.
ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVO Y

JUDICIAL.
La definición de acto administrativo nos dice que se trata de una
declaración proveniente de un órgano del E, emitida en ejercicio de la
función materialmente administrativa. De ello se sigue que tanto el PL
como el PJ pueden dictar actos administrativos, porque más allá de la
función formal que les corresponde (legislar, jurisdiccional), pueden también
ejercer materialmente funciones administrativas.
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo comprende TODA DECLARACIÓN PROVENIENTE

DE UN ÓRGANO ESTATAL, EMITIDA EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN
MATERIALMENTE ADMINISTRATIVA Y CARACTERIZADA POR UN
RÉGIMEN EXORBITANTE, QUE GENERA EFECTOS JURÍDICOS
INDIVIDUALES DIRECTOS CON RELACIÓN A LOS ADMINISTRADOS
DESTINATARIOS DEL ACTO. (cassagne).
Esa declaración debe surgir de un órgano del E y ser emitida en ejercicio de

la función materialmente administrativa, puesto que es precisamente tal
circunstancia la que va a generar consecuencias en el régimen del acto que
se emita. El hecho de que se hable de “función materialmente
administrativa” implica que el acto administrativo puede surgir tanto del
PE, como de PL, PJ y PERSONAS NO ESTATALES EN EJERCICIO DE
PRERROGATIVAS PÚBLICAS.
REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Análisis. Las

denominadas condiciones de eficacia del acto. Cláusulas
accidentales o accesorias: análisis. Régimen jurídico nacional y
provincial.
Antes de entrar a analizar este tema, es necesario decir que los requisitos o
elementos esenciales del acto administrativo los podemos dividir en 2:
- de VALIDEZ:
1) ESENCIALES:
a. competencia
b. causa
c. motivación
d. objeto
e. fin público
f. la “desviación de poder”
g. forma
h. procedimiento
i. voluntad administrativa
2) ACCIDENTALES (que pueden convertirse en esenciales en

caso de que no fuesen separables y llegaran a afectar la
esencia del acto):
a. condición resolutoria
b. plazo
c. modo
- de EFICACIA:
1) publicidad:
a. notificación (actos administrativos)

b. publicación (reglamentos)
ELEMENTOS ESENCIALES
LA VOLUNTAD COMO PRESUPUESTO del acto administrativo.
Antes de analizar los elementos esenciales, es necesario referirnos al tema

de la VOLUNTAD. La voluntad, que comprende tanto la intención como
el fin, constituye un requisito presupuesto antes que un elemento
del acto administrativo. Con ello no se trata de señalar una diferencia
conceptual, sino más bien afirmar que la voluntad del órgano
administrativo, que es una condición esencial para su validez, juega un
papel distinto al de los restantes elementos, en el sentido de que
son estos últimos los que condicionan y estructuran la voluntad. La
voluntad aparece así subsumida en los denominados “elementos del acto”.
COMPETENCIA.
Ya hemos dicho que la competencia es el complejo de funciones atribuidas a
un órgano administrativo. Cabe incluir en la noción la aptitud o el conjunto
de atribuciones y facultades que corresponden al ente, es decir, a la
persona jurídica pública E o a la entidad estatal de que se trate.
La competencia se clasifica:
- en razón de la MATERIA: en la competencia por la cual el derecho

objetivo (constitución, ley, reglamento) adjudica una serie de
funciones y atribuciones a los órganos y sujetos estatales para la
realización de las tareas que se le encomiendan.
- en razón del LUGAR/TERRITORIO: se refiere a la división de la

competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan el
campo de acción del órgano o sujeto estatal.
- en razón del GRADO: este tipo de competencia, también llamada

“vertical”, aparece vinculada a la jerarquía. El grado resulta de la
posición que el órgano tiene en la estructura jerárquica.
- en razón del TIEMPO: puede acontecer que la competencia se halle

sometida a un plazo de duración, vencido el cual cesa la misma, o
bien, que corresponda a partir de cierto término.
Reglas jurídicas sobre la competencia:
1) la competencia DEBE SURGIR DE UNA NORMA, de rango

constitucional, legal o reglamentario;
2) su EJERCICIO CONSTITUYE UNA OBLIGACIÓN para el órgano o

sujeto estatal, y es IRRENUNCIABLE en atención al interés
público que motiva su establecimiento;
3) en principio, ES INDEROGABLE E IMPRORROGABLE, salvo que

proceda avocación o delegación.
CAUSA.
Son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que
llevan al dictado del acto administrativo. El acto dictado sin causa,
será el acto que responde a la mera intencionalidad del funcionario, por lo
tanto, será un acto arbitrario.
Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto

administrativo. La inexistencia de la causa esta vinculada con la teoría del
abuso o exceso de poder y la ineficacia de los actos administrativos.
MOTIVACIÓN.
Está relacionada con la causa, porque la motivación es el resultado
expreso de los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan
al dictado del acto administrativo. Es la exteriorización de las razones
que justifican el acto.
También se considera motivado cuando remita a actuaciones obrantes en el

expediente.
CASSAGNE opina que la motivación es un requisito que

integra el elemento forma, que consiste en la exteriorización
de las razones que justifican y fundamentan la emisión del
acto, que versan tanto en circunstancias de hecho y de
derecho (causa) como en el interés público que se persigue
con el dictado del acto (finalidad).
OBJETO.
El objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el
acto DECIDE, CERTIFICA U OPINA, a través de la declaración
pertinente.
 Si se trata de una ACTIVIDAD REGLADA, el objeto del acto

administrativo aparecerá predeterminado por la norma.
 Si es consecuencia del EJERCICIO DE FACULTADES

DISCRECIONALES, aún cuando la adm. disponga de un amplio
margen de libertad para emitir el acto, el objeto del mismo debe
adaptarse al marco general y normativo y al principio de
legitimidad.
Como regla general, el objeto o contenido del acto administrativo debe ser:
1 lícito
2 cierto y determinado
3 posible física y jurídicamente
4 razonable
5 moral
Lo esencial del objeto es su CONFORMIDAD CON EL DERECHO

OBJETIVO.
FIN PÚBLICO.
Está íntimamente relacionado con el bien jurídico protegido o
perseguido con el dictado del acto. El fin público es condicionante de la
actividad administrativa, constituyendo un elemento autónomo del acto con
las peculiaridades propias del derecho público.
El acto siempre debe cumplir con la finalidad que inspiro la norma

que le otorgo competencia al órgano emisor.
La finalidad del acto administrativo no puede contradecir los fines

públicos a que tiende el derecho administrativo.
La “DESVIACIÓN DE PODER”: dentro de la actividad

discrecional del E se demuestra la importancia que corresponde
asignar al elemento finalidad, ya que cuando la actividad fuera
reglada, bastará con confrontar la finalidad del acto con el
derecho objetivo para determinar o no su adecuación al interés
público.
En cambio, en la actuación discrecional de la adm. se da en

grado mayor la oportunidad de dictar actos CON FINES
ENCUBIERTOS, ya sea que se emiten para beneficiar a la
adm. pca., a un tercero o al propio agente emisor del acto.
Así, nuestra legislación sanciona el acto que sea emitido
por razones encubiertas o para eludir la aplicación de una
ley.
FORMA.
La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre
de forma. No se puede concebir la existencia de un acto administrativo
carente de forma, cualquiera sea ésta (escrita o verbal)), porque constituye
un requisito esencial de validez del acto administrativo.
No hay que confundir forma con “formalidades”, ya que estas son

requisitos que deben cumplirse antes de la emisión del acto.
De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe

expresarse como principio general por ESCRITO, y sólo por
excepción pueden admitirse otras formas de documentar la
voluntad administrativa (VERBAL, en las órdenes de un policia; SIGNOS
Y SEÑALES CONVENCIONALES) cuando la naturaleza y las
circunstancias así lo permitieran.
También tenemos que referirnos, como forma de manifestación de la

voluntad, al SILENCIO o AMBIGÜEDAD: en el orden nacional, se
admite que la conducta omisiva o ambigua de la adm., cuando se
requiera de ella un pronunciamiento concreto, sea interpretada
como negativa.
PROCEDIMIENTO.
Antes de la emisión del acto DEBEN CUMPLIRSE LOS
PROCEDIMIENTOS ESENCIALES Y SUSTANCIALES y los que resulten
implícitos en el ordenamiento jurídico.
Cuando se habla de “procedimiento” se refiere a los diferentes pasos que

deben cumplirse previos a la emisión del acto administrativo, que están
íntimamente relacionados con las formalidades de ese acto.
ELEMENTOS ACCIDENTALES O ACCESORIOS.
CONDICIÓN RESOLUTORIA.
Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se
subordina el nacimiento de o extinción de los efectos del acto
administrativo, lo cual da origen, respectivamente, a la condición
suspensiva y resolutoria.
La doctrina ha NEGADO LA POSIBILIDAD DE QUE UN ACTO SE DICTE

BAJO CONDICIÓN SUSPENSIVA, alegando que en el Dcho. Adm. el
respectivo acto debe emitirse conforme a una situación de hecho actual y
no futura, puesto que, de lo contrario, existiría un vicio en la causa, al faltar
los antecedentes de hecho que justifican su emisión.
PLAZO.
El plazo o término indica el instante de tiempo en que el acto
comienza a producir efectos jurídicos, o bien, el momento en que
los mismos cesan (plazo o término inicial; plazo o término final).
En el Dcho. Adm., los plazos de los actos adm. se computan por

principio de acuerdo a las reglas contenidas en el C.Civil, o sea,
POR DÍAS CORRIDOS, salvo que una norma expresamente disponga
lo contrario. Precisamente, EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS en el orden nacional (actos relacionados con
recursos, reclamaciones y denuncias) los plazos se computarán EN DÍAS
HÁBILES ADMINISTRATIVOS.
MODO.
Consiste en una carga u obligación que se le impone al particular
administrado, que la adm. puede discrecionalmente incluir o no,
pero que no existiría si la respectiva cláusula accesoria no hubiera
sido establecida.
OTRAS CLÁUSULAS ACCESORIAS: reserva de

revocación y de rescate.
La inclusión de tales cláusulas no resulta superflua siempre que la adm.
carezca de atribuciones para proceder conforme a la reserva de revocación
o de rescate ya que, en caso contrario, carecería de utilidad la inclusión de
una cláusula que fuera reiterativa de una potestad de la cual goza por
prescripción expresa del ordenamiento.
RESERVA DE REVOCACIÓN.
Es una cláusula por la cual la Adm. se reserva, en forma expresa, el
derecho de revocar una concesión de servicios públicos por razones
de interés público, siempre que la cláusula no fuera confiscatoria o
irrazonable.
RESERVA DE RESCATE.
Es una cláusula que debe pactarse expresamente, por la cual la adm. se
reserva el derecho de incautar bienes al concesionario.
CONDICIONES DE EFICACIA DEL ACTO.
En este caso, nos referimos a la necesidad de que todo acto
administrativo sea dado a conocer a quien lo afecta en sus
derechos subjetivos o intereses legítimos. Esta circunstancia ha hecho
nacer la exigencia de la PUBLICIDAD como garantía jurídica para la
protección de los administrados, la certeza y la seguridad de las
relaciones jurídicas.
La publicidad, como género, comprende 2 especies:
1 PUBLICACIÓN
2 NOTIFICACIÓN
PUBLICACIÓN.
La publicación es regla en materia de reglamentos, y consiste en la
transcripción del acto en el BO o en cualquier otro boletín público
del E. No obstante este principio general, nada obsta a que también sean
publicados los actos de alcance individual, lo cual constituye una práctica
bastante seguida en nuestro país respecto de ciertos actos (por ej.: algún
contrato de gran trascendencia)
NOTIFICACIÓN.
La otra especie dentro de la publicidad es la notificación, que traduce un
efectivo y cierto conocimiento del acto por parte del particular. Es
propia de los actos de carácter individual, no rigiendo para los
reglamentos, donde se exige la publicación a fin de que todos los
destinatarios de las normas generales se hallen situados en un pie de
igualdad.
En cuanto a la forma en que se notifica el acto de alcance individual, la

regla es la notificación PERSONAL Y FEHACIENTE.
RÉGIMEN JURÍDICO en nación y en provincia.
En nación, el reglamento de procedimientos administrativos
prescribe que la notificación del acto puede realizarse:
- por la NOTIFICACIÓN DEL PARTICULAR EN EL EXPEDIENTE

ADMINISTRATIVO, dejándose constancia expresa con justificación
de la identidad del interesado;
- por la PRESENTACIÓN ESPONTÁNEA DEL ADMINISTRADO de la

cual surja fehacientemente que ha tomado conocimiento del
mismo;
- por CÉDULA diligenciada conforme al procedimiento que prescribe el

CPCYC;
- por TELEGRAMA COLACIONADO, con aviso de entrega;
- por OFICIO IMPUESO COMO CERTIFICADO EXPRESO CON AVISO

DE RECEPCIÓN;
- por CARTA DOCUMENTO o por los MEDIOS QUE INDIQUE LA

AUTORIDAD POSTAL;
- y también EN FORMA VERBAL, cuando el acto no se encuentre

documentado por escrito.
BOLILLA 10
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD. Concepto. Terminología.
Fundamento. Consecuencias atribuidas al principio.
Se trata, como su mismo nombre lo indica, de una presunción, en virtud

de la cual se supone que el acto dictado por un órgano estatal se ha
emitido de conformidad al ordenamiento jurídico y en ella se basa
el deber u obligación del administrado de cumplir el acto.
El ART. 12 de la LPAN establece que el acto administrativo goza de

presunción de legitimidad. Esto no significa que sea válido, sino que,
simplemente, se presume que ha sido emitido conforme al ordenamiento
jurídico, presunción que subsiste en tanto el órgano competente no declare
lo contrario.
Se FUNDA en el hecho de que si no existiera tal presunción, toda la

actividad estatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar
la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos
administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos
como consecuencia de anteponer el interés individual y privado al
interés de la comunidad.
Se discute doctrinariamente si tal presunción es absoluta o relativa.

Nosotros entendemos que se trata de una PRESUNCIÓN RELATIVA,
porque admite prueba en contrario. Obviamente que la presunción
opera siempre y cuando la ilegitimidad no sea manifiesta.
En caso de que exista un vicio manifiesto, el acto no posee presunción de

legitimidad y pierde su ejecutoriedad, tornando procedente la suspensión
del mismo si, no obstante tal circunstancia, la adm. insistiera en su
cumplimiento.
Según la jurisprudencia argentina, la presunción de legitimidad

supone 2 CONSECUENCIAS importantes:
1) la prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez

del acto administrativo;
2) y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.
EJECUTORIEDAD. Concepto. Terminología. Fundamento. La llamada

ejecutoriedad impropia. Límites. La suspensión del acto en sede
administrativa y judicial. Derecho positivo.
Es un privilegio que habilita a los órganos que ejercen la función

materialmente administrativa para disponer la realización o
cumplimiento del acto sin intervención judicial, apelando
excepcionalmente al uso de la coacción dentro de los límites dispuestos por
el ordenamiento jurídico.
Consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen función
administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto,
sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el
ordenamiento jurídico.
En cuanto a sus FUNDAMENTOS, encontramos:
 fundamento político: es una necesidad política para el

cumplimiento de los fines del E.
 fundamento legal/jurídico: la LPAN, en su art. 12 consagra este

principio de ejecutoriedad.
Presunción de legitimidad y FUERZA EJECUTORIA.

ARTICULO 12°: El acto administrativo goza de presunción de
legitimidad. Su fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en
práctica por sus propios medios a menos que la ley o la naturaleza del
acto exigieren la intervención judicial e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo
que una norma expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y
mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de
interés público, o para evitar , perjuicios graves al interesado, o cuando
se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
Este principio de ejecutoriedad admite 2 SUBESPECIES:
1) la que se opera en sede administrativa por su propia

virtualidad o por disposición de una norma sin apelar al uso
de la coacción;
2) y la facultad de ejecutar en forma coactiva el acto por parte

de los órganos que ejercen la función materialmente
administrativa, debiendo advertirse que esta última tiene carácter
excepcional.
La COERCIÓN puede ser:
- DIRECTA: la administración puede forzar al administrado a cumplir

con el acto.
- INDIRECTA: otro tipo de sanciones como multas, clausuras, etc.
- LA ADMINISTRACIÓN TAMBIÉN PUEDE REALIZAR EL ATO POR

CUENTA DEL ADMINISTRADO (en los casos en que debiera hacerlo
el administrado) para asegurarse, de esa forma, que el acto se
ejecute.
La EJECUTORIEDAD puede ser:
PROPIA: cuando la ley le permite a la Adm. dictar el acto y proveer por sí

sola su cumplimiento, a través de sus elementos o medios.
IMPROPIA: cuando el acto emana de la ADm. pero es ejecutado por medio

de una sentencia judicial, es decir, la ejecución del acto la decide el juez.
La EJECUTORIEDAD IMPROPIA es, precisamente, la negación de la
ejecutoriedad ya que, en tales casos, el acto carece en sede administrativa
de toda fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al órgano judicial para obtener
su cumplimiento. Si bien el acto emana de la administración, su ejecución
compete al órgano judicial, en el sentido de que éste tiene que disponerla.
Parte de la doctrina rechaza esta distinción, sosteniendo que en la

ejecutoriedad impropia, en sí no hay ejecutoriedad.
LÍMITES.
Del mismo art. 12 mencionado surge la posibilidad que tiene la Adm.
de que, a pedido de parte o de oficio, suspenda la ejecución de un
acto administrativo, por los siguientes motivos:
 para evitar causar un perjuicio grave al interesado.

 cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
 para evitar perjudicar derechos subjetivos de terceros.
 cuando esté en juego el interés público.
SUSPENSIÓN DEL ACTO.
SUSPENSIÓN DE ACTO EN SEDE ADMINISTRATIVA: como consecuencia

de la regla de la ejecutoriedad del acto administrativo, la promoción de un
recurso en sede administrativa no provoca la suspensión de los
efectos del acto recurrido, salvo que una norma expresamente disponga
lo contrario o que el acto no tuviera presunción de legitimidad en virtud de
que adolece de una nulidad manifiesta.
Doctrinariamente se ha sostenido que la suspensión de los efectos del

acto administrativo se funda en los CRITERIOS DEL DAÑO Y DE LA
ILEGALIDAD. Por el primero de ellos, el acto se suspende cuando su
ejecución genere mayores daños que los que podría acarrear su suspensión.
El otro criterio versa sobre la ilegalidad, y se relaciona con el carácter
manifiesto no del vicio que posea el acto administrativo.
Para que proceda la suspensión por la misma Administración, es necesario

que se den los siguientes supuestos:
- que una ley disponga la suspensión obligatoria;

- que el acto tuviera una nulidad absoluta y manifiesta;
- que se afecte un derecho subjetivo o el interés público;
- que cause un daño grave.
SUSPENSIÓN DEL ACTO EN SEDE JUDICIAL: en este caso, se puede

través de una ACCIÓN DE AMPARO, que va a producir la suspensión
del acto administrativo como medida precautoria.
En el ORDEN PROVINCIAL, los jueces están habilitados para

decretar la suspensión de un acto administrativo, cuando su
cumplimiento pudiera generar perjuicios irreparables.
El antiguo Cód. Varela disponía:
Art. 22: la SCJ podrá acordar la suspensión de la ejecución de las
resoluciones administrativas reclamadas, cuando su cumplimiento
pudiera producir perjuicios irreparables; pero, en esos casos, quien
solicita la suspensión deberá dar fianza bastante de los perjuicios en el
caso de que fuese condenado.
Art. 23: cuando la autoridad administrativa demandada manifestare

que la suspensión produce perjuicios al servicio público o que es urgente
cumplir aquella resolución, la SCJ dejará sin efecto la suspensión
ordenada, pero declarará a cargo de la autoridad demandada, o
personalmente de los que la desempeñen, la responsabilidad de los
perjuicios que la ejecución produzca.
El nuevo Cód. Cont. Adm. adopta tales medidas con la finalidad de

asegurar provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el
derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que en
su momento declare el derecho del recurrente pueda ser ejecutada
eficaz e integralmente.
En cuanto al tema en cuestión –suspensión de la ejecución de un acto

administrativo– el art. 25 inc. 1º dispone que: “las partes podrán
solicitar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo
siempre que se alegare fundamentalmente el cumplimiento de los
recaudos previstos en el art. 22 inc. 1º, a saber:
- verosimilitud del derecho: es decir, que el derecho exista.
- peligro en la demora: se ha señalado que el dictado de medidas

cautelares responde a la necesidad de evitar aquellas circunstancias
que, en todo o en parte, impiden o hacen más difícil o gravosa la
consecución del bien pretendido, o que tendrían por efecto convertir
el daño temido en efectivo.
- no afectación del interés público: debe tratarse de un interés

concreto y específico.
El tribunal deberá evaluar si la medida suspensiva tiende a evitar

perjuicios irreversibles, aún cuando pudieran ser objeto de
indemnización posterior”.
El inc. 2º de este art. 25 dispone que: “para decretar la suspensión

de la ejecución de un acto administrativo no será necesario el
planteo previo de esa medida en sede administrativa”
Conforme al nuevo ordenamiento, la medida cautelar suspensiva podrá

peticionarse ante el Tribunal Administrativo, sin que resulte exigible su
previa solicitud en sede administrativa.
CARACTERES EVENTUALES DEL ACTO
ADMINISTRATIVO.
EJECUTIVIDAD. Concepto.
La ejecutividad hace al título del acto administrativo; más

específicamente, significa que el acto administrativo constituye un
TÍTULO EJECUTIVO en el ámbito procesal.
La ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en 2 planos diferentes:
- ejecutoriedad: hace a las facultades de la Adm. para el

cumplimiento del acto administrativo, sin necesidad de intervención
del PJ, utilizando excepcionalmente la coacción.
- EJECUTIVIDAD: se refiere, en cambio, al título del acto en el

campo procesal, siendo éste ejecutivo. Conforme a nuestro
ordenamiento jurídico, el título es ejecutivo cuando ha sido dictado
con todos los recaudos que prescribe la ley, y abre la posibilidad de
un juicio ejecutivo.
Dicho esto, la condición de acto ejecutivo implica que lo decidido por

la Adm. resulta obligatorio y exigible respecto del particular.
RETROACTIVIDAD: casos en que se admite.
El acto administrativo, dice el art. 13 de la LPAN, “podrá tener efectos

retroactivos –siempre que no se lesionaren derecho adquiridos–
cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando
favoreciere al administrado”.
La regla es que el acto administrativo no tiene efecto retroactivo,

pero hay algunos casos de EXCEPCIÓN:
- cuando con ella no se lesionen derechos adquiridos;
- cuando se favorezca al administrado sin perjudicar a terceros;
- cuando el acto se dictó especialmente para sustituir a otro

acto revocado;
- cuando se subsana un acto anulable: el saneamiento sólo

procede respecto de aquellos actos que adolecen de una nulidad
relativa
- cuando la retroactividad la ordena una ley de orden público o

está pactada contractualmente, siempre que no afecten derechos
patrimoniales ya incorporados a la esfera jurídica del administrado.
¿Cuál es el fundamento de la irretroactividad? Este principio de no

retroactividad constituye una consecuencia de la garantía genérica de no
afectación de los derechos constitucionales que han sido incorporados al
patrimonio del administrado.
ESTABILIDAD. Concepto.
La estabilidad implica que el sujeto que ejerce función administrativa

no puede ni debe, bajo ciertas circunstancias, extinguir por sí
mismo ciertos actos por él emitidos. No obstante, ello no impide que el
acto pueda ser impugnado y, eventualmente, anulado en sede judicial.
El acto administrativo regular, que crea, reconoce o declara un

derecho subjetivo, no puede ser revocado en sede administrativa
una vez que ha sido notificado al interesado, salvo en situaciones de
excepción que las respectivas normas de procedimientos administrativos
especifican.
Vale decir, la estabilidad constituye una cualidad de los actos

administrativos, por la cual, bajo ciertas circunstancias, deben
considerarse irrevocables. Si la administración los deja sin efecto, entonces
existen acciones judiciales tendientes a reponer su vigencia o a establecer
una indemnización a favor del particular.
Evolución jurisprudencial.
El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del sXX, se sostenía la

existencia de un principio que caracterizaba al acto administrativo y lo
diferenciaba del acto de derecho privado: la regla de la revocabilidad. La
Adm. gozaba de esta prerrogativa de poder público de revocar el acto sin
importar el consentimiento o no del administrado, ya que se trataba de un
acto dictado unilateralmente.
El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción

frente a la tesis autoritaria surge este criterio, influenciado por la doctrina
alemana. En nuestro país, esta doctrina se adopta a partir del fallo
CARMAN de CANTÓN, Elena c/GOBIERNO NACIONAL, de 1936, por el
cual se exige que para que un acto administrativo goce de estabilidad
deben darse algunas condiciones:
- ausencia de norma legal que autorice la revocación;

- que el acto sea unilateral y, además, individual;
- que provenga de la Adm. “activa”;
- que declare derechos subjetivos;
- que “cause estado” (acto firme);
- que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
- que se trate de un acto “regular” (que es aquel que reúne las
condiciones esenciales de validez, aunque padezca de un vicio
menor).
CONDICIÓN INSTRUMENTAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El problema básico dentro de esta cuestión es determinar si los documentos

que emanan de los funcionarios públicos en ejercicio de la función
administrativa asumen el carácter de instrumentos públicos, con todas las
consecuencias que el CC les asigna en torno a su valor probatorio.

Sobre este punto, el inc. 2º del art. 979 CC dispone que constituyen
instrumentos públicos los que extendieran los escribanos o
funcionarios públicos en la forma que las leyes hubieran
determinado.
De esta manera, si la respuesta fuere afirmativa, la presunción de

legitimidad que le cabe como decisión estatal se vería reforzada por la
buena fe que emanaría del propio instrumento, y para rebatir su contenido
sería necesario accionar mediante la “redargución de falsedad”.
BIELSA, DROMI, CASSAGNE se han pronunciado por la condición de

instrumento público del documento en el cual se vuelca la decisión
administrativa.
La doctrina entiende que NO ES INSTRUMENTO PÚBLICO, por lo que

no es necesaria su redargución de falsedad. Simplemente es un
documento emitido por un funcionario público.

BOLILLA 11
INVALIDEZ Y EXTINCIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
RÉGIMEN DE INVALIDEZ.
En principio, el régimen de invalidez de los actos administrativos se
construyó en torno a las disposiciones del CC relativas a las nulidades, es
decir, se aplicaba el régimen de nulidades del CC al derecho administrativo.
Las NULIDADES en el C.Civ.

La nulidad es una SANCIÓN LEGAL –prevista por el ordenamiento–
respecto de un acto jurídico, que tiene como consecuencia producir
la extinción de dicho acto, haciéndole perder los efectos que son
propios del mismo, con motivo de la existencia de una causa –vicio,
irregularidad– que afecta al acto desde su nacimiento.
Mientras en la nulidad la causa aparece concomitante al nacimiento

del acto, es decir, es congénita, en las demás figuras con las que se la
compara la causa de la extinción es posterior, y los efectos son diferentes.
o En la RESOLUCIÓN, la causa es sobreviniente, y sus efectos

operan aniquilando el acto desde su origen (ex tunc).
o En la REVOCACIÓN, la causa es sobreviniente, pero opera sus

efectos para el futuro (ex nunc).
o En la RESCISIÓN, figura aplicable sólo a los actos de tracto

sucesivo, es decir, de ejecución continuada o prolongada,
opera sus efectos hacia el futuro (ex nunc) y la causa es
sobreviniente.
ACTOS NULOS Y ACTOS ANULABLES (arts. 1041 – 1046 CCIV).
ACTOS NULOS.
Son aquellos en los que la propia ley resuelve directamente tenerlos por
nulos, al margen de toda valoración judicial.
La causa de la invalidez es rígida, puntual taxativa: en presencia de

tal irregularidad, vicio o defecto, el acto es inválido. El juez carece de
posibilidades de una solución diferente.
La invalidez, que es manifiesta, rige desde la misma celebración del

acto, pues el acto es nulo aunque su nulidad no haya sido juzgada. Se trata
de un defecto congénito.
Ejemplos: actos de personas incapaces absolutos, menores impúberes,

dementes, sordomudos que no saben darse a entender por escrito, acto de
objeto prohibido o violatorio de sus formas esenciales, etc.
ACTOS ANULABLES.

Se trata de aquellos actos donde la ley no prevé una sanción
determinada; se limita a un principio de sanción que consiste en la
posibilidad o habilitación al juez para que los invalide, pero no lo
dispone imperativa y taxativamente como ocurre en la categoría anterior.
Son susceptibles de ser invalidados, pero el juez debe valorar las

circunstancias de hecho para determina si lo invalida o no.
El acto anulable necesita de una previa investigación de hecho, para

determinar la existencia e intensidad del vicio, porque este no aparece
manifiesto.
El acto anulable es inválido sólo desde la fecha de la sentencia que

así lo declara, siendo mientras tanto válido. Pero una vez declarado
inválido, su aniquilamiento es retroactivo (ex tunc) entre las
partes, manteniéndose una cierta protección a los terceros de
buena fe.
Ejemplos: actos donde el agente actúa con una incapacidad accidental.
NULIDADES MANIFIESTAS Y NULIDADES NO MANIFIESTAS. Art. 1038

CCIV.
Esta clasificación surge según que el vicio, irregularidad o defecto

aparezca patente, evidente en el acto o, por el contrario,
permanezca oculto, latente, siendo necesaria una investigación
para advertirlo.
Esta clasificación coincide exactamente con la anterior, ya que el art. 1038

señala que la nulidad de un acto es manifiesta cuando la ley
expresamente lo ha declarado nulo o le ha impuesto la pena de
nulidad. Estos actos son nulos aunque su nulidad no haya sido
juzgada.
NULIDADES ABSOLUTAS Y RELATIVAS. ARTS. 1047 Y 1048 CCIV.
Fundamentos diversos:
- en la NULIDAD ABSOLUTA, el fundamento es la protección del

orden público ante la existencia de un vicio grave en el acto
jurídico.
- en la NULIDAD RELATIVA, el fundamento es la protección del

interés particular. existe un vicio que no afecta el orden
público, sino sólo al individuo al que se refiere el acto.
Diverso funcionamiento.
o En los supuestos de nulidad absoluta, la invalidez puede y

debe ser DECLARADA DE OFICIO por el juez si el VICIO aparece
MANIFIESTO. En cambio, en el caso de la nulidad relativa,
aunque el vicio fuera patente o manifiesto, el juez no puede
declararla de oficio, porque lo único que se intenta proteger

es el interés del particular afectado por el vicio, de modo que si
éste no se queja, el juzgados carece de facultades para disponer por
sí mismo.
o La nulidad absoluta PUEDE SER INVOCADA POR EL Mo. PCO. en

el sólo interés de la ley y la moral (porque está el orden público
en juego), mientras que en la relativa no.
o La nulidad absoluta puede ser pedida por cualquiera que

tenga interés, excepto el que ejecutó el acto sabiendo o debiendo
saber el vicio que lo afectaba. Si se trata de una nulidad relativa,
sólo el particular a cuyo favor fue establecido el acto puede
pedirla.
o La nulidad absoluta NO ES PASIBLE DE SANACIÓN; la relativa

sí.
o La nulidad absoluta ES IMPRESCRIPTIBLES; la relativa se

EXTINGUE POR EL TRANSCURSO DEL TIEMPO.
o La nulidad absoluta ES IRRENUNCIABLE; la nulidad relativa es

renunciable.
NULIDAD PARCIAL Y NULIDAD TOTAL. ART. 1039 CCIV.
El art. 1039 del CCIV admite esta clasificación, aclarando que la nulidad
parcial de una disposición del acto no perjudica a las restantes,
siempre que sean separables (doctrina que recoge la LPAN, art. 16).
ACTO INEXISTENTE.
Son meras actuaciones de la adm. sin haber dictado un acto previo.

Se trata de una categoría muy discutida en la doctrina.
Mientras la nulidad es un régimen y una sanción impuesta por la ley, la

inexistencia del acto constituye una cuestión de hecho donde lo
que se comprueba es sólo una “apariencia de acto”, porque le falta
algún componente esencial, es decir, es un “no acto”.
Esta categoría está admitida por la doctrina francesa.

LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Evolución de la jurisprudencia.
Hasta el año 1941 –fecha del fallo GANADERA LOS LAGOS– la CSJN
había aplicado derechamente el régimen previsto en el C.Civ.
Pero a partir de esa fecha, señaló el tribunal que si bien el régimen de las
nulidades del C.Civ. era también de aplicación en el ámbito del
derecho administrativo –pues ambos sistemas se basan en la justicia–,
tal aplicación debía hacerse respetando las peculiaridades propias
de la naturaleza del derecho administrativo, que persigue la
satisfacción directa de los intereses públicos, no de los privados.
En definitiva, se puede aplicar el derecho civil, pero con las

discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que
constituye la sustancia del derecho administrativo. Es decir, tomando
la teoría general de las nulidades del C.Civ., le introducen cambios
tendientes a amoldar sus reglas a la realidad administrativa.
Y así, consideró la CSJN:
- que al tener los actos administrativos presunción de legitimidad,

siempre iba a ser necesario realizar una investigación de hecho
sobre la existencia o no de algún vicio que lo afectara (con lo
que algunos administrativistas concluyeron que la corte no admitió
las nulidades manifiestas en el derecho administrativo);
- que los jueces, en virtud de tal carácter, no podían declarar la

nulidad de oficio; regla que, en verdad, no se asienta sobre tal
fundamento (presunción de legitimidad), sino en el principio de
división de poderes, ya que importaría un avance del PJ sobre
el PE si aquél dispusiera invalidar los actos de éste sin previo
reclamo de parte.
La LEY DE AMPARO vino a torcer este criterio, ya que al admitir esta

acción excepcional respecto de los actos de la administración
viciados de ILEGALIDAD O ARBITRARIEDAD MANIFIESTA, el
legislador entendió que había nulidad manifiesta en el derecho
administrativo, y por tanto, el acto perdía su presunción de
legitimidad. Esto ahora tiene rango constitucional (art. 43 CN y 20 CPcia)
Año 1970, se sanciona el DEC/LEY 7647 de procedimiento

administrativo en la provincia de Bs. As.
Año 1972, se sanciona la LEY 19.549 sobre procedimiento

administrativo a nivel nacional.
Finalmente, la Corte admitió, en el caso PUSTELNIK, que el carácter

de presunción de legitimidad cedía frente a la existencia patente de
un vicio en el acto, es decir, aceptó expresamente las nulidades de
carácter manifiesto en el derecho administrativo.
FALLO GANADERA LOS LAGOS.

Hechos: el gobierno le había vendido a unas personas particulares algunos
territorios, pero en 1917 el PE dictó un decreto por el cual dejaba sin efecto dichas
ventas.
En 1934, Ganadera “Los Lagos”, que le había comprado esos terrenos a los
particulares, planteó la nulidad de ese decreto.
La Cámara no le hizo lugar porque dijo que la acción estaba prescripta (desde que
se dictó el decreto hasta que la ganadera se quejó pasaron 17 años, cuando la
prescripción era de 2 años).
Los Lagos interpone recurso extraordinario y la CSJN consideró que para saber si la
acción estaba o no prescripta había que determinar cuál era la naturaleza o tipo de
invalidez que afectaba al decreto impugnado.
Es decir, se necesitaba de una investigación previa para saber el verdadero carácter

de la nulidad. La Corte termina por revocar el fallo de la Cámara, haciendo lugar a
la nulidad del decreto impugnado).
FALLO PUSTELNIK.
Hechos: Pustelnik fue autorizado a construir un edificio por una resolución de la

Secretaría de Obras Públicas. Por un decreto de 1971, el intendente municipal de la
ciudad de buenos aires dejó sin efecto dicha resolución.
La Cámara nacional de apelaciones en lo civil confirmó el decreto, ordenando

ajustar la construcción a las normas urbanísticas de Palermo Chico. Caso contrario,
la construcción debía ser demolida.
La autorización es un acto administrativo y, como tal, goza de presunción de

legitimidad.
La invalidez manifiesta de los actos sólo requiere una declaración judicial o

administrativa; pero si no es manifiesta, requiere de una investigación previa.
La autorización concedida no tenía vicios manifiestos de gravedad judicial suficiente

como para poder ser calificada de acto irregular. La ilegitimidad del permiso para
construir no fue evidente para el tribunal, quien pidió informe pericial sobre puntos
de índole fáctica y jurídica urbanísticas.
Conclusión: la CSJ revocó la sentencia apelada que decía que el decreto municipal
revocaba la resolución del secretario de obras públicas por ser ilegítima.

LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE
LA NACIÓN (19.549).
Siguiendo el criterio de Marienhoff, equipara actos nulos – nulidad
absoluta; y actos anulables – de nulidad relativa, estableciendo 2
categorías a las que denomina ACTOS REGULARES y ACTOS
IRREGULARES.
El criterio de la distinción está dado por la gravedad del vicio en

relación a la existencia o no de los elementos esenciales del acto
administrativo.
ACTOS IRREGULARES, NULOS DE NULIDAD ABSOLUTA.
Son aquellos a los que les falta un elemento esencial, o aunque esté
presente ese elemento, se encuentra tan gravemente afectado que
es como si no existiera.
Régimen:
 su nulidad no puede ser declarada de oficio por el juez.
 debe ser revocado por la administración pública en sede

administrativa por ilegitimidad (potestad anulatoria); salvo
que estuviere FIRME Y CONSENTIDO, HUBIERE GENERADO
DERECHOS SUBJETIVOS, y que éstos se estén cumpliendo, en
cuyo caso se deberá recurrir a la justicia por medio de la ACCIÓN DE
LESIVIDAD.
Pero si el interesado hubiera conocido el vicio o la anulación lo

favorece o el derecho subjetivo es precario, no rige la salvedad
apuntada.
 PLAZO: la acción judicial para reclamar por vía de demanda la

nulidad tiene un plazo de 90 días, y por recurso son 30 los días. En
ambos casos se cuentan por días hábiles judiciales (art. 25 de la ley);
no rigen estos plazos si el E es el que demanda o recurre;
tampoco hay plazo cuando el acto resulte definitivo por el
silencio tácito de la adm. frente al reclamo de un
administrado.
 es una NULIDAD INSANABLE.
 es IMPRESCRIPTIBLE.
 su declaración tiene EFECTO RETROACTIVO, porque los actos del E

se presumen de buena fe y destinados a la satisfacción del interés
general; y no destinados a perjudicar a los administrados.
ACTOS REGULARES.
Dentro del género de los actos regulares encontramos 2 especies:

el ACTO PERFECTO, Y EL ACTO ANULABLE, DE NULIDAD RELATIVA.

