JOSEPH E.

STIGLI TZ

LA ECONOMIA
DEL SECTOR PUBLICO
T raducción de
MARI A EsTHER R ABAse o
L UIS TO HARIA
Uni'L'tr5idad de Alcalá
Revisió n, com entarios y capítulo 2, de
A NT O NI BOSCH
Institulo Untuerjilario
Ortega y Ga5Stl
"

ECO NO MIA
Consejo ed ito ria l: Salvado r Barbe r a, Paulina Beat o , And re u
Mas-Colell, J avier Ruiz-Castillo , Joaquim Silvestre. Antoni Bosch , ed ito r
028 5'3'3
¡ Publicado por Antoni Bosch , editor
Manuel Girooa. 6 1 • Barcelona 08 034
T itulo origi nal de la obra:
[CO NO ~I1 CS O F T HE PUBUC SECTOR
© 19 86 by joseph E. Sriglitz
ISBN: 0-393-0 1808·3
<o de la edición en castel lano;
Ant o ni Bosch , editor, S.A.
ISBN : 8 4-85855-47· 7
Depósito legal: 8 .33.336- 1988
La cubierta ha sido diseñada por
Enrie Sat ué
Este libro ha sido compunto en los talleres de
Prod isa e impreso por T esys, S.A., Conde
Borrell, 9 7. Barcelona
Septiembre J98 8
PROH IBIDA SU REPRO DUCCIO N T OT A L O PAR CI A L
IH :loS ~
S1 S 18
1'\ I".B
Nota del editor
Este es u n libro d e a ná lisis económico del sector púb lico, no un a descrip-
ción insti t ucio nal d e es te sec tor . Por lo ta nto el lecto r no debe esperar
encontrar en t-I una lista deta llada d e los im puestos vigentes e n Esta dos
Unidos. o en Esparta, ni una descripci ón pormenor izada de los gastos de
una dete r m inada Ad min ist ración . Es te lib ro q uiere e nseñar al lector a
pensa r los prob le mas econ ómicos del sec tor público en té r minos de los
avan ces más rec ie nt es de la teo r ta económica.
Por es ta razón pie rd e tracendenc ia el hecho de que mu ch o s de los
ejemplos se leccionados pa ra fam iliari zar al lect o r con los inst r u me n tos de
a ná lisis de la teo r ía económic a , se refieran a la econom ía nort ea merican a.
Los ejemplos po drla n se r to talmente ficticios y se rvi r ían e l mismo p ropó si-
to, al me nos e n bu ena med ida . Pero pa ra evitar la duda de si verdade ra -
mente los proble mas disc u tidos e n el libro t iene n una estrecha sim ilitud
con los que a fectan al sector p úbli co es pa ñol . y ta mbién pa ra facili t arl e la
co m pre nsió n de los principios eco nóm icos ap licad os, hemos decid ido in-
co r po rar al te xt o de es ta t ra d ucción referencias constantes a la situación
españ ola .
Con cretamente, he mo s sustit uido el ca pítu lo 2 de la ed ició n en in gl és
por un nue vo ca pí tu lo sobre el sec to r público espa ñol. Este ca pítu lo lo he
esc ri to yo m ismo sigu iendo las di rectri ce s marcadas por J. Stigli tz e n la
.l.. edi ció n en in glés. Tambié n so n mías las not as y re ferencias a la rea lida d
española qu e apa recen regu la r me nt e e n la te rcera pa rt e de l libro , ded ica-
da a los p rogramas de gas to. En la quim a parte, que d iscute desde el punto
.

1
I

El
sector públi.co en
una economía mixta

Desde que nacem os hasta que mo rimos. las ac tivida des del Esta do in fluyen
de innu merables maneras en nuestra vida .
• Nacemos e n ho spitales subve ncionad os por el Estado, cuando no
de propie dad esta ta l; nu estra llegad a a este mu ndo es ate nd ida por médi-
cos fo rmados en facultades de med icina financiada s con di nero público y
se a nota e n u n registro público (nuest ro certificado d e na dmiento),lo q ue
nos da derecho a una serie de privilegios y obligaciones co mo ciudadanos
de nue stro pats.
• Much os de no sot ros est ud iamos en escuelas públicas.
• Au nque la Declaración Uni versal de los Derech os Hum anos de las
Naciones Unidas prohibe la esclavitud y la servid umbre. los gobiernos
re curren frecuenteme nte a l servicio militar obligatorio y al alistam iento
forzoso de los jóvenes en los casos de gue rra.
• Algunos de no sot ros hab itam os en viviendas qu e, o bien son sub-
venciona das d ire cta me nte po r e l Estado, o bien tie nen un a hipoteca asegu-
rada por é l; el Estado finan cia un a gra n parte de los gasto s médicos de los
ciu da da nos .
• Casi tod os nosot ros recib imos d inero del Estado en algú n mo me nto
de nuest ra vida . bien en nuestra juvent ud - por ejemplo, por med io de
 4 / La eco nomía del secto r p ébllcc
becas pa ra estudios-e , bie n de ad ultos . cuando estamos en paro, pad ecem os
un a in validez () somos pobres; bien una vez j ubila dos . a tra v és de las pen ·
sie nes de la seguridad socia l.
• Todos nosot ros paga mos di ne ro al Estado en fo rma d e impuestos
sobre las venta s: de impuestos sobre co nsumos concretos como la gasolina,
las be bidas alco hólicas. el tel éfo no, los viaj es en avión. los perfumes y los
neumáticos : de impuestos sobre la propiedad; de impuestos sobre la renta,
r de cotizaciones a la segu ridad social.
• Una parte de la población activa trabaja para el Estado y el resto
tiene unas co ndic io nes de e mpleo en las que éste ejerce una gran influen-
cia . Si sufrimos un accidente labo ral. a pesar de las p recauciones en que
insiste el Estad o co n respecto a la seguridad en el trabajo, estamos prote~­
dos por una ind emnización . Los sindicatos. cuyos derechos y responsabili-
dades son definidos por el Estado. negocian las cond iciones de tr abaj o. y
entre ellas, la jornad a laboral y el salario. de una parte considerable de la
población act iva . El Estado fomenta los pla nes de pensiones ~ediante in-
ce ntivos fiscales ylos respalda con un seguro en caso de que quiebre el em-
presario.
• El Estado controla o influye enormemente en los p recios de algunos
productos agr ícolas. En mu chas ~ reas de la p~oducción - el ace ro o los
autom óviles , e l calza d o o las camisas, los tele visores o los ordenadores-
los be nefi cios r las oportunidades d e em pleo depende n extraordinaria-
mente de que los gobiernos perm ita n o no a los competido res extra nj e ros
vender bienes e n nues tra pais sin aranceles.
• El Estad o también influye e n nosotros como consu m ido res : los p re-
cios q ue pagamos por el tabaco . las bebidas alco hó licas, los aut om óviles y
mucho s otros a rtículo s son altos debido a los impu estos . a los aranceles. a
los con tingentes y a las re gla men taciones qu e impone el Estad o; al tiem po
que los precios de otros bien es (servidos públicos, te léfo no , agua , gas y
electricidad y vivienda ) putdtn ser bajos gracias a que está n regu lados por
e l Estado. También está regulado lo que co memos y bebemos, el lugar e n
el qu e po de mos vivir y el tip o de vivienda en el qu e pod emos habitar.
• Todos sorne s be nefi ciari os de los servic ios públicos: viajam os por
carreteras públicas y ferroca rriles est atales. Los ayunta m ientos recogen
nuestra basura y se ocupa n de n uestro alcantarillado; el agua qu e bebemos
es sumini strad a por empresas públicas y la calidad del aire es regulada por
organismos públicos. . . . .
• Nu estra estr uet ura j urldica constituye un marco en el qu e los lOd¡VI-
duos y las em presas pu eden entablar una s rel aciones mu tuamente be nefi-
ciosas. Nue stras leyes especi fican el carácter de los con tra tos qu e podemos
firm ar . Cuando surge un conflicto entre d os persona s. éstas pu eden acu d ir
a los tr ibunales para resolverlo.
L
El sector público en una economia mixta / 5
LA ECONOMIA MIXTA
Los países occi dentales tienen lo qu e se llama un a eco no mía m ix ta. Aun-
que muchas de las actividades econó m icas son realiza das po r emp resas
privadas. otras son reali zadas por e l Estado. Por otro lado. éste influye .
inte ncio nada mente o no, en la co nd ucta de l sector priv ad o. mediante tod a
una va riedad de reglamentacion es. impu estos y subvencio nes. En cambio,
en la U RSS y en los pa ises del bloq ue soviético. el Estad o realiza la mayo ría
de las act ividades económicas. Es precisamente el hecho de q ue las eco no-
mías mix tas tengan q ue d efinir consta ntemente las fronteras adecuadas
entre el Estado y las activida des privadas lo que hace qu e el estudio de la
hacienda pública de estos paises sea ta n impo rtan te e interesa nte.
¿Po r qu é hace el Estado unas cosas y no o tra s? ¿Po r qué ha variado
el alcance de sus actividades en los últimos cien a ños y por qué má s en
unos paises que en otros? ¿Realiza el Estado demasiadas actividades? ¿Rea-
liza bien las que int enta realizar ? ¿Pod ría reali zarlasmejor> Estos son lo s
interrogantes básicos de que se ocupa la hacien da públ ica y que han co nsti-
tuido el eje . durante siglos. de debates políticos, filosóficos y eco nóm icos.
Estos co ntinúan. y au nque los eco nom istas no puedan dar respuestas defi-
nitivas. tiene n mucho que deci r . En los últimos cinc uenta años hem os ido
co mprendiendo mej o r las activ idades econó micas de l secto r p rivad o y las
de l p úb lico, confo rme hem os ido d ánd on os cue nta de sus virtudes y de
sus limita cion es.
