Avances Agendas SIDH

INSTITUTO TECNOLÓGICO AUTÓNOMO DE MÉXICO
l J
EL PROGRESO DE LAS AGENDAS DE DERECHOS

HUMANOS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO: UN
ANÁLISIS DE CONFIGURACIONES CAUSALES
TES 1S
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADA EN RELACIONES INTERNACIONALES

PRESENTA
MARÍA JOSÉ URZÚA VALVERDE
ASESORA: DRA. NA TALlA SALTALAMACCHIA ZICCARDI
CIUDAD DE MÉXICO 2017

Con fundamento en los artículos 21 y 27 de la Ley Federal del Derecho de Autor y como
titular de los derechos moral y patrimonial de la obra titulada "EL PROGRESO DE LAS
AGENDAS DE DERECHOS HUMANOS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO:
UN ANÁLISIS DE CONFIGURACIONES CAUSALES", otorgo de manera gratuita y
permanente al Instituto Tecnológico Autónomo de México y a la Biblioteca Raúl Bailleres
Jr., autorización para que fijen la obra en cualquier medio, incluido el electrónico, y la
divulgación entre sus usuarios, profesores, estudiantes o terceras personas, sin que pueda
~_percibir por tal divulgacióJ?. una contraprestación.
MARÍA JOSÉ URZÚA VALVERDE

A Laura Va/verde.
A Carlos Urzúa.
A Natalia Saltalamacchia.
Por ser, cada uno a su manera,

los pilares detrás de este esfuerzo.
Agradecimientos
A Laura Valverde y a Carlos Urzúa, mis papás, por todo lo que son y por todo lo que soy.
Por ser unos padres maravillosos y por todo el amor, el tiempo y el esfuerzo que me han
dedicado todos los días de mi vida. Por procurarme un hogar amoroso donde crecer, por
enseñarme a vivir, por infinidad de lecciones personales y profesionales, por mi educación
privilegiada y por las innumerables oportunidades y posibilidades que me han brindado.
Por darme alas para volar y raíces para volver. Por ser para mí grandes ejemplos: mi mamá,
de equilibrios, de amistad y de solidaridad con los propios y con los ajenos; mi papá, de
vocación y de amor al conocimiento; ambos, de constancia, de trabajo duro y de
compromiso con lo que una cree justo. Porque este logro es tan mío como suyo.
A Juan Carlos Urzúa, mi hermano, por ser mi compañero de vida y p·or la manera
cuasi-irónica en la que nos complementamos.
A Natalia Saltalamacchia, a quien le debo mucho más que este trabajo, el cual no
sería posible sin su guía, sus contribuciones invaluables y el interés que me ha inculcado
por el sistema interamericano. A Natalia le agradezco porque me ha formado de cerca en lo
académico y en lo personal y ello es uno de los privilegios más grandes y determinantes de
mi vida. Por su enseñanza exigente y sus sabios consejos, por ayudarme a descubrir mis
pasiones y a construir mi camino, por compartirme sus hombros y su mundo, y por
guiarme, impulsarme y acompañarme con paciencia y generosidad infinitas. Porque hay en
mí innumerables huellas de su corazón de oro y de su mente brillante, y por el cariño
surgido entre dos seres con muchas coincidencias. Sin Natalia no sería la persona que soy.
A mis profesores del ITAM, por lo mucho que me han ayudado a crecer como
estudiante y como persona; muy especialmente, a Rafael Femández de Castro, a Sergio
Silva y a Isabel Flores. A Rafael, por creer en mí, por compartirme sus conocimientos y
experiencias y por abrirme puertas y ventanas. A Sergio, por el tino de sus consejos y por
sus innumerables enseñanzas dentro y fuera del salón de clases. A Isabel, por su respaldo a
lo largo de los años y por regalarme la oportunidad de enseñar.
A Pedro Salazar, porque con su ejemplo generoso e inteligente me ha enseñado

mucho más de lo que él se imagina. Por apoyarme en la elaboración de esta tesis y siempre.
A Karina Ansolabehere y a Sandra Serrano, por recibirme en la FLACSO con los brazos
abiertos, por su respaldo invaluable y solidario, y por enseñarme otros horizontes desde los
cuales pensar los derechos humanos. A Ana Covarrubias, por ser para mí un referente
constante y por auxiliarme en mi camino. A los cuatro porque, sin haber sido mis
profesores en el aula, han sido para mí grandes maestros.
A mis amigos del ITAM, por el privilegio de aprender y crecer juntos. A Edyam
Rodríguez, a Valeria Mendiola y a Carla Martínez, los mejores de los cómplices. A Diego
Marroquín y a Brianda Romero, quienes han sido para mí grandes amigos desde el primer
día, pero que fueron de especial apoyo y compañía en la elaboración de esta tesis. A Nayelli
Cháidez, a Karla Velasco y a Sofía Martínez Parente, con quienes siempre siento que el
cariño y la generosidad se desbordan. A Alejandro Navarro, a Francisco García Bellego, a
Juan Ernesto Trejo, a Carlos Galina, a Ethan Ayala, a Parid Hannan, a Ricardo Uriegas, a
Nekane Martínez, a Brenda Vázquez, a Montserrat Arce, a Jimena Álvarez, a Eduardo
Cuéllar, a Cecilia Cabello, a Alma Osorio, a Rodrigo Pérez Tejada, a Héctor Chávez, a
Sebastián Guevara, a Patricio Saldaña, a Gonzalo Martínez, a Lines Medellín, a Arturo
Chiquito, a Nazim Sanseviero, a Carlos Rodríguez, a Leticia Gómez, a Servando Cervantes
y a Marilú Peña, por su invaluable amistad y compañía a lo largo de los años.
A Diana Mora, a Paulina Barrera, a José Ricardo Robles, a Nabila Delgado, a

Salvador Guerrero y a Mayra Ortiz, por ser amigos y compañeros de causas. Por lo
inspiradora que me resulta la solidez de sus convicciones. A Daniel Rico, por sus buenos
consejos.
A los amigos y familia que me han acompañado toda la vida, por su cariño y por
saber estar. Muy especialmente, a mi tía Emma Valverde y a mis primas Claudia y Jina
Reygadas, porque su presencia y cariño es una de las constantes más afortunadas de mi
vida. A Laura Andreu, a Andrea Martínez, a Itzel Chávez, a Beatriz Rodríguez, a Darío
Calderón, a Paolo Luciano y a Luis Domínguez, por su amistad sin condiciones y por la
alegría de acompañamos en caminos muy distintos. A Gilda Flores, a Daniela García y a
Arturo Gómez Lamadrid, por lo mucho que me han enseñado y procurado.
A Ariel Dulitzky, a Sergio García Ramírez, a Margarette May Macaulay, a

Alejandra Nuño, a Carlos Quesada, a Karla Quintana, a Tracy Robinson y a Miguel Ruiz
Cabañas, por su tiempo y por su confianza. Todos los errores de esta tesis son míos, pero
estoy convencida de que este trabajo es mucho mejor gracias a que semejantes gigantes me
concedieron entrevistas.
A Stella Villagrán, a Marlene Daroytti y a René Gutiérrez, por la gran labor que
realizan para preservar la memor.ia histórica de la OEA, sin la cual esta tesis no sería
posible. Porque me brindaron un apoyo invaluable en mi investigación de los archivos de la
organización.
A Gabriela López y a Juana Gómez, por las mil y un maneras en las que me han
apoyado desde el Departamento Académico de Estudios Internacionales.
Al ITAM, por ser refugio donde aprender, enseñar y pensar libremente.

Índice
Acrónimos y siglas ....................................................................................................................... i
Introducción ................................................................................................................................ 1
Capítulo l. Marco teórico metodológico ................................................................................... 5

1.1. REVISIÓN DE LA LITERATURA.............................................................................. 5
1.1.1. El cambio en las OI desde los enfoques teóricos racionalistas ................................... 7
1.1.2. El cambio en las OI desde los enfoques teóricos reflexivos ........................ :............ 14
1.2. HIPÓTESIS ................................................................................................................. 19
1.3. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN ................................................................................ 20
1.3.1 .. Definiciones operacionales ..................................................................................... 21
1.3.1.1. Varüible dependiente ........................................................................................................ 21
1.3.1.2. Variables independientes .................................................................................................. 23
1.3.2. Metodología de investigación ................................................................................. 26
1.3.2.1. Selección de agendas temáticas ......................................................................................... 26
1.3.2.2. Selección de casos de estudio .......................................................................... :................. 28
1.3.2.3. La construcción de configuraciones de actores .................................................................. 36
1.3.3. Técnica de investigación ........................................................................................ 38
Capítulo 2. La agenda de la violencia contra las mujeres en el sistema

interamericano .......................................................................................................................... 40
2.1. LA ELABORACIÓN DE LA CONVENCIÓN DE BELÉM DOPARÁ
(1990-1994) ............................................................................................................................. 42
2.1.1. El papel de los Estados ........................................................................................... 43
2.1.2. El papel de las burocracias ...................................................................................... 51
2.1.3. El papel de la sociedad civil organizada .................................................................. 58
2.2. LA CREACIÓN DE LA RELATORÍA SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
MUJERES (1994) .................................................................................................................. 62
2.2.1. .El papel de los Estados ........................................................................................... 63
2.3. LA CREACIÓN DEL MESECVI (2002-2004) ........................................................... 68
2.4. CASO PARADIGMÁTICO: :PENAL MIGUEL CASTRO CASTRO V. PERÚ
(2001-2006) ....................................................................................................................•........ 78
2.5. LAS CONFIGURACIONES DE ACTORES RESULTANTES ................................ 90
Capítulo 3. La agenda de la discriminación racial en el sistema interamericano .............•. 93

3.1. LA ELABORACIÓN DE LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA
CONTRA EL RACISMO, LA DISCRIMINACIÓN RACIAL Y FORMAS
CONEXAS DE INTOLERANCIA (2000-2013) .................................................................... 96
3.1.2. El papel de las burocracias ..................................................................................... 11 O
3.1.3. El papel de la sociedad civil organizada ................................................................. 111
3.2. LA CREACIÓN DE LA RELATORÍA SOBRE DERECHOS DE LAS
PERSONAS AFRO DESCENDIENTES Y CONTRA LA DISCRIMINACIÓN
RACIAL (2005) ..........................................•.....•....•.............................•......•..............•...........119
3.2.1. El papel de los Estados .......................................................................................... 120
3.2.2. El papel de las burocracias .................................. :.................................................. l21
3.2.3. El papel de la sociedad civil organizada ................................................................. 123
3.3. CASO PARADIGMÁTICO: NIÑAS YEAN Y BOSICO V. REPÚBLICA
DOMINICANA (2001-2005) ..........................................•..••.•.........•..........................•...........126
3.3.1. El papel de las burocracias ................"...................................................................... l28
3.3 .2. El papel de la sociedad civil organizada ................................................................. 131
3.4. LAS CONFIGURACIONES DE ACTORES RESULTANTES ...............................134
Conclusiones ........................................•...............•...•..•.....................................•.•.................... 136
Referencias .....................................•......•..•...........•...••.........•......................•............................ 149

Acrónimos y siglas
CADH Convención Americana sobre Derechos Humanos

CARICOM Comunidad del Caribe
CDI Comisión de Derecho Internacional
CEDAW Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer
CEJIL Centro para la Justicia y el Derecho Internacional
CERD Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CIM Comisión Interamericana de Mujeres
CJI Comité Jurídico Interamericano
CLADEM Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los
Derechos de la Mujer
Corte IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos
csw Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer
DESC Derechos económicos, sociales y culturales
DUDH Declaración Universal de los Derechos Humanos
ICERD Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación Racial
IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos
MESECVI Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la
Convención Interamericana para 'Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra la Mujer
MUDHA Movimiento de Mujeres Dominico-Haitianas
OEA Organización de los Estados Americanos
OI Organización internacional
ONG Organización no gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
ose Organización de la sociedad civil
RECOVI Reunión Intergubemamental de Expertos para considerar el
anteproyecto de Convención Interamericana sobre la Mujer y
la Violencia
SEPPIR Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad
Racial de Brasil
SIDH Sistema Interamericano de Derechos Humanos
ii
Introducción
"Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos", señala el primer
artículo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH). La DUDH fue
adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ellO
de diciembre de 1948. A partir de entonces, la comunidad internacional ha creado una
extensa red de instrumentos normativos y mecanismos institucionales para garantizar la
protección de los derechos que les corresponden universalmente a todas·las :personas: .los
derechos humanos. A esta red se le conoce como el sistema internacional de derechos
humanos y supone el reconocimiento de que la garantía de los derechos ·fundamentales
reviste tal importancia que es responsabilidad de la comunidad internacional en su
conjunto, incluso más allá de la soberanía de los Estados.
El proceso de codificación e institucionalización de los derechos humanos en el

ámbito internacional ha sido gradual y ha tenido lugar tanto en el seno de la ONU como en
las organizaciones regionales de América, Europa y África, principalmente. Después del
desarrollo de los instrumentos universales que constituyen el International Bill of Rights
(i.e. la Declaración Universal, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), la comunidad
internacional procedió a profundizar en diferentes agendas temáticas de derechos humanos
con el afán de precisar las normas y los mecanismos para su garantía. Las agendas
temáticas abarcan desde aquellas relativas a los derechos civiles y políticos (por ejemplo, la
igualdad ante la ley, la libertad de expresión y la prohibición de la tortura) y las relativas a
los derechos económicos, sociales y culturales (como educación, salud y trabajo), hasta las
referentes a grupos vulnerables específicos (por ejemplo, mujeres, minorías raciales y
migrantes). No todas las agendas han sido abordadas con la misma intensidad ni
reconocidas en los mismos foros internacionales. Esta tesis indaga sobre este fenómeno
empírico. En particular, el objetivo de esta investigación es analizar por qué algunas
agendas temáticas de derechos humanos progresan en el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos (SIDH) y otras no.
El SIDH es el sistema regional de derechos humanos del continente americano.
Existe en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA), organización
internacional (01) que fue fundada en 1948 y que agrupa a 34 Estados miembros activos:
todos los Estados del continente menos Cuba. 1 El SIDH es tanto "el conjunto de reglas o
principios contenidos en instrumentos internacionales que reconocen los derechos humanos
que se aplican en los Estados Americanos" 2 como "el complejo de mecanismos y
procedimientos previstos [en estos] instrumentos jurídicos". 3 Es decir, el SIDH es tanto un
andamiaje normativo como uno institucional. Con respecto al andamiaje normativo, su
principal texto convencional es la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(CADH), la cual entró en vigor en 1978; sin embargo, en el SIDH se encuentran vigentes
otros seis tratados regionales de derechos ·humanos. En lo relativo a la arquitectura
institucional, cabe destacar la existencia de dos órganos encargados de la promoción y
protección de los derechos humanos en el continente: la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
Al igual que sucede en otros foros internacionales, algunas agendas de derechos

humanos progresan más que otras en el ·sistema interamericano. Esta variación entre
agendas avanzadas y rezagadas inspira la pregunta de investigación de este trabajo: ¿bajo
qué condiciones progresa una agenda temática de derechos humanos en el SIDH? Para dar
respuesta a esta pregunta, en esta tesis se proponen cuatro hipótesis o respuestas
conjeturales, elaboradas con base en la literatura de Relaciones Internacionales relativa al
cambio en las 01. La primera es que una agenda temática de derechos humanos progresa si
es impulsada en la OEA por uno o varios de los Estados con mayor poder relativo en la
organización. La segunda es que no progresa si es bloqueada por uno o varios de los
Estados con mayor poder relativo en la organización. La tercera es que progresa si es
impulsada en la OEA por la sociedad civil organizada. La cuarta es que progresa si es
impulsada por las burocracias de la organización.
1
La OEA tiene 35 Estados miembros. Sin embargo, sólo 34 se encuentran activos, ya que Cuba fue
suspendida de la organización en 1962; en 2009 se levantó su suspensión y, a agosto de 2017, continúa sin
reintegrarse a la OEA.
2
Ernesto Rey y Ángela Rey, Medidas provisionales y cautelares en el sistema interamericano de derechos
humanos, Colombia, Editorial Temis, 2005, p. 8.
3
Héctor Faúndez, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos: aspectos institucionales
y procesales, Costa Rica, IIDH, 2004, p. 27.
2
La investigación pone a prueba estas hipótesis mediante el análisis de las
configuraciones de actores bajo las cuales tuvieron lugar avances -e intentos fallidos de
avances- de agendas de derechos human~s en la OEA. Para ello, se eligieron dos agendas
temáticas empleando el método de diferencia de Mill; es decir, se seleccionaron dos
agendas que tienen varias similitudes, pero que a la vez presentan una variación
significativa en la variable dependiente (i.e. en su grado de avance en el SIDH). Tales
agendas son la violencia contra las mujeres, que ha avanzado notablemente en el sistema
interamericano, y el derecho a la no discriminación racial, la cual se caracteriza por su
rezago. Posteriormente, se seleccionaron como casos de estudio los desarrollos, e intentos
de desarrollo, normativos e institucionales de estas dos agendas en el SIDH. Esta tesis
analiza estos casos de estudio -siete en total- poniendo especial énfasis en el papel
desempeñado por los Estados, las burocracias interamericanas y la sociedad civil
organizada en cada caso. En seguida, se construyen, a partir de las hipótesis, las
configuraciones de actore's que caracterizan a cada caso de estudio y, finalmente, se
analizan conjuntamente en busca de configuraciones causales.
Esta inve_stigación reviste importancia en dos sentidos. El primero es que las causas
y patrones de cambio en las OI son un tema poco explorado y poco teorizado en la
literatura de Relaciones Internacionales. Como nos recuerda Laurence Helfer, "para la
mayoría de los académicos, la historia de las OI finaliza donde debería comenzar: con su
fundación". 4 Realizar un. análisis detallado de las configuraciones de actores que expli~an el
avance de las agendas de derechos humanos en una OI es, por tanto, interesante desde un
punto de vista _teórico. Esta tesis busca contribuir a la mayor comprensión del
funcionamiento de las organizaciones internacionales.
El segundo e~ que el ámbito internacional ha sido crucial para avanzar la causa de

los derechos humanos. El sistema internacional de derechos humanos ha contribuido a
garantizar la protección de los derechos humanos a nivel estatal, al dotar a las personas de
herramientas normativas e institucionales de protección frente al poder público. Este trabajo
debe entenderse también como un esfuerzo por contribuir a explicar los mecanismos
causales para avanzar en la lucha por los derechos.
4
Laurence Helfer, "Understanding Change in Intemational Organizations: Globalization and Innovation in
the ILO", Vanderbilt Law Review (Estados Unidos), vol. 59, núm. 3, 2006, p. 658. Traducción propia.
3
La tesis se divide en tres capítulos. El primer capítulo se refiere al marco teórico que
da sustento a las hipótesis previamente formuladas y al diseño de investigación de este
trabajo. El segundo capítulo consiste en el análisis de los cuatro casos de estudio rela~ivos a
la· ~genda de la violencia contra las mujeres, y se divide cada caso en apartados
correspondientes al papel desempeñado por cada tipo de actor. Asimismo, se resumen las
configuraciones de actores bajo las cuales tuvieron lugar estos casos. En el tercer capítulo
se examinan los tres casos dé estudio relativos a la agenda de la discriminación racial,
siguiendo la misma estructura del segundo capítulo. La tesis finaliza con una sección
dedicada a las conclusiones de la investigación, en la cual se evalúan las configuraciones de
a~tores resultantes a la luz de los criterios de necesidad y suficiencia (individual y conjunta)
y se analiza la existencia de configuraciones causales. Además, se plantea una breve
reflexión acerca de las implicaciones de la investigación para comprender el
funcionamiento de las organizaciones internacionales y para avanzar agendas de derechos
humanos en el sistema interamericano.
4
Capítulo 1
Marco teórico metodológico
El objetivo de esta tesis es analizar por qué algunas agendas temáticas de derechos
humanos progresan en el seno de la OEA y otras no. En términos más amplios, ello implica
analizar por qué ocurren o no cambios en las organizaciones internacionales. En
~Gonsecuencia, a manera de revisión de la literatura, la primera sección de este capítulo se
. .
dedica a analizar las explicaciones de cambio en las OI que proveen las teorías de las
Relaciones Internacionales. Posteriormente, en una segunda sección se presentan las
~ipótesis de esta tesis con base en la literatura revisada. Finalmente, en la tercera sección se
· ·define el diseño de investigación, que incluye la delimitación de las definiciones
operacionales de las variables dependiente e independientes, el método de selección de
agendas y casos de estudio, y la técnica de investigación empleada en su análisis.
1.1. REVISIÓN DE LA LITE~TURA
Antes de abordar las explicaciones de cam~io en las OI sugeridas por la literatura de

Relaciones Internacionales, es necesario realizar dos precisio~es conceptuales. En primer
lugar, resulta indispensable defmir qué es una organización internacional. Según la
Comisión de Derecho Internacional (CDI) de la ONU, una organización internacional es
"una organización instituida por un tratado u otro instrumento regido por el derecho
internacional y dotada de personalidad jurídica internacional propia. Además de los
Estados, las organizaciones internacionales pueden contar entre sus miembros con otras
entidades". 5 Al considerar en su definición de OI la participación de "otras entidades", la
CDI está tomando en cuenta la diversificación de actores de las relaciones internacionales
5
CDI, Draft articles on the responsibility ofinternational organizations, with commentaries, 2011, artículo 2.
Traducción propia.
5
que ha tenido lugar en las últimas décadas. 6 Sin embargo, tradicionalmente se ha estudiado
a las O I como organizaciones intergubernamentales, y a este tipo de organizaciones es a las
que se refieren las teorías de cambio analizadas en esta sección. Asimismo, cabe notar que
algunas de estas teorías emplean los términos "regímenes internacionales" o "institucion"e$
internacionales" para abarcar, entre otros, a las OI, por lo que estos términos se utilizarán
indistintamente a lo largo del texto, respetando la terminología empleada por cada enfoque
teórico estudiado. 7
En segundo lugar, es importante definir qué es el cambio en una OI. Para propósitos
de esta tesis se emplea una definición muy amplia de cambio: es la evolución de las OI
después de su creación. 8 En particular, cÓmo ~e verá en la sección 1.3 .1.1. de este capítq.Ío,
los cambios que interesan al analizar el progreso de agendas temáticas de derechos
humanos son los desarrollos normativos e institucionales que tienen lugar en el seno de la
OI.
En consideración de lo anterior, en los siguientes apartados se analizan las teorías de
las Relaciones Internacionales que proveen interpretaciones acerca de cómo evolucionan
las OI, los regímenes internacionales y las instituciones internacionales. Con este fin,
primero se revisan las explicaciones que proveen los enfoques teóricos racionalistas sobre
6
La globalización y el desarrollo de nuevas tecnologías de la información han facilitado la c~eación de redes
transnacionales de defensa. Asimismo, la globalización ha provocado la dispersión de autoridad tanto a nivel
nacional como regional y global, entre otros, mediante la creación de organizaciones internacionales. "Para
influenciar a estas autoridades los ciudadanos deben forzar a sus Estados a interactuar de manera activa con
estos nuevos centros [de autoridad] o deben tratar de interactuar con ellos directamente". Robert O'Brien et.
al., Contesting Global Governance: Multilateral Economic Institutions and Global Social Movements, Reino
Unido, Cambridge University Press, 2003, p. 8. Traducción propia. Esto último ha provocado el surgimiento
de esquemas de multilateralismo complejo, los cuales, por decisión de los propios Estados, integran la
participación y las demandas de la sociedad civil global; es decir, ya no se trata de coordinar solamente las
relaciones entre tres o más países sino entre una multiplicidad de actores.
7
En perspectiva histórica, el estudio de las OI en la disciplina de las Relaciones Internacionales se remonta a
la época de la posguerra y a la creación del orden liberal internacional, que incluyó la conformación de la
ONU, las instituciones de Bretton Woods y la OEA, entre otras organizaciones internacionales. Mientras que
en un inicio la academia internacionalista se centró en el estudio de las OI formales, el interés teórico por los
regímenes internacionales -en términos más amplios- surgió en el marco de los acontecimientos
internacionales de los años setenta, tales como la incapacidad de la ONU para hacer frente a la Guerra de
Vietnam y el duro golpe que supuso para el Fondo Monetario Internacional (FMI) que Estados Unidos
abandonara el patrón oro en 1971. El desencanto frente a las OI y la necesidad de teorizar sobre instituciones
informales dio lugar al regimes movement. Sin embargo, "la literatura sobre regímenes dio pie a tales
confusiones conceptuales que los académicos en los años noventa buscaron simplificar esta noción [y] la
palabra 'institución' ha reemplazado a 'régimen' en la literatura académica de las Relaciones
Internacionales". Beth Simmons y Lisa Martín, "lnternational Organizations and Institutions", en Walter
Carlsnaes et. al. (eds.), Handbook of International Relations, Estados Unidos, Sage Publications, 2002, p.
194. Traducción propia.
8
Laurence Helfer, op. cit., p. 655.
6
el cambio en las organizaciones internacionales, para después estudiar aquellas que ofrecen
los enfoques teóricos reflexivos. Esta distinción entre teorías racionalistas y reflexivas fue
acuñada por Robert Keohane para referirse al estudio de las instituciones internacionales:
las teorías racionalistas "adoptan el supuesto de la racionalidad sustantiva [el cual
generalmente] se combina con supuestos auxiliares sobre la estructura de funciones de
utilidad y la formación de expectativas". 9 En cambio, las teorías reflexivas "enfatizan el
papel de fuerzas sociales impersonales así como el impacto de prácticas culturales, normas
y valores que no se derivan del cálculo de intereses". 10
1.1.1. El cambio en las 01 desde los enfoques teóricos racionalistas
"Las teorías sobre las instituciones internacionales han tenido que enfrentarse al paradigma
dominante en Relaciones futernacionales al menos de los años treinta a los setenta: el
realismo" Y El realismo parte de las siguientes premisas: los Estados son actores racionaies
y "unitarios que, como mínimo, buscan su supervivencia y, como máximo, el dominio del
mundo"; 12 el sistema internacional es anárquico y los Estados operan en el mismo bajo una
lógica de "auto-ayuda" (self-help). A partir de estas premisas, Kenneth Waltz, en su libro
Theory of International Politics, desarrolla una teoría sistémica para explicar la política
internacional, la cual se conoce como neorrealismo o realismo estructural. De acuerdo con
Waltz, el sistema internacional se compone de actores funcionalmente iguales, ya que "la
anarquía supone relaciones de coordinación entre los Estados, lo cual implica su
igualdad". 13 El principal interés nacional de los Estados es maximizar su seguridad, porque
como "algunos Estados pueden en cualquier momento hacer uso de la fuerza, todos los
Estados deben estar preparados para hacerlo [ ... ]. Entre los Estados, el estado de naturaleza
es el estado de guerra". 14
Si bien los Estados tienen las mismas funciones, Waltz sostiene que sus capacidades
no son iguales. De acuerdo con el realismo estructural, los Estados se encuentran limitados
9
Robert Keohane, "International Institutio~s: Two Approaches", en Intemational Studies Quarterly (Estados
Unidos), vol. 32, núm. 4, 1988, p. 381. Traducción propia.
10
Idem. Traducción propia.
11
Beth Simmons y Lisa Martin, op. cit., p. 194. Traducción propia.
12
Kenneth Waltz, .Theory of Intemational Politics, Estados Unidos, Waveland Press, 1979, p. 118.
Traducción propia.
13
Jbidem, p. 93. Traducción propia.
14
Ibidem, p. 102. Traducción propia.
7
por su interacción con otros Estados en el sistema. Su comportamiento se define a partir de
la posición de cada Estado en la distribución de poder entre ellos; es decir, por el equilibrio
de poder.. 15 La cooperación entre Estados es improbable debido a las condiciones de
inseguridad y, de llegar a existir organizaciones internacionales, éstas no son más que un
reflejo de la distribución de poder y por ende de las preferencias de los Estados poderosos.
Por lo tanto, las OI son epifenómenos: cuando cambie la distribución de poder, también
éstas cambiarán. Dado que el "juego" de la política internacional está determinado por los
Estados, no tiene sentido estudiar a las organizaciones internacionales. 16
Por su parte, el institucionalismo neoliberal comparte muchos de los fundamentos

analíticos del paradigma realista: los Estados son los principales actores de las relaciones
internacionales, éstos interactúan en un sistema intemaciónal anárquico, se presuponen las
identidades e intereses estatales y se asume que los Estados son actores racionales y
unitarios que buscan maximizar su utilidad, definida en términos materiales como poder,
seguridad y bienestar. 17
Sin embargo, este enfoque teórico pone énfasis en las OI al postular que los
regímenes internacionales son mecanismos de mediación entre los Estados para lograr
cooperación mutuamente beneficiosa entre ellos. En particular, esta perspectiva teórica
plantea que los Estados crean organizaciones internacionales porque, mediante
interacciones reiteradas y la vinculación de agen~as, éstas reducen los costos de
transacción, reducen la incertidumbre, y fomentan el cumplimiento de compromisos
estatales, lo cual beneficia a los Estados parte y a la consecución de sus intereses
15
Para Waltz -mas no para todos los realistas- el equilibrio de poder ocurre de manera automática: dado que
los Estados son unidades funcionalmente iguales buscando resguardar su seguridad, la propia dinámica de
self-help de los Estados genera un equilibrio. Waltz incluso equipara el equilibrio de poder con la "mano
invisible" de la teoría económica.Jbidem, p. 118.
16
De hecho, en su libro Theory oflntemational Politics, Waltz no menciona explícitamente ni una sola vez a
las organizaciones internacionales. La desestimación de W altz de las OI es similar a la de los realistas
tradicionales del derecho internacional. En palabras de Hans Morgenthau, los Estados "están siempre ansiosos
por desprenderse de la influencia restrictiva que el derecho internacional pueda ejercer sobre su política
exterior, [y] por el contrario usar el derecho internacional para promover sus propios intereses nacionales".
Hans Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, Estados Unidos, A. A. Knopf,
1948, citado en Beth Simmons y Lisa Martín, op. cit., p. 195. Traducción propia.
17
John Ruggie, Constructing the World Polity. Essays on Intemational Institutionalization, Reino Unido,
Routledge, 1998, p. 9.
8
18
estatales. En suma, las 01 son una solución al problema de la acción colectiva
intemaciona1. 19
Es decir, las instituciones son mecanismos para superar fallas en el mercado y, en

este sentido, son instrumentos de los Estados, particularmente de los más poderosos. Robert
Keohane, cuyo libro Afler Hegemony: Cooperation and Discord in the World Política!
Economy es piedra angular del institucionalismo neoliberal, sostiene en ese texto que los
regímenes, entre los cuales se encuentran las OI:
deben ser entendidos como arreglos motivados por el interés propio o egoísta [self-
interest]. [ ... ]Esto quiere decir .que, como lo enfatizan los realistas, [los regímenes] son
moldeados por sus miembros más poderosos, que persiguen sus propios intereses. Pero
los regímenes también pueden afectar los intereses estatales [ ... ]. Las percepciones del
interés propio depende tanto de las expectativas que tienen los actores de las
consecuencias probables de sus ·acciones particulares como de sus valores
20
fundamentales.
Por consiguiente, para el institucionalismo neoliberallas OI "operan como variables

intervinientes, mediando entre la consecución estatal de los intereses egoístas y los
resultados políticos al cambiar la estructura de oportunidades y restricciones a la que se
enfrentan los Estados". 21 No obstante, aunque el institucionalismo neoliberal reconoce que
las OI pueden imponer restricciones a la acción estatal, plantea que estas instituciones no
son actores políticos. En otras palabras, son estructura en vez de agentes.
La literatura institucionalista neoliberal se ha centrado primordialmente en estudiar

la cooperación interestatal en el contexto de las OI, y no en los procesos de cambio en este
18
Robert Keohane, Afler Hegemony: Cooperation and Discord in the World Política! Economy, Estados
Unidos, Princeton University Press, 1984, p. 85-109.
19
Autores como Duncan Snidal ahondan más profundamente en las condiciones estratégicas que dan pie a
arreglos de cooperación interestatales. Por ejemplo, Snidal señala la tendencia a simplificar el problema de
acción colectiva en términos de un dilema del prisionero, y distingue entre los problemas de colaboración
(dilema del prisionero) y de coordinación (múltiples equilibrios de Pareto). Duncan Snidal, "Coordination
versus Prisoners' Dilemma: Implications for International Cooperation and Regimes,, en The American
Política! Science Review (Estados Unidos), vol. 79, núm. 4, 1985, pp. 923-942.
20
Robert Keohane, Afler Hegemony: Cooperation and Discord in the World Política! Economy, op. cit., p.
63. Traducción propia.
21
Michael Barnett y Martha Finnemore, "The Politics, Power, and Pathologies of International
Organizations", en Intemational Organization (Reino Unido), vol. 53, núm. 4, 1999, p. 704. Traducción
propia.
9
tipo de organizaciones. 22 La explicación racionalista más sugerente sobre cambio en
organizaciones internacionales proviene del realismo estructural y fue desarrollada por
Stephen Kras~er; se le conoce como realismo estructural "modificado". 23 Krasner no se
refiere a las OI_ per se, sino que teoriza en términos más generales sobre los regímenes
internacionales, a los que define como "conjuntos de principios, normas, reglas y
procedimientos de toma de decisiones, los cuales pueden ser implícitos o explícitos, en
tomo a los cuales las expectativas de los adores convergen en una determinada área de las
relaciones intemacionales". 24 Es decir, como instituciones 25 formales o informales relativas
a una o a varias áreas temáticas de la agenda internacional. La definición de régimen
internacional . de Krasner es una de las más utilizadas en la literatura de Relaciones
Internacionales.
Krasner plantea que "los regímenes importan cuando la toma de de~isiones