ACTO PERFECTO.
Se trata de aquel acto que no tiene irregularidad alguna.
ACTO ANULABLE, DE NULIDAD RELATIVA.
El acto anulable es aquel que CONTIENE UN VICIO LEVE, que no llega

a afectar la existencia de algún elemento esencial del acto.
Este tipo de actos no es revocable en sede administrativa si fue

notificado al interesado y del mismo nacieron derechos subjetivos,
salvo que el destinatario conociera el vicio, o su invalidación lo beneficiara,
o el derecho acordado lo hubiera sido a título precario.
Es un acto SANEABLE, a través de la CONFIRMACIÓN y la

RATIFICACIÓN.
Es también PRESCRIPTIBLE.
Pero al igual que en la categoría anterior, NO SE PUEDE DECLARAR

DE OFICIO, TIENE LOS MISMOS PLAZOS PROCESALES PARA
DEMANDAR LA INVALIDEZ Y LA DECLARACIÓN TIENE EFECTOS
RETROACTIVOS.
NULIDADES MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO.
En sí, este tipo de nulidades no aparecen expresamente contempladas

en la clasificación de la LPAN, pero –entienden los autores– ellas
derivan de la naturaleza de las cosas.
Se admitieron por vía jurisprudencial a través del fallo PUSTELNIK, donde la

CSJN precisó que en presencia de una nulidad manifiesta, patente, no cabe
mantener la presunción de legitimidad del acto administrativo.
Ellas funcionan claramente para reclamar la inaplicabilidad de un

acto administrativo cuando el vicio aparece evidente:
 así, la LPAN autoriza a la administración, en su art. 12, de

oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, a
suspender la ejecución de un acto cuando se alegare
fundadamente una nulidad absoluta;
 y, por otra parte, si el vicio es manifiesto, la administración

está obligada a revocar de inmediato el acto según dispone el
art. 17 de la misma ley.

LA INEXISTENCIA DEL ACTO Y LAS VÍAS DE HECHO DE LA
ADMINISTRACIÓN.
Algunos autores (GORDILLO en Argentina) insertan otra categoría, la de la

inexistencia del acto, cuando a un hecho puramente material le
falta algún elemento para que sea un acto.
Tal categoría no está prevista en la LPAN, no obstante nombraremos algunos

ejemplos:
 un acto dictado por quien no es órgano estatal:
 o siendo órgano estatal no tenía voluntad de producir efecto

jurídico alguno (una broma, por ej.);
 siendo órgano del E, actúa con grosera y evidente

incompetencia (un profesor de facultad que desea modificar el plan
de estudios).
La noción se sustituye perfectamente por la de VÍA DE HECHO

ADMINISTRATIVA, que sí ha sido recogida por la LPAN (art. 9), y que
se conceptualiza como un hecho material, llevado a cabo por un
funcionario público, que configura una grosera y evidente violación
al ordenamiento jurídico.
La vía de hecho:
 carece de presunción de legitimidad,
 puede declararse de oficio por el juez,
 incluso el juez común es competente para declarar la

existencia de una vía de hecho.
La LPAN indica como vías de hecho (art. 9):

1 comportamientos materiales que importen vías de hecho
administrativas lesivas de un derecho o garantía
constitucionales (concepto que corresponde a la noción
tradicional);
2 y asimila además a tal noción:
 el poner en ejecución un acto estando pendiente un recurso

que en virtud de norma expresa implique la suspensión de
los efectos ejecutorios de aquél;
 o que, resuelto el recurso, no se hubiera notificado.
La LPA de la PCIA (DEC/LEY 7647) y la ORDENANZA GENERAL 267:
La actuación material (“el hecho”) de la administración exige, según

el art. 109, no sólo la existencia de una ley o reglamento que le dé
cobertura legal, sino también un ACTO ADMINISTRATIVO INTERMEDIO

que le sirva de fundamento jurídico inmediato: así, ese acto
administrativo sirve de nexo entre el orden jurídico y el hecho ejecutorio.
VICIOS.
Dentro del sistema argentino, aparecen legislados 2 tipos de vicios:
1 vicios de la voluntad.
2 vicios en los restantes requisitos y elementos de carácter

subjetivo y objetivo.
VICIOS EN LA VOLUNTAD.
ERROR.
El error y la ignorancia traducen respectivamente en un FALSO O

DEFORME CONOCIMIENTO (error), o bien una AUSENCIA DE
CONOCIMIENTO (ignorancia), respecto de uno, varios o todos los
elementos del acto.
El error, para que configure la invalidez del acto, debe ser de tal naturaleza
y entidad que si la administración pública lo hubiera conocido no habría
emitido el acto, o lo habría dictado con un contenido diverso, siendo este el
sentido que cabe asignar a la expresión error esencial o sustancial.
Cuando el error sea de tal gravedad que EXCLUYA LA VOLUNTAD DE

LA ADMINISTRACIÓN, el acto se hallará viciado de nulidad absoluta,
mientras que en los otros supuestos, cuando el error no fuere
esencial, el vicio configurará una nulidad relativa y, como tal,
susceptible de saneamiento.
DOLO.
El CCIV define al dolo como toda ASERCIÓN DE LO QUE ES FALSO O

DISIMULACIÓN DE LO VERDADERO, cualquier ARTIFICIO o
MAQUINACIÓN que se emplee para conseguir la realización de un
acto jurídico.
En el caso del dolo, se aplican las disposiciones del CCIV, pero con 2
SALVEDADES importante:
- el dolo recíproco es causal de invalidez del acto;

- no se requiere que el dolo cause un daño importante.
En consecuencia, el dolo, para generar la invalidez del acto, debe ser

GRAVE y DETERMINANTE de la acción del agente.
o DEBE SER ESENCIAL Y EXCLUYENTE, para producir NULIDAD

ABSOLUTA.
o Si el error es MERAMENTE ESENCIAL, genera NULIDAD

RELATIVA.

o El error NO ESENCIAL NO VICIA EL ACTO.

VIOLENCIA.
La violencia consiste en la UTILIZACIÓN DE MEDIOS COERCITIVOS

SOBRE EL ADMINISTRADO O EL AGENTE PÚBLICO, para obligarlo a
realizar un acto cuyo objeto no resulta libremente querido por
quien lo emite.
Los medios coercitivos se traducen en violencia FÍSICA o MORAL,

también conocidas bajo el nombre de FUERZA Y TEMOR O INTIMIDACIÓN.
En lo fundamental, el supuesto de violencia moral puede tener una mayor
aplicación en el derecho administrativo, no obstante se debe acudir a las
prescripciones establecidas en el CCIV para determinar los requisitos que
deben reunir ambos tipos de violencia.
SIMULACIÓN.
La simulación tiene lugar cuando se ENCUBRE EL CARÁCTER JURÍDICO

DE UN ACTO BAJO LA APARIENCIA DE OTRO, o cuando EL ACTO
CONTIENE CLÁUSULAS QUE NO SON SINCERAS O FECHAS QUE NO
SON VERDADERAS, o cuando POR EL SE CONSTITUYEN O SE
TRANSMITEN DERECHOS A PERSONAS INTERPUESTAS, que no son
aquellas para quienes en realidad se constituyen o transmiten.
En el acto simulado, hay FALTA DE CORRESPONDENCIA ENTRE LA

DECLARACIÓN Y LA REAL O EFECTIVA VOLUNTAD. En realidad,
constituye un defecto autónomo del acto, cuyas características propias
justifican su tratamiento diferenciado.
La simulación, cuando es ILÍCITA causa la invalidez del acto, puesto

que ni cabe suponer la vigencia de un acto que altera el principio
de legalidad que impera en toda la actuación administrativa.
La simulación puede ser, además, ABSOLUTA O RELATIVA, según que el

acto carezca de los elementos esenciales, o existan pero estén
viciados. La primera genera, en todos los casos, nulidad absoluta; la
segunda, nulidad relativa y, por tanto, susceptible de saneamiento.
VICIOS EN LA COMPETENCIA.
INCOMPETENCIA.
Para determinar el tipo de invalidez (absoluta o relativa) que afecta a un

acto viciado de incompetencia, debe acudirse a la clasificación que
subdivide la competencia en relación a los aspectos en que ella se presenta:
o TERRITORIO
o MATERIA
o GRADO
o TIEMPO
Incompetencia en razón del territorio: si una entidad u órgano

estatal excede el ámbito territorial dentro del cual se circunscribe su
competencia, tal actuación genera un acto de nulidad absoluta.

Incompetencia en razón de la materia: la incompetencia en razón
de la materia puede referirse tanto a la circunstancia de que la
administración dicta actos en materias ajenas a su competencia propia,
invadiendo la esfera que corresponde a los órganos legislativo o judicial; o
bien, el supuesto de que se dicten decisiones en materias que correspondan
a otros entes u órganos administrativos.
Incompetencia en razón del grado: cuando el órgano superior

dicta un acto que le corresponde al órgano inferior, o viceversa; también
cuando el superior efectúa una delegación ilegal.
INCAPACIDAD.
Este vicio comprende tanto los casos en que se halla afectada la

voluntad del agente público como la del administrado.
En nuestro sistema, se aplican las reglas establecidas en el CCIV, por

cuya razón, para juzgar el tipo de nulidad (absoluta o relativa) habrá que
tener en cuenta estas disposiciones.
Sin embargo, los requisitos que rigen la capacidad civil (de hecho)
pueden resultar modificados por el derecho administrativo, siempre
que no se agrave la situación del administrado, tal como ocurre en
el procedimiento administrativo con la capacidad de los menores
adultos.
Dada la naturaleza de orden público que tienen las normas que

estatuyen INCAPACIDADES DE DERECHO, su violación genera la
NULIDAD ABSOLUTA del acto.
VICIOS EN LA CAUSA.
Este vicio se configura ante la AUSENCIA DE LOS ANTECEDENTES DE
HECHO Y DE DERECHO QUE PRECEDEN Y JUSTIFICAN EL DICTADO
DEL ACTO, así como la circunstancia de que los mismos fueren
FALSOS. Generan la NULIDAD ABSOLUTA del acto.
VICIOS EN EL OBJETO.
En este caso, el vicio afecta algunas de las características del objeto
(lícito, posible, moral, cierto); tradicionalmente denominado “violación
de la ley”, configura, en principio, una nulidad absoluta porque se
afecta el orden público administrativo.
(nulidad relativa) CASSAGNE entiende, en contra de la mayoría de la

doctrina, que la falta de certeza e indeterminación configuran nulidad
relativa, susceptible de ser saneada por la administración y los particulares,
en razón de que considera que en tales supuestos no se afecta el orden
público.

VICIOS EN LA FORMA.
En este caso, si el vicio ataca una forma esencial exigida por la ley, y
la nulidad es absoluta (si ataca una forma no esencial, la nulidad
será relativa).
o Generan nulidad ABSOLUTA: los vicios graves o la falta de forma

esencial determinada por ley (por ej.: si se exige que el acto sea
emitido en forma escrita y se hace de otra forma).
o Generan nulidad RELATIVA: por ejemplo, la falta de fecha, o fecha

absurda (sólo si se puede subsanar ese vicio mediante la publicidad),
o la falta de lugar en el documento.
VICIOS RELATIVOS A LAS FORMAS DEL PROCESO DE

INTEGRACIÓN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA.
Se refieren a la serie de trámites y requisitos que deben cumplirse con
antelación a la declaración de la voluntad por parte del órgano
administrativo.
En el supuesto que se hubiera VIOLADO EL DERECHO DE DEFENSA, no

otorgando al administrado una razonable oportunidad para
ejercitarlo, el acto resultante se hallará afectado de NULIDAD
ABSOLUTA.
Por el contrario, si el defecto formal en el procedimiento es subsanable en

un proceso judicial posterior, se ha entendido que no ocasiona afectación al
derecho de defensa y, por ende, la nulidad se considera relativa.
DEFECTO EN LA DECLARACIÓN.
Si el vicio o defecto formal aparece en la declaración de voluntad
del órgano administrativo. ¿Cuál es el tipo de invalidez que lo afecta? Al
respecto, se ha dicho que para determinar el grado de invalidez (absoluta o
relativa) es necesario distinguir los supuestos en que las formas se han
respetado, pero de manera irregular o defectuosa.
CASSAGNE entiende que la gravedad del vicio se vincula con el

carácter esencial o no que revista la forma en relación a las
exigencias de orden público que las hubieran establecido. De lo
contrario, habría que concluir que la omisión de, por ejemplo, la
fecha, siempre ocasionaría la nulidad absoluta del acto.
Menciona como ejemplos de nulidad absoluta:
- falta de motivación, cuando fuera exigida expresa y concretamente

por la norma y se afecte al orden público;
- ausencia de firma en el acto administrativo que se pretende ratificar;
- inexistencia de forma escrita, cuando ella es requerida por ley o la

naturaleza del acto.

VICIOS RELATIVOS A LA PUBLICIDAD.
La publicidad constituye un requisito esencial para que el acto
administrativo cobre validez respecto de terceros. Hasta entonces no
habrá, técnicamente, acto administrativo, quedando el acto en la esfera de
la actividad interna de la administración cuando el acto fuera unilateral.
En este sentido, nos referimos tanto a la publicación (para los
reglamentos) como a la notificación (para los actos administrativos)
En los actos bilaterales, en cambio, si bien pueden existir exigencias en

torno a la publicación del acto, lo cierto es que la regla no es la
publicidad del mismo, salvo que se afecten derecho de terceros.
VICIOS EN LA FINALIDAD.
El vicio que afecta la finalidad del acto se llama DESVIACIÓN DE PODER.
Tal denominación proviene de la doctrina y la jurisprudencia francesa
El fin que el acto persigue constituye un requisito que hace a la legalidad

del acto y debe hallarse en el marco de la función administrativa y el
ordenamiento jurídico.
¿Cuál es la naturaleza de la invalidez que entraña un acto con

desviación de poder? Al respecto, se comparte la opinión de los que
consideran que, en tal caso, la sanción que corresponde es la nulidad
absoluta del acto, porque el acto no puede ser saneado.

SANEAMIENTO.
El saneamiento procede ante un acto de nulidad relativa, y es un modo
de corregir o extirpar los vicios de algunos de los elementos para
lograr que el acto sea perfecto.
Entonces, cuando el defecto del acto administrativo da lugar a una nulidad

relativa, la administración y el particular (en los actos bilaterales) tienen la
facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir
tanto de un comportamiento activo como de una omisión.
RATIFICACIÓN
Se trata de una especie de saneamiento. Es aquel que REALIZA EL
ÓRGANO SUPERIOR respecto de un acto emitido por incompetencia
de grado de un órgano inferior. En tal supuesto, el superior lo toma
como suyo y lo ratifica.
La ratificación, que siempre es un acto unilateral, TIENE EFECTOS

RETROACTIVOS y, aunque se haya sostenido que el acto que la disponga
no tiene prescripta una forma esencial, es evidente que la misma
debe ser compatible con el acto ratificado (si el acto fue escrito, la
ratificación debe ser escrita).
Sin embargo, podría aceptarse la posibilidad de una RATIFICACIÓN

TÁCITA del acto, que surja de la conducta inequívoca del superior,
expresada por actos o hechos materiales que denoten la exteriorización de
la voluntad de ratificar el acto defectuoso, siempre que sean compatibles
con la forma del acto objeto de ratificación.
CONFIRMACIÓN
Por confirmación del acto se entiende aquella especie de saneamiento
por la cual la administración o el administrado (si el acto es bilateral)
proceden a subsanar el vicio que lo afecta. La confirmación LA
REALIZA EL MISMO ÓRGANO QUE DICTÓ EL ACTO con algún vicio,
mientras que la ratificación sólo puede ser realizada por el órgano superior
con competencia para dictar el acto.
Al igual que la ratificación, la confirmación TIENE EFECTO

RETROACTIVO; y no se trata de un nuevo acto administrativo, sino
que se sanea un acto viciado.
CONVERSIÓN.
A diferencia de los supuestos anteriores, NO ES UN MODO DE
SANEAMIENTO.
La conversión consiste en el DICTADO DE UN NUEVO ACTO

ADMINISTRATIVO, a través del cual se declara la voluntad de
aprovecha los elementos válidos que contenía el acto viciado
(desechándose correlativamente los inválidos); es decir, se convierte

o transforma un acto inválido en un nuevo acto, ahora válido, pero siempre
que el administrado lo acepte.
Desde el plano de la persona pública E, la conversión constituye

una facultad que puede o no ejercer la administración en función al
interés público, que puede ser de distinta naturaleza.
La conversión también puede disponerse a pedido del

administrado, con fundamento en la afectación que la nulidad del acto
genera en los derechos del particular.

EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Concepto: la extinción de los actos administrativos es la ELIMINACIÓN O
SUPRESIÓN DE LOS EFECTOS JURÍDICOS DEL ACTO
ADMINISTRATIVO.
Para algunos autores, como MARIENHOFF, hay que diferenciar entre la

extinción, que surge luego del acto, y la cesación de los efectos.
Diferencia con otras figuras:
 ACLARACIÓN: si hay dudas al momento de interpretar el acto

administrativo, el órgano que lo dictó puede dictar un acto
aclaratorio del mismo. Los efectos del acto originario no se
suprimen; el acto no se elimina.
 RECTIFICACIÓN: cuando se corrige un error del acto que es

fácilmente verificable (si no es fácilmente verificable estamos ante
un vicio de error en la voluntad). La rectificación, si bien modifica
materialmente el contenido del primer acto, no altera su sustancia.
Los efectos del acto originario no se suprimen; el acto no se elimina.
Su procedencia es excepcional.
 REFORMA: cuando se extingue parcialmente un acto (y sólo se

suprimen algunos efectos) o cuando se amplía el objeto del acto
(y no se suprime ningún efecto). Puede ser realizada por el mismo
órgano que dictó el acto, o por el órgano superior. El acto no se
elimina. En la extinción, en cambio, el acto originario se elimina, no
subsisten sus efectos.
Extinción de los actos administrativos.
1 DE ACTOS ILEGÍTIMOS: se extinguen por el régimen de invalidez

(NULIDAD, INEXISTENCIA, VÍAS DE HECHO).
2 DE ACTOS LEGÍTIMOS: tenemos que referirnos a diferentes

supuestos:
o de PLENO DERECHO: es decir, sin necesidad de que el

órgano estatal emita una declaración:
 por CUMPLIMIENTO (del objeto, plazo, condición

resolutoria).
 por IMPOSIBILIDAD SOBREVINIENTE, FÍSICA O
JURÍDICA: en este caso, desparece el sustrato personal
(muerte); o desaparece el sustrato material (destrucción
del bien); o desaparece el sustrato jurídico (por una
modificación normativa).
o por la ADMINISTRACIÓN:
 por CADUCIDAD.

 por REVOCACIÓN, por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia.
o por el ADMINISTRADO:
 por RENUNCIA.
 por RECHAZO DE LO QUE EL ACTO DISPONE.
REVOCACIÓN.
Es uno de los medios de extinción de actos administrativos, por

razones de ilegitimidad (en cuyo caso se habla de ANULACIÓN),
oportunidad, mérito o conveniencia (REVOCACIÓN). Supone el cese
de los efectos del acto administrativo por voluntad de la administración
pública.
REVOCACIÓN POR ILEGITIMIDAD (ANULACIÓN DEL

ACTO).
La ilegitimidad puede producirse:
- porque el acto ya nació con un vicio que lo afecta

(ILEGITIMIDAD ORIGINARIA).
- o nació válido, pero se vuelve inválido al dictarse una ley

posterior a su nacimiento que hace que sea ilegítimo para el
futuro (ILEGITIMIDAD SOBREVINIENTE).
MARIENHOFF sostiene que NO EXISTE LA ILEGITIMIDAD

SOBREVINIENTE, ya que si el acto nació legítimo y luego cambian las
leyes, este acto se revoca por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, pero no por ilegitimidad.
CASSAGNE, por su parte, considera que no todo cambio de ley

autoriza a la administración a revocar un acto, sino aquellos que
son incompatibles con el interés público y generan invalidez
absoluta.
EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA.
Vinculado a la revocación por razones de ilegitimidad aparece el principio

de la irrevocabilidad o estabilidad del acto en sede administrativa,
pero antes de analizarlo, indagaremos en la evolución jurisprudencial
respecto al tema:
El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del sXX, se sostenía la

existencia de un principio que caracterizaba al acto administrativo y lo
diferenciaba del acto de derecho privado: la regla de la revocabilidad. La
Adm. gozaba de esta prerrogativa de poder público de revocar el acto sin
importar el consentimiento o no del administrado, ya que se trataba de un
acto dictado unilateralmente.

El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción
contra el autoritarismo que entrañaba la tesis del acto unilateral
esencialmente revocable, surgió una suerte de protección contra la
posibilidad de extinguir ciertos actos de la administración pública, dando
origen a la institución denominada “cosa juzgada administrativa”, que
se impuso a pesar de que su régimen no era enteramente similar al
de la cosa juzgada judicial.
En efecto, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa

juzgada judicial por dos aspectos esenciales:
 se trata de una inmutabilidad estrictamente formal, en el

sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede
administrativa sea después extinguido por el órgano judicial;
 porque se admite la revocación favorable a favor del
administrado.
En nuestro país, esta doctrina se adopta a partir del fallo CARMAN de

CANTÓN, Elena c/GOBIERNO NACIONAL, de 1936, por el cual se exige
que para que un acto administrativo goce de estabilidad deben darse
algunas condiciones:
1 ausencia de norma legal que autorice la revocación;
2 que el acto sea unilateral y, además, individual;
3 que provenga de la Adm. “activa”;
4 que declare derechos subjetivos;
5 que “cause estado” (acto firme): se trata de un acto que,

siendo objeto de impugnación, agotó la vía administrativa, o
bien, que no puede ser objeto de recursos jerárquico alguno.
6 que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
7 que se trate de un acto “regular” (que es aquel que

reúne las condiciones esenciales de validez, aunque
padezca de un vicio menor).
REVOCACIÓN DE ACTO IRREGULAR (NULO, DE NULIDAD ABSOLUTA).
El principio, enunciado en el art. 17 de la LPAN, enuncia que el acto

irregular debe ser revocado por razones de ilegitimidad en sede
administrativa (de oficio o a pedido de parte, sin plazo; o
inmediatamente si la nulidad es manifiesta), salvo:
- que esté FIRME: es decir, que se hayan agotado las instancias o

caducado el plazo para impugnarlo.
- o CONSENTIDO: es decir, que haya sido expresamente aceptado

antes de que venza el plazo para impugnarlo.

- y que haya GENERADO DERECHOS SUBJETIVOS que se estén
cumpliendo (si todavía no se cumplieron, puede ser revocado), y
siempre que el particular no conozca el vicio (porque si lo
conocía, actuó de mala fe, por lo que el acto puede ser revocado).
Para revocar el acto firme y consentido que esté cumpliendo
derechos subjetivos se debe pedir la ANULACIÓN EN SEDE JUDICIAL
(no administrativa).
LPAN
Revocación del acto nulo
ARTICULO 17°: El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se
considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de
ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto
estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que
se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los
efectos aun pendientes mediante declaración judicial de nulidad.
REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR (ACTO VÁLIDO, AFECTADO POR

NULIDAD RELATIVA).
El acto regular es el acto legalmente perfecto, o aquel que adolece de

un vicio subsanable, que no lo hace nulo sino anulable. Este tipo de
actos tienen estabilidad y NO PUEDEN REVOCARSE.
Sólo podrán revocarse por razones de ilegitimidad (además de mérito

y conveniencia):
 cuando el administrado conocía el vicio o le era imputable;
 la revocación favorezca al particular pero sin afectar a

terceros;
 el acto a revocar haya otorgado derechos pero a título

precario;
 el acto no esté firme;
 y del acto no nazcan derechos subjetivos.
LPAN
Revocación del acto regular
ARTICULO 18°: El acto administrativo regular, del que hubieren
nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, NO
puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de
oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el
vicio si la revocación, modificación o sustitución del acto lo
favorece sin causar perjuicio a terceros, y si el derecho se
hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario.
También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que
causare a los administrados.

REVOCACIÓN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD,
MÉRITO O CONVENIENCIA.
En este caso, la revocación extingue los efectos del acto POR HABER
VARIADO LAS CONDICIONES DE INTERÉS PÚBLICOS QUE
CONDICIONARON EL DICTADO DEL ACTO.
Ahora bien, si el acto genera derechos subjetivos y estos están en
vigencia, esos derechos deben ser recompensados con una
INDEMNIZACIÓN:
 ¿qué perjuicio corresponde indemnizar? – siempre que no se

disponga en forma expresa, entendemos que debería indemnizarse el
valor objetivo del bien y los daños que sean una consecuencia directa
e inmediata, por aplicación de las reglas que rigen en materia de
expropiación.
 ¿cuál es el momento en que deben indemnizarse? – al respecto,

Cassagne considera que dadas las similitudes existentes con el
instituto de la expropiación, la administración debe depositar
previamente en sede judicial el importe de los perjuicios estimados.
El administrador es el que juzga la oportunidad, mérito o

conveniencia del acto administrativo, en atención a los fines que
persigue (juicio de valor). En ocasiones, puede advertir que un acto
administrativo es o resulta inconveniente al interés público y es necesario
extinguirlo, pero se encuentra con un límite: la estabilidad del acto
administrativo
El acto administrativo que crea, reconoce o declara un derecho

subjetivo, una vez que ha sido notificado al interesado, no puede
ser revocado en sede administrativa.
¿Significa esto que la administración no puede, por razones de

mérito, oportunidad o conveniencia, revocar un acto estable? NO,
pero se deben cumplir ciertos recaudos:
- debe haber una norma legal, expresa, que califique de

utilidad o interés público el derecho que el acto crea,
reconoce o declara; y
- el administrado tiene derecho a una indemnización.
Por otro lado, es posible encontrar ciertos DERECHOS que expresamente se

otorguen A TÍTULO PRECARIO y que, en principio, son revocables en
cualquier momento sin indemnización.
REVOCACIÓN POR CAMBIO DEL DERECHO OBJETIVO.

En este supuesto, cuando UNA LEY en sentido material POSTERIOR AL
DICTADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO MODIFIQUE LAS CONDICIONES
DE LEGALIDAD DEL ACTO que regían hasta ese momento,
tornándolo ilegítimo para el futuro como consecuencia del cambio que
se opera en el derecho objetivo, la administración puede proceder a

revocar el acto, siempre que las disposiciones legales o reglamentarias
que motivan la extinción revistan el carácter de orden público.
Cassagne opina que, pese a que este tipo de revocación se rige, en cuanto
al derecho indemnizatorio que genera a favor del particular, por los mismos
principios que la extinción por causales de oportunidad, pensamos que no
todo cambio del derecho objetivo autoriza a la administración a
revocar retroactivamente el acto por esta causal, sino que se limita
a aquellas situaciones que de continuar presentes den lugar a una
invalidez absoluta y sean incompatibles con el interés público
legalmente calificado.
CADUCIDAD.
Concepto: la caducidad aparece como otro de los importantes medios de

extinción de actos administrativos. Consiste en la ELIMINACIÓN DEL
ACTO DISPUESTA UNILATERALMENTE POR LA ADMINISTRACIÓN, EN
RAZÓN DE QUE EL PARTICULAR NO HA CUMPLIDO CON LAS
OBLIGACIONES QUE DIMANAN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Se trata,
pues, de una sanción.
El campo donde mayor aplicación tendrá el instituto de la caducidad es en

materia de contratos administrativos, especialmente en la concesión de
servicios públicos.
Con respecto a la PROCEDENCIA de la caducidad, entendemos que la

obligación que da origen a la caducidad tiene que ser esencial.
En el orden nacional y en la provincia de Bs As se ha incorporado a

la legislación el instituto de la caducidad como medio de extinción
de los actos administrativos. Al respecto, el art. 21 de la LPAN exige
para su procedencia que la administración cumpla 2 condiciones:
1 la constitución en mora del incumplidor.

2 la concesión de un plazo razonable para que se cumpla con la
obligación.
En cuanto a los EFECTOS del acto de extinción por caducidad,

consideramos que, en principio, el mismo opera PARA EL FUTURO,
sin efectos retroactivos, y que la excepción requiere texto expreso
que así lo disponga.
Caducidad
ARTICULO 21°: La administración podrá declarar unilateralmente la
caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere
las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa
constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable
al efecto.

LA ESTABILIDAD DEL ACTO. REVOCACIÓN Y ANULACIÓN EN EL
DEC/LEY 7647 Y LA ORDENANZA GENERAL 267.
La autoridad administrativa puede anular, revocar o sustituir de

oficio sus propios actos, antes de su notificación a los interesados
(art. 113).
Se denomina anulación a la extinción del acto por ilegitimidad; en tanto

llama revocación, cuando la extinción es por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia (aunque luego en el art. 114 parece utilizar
el término revocación también para los supuestos de extinción por
ilegitimidad).
Reduce el ámbito de la estabilidad de los actos administrativos sólo

al acto perfecto o con vicios intrascendentes, pues admite la
revocación por la propia administración y de oficio de los actos nulos (con
vicio grave y manifiesto) y también los anulables (con vicio leve y oculto).
Se aleja, por tal motivo, de la doctrina del “acto regular” que incluía
dentro de esta categoría a los anulables. El mismo art. 114 señala que
se excluye de esta categoría el acto que adolezca de vicios que lo hagan
anulable.
La ESTABILIDAD EXIGE entonces EN LA LEY PROVINCIAL 3

CONDICIONES:
1) la notificación del acto al destinatario del mismo;
2) que dicho acto sea formalmente perfecto y no adolezca

de vicios que lo hagan anulable;
3) que se trate de resoluciones que den lugar a la acción

contencioso administrativa (es decir, según el Cód. Cont.
Adm.), que hayan reconocido un derecho subjetivo, o –a
partir del caso RUSCONI– un interés legítimo.
El apartamiento de la doctrina prevaleciente y adoptada luego por la ley

nacional se debió a la inexistencia de una acción de lesividad que
permitiera a la administración recurrir ante el juez para que éste
anulara sus actos viciados. De este modo, en la provincia de buenos
aires, la administración puede dejar sin efecto –anular– por ilegitimidad sus
actos, aunque estén notificados, si advierte algún vicio en ellos.
Será entonces el particular el que se verá compelido a accionar

judicialmente contra la Administración, pidiendo la nulidad de la resolución
revocatoria que ésta emitió.

BOLILLA 12
OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
LA ACTIVIDAD INTERNA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: los actos
interorgánicos. Noción: régimen jurídico. Clases.
La actividad inter-orgánica es aquella que vincula a 2 o más órganos de

la administración integrantes de una misma persona pública
estatal.
Lo esenciales del acto inter-orgánico es que no produce efectos jurídicos

directos con relación a los administrados, operando sólo en el plano
interno de la persona pública estatal.
Se trata de una actividad que es siempre jurídica, y que se

caracteriza por un RÉGIMEN ESPECIAL, influido por el PRINCIPIO DE
UNIDAD DE ACCIÓN. Este principio es de imprescindible vigencia en toda
organización administrativa, puesto que en el seno de una entidad no puede
admitirse la existencia de voluntades contrapuestas o la mera acción
contradictoria de los órganos estatales.
Las relaciones inter-orgánicasa que dan origen los actos internos de

la administración se clasifican:
DE COLABORACIÓN – propuestas.
DE CONFLICTO – cuestiones de competencia.
DE JERARQUÍA – circulares e instrucciones.
CONSULTIVAS – dictámenes.
DE CONTROL.
A este tipo de relaciones se les aplican las normas y principios que

informan el régimen del acto administrativo, con las siguientes
SALVEDADES:
A) NO RIGE EN TODA SU DIMENSIÓN EL CARÁCTER DE

EJECUTORIEDAD, salvo en las relaciones donde existe,
además, vinculación jerárquica, pues ningún órgano, fuera de la
relación jerárquica, posee poderes respecto de otro para disponer el
cumplimiento coactivo de dicho acto.
B) TAMPOCO SE APLICA EL PRINCIPIO DE LA ESTABILIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO, habida cuenta de que no puede
concebirse que los órganos de una misma persona pública estatal
posean, en plenitud, derechos subjetivos o intereses legítimos,
susceptibles de contraponerse al propio ente estatal que integran.
c) su RÉGIMEN DE PUBLICIDAD LOS DISTANCIA TANTO DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO DE LOS REGLAMENTOS,
puesto que no se requiere ni notificación personal ni publicación.
Basta con el mero conocimiento que hubiera adquirido el
órgano.

d) SON IRRECURRIBLES, en principio, ante los tribunales
judiciales, excepto cuando afecten el status jurídico del funcionario
o empleado público.
e) TAMPOCO SON SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN, en principio,

ante las autoridades administrativas.
ACTOS INTERADMINISTRATIVOS. Noción: régimen jurídico.
Son aquellos actos emitidos por la administración central, y dirigidos

a otros entes o sujetos públicos estatales con personalidad jurídica
propia.
Por relación jurídica inter-administrativa debe entenderse aquella

que VINCULA A DOS O MÁS PERSONAS PÚBLICAS ESTATALES, ya sea
que se trate del E en sentido lato o de cualquiera de las personas jurídicas
públicas estatales que constituyen entidades descentralizadas, poseedoras
de personalidad jurídica propia.
Al igual que en el caso anterior, está caracterizada por el PRINCIPIO DE

UNIDAD DE ACCIÓN, con los alcances mencionados.
Solución de conflictos inter-administrativos.
El conflicto inter-administrativo puede producirse tanto en el orden nacional

como en el ámbito de una provincia. Si la controversia se da, por ejemplo,
entre el E nacional y una de sus entidades descentralizadas, la resolución
compete al PE. Igual solución corresponde en la provincia.
LPAN
Cuestiones de Competencia
ARTICULO 4°: El Poder Ejecutivo resolverá las cuestiones de
competencia que se susciten entre los ministros y las que se planteen
entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su
actividad en sede de diferentes ministerios. Los titulares de éstos
resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o entes
autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos departamentos
de Estado.
Conflictos entre personas públicas estatales pertenecientes a

diferentes esferas del gobierno.
Cuando la controversia se plantea entre el E nacional (o alguna de sus

entidades descentralizadas) y una o más provincias (o alguna de sus
entidades descentralizadas) o de las provincias entre sí, corresponde a la
jurisdicción originaria y exclusiva de la CSJN resolver el conflicto.
Improcedencia de la aplicación de multas en las relaciones inter-

administrativas.
Si se tiene en cuenta que las entidades descentralizadas reconocen su

origen en un acto de creación estatal por cuyo mérito se las dota de un
patrimonio y si, además, se repara que por efecto del principio de unidad
del E, en su conjunto, las relaciones entre los sujetos pertenecientes a una

misma esfera de gobierno (ej: E nacional) son relaciones de coordinación y
de colaboración, no cabe sino concluir en la improcedencia de la aplicación
de sanciones en este tipo de vínculos.
En principio, la Procuración del Tesoro Nacional distingue entre

multas penales y civiles.
 Multas penales: no las acepta, porque su imposición perturbaría un

patrimonio de afectación exclusiva que no ha sido destinado a hacer
frente a sanciones impuestas por otros órganos.
 Multas civiles: cuando se trata de la aplicación de sanciones a

entidades descentralizadas por parte del E nacional, basadas en un
incumplimiento contractual, se ha aceptado su procedencia.
ACTO INSTITUCIONAL. Terminología. Concepto. Fundamento

constitucional. Casos. Jurisprudencia de la CSJN.
CONCEPTO. TERMINOLOGÍA.
Es una consecuencia de la llamada Función Gubernativa o Política, y
asimila la actividad de los órganos superiores del estado respecto de
aquellas cuestiones que tienen que ver con la existencia o subsistencia de
las instituciones esenciales que organiza la Constitución. El dato esencial
que se relaciona con este acto es que se encuentran excluidos de la
revisión judicial.
La aparición de esta categoría podría no resultar justificada desde

un punto de vista exclusivamente terminológico, pues nadie
desconoce que se trata, en definitiva, de un sector dentro de los
actos que antaño se incluían en la noción de acto de gobierno o
político, a los cuales se les asigna en la actualidad la misma consecuencia:
su no justiciabilidad.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL.
La raíz del acto institucional consiste en su estrecha relación con la
organización y subsistencia del E como consecuencia de una normativa
constitucional expresa, que deja al arbitrio de los órganos Legislativo y
Ejecutivo del gobierno, el dicta de los pertinentes actos, al propio tiempo
que los sujeta, en principio, a un control político y no judicial.
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que constituye
un acto que no produce efectos jurídicos directos en la esfera
jurídica de los particulares o administrados, operando
consecuencias respecto de órganos del E.
Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen

de acción para demandar ante la justicia la anulación de tales
actos, que vinculan esencialmente órganos o entidades estatales, cuya
supervivencia definitiva será determinada por otros órganos
constitucionales a través del procedimiento que la misma constitución
establece.

Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina señala que su
emisión es en principio discrecional, pudiéndolo dictar tanto el
órgano ejecutivo como el congreso.
DISTINTOS SUPUESTOS QUE CONFIGURAN ACTOS INSTITUCIONALES

EN LA CN.
 INTERVENCIÓN FEDERAL A LAS PROVINCIAS (art. 6 CN): vincula

directamente a la Nación con las Pcias. Respecto a esto, la Corte
sostuvo que la Intervención no es justiciable, ya que de serlo
implicaría una intromisión en la competencia de los otros órganos del
estado.
 ESTADO DE SITIO (art. 23 CN): la facultad de decretar y levantar el

estado de sitio, que el art. 23 reconoce al gobierno federal, también
corresponde, en principio, al Congreso y al PE, cuando el Congreso
estuviera en receso.
Respecto a esto, la Corte ha sostenido siempre que la declaración de

estado de sitio efectuada por el Ejecutivo o el Congreso no es
judiciable, aunque sí lo son los actos de ejecución.
 DESIGNACIÓN DE DIPUTADOS Y SENADORES (art. 64 CN): su

fundamento esta dado por el Art. 64 del la C.N.: “Cada Cámara es
Juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto
a su validez”. También encuentra su fundamento en la doctrina de la
separación de poderes y en equilibrio inherente al sistema de frenos y
contrapesos que resulta de la C.N.
 NOMBRAMIENTO DE LOS JUECES DE LA C.S.J. (art. 99 inc. 4

CN): El acto por el cual el P.E. designa a los jueces de la Corte implica
un acto institucional, en virtud de que la existencia de este tribunal es
básica para la subsistencia del E de derecho que organiza nuestro
C.N., de la cual dicho órgano es su interprete definitivo.
La Corte, a este respecto, declara al nombramiento como un acto

institucional al establecer que todo lo atinente a las calidades que
debe reunir un magistrado de la Corte para ejercer estas funciones
configura una cuestión exenta del control judicial.
 DECLARACIÓN DE GUERRA EFECTUADA POR EL P.E. (Art. 99

inc. 15º C.N.): Son actos dictados en ejercicio de poderes militares
por el Presidente de la Nación, en carácter de Comandante de las
Fuerzas Armadas.
 CONCERTACIÓN DE DETERMINADOS TRATADOS

INTERNACIONALES: con relación a las materias de paz, alianza,
neutralidad, límites y concordatos.
 Autorización que otorga el Congreso para la entrada de

tropas extranjeras al territorio nacional y la salida de fuerzas
nacionales al exterior.

 ACTOS QUE VINCULAN AL P.E. CON EL CONGRESO:
o De convocatoria y prorroga de sesiones ordinarias y

extraordinarias.
o Promulgación y veto de leyes.
CONTROL JUDICIAL de los actos de ejecución de un acto

institucional.
Lo atinente al control que realizan los jueces sobre los actos o medidas de
ejecución de un acto institucional, constituye una cuestión totalmente
distinta al problema de la justiciabilidad del acto institucional.
La CSJN ha tenido oportunidad de establecer su criterio sobre este punto. A

partir del caso ANTONO SOFÍA y OTRO, la jurisprudencia se ha
orientado hacia el reconocimiento de las facultades de los jueces
para ejercer un control de razonabilidad sobre los actos dictados
por el P.E. en uso de las atribuciones que le confiere el art. 23 de la
CN.
Los alcances del citado control de razonabilidad fueron determinados en

posteriores pronunciamientos, con el propósito de evitar excesos
interpretativos.
Dicho control de razonabilidad, en esta materia, comprende un

DOBLE ASPECTO:
- la relación entre la garantía afectada por el acto de ejecución

de un acto institucional (estado de sitio) y el estado de
conmoción interior;
- la comprobación de si el acto administrativo guarda, en

concreto, una proporción adecuada con los fines que se
persiguen a través de la ley que declara el estado de sitio.
Un ejercicio irrazonable de dicho control puede conducir a que los

órganos judiciales se extralimiten en el ejercicio de sus funciones,
olvidando que les está vedada la apreciación de las condiciones que
determinaron la utilización de la facultad autorizada por el art. 23 CN.
ACTOS REGIDOS POR EL DERECHO PRIVADO.
Este tipo de actos surge de la mano de la doctrina que admite la

distinción entre los actos administrativos regulados totalmente por
el derecho público, y aquellos otros actos sometidos parcialmente al
régimen del derecho privado, llamados también “actos civiles de la
administración”.
Esta categoría se impone a raíz de la necesidad de no aplicar todo el

rigorismo propio del derecho administrativo a aquellos actos cuyo
contenido y objeto se encuentra reglado por el derecho civil o
comercial.