UN INCENTIVO A LA INTERVENCION DEL ESTADO:
LOS FALLOS DEL MERCADO -
Entre la Gran Dep resión (década de 19 30) y princip ios de los años 6 0, los
eco nomistas (y los políti cos) se die ro n cuenta de un gra n número de aspec-
tos en los qu e la eco nomía de libr e mer cad o, inclu so la más rica d el mun -
do , pa recía no satisfacer cie rtas necesidades sociales básicas. Los paises
occid entales hablan pade cido periodos sistemáticos de paro. que en algu-
nos casos hablan afectado a much ísimas personas. En la Gran Depresión ,
en Estados Unidos la ta sa d e paro ascendió a u n 25 por ciento y el produc-
to nacional cayó en un 30 por cie nto aproximadamente con respecto a su
máximo regi strado en 19 29. La depresión sacó a la pa lestra prob lemas
que existían desde had a tiempo, si bien con un caráct er menos grave.
Muchas persona s perdieron casi tod o su dinero cuando quebrar on los ban-
cos y se d errumbó la bol sa. Num erosos a ncianos car ecieron de re cu rsos
para sobre vivir . Much os agriculto res se en contraron con que los pr ecios
de sus productos era n tan baj o s qu e no pod ían pagar sus hip ot ecas.
6 / La economía del secto r público
Par a responder a la d epresión. 10,5. gobier~os no sólo ~s~miernn un
pape l más activo en ~I int ento de establ!l zar e l ':lIve~ de la ac.tlvldad eco~6­
mica . sino q ue ta m b ién ap robaron medidas legislan vas des~¡nada!> a. pa liar
muc hos de los p roble mas: el subsidio del paro, la segun da d soc ial. ~os
fo nd os de gara ntía de depósitos. los programas de apo)'O a los precl ~s
agrícolas y mu ch os otros d ir igido s a d i ~~Tsos objetivos sociales y ec~nóml­
ces, entre ellos. la mej ora de las rondic iones laborales }' la regulació n de
la bolsa de valores. Este co njunto de pro gram as constit uye lo que en Esta-
w
dos Unidos se co noce co n el nombre de "N ew Deal •
T ras la segunda guerra mund ial , las econ~mías ,occide nt ales se recu-
peraron y d isfrutaron de u n nivel de prosperidad sm precedentes. pero
quedó patente que no todos se be neficiaban de sus fr utos . Much as ~rs(}­
nas parecían estar co ndenadas (o, al menos, ~ás e xpue"st~s) por sus orl,ge-
nes a llevar una vida de miseria y pobreza; Iban a recibir una educación
insuficiente y a tener unas som brías perspectivas de encontrar un buen
trabajo, " '
Esta s d iferencias de oporrurtida des fueron las que Impulsaron a los
poderes públicos a adoptar much os de los programas de lucha contra la
pobreza lanzad os en los añ~ 60, Aunqu..e algu nos de ~lIos~en¡an ~r obje-
to p ropo rcio nar a los necesltad~~ un a ,red de segu,:"ldad , - po,r ~Jemplo,
los programas d est inad os a faci litar alim e nt os y asrstenc ra m édica ~ los
pobres-e, otros, como los ~e forma ció n pro fesi~ nal . pretend ían mejora r
las oportu nida des econó micas d e los desfavorecidos ,
'M itigaron las medidas gu bernamen tal es estos p roblem as? ¿Có mo me-
dir su, é xito? El hech o de que un programa no satis . flci
tetera Ias espera nzas
de sus defenso res más en tusi astas no significa, desde luego"q ue fr~casar~,
Por ejemp lo, e n Estados U ~i d~s. ~1 e?i caid , q ue pr opor~ lon a a~ lstenc la
médi ca a los indi gentes, co nsiguió eliminar algunas de las dl fer en~las e nt.re
los pobres y los r icos en e.1 acceso ~ la medi cina , per,o no s~s dlf~rencla,s
en cuanto a espe ranza de Vida. Medi care, qu~ proporCIona, asis te ncia méd i-
ca a los ancia nos, logró at enu ar e n gran medida las ang ustias d e este gr upo
y de sus famil ias para pa~ar ~us gast?s méd icos, pero creó o,tro pro~l ema
nacion al: unos gastos samtanos crecie n tes. Aunque la, seg~Tldad SOCial ha
dado a los ancianos un grado de segur idad ~conóm lca. sin precedent,e~,
ésta ha experimentado, e n muchos paise s OCCidentales, Importantes CTlSIS
fin ancieras en la últim a década . lo que ha h echo dudar de que las ge ne ra-
ciones futur as puedan disfrutar de las mis mas prestaciones,
Veinte años d espués de que en Estados Unidos se lan zaran los p,:" ogr a-
ma s de lucha co nt ra la pobreza , es evidente que ésta no s~ ha ,e rr~dlCa.d o ,
Ahora bien , ¿ha n servido los gastos incurridos para reducir-la sl gnt ficau v~­
mente? Aunque no existe acuerdo en cuanto a la. respu~sta.' tant o lo s cri ti-
cos co mo los d efen sores d e los p rogramas públicos coi nciden en qu e no
El sector público en una economía mixta / 7
bas ta con tener buenas intenciones : muchos de los programas destinados
a paliar las insuficiencias o bse rvada s en la econ omía de mercado p roduje-
ron efectos muy dis tintos de los q ue sus defensores pe nsaban (o es pe ra ba n)
que producirlan . Los p rogra mas de rehabilitación de viviendas enca mina-
dos a mejora r la ca lida d de la vida de los cascos antiguos de las ciu dades
se ha n lim ita do a sustitu ir las vivien das de baj a ca lida d por otras mejores
q ue los pobres no pueden co mprar, lo q ue les obliga a vivir en co nd iciones
aun peores. Aunq ue muchos de los pro)'ectos tend ent es a fomenta r la
int egració n racia l en las escuelas públicas no rteamericana s han tenido exi-
to. algunos han aumentado, por el co ntrario, la segregación, debid o a la
decisión, PO! ejemplo, de a lgunos pad res de ma tricu lar a sus hijos en es-
cuelas privadas, debilitando asl el apo)'o a la enseñanza pública. Los pro-
gramas agrícolas benefician desproporcionadarnente a los grandes agricul-
tores, pero no permiten sobrevivir a las pequeñas explotaciones agrícolas.
Se ha afirmado que muchos programas de asistencia social han contribui-
do a destruir fam ilias )"a fomentar una actitud de dependencia entre sus
beneficiarios,
Los defensores de la in tervenció n continua del Estado' sostienen que
los c r íticos exageran los fallos de los programas públicos y afirman que la
I
lecció n que debe ex traerse no es que el Estado deba cejar en su in te nto
de resolver los gra ndes p roblemas soc iales y económicos de un a nación ,
sino que debe e laborar con más cuidado los p rogramas p úblicos .
LOS FALLOS DE LA INTERVENCION DEL ESTADO
Aunque los fallos del mercado imp ulsaron a los países occidenta les a ad op-
ta r los gr an d es progr am as públicos de los años 30 a los 60, e n los 70 las
deficien cias de estos p ro gr am as induj e ro n a los ec ono mistas y a los politó-
la gos a investiga r los fallo s del Estado , ¿En qué condiciones no fun ciona
bien el Estado? ¿Ha n sido me ros accid entes los fracasos de los programas
públicos o se trata de resultados predecibles, d erivados de las caracter ístl-
cas inherentes d e las actividad es del Esta do? ¿P ueden extrae rse co nsecue n-
cias pa ra la elaboración de los program as fu tu ros? Son cuatro las causas
de la incap acidad sistemática de l Estado para cu mp lir los objetivos formu -
lados:
En primer lugar , muchas medidas tienen co nsec uencias comp lejas y
di fíciles de prever. Cua ndo la ciudad de Nueva York ap ro bó una ley para
controla r los alquileres, no previó (au nq ue quizá debería haberlo hech o)
que esta ley provoc arla una reducción de la oferta de viviendas de alquile r
y co n tr ib uiría al aba ndono ge ne ra l de los edificios. Cuando el gobie rno
federal d e Estad os Uni dos adop tó sus p ro gr amas de rehab ilitació n de vi-
8 / la econ o m ía de l secto r públic::o
vie ndas, no previó q ue éstos podría n red uci r la oferta de vivie ndas accesi-
bles a los pobres, y cuando introdujo el programa de asistencia sanitaria,
no previ ó el vertiginoso in cremento de los ga stos sa ni ta ri os.
En segundo lugar, el Estado no controla totalmente esas co nsecue n-
cias (espe cialme nt e en democracias como las d e nuestros países). En el
ejem plo mencionado sobre el contro l de los alqui leres, muchos de sus
defensores no se di e ron cue n ta de que los propietar ios que alquilaban
viviendas se orient a r ían hacia otras inversiones si disminula la renta bi lidad
de los arrenda mientos. Una de las consecuencias que no p re vie ron m u-
chos de los pa rti da r ios de esta ley (a unque no los econom istas) fue la d ismi-
nución de la oferta de p isos de alquiler y el deterioro de la ca lidad de los
se r vicios su min istra dos po r los p rop ietarios.