26
individuales [por parte de los Estados] lleva a resultados indeseados". Et+ particular, este
autor estudia la creación de regímenes a partir de conflictos por la distribución de recursos.
En su análisis, utiliza premisas tanto del neorrealismo como del institucionalismo
22
Antes del auge de la literatura institucionalista neoliberal y del propio neorrealismo, Robert Keohane y
Josyph Nye publicaron en 1977 el libro Power and Interdependence. En ese texto, postulan que las relaciones
internacionales se caracterizan cada vez más por la "interdependencia compleja" (complex interdependence) y
sugieren cuatro explicaciones de cambio en los regímenes: los cambios económicos y·tecnológicos los
vuelven obsoletos; declive de la potencia hegemónica (como sugeriría Stephen Krasner); los Estados fuertes
en un área temática definen las reglas para esa materia; las OI como variables intervinientes (cuestión que
retomaría el institucionalismo neoliberal). Véase Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence,
Estados Unidos, Prentice Hall, 1977, pp. 32-52. Sin embargo, en los años siguientes la literatura neorrealista e
institucionalista neoliberal pasaría a estar al centro de las discusiones en Relaciones Internacionales y, en
efecto, el tema del cambio en las OI fue marginado en la literatura liberal.
23
Stephen Krasner, "Regimes and the Limits of Realism: Regimes as Autonoinous Variables", en
Intemational Organiza/ion (Reino Unido), vol. 36, núm. 2, 1982, p. 509. ·
24
Stephen Krasner, "Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables", en
Intemational Organization (Reino Unido), vol. 36, núm. 2, 1982, p. 186. Traducción propia. Aunque la
definición más aceptada de régimen. ·internacional es la de Krasner, la noción original es de Oran Young,
quien en 1980 sostuvo que los regímenes internacionales son "instituciones sociales en tomo a las cuales las
expectativas de los actores convergen en una determinada área de las relaciones internacionales". Oran
Young, "Intemational Regimes: Problems of Concept Formation", World Politics (Reino Unido), vol. 32,
núm. 3, 1980, p. 332. Traducción y énfasis propios.
25
Una institución internacional es "un conjunto de reglas que estipulan las maneras en que los Estados deben
cooperar y competir entre ellos". John Mearsheimer, "The False Promise of Intemational Institutions", en
Intemational Security (Estados Unidos), vol. 19, núm. 3, 1995, p. 8. Traducción propia. En la disciplina de las
Relaciones Internacionales no hay consenso acerca de la definición de institución internacional; sin embargo,
la provista por Mearsheimer es amplia y útil. Sobre la utilidad de esta definición véase Beth Simmons y Lisa
Martín, op. cit., p. 194.
26
Stephen Krasner, "Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables", op.
cit., p. 194. Traducción propia.
10
neoliberal. Del trabajo paradigmático de Keohane, Krasner retoma la noción de que el
propósito de los regímenes internacionales es resolver conflictos de coordinación entre
actores y crear "equilibrios auto-impuestos" (self-enforcing equlibria), mediante el acuerdo
de soluciones comunes, la reducción de costos de· transacción, la generación de
información, la oportunidad de vincular agendas y las interacciones reiteradas que generan
certidumbre e incrementan los costos estatales de incumplir los acuerdos. 27 Sin embargo,
Krasner critica que la perspectiva liberal asuma que los Estados se benefician por igü.al de
la coordinación y que presuponga que el diseño institucional de los regímenes es la variable
explicativa más relevante al analizarlos.
Por el contrario, Krasner subraya que el poder estatal determina el diseño

institucional y que, por ende, en esta variable reside el poder explicativo. El poder es
entendido C<?mo "la habilidad para determinar quién participa en el juego, para defmir las
reglas o p·ara ~ambiar los valores en la matriz de pagos", 28 y -se mide en términos de poder
material. La creación de regímenes internacionales generalmente ocurre "en momentos de
discontinuidad fundamental en el sistema internacional, como después de grandes
guerras". 29 Al crear un régimen, hay un alto grado de correspondencia entre la distribución
de poder en el sistema internacional y las características de la nueva institución, ya que "los
Estados poderosos establecen regímenes para impulsar sus intereses". 30 Sin embargo, con el
paso del tiempo pueden desarrollarse incongruencias entre el régimen, que es constante, y
la distribución de poder, que es variable, específicamente debido al declive hegemónico de
las potencias que lo crearon. 31 Krasner plantea una metáfora para explicar este fenómeno:
27
Robert Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory,
Estados Unidos, Westview Press, 1989, pp. 64-65.
28
Stephen Krasner, "Global Communications and National Power: Life. on the Pareto ·Frontier", en World
Politics (Reino Unido), vol. 43, núm. 3, 1991, p. 342. Traducción propia.
29
Stephen Krasner, "Regimes and the Limits ofRealism: Regimes as Autonomous Variables", op. cit., p. 499.
Traducción propia.
30
Idem. Traducción propia.
31
En efecto, la explicación de cambio en los regímenes internacionales de Krasner se deriva de la teoría de la
estabilidad hegemónica, cuyo principal exponente es el neorrealista Robert Gilpin. A grandes rasgos, de
acuerdo con Gilpin, la estabilidad en el sistema internacional se mantiene mientras haya una potencia
hegemónica. Sin embargo, este estabilidad no se puede perpetuar indefinidamente, ya que los Estados tienen
ciclos de poder. Eventualmente, el crecimiento diferenciado de la potencia en declive y la potencia en ascenso
produce una redistribución de poder decisiva. Como resultado, se generan desequilibrios, ya que la nueva
potencia no cuenta con el nivel de influencia equivalente a su nivel de poder en el sistema internacional.
Según Gilpin, estos desequilibrios provocan tarde o temprano una guerra hegemónica; si la potencia en
ascenso gana la guerra, el sistema internacional se transforma de manera tal que refleje sus intereses. Véase
11
"una placa tectónica puede ser conceptualizada como la distribución de poder entre
Estados, la otra como los regímenes. [ ... ] Con el tiempo, se desarrolla presión en la
interfase de las placas porque se mueven a ritmos distintos. [... ] Entre más alto sea el nivel
de incongruencia, más dramático será el terremoto que finalmente realinee las placas". 32
Krasner denomina "desfase" (lag) a esta incongruencia entre las variables causales
del régimen (poder e intereses) y sus características o "reglas deljuego". 33 Aunque es muy
improbable que los desfases se prolonguen por mucho tiempo (ya que eventualmente ocurre
el "terremoto" que realinea a los regímenes), durante estos periodos las OI impactan
~exógenamente en el sistema internacional. Ello por_que, por ejemplo, proveen un espacio de
acción a Estados con menor poder rel~tivo. 34 Además, Krasner afirma que los Estados
pueden generar "retroalimentación" (feedback), a la cual define como la alteración, por
parte de los regímenes, de los intereses egoístas y la~ configuraciones de poder que en un
35
inicio dieron origen a la institución internaciÓ:rial: Entre otros mecanismos, esta
retroalimentación ocurre cuando los regímenes modifican los cálculos de los Estados sobre
cómo maximizar sus intereses.
Aunque de esta manera Krasner reconoce, al igual que Keohane, que los regímenes
pueden comportarse como variables intervinientes (alternando las percepciones y los
cálculos estatales), su teoría es interestatal y no postula que las OI sean actores
independientes. Hasta después de un par de décadas se comenzó a estudiar a las OI desde
Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Reino Unido, Cambridge University Press, 1981, pp. 9-49.
Aunque Krasner no hace referencia a las guerras hegemónicas, sí habla de los cambios abruptos que
eventualmente tienen lugar para que los regímenes internacionales reflejen la distribución de poder imperante
en el sistema internacional.
32
Traducción propia. ·
33
Jbidem, p. 501.
34
"A medida que las organizaciones internacionales se salen del control de poder hegemónico, los Estados
más pequeños y débiles pueden ganar influencia. La mayoría de las organizaciones da a esos Estados igualdad
formal. Los documentos constitucionales respaldan la no agresión, doctrina particularmente atractiva para
Estados con capacidades militares limitadas. Los Estados pequeños pueden articular normas y parámetros
éticos como sustitutos del poder material". Stephen Krasner, Conflicto estructural: El Tercer Mundo contra el
liberalismo global, Argentina, traducción de Mirta Rosenberg, Grupo Editor Latinoamericano, 1989, p. 78.
En general, los Estados con un mayor poder relativo logran asegurar que se adopte el acuerdo que tiene la
distribución de beneficios que les es más favorable. Sin embargo, Krasner reconoce que los países con menor
poder relativo pueden tener cierto margen de negociación si son Estados parte de organizaciones
internacionales de membresía universal, lo cual "le ha dado a los Estados el presunto derecho de influenciar
políticas afectadas por los procesos de toma de decisiones de 'un Estado, un voto"'. Stephen Krasner, "Global
Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier", op. cit., p. 363. Traducción propia.
35
12
una teoría racionalista que las considera como actores: la teoría de agente-principal. Darren
Hawkins et. al sostienen que las OI son creadas por los Estados para impulsar sus intereses,
pero que con el tiempo los "agentes" (las OI) desarrollan preferencias e intereses
diferenciados a los de sus "principales" (los Estados). No obstante, esta perspectiva teórica
sugiere que cuando las OI se desvían de su mandato, los Estados corrigen rápidamente el
rumbo con acciones correctivas, 36 y se centra en el análisis de estas dinámicas de
delegación y restricción de autoridad (y no en el cambio en las OI). 37
En suma, de acuerdo con los principales enfoque teóricos racionalistas, las

~organizaciones internacionales son instrumentos creados por los Estados para procurar sus
intereses. En este sentido, para el neorrealismo y para el institucionalismo neo liberal las OI
son arenas neutrales en las que los Estados interactúan, mientras que para la teoría agente-
principal las OI desarrollan sus propios intereses, pero éstos son restringidos por los
Estados. Es decir que de los enfoques teóricos racionalistas se deriva la explicación de que
el cambio en las organizaciones internacionales ocurre cuando es del interés de los Estados,
particularmente ~e aquéllos con mayor poder relativo en el sistema internacional.
Asimismo, cabe recalcar que estos enfoques teóricos racionalistas suponen que los Estados
son actores unitarios, lo cual es una simplificación importante. 38
36
Darren Hawkins et. al., "Delegation under Anarchy: States, Intemational Organizations, and Principal-
Agent Theory", en Darren Hawkins et. al., Delegation and Agency in Intemational Organizations, Reino
Unido, Cambridge University Press, 2006, pp. 27-37. ·
37
Con esta teoría como antecedente, Kenneth· Abbott, Duncan Snidal et. al. han propuesto en años recientes
estudiar a las organizaciones internacionales como "orquestadoras" (orchestrators). Estos autores plantean
que las organizaciones intergubemamentales "están incrustadas en y limitadas por las relaciones agente-
principal con los Estados miembros. [Lo novedoso es que a la vez] están incrustadas en redes de relaciones
organizaciones-intermediarios con grupos de la sociedad civil, empresas del sector privado y otros
intermediarios, que a veces incluyen a otras organizaciones intergubemamentales. [ ... ] ". Kenneth Abbott et.
al., "Orchestrating Global Govemance: From Empirical Findings to Theoretical Implications, en Kenneth
Abbott et. al., Intemational Organizations as Orchestrators, Reino Unido, Cambridge University Press, p.
376. Traducción propia. Todos estos actores, particularmente las propias OI, influyen en los cambios que
ocurren en el seno de las organizaciones. Sin embargo, Abbott, Snidal et. al. mencionan esto muy
tangencialmente, y su análisis se centra en cómo la intermediación con actores no estatales contribuye a la
autonomía y efectividad de las OI en el cumplimiento de los objetivos para los cuales fueron creadas.
38
Al enfocar el análisis en las interacciones entre los Estados, se obvia su conformación y dinámicas internas.
Para estas teorías, los Estados son "cajas negras" o "bolas de billar".
13
1.1.2. El cambio en las 01 desde los enfoques teóricos reflexivos
Mientras que los enfoque teóricos racionalistas explican la creación y el funcionamiento de

las OI en términos de maximización de utilidad estatal en un sistema internacional
anárquico que presenta fallas en el "mercado", las interpretaciones reflexivas sitúan a las
organizaciones internacionales en un contexto social intersubjetiva. Estas explicaciones
sociales de las OI tienen como principal antecedente teórico a la escuela inglesa de Hugo
Grocio, la cual "sostiene que el sistema de Estados existe en el marco de una sociedad de
Estados, que [a su vez] incluye conjuntos de valores, reglas e instituciones que son
~eomúnmente aceptados por los Estados". 39
John Ruggie y Friedrich Kratochwil son los autores que sentaron las bases teóricas
para el estudio de los regímenes internacionales a partir del enfoque intersubjetiva de la
escuela inglesa. 40 Al enfoque teórico que, en el caso de las Relaciones Internacionales,
"busca entender la variedad de papeles sistemáticos que desempeñan las ideas en la política
internacional", 41 se le denomina constructivismo social. Los análisis de las OI desde una
óptica constructivista parten del supuesto de que "la naturaleza de las instituciones y de las
jdentidades de los actores son mutuamente constitutivas. [ ... ] Esto da pie a análisis de
instituciones internacionales que no dan por sentado nada: los actores relevantes, sus
.intereses y su entendimiento de las reglas están todos sujetos a interpretación". 42 En
pa~icular, las investigaciones de Michael Barnett y Martha Fi~emore proveen un marco
teórico para estudiar a las OI como organizaciones autónomas. Así se abandona el supuesto
de que el cambio en las organizaciones internacionales es generado necesariamente por
factores exógenos, y se estudia a las OI como agentes y no sólo como estructura. Barnett y
Finnemore señalan que es necesario abrir la "caja negra" de las organizaciones
'internacionales y entenderlas como burocracias. Siguiendo a Weber, identifican dos fuentes
de poder de las 01: el atractivo de la autoridad legal-racional en las sociedades modernas y
el control que tienen las burocracias del expertise técnico y la información. 43 En primer
lugar, la autoridad de las OI reside en reglas y procedimientos y es, por ende, racional e
39
John Ruggie, op. cit., p. 11. Traducción propia.
40
Beth Simmons y Lisa Martín, op. cit., p. 198.
41
John Ruggie, op. cit., p. 18. Traducción propia.
42
Beth Simmons y Lisa Martín, op. cit., p. 198. Traducción propia.
43
Hans Gerth y Wríght Milis, From Max Weber: Essays in Sociology, Reino Unido, Oxford University Press,
1946, p. 120.
14
impersonal. La legitimidad que deriva de las reglas y del "cargo", también llamada
autoridad legal-racional, es una importante fuente de poder en el mundo contemporáneo. En
segundo lugar, la autoridad de las OI proviene del conocimieJ?.tO técnico, el entrenamiento
especializado y la experiencia que no está al alcance de otros actores. Es decir, mientras
que las OI nivelan las asimetrías de la información entre los Estados, como lo sostienen los
institucionalistas neo liberales, también generan nuevas asimetrías de la información entre
las burocracias de las organizaciones y los actores estatales. Según Weber, este
conocimiento le da a las burocracias poder sobre los políticos e "invita y a veces vuelve
~~ecesario que definan la política pública, no sólo que la implementen. [ ... ] La ironía de
ambos rasgos de autoridad es que hacen poderosas a las burocracias precisamente creando
la apariencia de despolitización". 44
De acuerdo con Barnett y Finnemore, las C?I desarrollan tres tipos de poder debido a
su autoridad inevitable. Primero, las OI o_rganizan y clasifican información y conocimiento,
y, segundo, proveen definiciones. 45 Estos dos tipos de .influencia son denominados "poder
de construcción social", ya que las "OI usan su conocimiento para ayuda a crear la realidad
social". 46 Tercero, las organizaciones _internacionales actúan como difusoras de las normas
que ayudaron a construir. De especial interés para esta investigación es que Barnett y
Finnemore plantean que "las OI continuamente formulan nuevas tareas y nuevos
procedimientos para hacer su trabajo en respuesta a situaciones mundiales cambiantes,
expertise cambiante y otros factores. Los Estados generalmente pueden detener estos
cambios si así lo quieren [ ... ], pero en general no los inician". 47 Además, señalan que las
organizaciones internacionales desarr?llan patologías, las cuales definen como aquellas
"disfunciones que son atribuibles a· la cultura burocrática y a los procesos internos
burocráticos y que causan que la OI actúe de una manera contraria a sus objetivos auto-
declarados".48
44
Michael Barnett y Martha Finnemore, op. cit., p. 708. Traducción propia.
45
Por ejemplo, el Banco Mundial ha sido el principal articulador del discurso del desarrollo, El Banco ha
determinado no sólo la definición de desarrollo, sino también quiénes son objeto de la ayuda al desarrollo y
quiénes son los desarrolladores (generalmente los Estados o las propias OI).
46
Michael Barnett y Martha Finnemore, Rules for the World International Organizations in Global Politics,
Estados Unidos, Cornell University Press, 2004, p. 7. Traducción propia.
47
48
Ibídem, p. 8. Traducción propia.
15
Otro enfoque teórico reflexivo que abona al análisis del cambio en las
organizaciones internacionales es el neofuncionalismo. Al igual que Barnett y Finnemore,
el neofuncionalismo sugiere que el origen del cambio en las OI es endógeno; es decir, que
se produce dentro de la~ organizaciones. Para Ernst B. Haas, su principal exponente, las OI
son creadas para hacer frente a asuntos transfronterizos técnicos y apolíticos (por ejemplo,
la prevención de enfermedades). De acuerdo con Haas, el cambio en las OI tiene lugar
cuando, por un lado, grupos de interés nacionales ·reconocen que si trabajan en el marco de
las organizaciones internacionales pueden lograr resultados que serían impensables a nivel
de política interna. Por otro lado, y al mismo tiempo, los burócratas de las OI descubren
que se benefician de. ·aliarse con estos actores sub-estatales, pues les permite expandir su
ámbito de autoridad. "El enfoque, entonces, se encuentra en los confines de la sociología
histórica, en el cual los sistemas son siempre concretos y siempre definidos por los
intereses de los actores de la época". 49 El cambio institucional en las OI es incremental y.
genera niveles de cooperación más profunda debido a una lógica de "derrames" (spiil-
over): se empieza por cooperar en asuntos técnicos y poco a poco la cooperación se
expande a ámbitos de "alta política" (high politics), como la paz y la seguridad. 50
Finalmente, Margaret Keck y Kathryn Sikkink utilizan el marco teórico de

Finnemore' sobre la socialización de los Estados para analizar la acción colectiva
transnacional. De acuerdo con Finneniore, "los Estados son socializados por la comunidad
internacional, en la que ellos y las personas que lo componen viven, para aceptar ciertas
preferencias y expectativas". 51 Mientras que Finnemore ha teorizado sobre el papel de las
OI en la difusión de normas, Keck y Sikkink han estudiado el papel socializ~dor de las
"redes transnacionales de defensa" (transnational advocacy networks), compuestas por
actores no estatales. Su modelo sobre la acción colectiva transnacional no es per·se una
teoría de cambio en organizaciones internacionales; sin embargo, da luces sobre el papel de
la sociedad civil organizada en esta y otras dinámicas.
49
Emst Haas, Beyond The Nation-State: Functionalism And Intemational Organization, Estados Unidos,
Stanford University Press, 1964, p. 48. Traducción propia.
50
Ibidem, pp. 47-50.
51
Martha Finnemore, National Interests in Intemational Society, Estados Unidos, Comell University Press,
1996, p. 128. Traducción propia.
16
De acuerdo con Keck y Sikkink, las organizaciones de la sociedad civil son un
componente de redes transnacionales de defensa más amplias. Una red transnacional de
defensa es un grupo de actores, vinculado más allá de las fronteras nacionales, cuya forma
de organización se caracteriza por ser un "modelo de cori:mnicación e intercambio
voluntario, recíproco y horizontal", que se organiza "para promover causas, ideas basadas
en principios y normas, y [que] con frecuencia involucra a individuos que defienden
cambios de política que no pueden vincularse fácilmente con una comprensión racionalista
52
de sus 'intereses"'. Los actores de la red comparten valores y, con frecuencia,
información y servicios. "Además de compartir información, las redes crean categorías o
estructuras dentro de .las cuales generan y organizan la informa9tón que sirve de base a sus
campañas. [... ] Su habilidad para generar información rápida y exacta, y para desplegarla
de manera eficaz, es su mejor carta y también es decisiva para su identidad". 53 Los actores
de las redes transnacionales de defensa incluyen ONG, tanto de carácter nacional como
internacional, think tanks, movimientos sociales nacionales, fundaciones y medios de
comunicación, entre otros. Sin embargo, generalmente las ONG nacionales e
54
internacionales son las líderes de .estas redes.
El efecto boomerang es el patrón clásico que describe la interacción a nivel

transnacional: cuando los actores sociales no encuentran soluciones adecuadas a sus
demandas a nivel nacional, recurren al internacional en busca de apoyo y visibilidad. La
presión política que no es canalizada internamente se transfiere a· la arena internacional para
después, desde afuera, volver al ámbito estatal con más fuerza para presionar al gobierno en
cuestión. 55 Ello tiene lugar en una estructura de oportunidades políticas a dos niyeles: es la
combinación de una estructura nacional cerrada y de una estructura internacional abierta la
que da pie a este resultado. 56
52
Margaret Keck y Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in Intemational Politics,
Estados Unidos, Cornell University Press, 1998, p. 27. Traducción propia.
53
54
Sanjeev Khagram et. al., "From Santiago to Seattle: Transnational Advocacy Groups Restructuring World
Politics", en Sanjeev Khagram et. al. (eds.), Restructuring World Politics. Transnational Social Movements,
Networks, and Norms, Estados Unidos, University ofMinnesota Press, 2002, p. 9.
55
Margaret Keck y Kathryn Sikkink, op. cit., pp. 12-13.
56
Alison Brysk, "From Above and Below: Social Movements, the futernational System, and Human Rights in
Argentina", en Comparative Political Studies (Estados Unidos), vol. 26, núm. 3, 1993, p. 261.
17
Por lo tanto, las redes transnacionales de defensa son actores tanto de política
nacional como de política internacional. Como actores de política nacional, contribuyen a la
socialización de los Estados sobre "ideas basadas en principios" (principled-based ideas),
empleando los términos de Finnemore, y supervisan el cumplimiento estatal de las
obligaciones internacionales. Como actores de política internacional, son clave para
"instigar cambios en las bases institucionales y de principios de las interacciones
internacionales". 57 Keck y Sikkink sostienen que las redes transnacionales de defensa
operan a través de cuatro mecanismos: políticas de información, simbólicas, de
~apalancamiento y de rendición de cuentas. 58 Estas redes desempeñan un papel importante
para impulsar sus causas, tanto a nivel nacional como intern~cional, ya que definen la
agenda, influencian la postura discursiva de los Estados en la OI y abogan por la creación
de mecanismos institucionales y cambios en las políticas de actores clave, los cuales
pueden ser Estados, OI universales u OI regionales. 59
En suma, los enfoques teóricos reflexivos proveen explicaciones de cambio en las

OI a partir de las ideas e intereses cambiantes de una diversidad de actores. Destaca, y
contrasta con los postulados de las teorías racionalistas, que la sociedad civil organizada,
otros grupos de interés nacionales y las propias burocracias de las OI son sistematizados
como actores con la capacidad de generar cambio en las organizaciones internacionales.
Además, subvierten el supuesto de que el Estado es unitario y reconocen que dentro del
Estado existe una diversidad de actores e intereses. Sin embargo, los enfoque teóricos
reflexivos profundizan poco en cuáles son las dinámicas que dan pie a cambios en las OI
generados por actores no estatales.
57 Margaret Keck y Kathryn Síkldnk, "Transnational advocacy networks in intemational and regional
politics", en International Social Science Joumal (Estados Unidos), vol. 51, núm. 159, 1999, p. 89.
Traducción propia.
58
Ibidem, p. 95.
59
Ibidem, p. 98.
18
1.2. HIPÓTESIS
Con base en la literatura de Relaciones Internacionales relativa al cambio en las OI, esta
tesis propone cuatro hipótesis o respuestas conjeturales a la pregunta de investigación:
¿bajo qué condiciones progresa una agenda temática de derechos humanos en el SIDH? Las
hipótesis son las siguientes. Una agenda temática de derechos humanos:
1) Progresa si es impulsada en la OEA por uno o varios de los Estados con mayor
poder relativo en la organización.
- 2) No progresa si es bloqueada en la OEA por uno o varios de los Estados con mayor
poder relativo en la organización.
3) Progresa si es impulsada en la OEA por las burocracias de la organización.
4) Progresa si es impulsada en la OEA por la sociedad civil organizada.
Las hipótesis 1) y 2) se construyen a partir de las teorías racionalistas de las

Relaciones Internacionales, especialmente en el neorrealismo y el institucionalismo
neoliberal, según las cuales las OI son estructuras que reflejan los intereses de los Estados
con mayor poder relativo. La hipótesis 3) se inspira en el enfoque constructivista que
analiza a las OI como burocracias. La hipótesis 4) evoca a la literatura sobre redes
transnacionales de defensa.
Cabe aclarar que en esta tesis se sostiene que los Estados son los únicos actores del
sistema interamericano que pueden bloquear una agenda en la OEA (variable Xz) por un
motivo teórico y otro fáctico. El primer motivo es que se trata de una variable de análisis
que resulta interesante evaluar de manera independiente dado el énfasis estado-céntrico en
las teorías de las Relaciones Internacionales. Si las OI fueran reflejo de los intereses
estatales de los más poderosos (como proponen las teorías racionalistas), entonces éstos no
sólo tendrían que poner sobre la mesa las agenda temáticas de su interés, si las tienen, sino
también bloquear las agendas de otros actores que- se contrapongan a sus intereses, si las
hay.
El segundo motivo es que, ~anto la naturaleza de los derechos humanos como las
propias dinámicas de la OI , nos llevan a presuponer que los Estados son los actores que
19
podrán tener tanto mayor interés como mayor peso en la OEA para llevar a cabo una acción
de bloqueo. Por el lado del interés, los Estados podrían considerar deseable obstruir el
avance de agendas de derec~os humanos en el seno de la OEA, ya que éstas se encuentran
en el corazón de los asuntos estatales y suponen imponer límites al ejercicio de la autoridad
gubernamental. Por el lado de las dinámicas institucionales, la OEA es una organización
intergubernamental, por lo que los Estados son los actores con mayor incidencia directa en
la organización.
1:3. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN
Recapitulando, esta tesis indaga en un fenómeno empírico presente en el sistema

internacional: algunas agendas temáticas de derechos humanos progresan en los foros
internacionale~ y otras no. En particular, la investigación se centra en el estudio del avance
(también denominado en esta tesis "progreso") y del no avance (también denominado
"rezago") de agendas temáticas de qerechos humanos en el seno de la OEA. Es decir, la
cuestión· concreta a ser investigada es por qué en ciertos casos ocurre que una agenda
progresa (Y) en el sistema interamericano y en otros esto no ocurre (no-Y). Para analizar
qué fact?res explican esta variación en la variable dependiente (Y), se propone una
pregunta de. investigación centrada en los actores que interactúan en la OI, lo cual es
congruente con el enfoque predominante en las explicaciones de cambio en las OI
sugeridas en la literatura.
· Específicamente, la pregunta de investigación de esta tesis es la siguiente: ¿bajo qué

condi~iones progresa una agenda temática de derechos humanos en el SIDH? De las
hipótesis o respuestas conjeturales a esta pregunta -planteadas en la sección anterior- se
derivan las siguientes variables independientes, o factores explicativos, a ser explorados en
esta investigación: el impulso de los Estados con mayor poder relativo en la OEA (Xt), el
bloqueo de los Estados con mayor poder relativo en la organización (X2), el impulso de la
sociedad civil organizada (X3) y el impulso de las burocracias de la OEA (X4).
En el primer apartado de este diseño de investigación se proponen definiciones

operacionales para las variables. En el segundo se expone la metodología de investigación,
20
incluyendo la selección de agendas temáticas y casos de estudio, así como el tratamiento de
los mismos en términos de construcción de configuraciones de actores. Finalmente, en el
tercer apartado se define la técnica de investigación empleada para este. propósito.
1.3.1. Definiciones operacionales
1.3.1.1. Variable dependiente
La variable dependiente (Y) es el fenómeno que se busca explicar en una investigación; 60

en este caso, la variación en el avance de las agendas temáticas de derechos humanos en el
sistema interamericano. Se requiere, pues, empezar por definir y delimitar esta variable.
¿Qué es una agenda temática de derechos humanos? ¿Con basé en qué indicadores se
determina el grado de avance o progreso de una agenda temática en un foro internacional?
Los derechos humanos son "todos aquellos derechos subjetivos que corresponden
universalmente a todos los seres humanos". 61 Puesto en otros términos, los derechos
humanos son "a) el conjunto mínimo de bienes, servicios, oportunidades y protecciones que
son ampliamente reconocidos hoy en día como prerrequisitos esenciales para una vida
digna; y b) un conjunto particular de prácticas para hacer realidad esos bienes, servicios,
oportunidades y protecciones". 62 Los derechos humanos o fundamentales no son estáticos.
Como sostiene Luigi Ferrajoli, son "la ley del más. débil": reivindicaciones históricas y
expr~siones de luchas sociales. ''Ninguno de estos derechos cayó del cielo sino que todos
fueron conquistados mediante rupturas institucionales: las grandes revoluciones americana
y francesa, los movimientos decimonónicos por los estatutos y las luchas obreras,
feministas, pacifistas y ecologistas de[l siglo XX]". 63
De tal forma que es imposible enunciar una lista exhaustiva de agendas de derechos
humanos. Sin embargo, la clasificación de los derechos por generaciones elaborada por
Karl Vasak provee un panorama general de estas agendas temáticas. El cuadro 1 resume las
60
Aníbal Pérez-Liñán, "El método comparativo: fundamentos y desarrollos recientes", Documento de trabajo,
Estados Unidos, Universidad de Pittsburgh, 2007, p. 3.
61
Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, traducción de Perfecto Andrés Ibáñez y Andrea
Greppi, cuarta edición, España, Trotta, 2004, p. 37.
62
Jack Donnelly, Universal Human Rights in Theory and Practice, Estados Unidos, Comell University Press,
1989, p. 17. Traducción propia.
63
Luigi Ferrajoli, op. cit., p. 54.
21
tres generaciones de derechos propuestas por Vasak, que corresponden a los ideales de la
Revolución Francesa (liberté, egalité,fraternité): 64
euadro 1 a asificacion de ~ene raciOnes de ·derechos humanos propuesta por Karl Vasak.
.
GENERACIÓN DERECHOS CARACTERÍSTICAS SURGIMIENTO EJEMPLOS

Derecho ala
Relativos a la libertad y a
Siglos XVII-XVIII libertad de
la participación en la vida
Derechos . (Revolución expresión,
Primera política. Derechos
civiles y Gloriosa, Revolución derecho al
generación negativos que protegen a
políticos Francesa, primeras voto, derecho
las personas de los abusos
cartas de derechos). al debido
del Estado.
proceso legal.
····- Relativos a la garantía de Siglo XIX y primera Derecho ala
Derechos
. igualdad de condiciones y mitad del :XX educación,
Segunda económicos,
tratamiento. Su respeto y (revoluciones derecho a la
generación sociales y
protección son deberes socialistas y auge del salud, derecho
culturales
positivos del Estado. movimiento obrero). al trabajo.
Derechos de
Asociados a la fraternidad
colectivos
y a los derechos de los
específicos
pueblos. Categoría amplia Desde la segunda
(mujeres,
de derechos que han mitad del siglo XX
niños,
Tercera Derechos ganado reconocimiento (revoluciones
indígenas),
generación colectivos mediante tratados anticolonialistas,
derecho al
internacionales, pero que independencias,
desarrollo,
son aún más disputados gl obalización).
derecho a uÍl.
que las categorías
medio
precedentes.
ambiente sano.
Fuente: elaboración propia.
En lo relativo a cómo determinar el grado de progreso o avance de una agenda

temática de derechos humanos en un foro internacional, esta investigación emplea como
indicadores los desarrollos institucionales y normativos de esa agenda que hayan tenido
lugar en el foro (en este caso, en la OEA). Es decir, una agenda de derechos humano.s
progresa en la OEA en la medida en la que en la organización se crean más desarrollos.
normativos e institucionales en la materia. Los desarrollos institucionales son nuevos
órganos, subunidades y prácticas administrativas que son diseñados para mejorar el
desempeño de la organización con respecto a la temática en cuestión. 65 Por lo tanto, estas
64 Karel Vasak, "Human Rights, A Thirty-Year Struggle: The Sustained Efforts to Give Force ofLaw to the
Universal Declaration ofHuman Rights", en The UNESCO Courier (Francia), vol. 30, núm. 11, 1977, pp. 29-
32.
65
Esta definición de desarrollos institucionales se inspira en la definición de institucionalización en las
organizaciones internacionales propuesta por Ernst Haas. Para Haas, la "institucionalización es el desarrollo
de nuevos órganos, subunidades y prácticas administrativas que son diseñados para mejorar el desempeño de
22
creaciones institucionales, para constituir "desarrollos", requieren encontrarse activas y
generar un cambio favorable en la dinámica de la OI en comparación a cuando no existían.
Los desarrollos normativos son los estándares jurídicos en la materia. En esta tesis se
emplea la definición de estándares jurídicos propuesta por la CIDH:
se define el concepto de "estándares jurídicos" como el conjunto de decisiones

judiciales, informes temáticos y de país, y otras recomendaciones adoptadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El término "estándares jurídicos"
asimismo se refiere a los tratados regionales de derechos humanos que gobiernan el
sistema interamericano, como la Convención Americana y la Convención de Belém do
Pará El concepto igu~lmente se refiere a las sentencias y opiniones consultivas _emitidas
por la Corte Interamericana.de Derechos Humanos. 66
1.3.1.2. Variables independientes
Las variables independientés. (Xs) son los factores explicativos propuestos en las hipótesis
de una investigación. 67 Considerando las hipótesis planteadas, las variables independientes
de esta tesis son: el impulso de los Estados con mayor poder relativo en la OEA (X1), el
bloqueo de los Estados con mayor poder relativo en la organización (X2), el impulso de la
sociedad civil organizada (X3) y el impulso de las burocracias de la OI (&.).Para delimitar
estas variables, a continuación se especifican las definiciones de cada uno de los actores
("Estados con mayor poder relativo", "sociedad civil organizada" y "burocracias de la OI") ·
y de las acciones ("impulso" y "bloqueo") señalados.
En derecho internacional, el Estado es una entidad política y territorial unitaria que

cuenta con los siguientes elementos constitutivos: ''una población permanente, un territorio·
determinado, un gol;Jierno y la capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados". 68
la organización a la luz de alguna decepción grave por resultados previos". Ernst Haas, When Knowledge is
Power: Three Models of Change in Intemational Organizations, Estados Unidos, University of California
Press, 1990, pp. 85-86. Traducción propia.
66 CIDH, Estándares jurídicos vinculados a la igualdad de género y a los derechos de las mujeres en el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos: desarrollo y aplicación, 2011, Ser.LN/II.l43 doc. 60, p. 13.
Énfasis añadido.
67
Andrés Pérez-Liñán, op. cit., p. 3.
68
Séptima Conferencia Internacional Americana, Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados
(Convención de Montevideo), 1933, artículo l. Aunque la ONU sigue empleando los criterios de Montevideo,
en el ámbito de la Unión Europea se utiliza la "Declaración de Guías sobre el Reconocimiento de Nuevos
Estados en Europa del Este y en la Unión Soviética de 1991 ", la cual define criterios adicionales para el
reconocimiento de un Estado.
23
En esta tesis se sugiere que aquéllos con mayor poder relativo son los que tienen más
capacidades estatales según la metodología de medición de este indicador desarrollada por
Gordon Mace, Louis Belanger y Jean Philippe Therien. Estos autores toman en cuenta seis
dimensiones de poder: peso demográfico (población), tamaño de la economía (PIB total),
nivel de desarrollo (PIB per cápita), poder de mercado (participación en el comercio
mundial), fuerza militar (gasto militar) y prestigio diplomático (red de misiones y
representaciones en el exterior). 69
Dado que en esta investigación se analiza el ámbito interamericano, los principales

~~ctores estatales referidos son los Estados parte de la OEA. Esta o~ganización regional
cuenta con 34 Estados miembros activos: todos los Estados del continente americano
menos Cuba. Mace, Belanger y Therien, con base en su medición de capacidades estatales,
identifican que Estados Unidos, Canadá, Brasil y México son, en ese orde~, los Estados que
consistentemente se ubican como los países con mayor poder relativo en el hemisferio
durante su periodo de estudio (1966-1989). En este lapso, los autores sostienen que Brasil y
México se fueron distanciando en términos de poder relativo de los países que, después de
·ellos, tenían mayores capacidades estatales en el hemisferio: Argentina y Venezuela.
Guadalupe González confirma que este mismo ranking de poder relativo se mantuvo
constante durante el periodo 1990-2004, y que Brasil y México continuaron consolidándose
como centros de poder. 70 De 2004 a 2013 (el año más reciente al que se hace referencia en
esta tesis), tampoco se presentan cambios en el ranking.1 1 Por lo tanto, para propósitos de
esta investigación se considera que los Estados con mayor poder relativo en el sistema
interamericano son Estados Unidos, Canadá, Brasil y México.
Cabe notar que, además, éstos son los cuatro país~s que más contribuyen al
presupuesto regular de la OEA. Aunque la distribución de las cuotas de los Estados
miembros varía marginalmente cada bienio, de manera consistente, a lo largo de los años,
Estados Unidos ha aportado alrededor del 60% del financiamiento regular de la OEA,
69 Gordon Mace et. al., "Regionalism in the Americas and the Hierarchy ofPower", Joumal oflnteramerican
Studies and World Affairs (Estados Unidos), vol. 35, núm. 2, 1993, p. 125.
70
Guadalupe González, "México ante América Latina: Mirando de reojo a Estados Unidos", Documento de
trabajo, México, CIDE, núm. 132, pp. 9-10.
71
Por ejemplo, en 2013, las economías más grandes del hemisferio (PIB total) seguían siendo Estados
Unidos, Brasil, Canadá, México, Argentina y Venezuela.
24
Canadá el 10-12%, Brasil el 9-11% y México el 6-8%. 72 Es decir que estos cuatro países,
los de mayor poder relativo en el hemisferio, aportan aproximadamente el 90% de los
fondos regulares de la organización.
La sociedad civil organizada es "la esfera de asociaciones autónomas que son

independientes de los sectores públicos y con fines de lucro, y que están diseñadas para
avanzar intereses e ideas colectivos. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) pueden
ser formales o informales". 73 Por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales (ONG)
74
nacionales e internacionales, los movimientos sociales, los grupos feministas, las
fundaciones y los think tanks son todos ose.
Una burocracia (nacional o internacional) es la estructura administrativa de una
organización, la cual cuenta con cuatro características centrales:
es jerárquica, en el sentido de que cada funcionario tiene una esfera de competencia

claramente definida dentro de una división del trabajo y responde a autoridades
superiores; es estable, ya que la oficina tiene una estructura salarial de tiempo completo
[... ];es impersonal, puesto que el trabajo se realiza de acuerdo a reglas prescritas[ ... ]; y
es especializada, dado que los funcionarios son seleccionados con base en el mérito, son
entrenados para cumplir con su función y controlan el acceso al conocimiento
acumulado en los archivos de la organización.15
Esta tesis considera como burocracias del sistema interamericano a los funcionarios
de la Secretaría General de la OEA y de· los organismos autónomos y especializados de la
misma, incluyendo a los funcionarios de la Secretaría Permanente de la Comisión
Interamericana de Mujeres (CIM) y de las Secretarías Ejecutivas de la CIDH y de la Corte
IDH, a las delegadas titulares de la CIM, a los comisionados de la CIDH y a los jueces de la
72
Véase, por ejemplo, CPOEA, "Asignación de la escala de cuotas de los Estados miembros para el periodo
2015-2017", Consejo Permanente de la OEA, 2014, CP/CAAP-3289/14 rev. l.
73
UNESCO, Civil society organizations, disponible en: http://unicef.in/OurPartners/Partner/3 (consulta: 11 de
agosto de 2017). Traducción propia. Otras agencias de la ONU, como el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), y otras OI, como el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE), utilizan variantes muy similares de esta definición de sociedad civil
organizada de la UNESCO. Para propósitos de esta tesis, se prefirió emplear esta defmición de sociedad civil
acotada y operativa de las propias organizaciones internacionales, en vez de definiciones más sociológicas,
como la de Antonio Gramsci o la de Jürgen Habermas.
74
En esta tesis, se utilizan de manera indistinta los. términos ONG y OSC para hacer referencia a las
organizaciones no gubernamentales, dado que todas las ONG son OSC (mas no todas las OSC son ONG).
75
Michael Barnett y Martha Finnemore, Rules for the World. International Organizations in Global Politics,
op. cit., pp. 17-18. Traducción propia.
25
Corte IDH. Aunque las delegadas, los comisionados y los jueces no encajan completamente
en la definición de burocracias, se considera que es la categoría de actor que más se ajusta a
sus funciones, ya que efectivament~ son actores especializados con una esfera de
competencia definida que actúan dentro de la organización con base en las reglas prescritas
por esta misma.
Una vez definidos los actores, resta delimitar la definición de las acciones que éstos
llevan a cabo: el "impulso" y "bloqueo" (en el caso de los Estados) de una agenda temática
de derechos humanos en el sistema interamericano. Impulsar una agenda es "dar empuje,
~incitar o estimular" 7.6 el progreso de la misma, mientras que bloquear una agenda es
"interceptar[la], obstruir[la] o cerrar[le] el paso". 77 Es decir, tanto el impulso como el

bloqueo son esfuerzos deliberados por parte de los actores que realizan la acción.
1.3.2. Metodología de investigación
1.3.2.1. Selección de agendas temáticas
Las agendas temáticas fueron elegidas empleando el método de diferencia de Mili,

conocido por Adam Przeworski y Henry Teune como el diseño de los casos más
similares. 78 Este método consiste en seleccionar agendas que son casos típicos y que
comparten múltiples similitudes, pero que a la vez presentan variación en la variable
dependiente (i.e. grado de progreso) con el propósito de analizar los factores que explican
esta diferencia.
Las age~das seleccionadas son la violencia contra las mujeres, una agenda que ha
avanzado notable~ente en el sistema interamericano (con base en los indicadores de
progreso previamente definidos), y la discriminación racial, una agenda que se caracteriza
por su rezago. En materia de violencia de género se cuenta con un tratado interamericano,
76
Definición de la Real Academia Española, disponible en: http://dle.rae.es/?id=L9LG:fx.T (consulta: 28 de
julio de 2017).
77 Definición de la Real Academia Española, disponible en: http://dle.rae.es/?id=5hVbaEt (consulta: 28 de
julio de 201 7).