Las principales CONSECUENCIAS que se derivan de la admisión de
esta categoría son:
o su RÉGIMEN JURÍDICO excluye las prerrogativas de poder

público que traduce la supremacía estatal.
o su OBJETO o contenido se encuentra sometido al DERECHO

PRIVADO, y la COMPETENCIA al DERECHO PRÚBLICO.
o la FORMA y el FIN INMEDIATO que persigue el acto se hallarán

regidos por el DERECHO PRIVADO.
o en el orden nacional, la COMPETENCIA para conocer las

causas que versen sobre este tipo de actos corresponde al
FUERO CIVIL Y COMERCIAL DE LA JUSTICIA FEDERAL, y no al
contencioso administrativo.
Los denominados ACTOS JURISDICCIONALES DE LA

ADMINISTRACIÓN. Noción. Régimen jurídico. Previsiones
constitucionales. Jurisprudencia de la CSJN.
Definimos la función jurisdiccional, desde el punto de vista objetivo,

como aquella que resuelve controversias con fuerza de verdad legal.
Aunque se niegue desde el punto de vista teórico la posibilidad de
que órganos administrativos desempeñen funciones
jurisdiccionales, la realidad legislativa y jurisprudencial ha
impuesto su reconocimiento, obligando a diferenciar entre el régimen
jurisdiccional de la administración del acto administrativo, que es
sustancialmente distinto.
El ejercicio excepcional de esta función por parte de la administración debe

llevarse a cabo dentro de los LÍMITES que surgen del sistema adoptado
por la CN, a saber:
- la atribución de funciones jurisdiccionales a órganos

administrativos DEBE PROVENIR DE LEY FORMAL, a fin de no
alterar a favor del PE el equilibrio en que reposa el sistema
constitucional;
- tanto la IDONEIDAD DEL ÓRGANO como la ESPECIALIZACIÓN

de las causas que se le atribuyen a la administración deben
hallarse suficientemente JUSTIFICADAS, para tornar razonable
y excepcional el apartamiento del principio general de
juzgamiento por el P.J.
- si se otorgan a órganos administrativos funciones de

sustancia jurisdiccional en forma exclusiva, sus integrantes
deben gozar de GARANTÍAS QUE ASEGUREN SU
INDEPENDENCIA DE JUICIO frente a la administración activa,
así como la INAMOVILIDAD DE SUS CARGOS.

- los tribunales que integran el PJ deben conservar la
atribución final de revisar las decisiones de naturaleza
jurisdiccional.
VER FALLO FERNÁNDEZ ARIAS c/ POGGIO.
BOLILLA 13
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE
DERECHO PRIVADO.
EL CONTRATO ADMINISTRATIVO Y EL CONTRATO DE DERECHO
PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La cuestión de la autonomía del contrato administrativo: teorías

afirmatorias y negatorias. Contratos administrativos y contratos de
la administración.
DEFINICIÓN de contrato: el art. 1137 del CCIV dice que hay contrato
cuando varias personas se ponen de acuerdo sobre una declaración
de voluntad común, destinada a reglas sus derechos.
Se trata de una institución general del derecho, cuyo núcleo tipificante es el

acuerdo de voluntades entre 2 o más sujetos de derecho.
Las NOTAS ESENCIALES del contrato clásico del derecho napoleónico

son:
- libertad e igualdad de las partes
- inmutabilidad de las cláusulas (“pacta sunt servanda”)
- efectos limitados a las partes contratantes
- su objeto son cosas que están en el comercio
Teorías NEGATORIAS: estas teorías niegan la existencia de los contratos

administrativos, por las siguientes razones:
1 de existir tales contratos, las partes no estarían en un pie de

igualdad: una de las partes, la Administración, no actúa con libertad,
sino ajustada a lo que las normas jurídicas le autorizan (por el bloque
de legalidad). Y el que pretende contratar con aquélla no se
encuentra en un pie de igualdad, pues el órgano estatal
predetermina unilateralmente todas y cada una de las
cláusulas contractuales (salvo el precio), de modo que el
particular no puede discutir las mismas. El particular en el contrato
administrativo se encuentra en una posición de subordinación
respecto de la administración

2 porque su OBJETO pueden ser cosas fuera del comercio, algo
que no está permitido en los contratos comunes. Tal es así que su
objeto puede versar sobre cosas del dominio público del E.
3 los efectos de lo establecido contractualmente puede

alcanzar a terceros que no hayan participado en la
celebración del contrato (contrato de concesión de obra pública,
de servicio público, etc.).
4 toda vez que el contrato se celebra con el fin de satisfacer un

interés público, se encuentra sujeto en todo su transcurso a las
cambiantes necesidades de esa índole, lo que se traduce en la
prerrogativa de la administración de variar unilateralmente (y
dentro de ciertos límites) lo pactado.
Teorías AFIRMATIVAS (seguida por la mayoría de la doctrina):

sostienen la existencia de este tipo de contratos, siempre que:
1 una de las partes sea la Administración.
2 que su FIN sea satisfacer una utilidad pública.
3 y que existan CLÁUSULAS EXORBITANTES de derecho privado.
Pese a estas particularidades, mayoritariamente se sostiene que se

está en presencia de la figura contrato, con su núcleo esencial
“acuerdo de voluntades”. Lo que ocurre es que en el caso de los
contratos calificados de “administrativos”, la figura se encuentra moldeada
a las especiales características que reviste el derecho administrativo, como
régimen exorbitante establecido para facilitar la satisfacción de necesidades
generales y resguardar, a través de garantías específicas, los derechos
individuales.
Por otra parte, tienen alguna similitud con los contratos de adhesión
o con cláusulas predispuestas, cuyo carácter de contrato nadie
discute.
CRITERIOS para distinguir los contratos administrativos de los

contratos de objeto privado. Jurisprudencia de la CSJN.
Criterio SUBJETIVO: en este caso, se entiende que hay contrato

administrativo cuando una de las PARTES sea la Adm. Pca. obrando
como tal (no como persona de derecho privado). No es un criterio que
baste por sí solo, pues no precisa cuándo la administración obra como tal y
cuando como particular.
Criterio de la JURISDICCIÓN: son administrativos aquellos en que las

CONTIENDAS que surjan entre las partes deban juzgarse en el fuero
contencioso-administrativo. Pero ello no hace a la esencia del contrato,
sino que es una consecuencia del mismo, por ser de carácter administrativo.
Criterio FORMAL: en este criterio, el contrato es administrativo si está

sujeto a PROCEDIMIENTOS ESPECIALES establecidos en las normas
de derecho administrativo.

Criterio LEGAL: es administrativo aquel contrato que la LEY califica
como tal, como el de obra pública. Pero este criterio tampoco basta,
pues hay contratos que, aunque la ley no los califique así, son
administrativos por su naturaleza.
Criterio DEL SERVICIO PÚBLICO O POR SU NATURALEZA U OBJETO:

este criterio sostiene que es administrativo cuando el OBJETO se
relacione con la prestación de un servicio público o una prestación
de utilidad pública. Es el criterio que utilizó el Consejo de Estado Francés.
Al igual que los anteriores, resulta escaso. El concepto de servicio público es
muy impreciso, pues los hay administrativos y los hay comerciales o
industriales. Además, existen contratos administrativos que no tienen por
objeto un servicio, como el contrato de obra pública. Y en cuanto a la
utilidad pública, tampoco es preciso, porque esa finalidad puede ser
alcanzada por la administración también a través de contratos de derecho
privado.
Criterio de la EXISTENCIA DE CLÁUSULAS EXORBITANTES DE

DERECHO PRIVADO: la existencia de CLÁUSULAS que exceden el
ámbito propio de ese derecho, sea porque en éste las mismas son
inusuales o porque, incluidas en un contrato de derecho privado,
resultarían ilícitas por exceder el ámbito de la libertad contractual.
En este criterio, cualquiera fuera el objeto del contrato, si se ha insertado
una cláusula de esa naturaleza el contrato es administrativo.
Criterio MIXTO (Marienhoff):
- son administrativos POR SU OBJETO: si, estando la prestación

principal a cargo del co-contratante particular (contrato de
colaboración), el objeto o la finalidad de contrato se relaciona directa
e inmediatamente con algunas de las funciones esenciales o
específicas del E, con los fines públicos propios de éste; y si lo es a
cargo de la administración (contrato de atribución), excluya la
posibilidad de ser materia de contrato entre particulares (vg.
concesión de un espacio de dominio público). En este supuesto,
las disposiciones exorbitantes son “virtuales”, no necesitan
estar expresas pues provienen del régimen exorbitante
propio del derecho administrativo.
- o no siéndolo por su objeto, pueden serlo POR CONTENER

CLÁUSULAS EXORBITANTES EXPRESAS.
CRITERIO JURISPRUDENCIAL.
 UNA DE LAS PARTES SEA PERSONA JURÍDICA PÚBLICA ESTATAL
 SU OBJETO SEA UN FIN PÚBLICO O PROPIO DE LA ADMINISTRACIÓN
 LLEVE INSERTAS EXPLÍCITA O IMPLÍCITAMENTE CLÁUSULAS

EXORBITANTES DE DERECHO.
1º En el año 1965, con el fallo “COPERAMED C/ INSTITUTO

ARGENTINO DE PROMOCIÓN DEL INTERCAMBIO (IAPI)”. La CSJ

estableció que se trataba de un acto administrativo, sustentando su postura
en que una de las partes contratantes era la administración publica y el
objeto del contrato estaba destinado a cumplir los fines de aquella, es decir,
que obedeció a principios de interés público.
En este fallo la Corte adopta un criterio subjetivo unido al criterio

del fin publico (Bielsa, Diez, etc.). –Ver considerando 7º-
2º En el año 1984, con el FALLO “GAS DEL ESTADO” la CSJ expresó que
en este contrato se le reconocen a las sociedades del estado facultades
propias del derecho publico, a lo que cabe agregar el carácter publico de os
objetivos seguidos por esta ciudad.
En este fallo la Corte adopta el criterio de la causa exorbitante del

derecho privado.
3º En el año 1984, con el FALLO “LÓPEZ JUAN MANUEL C/ ESTADO

NACIONAL” la CSJ. sostuvo que se trataba de un contrato administrativo
debido al hecho de que la ocupación del concesionario se encuentra
sometida a un régimen exorbitante del derecho privado, y por o tanto es
cuestión propia del contencioso administrativo.
4º En el año 1990, con el fallo “DULCAMARA C/ ENTEL” la CSJ expresa

que los contratos administrativos constituyen una especie dentro
del genero de los contratos, caracterizado porque una de las partes
era una persona jurídica estatal, su objeto tiene un fin publico o
propio de la administración y además, lleva insertas, explicitas o
implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho privado. También
sostiene que el contrato administrativo queda subsumido en la definición
del Art. 1137 del C.C. y por consiguiente se le aplicaran las normas
contenidas en el libro 2º sección III del código, pero con las salvedades
impuestas por la naturaleza del acuerdo.
Por ultimo, también nos dice que el primer párrafo del Art. 1198 del C.C. es
enteramente aplicable a los contratos administrativos. -Ver considerando
11º-.
5º En el año 1992, con el fallo “YPF C/ PCIA. DE CORRIENTES” la CSJ

establece que el contrato administrativo es un acuerdo de voluntades
generador de relaciones jurídicas subjetivas y sometido a un régimen
jurídico especial de derecho publico, cuya finalidad es de derecho publico.
6º En el año 1993, con el fallo “SIMPLAST C/ ENTEL” la CSJ. como

postura mayoritaria recepta y sostiene la postura del Dr. Fayt en el fallo
“Dulcamara c/ ENTEL”.
7º en el año 1995, con el fallo “OCA C/ SECRETARIA DE ESTADO DE

INTELIGENCIA (SIDE)” la CSJ. sostuvo que se trataba de un contrato de
derecho administrativo, debido a que el objeto del mismo era satisfacer un
interés publico celebrado por un organismo del estado.

CONTRATO ADMINISTRATIVO.
DEFINICIÓN.
El contrato administrativo es un acuerdo de voluntades generador

de situaciones jurídicas subjetivas, en que una de las partes
intervinientes es una persona jurídica estatal, cuyo objeto esta
constituido por un fin publico o propio de la administración y que
contiene explicita o implícitamente cláusulas exorbitantes del
derecho privado.
ELEMENTOS. CARACTERES. CLASIFICACIONES. LOS CONTRATOS

INTER-ADMINISTRATIVOS.
Elementos de los actos administrativos.
En sí, los elementos son los mismos que en cualquier contrato.
SUJETOS: las partes del contrato administrativo pueden ser personas

físicas o jurídicas (públicas o privadas), estatales o no, pero al menos uno
de estos sujetos debe estar en ejercicio de la función
administrativa.
Tenemos entonces, por un lado, la administración, y por el otro, el

contratista (que puede ser un particular o la administración misma).
VOLUNAD Y CONSENTIMIENTO: para que exista contrato, se

necesitan:
 2 voluntades válidas opuestas (la de la administración y la del

contratista); y
 el consentimiento (es decir, la exteriorización de esas voluntades),
que suele ser expreso, salvo que se haya pactada en el contrato el
consentimiento tácito.
El consentimiento puede surgir de 2 maneras:
1) de la discusión entre las partes de las cláusulas del contrato;

2) de la adhesión del contratista al contrato sin discutir dichas
cláusulas (se adhiere a las cláusulas impuestas por la
administración).
En general, la administración manifiesta su consentimiento a través

de una ley, donde el Congreso consiente o autoriza a que ella celebre el
contrato en cuestión.
Los vicios que pueden afectar a esa voluntad son: el error, el dolo y la
violencia.
COMPETENCIA: es la aptitud legal para obligarse, celebrar y

ejecutar el contrato. Es necesario diferenciar entre capacidad y
competencia:

 Capacidad: concepto del derecho privado.
 Competencia: es un concepto similar al de la capacidad en el
derecho privado, pero aplicable al derecho público.
Dentro de su competencia, la administración contratante puede:
- adjudicar, aprobar o modificar los pliegos de condiciones;

- suspender el procedimiento de selección o hacer la recepción
definitiva;
- disponer la resolución o rescisión del contrato.
Y a su vez, dentro de la competencia del órgano se requiere la capacidad

de la persona física que actúa por el órgano.
Son INCAPACES PARA CONTRATAR CON EL E NACIONAL:
- los condenados por delitos dolosos o procesados por delitos

contra la propiedad, contra la administración pública
nacional, contra la fe pública, o por delitos de corrupción;
- inhabilitados, fallidos, interdictos y concursados;
- los que no cumplieron sus obligaciones impositivas y/o

provisionales o con las rendiciones de cuentas de la ley
24.156;
- los funcionarios públicos y empresas donde ellos tuvieran

participación suficiente para formar la voluntad social.
OBJETO: es la obligación que surge del contrato, que consiste en una

prestación de hacer (una obra pública), no hacer o dar (prestar un servicio
público) siempre destinada a satisfacer el interés público.
Requisitos del objeto:
- CIERTO
- POSIBLE
- LÍCITO
- DETERMINADO
- Pueden ser cosas que no estén en el comercio.
- Es mutable, porque la Adm. tiene el IUS VARIANDI, siempre
dentro de ciertos límites.
Contrato de atribución: cuando lo fundamental para el interés público es

la prestación que realiza la administración, es decir que ella pone el bien a
disposición del particular.
Contrato de colaboración: cuando lo fundamental es la prestación que el

particular debe hacer al E para satisfacer necesidades de interés general.
CAUSA: la causa o motivo del contrato administrativo es satisfacer

un fin público. Cuando la finalidad no sea cumplir con una necesidad
colectiva o servicio público, el contrato será nulo.

FORMA: es el modo concreto en que se documenta o exterioriza la
relación contractual, sirviendo de garantía sobre todo a los particulares. Y es
importante saber que, a diferencia del derecho privado, la formalidad es la
regla general.
Según la Ley de Procedimientos, la forma debe ser EXPRESA Y ESCRITA.
Si la ley exige una forma específica, se debe respetar, y si no se

cumple con esa formalidad el contrato es nulo.
CARACTERES del contrato administrativo.
FORMALISMO: es imprescindible cumplir con las formalidades

exigidas por la ley, referidas al procedimiento para celebrar el
contrato en 3 momentos:
- antes de su confección (en lo que sería el pliego);

- durante su confección (acto de adjudicación);
- y posterior al él (su aprobación).
También se debe cumplir con las formas para perfeccionar dicho contrato.
Este tipo de contratos normalmente se celebra por escrito.
CLÁUSULAS EXORBITANTES DE DERECHO PRIVADO: se trata de

cláusulas que, de incorporarse en un contrato de derecho privado,
serían ilícitas (porque traspasan el ámbito del derecho privado y de la
libertad contractual), pero que se aplican en forma exclusiva en los
contratos administrativos.
Basan su validez en las prerrogativas públicas que tiene la Administración, y

su límite está en la no violación de la CN y en ser aplicadas con
razonabilidad.
Algunos ejemplos de estas cláusulas:
Falta de libertad contractual: en el sentido de que se reemplaza el

principio de autonomía de la voluntad por el principio de legalidad (los
términos del contrato los impone una la administración, y el contratista
puede o no aceptar dichos términos, pero no tiene posibilidad de
discusión).
Está siempre el interés público por sobre el privado.
La desigualdad jurídica entre las partes, ya que la administración

está en un plano de superioridad respecto al contratista.
La administración tiene facultades de dirección y control

permanente respecto a cómo el contratista va cumpliendo con el
contrato; también cuenta con facultades sancionatorias sobre el
contratista (que tienen que ver con la posibilidad de aplicar sanciones
pecuniarias, coercitivas o resolutorias).
La administración goza del IUS VARIANDI: es la facultad de variar o

modificar en forma unilateral las condiciones del contrato, fundada
razonablemente en el interés general y manteniendo el equilibrio de la
ecuación económico-financiera del co-contratante.

Tiene también la posibilidad de ejecución forzada del contrato:
facultad de la administración de hacer ejecutar el contrato por un tercero
o hacerlo él mismo, ante el incumplimiento o mora del contratista.
La posibilidad de rescisión: puede dejar sin efecto el contrato en forma

unilateral, si la administración lo cree conveniente para el interés
público (pero siempre que indemnice al contratista por los daños
ocasionados). En cambio, el co-contratante debe ir a la justicia para
rescindir el contrato.
La administración queda exenta de responsabilidad por mora en

el pago.
EFECTOS: estos contratos producen efectos jurídicos en forma

individual para cada parte (a diferencia del reglamento, que produce efectos
generales). Incluso los efectos de este tipo de contratos pueden ser
opuestos a terceros e invocados por ellos.
SELECCIÓN DEL CO-CONTRATANTE: libre elección y sistemas de

restricción; análisis; derecho positivo, doctrina y jurisprudencia.
Existen diversos métodos de selección del co-contratante particular por

parte de la administración. En principio, esta no es libre de contratar con
quien desee. El ordenamiento jurídico le indica cuál es el procedimiento que
deberá observar de acuerdo al contrato que se propone celebrar.
Los sistemas de selección del co-contratante los podemos dividir en

2:
 DE LIBRE ELECCIÓN.
En este supuesto, la administración elige directamente a la persona con la

que va a contratar, en forma discrecional y sólo cumpliendo 2 requisitos:
o publicidad de la elección.
o motivación suficiente de por qué se eligió a esa

persona.
En este caso, no se aplica un procedimiento de competencia de

antecedentes y precios, no hay puja de oferentes ni hay formas previas.
Ejemplos de casos en que se usa este sistema: para negocios de poco

monto, o concesión de servicios donde el carácter personal del co-
contratante es muy importante.
 DE RESTRICCIÓN: a la vez se subdivide:
1 LICITACIÓN: pública, privada o restringida.

2 CONCURSO
3 CONCURSO DE PROYECTOS INTEGRALES
4 CONTRATACIÓN DIRECTA
5 REMATE PÚBLICO

A diferencia de lo que ocurre con la libre elección, en estos casos se elige
el sistema más apropiado según los intereses públicos, en base a
una serie de cuestiones:
- las características de los bienes o servicios a contratar;

- el monto estimado del contrato;
- las condiciones de comercialización;
- las razones de urgencia o emergencia.
Sistemas de restricción. PRINCIPIOS QUE LOS RIGEN.
En los sistemas de restricción, rigen una serie de principios esenciales, que

son:
 PUBLICIDAD
 CONCURRENCIA O COMPETENCIA
 IGUALDAD
LOS REGISTROS DE CONTRATISTAS.
El sistema de selección del co-contratante comienza con la anotación de los

interesados en los registros públicos al efecto. Estos registros exigen,
para el mero acto de registración, el cumplimiento de ciertas
condiciones que presuponen un determinado nivel de idoneidad en
los interesados.
Los registros otorgan certificados de capacidad técnica y financiera

para encarar la construcción de obras públicas, o se limitan a
actuar como nóminas actualizadas para proveer de bienes y
servicios al E.
Para la administración, acudir a los registros de contratistas para formular

invitaciones a licitaciones privadas no es facultativo, sino obligatorio.
Los registros también son utilizados para restringir el acceso a la

contratación pública de aquellos que han incurrido en el
incumplimiento de contratos anteriores, sea negando el otorgamiento
de certificado de capacidad, sea suspendiendo y aún expulsando a la
empresa morosa.
Como ejemplos de estos registros podemos nombrar:
- REGISTRO DE PROVEEDORES Y LICITADORES DE LA Pcia. de

Bs. As. Queda fuera del ámbito de este registro lo relativo a la obra
pública.
- REGISTRO DE LICITADORES DE OBRAS PÚBLICAS DE LA Pcia.

de Bs. As., registro que se divide en 2 secciones: suministro y obras.

LICITACIÓN PÚBLICA.
Se trata de una serie de actos tendientes a elegir la mejor oferta; es
un procedimiento administrativo cuya finalidad es seleccionar en
concurrencia la mejor oferta para celebrar un contrato.
El número de oferentes o licitadores NO TIENE LÍMITES, en el sentido

de que pueden concurrir a ella todas aquellas personas o entidades que, de
acuerdo a las normas vigentes, estén en condiciones de presentarse a la
licitación de que se trate.
En este caso, la administración invita públicamente, en forma

general, a efectuar propuestas sobre un determinado objeto y
respetando una serie de condiciones, a fin de seleccionar la oferta
más conveniente para celebrar el contrato.
PRINCIPIOS QUE LA RIGEN.
Principio de IGUALDAD: este principio nace de la propia C.N.

(Art. 16) y llega hasta el procedimiento específico de la licitación pública.
Comprende a todos los estadios del procedimiento de selección,
desde el inicio hasta la adjudicación y firma del contrato, y tiene su
vigencia incluso luego de celebrado el contrato, ya que la
administración no podrá, durante el desarrollo de la relación contractual,
modificar las bases licitatorias para favorecer o perjudicar a su contraparte.
- IGUALDAD DE PLIEGOS: el pliego, como constitución de ley del

contrato, es donde se especifica el objeto de la contratación y los
derechos y obligaciones de las partes licitantes, por lo que es de
particular importancia que en esta etapa se cumpla de manera
acabada tal principio, ya que va a implicar además, la transparencia
en todo el procedimiento licitatorio.
Gordillo consigna, con relación a este principio y en esta etapa de

elaboración de los pliegos, que de no seguirse tal principio se
configurarían las grandes bases de la corrupción en todo el
procedimiento, por lo cual el reglamento de contrataciones del E tiene
particular importancia en lo relacionado al tema de la igualdad.
Principio de CONCURRENCIA: este principio tiene como finalidad

lograr que al procedimiento licitatorio se presenten la mayor
cantidad de oferentes, ya que la administración pretende, para
satisfacer en la mejor forma sus intereses públicos, contratar con el
particular que ofrezca las mejores garantías de solvencia científica,
técnica, profesional y económico financiera; por lo cual es necesario
que a la compulsa hayan podido asistir todos los interesados que estén
capacitados para brindar la prestación requerida.
Esto no implica que en caso de que se reciba una sola propuesta la

licitación no pueda seguir su curso hasta la adjudicación y
celebración del contrato si aquella es admisible y conveniente, ya
que el desinterés que demuestran los que habiendo podido participar y
siendo aptos para ello no se presentan, demuestra que la oferta obtenida es

la mejor a la que puede aspirar la administración en un mercado en el que
no abundan los interesados.
En la concurrencia existe oposición, la cual consiste en un procedimiento

selectivo que da lugar a que se comparen y se evalúen las diferentes ofertas
para escoger de entre ellas la más conveniente.
Principio de PUBLICIDAD: este principio tiene su raíz en la C.N.,

ya que la publicidad de los actos de los funcionarios públicos es una de las
características de la forma republicana de gobierno. El carácter publico
del procedimiento licitatorio asegura la corrección en el tramite, ya
que estando a la vista la actuación de los funcionarios
intervinientes, los conducirá a extremar su cuidado en la rectitud
de sus actos, a los efectos de evitar la responsabilidad que un
obrar negligente o doloso pudiera deparar.
Este principio se vio fortalecido también con la incorporación en nuestro

ordenamiento jurídico de la Convención Interamericana contra la
Corrupción, en la cual los estados partes convinieron en considerar la
aplicación en sus ámbitos institucionales de las medidas destinadas a crear,
mantener y fortalecer sistemas para la adquisición de bienes y servicios por
parte del estado que aseguren la publicidad, seguridad y eficacia de tales
sistemas.
Este principio no se agota con el llamado a licitación, ya que tiene que

tener preeminencia durante todo el procedimiento para que la
tramitación no tenga reservas indebidas y que pueda ser seguida por todos
los interesados en el mismo, a los que se le deberá asegurar el amplio
acceso a las actuaciones, el cual no excluye la posibilidad de que en la
etapa evaluativa de las ofertas, la administración declare la reserva de
aquellas con el fin de asegurar la celeridad y eficacia del procedimiento.
PROCEDIMIENTO.
LICITANTE: el ente licitante es una PERSONA JURÍDICA PÚBLICA en

ejercicio de la función administrativa que poner en marcha este
procedimiento de selección de su co-contratante particular.
ETAPAS del procedimiento.
1 – ETAPA INTERNA O DE PREPARACIÓN: en esta primera etapa, el E

define el objeto de la prestación a contratar, es decir, analiza la
necesidad pública de adquirir elementos, realizar una obra pública o prestar
un servicio público; estudia si tiene los fondos necesarios para poder
satisfacer esa necesidad y, en base a ello, convoca un procedimiento
de licitación para seleccionar al co-contratante.
2 – PLIEGO DE CONDICIONES: una vez definido el objeto de la prestación,

y habiendo confirmado que cuenta con los fondos para encarar el proyecto,
se elabora y se aprueba el pliego de condiciones, especificando:
- el suministro, obra o servicio público de que se trata,

- estableciendo las normas a seguir en todo el desarrollo de la
operación, elementos y efectos del contrato a celebrarse,
- el sistema de pago,
- el plazo,
- la garantía,
- el lugar, día y hora de apertura de los sobres.
El pliego de condiciones puede ser:
 GENERAL: cuando contiene disposiciones generales a las que se

ajustará el procedimiento de selección. Son reglamentos, de modo
que sirven para todas las licitaciones de esa índole.
 PARTICULAR: es aquel que contiene derechos y disposiciones de

cada contrato en particular o sus especificaciones técnicas. Estipula
las especificaciones relativas a ese procedimiento concreto de
selección del co-contratante de ese determinado contrato y por esa
específica prestación.
El pliego se suele vender, tanto para resarcir el costo que le

significó a la administración realizarlo, como para evitar que se
presenten oferentes en forma indiscriminada.
4 – EL LLAMADO A LICITACIÓN: es la invitación que realiza la

administración para que se realicen las ofertas conforme al pliego
de bases y condiciones. Se publica en forma clara la invitación, en diarios
de alcance masivo (con las características y condiciones del objeto del
contrato, lugar donde pueden comprarse los pliegos, cuándo deben
presentarse las ofertas y cuándo se abren los sobres).
De esta forma, los eventuales oferentes se enteran de lo que está

necesitando y buscando el E y en base a eso deciden presentarse o no.
5 – LOS OFERENTES PRESENTAN SUS PROPUESTAS: la oferta es el

acto jurídico de propuesta que, ajustada a las condiciones del
pliego de licitación, presenta el oferente con la aspiración de ser
co-contratante. Con la oferta, el licitador se hace partícipe del
procedimiento licitatorio, y adquiere el derecho subjetivo a ser tratado como
igual, y el interés legítimo en la adjudicación.
Las ofertas deben presentarse en el término fijado por el licitante en

el llamado a licitación. Cualquier presentación tardía debe ser rechazada,
porque pone en juego el principio de igualdad de los oferentes.
La oferta se presenta en un SOBRE CERRADO Y FIRMADO EN EL

CIERRE, o 2 SOBRES que contengan, uno los antecedentes técnicos
para precalificación y otro el precio.
Juntamente con la presentación de la oferta, el oferente debe

acompañar una GARANTÍA DE MANTENIMIENTO DE LA OFERTA que
es del 5% del valor total de la oferta que hizo el interesado.
6 – APERTURA: en el día, lugar y hora señalados para celebrar el acto, se

procederá a la apertura de las propuestas. La apertura es un acto

solemne, que debe ser realizado en presencia de un escribano
público y al que pueden asistir todos los oferentes.
Luego, se labra un ACTA que debe contener el número asignado a

cada oferta, el nombre de los oferentes, los montos de las ofertas,
las garantías y las demás observaciones. Se procede a la lectura en
voz alta de todas las ofertas.
EL CONCEPTO DE “OFERTA MÁS CONVENIENTE”: la evaluación de la

conveniencia de las ofertas será realizada por un Comité de
Preadjudicación, que producirá un dictamen, generalmente
obligatorio pero no vinculante para la autoridad que debe dictar
el acto administrativo de adjudicación.
Es importante determinar que el criterio de selección del oferente a
adjudicar es el de la “oferta más conveniente para la
Administración”. Conveniencia que no se identifica con “más
barato” o “mas prestación”, sino EL MEJOR PRECIO EN LAS
MEJORES CONDICIONES POR LA MAYOR CALIDAD DE
PRESTACIÓN.
7 – PREADJUDICACIÓN: es un dictamen, un simple acto interno de la

administración, anterior a la adjudicación, por lo que el particular todavía no
tiene un derecho subjetivo.
Es llevada a cabo por una comisión especial de jueces, integrada por,

al menos, 3 miembros, a la cual se sumará 1 técnico cuando se
trate de contrataciones que requieran conocimientos especiales.
8 – ADJUDICACIÓN: con ella nace el derecho subjetivo. Es el acto por

el cual la administración decide cuál de las ofertas leídas y
estudiadas es la más conveniente.
Si se presenta una sola persona pero su oferta no es conveniente

para la administración, ésta no tiene obligación de adjudicarle el
contrato.
Si hay empate entre 2 ofertas, ambos deben mejorarla.
OFERTA INADMISIBLE.
La oferta puede ser considerada inadmisible cuando:
1 no esté firmada por el oferente o por su representante legal;

2 está escrita con lápiz;
3 no tenga la garantía o muestras exigidas en el pliego;
4 esté hecha por inhabilitados o incapaces;
5 tenga contradicciones con las normas que rigen la
contratación.

LICITACIÓN PRIVADA.
Existe cuando los participantes son sólo aquellos que la
administración determina e invita en forma personal. Es un
procedimiento de excepción, puesto que está permitido sólo en
algunos casos.
En la licitación privada, sólo pueden ofertar las personas o entidades

que expresamente son invitadas en forma personal y directa.
Generalmente, se suelen invitar a 6 personas.
El acto mediante el cual la administración selecciona la lista de oferentes a

invitar es discrecional, y sólo sometido a los límites de dicha actividad.
No se exige publicidad.
Si la licitación privada fracasa porque los invitados a ofertar no

aceptan la invitación, entonces procederá la contratación directa.
LICITACIÓN RESTRINGIDA.
Autores como Escola consideran que hay licitación restringida cuando el
llamado a realizar ofertas está limitado no por una lista de
invitados, sino por los requisitos o características que la
administración impone como condición para realizar la oferta.
CONTRATACIÓN DIRECTA.
Es el procedimiento excepcional mediante el cual, previa disposición
legal que lo posibilite, la administración elige y contrata con un
particular sin sujetarse a un procedimiento de competencia de
antecedentes y precios.
En este caso, la administración realiza la contratación con una firma,

entidad o persona determinada, tratando de llegar con ella a un acuerdo
conveniente, en trato directo, con exclusión de la puja o concurrencia.
Es un procedimiento excepcional porque debe existir una disposición

legal que permita este tipo de contratación; este procedimiento sólo
puede practicarse cuando exista dicha ley, y debe motivarse debidamente
el acto mediante el cual se decide esta modalidad.
Características de este tipo de contratación:
 LA LEY AUTORIZA LA CONTRATACIÓN DIRECTA PARA CASOS

ESPECÍFICOS:
1 TRABAJOS PERSONALES
2 TRABAJOS SUPLEMENTARIOS
3 TRABAJOS DE URGENCIA

 la administración le pide a la persona elegida que realice una
oferta.
 debe pedirle una oferta a 3 personas más (además de la que ya

eligió) del mismo ramo o actividad.
 elige libremente, fundando razonablemente su elección.
 si la oferta del elegido no es conveniente, puede rechazarla.
 se usa para montos de hasta 75.000$.
REMATE PÚBLICO.
Se trata de la compra y venta de bienes en subasta pública, sin límite
de concurrencia y al mejor postor. La cosa vendida se adjudica a
aquél que ofreció el precio más alto.
El E puede comprar o vender en remate público:
 si vende, la venta debe estar autorizada por el órgano competente.
 si compra, el funcionario que hace la oferta por el E no puede ofrecer

más que el precio al que lo autorizaron.
CONCURSO.
Es un medio de selección del co-contratante, que tiene fundamental
y esencialmente en cuenta las condiciones personales del candidato
(técnicas, artísticas, científicas y culturales).
Es el procedimiento que se emplea más habitualmente en el terreno de la

contratación de personal de la adm. pca., es decir, en el contrato de empleo
público.
PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO.

Para el perfeccionamiento del contrato, se NOTIFICA LA APROBACIÓN Y
ADJUDICACIÓN, Y SE REDACTA Y FIRMA EL CONTRATO.

BOLILLA 14
EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
PRINCIPIOS GENERALES. DISTRIBUCIÓN DE LOS RIESGOS.
CONTINUIDAD DE LA EJECUCIÓN.
Consiste en el derecho a exigir del contratante particular la

continuación, en toda circunstancia, de la ejecución del contrato,
de modo que éste –en principio– no se vea interrumpido por
ninguna causa.
Toda cuestión que surja del contrato (vinculada con su ejecución) tiene que
ser interpretada a la luz de este principio de continuidad. Su fundamento
es el interés público en juego que hay en esta contratación publica.
El particular se encuentra subordinado a la administración, pero a la vez
colabora con esta.
Limites a este Principio: son aquellas circunstancias que eximen al

contratista de continuar con la ejecución del contrato.
1 Fuerza Mayor.
2 Hecho de la Administración.
Constituyen circunstancias que hacen imposible la ejecución del contrato o

que trastocan en forma definitiva esa relación contractual.
PRINCIPIO DE MUTABILIDAD (IUS VARIANDI).
Consiste en la posibilidad que tiene la administración de modificar,

en forma unilateral, los términos del contrato. Es una prerrogativa
exorbitante del derecho privado (Art. 12 inc. Bº Decreto 1.023).
En principio, estas variantes que introduzca el E son obligatorias para el co-

contratante, aunque podemos encontrar ciertos límites:
1 La mutabilidad debe ser RAZONABLE y LIMITADA. Esto implica

que no se puede modificar la esencia o sustancia del contrato y que
se debe respetar el objeto del contrato celebrado.
2 Se debe MANTENER EL EQUILIBRIO DE LA ECUACIÓN

ECONÓMICO-FINANCIERA del contrato, compensando los
desequilibrios que puedan generarse, o efectuando los
reajustes que sean necesarios para evitar beneficios indebidos o
ganancias improcedentes.
Las modificaciones introducidas por el E que excedan las condiciones del

contrato, darán derecho al contratista a rescindir el contrato y al pago de
los daños y perjuicios sufridos, salvo que hubiere una renegociación del
contrato.

Las modificaciones pueden consistir en aumentos o disminuciones
de las prestaciones a cargo del contratista. Estas pueden ser:
a) Directas: son aquellas que atañen a alguna de las cláusulas del

contrato.
b) Indirectas: son aquellas originadas en actos cuyo fin no es la

modificación, pero producen ese efecto. Estas pueden ser:
 De duración.
 De volumen o cantidad de las prestaciones.
 En cuanto a la comisión, forma y modo de ejecución.
POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
Potestad de DIRECCIÓN Y CONTROL.
La administración no puede permanecer ajena a la forma como va

desarrollándose el contrato y su resultado final, desde que a su co-
contratante, pese a su carácter de “colaborador del E”, lo mueve su
solo interés particular. En virtud de tal circunstancia es que surge la
potestad de dirección y control en manos de la administración.
Esta potestad recae sobre la FORMA Y EL MODO EN QUE SE EJECUTA

EL CONTRATO administrativo y el CUMPLIMIENTO DE LAS
OBLIGACIONES A SU CARGO. El estado tiene esta facultad de dirección y
control debido a que este es responsable por la elección del contratista y su
actuar.
El E supervisa la forma en que se va a ejecutar el contrato en diferentes

aspectos:
- Un aspecto MATERIAL: respecto de los hechos y actos que

constituyen la debida ejecución del contrato.
- Un aspecto TÉCNICO: si hay un cumplimiento de los requisitos

técnicos que debían observarse al momento de la ejecución del
contrato.
- Un aspecto FINANCIERO: si se realizan las operaciones

financieras (inversiones, acopios, etc.), al cobro de tarifas
- Un aspecto LEGAL: si se respetan las condiciones jurídicas

previstas contractualmente.
Lo más novedoso en torno a esta función de control que tiene la

administración ha sido la creación de ENTES REGULADORES nacionales
o provinciales, con el fin de controlar el cumplimiento de los
contratos de concesión de explotación de servicios públicos.
Potestad RESCISORIA.
Nuevamente, estamos ante una prerrogativa exorbitante, que supone

la posibilidad de la administración de disponer, en todo momento y

unilateralmente (sin recurrir a la justicia) la extinción del contrato
por razones de interés público (mérito, oportunidad, conveniencia).
NO SE DEBE CONFUNDIR con otros casos de rescisión, tales como la

“sanción por incumplimiento”, o cuando se produce “a pedido del
co-contratante”, o por “desaparición del objeto del contrato”, etc.
Requiere sustentarse en circunstancias concretas y debidamente

explicitadas, que lleven a justificar la medida. Como contrapartida, debe
indemnizarse al co-contratante, pero tal indemnización se entiende que
no incluye el lucro cesante.
Potestad SANCIONATORIA.
Como DERIVACIÓN DEL PODER DE DIRECCIÓN Y CONTROL de la

ejecución, y por la necesidad de asegurar la satisfacción oportuna
de los intereses generales, la administración puede SANCIONAR,
por sí y ante sí, las faltas en que incurriera su CO-CONTRATANTE,
POR INCUMPLIR LOS TÉRMINOS DEL CONTRATO O LAS
INSTRUCCIONES que se le impartan.
Es la expresión máxima del estado de subordinación en que se

encuentra el particular con respecto al E. Es una potestad implícita e
irrenunciable, la cual puede ejercerse en forma directa y unilateral sin
intervención judicial, excepto cuando el cumplimiento de la sanción exija
actuar sobre el patrimonio del co-contratante.
Encuentra su fundamento en el aseguramiento de la efectiva

ejecución del contrato.
Esta potestad tiene ciertos límites:
 PREVIA INTIMACIÓN para el correcto cumplimiento, es decir,

constituir en mora al co-contratante.
 Estas sanciones están sujetas a CONTROL JUDICIAL. Este

control va a ser amplio, pudiendo alcanzar a distintos aspectos como
la competencia, el objeto, la voluntad y la forma. Los jueces pueden
anular las sanciones administrativas y condenar a la
administración a indemnizar los daños y perjuicios
ocasionados por una indebida aplicación de sanciones.
El juez no puede suplir o sustituir a la administración en el sentido

de indicarle cómo deben ejecutarse los contratos; la discrecionalidad
judicial no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa.
CLASES DE SANCIONES.
PECUNIARIAS: estas sanciones no toman en cuenta la reparación de un

daño específico, sino que se aplican ante una conducta que transgrede
lo estipulado contractualmente (haya o no daño).