En tercer lug ar, [os legislad ores tiene n un escaso co ntrol so bre la
aplicación de los progra mas. Aunque el Parlame nt o , cuando aprueba las
leyes, suele tratar de de te rm inar clarament e cuá les so n sus propósito s,
de leg a su ej ecución e n un organ ismo público . Este pue de ta r d ar m ucho
en redact ar los regl a mentos correspond ie ntes , cuyo contenido es funda.
mental para d e te rminar las consec ue ncias d e la legislació n. En algu nos
casos, los organismos pú b licos ta m bién so n respo nsab les d e gara ntizar el
cu mplim iento de la norma tiva . Por ejemplo, cuando el Congreso de Esta-
dos Unidos aprobó la le y de protección d el medio a m biente, sus fines
es taban claros: conseguir que las empresas no co nt a mina ra n el medio am-
biente; pero los detalles técni cos - por ejemplo, la fijaci ón de l nivel admisi-
ble de vertidos de las d iferentes industr ias- se dejaron a la En vironmernal
Protection Agency (EPA). Du rante los dos primeros anos de la administra -
ción Reaga n . surgieron numerosas co ntro ve rsias sobre la posibilidad de
que la EPA hubiera. actuado con escaso r igo r en la aplicación y la promul-
gación d e normas, subvirtiendo asi las inte ncio nes del Congreso. Si n em-
ba r go , e n muchos casos el hecho de que no se lleven a cabo los p ro pó sitos
del Parlamento no es un int e nto deli be rado de e vita r sus deseos, sin o un a
consecuencia de la ambig üe dad de sus intenciones. Existe, además, el pr Ú'"
ble ma d e qu e los ad min istradores e ncar gados de ejecu tar la ley la ejecu ten
de u na fo r ma justa y eficiente, Lo mi sm o que uno de los p r incipales rem as
de investigació n de la econo mía co nvencio na l es el análisis de los incenti-
vos e xist e nt es d entro del sec tor pri vad o, uno de [os p rincipales temas de
es tud io de es te libro es el a ná lisis d e los incentivos q ue ex iste n en el sec tor
público; ¿qué impu lsa a los funciona r ios a to mar las decisiones que to-
ma n?
En cua r to luga r , en nuest r os sistemas políticos. los q ue so n e legidos
pa ra se rvi r a los ciuda da nos a veces t ienen incent ivos pa ra actua r e n be ne -
ficio de grupos de intereses pa nicu lares. Po r lo tanto, el he c ho d e q ue los
políticos no hagan lo que pa rece que es de interés público no se de be
El sector publico en una econo mia milita / 9
sim plemenre a la codicia o a la ma le vole nc ia de unos pocos irresponsables
poll tlcos. sino que p uede ser una consec u e ncia inevitable d el fu ncio na -
mie nto de las instituciones políticas en las soci edades dem ocr áticas.'
Los de tractores de la in terve nción del Estado en la economt a cree n
que las cuatro ca usa s de los fa llo s del Estado so n suficientemente impor-
tantes co mo pa ra que éste se a b...te nga de inte n ta r remediar las supuest as
deficie ncias de l mercado. Pe ro a un cua ndo no se esté de acuerdo co n es ta
co nd u... ión , el reco nocimiento de las cua tr o limi tacio nes de la in te r ve nción
de l Estado es un prerrequisito pa ra elaborar u n bue n pro grama de actua-
ción po lítica.
PRIMERAS nORIAS SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO
Las vacilaci ones de las teor tas sobre el pap el de l Estado que se ha n o bser-
vado en los últ imos cincu e nta a ños no . .o n nuevas." Por ejem plo, en el
sig lo X V II I p redomina ba la idea , espe cialme nt e en los econ omi sta s fra n-
ceses, de que el Esta do debía desempe ñar u n pa pe l act ivo e n e l fomento
del comercio y de la ind ust r ia . Los q ue d efendía n esta idea se llamab an
mercan tilistas.
Fue en pa r te como reacción a esta teo r ía po r lo q ue Ada m Smith (a
qu ien suele conside ra rse el fundador de la economla mod e rna) escr ib ió
su obra La riqtuUJ de las naciones ( 177 6), e n la que otorgaba un reducido
papel al Estado. Smíth intentó mostrar que la com pe te ncia y el á ni mo de
lu cro hada que los ind ividuos -en la búsqueda de sus propios intereses
pr ivad os- sirvieran el interés público . El ánimo de lucro los ind ucía a
o frece r los bienes que deseaban los dem ás. Al co mpet ir las empresas entre
sí, sólo sobrevivían las q ue produdan lo que se deseaba y al p recio más
baj o posible . Smith sosten ía qu e la eco nomla se veía lle vad a, como por
una ma no invisib le, a producir lo q ue se deseaba y de la mej or forma
posi ble.
Las ideas d e Ada m Smith ejercieron u na poderosa in flue ncia ta m o
en lo... poderes p úblicos como en los economistas . Muc hos de los economis-
tas más im portantes de l sig lo X IX, como los ingleses J o h n St ua rt Mili r
Nassa u Senior, promulgaron la d oc tr in a conocida co mo lai ssee-faire , se-
1, E~t~ idea ha sído de fen,did.a especialmente por Georg e Stigler, V~ar.e , por ejemplo.
su artículo Th«>T)' of Regu larion , &/1 [eu rnal, primavera, 198 1, págs, ' .21.
2 , v éase A, O , Hirschman, Shifting / nvo/",mt'nlJ; Prw alt' / ntt resf and J'u bllC " won , .. unce-
IOn, ~ . Je-nC'Y , Pnncerc n Un in"rsit), Press. 1982 , Hirscbman ha ellp uf."MO una in teresante
reo rta qu e in te nta ex plica r 105 cambios consta ntes de opi nión sobre el pa fl'C'l que-de-be de sem-
penar e l Estado ,
l O/ La eco nomia de l secto r público
g ún la cua l el Estado d ebla dejar .hacer al sec tor priv~d ~ ,)' ~o int e nta r
regular o con trolar I,a em~resa privada . La ~ompetenCla Ilimitad a era la
mej or forma de servir los in tereses d e la sociedad. . Hasta ahora nos hemos re fe rid o a l "Estado" , pero ¿qué significa exacta-
El razon amiento de Smith no co nvenció a tod os los pe nsado res socia-
les del siglo X IX , a qu ienes p reocupaban las gra \'es de..igualdad es de .la
re nta qut" ve ían a su alrededo r . Ia miser ia e n la qu e vivían las clases trabaja-
doras)' e l paro en que estas se veía n sumid as fre.cu en t e~ent e . Aunque
a lgunos escritores del siglo X~X , como Cha rles DI.cke ns, lnt~ntaron de~
cr ibir en sus novelas las penunas de las clases trabajado ra s, ~ I \' {" rsos te óri-
cos sociales. co mo Karl Mar x, Sismondí )' Roben Owen , mtemaron no
sólo desarrollar reorfas que explica ra n lo que velan, sino también pro~)­
ner soluc iones para reo rganizar la socied ad . Para muchos, los males !>OCIa·
tes podían airibuirse a la propiedad privada d el capita l; lo que para Adam
Smith era una virtud. para ellos era un d efecto. Marx . a unque no fue el
pensador socia l más p ro fu nd o. si fue el partidario más .in n u)'em e d e ~na
ma)'or inten ención del Estad ? en ~l control de lo~ medios de produ~Clón .
Otro!'> no vetan ningu na solución m en el Esta do 01 en la empresa privada,
sino en la formación de grupos má s peque ños d e pe rson as para cooperar
en int erés mut uo .
Estas co nti n uas co nt ro \'ersias ha n impulsado a los economistas a in-
te mar averjgua r el sent ido )' las co nd icio nes precisos en los q ue la m ~no
invisible gu la a la econo mla hacia la eficien cia . Hoy se sabe que la e ficle n-
cia de la eco nomía d e mercado sólo es válida si se parte de su p uesto~
bastante restrictivos . Los fallos antes mencionados pus ieron d e manifiesto
que e xistian m uc h o~ p roblemas qu e el me.rcado no resolvía ad~cuada men .
te. Ho )' la idea d om inan te e n los.economista s d.e ,los paises OCCide ntales e!'>
q ue una intervención estatal l ímítada po d r.ia. alivia r ,(pero no resolver) los
prob lema s m ás gra\'es: el Estado debe pa~t1C1par activamente e n el manteo
nimie nto del pleno e mpleo y en la e r radícacl ón de los peores aspe~ lOs de
la pobreza . pe ro la e mp resa privada .debe de sempe ñar el papel.más Impa r·
tante en la eccuo mla. Siguen existiend o grandes co ntroversias sobre lo
lim itada o lo act iva que ha de ser su funció n. Algu nos econo mistas. cuma
J ohn Ken neth Galbrait h. profesor d e la Un iversidad d e Harvard , creen
qu e el Estado de be a s ~ m i r u n.papel más .aClivo , m ientras que ot ro s: co~o
los Premios Nobel Milto n Friedman. miemb ro de la Hoover l nstitutio n
de la Universidad de Sranford.y Ceo rge Stigler, profesor de la Univers i-
dad de Chlcago. creen que debe ado p tar un papel me nos,activo. La form a
e n que se enfoque esta cue stión depende de la Importancia que se con ceda
a los Fallos del mercad o )' de la confianza que se tenga e n que el Estado
p ueda remediarlos.
El sector púb lico en una eco nomía mixta / 1 t
¡ Q UE O QUIEN ES El ESTADo!
ment e este term ino? T od os tenemos un a cier ta idea de cuáles son las insti-
tuci o nes q ue lo integra n: el Parlame nto , el Gobierno, el Tribu nal Supre-
mo)' un a mult itud d e institucio nes y organismos pú blicos au tónomos, Los
paises occi de nta les tie nen un a estructura de scen trali zada d e gob ierno . es
deci r, poseen varias esferas d e actuación del Estado: la local , la provin cia l.
regiona l o auto nó m ica, segú n los casos, y la cent ral. En Estad os Unido!'> .
el gobierno central es respon sable de la d efensa nacional, de l servicio d e
co rreos, d e la emisió n d e d inero }" de la regulació n del comercio im erre-
gional e internacional. Po r o tra parte. los di fer entes estad os y los munici-
pio s suelen ser respo nsables de la educación, de la asisten cia soci al , de los
servicios de policía ). d e bombero!'> y d e la provisi ón d e otros servicios
loca les, co mo bibliot ecas, alca ntarillado y recogida d e basuras. Aunque
constitucionalmente suele establecerse a qu é esfera "de gobierno corres-
pon de n los derechos no mencionados explíci tam en te , los limites exactos
so n. por 10 ge ne ra l, am biguos . Por ej emplo, en España. la educació n está
transfer ida a algu nas co mu nidad es au tón omas. mientras qu e en ot ras de-
pende del gobierno centra l. En Estad os Unidos , el mandato co nstit ucio na l
que o to rga al go bie rno federal el derech o a controlar las emp resas qu e se
de d ican al co mercio interesta ta l ha senta do las bases de la regu lació n fede-
ra l de cas¡ tod as las e mpresas, ya que la mayoria se de d ican de un a u o tra
forma al co me rcio ir ueresta tal.