78
"La aparente contradicción en el rótulo se comprende a partir del criterio utilizado para eliminar hipótesis
alternativas. Cuanto mayor sea la similitud de los casos en ciertos aspectos [... ], mayor es nuestra capacidad
para eliminar estas variables como explicaciones plausibles". Aníbal Pérez-Liñán, op. cit., p. 11.
26
una relatoría activa y extensa jurisprudencia. En cambio, en materia de discriminación
racial se prolongó durante trece años la negociación de un tratado regional que continúa sin
entrar en vigor, se creó una relatoría que se caracteriza por su inactividad y hay
· jurisprudencia muy escasa.
Estas agendas comparten múltiples similitudes, lo cual nos permite establecer un

alto grado de control. En primer lugar, las dos se refieren a derechos humanos de tercera
generación; es decir, son reivindicaciones que adquirieron mayor ímpetu en la segunda
mitad del siglo XX y que se refieren a los derechos de grupos específicos. En segundo
lugar, las dos son agendas avanzadas en el sistema universal. De hecho, la Convención
· ·Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (ICERD,
por sus siglas en inglés) es el primer tratado internacional de derechos humanos del sistema
universal e instauró el primer órgano de tratados de la ONU. Es ~ecir, la variación en el
grado de avance de estas agendas no se explica porque .una sea una agenda emergente
mientras que la otra es una causa de derechos humanos consolidada. Por el contrario, ambas
agendas están presentes en foros internacionales desde hace décadas.
En tercer lugar, tanto la violencia de género ·comó la discriminación racial son

problemáticas existentes en el continente americano, y afectan a grandes sectores de la
población regional. Más del 50% de la población mundial Y.continental son mujeres, y una
de cada tres mujeres en el mundo ha sufrido violencia fisica y/o sexual. 79 Catorce de los
veinticinco p·aíses con las tasas más altas de feminicidio en el mundo están en América
Latina y el Caribe. 80 Según la última ronda de censos (2010), en Latinoamérica habitan 45
millones de personas indígenas y más de 120 millones a:frodescendientes, 81 lo cual
corresponde al8.3% y al22% de la población total, respectivamente. A su vez, en Estados
Unidos el 17.8% de la población es hispana, el 13.3% e~ a:frodescendiente, el 5.7% es
asiática y el 1.3% pertenecen a pueblos nativos. 82 Tanto en América Latina como en
Estados Unidos, "los ingresos de los pueblos indígenas y afrodescendientes son inferiores
79
OMS, Global and regional estimates of vio lene e against women: prevalence and health effocts of intimate
partner violence and non-partner sexual violence, Italia, ONU, 2013, p. 16.
80
Small Anns Survey, Global Burden ofArmed Violence 2015: Every Body Counts, Reino Unido, Cambridge
University Press, 2015, p. 94.
81 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2015, Chile, ONU, 2016, p. 203.
82
United States Census Bureau, Population estimates July 1st, 2016, disponible en:
https://www.census.gov/quickfacts/fact/table/US/PST045216 (consulta: 28 de julio de 2017).
27
al promedio [y] la incidencia de la pobreza y la pobreza extrema los afecta de manera más
intensa". 83 Por tanto, la explicación de la variación tampoco reside en que una agenda se
refiera a una problemática de derechos humanos presente en el continente americano y la
otra no.
Dado que ambas agendas tratan problemáticas regionales que ya han sido retomadas
en otros foros internacionales, son idóneas para el análisis de las dinámicas que tienen lugar
en el propio sistema interamericano. Ello porque podemos suponer que ahí reside, al menos
en parte, la explicación de la variación en su progreso.
1.3.2.2. Selección de casos de estudio
Se ha sugerido anteriormente que una agenda progresa en la OEA en la medida en la que en

la organización se gestan más desarrollos normativos e institucionales en la materia. Por
consiguiente, se han seleccionado como casos de estudio los desarrollos normativos y
mecanismos institucionales 84 para las dos agendas temáticas definidas: la violencia contra
las mujeres y la discriminación racial. Mientras que respecto a la violencia de género hay
notables desarrollos normativos e institucionales, en materia de discriminación racial lo que
hay son numerosos intentos fallidos y oportunidades desperdiciadas para lograr desarrollos
de estos tipos.
Asimismo, los casos de estudio ~eleccionados son representativos de la variedad

posible de mecanismos normativos e institucionales en el ~istema interamericano. Como se
mencionó previamente, los desarrollos normativos son los estándares jurídicos en la
materia, entre los cuales se encuentran los informes finales de la CIDH, las medidas
provisionales, los tratados regionales y las sentencias de la Corte IDH. De entre los
distintos tipos de estándares jurídicos, los tratados internacionales y las sentencias revisten
particular importancia porque son jurídicamente vinculantes para los Estados y porque
tienen un amplio alcance, que generalmente repercute directamente en el respeto y la
83
CEPAL, op. cit., p. 203. The Henry Kaiser Family Foundation, Poverty Rate by Race/Ethnicity: 2015,
disponible en: http://www.kff.org/ (consulta: 28 de julio de 2017). Traducción propia.
84
Nos referimos aquí a "mecanismos" y no a "desarrollos" institucionales porque no todos los "mecanismos"
son "desarrollos", como se verá en el caso de la agenda no avanzada.
28
protección de los derechos humanos de la población en general. 85 Como se definió
previamente, los desarrollos institucionales son nuevos órganos, subunidades y prácticas
administrativas que son diseñados para mejorar el desempeño de la organización; es decir,
son activos y generan un cambio favorable en la dinámica de la OI respecto a esa té~ática.
Tomando esto en cuenta, en esta tesis se analizan tres tipos de casos de estudio: la
creación de tratados internacionales (desarrollo normativo), la creación de relatorías
(mecanismo institucional; "desarrollo" sólo si es activo) y la elaboración de jurisprudencia
(desarrollo normativo) para las agendas estudiadas. A continuación se explican las
particularidades de cada tipo de ca~o.
Con respecto al primer tipo de ·caso, los tratados interamericanos negociados en el

seno de la OEA, al igual que todo tratado internacional, son compromisos
intergubernamentales. En la OEA 1_1~ e(Ciste un procedimiento estándar para su negociación.
"La experiencia ha sido variada. Para las convenciones más complejas se han convocado
conferencias especializadas para su estudio y aprobación. En cambio, las convenciones
sobre temas específicos o puntuales han sido aprobadas a través de los mecanismos y
órganos regulares de [la] Organización". 86
Es decisión de los Estados miembros de la organización tomar. o no en cuenta a la

sociedad civil organizada en el curso de la negociación de un tratado. Aun si los Estados
deciden crear canales de participación para las ose, éstos pueden ser de muy distinto tipo y
85
En el caso de las sentencias, además de ser obligatorias para las partes en el litigio, la Corte IDH ha
desarrollado el criterio de res interpretata, según el cual las sentencias del tribunal producen "una eficacia
erga omnes hacia todos los Estados parte de la Convención, en la medida en que todas las autoridades
nacionales quedan vinculadas a la efectividad convencional y, consecuentemente, al criterio interpretativo
establecido por la Corte IDH". Eduardo Ferrer Mac-Gregor, "Hacia la formación jurisprudencia!
interamericana de un ius constitutionale commune americanum. Eficacia de la sentencia interamericana y la
cosa juzgada internacional (sobre el cumplimiento del caso Gelman vs. Uruguay)", en Armin Von Bogdandy
et. al. (coords.), Ius constitutionale commune en América Latina: rasgos, potencialidades y desafíos, México,
UNAM/Max Planck Institut/IIDC, 2014, p. 345. En el caso de los tratados, se generan obligaciones estatales
de derechos humanos; de incumplirlas, los Estados incurren en responsabilidad internacional. "Todo hecho
internacionalmente ilícito de un Estado conlleva la responsabilidad internacional de ese Estado." CDI, Draft
articles on the Responsibility ofStatesfor Intemationally Wrongful Acts, with commentaries, 2001, artículo l.
En cambio, por ejemplo, las medidas provisionales de la Corte IDH son obligatorias para el Estado en
cuestión. Sin embargo, son muy acotadas por su propia naturaleza, ya que se refieren a medidas para "evitar
daños irreparables a las personas" ante "casos de extrema gravedad y urgencia". OEA, Convención
Americana sobre Derechos Humanos, 1969, artículo 63.
86
CIM-OEA, "Proceso de elaboración y viabilidad de una Convención sobre Violencia contra la Mujer. Jorge
Seall-Sasian", Consulta Interamericana sobre Mujer y Violencia, 1990, OEA/Ser.UII. 7.2,
CIMNIOLENCIA/doc.53/90.
29
nivel de incidencia. Por ejemplo, pueden ir desde la recepción de documentos elaborados
por las ONG conocedoras de la temática del tratado, hasta incluir a expertos de la sociedad
civil organizada en la redacción del mismo, como ocurrió en el caso de la Convención de
Belém do Pará. 87 En suma, en principio en la negociación de tratados internacionales los
principales actores son los Estados; la sociedad civil organizada y las burocracias
desempeñan un papel secundario.
En lo relativo al segundo tipo de caso, las relatorías temáticas de derechos humanos

existen en el seno de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y su creación es
acordada por las burocracias de este organismo. La CIDH es un órgano principal y
autónomo del OEA, integrada por siete comisionados elegidos a título personal por la·
Asamb1ea General, por un mandato de cuatro años. Los comisionados son apoyados en sus
labores por los funcionarios de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interan:~.ericana de
Derechos Humanos.
La CIDH fue creada en 1960 como un órgano destinado a la promoción de los

derechos humanos. Sin embargo, con el tiempo, y a base de reformas formales y cambios
informales, la CIDH se ha convertido en un órgano cuasi jurisdiccional y sus mecanismos
de acción se han diversificado. Hoy en día, los individuos y grupos pueden recurrir a la
CIDH para solicitar audiencias, medidas cautelares, la admisión de peticiones individuales
o la _negociación de so luciones amistosas. Además de la diversificación en los mecanismos
de acción, a partir ·de 1990 la CIDH ha creado relatorías temáticas para promover la
protección de los derechos humanos de grupos vulnerables. 88 A agosto de 2017, el sistema
interamericano cuenta con nueve relatorías temáticas; la primera fue la Relatoría sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas (1990) y, la de más reciente creaci9n, la Relatoría sobre
los Derechos de las ·Personas LGBTI (2011). Las relatorías realizan estudios sobre los
temas específicos para los que fueron creadas, colaboran en el análisis de los casos y la
presentación de demandas ante la Corte, y participan en la elaboración de instrumentos
internacionales, entre otras funciones. Es decir, la creación de una relatoría temática que, en
87
Este caso se abordará en el capítulo 2 de esta tesis.
88
Los grupos vulnerables son aquellos sectores de la sociedad que, debido a determinadas condiciones o
características, son más susceptibles a que sus derechos humanos sean violados. Véase CNDH, "III. Grupos
en situación de vulnerabilidad y otros temas", Informe anual de actividades 2015, disponible en:
http://informe.cndh.org.mx/menu.aspx?id=23 (consulta: 20 de junio de 2017).
30
efecto, es activa, constituye un desarrollo institucional dado que facilita el progreso de
agendas específicas de derechos humanos.
Como se ha mencionado, las propias burocracias de la CIDH (sus comisionados y

funcionarios) acuerdan la creación de una relatoría temática. Es decir, se trata de una
decisión autónoma de las burocracias. No obstante, es posible que la sociedad civil
organizada y/o los Estados incidan en la creación de una relatoría. Por un lado, la creación
institucional puede ser una respuesta a las demandas de la sociedad civil, la cual pide a la
CIDH que ponga más énfasis en una agenda. Por otro lado, puede ser que la CIDH decida
~crear una relatoría porque un Estado, que tiene especial interés en una agenda temática de
derechos humanos, ha ofrecido financiar su fundación y funcionamiento. La CIDH opera
con recursos precarios, 89 por lo que el ofrecimiento de recursos, por parte de un Estado u
otro actor, para un determinado mecanismo institucional supone una razón de peso para que
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se incline a respaldar su creación.
Además, del interés y respaldo de la sociedad civil y/o de los Estados depende en parte qué
tan activa pueda ser una relatoría una vez conformada. Sin embargo, en principio las
burocracias interamericanas son los principalés actores en la creación de relatorías
temáticas activas, ya que en ellas recae la decisión de conformarlas, además de que la
voluntad de acción con la que cuenten estos mecanismos dentro de la CIDH es decisiva
para su funcionamiento. Mientras tanto, los Estados y la sociedad civil organizada
desempeñan un papel secundario.
En cuanto al tercer tipo de caso, la elaboración de jurisprudencia interamericana

depende primordialmente de las acciones de la sociedad civil organizada y de las
burocracias de la OEA. La emisión de una sentencia de la Corte IDH es la última
consecuencia posible en la búsqueda de justicia y reparación por violaciones de derechos
humanos vía el sistema interamericano. Dado que la CIDH tiene la facultad de evaluar
89La CIDH es fmanciada por el fondo regular de la OEA y por fondos específicos, los cuales son
contribuciones voluntarias de los Estados (de la región y otros), así como de actores no estatales (como otras
01), los cuales muchas veces se encuentran dirigidos a ciertos propósitos, agendas o proyectos. En 2016, la
CIDH contó con un presupuesto de 10 millones de dólares, el47% proveniente del fondo regular y el 53% de
fondos específicos. CIDH, Informe Anual 2016, 2017, p. 1026. Ello es preocupante dada la volatilidad de los
segundos, así como por las limitaciones que supone tener recursos etiquetados. Asimismo, cabe notar que es
un presupuesto muy bajo en comparación con el de otras instituciones internacionales de derechos humanos.
Por ejemplo, el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia tiene un presupuesto anual de 90 millones
de dólares. CDIIDF, "La crisis de la CIDH en cifras", en Defonsor (México), núm. 4, año 15, 2017, p. 28.
31
peticiones individuales, los ciudadanos del hemisferio, a título personal o representados por
un tercero, generalmente una ONG, 90 pueden acudir al SIDH para que las violaciones de
derechos humanos no permanezcan impun~s. Ello tras haber agotado las instancias
91
internas o si no cuentan con recursos judiciales adecuados 92 y efectivos 93 a nivel nacional.
En términos generales, el procedimiento de petición individual consta de cuatro

etapas ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: tramitación inicial, 94
admisibilidad, 95 fondo 96 y seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones. 97 Si la
CIDH declara admisible una petición, 98 ésta se transforma en caso y se procede al análisis
del fondo. "La Comisión [delibera] sobre el fondo del caso, a cuyo efecto [prepara] un
90
Artículo 44 de la CADH: "cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente
reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que
contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado parte". OEA, op.cit., artículo
44. "Cabe notar que, en principio, no sólo los individuos sino que también terceros Estados pueden presentar
peticiones a la CIDH por violaciones a "!os derechos humanos ocurridas en otro Estado miembro de la OEA,
[siempre y cuando se cuente con el reconocimiento expreso de esta facultad por parte de los Estados (artículo
45 de la CADH)]. Éstos inclusive· pueden prescindir del trámite ante la Comisión y llevar un caso
directamente a la Corte IDH. Sin embargo, estas facultades estatales no ha sido utilizadas en el sistema
interamericano, con la excepción de la queja interestatal presentada a la CIDH por Nicaragua contra Costa
Rica en 2006 por la discriminación de los migrantes nicaragüenses y la queja interestatal presentada por
Ecuador contra Colombia en 2009 por la ejecución extrajudicial de un nacional ecuatoriano durante un ·
operativo de las fuerzas armadas. Sin embargo, la primera no fue admitida y la segunda fue archivada porque
el Estado ecuatoriano desistió de la queja. De tal manera que, a la fecha, el sistema de peticiones individuales
del régimen interamericano se ha centrado en servir al objetivo primordial para el cual fue creado: el de
canalizar denuncias ciudadanas". Natalia Saltalamacchia y María José Urzúa, Los derechos humanos y la
democracia en el sistema intefamericano, Colección Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática,
núm. 37, México, INE, 2016, pp. 59-60.
91
El SIDH es un régimen subsidiario, lo cual quiere decir que únicamente son admisibles las peticiones
individuales que sean presentadas a la CIDH tras haber agotado los recursos judiciales internos. En el
preámbulo de la CADH se defme que el SIDH brinda una protección internacional "de naturaleza
convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos".
OEA, op. cit., preámbulo.
92
"Un recurso judicial es adecuado cuando su interposición puede proteger el derecho que se alega violado.
Por ejemplo, un recurso adecuado en el caso de una desaparición forzada es el recurso de exhibición personal
o hábeas corpus". OEA, Sistema de peticiones y casos. Folleto informativo, disponible en:
http://www.oas.org/es/cidh/docs/folleto/CIDHF olleto_ esp.pdf (consulta: 25 de junio de 20 17).
93
"Un recurso judicial es efectivo cuando es capaz de obtener el resultado para el cual fue creado. Por
ejemplo, un recurso no es efectivo cuando el Estado no ha asegurado su debida aplicación por parte de las
autoridades judiciales o cuando hay retardo injustificado en la decisión". Jdem.
94
CIDH, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2013, artículos 26-29.
95
Jbidem, artículos 30-36.
96
Jbidem, artículos 37-39 y 43-44.
97
Jbidem, artículo 48.
98
Las peticiones individuales que cumplan con los requisitos de información a incluir en el trámite inicial son
evaluadas por la CIDH para determinar su admisibilidad. Son .admisibles aquellas peticiones para las cuales se
hayan agotado los recursos de la jurisdicción interna, que sean presentadas en un plazo de seis meses a partir
de la decisión que agota los recursos internos y que versen "sobre presuntas violaciones de los derechos
humanos consagrados en la Convención Americana y otros instrumentos aplicables, con relación a los
Estados miembros de la OEA''. Jbidem, artículo 27.
32
informe en el cual [examina] los alegatos, las pruebas suministradas por las partes, y la
información obtenida durante audiencias y observaciones in loco. Asimismo, la Comisión
[puedej tener en cuenta otra información de público conocimiento" .99 Si la CIDH llega a ~a
conclusiqn de que ·hubo violaciones de los derechos humanos en el caso en cuestión,
presenta a las partes un informe preliminar con las recomendaciones que juzgue
conveniente. Este informe es confidencial y es conocido como el "informe del artículo 50".
Si el Estado incumple con las recomendaciones del informe, la CIDH puede someter el
caso a la jurisdicción de la Corte IDH vía una escrito de demanda. 100
~ntonces, la Corte IDH procede a realizar su propia evaluación_ del caso y a emitir
una sentencia sobre el mismo. Para ello, en la etapa escrita del procedimiento ante la Corte
IDH, el tribunal evalúa el escrito de demanda de la CIDH, el escrito de solicitudes,
argumentos y pruebas de los peticionarios (que pueden ser distintos a los d~ la CIDH), la
contestación del Estado, los amicus curiae presentados (generalrp.ente por OSC) y los
alegatos finales escritos. 101 En la etapa oral, el tribunal escucha las declaraciones de
víctimas, testigos y peritos. 102 Al tomar una decisión final sobre el caso, la Corte IDH
incluso puede aplicar el principio iura novit curia; es decir, dado que "el juez conoce el
derecho", el tribunal interamericano tiene la facultad discrecional de calificar los hechos del
caso de una manera distinta a la propuesta por la CIDH y por los peticionarios. 103 En
cambio, si la CIDH no somete el caso al tribunal internacional, ya sea porque se trata de un
Estado ·que no reconoce la competencia contenciosa del mismo o por otro motivo, la CIDH
puede emitir un informe·definitivo sobre el caso y hacerlo público en su informe anua1. 104
99 Jbidem, artículo 43.

100
Jbidem, artículos 45-46.
101
Ibidem, artículos 34-44 y S6.
102
Corte IDH, Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2009, artículos 45-55.
Además, "a lo largo de todas las etapas del procedimiento de petición individual, las partes pueden optar por
acordar una solución amistosa. Las soluciones amistosas son procesos de conciliación mediante los cuales las
presuntas víctimas de violaciones a los derechos humanos pactan reparaciones con las autoridades estatales
correspondientes. Ambas partes participan de manera voluntaria en las negociaciones y se pueden retirar del
proceso en el momento en el que así lo deseen. El mecanismo de solución amistosa representa pues una
alternativa a la tramitación de los asuntos por la vía contenciosa en el marco del SIDH". Natalia
Saltalamacchia y María José Urzúa, op. cit., pp. 62-63.
103
Karla Quintana, "Recognition ofWomen's Rights befare the Inter-American Court ofHuman Rights", en
Harvard Human Rights Journal (Estados Unidos), vol. 21, 2008, p. 311.
104
CIDH, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, op. cit., artículo 47.
33
Por lo tanto, es la sociedad civil la que da el paso inicial y fundamental para el
desarrollo jurisprudencia! en el sistema interamericano, al ser el actor facultado para
presentar una petición individual. Una vez que el caso se encuentra en el SIDH, tanto la
sociedad civil organizada como los comisionad9s y funcionarios de la CIDH y los
abogados y jueces de la Corte IDH desempeñan un papel crucial en definir el tratamiento
que se le da al caso. En cambio, aunque los Estados son la parte demandada en el proceso,
éstos se limitan a desempeñar un papel reactivo: defenderse de cada una de las acusaciones
de sus contrapartes (los peticionarios y la CIDH). Es decir, se trata de un proceso que
¿cesariamente excluye a los Estados, tanto en términos de posicionar un caso (los Estados
no pu~den bloquear las peticiones individuales dy.la sociedad civil ni su tratamiento por los
órganos del SIDH), como de determinar el enfoque con el que se resuelva (lo cual depende,
sobre todo, del criterio de los peticionarios, de la CIDH y de la Corte IDH). En suma, la
sociedad civil organizada y las burocracias son los únicos actores relevantes en el análisis
de este tipo de caso en esta investigación.
El cuadro 2 resuine las características de los tipos de caso de estudio que se analizan
en esta tesis. Cabe notar que se trata de una evaluación a priori elaborada con base en los
procesos formales de creación y funcionamiento de cada instrumento estudiado. Aunque
formalmente así son las dinámicas de· cada caso, en la realidad puede ocurrir que un actor
que en principio es secundario desempeñe un papel central o Viceversa. Sin embargo,
consideramos relevante hacer notar al lector· que ex ante · los actores del sistema
interamericano cuentan con grados de influencia asimétrica según el tipo de caso. Esto se
compensa en la medida en que los casos de estudio abarcan diná~cas en las que distintos
tipos de actores desempeñan un papel central, como se observa en el cuadro 2.
Cuadro 2. Características de los casos de estudio de la investigación.

TIPO DE INSTRUMENTO PAPEL CENTRAL EN SU PAPEL SECUNDARIO EN SU
CREADO CREACIÓN CREACIÓN.
Tratado internacional Estados ose, burocracias
Relatoría temática Burocracias Estados, ose
Jurisprudencia
.,
ose, burocracias No hay
Fuente: elaboracwn propia.
34
Específicamente, los siete casos de estudio analizados en esta tesis, que ejemplifican
la variación en el grado de progreso de las agendas estudiadas -violencia de género
(avanzada) y discriminación racial (rezagada)- son los siguientes:
• Las negociaciones de los tratados interamericanos en estas materias: 1) la

Convención de Belém do Pará, así como del 2) mecanismo de seguimiento de esa
convención, denominado el MESECVI, y 3) la Convención Interamericana contra el
Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia.
La Convención de Belém do Pará fue negociada en cuatro años, entró en

vigor en menos de un año, ha servido como fundamento jurídico de jurisprudencia·
muy relevante del SIDH 105 y es un hito ·porque se trata del primer y único tratado
internacional en materia de violencia de género, y porque se superpone a la
tradicional separación entre lo pr~v_adp y lo público en materia de derechos
humanos. Asimismo, fue complementada por un mecanismo para dar seguimiento a
su cumplimiento. En cambio, la Convención Interamericana contra el Racismo, la
Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia fue negociada durante 13
años, y a agosto de 2017 únicamente ha sido ratificada por un Estado y continúa sin
entrar en vigor, por lo que no constituye un desarrollo normativo.
• La creación de las respectivas relatorías temáticas: 4) la Relatoría sobre los

Derechos de las Mujeres y 5) la Relatoría sobre Derechos de las Personas.
Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial.
La Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres es una relatoría activa, que
ha contribuido a avanzar la agenda de la violencia contra las mujeres haciendo
énfasis en las especificidades de género de las peticiones individuales que llegan a
la CIDH y mediante otros mecanismos, como visitas in loco y reportes temáticos.
De manera contrastante, la Relatoría sobre Derechos de las Personas
Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial es la relatoría más inactiva del
SIDH y no ha modificado las dinámicas de la OEA respecto a esa temática. "La
105
Algunos de estos desarrollos jurisprudenciales en materia de violencia de género son: Caso del Penal
Miguel Castro Castro v. Perú (2006), González y otras v. México "Campo Algodonero" (2009), Masacre de
las Dos Erres v. Guatemala (2009), Rosendo Cantú y otra v. México (2010) y Femández Ortega y otros v.
México (201 0).
35
creación de la relatoría es probablemente su mayor, o quizás, único logro. [ ... ] La
relatoría no ha logrado [ ... ] avanzar sustancialmente en la implementa~ión de los
106
mandatos que le fueron asignados". Es decir, a diferencia de la Relatoría sobre
los Derechos de las Mujeres, no constituye un desarrollo institucional.
• Los casos paradigmáticos de cada agenda: 6) Penal Miguel Castro Castro v. Perú y
7) Niñas Yean y Bosico v. República Dominicana.
Los casos paradigmáticos son "casos que exhiben de modo ejemplar (o

prototípico) ciertas características o atributos de un grupo, de una población o de
107
una sociedad". Los casos paradigmáticos seleccionados son las primeras
sentencia~ de la Corte IDH en las que se hace referencia explícita a la violencia de
género y a la discriminación racial. Se trata de casos que, en efecto, exhiben de
modo ejemplar el estado de estas agendas (avance y rezago, respectivamente) e?.el.
sistema interamericano. En el SIDH se aprovechó el caso de Penal Miguel Castro
Castro v. Perú para crear estándares sobre violencia contra las mujeres. Entre otros,
por primera vez se condenó a un Estado por violaciones de la Convención de Belém
do Pará, se proveyeron definiciones sobre violencia sexual y violación sexual, y se
definió que la violación sexual bajo ciertas COJ.?.diciones es un acto de tortura. En
cambio, en Niñas Yean y Bosico v. República Dominicana se hacen referencias
tangenciales a la discriminación racial, aun cuando es la problemática de trasfondo,
y el caso es más bien utilizado para avanzar estándares sobre derecho a la
nacionalidad y derechos de los niños. Por tanto, a diferencia de Miguel Castro
Castro v. Perú, Niñas Yean y Bosico v. República Dominicana no constituye un
desarrollo jurisprudencia! en la agenda de nuestro interés.
1.3.2.3. La construcción de configuraciones de actores
Una vez definidas las agendas temáticas con el método de diferencia de Mili, y
seleccionados los casos de estudio de tal manera que sean representativos tanto de las
agendas como de la diversidad de actores y mecanismos del sistema interamericano, resta
106
IIREHR, Primer Decenio de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra
la Discriminación Racial. Desafios y oportunidades, Estados Unidos, IIREHR, 2017, p. 22.
107
Bent Flyvbjerg, Making Social Science Matter, Reino Unido, Cambridge University Press, 2003, pp. 80-
81.
36
definir la metodología para analizar los casos .. Esta tesis se propone construir
configuraciones de variables; una configuración es ''una combinación específica de factores
(o estímulo~, variables causales, ingredientes, determinantes, etc. -les llamamos a
condiciones en la terminología de los métodos comparados configurativos-) que producen
un determinado resultado de interés". 108 El objetivo de identificar las configuraciones de
variables de los casos de estudio es llevar a cabo un análisis causal configurativo; es decir,
identificar las configuraciones causales bajo las cuales tiene lugar el avance de agendas de
derechos humanos en el sistema interamericano.
Con este propósito en mente, cada caso de estudio es analizado con énfasis en las
configuraciones de las variables independientes: en las configuraciones de actores bajo las
cuales tuvo lugar el avance o el rezago de la agenda temática en cuestión con respecto a ese
_desarrollo o no-desarrollo. Específicamente, se explora el papel desempeñado por los
Estados, las burocracias y la sociedad civil organizada en cada caso de estudio y, siguiendo
estos ejes, se estructura el análisis de los casos. Los casos de estudio se agrupan por agenda
temática y cada agenda constituye un capítulo de esta tesis. Al final de los capítulos, se
retoman las configuraciones de actores de los casos de estudio correspondientes.
Posteriormente, en las conclusiones de la tesis se lleva a cabo un análisis causal
configurativo a partir del total de configuraciones de actores resultantes. El análisis causal
configurativo:
introduce la posibilidad de pensar mecanismos causales más complejos, y por ende

teorías explicativas más ricas. Es en este punto justamente donde el recurso
metodológico permite ampliar nuestra capacidad teórica. [... ]No es suficiente especular
sobre el efecto aislado de dos o más variables sobre el resultado de interés, es preciso
también explorar las posibles interacciones entre los factores explicativos, porque los
efectos de ciertas variables pueden cancelarse mutuamente o potenciarse entre sí. 109
Existen distintos métodos para analizar configuraciones causales. En su expresión

más sencilla, se trata de identificar condiciones causales necesarias, suficientes y
108
Benoit Rihoux y Charles Ragin, "Introduction", en Benolt Rihoux y Charles Ragin (eds.), Configurational
Comparative Methods. Qualitative Comparative Analysis (QCA) and Related Techniques, Estados Unidos,
Sage Publications, 2009, p. xix. Traducción propia.
109
Aníbal Pérez-Liñán, op. cit., p. 17.
37
conjuntamente necesarias y suficientes a partir de las configuraciones de variables. Éste es
el ejercicio que se llevará a cabo a manera de conclusión de esta tesis.
Cabe notar que el análisis configurativo causal '~no asume que haya una causalidad
permanente". 110 Se trata de un ejercicio cumulativo, 111 ya que en otros casos de estudio
podrían identificarse otras configuraciones causales. Sin embargo, es un método útil y
riguroso para probar hipótesis e identificar las variables consistentemente relevantes en la
obtención de un determinado resultado. Asimismo, permite "ir más allá de la simple
descripción y considerar 'generalizaciones modestas'[:] de una comparación sistemática de
casos comparables, es posible formular proposiciones que luego podemos aplicar, con la
debida prudencia, a otros casos similares". 112
1.3.3. Técnica de investigación
En este trabajo, de investigación· cualitativa, se utilizaron tanto fuentes primarias como

secundarias. Sin embargo, considerando la escasez de fuentes secundarias para el análisis
de los casos de estudio, la investigación se basa primordialmente en fuentes documentales.
La mayoría de esta información fue recolectada mediante trabajo de archivo en la OEA, en
Washington, D.C. Se llevó a cabo una revisión exhaustiva del universo de documentos
disponibles sobre los casos de estudio. El material con el que se trabajó incluye actas e
informes de reuniones, discursos, documentos de trabajo de la OEA, de los Estados y de la
sociedad civil organizada, comunicaciones entre instancias de la OEA y los Estados,
resoluciones de la Asamblea General, informes finales de la CIDH, escritos de demanda y
documentos argumentativos de "la CIDH, sentencias y votos razonados de la Corte IDH y
amici curiae.
Asimismo, una piedra angular de este trabajo son las entrevistas realizadas a actores
del sistema interamericano. Dos factores se tomaron en cuenta para llevar a cabo las
entrevistas: primero, que los actores entrevistados hubieran participado directamente en uno
110
Dirk Berg-Schlosser et. al., "Qualitative Comparative Analysis (QCA) as an Approach", en Benolt Rihoux
y Charles Ragin (eds.), Configurational Comparative Methods. Qualitative Comparative Analysis (QCA) and
Related Techniques, Estados Unidos, Sage Publications, 2009, p. 9. Traducción propia.
111
Alexander George y Andrew Bennett desarrollan esta idea en términos de la construcción de tipologías y la
teorización tipológica. Alexander George y Andrew Bennett, Case Studies and Theory Development in the
Social Sciences, Estados Unidos, MIT Press, 2005, p. 242.
112
Dirk Berg-Schlosser et. al., op. cit., p. 12. Traducción propia.
38
o más de los acontecimientos analizados; segundo, que las entrevistas fueran
representativas de la diversidad de actores en el sistema interamericano. Con este segundo
elemento en mente, se entrevistó a ex jueces de la Corte IDH, ex y actuales comisionadas
de la CIDH, ex :fu]).cionarios de la CIDH y de la Corte IDH, representantes estatales ante la
OEA y miembros de OSC involucradas en el sistema. Las entrevistas fueron semi-
estructuradas, por lo que se basaron en un cuestionario previamente elaborado. Éste fue
complementado in situ con preguntas de seguimiento para ahondar en cuestiones del interés
de esta investigación a partir de las respuestas de cada entrevistado.
Después ?e desarrollar los aspectos teóricos y metodológicos de esta. tesis, se

prosigue en los siguientes dos capítulos a analizar los casos de estudio. Se comienza por los
casos relativos a la agenda de la violencia contra las mujeres, la cual es una agenda
avanzada en el sistema interamericano según nuestros indicadores de progreso de age!ldas
temáticas.
39
Capítulo 2
La agenda de la violencia contra las mujeres en el sistema
interamericano
La violencia contra las mujeres, o violencia de género, se define como "la violencia dirigida
contra la mujer porque es mujer o que le afecta en forma desproporcionada". 113 Es decir,
constituye "una forma de discriminación que inhibe gravemente la capacidad de la mujer de
gozar de derechos y libertades en pie de igualdad". 114 Un~ de cada tres mujeres en el
mundo ha sufrido violencia física y/o sexual y casi un tercio de las mujeres ha sufrido estos
tipos de agre~~ÓI1 por parte de su pareja. 115 Dos terceras partes de las víctimas de homicidio
cometido por compañeros íntimos o familiares son mujeres. 116 El 70% de las víctimas de
trata s~n mujeres tambiénY 7 Catorce de los veinticinco países con las tasas más altas de
118
feminicidio en el mundo están en América Latina y el Caribe. En la región
latinoamericana tienen lugar doce feminicidios al día; es decir, doce mujeres son asesinadas
diariamente por el hecho de ser mujeres. 119
La violencia de género no es una problemática nueva en el continent~ americano ni

en el mundo. Sin embargo, hasta finales de la década de los años ochenta no era una agenda
de los movimientos de mujeres ni tampoco de los activistas e institucione~ de derechos
humanos. Por un lado, la "primera ola" del movimiento feminista se centró en las demandas
sufragistas, y la "segunda ola" en la discriminación 'contra las mujeres. 120 El instrumento
internacional resultante, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), es la única convención
113
Comité CEDAW, Recomendación General núm. 19: La violencia contra la mujer, 2004, párrafo 6.
114
1bidem, párrafo l.
115
OMS, op. cit., p. 16.
116
UNODC, Global Study on Homicide 2013: Trends, Context, and Data, Austria, ONU, 2013, p. 49.
117
UNODC, Global Report on Trcifficking in Persons, Estados Unidos, ONU, 2014, p. 29.
118
Small Arms Survey, op. cit., p. 94.
119
CEPAL, Feminicidio, 2016, disponible en: http://www.cepal.org/es/infografias/feminicidio (consulta: 20
de junio de 2017).
120
Margaret Keck y Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in lnternational Politics,
op. cit., pp. 167-168.
40
del sistema universal con especificidad de género y no hace referencia alguna a la violencia
contra las mujeres. Por otro lado, tanto el régimen internacional de los derechos humanos
como las principales ONG en la materia habían concentrado su atención en la defensa de
los derechos civiles y políticos 121 y no en los derechos de los grupos vulnerables ni en los
económicos, sociales y culturales (DESC). Además, dado que tradicionalmente los
derechos humanos han sido entendidos como garantías frente a abusos del poder público, la
violencia contra las mujeres constituía una agenda improbable puesto que ocurre
mayoritariamente en el ámbito privado.
Sin embargo, a partir de los años noventa, la v~olencia de género se ha transformado

en una agenda de derechos humanos sobresaliente -tanto a nivel local como internacional-
y, de la mano del pro gres o de esta agenda, la comunidad internacional ha reconocido que
los derechos de las mujeres son derechos humanos. 122 "~ara mediados de los años noventa
[la violencia de género] se había convertido en la agenda internacional de mujeres más
importante, y en la nueva preocupación de derechos humanos más dinámica a nivel
internacional". 123
El sistema interamericano ha sido pionero en los avances en la materia. En junio de