- Cláusula Penal: esta ligada al concepto de reparación, no puede
ser impuesta sino cuando ha existido un serio perjuicio para
la administración pública.
COERCITIVAS O SUSTITUTIVAS: tienen por finalidad lograr el

inmediato y efectivo cumplimiento de las prestaciones asumidas
por el co-contratante. Encuentran su fundamento en la idea de que los
contratos administrativos deben ser cumplidos porque el interés público lo
exige.
Proceden ante faltas graves por parte del co-contratante que

induzcan a la suspensión o abandono de la ejecución del contrato,
perjudicando las prestaciones de los servicios o el cumplimiento de las
obligaciones correspondientes.
A través de estas, se sustituye al co-contratante por la administración

o por un tercero a cuenta y riesgo de aquél, como así también de los
mayores costos y gastos.
RESCISORIAS: estas sanciones extinguen el contrato. Deben ser por

causas graves y cuando no hay otra solución de continuidad, como
por ejemplo, en caso de abandono definitivo, reiterado
incumplimiento, etc.
DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES.

DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
DERECHO A EXIGIR LA DEBIDA EJECUCIÓN DEL CONTRATO. La

cuestión de la cesión y la subcontratación.
Se traduce en el derecho que tiene la administración de exigir que el

contrato se ejecute de acuerdo a las condiciones que han sido
estipuladas.
En cuanto a la CESIÓN Y SUBCONTRATACIÓN, para que procedan se

necesita de AUTORIZACIÓN de la administración.
DERECHO A EXIGIR LA EJECUCIÓN EN TÉRMINO.
En este caso, estamos ante el derecho que tiene la administración de

exigir que el contrato se cumpla en los plazos estipulados. Para ello
se establece un plazo general y plazos especiales.
El plazo es obligatorio para ambas partes; y el incumplimiento del

mismo constituye una falta contractual pasible de sanción.
LA FUERZA MAYOR. EL HECHO DE LA ADMINISTRACIÓN. EXCEPCIÓN

DE INCUMPLIMIENTO. Jurisprudencia de la CSJN.
No habrá responsabilidad del co-contratante si el incumplimiento,

transitorio o definitivo, proviene de:

FUERZA MAYOR: la doctrina diferencia el caso fortuito de la fuerza
mayor, en torno a que esta última proviene de una causa externa, humana;
mientras que el caso fortuito proviene de un hecho de la naturaleza. Son
circunstancias que imposibilitan cumplir con el contrato, o
cumplirlo en los términos pautados. Son ajenas a la voluntad de las
partes y, por lo tanto, eximentes de responsabilidad. (Ej.
inundaciones, sequías, terremotos, etc.)
Requisitos:
o Tiene que ser exterior, es decir, ajena a las partes.
o Imprevisible (no debe ser conocida al momento de la celebración
del contrato).
o Inevitable.
o Actual.
Estos requisitos son generales y aplicables a todos los eximentes.
Existen dos modalidades:
o Insuperable para el co-contratista.
o O la que sin ser insuperable, transforma el equilibrio del

contrato.
HECHOS DE LA ADMINISTRACIÓN: nos referimos a toda

conducta o comportamiento que efectúa la propia administración y
que obliga al contratista a la ejecución fuera de término. Por
ejemplo: si le tiene que entregar materiales y no se los entrega en el tiempo
estipulado. El contratista debe colocar en mora a la administración.
Exceptio Non Adipendi Contractus (EXCEPCIÓN DE

INCUMPLIMIENTO): esta excepción nos dice que el contratista no
puede verse obligado a cumplir con su parte de la obligación,
mientras que la administración no cumpla con la suya. Rige el
principio de reciprocidad en materia contractual (Art. 510 C.C.)
Con respecto a este principio, la doctrina esta dividida en:
 aquellos que sostienen que este principio del derecho privado no

puede ser aplicado en materia de contratos administrativos
debido a que se encuentra en juego el interés público.
 y aquellos que se inclinan a favor de este principio

fundamentando su postura en el fallo “SIMPLAST” donde la
CSJN estableció que para invocar esta excepción, debe existir:
1 una razonable imposibilidad de cumplimiento y
2 que el contratista no se encontrara en mora al

momento de invocar dicha excepción.
Por su parte, el Dr. Comadira sostiene que podrá invocarse o no esta

excepción SEGÚN EL GRADO EN QUE EL INTERÉS PUBLICO SE

ENCUENTRE EN JUEGO EN CADA CONTRATO EN PARTICULAR, ya que
el interés público va a variar de acuerdo al contrato de que se trate.
Siempre debe de tenerse en cuenta el interés público, y cuanto más

comprometido esté el interés público, serán menos las
posibilidades de que el contratista pueda no cumplir con el contrato; por el
contrario, si el interés público esta comprometido en un menor grado, las
causales de eximisión por parte del contratista serán mas flexibles.
CUADRO EJEMPLIFICATIVO:
ESTADO. Más cerca del Menos posibilidades de que

Derecho Publico. derecho publico. Mas el contratista pueda
Contrato Servicio Público. comprometido el eximirse del cumplimiento
Contrato Obra Publica interés publico. del contrato.
PARTICULAR. Más cerca del Las causales de eximisión

Derecho Privado derecho privado. Mas por parte del contratista
Contrato de Empleo Público. comprometido el serán más flexibles.
Contrato de Suministro. interés privado.
DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL CO-CONTRATANTE.
DERECHO A EXIGIR QUE LA ADMINISTRACIÓN CUMPLA CON

SUS OBLIGACIONES.
En este caso, se refiere al derecho que tiene el co-contratante de

exigirle a la administración que cumpla tales obligaciones en las
condiciones y plazo establecidos. Tiene que ver con la colaboración que
debe prestar la administración al contratista, para que éste pueda cumplir el
contrato.
Se trata, por ejemplo, de la entrega de un terreno para la construcción de

una obra; o de la entrega de materiales; etc.
DERECHO A PERCIBIR EL PRECIO. Su intangibilidad.
Se hace referencia al derecho que tiene el co-contratante de percibir

el precio fijado, en el lugar, tiempo, forma y condiciones
estipuladas, ya sea por pagos anticipados, parciales o totales.
El retardo en el cumplimiento de la consecuente obligación por parte de la

administración, genera en ella la obligación de pagar intereses
moratorios.
El precio posee la GARANTÍA DE SU INTANGIBILIDAD, en cuando NO

PUEDE SER VARIADO O ALTERADO sino es por medio de un nuevo
acuerdo entre las partes, no teniendo cabida, en este sentido, el
principio de mutabilidad de la administración.
Esta garantía de intangibilidad se relaciona, además con el aseguramiento

al co-contratante del mantenimiento de la ecuación económico-
financiera.

DERECHO A SUSPENDER LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO.
En este caso, se otorga el derecho al co-contratante de suspender la

ejecución del contrato por incumplimiento de la administración.
Si bien no rige en toda su intensidad la exceptio nom adimpleti

contractus, propia de los contratos de derecho privado, el co-contratante
puede invocarla si el incumplimiento de la administración es tal
gravedad que lo coloca en una RAZONABLE –aunque no absoluta–
IMPOSIBILIDAD DE CUMPLIR CON LAS OBLIGACIONES A SU CARGO
(por ejemplo, si la administración por varios meses no cumple con los pagos
mensuales que debía realizar).
DERECHO A REQUERIR LA RESCISIÓN DE CONTRATO.
En este caso, debe hacerlo ante la autoridad administrativa o judicial

respectiva. Queda a su cargo, hasta que la rescisión sea
pronunciada, el cumplimiento regular de las prestaciones debidas,
salvo en supuestos en que corresponda su paralización o
suspensión.
DERECHO AL MANTENIMIENTO DE LA ECUACIÓN ECONÓMICO

FINANCIERA.
Se denomina “ecuación económico-financiera” al beneficio calculado

por el co-contratante al elaborar su oferta, luego aceptada por la
administración, determinado en relación a las INVERSIONES que
debe realizar:
 para la EJECUCIÓN DE LOS TRABAJOS (mano de obra,

combustibles, gravámenes, etc.).
 la RECUPERACIÓN DE TALES GASTOS.
 y la UTILIDAD que le quedará en definitiva.
Una EQUIVALENCIA ENTRE LAS OBLIGACIONES que aquél asume y los

correlativos derechos que constituyen su contraprestación; equivalencia que
no puede ser alterada a lo largo del iter contractual.
El mantenimiento de esta ecuación es una GARANTÍA establecida A

FAVOR DEL CO-CONTRATANTE, en tanto al E no le interesa lucrar a
expensas del mismo sino que busca se lleven adelante y concluyan
los trabajos, obras o servicios para los cuales se lo contrató como
colaborador en la realización de los fines públicos que debe satisfacer la
administración.
Esta garantía no cubre el alea o riesgo normal de todo contrato, sino

todo riesgo ANORMAL o EXTRAORDINARIO, cuyas consecuencias
deben serle resarcidas, o al menos atenuadas por el E.
Su FUNDAMENTO lo encontramos en los arts. 16 y 17 de la CN, en

cuyo mérito a nadie puede imponérsele el sacrificio de sus intereses
particulares en beneficio de los intereses generales sin el correspondiente
resarcimiento, dándosele un trato desigual respecto de los demás

habitantes porque, al exigirle el cumplimiento del contrato, incide sobre él
una carga que no pesa sobre los demás.
CAUSAS QUE PUEDEN ALTERAR EL EQUILIBRIO DE LA ECUACIÓN.
HECHO DE LA ADMINISTRACIÓN: en cuanto ésta no cumpla con

sus obligaciones; o por la introducción de modificaciones al
contrato, en ejercicio del “ius variandi”.
El E debe resarcir por una responsabilidad de índole contractual.
HECHO DEL PRÍNCIPE O ACTO DEL SOBERANO: resulta el hecho

o acto de cualquier órgano jurídico de la administración que,
actuando como autoridad pública, modifica o afecta el equilibrio
financiero del contrato a través de medidas de carácter general.
Como ejemplos podemos mencionar: la sanción de un nuevo impuesto que

alcanza materias con las que debe trabajar el contratista; o la prohibición de
importar elementos que requería para la obra y que antes eran de libre
importación, etc.
Este hecho afecta por reflejo la ecuación del contrato.
Se trata de una responsabilidad extracontractual del E, también

integral.
LA TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN: esta teoría supone una grave

alteración, temporaria o transitoria, del equilibrio económico del
contrato, por CIRCUNSTANCIAS EXTRAORDINARIAS, IMPREVISIBLES,
AJENAS A LAS PARTES (no imputables ni al particular ni al E),
POSTERIORES A LA CELEBRACIÓN DEL MISMO, DERIVADAS DE
FLUCTUACIONES O CAMBIOS IMPREVISTOS EN LOS MERCADOS
ECONÓMICOS, FINANCIEROS, etc. O POR HECHOS NATURALES.
Es una teoría que se origina jurisprudencialmente en Francia, con el

caso “Compañía de Gas de Burdeos”, año 1916, como derivación de
los aumentos del precio del carbón, que se utilizaba para generar el
gas necesario para el alumbrado, en razón de la 1º Guerra Mundial.
En este supuesto, la teoría de la imprevisión no genera derecho a una

indemnización integral, sino lo necesario para que pueda seguirse
con la ejecución del contrato. Resarce las pérdidas y los perjuicios,
pero no cubre ni asegura ganancias.
CONCLUSIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. El arbitraje y

la transacción. Los sistemas de solución alternativa de conflictos en
la contratación administrativa.
MODOS NORMALES de terminación del contrato:
 CUMPLIMIENTO DEL OBJETO del contrato: cuando se ha

celebrado un contrato que tiene un objeto determinado y este se ha

logrado, va de suyo que el contrato termina normalmente por
cesación de sus efectos.
 CULMINACIÓN DEL PLAZO DE DURACIÓN del contrato: cuando

un contrato se formaliza por un término fijo (léase, por ejemplo, 30
años), es obvio que, cumplido el mismo, el contrato concluye
normalmente por cesación de sus efectos.
MODOS ANORMALES:
 MUERTE DEL CONTRATISTA: cuando el contrato se ha encargado

personalmente a una persona (es decir, no hay posibilidad de cesión
o subcontratación) y esa persona muere, el contrato se extingue sin
indemnización.
 QUIEBRA DEL CONTRATISTA: si la quiebra es declarada

fraudulenta, el contratista será responsable por la extinción del
contrato como si fuera una rescisión por culpa suya.
 REVOCACIÓN: la revocación puede darse:
o por razones de OPORTUNIDAD, MÉRITO o

CONVENIENCIA.
o por razones de ILEGITIMIDAD.
 CADUCIDAD: la caducidad procede cuando el co-contratante incurre

en incumplimiento de las obligaciones a su cargo, siempre que dicho
incumplimiento le sea imputable. La caducidad debe ser declarada
por el órgano jurisdiccional competente, en virtud de demanda
judicial o contencioso administrativa.
 RESCATE: por “rescate” se entiende la decisión unilateral en cuyo

mérito, la administración pública, por razones de interés público
general, pone fin al contrato antes de la fecha fijada para ello,
asumiendo entonces en forma directa la ejecución o cumplimiento del
objeto de ese contrato.
ARBITRAJE.
Ante la posibilidad de controversias entre la administración pública y el co-
contratante, cabe preguntarse si tales iconvenientes pueden o no ser
resueltos mediante la vía del arbitraje, evitando acudir a la jurisdicción
judicial.
En teoría, la sujeción al arbitraje puede resultar:
- de un compromiso arbitral, es decir, ante el surgimiento de la

controversia, las partes deciden acudir a un procedimiento de
árbitros.
- de una cláusula compromisoria: se trata de aquella cláusula que

ha sido previamente establecida en el contrato, al momento de su
conformación, por la cual las partes, en caso de suscitarse una
controversia, de antemano han decidido someter dicha cuestión a
arbitraje.

BOLILLA 15
CONTRATO DE OBRA PÚBLICA Y DE CONCESIÓN DE
OBRA PÚBLICA.
OBRA PÚBLICA. Noción conceptual. Definición legal y criterios
doctrinarios.
NOCIÓN CONCEPTUAL:
Obra pública: en principio, debemos decir que el concepto de obra pública

alcanza solo a aquellas obras artificiales no naturales, es decir,
aquellas que solamente son producto del trabajo humano.
DEFINICIÓN LEGAL.
Criterio legal:
La LEY DE OBRAS PÚBLICAS DE LA NACIÓN (Ley 13.064), en su

art. 1º dispone que “se considera obra pública nacional toda
CONSTRUCCIÓN O TRABAJO O SERVICIO DE INDUSTRIA QUE SE
EJECUTE CON FONDOS DEL TESORO DE LA NACIÓN”.
La LEY DE OBRAS PÚBLICAS DE LA PROVINCIA (Ley 6021)

refiere en su art. 1º a todas las CONSTRUCCIONES, TRABAJOS,
INSTALACIONES Y OBRAS EN GENERAL QUE EJECUTE LA
PROVINCIA, POR SÍ O POR MEDIO DE ENTIDADES PRIVADAS U
OFICIALES, YA SEA CON FONDOS PROPIOS, O PROVENIENTES
DE APORTES NACIONALES, MUNICIPALES O DE PARTICULARES.
DIFERENTES CRITERIOS para determinar cuando estamos en

presencia de una “obra pública”:
Criterio Objetivo: para este criterio dentro de la obra pública quedan

comprendidas aquellas cosas muebles e inmuebles como así también
los objetos inmateriales. Ej. una escuela, una cárcel, un proyecto, etc.
Criterio Subjetivo: este criterio apunta a identificar quién puede ser

sujeto titular de una obra pública. En tal sentido, titular puede ser el
Estado Nacional, Provincial, Municipal, o inclusive un ente público
no estatal.
Criterio Finalista: este criterio entiende que las obras que tengan
como finalidad el bien público serán obras públicas. Critica: se
critica que el E también, en determinadas ocasiones, puede encargar la
realización de una obra pública con el fin de integrarla a su dominio
privado
La doctrina, para definir a la obra publica, une o realiza una mixtura entre
estos tres criterios.

NOCIÓN CONCEPTUAL. Régimen jurídico nacional y provincial.
LEY 13.064 (Ley Nacional de Obra Pública), ART. 1º: considerase

obra pública nacional toda construcción o trabajo o servicio de
industria que se ejecute con fondos del Tesoro de la nación…”.
La reglamentación de esta ley (decreto 19.324) precisa:
- CONSTRUCCIONES: tales como obras viales, puentes, diques,

edificios, perforaciones, plantaciones, etc., y todo trabajo principal o
suplementario inherente a la materia.
- TRABAJOS: tales como obras de ampliación, reparación y/o

conservación de inmuebles, dragado, balizamiento y relevamiento,
etc.
- SERVICIOS DE INDUSTRIA: como la organización e instalación de

servicios industriales (talleres, fábricas, usinas, etc.).
El concepto determinado en la ley nacional es inexacto, pues

también hay obras públicas construidas con dinero de los administrados
(caminos construidos por el sistema de peaje), no sólo con fondos del
tesoro nacional.
De modo que, desde un CONCEPTO JURÍDICO O RACIONAL, debe

entenderse que lo que caracteriza a la obra pública es su
REALIZACIÓN O CONSTRUCCIÓN POR EL E, DIRECTA O
INDIRECTAMENTE, cualquiera sea el origen de los fondos.
La LEY DE OBRAS PÚBLICAS DE LA PROVINCIA (Ley 6021) refiere en

su art. 1º a todas las construcciones, trabajos, instalaciones y obras
en general que ejecute la provincia, por sí o por medio de personas
o entidades privadas u oficiales, ya sea con fondos propios, o
provenientes de aportes nacionales, municipales o de particulares.
DELIMITACIÓN del concepto:
- su concepto no se vincula con el dominio público, pues puede

haber obras públicas que no estén afectadas a la utilidad o
comodidad común, es decir, no libradas al uso público;
- tampoco con la satisfacción de determinados fines o
funciones estatales, pues ello hace al concepto del contrato
administrativo de obra pública, pero no propiamente al de “obra
pública”;
- ni se refiere sólo a inmuebles, porque también alcanza a muebles
y aún a objetos inmateriales;
- es siempre, e indefectiblemente, una creación humana, no hay
obras públicas naturales.
PROCEDIMIENTO PARA REALIZAR UNA OBRA PÚBLICA:
- POR ADMINISTRACIÓN: en este caso, el E, con su propio personal y

medios, es el que lleva a cabo los trabajos.
- POR CONTRATO CON TERCERO, en cuyo caso hay 2 alternativas:

1 Por CONTRATO DE OBRA PÚBLICA: en este caso, se
establece un vínculo exclusivo entre la administración y el co-
contratante, en virtud del cual éste ejecuta la obra y percibe el
precio de aquélla, quedando extinguido el vínculo contractual.
2 Por CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA: en la

que el contrato excede el exclusivo vínculo “administración –
cocontratante” y se extiende a ciertos administrados, que son
los que deben pagar el precio de la obra al concesionario, que
explota la misma. Los administrados pueden ser: USUARIOS
de la obra, en cuyo caso abonarán el PEAJE por tal utilización;
o BENEFICIARIOS de la misma, que pagarán la
CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS.
SISTEMAS DE CONTRATACIÓN del contrato de obra pública;
1 POR UNIDAD O MEDIDA O PRECIOS UNITARIOS: comprende 2 sub-

sistemas:
o Por unidad de medida SIMPLE: donde el co-contratante se obliga

a ir realizan partes, unidades o piezas de obra por un precio unitario
determinado, sin que se haya preestablecido el número de
aquellas que realizará. Cada unidad constituye una obra
independiente.
o Por unidad de medida EN EL CONJUNTO: donde cada unidad

no constituye una obra independiente, sino que se tiene en
cuenta el conjunto total de la construcción, que resulta
integrado por la suma de unidades o partes; cada una de éstas
tiene fijado su precio, y por la suma de éstos se obtiene el precio total
de la obra. El contratista debe entregar una obra completa, y no
varias obras completas.
2 POR AJUSTE ALZADO: previsto también en el derecho privado (art. 1633

CCIV), se recomienda para trabajos simples, de una misma naturaleza y de
poca importancia, en los que es relativamente fácil calcular el costo total de
la obra. Existen 2 sub-sistemas:
o Ajuste alzado ABSOLUTO: se conviene un precio global, previo

e invariable, para la realización integral de la obra.
o Ajuste alzado RELATIVO: existe la posibilidad de un aumento o

rebaja proporcional, según sea inferior o superior la cantidad
de obra que se ejecute en definitiva. Pero, como siempre, la
administración puede ejercer su potestad de variar la cantidad de
obra u otras condiciones del proyecto, o aplicarse la teoría de la
imprevisión. Prevalece este sub-sistema.
3 POR COSTE Y COSTAS: el dueño de la obra –el E– paga el valor de los

materiales y de la mano de obra utilizados por el contratista, percibiendo
éste, además, un porcentaje determinado sobre el valor de los trabajos, que
es el beneficio o ganancia que le corresponde. Sólo se admite en caso de
urgencia justificada o de conveniencia.
o COSTE: comprende todos los gastos de construcción (materiales,

mano de obra, etc.).

O COSTAS: es la utilidad del co-contratante.
o PRECIO: es la suma de ambos elementos.
NATURALEZA JURÍDICA. SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS CON OTROS

CONTRATOS. CARACTERES. El carácter extensivo: contrato de obra
pública por accesoriedad.
En cuanto a su naturaleza jurídica, GORDILLO entiende que se trata,

sustancialmente, de una LOCACIÓN DE OBRA, en cuanto el co-
contratante asume la obligación de alcanzar un resultado de acuerdo a las
condiciones establecidas por la administración; sólo que regida por
normas y principios distintos a los del derecho privado, que le
confieren una especificidad y sustancia propias.
CARACTERES:
Bilateral: porque ambas partes quedan obligadas,

recíprocamente, la una hacia la otra.
Oneroso: según las prestaciones a que se obliga cada parte,

las ventajas que el contrato otorga a una le son concedidas a ésta
sobre la base de una prestación que esa parte ha prometido a la otra.
Conmutativo: porque las prestaciones de ambas partes se

presumen equivalentes.
Formal: porque no queda perfeccionado con el consentimiento, sino

que se requiere que se suscriba el contrato respectivo.
Nominado: porque la ley lo designa con esa denominación, y

porque está regulado en normativas específicas (nacionales,
provinciales, y para las municipalidades).
De tracto sucesivo: en el cual el co-contratante debe realizar la

obra de manera continuada, extendida en el tiempo, hasta su
finalización con la recepción de la misma por la administración.
Con CARÁCTER EXTENSIVO: porque este contrato no sólo puede

resultar de su propia naturaleza u objeto –la realización de una obra–,
sino también de que la prestación del contratista, sin consistir en ella,
se halle vinculada directamente a una obra pública. Es lo que se
conoce por el nombre de OBRA PÚBLICA POR ACCESORIEDAD,
que son las labores o trabajos anexos a la obra y que
permiten su realización. Se explica por la “FUERZA ATRACTIVA
DE LA NOCIÓN DE OBRA PÚBLICA”, con sustento en que lo
accesorio sigue la suerte de lo principal.

ELEMENTOS del contrato.
Elemento SUBJETIVO:
El ESTADO: una de las partes debe ser, necesariamente, el E u otra persona

jurídica pública estatal.
Pero las CSJN ha admitido excepciones, como cuando media delegación de

facultades del E hacia una entidad no estatal para realizar una obra, con aportes del
Tesoro de la Nación y en bienes de dominio público.
De la misma manera, la SCJBA ha dicho que es contrato de obra pública el

celebrado entre vecinos y entre una empresa particular, para realizar obras
comunitarias, como las que prevé la ordenanza general 165 de obras públicas
municipales.
Un PARTICULAR u OTRA ADMINISTRACIÓN: el particular, persona física o

jurídica, debe estar previamente inscripto en el “registro nacional de
constructores de obras públicas”, o en el “registro de licitadores”, que
establezcan las capacidades técnica, económica y financiera de cada
empresa.
Elemento OBJETIVO:
El objeto del contrato pueden ser:
- Bienes inmuebles.
- Bienes muebles: en este caso, no debe tratarse de cualquier clase de

muebles asiladamente considerados, porque no pueden ser objeto de este
contrato los bienes fungibles o consumibles, pues entonces el contrato
sería de SUMINISTRO.
- Objetos inmateriales: quedan comprendidos también dentro del objeto del

contrato los objetos incorporales (la dirección técnica de una obra; la
elaboración del proyecto de obra: confección de planos, presupuesto, etc.).
Elemento FINALISTA:
Para que el contrato que se celebre revista el carácter de “administrativo” debe:
1) estar enmarcado dentro de las leyes que regulan el mismo:
- ley 13.064 y reglamentación (en nación);

- ley 6021 y reglamentación (en provincia);
- ordenanza general 165, para las municipalidades de la provincia de Bs
As.
2) debe estar encaminado al logro o satisfacción de un interés público

o al cumplimiento de las funciones propias y esenciales del E;
3) contener cláusulas exorbitantes de derecho privado:

Si carece de estos elementos, estaríamos ante un contrato de
derecho privado referido a simples obras de la administración, una
locación de obra de las contempladas por el derecho privado.
FORMACIÓN DEL CONTRATO. Los registros.
1 – ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DEL PROYECTO, PLIEGO DE BASES

Y CONDICIONES Y PRESUPUESTO OFICIAL.
2 – RESERVA DE LOS FONDOS: que serán necesarios para atender los

gastos que demandará la ejecución de la obra.
3 – CONVOCATORIA para seleccionar al co-contratante: la selección

del co-contratante de la administración se realiza, generalmente, por medio
de una LICITACIÓN PÚBLICA, pero nada impide que sea por medio de
licitación privada e, inclusive, por contratación directa.
Este último caso puede darse:
- cuando se trata de una obra de poco monto;

- o porque surgen trabajos imprevistos en una obra en curso de
ejecución;
- o se trata de obras relacionadas con la seguridad del E;
- o se trata de trabajos urgentes e impostergables;
- o la licitación resultó desierta, etc.
4 – PUBLICIDAD: el aviso de la licitación pública se hará en el BO y en

un diario del lugar en que se construirá la obra, con la debida anticipación y
por el período correspondiente.
El aviso de licitación deberá expresar:
- la obra que se licita;

- el sitio de ejecución;
- el organismo que realiza la ejecución;
- el lugar donde pueden retirarse los pliegos o consultarse las
bases del remate;
- el funcionario al que deben entregarse las propuestas; etc.
5 – PRESENTACIÓN DE LAS OFERTAS.
Las ofertas se presentarán hasta la fecha y hora fijadas para el acto de

apertura, debiendo observarse las siguientes disposiciones:
en sobre cerrado;
con el pliego y la oferta suscriptos por el proponente y su

representante técnico;
certificación del registro de constructores sobre la capacidad

de la empresa;
garantía de mantenimiento de la oferta respectiva (1%)

LOS REGISTROS: la ley nacional de obra pública establece la creación
de un REGISTRO NACIONAL DE CONSTRUCTORES DE OBRAS
PÚBLICAS, a los efectos de la calificación y capacitación de las
empresas, el que se regirá por el reglamento que dicte el PE.
A nivel provincial, los concurrentes a la licitación pública o privada

deberán estar inscriptos en el REGISTRO DE LICITADORES, cuyas
funciones a los efectos de la inscripción, calificación y
capacitación de los mismos serán reglamentadas por el PE.
Ante el INCUMPLIMIENTO de cualquiera de estos requisitos, la oferta

será considerada NULA.
6 – ACTO PÚBLICO DE APERTURA DE LAS OFERTAS.
Este es un acto solemne, que deberá realizarse ante escribano público, en

el cual se procede a abrir los sobres de las propuestas y a dejar
constancia de su contenido en el ACTA, que será firmada por el
funcionario que preside el acto, autoridades que asisten y personas
presentes que deseen hacerlo.
El estudio de las propuestas se encargará a las COMISIONES

TÉCNICAS DE PREADJUDICACIÓN, que deberá elegir la OFERTA MÁS
VENTAJOSA.
Si ENTRE LAS PROPUESTAS presentadas y admisibles HUBIERA 2 O +

IGUALMENTE VENTAJOSAS, que sean más convenientes que las
demás, la repartición llamará a lo que se llama una MEJORA DE
PRECIO en propuesta cerrada entre esos proponentes
exclusivamente, señalándose al efecto día y hora dentro del término que
fije la reglamentación.
7 – ADJUDICACIÓN.
La adjudicación, previo dictamen de la Comisión respectiva, recaerá

sobre la propuesta más ventajosa, calificada de acuerdo a los que
disponga la reglamentación, siempre que se ajuste a las bases y condiciones
de la licitación.
Una vez determinado el adjudicatario, se procederá a su

NOTIFICACIÓN.
PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO y PRUEBA.
El perfeccionamiento de este proceso se da por la celebración del contrato.
Una vez que se ha notificado la adjudicación, se procederá a la FIRMA DEL

CONTRATO entre la administración y el adjudicatario, quien,
además, AFIANZARÁ el cumplimiento de su compromiso mediante
el depósito de dinero en efectivo, letras de tesorería o certificados
de deuda en la forma que determine el PE, por un MONTO NO
INFERIOR AL 5% DEL MONTO CONTRACTUAL.

Una vez firmado el contrato, el contratista presentará el PLAN DE
TRABAJOS, que deberá sujetarse a lo establecido en la
reglamentación.
EJECUCIÓN DEL CONTRATO.
Una de las primeras obligaciones del co-contratante de obra pública, si no

tuvo que presentarlo en la oferta porque el pliego de la licitación no lo
exigía, es la presentación del PLAN DE TRABAJOS y del PROGRAMA
DE INVERSIÓN. Este plan debe ser aprobado por la administración y
ajustarse estrictamente al proyecto de obra y al plazo impuesto por
el pliego.
Juntamente con el plan de trabajos, el contratista comunicará en

detalle el EQUIPO que utilizará para su ejecución, que no podrá
retirarse hasta tanto no se cumpla con aquél. El CONTRATISTA y su
REPRESENTANTE son responsables de la correcta interpretación de
los planos y especificaciones para la realización de la obra.
La repartición encomendará la INSPECCIÓN DE LA OBRA a un

PROFESIONAL universitario, quien será responsable del debido
cumplimiento del contrato y de las cláusulas de la ley.
CERTIFICADO DE OBRA: se lo define como todo instrumento de

crédito que expidiere la administración al contratista con motivo del
contrato de obra pública en un título o documento legitimante a los
efectos del pago, que será extendido a su orden. El certificado no es
un medio de pago, sino que certifica la cantidad de obra
realizada hasta el momento, y no implica la conformidad de la
administración con lo realizado.
MODALIDADES DE PAGO en el contrato de obra pública: las

modalidades de pago se establecen en los pliegos de bases y condiciones
generales y particulares de cada obra.
Como regla general, el precio no se paga ni por anticipado (sin

perjuicio de que se establezca algún anticipo de fondos a favor del
contratista para facilitarle el inicio de los trabajos o la adquisición de
materiales) ni al finalizar la obra, sin por PAGOS PARCIALES
MENSUALES según la cantidad de obra realizada en cada período.
Para la realización de estos pagos, luego de vencido el mes respectivo,

el órgano administrativo, a través de su “Inspector de Obra” realiza
un procedimiento específico que se denomina “MEDICIÓN”, con
control del representante técnico de la empresa contratista, por el
cual determina la cantidad de obra ejecutada en un período.
En base a lo que resulte de dicho procedimiento, se emite un documento

que se llama “certificado”, que tiene el carácter de crédito
documentado, proporcional a la cantidad de trabajos realizados el
mes anterior. Este certificado debe ser abonado dentro de los 30 días
de expedido, y si la administración incurre en mora debe pagar intereses
moratorios. No obstante, el co-contratante puede obtener rápidamente su
cobro a través de la operatoria “DESCUENTO DE DOCUMENTOS” en
algún banco, pagando un interés a este.

Existen OTRAS CERTIFICACIONES, por las que se pagan ACOPIOS DE
MATERIALES, cuando el co-contratista adquiere por anticipado los mismos
según las exigencias del pliego; o por VARIACIONES DE COSTOS, en
épocas en que las mismas están admitidas legalmente por el E.
El FONDO DE REPAROS, destinado a efectuar reparaciones en los trabajos

efectuados por el contratista, se constituye con un porcentaje
(generalmente un 5%) extraído de cada certificado de obra. Será
devuelto al contratista cuando se produzca la recepción definitiva
de la obra.
RECEPCIÓN de la obra.
La recepción de la obra por parte de la administración puede ser

provisoria, parcial o total, o definitiva.
- provisoria: la recepción tiene carácter provisorio hasta que se

cumpla con el plazo de garantía, durante el cual el contratista carga
con la reparación de los trabajos mal ejecutados.
- definitiva: si transcurre ese plazo sin aparecer vicios ocultos o

defectos se opera la recepción definitiva de la obra, devolviéndose
las garantías del contrato.
DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES.
DE LA ADMINISTRACIÓN:
IUS VARIANDI: la legislación ha previsto esta facultad de la administración

de modificar unilateralmente las condiciones del contrato, estando el
contratista obligado a aceptarlas. No obstante, no es una potestad absoluta,
ya que la administración no puede exceder un TOPE MÁXIMO del
20%; es decir, la administración puede aumentar o disminuir la
cantidad de obra en hasta un 20%, siendo obligatorio para el co-
contratante.
Si excede ese límite, puede contratar directamente con su co-

contratista.
FACULTAD SANCIONATORIA: la administración puede imponer:
- sanciones PECUNIARIAS: las multas por mora en la ejecución

de las obras tienen un tope máximo del 10% del valor total de
contratación, y
- sanciones COACTIVAS: también es común en este tipo de contrato

la sanción coactiva de ejecución de las obras en forma directa por el
comitente cuando el contratista ha incurrido en incumplimientos
graves.
FACULTAD DE DIRECCIÓN Y CONTROL:

- INSPECTOR DE OBRA: será el representante de la administración y
llevará a cabo las tareas que implican la dirección y el control de la
obra (ver: “medición”).
- REPRESENTANTE TÉCNICO: en cada obra, el contratista debe

designar a un representante técnico.
- ÓRDENES DE SERVICIO Y NOTAS DE PEDIDO: los representantes

oficiales de las partes se comunican entre sí mediante un juego de
libros rubricados y foliados, con copias extraíbles en cada página, y
que están obligados a retener.
1 el inspector se dirigirá al contratista por medio de

órdenes de servicio numeradas y firmadas por él, en las que
indica las directivas.
2 el representante técnico se comunicará formulando sus

observaciones, reclamos y reservas al comitente
mediante sus notas de pedido.
RECEPCIÓN DE LA OBRA: finalizada la obra, se produce la recepción de la

misma, que puede ser:
1 recepción PROVISORIA: produce, en principio y salvo

observaciones efectuadas en el acta, la finalización de la
responsabilidad del contratista por vicios aparentes.
2 recepción DEFINITIVA: transcurrido el plazo de garantía de la obra

sin que existan vicios o hayan surgido defectos por mala ejecución de
sus tareas, se produce la recepción definitiva.
CERTIFICADO FINAL: luego de la recepción definitiva se emite este

certificado, y se cierran las cuentas entre las partes.
POTESTAD RESCISORIA DE LA AMDINISTRACIÓN: la administración

puede rescindir el contrato:
 por quiebra o concurso del contratista.
 incapacidad o muerte.
 obrar culposo o doloso.
 incumplimiento del plazo de ejecución; etc.
DEL CO-CONTRATANTE:
PRESENTACIÓN DEL PLAN DE TRABAJOS.
MODALIDADES DE PAGO.
DERECHO A RESCINDIR: cuando por causas imputables a la

administración:

 se suspenda por más de 3 meses la ejecución de las obras.
 el contratista se vea obligado a reducir en más de un 50% el

ritmo de obra durante 4 meses por culpa de la administración.
 ésta no entregue los terrenos o demore la emisión del
certificado por más de ese lapso.
CONCUSIÓN DEL CONTRATO.
Rescisión por la administración:
 por QUIEBRA o CONCURSO del contratista.
 INCAPACIDAD o MUERTE.
 OBRAR CULPOSO o DOLOSO.
 INCUMPLIMIENTO DEL PLAZO DE EJECUCIÓN; etc.
Rescisión por el contratista: cuando por causas imputables a la

administración:
 se SUSPENDA POR MÁS DE 3 MESES LA EJECUCIÓN DE LAS

OBRAS.
 el CONTRATISTA SE VEA OBLIGADO A REDUCIR EN MÁS DE UN

50% EL RITMO DE OBRA DURANTE 4 MESES POR CULPA DE LA
ADMINISTRACIÓN.
 ésta no ENTREGUE LOS TERRENOS O DEMORE LA EMISIÓN DEL

CERTIFICADO POR MÁS DE ESE LAPSO (4 meses).

CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA.
Noción conceptual. Régimen jurídico nacional y provincial.
Es un modo de ejecución de la obra pública por el que la administración

contrata a una empresa para la construcción de este tipo de obra, cuyo
pago no le será efectuado directamente por el E sino por ciertos
administrados, variando sus modalidades entre la percepción de un peaje,
para lo cual se le concede la explotación de la nueva obra, o una
contribución de mejoras, en que no hay tal explotación, pasando la
obra al E tan pronto como es terminada.
El art. 58 de la ley de reforma del E nacional (ley 23.696) amplía el

concepto, ya que incluye la explotación, administración, reparación,
ampliación, conservación o mantenimiento de obras ya existentes, para que
–con los fondos que así se obtengan– se construyan o conserven otras obras
ue tengan vinculación física, técnica o de otra naturaleza con aquellas.
Régimen legal:
- en NACIÓN: decreto ley 17.520 + modificación de ley 23.696.

