Burocracia

La burocracia es la organización o estructura que es caracterizada por

procedimientos centralizados y descentralizados, división de responsabilidades,
especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales.1
El término es utilizado en la sociología, en la ciencia administrativa y,
especialmente, en la de administración pública. Podría definirse como un conjunto
de técnicas o metodologías dispuestas para aprender o racionalizar la realidad
exterior (a la que pretende controlar el poder central) a fin de conocerla y llamarla
de forma estandarizada o uniforme.2 Un claro ejemplo de esta característica de las
burocracias, particularmente de las de gobierno, es la contratación y asignación o
remoción de personal, es decir, funcionarios, de acuerdo a criterios explícitos y
relevante al desempeño de funciones.
En la base de todo aparato burocrático hay algún tipo de disciplina. Por tal razón,
la burocracia sirve como articulación de la simplificación. Se podría argumentar
que por la burocracia es posible la división de trabajo promovida por el poder
central, que a su vez busca dominar a los funcionarios.

Etimología y definición
El término viene del francés bureaucratie, y este de bureau, oficina, escritorio, y -
cratie, -cracia: gobierno.

 "El gobierno de las normas y organización explícitas"

 En un sentido original, que se traslada al uso común, «burocracia» se asocia a
ineficiencia, pereza y derroche de medios. Generalmente se percibe, en la
imaginación popular, como un ente que existe únicamente para sí mismo y que
sólo logra resultados que acaban ampliando las dimensiones de la burocracia.
Así, comúnmente se usa de manera peyorativa.
 No obstante, de acuerdo al análisis sociológico de Max Weber, el sistema tiene
connotaciones más positivas, en que es una forma de organización y
administración más racional que las alternativas, que se caracterizan como
sistemas basados en aproximaciones "carismáticas" o "tradicionales". Weber
definió a la burocracia como una forma de organización que realza la precisión,
la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a
través de la división prefijada de las tareas, de la supervisión jerárquica, y de
detalladas reglas y regulaciones. La burocracia en sí es un tipo de gobierno.
Weber reconoce que las burocracias pueden causar problemas de "papeleo",
muchos trabajos burocráticos pueden resultar tediosos, ofreciendo pocas
oportunidades para el ejercicio de las capacidades creativas.
La autoridad de los funcionarios y la rutina burocrática son los precios que se
deben pagar por la eficacia de las técnicas de las organizaciones burocráticas.
Origen y evolución del término
La palabra fue introducida al vocabulario político-económico —con una
connotación negativa— por Jean-Claude Marie Vicent de Gournay, quien escribió
—con anterioridad a la Revolución francesa y en relación a las políticas
practicadas por la monarquía absoluta—: "Tenemos una enfermedad en Francia
que seriamente intenta obstaculizar nuestros esfuerzos; esta enfermedad es
llamada buromania". En otras ocasiones se refiere a "la burocracia" como forma
de gobierno.3
En una carta —fechada el 15 de julio de 1765— un enciclopedista alemán, el
barón Von Grimm, escribe: "El verdadero espíritu de las leyes en Francia es el de
aquella burocracia de la cual el fallecido Sr. De Gournay se quejaba tanto; aquí las
oficinas, los funcionarios, secretarios, inspectores e intendentes no son
nombrados en sus puestos para beneficiar el interés público, en realidad parecería
que el interés público ha sido instaurado para que las oficinas puedan existir" 4

 Las responsabilidades y autoridad de cada funcionario son parte de una

jerarquía de autoridad, con derechos y deberes apropiados de supervisión y
apelación.
 Los funcionarios no son propietarios de los recursos que utilizan en el
desempeño de sus funciones, pero son responsables por el uso de tales
recursos.
 Los ingresos en relación al desempeño de las funciones están estrictamente
separado de cualquier otro. Igualmente en relación al trabajo.
 Las posiciones y/o funciones no pertenecen ni pueden ser apropiadas por los
funcionarios (es decir, no se pueden heredar, transferir, etc., por decisión del
funcionario).
 Las funciones se desempeñan —y se llega a decisiones— sobre la base de
documentos escritos.
Adicionalmente, existen los siguientes considerandos en relación a los
funcionarios:

 Cada funcionario es contratado, nombrado o elegido sobre la base de su

conducta.
 Cada funcionario ejerce la autoridad que le ha sido delegada de acuerdo a
reglas generales e impersonales. Su lealtad es al correcto desempeño de sus
funciones.
 La contratación, elección y/o posición de cada funcionario depende de sus
calificaciones relevantes o técnicas.
 El trabajo del funcionario es exclusivo. El funcionario no puede tener otro
trabajo o responsabilidad que el desempeño de sus funciones.
 El funcionario es compensado o premiado con un salario regular y la
posibilidad de progreso en su carrera, progreso que depende primariamente de
su esfuerzo y dedicación al desempeño de sus funciones.
El funcionario debe ejercer su buen juicio y habilidades, pero su deber es
ejercerlas en el servicio de la autoridad superior (incluyendo, especialmente en el
caso de altos funcionarios, la autoridad de la ley). Últimamente, el funcionario es
responsable por el desempeño imparcial de sus funciones tal como están
establecidas ya sea en la ley o regulaciones relevantes y debe sacrificar sus
opiniones personales —o renunciar a su cargo— si es que ese deber le llega a ser
contrario.

Percepciones de la burocracia
Como hemos visto, y a pesar de la efectividad y ventajas administrativas que el
sistema ha conferido históricamente a los estados, la reacción frente a su
aplicación o extensión no ha sido universalmente aprobatoria. Muchos, siguiendo
a De Gournay (quien en este sentido se puede ver como antecediendo
al Liberalismo clásico) lo consideraban como esencialmente negativo.
Sin embargo, autores como Adam Smith y John Stuart Mill sobrepasaron esas
visiones tempranas, buscando proporcionar un fondo teórico a la asignación
racional de los recursos, a la producción, y a la fijación de precios, teorías muchas
veces basadas en la organización burocrática de las actividades económicas y las
empresas.
Quizás los primeros que intentaron realizar un examen académico general del
fenómeno y sus consecuencias fueron Karl Marx y Friedrich Engels, para quienes
la burocracia se origina y desarrolla a partir de cuatro fuentes: la religión, el
Estado, el comercio y la tecnología.5
En general, para esos pensadores la burocracia también tiene un rol negativo (por
ejemplo, Marx escribe: "En realidad, la burocracia como la organización civil del
Estado se opone al Estado Social de los civiles" (es difícil traducir el juego de
palabras en el original alemán) ver op cit "Nota a Párrafo 297"). Marx también
describe a la burocracia como "la república petrificada". Sin embargo, introducen
una diferencia interesante: la burocracia como instrumento del Estado y la
burocracia como instrumento de la sociedad civil (que tanto Marx como Engels
conceptualizan —en las "corporaciones" o guildas y gremios— como la sociedad
burguesa).
Así pues, Marx sugiere la burocracia como uno de los elementos que han
posibilitado, en este caso, la emergencia de las instituciones políticas de la
sociedad burguesa (a través del desarrollo de las corporaciones) y, más en
general, la posibilidad que la burocracia sea un instrumento no estatal sino uno al
servicio de los actores de la producción y la "sociedad civil" en general. En la
concepción marxista la burocracia no contribuye a la creación de riqueza, pero
gobierna (controla y organiza) tal producción apropiándose de una porción de ella
a través de leyes (impuestos, licencias, tributos, etc.). Es entonces, un costo social
(o costo a los productores) pero es un costo que puede ser aceptable, en la
medida que hace posible mantener el orden social y posibilita la expansión del