Muchas veces no está clara la frontera ent re las insti tuciones pú blicas
)' las privadas. Cuando el go bierno cr ea un a socieda d merca nt il, u na em-
presa pú blica , ¿for ma ésta parte de l "Estado "? Por ej emplo, Ibe r ia , qu e
fue constit uid a po r e l go bie rno espa ñol para cubrir el servicio a éreo . reci-
be subve ncio nes de l Estado. pero, po r lo demás, fu nciona co mo una em -
pre!'03 p rivada . En Gran Breta ña , po r ejemplo , el gobierno nacionali zó la
ind ustr ia de l acero , pe ro la British Steel Company sigue fun cionando en
la mayoría d e sus aspec tos como cualquier compañía privada . ¿Debe in.
cluirse la Br itish Steel Company e n el sector público? La cuestión es aú n
má s complicada cua ndo el Estad o e!'> uno de los pr incipales accion istas de
una empresa, pero no el ún ico,
¿Q ué dist ingue a las instituciones que hemos deno mi nado "Estad o"
de las institu ciones p ri v ~ da sr Dos impo rtantes características, En p rimer
l ~gar, el~ u ~ a demo cra~la las person as respon sables de d irigir las institu-
Clon es publicas so n elegi das o no mbradas po r otra per son a elegida (o nomo
brada po r otra person a que es no mb rada po r otra q ue es elegida ...). La
"leg itimid ad" de la person a qu e ocupa el cargo emana, d irecta o ind irecta .
ment e, del proceso elec toral. En cambio, los respo nsables de la adm in istra.
12 / l a eco no mía del secto r público
cien de Ge ne ral Motora so n elegidos por los accionistas de la co mpañía y
los responsables de la ad min istra ción de fu nd aciones p rivadas (co mo la
Roc kefetler o la March). por u n patronato pe rmanente.
En segu ndo lugar, el Estado pose e determinados derechos de coer-
ción d e los qu e carecen las insti tu ciones p rivad as . T iene derecho a ob liga r-
nos a pa gar impuestos (y, en caso cont rario , a embargar nuest ras propied a-
des y/ o a enca rce laroa s). T ien e derec ho a "obligar" a los varones jóvenes
a ser vir en el ej ército. a cam bio de u n sue ldo inferio r a l que les ind uc ir ía
a se r vir e n él voluntariamente. T ien e derecho a exp ro pia r nuestras tie r ras
para uso pú blico .
Las ins tituciones p rivad as y los panicu lares no sólo ca rece n de estos
d erechos, sino q ue, además, el Estado re st ringe e l derecho d e los indivi-
d uos a con fe ri r a otros poderes de coe rción similares. Por ej emplo , el
Estado no perm ite venderse como esclavo. Todos los intercambios entre
particu lares ha n de se r vo lu n ta rios. Au nque u na persona quie ra que otra
trabaj e para e lla, no puede ob liga rla a ha cerlo. Aun que un a persona nece-
site el so lar d e otra para construir u n ed ificio de o ficinas, no p uede obligar
a ésta a ve nd érselo . Au nque una persona crea que un trato co n otra es
ve nt aj oso para ambas, no puede obliga rla .
Este poder para utili zar la coerción quiere decir que el Estado puede
hacer al gunas cosa s que están vedada s a las instituciones privad as. Las
d ife renc ias en la forma d e el egir a los que ad ministran las insti tu cio nes
pub licas y las pr ivadas pueden t en er importantes con secu encias para la
co nd ucta de esas instit ucio nes. Conv ie ne qu e no o lvidemos estas diferen-
cias cua ndo an alicemo s e n lo!"> sigu ient es ca pitulas del libro las d ist in ta s
reo rtas sobre el papel de l Estado.
EL SECTOR PUBLICO Y LAS CU ESTIO NES ECONOMICAS
FUND AMENTALES
La economía es el est ud io de la escasez, de la manera e n que las soci ed ades
deciden la fo r ma de utiliza r los recu rsos escasos. Las cua t ro preguntas
fu ndamenta les so n las sigu ientes:
¿Q ué ha de producirse?
¿Cómo ha de producirse?
¿Para quién ha de produci rse ?
; Cómo se to man estas dec isiones?
La eco nom ía del secto r público se oc u pa, como cualq uier otro campo
de la econ omía, de estas d ecision es fund am entales, pero cent ra la atenció n
en las qu e se toman en el propio sect or publico , en el papel d el Estado ,
El secto r público en una eco nomía mixta I ' 3
e n el g ra do en q ue .s ~ to man e n el sector p ublico y en la medi da e n que
éste afec,ta a las decisio nes que se to ma n en el secto r p ri vad o .
4Qu, ha ~~ p rodua,r¡" ~Qué parte de nues t ros re cursos d ebe d edic arse
a I~ p rc:>d ucclOn ~~ bie nes pú blico s (ima gine mos, por el mom ento , cua l-
q Uier bie n o ser VICIO su minist ra do por e l Estado , co mo la educació n y la
defe.n~a) y cu ál a la p roducción d e bienes p rivad os (es de cir , de bienes
summísrrado s po~ el mercado , co mo au to móvi les. televisores y videos)?
Esta gama de o,?,lones suele describ irse mediante la curva de posibilida_
des de produccíea , q ue re p resent a las di sti ntas ca nt ida des de d os bienes
que p ue den p roducirse eficientem~nte co n una tecn ología y unos recu rsos
da~os. En nues~ro caso, estos dos bie nes son los bie nes públicos y [os bienes
p~lvad()s: L~ fI gura. 1.1 mu est ra las distint as co mbinaci ones posibles de
bie nes publica s y p rivados q ue puede producir la sociedad .
La sociedad puede ga star más en bienes p úblicos, como defensa nacio-
nal , pero únicamem e reducie ndo la parle d ispo nible para co nsum o pr iva-
do. Así, por ejem p~~, si no s desp laza mos a 10 largo de-la cur va de posibili -
d~.d e~ de produc.c lon de G .a E, a ument an los bie nes .p üblicos, pero
d ixmin uven los p rivados , Se dl(~e que un pun to como el l , <jUt' SI' e-ncue nt ra
BIENES Pu BLJCO'i
G
I
• Curva de
posi bilidades
de producción
BIENES PIl IVA D05
Figura 1.1. Curva de posi bilidad es de produ cción de la sociedad
Represen.ta el nivel máximo de bienes privados de que puede disfru-
tar la sociedad para.cada nivel de bíenes públicos. Si desea disfrutar
de una ~ayor cantidad de bienes púb licos, tiene que renunciar a
algunos bienes privados.
14 / La eco nom ía del sect or público
po r debajo de la curva, es intficitnlt porque la soc ied ad podría obtener
una ma)"!)r cantidad ta n to de bienes públicos como de bienes privados. Se
d ice que un punt o co mo el N , qu e se encuent ra por encima d e la cu rva,
es inalcanzable, porque con los recu rsos }' la recn ologfa ex iste ntes no es
posib le gastar tant o en bienes p úblicos )' en bie nes pr ivados.
, Cómo d,b, producirJ,r La seg u nda p regunta , có mo debe p rod ucirse lo
q ue se prod uce , es tan importa nte co mo la primera. ¿Cuándo debe asu mir
e l Estado la responsab ilidad d irecta de producir los bie nes que so n sumi-
nist rados por él y cuá ndo debe adquirirlos a empresa!'> privada!'>? Po r ejem-
p lo, mientras la mayo ría de las armas que u tiliza el ejérc ito son fabr icadas
por empresas p rivadas, un porcentaje relativamente pequeñ o del gasto
p úbl ico que se dedica a la ed ucación se destina a escuelas privadas. En
muchos países . las emp resas p úbli cas producen bie nes (corno se rvicios te ~e­
fónicos. acero y electricidad) que se ven den a la ge nte. Mient ras hay qUle·
nes cree n que los co nsumidores son ex p lota dos si eso!'> b ienes n,o so.n pro-
ducidos por empresas públicas, otros pie nsa n que éstas son ine vitable -
mente me nos eficien tes que las privada!'> .
Est a seg unda pregunt a lleva implícitas otras cue stiones. La política
gubernamental afecta a la forma en que las empresas producen los b ienes
q ue p ro d ucen ; la legis lación sobre la protecció n del med io a mbie nte limita
la contamina ción de las empre sas; las cot iza ciones a la seg ur idad socia l
que debe n pagar las empresas por sus tra bajadores en carecen el trabajo
y, po r lo ta nto, co nducen a la utilización de téc nicas d e producción me~os
intensivas en mano de obra: o t ra s leyes fiscales p ueden alterar el at racnvo
d e una máq uina en relació n co n otra . Es tas cuestiones raras veces constitu-
yen el centro de d iscusión d e los deba tes políti co s. salvo e xcepciones. co mo
las recientes co nt rov ersias sobre el e fecto d isto rsio nado r de los im puesto s
o sobre la co nven ie ncia de los reactores nucleares como fue ntes de
e ne rgía.
, Para Ijuié/lr La cut'stiólI d, la distnbucíón, Las decisiones gu berna me n-
ta les sob re los impu estos o sobre los progra ma s d e asistenci a socia l deter-
mi nan la ca nt idad de renta que le qu ed a a cada individuo para sus gastos.
Del mismo modo , el Estado debe'decídir q ué bie nes p úblicos van a produ-
ci rse. Uno s grupos se beneficiarán de la producción de u nos: otros, d e la
prod ucción de o tros.