Reglamento: decreto 1105.
- en PROVINCIA:
1 para la provincia: decreto ley 9254 + modificación

decreto/ley 9645 + ley 11.184. Reglamento: decreto
585.
2 para municipios de la PBA: ley orgánica municipal

decreto/ley 6769, arts. 50, 132 y 150 + ordenanza
general nº 165.
CARACTERES: son los mismos que en el contrato de obra pública, excepto

que NO ES ALEATORIO para el concesionario, porque los beneficios
que él espera obtener dependen de un hecho incierto: los ingresos
durante el plazo de concesión.
Y además, genera relaciones jurídicas no sólo entre el concedente y

el concesionario, sino también entre éste y los administrados, en
virtud de la delegación de poderes jurídicos que efectúa la
administración al primero (a percibir el peaje, las contribuciones, etc.).
FASES DEL CONTRATO:
- la construcción de la obra pública, o realización del trabajo

encomendado.
- la concesión para su explotación al contratista, o a quienes

hayan financiado la obra.

CLASES DE CONCESIÓN:
ONEROSA: cuando la administración impone al concesionario una

contribución determinada en dinero o una participación en sus
beneficios a favor del E.
GRATUITA: cuando la concede sin imponer tal contribución o

participación al concesionario.
SUBVENCIONADA POR EL ESTADO: cuando el E aporta fondos para

la concreción de la obra, al inicio o durante su ejecución,
reintegrables o no por el concesionario.
MODOS DE SELECCIÓN DEL CO-CONTRATANTE. La participación de la

iniciativa privada: diversas modalidades y procedimientos.
La selección del co-contratante puede ser:
 por medio de licitación pública, que es el que generalmente se

utiliza.
 contratación directa: con entes públicos o sociedades estatales.
 con empresas privadas, por iniciativa de las mismas o del E,

previo “concurso de proyectos integrales” o “licitación
pública”.
Una empresa privada puede presentar una iniciativa sobre la realización de

una obra o de un servicio, señalando los lineamientos generales de la
misma.
Si la administración pública la considera de interés público, puede optar por

llamar a licitación pública para su adjudicación en concesión; o bien
convocar a concurso de proyectos integrales: en este caso, son los
proponentes los que deben elaborar el proyecto de obra o servicios,
presentando todas las condiciones contractuales, técnicas y
económicas, incluyendo la estructura económico-financiera y los
proyectos constructivos.
En caso que las ofertas sean de equivalente conveniencia, será preferida la

del que presentó la iniciativa.
PEAJE. Naturaleza. Régimen jurídico. Su constitucionalidad:

jurisprudencia de la CSJN. La CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS.
El peaje es la contribución o pago que debe abonar el USUARIO de

una obra construida bajo el régimen de concesión de obra pública
(ruta, camino, puente, etc.), que es establecido en el contrato
respectivo.
El peaje, como tal, debe tener ciertas CONDICIONES:
1 SER JUSTO Y RAZONABLE –principio de proporcionalidad–.

2 a la vez que debe CONTEMPLAR EL LAPSO POSIBLE DENTRO DEL
CUAL EL CONCESIONARIO OBTENDRÁ EL REINTEGRO DEL
CAPITAL INVERTIDO Y LA GANANCIA CALCULADA.
3 el MONTO que se abone debe SER UNIFORME para todos los

usuarios en igualdad de condiciones.
CONSTITUCIONALIDAD: la constitucionalidad ha sido admitida por la

CSJN en el fallo “E nacional c/ Arenera del Libertador” del año 1991,
al caracterizar al peaje como una de las contribuciones referidas
por el art. 4 de la CN, por lo que le son aplicables todos los lineamientos
que la CS ha fijado al interpretar dichas contribuciones (equidad,
proporcionalidad, igualdad).
Fallo Estado Nacional c/ Arenera Libertador -año 1991-

El estado nacional demanda el cobro de una suma de dinero a Areneras
Libertador por no pagar el peaje de dos buques al pasar por el Canal
Ingeniero Mitre. La empresa alega que el peaje es inconstitucional (Art.
10, 11 y 12 C.N.) y además, entendía que para cobrar un peaje por el
paso de una vía, debería existir otra alternativa y gratuita. En este caso,
dicha vía alternativa existía, pero la misma era imposible transitar por su
poca profundidad.
La CSJ determina que el peaje es constitucional, no afecta la libre

circulación territorial y que esta impuesto para cumplir una finalidad de
conservación y mantenimiento de la obra (limpieza y mantenimiento del
canal). Es decir, que el pago del peaje no es solo por el paso del canal,
sino también por la limpieza y el dragado del mismo. También determina
que el peaje se aleja de lo que es el concepto de impuesto y se asemeja
mas a lo que es una tasa. Y sostiene que, si bien en definitiva el peaje no
esta previsto en la C.N., el mismo debe estar comprendido dentro de las
contribuciones del Art. 4 de la C.N.
Por otro lado, la CSJ sostuvo que para que el peaje sea constitucional
debe poseer ciertos caracteres:
- Igualdad (en igualdad de condiciones).
- Equidad.
- Proporcionalidad.
La CSJN ha establecido que es totalmente adecuado a las exigencias

constitucionales que tratándose de la construcción, mejora o
mantenimiento de una obra pública, las personas obligadas al pago
sean determinadas entre aquellas que de algún modo se relacionan
con la obra, sea usándola o beneficiándose de algún modo por su
existencia.
Sigue diciendo el tribunal que el peaje es para el usuario una

contribución vinculada al cumplimiento de actividades estatales; y
para el concesionario un medio de remuneración de sus servicios.
Y que la Corte no ha establecido doctrina en el sentido de considerar

obligatoria la existencia de “vías alternativas” a la concesionada,
por cuya utilización gratuita pudieran optar los administrados.

Lo que la constitución prohíbe es que se afecte la libre circulación interior
(art. 14) como prohibición de gravar el mero tránsito de mercaderías y de
los medios de transporte que se utilicen para ello. Y el peaje no constituye
un pago exigido por el sólo paso, desvinculado de servicios que se prestan
al usuario. Como tampoco afecta éste la libertad de tránsito de las
personas, pues ello sólo puede producirse si la contribución que se
estableciera en concepto de peaje no fuera razonable.
CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS.
Es el tributo que se le paga al E (pero puede ser percibido

directamente por el constructor de la obra) en retribución por el
mayor valor que, a raíz de la construcción de una obra pública,
experimentan las propiedades aledañas, frentistas o cercanas a
dicha obra.
De esta forma, el costo total o parcial de una obra pública recae sobre los
inmuebles particularmente beneficiados por ella.
Jurídicamente, halla su fundamento en el principio que prohíbe el

enriquecimiento sin causa, ya que a través de ella se le reintegra al
E el mayor valor incorporado a la propiedad privada por la obra
pública.
Exige:
- que la obra sea sustancialmente de beneficio local.
- que ese beneficio no sea sustancialmente excedido por el

costo de la contribución.

BOLILLA 16
CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO. CONTRATO DE
SUMINISTRO. OTROS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
CONTRATO DE CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO.
Definición de SERVICIO PÚBLICO: los servicios públicos son actividades

que realiza la administración, directa o indirectamente, cuyo objeto es la
satisfacción de las necesidades colectivas o de interés general.
¿Quién presta los servicios públicos? Ordinariamente, los

servicios públicos son prestados por el E en cualquiera de sus formas, ya
sea por los órganos de la administración central o por entidades
descentralizadas, autárquicas o empresas del E. Pero también pueden
prestar un servicio público los particulares o empresas privadas (a
través de licencias, concesiones, etc.). En estos últimos casos, el E impondrá
reglas para que el servicio público se preste eficazmente, y controlará su
cumplimiento.
CONTRATO DE CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO: es el contrato por

medio del cual el E encomienda a una persona, por tiempo determinado, la
organización o el funcionamiento de un servicio público, otorgándole
determinados poderes y atribuciones a ese fin, asumiendo dicha persona la
prestación a su costa y riesgo, y percibiendo por ello una retribución. Tal
retribución puede consistir en el precio pagado por los usuarios, o en
subvenciones o garantías que le fueran reconocidas, o ambas a la vez,
cumpliéndose el servicio bajo la vigilancia y control de la autoridad estatal.
Resumidamente, es el contrato por el cual el E (concedente) le

delega a una persona (concesionario) la autorización para explotar
un servicio público que le corresponde, por tiempo determinado.
PARTES del contrato:
- concedente: el ESTADO, sea nacional, provincial o municipal;

entidades autárquicas actuando en funciones administrativas.
- concesionario: puede ser tanto una PERSONA FÍSICA O JURÍDICA.
El concesionario actúa por cuenta y riesgo propio, a cambio de un

precio o tarifa (otorgada por los usuarios del servicio) o
subvenciones (dadas por el E), pero no se transforma en
funcionario público y la administración sigue siendo la titular del
servicio público.
Cuando el servicio público lo presta una persona privada, el Congreso debe

dictar el marco regulatorio del mismo, y el ente regulador de ese servicio es
el que se encarga de aplicar esas normas.

RÉGIMEN JURÍDICO.
NATURALEZA JURÍDICA.
Teoría del CONTRATO DE DERECHO PRIVADO: en los inicios, las

corrientes civilistas consideraban a la concesión como un contrato de
derecho privado. Para algunos autores mediaba una locación de servicios;
para otros un contrato de sociedad; otros opinaban que había un mandato.
Se fundaban en que el E, actuando como persona jurídica, celebraba este
tipo de contrato.
Teoría del ACTO UNILATERAL DEL ESTADO: de acuerdo con esta teoría,
la concesión implica un acto de imperio del E, por el que la administración
adjudicaba derechos y obligaciones a una persona (el concesionario). No
consideraba la existencia del contrato entre la administración pública y los
administrados.
Teoría del ACTO MIXTO: entiende que estamos en presencia de un acto

mixto. Parte de la concesión tiene cláusulas reglamentarias, determinadas
unilateralmente por el E; y parte era contractual, sobre todos lo referido a
las cláusulas económicas y de mantenimiento de la ecuación económico-
financiera.
CONTRATO DE DERECHO ADMINISTRATIVO: Marienhoff sostiene que

estamos en presencia de un contrato administrativo, porque
existen prerrogativas exorbitantes de derecho privado.
Cassagne considera que estamos ante un contrato administrativo

per se, de estructura homogénea y única, que tiene naturaleza
contractual.
CARACTERES DEL CONTRATO.
- bilateral
- oneroso
- formal
- intuito persona, en el sentido que el concesionario no puede
ceder ni subcontratar, a menos que tenga autorización del E
- de tracto sucesivo o ejecución continuada
- por tiempo determinado
Los elementos son los comunes a la concesión, con las notas propias de
este contrato:
Elemento SUBJETIVO: una de las partes debe ser la
administración (concedente); y la otra una persona, que puede ser
tanto privada como pública.
Elemento OBJETIVO: tiene que ver con el objeto del contrato. En

este caso, es la prestación de un servicio público (ver la
definición del mismo). La idea del servicio público es la satisfacción
de una necesidad colectiva o general.

Elemento FINALISTA: que existan prerrogativas de poder
público, y que esté destinado a cumplir un interés público.
EJECUCIÓN. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES.
DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO.
Conforme a los que es común a todos los contratos administrativos, el

concesionario tiene el derecho de exigir que la Administración cumpla de
buena fe, y en tiempo oportuno, todas las obligaciones que haya adquirido
por el contrato de concesión o sean consecuencia del mismo, de modo que
el concesionario pueda prestar el servicio público en forma regular,
cumpliendo, a su vez, con sus propias obligaciones.
Derecho a la EXPLOTACIÓN DEL SERVICIO: el derecho primordial del

concesionario es el de ejecutar el servicio, conforme al contrato y
durante el plazo convenido. Correlativo a este derecho surge el deber
del concedente de asegurarle la prestación del servicio.
Derecho al COBRO DE LA CONTRAPRESTACIÓN POR EL SERVICIO:

sabemos que el servicio público se concreta en prestaciones materiales, en
especie, periódicas y sistemáticas, que constituyen el objeto esencial de
una concreta relación jurídica con el administrado. Lo que el
administrado debe pagar a quien ejecuta el servicio público por la
prestación que recibe del mismo constituye la retribución.
Derecho a SUSPENDER LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO: cierta parte de

la doctrina sostiene que, dentro de los derechos del co-contratante, este
tiene la posibilidad de suspender la ejecución del contrato por aplicación de
la exceptio nom adimpleti contractus.
Como está en juego la continuidad del servicio, hay quienes no aceptan la

excepción aludida, o la aceptan, pero limitadamente. Marienhoff concluye
que ante el grave incumplimiento imputable al concedente, el
concesionario puede invocar esta excepción y cumplirla, en tanto la
prestación que deje de cumplir no sea el servicio mismo, sino una
prestación accesoria.
Derecho a COBRAR INDEMNIZACIÓN: cuando corresponda, por

extinción del contrato, el concesionario tiene derecho a que se le pague la
indemnización correspondiente.
DEBERES DEL CONCESIONARIO:
- PRESTAR EL SERVICIO EN FORMA REGULAR Y CONTINUA,

RESPETANDO LA IGUALDAD DE LOS USUARIOS.
- APLICAR LAS TARIFAS FIJADAS POR EL ESTADO.

DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL CEDENTE.
Derecho a EXIGIR AL CONCESIONARIO EL CUMPLIMIENTO DEL

SERVICIO: el concedente puede, y debe, exigir al concesionario el
cumplimiento del servicio en forma eficiente, continua, con regularidad y en
igualdad de condiciones para los usuarios.
Derecho a EXIGIR LA EJECUCIÓN DENTRO DEL PLAZO : la

administración tiene el derecho de exigir al concesionario el cumplimiento
en término de todas las obligaciones y prestaciones a las cuales, en
el contrato de concesión, se les haya fijado un plazo de ejecución. El
día de inicio y finalización de la concesión están especificados en el
contrato. Se admite la prórroga, pero es necesaria la autorización de la
administración pública.
Derecho DE CONTROL: este control abarca los aspectos técnicos,

comerciales y financieros de la explotación. Su omisión puede hacer
surgir responsabilidad para el concedente.
Facultad de EXIGIR LA ADECUACIÓN DEL SERVICIO: es una de las más

importantes atribuciones del concedente. Supone la posibilidad que tiene
de requerirle al concesionario que adecue el servicio a las nuevas
necesidades y a los mejoramientos técnicos vigentes, introduciendo
las modificaciones del caso en su organización y funcionamiento, estando el
concesionario correlativamente obligado a aceptar tales modificaciones.
Estas modificaciones pueden incidir sobre diversos aspectos del

contrato:
 sobre la duración del mismo

 sobre el volumen o cantidad de la prestación
 sobre las condiciones de ejecución del contrato.
Esta atribución tiene los siguientes LÍMITES:
 si la alteración del contrato le impone mayores gastos al

concesionario, la administración debe indemnizarlo,
reajustando el precio estipulado.
 la modificación solicitada por el concedente puede, en algunos casos,

motivar el pedido de rescisión del contrato por parte del
concesionario, ya que no puede ser obligado a realizar una
actividad que exceda su capacidad técnica o financiera.
Facultad de IMPONER SANCIONES: que pueden consistir tanto en

sanciones pecuniarias (como multas) como sanciones coercitivas
(ejecución directa). Cabe aclarar que esta atribución no debe confundirse
con las sanciones que pueden ser aplicadas al concesionario en caso de
violación a las normas legislativas o de policía dictadas por los órganos
competentes. Se hace alusión a las sanciones que cabe imponer al
concesionario en ejercicio de la policía de gestión exclusivamente.

MODOS DE CONCLUSIÓN DEL CONTRATO.
- EXPIRACIÓN DEL TÉRMINO.
- RENUNCIA DEL CONCESIONARIO: que debe ser aceptada por la

autoridad estatal.
- RESCISIÓN DE COMÚN ACUERDO
- REVOCACIÓN: extinción de la relación contractual y, por ende, la

administración decide entregar la concesión a otra persona; no
reasume la prestación del servicio público el E.
- RESCATE: en este caso, el E extingue la relación contractual y

reasume la prestación del servicio público. Procede por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia.
- CADUCIDAD: es la extinción del contrato por el incumplimiento

contractual; opera como una sanción.

CONTRATO ADMINISTRATIVO DE SUMINISTRO.
CONCEPTO:
Se define al contrato de suministro como aquel que se desarrolla entre
el E y una persona física o jurídica, con el objeto de encomendarle
la provisión en forma directa o sucesiva de cosas muebles,
fungibles o no, pagando por ello un precio.
Es el contrato administrativo en virtud del cual la administración pública le

encarga a una persona o entidad, la provisión de ciertos elementos (bienes
muebles, generalmente fungibles o consumibles, estándar o
producidos en serie) destinados al consumo de un servicio público
propio o para realizar funciones de utilidad pública.
El objeto del contrato de suministro comprende cosas muebles que

pueden ser fungibles o no, consumibles o no consumibles y
divisibles o indivisibles.
En el caso del contrato administrativo de suministro, la doctrina

(Marienhoff, Escola, Laso) coinciden en que puede prever tanto una
ENTREGA ÚNICA como ENTREGAS PERIÓDICAS.
RÉGIMEN JURÍDICO:
 En nación: ley 5720.
 En provincia: ley de contabilidad 7764 + reglamento: decreto

3300.
Se trata de un contrato administrativo.
CARACTERES.
 Bilateral: puesto que las partes quedan recíprocamente

obligadas, el proveedor a suministrar las cosas muebles y el
estado a pagar el precio.
 Consensual: queda concluido desde el momento en que las

partes expresan su consentimiento, que de acuerdo a su
regulación legal tiene lugar a partir de la notificación de la
adjudicación.
 Oneroso: la prestación de cada una de las pares es en

función de la contraprestación que recibe.
 En cuanto al carácter aleatorio, Diez entendía que SÍ lo era;

en tanto Marienhoff sostenía que es un contrato
conmutativo, por considerar que la administración, y
especialmente el corredor, corren riesgos, pero esos riesgos y sus

resultados están vinculados a circunstancias independientes del
contrato.
 Puede ser de ejecución instantánea o de ejecución sucesiva

o escalonada.
MARCO NORMATIVO.
La necesidad de llevar a cabo las contrataciones respetando los principios

de legalidad, igualdad, transparencia, defensa del interés publico y de
eficiente administración de los recursos públicos, llevaron a establecer
diversas reglamentaciones que permitieran cumplir con esas exigencias.
Las normas vinculadas a la regulación del contrato de suministro,

tradicionalmente estuvieron vinculadas a la LEY DE CONTABILIDAD.
En el año 1992 tuvo lugar un cambio sustancial en las normas que regulan
la organización de la administración publica nacional con motivo de la
sanción de la LEY 24.156, denominada de “Administración Financiera y
Patrimonial del Estado”, quedando el contrato administrativo de
suministro para la administración publica nacional integrado de las
siguientes disposiciones legales:
 el RÉGIMEN GENERAL de Contrataciones de la Administración

Publica Nacional establecido por el dec. 1023/2001;
 el REGLAMENTO para la Adquisición, Enajenación y Contratación de

Bienes y servicios del Estado Nacional aprobado por el dec. 436/2000;
 el PLIEGO ÚNICO DE BASES Y CONDICIONES GENERALES para la

Contratación de Bienes y Servicios del Estado Nacional elaborado por
la Oficina Nacional de Contrataciones aprobado por la res. 834/2000.
 y el MANUAL PRÁCTICO para la adquisición, enajenación y

contratación de bienes y servicios del estado nacional aprobado por la
Resolución SH 515/2000.
Además de estas normas, deben tenerse en cuenta las disposiciones legales

que específicamente se aplican en ámbitos específicos de la Administración.
LA APLICACIÓN DE NORMAS DEL CÓDIGO CIVIL: aun cuando

las regulaciones establecidas en los reglamentos, pliegos y demás
documentos contemplan la mayoría de los aspectos y situaciones
que hacen a la celebración, ejecución y terminación del contrato de
suministro, puede ocurrir que algunas cuestiones no hayan sido
debida o específicamente consideradas. Para estos supuestos la
doctrina ha señalado, en general, que en los contratos administrativos y,
particularmente, en el de suministro, resultan aplicables las
disposiciones del Código Civil o del Código de Comercio, según
corresponda. Del mismo modo se ha pronunciado la jurisprudencia.

PRINCIPIOS RECTORES DE LA CONTRATACIÓN EN EL CONTRATO DE
SUMINISTRO.
En el contrato de suministro deben cumplirse, en sus diferentes etapas,

tanto los principios generales vinculados al ejercicio de la función
administrativa y de la contratación administrativa, como los específicos
establecidos para este contrato.
Entre ellos se encuentran los tradicionales principios de:

 IGUALDAD
 LEGALIDAD
 MORALIDAD
 PUBLICIDAD
 RAZONABILIDAD
 y CONTROL
 A ellos se agregaron los de TRANSPARENCIA, COMPETITIVIDAD y
LIBRE CONCURRENCIA
La vigencia de los principios que rigen la contratación

administrativa exige que de acuerdo a ellos se interpreten las
normas aplicables y se ejecuten los distintos actos que tienen lugar.
Asimismo, estos principios generan derechos y deberes, tanto por parte de
la administración como por parte de los oferentes y contratistas.
PUBLICIDAD DE LAS CONTRATACIONES.
La debida publicidad constituye un deber que se vincula directamente

con el interés público. Es el medio mas seguro para permitir la
mayor participación de posibles oferentes, y con ello la posibilidad
de obtener la mejor calidad posible a los precios más bajos.
MODALIDADES DE CONTRATACIÓN.
El decreto 1023/2000 establece los procedimientos generales de

contratación:
 LICITACIÓN O CONCURSOS PÚBLICOS: que pueden ser de

etapa única o múltiple, según su complejidad, y nacionales o
internacionales, cuando la convocatoria esta dirigida a oferentes
que tienen domicilio en el país o en el extranjero.
 SUBASTA PÚBLICA: por ejemplo, para la compra de objetos de

arte o de interés histórico.
 LICITACIÓN O CONCURSOS ABREVIADOS: en los que pueden

participar solo quienes estén inscriptos en determinados registros
y para contrataciones de un determinado monto.
 CONTRATACIÓN DIRECTA.
(Todos ellos son aplicables al contrato de suministro.)

MODALIDADES PARA LLEVAR A CABO EL CONTRATO DE SUMINISTRO.
En cuanto a las modalidades para llevar a cabo el contrato de

suministro, el reglamento aprobado por el decreto 436 en sus Arts. 37 y
SS. establece las siguientes:
a) Con ORDEN DE COMPRA ABIERTA: para cuando la cantidad de

bienes no se hubiere fijado en el contrato, el organismo efectuara los
requerimientos de acuerdo a las necesidades en el tiempo de
duración previsto y al precio unitario adjudicado.
b) Por COMPRA INFORMATIZADA: prevista para la adquisición de

bienes homogéneos, de bajo costo unitario, de los que se utilizan con
habitualidad, en cantidades considerables, que tengan un mercado
permanente.
C) CON INICIATIVA PRIVADA: propicia la presentación de iniciativas

novedosas u originales, o que impliquen una innovación tecnológica o
científica, debiendo contener los lineamientos que permitan su
identificación y comprensión, así como la aptitud suficiente para
demostrar la viabilidad jurídica, técnica y económica del proyecto.
D) CON PRECIO TOPE o CON PRECIO DE REFERENCIA:

 en el primer caso, el llamado a participar indica el precio más
alto que el E está dispuesto a pagar por los bienes requeridos,
 cuando es con precio de referencia, no podrá abonarse un
precio unitario que supere a aquél en más de un 5%.
E) CONTRATACIONES CONSOLIDADAS: cuando los requieren dos o

más unidades estatales. Se unifica la gestión para obtener mejores
condiciones.
F) CONTRATACIONES LLAVE EN MANO: se concentra en un único

proveedor la realización integral de un proyecto que, además de la
provisión de los elementos, requiere su instalación o montaje, su
operación, puesta en servicio o el uso de tecnologías especificas.
ADJUDICACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO.
Se establece como criterio general para la adjudicación en las

contrataciones administrativas que debe realizarse a favor de la
OFERTA MÁS CONVENIENTE, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la
idoneidad del oferente y demás condiciones de la oferta.
Para la adjudicación en el contrato de suministro, cada organismo debe

contar con una Comisión Evaluadora, la cual, una vez analizadas las
ofertas, debe emitir un dictamen no vinculante con los fundamentos para
que la autoridad competente disponga la adjudicación del contrato. Dicho
dictamen es notificado a todos los oferentes, quienes cuentan con el plazo
de 5 días para impugnarlo.

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO.
El perfeccionamiento del contrato de suministro se produce con la

notificación de la orden de ORDEN DE COMPRA U ORDEN DE
SUMINISTRO al adjudicatario, salvo que este la rechazare dentro de los
tres días de la notificación.
EJECUCIÓN DEL CONTRATO. Derechos y obligaciones de las partes.
MANTENIMIENTO DE LA ECUACIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA.
Conforme la doctrina de la CSJ, la aplicación de las teorías del hecho del

príncipe y de la imprevisión proceden en la medida que los hechos alteren la
ecuación económico financiera, hayan sido sobrevinientes a la firma del
contrato, imprevistos y excedan el alea normal de los negocios.
Dentro de los derechos del co-contratante se establece el DERECHO A LA

RECOMPOSICIÓN DEL CONTRATO, cuando acontecimientos
extraordinarios o imprevisibles de origen natural tornen
excesivamente onerosas a las prestaciones a su cargo. De esta
manera se hace expresa mención en cuanto a la aplicación de la teoría de la
imprevisión del Art. 1198 del CC.
REVOCACIÓN O RESCISIÓN DEL CONTRATO.
A) RESCISIÓN SIN CULPA DEL PROVEEDOR: cuando la administración

pública nacional revoque o rescinda un contrato por causas no
imputables al proveedor, este último tendrá derecho a que se le
reconozcan los gastos en que probara haber incurrido con motivo
del contrato. No se hará lugar a reclamación alguna por lucro
cesante o por intereses de capitales requeridos para la
financiación.
La facultad de la administración de extinguir anticipadamente el contrato de

suministro corresponde a la atribución que le otorga la ley de
procedimientos administrativos para la revocación de los actos
administrativos por razones de oportunidad, merito o conveniencia.
La revocación o rescisión procede aun sin causas atribuibles al

proveedor, pero es necesario que medien razones justificadas de
interés publico que justifiques esta decisión.
DERECHO DE INDEMNIZACIÓN del co-contratante: dentro de la

revocación de los contratos por parte de la administración por razones del
interés público, la cuestión fundamental gira en torno al alcance de la
indemnización que corresponde a favor del contratista: si la misma
debe ser integral, abarcando el daño emergente y el lucro cesante, o
limitada al primero de dichos conceptos.
Dentro de la doctrina, son conocidas las opiniones de Cassagne y Bianchi,

en el primero de los sentidos, basadas en la vigencia de la garantía del
derecho de propiedad; y Marienhoff y Comadira; quienes sostienen la
otra posición.

EL REGLAMENTO DE CONTRATACIONES APROBADO POR EL DECRETO
1023/2000 en su Art. 12 dispone que “La revocación, modificación o
sustitución de los contratos por razones de oportunidad, merito o
conveniencia, NO GENERARA DERECHO A INDEMNIZACIÓN EN
CONCEPTO DE LUCRO CESANTE”.
B) RESCISIÓN CON CULPA DEL PROVEEDOR: en el supuesto que

vencido el plazo contractual, el suministro comprometido no
hubiera sido entregado, la administración publica deberá declarar
rescindido el contrato, sin necesidad de interpelación judicial o
extrajudicial, con pérdida de la garantía de cumplimiento del
contrato, sin perjuicio de ser responsable el proveedor por los daños y
perjuicios que sufriere la administración pública con motivo de la
celebración de un nuevo contrato con el mismo objeto.
IUS VARIANDI.
En el contrato de suministro, la administración cuenta con la facultad
de AUMENTAR O DISMINUIR HASTA UN 20% el monto total del
contrato, en las condiciones y precios pactados y con adecuación de
los plazos respectivos. El aumento o disminución puede incidir sobre uno,
varios o el total de los renglones de la orden de compra, siempre y cuando
el total resultante no exceda los porcentajes previstos.
EXTINCIÓN DEL CONTRATO: cuando la modificación dispuesta

por la administración excede los citados parámetros y la misma no es
aceptada por el co-contratante, el contrato debe ser declarado
extinguido sin culpa de las partes.
Aun con el consentimiento del co-contratante, las ampliaciones no

pueden exceder del 35% del monto total del contrato.
CASO FORTUITO.
En el contrato de suministro es de aplicación el régimen para el caso
fortuito y la fuerza mayor que establece el Código Civil, en cuanto en
tales casos eximen de responsabilidad al contratista por
incumplimiento de la obligación.
El co-contratante tiene la obligación de cumplir las prelaciones por sí en

todas las circunstancias, salvo caso fortuito o fuerza mayor, ambos de
carácter natural, o actos o incumplimientos de la administración, de tal
gravedad que tornen imposible la ejecución del contrato.
Para ello se requiere que las circunstancias que configuran tal

situación sean debidamente documentadas por el interesado,
aceptado por el organismo licitante y denunciadas dentro de los tres días de
producida o que cesaren sus efectos.
FACULTADES DE INTERPRETACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

Dentro de las prerrogativas con que cuenta la administración en el
ámbito de los contratos administrativos, se encuentran las facultades
interpretativas de los mismos en cuanto al alcance de los derechos
y obligaciones que en cada momento corresponden a cada una de
las partes.

Esta facultad interpretativa faculta a la autoridad administrativa a
resolver las dudas que ofrezca el cumplimiento del contrato.
La norma continúa diciendo que las atribuciones administrativas

respecto de los contratos se extienden también a modificarlos por
razones de interés publico (ius variandi), decretar su caducidad,
rescisión o resolución, y determinar los efectos de estas.
Si la interpretación se aparta de lo previsto en el contrato, el acto

administrativo estará viciado en la causa, ya que la interpretación se
habrá apartado del contrato y de los elementos que hacen a su
interpretación, que en el caso constituyen los antecedentes de hecho y de
derecho, y en el objeto, ya que el contenido del acto debe ajustarse a lo
establecido en el contrato

OTROS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
EMPRÉSTITO PÚBLICO.
Por medio de este contrato, el E recauda dinero emitiendo

documentos públicos (títulos o bonos) para solucionar problemas de
emergencia o para invertir en proyectos que generen riqueza en un
futuro.
Esos documentos son puestos a la “venta”, y los particulares los adquieren,

otorgándole el dinero al E.
Cada vez que uno de esos título vence, el E debe devolverle al particular el
precio que pagó por ese documento más los intereses correspondientes, y el
particular le devuelve al E su documento.
Empréstito: es un préstamo oneroso de dinero que el E

obtiene de los administrados según las normas vigentes, y por el
cual debe pagar intereses (al igual que en todo préstamo de dinero).
Clases de empréstitos:
- externos: si los títulos se colocan fuera del país;

- internos: cuando los títulos son colocados dentro del territorio
nacional.
CONCESIÓN DE USO DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.
Son aquellos contratos donde el administrado ocupa, usa o explota,

por tiempo determinado y bajo su propio riesgo y costo, bienes del
dominio público o privado del E, al cual le paga un canon por dicha
ocupación, uso o explotación.
Todas las pautas del contrato se establecen en el PLIEGO DE BASES

Y CONDICIONES PARTICULARES (vigencia del contrato, formas de
pago, entrega de los bienes, mantenimiento a cargo del
concesionario de los bienes, etc.).
El administrado es responsable por los deterioros de los bienes

dados en concesión por mal uso.
Al momento de recibir los bienes, si el concesionario no hace ninguna

observación, se considera que los bienes fueron entregados en
perfecto estado.
Una vez terminado el contrato, las mejoras que el concesionario le

hace a los bienes afectados al la concesión pertenecerán al E, sin
tener que pagarle compensación alguna.
El concesionario debe dejar que los inspectores autorizados

accedan a las instalaciones, libros de contabilidad y documentación
relacionada con el cumplimiento del contrato.

No puede modificar los bienes sin consentimiento de la
administración.
No puede destinar los bienes a otro uso o goce diferente del

pactado o usarlos indebidamente.

BOLILLA 17
RELACIÓN DE EMPLEO O FUNCIÓN PÚBLICA
RELACIÓN DE EMPLEO O FUNCIÓN PÚBLICA. Nociones generales.
Noción conceptual. Naturaleza jurídica de la relación de empleo
público. Evolución de la CSJN. Caracteres. Elementos.
Concepto.
La función pública es aquella relación que se establece cuando una
persona es investida por la administración pública, conforme los
procedimientos legales que corresponda para el desempeño de una
función pública, que acepta cumplir voluntariamente con cierta
permanencia y, por lo general, en forma remunerada.
Se diferencia del contrato de trabajo por tener un régimen jurídico

diferente, ya que el contratante es el E y está presente siempre el
interés público.
DOCOBO: nos dice que para saber si hay o no empleo público se

requiere un elemento principal y dos elementos coadyuvantes:
1 Elemento PRINCIPAL: debe haber una prestación de servicios a

favor del estado.
2 Elementos COADYUVANTES:
 el principio y fin de esta relación se da a través de un acto
administrativo;
 que la retribución se pague con fondos públicos.
Si se dan estos dos requisitos, será empleo publico.
1 Doctrina del CONTRATO DE DERECHO PRIVADO: en un primer

momento, se asimiló el contrato de empleo público con el
contrato del derecho privado.
Crítica: la crítica que se hace a esta postura es que en los contratos de

derecho privado no existe la desigualdad y la situación de
subordinación por parte del empleado hacia la administración, que sí
existe en un contrato de empleo público.
2 Doctrina del Derecho Publico: esta doctrina a su vez tiene dos

corrientes:
- Los que dicen que el empleo público es un ACTO

UNILATERAL DEL E.
Crítica: la crítica a esta postura es que siempre existe un

consentimiento por parte del particular.
- Los que dicen que es un ACTO JURÍDICO BILATERAL, ya que
por un lado tenemos al nombramiento por parte del

estado y la aceptación del particular; y por otro el
complejo de normas legislativas y reglamentarias que
conforman el estatuto que le es aplicable.
Crítica: la crítica que se le hace a este criterio es que no se pueden

distinguir estos dos elementos, el instituto es un todo.
3 Doctrina del CONTRATO DE DERECHO PÚBLICO (aceptada hoy

día a nivel nacional): esta doctrina asimila al contrato de
empleo público a un contrato de trabajo o de locación de
servicio, en cuanto a su objeto; y difiere de ellos en cuanto al
régimen jurídico especifico y al régimen que se tiende a
cumplir.
EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL en cuanto a su naturaleza jurídica:
1880 Caso “Richieri”.

1904 Caso “Herrera”.
En estos dos caos la CSJ estableció que la relación es de Derecho

Público.
1926 Caso “Del Castillo”.

En este caso la CSJ estableció que se trataba de un Servicio Público.
1932 Caso “Pedro Berger”.

En este caso, la CSJ modifica la postura anterior y sostiene que es un
Acto de Imperio del Estado, asignando y sometiendo a una
persona a su estatuto en forma unilateral.
1942 Caso “Labela de Conzo”.

Con este caso comienza a reconocerse la existencia de un
Contrato Administrativo que generan derechos y obligaciones
para ambas partes. Este criterio es el que predomina hoy en día en
cuanto a jurisprudencia y doctrina.
A nivel provincial la SCJ sostuvo que la naturaleza jurídica del

empleo publico es ESTATUARIA (Caso “Susana Souto c/
Municipalidad de Gral. Pueyrredon de 1992), fundando esta postura
en que existe un estatuto el cual es realizado por la
administración unilateralmente.
CARACTERES del contrato.
- Bilateral: genera obligaciones para ambas partes.
- Formal: debe celebrarse por escrito.
- Consensual: queda perfeccionado con el mero consentimiento de las

partes.
- Nominado: regulado por ley.

- De ejecución sucesiva: las prestaciones se realizan en forma
continuada.
- Principal: su existencia no está supeditada a otro contrato.
Se ha generado la discusión acerca de si el empleo público es o no

intuito persona: para una parte de la doctrina, el empleo público no es
intuito persona, ya que cualquier persona que reúna los requisitos
exigidos para un trabajo determinado será apto para realizarlo.
Esta teoría fue descartada, puesto que no es lo mismo que a un trabajo un

día vaya una persona, y al otro día otra, por más que ambas cumplan con
los mismos requisitos.
La Constitución Nacional en sus Art. 39 inc. 4º y 103 inc. 12º, nos

dice que el empleo público es intuito persona.
- Sujetos: las partes. La Administración, por un lado; el sujeto

contratado para desarrollar la función pública, por otro. Este último
debe ser una persona física.
- Objeto: cumplimiento de una función pública.
- Finalidad: satisfacer una necesidad colectiva.
- Causa.
- Forma: el acto de nombramiento siempre debe ser expreso. La

aceptación puede ser expresa, y aún tácita (cuando la persona
comienza con la ejecución material de su tarea, sin haber hecho
declaración expresa).
RÉGIMEN JURÍDICO NACIONAL Y PROVINCIAL: lineamientos

esenciales. Personal comprendido en el régimen estatuario general
y personal excluido. Agrupamientos de personal. Estatutos
especiales. El ingreso a la función pública: requisitos
constitucionales y legales. Funcionario de hecho. Agente usurpador.
Régimen jurídico:
En nación: LEY 25.164.
En provincia: LEY 10.430.
En la provincia de Buenos Aires hay un ESTATUTO GENERAL que rige

a los empleados públicos: el ESTATUTO DEL EMPLEADO PÚBLICO
PROVINCIAL (ley 10.430 + decreto reglamentario 4161).
Cada función pública tiene su propio régimen (ESTATUTOS

ESPECIALES). De ahí que, por ejemplo:
- los empleados judiciales tienen las ACORDADAS que dicta el PJ;

- el personal de las municipalidades tiene la ley 11.757;
- el estatuto para el personal de la salud, rige la ley 11.759; etc.
El estatuto general se aplica a TODOS LOS EMPLEADOS O

FUNCIONARIOS DEPENDIENTES DEL PE PROVINCIAL Y A LOS
RESTANTES PODERES, siempre que exista una adhesión expresa a
la ley 10.430.
NO SE APLICA:
- a ministros.
- secretarios de E.
- asesor general de gobierno.
- escribano general de gobierno.
- superiores y subjefe de la policía y del servicio penitenciario.
Tampoco rige para los funcionarios cuyo nombramiento y

remoción se encuentran regidos por la CN o por leyes especiales,
ni para los que tengan un régimen jurídico especial.
REQUISITOS PARA INGRESAR A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
- ser argentino, nativo o por opción;
- tener 18 años como mínimo y 50 como máximo, salvo cuando

sea para planta temporaria, en cuyo caso no rige el tope máximo (se
da cuando hay un contrato que tiene un objeto determinado);
- poseer aptitud psicofísica adecuada, para lo cual se realiza un

examen médico pre-ocupacional;
- título secundario para funciones administrativas, y para el

profesional, título habilitante.
Se ingresa por el nivel inferior, y se accede mediante el sistema de

CONCURSOS DE OPOSICIÓN Y ANTECEDENTES.
La DESIGNACIÓN la efectúa el PE provincial, previa intervención de

la jurisdicción que corresponda y de los organismos asesores.