producto común. El problema en relación a la burocracia es entonces, desde este
punto de vista, no tanto si la burocracia puede tener un papel legítimo en la
sociedad, sino cuál es el costo de ese papel, particularmente dado que las clases
sociales (propietarios de los factores de
producción: proletariado, capitalistas, terratenientes, etc.) están constantemente
en disputa sobre la distribución del producto del proceso de producción (ver, por
ejemplo, «Explotación social»). Se ha sugerido que Marx no profundizó el estudio
en relación al papel general de la burocracia, especialmente acerca de la
posibilidad que desplace del poder a las clases productoras propiamente tales.
Sin embargo, y con posterioridad (1851), Auguste Comte propone una sugerencia
precisamente en ese sentido (en su "Système de Politique Positive",
ver dirigismo ) asignando al gobierno el rol de conducir la acción individual al
objetivo común. Para Comte ese gobierno -se alega- seria necesariamente
autoritario, en que la acción de ese Estado se basa en el descubrimiento y
aplicación de "leyes naturales" por los administradores científico-técnicos. Para
Comte los "sabios positivistas" tienen el papel principal de educar en un proceso
que "dará a cada uno el conocimiento necesario para comprender su lugar, su
papel como "órgano de la humanidad"" a través de un sistema que debe ser
"preciso tanto acerca de los programas como acerca de los "cuadros
institucionales"; tendiendo a limitar absolutamente la intervención de la
individualidad... (implementando de manera rutinaria) la investigación
administrativa, centralización uniformisante, reasignacion regular del personal a fin
de evitar relaciones personales, cursos de contenido preciso y programas
estrictos, todo es planificado y anunciado por adelantado. 6 Ese desplazamiento de
dirección política por una elite técnico-burocráticas llegó a ser, para algunos (ver,
por ejemplo, «Trotsky»), de mayor importancia en tentativas posteriores de
implementar la concepción marxista. (ver «Capitalismo de Estado»). Más
generalmente, la propuesta de Comte se percibe como estando en las bases de
los sistemas de administración en Europa continental en la segunda mitad del
siglo XIX.
Max Weber introdujo, de acuerdo a muchos, el concepto al vocabulario académico
moderno, basándose en el estudio de los sistemas de administración
pública europeos continentales de su época. Para Weber la burocracia tiene una
connotación positiva, en que es un sistema más racional que las alternativas
anteriores, sistemas de administración que basan la autoridad en las tradiciones o
el carisma.
De acuerdo a Weber, la burocracia es un sistema de gobierno o control legal (en
tanto que está sometido a reglas explícitas y generales). Es impersonal (es decir,
la autoridad va a quien tiene la capacidad de ejecutar ciertas funciones,
determinado por criterios establecidos en relación al desempeño de la tarea y no
en función de personas determinadas ya sea por tradición o carisma; ver también
«Meritocracia»), eficiente, eficaz y perdurable (en la medida que distribuye y
coloca funciones y poderes a los niveles adecuados de manera racional) y tiende
a disminuir las desigualdades sociales (en la medida que por un lado distribuye
autoridad y por el otro el acceso a esa autoridad y sus posibles privilegios no se
transmiten de generación a generación).
Sin embargo, Weber también enfatizó que la burocracia puede anquilosarse, dado
que quienes tienen poder buscan preservarlo; y/o a carecer de flexibilidad, por
ejemplo, cuando confronta casos individuales o especiales.