1994, los Estados miembros de la OEA adoptaron la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, también conocida como
Convención de Belém do Pará, la cual es el primer y único tratado internacional sobre
violencia de género. Aunado a este avance normativo y a la creación de su mecanismo de
seguimiento, se han institucionalizado los derechos de las mujeres en el SIDH mediante la
creación de una relatoría temática, con énfasis en violencia de género, y se han llevado a
cabo importantes desarrollos jurisprudenciales.. Por tanto, la violencia contra las mujeres es
una agenda avanzada en el SIDH. En consecuencia, constituye la oportunidad de observar
valores positivos en la variable dependiente de esta investigación (i.e. el grado de progreso
de agendas de derechos humanos en el SIDH).
121
Mary Meyer, "Negotiating International Norms: The Inter-American Commission of Women and the
Convention on Violence against Women", en Mary Meyer y Elisabeth Prügl (eds.), Gender Politics in Global
Govemance, Estados Unidos, Rowman and Littlefield, 1999, p. 61.
122
Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Declaración de Viena, 1993, párrafo 18.
123
Margaret Keck y Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics,
op. cit., p. 166.
41
El objetivo de este capítulo es determinar cuáles fueron las configuraciones de
actores bajo las cuales ha tenido lugar el progreso de la agenda de la violencia contra las
mujeres en el sistema interamericano. Para este propósito, se analiza el papel desempeñado
por los Estados, las burocracias interamericanas y la sociedad civil organizada en cuatro
casos de estudio, que constituyen los cuatro hitos de la agenda y las primeras cuatro
secciones del capítulo: 1) la elaboración de la Convención de Belém doPará (1990-1994);
2) la creación de la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres (1994); 3) la creación del
mecanismo de seguimiento de la Convención (2002-2004); 4) el caso paradigmático Penal
Miguel Castro Castro v. Perú (2001-2006). En una quinta y última sección se retoman las
configuraciones de actores resultantes de los casos de estudio, para hacer un balance
general de los actores que fueron cruciales para el progreso de la agenda de la violencia de
género en el sistema interamericano.
2.1. LA ELABORACIÓN DE LA CONVENCIÓN DE BELÉM DO PARÁ (1990-

1994)
La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la·

Mujer, o Convención de Belém do Pará, fue adoptada por la Asamblea General de la OEA
el 9 de junio de 1994, en el marco de su vigésimo cuarto periodo ordinario de sesiones,
celebrado en Belém do Pará, Brasil. Además de ser el primer y único tratado internacional
sobre violencia de género, la Convención define· la violencia contra las mujeres como
"cualquier acción o conducta, basada en su género, que causa muerte, daño o sufrimiento
fisico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado" 124 _y
reconoce que "la violencia contra la mujer constituye una violación de los derechos
humanos". 125 En este sentido, la Convención también rompe paradigmas al superponerse a
la tradicional separación entre lo privado y lo público en materia de derechos humanos. 126
124
AGOEA, Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer,
1994, artículo l.
125
lbidem, preámbulo. .
126
De acuerdo con la teoría clásica, únicamente el Estado puede violar los derechos humanos. En cambio, al
reconocer que la violencia contra la mujer es una violación de los DH, la Convención de Belém doPará se
encuentra en línea con la teoría del garantismo que ha cobrado fuerza en las últimas décadas. De acuerdo con
42
Asimismo, la Convención de Belém do Pará establece que la violencia contra las
mujeres impide y anula el ejercicio de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales
y culturales consagra~os en los instrumentos regionales e internacionales de derechos
127
humanos, y el derecho de las mujeres a ser libres de toda forma de discriminación. 128 El
reconocimiento de que la violencia de género abarca la violación de múltiples derechos
amplía el alcance de la protección de las mujeres. 129 En lo relativo a los compromisos
estatales, la Convención define que los Estados parte tienen la obligación de abstenerse de
realizar actos de violencia de género, así como la obligación positiva de actuar con la
debida diligencia para prevenirla, investigarla y sancionarla. 130 En cuanto a los mecanismos
de protección, obliga a los Estados a presentar reportes periódicos a la Comisión
Interamericana de Mujeres (CIM) en esta materia y faculta a los individuos a presentar
peticiones ante la CIDH por el incumplimiento de las obligaciones estatales. 131 En suma, la
Convención de Belém do Pará constituye un relevante desarrollo normativo del SIDH en
materia ·de violencia de género.
La presente sección analiza el papel desempeñado por los actores involucrados en la

redacción, negociación y adopción de esta convención parte-aguas para la defensa de los
derechos de las mujeres. Este proceso tuvo una duración de cuatro años, de 1990 a 1994,
los cuales se pueden dividir en dos etapas: 1) el posicionamiento de la agenda y la
redacción de un anteproyecto de convención (de marzo de 1990 a abril de 1993) y 2) las
negociaciones intergubernamentales del anteproyecto (de abril de 1993 a junio de 1994) .
. 2.1.1. El papel de los Estados
;Los Estados miembros de la OEA no estuvieron muy involucrados en la primera etapa de la

elaboración de una convención interamericana sobre violencia contra la mujer. Se trató,
sobre todo, de un esfuerzo de la CIM apoyada por la sociedad civil organizada. Sin
la teoría garantista, los derechos humanos son los derechos de los más débiles en cualquier relación de poder;
por tanto, pueden ser vulnerados por actores privados. Véase Luigi Ferrajoli, op. cit.
127
AGOEA, op. cit., artículo 5.
128
lbidem, artículo 6.
129
Ximena Andión, "The right o.f women to be free from violence and the approach of the Inter-American
System in individual cases: Progress and challenges", en Revista IIDH (Costa Rica), vol. 45, 2007, p. 16.
130
AGOEA, op. cit., artículos 7-9.
131
Jbidem, artículos 10 y 12.
43
embargo, los países miembros de la OEA adquirieron un papel más relevante una vez que
la Reunión de Expertos --convocada por la CIM en agosto de 1991- redactó un
anteproyecto de convención. Como se detallará en la siguiente s~cción, fue la propia CIM
la que ejerció presión sobre los Estados para que se posicionaran sobre el anteproyecto y la
que los llevó a la mesa de negociación. Las negociaciones tendrían lugar principalmente en
cuatro momentos:
• en la primera y segunda sesión de la "Reunión Intergubemamental de Expertos

para considerar el anteproyecto de Convención Interamericana sobre la Mujer y la
Violencia" (RECOVI), convocadas por la CIM en abril y octubre de 1993,
respectivamente;
• en la Sexta Asamblea Extraordinaria de Delegadas de la CIM, convocada por la

Comisión en abril de 1994;
• y en el 24° periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA,

celebrado en junio de 1994, en Belém do Pará, Brasil.
El 24° periodo de sesiones de la.Asamblea General de la OEA es considerado un

momento de negociación porque, a diferencia de lo que se acostumbra, 132 la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer fue
"remitida a este órgano político sin la certeza de que sería aprobada. Todavía en Belém do
Pará tuvieron lugar discusiones acaloradas sobre el anteproyecto de convención.
En términos generales, podemos distinguir entre las siguientes posturas estatales

·durante las negociaciones de un proyecto 1?3 de tratado internacional:
132
Generalmente, la presentación y negociación de proyectos de resolución a ser adoptados por la Asamblea
General tiene lugar en el seno del Consejo Permanente de la organización. El Consejo Permanente es el
órgano político de la OEA que se reúne de manera sistemática y periódica, normalmente más de una vez al
mes, y al que corresponde -en términos generales- dar seguimiento a los asuntos políticos que conciernen a
los Estados Miembros y a la organización. El Consejo Permanente se compone de un representante por cada
Estado miembro, acreditado con categoría de embajador. Véase IX Conferencia Internacional Americana,
Carta de la Organización de los Estados Americanos, 1948, capítulo XII. .
133
Para propósitos de esta tesis, se utilizan los términos "proyecto" y "anteproyecto" de un tratado
internacional de manera indistinta, ambos entendidos como un "borrador" del tratado. El término
"anteproyecto" es empleado por la OEA para referirse al borrador de la Convención de Belém do Pará a lo
largo de toda la negociación de la convención.
44
1) liderazgo: postura adoptada por aquellos Estados que tienen particular interés en
la adopción de un tratado internacional y encabezan la negociación del mismo,
mediando y consensuando entre las partes para lograr su aprobación;
2) apoyo decidido: postura adoptada por aquellos Estados que, sin ejercer 1;1na
posición de liderazgo, se encuentran conformes con el proyecto de tratado
internacional y que en ningún momento de la negociación sugieren cambios
sustantivos al mismo;
3) apoyo con matices: postura adoptada por aquellos Estados que plantean reservas
o sugieren cambios sustantivos al proyecto de tratado internacional, pero que
terminan posicionándose a favor de la adopción del tratado, incluso si sus
sugerencias no son incorporadas;
4) oposición: postura adoptada por aquellos Estados que, o se encuentran desde un

primer momento en contra del proyecto de tratado internacional, o se oponen al ·
mismo si sus sugerencias no son incorporadas.
5) indiferencia: postura adoptada por aquellos Estados que durante la negociación

del tratado internacional no toman partido, ni a favor ni en contra del proyecto
de tratado. 134
En el cuadro 3, se presentan las posturas de los 34 Estados miembros activos de ~a

OEA en las negociaciones de la Convención de Belém doPará. Este cuadro fue elaborado
con base en los comentarios y observadones que los Estados remitieron a la CIM en el
marco de las sesiones de la RECOVI y de la Asamblea Extraordinaria, y en las
intervenciones estatales realizadas en el24° periodo de sesiones de la Asamblea General. 135
134
Esta clasificación de posturas estatales fue· elaborada por la autora para facilitar el análisis de las
configuraciones de actores estatales en las negociaciones intergubernamentales estudiadas. Se hace uso de la
misma clasificación en los otros casos de estudio que requieren analizar negociaciones entre Estados.
135
A continuación se incluye una selección de los documentos revisados; se enlistan aquellos que son de
mayor interés para el análisis: las recopilaciones de posturas estatales y los documentos provistos por los
Estados con mayor poder relativo. CIM-OEA, "Observaciones recibidas de los gobiernos sobre el texto
preliminar para una convención interamericana sobre la mujer y la violencia", XXVI Asamblea de Delegadas,
1992, OEA/Ser.LIII.2.26, CIM/doc.S/92. CIM-OEA, "Observaciones recibidas de los gobiernos sobre el texto
preliminar para una convención interamericana sobre la mujer y la violencia. Respuesta del gobierno de
Brasil", XXVI Asamblea de Delegadas, 1992, OEA/Ser.LIII.2.26, CIM/doc.S/92 add. 2. CIM-OEA,
"Observaciones recibidas de los gobiernos sobre el texto preliminar para una convención interamericana sobre
la mujer y la violencia. Respuesta del gobierno de los Estados Unidos de América", XXVI Asamblea de
45
e uad ro 3 P os t uras est a t a1es en as negociaciOnes de 1a e onvenc10n
., de B eem
1' do P ara.
.POSTURA DESeRIPeiON ESTADOS
Encabezan la negociación; median
Liderazgo y consensuan para lograr la Ningún Estado.
aprobación del tratado.
Antigua y Bárbuda, Bahamas, Belice,
Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala,
Absoluta conformidad con el
Apoyo decidido Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá,
proyecto de tratado.
Paraguay, San Kitts y Nevis, San Vicente y
las Granadinas y República Dominicana.
Barbados, Brasil, Canadá, Chile, Dominica,
Conformidad con el proyecto de
Ecuador, El Salvador, Jamaica, Perú,
Apoyo con matices tratado, a pesar de que plantean
Surinam, Trinidad yTobago, Uruguay y
cambios sustantivos.
Venezuela.
En contra del proyecto del tratado,
Oposición o por sí mismo o tras no lograr Esta~as Unidos y México.
No se posicionan ni a favor ni en
Indiferencia Argentina, Granada, Guyana y Santa Lucía.
contra del proyecto de tratado.
Fuente: elaboración prop!a·
Delegadas, 1992, OEA/Ser.LIII.2.26, CIM/doc.S/92 add. l. CIM-OEA, "Observaciones recibidas de los

gobiernos de los Estados Miembros sobre el texto preliminar para una convención interamericana sobre la
mujer y la violencia. México", Reunión Intergubernamental de Expertos para considerar el anteproyecto de
Convención Interamericano sobre la Mujer y la Violencia (segunda sesión), 1993, OEA/Ser.LIIL7.50,
CIM/RECOVI/doc.S/93 add. 8. CIM-OEA, "Observaciones r~cibidas de los gobiernos sobre el texto
preliminar para una convención interamericana sobre la mujer y la violencia. Respuesta recibida del gobierno
de Venezuela", XXVI Asamblea de Delegadas, 1992, OEA/Ser.L/II.2.26, CIM/doc.5/92 add. 3. CIM-OEA,
"Texto integrado de las observaciones de los países sobre el texto preliminar sugerido para una Convención
Interamericana sobre la Mujer y la Violencia", Reunión Intergubernamental de Expertos para cpnsiderar el
anteproyecto de Convención Interamericano sobre la Mujer y la Violencia (segunda sesión), 1993,
OEA/Ser.L/II.7.50, CIM/RECOVI/doc.25/93 rev. l. CIM-OEA, "Informe de progreso: Tesultado de la
primera sesión de la Reunión Intergubernamental de Expertos y el proceso de revisión del anteproyecto
preliminar de una Convención Interamericana sobre Mujer y Violencia", Reunión Intergubempmental de
Expertos para considerar el anteproyecto de Convención Interamericano sobre la Mujer y la Violencia
(segunda sesión), 1993, OEA/Ser.LIIL7.5, CIM/RECOVI/doc.21/93. CIM-OEA, "Informe preliminar de la
segunda sesion de la Reunión Intergubernamental de Expertos para considerar el anteproyecto de Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer"; Reunión
Intergubemamental de Expertos para considerar el anteproyecto de Convención Interamerican~ sobre la
Mujer y la Violencia (segunda sesión), 1994, OEA/Ser.LIIL7.50, CIMIRECOVI/doc.36/93 corr. 2. CIM-
OEA, "Comentarios recibidos de los gobiernos al proyecto de Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer", VI Asamblea Extraordinaria de Delegadas, 1994,
OEA/Ser.LIII.3.6, CIM/doc.4/94. CIM-OEA, "Comentarios recibidos de los gobiernos al proyecto de
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. México", VI
Asamblea Extraordinaria de Delegadas, 1994, OEA/Ser.LIIL3.6, CIM/doc.4/94 add. 2. CIM-OEA, "Acta
final", VI Asamblea Extraordinaria de Delegadas, 1994, OEA/Ser.LIII.3.6, CIM/doc.25/94. CIM-OEA, "Acta
resumida de la Segunda Sesión Plenaria", VI Asamblea Extraordinaria de Delegadas, 1994,
OEA/Ser.LIII.3.6, CIM/doc.24/94 rev. l. AGOEA, "Primera Comisión. Asuntos Jurídicos y Políticos. Acta de
la tercera sesión", Vigésimo cuarto periodo ordinario de sesiones. Actas y documentos. Volumen IL , 1994.
AGOEA, "Acta de la séptima sesión plenaria", Vigésimo cuarto periodo ordinario de sesiones. Actas y
documentos. Volumen II, 1994.
46
Como se puede observar en el cuadro 3, quince Estados miembros de la OEA
brindaron su apoyo decidido al anteproyecto de convención. Sin embargo, ello no supuso
un esfuerzo de liderazgo por parte de ninguno de los países. Por el contrario, se limitaron a
dar su beneplácito a los esfuerzos de la CIM, en términos similares a los del gobierno de
Panamá (los cuales se incluyen a manera de ejemplo): "Panamá considera apropiado el
anteproyecto, por lo que se felicita a la CIM por la iniciativa adoptada y por fomentar la
participación activa de los países para preparar este documento". 136 Además, se puede
observar que, de los países con mayor peso relativo en el sistema interamericano (Estados
Unidos, Canadá, Brasil y México), ninguno apoyó de manera decidida el proyecto de
convención.
Mientras que buena parte de las islas caribeñas y todos los países centroamericanos,
con excepción de El Salvador, apoyaron en términos abs<?lutos el anteproyecto de
convención de la CIM, hubo otros trece Estados que le brindaron un respaldo más limitado,
o con más matices. Entre éstos se encuentran Canadá y Venezuela, cuyos casos son
interesantes porque, en un primer momento, podría haberse pensado que estos Estados
serían los grandes líderes de la negociación del anteproyecto. De hecho, la "Reunión de
Expertos para considerar la viabilidad de una Convención Interamericana sobre la
Violencia y la Mujer", la cual fue convocada por la CIM"para redactar una primera versión
del tratado internacional, tuvo lugar gracias a los auspicios de los gobiernos de Canadá, 137
que financió la reunión, y de Venezuela, que facilitó la sede. 138 Sin embargo, una vez que el
anteproyecto de convención fue presentado a los Estados y se iniciaron las negociaciones
136
CIM-OEA, "Observaciones recibidas de los gobiernos de los Estados Miembros sobre el texto preliminar
para una convención interamericana sobre la mujer y la violencia. Panamá", Reunión Intergubemamental de
Expertos para considerar el anteproyecto de Convención Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1993,
OENSer.LIII.7 .5, CIM/RECOVVdoc.5/93 add. 4.
137
Canadá realizó una contribución de 20,000 dólares canadienses para financiar la Reunión de Expertos.
Véase CIM-OEA, "Contribución canadiense proyectada para actividades de la CIM", Comité Directivo 1990-
92. Primera Sesión Extraordinaria, 1990, OENSer.L/II.5.21, CIM/CD/doc.2/90 corr.l. La aportación de
Canadá es congruente con la prioridad que dio ese país a la CIM a principios de los años noventa. En el 21 o
periodo de sesiones de la Asamblea General de la OEA, el representante canadiense declaró que "hemos
decidido que hay tres áreas con las que queremos comprometernos voluntariamente [ ... ]. Una de ellas es
drogas, una de ellas es educación a distancia y una de ellas es la Comisión Interamericana de Mujeres. La
Comisión necesita dinero porque tiene proyectos bien pensados". AGOEA, "Comisión General. Acta de la
octava sesión", Asamblea General, 1991, AG/CG/ACTA 165/91.
138
En la inauguración y en la clausura de la Reunión de Expertos participaron diversos funcionarios
venezolanos de alto rango; entre otros, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, la Ministra de Estado
para la Promoción de la Mujer y la Directora de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Ello da muestra del interés del gobierno venezolano en el tema.
47
intergubemamentales, estos dos países se volvieron menos entusiastas y cuestionaron
aspectos fundamentales del mismo.
Uno de los aspectos más cuestionados, tanto por Canadá y Venezuela como por un
amplio número de países, fue el de los "mecanismos interamericanos de protección" 139
definidos en el anteproyecto de convención. Se trata, también, de un aspecto
particularmente importante, ya que de ellos depende la exigibilidad de un tratado
internacional y, por tanto, sus efectos prácticos. A continuación se explican las distintas
posturas estatales sobre uno de estos mecanismos, definido en el hoy artículo 12 de la
Convención de Belém do Pará, según el cual "cualquier persona o grupo de personas, o
entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la
Organización, puede presentar ·a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
peticiones que contengan denuncias o quejas de violación del artículo 7 de la presente
°
Convención por un Estado Parte". 14 Como se detallará en una sección posterior de este
capítulo, la posibilidad de recurrir a la CIDH, y eventualmente a la Corte IDH, por
violaciones de la Convención de Belém doPará, es decir, de hacerla efectiva por la vía del
sistema de peticiones individúales, ha dado pie a un desarrollo muy significativo de
jurisprudencia sobre violencia contra las mujeres.
Brasil, Dominica, El Salvador, México, Perú, Surinam y Venezuela buscaron

eliminar el artículo que facult~ba a la CIDH para conocer casos individuales de violaciones
de la Convención: Brasil, Dominica, Surinam y Venezuela argumentaron que era
"innecesario"/ 41 para El Salvador "lo que plantea [... ]'atenta contra la soberanía de los
Estados" 142 y, según México, debería "incluirse en un Protocolo Facultativo adicional,
ratificado por separado, y no en la convención". 143
México eventualmente abandonó la propuesta de negociar un protocolo facultativo

y, en su lugar, propuso la creación de un comité de expertos sobre violencia contra la
139
En la versión final del anteproyecto, es decir, la que pasaría a ser la Convención de Belém do Pará, el
capítulo IV está dedicado a los "mecanismos interamericanos de protección".
140
op. cit., artículo 12.
141
CIM-OEA, "Texto integrado de las observaciones de los países sobre el texto preliminar sugerido para una
Convención Interamericana sobre la Mujer. y la Violencia", op. cit.
142
Idem.
143
CIM-OEA, "Observaciones recibidas de los gobiernos de los Estados Miembros sobre el texto preliminar
para una convención interamericana sobre la mujer y la violencia. México", op. cit.
48
mujer, el cual evaluaría las peticiones individuales sobre violaciones del tratado y las
turnaría a la CIM, la cual a su vez las remitiría a la CIDH. La propuesta de México suponía
agregar dos instancias m~s a un trámite de por sí lento y complejo ante el sistema
interamericano. De manera aún más crítica, la propuesta mexicana implicaba triangular las
peticiones individuales vía un órgano intergubemamental, politizando la búsqueda de
justicia de las víctimas de violaciones de derechos humanos, quienes recurren al SIDH
justamente para hacer frente a abusos y negligencias de los propios Estados.
Las propuestas de este grupo de países no lograron el respaldo de los demás 144 y
únicamente fue aprobada una modificación debilitadora de los mecanismos de protección
del proyecto de convención. Esta modificación fue propuesta por Canadá y se trata de la
referencia del hoy artículo 12 de la Convención de Belém doPará, según la cual la CIDH
solamente est~ facultada para admitir peticiones individuales por violaciones del artículo 7
de la ~onvención. 145 Los artículos 8 y 9 también definen obligaciones de los Estados y, sin
embargo, no hay claridad acerca de por qué los Estados acordaron que no son exigibles vía
el sistema de peticiones individuales del SIDH. 146
Las negociaciones sobre los mecanismos de protección son un ejemplo ilustrativo

de la falta de consenso en la región sobre el anteproyecto de convención de la CIM, a pesar
de la c~alla Convención fue aprobada con pocas modificaciones de fondo con respecto al
primer bo.J;Tador. Las discusiones durante las negociaciones se extendieron más allá de los
mecanismos de protección, para abarcar otras cuestiones centrales como la amplitud de la
definición de la violencia contra la mujer y de las obligaciones estatales de acuerdo con el
anteproyecto. Estos temas preocuparon principalmente a Barbados, Brasil, Canadá, Chile,
144
La única excepción es Trinidad y Tobago, que fue el único país que respaldó la propuesta de México.
Véase dM-OEA, "Comentarios recibidos de los gobiernos al proyecto de Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer", op. cit.
145
El artículo 7 establece que "los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la mujer" y
enlista las políticas, modificaciones legislativas y otros medidas que se comprometen a llevar a cabo para
"prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia". AGOEA, Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, op. cit., artículo 7.
146
Desafortunadamente, en las relatorías y documentos de trabajo de la OEA no hay registro de cuál fue el
argumento canadiense para proponer y aprobar esta limitación. Una especulación es que, dado que los
artículos 8 y 9 de la Convención de Belém do Pará se refieren a obligaciones más amplias e incluso
"progresivas" (artículo 8), Canadá propuso que no fueran exigibles vía el sistema de peticiones individuales
con base en su argumento general de que "el texto [debe ser] lo suficientemente preciso como para establecer
derechos y obligaciones definibles y practicables". CIM-OEA, "Comentarios recibidos de los gobiernos al
proyecto de Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer",
op. cit.
49
México, Perú y, sobre todo, Estados Unidos. Estados Unidos logró que se acordara que la
definición de violencia hiciera referencia únicamente a "acciones y conductas" violentas y
no también a "omisiones", tal como se proponía originalmente e~ el anteproyecto de
convención. Sin embargo, la mayoría de las otras propuestas de este país no fueron
aprobadas; por ejemplo, que la definición se redujera a las "manifestaciones físicas" de
violencia, y no incluyera las psicológicas, y que se eliminaran las referencias a la violencia
contra las mujeres en el ámbito privado, ya que "los individuos privados no violan los
derechos humanos". 147
Aunque muchas de estas discusiones continuaban abiertas, la CIM dio tal impulso al
proceso de negociación que los Estados del hemisferio se vieron presionados para adoptar
una postura definitiva en tomo al anteproyecto de convención: o lo aprobaban a pesar de
que persistieran varios de los elementos controvertidos ~el tratado, o lo rechazaban en su
totalidad. La mayoría de los Estados que haqían brindado un "apoyo con matices" al
anteproyecto se decantaron por aprobarlo porque, en palabras de Canadá, aunque "el texto
de la Convención se hubiera beneficiado de un análisis más extenso, [ ... ] esta Convención
148
representa un progreso en un tema de derechos humanos extremadamente importante".
Por tal motivo, el fondo de la Convención de Belém do Pará es muy similar a la propuesta
original de tratado internacional.
Solamente dos Estados no se sumaron el). esta última etapa al respaldo del
anteproyecto de convención: Estados Unidos y México. Estos dos países fueron los únicos
que .se abstuvieron en la votación final del texto del proyecto de convención, 149 la cual tuvo
lugar en la VI Asamblea Extraordinaria de Delegadas de la CIM, en abril de 1994.
Asimismo, meses después, en el24° periodo ordinario de sesiones de la Asamblea