EJECUCIÓN. Principios y potestades administrativas. Derechos y
obligaciones de las partes: de la administración; del agente: la
estabilidad. El deber de obediencia: alcances.
PRINCIPIOS.
CONTINUIDAD DE LA EJECUCIÓN: la actividad administrativa debe

realizarse en forma permanente, no pudiendo suspenderse salvo
motivos especiales y previa notificación.
DIRECCIÓN Y CONTROL: en la administración pública hay una

estructura jerárquica, en la cual el superior debe controlar, vigilar e
impartir órdenes hacia el inferior, y puede delegarle funciones.
Pero este poder tiene límites: el inferior tiene derecho de poder examinar
las órdenes del superior. Hay 3 teorías respecto de cuándo puede hacerlo:
de la legalidad formal: cuando recibe una orden del superior, el

inferior debe examinar su forma. Si es conforme a la ley, debe
cumplirla; de lo contrario, puede no hacerlo.
de la reiteración: cuando el inferior recibe la orden y ve que esta es

ilegal, debe advertirle a su superior; si este la reitera, la debe cumplir,
pero la responsabilidad es del superior.
de la legalidad formal y material: el inferior examina la forma y el

contenido de la orden; si es ilegal tanto en la forma como en el
contenido, puede abstenerse de ejecutarla.
MUTABILIDAD: la administración pública puede modificar,

introducir cambios en la relación de empleo público. Pero hay que
tener en cuenta que si dichos cambios son arbitrarios o prohibidos
por el estatuto, no se podrían implementar, porque se estaría violando
el derecho de estabilidad que tiene el empleado. Tampoco pueden afectarse
derechos adquiridos por el empleado.
POTESTAD SANCIONATORIA: la administración puede –y debe–

sancionar al agente si detecta una falta disciplinaria (acción u omisión)
intencional o culposa del mismo, que implique un incumplimiento de sus
deberes y cargas. Se debe realizar un juicio sumario. Esta potestad
sancionatoria puede ser:
 correctiva: APERCIBIMIENTO y SUSPENSIÓN hasta 60 días

corridos.
 expulsiva: CESANTÍA y EXONERACIÓN. Ambas extinguen la

relación contractual. El agente puede reingresar a la
administración después de un tiempo, pero en la cesantía conserva
los derechos adquiridos, mientras en la exoneración no.

DERECHOS DEL EMPLEADO PÚBLICO.
ESTABILIDAD:
En el año 1947 se dicta el decreto 6.666 que hace referencia a la estabilidad del
empleado publico, para luego tener su recepción constitucional en el Art. 14 bis. De
esta manera, desaparece la cesantía a voluntad por parte del estado y la posibilidad
de despedir arbitrariamente.
Este derecho a la estabilidad, fue restringido jurisprudencialmente por la CSJ. y

desde el año 1959 surgen diferentes leyes de racionalización y prescindibilidad,
como por ejemplo, la ley 23.697, permitiendo al E, por cuestiones de economía
presupuestaria o de organización, previa indemnización, dejar cesante a un
empleado publico.
Este derecho implica que el administrado no sea separado de su

cargo sino por motivos o causas legales que determinen la
extinción de la relación.
También comprende el derecho a gozar de los derechos que

establezcan las leyes específicas que regulan la relación de empleo
público, referidos en particular a la carrera administrativa.
También comprende el derecho de permanencia en la zona geográfica

donde ejecuta sus tareas.
Esta estabilidad es una forma de garantizar la juridicidad de los actos

administrativos a fin de evitar la arbitrariedad en que puede
incurrir la administración.
La estabilidad surge del art. 14 bis de la CN, y como todo derecho, no

es absoluto sino relativo.
La CSJN sostiene que la estabilidad que consagra la CN es de

carácter relativo. Cuando se dispone la cesantía de un empleado por
medidas de racionalización administrativa no se afecta esa estabilidad,
porque las leyes reconocer una reparación patrimonial (indemnización).
La estabilidad no se agota solo cuando se lo separa arbitrariamente del

cargo, sino también se afecta cuando se lo traslada a lugares apartados de
su residencia o cuando se posterga arbitrariamente el ascenso a cargos
superiores.
CARRERA ADMINSTRATIVA: el derecho a la estabilidad

comprende el derecho a la carrera administrativa. Esta es la
resultante del progreso del empleado en su ubicación escalafonaria,
mediante el cambio a los distintos niveles y el acceso a las funciones
ejecutivas que prevé la reglamentación que regula la relación de empleo-
público.
La carrera administrativa comprende el derecho a cubrir vacantes,

ascender a cargos; y para los casos en que existe un cargo superior
vacante, tiene derecho a solicitar la apertura del concurso (se lo

pide a la administración) y estar en igualdad de condiciones para
rendirlo.
DEBER DE OBEDIENCIA: VER EL TEMA DE SANCIONES.
RESPONSABILIDADES DEL AGENTE PÚBLICO. La potestad

disciplinaria: principios, procedimiento sumarial, faltas, sanciones,
extinción.
Una falta disciplinaria puede consistir en una acción u omisión dolosa

o culposa que implique el incumplimiento de los deberes a su
cargo.
Cuando se detecta una falta disciplinaria, el titular del órgano del cual
depende el empleado dictará una ORDEN DE SUMARIO. Esta orden es un
acto en el que se especifican los hechos que se pretenden investigar,
pruebas y los presuntos responsables, si estuvieran individualizados.
Luego, junto con el legajo personal del empleado, las actuaciones

son enviadas a la DIRECCIÓN DE SUMARIOS, un órgano compuesto
por instructores que se encargan de instruir los sumarios.
Luego de recibir las actuaciones, el instructor llamará a DECLARACIÓN

INDAGATORIA al presunto responsable y solicitará MEDIDAS
PROBATORIAS. Luego de esta etapa probatoria se dicta el ACTO DE
IMPUTACIÓN, que contiene los hechos acreditados, las pruebas que
acreditan esos hechos, el derecho y el responsable de esa falta.
Luego se da TRASLADO AL EMPLEADO para que en un plazo de 10

días OFREZCA SU DESCARGO Y LAS PRUEBAS que hacen a su
defensa. Las pruebas ofrecidas se van a diligenciar y, culminada esta
etapa, viene el plazo para ALEGAR (5 días).
Se le da vista a la JUNTA DE DISCIPLINA, que es un organismo asesor

de la Dirección de Sumarios, que asesora respecto de la sanción a
imponer. Si se trata de SANCIONES EXPULSIVAS, se da vista a la
ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO; y si está comprometido el
patrimonio del E provincial, al FISCAL DE E.
Consentidas todas las vistas, las actuaciones se elevan a la

autoridad administrativa competente, que resolverá sobre la sanción
que corresponda a empleado público. Así:
 el PE es competente para aplicar CESANTÍAS y

EXONERACIONES.
 los MINISTROS puede aplicar SUSPENSIONES de hasta 60

días.
Contra esas resoluciones se puede interponer RECURSO DE

REVOCATORIA (ante la misma autoridad que dictó el acto), y en
subsidio el de APELACIÓN. Una vez sustanciada, quedará abierta la
vía contencioso-administrativa.
CONCLUSIÓN DEL CONTRATO.

BOLILLA 18
LOS COMETIDOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN. EL FOMENTO.
LOS DIVERSOS COMETIDOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. La
tripartición clásica de las actividades administrativas: enumeración.
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE PRESTACIÓN.
EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Servicio público. ETAPAS.
1853 a 1949: la Constitución de 1853, y su reforma de 1860, no

hacia referencia al servicio público. Lo que si contemplaba era lo que se
denomino “Cláusula de Bienestar Integral” (Art. 67 C.N.), en la cual se
atribuía al Congreso Nacional la posibilidad de otorgar concesiones
de privilegio y recompensas de estímulos en miras del bienestar
general.
A partir de esta cláusula, el Congreso comienza a entregar la

concesión de servicios públicos tales como los ferrocarriles,
estableciendo sobre dichas concesiones una fuerte regulación y control
por medio de normas que establecían la forma en que debía llevarse a cabo
la explotación de dichas concesiones. Esta etapa se caracterizo por la
libertad de mercado.
1949 a 1989: en 1949 se reformo la Constitución Nacional y se

obligo a traspasar todos los servicios públicos que se encontraban
en manos de particulares al Estado Nacional. En esta etapa, el E era
el único que podía explotar el servicio público y, por consiguiente,
estaba prohibida toda concesión de servicio público a particulares (Proceso
de Nacionalización de los Servicios Públicos).
Durante esta etapa, el E creó verdaderas empresas públicas, las cuales

constituían entes autárquicos con un régimen jurídico especial.
En esta época, la doctrina dice que el concepto de servicio público entra en

crisis porque se confunde la actividad de servicio publico con las funciones
esenciales del estado.
1989 en adelante: como consecuencia de la gran inflación

producida en esta época y del déficit que producían estas empresas
manejadas por el E, sumado a la burocracia característica de las empresas
estatales, se adopta un sistema de política económica basado en un
estado subsidiario, de manera que en cabeza del E solo estarán aquellos
cometidos esenciales y funciones propias de éste; y aquellos cometidos que
no sean esenciales deberán ser concedidos, pero siempre bajo el control del
estado.

En este periodo se dicta la ley 23.696 (“Ley de Reforma del Estado”),
la cual permite al Poder Ejecutivo conceder la explotación de los
servicios públicos a manos de particulares, como también la
posibilidad de celebrar contratos de concesión de obra pública.
En su anexo se establecerán todas las empresas que van a ser privatizadas.

Respecto de la privatización, la doctrina distingue:
- Privatización Absoluta: existe un traspaso de la titularidad de la

empresa y sus acciones a manos del concesionario.
- Privatización Relativa: solo se transfiere el ejercicio de la actividad.
En nuestro país, en el caso “Dabaro Saúl” con el voto en disidencia de los

Drs. Barra y Fayt se adopto el sistema de privatización relativa.
En el año 1992 se dicta la “Ley de Defensa del Consumidor”

(ley nº 24.240), y en 1994 aparecen receptados en nuestra C.N. a
través del Art. 42 los derechos de los usuarios y consumidores; en el
ámbito de la Pcia de Bs. As. a través del Art. 38 de la Constitución Pcial.
Art. 42 C.N. “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tiene

derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud,
seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz;
a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la
educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda
forma de distorsión e los mercados, al control de los monopolios
naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos ,
y a la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios.
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y
solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos
de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas,
en los organismos de control”.
Este Art. 42 se divide en tres partes:

1) Derechos de los usuarios y consumidores.
2) Obligación del estado hacia el usuario.
3) Obligaciones del estado.
Se entiende que el art. 42 esta reglamentado por la ley 24.240, a

pesar de que esta es anterior a la reforma del año 1994.
En el art. 43 de la C.N. encontramos al AMPARO, destinado al

resguardo de este tipo de derechos de tercera generación y utilizable tanto
por las asociaciones de usuarios y consumidores como por el defensor del
pueblo.
En la provincia de Bs. As. encontramos protección a los derechos de
usuarios y consumidores a través de su Art. 38, el cual esta
reglamentado por la ley 13.133.
LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

CONCEPTO de servicio público de CASSAGNE: Concepto Técnico
Jurídico. (Concepción moderna –década del 90- época de privatizaciones).
Servicio público ES TODA ACTIVIDAD DE NATURALEZA ECONÓMICA

QUE TIENE POR OBJETO SATISFACER NECESIDADES DE CARÁCTER
PRIMORDIAL, PREVIA DECLARACIÓN LEGISLATIVA DE QUE ESA
ACTIVIDAD CONSTITUYE SERVICIO PÚBLICO.
Esta declaración legislativa de que esa actividad constituye un

servicio público se llama “PUBLICATIO”.
El concepto de Cassagne circunscribe el concepto de servicio público a

aquellas actividades de tipo económicas, como ser luz, gas, teléfono, etc.
PARTES dentro de los servicios públicos:
el PRESTADOR DEL SERVICIO: que puede ser:
1) el E, a través de la administración central o de entidades

descentralizadas, autárquicas, empresas públicas, etc.
2) un particular o empresa privada o entidad pública no

estatal (puede prestarlo a través de una licencia, habilitación,
concesión, dada por el E).
el USUARIO: es aquél particular que usa el servicio público y exige la

prestación del mismo, sujetándose a las normas reglamentarias
correspondientes.
el ENTE REGULADOR: es una entidad autárquica que se

encuentra sólo en la prestación del sector privado, y que tiene la
función de controlar que los que prestan el servicio cumplan con sus
obligaciones.
CARACTERES de los servicios públicos.
Podemos hablar de cuatro caracteres:
CONTINUIDAD. El ejercicio del derecho de huelga y el

principio de continuidad en la prestación del servicio público : según
este principio, el servicio público ha de prestarse sin interrupciones.
Esa continuidad del servicio público se protege por 2 medios, a saber:
1 por la posibilidad de que la Administración proceda a la

ejecución directa del servicio cuando este es ejecutado por
particulares.
2 por la reglamentación del derecho de huelga en los servicios

públicos, sobre la base de que, en principio, la huelga se encuentra
limitada por las reglas que reglamentan su ejercicio.
En ese sentido, Argentina ha instituido el SISTEMA DE ARBITRAJE

OBLIGATORIO, como un modo de solucionar los conflictos colectivos

que puedan ocasionar la suspensión, paralización y negación de los
servicios públicos esenciales.
Es menester decir que toda huelga afecta no sólo los derechos de los
patrones o empresarios, sino también la libertad de trabajo de los
dependientes (derechos cuya efectividad la CN reconoce y garantiza en los
arts. 14, 17, 19 y 28).
Pero además, la huelga daña profundamente el tejido social, careciendo de

sentido considerarla bajo una óptica de relación interprivada, porque tanto
su extensión como sus objetivos y formas de ejecución rebasan la
perspectiva particular de las relaciones entre empresarios y
trabajadores, para ingresar decididamente en el ámbito público.
Esta calidad pública que posee la huelga se refleja con mayor intensidad
cuando se trata de la prestación de servicios esenciales para la población,
ya que el E no puede tolerar, sin agravio a la justicia, que grupos,
sectores o corporaciones abusen de su poder para impedir el
trabajo que otros necesitan realizar para subsistir y mejorar sus
condiciones de vida.
El ejercicio del derecho de huelga se encuentra, entonces, siempre

condicionado o limitado por el bien común, que debe marcar, a
través de la legislación, la línea divisoria entre su legitimo ejercicio
y el abuso del derecho.
REGULARIDAD: a pesar de que alguna parte de la doctrina entiende

que la regularidad constituye una consecuencia del principio de continuidad,
lo cierto es que son 2 reglas diferentes. En efecto, la regularidad hace a
la prestación del servicio de acuerdo a las reglas que surgen del
reglamento que rige el servicio o del contrato de concesión (en su
caso). Bien puede ocurrir que la prestación se lleve a cabo de forma
continua, pero de manera irregular.
IGUALDAD: la igualdad se encuentra reconocida en el art. 16 de

la CN. Esta juega como una garantía para los usuarios del servicio
público, en el sentido que poseen el derecho a que se les dispense
igual tratamiento, jurídico y económico, sin efectuar
discriminaciones, a menos que éstas se funden en la desigual
condición o situación en que objetivamente se encuentra cada
usuario.
OBLIGATORIEDAD: la configuración del régimen jurídico del servicio

público quedaría desprovista de sentido si no se asegurara la prestación
efectiva del mismo y la consecuente satisfacción de las necesidades
colectivas. A ello tiende el principio de obligatoriedad, que predica
no sólo una vinculación entre el E y el prestatario, sino el derecho
de los usuarios que utilizan ese servicio para reclamar ante quienes
lo prestan.

CLASIFICACIÓN de los servicios públicos.
1 Obligatorios: son aquellos donde el usuario debe servirse del mismo

porque constituye una materia esencial que hace a la subsistencia del
usuario.
2 Facultativos: no tienen la calidad de esenciales y son usados

ocasionalmente por el usuario.
3 Propios: son los que presta el E, y se divide en 2:
 Prestados en forma DIRECTA: son aquellos que el E presta

directamente, es decir, sin intermediarios, y con las
prerrogativas de poder inherentes a la actuación del E en el
campo del derecho público.
 Prestados en forma INDIRECTA: cuando el servicio lo presta

una persona privada o público no estatal, a título propio, con
autorización o habilitación del E.
4 Impropios: son actividades de interés general propia de los sujetos

privados y están fuertemente regulados por el estado. Ej. taxis,
farmacias, educación privada, etc.
5 Jurisdiccionales: se llaman así cuando el comienzo y el final de la

prestación abarca un solo E.
6 Inter-jurisdiccionales: se llaman así porque abarcan a dos o más

Estados.
7 Onerosos: son aquellos que son pagados directamente por el usuario

al usar el servicio público, que abona sólo lo que consume.
8 Gratuitos: estos servicios los pagan indirectamente todos los

habitantes con los impuestos, usen o no dichos servicios (educación
primaria, por ejemplo)
9 Singular: cuando el usuario del servicio está determinado.
10 General: cuando el usuario no está determinado.
CREACIÓN, ORGANIZACIÓN, MODIFICACIÓN Y SUPRESIÓN de los

servicios públicos.
CREACIÓN.
El servicio público puede ser creado por DECRETO del PE (art. 99 inc. 1,
ya que el PE es el órgano administrador); PERO será creado por LEY
del Congreso cuando se trate de servicios prestados con privilegios
o servicios monopólicos (art. 75 inc. 18), o cuando la CN diga
expresamente que lo crea el PL.

La competencia para la creación de servicios públicos es provincial,
salvo los servicios interprovinciales o internacionales, y los correos
generales, cuya competencia es nacional.
Personal: la relación de empleo es:
pública: porque se rige por las leyes del empleo público,

cuando el servicio público lo presta la administración
directamente o por medio de entidades administrativas;
privada: en cuyo caso se rige por la ley laboral, cuando el

servicio público lo prestan sujetos privados o públicos no
estatales.
ORGANIZACIÓN.
El PE se encarga de organizar la parte de la INFRAESTRUCTURA DEL

SERVICIO, mientras que el PL se encarga de organizar la PARTE
NORMATIVA, es decir, los marcos regulatorios, que sí o sí deben
establecerse por ley.
MODIFICACIÓN y SUPRESIÓN.
El servicio público se modifica cuando sea EN BENEFICIO DEL INTERÉS

PÚBLICO; y se suprime si la necesidad pública desaparece, porque el
servicio ya no tiene razón de ser.
La modificación y la supresión LE CORRESPONDEN AL ÓRGANO QUE

CREÓ EL SERVICIO.
FORMAS DE PRESTACIÓN Y GESTIÓN. COLABORACIÓN DE LOS

PARTICULARES.
Conforme al principio de SUBSIDIARIEDAD, existe una regla general

que determina que la prestación de los servicios públicos debe ser
efectuada por los particulares, justificándose la asunción de la
gestión directa por el E solamente cuando la iniciativa privada
revele desinterés, insuficiencia o ineficacia.
Sobre esa base, una vez operada la “publicatio”, que implica la asunción de
la titularidad del servicio público por parte del E, este puede organizar
algunos de los siguientes sistemas de gestión:
- GESTIÓN DIRECTA: este tipo de gestión comprende distintas formas

jurídicas, pues el servicio público puede prestarse mediante alguno
de los siguientes modos:
empresa sin personalidad jurídica propia;

persona pública estatal o entidad descentralizada;
empresas del E;
sociedad del E;
sociedad anónima con participación estatal mayoritaria;
sociedad de economía mixta.

- GESTIÓN INDIRECTA: se produce cuando el E, sin relegar sus
potestades ni renunciar a su titularidad, le encomienda a un
particular, generalmente dotado de organización empresaria,
la prestación de un servicio público.
POR EXCEPCIÓN puede darse esta gestión indirecta, a través de

la figura de la COLABORACIÓN que realizan los PARTICULARES en
forma paralela, POR PARTICIPACIÓN o POR INJERENCIA.
LICENCIA Y CONCESIÓN.
El modo más típico de gestión para la prestación de los servicios públicos
continúa siendo la figura de la CONCESIÓN, de naturaleza contractual, por
la que se otorga a una empresa privada el derecho de explotar un
determinado servicio público, con o sin exclusividad.
La concesión de servicio público va siempre acompañada de un

régimen administrativo especial, por el que se atribuyen diversos
poderes al concesionario en el marco de la prestación a su cargo.
A su vez, la figura de la LICENCIA consiste en un acto unilateral del E,

que genera relaciones bilaterales con el licenciatario, relaciones
que no son preexistentes. Sin embargo, cuando la licencia revista
naturaleza contractual y su objeto es la explotación de un servicio público,
ella es, en el fondo, una concesión, con las modalidades peculiares que le
imprima cada marco regulatorio.
RÉGIMEN JURÍDICO de los servicios públicos.
MARCOS REGULATORIOS. Su contenido básico.
El conjunto de normas aplicables a un determinado sector ha

recibido el nombre de “marco regulatorio”.
Sin dejar de reconocer la relatividad que entraña toda sistematización, los

marcos regulatorios de los servicios públicos se han enfocado en
los siguientes aspectos:
FIJACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE POLÍTICA GENERAL.
ORDENACIÓN DE LOS REQUISITOS SUBJETIVOS INHERENTES A

LAS EMPRESAS QUE PRESTAN EL SERVICIO O ACTIVIDAD: en
este sentido, la regulación define quiénes son los sujetos que pueden
llevar a cabo las actividades, hallándose regulados la mayor parte de
los requisitos subjetivos que se exigen a las empresas concesionarias
o licenciatarias.
REGULACIONES GENÉRICAS Y SECTORIALES APLICABLES A LA

ACTIVIDAD PRESTACIONAL: este contenido es algo así como el
núcleo central de la regulación, y comprende:
1 declaración legal sobre la publicatio de cada

actividad.

2 limitaciones y prohibiciones.
3 procedimientos para acceder a la habilitación.
4 normas sobre la calidad técnica de los servicios y/o

productos.
5 principios que rigen el sistema tarifario y

procedimientos para su ajuste o modificación.
6 disposiciones relativas a la creación, fines y

potestades de los entes reguladores.
7 régimen sancionatorio aplicable en los supuestos de

incumplimiento de las cláusulas de la licencia o
contrato de concesión.
LOS ENTES REGULADORES. Concepto. Naturaleza jurídica.

Funciones.
Los entes reguladores han ido apareciendo con cierta espontaneidad, como
fruto de la necesidad de reglar, controlar, la actividad de los prestadores de
servicios públicos dados en concesión o en licencia.
Se trata de ENTIDADES AUTÁRQUICAS, que se encargan de controlar

la actividad de prestación de servicio público cuando esta es
llevada a cabo por agentes privados. Aplica el marco regulatorio del
servicio que debe controlar (incentivando la eficiencia de las prestaciones) y
entiende en los conflictos entre prestadores y usuarios (a los que protege
buscando establecer tarifas justas y razonables).
Pueden establecerse 2 grandes grupos:
- creados por decreto
- creador por ley
¿Cuáles son los entes reguladores de la nación?
a) COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES (CNC)
b) COMISIÓN NACIONAL DE REGULACIÓN DEL TRANSPORTE

(CNRT)
c) ENTE NACIONAL DE OBRAS HÍDRICAS DE SANEAMIENTO

(ENOHSA)
d) ENTE NACIONAL REGULADOR DEL GAS (ENARGAS)
e) ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ENERGÍA ELÉCTRICA

(ENRE)

f) ÓRGANO DE CONTROL DE LAS CONCESIONES DE LAS REDES
DE ACCESO A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES (OCCRACBA)
g) ÓRGANO DE CONTROL DE LA RED VIAL NACIONAL (OCRVN)
h) ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE

AEROPUERTOS (ORSNA)
Entre las FUNCIONES que tienen a su cargo podemos mencionar:
controlar la adecuada prestación del servicio (con calidad y

eficiencia; sin abusos) y proteger los derechos de las partes y
regular sus obligaciones.
resolver conflictos entre el usuario y el prestador.
fijar y controlar la correcta aplicación de tarifas, regular la

medición y facturación de los consumos, control y uso de los
medidores, interrupción y reconexión de los suministros.
aplicar sanciones y multas.
examinar documentos y libros del concesionario prestador del

servicio, inversiones, créditos que pide, que se cumpla con las
condiciones pactadas en el contrato (controlar la “marcha del
negocio).
proteger a los prestadores: no se pueden cambiar las condiciones

en que se dio la prestación perjudicando al prestador, ya que este
tiene derechos subjetivos surgidos del contrato que firmó con el E
para prestar dicho servicio. Pueden darles licencias y
autorizaciones.
proteger a los usuarios: son protegidos a través de la presentación

de reclamos, acciones judiciales, recursos administrativos ante el
órgano de control, etc., y por una serie de leyes y normas:
a) art. 42 (derechos de los consumidores); art. 43 (acción

de amparo) de la CN.
b) defensor del pueblo.
c) ley 24.240 de defensa del consumidor.
d) ley de defensa de la competencia (ley 25.156).
LOS USUARIOS. Concepto. Las organizaciones de usuarios.

Mecanismos de protección.
Concepto: son aquellas personas que se sirven de estos servicios públicos,

y que por ello deben pagar una retribución correspondiente.
ORGANIZACIONES DE USUARIOS: se trata de asociaciones que están

legitimadas para actuar en defensa de los intereses de los usuarios,
dándoles información, orientación, educación, asesoramiento, y

asistiéndolos en sus reclamos (ya sea por incorrecta prestación del servicio
o por mala facturación del mismo).
LA RETRIBUCIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: precio, tasa, tarifa,

contribución; noción conceptual y distinción. Los PRINCIPIOS DE
PROPORCIONALIDAD E IRRETROACTIVIDAD DE LAS TARIFAS.
FIJACIÓN DE LAS TARIFAS EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Para la fijación de las tarifas de servicios públicos (luz, gas, teléfono),

ya sea aumentando o disminuyéndolas, previamente debe existir
una AUDIENCIA PÚBLICA entre el E, el ente regulador, las asociaciones de
usuarios y consumidores y todo aquel usuario particular interesado.
Antes de la celebración de esta audiencia es necesaria su publicación en

el BO y en alguno de los diarios de mayor difusión. La audiencia es
obligatoria para poder llegar a modificar las tarifas, ya que de
ejecutarse una modificación tarifaria sin realizarse la audiencia se
producirá la nulidad de la misma.
Estas reuniones pueden abarcar varios temas, tales como las prórrogas
de exclusividad o los monopolios que son otorgados a un concesionario. Lo
que en estas audiencias se debata no es obligatorio para las partes.
PROPORCIONALIDAD de la tarifa: pese a que este principio no se

encuentra nominado expresamente en una norma legal, tanto doctrina
como jurisprudencia entienden que es exigible. Encuentra su
fundamento en el art. 28 de la CN, ya que con el establecimiento
de una tarifa desproporcionada se estarían violando derechos
fundamentales de la persona (propiedad, libertad).
Este principio suele instrumentarse mediante la cláusula que

prescribe que las tarifas deben ser “justas y razonables”
(justas = se refiere al modo de aplicar las tarifas; razonables:
al quantum de las mismas). En tal sentido, tanto las tasas como los
precios integrantes de aquellas, deben surgir de una ecuación
equilibrada con el costo del servicio.
La quiebra de este principio habilita el reclamo en sede judicial.
IRRETROACTIVIDAD de la tarifa: la aplicación de una tarifa que

imponga en forma retroactiva nuevos precios o tasas sería un acto
inconstitucional, toda vez que privaría a los usuarios de un
derecho adquirido a pagar el valor de prestaciones ya
efectuadas e incorporadas definitivamente a su patrimonio.
Diferencia entre tarifa, precio, contribución y tasa.
o TASA: es la contraprestación por la utilización de un servicio público

obligatorio (alumbrado, barrido y limpieza, ABL).
o PRECIO: es la contraprestación por la utilización de un servicio

público facultativo (telefonía, transporte público).
o TARIFA: es una lista de precios.

o CONTRIBUCIÓN: es la contraprestación que debe pagar una persona
que se ha visto beneficiada por la construcción de una obra pública,
cuyo beneficio revalúa la propiedad colindante. Se liquida sobre la
base de la diferencia de la valuación fiscal (por ejemplo, el frentista
cuando le pavimentan la calle)
CONFLICTOS QUE PUEDEN SUSCITARSE DURANTE LA PRESTACIÓN

DEL SERVICIO PÚBLICO: órganos administrativos y jurisdiccionales
competentes.
- recurrir por RECLAMO ANTE EL ENTE

- DENUNCIA ANTE EL DEFENSOR DEL PUEBLO
- ACCIÓN DE AMPARO
- VÍA ORDINARIA
- DENUNCIA ANTE LA ASOCIACIÓN DE CONSUMIDORES
- AUDIENCIA PÚBLICA
Ahora bien, ¿cuál es el órgano competente en las DEMANDAS

CONTRA LOS CONCESIONARIOS?
CASO DAVARO, Saúl c/ TELECOM S.A.
Hechos: Davaro reclama porque se le habían facturado comunicaciones

telefónicas internacionales que él no había realizado. Interpone demanda
ante el juzgado nacional civil y comercial (vía ordinaria).
El juez se declara incompetente de oficio y remite la causa al Juzgado

Federal civil y comercial. Este también se declara incompetente, y remite
la causa a un juzgado federal pero con competencia contencioso-
administrativa, que también se declara incompetente.
EL PROCURADOR se expide diciendo que VE debía dirimir el

conflicto, determinando que debe intervenir en la causa la
justicia nacional en lo federal civil y comercial, por intermedio
de su juzgado Nº 7, a quien se remitirán las actuaciones.
MARCOS REGULATORIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN

PARTICULAR.
ENRE (ENTE NACIONAL REGULADOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA) –

LEY 24.065 + DEC. 1398: se encarga del transporte y
distribución de la energía eléctrica. Es una entidad autárquica con
plena capacidad jurídica para actuar en el derecho público como en el
derecho privado. Su órgano de administración está compuesto por un
DIRECTORIO, de 5 miembros, designados por el PE nacional.
ENARGAS (ENTE NACIONAL DE REGULACIÓN DEL GAS) – LEY

24.076 + DEC. 1738: se encarga del transporte y distribución del
gas. Se trata de una entidad autárquica con capacidad jurídica para
actuar en el ámbito público y privado, en particular para los aspectos
presupuestarios y administrativos. Tiene su sede en la Ciudad de Bs.
As., con delegaciones en las provincias. Su órgano de administración
es un DIRECTORIO de 5 miembros.

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO. Noción conceptual.
Medios de fomento. Clases.
NOCIÓN CONCEPTUAL.
Sin entrar a evaluar diferentes nociones doctrinarias referidas a esta

cuestión, diremos que el concepto de fomento reposa sobre la
idea de la conveniencia de que el E proteja o promueva
determinadas actividades que realizan las personas físicas o
jurídicas, con la finalidad mediata de procurar que, mediante la
concreción de dichas actividades, resulte un beneficio a la
comunidad.
El fomento aparece como una ayuda, un estímulo, tendiente a

que los particulares puedan realizar sus propias finalidades
comerciales o industriales.
MEDIOS DE FOMENTO.
La doctrina se ha ocupado de clasificar los medios a que acude el E

para estimular la realización de actividades privadas por razones
inherentes al interés público.
Entre los medios que tienden a estimular la actuación de los

particulares en un sentido determinado se encuentran los
denominados HONORÍFICOS, cuyo sentido consiste en generar el
perfeccionamiento individual de quien alcanzó la distinción, el
premio, la condecoración o la más alta calificación en un
examen, y su fundamento radica en el beneficio social que ello
reporta.
Los medios de fomento también pueden revestir naturaleza

económica, ya sea que consistan en prestaciones in natura o
materiales, o en ventajas financieras o dinerarias. Estos últimos
pueden ser directos (anticipos, préstamos, etc.), o bien, indirectos
(exenciones, desgravaciones impositivas, etc.).
Dentro de este último cuado clasificatorio, la doctrina suele

distinguir entre SUBSIDIO, PRIMA y SUBVENCIÓN.
SUBSIDIO: consiste en un desembolso dinerario periódico,

fundado en la ley o en un contrato administrativo que genera un
derecho subjetivo a su percepción.
PRIMA: es similar al anterior, pero carece de periodicidad.
SUBVENCIÓN: supone también entrega de dinero, pero es

discrecional y no genera derecho subjetivo en cabeza del
particular subvencionado.
El fomento de las industrias: la técnica de la estimulación

que traduce el fomento comprende tanto medidas orientadas a
proteger determinadas actividades como a aquellas encaminadas a
promoverlas.

El fomento de las industrias puede abarcar tanto medidas de
PROMOCIÓN, como aquellas ventajas que encuadran en el
concepto de PROTECCIÓN industrial.

BOLILLA 19
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE COACCIÓN.
POLICÍA ADMINISTRATIVA Y PODER DE POLICÍA.
Origen de ambos conceptos.
El término “policía”, proveniente de la voz latina “politia”, reconoce su

origen en el concepto griego de “politeia”. Circunscripto en sus
comienzos a la constitución de la ciudad, se extendió más tarde a toda
la actividad estatal, con la que llegó a identificarse.
Durante la EDAD MEDIA, la institución de la policía se hallaba

referida al buen orden que debía imponer la autoridad pública
sobre la sociedad civil, con exclusión del orden moral y
religioso, cuya tutela se excluía a la Iglesia.
A partir de la EDAD MODERNA, con el auge de las ideas del

nominalismo y de las filosofías que continuaron esta corriente, se
produjo una sustancial modificación en los fines de los
gobiernos, sustituyéndose el bien común por la razón de E
ejercida por un poder que se concebía soberano, absoluto e
ilimitado.
En el transcurso de ese proceso se desarrolló el denominado ius

politiae, que debió acudir al mecanismo de ese poder absoluto
para justificar la extensión de las funciones del E.
Al operarse la SUSTITUCIÓN DE LA SOBERANÍA ABSOLUTA DEL

MONARCA POR LA DEL PUEBLO, y con la REVOLUCIÓN
FRANCESA, se generalizó la utilización de las técnicas de
policía.
Durante el ciclo revolucionario, pese a la declaración de derechos de

1789, los ciudadanos tenían, en realidad, muy pocas posibilidades de
reclamar por la violación de sus derechos personales afectados por las
medidas de policía.
Con el PROCESO DE CODIFICACIÓN, las limitaciones a los

derechos privados se cristalizaron por un tiempo.
Dentro de este cuadro aparece el ESTADO DE DERECHO. Como

resultado de esa evolución, la policía, que inicialmente se
limitaba a la seguridad, terminó por abarcar razones de
moralidad y salubridad. Con todo, ese concepto clásico y limitado
del poder de policía tuvo una ampliación en su contenido.
NOCIÓN CONCEPTUAL:
Es necesario distinguir entre policía y poder de policía: POLICÍA se refiere a

la función administrativa o a la actividad administrativa que tiene por

finalidad la protección de la seguridad, moralidad y salubridad
pública y de la economía pública, en cuanto afecte a la seguridad.
Por otro lado, el PODER DE POLICÍA es una actividad de limitación,

extinción, etc., de derechos privados, que se manifiesta a través
del poder de legislación mediante leyes y reglamentos que limitan
el ejercicio y el contenido de los derechos individuales, para
hacerlos compatibles con los derechos de otros o con los fines de
interés público que persigue la comunidad.
Hay dos extremos a tener en cuenta:

por un lado, la actividad que se restringe;
y por otro, el interés publico tutelado.
Los dos deben armonizarse con lo establecido en el Art. 14 de la CN.
CONTENIDO DEL PODER DE POLICÍA Y DE LA POLICÍA. Evolución de

la jurisprudencia de la CSJN.
PODER DE POLICÍA RESTRINGIDO: SE LIMITAN LOS DERECHOS PARA

PROTEGER LA SEGURIDAD, MORALIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS.
- FALLO BONORINO EN REPRESENTACIÓN DE EMPRESA PLAZA

DE TOROS: se había impugnado una ley de la provincia de BS AS
que prohibía la corrida de toros.
La CSJN dijo que el objeto del poder de policía incluía el de proteger la

seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos.
- FALLO SALADERISTAS PODESTÁ c/ PROVINCIA DE Bs. As.: se

impugnó una ley que ordenaba clausurar un establecimiento porque
afectaba la salud de los vecinos (dicha ley imponía ciertos requisitos
para poder funcionar a los saladeros ubicados sobre el Riachuelo, que
eran tan gravosos que no los podían cumplir; y entonces les quitaban
las autorizaciones para trabajar).
La CSJN dijo que dicha ley no afecta el derecho de propiedad ni el

derecho a trabajar, porque ellos no son absolutos sino que están sujetos
a las limitaciones de derecho público (ej: no afectar la salud pública, la
higiene, etc.), y en este caso se estaba afectando la salud pública por el
no cumplimiento de los requisitos.
PODER DE POLICÍA AMPLIO: se limitan los derechos para proteger

no solo la moralidad, seguridad y salubridad, sino también
PROMOVER EL BIENESTAR GENERAL, EL BIEN COMÚN, Y EN CASOS
DE EMERGENCIA PROTEGER LOS INTERESES ECONÓMICOS DE LA
COMUNIDAD.
1º ETAPA: se LIMITA LA LIBERTAD CONTRACTUAL a favor del

bienestar general ante CASOS DE EMERGENCIA PÚBLICA (1922 –
1934).
- FALLO ERCOLANO c/ LANTERI DE RENSHAW: a raíz de una crisis

habitacional por las inmigraciones europeas aumentan los alquileres

abruptamente. Se dicta una ley de emergencia que congelaba los
alquileres por espacio de 2 años, de modo que no se podía aumentar
por ese período. El acto plantea demanda, diciendo que esa ley
violaba los arts. 14 (derecho a usar y disponer de la propiedad); 17
(inviolabilidad de la propiedad) y 28 (la ley altera el derecho que
regula).
La CSJN consideró constitucional la ley; dijo que ningún derecho es

absoluto, que hay circunstancias especiales en las que el E debe
intervenir a través del poder de policía para proteger los intereses de la
comunidad y siempre que sea por un determinado lapso de tiempo.
Además, estableció que la propiedad tiene una función social.
- FALLO AVICO c/ DE LA PESA (año 1934): a través de una ley, se

fija un tope a los intereses de las hipotecas en un 6% anual para
estimular la compra de propiedades para alquilar. El demandado no
aceptó porque había convenido con anterioridad el 9% de los
intereses, y se basó en que los derechos emergentes de un contrato
ingresan al patrimonio como propiedad y las leyes nuevas deben
respetar esos derechos adquiridos.
La CSJN dijo que la ley era válida porque la propiedad tiene un fin social:
cuando hay gravedad institucional o crisis se pueden aplicar leyes
nuevas a derechos adquiridos, para salvaguardar el interés público.
A partir de este fallo surge el PODER DE POLICÍA DE EMERGENCIA.

REQUISITOS para que exista emergencia: debe tener un plazo
determinado, un fin legítimo (beneficiar a toda la sociedad), la situación
de emergencia debe ser notoria y la ley que la establece debe ser
razonable.
2º ETAPA: intervención del E para PROTEGER EL ORDEN PÚBLICO

ECONÓMICO-SOCIAL (imposición de cargas económicas y sociales).
Año 1934 – 1944.
Imposición de cargas sociales.
- FALLO Cía. SWIFT DE LA PLATA Y OTRAS c/ GOBIERNO DE LA

NACIÓN
- +
- FALLO ANGLO S.A. c/ GOBIERNO DE LA NACIÓN
Hasta ese momento, la intervención del E era sólo ante relaciones privadas,
pero a partir de estos fallos interviene ante otros supuestos, limitando
derechos individuales de contenido económico.
En ambos casos, la CSJN expresó que era válida la LEY DE CONTROL DE

COMERCIO DE CARNES. En el fallo SWIFT, la ley autorizaba al PE a pedir
informes sobre la contabilidad del frigorífico; y en el caso FRIGORÍFICO
ANGLO se obligaba al frigorífico a clasificar el ganado antes de comprar o
vender, y a notificárselo al ministerio.
Esa ley era válida porque no podía dejar dicha actividad librada al arbitrio
de las leyes de la oferta y la demanda.