, Cómo s, toman las dn ísionrs colutil'usr Existe un área que preocupa
más a la ec cnomfa del sector público que a o tras ramas del análisis econó-
mico : los p rocesos me dia nte los cua les se toma n las decisiones couctioas,
es decir , las decisiones que debe tornar un a soc iedad en conjunto, por
ejemplo, sobre su estructura j urídica, sobre el tamaño del ejérc ito , sobre
sus ga sto s en m ros bienes p úblicos, etc, Los manuales de int roducción a
la econorn ta a na lizan có mo los ind ivid uos toman sus decisiones re laciona-
El secto r público en unill economía milttill / 15
das con el consumo, cómo las empresas toman sus decisiones relacionadas
co n la p roducción y cómo funciona el siste ma de precios pa ra garantizar
que las em presas prod u zcan los b ienes qu e d emandan los co nsu midores.
Las decisiones colect ivas son mu cho más co mplicad as, ya q ue los indivi -
d uos suel en te ner opiniones difere nte s sobre lo que es de seabl e. Despu és
de todo, lo mismo que a uno!'> les gusta el helad o de choc o late y otros
p~efi.eren e.1d e vain illa , u ~o s sacan más p rov ec ho qu c~ o tros de los parques
p úblicos. Sin e mba rg o , mientras que cua ndo se tra ta de bienes p rivados,
la pe rsona a la q ue le gu sta e l he lado de chocolate puede co mp rar simple.
mente un hel ado d e ese sabor y aquélla a la que le gusta el de vaini lla,
pu ede hacer Otro ta nto , cuando se trata d e bie nes pú b licos debe tomarse
una de cisión conj unta. Cualquiera que haya vivido e n u na familia sabe lo
di ficil q ue es to ma r una decisión co lectiva (¿vamos al cin e o a to ma r una
c.opa?). Las decisiones p úblicas son mucho más co mplejas. Uno de los o bj e-
II\'OS d e la econ o m ía d el sector pú blico es est udia r có mo se toman las
decisiones co lect ivas (o lo que a veces se denominan decisiones socia les)
en las sociedades democ rát icas. .
,El re co noci m iemo de esta diferen cia de op iniones es importante en
sí mismo . Debe lle varnos a descon fiar de expresion es co mo "es de interés
pú b lico " o "no s p reoc upa el bien de la sociedad ", Cada política es buena
para unas pe rsonas y mala para otra s, por lo que d ebe espe cifica rse cuida-
dosa me nte a qu ién bene ficiará y a quién perj udicará.
EL ESTUDIO DE LA ECONOMIA DEL SECTOR PUBLICO
El estu dio de la econ omía del sec to r .p úblico p uede div idirse en tres cate-
garlas:
1. ~~b" qu é acnoidades realiza el sector público y c6mo tstán organiza das.
Las actividades d el Estado so n ta n co mp lejas que resulta d ificil saber cuá-
les son sus ga sto!'> to ta les y en qué se e mp lea este dinero. Sus p res upuestos
so~ ~ ocum entos de miles de p ág ina s, en los que no es fácil delimi tar las
aet lvl~ad~. AIKJ:I nas I~s lI~van a cabo diferentes minis terios u orga nismos.
Po r ej emplo, la II1vest ~ g~C1ó ~ es fina nciada , ent re Otros, por el Ministerio
d~ I?efe~sa, por e l Ministe rio de Edu cació n y por las univ ersidades. Un
rmmsren o . co mo el de T ra bajo y Seguri dad Soci al. realiza miles d e ac tivi-
dad~s - co mo financiar la san ida d pública, que depende del Min isteri o de
San idad-e, algu nas de las cua les sólo están relacionadas vagamente co n las
d emás .
Por otra parte , c?mo ya he~os se ñalado, los im pu estos y los gastos
se recau da n y se e fect úa n, respecnvame nre , en varia s esfera s: en la ma}'o-
ría de los pai ses, los co nt r ibuyentes no s610 pagan los impuestos qu e esta-
16 / La economia del secto r publico
blece el go bierno cen tral. sino tambié n los q ue establecen los gobiernos
regionales )' locales.
2. Comp rmdtr J pr ever, en la medida dt lo posiblt, rodas las consecumcías
de estas aaioídades del Estado . Cuando se grava co n u n impuesto una socie-
dad mercantil, ¿sobre quién repe rcu te es te impuesto? Es improba ble q ue
el im puest o se lim ite a reducir los beneficios d e la empresa . Normal me nte ,
se traslad a . al menos en pa rte. a lo!'> consumidores o . q uizás. a los trabaj a-
dores. en forma de una reducción de lo!'> sala rios. ¿Qué consecue ncias t iene
a largo plazo la aprobación de una le)' de co ntrol de los alqu ile res? ¿Mej ora
realmente la situación de los a rrendatar io!'> a larg o pla zo? ¿Q ué co nsec uen-
cias tie ne pa ra la seguridad socia l la d ecisi ón de alterar la edad de j ubila-
ción? ¿Y la d e eleva r la matricula en las universidades pú b licas? ¿Y la de
proporcionar asiste ncia médica gra t uita a lo s ancianos?
Ya hemos senalado que la!'> consecuencias de la polh ica d e los go bier-
nos suelen ser demasiado comp licad as pa ra poder predecirlas ex act amen-
te. A menudo suscitan cont ro ve rsia!'>. De hecho. incluso después de q ue se
adopte u na medida, su rgen frecue nte me nte d iscr epancias so bre sus efec-
tos, En este libro intentaremos no s610 pre!'>e ntar todo!'> los aspectos de
algunas de las grandes controversias, sino también explica r por qué ha n
persistido éstas )' por qué es d ificil resolv e r las.
3. Evaluar airas medida s posibles. Para ello e!'> preciso no sól o conoce r
las consecu encia!'> d e las diferentes medi das posibles . sino ta m bién estab le-
ce r un os crite r ios para eva lua rlas. En ot ras pa labra!'>, para e m pezar es p re-
ciso comprender los objetivos de la polít ica gubernamental. A co ntinua-
ción de be a ve riguarse e n q ué med ida la p ropuesta disc uti da sat isface (o
es probable que sat isfaga) esos cr ite ri os de e valuación ; pero n i siquiera
est o es sufi ciente . Much as p ropues tas tiene n consecuencias distintas de las
que se pre te nd ía )'. por lo tanto , es ne cesario saber cómo éstas deben
predecir se y e valuarse .
ECONOMIA NORMATIVA Y ECONOMIA POSITIVA
La d isti nci ón qu e acaba mos de hacer entre el an á lisis de las consecuencias
de una pol ítica guberna me nta l yla valoración de su con ven iencia e!'> im por-
ta nte. El pri mer t ipo d e análisis suele denominarse economía p ositiva ; el
segundo. eco nomía n ormativa , La economía posit iva se ocu pa no sólo d e
an alizar las co nsecuencias de las medi d as gubernamentales conc re tas, sino
también de des cribir las actividades del sect or público }' la!'> fuerza!'> políti-
cas y econó micas que dieron luga r a estas medidas. Cuando los eccnomis-
ras van má s allá del puro an álisis de la economía positiva. e ntran en el
reino de la econornla normativa . que se ocupa de valorar la co nve nie ncia
El secto r público en una economía mixta / 17
de las dis t intas polí t icas y de idear otras q ue cu mplan los objet ivos
lijados.
. La economía no rmativa hace afir macio nes como las siguientes: "s¡ el
gobierno desea reducir la im po rtació n de petróleo de la fo rma me no!'>
cos tosa para, e l Estad~ y para los consu midores, so n p re fe r ib les los arance-
les so bre la Impo~taclón de pe t ró leo a I()~ co nt inge n tes"; o "si el objetivo
del p r og rama agnc~la es ayuda r a los ag r icu ltores más pobres, un sistema
de apo}'o a lo!'> p recios no es ta n bueno co mo un siste ma de transferencias
de ~enta debidame~lte diseñado ". En otra!'> palabras, e n la econ omía 110r-
m.atl~a, los econ om istas c~mpa ra n e.1g,rado en que los distintos progra mas
publica s cum plen dete rminados objet ivos deseados . En cam bio. la econo-
mía posit,iva hace ~firmaciones como "el esrable cimiem o de co ntingent es
so bre la importaci ón de autom óviles en los años 70 pr ovocó una su bida
de los precio!'> nacional es".
. Cua ndo los n:ono~iSl~s hace n afir maci ones de ese t ipo. no t ratan de
Im~ner sus p ro p ios cru e nos. sus p ropios va lo re!'>. Suelen co nsid era rse a
si mismos como "asesores técnicos" de los poderes pú b licos . a q uie nes
ayuda n a a lca nzar sus o bjetivos, '
A! ~ i smo t iempo, Jos econo mi stas si suelen tra tar de decir a lgo sobre
los obJel1~os que proponen los político!'> y lo!'> poderes p úblicos. Int enta n
ver. ~ r ejemplo. hasta qué punto p uede n ser incom pa tibles y. e n ese caso,
sugerIr cómo pu ede resolverse e l co nflicto. Int e nta n esclarece r todas la!'>
co n sec~ en cias de otro!'> sistema s de va loración . T ra ta n de ver qué va lores
so n báSICOS y c uá les pueden derivarse de otros más imp orta n tes. Su lab or
en este te r reno suele pa rece rse a la de los filósofos polít icos.
Lo!'> dos e',lfoques, ~I pos itivo y e l nor mativo . son hasta cie rt o punto
co m ple me nta ri os: para J uzga r q ué a ct ividades debe realizar el Estado es
~ecesario saber qué ~o~ secuencia!'> puede tener cada una de e llas. Es pr~ci­
so se r capaz de,descr ibi r exacta mente qué oc urrirá si el gobierno introdu-
ce uno ~ otr o Imp ues to o si int enta subvencionar un a u ot ra in d ustria.