General de la OEA, celebrado en Belém do Pará, Estados Unidos y México realizaron un
último intento para que no se aprobara la para entonces ya denominada Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. En ese
147
Observaciones del gobierno de Estados Unidos disponibles en CIM-OEA, "Comentarios recibidos de lo~
gobiernos al proyecto de Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicarla Violencia contra
~~~~~ .
148
Intervención del representante de Canadá disponible en AGOEA, "Acta de la séptima sesión plenaria", op.
cit. Traducción propia.
149
CIM-OEA, "Acta resumida de la Segunda Sesión Plenaria", op. cit.
50
foro, estos dos países propusieron remitir el proyecto de tratado al Consejo Permanente de
la OEA para seguirlo negociando, dado que, según México, "existe un consenso, y el
consenso es en el sentido d~ ir perfeccionando el instrumento". 150 Estas declaraciones
provocaron controversia en la· s.esión plemiria/ 51 ya que los demás Estados abogaban, en
efecto, por el consenso, pero un consenso para aprobar la Convención y no para retardarla.
Ante la presión de las demás delegaciones y de la Presidenta de la CIM, y habiendo logrado
únicamente el apoyo de Brasil para prolongar las negoCiaciones de la Convención, 152
Estados Unidos y México optaron por allanarse y la Convención fue aprobada sin
votación. 153
En suma, en el curso dé las negociaciones intergubemamentales de la Convención

de Belém do Pará no existió consenso en tomo ~ sus disposiciones ni tampoco liderazgos
estatales. Hubo más esfuerzos por obstruir la convención y limitar sus mecanismos, de
parte de los países "opositores" y de los Estados que le brindaron su "apoyo con matices",.
que por lograr su aprobación. A pesar de ello, la Convención fue adoptada por la Asamblea
General y en un periodo de tiempo muy breve: las negociaciones intergubemamentales
tuvieron una duración de tan solo un año (abril de 1993 -junio de 1994), en los cuales los
Estados se reunieron para su discusión únicamente en cuatro oportunidades. Este logro no
se explica sin el papel desempeñado por las burocracias de la OEA y por la sociedad civil
organizada, los cuales se analizan a continuación.
2.1.2. El papel de las burocracias
La Comisión Interamericana de Mujeres fue Un. actor central en las negociaciones de ·1a
Convención de Belém do Pará. La CIM es "un organismo especializado interamericano, d~
carácter permanente [que] disfruta de autonomí~ técnica en el ejercicio de sus funciones" 154
y cuya finalidad es "promover y proteger los derechos de la mujer". 155 Está integrada por
34 delegadas titulares, una por cada Estado miembro activo de la OEA. Las delegadas
150
AGOEA, "Primera Comisión. Asuntos Jurídicos y Políticos. Acta de la tercera sesión", op. cit.
151
Idem.
152
Idem.
153
AGOEA, "Acta de la séptima sesión plenaria", 1994, op. cit.
154
CIM-OEA, Estatuto de la Comisión Interamericana de Mujeres, 1998, artículo l.
155
Ibidem, artículo 2.
51
titulares deben ser nacionales del país que las designa 156 y, de preferencia, ser la autoridad
de más alto nivel responsable de los temas de igualdad de género a nivel nacional. 157
La Asamblea de Delegadas es la máxima autoridad de la CIM, y se reúne cada dos

años para definir y aprobar la política y programa de acción del organismo especializado. 158
Además, la Comisión cuenta con un Comité Directivo, integrado por siete delegadas
titulares (de entre quienes una delegada funge como Presidenta de la CIM y otra como
159
Vicepresidenta), y con una Secretaría Permanente, que realiza "las funciones
administrativas, técnicas y ejecutivas" de la Comisión. 160
A pesar de que la CIM es por su composición un organismo intergubemamental, se

ha caracterizado por hacer valer su autonomía técnica y por consistentemente definir su
propia agenda. 161 Así lo ha hecho desde 1928, cuando se creó la Comisión en el seno de las
Conferencias Panameri~~na.s, 162
predecesoras de la OEA, ante la presión de las
organizaciones sufragistas del continente, que buscaban que el voto y la igualdad de
derechos de las mujeres fueran temas de discusión en las Conferencias. 163 Desde entonces,
"la CIM ha desempeñado un papel importante en presionar a los gobiernos nacionales
'desde arriba"', mientras que a la vez ha trabajado "con grupos de mujeres y organizaciones
feministas para implementar sus programas [y] ha conectado a mujeres en los niveles local
y nacional con el nivel intemacional". 164
El impulso brindado por la CIM a la redacción, negociación y aprobación de la

Convención de Belém do Pará no fue la excepción. Se trató de un esfuerzo autónomo por
parte de la Comisión, en el cual, muchas veces, las posturas de las delegadas titulares no
coincidieron con las de sus Estados. El ejemplo más emblemático fue el de Zelmira Miréya
156
157
158
CIM-OEA, Reglamento de la Comisión Interamericana de Mujeres, 1998, artículo 9.
159
CIM-OEA, Estatuto de la Comisión Interamericana de Mujeres, op. cit., artículo 33.
160
161
Elisabeth Friedman, "Re(gion)alizing Women's Rights in Latin America", en Politics and Gender
(Estados Unidos), vol. 5, 2009, p. 357. Conny Roggeband, "Latin American Advocacy on Violence Against
Women and the OAS Convention", en Anna van der Vleuten et. al., Gender Equality Norms in Regional
Govemance: Transnational Dynamics in Europe, South America and Southem Africa, Reino Unido, Palgrave
Macmillan, 2014, p. 142.
162
Específicamente, la CIM fue creada en la Sexta Conferencia Internacional de Estados Americanos, o VI
Conferencia Panamericana, celebrada en La Habana, Cuba, en 1928.
163
Elisabeth Friedman, op. cit., p. 357. Mary Meyer, op. cit., p. 59.
164
Mary Meyer, op. cit., pp. 58-59. Traducción propia.
52
Reggazoli, Presidenta de la CIM en el periodo 1992-1994, quien fuera fundamental en la
negociación de la Convención pese a que su gobierno, el argentino, no se pronunció sobre
este tratado intemaciona1. 165
Por lo tanto, el papel desempeñado por la CIM en este caso es mejor entendido
como el de un organismo técnico de la OEA, es decir como el de una burocracia
interamericana (aunque, más allá de su Secretaría Permanente, jurídicamente no sea tal). A
continuación se describen las principales acciones y estrategias que llevó a cabo la CIM
para impulsar la elaboración de una convención interamericana sobre violencia contra las
mujeres.
El liderazgo de la CIM se remonta a la idea misma de elaborar un tratado

interamericano en esta materia. A inicios de los años ochenta, habían proliferado las
organizaciones feministas en América Latina, y éstas adoptaro~ .la. erradicación de la
violencia contra las mujeres como una de sus principales consignas. La movilización
regional en tomo al tema se fortaleció a finales de la década de los años ochenta, con la
creación de redes feministas que, entre otras estrategias, empezaron a recurrir al sistema
internacional para avanzar la agenda de la violencia de género. "Las limitadas
oportunidades políticas a nivel nacional [ ... ]proveyeron un ímpetu importante para que las
feministas latinoamericanas concentraran sus esfuerzos de cabildeo en el ámbito
regional". 166
En la CIM, las organizaciones feministas encontraron una aliada y, en marzo de

1990, Milagro Azcúnaga de Meléndez -Presidenta de la CIM (1990-1992)- sugirió por
primera vez la elaboración de una convención interamericana sobre el tema. Lo hizo en la
ONU, durante una reunión de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer
(CSW, por sus siglas en inglés), en la cual declaró que "[en la CIM] hemos descubierto que
la cuestión de la violencia contra la mujer no está presente en ninguna de las convenciones
universales y regionales existentes. [ ... ] Tal vez ha llegado el momento de proponer una
165
Argentina es clasificada en esta tesis como un Estado que mantuvo una postura de "indiferencia" en las
.negociaciones de la Convención de Belém do Pará. Ello debido a que nunca presentó comentarios y
observaciones al anteproyecto de convención, y no existe ningún registro de una manifestación escrita u oral
de apoyo ni de rechazo del gobierno argentino al proyecto de tratado.
166
Conny Roggeband, op. cit., p. 155. Traducción propia.
53
nueva declaración que conduzca a la aprobación de una convención contra la violencia que
sufren las mujeres". 167
Las palabras de Azcúnaga anticipaban el arduo trabajo que la CIM realizaría en los
meses siguientes para posicionar el tema de la violencia contra la mujer entre los Estados
miembros de la OEA. Semanas después de la reunión de CSW, el Comité Directivo de la
CIM aprobó el temario para la Consulta Interamericana sobre la Mujer y la Violencia, en el
cual se incluyó analizar la "viabilidad del desarrollo de una convención internacional sobre
este asunto" como uno de seis temas a discutir. 168
La Consulta Interamericana sobre la Mujer y la Violencia fue convocada por el

Comité Directivo del 17 al 20 de julio de 1990. Se requirió a los Estados miembros de la
OEA asistir a la Consulta Interamericana con un máximo de tres participantes por país,
quienes tendrían que ser mujeres conocedoras de la agenda de género y/o participantes
activas en la implementación de las políticas gubernamentales en esta materia. Además, se
invitó a asistir como observadores a actores no estatales, tales como representantes de
organizaciones internacionales y de OSC. 169 Fue así que en la Consulta Interamericana
participó un grupo plural de personas, que abarcó desde a diplomáticas y otras
representantes del Poder Ejecutivo de los Estados, hasta a legisladoras y académicas.
Aunado a lo anterior, en preparación para la Consulta Interamericana, la CIM, a

través de su Secretaría Permanente; solicitó a los Estados miembros de la OEA que
prepararan informes nacionales sobre violencia contra las mujeres para "dar mayor
trascendencia a las discusiones de la reunión". 170 De los 23 Estados que presentaron sus
informes nacionales, 171 únicamente Ecuador, Uruguay y Venezuela hicieron referencia
167
CIM-OAS, "Thirty-fourth Session ofthe United Nations Commission on the Status ofWomen (Vienna,
Austria- 1990)", en CIM-OAS, History of the lnter-American Commission of Women (CIM) 1928-1997,
Estados Unidos, OAS, 1999, p. 528. Traducción propia.
168
CIM-OEA, "Temario anotado", Consulta lnteramericana. sobre la Mujer y la Violencia, 1990,
OEA/Ser.L/II.7. 7, CIMNI OLENCIA/doc.S/90.
169
CIM-OEA, "Antecedentes y objetivos de la Consulta Interamericana sobre la Mujer y la Violencia",
Consulta lnteramericana sobre la Mujer y la Violencia, 1990, OEA/Ser.L/1!.7 .2, CIM/VIOLENCIA/doc.3/90.
170
Idem.
171
CIM-OAS, ¡'National report: Antigua and Barbuda", lnter-American Consultation on Women and
Violence, 1990, OEA/Ser.L/11.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.21/90. CIM-OEA, "Informe nacional: Argentina",
Consulta lnteramericana sobre la Mujer y la Violencia, 1990, OEA/Ser.L/11.7.2,
CIMNIOLENCIA/doc.37/90. CIM-OAS, ''National report: The Bahamas", lnter-American Consultation on
Women and Violence, 1990, OEA/Ser.LIII.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.23/90. CIM-OAS, ''National report:
Barbados", lnter-American Consultation on Women and Violence, 1990, OEA/Ser.L/11.7 .2,
54
expresa a la elaboración de una convención interamericana como una medida deseable para
enfrentar la problemática de la violencia. A pesar de ello, la Consulta Interamericana
incluyó entre sus recomendaciones finales que "la CIM [debería] emprender de inmediato
la tarea de lograr la aprobación de una convención interamericana sobre la violencia contra
la mujer" y que "la CIM, en coordinación con la CIDH, debería tener a su cargo la
redacción final del proyecto de Convención". 172 Sin embargo, esta coordinación con la
CIDH nunca tuvo lugar, y ésta no se involucró mas que marginalm~nte en las distintas
etapas .de elaboración de la Convención de Belém do Pará.
Contando con el mencionado respaldo sui generis de los Estados miembros de la

OEA, el cual fue reiterado mediante la resolución AG/RES. 1128 de la Asamblea
General, 173 la CIM dispuso la redacción de un proyecto de tratado. Para ello, convocó a la
CIMNIOLENCIA/doc.28/90. CIM-OEA, "Informe nacional: Colombia", Consulta Interamericano sobre la

Mujer y la Violencia, 1990, OEA/Ser.LIII.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.32/90. CIM-OEA, "Informe nacional:
Costa Rica", Consulta Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990, OEA/Ser.L/II.7.2,
CIMNIOLENCIA/doc.?/90. CIM-OEA, "Informe nacional: Chile", Consulta Interamericano sobre la Mujer
y la Violencia, 1990, OEA/Ser.LIII.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.25/90. CIM-OAS, ''National report:
Commonwealth of Dominica", Inter-American Consultation on Women and Violente, 1990,
OEA/Ser.L/II:7.2, CIMNIOLENCIA/doc.31/90. CIM-OEA, "Informe nacional: Ecuador", Consulta
Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990, OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.B/90. CIM-
OEA, "Informe nacional: El Salvador", Consulta Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990,
OEA/Ser.LIII.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.15/90. CIM-OAS, ''National report: United States", Inter-American
Consultation on Women and Violence, 1990, OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.9/90. CIM-OEA,
"Informe nacional: Honduras", Consulta Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990,
OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.16/90. CIM-OAS, ''National report: Jamaica", Inter-American
Consultation on Women and Violence, 1990, OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.ll/90. CIM-OEA,
"Informe nacional: Panamá", Consulta Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990,
OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.41/90. CIM-OEA, "Informe nacional: Paraguay", Consulta
Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990, OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.27/90. CIM-
OEA, ''Inforffie nacional: Perú", Consulta Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990,
OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.20/90. CIM-OEA, "Informe nacional: República Dominicana",
Consulta Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990, OEA/Ser.L/II.7 .2,
CIMNIOLENCIAÍdoc.l4/90. CIM-OAS, ''National report: St. Kitts and Nevis", Inter-American
Consultation on Women and Violence, 1990, OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.l0/90. CIM-OAS,
"National report: Saint Lucia", Inter-American Consultation on Women and Violence, 1990,
OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.12/90. CIM-OAS, "National report: St. Vincent and the
Grenadines", Inter-American Consultation on Women and Violence, 1990, OEA/Ser.Lffi.7.2,
CIMNIOLENCIA/doc.30/90. CIM-OAS, ''National report: Trinidad and Tobago", Inter-American
Consulta/ion on Women and Violence, 1990, OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.26/90. CIM-OEA,
"Informe nacional: Uruguay", Consulta Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990,
OEA/Ser.L/II.7.2, CIMNIOLENCIA/doc.l8/90. CIM-OEA, "Informe nacional: Venezuela", Consulta
Interamericano sobre la Mujer y la Violencia, 1990, OEA/Ser.LIII.7 .2, CIMNIOLENCIA/doc.17 /90.
172
CIM-OEA, "Conclusiones y recomendaciones de la Consulta Interamericana sobre Mujer y Violencia",
XXV Asamblea de Delegadas, 1990, OEA/Ser.L/II.2.25, CIM/doc.26/90 rev. l.
173
La resolución AG/RES. 1128 'Protección de la Mujer contra la Violencia' sugiere "apoyar la iniciativa de
la Comisión Interamericana de Mujeres en su empeño por elaborar un anteproyecto de convención
55
"Reunión de Expertos para considerar la viabilidad de una Convención Interamericana
sobre la Violencia y la Mujer", la cual tuvo lugar del5 al 9 de agosto de 1991 en Caracas,
Venezuela. 174 No se trató de una reunión intergubemamental, sino de una rel;lllión de 11
· . mujeres especialistas "en el campo del derecho internacional y sus implicancias en materia
de legislación nacional, [ ... ] legislación de derechos humanos [y] violencia que afecta a la
mujer". 175 Aunque las expertas participaron a título personal, la CW procuró que las
nacionalidades de las invitadas reflejaran la existencia de diferentes sistemas jurídicos en el
hemisferio. 176
Este grupo de expertas redactó el anteproyecto de convención que serviría de base

para las negociaciones intergubemamentales posteriores y al cual los Estados hicieron,
como ya se mencionó, pocas modificaciones de fondo. Una vez redactado el anteproyecto,
la CIJ\![ impulsó una resolución de la Asamblea General de la O?A para presionar a los
Estados a que le remitieran "sus comentarios y obsyrvaciones" sobre el mismo. 177
Posteriormente, la propia Comisión Interamericana de Mujeres creó espacios ad hoc para
que los Estados negociaran el anteproyecto de convención: la "Reunión Intergubemamental
de Expertos para considerar el anteproyecto de Convepción Interamericana sobre la Mujer
y la Violencia" (RECOVI), la cual sesionó en abril y en octubre de 1993, y la VI Asamblea
Extraordinaria de Delegadas de la CW, celebrada en abril de 1994. Aunque a las
Asambleas dé Delegadas ordinarias suelen asistir únicamente las delegadas titulares de la
CW, a esta Asamblea Extraordinaria acudieron, por su naturaleza, diplomáticos de las
interamericana para la erradicación de la violencia contra la mujer para su consideración por parte de los
Estados miembros, de acuerdo con su legislación y procedimiento". AGOEA, "Protección de la Mujer contra
la Violencia", Vigésimo primer periodo ordinario de sesiones, 1991, AG/RES. 1128 (XXI-0/91).
174
Como se mencionó en la sección anterior, la Reunión de Expertos fue auspiciada por Canadá, que financió
la reunión, y por Venezuela, que facilitó la sede.
175
CIM-OEA, "Informe sobre los resultados de la Reunión de Expertos para considerar la viabilidad de una
Convención Interamericana sobre la Violencia y la Mujer", XXVI Asamblea de Delegadas, 1992,
OEA/Ser.L!II.2.26, CIM/doc.4/92.
176
En el caso del civil law, participaron tres expertas provenientes de Venezuela, una de Colombia, una de
Costa Rica, una de Chile y una de Brasil. En el caso del common law, participaron dos expertas provenientes
de Estados Unidos, una de Canadá y una de Barbados. Véase CIM-OEA, "Informe sobre los resultados de la
Reunión de Expertos para considerar la viabilidad de una Convención Interamericana sobre la Violencia y la
Mujer", op. cit.
177
AGOEA, "Informe Anual de la Comisión Interamericana de Mujeres", Vigésimo segundo periodo
ordinario de sesiones, 1992, AG/RES. 1195 (XXII-0/92).
56
Cancillerías y de las Misiones Permanentes ante la OEA de la mayoría de los Estados
miembros. 178
Además de organizar y facilitar las negociaciones intergubemamentales en estos dos

foros, y de las reiteraciones discursivas sobre la importancia de consensuar una convención,
la CIM les generó presiones adicionales a los Estados al siempre adelantarse al ritmo de la
negociación. Por ejemplo, todavía no tenía lugar la segunda sesión de la RECOVI cuando
la CIM solicitó al Consejo Permanente fondos adicionales para celebrar una Asamblea
Extraordinaria, 179 y no había tenido lugar la Asamblea Extraordinaria cuando la CIM pidió
ao la Comisión Preparatoria incluir la aprobación de la convención en el temario de la
Asamblea General de la OEA de 1994. 180 Prevaleció, en todo momento, un ambiente de
premura generado por la propia CIM. Ello contribuyó a que las negociaciones se aceleraran
y a que hubiera una votación final del tratado cuando en éste persistían varios de los
elementos que muchos Estados habían disputado.
Cabe notar que, una vez aprobada la Convención de Belém doPará durante el 24°
periodo de sesiones de la Asamblea General, en junio de 1994, la CIM enfocó sus esfuerzos
en que los Estados ratificaran el nuevo instrumento interamericano. Dilma Quezada,
Presidenta de la CIM en el periodo 1994-1996, se reunió con jefes de Estado, Cancillerías y
Poderes Legislativos para promover la ratificación de la Convención, en lo que ella
18
denominó su "cruzada a lo largo del hemisferio". ¡ La "cruzada" fue exitosa y la
Convención de Belém doPará entró en vigor muy poco.tiempo después, en marzo de 1995.
Hoy por hoy es el tratado interamericano con el mayor número de ratificaciones, el de 32
Estados miembros de la OEA; es decir, ha sido ratificada por todos los Estados del
continente americano con excepción de Canadá, Cuba y Estados Unidos.
178
Por ejemplo, en el caso de México asistió el Representante Permanente ante la OEA, Embajador Alejandro
Carrillo Castro; en el de Estados Unidos, la Representante Permanente Alterna ante la OEA, Embajadora
Sarah Horsey-Barr. México y Estados Unidos desempeñaron un papel importante en esta Asamblea
Extraordinaria, ya que fueron los únicos dos países que se abstuvieron de aprobar el proyecto de convención.
Para revisar la lista de participantes véase CIM-OEA, "Acta final", op. cit.
179
CIM-OEA, "Resumen del proceso de preparación del proyecto de Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer", VI Asamblea Extraordinaria de Delegadas,
1994, OEA/Ser.L/II.3.6, CIM/doc.5/94.
180
ldem.
181
CIM-OAS, "Dilma Quezada Martínez. My thoughts as President of the Inter-American Commission of
Women", en CIM-OAS, History of the lnter-American Commission of Women (CJM) 1928-1997, Estados
Unidos, OAS, 1999, p. 561. Traducción propia.
57
En conclusión, la CIM desempeñó un papel fundamental en la gestación de la
Convención de Belém do Pará: dio visibilidad al tema de la violencia de género, propuso la
creación de una convención interamericana en la materia, convocó a un grupo de expertas a
redactar el anteproyecto, llevó a los Estados a la mesa de negociación, e impulsó la
aprobación y ratificación de la Convención. En este proceso, la CIM, al igual que los
Estados, contó con un importante acompañamiento de la sociedad civil, que se analiza en la
siguiente sección.
2.1.3. El papel de la sociedad civil organizada
La sociedad civil organizada estuvo involucrada en la elaboración de la Convención de

Belém do Pará desde un primer momento. Para empezar, el interés de la CIM en la
violencia de género deriva del conte~to regional de exigencia sobre el tema que el
movimiento feminista latinoamericano venía construyendo desde la década de los años
ochenta. En esos años, en un contexto de incipiente apertura generado por las transiciones a
la democracia en Latinoamérica, proliferaron las organizaciones feministas en los ámbitos
local y naciona1. 182 En 1981, las activistas de la región comenzaron a celebrar cada dos
años "Encuentros Feministas de América Latina y el Caribe" (en adelante, Encuentros), en
los cuales "se enfatizan los debates teóricos, estratégicos y organizacionales claves [ ... ] de
los feminismos latinoamericanos contemporáneos. [... ] Los principales asuntos debatidos
en cada Encuentro han tenido repercusiones significativas en los grupos del movimiento a
nivel nacional". 183
Desde el Primer Encuentro, celebrado en Bogotá, Colombia, en julio de 1981, la

violencia contra las mujeres se consolidó como una prioridad del movimiento feminista
regional. Además de ser una de las agendas de discusión en la reunión, el Encuentro acordó
conmemorar el Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer cada 25
de noviembre. 184 Las participantes del Encuentro eligieron esta fecha como tributo a las
182
Mary Meyer, op. cit., p. 65.
183
Nancy Saporta et. al., "Feminisms in Latín America: From Bogotá to San Bernardo", en Signs (Estados
Unidos), vol. 17, núm. 2, 1992, pp. 395-396. Traducción propia.
184
Ibídem, p. 409.
58
hermanas Miraba!, líderes opositoras del régimen de Trujillo en República Dominicana,
quienes fueron asesinadas el25 de noviembre de 1960 por órdenes del dictador. 185
En América Latina, la agenda de la violencia de género surgió con este énfasis en la

violencia cometida por actores estatales. Las feministas comenzaron por señalar la
vulnerabilidad a la que estaban sujetas las mujeres de la región en contextos dictatoriales o
de guerra civil, en los cuales la violencia sexual era un aspecto rutinario de la represión.
Cuando las feministas "empezaron a reconocer que esos actos [ ... ] eran parte de arquetipos
y estereotipos sociales más amplios que eran manipulados por los torturadores,
concentraron su atención en patrones más profundos de subordinación y violencia contra
las mujeres, tanto en el ámbito privado como en el público". 186 Fue así como la temática de
la violenCia doméstica se introdujo también en el movimiento feminista regional.
De manera paralela, se desarrolló en esta época la red internacional-in~e~~gional
de mujeres, en el marco de la Década de la Mujer de las Naciones Unidas (1976-1985), con

motivo de la cual la ONU organizó tres conferencias mundiales sobre la mujer: Ciudad de
México (1975), Copenhague (1980) y Nairobi (1985). Éstas "sirvieron como espacios para
construir y conectar a la red internacional emergente. [ ... ] En cada ciudad, tuvieron lugar
conferencias paralelas de ONG cada vez más grandes". 187
Las organizaciones latinoamericanas de mujeres lideraron esta construcción de

redes transnacionales y desempeñaron un papel fundamental en introducir la agenda de la
violencia de género al sistema de la ONU, específicamente en 1~ Conferencia de Nairobi.
"Nairobi fue el primer paso para asegurar el posicionamiento de la agenda, para iniciar el
cambio en las posiciones discursivas de los gobiernos y para fortalecer los vínculos entre
los grupos de mujeres trabajando en ella". 188 Al foro paralelo de ONG de la Conferencia de
Nairobi asistieron más. de 14,000 mujeres de 150 países y a partir de este foro fueron
creadas la Red Internacional contra la Violencia contra la Mujer (INAVAW, por sus siglas
en inglés) y el Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la
Mujer (CLADEM).
185
Años más tarde, a partir de 1999, la ONU se sumaría a esta jornada reivindicativa latinoamericana.
186
Margaret Keck y Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in Intemational Politics,
op. cit., pp. 176-177. Traducción propia.
187
Jbidem, p. 169. Traducción propia.
188
59
La violencia de género cobró mucho ímpetu en el sistema universal porque, si bien
el impulso vino sobre todo de países en vías de desarrollo, es una agenda que pudo
trasc~nder las divisiones Norte-Sur, en tomo a la cual las organizaciones de mujeres de
todo el mundo lograron construir puentes y desarrollar estrategias comunes. Además, en
este contexto se empezó a tratar a la violencia de género como un tema de derechos
humanos; este framing o "marco", y el respaldo de ONG de derechos humanos como
Amnistía Internacional y Human Rights Watch, contribuyeron a fortalecer y dar mayor
legitimidad a la agenda. 189
Para 1990, 379 organizaciones feministas en América Latina se dedicaban a la

agenda de la violencia de género. 190 En el Quinto Encuentro -el cual tuvo lugar en San
Bernardo, Argentina, en noviembre de 1990- se creó la Red Feminista Latinoamericana y
del Caribe contra la Violencia Doméstica y Sexual para fomentar mayor colaboración
regional. 191 Desde 1992, Isis Intemational -con sede en Santiago de Chile y estatus
consultivo en la ONU- coordina la red. CLADEM, creada en 1987, comenzó siendo una
red de organizaciones feministas para intercambiar información y construir una base de
datos conjunta sobre las condiciones jurídicas de las mujeres en Latinoamérica, pero con el
tiempo se fue involucrando cada vez más en labores de defensa y cabildeo, tanto al interior
192
de los países como en el sistema interamericano. CLADEM y la Red Feminista
presionaron tanto a la CIM como a los Estados del hemisferio en la elaboración de la
Convención de Belém doPará y, posteriormente, han ejercido presión para que el tratado se
implemente de manera efectiva a nivel nacional en los países latinoamericanos. 193
"El liderazgo de la CIM [en la agenda de violencia de género] fue una respuesta al
considerable activismo en la región y al limitado reconocimiento gubernamental que
194
recibió". Además de posicionar el tema en la OEA, una· vez que la Comisión
Interamericana de Mujeres hizo suya la agenda, las organizaciones de la sociedad civil
desempeñaron un papel fundamental al acompañarla en la redacción, negociación y
189
Jbidem, pp. 186, 195-198.
190
Mary Meyer, op. cit., p. 66.
191
Elisabeth Friedman, op. cit., p. 360.
192
Susana Chiarotti, ''Utilizar la ley como herramienta de cambio: el CLADEM, red regional de feministas
que trabajan con el Derecho", en Nathalie Lebon y Elizabeth Maier (eds.), De lo privado a lo público: treinta
años de lucha ciudadana de las mujeres en América Latina, México, Siglo XXI, pp. 380-390.
193
Conny Roggeband, op. cit., p. 159.
194
Elisabeth Friedman, op. cit., p. 360. Traducción propia.
60
adopción de la Convención de Belém do Pará. En el ámbito internacional, las
organizaciones de mujeres trabajaron de la mano de la CIM y participaron en la Consulta
Interamericana sobre Mujer y Violencia, y _en la Reunión de Expertos, en la cual el
anteproyecto de convención fue redactado por mujeres especialistas en temas de género,
entre quienes se encontraba~ destacadas académicas y miembros de ONG. 195 Una vez que
se contó con un primer borrador, CLADEM presentó sus propias observaciones y
recomendaciones sobre el anteproyecto de convención a la par que los Estados, gracias al
proceso amplio de consulta que facilitó la Comisión Interamericana de Mujeres.
''{::LADEM [sería] intensamente consultada por la CIM en la preparación de la Convención
de Belém do Pará". 196
Al mismo tiempo, pero en la esfera nacional, las ONG: presionaron a los gobiernos
del hemisferio para que se posicio:naran a favor del proyecto de tratado en las negociaciones
intergubernamentales. A<;lemás de apelar directamente a los funcionarios gubernamentales,
las ONG afianzaron el contexto de exigencia mediante un esfuerzo de difusión del
anteproyecto de convención y del curso de las negociaciones. La cobertura mediática
abarcó artículos en_ la -prensa y la difusión vía boletines especializados como
"ILET/MUJER - FEMPRESS[;] la versión en español de Women's Watch (IWRAW),
[que] incluyó en uno de sus números una separata con el texto propuesto para la
convención, y[ ... ] WILDAF, que se distribuye a personas e instituciones interesadas en los
tema de los derechos de la ~ujer y los derechos humanos en África y otras regiones". 197 .
Asimismo, en el caso de algunos Estados, las organizaciones trabajaron de la mano de los
gobiernos para defmir su posición en las negociaciones. Destacan la consulta nacional que
celebraron el gobierno-de Ecuador y ONG de mujeres sobre el anteproyecto de convención,
y las observaciones y c·omentarios que elaboraron los capítulos nacionales de CLADEM
para los gobiernos de Honduras y Perú. 198
195
En la Reunión de Expertos en la que se redactó el anteproyecto de convención participaron 11 mujeres
especialistas en temas de género, entre quienes se encontraban Maria Cristina Calderón (PROFAMILIA),
Rhonda Copelon (CUNY e IIDH), Rebecca Cook (Universidad de Toronto) y Celina Romany (CUNY). CIM-
OEA, "Informe sobre los resultados de la Reunión de Expertos para considerar la viabilidad de una
Convención Interamericana sobre la Violencia y la Mujer", op. cit.
196
Conny Roggeband, op. cit., p. 145.
197
CIM-OEA, "Observaciones recibidas de los gobiernos sobre el texto preliminar para una convención
interamericana sobre la mujer y la violencia", op. cit..
198
Idem.
61
En suma, la Convención de Belém do Pará fue en parte el resultado de los esfuerzos
de la sociedad civil latinoamericana, específicamente de las organizaciones feministas, para
promover la agenda de la violencia de género en el ámbito internacional y, en particular, ep.
el inteni.D;lericano. Sin embargo, este avance normativo no habría sido posible si la CIM no
hubiera interiorizado estas demandas e impulsado la redacción, negociación y adopción de
la convención en el ámbito de la OEA. Esta alianza entre las burocracias interamericanas y
la sociedad civil organizada remontó la falta de liderazgos estatales y la oposición de
algunos de los países con mayor poder relativo en el sistema interamericano,
específicamente México y Estados Unidos.
2.2. LA CREACIÓN DE LA RELATORÍA SOBRE LOS DERECHOS DE LAS

MUJERES (1994)
En febrero de 1994, la CIDH nombró a un Relator Especial sobre Derechos de las Mujeres
con el objetivo de "preparar un informe sobre la compatibilidad de las legislaciones
nacionales con la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
protección de los derechos de la mujer". 199 Aunque el estudio, titulado el Informe de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la Condición de la Mujer en las
Américas, fue concluido en 1998 y publicado a manera de info.rme especial, la
institucionalidad creada se preservó. Por lo tanto, desde 1994 la CIDH cuenta con una
relatoría para la defensa de los derechos de las mujeres, con énfasis en la violencia de
género.
Desde entonces, la Relatoría ha promovido y protegido los ~erechos de las mujeres

mediante la elaboración de reportes temáticos, la celebración de . visitas in loco y el
involucramiento en la redacción de los informes de país y los informes anuales de la CIDH,
para incluir secciones dedicadas a la situación de los derechos de las mujeres. 200 Asimismo,
a partir de la creación de la Relatoría y con el apoyo de la misma, la CIDH empezó
progresivamente a examinar peticiones individuales sobre violaciones de derechos
humanos con causas y consecuencias específicas de género y, mediante sus decisiones
199
CIDH, Comunicado de prensa núm. 4194, 1994.
200
Ximena Andión, op. cit, p. 14.
62
finales, a lograr importantes avances en la protección de los derechos de las mujeres. Entre
los temas tratados, la violencia de género es el que ha tenido más prominencia.
La CIDH en general y la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres en particular

han reiterado consistentemente que la violencia contra las mujeres, incluida la violencia
doméstica/01 es una violación a los derechos humanos, y que la violación sexual cometida
por agentes estatales puede constituir una forma de tortura. 202 Además, han precisado que
"la comisión de actos violentos por parte de actores privados puede generarle
responsabilidad al Estado cuando éste no instrumenta medidas razonables de prevención,
no .investiga debidamente los hechos o no castiga ~ los responsables, según lo establecido
en la CADH y eri la Convención de Belém do Pará". 203 En esta sección se estudia cuál fue
la configuración de actores bajo la cual tuvo lugar la creación de esta relatoría temática, que
desde .sus inicios ha desempeñado un papel muy activo en la promoción y protección de los
derechos de las mujeres en el hemisferio y, por tanto, constituye un desarrollo institucional
en la materia.
2.2.1. El papel de los Estados
La CIDH es un órgano autónomo de .la OEA y, de acuerdo a su reglamento, tiene la

facultad de "crear relatorías con mandatos ligados al cumplimiento de sus funciones de
promoción y protección de los derechos human<;>s respecto de las áreas temáticas que
resulten de especial interés a ese fin". 204 Por tanto, esta clase de .desarrollo institucional
depende enteramente de la CIDH y no requiere de la anuencia de los Estados. Sin embargo,
los países miembros de la OEA sí han desempeñado un papel definitorio para la creación de
algunas relatorías: se trata de aquellos casos en los que un Estado, por tener especial interés
201
Por ejemplo: CIDH, Informe sobre la situación de los derechos humanos en República Dominicana, 1999,
OEA/Ser.LNIII.l04; CIDH, Quinto informe sobre la situación de los derech~s humanos en Guatemala,
2001, OEA/Ser.LN/II.lll; CIDH, Maria da Penha Maia Fernandes (Brasil), 2001, informe de fondo núm.
54/01; CIDH, Observaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre su visita a Haití en
abril de 2007,2008, OEA/Ser.LNIII.l31.
202
Por ejemplo: CIDH, Honduras: derechos humanos y golpe de Estado, 2009, OEA/Ser.LNIIL doc. 55;
CIDH, María Elena Loayza Tamayo (Perú), 1994, informe de fondo núm. 24/94; CIDH, Raquel Martín de
Mejía (Perú), 1996, informe de fondo núm. 5/96; CIDH, Ana Beatriz y Celia González Pérez (México), 2001,
informe de fondo núm. 53/0 l.
203
Enzamaria Tramontana, "Hacia la consolidación de la perspectiva de género en el Sistema Interamericano:
avances y desafios a la luz de la reciente jurisprudencia de la Corte de San José", en Revista IIDH (Costa
Rica), vol. 53, pp. 152-153.
204
CIDH, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, op. cit., artículo 15.
63
en una agenda temática de derechos humanos, ha ofrecido financiar su fundación y
funcionamiento. La CIDH opera con recursos escasos, por lo que el ofrecimiento de
recursos para un determinado desarrollo institucional supone una razón de peso para que se
incline a respaldar ese desarrollo. Tal fue el caso de la Relatoría sobre los Derechos de las
Personas .Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial, cuya creación fue propuesta
y financiada por Brasil, 205 o de la Relatoría sobre los Derechos de los Migrantes, la cual
contó con el respaldo de México. 206 No obstante, la creación de la Relatoría sobre los
Derechos de las Mujeres no se explica por el interés estatal. Es fundamental subrayar que
np hubo ningún Estado que propusiera e impulsara su creación, así como tampoco intento
alguno de bloqueo por parte de los países. La expli~ación de ·este desarrollo institucional se
encuentra entonces en los actores no estatales.
Desde su creación en 1960 y durante sus primeras décadas de existencia, la CIDH

concentró sus esfuerzos en atender a violaciones de derechos civiles y políticos, en el
contexto de las dictaduras latinoamericanas. Con las transiciones a la democracia en la
región, la CIDH empezó a poner énfasis en otro rango de derechos, entre ellos, los de los
grupos en situación de vulnerabilidad. Por este motivo, no sorprende que los derechos de
las mujeres hayan sido un tema ignorado por la CIDH hasta mediados de los años noventa.
Antes de 1993, la CIDH nunca había hecho referencia a la situación de los derechos de las
mujeres en la región. 207 Además, como se mencionó anteriormente en este capítulo, la
CIDH no participó en la redacción, negociación y adopción de la Convención de Belém do
Pará más que de manera muy margin~l. También, en lo relativo al sistema de peticiones
205
Este caso se estudiará en el capítulo 3 de esta tesis.
206
Entrevista a Carlos Quesada, Director Ejecutivo del International Institute on Race, Equality, and Human
Rights (IIREHR), ex Director del Programa de Igualdad Étnica y Racial de Global Rights (2011-2014) y ex
Director del Programa para América Latina de Global Rights (2004-2011), 17 de abril de 2017, Washington,
D.C., Estados Unidos. Entrevista a Alejandra Nuño, Subdirectora de la Fundación para la Justicia y el Estado
Democrático de Derecho y ex Directora del Programa para Centroamérica y México del CEJIL (2009-2013),
18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
207
En su Informe Anual 1992-1993 la CIDH incluyó por primera vez una sección sobre "la situación de los
derechos de las mujeres en el hemisferio". Antes de ello, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
no había hecho ·ningún reconocimiento de los derechos de las mujeres como agenda temática específica.
Cecilia Medina, "La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y las mujeres, con particular referencia
a la violencia", en Centro de Derechos Humanos, 18 ensayos: justicia transicional, Estado de Derecho y
democracia, Chile, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 2005, p. 9.
64
individuales, la CIDH no emitió informes finales con perspectiva de género sino hasta
1996, 208 cuando en el caso Raquel Martín de Mejía (Perú) definió que la violación sexual
por parte de agentes estatales puede constituir un acto de tortura. 209 Es decir, en 1994,
cuando se dio origen a la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres, no existía un interés
especial de la CIDH por promover la agenda de los derechos de la mujer en lo general, ni
de la violencia de género en lo particular.
A pesar de ello, en 1994la CIDH decidió crear un grupo de trabajo para analizar la
discriminación legal contra las mujeres en los Estados del hemisferio. 210 La CIDH designó
al~ comisionado Claudio Grossman como el Relator Especial responsable de encabezar ~1
grupo de trabajo y elaborar el informe correspondiente. En éste, titulado Informe de la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la Condición de la Mujer en las
Américas, la CIDH constató que la iniciativa fue pensada en el marco del contexto
internacional -y especialmente regional- de visibilidad y exigencia de los derechos de las ·
mujeres:
en el seno de la Comisión había crecido la conciencia acerca de la variedad de formas

por las cuafes leyes y prácticas a escala nacional impedían a la mujer el ejercicio pleno y
libre de sus derechos. Esta iniciativa siguió a la Conferencia Mundial sobre Derechos
Humanos (Viena, 1993) que reclamó la aplicación de criterios sistemáticos integrados
para tratar la condición jurídica y social de la mujer y sus derechos humanos. Coincidió
con los tr~mos finales de la preparación de la Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, un tratado que reconoce el vínculo
integral que existe entre la discriminación y la violencia por razón de sexo. También
previó las decisiones de la Cumbre de las Américas, en la que los Estados de la región
manifestaron su compromiso prioritario de promover el adelanto de la condición de la
208
La perspectiva de género es "el proceso de evaluación de las consecuencias para las mujeres y los