Imposición de cargas económicas.
- FALLO INCHAUSPE hnos. c/ JUNTA NACIONAL DE CARNES: en la

década del ’30, la industria ganadera estaba en crisis por los
monopolios que controlaban los precios. Se dictó entonces la ley
11.747, que creó la JUNTA NACIONAL DE CARNES. Esta junta asociaba
en forma compulsiva a los ganaderos de la ASOCIACIÓN ARGENTINA
DE PRODUCTORES DE CARNE y les exigía a cambio el pago de una
contribución (1,5% del precio de venta del ganado) para controlar
dicha industria y combatir el monopolio, creando instituciones para
abaratar el consumo interno y la exportación. Estos ganaderos serían
accionistas de dichas instituciones y tendrían beneficios.
La CSJN aplicó el poder de policía en sentido amplio: se puede

reglamentar el ejercicio de ciertas industrias cuado esté en juego,
además de la salud, moral y el orden público, los intereses económicos
de la colectividad. Si se atiende a un mero interés privado, se afecta el
interés público.
3º ETAPA: intervención estatal por FOMENTO DE CIERTAS

ACTIVIDADES.
- FALLO CINE CALLAO (año 1960): como faltaban salas de teatro,

los actores sufrieron una grave crisis ocupacional. Por tal motivo, el
PL dictó una ley que obligó a los dueños de cines a que les den
trabajo, consistiendo en espectáculos en vivo antes de proyectar la
película, para lo cual tendrían que reformar el cine, pero podían
cobrarles un plus a los espectadores para solventar los gastos. La
DIRECCIÓN NACIONAL DEL SERVICIO DE EMPLEO intimó al cine Callao
a cumplir con los “números vivos”. El cine no cumplió y le iniciaron un
sumario administrativo, que abarcaba una multa y la intimación a
cumplir bajo apercibimiento de clausura del cine.
El caso se abrió paso hasta la CSJN, que consideró que estas obligaciones
o cargas no eran inconstitucionales porque los gastos se transferían al
cobrar el plus en el valor de las entradas, y eran para beneficiar
intereses económicos de la sociedad, por lo cual la medida era
razonable.
La CSJN abandona el concepto de poder de policía restringido

por el amplio:
sentido restringido: potestad constitucional del gobierno

para establecer limitaciones a la libertad individual por
razones de moralidad, salubridad y seguridad.
sentido amplio: no sólo por esos motivos, sino también

para salvaguardar los intereses económicos de la
comunidad y por razones de orden público.
Con este fallo, el poder de policía amplió su objeto a la defensa y

promoción de los intereses económicos de la comunidad.

4º ETAPA: intervención estatal por RAZONES DE EMERGENCIA
ECONÓMICA NACIONAL.
- FALLO PERALTA (año 1990): el PE dictó un decreto de necesidad y

urgencia (para enfrentar una emergencia económica) que ordenaba la
devolución de depósitos de más de $1.000 en bonos. Peralta, que
tenía un plazo fijo, vio afectado su derecho de propiedad con la
sanción de ese decreto, interponiendo acción de amparo contra el E
nacional y el Banco Central. El fallo se abrió paso hasta llegar a la
CSJN.
La CSJN manifestó que esa clase de decretos eran válidos, siempre:
exista una situación de emergencia que afecte el orden

económico y social y la subsistencia de la organización
jurídico política
que no exista otro medio más idóneo (que no se pueda

seguir el proceso ordinario de sanción de la ley)
que el congreso no adopte decisiones que indiquen el

rechazo al decreto.
El decreto se dictó para afrontar una grave situación de emergencia

económica que afectaba al país. No priva a los particulares de su
propiedad, sino que sólo limita temporalmente la devolución de los
depósitos, justificada por dicha crisis.
No viola el principio de igualdad, porque los afectados no fueron elegidos

arbitrariamente, sino con motivos (se necesitaba esa clase de depósitos,
porque indica que esa gente no necesitaba el dinero con urgencia).
Si se hubiera hecho por el Congreso no hubiera tenido la rapidez y

eficacia necesarias.
La medida es razonable con la finalidad que se persigue.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL del poder de policía. La convención

americana sobre DDHH (art. 30 y 30.2).
PODER DE POLICÍA DE EMERGENCIA: contenido; evolución histórica;

alcances. Emergencia y necesidad y urgencia.
A partir de 1960, se llegó a legitimar la constitucionalidad de leyes,

ordenanzas, decretos que limitaban excepcionalmente los derechos bajo la
fórmula de temporalidad y emergencia.
Entre 1989-1993, la evolución del concepto de emergencia se nos ha ido

mostrando como una serie de medidas que intentaron dar solución a un
problema coyuntural que afectaba a un sector de la sociedad o de la
economía. A través del dictado de las leyes 23.696 y 23.697, el Congreso de
la Nación asume el ejercicio del poder de policía de emergencia del Estado,
que le corresponde por imperio constitucional con el fin de superar la

situación de peligro colectivo creada por las graves circunstancias
económicas, sociales y administrativas que padecía la Nación.
Esta emergencia es por ley, no por decreto; es general, no sectorial

y fue sancionada por el gobierno constitucional y declarada
constitucional por la Corte Suprema de iure.
TRANSFERENCIA DEL PODER DE POLICÍA.
Toda restricción a la libertad y a los derechos, debe necesariamente tener su

origen en la ley (arts. 14 y 28, CN). Tal requisito se entenderá cumplido, si el
Congreso establece con certeza la política legislativa y deja el resto librado
a las facultades de individualización de la Administración Pública, a través
de la competencia reglamentaria del Ejecutivo
Lo que está prohibido es la delegación indefinida o indeterminada

del poder de legislar.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACIÓN Y LAS

PROVINCIAS. Regulación constitucional.
Desde el punto de vista constitucional, Nación y provincias cuentan con

competencias para reglamentar y limitar, legislativa y/o
administrativamente, el ejercicio de los derechos. En ese sentido, se
habla de PODERES CONCURRENTES entre el Estado soberano y los
Estados miembros autónomos (arts. 1º, 5º, 75, 121, 122, 125, 126, CN)
(PTN, Dictámenes, 116:446). La Constitución preserva expresamente para
las autoridades provinciales y municipales el poder de policía sobre los
establecimientos de utilidad nacional y jurisdicciones federalizadas (art. 75,
inc. 30).
Tales competencias concurrentes habilitan a ambos Estados, nacional y

provincial, para regular el ejercicio de los derechos, siempre y cuando no se
produzca una situación de incompatibilidad, por tratarse de competencias
excluyentes, en pro de uno u otro Estado, delegadas o reservadas en la
misma normativa constitucional.
LÍMITES AL PODER DE POLICÍA Y A LA POLICÍA. La regla de la

razonabilidad. Jurisprudencia de la CSJN. La convención
interamericana de DDHH (art. 27.1).
INTIMIDAD: no puede reglamentarse o limitarse por ley la intimidad

de la persona. La CN habla de esa garantía en los arts. 19 y 18.
En ese ámbito el individuo goza de un mínimo de libertad que es inviolable

y, en principio, inaccesible por el poder del estado.
Se asimilan a esto la inviolabilidad de la correspondencia epistolar y los
papeles privados, según lo establece el Art. 18 CN.
RAZONABILIDAD: los derechos reconocidos por la CN no pueden

alterarse o modificarse por las leyes que reglamenten su ejercicio. La
razonabilidad es la adecuación de los medios utilizados por el congreso para
la obtención de los fines que determinan la medida, a efectos de que tales
medios no aparezcan como infundados o arbitrarios.

LEGALIDAD: tanto las provincias como la nación deben ejercer el
poder de policía dentro de sus respectivas esferas de acción marcadas por
la constitución, sin transgredir la esfera ajena.
FORMAS JURÍDICAS DE EJERCICIO DE PODER DE POLICÍA:

reglamentos, ordenanzas, órdenes y permisos. La coacción.
ORDEN POLICIAL: se trata de un acto administrativo de origen legal, a

través del cual se concreta una situación (ya establecida por ley), para
aplicársela a un particular. La orden debe contener un objeto, el motivo y las
consecuencias ante el incumplimiento de la misma. Además, debe ser
notificada previamente al afectado, y durar hasta que deje de existir el
hecho motivador.
Son condiciones especiales de validez de toda orden policial, las

siguientes:
1) debe ser previamente notificada al particular afectado.
2) debe expresarse en forma clara, objetiva e inconfundible el objeto
dispuesto, como también las consecuencias que acarrearía el
incumplimiento;
3) debe ser motivada.
4) la duración de la orden está relacionada con la existencia del hecho
motivador.
Las LEYES DE POLICÍA son leyes reglamentarias de derechos, formalmente

dictadas por el órgano legislativo. Las leyes, en sentido formal, sólo las
sanciona el poder legislador. No puede sustituirse esa competencia por
órganos administrativos mediante el dictado de REGLAMENTOS. Las
normas administrativas reglamentarias con fines policiales tienen y deben
tener razón de existencia en la ley. Este es el principio de legalidad que
corresponde al Estado de derecho democrático.
Además, en nuestro orden jurídico existen regulaciones municipales

denominadas ORDENANZAS, como expresiones de normas policiales
delegadas que rigen en el ámbito local. El gobierno municipal regula
materias propias de carácter edilicio y urbano, casi toda la materia
de seguridad e higiene y en especial sobre bienes públicos.
EDICTOS POLICIALES: fuera del C.Penal existen un serie de hechos que no

son delitos (precisamente por no estar contemplados en dicho código), pero
que de alguna manera constituyen un ataque a la comunidad, al orden o a
la moral y, por tanto, merecen ser sancionados. Son las llamadas “faltas o
contravenciones” (ejemplos: ebriedad, menores en la calle después
de cierta hora, los escándalos, etc.). Las normas que contemplaban y
reprimían estas faltas se llamaban edictos policiales. Estos edictos,
conforme a la ley 13.030 eran aplicados, juzgados y sentenciados por la
policía; la apelación era ante el jefe de policía.
En el FALLO MOUVIEL se sostuvo que este régimen era

inconstitucional, porque violaba el principio nulla poena sin lege.
A partir del dictado del Código de Convivencia (o contravencional), los

edictos policiales se dejaron de aplicar en la Ciudad de Bs. As.

En la AUTORIZACIÓN existe el reconocimiento de un derecho
preexistente, pero que no puede ejercerse sin previa conformidad
de la Administración. La autorización no amplía el campo de los derechos
del individuo: permite que éste los pueda ejercer al reconocerle el
cumplimiento de las condiciones preventivas impuestas por el poder de
policía, en razón del interés o la necesidad colectiva. Ejemplos: la obtención
de títulos universitarios, la construcción de inmuebles.
En cuanto al PERMISO, tiene un fin inverso al que se persigue con la

autorización, pues tiende a satisfacer el interés de un particular sin
relación con el de la colectividad o el público. En el permiso el
particular se beneficia con la ventaja que le produce un bien común, pues se
tolera algo que quiebra la igualdad de trato con los demás miembros de la
comunidad. Como ejemplos, podemos citar: permiso para portar armas,
permiso de libre estacionamiento, etc.
LA COACCIÓN: Sanciones. El ejercicio del poder de policía implica la

posibilidad de aplicar penas o sanciones a las infracciones o faltas que se
lleven a cabo contraviniendo la regulación que rige en la materia.
CLASIFICACIÓN DE LA POLICÍA EN RAZÓN DE LA MATERIA: de

seguridad, de las personas, de moralidad, de salubridad e higiene,
de reunión, registral, de las comunicaciones, del medio ambiente.
Otras manifestaciones policiales.
POLICÍA DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS.
Es el establecimiento del control directo o indirecto que ejerce el Estado

sobre la producción y las demás actividades vinculadas a la misma
que tiene su génesis constitucional en los derechos de "ejercer toda
industria lícita" y "comerciar" (art. 14, CN):
1 Policía FINANCIERA: controla todo lo relacionado con la

administración financiera, de entidades bancarias, etc., y es llevada
a cabo por el Banco Central. Se encuentra regulada en las siguientes
normas: leyes 23.928, de convertibilidad; 24.156, de Administración
Financiera y Control de Gestión; 24.441 de leasing inmobiliario, 24.485 de
garantía de depósitos bancarios, 21.526 y modificatorias, de entidades
financieras, 19.359 y 24.144, de régimen penal cambiario.
2 Policía LABORAL: controla lo relacionado con el empleo, los riegos del

trabajo, etc. Esta materia tiene su principal normativa en la
Constitución (art. 75, inc. 12), que determina la competencia nacional
para dictar la regulación de fondo. Podemos citar asimismo las siguientes
normas que la regulan: Pacto Federal para el empleo, la producción y el
crecimiento; 24.013, ley de empleo; 24.557, de riesgos del trabajo; mientras
que rigen específicamente acerca de la policía del trabajo los decrs. 717/96,
772/96, 1183/96 y 1309/96, entre muchos otros.
3 Policía INDUSTRIAL: regula la producción e industrialización de

determinados productos, fijando precios, formas de pago, limitando su
producción, etc. Ejemplo de ella: ley 19.597, que reguló la producción e
industrialización del azúcar y sus subproductos. Su regulación también es
local.

4 Policía COMERCIAL: se citan en este supuesto los decretos de
desregulación económica (2284/91, 2488/91 y modif.), los que fueron
elevados a rango legal al ser receptados por la ley 24.307, art. 29.
5 Policía FISCAL y TRIBUTARIA: merece citarse la nueva normativa acerca

del régimen penal tributario, ley 24.769.
6 Policía del CONSUMO PÚBLICO: protege al consumidor. Adquiere

rango constitucional a partir de su adopción en el art. 42 de la Constitución.
Merecen citarse, en esta materia, las leyes 22.262 de defensa de la
competencia y 24.240 de defensa del consumidor.
7 Policía PROFESIONAL: dentro de ésta se halla la habilitación para el

ejercicio profesional mediante la inscripción en las matrículas, hoy a
cargo de los respectivos colegios y consejos, que asimismo prevén los
tribunales de ética que se desenvolverán dentro de su órbita.
8 Policía de MARCAS y PATENTES: protege las patentes de invención y

los modelos de utilidad. En este caso debemos referirnos a la nueva
normativa. Régimen de patentes de invención y modelos de utilidad: leyes
24.481 y 24.572 (t.o. por decr. 260/96).
9 Policía AMBIENTAL: protege al medio ambiente. Receptada por el art.

41 de la Constitución, pueden citarse como referidas al tema las leyes
22.421 y decr. 666/97, de conservación de la fauna y 24.051 y
modificatorias, de residuos peligrosos.
10 Policía BANCARIA: esta función se encuentra regulada en la ley 24.144 y

modificatoria, de aprobación de la Carta Orgánica del Banco Central.
11 Policía DE TRÁNSITO: se refiere a la circulación de personas por

medio del transporte público y al de mercaderías. Cuando se trata del
transporte por vía terrestre, su reglamentación está dada por las leyes
22.934; 24.449 (modificada por ley 24.788, art. 17).
12 Policía DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVATIZADOS: es conducida

esencialmente en cada caso particular por los Entes Reguladores. Podemos
mencionar: la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), constituida por
decr. 660/96, art. 31, modificado por los decrs. 1260/96, art. 1º y 80/97; Ente
Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076, cap X, decr. 1738/92;
Ente Nacional Regulador de la Energía (ENRE), ley 24.065, cap. XII, decrs.
1398/92; 2393/92; 570/96 y Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
(ETOSS), ley 23.696, Anexo I, decr. 999/92.
POLICÍA DE LAS RELACIONES SOCIALES.
La Policía de las relaciones sociales abarca la normativa necesaria para

la mejor convivencia del hombre, no ya dentro de su actividad
profesional y económica, sino dentro del ámbito de lo puramente
social, por ello comprende situaciones tan disímiles en ámbitos tales como
el de la moral y costumbres, del derecho de reunión, del culto, tránsito,
seguridad y normativa sanitaria.
 Policía DE MORAL y COSTUMBRES: con fundamento en el art. 19 de la

Constitución que prescribe que ningún habitante de la Nación será obligado
a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe y a los
fines de asegurar la moral pública y la pureza de las costumbres, tanto la
Nación como las provincias y municipios, han previsto normas específicas en
esta materia. Debemos admitir que esta normativa se adecua a las

costumbres imperantes en cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos parecen
ridículas las establecidas en otros momentos históricos. Podemos citar a
modo de ejemplo, la exigencia en los lugares públicos de prever sectores
separados para fumadores y no fumadores.
 Policía DE REUNIÓN: las reuniones que celebran las personas pueden

tener un objeto privado y por lo tanto no es necesario someterlas a un
tratamiento de regulación. Sin embargo, cuando el objeto de la reunión
sea público, y por lo tanto se desarrolle en un lugar público o
abierto al público, este derecho de reunión debe llevarse a cabo de
conformidad a las normas que regulan su ejercicio, sin perder de vista
que esta reglamentación no puede alterar la libertad de reunión (art. 28,
CN).
 Policía DE CULTO: si bien el art. 14 de la Constitución garantiza a todos los

habitantes el derecho a profesar libremente su culto, existe una previsión
normativa en cuanto a cuáles son los cultos que pueden ser
inscriptos con carácter de persona jurídica. Podemos citar la ley
24.483, que reconoce personalidad jurídica civil por la sola inscripción en un
registro que llevará a tales fines el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, a los institutos de vida consagrada y
sociedades de vida apostólica que gocen de personalidad jurídica pública en
la Iglesia católica, admitidos por la autoridad eclesiástica competente.
Debemos citar también el Registro Nacional de Cultos, establecido por ley
21.745.
 Policía DE TRÁNSITO: cuando el traslado de personas se lleva a cabo

en forma particular, y no a través de transporte público, rige
también la normativa que en materia de tránsito y seguridad vial se
ha dictado y por ende debe ser respetada para una mayor seguridad
en rutas y caminos. La policía de tránsito es de jurisdicción local. A nivel
nacional rige también en este supuesto la ley de tránsito.
 Policía DE SEGURIDAD: el objeto de la policía de seguridad es el

mantenimiento de la seguridad individual y de la tranquilidad
pública, de modo tal que es un deber del Estado para con todos los
habitantes. Su regulación comprende los ámbitos federal y local. Se hallan
dentro de este tipo las policías federal y provinciales, así como también la
Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, cuyo
desenvolvimiento se desarrolla en sus respectivos ámbitos de competencias.
 Policía SANITARIA: la finalidad que persigue la policía sanitaria es la de

asegurar la salubridad pública. El área de competencia de esta policía
puede ser nacional o local. Puede citarse a modo de ejemplo la fusión del
Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA), creado por ley 23.989, con el
Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), creado por decr.
2266/91, a través del decr. 660/96, art. 38, en el Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria.

RÉGIMEN SANCIONATORIO.
EL DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO: la cuestión de su autonomía,
doctrina y jurisprudencia.
Respecto de este tema, nos encontramos con 2 posturas:
DR. GOLDSCHMIDT Y DOCTRINA ALEMANA: consideran que cabe hablar

de un derecho penal administrativo como disciplina autónoma del derecho
penal. Hacen una distinción cualitativa y ontológica entre los delitos
y las contravenciones. En el delito se produce un daño a un bien
jurídico; en la contravención, lo que existe es un incumplimiento
respecto de ciertos deberes con relación a la administración
pública, es decir, se produce la violación de un deber de obediencia
por parte de los particulares, afectando intereses solamente de
tipo administrativo.
SOLER, MARIENHOFF, CASSAGNE: entienden que NO EXISTE COMO

RAMA AUTÓNOMA, sino que es una especialidad en el derecho
penal. Decir que el derecho penal administrativo es una parte especial del
derecho penal significa aplicar a las contravenciones los principios
generales del derecho penal sustantivo, o sea, principios de legalidad,
tipicidad, aplicación de la ley más benigna. En la contravención hay
supuestos de responsabilidad objetiva, no hay culpa o dolo.
La CONTRAVENCIÓN: configuración, elementos, clases.
Configuración: la contravención se configura por una situación de

hecho en cuyo mérito una persona aparece en contradicción con lo
dispuesto en una norma de policía.
No requiere culpa necesariamente.
La pena de policía es la sanción que la ley establece para quien

incurre en una acción u omisión considerada como falta o
contravención, la cual debe ser anterior al hecho, será reglamentada por
el PE, pero emana del PL.
Clasificación de las Contravenciones.
o Instantáneas: son aquellas que se agotan en el mismo momento

en que se configura, como por Ej. una infracción de transito.
o Permanentes: son aquellas en las que el infractor persiste en la

conducta durante la respectiva unidad de tiempo.
o Continuadas: se relacionan con la teoría de unidad o pluralidad de

delitos, teniéndose que determinar en cada caso, si se han
configurado una o más contravenciones.
o por Acción: se configuran en un hecho positivo.
o por Omisión: se configuran por u hecho negativo.

LAS SANCIONES CONTRAVENCIONALES: clases.
La pena contravencional.
Es la sanción que se establece para quien incurra en una acción u omisión
considerada infracción o contravención.
La pena de policía es la sanción que la ley establece para quien

incurre en una acción u omisión considerada como falta o
contravención, la cual debe ser anterior al hecho, será reglamentada por
el PE, pero emana del PL.
CLASES:
 ARRESTO: el arresto es la pena más grave ante una

contravención, y consiste en la privación de la libertad. Por
ello, cuando se trate de la sanción aplicable por la realización de una
falta a una norma de policía debe ser de breve duración. No puede
confundirse al infractor con un delincuente.
 MULTA: es la sanción pecuniaria que cabe a las personas

físicas o jurídicas, ante la infracción a una ley de policía.
Podemos mencionar las multas aplicables por las transgresiones a la
normativa de tránsito, a las normas de seguridad e higiene, entre
otras.
 CLAUSURA: la clausura, que es la sanción que recae sobre el

espacio físico en donde se ejerce la actividad que motiva la
pena, puede ser definitiva o temporaria, dando lugar a la cesación
en el ejercicio de la acción en el primer caso o a su suspensión
mientras dura el período de clausura en el segundo.
 COMISO: este tipo de sanción se aplica generalmente en forma

accesoria a otro tipo de condena y consiste en la destrucción del
objeto con el que se ha llevado a cabo la infracción.
 INHABILITACIÓN: también es una pena que se aplica en general en

forma accesoria y que consiste en la prohibición de ejercer
determinados derechos por el retiro de la autorización
previamente otorgada para ello. La inhabilitación puede ser
permanente o temporaria según la gravedad de la acción que se
sanciona. Por ejemplo, cuando le retiran el carnet.
 RETIRO DE PERSONERÍA JURÍDICA: cuando se inhabilita a una

persona jurídica autorizada por el E.
 AMONESTACIÓN: para faltas no graves.
EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN Y DE LA SANCIÓN CONTRAVENCIONAL.
- cumplimiento de la sanción.
- perdón.
- declaración de ilegitimidad de la sanción.
- muerte.

- pago.
- prescripción.
LOS TRIBUNALES DE FALTAS: encuadre constitucional.

Jurisprudencia de la CSJN.

BOLILLA 20
LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD
PRIVADA.
LA PROPIEDAD Y SU FUNCIÓN SOCIAL: limitaciones en interés
privado y en interés público. Limitaciones a la propiedad privada en
interés público: noción conceptual, fundamento jurídico,
clasificación, principios generales aplicables.
La CN establece en su art. 17 que “la PROPIEDAD es inviolable y

ningún habitante de la nación puede ser privado de ella, sino en
virtud de sentencia fundada en ley.
El derecho de propiedad no es absoluto, porque ningún derecho

constitucional puede revestir tal carácter debido a que están limitados por
las leyes que reglamentan su ejercicio.
El derecho de propiedad está sujeto a variadas limitaciones, en el

interés privado y en el interés público, que afectan lo absoluto, lo
perpetuo y lo exclusivo. Tales limitaciones se clasifican en CIVILES y
ADMINISTRATIVAS, teniendo en cuenta el interés privado o de los
particulares en el primer caso, y el interés público o de la
comunidad en el segundo, rigiéndose por el derecho privado y por
el derecho administrativo, respectivamente.
- en interés privado: en este caso se aplica el C.Civ., y su

destinatario es una persona determinable, como por ejemplo, un
vecino.
- en interés público: a diferencia del supuesto anterior, en este caso

se aplica el derecho administrativo, y su fin es la protección de toda
la comunidad.
Tales limitaciones importan un conjunto de medidas jurídicas que

cercenan en mayor o menor medido el dominio.
LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN INTERÉS PÚBLICO.
Fundamento.
Las limitaciones a la propiedad privada son una exigencia de la solidaridad
social, que se imponen como reglamentación legal a su ejercicio (arts. 14 y
28, CN).
Clasificación.
Las limitaciones impuestas en interés público inciden directamente sobre lo
absoluto, lo exclusivo y lo perpetuo de la propiedad.
- absoluto: en el sentido de que no hay otro derecho real que otorgue

mayor cantidad de facultades a su titular (restricciones
administrativas, secuestro).

- exclusivo: significa que dos personas no pueden tener cada una en
el todo el dominio de la cosa (servidumbres; ocupación
temporánea; secuestro).
- perpetuo: porque dura para siempre y no se extingue por el no uso

(expropiación y decomiso).
LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS EN PARTICULAR.

RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS. Noción conceptual. Naturaleza
jurídica. Caracteres. Diferencias con otros institutos. Clasificación.
Fuentes. Límites. Órgano competente para imponerlas.
Las restricciones a la propiedad son las condiciones legales del ejercicio

normal u ordinario del derecho de propiedad.
CONCEPTO.
Están insitas en la existencia misma del dominio, nacen con él, son de su
naturaleza y esencia. Implican una reducción del carácter absoluto del
derecho de propiedad.
FUENTE.
Generalmente surgen de una LEY, para no vulnerar el art. 19 de la
CN: nadie está obligado a hacer lo que no manda la ley no privado
de hacer lo que ella no prohíbe.
CARACTERES.
Las notas jurídicas específicas de las restricciones son:
Generales, constantes y actuales: son generales y obligatorias

para todos los propietarios en igualdad de condiciones; son actuales,
permanentes, constantes y de vigencia continuada.
Obligatorias: imponen obligaciones positivas o de acción (hacer), y

obligaciones negativas o de abstención (no hacer y dejar hacer), que
operativamente traducen la carga de la restricción administrativa.
Variadas e ilimitadas: las restricciones son de contenido diverso, y

no están tipificadas en clases ni en categorías. No existe un numerus
clausus, ni una enumeración taxativa.
Inindemnizables: al ser la restricción una condición legal del

ejercicio del derecho de propiedad, ella no implica una carga,
sacrificio, deterioro o perjuicio especial digno de reparación
indemnizatoria.
Imprescriptibles: no se extinguen por desuso ni por no uso, porque

su imposición forma parte de las prerrogativas o competencias
intransferibles e irrenunciables del poder público.
Indeterminadas: son materialmente indeterminadas. Pueden

afectar tanto bienes inmuebles como muebles, v.gr., limitaciones a la

venta de objetos artísticos o históricos, que pueden consistir en
derechos de preferencia para adquirirlos, consultas previas,
autorizaciones especiales, etcétera
Ejecutorias: el particular no tiene derecho a interponer acciones

negatorias que puedan paralizar los trabajos. Sólo le quedará el
derecho a reclamar por daños y perjuicios, no pudiendo tampoco
resistir de hecho la aplicación de la restricción.
LÍMITES.
Los límites jurídicos a la competencia administrativa de imponer
restricciones son:
- Razonabilidad: ellas deben ser adecuadamente proporcionales a las

necesidades administrativas que hayan de satisfacer.
- Integridad: se exige que la restricción no altere, degrade, desintegre

o desmembre la propiedad, porque sus caracteres de exclusiva y
perpetua no pueden ser alcanzados, de modo alguno, por las meras
restricciones administrativas
- Legitimidad: el acto estatal de imposición de una restricción debe

reunir los recaudos que conciernan a su validez, en cuanto a su
forma, competencia, voluntad y objeto.
COMPETENCIA.
¿NACIONAL O PROVINCIAL? Las restricciones pueden ser establecidas

tanto por la Nación como por las provincias. Las provincias no
transfirieron la competencia legislativa y administrativa salvo en los
territorios sometidos a federalización.
La Nación no podrá imponer restricciones en jurisdicción provincial

y las provincias no lo harán en territorio nacional.
¿ADMINISTRATIVA O LEGISLATIVA? La autoridad de aplicación es el

órgano ejecutivo o quien ejerza la función administrativa. Tal es el
principio general, pero puede también hacerlo el órgano legislativo al
reglamentar el derecho de propiedad.

SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS. Noción conceptual. Diferencia
con las servidumbres de derecho privado. Clasificación. Los sujetos
de las servidumbres administrativas. Constitución: forma. Órgano
competente. Objeto, contenido y alcance. Protección. Extinción.
Principales servidumbres administrativas.
CONCEPTO.
La servidumbre administrativa es un derecho real público, que integra el

dominio público, constituido a favor de una entidad pública sobre
inmueble ajeno, con el objeto de que éste sirva al uso público
CARACTERES.
Los caracteres jurídicos de las servidumbres administrativas, se extraen

como consecuencia de su definición.
 Es un derecho real público. Porque se constituye en función de un

desmembramiento en la plenitud jurídica de un bien determinado, en
virtud de su naturaleza (integrante del dominio público), su titular
(una entidad pública), su finalidad (uso público), y su régimen jurídico
(de derecho público).
 Que integra el dominio público. Corresponde aclarar que lo que

integra el dominio público no es el bien gravado, afectado o limitado,
sino el derecho de disposición sobre el mismo.
 Constituido a favor de una entidad pública. El sujeto de derecho

que aparece formalmente como beneficiario, debe ser una entidad
pública estatal o no estatal.
 Sobre inmueble ajeno. Las servidumbres administrativas no

pueden constituirse sobre bienes de la propia entidad beneficiaria,
sino sobre bienes ajenos, incluso sobre bienes componentes del
dominio público, siempre que la servidumbre no perjudique el uso
público primario a que está afectado el bien.
 Con el objeto de que sirva al uso público. La servidumbre

administrativa está destinada a servir no a una heredad o inmueble
determinado, sino a una entidad pública o sujeto de derecho
representativo de la comunidad.
INDEMNIZACIÓN.
El fundamento del derecho y la obligación resarcitoria resultan de la misma

Constitución, en cuanto asegura la inviolabilidad de la propiedad privada.
El deber indemnizatorio tiende a reparar la desmembración del

dominio, la lesión experimentada en su exclusividad. Si bien la cosa no
pasa al régimen de cosa pública, es obvio que el propietario ve reducida
la disponibilidad plena y exclusiva de su propio bien, la que se
recompensa con la reparación proporcionada a la reducción y
cercenamiento de aquellas atribuciones jurídicas.

FORMAS DE CONSTITUCIÓN.
Las formas jurídicas que pueden utilizarse para la imposición de las
servidumbres administrativas son:
 Ley formal, nacional o provincial (según la competencia),

general o especial: la ley es el instrumento más idóneo, ya que
dicha limitación importa un sacrificio o desmembración dominial, que
requiere la vía legal para su imposición.
 Acto administrativo, fundado en ley, de imposición o

aceptación de liberalidad, donación o disposición
testamentaria.
 Contrato administrativo o acuerdo de voluntad de la entidad

pública con el propietario particular.
 Accesión cuando una servidumbre civil existente sobre un bien

privado (fundo sirviente) se transforma en administrativa porque la
cosa a la cual sirve (fundo dominante) se convierte en pública. Lo
accesorio, en este caso la servidumbre, sigue la suerte de lo principal:
el fundo dominante.
 Usucapión, o prescripción como modalidad adquisitiva del

dominio, puede ser también la vía procesal adquisitiva y constitutiva
de las servidumbres públicas. Si por prescripción se puede adquirir lo
más, que es el dominio, obvio es que también se podrá adquirir lo
menos, el uso. La prescripción de referencia no se rige por las normas
del Código Civil, sino sólo en ausencia de regulación expresa y por
razonable analogía.
COMPETENCIA.
El deslinde de atribuciones y poderes para entender en materia de
constitución, imposición y conflicto de servidumbre, comprende estas
cuestiones:
¿Nacional o provincial? La constitución de las servidumbres es

competencia de la Nación o de las provincias dentro de sus
respectivas jurisdicciones, de conformidad con el reparto
constitucional de poderes. Para crearlas o imponerlas en el caso
concreto pueden también hacerlo las entidades
descentralizadas siempre que estuviesen expresamente
autorizados.
¿Administrativa o legislativa? La creación, constitución o

declaración de existencia de servidumbres públicas, por ser
límites a la propiedad, deben hacerse por ley formal; en tanto
la aplicación, imposición y determinación concreta acaece por
acto o contrato administrativo fundado en ley.

EXTINCIÓN.
Las servidumbres administrativas se extinguen por:

1 ley.
2 acto de desafectación expresa (si se desafecta un aeródromo,
desaparecen las servidumbres aeronáuticas que imponía sobre las
heredades vecinas).
3 convenio o distracto, salvo que sean servidumbres legales, las que

no pudiendo constituirse por simple contrato, tampoco pueden de
suyo extinguirse.
4 renuncia, en los casos de servidumbre adquirida por convenio, acto

de liberalidad o prescripción.
5 confusión, por afectación al dominio público de la heredad sirviente,

en que se produce una fusión de usos públicos, y nadie puede tener
"servidumbre en lo propio".
6 destrucción de la heredad sirviente, incompatible con el fin de la

servidumbre.
7 desafectación tácita por no uso inmemorial.
TIPOS:
DE TRÁNSITO: cuando la servidumbre se hace entre 2 fundos con el fin de

pasar, de transitar, y siempre a cambio de una indemnización.
DE ACUEDUCTO: un acueducto es una cañería o canal por el cual se

transporta agua de un lugar a otro. Servidumbre de acuerdo es el derecho
real de hacer entrar agua en un inmueble propio, que proviene de fundos
ajenos.
DE GASODUCTO: cuando lo que se transporta es gas.
DE ELECTRODUCTO: cuando lo que se transporta es electricidad.
DE SACAR AGUA: cuando la persona del fundo dominante busca agua del
fondo sirviente (de pozos, aljibes, etc.), y la lleva a fundo propio.
DEL CÓDIGO AERONÁUTICO: nadie puede oponerse al paso de una

aeronave por suelo de su propiedad. Si le causa un daño puede pedir
indemnización.
DE MINERÍA: son las otorgadas por razones de explotación minera.
PANORÁMICAS: son las que se imponen al propietario para que permita al

público contemplar la belleza panorámica.
DE SALVAMENTO: es la que obliga al propietario de tierras cercanas al mar

a permitir el uso de ellas para el salvamento de victimas de naufragio.

EXPROPIACIÓN. Noción conceptual. Previsiones constitucionales.
CONCEPTO.
Es el instituto de derecho público mediante el cual el Estado, para el

cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de
la propiedad de un bien a su titular, siguiendo un determinado
procedimiento y pagando una indemnización previa, en dinero,
integralmente justa y única.
Dos son los efectos esenciales de la expropiación: la transferencia del

derecho de propiedad del expropiado al expropiante y el nacimiento
del derecho a la indemnización a favor del expropiado.
REGULACIÓN LEGAL: la expropiación la encontramos regulada a nivel

nacional por la ley 21.499 y en el ámbito de la pcia. de Bs. As. por
la ley 5.708. Ambas normas nos dirán que pueden ser objeto de
expropiación, los sujetos pasivos de esta, el procedimiento judicial a seguir,
etc.
ELEMENTOS:
 Elemento OBJETIVO: tiene que ver con las cosas pueden ser
objeto de expropiación; todo lo que forma parte del derecho
de propiedad susceptible de valor económico puede ser
objeto de expropiación. Ej. casas, patentes, bonos, ideas, etc.
 Elemento SUBJETIVO: alude a las partes de la expropiación:
1) sujeto EXPROPIANTE: es quien ejecuta la declaración de

utilidad pública, impulsa el trámite para consumar el
desapropio y paga la respectiva indemnización. La Nación
y las provincias son los únicos titulares de la competencia
expropiatoria, pues ejercen por sí mismas y directamente la
facultad de declarar la utilidad pública.
2) el sujeto EXPROPIADO: es el titular del bien objeto de la

declaración de utilidad pública. La Ley de expropiación
establece que la acción expropiatoria podrá promoverse contra
cualquier clase de personas de carácter público o privado
3) sujeto BENEFICIARIO: es aquél a quien se destina el

objeto expropiado. Si es el Estado quien expropia, lo habitual
es que el bien desapropiado se incorpore a su dominio. Pero
puede ocurrir que el Estado o alguno de sus entes jurídicos
menores no acudan a la expropiación con la finalidad de
retener el bien en sus patrimonios, sino a fin de transferirlo a
otra persona. En este caso, el sujeto activo no expropia para sí,
sino para terceros, generalmente particulares.
 Elemento FORMAL: se relaciona con el procedimiento para

llevar a cabo la expropiación. Si las partes se ponen de acuerdo
(avenimiento) se procede al pago de la indemnización; si no hay

acuerdo se resuelve en vía judicial. Todo el proceso judicial se lleva a
cabo en los Juzgados Contenciosos Administrativos, donde la etapa
fundamental será la etapa de prueba y dentro de esta es de
fundamental importancia la pericial, ya que será la que determine el
monto de la indemnización.
 Elemento MATERIAL: VER INDEMNIZACIÓN.
 Elemento FINALISTA: utilidad pública. La exigencia de que la

expropiación responda a una causa de utilidad pública constituye,
para los administrados, una garantía constitucional
establecida en resguardo de la propiedad privada. La LE (ley de
expropiación) establece que "la utilidad pública que debe servir de
fundamento legal a la expropiación, comprende todos los casos en
que se procure la satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza
material o espiritual.
a) Calificación: la Constitución atribuye al Poder

Legislativo la responsabilidad de calificar la utilidad
pública a través de una ley formal. La competencia para
calificar la utilidad pública corresponde al Congreso Nacional y
a las legislaturas locales, como lógica consecuencia del
sistema federal de gobierno.
INDEMNIZACIÓN.
La indemnización es una compensación económica debida al

expropiado por el sacrificio impuesto en el interés público. Significa
restituir integralmente al propietario el mismo valor económico del que se le
priva, cubriendo los daños y perjuicios que sean consecuencia de la
expropiación
INDEMNIZACIÓN JUSTA: la indemnización debe ser integralmente

justa. Equivale a dar al expropiado en dinero, el mismo valor de la propiedad
que se le priva. La expropiación no debe empobrecer ni enriquecer al
expropiado, sino dejarlo en igual situación económica.
La indemnización, para ser justa, debe ser objetiva, actual e integral:
 Valor OBJETIVO: es lo que la cosa realmente vale para la

generalidad en el mercado de los bienes de esa especie,
correspondiente al lugar del bien expropiado y al tiempo de la
desposesión
 Valor ACTUAL: para fijar el valor del bien expropiado debe tomarse
el que dicho bien tiene, en el momento de la desposesión,
según el sistema del costo de reproducción o reposición, es decir,
considerando la suma que debe invertirse para obtener, al
mismo tiempo, un bien igual al que se desapropia.
 Valor INTEGRAL: implica que el expropiado será resarcido de todo

aquello de que se lo priva, no pudiendo ser disminuida la
indemnización por deducciones que lesionen ese principio. El
resarcimiento debe incluir la depreciación monetaria y los

intereses, estando exento de toda deducción que vulnere la
integridad; por ejemplo, por la imposición de gravámenes, tributos,
compensaciones, etcétera.
INDEMNIZACIÓN PREVIA: es el único de los caracteres de la

indemnización que está expresamente reglado por la norma fundamental. El
propietario del bien, mientras no perciba íntegra su indemnización,
mantiene su condición de tal.
INDEMNIZACIÓN EN DINERO: la indemnización se pagará en dinero

en efectivo, excepto que medie consentimiento del expropiado en el sentido
de aceptar otra especie de valor.
EXPROPIACIÓN PARCIAL.
Es posible que para la satisfacción de la utilidad pública no se requiera la
desposesión total de un inmueble. El expropiado sufre, en este caso, la
pérdida de sólo una parte de su bien.
EXPROPIACIÓN INVERSA.
Se llama así cuando el dueño del inmueble afectado le exige al E que
le expropie el bien, ya que éste declaró la utilidad pública de dicha
expropiación pero no inició el juicio para efectivizarla (para pagarla).
ABANDONO de la expropiación.
El abandono tiene por efecto la imposibilidad de que se produzca,
después de vencidos los respectivos plazos, el desapoderamiento
de los bienes alcanzados por la ley no ejecutada. Si el proceso no se
promueve dentro de los plazos legales, la declaración de utilidad pública es
inexistente y, por tanto, los bienes que aquélla afectaba no podrán ser
expropiados.
LA OCUPACIÓN TEMPORÁNEA. Noción conceptual. Régimen jurídico.