Q Uizá co nve nga poner al gunos ejemp los pa ra aclarar la d istinción .
Su pong a mos q u~ el Ministerjo de H acie nda esta co nsid e ra ndo la posib ili-
da d de elevar elimpuesro sobre el tabaco o sobre la!'> bebidas alcoh ól icas.
La econom ía positiva se ocupa de cues t iones como la!'> siguientes:
a) ¿En cuánto subirán los p recio!'> del tab aco o de las be b idas alco hól i-
cas?
b~ ¿Có mo afec tará esta subida a la demanda de tabaco o de be bidas al-
cohólicas?
c) ¿Gasta n las personas de baja re nta una parle ma}'or de sus ingresos
e n tabaco (be bidas a lco hólicas) que la!'> de renta alta?
d) ¿Cu~le!'> se rá n pro~ablemente las consec ue ncias del impuesto sobre
los bene ficios de los fa brica ntes de cigarri llos o d e be bidas alcohólicas?
18 I l a economía del secto r púb lico
e) ¿Cómo repercu tir á un im puesto sob re los cigarrillos en los precios
del tabaco y. po r lo tanto. en lo s ing resos de los cult ivadores de tabaco?
¿Y un im pues to sobre las bebidas alco hólicas en su precio y. por lo ta nto .
en los ingresos de las bodegas y de las e mp resas cerveceras >
f) ¿Cuál será e l efecto de una reducción del consumo de taba co sobre
el cá ncer de pulmón y los ataques de corazón? ¿Q ué pa rte de los gastos
m édicos relacio nados con estas en fermed ad es es sufra ga da. directa o ind i-
re cta me nte , por el propio Estad o? ¿Cómo afectará u na red ucción d el co n-
su mo d e alcoho l a los acci dentes de tráfico y a los coste s sanitarios que
acarrean éstos? ¿Cómo in fl ui r á e l aum ento d e la lo ngevidad derivad o de
la reducción del co nsu mo de tabaco en el sistema de la segur idad social?
Por su parte. la economía normati va M' oc upa de roaluar las d iferent es
consecuencia s y de j uzgar la co n veni en cia de las modi ficacion es imposi-
tivas:
a) Sí lo qu e más nos preocupa en el mom ent o de elegir entre varios
Impuestos es su repe rcusión sobre los más pob re s. ¿cuál de los dos es prefe-
rible. e l im pues to sobre las be bidas alco hól ica s o el impuesto sobre el ta ba-
co?
b) Si lo q ue más nos pre ocupa de la elección de los im pu estos es có mo
distorsiona n la conducta de los ciuda da nos (co n respecto a la que se obser-
varta sin el impuesto), ¿cuál de los dos es pre ferible?
e) Si lo qu e no s preocupa es la red ucción de los costes sanitar ios, ¿cuál
de los dos es preferible?
d ) ¿Existe n imp uestos mejores que éstos pa ra alcanzar un objet ivo
co nc reto del go b ierno?
Su po nga mos. por pone r otro ejemplo. q ue el gob ierno está co nside-
rando la alternat iva de san cion ar a las empresas siderúrgicas que co nta mi-
nan el medi o amb ient e pa ra que no lo ha gan o de conce der u na sub ve n-
ción pa ra la co mpra d e equ ipo de e liminación de la co nta minación co n el
fin de an imarlas a no co ntaminar. La eco no mía po sit iva se ocupa de cu es-
tiones como las sigui entes :
a) ¿C Uánto dismi nuirá la co nta minación co n mu ltas (o subrencio nes)
de d istintas cuan üas)
b) ¿Cuá nto subirá el precio del acero co n la imposición de esas
mu ltas?
c) ¿Cuán to d ismin uirá la d ema nda de acero producid o en el país co mo
co nsec uencia de estas variacio nes d e los prec ios?
d) ¿Qu é co nsecue ncias te nd rán para el empleo estos descen sos de la
de ma nda? ¿Q ué suce derá co n los beneficios de la side r u rg ia?
e) ¿Cuá nto esta rá n d ispuestas a pa gar las personas que viven ce rca de
la acería para que se reduzca el nivel de co ntamina ció n? Es decir . ¿en
cuá mo valoran la red ucción de la co ntaminació n?
El secto r público en una eco nomía míllt a / 19
Po r su parl e . la e conom fa normat iva se ocupa de evaluar los d iferen -
tes efectos:
a) S,i lo que más nos pre()('u~a so n los pobres. ¿q ué sistema es p re fer i-
b le. u n ,Imp uesto o una su bve nc i ón> Los pobres resultan afectad os co mo
consumidores por las variacio nes d e los precios de todas las m e rc a nc ías
l~ ll Cl l p pro d ucció n se u ~i l iza .acero. Dado que es más p ro bable q ue vivan
rerca de la acerl~ , [a~b¡ é n tiene n mayo res p robabilid ad es q ue los rico s
de qu e la co n tam inaci ón les afecte a ellos. Pe ro si la mult a reduce la de-
man,da de acero y el e mpleo e n la sider u rgia . será n los trabajado res no
cualificado s más pobre s los qu e result en más pe rjud icados. ¿Cómo sum a-
mo s [(Jd(~S ~stos ef~ctos. Y cuá l es el nive l d el impues to o de la subven ció n
que ma xmuza el bienestar de los pobres>
b). Si lo que nos interesa es maxi miza r el valor de la re m a nacio na l
¿~u.é siste ma ~s p refe rible . un impuesto o una sub venció n? ¿O ni nguno?
' . 51 e: preferible uno de ellos. ¿cuá l es el nivel que maximi za la renta na-
cio nap
Este ej e mplo es ca ra~t~~ís[ ico de muchas de las ·situacio nes co n q ue
nos e ncont ramos en e l aunliSISde la polí tica econ óm ica : hay una s pe rsonas
qu~ .salen ganando ~Ias que aho ra pu~en respira r un aire más puro) ).
ot ra s q ~e sale n pe rd l e~ d() (los consumido res q ue pa ga n precios más alt o s.
los f~bncantes q ue re cibe n ~enos bcn~ficios y lo s trabajadore s que pler-
d~n su e,:"p leo )'. La econonua no rm a tiva se oc upa de elaborar p rocedí-
rruentos s ls te mátlC~)S ~on lo s cuales compara r las ga na ncias de los que salen
gana ndo co n las pe rd ida s de los q ue salen pe rd ien do y e mitir un j uicio de
valor glo~a ~ s~b re la co n ven iencia de la p ro p uesta.
La dist inc i ón ent re. las afirm~ciones normativas y las pos it ivas surg e
"" só lo c~~ndo se a na lizan ca m bies co ncretos de la polí tica económ ica ,
silla ta~b¡en cua ndo se a na liza,n ,los procesos po líticos. Por ej em p lo. los
e~~~mo mls t a s se oc upa n de describir las consecuencias d el siste ma de vot a.
cla n por ma yo r ía. C ua ~ dn exi ste n d ifere ncias de op inió n sobre la pa rte
del ~as!o q ue debe d esl1.narse a la ~efensa naciona l, ¿có mo co nseguir que
105 dis tintos punt os de vista se reflej en en e l resu ltado de un determinado
proceso político? ¿Q ué sucederá si es necesaria una mayoría de dos tercios
para .au me nt ar el gasto público? ¿Q ue oc urrirá si se e leva el suel do de los
po llnccs? ¿Y ~i .eI ~tad~ lim ita, las aportacio nes de los par ticulares a las
ca mp.~ñas po líticas! ~ y 5 1 co ntri bu)'e. a.fina nciarlas? Pero 10 5 eco no mistas
ta ~ blen se oc u pa n ce e valua r 10 5 disri m os proc esos políticos. ¿So n unos
meJ()re~ que .o.t ros en algunos aspectos ? ¿T ienen má s probabilidad es de
producir decision es ~coher('nt es"? ¿Tit"lle n uno s más p ro babilida des que
o tros d e ge ne rar re sult ados equ itat ivos o eficientes?
20 / la economía del sector públíco
DISCREPANCIAS ENTRE LOS ECONOMISTAS
En los párrafos anter io res hemos d ivid ido el an álisis de la inte rvenci ón
del Estad o en dos partes: a na lizar sus co nse cuencias y evaluarlas. Ambas
son mu y co ntrovertid as.
La unanim idad es rara en muchas de las cue stio nes esenciales de los
debates sobre la política econ ómica . Unos piensan qu e e l impuesto so bre
la ren ta d ebe ser más progresivo (es decir, que los ricos deben ser gravados
en un porcentaje má s alto de sus ingresos y los pobres en uno más bajo);
otros creen lo cont rario. U nos p iensan que e l Estado debe subvencio nar
las escuelas p rivadas: otros creen q ue no . U nos pien san q ue de be re d ucirse
el progra ma de becas a los estud ian tes uni ve rsita rios; otros cree n q ue debe
ampliarse. Uno de los obj etiv os básicos de l análisis d e la inter venc i ón del
Estad o es ide nt ifica r los motivos d e las d iscr e pa ncias .
Existen tr es grandes áreas en las qu e hay desacuerdo . La s d os prime-
ra s se derivan d el análisis posi t ivo d e las co nsec uencias de la int e r vención ;
la terce ra está relacionada co n los j uicios de valor q ue co nst ituyen la ba se
del análisis no r mat ivo .
Dificultad para prever todas las consecuencias de una
política del gobierno
Mu chas d e las controversias se deben a (lue un a de las partes (o ambas)
no es ca paz de vislumbrar todas las consecu encia s de la polític a guberna-
mental. Ya he mos señalado varios ejemplos: el caso de la ley d e co nt rol
de los alqui leres. en el q ue sus defensores no tuvi eron en cuenta su efecto
sobre la ofe rta de vivien das d e alq uiler .