hombres de cualquier actividad planificada, inclusive las leyes, políticas o programas, en todos los sectores y
a todos los niveles. Es una estrategia destinada a hacer que las preocupaciones y experiencias de las mujeres,
así como de los hombres, sean un elemento integrante de la elaboración, la aplicación, la supervisión y la
evaluación de las políticas y los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, a fin de que
las mujeres y los hombres se beneficien por igual y se impida que se perpetúe la desigualdad. El objetivo final
es lograr la igualdad [sustantiva] entre los géneros". AGONU, Informe de ECOSOC para 1997, 1997.
209
CIDH, Raquel Martín de Mejía (Perú), op. cit., sección 3.a.
°
21
CIDH, Comunicado de prensa núm. 4/94, op. cit.
65
mujer en la sociedad, y de la Cuarta Conferencia Mundial sobre los Derechos de la
Mujer (Beijing, 1995).211
De ac~erdo con Elizabeth Abi-Mershed, entonces Especialista Principal de la

Secretaría Ejecutiva de la CIDH, y con Denise Gilman, "en el contexto de este desarrollo a
nivel internacional y regional, y teniendo en consideración que los efectos de la
discriminación en contra de la mujer habían sido constatados en su propia práctica, la
Comisión decidió que era necesario adoptar medidas específicas para hacerse cargo de este
212
problema de manera comprensiva". El grupo de trabajo presidido por Grossman
~volucionó en la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres, y se abocó a un abanico más
amplio de temas de género, sobre todo tras finalizar, en 1998, su estudio sobre la
discriminación legal.
Es posible afirmar que la creación de la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres
sí contó con el impulso de las burocracias interamericanas. Aunque la propia CIDH
reconoce que la conformó en reacción al auge de las agendas de derechos de las mujeres, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos interiorizó la agenda y tomó la decisión de
motu propio y no a solicitud de terceros actores. El impulso de las burocracias de la CIDH a
la relatoría continuaría manifestándose de manera reiterada mediante la constante actividad
de los funcionarios que, actuando en el marco de este mecanismo, desarrollaron estándares
jurídicos en materia de derechos de las mujeres. Desde sus inicios, la relatoría se constituyó
como un verdadero desarrollo institucional.
La creación de la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres es en parte el resultado de los
esfuerzos que las organizaciones de mujeres realizaron para posicionar su agenda en el
sistema internacional. En palabras de Cecilia Medina, jueza de la Corte IDH en el periodo
2002-2009, "todos estos eventos [mencionados por la CIDH como sus incentivos para crear
211
CIDH, Infonne de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la condición de la mujer en
las Américas, 1998, OEA/Ser.LN/II.l 00 doc. 17.
212
Elizabeth Abi-Mershed y Denise Gilman, "La Comisión Interamericana De Derechos Humanos y su
informe especial en derechos de la mujer: una nueva iniciativa para examinar el estatus de la mujer en las
Américas", en Protección internacional de los derechos humanos de las mujeres. Primer Curso Taller IIDH,
1997.
66
la relatoría], y la inclusión del tema de los derechos humanos de la mujer en algunos de
ellos, fueron el producto del movimiento de mujeres. Podría decirse entonces, con justicia,
que las acciones de las mujeres condujeron a un 'despertar.' de la OEA y la Comisión". 213
Además del contexto de exigencia generado por la sociedad civil en tomo a la

agenda de género, las organizaciones de mujeres colaboraron con el relator Grossman en la
elaboración del informe para el cual fue designado, y promovieron que la relatoría
persistiera después de que éste se publicara. El informe fue elaborado a partir de tres
reuniones de expertos, en las cuales participaron ONG, académicos y otros especialistas. En
las reuniones de expertos, los participantes elaboraron el cuestionario especializado que se
envió a los Estados y a las ONG para recabar información sobre leyes y prácticas
discriminatorias contra las mujeres a nivel nacional, y posteriormente coadyuvaron en el
análisis de las respuestas. Además, eLADE~ colaboró con la eiDH para difundir entre los
abogados de esta red las labores 4el Relator Especial y la importancia de su informe.
Finalmente, la sociedad civil organizada pidió a la eiDH:
que la Comisión continuara dedicando una atención especial a este aspecto de su

mandato [la protección de los derechos de las mujeres]. Sugirieron que en el futuro, ante
la limitación de los recursos humanos y materiales de la Comisión, quizá ésta
considerara conveniente identificar un tema o temas prioritarios, sobre los cuales
concentrarse de manera más especí-fica. Los expertos señalaron que, habida cuenta de su
carácter de objetivo prioritario, la erradicación de la violencia contra la mujer podía
constituir un foco constructivo.214
En resumidas cuentas, la sociedad civil organizada y las burocracias interamericanas

impulsaron la creación de la relatoría. En el caso de las ose de manera indirecta, mediante
la visibilidad internacional que dieron a la agenda de los derechos de las mujeres desde
finales de los años ochenta, y en pa:t;ticular a través del posicionamiento que se hizo del
tema de la violencia en la OEA con el apoyo de la CIM. De manera directa, una vez que se
designó a un Relator Especial sobre Derechos de las Mujeres, las OSe colaboraron en la
obtención de buenos resultados y respaldaron la ampliación de su mandato tanto en
213
Cecilia Medina, "Derechos humanos de la mujer ¿Dónde estamos ahora en las Américas?, en Centro de
Derechos Humanos, 18 ensayos: justicia transicional, Estado de Derecho y democracia, Chile, Facultad de
Derecho de la Universidad de Chile, 2005, p. 6.
214
CIDH, Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la condición de la mujer en
las Américas, op. cit.
67
términos temporales como temáticos. En el caso de las burocracias, al interiorizar de motu
propio el ímpetu internacional para avanzar los derechos de las mujeres y decidir crear el
grupo de trabajo y, posteriormente, la relatoría.
2.3. LA CREACIÓN DEL MESECVI (2002-2004)
El Mecanismo de Seguimiento de la hnplementación de la Convención Interamericana para

Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (MESECVI) fue creado en
2004 con los obj~t~vos de dar seguimiento a los compromisos asumidos por los ·Estados
Parte de la Convención de Belém do Pará, analizar la forma en que están siendo
implementados y establecer un sistema de cooperación técnica entre los Estados en materia
de violencia contra las mujeres. 215 El MESECVI consta de una Conferencia de los Estados
Parte, como órgano político, y un Comité de Expertos con carácter técnico. Desde su
creación hace más de una década, el MESECVI ha celebrado siete Conferencias de los
Estados Parte y más de una docena de reuniones del Comité, realizando rondas de
evaluación multilateral y rondas de seguimiento de las medidas adoptadas por los Estados
para err:adicar la violencia contra las mujeres.
El MESECVI nació en un contexto de renovado interés por la agenda de la

violencia de género en la OEA. Aunque a partir de 1994, con la adopción de la Convención
de Belém do Pará, esta agenda · había sido un tema recurrente en la organización
hemisférica, en el año 2000 adquirió mayor prominencia con la elaboración del estudio
"Violencia en las Américas". El estudio fue elaborado por la CIM con financiamiento de la
Agencia de Estados Unidos para ~1 Desarrollo Internacional (USAID, por sus. siglas en
inglés) y con la colaboración def International Centre for Criminal Law Reform and
Criminal Justice Policy of Canada (ICCLR), del Instituto Latinoamericano de las Naciones
Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD) y del
Justice Programme Network of Institutes.Z 16 En el marco de ese estudio, la CIM realizó
215
CIDH, Estatuto de la Comisión Interamericano de Derechos Humanos, 1979, artículo 1.
216
CIM-OEA, "Palabras de la Excelentísima Señora Indranie Chandarpal, Presidenta de la Comisión
Interamericana de Mujeres, en la sesión inaugural", XXXI Asamblea de Delegadas de la Comisión
Interamericano de Mujeres, 2002, OEA/Ser.LIII.2.31, CIM/doc.41/02.
68
cuatro reuniones subregionales de expertas en violencia contra las mujeres de 2000 a 2002,
con la participación de organizaciones de la sociedad civil, para presentar los resultados,
analizarlos y elaborar recomendaciones adicionales. 217
El estudio "Violencia en las Américas" visibilizó el déficit en el cumplimiento de la

Convención de Belém do Pará, por lo que se comenzó a señalar la necesidad de un
mecanismo de seguimiento, como los que existían ya en materia de corrupción y lucha
contra las drogas. A continuación se analiza el papel desempeñado por los Estados, las
burocracias interamericanas y la sociedad civil organizada para responder a esta necesidad
mediante la conformación del MESECVI.
Aunque, al igual que la Convención de Belém do Pará, la creación del mecanismo de

seguimiento se acordó mediante una negociación intergubemamental, ésta fue mucho
menos compleja que en el caso de la Convención. En primer lugar, porque el mecanismo
fue constituido mediante un acuerdo informal. A diferencia de un tratado internacional
como la Convención, el estatuto del MESECVI no genera obligaciones vinculantes, lo cual
facilitó su negociación. En segundo lugar, po~que la negociación del mecanismo de
seguimiento contó con el liderazgo estatal de México, uno de los Estados con mayor poder
relativo en la OEA, y quien planteó la propuesta inicial e impulsó que los Estados llegaran
a un acuerdo. Ello supuso también otra diferencia importante respecto a la C.onvención de
Belém doPará, cuya negociación la CIM sorteó frente al escepticismo de la mayoría de los
países miembros de la OEA y sin contar con el apoyo de ningún liderazgo estatal. El
proceso de creación del MESECVI se puede dividir en dos etapas:
• la presentación de un proyecto de mecanismo de seguimiento y .los primeros

posicionamientos estatales (de octubre de 2002 a julio de 2004);
• las negociaciones intergubemamentales del estatuto del MESECVI (de julio a

octubre de 2004), las cuales culminaron en su adopción el 29 de octubre de ese
mismo año.
217
CIM-OEA, "Programa bienal de trabajo de la CIM 2002-2004: Orientaciones programáticas", XXXI
Asamblea de Delegadas de la Comisión lnteramericana de Mujeres, 2002, CIM/RES.222 (:X:XXI-0/02).
69
En la primera etapa, durante la XXI Asamblea de Delegadas de la CIM, celebrada
en octubre de 2002, la Misión Permanente de México ante la OEA propuso la creación de
un mecanismo intergubernamental para monitorear el cumplimiento de las obligaciones de
los Estados parte de la Convención de Belém do Pará y para facilitar la cooperación
interestatal en el combate a la violencia contra las mujeres. De acuerdo con el Embajador
Miguel Ruiz Cabañas, entonces Representante Permanente de México en la OEA, el
gobierno mexicano estaba interesado en dotar a la Convención de más herramientas. La
creación del mecanismo de seguimiento fue una propuesta de la propia Cancillería,
J~ªpecíficamente de Patricia Olamendi, entonces Subsecretaria para Asuntos Multilaterales y
Derechos Humanos. 218
La postura de México contrasta notablemente con la que este mismo país sostuvo
una década antes en la elaboración de la Convención de ~elém do Pará. México pasó de
oponerse -junto con Estados Unidos- a la suscripción de un tratado interamericano sobre
violencia de género a ser el principal impulsor de un mecanismo para hacer efectivo este
mismo tratado. En este sentido, cabe notar que el México de 1990-1994 éra uno muy
distinto al de 2002-2004. Natalia Saltalamacchia y Ana Covarrubias explican que en esa
década México transitó de una etapa de multilateralismo tradicional en materia de derechos
humanos (1945-1994), caracterizada por "la defensa de la soberanía y la no intervención
como medios para preservar la autonomía nacional"/ 19 a un periodo de desarrollo de una
política exterior de derechos humanos (2000-2006), internacionalista y liberal. Esta
transición .fue catapultada por "el levantamiento zapatista en Chiapas -que puso a México
[... ] en el radar de las ose internacionales de derechos humanos- y en su final por la
alternancia en la Presidencia de la República después de setenta años de gobiernos del
PRI". 220 Aunado a ello, la violencia de género e;a un tema particularmente sensible para el
país, dados los cientos de casos de feminicidios ocurridos en Ciudad Juárez desde 1993.
218
Entrevista a Miguel Ruiz Cabañas, Subsecretario para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos de la
Secretaría de Relaciones Exteriores (México) y ex Representante Permanente de México ante la OEA (2001-
2004), 1o de junio de 2017, Ciudad de México, México.
219
Natalia Saltalamacchia y Ana Covarrubias, "La trayectoria de los derechos humanos en la política exterior
de México", en Natalia Saltalamacchia y Ana Covarrubias (coords.), Derechos humanos en política exterior.
Seis casos latinoamericanos, México, ITAM/Miguel Ángel Porrúa, 2011, p. 164.
220
Ibídem, p. 178. "El gobierno del Partido Acción Nacional (PAN) se propuso subrayar a través de su
política exterior su origen y legitimidad democráticos [y otorgó] un lugar prioritario a los derechos humanos
en las relaciones internacionales de México". lbidem, p. 188.
70
Además de impulsar la creación del MESECVI, el gobierno de México extendió una
invitación a la Relatora sobre los Derechos de la Mujer de la CIDH en 2002 para que
realizara una visita in loco y evaluara la crisis de violencia contra las mujeres en Ciudad
Juárez?21
La propuesta mexicana de mecanismo de seguimiento para la Convención de Belém

do Pará consistió específicamente en la creación de un Comité de Expertos, que serían
nombrados por cada Estado Parte, y que seleccionaría temas relativos a la violencia de
género a los cuales dar seguimiento. El Comité prepararía un cuestionario sobre estos temas
y~lo enviaría a los Estados. Con ello, en cada ronda temática "se obtendría información
tanto sobre la profundidad de la problemá~ica, como. sobre las dificultades concretas que
222
enfrentan los Estados para su atención". México, además, propuso que el Secretariado
del Comité recayera en la Secretaría Permanente de la CIM, en colaboración con la CIDH y
la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos de la OEA, y que para su financiamiento se
constituyera un fondo especial con aportaciones de los Estados, del Fondo de Desarrollo de
las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y de otros organismos internacionales. 223
A partir de la propuesta de México, la Secretaría Permanente de la Comisión

Interamericana de Mujeres se sumó con ímpetu al esfuerzo de crear un mecanismo de
seguimiento de la Convención de Belém do Pará. Nueve meses después, durante la sesión
ordinaria del Comité DU:ectivo de la CIM de julio de 2003, la Secretaría Permanente
presentó su propia propuesta, que construía sobre la idea inicial del gobierno mexicano,
pero que fue planteada en términos mucho más concretos y en forma de proyecto de
estatuto. La Secretaría Permanente sugirió que el mecanismo de seguimiento constara de
una Conferencia de los Estados Parte, además del Comité de Expertos conformado por el.
especialista designado por cada país. La Conferencia "[estaría] integrada por representantes
221
La Relatora sobre Derechos de la Mujer presentó su evaluación de la situación en Ciudad Juárez en el
siguiente informe: CIDH, Situación de los derechos de la mujer en Ciudad Juárez, México: el derecho a no
ser objeto de violencia y discriminación, 2003, OEA/Ser.LN/II.117 doc. 1 rev. l. Estas dos iniciativas
coinciden con la esquematización de Saltalamacchia y Covarrubias de la posición del gobierno mexicano
durante la etapa de desarrollo de una política exterior de derechos humanos (2000-2006): "se aceptó el
máximo nivel de delegación de los instrumentos internacionales [y] se alentó el escrutinio internacional de la
situación de los derechos humanos". Natalia Saltalamacchia y Ana Covarrubias, op. cit., p. 191.
222
CIM-OEA, "Propuesta de la Delegación de México para el diálogo de Jefas de Delegación. Creación de un
mecanismo de seguimiento de la Convención de Belém do Pará", XXXI Asamblea de Delegadas de la
Comisión Interamericana de Mujeres, 2002, OEA/Ser.LIII.2.31, CIM/doc.8/02 add.l.
223
Idem.
71
de todos los Estados Parte, [tendría] la autoridad y responsabilidad general de instrumentar
el mecanismo y se [reuniría] al menos una vez al año". 224 El Comité presentaría a la
Conferencia los inform~s nacionales elaborados en cada ronda temática y, posteriormente,
los haría públicos. Estos informes nacionales incluirían las respuestas e~tatales al
cuestionario sobre el tema en cuestión, pero también información proveída por
organizaciones de la sociedad civil y recomendaciones del propio Comité, lo cual implicaba
un análisis multistakeholder o "de múltiples partes interesadas" no contemplado en la
propuesta de México.
. En general, los Estados estuvieron de acuerdo con el proyecto de estatuto sugerido

por la CIM y así lo manifestaron en sus posicionamientos escritos. 225 Hicieron pocas
modificaciones a este proyecto durante la segunda etapa del proceso de creación del
mecanism~ de seguimiento, es decir, durante las negociaciones intergubemamentales que
tuyieron lugar en dos momentos: la Reunión de Expertas sobre el Mecanismo de
Seguimiento de la Convención de Belém doPará (20 y 21 de julio de 2004), financiada por
el gobierno mexicano, 226 y la Conferencia de Estados Parte de la Convención de Belém do
. Pará (26 de octubre de 2004). En el cuadro 4 se presentan las posturas de los 34 Estados
miembros activos de la OEA en el proceso de creación del MESECVI. Este cuadro se
elaboró con base en los comentarios y observaciones que los Estados remitieron por escrito
a la CIM, así como con base en las intervenciones estatales realizadas en la Reunión de
Expert~s y en la Conferencia de Estados Parte. 227
224
CIM-OEA, ''Propuesta de mecanismo de seguimiento de implementación de la Convención Interamericana
·para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la mujer, Convención de Belém doPará", Reunión de
·expertas sobre mecanismo de seguimiento, 2004, OENSer.L/II.7 .1 O, CIMIMESECVI/doc.3/04.
22 5
. Véanse los posicionamientos en CIM-OEA, "Addendum 1 del documento CIM/CD/doc.l5/03 rev.l:
Impiementación de la resolución CIM/RES.224 (XXXI-0/02), seguimiento de la Convención de Belém do
Pará, adoptada en la XXXI Asamblea de Delegadas de la CIM", Comité Directivo 2002-2004. Tercera sesión
ordinaria, 2003, OEA/Ser.L/II.5.27, CIM/CD/doc.29/03.
226
CIM-OEA, "Informe de relatoría. Reunión de Expertas/os sobre el Mecanismo de Seguimiento de la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención de
Belém do Pará", Reunión de Expertas sobre ·Mecanismo de Seguimiento, 2004, OENSer.L/II.7.10,
CIM/MESECVI/doc.S/04.
227
Estados con mayor poder relativo. CIM-OEA, "Propuesta de la Delegación de México para el diálogo de
Jefas de Delegación. Creación de un mecanismo de seguimiento de la Convención de Belém doPará", op. cit.
CIM-OEA, "Addendum 1 del documento CIM/CD/doc.15/03 rev.l: Implementación de la resolución
CIM/RES.224 (XXXI-0/02), seguimiento de la Convención de Belém do Pará, adoptada en la XXXI
Asamblea de Delegadas de la CIM", op. cit. CIM-OEA, "Comentarios recibidos de México sobre la propuesta
72
e ua dro 4 Posturas estata es en as negociaciOnes d eIMESECVI
,, ~~~Mff"~-·" ~
Encabezan la negociación; median
y consensuan para lograr la
Liderazgo México.
aprobación del estatuto del
mecanismo.
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica,
Apoyo decidido Ecuador, Guatemala, Guyana, Nicaragua,
proyecto de estatuto.
Paraguay, Perú, San Kitts y Nevis y Uruguay.
Apoyo con matices estatuto, a pesar de que plantean Estados Unidos.
En contra del proyecto de estatuto,
·- Oposición o por sí mismo o tras no lograr

Canadá.
Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados,

Belice, Colombia, Dominica, El Salvador,
No se posicionan ni a favor ni en Granada, Haití, Honduras, Jamaica, Panamá,
Indiferencia
contra del proyecto de estatuto. República Dominicana, San Vicente y las
Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y
Tobago y Venezuela.
Fuente: elaboración prop1a.
Además del mencionado liderazgo de México, en el cuadro 4 se constata que

dieciocho Estados no se pronunciaron ni_ a favor ni en contra del proyecto de estatuto del
mecanismo de seguimiento presentado por la CIM, y que trece Estados lo apoyaron en
términos absolutos. En palabras del gobierno de Brasil, estos Estados "considera[ron]
indispensable la creación del mecanismo como medio de cumplimiento de los Estados de
, los compromisos asumidos en la Convención". 228 En todo caso, destacan únicamente las
posturas asumidas por Estados Unidos y Canadá, de apoyo matizado y de oposición,
_respectivamente. Cabe recordar que, justamente, estos dos países son los únicos Estados del
hemisferio, además de Cuba, que no han ratificado la Convención de Belém do Pará, por lo
<;ual no están sujetos al mecanismo de seguimiento.
para desarrollar un proyecto de mecanismo de seguimiento de la implementación de la Convención

Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención de Belém do
Pará", Comité Directivo 2002-2004. Tercera sesión ordinaria, 2003, OEA/Ser.LIII.5.27, CIM/CD/doc.29/03
add.l. CIM-OEA, "Informe de relatoría. Reunión de Expertas/os sobre el Mecanismo de Seguimiento de la
Belém doPará", op.cit. CIM-OEA, "Informe de relatoría de la Conferencia de Estados Parte del Mecanismo
de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra la Mujer, Convención de Belém doPará", Conferencia de Estados Parte Mecanismo de
Seguimiento, 2004, OEA/Ser.L/II.7 .1 O, CIM/MESECVI-II/doc.9/04.
228
CIM-OEA, "Addendum 1 del documento CIM/CD/doc.15/03 rev.l: Implementación de la resolución
CIM/RES.224 (:X:XXI-0/02), seguimiento de la Convención de Belém do Pará, adoptada en la XXXI
Asamblea de Delegadas de la CIM", op. cit.
73
Aunque Estados Unidos apoyó en principio la creación del mecanismo, en el curso
de las negociaciones pidió modificar el proyecto de estatuto para enfatizar que el Comité de
Expertos sería un órgano de carácter intergubemamental y que la Conferencia de los
Estados Parte no se reuniría. periódicamente, sino cuando lo creyera necesario, ya que "las
_realidades financieras [volvían a las reuniones periódicas] un requerimiento irrealista". 229
En el caso de Canadá, este país se opuso a la creación del mecanismo, porque, desde su
perspectiva, los Estados Parte y la propia OEA no contaban con los recursos financieros y
humanos "requeridos a largo plazo para que [el mecanismo de seguimiento] sea sostenible
~jmportante". 230 Por tal motivo, sugirió buscar otras alternativas para dar seguimiento a la
Convención de Belém do_Pará, las cuales implicaran "menos costos y más resultados para
los Estados miembros". 231 En caso de que los Estados no optaran por esta sugerencia, sino
por crear el mecanismo de seguimiento, Canadá propuso combinar la Conferencia de los
Estados Parte y el Comité de Expertos en una sola entidad, para "reducir los costos y los
períodos de presentación y análisis de informes", 232 lo cual ciertamente hubiera debiliÍado
al mecanismo.
A pesar del apoyo matizado de Estados Unidos y de la oposición de Canadá, en-el

marco de las negociaciones intergubemamentales los Estados miembros de la OEA
realizaron únicamente tres cambios significativos al proyecto de estatuto elaborado por la
CIM:
a) Modificaron la redacción sobre la participación de la sociedad civil en el Comité, lo

cual le restó claridad a la misma. Originalmente se hacía referencia a que "el
Comité de Expertos, a fin de obtener mayores elementos de análisis, tendrá facultad
de invitar a sus sesiones plenarias a los Estados que no son partes de la Convénción
y a organizaciones de la sociedá9- civil". 233 En cambio, en el estatuto fnial
únicamente se señala que "el Comité, a fin de obtener mayores elementos de
229 Jdem.
230 Jdem.
231
Idem.
232
Idem.
233
CIM-OEA, "Propuesta de mecanismo de seguimiento de implementación de la Convención Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la mujer, Convención de Belém doPará", op. cit.
74
análisis, incluirá en su reglamento disposiciones que garanticen la participación de
las organizaciones de la sociedad civil". 234
b) Contrario a la propuesta de Estados Unidos de que no hubiera periodicidad,

definieron que la Conferencia de los Estados Parte "se reunirá de manera ordinaria
cada dos años [en vez de anualmente] y de manera extraordinaria cuantas veces lo
considere necesario". 235
e) Contrario a la propuesta de Estados Unidos de que se tratara de un órgano

intergubernamental, y a sugerencia de las delegaciones de Argentina, Brasil,
Bolivia, Chile, México, Paraguay y Uruguay, especificaron que los expertos del
Comité desempeñarían su cargo a título personal, 236 dotando ~ este organismo de
mayor independencia.
Con estas modificaciones, los Estados adoptaron el estatuto final del Mecanismo de
Seguimiento de la Convención de Belém do Pará, MESECVI, durante la Conferencia de
Estados Parte. Al día siguiente, el 27 de octubre de 2004 en la XXXII Asamblea de
Delegadas de la CIM, las delegadas titulares firmaron el estatuto de manera simbólica,
"como expresión de conformidad y adhesión". 237
A pesar de que la propuesta de crear un mecanismo de seguimiento p·ara la Convención de

Belém do Pará no fue una iniciativa propuesta por la CIM, ésta de inmediato hizo suyo el
proyecto y desempeñó un papel importante en su ejecución. Como se mencionó
anteriormente, una vez que México presentó su idea de elaborar un mecanismo de
seguimiento, la Secretaría Permanente de la CIM se dio a la tarea de concretar la propuesta
en un proyecto de estatuto. Asimismo, la Comisión Interamericana de Mujeres distribuyó
su proyecto de estatuto entre los Estados, fomentando que los mismos le remitieran sus
comentarios y observaciones para dar pie a una negociación intergubernamental del texto.
234
CIM-OEA, "Informe de relatoría. Reunión de Expertas/os sobre el Mecanismo de Seguimiento de la
Belém do Pará", op. cit.
235
Idem.
236
Idem.
237
CIM-OEA, "Acta final", XXXII Asamblea de Delegadas, 2004, OENSer.L/II.2.32, CIM/doc.56/04.
75
También, con el apoyo del gobierno de México, la CIM sería la anfitriona de ambos foros
de negociación: la Reunión de Expertas y la Conferencia de los Estados Parte.
Aunado a ello, a diferencia del caso de la elaboración de la Convención de Belém

do Pará, la CIDH sí estuvo involucrada en la creación del mecanismo de seguimiento. La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos colaboró con la Secretaría Permanente de
la CIM en la redacción del proyecto de estatuto y participó en la Reunión de Expertas en la
que se negoció el mecanismo. Además, cabe notar que en el texto final del estatuto se
definió que la Secretaría del MESECVI, la cual estaría a cargo de la Secretaría Permanente
de la CIM, contaría "con el asesoramiento, cuando corre~ponda, de la Comisión
238
futeramericana de Derechos Humanos (CIDH)".
En suma, las burocracias interamericanas, la CIM y en mucho menor medida la

CIDH, brindaron un importante impulso a la creación del MESE~V~. Aunque por tratarse
de una propuesta estatal su labor fue más bien de acompañamiento, las burocracias
interamericanas desempeñaron un papel clave en la redacción del mecanismo de
seguimiento y, posteriormente, en sus negociaciones, las cuales tuvieron lugar en reuniones
convocadas y gestionadas por la CIM.
Las organizaciones de la sociedad civil interesadas en cuestiones de género, tanto ONG de

derechos humano~ como organizaciones de mujeres, respaldaron la creación del
MESECVI. La propuesta del mecanismo se dio en un contexto de inconformidad con la
implementación de la Convención de Belém do Pará a nivel nacional. Para que la
legislación de los Estados esté en consonancia con las disposiciones de la Convención, debe
denotar un compromiso serio de erradicar la violencia contra las mujeres y tipificar esta
violencia. como un crimen. 239 Sin embargo, aunque muchos Estados del hemisferio
adoptaron legislación en la materia poco después de ratificar la Convención, la mayoría de
estas leyes prohibían la violencia "intrafamiliar'' y sólo cinco leyes mencionaban a la mujer
238
CIM-OEA, "Informe de relatorí; de la Conferencia de Estados Parte del Mecanismo de Seguimiento de la
Implementación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer, Convención de Belém doPará", op. cit.
239
Susana Chiarotti, op. cit., pp. 380-390.
76
(dos de ellas refiriéndose a "la mujer y la familia"). Es decir, se trataba de leyes que
protegían a la familia patriarcal y no al derecho de la mujeres a vivir una vida libre de
violencia. Asimismo, las sanciones legales que se definieron para castigar la violencia
intrafamiliar no eran, en general, de carácter penal. 240 Además de este desencanto, existía la
preocupación generalizada por la falta de registros y estadísticas sobre violencia contra las
mujeres, lo cual impedía evaluar objetivamente los procesos y retrocesos en la materia.
Un mecanismo de seguimiento de la Convención de Belém do Pará, de la índole del

propuesto por México, tenía el potencial de ser un instrumento para hacer frente a estas dos
problemáticas: un espacio donde se hicieran recomendaciones para perfeccionar la
legislación nacional y se monitorearan cifras y resultados en materia de violencia de
género. Por estos motivos, las organizáciones de la sociedad civil vieron con beneplácito la
creación del mecanismo de seguimiento y participaron en el proceso, especialmente en la
redacción del proyecto de estatuto. Éste fue elaborado por la Secretaría Permanente de la
CIM con la colaboración de CLADEM y del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos (IIDH), instancia académica y autónoma que fue creada en 1980 mediante un
convenio entre la Corte IDH y el gobierno de Costa Rica. Además, las OSC estuvieron
directamente involucradas en las negociaciones intergubernamentales del proyecto de
estatuto; CLADEM, el Centro para la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) y la
Asociación Caribeña para la Investigación y la Acción Feministas (CAFRA), entre otras,
participaron en la Reunión de Expertas. 241
En conclusión, la creación del MESECVI fue impulsada tanto por los Estados, muy
particularmente por el gobierno mexicano, como por las burocracias interamericanas y por
la sociedad civil organizada, las cuales realizaron una importante labor de
acompañamiento. La convergencia de los intereses· de estos tres actores contribuyó a la
fluidez de las negociaciones, las cuales se concentraron en un breve lapso de tres meses. De
240
Elisabeth Friedman, op. cit., pp. 363-364.
241
SRE/UNIFEM/PNUD, Estatuto del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de Belém do
Pará", México, SREIUNIFEM/PNUD, 2004, pp. 19-21.
77
acuerdo con el Embajador Miguel Ruiz Cabañas, se trató de una negociación que no supuso
mayores dificultades. 242
2.4. CASO PARADIGMÁTICO: PENAL MIGUEL CASTRO CASTRO V. PERÚ

(2001-2006)
El caso Penal Miguel Castro Castro v. Perú, el cual la Corte IDH sentenció el 25 de
-
noviembre de 2006, es el primero en el que el tribunal interamericano emitió un fallo con
perspectiva de género y es el primer referente jurisprudencia! regional en materia de
violaciones de los derechos de las mujeres. Además, es el primer caso que sentó
jurisprudencia en el sistema interamericano sobre la problemática específica de la violencia
de género y que aplicó la Convención de Belém do Pará. Ello no quiere decir que la Corte
IDH nunca hubiera ·resuelto casos en los que las mujeres fueron víctimas de violaciones de
los derechos humanos, 243 sino que "la Corte jamás había adoptado un enfoque sensible a las
diferencias de género y a sus consecuencias sobre el goce efectivo de los derecho_s humanos
por parte .de las mujeres"?44
Vale la pena recordar que las sentencias de la Corte IDH tienen carácter
jurídicamente 'vinculante: según la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos
242
Entrevista a Miguel Ruiz Cabañas, Subsecretario para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos de la
Secretaría de Relaciones Exteriores (México) y ex Representante Permanente de México ante la OEA (2001-
2004), 1o de junio de 2017, Ciudad de México, México.
243
Aunque algunos casos sobre derechos de las mujeres llegaron a la Corte IDH antes de 2006, el tribunal no
incorporó cónsideraciones basadas en el género en las sentencias correspondientes. Un primer ejemplo es el
caso CabaUero Delgado y Santana v. Colombia, en el cual la Corte IDH consideró que no contaba con
suficiente evidencia para pronunciarse acerca del trato inhumano que sufrió la desaparecida María del Carmen
Santana, y que incluía violencia sexual. Un segundo ejemplo es el caso Loayza Tamayo v. Perú, en el cual la
Corte IDH sostuvo que "aún cuando la Comisión alegó en su demanda que la víctima fue violada durante su
detención, la Corte, después de analizar el expediente y, dada la naturaleza del hecho, no está en condiciones
de darlo por probado". Corte IDH, Caso Loayza Tamayo v. Perú, sentencia (fondo), 1997, párrafo 58. Cabe
notar que la Corte IDH en ningún momento aclaró a qué se refería con ''la naturaleza del hecho" o si la
violación sexual tenía un estándar probatorio distinto a los otros tratos inhumanos denunciados. Un tercer
ejemplo es la decisión sobre reparaciones del caso Masacre Plan de Sánchez v. Guatemala, en el cual la Corte
IDH dio un primer paso hacia la introducción de la perspectiva de género. A diferencia de la sentencia sobre
el fondo, en la decisión sobre reparaciones la Corte hizo referencia a la violencia sexual sufrida por muchas
mujeres el día de la masacre y a la particularidad del agravio que ello supuso. Sin embargo, al determinar las
reparaciones, no hizo distinción entre las víctimas mujeres y hombres. Véase Patricia Palacios, The.Path to
Gender Justice in the Inter-American Court of Human Rights, LL.M. Long Paper, Estados Unidos, Harvard
Law School, 2007.
244
Enzamaria Tramontana, op. cit., p. 141.
78
(CADH), "el fallo de la Corte será definitivo e inapelable" 245 y "los Estados partes en la
Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean
partes". 246 Además de ser obligatorias para las partes en el litigio, la Gorte IDH ha
desarrollado el criterio de res interpretata, según el cual las sentencias del tribunal
producen "una eficacia erga omnes hacia todos los Estados parte de la Convención, en la
medida en que todas las autoridades nacionales quedan vinculados a la efectividad
convencional y, consécuentemente, al criterio interpretativo establecido por la Corte
IDH". 247 Es decir, las sentencias tienen efectos generales en el sentido de que todos los
]stados parte, por ejemplo, al hacer control de convencionalidad, 248 deben atender no sólo a
lo establecido en la CADH, sino a las interpretaciones que la Corte IDH ha hecho de la
Convención Americana. Ello genera un piso común en el derecho público de la región, un
ius constitutionale commune latinoamericano. 249
De ahí la relevancia de que la Corte IDH haya abordado Penal Miguel Castro
Castro con perspectiva de género, como un caso de violencia contra las mujeres, y que
haya avanzado estándares jurídicos en la materia. Entre otros, el tribunal interamericano
explicitó su competencia para condenar a un Estado por· violaciones de la Convención de
Belém do Pará, estableció definiciones sobre violencia sexual y violación sexual y
sentenció que esta última, bajo ciertas condiciones, es un acto de tortura. En consecuencia,
la sentenciá interamericana del caso Penal Miguel Castro Castro constituye un desarrollo
245
OEA, Co~vención Americana sobre Derechos Humanos, op. cit., artículo 67.
246
Ibidem, artfculo 68.1.
247
Eduardo Ferrer Mac-Gregor, "Hacia la formación jurisprudencia! interamericana de un ius constitutionale
commune am,ericanum. Eficacia de la sentencia interamericana y la cosa juzgada internacional (sobre el
cumplimiento del caso Gelman vs. Uruguay)", op. cit., p. 345. ·
248
La Corte IDH ha definido que "cuando un Estado es Parte de' un tratado internacional como la Convención
Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que
los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias
a su objeto y. fin, por lo que los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los
niveles están en la obligación de ejercer ex officio un "control de convencionalidad" entre las normas internas
y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones
procesales correspondientes y en esta tarea, deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención
Americana". Corte IDH, Caso Gelman vs. Uruguay, sentencia (fondo y reparaciones), 2011, párrafo 193.
249
Como explica Serna, el concepto de ius commune latinoamericano pretende "describir un fenómeno que
está ocurriendo en el ámbito interamericano", a saber, "la construcción de una comunidad jurídica alrededor
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y sus órganos de garantía". José María Serna, "El
concepto del ius commune latinoamericano en derechos humanos: elementos para una agenda de
investigación", en Armin Van Bogdandy et. al. (coords.), Ius constitutionale commune en América Latina:
rasgos, potencialidades y desafios, México, UNAM/Max Planck Instituí/Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, 2014, pp. 216-217. ·
79
jurisprudencia! sobre violencia de género y es referente imprescindible en la materia. Esta
primera sentencia de la Corte IDH sobre violencia contra las mujeres es un caso
paradigmático del estado de esta agenda en el SIDH; es decir, exhibe de modo ejemplar (o
prototípico) su avance en el sistema inteJ;americano:
Específicamente, el caso Penal Miguel Castro Castro v. Perú versa sobre hechos
que tuvieron lugar en el marco del conflicto armado interno en ese país, que se prolongó
desde principios de la década de los años ochenta hasta finales del año 2000. Según la
Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) peruana, durante el conflicto armado
,murieron o desaparecieron un estimad? de 69,280 personas, 250 a manos tanto de los grupos
guerrilleros -principalmente, Sendero ·Luminoso (SL) y el Movimiento Revolucionario
Tupac Amarú (MRTA)- como de las fuerzas policiales y militares. En este contexto, el 6
de abril de 1992 el Presidente Alberto Fujimori instituyó el "Gobierno de Emergencia y
Reconstrucción Nacional", el cual disolvió el Congreso y el Tribunal de Garantías
Constitucionales, intervino el Poder Judicial y el Ministerio Público y destituyó a
numerosos jueces de la Corte Suprema de Justicia. A partir de este auto golpe de Estado, el
gobierno implementó en las prisiones, de manera impune, "prácticas incompatibles con la
efectiva protección del derecho a la vida y otros derechos, tales como ejecuciones
extrajudiciales y tratos crueles e inhumanos, así como el uso desproporcionado de la fuerza
en circunstancias críticas". 251
El caso se refiere al operativo "Mudanza 1" de las fuerzas de seguridad peruanas

dentro del Penal Miguel Castro Castro, realizado entre el 6 y el 9 de mayo de 1992. El
operativo, que fue realizado con el objetivo formal· de trasladar a las mujeres que se
hallaban recluidas en el penal a una cárcel de máxima seguridad, consistió en realidad en un
ataque premeditado destinado a atentar contra la vidá. y la integridad de los prisioneros,
quienes estaban acusados de delitos de terrorismo y traición a la patria. 252 Durante el
operativo "Mudanza 1", el Estado produjo la muerte de al menos 42 internos, hirió a 175, y
sometió a trato cruel, inhumano y degradante a otros 322. Además, los hechos también se
refieren al trato cruel, inhumano y degradante al que fueron sometidas las víctimas en los
25
251
°Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe final, Perú, CVR, 2003, p. 53.
Corte IDH, Caso del Penal Miguel Castro Castro v. Perú, sentencia (fondo, reparaciones y costas), 2006,
párrafos 197.1-197.9.
252
Ibídem, párrafo 197.16.
80
días posteriores al operativo. 253 Con respecto a la especificidad de género, además de que el
ataque se inició en un pabellón de mujeres, entre quienes se encontraban algunas
embarazadas, las mujeres trasladadas después del operativo fueron sometidas a actos de
violencia y violación sexual, tales como la desnudez forzada bajo la vigilancia de· h-ombres
armados y la "inspección" vaginal dactilar. 254 También, se vieron particularmente afectadas
por la desatención a sus necesidades fisiológicas y por la falta de atención médica pre y
post natal para las mujeres embarazadas. 255
Aunque se trata de un caso complejo, de múltiples violaciones de los derechos

"humanos, la Corte IDH emitió Ufl:a sentencia destacando la especificidad de gén~ro en las
violaciones denunciadas y sentó importante jurisprudencia en materia de violencia contra
las mujeres. A continuación se analiza el papel desempeñado por los actores involucrados
en el litigio ante el sistema interam~ricano, para determinar cuál fue la configuración de
actores bajo la cual tuvo lugar esté desarrollo normativo. Como se definió en el capítulo 1,
la investigación de los casos paradigmáticos resueltos en el SIDH se centra en dos actores:
la sociedad civil organizada y las burocracias interamericanas. No se hace referencia a los
Estados, ya que éstos tienen un papel reactivo y no activo en la definición del enfoque que
se otorga a los casos, el cual depende de la CIDH, la Corte IDH y los peticionarios.