Clases. Indemnizaciones. Fuentes.
CONCEPTO.
Es el derecho real administrativo, titularizado por un ente público, por el que
adquiere, por razones de interés público, en forma transitoria o provisional,
el uso y goce de un bien, de persona no estatal.
El carácter temporal es de la esencia del instituto. En efecto, la

transitoriedad de la limitación es la que lo diferencia de la expropiación y la
servidumbre, que son, por principio, permanentes.
Es también de la esencia de la ocupación temporánea, que la

restricción o el desmembramiento del dominio sólo alcanza al uso y
goce del bien, total o parcial, pero siempre temporal.
La ocupación temporánea, como su nombre lo indica, tiene siempre una

duración limitada, provisional, transitoria, pudiendo consistir sólo en la
privación total o parcial del ius utendi y del ius fruendi de un bien. En
cambio, la expropiación determina la pérdida de la propiedad, la extinción
del dominio, el desapoderamiento total, definitivo, tanto de usos, frutos,
como de disponibilidad.
RÉGIMEN JURÍDICO. Clases. Indemnizaciones.

Tipos.
La normativa prevé dos tipos de ocupación temporánea: anormal y normal.
ANORMAL.
 Tiene por causa inmediata una necesidad urgente, imperiosa,

súbita, y por finalidad mediata la utilidad pública.
 Es DISPUESTA DIRECTAMENTE POR LA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA, sin intervención judicial y sin declaración
legislativa
 NO GENERA DERECHO A INDEMNIZACIÓN, salvo la reparación de

los daños o deterioros que se causen a la cosa o el pago de los daños
y perjuicios debidos por el uso posterior de la cosa en menesteres
ajenos a los que determinaron su ocupación.
 La DURACIÓN se limita al TIEMPO ESTRICTAMENTE

INDISPENSABLE PARA SATISFACER LA RESPECTIVA
NECESIDAD.
 Los casos que pueden motivar la aplicación de esta figura son los
denominados de estado de necesidad (incendios, inundaciones,
terremotos, etc.), que exigen soluciones urgentes.
NORMAL.
 La causa inmediata es una necesidad normal, no inminente, y

la causa mediata la utilidad pública.
 Es requisito indispensable la DECLARACIÓN LEGISLATIVA DE

UTILIDAD PÚBLICA.
 La ley otorga al afectado por una ocupación normal el

DERECHO A RESARCIMIENTO. Son aplicables subsidiariamente, en
esta materia, las reglas vigentes para la expropiación.
 El PLAZO MÁXIMO DE DURACIÓN de la ocupación normal se ha

fijado en 2 AÑOS años, transcurridos los cuales, y en caso de no
restituirse al propietario el bien ocupado, su titular puede recurrir a la
expropiación.
 EL BIEN AFECTADO POR LA OCUPACIÓN NORMAL NO PUEDE

DESTINARSE A UN FIN DISTINTO DEL QUE SE PERSIGUIÓ AL
ESTABLECER LA OCUPACIÓN. Un comportamiento semejante
importaría una violación al orden jurídico y permitiría al propietario
afectado acudir a una acción judicial similar a la de retrocesión.
DERECHOS DE LOS TERCEROS.
Los terceros que gozan de algún derecho sobre el bien ocupado en virtud de
contratos celebrados con el propietario y vean lesionado su patrimonio
jurídico por la ocupación, pueden hacer valer sus derechos que se

consideran transferidos sobre el importe de la indemnización, no
siendo oponibles frente al expropiante
PRESCRIPCIÓN.
Las acciones que corresponden al propietario del bien ocupado, para exigir
el pago de la indemnización o solicitar la devolución del bien de su
propiedad, prescriben a los 5 AÑOS.
LAS REQUISICIONES. Noción conceptual. Fuente. Diferencias con la

expropiación y con la ocupación temporánea. Requisitos;
indemnización; las requisiciones anormales.
La requisición es la ocupación o adquisición coactiva de un bien por

el Estado, quien lo dispone por situación de generalidad y a efectos
de satisfacer exigencias de utilidad pública reconocida por la ley e
indemnizada.
La requisición es, pues, un procedimiento administrativo unilateral de

cesión forzada de bienes, principalmente muebles, para satisfacer
urgentes necesidades de utilidad pública, mediante la
indemnización correspondiente
El alcance de la limitación, a veces llamada requisa, es variado; puede

abarcar:
a. prestación de servicios;
b. adquisición de cosas muebles,
c. y utilización de inmuebles y semovientes.
Los caracteres que tienen que concurrir para la conformación de la figura en

examen son: utilidad pública; indemnización y procedimiento escrito: "orden
de requisa".
TIPOS Y DIFERENCIAS.
La requisición comprende dos especies: a) en propiedad, y b) de uso.
EXPROPIACIÓN Y REQUISICIÓN EN PROPIEDAD:
Diferencias en cuanto al OBJETO:
O la requisición en propiedad tiene por objeto exclusivamente

cosas muebles o derechos; no se aplica a los inmuebles. Los
bienes objeto de requisición son, en todos los casos, típicamente
fungibles, y además existen en el comercio en cantidades
indeterminadas, y no se individualizan con indicación del
propietario.
O la expropiación tiene por objeto toda clase de bienes, pero

éstos deben tener un carácter de unicidad e infungibilidad; el
objeto de la expropiación debe ser siempre determinable; por
el contrario, las cosas fungibles no se expropian, se requisan.

Diferencia en cuando a la DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA, en
cuanto a sus efectos:
Otra nota diferencial que separa estas figuras es la declaración de

utilidad pública, condición sine qua non tanto de la expropiación como de
la requisición, ya que tiene efectos jurídicos distintos:
o En la expropiación, esa declaración, por sí sola no hace al

bien indisponible; es necesario que el expropiante haya
consignado el precio de la expropiación.
o En la requisición en propiedad, la declaración de utilidad

pública, per se, hace indisponibles los bienes sujetos a ella;
la indisponibilidad asegura los fines del legislador e impide el agio
y la especulación, previos a la indemnización.
OCUPACIÓN TEMPORÁNEA Y REQUISICIÓN DE USO:
O la OCUPACIÓN TEMPORÁNEA tiene en todos los casos

carácter de DERECHO REAL.
O la requisición de uso crea un derecho personal que se

convierte en real, en el momento de la toma del objeto por
el requisador.
O Se diferencia de la expropiación y la ocupación

temporánea, en que éstas son medios jurídicos de
aplicación particular a través de los cuales se resuelve o
satisface una necesidad de utilidad pública determinada por
una actuación individual y aislada (expropiación de un inmueble
para construir una escuela, ocupación de un inmueble para
depósito de materiales de una obra pública a construir).
O la requisición es, por principio, una medida de aplicación

general que se concreta sobre bienes de cualquier
persona, por razón de trastornos económicos (requisición
civil), estado de guerra (requisición militar), etcétera.
RÉGIMEN NORMATIVO.
Ninguna requisición es procedente sin ley que la autorice. La propiedad

puede ser limitada por requisiciones, siempre que la ley que la
imponga respete los principios del art. 17 de la Constitución. La
Constitución condena y repudia aquella requisición que más que tal sería un
acto de pillaje o de despojo, pues la prohibición no se refiere a los cuerpos
armados regulares de las fuerzas armadas cuando la ley limitativa los
habilita.
La competencia para legislar sobre requisiciones tanto militares

(arts. 75, inc. 25, y 99, inc. 15, CN) como civiles (art. 75, incs. 12, 13, 18,
19 y 32, CN) es de la Nación.

EL COMISO O DECOMISO como limitación a la propiedad privada en
interés público. Noción conceptual. Fundamento. Fuente. Objeto del
comiso. Efectos.
CONCEPTO y caracteres. EFECTOS.
Es la privación coactiva de los bienes privados por razones de

interés público. Funciona como sanción penal, aduanera y de policía.
El decomiso, como instituto de derecho público, no tiene por

finalidad esencial afectar la cosa decomisada a usos públicos.
En ese sentido el decomiso es la pérdida definitiva de un bien, sin

indemnización, por razones de seguridad, moralidad o salubridad
públicas. No implica indemnización, porque en estos casos la propiedad
privada no se toma para destinarla a uso público, y además tal derecho no
se halla en estado legal.
TIPOS y diferencias.
Hay que distinguir el decomiso como "sanción penal", "sanción aduanera",

"sanción económica" y "sanción de policía".
El decomiso como SANCIÓN PENAL.

El art. 23 del Código Penal dispone: "La condena importa pérdida de
los instrumentos del delito, los que, con los efectos provenientes
del mismo, serán decomisados, a no ser que pertenecieren a un
tercero no responsable”.
La doctrina considera este decomiso como sanción accesoria. En realidad,

es una sanción que afecta al condenado en su patrimonio, pero al mismo
tiempo tiene una finalidad de prevención. La destrucción no es obligatoria,
toda vez que los instrumentos pueden ser aprovechados por el Estado
El decomiso como SANCIÓN ADUANERA.

La ley de represión del contrabando 21.898 establece el comiso
judicial de todo medio o vehículo de transporte, animal, y demás
elementos y utensilios de propiedad de los autores, instigadores,
cómplices, financiadores, beneficiarios y encubridores que fueren
empleados para la comisión del delito de contrabando.
El particular que adquiere para su uso o consumo mercaderías o efectos de

contrabando se hará pasible de su comiso, pudiendo además imponérsele
una multa del doble de su valor. Los comerciantes y particulares quedarán
exentos de las penas, comisos y multas si probaren que la
adquisición la hicieron de buena fe y en la creencia de que podrían
razonablemente vender la mercadería.
El decomiso como SANCIÓN ECONÓMICA.

La ley de control de producción, distribución y consumo 20.680 es una ley
nacional de policía económica que, sin perjuicio de las penas que ella
establece multa y prisión y de la clausura definitiva o temporal de los
locales, dispone que la autoridad competente podrá ordenar el
secuestro y/o comiso de los efectos motivo de la infracción

El decomiso como SANCIÓN DE POLICÍA.
En el decomiso la propiedad no se toma para usos públicos. Y si la cosa es
nociva per se o puede constituir un peligro público, su decomiso es
impuesto por ley y en determinados casos será procedente su
destrucción, por razones de seguridad, moralidad o salubridad
públicas. Por ejemplo, un muro que amenaza inminente peligro de
desmoronamiento
RÉGIMEN NORMATIVO. FUNDAMENTO.
La raíz sustantiva del decomiso como límite a la propiedad por razones

de interés público, resulta de la Constitución, art. 14, que estatuye el
ejercicio de derechos "conforme a las leyes que reglamenten su
ejercicio".
En consecuencia la propiedad es un derecho constitucional de

"ejercicio legal". Nadie tiene derecho a poseer cosas nocivas o
peligrosas para la seguridad, salubridad o moralidad públicas (art. 1071,
CC). En su consecuencia, por ley formal puede imponerse a través
del decomiso la pérdida de la propiedad (arts. 14 y 17, CN).
LA CONFISCACIÓN. Noción. Diferencias con otras figuras.

Previsiones constitucionales.
Concepto y caracteres.
La confiscación implica el desapoderamiento de los bienes de una

persona, que pasan al poder del Estado sin compensación alguna.
En algunas legislaciones el vocablo se ha utilizado como equivalente a

"comiso", pero éste no comprende "todos" los bienes, sino "determinados"
bienes.
Las notas características de la confiscación son las siguientes:
- Puede ser resultante de medidas de carácter individual

(personal) o de carácter general (colectivo).
- Puede configurarse a través de medidas penales, civiles,

administrativas y fiscales.
- Puede resultar tanto de requisiciones militares, como de las

autoridades civiles.
Tipos.
La confiscación, como despojo prohibido de bienes, puede ser explícita o
implícita. La confiscación penal es explícita y está prohibida por el art. 17 de
la Constitución.
La prohibición de la confiscación civil, administrativa o fiscal es implícita,

pues la sanción desproporcionada que absorbe parte esencial del capital,
que excede de un porcentaje razonable, resulta agraviante a la garantía de
inviolabilidad del derecho de propiedad. Se la considera, entonces,

"confiscatoria", por ser violatoria de los arts. 14 y 17 de la Constitución, en
cuanto aseguran el derecho de usar y disponer de la propiedad (art. 14) y su
inviolabilidad.

BOLILLA 21
EL DOMINIO DEL ESTADO.
DOMINIO PÚBLICO Y DOMINIO PRIVADO. División y fundamento.
Noción conceptual.
La propiedad estatal puede ser pública o privada. Por ello, el Código Civil
prevé la distinción entre "dominio público" y "dominio privado" del Estado.
Clases.
Dominio público y dominio privado presentan un régimen jurídico

diferente. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las
consecuencias que de ello se siguen. El dominio privado del Estado, en
cambio, está sujeto a las reglas de la propiedad privada, salvo algunas
excepciones.
DIFERENCIAS
DOMINIO PUBLICO DOMINIO PRIVADO
1. Se halla afectado al uso público. 1. Se halla afectado al uso particular

de su dueño.
2. Su comercialización es 2. Su comercialización es amplia.
restringida.
3. Posee un régimen jurídico 3. Son enajenables y prescriptibles.
especial (inalienables e
imprescriptibles).
4. Normas de subordinación. 4. Normas de coordinación.
Criterio de distinción.
El criterio para distinguir las categorías "dominio público" y "dominio

privado" atiende básicamente el destino o uso asignado al bien.
Un bien o cosa se considera del dominio público, sometido al régimen

pertinente, cuando está afectado al "uso público", directa o indirectamente;
por ello "bienes públicos", "cosas públicas", "propiedad pública", son
distintas denominaciones de un mismo concepto: el "dominio público". "Es
la esencia del dominio público que el bien de que se trate esté destinado,
directa o indirectamente, al uso público".
Diferencias con:
- dominio eminente: es diferente al dominio público. Es el poder o

potestad suprema que tienen todos los E sobre su territorio, se vincula con
la noción de soberanía. El E lo ejerce potencialmente sobre todos los bienes
situados en su territorio.

DEFINICIÓN. ELEMENTOS QUE LA INTEGRAN.
El concepto de dominio público está determinado por cuatro elementos,

como veremos.
NOCIÓN: El dominio público es un conjunto de bienes de propiedad

de una persona pública que, por los fines de utilidad común a que
responden, están sujetos a un régimen jurídico especial de derecho
público.
Nuestra legislación no contiene una definición del dominio público. Sólo se

limita a mencionar qué cosas poseen tal carácter.
ELEMENTOS.
ELEMENTO SUBJETIVO: el elemento subjetivo hace referencia al sujeto

titular de la cosa. Son titulares del dominio público el Estado (Nación,
provincia y municipio) y sus entes públicos, estatales y no estatales.
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha

sostenido que para la afectación eficaz de una cosa al dominio
público se requiere que dicha cosa se halle actualmente en el
patrimonio del "poder público". Entendemos por "poder público", no sólo
el Estado, sino también sus entes públicos, estatales y no estatales
ELEMENTO OBJETIVO: este elemento se relaciona con los objetos,

bienes o cosas, que integran el dominio público, cuya caracterización
legal se rige por los principios del derecho privado el dominio público se
ejerce sobre bienes idénticos a aquellos sobre los cuales se ejerce la
propiedad privada, pues la dominialidad es independiente de la cualidad
material de las cosas
- Bienes inmuebles. Los bienes inmuebles integrantes del dominio público,

comprenden los bienes principales y los bienes accesorios, cuyo
régimen legal presenta analogías con el de los bienes principales y
accesorios del derecho privado.
- Bienes muebles. Si las cosas muebles, pertenecientes a personas jurídicas

públicas tienen aptitud para el uso directo o indirecto del público, integran el
dominio público. El régimen jurídico del dominio público exige que los
bienes o las cosas que lo integran físicamente tengan un relativo
carácter permanente e irreemplazable; si no es así, no se justifica ese
régimen. Por tal motivo las cosas consumibles y las fungibles no
integran el dominio público.
- Objetos inmateriales y derechos. Los objetos inmateriales y los derechos

integran también el dominio público.
a) Entre los derechos podemos citar las servidumbres públicas.

También integran el dominio público los derechos intelectuales en el
caso de fallecimiento del autor sin dejar herederos
b) En cuanto a los objetos inmateriales, integran el dominio público:

el espacio aéreo y la fuerza hidráulica.

ELEMENTO FINALISTA: se refiere a que estos bienes están afectados al
uso público y, por lo tanto, tendrán un fin público. Nuestro ordenamiento
jurídico considera que el uso público puede ser directo o indirecto.
Parte de la doctrina sostiene que sólo los bienes destinados al uso

directo de la comunidad están dentro del dominio público. Otra parte
de la doctrina sostiene que también los bienes o cosas destinados al
uso indirecto a través de un servicio público, integran el concepto de
dominio público.
Los bienes de uso público indirecto que pertenecen al dominio

público, y que están afectados a un servicio público, son públicos,
máxime cuando dicho servicio es directamente prestado por el
Estado. Así, lo que caracteriza al dominio público no es, precisamente, ni el
uso directo, ni la afectación a un servicio público, sino la afectación del bien
a utilidad o comodidad común, concepto éste más amplio que aquéllos.
ELEMENTO NORMATIVO: debe existir una afectación por la cual se

expresa que determinado bien integra el dominio público del E. Si dicha
afectación no existiera, el bien será de dominio privado.
¿Ley o acto administrativo? En nuestro ordenamiento jurídico, la

declaración o atribución del carácter público o privado de las cosas
es competencia exclusiva y excluyente de la Nación (art. 75, inc. 12,
CN). Esta atribución incumbe al Congreso y sólo puede ejercerla a
través de una ley formal.
El acto administrativo no puede ser fuente atributiva del carácter público o

privado de una cosa. La Administración sólo podrá "crear" los bienes
que integran el dominio público llamado "artificial" (plazas, calles,
caminos, cementerios, monumentos, bibliotecas, edificios, etc.); pero la
condición jurídica de esos bienes creados, no deriva de acto administrativo
alguno, sino de ley. Por ello no hay que confundir "afectación" del bien
al uso público, con la "atribución" del carácter público o privado de
los bienes. Sólo la ley nacional es el medio jurídico idóneo para establecer
qué cosas son públicas y cuáles privadas.
RÉGIMEN Y CARACTERES JURÍDICOS DEL DOMINIO PÚBLICO.
Principios.
El régimen del dominio público es único. Todos los bienes del dominio
público tienen el mismo régimen jurídico esencial, pero adaptado a
las particularidades de cada bien.
El régimen jurídico del dominio público es también de excepción y de

interpretación estricta: en su conjunto sólo es aplicable a los bienes
dominiales.
Los caracteres básicos del régimen jurídico del dominio público son
la inalienabilidad y la imprescriptibilidad.

INALIENABILIDAD.
Que los bienes del dominio público sean inalienables no significa que
estén absoluta y totalmente fuera del comercio jurídico; en principio,
sólo es incompatible el comercio jurídico de derecho privado.
Pero excepcionalmente los bienes públicos pueden ser objeto de

negocios jurídicos de derecho privado. Así, en el terreno de los
principios, pueden ser gravados con servidumbres y otras cargas reales
civiles, mientras resulten ellas compatibles con el destino que determinó la
afectación de la cosa dominial.
Sin embargo, una vez desafectado el respectivo bien del dominio público,
podría realizarse la venta o enajenación de la cosa, pues, producida la
desafectación, desaparece el carácter de inalienable, pasando a ser bien
privado del Estado. La inalienabilidad no es, pues, un concepto
absoluto, sino que su alcance y sentido son contingentes.
IMPRESCRIPTIBILIDAD.
La imprescriptibilidad encuentra fundamento legal en el Código Civil. No

puede prescribir el dominio de las cosas que no están en el comercio, como
las afectadas al uso público; hay imprescriptibilidad ante la acción
reivindicatoria de la propiedad de una cosa que está fuera del comercio.
INEMBARGABILIDAD.
Los bienes del dominio público son inembargable; no pueden ser

objeto de ejecución judicial.
La razón jurídica que impide el embargo de bienes del dominio público está
en la falta de autoridad y jurisdicción por parte de los jueces para
cambiar el destino de aquéllos, ya que tal cambio incumbe a la
Administración.
CLASIFICACIÓN.
SEGÚN LA FORMACIÓN DE LOS BIENES:
a) NATURAL: son aquellos bienes que están en la naturaleza y

sobre los cuales no interviene la mano del hombre (playa, ríos,
arroyos).
b) ARTIFICIAL: se trata de bienes creados por la acción humana

(caminos, puentes).
SEGÚN EL USO PÚBLICO:
1 DE USO COMÚN, DIRECTO: aquel que usan todas las personas en

forma directa y libre (por ejemplo, una plaza). Excepcionalmente,
puede no ser gratuito (por ejemplo, la entrada a un zoológico).
2 DE USO ESPECIAL: es aquel que solamente pueden hacer las

personas que obtuvieron el permiso o concesión otorgado por un acto

administrativo al cumplir los requisitos exigidos por el E. Este uso es
oneroso (el usuario paga al concesionario por el beneficio que
obtiene) y limitado (no se concede de por vida).
CREACIÓN Y EXTINCIÓN del dominio público. AFECTACIÓN Y

DESAFECTACIÓN DE BIENES: noción conceptual, autoridad
competente, formas.
AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN.
AFECTAR es consagrar un bien del dominio público. DESAFECTAR,

por el contrario, es sustraerlo de su destino al uso público. La
desafectación de un bien del dominio público, en principio debe efectuarse
por un acto de derecho público.
En el dominio público natural, la ubicación dentro del dominio

público que efectúa la ley, implica su afectación de pleno derecho.
Tratándose de bienes del dominio público natural, su carácter proviene de
una decisión, adoptada por la misma ley en función de los poderes que la
Constitución depositó en el Congreso de la Nación, y conservan tal carácter
aunque la Administración decida darles un tratamiento, uso o explotación
económica, concediéndolos a particulares. Así, por ejemplo, las islas son
bienes del dominio público independiente del uso que se les asigne o
confiera.
En los bienes del dominio público artificial, además de la

calificación de la ley nacional, de la cual deriva su condición
jurídica, es necesario un acto de afectación de parte de la
Administración (nacional, provincial o municipal).
REQUISITOS.
Los requisitos que dan validez a la afectación son:
a) el asentimiento expreso (en caso de ley o acto administrativo) o

implícito, que preste la autoridad administrativa competente.
b) el título traslativo de dominio en poder del Estado de un bien

que se afecta. Sin embargo, a los Estados se los considera
propietarios, sin necesidad de un título traslativo de propiedad ni de
posesión, de todos aquellos bienes que en virtud de lo regulado por
ley nacional integran el dominio público.
c) y a los efectos de la incorporación de un bien al dominio público la

afectación debe ser actual, debiendo el bien estar real y
efectivamente afectado al uso o servicio público.
Desafectación tácita.
La desafectación tácita se presenta cuando los bienes del dominio
público dejan de poseer tal carácter, no por cambiar su calificación,
sino porque la cesación de esa calidad se debe a un hecho exterior
de la naturaleza o a una transformación en su estado externo,
debido a obras realizadas por autoridad competente. Por ejemplo, un

río que por causas naturales se seca o es desecado por obras de la
autoridad.
USO DEL DOMINIO PÚBLICO.
EL USO COMÚN O GENERAL: concepto; sujetos; caracteres;
naturaleza jurídica.
Es el uso que pueden realizar todas las personas en forma directa,

individual o colectivamente, por su sola condición de tales,
sujetándose a la obligación de observar las disposiciones
reglamentarias dictadas por la autoridad competente. Podemos
mencionar como ejemplos el tránsito por las vías y lugares públicos, la
contemplación o admiración de monumentos, la consulta de libros en las
bibliotecas públicas, etcétera
CARACTERES. El uso común se caracteriza por ser:
 LIBRE: no está sujeto a ninguna autorización administrativa

previa; el único límite que puede imponérsele es el que resulte del
ejercicio de la policía administrativa.
 GRATUITO: el principio general es que el uso común de los bienes

dominiales es gratuito; sin perjuicio de ello, en ciertos casos es
oneroso, como, por ejemplo, cuando se cobra un peaje por tránsito en
los caminos construidos o que se hayan otorgado en explotación.
 IMPERSONAL: el uso común se distingue del uso especial por el

carácter impersonal del usuario.
 ILIMITADO: existe el uso común, mientras el bien permanezca

afectado al dominio público.
SITUACIÓN JURÍDICA.
La mayor parte de la doctrina nacional y extranjera establece que el
uso común de los bienes dominiales constituye un INTERÉS SIMPLE de los
particulares.
DROMI: Nosotros consideramos que la tripartición entre derecho

subjetivo, interés legítimo e interés simple, está superada y por
ende el particular posee un DERECHO SUBJETIVO al uso común de
los bienes públicos. Tal apreciación contribuye a una acabada protección
de los bienes dominiales.
USO ESPECIAL O PRIVATIVO: concepto; sujeto; caracteres.

Adquisición: permiso de uso y concesión de uso; noción; caracteres
y naturaleza jurídica de ambas figuras; diferencias. El uso adquirido
por prescripción; problemática. Situación jurídica del permisionario
y del concesionario.
Uso especial es aquel que sólo pueden realizar las personas que
hayan adquirido la respectiva facultad, de conformidad con el
ordenamiento jurídico vigente.

A diferencia de lo que acontece con el uso común o general, el uso especial
sobre una porción del dominio público no satisface, en forma inmediata
y principal, necesidades colectivas.

CARACTERES.
El uso especial se caracteriza por ser:
 REGLADO: sólo pueden adquirir un derecho privativo de los

bienes del dominio público, los que hayan reunido los requisitos
fijados por la autoridad estatal.
 ONEROSO: el uso privativo o especial de los bienes dominiales es

oneroso. Tal carácter surge del acto administrativo que otorga el
permiso o la concesión. El canon que paga el usuario es la justa
contrapartida por el beneficio patrimonial que se le otorga.
 PERSONAL: es la diferencia subjetiva fundamental con el uso

común.
 LIMITADO: es una regla de buena política administrativa que los

bienes del dominio público, que se conceden en uso privativo, lo
sean por un período determinado de tiempo.
ADQUISICIÓN: PERMISO, CONCESIÓN Y PRESCRIPCIÓN.
Formas. Las formas del uso privativo son tres: permiso, concesión y
prescripción.
PERMISO.
Es un ACTO ADMINISTRATIVO, de carácter unilateral, sin que se le

atribuya o reconozca valor alguno a la voluntad individual del administrado
en la formación o nacimiento del mismo.
El permiso crea una situación jurídica individual condicionada al

cumplimiento de la ley y/o a condiciones de él; su incumplimiento
determina la caducidad del permiso.
El permiso de uso otorgado por la Administración tiene un CARÁCTER

PRECARIO, por lo que la facultad emergente del mismo no constituye un
derecho perfecto, un derecho subjetivo ya que su propia esencia admite que
sea revocado sin derecho a indemnización.
Formas de Extinción:
- Revocación por parte de la administración.
- Por razones de oportunidad, merito y conveniencia.
- Por renuncia del permisionario.
- Por caducidad del permiso.
Como ejemplos de permisos de usos de bienes del dominio público, pueden

señalarse los siguientes: extracción de agua de un río mediante bombeo,
instalación de casillas de baño en las plazas, instalación de kioscos para la

venta de diarios, instalación de puestos para la venta de flores, instalación
de carpas y sombrillas en las playas, colocación de toldos en la vía pública.
CONCESIÓN.
La concesión de uso de bienes del dominio público puede hacerse por

ACTO o por CONTRATO ADMINISTRATIVO.
Se diferencia del permiso en que su revocación por razones de

oportunidad, mérito o conveniencia es indemnizable. Un importante
sector doctrinario sostiene la conveniencia de su otorgamiento con carácter
perpetuo, lo cual es inconcebible en el permiso
A su vez, la concesión de uso del dominio público puede revestir forma

jurídica de acto administrativo, cuando el Estado por sí y sin
transferir potestades y prerrogativas públicas sobre el bien,
acuerda o constituye en favor del concesionario un derecho
subjetivo perfecto, exclusivo y estable de uso público, sin revestir
forma de contrato
Formas de Extinción:
- Por vencimiento del plazo.
- Por caducidad de la concesión (por incumplimiento del

concesionario).
- Por renuncia del concesionario.
- Por revocación de la administración (oportunidad, merito y

conveniencia) –reparación integral-
Como ejemplo de concesiones de uso de bienes del dominio público,

podemos mencionar las otorgadas para el jardín zoológico de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, y para el estacionamiento en playas de
propiedad estatal.
PRESCRIPCIÓN (como “usucapión”).
Si bien las cosas del dominio público son imprescriptibles, lo son en

cuanto a su dominio, pero no ocurre lo mismo con el uso de dichas
cosas. El uso de las cosas dominiales está en el comercio de derecho
público.
En suma, la prescripción del uso de los bienes del dominio público es

factible en el orden de los principios, y para que efectivamente se
practique, es necesario que el Estado establezca los medios y
formas, a través de una ley especial. Son competentes para sancionarla
el Estado nacional, el provincial y el municipio, en sus respectivas esferas de
competencia. Cuando las leyes autoricen la adquisición del uso de los
bienes dominiales, ese derecho al uso debe regularse, por analogía, por las
normas correspondientes a la concesión.

PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO: vías administrativas y
judiciales. Situación de los particulares: diversos supuestos.
El Estado tiene el derecho y el deber de velar por la conservación

del dominio público. Ese deber de protección del dominio público es
inexcusable, pues todas las normas que regulan la actuación de la
Administración Pública en su relación con el dominio público, están
establecidas en interés público. La protección se logra por dos vías
alternativas: la administrativa y la judicial.
POLICÍA DE LA COSA PÚBLICA.
Todas las reglas de la tutela del dominio público forman parte de la policía
de la cosa pública. La policía del dominio público, que no es sino una
manifestación del poder de policía del Estado, se hace efectiva mediante
el poder reglamentario de decisiones ejecutorias y de medidas de
ejecución.
PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA.
La protección del dominio público está a cargo de la Administración

Pública, la cual en ejercicio del poder de policía, procede directamente,
por sí, sin necesidad de recurrir a la vía judicial.
Esto constituye una excepción en el orden jurídico, un privilegio, en

favor del Estado y entes públicos no estatales, expresamente
conferido por ley.
Para que tenga lugar esta protección, el carácter público del bien debe
ser indubitable, ya que fundamenta el procedimiento directo de
autotutela, y rechaza las acciones o excepciones que los particulares
deduzcan contra el Estado.
Hay que aclarar que, sólo corresponde aplicar el procedimiento

administrativo de tutela directa, tratándose de bienes dominiales
stricto sensu, pero de ningún modo cuando se trate de bienes del dominio
privado del Estado.
PROTECCIÓN JUDICIAL.
La opción entre la autotutela y las acciones judiciales depende

exclusivamente de la discrecionalidad administrativa, es decir de la
valoración de las circunstancias, lo que determina el mérito, oportunidad o
conveniencia del respectivo acto.
Por ello, el Estado puede promover ante los órganos judiciales las
acciones petitorias o posesorias pertinentes de derecho común.
Ahora bien, en ciertos casos, la Administración Pública carece de la

posibilidad de elegir la vía para lograr la tutela, debiendo en esos
casos recurrir al órgano judicial:
- Cuando se trata de la represión de delitos del derecho penal,

cometidos con relación al dominio público.

- Cuando el carácter público del bien o cosa no sea indubitable.
En tal caso la Administración debe recurrir al órgano judicial
en demanda de apoyo a sus pretensiones, para el ejercicio de
sus prerrogativas públicas.
SITUACIÓN DE LOS PARTICULARES: diversos supuestos.
Además del sujeto titular de la cosa pública, persona pública, estatal o

no estatal, están legitimados para la tutela del dominio público los
particulares, en general, y los colindantes, permisionarios y
concesionarios, en particular.
En general, los particulares o administrados gozan de acción para tutelar el

dominio público en defensa de los intereses supraindividuales. Pero
tenemos que referirnos a cierta clase de particulares o administrados: los
colindantes con dependencias dominiales (frentistas y ribereños), los
permisionarios y los concesionarios.
o A los PROPIETARIOS COLINDANTES CON EL DOMINIO

PÚBLICO (calles, caminos, cursos de agua, etc.), se les debe
admitir el ejercicio de acciones judiciales contra un particular o
administrado, vecino o no del lugar, que por hechos suyos
imposibilita el tránsito o libre uso de la dependencia del dominio
público. La acción tiene por objeto lograr el cese del hecho o acto
perturbador realizado en la dependencia dominial, a fin de que se
restablezca el libre uso de ella.
o En cuanto a los PERMISIONARIOS Y CONCESIONARIOS DE

USO DEL DOMINIO PÚBLICO, se les reconoce el derecho a
promover acciones judiciales contra terceros, respecto del uso de
la cosa objeto del permiso o de la concesión, pues tales
permisionarios y concesionarios, con relación a terceros, tienen la
cuasi-posesión de una cosa determinada.

COMPOSICIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO EN PARTICULAR: terrestre;
marítimo y de las aguas; aéreo. Las universidades públicas.
Art.2340.- Quedan comprendidos entre los bienes públicos:
1. Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación

especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona
contigua;
2. Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros;
3. Los ríos, sus cauces, las demás aguas que corren por cauces naturales y
toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés
general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio
regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas
subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación;
4. Las playas del mar y las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales
la extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las altas
mareas normales o las crecidas medias ordinarias;
5. Los lagos navegables y sus lechos;
6. Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de

río, o en los lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares;
7. Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública
construida para utilidad o comodidad común;
8. Los documentos oficiales de los poderes del Estado;
9. Las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés

científico.
EL DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO: concepto. Régimen jurídico.
El E tiene sobre ellos un derecho de propiedad, como particular,

pero su enajenación está regulada por el derecho administrativo. En
general, son prescriptibles, embargables (salvo que estén afectados a un
servicio público) y enajenables (si se cumplen las exigencias de las leyes
administrativas para ello).
Art.2342.- Son bienes privados del Estado general o de los estados particulares:
1. Todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la
República, carecen de otro dueño;
2. Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no

obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de
la tierra;
3. Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin
tener herederos, según las disposiciones de este Código;
4. Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción

hecha por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el
Estado o por los Estados por cualquier título;

5. Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la
República, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de
enemigos o de corsarios.

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ADMINISTRATIVO 1 – FINAL

 1. 1. Las funciones del Estado y la doctrina de separación de

Esta doctrina reconoce su origen en Francia, a raíz de la obra de

La doctrina constituye un alegato contra la concentración del poder a favor

Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicación de cada una de las

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 1. 2. La función administrativa: distintas concepciones.

A partir de la acepción estrictamente orgánica o subjetiva de la AP como el

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Si bien hubo quienes en principio sostuvieron que “administración” era toda

Criterio OBJETIVO O MATERIAL: estas concepciones tienen en

No tiene en cuanta al órgano sino a la materia, es decir, el contenido del

Criterio MIXTO O RESIDUAL: sostiene que administración es

Sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún otro

 1. 3. Las funciones legislativa y jurisdiccional de la AP:

1. Función LEGISLATIVA: es la actividad del E que se expresa a través

2. Función JURISDICCIONAL: es la actividad del E, que con fuerza de

- Criterio Orgánico: es aquella actividad que realiza el órgano

Órgano Ejecutivo Órgano Legislativo Órgano Judicial

Si se parte de la adopción del CRITERIO MATERIAL para realizar el

La FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. La

Pero no sólo el PE tiene reconocido la potestad reglamentaria, pues

La FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN –

o Teorías Positivas: afirman que la AP ejerce función jurisdiccional.

o Teorías Negativas: afirman que la administración publica no ejerce

o Teoría Ecléctica: en principio, la administración no ejerce función

Estos 2 principios exigen que esta potestad jurisdiccional sea ejercida, en

Pero la realidad indica que por más que se niegue en el plano

La cuestión no estriba, entonces, en pretender una asimilación

La CSJN fijó claramente su posición a partir de 1960 con el Fallo

- QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACTO

- QUE ESE CONTROL DE LOS JUECES SOBRE LA

¿Qué significa “control judicial suficiente”?

 reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer

 negación a los tribunales administrativos de la potestad de

El derecho administrativo ha llegado a su actual estado de evolución

En esta materia, el cambio de las circunstancias históricas ejerce una

Origen. El ESTADO DE POLICÍA.

Durante la Edad Moderna, se afianzó con toda su intensidad la concepción

En dicho período, la supremacía del príncipe lo facultaba a ejercer sobre los

Este sistema consagró un poder ilimitado. Esencialmente, durante el

- las personas no eran sujetos de derecho, eran objetos;

Al no existir un derecho objetivo que se impusiera como obligatorio al

- se distingue entre la CORONA (que tiene poder pero no

El estado de derecho se caracteriza por:

El estado de derecho Parte de la Revolución Francesa, cambia la relación del

El estado de derecho, en su significado actual, no es interpretado de

En el derecho francés, el estado de derecho fue interpretado desde

En el derecho de EE.UU. no existe una división absoluta de

MODELOS DE SUJECIÓN AL ESTADO DE DERECHO.

o ATENUADA: ver “doctrina del Fisco” en la etapa del Estado de Policía.

o PLENA: sistema del rule of law; sistema del régimen administrativo;

LA ETAPA DEL “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO”.

Características del DERECHO ADMINISTRATIVO CONTINENTAL

b) ello genera una POSICIÓN DE SUPERIORIDAD respecto de los

c) Y se encuentra sometida al CONTROL DE UN TRIBUNAL que no

En cambio, en el SISTEMA ANGLOSAJÓN se encontraba entonces

a) La ADM.PCA. CARECE de prerrogativas de poder.

b) Se encuentra en POSICIÓN DE IGUALDAD respecto de los

c) Es JUZGADA POR LOS MISMOS JUECES del PJ que juzgan los

En el caso de nuestro país, el sistema es MIXTO:

- PRERROGATIVAS (sistema del “régimen administrativo”)

EL SISTEMA FRANCÉS DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL

Tras la revolución francesa en 1789, una ley de 1790 prohibió a los