Otro ejemplo más a ntiguo es el impuesto sobre las ven tan as, que fue
a proba do e n Inglater ra en 1696. En esa época, las ventanas eran un lujo
y las viviendas d e los ricos te nía n más qu e las de los pobres. Habría sido
d ificil desd e el pun to de vist a ad ministra t ivo esta blecer un impuesto sob re
la renta , ya que el go b ierno no di sponía de los medios ne cesa rios pa ra
averi guar qu é ingresos t enía cada persona. De he cho. la ge nte no lleva ba
ningún tipo de co nt ab ilidad qu e le permitiera averiguar cu ál era su pr opia
rent a , Por 10 tanto, quizá fuera el número de ventanas u na buena medida
de la capacidad de pago, puest o que éstas eran un lujo caro. Los que
po día n t en er muc has. probableme nte goz ab an de una posi ción económica
mej or pa ra pagar impuestos: en otras pal ab ras. las ventanas podían const i-
tuir una base equ itativa para deter minar los im pues tos. No ca be duda de
q ue la intenció n de los q ue introdujeron el impuesto no era cer rar las
ventanas. pero esta fue u na de las p ri ncipales consecuencias de la medida .
El secto r públíco en una economía mill:ta / 21
Para evad ir el impuesto se co nst r uían viviendas con pocas ventanas. El
impuesto hizo qu e las casas fueran más osc ura s.
En los siguientes ca pit ula s se ñalaremos fre cu enteme nte qu e las ce nse-
cu encias de la política del gobierno son mu}' d ife rentes de l resu ltado qu e
~t' p retendía. A largo plazo. los ind ividuos y las empresas re spo nde n a las
mod ificacio nes de los im puesto s y a otras med idas gubernamentales, y
est as resp ue stas a largo plaz o han de tenerse en cuenta. Por otra parle ,
debido a estos aj ustes, los impuestos o las subvenciones que se aplican a
un det erminado b ien pu eden tener co nsecuencias para ot ros bie ne s. Toda
modificación imposit iva importante re percute probablem ente en el co n-
j unt o de la eco no mla. Aunque muchos de los e fecto s puedan ser pe queños ,
cuand o se t ie nen lodos e n cuenta. estas re perc usio nes ind irectas pueden
ser realme nte graves . En nuest ro s an áli sis mostraremos algunos expresi-
vos caso s de est e tipo; por ej emplo. un impues to sobre los sala rios qu e no
afec ta a los tr abaj ad ores. pero reduce el precio de la tierra ,
Diferencias de opinión sobre el comportamiento de la
economía
Lns econo mistas están de acuerdo en qu e para evaluar una política deben
tene rse en cuenta todas sus consec uencias; de hecho, consideran que la
identificac i ón de estas co nsecu encias co nst ituye una de sus pri ncipales fun -
ciones en el análi sis d e la política eco nómica . Sin embargo, a me nudo
d iscre pa n sobre el com po r ta mient o de la eco no m ía y. por lo tanto . sobre
las co nsecuencias de las med idas guberna me nt ales . Exist en d os grandes
fue ntes de d iscrepancia . En primer lugar , mu ch as veces d iscrepan sobre
el n ivel de competitivida d d e la economla . En la ma yor pa r te de este lib ro
supondremos que la econom ía es m uy co mpe ti tiva. que en cad a sector hay
mu ch as empresas q ue co mp ite n activament e entre sí. Cada una d e ellas
es ta n pe q ue ña en relació n con el mercado qu e no in fh rye en el precio de
me rcado. No existe n barrera s a la ent rada en la indust ria, por lo q ue todo
el mundo p uede aprovecha rse rápidamente de las oportunidades que va.
}'an surgie ndo . Po cos economistas creen q ue estos supue stos sea n válid os
en todos los sectores d e la econo mía , pero muchos piensan qu e ésta es
sufi cientemente competitiva co mo para qu e las ideas que se extraen d el
aná lisis de una economía co mpetit iva sean relevantes para co mprender los
efecto s de la política gu be rn ame nt al. La may o ría d e los economistas ta m-
bie n coincide e n que el mod elo co mpet itivo no describe bien algunas in-
d ustr ias y que en esos casos el análisis de los efectos de los impuestos exige
un estu d io del fun cion am iento de los mono po lios (d e las ind ust rias q ue
tienen una sola empresa ) o d e los oligopolio s (d e las ind usrr las que tienen
22 / la eco nomía del sector público
unas pocas empresas). Pe ro hay algu nos. como J ohn Ke nnetb ~~Ibraith ,
que p iensan que la econom ía no es. por lo general. mu y compeuu~a y que
suponer que lo es cont ribuye poco a esclarecer los efectos de los Impues--
tos . O tros creen que la compe tencia es grande a larg o plazo pero escasa
a co n o plazo. Nosotros no podemos resolver estas divergencias.. pero si
mostrar cómo y cuá ndo las diferent es opiniones conducen a dife rentes
co ncl usiones.
•\1od, los econ ómicos. Los economistas , cuando ana lizan las co nsecuen-
d as de las di stintas med idas. utilizan lo q ue llamamos mod elos. Lo mismo
que la maquet a de un avión int enta rep roducir sus cara eter~stica s ese~cia .
les, un model o económico int ent a describir las ca ract e r ísn cas esen ciales
de la economía. Es e vide nte q ue la economla real es ex traordinariamente
co mp leja ; para ver qu é ocu rre y predecir las co nsecuencias de ~ n determ i-
nado camb io de política . es pre ciso d istin gu ir los rasgos esen ciales de los
secund ario s. Las ca racter ístlcas en las qu e de cida mo s centrar la at en ción
para cons tr uir el modelo d ep e nden de las cu esti ones q ue desee mos abor-
dar. El hecho d e q ue los modelos partan de supues tos simp lificado res. de
q ue prescin da n de muchos d eta lles. no es un d efecto si ~o. u na virtu d . i."~1
ve z sea útil un a analog ía. Cuando realizam os u n largo ViaJe, solemos u tili-
zar varios mapas. Uno es u n mapa de carreteras q ue nos per mit e ver cómo
podemo s ir de d on de nos encontramos a donde q ue re mos ir . ~ero a \'e~es
también necesitam os mapas más deta llados para ver cómo salir de la CIU-
dad y cómo or ie ntarnos una vez llega dos al punt o de desti no. Si e l mapa
de carreteras tuviera todas las calles y carretera s del país , tendría que ser
tan gra nde que su utilidad se verla reducid a; los detalles. aunque son im-
porta ntes para algunos fines . en este ca so no serian más que un obs-
táculo.
En todos los an álisis es ne cesario utilizar modelos . hipótesis senci llas
sobre la respuesta de los ind ividuos y de las em presas a los dis tintos ca m-
b ios d e la política gubernament al y sobre la inter re lac ión d e estas respu es-
tas para averigua r todas sus re perc us iones en la eco no mía . Todo el m u ~do
-eta nto los políticos co mo los econom istas- utili za mod elos para an al.lzar
los efectos de cada polí tica . La d ifere ncia estri ba e n que los eco nc rrnstas
int enta n ex pon er exph'citamtntt sus supuestos y asegurarse de que son cnm-
pat ibles ent re si y compati ble~ co n los dato ~ est adí s t~ cos. .
En nuest ro ex a men ante r ior d e los motivos d e discre pa ncia en el an á-
lisis de la polít ica econó mica, se ñalamo s que los eco no mistas suelen estar
e n d esa cuerdo sobre el grad o de co mpetencia d e la eco no mía . Es decir ,
algu no s creen que un mod elo de la eco nomía en e l que se supo nga que
las empresas co mp iten fero zmente entre si co nstit u ye una bue na ~a se para
p re decir las co nsec ue ncias. por ejemplo . d e un i nc~e me nto del Imp ueslo
de socieda des. Quizás esté n de ac uerdo en q ue existen algu nos casos e n
El sector público en un. econ omía mixla / 23
los q ue las empresas no co mp ite n ferozme nte. pe ro, a su juicio , se trata
de una excepción más que de u na regla. Ot ros p iensan q ue la mayor ía de
las industrias están dominadas por tres o cuatro grandes empresa s; que
aun que puedan co mpe tir en algu nos aspectos - por ejemplo , en el d esarro-
llo de nuevos productos-e, en otras áreas. co mo en la política de precios .
a menudo hay u na colusión tácita . Creen que el modelo compe mívo trad i-
cional genera proba ble mente resul tados erróneos . Sostie ne n que para q ue
un mod elo sea aprop iado, es necesari o tene r en cue nta las limit acion es
del grado de co mpe te ncia .
Discrepan cias sobre las magn uu drs. Incluso cuando los econom istas es-
tán de acuerdo en el tipo de respuesta q ue p rovoca rá una de te rminada
pol ítica. pued en discrepar sob re la mag n it ud de esa resp uesta . Es decir .
[al vez co incid an en que la reducción de los impuestos induce a los indi vi-
duos a trabaj ar más. pero habrá alguno s qu e piensen q ue el efec to sea
pe que ño y ot ros que crean qu e sea gra nd e. Esta fue un a d e las cau sas de
la co nt ro versia sobre las co nsec ue ncias de la reducción de tos im puesto s
llevada a ca bo po r e l presidente Reagan e n 1981 . Los defensores del nue-
vo im puesto creía n que la redu cción de los tipos estimularla de ta l for ma
la economía qu e aument a rían d e hecho los ingresos fiscales. Los cr iticas
acepta ba n la posibilidad de que la eco nomía se viera estimu lada . pero
o pinaba n que el au ment o de la renta naciona l iba a ser en cua lqu ier caso
peque ño y q ue los ingresos fisca les iban a d isminu ir. En su op inión , esta
disminución p rovocaría grandes d éficit , que serian, a su vez, perjud iciales
pa ra la eco nomía . T al co mo se desarrollaron los acontecimientos. la res-
puesta de la economía a co rto p lazo fue aun menor de lo que habían
predicho algu nos de los críti co s d e Reaga n .