La emisión de una sentencia de la Corte IDH es la última consecuencia posible en la

búsqueda de justicia y reparación por violaciones de derechos humanos vía el sistema
interamericano. El caso Penal Miguel Castro Castro fue tramitado por la Comisión
Interamericana de Derech0s Humanos conforme a las etapas procedimentales del sistema
de peticiones individuales (tramitación inicial, admisibilidad, fondo y seguimiento del
cumplimiento de las recomendaciones ante la CIDH). 256
En su informe de fondo, la CIDH llegó a la conclusión de que el Estado peruano es

responsable por la violación de los derechos a la vida, integridad personal, garantías
253
Ibídem, párrafo 3.
254
Jbidem, párrafo 306-312.
255
256
Para mayor información acerca de las etapas procedimental es del sistema de peticiones individuales, véase
el apartado 2.4.1. de esta tesis.
81
judiciales y protección judicial de las víctimas y sus familiares, así como del
incumplimiento de su obligación de garantizar y respetar los derechos previstos en la
convención (artículos 4, 5, 8, 25 y 1 de la CADH, respectivamente), y la falta de una
reparación adecuada para estas violaciones. Al remitir el caso a la Corte IDH, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos reafirmó las conclusiones de su informe final; 257 es
decir, se limitó a solicitarle al tribunal que se pronunciara acerca de estas violaciones de los
derechos humanos, y no señaló la especificidad de género del caso ni invocó violaciones de
la Convención de Belém do Pará.
Además, en el escrito de demanda que presentó a la Corte IDH, la C~H sugirió que
el caso Penal Miguel Castro Castro era una oportunidad para desarrollar la jurisprudencia
del sistema interamericano en materia de derechos de las personas privadas de libertad y de
uso indiscriminado de la fuerza, no en materia de derechos de las mujeres. En palabras de la
propia CIDH:
la trascendencia de este caso radica en primer lugar en la necesidad de hacer justicia para
las víctimas y sus familiares, y de ofrecerles una reparación adecuada, pero además, en
la oportunidad que ofrece al Sistema Interamericano de Protección de los Derechos
Humanos de desarrollar aún más la jurisprudencia en relación con las obligaciones de
los Estados frente a las personas privadas de libertad; el uso irresponsable, injustificado
e indiscriminado de fuerza letal; los componentes mínimos de los deberes de prevenir,
investigar y sancionar las violaciones de derechos humanos, que adquieren los Estados
al suscribir y ratificar la Convención; y las consecuencias del desconocimiento
voluntario o negligente d~ dichos deberes. 258
Aunque este órgano no reconoció la especificidad de género del caso en el trámite

de la petición individual ante la CIDH ni al presentar la demanda a la Corte, sí lo hizo
brevemente en sus alegatos finales. En aquella oportunidad, la CIDH señaló que casi un
centenar de las víctimas del caso eran mujeres, para quienes las consecuencias de las
violaciones de los derechos humanos resultaron particularmente gravosas. Y que, si bien la
Convención de Belém do Pará no estaba vigente en Perú en la época de los hechos, sus
disposiciones sobre los deberes de prevención, investigación y sanción a cargo del Estado
257
CIDH, Caso 11.015. Centro Penal Miguel Castro Castro v. Perú. Alegatos finales de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, 2006, párrafo 47.
258
CIDH, Demanda en el caso Hugo Juárez Cruzatt y otros ("Centro Penal Miguel Castro Castro''). Caso
11.015 contra la República de Perú, 2004, párrafo 4.
82
podían ser utilizadas como marco de referencia al analizar la responsabilidad estatal por las
violaciones de la Convención Americana. 259
A pesar de que la CIDH nunca enfatizó la cuestión de género -sino los derechos de
las personas en situación de cárcel- y que consideró que la Convención de Belém do Pará
no era aplicable, la peticionaria, abogada y víctima directa del operativo "Mudanza 1", sí
planteó que se trataba primordialmente de un caso de derechos de las mujeres e invocó
violaciones de Belém do Pará. La Corte IDH coincidió con la lectura de la peticionaria y
utilizó el caso para sentar jurisprudencia con perspectiva de género y sobre violencia contra
las mujeres por primera vez. Entre los razonamientos más paradigmáticos del tribunal
interamericano en la sentencia de Penal Miguel Castro Castro v. Perú, se encuentran que:
1) La Corte IDH determinó que el Estado peruano violó los derechos a las
garantías judiciales y a la protección judicial en relación con el artículo 7. b) de
la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer, el cual establece que los Estados Parte deben "actuar con la
debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la
mujer". 260 Aunque los hechos oc~rrieron en mayo de 1992 y Perú ratificó la
Convención el 4 de junio de 1996, "a partir de esa fecha debía observar lo
dispuesto en el artículo 7.b de dicho tratado"/ 61 que le obliga a investigar y
sancionar los hechos del caso Penal Miguel Castro Castro.
2) La Corte IDH definió la violencia sexual como "acciones de naturaleza sexual

que se cometen en una persona sin su consentimiento, que además de
comprender la invasión fisica del cuerpo humano, pueden incluir actos que no
involucren penetración o incluso contacto fisico alguno", siguiendo el criterio
definido por el Tribunal Penal Internacional para Ruanda (TPIR). 262 Ello le
permitió al tribunal interamericano catalogar la desnudez forzada a la que fueron
sometidas las internas en el penal como un acto de violencia sexual.
259
Corte IDH, Caso del Penal Miguel Castro Castro v. Perú, op. cit., párrafos 222. q) y 369 f).
260
op. cit., artículo 7b).
261
Corte IDH, Caso del Penal Miguel Castro Castro v. Perú, op. cit., párrafo 344.
262
83
3) La Corte IDH sostuvo, en consonancia con el Tribunal Penal Internacional para
la ex Yugoslavia (TPIY), que "la violación sexual no implica necesariamente
una relación sexual sin conseJ:!.timiento, por vía vaginal, como se consideró
tradicionalmente. Por violación sexual también debe entenderse actos de
penetración vaginales o anales, sin consentimiento de la víctima, mediante la
utilización de otras partes del cuerpo del agresor u objetos, así como la
penetración bucal mediante el miembro viril" ?63 Con base en este razonamiento,
el tribunal interamericano concluyó que la inspección vaginal dactilar a la que
fue sometida una interna del penal constituyó una violación sexual.
4) Aunado a ello, dados la vulnerabilidad de la víctima y el abuso de poder del

agente estatal, así como la humillación física y emocional que suponen una·
violación sexual, 1~ Corte IDH concluyó que la inspección vaginal dactilar fue
también UJ1 acto de tortura. 264
5) La Corte IDH encontró que "las muertes y torturas cometidas contra las víctimas
de este caso por agentes estatales [constituyeron] crímenes de lesa
humanidad"~ 265
6) El tribunal interamericano señaló que todo acto de violencia sexual tiene

consecuencias físicas, emocionales y psicológicas devastadoras para las
mujeres, las cuales se ven agravadas en los casos de mujeres embarazadas y
detenidas. 266 En materia de reparaciones, la Corte IDH otorgó una cantidad
adicional de indemnización a las presas que estaban embarazadas cuando
ocurrió el operativo y a aquellas que fueron víctimas de violencia sexual. 267 Este
otorgamü:~nto de reparaciones con perspectiva de género implica el
reconocimiento por parte del tribunal de que "tanto del diferente impacto de las
violaciones sobre hombres y mujeres, como de la circunstancia de que estas
últimas pueden ser víctimas de violaciones específicas de sus derechos". 268
263
Ibidem, párrafo 31 O.
264
Jbidem, párrafo 312.
265
Jbidem, párrafo 404.
266
Jbidem, párrafos 292-303 y 313.
267
Jbidem, párrafo 433 xiii)-x).
268
Enzamaria Tramontana, op. cit., p. 173.
84
Además, cabe notar que la relevancia de que la Corte IDH haya aplicado por
primera vez la Convención de Belém do Pará en el presente caso es aún mayor si
consideramos que existía un debate jurídico en tomo a si el tribunal estaba facultado _para
hacerlo. Como se recordará a partir de secciones previas de este capítulo, la Convención
establece en su artículo 12 la posibilidad de presentar peticiones individuales ante la CIDH
por violaciones de este tratado. De manera específica, el artículo señala que:
cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente

reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos peticiones que contengan denuncias o
quejas de violación del artículo 7 de la presente Convención por un Estado Parte, y la
Comisión las considerará de acuerdo con las normas y los requisitos de procedimiento
para la presentación y consideración de peticiones estipulados en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y en el Estatuto y e~ Reglamento de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. 269
Aunque algunos actores consideraban que este artículo no establecía la posibilidad

de que la Corte IDH se pronunciara por violaciones de. la Convención de Belém do Pará
(sino que la facultad se limitaba a la CIDH), 270 en Penal Miguel Castro Castro el tribunal
interamericano interpretó que sí estaba facultado para hacerlo. Es decir, también en este
sentido la Corte IDH sentó un precedente importante con el caso en cuestión. En su voto
razonado, el juez Sergio García Ramírez, juez de la Corte IDH en el periodo 1997-2010 y
ento"nces Presidente del tribunal interamericano, dejó constancia de que: "es razonable -y
consecuente con el sistema general de tutela de los derechos humanos- entender que la
aplicación de estos <?rdenamientos rige todos los extremos de~ procedimiento que se sigue
ante la Comisión, que puede agotarse dentro de esta misma instancia o avanzar hacia una
269
AGOEA, Convención Interamericano para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer,
op. cit., artículo 12.
270
Por ejemplo, de manera posterior a la sentencia de Penal Miguel Castro Castro, el Estado mexicano
presentó este argumento a manera de excepción preliminar en el caso Campo Algodonero. "México alega que
cada tratado interamericano requiere una declaración específica de otorgamiento de competencia a la Corte".
Corte IDH, Caso González y otras v. México "Campo Algodonero", sentencia (excepción preliminar, fondo,
reparaciones y costas), 2009, párrafo 37.
85
segunda etapa de la tutela internacional, que se desarrolla ante la Corte, cuando la Comisión
así lo determina". 271
La decisión de la Corte IDH de emitir una sentencia con todas las implicaciones
para los derechos de las mujeres y para la aplicabilidad de la Convención de Belém doPará
mencionadas no se explica a partir del caso construido por la CIDH, cuyo énfasis nunca
estuvo en ninguna de estas cuestiones. Los jueces de la Corte Interamericana elaboraron su
argumentación del caso prácticamente desde cero, haciéndose valer de instrumentos y
jurisprudencia de otras latitudes y del sistema de Naciones Unidas, para convertir el caso en
_un importante avance jurisprudencia! en materia_ de derechos de las mujeres.
Esto necesariamente se explica por la pro actividad e interés personal de los jueces y
porque ellos, a su vez, se desenvuelven en un tribunal que institucionalmente les provee
~e~anismos y espacios propicios para esta incidencia directa. Por ejemplo, los jueces
interamericanos pueden aplicar el principio iura novit curia 272 en su argumentación
jurídica, recurrentemente hacen referencia a tratados y jurisprudencia de otros organismos
y, además, pueden pedirle a la Secretaría de la Corte IDH que se les turnen los casos que
son de su particular interés. 273 De acuerdo con Sergio García Ramírez, juez de la Corte IDH
en el periodo 1997-201 O, el tribunal interamericano:
271
Sergio García Ramírez, Voto razonado del juez Sergio García Ramírez con respecto a la sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso· Castro Castro, de} 25 de noviembre de 2006, Caso
del Penal Miguel Castro Castro v. Perú, 2006, párrafo 31.
272
El principio iura novit curia, que significa literalmente "el juez conoce· el derecho", es el principio de
derecho procesal según el cual "el juzgador posee la facultad e inclusive el deber de aplicar las disposiciones
jurídicas pertinentes en una causa, aún cuando las partes no las invoquen ~xpresamente". Corte IDH, Caso
Godínez Cruz v. Honduras, sentencia (fondo), 1989, párr. 172. "El principio iura novit curia la Corte lo aplica
invariablemente, porque es lo que permite a la Corte meterse a fondo en un caso, lo hayan o no argumentado
las partes. [ ... ] La Corte conoce el derecho y puede aplicarlo, y debe aplicarlo". Entrevista a Sergio García
Ramírez, investigador y profesor emérito del IIJ-UNAM y ex Juez de la Cotte IDH (1997-2010), 8 de junio
de 2017, Ciudad de México, México. "El principio iura novit curia és muy controvertido a nivel
internacional, pero creo que al menos en el área del derecho internacional· de los derechos humanos tiene
sentido. ¿Qué es lo que dicen los Estado siempre? Que es una desigualdad de armas, porque[ ... ] cómo me
voy a defender de algo de lo que no me han acusado. [ ... ]Las víctimas y la Comisión me están acusando de
tres cosas, y a ti Corte se te pueden ocurrir tres más. Sí es un tema procesalmente complejo. Ahora, visto
desde el derecho internacional de los derechos humanos, [ ... ] se parte de una premisa de que hay una
desigualdad de armas inicial y también jurídica. El Estado tiene todo el andamiaje jurídico, [los peticionarios]
no necesariamente. [ ... ] La idea es tratar de equilibrar un proceso, no favorecer a una de las partes".
Entrevista a Karla Quintana, Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de Justicia, ex abogada de la
Corte IDH (2004-2007) y ex funcionaria del Grupo de Litigio de la CIDH (2009-2013), 18 de mayo de 2017,
Ciudad de México, México.
273
"Hay casos que se turnan y hay casos que no se turnan. [ ... ]Hay jueces que dicen sí, yo lo quiero. Si llega
un asunto que a X juez le interese, pues lo toma desde antes. [ ... ] Casi siempre quien redacta, con un
86
no es un tribunal callado, silencio, arbitral, que se limite a oír a las partes y a decir
bueno, yo oigo lo que tú pruebas, lo que tú argumentas, y en función de eso resuelvo.
Bueno sí, claro, en función de eso resuelvo, pero también en función de lo que yo [juez]
encuentro, de lo que yo pienso. No es una corte testimonial, inerte, es una corte
reflexiva, activa. Esto es muy positivo de parte de la Corte?74
En este caso fueron actores clave el juez García Ramírez, quien procuró dejar
constancia de la exigibilidad de la Convención de Belém do Pará, y la jueza Cecilia
Medina. La jueza Medina es una reconocida jurista y defensora de los derechos de las
mujeres, así como una convencida promotora, desde los años ochenta, de que los grupos
feministas recurran al sistema interamericapo para propiciar avances en materia de género._
Como se constató en múltiples entrevistas realizadas en esta investigación, la jueza Medina
fue clave para que la Corte IDH se pronunciara en este caso y en otros subsiguientes -
Campo Algodonero v. México (2009) y Masa~re de las Dos Erres v. Guatemala (2009)-
275
sobre los derechos de las mujeres. En palabras de la ex jueza de la Corte IDH y actual
comisionada Margarette May Macaulay:
cuando los jueces tienen un caso, pueden hacer mucho para avanzar estándares y
principios. Estoy feliz de que estuve ahí [en la Corte IDH] al mismo tiempo que la Dra.
Cecilia Medina. Éramos tres mujeres y nosotras avanzamos los principios relacionados
con mujeres desaparecidas, mujeres que sufrieron violencia fisica y sexual y toda clase
de cosas y lo que los Estados deben hacer frente a estas situaciones. [ ... ] Nosotras
instrucción de un juez o de manera autónoma, es la Secretaría. [ ... ]Quien redacta al menos el proyecto inicial
es la Secretaría, ya después qué tanto le va a modificar cada juez instructor va a variar.[ ... ] Cuando empiezan
a dar instrucciones generalmente es después de una audiencia pública. [ ... ]Ya tienen una visión más global
del caso y ahí va a depender de cada juez si te da instrucción o no. O de la propia Corte en pleno, que te diga
'bueno yo creo que aquí un tema relevante es éste' o no". Entrevista a Karla Quintana, Secretaria de Estudio y
Cuenta de la Suprema Corte de Justicia, ex abogada de la Corte IDH (2004-2007) y ex funcionaria del Grupo
de Litigio de la CIDH (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
274
Entrevista a Sergio García Ramírez, investigador y profesor emérito del IIJ -UNAM y ex Juez de la Corte
IDH (1997-2010), 8 de junio de 2017, Ciudad de México, México.
275
"A mí me tocó trabajar con Cecilia Medina y yo sí vi un cambio de visión en la Corte con ella. [ ... ]En
Castro Castro originalmente ni siquiera estaba planteado Belém do Pará, no estaba planteado el tema de
violencia de género ni siquiera la Comisión. Era como el elefante rosa del caso". Entrevista a Karla Quintana,
Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de Justicia, ex abogada de la Corte IDH (2004-2007) y ex
funcionaria del Grupo de Litigio de la CIDH (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
"Cecilia Medina hizo un magnífico trabajo. En Castro y Castro estuvo ella. [ ... ] No me cabe duda de que
Cecilia Medina en Campo Algodonero tuvo una presencia importante". Entrevista a Sergio García Ramírez,
investigador y profesor emérito del IIJ-UNAM y ex Juez de la Corte IDH (1997 -201 0), 8 de junio de 2017,
Ciudad de México, México. ''En la Corte estaba Cecilia Medina y ella tomó inmediatamente Penal Castro
Castro, captó el tema de género, y dijo sí". Entrevista a Ariel Dulitzky, Director de la Clínica de Derechos
Humanos de la Universidad de Texas en Austin, ex Secretario Ejecutivo Adjunto de la CIDH (2001-2007) y
ex Codirector Ejecutivo del CEJIL (1996-1998), 6 de agosto de 2017, Ciudad de México, México.
87
avanzamos esa área del derecho, que ahora es aceptada. Así es que uno puede hacer
mucho como juez.276
Las organizaciones de la sociedad civil impactan en las decisiones de la Corte IDH por tres
vías: de manera directa, como peticionarias en los casos y mediante la presentación de
amicus curiae en los que exponen sus valoraciones técnicas; 277 de manera indirecta,
aportando argumentos jurídicos por conductos informales, tales como la organización de
eampañas a nivel nacional e internacional en tomo a la resolución de un caso en específico.
En el caso Penal Miguel Castro Castro. v. Perú no hubo acompañamiento visible de la
sociedad civil para que se adoptara un enfoque de género del caso, ya que este
acompañamiento sólo tuvo lugar por la vía de la peticionaria.
Mónica Feria Tinta, quien fungió como peticionaria e interviniente común en

representación de los cientos de víctimas del operativo "Mudanza 1", es una reconocida
abogada peruana en materia de derecho internacional de los derechos humanos. Ella estuvo
presa en el Penal Miguel Castro Castro en 1992 y fue una de las internas víctimas del
operativo, lo cual apuntaló sus esfuerzos para que se reconociera la violencia sufrida
específicamente por las mujeres del pena1. 278
Cuando la CIDH publicó su informe de admisibilidad del caso en marzo de 2001,

Feria Tinta presentó observaciones enfatizando que "fue un ataque originalmente dirigido
contra las prisioneras [... ] entre las que habría mujeres embarazadas"/79 ya que este hecho
no fue reconocido en el informe de admisibilidad de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Posteriormente, cuando la CIDH aprobó su informe final· del caso en
octubre de 2003, sin hacer referencia nuevamente a la especificidad de género de las
276
Entrevista a Margarette May M~caulay, Comisionada de la CIDH, Relatora sobre los Derechos de las
Mujeres, Relatora sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial y
ex Jueza de la Corte IDH (2007-2012), 18 de mayo de 2017, entrevista vía Skype. Traducción propia.
277
"La expresión amicus curiae significa la persona o institución ajena al litigio y al proceso que presenta a la
Corte razonamientos en tomo a los hechos contenidos en el sometimiento del caso o formula consideraciones
jurídicas sobre la materia del proceso, a través de un documento o de un alegato en audiencia". Corte IDH,
Reglamento de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos, op. cit., artículo 2.
278
Karla Quintana, "Recognition ofWomen's Rights before the Inter-American Court ofHuman Rights", op.
cit., p. 311.
279
Corte IDH, Caso del Penal Miguel Castro Castro v. Perú, op. cit., párrafo 19.
88
violaciones, la peticionaria reiteró sus observaciones. 280 Una vez que la CIDH remitió el
caso Penal Miguel Castro Castro a la Corte IDH, Feria Tinta invocó violaciones de la
Convenció~ de Belém do Pará, valiéndose así de la jurisprudencia del tribunal
interamericano según la cual las víctimas y sus representantes pueden invocar derechos
distintos de los comprendidos en la demanda de la CIDH. 281
El propio juez Canc;:ado Trindade, juez de la Corte IDH en el periodo 1994-2008,

reconoció en su voto razonado del caso Penal Miguel Castro Castro v. Perú que "las
víctimas[ ... ] supieron presentar los hechos de forma mucho más completa y ordenada que
la~ Comisión", dado que "fue la representación de las víctimas y sus familiares, y no la
Comisión, que insistió en vincular la normativa de protección de la Convención de Belém
doPará (particularmente sus artículos 4 y 7) a las violaciones de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Este ejercicio viene a atender al necesario análisis de género en
el presente caso". 282
Sin embargo, el importante papel que desempeñó Feria Tinta para visibilizar las
violaciones de los derechos de las mujeres en Penal Miguel Castro Castro fue un caso
aislado. Además de que las ONG no se sumaron como peticionarias en el caso, ninguna
ONG presentó un amicus curiae a la Corte IDH (ni con el enfoque de género ni con ningún
otro), y las organizaciones de la sociedad civil tampoco llevaron a cabo esfuerzos a nivel
nacional y/o internacional para mediatizar el caso y gene~ar un contexto de presión en tomo
a su resolución. Probablemente, en ello influyó que éste fue un caso muy controversia! por
tratarse de violaciones de derechos humanos cometidas contra personas acusadas de
terrorismo. 283 Aunque los derechos humanos son universales e inalienables, y las personas
280
281
282
Antonio Cans;ado, Voto razonado del juez A.A. Cam;ado Trindade, Caso del Penal Miguel Castro Castro v.
Perú, 2006, párrafos 22 y 67-69.
283
El propio presidente de Perú, Alan García, declaró que "participaba de la indignación nacional" por la
sentencia de la Corte IDH en Penal Miguel Castro Castro, dado que "resulta indignante para la población que
con una cierta facilidad de análisis un tribunal haya llegado a esta conclusión que lastima a Perú, que fue
víctima de la insania, de la forma diabólica de acción de esta secta (Sendero Luminoso)". Agregó que "no
cuenten conmigo para ir a eso (un acto público de reivindicación)". Notiamérica, García considera
"indignante" que la Corte lnteramericana obligue a indemnizar a víctimas de un motín de presos, 30 de
diciembre de 2006, disponible en: http://www.notimerica.com/politica/noticia-peru-garcia-considera-
indignante-corte-interameri cana-obligue-indemnizar-victimas-motin-presos-2006123022213 O.html (consulta:
15 de agosto de 2017).
89
gozan de ellos por el hecho de ser personas, hasta la fecha se generan controversias cuando
se trata de garantizar los derechos fundamentales de personas asociadas a la delincuencia.
En resumidas cuentas, este caso paradigmático de un avance jurisprudencia! en

materia de violencia de género fue impulsado por un actor del sistema interamericano: una
parte de las burocracias, los jueces de la Corte IDH. Con base en la evidencia disponible,
no se puede afirmar que este desarrollo jurisprudencia! haya sido promovido por parte de la
sociedad civil organizada.
2.5. LAS CONFIGURACIONES DE ACTORES RESULTANTES
En el cuadro 5 se resumen cuáles fueron las configuraciones de actores bajo las cuales
tuvieron lugar los cuatro avances en materia de violencia de género en el sistema
interamericano que fueron estudiados en este capítulo. En este cuadro comparativo binario,
el1 significa presencia y el O ausencia.
Cuadro 5. Configuraciones de actores de los casos de estudio sobre violencia contra la mujer en el
sistema interamericano.
X4
y Xl (IMPULSO
X2(BLOQUEO X3(IMPULSO
AGENDA CASO (AVANCE)
(IMPULSO
ESTADOS) BUROCRACIAS) SOCIEDAD
ESTADOS)
CIVIL)
Violencia
l. Belém do Pará 1 o 1 (EUAIMX) 1 (CIM) 1
contra las
2. Relatoría Mujeres 1 o o 1 1
3.MESECVI 1 1 (MX) 1 (CAN) 1 (CIM) 1
mujeres
4. Caso Penal Castro
.,
1 1 (Corte IDH) o
Fuente: elaboracwn prop1a.
Recapitulando, en el primer caso, la elaboración de la Convención de Belém do Pará

(1990-1994), se constató la presencia de una sociedad civil organizada e interesada en
tomar acción en materia de violencia contra las mujeres en el ámbito interamericano.
Asimismo, la sociedad civil contó con una importante aliada en la OEA: la Comisión
Interamericana de Mujeres, la cual fue el actor que impulsó con mayor ímpetu la redacción,
negociación y adopción de la Convención. Las OSC y la CIM lograron este significativo
avance a pesar de la ausencia de liderazgos estatales qu~ apoyaran el anteproyecto de
convención y, en cambio, ante la presencia de un esfuerzo de bloqueo por parte de dos de
los países con mayor peso relativo en la OEA: Estados Unidos y México.
90
El segundo caso, la creación de la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres
(1994), fue impulsada por las burocracias interamericanas y por la sociedad civil
organizada. Las burocracias de la CIDH retomaron el contexto internacional, y sobre todo
regional, de yisibilidad ·y exigencia en torno a los derechos de las mujeres y decidieron
crear un grupo de trabajo en la materia, el cual evolucionaría a la relatoría. Las OSC
colaboraron con el grupo de trabajo y fomentaron su persistencia, además de que
promovieron indirectamente la creación· de la relatoría a través del ímpetu internacional que
dieron a la agenda de los derechos de las mujeres. En cambio, en este caso no se contó con
_g~spaldos ni bloqueos estatales.
En ·el tercer caso, la creación del MESECVI (2002-2004), se conjuntaron los

intereses y el impulso brindados por los tres tipos de actores posibles: un Estado o grupo de
Estados con mayor peso relativo en la OEA, en este caso México, las b~ocracias
interamericanas, especialmente la CIM, y la sociedad civil organi~ada. Ello facilitó .

enormemente el proceso, reduciéndose las negociaciones intergubernamentales a un plazo
de tan solo tres meses. Sin embargo, cabe notar que además de los actores mencionados,
también hubo bloqueo por parte de un Estado con un importante pe$0 relativo en la OEA:
Canadá. A pesar de ello, las negociaciones se consolidaron con mucha fluidez.
En el cuarto y último caso, el caso paradigmático Penal Miguel_ Castro Castro v.

Perú (2001-2006), este avance jurisprudencia! parte-aguas en materia de. violencia de
género fue impulsado por· una parte de las burocracias interamericanas, los jueces de la
Corte IDH, y por la peticionaria del caso, víctima directa de los hechos. Sin embargo,
ninguna OSC actuó como peticionaria, ninguna ONG participó en su resolución mediante
un amicus curiae y la sociedad civil organizada tampoco llevó a cabo ninguna acción para
acompañar el caso por conquctos informales, como la movilización m~diante campañas.
Por lo tanto, no se puede afirmar que este desarrollo jurisprudencia! haya sido impulsado
por la sociedad civil organizada.
En este planteamiento de las configuraciones de actores llama la atención la

variedad de combinaciones distintas bajo las cuales tuvieron lugar los avances estudiados.
Destacan en particular las siguientes observaciones: primero, que en todos los casos hubo
impulso de las burocracias interamericanas; segundo, la presencia recurrente de impulso
91
por parte de la sociedad civil; tercero, el avance de casos a pesar de la falta de liderazgos
estatales e, incluso, a pesar de la oposición de los Estados con mayor poder relativo en la
OEA. Se ahondará en el análisis de estos resultados, en conjunción con los del capítulo 3,
en las conclusiones de esta tesis. En el siguiente capítulo. se estudian los casos relativos a la
agenda de la discriminación racial, la cual es una agenda rezagada en el sistema
interamericano de acuerdo con nuestros indicadores de avance de agendas temáticas.
92
Capítulo 3
La agenda de la discriminación racial en el sistema
interamericano
La discriminación racial se define como "toda distinción, exclusión, restricción o

preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico". 284 Aunque
las personas indígenas son 5% de la población mundial, 15% de las personas que viven en
pobreza extrema pertenecen a este grupo étnico. 285 En países con grandes poblaciones
indígenas, como Perú, Ecuador, Bolivia y México, el porcentaje de indígenas que tiene un
empleo calificado y estable es entre dos y tres .~e~es menor que el porcentaje de no
indígenas. 286 En Estados Unidos, 52% de los latinos y 71% de los a:frodescendientes
consideran que son discriminados por su raza, 287 y los afro descendientes son encarcelados
con una frecuencia 5.1 veces mayor que las personas de raza blanca. 288
La discriminación racial es una problemática compleja que afecta a todos los países
del mundo, aunque con connotaciones nacionales distintas. El derecho a la igualdad y .a la
no discriminación se encuentra en el corazón del régimen internacional de derechos
humanos, y la discriminación racial atenta contra el ejercicio de este derecho. 289 Así fue
284
AGONU, Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,
1965, artículo l. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la ONU (CERD, por sus siglas
en inglés) ha identificado como grupos particularmente vulnerables a la discriminación racial a los pueblos
indígenas, los gitanos, las poblaciones desplazadas, los no ciudadanos y las personas discriminadas a causa de
su ascendencia, como los afro descendientes. CERD; Recomendación general núm. XXXI sobre la prevención
de la discriminación racial en la administración y el funcionamiento de la justicia penal, 2004.
285
Banco Mundial, Indigenous peoples, disponible en: http://www.worldbank.org/en/topic/indigenouspeoples
(consulta: 30 de julio de 2017).
286
Banco Mundial, Latinoamérica indígena en el siglo XXI. Primera década, Estados Unidos, Grupo Banco
Mundial, 2015, p. 11.
287
Pew Research Center, Roughly half of Hispanics have experienced discrimination, disponible en:
http://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/06/29/roughly-half-of-hispanics-have-experienced-
discrimination/ (consulta: 30 de julio de 2017).
288
Ashley Nellis, The Color of Justice: Racial and Ethnic Disparity in State Prisons, Estados Unidos, The
Sentencing Project, 2016, p. 3.
289
Por ejemplo, la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece en su artículo 7 que "todos son
iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual
protección contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal
discriminación". AGONU, Declaración Universal de los Derechos Humanos, op. cit., artículo 7.
93
reconocido desde muy temprano por la Asamblea General de la ONU, la cual en 1963
declaró que:
la discriminación entre los seres humanos por motivos de raza, color u origen étnico es
un atentado contra la dignidad humana y debe condenarse como una negación de los
principios de la Carta de las Naciones Unidas, una violación de los derechos humanos y
las libertades fundamentales proclamados en la Declaración Universal de Derechos
Humanos, un obstáculo para las relaciones amistosas y pacíficas entre las naciones y un
hecho susceptible de perturbar la paz y la seguridad entre los pueblos. 290
Poco tiempo después, en diciembre de 1965, la Asamblea Generai adoptó la

Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Racial (ICERD, por sus siglas en inglés) y, tras su entrada en vigor en 1969, estableció el
Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés).
La ICERD es el primer tratado internacional de derechos humanos del sistema universa¡2 91
y el CERD es el primer órgano de tratados de la ONU. 292 Estos desarrollos institucionales
del sistema de Naciones Unidas tuvieron lugar en un momento histórico muy particular: el
de los procesos de descolonización. La ICERD fue propuesta por los recién independizados
países africanos, los c~ales además desempeñaron "un papel decisivo y de liderazgo" 293 a lo
largo del proceso de negociación. La propuesta de convención contó con el respaldo de las
naciones occidentales, en el contexto del movimiento por los derechos civiles en Estados
Unidos y de un renoyado antisemitismo que preocupaba a los gobernantes europeos. 294 Hoy
en día, la agenda de la discriminación racial continúa teniendo visibilidad en el sistema
295
universal; entre otros, mediante los mecanismos de acción del CERD y de las
290
} AGONU, Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial, 1963, artículo l. ·
291
La ICERD es incluso anterior al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los cuales fueron adoptados por la Asamblea
General de la ONU en 1966 y entraron en vigor en 1976.
292
Los órganos de tratados de la ONU son ."los órganos creados en virtud de tratados internacionales de
derechos humanos y compuestos por expertos independientes con el mandato de supervisar que los Estados
parte en los tratados cumplan sus obligaciones". Hay nueve órganos de tratados. OACDH, Los órganos de
derechos humanos, disponible en: http://www.ohchr.org/SP/HRBodies/Pages/HumanRightsBodies.aspx
(consulta: 30 de julio de 2017).
293
Egon Schwelb, "The International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination",
en The lnternatíonal and Comparative Law Quarterly (Reino Unido), vol. 15, núm. 4, 1966, p. 998.
294
lbidem, p. 1057. .
295
"Además del procedimiento de presentación de informes [estatales], la Convención establece otros tres
mecanismos mediante los cuales el Comité cumple sus funciones de seguimiento: el procedimiento de alerta
temprana, el examen de las denuncias entre Estados y el examen de las denuncias individuales". OACDH,
94
actividades e informes del "Relator Especial encargado de examinar las formas
contemporáneas de racismo", puesto creado en 1993 y activo desde entonces.
A diferencia del sistema de Naciones Unidas, la discriminación racial ha sido una

agenda ampliamente ignorada en el sistema interamericano. No fue sino hasta principios de
este siglo cuando se plantearon en la OEA las primeras iniciativas de institucionalización
de esta agenda y, a agosto de 2017, ninguna se ha consolidado. De 2000 a 2013 se negoció
un tratado interamericano sobre discriminación racial que sigue sin entrar en vigor, y en
2005 se creó una relatoría temática que se caracteriza por su inactividad. Además, de entre
las pocas peticiones individuales que han llegado al SIDH sobre casos de discriminación
racial, sólo en algunas la CIDH ha identificado esta problemática y, aún en esos casos, "no
ha logrado tratar los temas raciales con profundidad y solidez". 296 Es decir, la agenda de
discritr?-inación racial representa un caso fallido de avance normativo e institucional en el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Al tratarse de una agenda rezagada en el
sistema, constituye la oportunidad de observar valores negativos y, por tanto, la variación
en la variable dependiente de esta investigación (i.e. el grado de progreso de agendas de
-derechos humanos en el SIDH). 297
El objetivo de este capítulo es determinar cuáles fueron las configuraciones de

.actores que derivaron en intentos infructíferos de desarrollos normativos e institucionales
en_ materia de discriminación racial. Con este fin, en las prim~ras tres secciones de este
capítulo se analiza el papel desempeñado por los Estados, las burocracias interamericanas y
la sociedad civil organizada en tres casos de estudio: 1) la elaboración de la Convención
Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de
Intolerancia (2000-2013); 2) la creación de la Relatoría sobre Derechos de las Personas
_· A:frodescendientes y contra la Discriminación Racial (2005); 3) el caso paradigmático
Niñas Yean y Bosico v. República Dominicana (2001-2005). En la última sección se
retoman las configuraciones de actores resultantes de los casos de estudio para hacer un
balance general de cómo se posicionaron los actores del sistema en estos casos ilustrativos
del estancamiento de la agenda de la discriminación racial en la OEA.
Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, disponible en:

http://www.ohchr.org/SP!HRBodies/CERD/Pages/CERDintro.aspx (consulta: 30 de julio de 20 17).
296
IIREHR, op. cit., p. 35.
297
Para más información sobre el diseño de investigación de esta tesis, véase la sección 1.3.
95
3.1. LA ELABORACIÓN DE LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA
CONTRA EL RACISMO, LA DISCRIMINACIÓN RACIAL Y FORMAS
CONEXAS DE INTOLERANCIA (2000-2013)
La Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas

Conexas de Intolerancia fue adoptada por la Asamblea General de la OEA el 5 de junio de
2013, en el marco de su cuadragésimo tercer periodo ordinario de sesiones, celebrado en
Antigua, Guatemala. La Convención defme ~a discriminación racial como:
cualquier distinción, exclusión, restricción o preferencia, en cualquier ámbito público o

privado, que tenga el objetivo o el efecto de anular o limitar el reconocimiento, goce o
ejercicio, en condiciones de igualdad, de uno o más derechos humanos o libertades
fundamentales consagrados en los instrumentos internacionales aplicables a los Estados
Partes. La discriminación racial puede estar basada en motivos de raza, color, linaje u
origen nacional o étnico. 298
Esta definición de discriminación racial es muy similar a la de la ICERD. Sin

embargo, la Convención Interamericana va más allá que su contraparte del sistema de la
ONU al reconocer expresamente que la discriminación racial ocurre tanto en el ámbito
público como en el privado, y que en ambos casos supone obligaciones para los Estados. 299
Es decir, al igual que la Convención de Belém do Pará, este tratado interamericano rompe
paradigmas al superponerse a la tradicional separación entre lo privado y lo público en
materia de derechos humanos.
Otra innovación de la Convención Interamericana contra el Racismo, la

Discriminación Racial y Formas Conexas. de Intolerancia es que proporciona definiciones
operacionales de "discriminación directa", "discriminación indirecta", "racismo" e
"intolerancia". 300 Asimismo, cabe notar que el tratado interamericano define una amplia
298
AGOEA, Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de
Intolerancia, 2013, artículo 1.1.
299
En cambio, de acuerdo con la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial, la discriminación racial ocurre "en cualquier[ ... ] esfera d.e la vida pública". AGONU,
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, op. cit.,
artículo l.
300
El anteproyecto original puede ser consultado en CPOEA, "Texto consolidado del anteproyecto de
Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia que contiene
96
gama de obligaciones estatales, las cuales abarcan desde la prohibición de diseminar
material racista o racialmente discriminatorio 301 hasta la obligación de adoptar políticas de
acción afirmativa para garantizar los derechos fundamentales de personas y grupos sujetos
de racismo. 302 En lo relativo a los mecanismos de protección, la convención define que los
individuos pueden presentar peticiones ante la CIDH por el incumplimiento de sus
disposiciones. Sin embargo, estas peticiones no pueden ser eventualmente remitidas a la
Corte IDH, a menos de que el Estado en cuestión haya hecho un reconocimiento expreso de
la competencia del tribunal sobre los casos relativos a este tratado. Finalmente, la
~Qnvención crea el Comité Interamericano para la Prevención y Eliminación del Racismo,
la Discriminación R8;cial y Todas las Formas de Discriminación e Intolerancia. 303
Este tratado regional tiene el potencial de consolidarse como un desarrollo

normativo e institucional del sistema interamericano en materia de discriminación racial.
Sin embargo, a agosto de 2017, no puede ser considerado como tal porque, a pes~r de que
este tratado fue adoptado en junio de 2013, no ha entrado en vigor y, por lo tanto, tampoco
se ha instaurado el Comité previamente mencionado. De hecho, el tratado únicamente ha
sido ratificado por Costa Rica. 304
La presente sección analiza el papel desempeñado por los actores involucrados en la

redacción, negociación y adopción de esta convención estancada. Este proceso ~vo una
duración de trece años, de 2000 a 2013, lo cual a priori evidencia la dificultad qu~ ha
supuesto este esfuerzo, todavía no ·exitoso, por avanzar la agenda de la discriminación
racial en la OEA mediante un tratado regional. El proceso de elaboración de la Convención
Interamericana puede dividirse en dos etapas: 1) el posicionamiento de la agenda y la
redacción de un anteproyecto de convención (de junio de 2000 a abril de 2006) y 2) las
negociaciones intergubemamentales dél anteproyecto (de abril de 2006 a junio de 2q13).
las observaciones y comentarios de los Estados Miembros de la OEA", Grupo de Trabajo encargado de
elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e
Intolerancia, 2006, CAJP/GT/RDI-33/06.
301
Intolerancia, op. cit., artículo 4.ii.
302
Jbidem, artículo 5.
303
Jbidem, artículo 15.iv-15.v.
304
Costa Rica ratificó el tratado en diciembre de 2016.
97
Desde un primer momento, los Estados miembros de la OEA fu~ron actores centrales en la