Ejemplos prácticos
Entre los ejemplos de las burocracias cotidianas se pueden contar las
de hospitales, tribunales, iglesias, escuela, ejército y las empresas, tanto públicas
como privadas. Por ejemplo, en un hospital corresponde al director o supervisor
tomar decisiones acerca de la distribución general de recursos entre los
departamentos. A cada médico, o enfermero jefe de departamento corresponden
las decisiones acerca de cómo organizar los recursos que le han sido designados
por el director o supervisor en relación a la atención que su departamento ofrece al
público (horas y tipos de atención de médicos, enfermeras...— y uso de materiales
—camas, quirófanos...—). A cada doctor o enfermera y jefe dentro de esos
departamentos corresponden las decisiones acerca de atención a los pacientes
que asistan, con los recursos disponibles en su departamento tal y como han sido
organizados por el enfermero jefe del departamento, etc. Esos funcionarios
(doctores, enfermeras, etc.) son contratados y promovidos o despedidos en
relación a sus capacitación técnica y funcionamiento en relación a sus tareas, y no
porque sean simpáticos, amigos o parientes del director o descendientes de
alguna familia especial. Por ejemplo, tanto un médico como una enfermera jefe
acceden a sus cargos en relación a los cursos de especialización que hayan
atendido y concluido exitosamente como en relación a su experiencia.
La burocracia ha formado incluso parte de la administración de la justicia por pura
necesidad ya que como cualquier otra actividad acometida por el Estado se ha
visto sometida a la complejización cualitativa y cuantitativa de las tareas a su
cargo. La única forma de afrontar la complejidad es analizándola y fraccionándolas
en diversas materias y aplicando la fuerza de los funcionarios a estas materias
limitadas, a fin de lograr su dominio.2 En la época moderna la burocracia asume su
rol e importancia no solo en el desarrollo de las funciones del Estado, sino también
en las corporaciones y grandes empresas, capitalistas o no, debido al desarrollo y
especialización del trabajo que han experimentado estas; se suele denominar a
este tipo de burocracia en las empresas privadas «burocracia corporativa»,
término que generalmente se entiende como refiriéndose al conjunto de los
empleados de mayor jerarquía y especialistas en áreas como marketing,
publicidad, ventas, departamentos legales, administración, relaciones públicas,
etc. que -se alega- detentan algún tipo de monopolio en ciertos conocimientos.
Este sector de servicios, es además uno de los segmentos de la sociedad de
mayor crecimiento en poder económico y de decisión en muchos de los países
del Primer Mundo. (ver gerente y tecnoestructura). La burocracia se puede ver
incluso en el aspecto ecológico ya que la destrucción ambiental ha sido
simplificada a dos áreas: la pobreza y la riqueza.7
Críticas
El propio Max Weber percibió que realmente no puede existir un tipo de
organización ideal. Por tanto, la burocracia real será menos óptima y efectiva que
su modelo ideal. Según Weber, puede degenerar de las siguientes maneras:

 La jerarquía vertical de autoridad puede no ser lo suficientemente explícita o

delineada, causando confusión y conflictos de competencia.
 Las competencias pueden ser poco claras y usadas contrariamente al espíritu
de las reglas; en ocasiones el procedimiento en sí mismo puede considerarse
más importante que la decisión o, en general, sus efectos.
 Nepotismo, corrupción, enfrentamientos políticos y otras degeneraciones
pueden contrarrestar la regla de impersonalidad, pudiéndose crear un sistema
de contratación y promoción no basado en méritos.
 Los funcionarios pueden eludir responsabilidades.
 La distribución de funciones puede ser inefectiva, produciendo excesiva
actividad regulatoria, duplicación de esfuerzos y, en general, ineficiencia. 8
Incluso una burocracia no degenerada puede verse afectada por ciertos
problemas:

 Sobreespecialización.
 Rigidez e inercia en los procesos, tomando decisiones con lentitud o siendo
imposible aplicarlas al presentarse casos inusuales, e igualmente retrasando
los cambios, evolución y adaptación de viejos procesos a nuevas
circunstancias;
 Suposición de que el sistema es siempre perfecto y correcto por definición,
provocando que su organización sea poco proclive al cambio y a la autocrítica;
 Poca estima por las opiniones disidentes;
 Creación de más y más reglas y procesos, creciendo su complejidad y
disminuyendo su coordinación, facilitando la creación de reglas contradictorias.
En la concepción del marxista León Trotsky, el régimen de la antigua URSS tras el
triunfo de Stalin correspondía al dominio político de una casta privilegiada, la
burocracia.
Según algunos sociólogos modernos como el francés Michel Croizier:
La impersonalidad del empleado para aplicar la regla sin excepción de personas
retira cualquier sistema de flexibilidad, la multiplicación de las reglas de control
previene cualquier iniciativa y juega contra la innovación y
la departamentalización conduce a la renuncia de los grupos a sus metas a
expensas de los de la organización y evita cualquier forma de adaptación.
Croizier "Le Phénomène bureaucratique", Paris, Le Seuil, 1963