Aunque una de las preocupaciones fu nda me ntales de la economía
moderna es averiguar la magnitu d de la respuesta . por ejemplo. de la
in versión a los incentivos fisca les. del co nsu mo a la modificación de los
tipos del impuesto sobre la rent a. d el ahorro a la subida del tipo de int erés.
e tc., es lamenta b le que a lgu nos estud ios. que utiliza n dife rentes d ato s y
d ifere nt es técni cas estadís ticas, lleguen a co ncl usio nes d istintas. Quizá se
resuelvan algu nas de est as d iscrepanci as a medida que los econom istas
obtenga n má s datos y desarrollen mej ores té cnic as para ana liza r los poco s
ex istentes.
Discrepancias sobre 105 valores
Aunq ue las dos causas a nter iores de las di screp ancias surgen en la econo-
mía posit iva. la causa ú ltim a se enc uent ra en la eco nomí a normativa. Aun
cuando tod o el mundo est é de ac uerd o en todas las consecuencias de un a
política, pu ede haber d ivergencias sobre su co n ve niencia . Con frecuencia
24 / La ecc no mia del sector publico
se plantean diltmaJ: una política puede aument a r el producto nacional
pero también la desigualdad ; una política puede.aume ntar el empleo ~ro
ta mbié n la inflación; una política puede bene ficiar a un grupo pero perJu-
dic ar a ot ro . En otras palabra s, una po lítica tiene u nas consec ue ncias de-
seables y ot ras. negativas. Cada persona las sopesa de forma d istint a ; unas
conced e n más impor ta ncia a la esta b ilidad de los precios qu e al paro ; o tras
con ceden más importancia al crecimiento que a la desiguald ad .
En la cuestión d e los va lores no ex iste ma yo r unanimidad en tre los
economi stas qu e ent re los filósofos. Lo que haremos en este lib ro es pre -
sentar algu nas de las principales ideas y evalu ar algu nas de las criticas que
se ha n for mu lad o co nt ra ellas.
RESUMEN
l. En las economías mi xtas , como las occidentales, la acti vidad económica
es llevada a cabo ta nto po r la e mpresa privada co mo por el Estarlo .
2 . Desde los tiempos de Adam Smith , la teoría económica ha pues to el
énfasis en los mercad os privarlos como proveedores eficientes de bie nes.
Sin embargo . los econ omi sta s y otros pe nsad ores. se han dado cuenta de
las impo rtantes limitacio nes d e la capacidad del sect or privado para satis-
facer ciertas necesida de s. sociales básicas. El in le nt o de co rregir esto s fallos
ha aume nt ad o el pape l d el Estado en la econom ía de mercad o .
3. Sin embargo, el Estado no es necesariam ente la so lución para re so lver
los fallos del secto r pr ivad o . El fracaso de mu ch os p rogramas pú b licos
p uede atri buirse a t res factores: a) las co nsecuencias de las. acciones del
Estad o son co mplejas ). difíciles de p rever; b) el Estad o sólo llene un redu-
cido co ntrol sobre estas consecuencias; c) los legi slad ores sólo tienen un
reducido control sobre la aplicación real de los p rogramas gubernamen -
ta les.
4 . Los paises occid ent ales tie ne n una estructu ra hasta cierto punt o deseen-
tralizad a de gobie rn o, en la q ue determ ina das act ividades son prin cipal-
mente re sponsabilidad de los go biern os re gionales. y municipa les (como la
ed ucación y la reco gida d e basu ras) y otras d el gob iern o cent ra l (como la
defensa).
5. La eco nomía es el estudio de la escasez , de la forma en qu e se asignan
los. rec ursos a los diferentes usos. La eco n o m ía del sector p úbli co cent ra
la atención en las elecciones entre el sector p úb lico y el privado y en las
El sector publico en una econo mía mi:da / 25
elecciones dentro del propio sector público . Se ocupa de cuatro cuestiones
b ásicas: q ué se produce: có mo se prod uce; para quién se p roduce, y los
procesos medi ant e los. cua les se toman estas d ecisiones.
6 . La econ omía positiva, cuando estud ia la hacie nd a públ ica, analiza el
a lcance de las activ idad es del Estado y las consecuencias de las di feren tes
me d idas gubername nt a les. La economía no r mativa int enta evaluar las. d i-
ferentes med ida s q ue podrían ad optarse.
7. Las d iscrep ancias sobre la co nveniencia de cad a política se debe n: a la
imposibilidad de pre ve r todas sus consecuencia s: a las discrepan cias sob re
la naturaleza de la economía. y a las divergencias sobre los valores y los ob-
jetivos.
CON CEPTO S CLAVE
Econ omla mixta Secto r p úb lico
Fa llos del mercad o Curv a de posibilidades de producción
Man o invisible Economía no rmativa
Laisstr.j airt Economla posit iva
Sector pri vad o Mod elos eco nó micos
PREGUNTAS Y PROBLEMAS
l . Co nsidere el siguiente aná lisis de un p rogra ma h ipotético de ayuda a
los ag ricultores:
A) El obje tivo de este programa agrícola es garantizar que todos los
ag ricu lto res tenga n un nive l de vida razonable, ga ra m izando q ue perci ban
p recios j ustos por sus p roduc to~ . Ta n injusto es qu e lo~ agricu hore5. p ro-
duzcan a precios demasiado baJOS co mo que los trabaja do res trabaj en a
ca mb io de un os salarios demasia do baj os.
B) Este p ro grama ag rico la ha sido un fracaso . Lo s be neficios que pro-
porciona el sostenimiento de los p recios va n a par ar. en gra n par te , a los
grandes ag r icu ltores (debido a q ue produ cen más). Much os ag ricu ltores
sigue n teniend o ren tas inferior es al umbral de pobreza. Los elevarlos pre-
cio s han pro voca do un incre me nt o de la prod ucció n. lo que ha aca rr ea do
u nos e levad os costes para el Estado . La limitación d el nú mero de hectárea s
sólo ha surtido un efecto red ucid o . )'a que los ag ric u ltores han co nservado
sus mej o res tierras. La co ncesión de ayu das directa s a los agricultores seria
prefe-rible al programa de apoyo a los p recios.
26 / La economía del secto r público

a) ¿Q ué afirmacion es de est e an álisis son normativas y cuáles positivas?

(El he ch o de que el lecto r di screpe d e una afirmación normativa o de que
crea que un a determinada afirmación "po sitiva" es inexa cta no altera el
carácter de la afirrnaci ón. )
b) Iden tifique las ca usas de las disc repancias: ¿se deben a la existencia
de d ivergencias sobre los valores y los objetivos? ¿A la exi stencia d e di ver-
gencia s so bre la percepc ión de la natura leza de la economía? ¿O a que una
de las partes d el debate (o la otra) no tiene en cuenta todas las co nsecuen -
2
cias de las medidas de l gobierno?

2 . Id ent ifique una (o más ) d e las consecuenc ias "in int encionad as" de cada
uno de los sigu ie nt es pr ograma s:
a) El co ntrol de los alqu ileres
b) Lo s salar ios mln imos
El sector público en
e) La asisten cia sanitaria gr atuita a los an cia nos
d ) La co nstrucción de aut opistas par a mej orar la co mu nicación ent re
los ba rri os peri féri co s y la ciuda d
España ]
e) La int eg ració n racia l obliga to ria en las escuelas
f) El sos te nimiento d e los p re cios agrfcolas
g) La re du cción del llrnite de velo cidad a 10 0 kiló metros por hora
para ah orrar ga solina .

3. "En IO!i últimos años ha suscitado un a gr an preo cupación la viabilidad

d e la seguridad soc ial (pe nsiones de j ubilación , viudeda d. et c.). Algunos
creen que co n las tasas de nata lida d, de mortalidad , etc.. actu ales. en el
futuro sólo será posi ble mantener el nivel de pre stac iones elevando acusa-
dament e los impuesto s. Unos creen que la re spu est a co rrec ta es reducir
el nive l act ual de prestacio nes: otros, eleva r los imp ue sto s en e l futu ro: y
otros, preocupados po r las consec uencias que puedan ten er tipos impositi-
vos aun más a ltos , pero co nve ncidos d e que seria inju sto red ucir las presta-
ciones que percib en actua lmen te las personas aco gidas a la seg uridad so-
cial. sostie nen q ue deberán red uc irse las pre staciones en el futuro ".
Distinga en este análisis las afirma cio nes posit ivas de las normativas.
¿En qué medida pueden atr ibuirs e las disc repan cias a diferencias de valo-
res? ¿En qué med ida pueden at r ib uirse a diferen cia s de opinión sobre la
econo mía >
Uno de los temas que los economistas debaten co n frecue nc ia es el d e si
el tamaño del secto r público es el adec ua do. Para unos es demasiad o gra n-
de. Dudan de la capa cidad del gobierne para dar soluci ón a los prob lemas
econó m icos y sociales. precisamente p or el tipo de d ificu ltades que hemos
descrito e n el capitu lo ant er ior. O prefieren un sec to r público pequeño
por estim ar que un o demasiado grande es una amenaza p ara la libertad
económ ica y política . O tros, sin embargo , con sideran que el sector público
es de masiado pequeño. Segú n este punto de vista . un mayor gasto público
pe rm iti rla res olv er algunas de las d esigua ldades más flagrantes de n uestra
sociedad.
Cualqu iera que sea nuestra opinión . de lo q ue no ha y duda es de que

l. En la redacción de este capi tu lo he proc urado segu ir 1'1 a rgu rnenm desa rrollado por
J. Sligliu en el correspo ndie nte capitulo de la edició n o riginal. dedicado al sec tor pub lico
en Estados Un idos . A lo largo de las páginas q ut' siguen he utilizado profusamente la info r-
mació n co nte nida e n A. Bosch y C. Escribano. .w, dirilh ¡ d,i grada d, íntervenríén d, l sector
publica , n la ua notllia , jpmioia. info rm e presentado al Servicio de Estud ios del Banco de
Bilbao. 1987 .