elaboración de la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y
Formas Conexas de futolerancia. Ello contrasta con la elaboración de la Convención de
Belém do Pará, en la cual los Estados fueron actores secundarios en la etapa de
posicionamiento de la agenda y redacción del anteproyecto de convención. Esto se explica
porque, mientras que el tratado interamericano sobre violencia contra las mujeres fue una
iniciativa de la CIM, apoyada mayoritariamente por la sociedad civil organizada, el tratado
i.nteramericano s?bre discriminación racial fue una iniciativa e~tatal, específicamente del
gobierno de Brasil.
En el año 2000, el Estado brasileño presentó un proyecto de resolución para ser

adoptado por la ~sa;rnblea General de la OEA, en el cual se encomendaba al Consejo
305
Permanente "estudiar la necesidad de elaborar un proyecto de convención interamericana
para prevenir, sancionar y erradicar el racismo y toda forma de discriminación racial". 306
Brasil fundamentó su propuesta en una resolución anterior de la Asamblea General, en la
cual se instaba a los Estados miembros a respaldar la organización de la Conferencia
Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas
de futolerancia, 307 la cual tendría lugar en Durban, S.udá:frica, en septiembre de 2001. De
acuerdo con el embajador Valter Pecly Moreira, Representante Permanente de Brasil ante
la OEA, "no se dispone de un instrumento adecuado y moderno capaz de prevenir no
solamente la discriminación y la intolerancia, sino también mecanismos que permitan la
305
Como se refirió previamente, el Consejo Permanente es el órgano político de la OEA que se reúne de
manera sistemática y periódica, normalmente más de una vez al mes, y al que corresponde -én términos
generales- dar seguimiento a los asuntos políticos que conciernen a los Estados Miembros y a la
organización. El Consejo Permanente se compone de un representante por cada Estado Miembro, acreditado
con categoría de embajador. Véase IX Conferencia Internacional Americana, Carta de la Organización de los
Estados Americanos, op. cit., capítulo XII.
306
AGOEA, "Elaboración de un proyecto de convención interamericana contra el racismo y toda forma de
discriminación racial", Trigésimo periodo ordinario de sesiones, 2000, AG!RES. 1712 (XXX-0/00).
307
AGOEA, "Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas
Conexas de Intolerancia", Vigésimo noveno periodo ordinario de sesiones, 1999, AG/RES. 1695 (XXIX-
0/99). CPOEA, "Informe de la Presidenta de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos sobre la
consideración de temas e iniciativas vinculados con el proceso de cumbres", Consejo Permanente de la OEA,
2000, CP/CAJP-1684/00.
98
reparación, compensación y promoción de la igualdad". 308 Para el Estado brasileño, la
negociación de un tratado regional sobre discriminación racial sería un aporte y un
referente para la Conferencia Mundial y, además, su discusión en el seno del Consejo
Permanente se vería facilitada porque "el ejercicio de definir las posiciones de nuestros
gobiernos sobre este tema [estaba ya] en marcha" 309 debido a los preparativos de la
mencionada conferencia.
Brasil logró los apoyos necesanos para que su proyecto de resolución fuera
aprobado por la Asamblea General de la OEA (mediante la resolución AG/RES. 1712) en
su trigésimo periodo ordinario de sesiones, celebrado en ~indsor, Canadá, en junio de
2000. Posteriormente, en septiembre de ese mismo año, el Estado brasileño solicitó al
Consejo Permanente que atendiera al mandato que le encomendó la Asamblea -estudiar la
necesidad de un tratado interamericano sobre discriminación ra<?ial- y le sugirió al Consejo
pedirle a los Estados del hemisferio y a las ONG interesadas· que presentaran "los puntos
que a su juicio [deberían] ser incluidos en la convención interamericana". 310 En enero de
2001, el Consejo Permanente adoptó la propuesta brasileña y envió un cuestionario a los
gobiernos del continente y a algunas organizaciones de la sociedad civil, en el cual les
preguntaba si creían que existía la necesidad de elaborar un instrumento regional sobre
racismo, discriminación racial e intolerancia, así como cuáles serían las principales formas
de discriminación en las que debería enfocarse. 311
Se trató de una primera oportunidad para que los Estados miembros de la OEA se
posicionaran sobre la propuesta brasileña; sin embargo, además de Brasil, únicamente 12
Estados respondieron al cuestionario del Consejo Permanente. 312De entre ellos, Argentina,
308
CPOEA, ''Elaboración de un proyecto de convención interamericana contra el racismo y toda forma de
discriminación e intolerancia (Antecedentes y Cuestionario)", Consejo Permanente de la OEA, 2001,
CP/CAJP-1687/00 rev.2.
309
Idem.
310
Idem.
311
Idem.
312
CPOEA, "Respuesta al cuestionario sobre la 'Elaboración de un proyecto de Convención Interamericana
contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia (Antigua y Barbuda)", Consejo
Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add. 8. CPOEA, "Respuesta al cuestionario sobre la
'Elaboración de un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de
Discriminación e Intolerancia (Argentina)"; Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add.
13. CPOEA, "Respuesta al cuestionario sobre la 'Elaboración de un proyecto de Convención Interamericana
contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia (Colombia)", Consejo Permanente de la
OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add. 4. CPOEA, "Respuesta al cuestionario sobre la 'Elaboración de un
99
Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay
se manifestaron a favor de la negociación de un tratado interamericano sobre
discriminación, en el cual además de la discriminación racial se incluyeran la
discriminación por género, por condición migratoria y por creencias religiosas. En cambio,
Antigua y Barbuda y Estados Unidos se opusieron a la negociación del tratado. Mientras
que a partir de 201 O el país caribeño modificó su postura y se convirtió en uno de los
principales promotores de la Convención Interamericana, Estados Unidos se mantuvo en
contra de la elaboración del tratado durante los 13 años de negociación, argumentando que
em innecesario y que "los Estados del hemisferio debían concentrarse en la firma y
ratificación de los instrumentos [existentes en el sistema de la ONU] y en el cumplimiento
eficaz de las obligaciones que han aceptado conforme a esos instrumentos". 313 Los otros 21
Estados miembros activos de la OEA no respondieron al cuestionario, evitando así tomar
postura sobre el tema en 2001.
Ante la falta de respuesta de los Estados, la propuesta de elaborar una convención

interamericana sobre discriminación racial estuvo estancada en el Consejo Permanente por
un par de años. Sin embargo, ·en 2003, Brasil redobló sus esfuerzos para posicionar la
agenda de la discriminación racial en la OEA, en el marco del inicio de la presidencia de
proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia

(Costa Rica)", Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add. 12. CPOEA, "Respuesta al
cuestionario sobre la 'Elaboración de un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda
Forma de Discriminación e Intolerancia (Dominica)", Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-
1687/00 add. 5. CPOEA, "Respuesta al cuestionario sobre la 'Elaboración de un proyecto de Convención
Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia (Ecuador)", Consejo
Discriminación e Intolerancia (Estados Unidos)", Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00
add. 2. CPOEA, "Respuesta al cuestionario sobre la 'Elaboración de un proyecto de Convención
Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia (Guatemala)", Consejo
Discriminación e Intolerancia (México)", Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add. 6.
contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia (Panamá)", Consejo Permanente de la
OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add. 9. CPOEA, "Respuesta al cuestionario sobre la 'Elaboración de un
proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia
(Perú)", Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add. 10. CPOEA, "Respuesta al
cuestionario sobre la 'Elaboración de un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda
Forma de Discriminación e Intolerancia (Uruguay)", Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-
1687/00 add. l.
313
contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia (Estados Unidos)", op. cit.
100
Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) y de la creación de la Secretaría Especial de
Políticas de Promoción de la Igualdad Racial (SEPPIR) en su gabinete. Además, en aquel
momento el Representante. Alterno de Brasil ante la OEA era Silvio Albuquerque, uno de
los pocos diplomáticos afro-brasileños y un funcionario interesado en los derechos
humanos y en la agenda racial. Albuquerque fue un actor crucial para retomar el ímpetu en
la elaboración de un tratado interamericano sobre discriminación racial. De acuerdo con
Carlos Quesada (entonces en Global Rights), "Silvio es el padre de la convención". 314
En 2005, la Delegación de Brasil ante la OEA se alió con Global Rights -una ONG
internacional interesada en la agenda- y con la SEPPIR para impulsar la creación de la
Relatoría sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación
Racial. Incluso, SEPPIR se comprometió a financiar esta relatoría durante su primer año de
funcionamient?. 315 El gobierno brasileño y Global Rights vieron la creación de la relatoría
como_una estrategia "para generar ruido para impulsar la convención". 316
En este contexto y a propuesta de Brasil, la Asamblea General de la OEA, en su

trigésimo quinto periodo ordinario de sesiones, celebrado en Fort Lauderdale, Estados
Unidos~ en junio de 2005, creó el "Grupo de Trabajo encargado de elaborar un proyecto de
Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e
Intoler~ncia"? 17 Este avance definitorio para hacer realidad el tratado regional tuvo lugar
cinco año~ después de la propuesta brasileña original. El Representante_ Alterno de Brasil,
Silvio Albuquerque, fue electo Presidente del Grupo y los propios diplomáticos brasileños
redactaron el anteproyecto de convención, que Albuquerque presentó al Grupo de Trabajo
en abril de 2006. Los Estados del hemisferio, así como la sociedad civil y los órganos de la
314
Entrevista a Carlos Quesada, Director Ejecutivo del Intemational Institute on Race, Equality, and Human
D.C., Estados Unidos.
315
Corinne Lennox, Mobilisingfor Group Specific Norms: Reshaping the Intemational Protection Regime for
Minorities, tesis doctoral, Reino Unido, LSE, 2009, p. 227.
316
D.C., Estados Unidos. _ .... . ...-
317 AGOEA, "Prevención del racismo y de toda forma de discriminación e intolerancia y consicieración de la
elaboración de un proyecto de convención interamericana", Trigésimo quinto periodo ordirfário de sesiones,
2005, AGIRES. 2126 (XXXV-0/05). -...-.,.,.,..,.._.,...~ ...... r. -·--·-~.......,
• • J :,. - ·- ... :• 1 •• :. ! : .. : ...
101
OEA, contaron con el resto del año para realizar observaciones al primer borrador del
anteproyecto, y las negociaciones intergubemamentales comenzaron en enero de 2007.
A diferencia de la Convención de Belém do Pará, la cual se negoció en un número

contado de reuniones extraordinarias, las negociaciones del tratado interamericano sobre
racismo tuvieron lugar en el seno del mencionado Grupo de Trabajo, que sesionó con
regularidad durante más de seis años. Las negociaciones se prolongaron hasta junio de
2013, cuando en el cuadragésimo tercer periodo ordinario de sesiones de la Asamblea
General de la OEA se adoptó la Convención Interamericana contra el Racismo, la
.Biscriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia. En el cuadro 6, se presentan las
posturas de los 34 Estados miembros activos de la organización durante estos siete años de
negociaciones intergubemamentales. Este cuadro fue elaborado con base en los
comentarios y observaciones que los Estados remitiero:J?- a la Presidencia del Grupo de
Trabajo a lo largo de los años, así como en las re~atorías de las reuniones del Grupo y en las
intervenciones estatales realizadas en el cuadragésimo tercer periodo ordinario de sesiones
de la Asamblea General. 318
318
Estados con mayor poder relativo. CPOEA, "Contribuciones preliminares de los Estados miembros para el
futuro trabajo de elaboración de un proyecto de Convención"Interamericana contra el Racismo y Toda Forma
de Intolerancia (Brasil)", Grupo de Trabajo encargado de elaborar un proyecto de Convención
Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discrimi~ación e Intolerancia, 2005, CAJP/GT/RDI-
4/05 add. 3. CPOEA, "Contribuciones preliminares de los Estados miembros para el futuro trabajo de
elaboración de un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Intolerancia
(Canadá)", Grupo de Trabajo encargado de elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el
Raci~mo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia, 2005, CAJP/GT/RDI-4/05 add. 7. CPOEA,
"Contribuciones preliminares de los Estados miembros para el futuro trabajo de elaboración de un proyecto de
Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Intolerancia (México)", Grupo de Trabajo
encargado de elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de
Discriminación e Intolerancia, 2005, CAJP/GT/RDI-4/05 add. l. CPOEA, ''Nota de la Misión Permanente de
Canaqá mediante la que anuncia su retiro de las negociaciones sobre el proyecto de Convención
Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia", Grupo de Trabajo
encargado de elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de
Discriminación e Intolerancia, 2010, CAJP/GT/RDI/INF. 21/10. CPOEA, "Propuestas metodológicas de los
Estados Miembros sobre el Proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo toda forma de
Discriminación e Intolerancia (México)", Grupo de Trabajo encargado de elaborar un proyecto de
Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia, 201 O,
CAJP/GT/RDI-151/10. CPOEA, "Actividades del Grupo de Trabajo durante el período 2010-2011", Grupo
de Trabajo encargado de elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda
Forma de Discriminación e Intolerancia, 2011, CAJP/GT/RDI-175/11 rev. 5. AGOEA, "Convención
Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia",
Cuadragésimo primer periodo ordinario de sesiones, 2011, Cuadragésimo tercer periodo ordinario de
sesiones, 2013, AGIRES. 2805 (XLIII-0/13).
102
Cuadro 6. Posturas estatales en las negociaciones de la Convención Interamericana contra el Racismo,
1a D"1scnmmacwn ., R ac1a
. l y F ormas C onexas d e 1nto1eranc1a.
.
POSTURA DESCRlPCION ESTADOS
Encabezan: la negociación; median
Liderazgo y consensuan para lograr la Brasil.
aprobación del tratado.
Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa
Apoyo decidido Rica, Guatemala, Haití, México, Panamá,
proyecto de tratado.
Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados,
Beli.ce, Dominica, Ecuador, El Salvador,
Granada, Guyana, Jamaica, Nicaragua,
Apoyo con matices tratado, a pesar de que plantean
República Dominicana, San Kitts y Nevis,
San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía,
Surinam y Trinidad y Tobago.
~~
En contra del proyecto del tratado,

Oposición o por sí JllÍsmo o tras no lograr Canadá y Estados Unidos.
No se posicionan ni a favor ni en
Indiferencia Ningún Estado.
contra del proyecto de tratado.
Cabe notar que, entre los trece países que brindaron "apoyo decidido" al proyecto
de convención, Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, México, Uruguay y, por supuesto,
Brasil, participaron muy activamente en las negociaciones. En palabras de Carlos Quesada,
"ellos fueron los que siempre estuvieron detrás de la convención y promoviéndola". 319 Por
lo tanto, llama la a~ención que la Convención Interamericana no haya sido adoptada sino
hasta 20 13 pese al impulso de un grupo de Est_ados con un importante poder relativo en la
OEA.
En primera instancia, se podría pensar que el retraso se debió a un esfuerzo activo

de bloqueo por parte de los "opositores", Estados Unidos y Canadá, los cuales son los dos
Estados con mayor poder relativo en la OEA. 320 Mientras que Estados Unidos se rehusÓ a
participar en las negociaciones intergubemamt?ntales desde un inicio, Canadá sí participó
hasta noviembre de 201 O, cuando anunció su ;retiro. 321 Sin embargo, Canadá sostuvo una
319
320
Para consultar la metodología empleada para definir cuáles son los Estados con mayor poder relativo en el
sistema interamericano, véase la sección 1.3.1.2. de esta tesis.
321
CPOEA, "Informe del Presidente del Grupo de Trabajo encargado de elaborar un proyecto de Convención
Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia a la Comisión de Asuntos
Juridicos y Políticos sobre el estado actual de las negociaciones", Grupo de Trabajo encargado de elaborar
103
postura similar a la del gobierno estadounidense en todo momento, a saber, que "una nueva
convención confundiría o debilitaría las normas internacionales ya existentes y
representaría una carga excesiva para el sistema interamericano de derechos humanos. Por
ello, [habría que] concentrarse en la implementación regional de los acuerdos
internacionales existentes en materia de discriminación". 322 No obstante, como se constató
en el capítulo anterior de esta tesis, la oposición por parte de estos poderosos Estados en la
OEA -que, por cierto, son también los principales contribuyentes al presupuesto regular de
la organización- ha llegado a ser insuficiente para evitar un avance normativo o
~stitucional en el sistema interamericano, como sucedió en los casos de la Convención de
Belém do Pará y del MESECyi.
En este caso, la oposición estadounidense y canadiense estuvo complementada por

la animosidad del Caribe anglófono hacia el anteproyecto de convención. Se trató, también,
de un factor contra intÚitivo en el curso de las negociaciones, dada la demografía
multirracial de la islas caribeñas. Sin embargo, los países de esta subregión se opusieron en
un inicio al anteproyecto debido a la amplitud del tratado propuesto por Brasil~ en cuyo
primer borrador se incluían 21 categorías "sospechosas". 323 Ariel Dulitzky, entonces
Secretario Ejecutivo Adjunto de la CIDH, menciona que la decisión de llevar a cabo esta
ampliación de categorías se tomó en Brasilia, y que dificultó las negociaciones con los
Estados pero también las propias gestiones del gobierno de Brasil, ya que "se pierde énfasis
en quién dentro del gobierno brasileño va a empujarlo". 324
un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e

Intolerancia, 2011, CAJP/GT/RDI-162/11 rev. 5.
322
GPOEA, "Nota de la Misión Permanente de Canadá mediante la que anuncia su retiro de las negociacionés
sobre el proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación .e
Intolerancia", op. cit.
323
Las categorías sospechosas son las "características o atributos en las personas que han sido históricamente
tomadas en cuenta para categorizar, excluir, marginalizar y/o discriminar a quienes las tienen o a quienes han
sido asociados con estos atributos o características. Así por ejemplo, las categorías de sexo, raza, color, origen
nacional, posición económica, opiniones políticas, o cualquier otra condición o situación social, han sido
consideradas como las principales categorías sospechosas incluidas en los tratados internacionales y en
diversas Constituciones". SCJN, "Amparo directo en revisión 597/2014", Gaceta del Semanario Judicial de
la Federación, Primera Sala, Décima Época, libro 23, octubre de 2015, p. 1645.
324
Entrevista a Ariel Dulitzky, Director de la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad de Texas en
Austin, ex Secretario Ejecutivo Adjunto de la CIDH (2001-2007) y ex Codirector Ejecutivo del CEJIL (1996-
1998), 6 de agosto de 2017, Ciudad de México, México.
104
Como se mencionó anteriormente, la iniciativa brasileña surgió en el contexto de la
Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las
Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban, Sudáfrica, en 2001. La Conferencia
Mundial, y la declaración y plan de acción adoptados durante la misma, se centraron en la
discriminación racial, entendida como discriminación "por motivos de raza, color, linaje u
origen nacional o étnico", y en el reconocimiento de que "las víctimas pueden sufrir formas
múltiples o agravadas de discriminación por otros motivos conexos, como el sexo, el
idioma, la religión, las opiniones políticas o de otra índole, el origen social, la situación
~~onómica, el nacimiento u otra condición". 325 Aunque la iniciativa original de Brasil se
encontraba en consonancia con la Conferencia Mundial (elaborar _una convención
·interamericana contra el racismo y la discriminación racial), 326 con el tiempo los brasileños
la volvieron una propuesta de convención contra el racismo y "toda forma de
discriminación e intolerancia". En consecuencia, Brasil propuso ·utia definición de
discriminación muy amplia en el anteproyecto de tratado:
el término "discriminación" significa cualquier distinción, exclusión, restricción o

preferencia basada en la raza, color, etnia, sexo, edad, orientación sexual, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier otra naturaleza, origen nacional o social,
posición económica, condición de migrante, refugiado o desplazado, nacimiento,
condición infectocontagiosa estigmatizada, característica genética, deficiencia,
sufrimiento psíquico incapacitante o cualquier otra condición social que tiene por
objetivo o efecto anular o restringir el reconocimiento, goce o ejercicio en un mismo
plano (en igualdad de condiciones) de derechos humanos y libertades fundamentales en
el ámbito político, económico, social, cultural o en cualquier otro ámbito de la vida
pública y privada. 327
Aunque muchas de estas 21 categorías sospechosas no· habían sido aludidas ni en la

Declaración ni en el Plan de Acción de Durban, el reconocimiento de la discriminación por
orientación sexual causó especial controversia entre los Estados miembros de la OEA. En
325
Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de
Intolerancia, Declaración de Durban, 2001, artículo 2.
326
AGOEA, "Elaboración de un proyecto de convención interamericana contra el racismo y toda forma de
discriminación racial", op. cit.
327
Artículo 1.2. del anteproyecto de convención. CPOEA, "Texto consolidado del anteproyecto de
Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia que contiene
las observaciones y comentarios de los Estados Miembros de la OEA'', op. cit. Énfasis añadido.
105
particular, todos los países del Caribe anglófono -12 Estados en total-328 se negaron a
avanzar en las negociaciones mientras que en el anteproyecto de convención persistieran las
referencias a la agenda LGBT, 329 ya que "en algunas jurisdicciones de la Comunidad del
Caribe (CARICOM) [ ... ] no se ha llegado a un consenso nacional sobre el tema de la
homosexualidad". 330 En la organización regional, cada Estado tiene derecho a un voto y las
decisiones de la Asamblea General se adoptan por el voto de la mayoría absoluta (el 50% +
1) de los Estados miembros activos de la OEA. 331 Por lo tanto, es difícil lograr la
aprobación de una decisión sin el apoyo de los Estados caribeños (en bloque, constituyen el
l~% de los votos). Además, en el caso de los tratados de derechos humanos, se prefiere
adoptarlos por consenso o por mayorías muy contundentes para dotarlos de mayor
legitimidad. De esta manera, los países caribeños bloquearon en términos efectivos las
negociaciones del anteproyecto desde sus inicios en 2006 y hasta 2010, cuando se superó el
impasse gracias a una propuesta de Antigua y Barbuda.
En marzo de 201 O, esta isla caribeña propuso elaborar una convención centrada en
el tema de la discriminación racial y un protocolo facultativo o convención adicional que
abarcara otras formas de discriminación ·en el sentido más amplio sugerido por Brasil. Es
decir, la respuesta al estancamiento en las negociaciones fue dividir el anteproyecto de
convención en dos tratados internacionales distintos: uno sobre discriminación racial y otro
sobre asuntos más controversiales, como la discriminación por orientación sexual. De esta
manera, en palabras de la delegación de Antigua y Barbuda ante la OEA, los Estados del
hemisferio podrían aprovechar que "todas las delegaciones [habían] expresado su acuerdo
328
Los siguientes países conforman el Caribe anglófono: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice,
Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, San Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía y
Trinidad y Tobago. .
329
°
33
CPOEA, "Propuesta de la Misión Permanente de Antigua y Barbuda para el Grupo de Trabajo encargado
de elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e
Intolerancia", Grupo de Trabajo encargado de elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el
Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia, 2010, CAJP/GT/RDI/INF-18/10.
331
IX Conferencia Internacional Americana, Carta de la Organización de los Estados Americanos, op. cit.,
artículos 56 y 59.
106
sobre aquellas disposiciones del proyecto relacionadas con la discriminación racial". 332 Esta
opción satisfizo a Antigua y Barbuda y a los demás países del Caribe anglófono, los cuales,
como se mencionó previamente, .tenían interés en institucionalizar la agenda de la
discriminación racial mas no la agenda LGBT.
Además de Canadá y Estados Unidos, solamente tres Estados se opusieron a la

propuesta de Antigua y Barbuda: Ecuador, El Salvador y Nicaragua. 333 Estos países
sostuvieron que mantendrían su predilección por la negociación de una convención amplia
y única. 334 Por su parte, México pidió "seguridades procesales en el sentido de que ambos
instrumentos [fueran] negociados simultáneamente y sometidos a aprobación al mismo
tiempo". 335 Con ello, México pretendía incentivar que se aprobara también la convención
más amplia y controversia!, dado que ésta hacía referencia a la discriminación contra los
migrantes, 336 un tema d_e mucho interés y vigencia para los mexicanos.
La propuesta .de Antigua y Barbuda fue aprobada el 7 de junio de 2011 en el

cuadragésimo primer periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA, 337
celebrado en San Salvador, El Salvador. Acto seguido, se encomendó al Departamento de
Derecho futemadonal de la OEA que realizara la correspondiente división del anteproyecto
de convención. 338 A partir de entonces, las negociaciones intergubemamentales de los
ahora dos antep~oyectos de convención se expeditaron.
332
CPOEA, "Propuesta de la Misión Permanente de Antigua y Barbuda para el Grupo de Trabajo encargado
de elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e
Intolerancia", op. cit.
333
Estos tres Estados se manifestaron en contra de la propuesta, 21 Estados se manifestaron a favor (Antigua
y Barbuda, Argentina, Bahamas, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Guatemala, Haití, Jamaica,
México, Panamá, Paraguay, Perú, San Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam,
Urugua y Venezuela) y 1O Estados no se manifestaron en ningún sentido (Barbados, Canadá, Colombia,
Dominica, Estados. Unidos, Granada, Guyana, Honduras, República Dominicana y Trinidad y Tobago).
334
CPOEA, "Actividades del Grupo de Trabajo durante el período 2010-2011 ", op. cit.
335
CPOEA, "Propuestas metodológicas de los Estados Miembros sobre el Proyecto de Convención
Interamericana contra el Racismo toda forma de Discriminación e Intolerancia (México)", op. cit.
336
337
AGOEA, "Proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e
Intolerancia", Cuadragésimo primer periodo ordinario de sesiones, 2011, AG/RES. 2677 (XLI-0/11). .
338
CPOEA, "Actividades del Grupo de Trabajo durante el período 2011-2012", Grupo de Trabajo encargado
de elaborar un proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación
e Intolerancia, 2012, CAJP/GT/RDI-202/12 rev. l.
107
Tanto la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y
Formas Conexas de Intolerancia como la Convención Interamericana contra Toda Forma de
Discriminación e Intolerancia fueron adoptadas el 5 de junio de 2013 pm; la Asamblea
General de la OEA en su cuadragésimo tercer período ordinario de sesiones, en Antigua,
Guatemala. 339 Estados Unidos y Canadá fueron los únicos países que votaron en contra de
la adopción de estos tratados interamericanos. 340
Aunque en el curso de las negociaciones se hicieron muchos cambios a la estructura

de estos textos con respecto al anteproyecto original (redactado por Brasil), el contenido es
-similar. Cabe destacar que se conservó el reconocimiento .de que la discriminación ocurre
tanto en el ámbito público como en el privado (y las obligaciones de los Estados Parte en
ambos casos), la obligación estatal de adoptar políticas de acción afirmativa, y las
definiciones de "discriminación", "discriminación directa", "discriminación indirecta",
"racismo" e "intolerancia". En cambio, sobresale que lo.s Estados eliminaron las referencias
a la noción de "proyecto de vida"341 y la definición de "delito de odio", incluidas por Brasil
en el texto original.
De manera aún más determinante, los Estadós modificaron ampliamente los

"mecanismos de protección" previstos en los tratados. Como se explicó en el capítulo
anterior, de estos mecanismos depende la exigibilidad ~e un tratado internacional y, por
tanto, sus efectos prácticos. La propuesta de Brasil . era incluir una disposición
339
AGOEA, "Convención Interamericana contra Toda Forma de Discriminación e Intolerancia",
Cuadragésirf!O tercer periodo ordinario de sesiones, 2013, AGIRES. 2804 (XLIII-0/13). AGOEA,
"Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminacion Racial y Formas Conexas de Intolerancia",
~~ .
340
"Estados Unidos se ha opuesto constantemente a la negociación de nuevos instrumentos jurídicamente
vinculantes cóntra el racismo, la discriminación racial y otras formas de discriminación e intolerancia, así que
reitera sus reservas y preocupaciones con la presente y anteriores resoluciones sobre el tema, y no aprueba los
textos resultantes de estas negociaciones. [ ... ] Canadá ha manifestado constantemente sus preocupaciones
sobre la negociación de una convención interamericana contra toda forma de discriminación e intolerancia y
no respalda el texto resultante que se adopta en esta resolución". AGOEA, "Convención Interamericana
contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia", op. cit.
341
Se trata de un concepto muy controvertido que ha sido desarrollado por la Corte. IDH en materia de
reparaciones por violaciones de derechos humanos. "El denominado 'proyecto de vida' atiende a la
realización integral de la persona afectada, considerando su vocación, aptitudes, circunstancias,
potencialidades y aspiraciones, que le permiten fijarse razonablemente determinadas expectativas y acceder a
ellas. [... ] El 'daño al proyecto de vida', entendido como una expectativa razonable y accesible en el caso
concreto, implica la pérdida o el grave menoscabo de oportunidades de desarrollo personal, en forma
irreparable o muy dificilmente reparable". Corte IDH, Caso Loayza Tamayo v. Perú, sentencia (reparaciones
·y costas), 1998, párrafos 147 y 159.
108
prácticamente idéntica a la de la Convención de Belém do Pará, con base en la cual se
facultaba tanto a la CIDH como a la Corte IDH para conocer casos de violaciones del
tratado en específico vía el sistema de peticiones individuales. Sin embargo, los Estados
modificaron esta propuesta y espeéi;ficaron que, aunque cualquier persona o entidad no
gubernamental pueden presentar a la CIDH peticiones individuales por violaciones de las
convenciones interamericanas sobre discriminación, los Estados tienen que declarar
explícitamente que reconocen la competencia de la Corte IDH sobre estos casos. Es decir,
para que un caso de violaciones de los tratados regionales en materia discriminación pueda
~er examinado por la Corte IDH, se requiere un reconocimiento extra, post-ratificación, por
parte de los Estados, lo cual d~bilita su exigibilidad significativamente. De manera
contrastante, en la versión final de estas convenciones interamericanas los Estados
incluyeron la creación del "Comité Interamericano para la Prevención y Eliminación del
Racismo, la Discriminación Racial y Todas las Formas de Discriminación e Intolerancia, el
cual será conformado por un experto nombrado por cada Estado Parte quien ejercerá sus
funciones en forma independiente y cuyo cometido será monitorear los compromisos
asumidos en esta Convención". 342
Por último, es importante enfatizar que, a agosto de 2017, no han entrado en vigor
ni la Convención Interainericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas
Conexas de Intolerancia ni la Convención Interamericana contra Toda Forma de
Discriminación e Intolerancia. La primera únicamente ha sido ratificada por Costa Rica, en
diciembre de 2016; la segunda, no ha sido ratificadá por ningún Estado. La conformación
del Comité Interamericano para la Prevencióp. y Eliminación del Racismo, la
Discriminación Racial y Todas las Formas de Discriminación e Intolerancia está sujeta a la
entrada en vigor de los tratados, por 1? que el comité tampoco ha sido instaurado. Esta
inacción no puede interpretarse mas que como falta de voluntad de los Estados del
hemisferio, la cual se relaciona con la inexistencia de un contexto de exigencia social para
la ratificación de las convenciones.
342
Intolerancia, op. cit., artículo 15.iv.
109
El Comité Jurídico Interamericano (Cn) y la CIDH son las dos instancias de la 9EA que se
involucraron en la redacción y negociación de la Convención Interamericana contra el
Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia. El en es uno de los
órganos principales de la OEA y funciona como el cuerpo consultivo de la OI para asuntos
jurídicos. El Comité intervino en una sola ocasión en el proceso de elaboración del tratado
interamericano, por instrucciones de la Asamblea General de la OEA. En 2001, la
Asamblea solicitó al Comité que elaborara un documento de análisis sobre la iniciativa
- ~brasileña de redactar un antepr?yecto de convención en materia de discrimina?ión. El en
se mostró renuente a la propuesta de negociar un nuevo tratado regional y manifestó su
preocupación de que pudiera ser redundante. En cambio, aconsejó a los Estados de la OEA
"recordar que además de la con~lusión de una convención interamericana existen otros
procedimientos posibles para regular materias relativas al racismo y la discriminación
racial, particularmente si se trata de adoptar disposiciones complementarias de instrumentos
vigentes, o de regular aspectos específicos de alcance restringido". 343 En este sentido, el en
planteó las siguientes alternativas:
pueden mencionarse, entre otros, la adopción de enmiendas a las convenciones

existentes, la adopción de declaraciones interpretativas de las mismas,' y la celebración
de protocolos adicionales. Además, debe tenerse presente la posibilidad de recurrir a
procedimientos de naturaleza política, tales como los recomendados por la Primera y
Segunda Cumbres de las Américas (Miami, 1994 y Santiago de Chile, 1998,
respectivamente) y por la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación
Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia (Durban, 2001). 344
En lo relativo a la CIDH, esta burocracia de la OEA se mostró más entusiasta ante la

perspectiva de negociar un tratado interamericano sobre discriminación. Desde su
posicionamiento inicial, presentado en 2002 al Consejo Permanente, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que "apoya [ ... ] todas las iniciativas
tendientes a incrementar la eficacia de la lucha contra el racismo y todas las formas de
discriminación e intolerancia" y agradeció "al Gobierno de Brasil por el liderazgo que ha
343
en, "Elaboración de un Proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de
Discriminación e Intolerancia. Informe del Comité Jurídico Interamericano", 60° periodo ordinario de
sesiones del CJJ, 2002, Cn/doc.80/02 rev. 3.
344
Idem
110
asumido en el impulso de este tema en la OEA". 345 Sin embargo, la CIDH se limitó a
proveer observaciones técnicas sobre el anteproyecto de convención. Incluso, de acuerdo
con Carlos Quesada, la asistencia técnica no fue la adecuada porque:
como el tema racial no ha sido prioridad, [... ] no hubo consistencia en quién iba de la
Comisión Interamericana a las discusiones sobre la convención. Entonces tuvo una
participación muy tangencial, al punto, por ejemplo, de que cuando las convenciones se
aprueban, algunos comisionados [plantearon] que la convención iba en contra de la
Convención Americana por algunos temas de libertad de expresión. Como se lo dijimos
[ ... ]a la Comisión, [ellos] podrían haber dicho eso durante la discusión. 346
Por lo tanto, en el caso del CJI no sólo no hubo un interés particular.de la burocracia
del Comité por impulsar la elaboración de esta convención interamericana, sino que los
funcionarios manifestaron su oposición. En el caso de la CIDH, aunque sus integrantes
fueron más entusiastas acerca del proyecto, su participación en la el~b.or~ción de la
convención fue marginal. Es decir, en la redacción y negociación de la Convención
Intolerancia no se contó con el impulso de las burocracias interamericanas. Por el contrario,
participaron en la medida en que les correspondía de acuerdo con sus funciones
institucionales y como reacción a los esfuerzos intergubemamentales.
Como se ha dicho, la elaboración de una convención interamericana sobre discriminación

racial fue un proyecto que nació y fue ejecutado en el ámbito intergubemamental, liderado
por la delegación de Brasil ante la OEA. Sin embargo, desde los inicios del proceso este
345
CPOEA, "Presentación del Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
sobre el tema 'Elaboración de un Proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de
Discriminación e Intolerancia' AG/RES. 1774 (XX:X:I-0/01)", Consejo Permanente de la OEA, 2002,
CP/CAJP-1917/02.
346
111
país sostuvo que era "importante contar con el aporte de la sociedad civil, especialmente las
organizaciones no gubernamentales que tengan afinidad con este tema". 347
En efecto, la resolución AG/RES. 1712, que Brasil impulsó para encomendar al

Consejo Permanente de la OEA "estudiar la necesidad de elaborar un proyecto de
convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar el racismo y toda forma de
discriminación racial", hizo un llamado a "tener en cuenta los aportes de la sociedad
civil". 348 Posteriormente, en 2001, el Consejo remitió su cuestionario inicial sobre el tema
no sólo a los Estados, sino también a algunas ONG, 349 pero no se tiene registro de que
ninguna organización lo haya respondido.
Con la excepción de Global Rights (con la cual Brasil trabajó para proponer la
creación de la relatoría y así reimpulsar el anteproyecto de convención), no fue sino hasta la
creación del Grupo de Trabajo, en 2005, que algunas organizaciones de la sociedad civil se
involucraron tangencialmente en la iniciativa. Las ONG fueron invitadas a participar como
ponentes en las reuniones del Grupo y en sus sesiones especiales de negociación.
Asimismo, en la página electrónica de la OEA, el Grupo de Trabajo instauró un sitio
especial para que la sociedad civil pudiera enviar insumos (sugerencias de texto,
recomendaciones generales, críticas, etc.) para la elaboración de la convención en cualquier
momento.
Cuadro 7. Organizaciones de la sociedad civil que enviaron contribuciones por escrito al "Grupo de
Trabajo encargado de elaborar un proyecto de Convención lnteramericana contra el Racismo y Toda
Forma de Discriminación e Intolerancia"
ORGANIZACION TEMATICA DE LOS INSUMOS
Amnistía Internacional Recomendaciones generales.
Centro Feminista de Información y Acción
Recomendaciones generales.
(CEFEMINA)
Fundación Huancavilca Recomendaciones generales.
Comisión Andina de Juristas Recomendaciones generales.
CEllL Recomendaciones generales y mecanismos de protección.
La educación como herramienta para combatir la
Asociación Mundial de Educadores Infantiles
discriminación.
La problemática de la intolerancia religiosa (en particular,
B'nai B'rith Intemational (BBI)
del antisemitismo).
347
CPOEA, "Elaboración de un proyecto de convención interamericana contra el racismo y toda forma de
discriminación e intolerancia (Antecedentes y Cuestionario)", op. cit.
348 AGOEA, "Elaboración de un proyecto de convención .interamericana contra el racismo y toda forma de
discriminación racial", op. cit. _

349
CPOEA, "Elaboración de un proyecto de convención interamericana contra el racismo y toda forma de
discriminación e intolerancia (Antecedentes y Cuestionario)", op. cit.
112
Oposición a hacer referencia a los derechos reproductivos
Focus on the Family (ONG "pro-vida") y a incluir a la orientación sexual como categoría de
discriminación.
Global Rights Derecho a la no discriminación racial.
Centro de Desarrollo y Equidad Racial del
Derecho a la no discriminación racial.
Ecuador "Desmond Tutu" (CEDESTU)
Minority Rights Group International Derecho a la no discriminación racial.
Derechos de las personas mayores, niños y personas con
Buena Vida (ORBUVID)
discapacidad.
Observatorio Control Interamericano de los
Derechos de los migrantes.
Derechos de los Migran tes (OCIM)
Global Rights (en representación de Global
Rights, International Gay and Lesbian Human
Rights Commission, International Commission Derechos de las personas LGBT.
of Jurists, Mulabi -Espacio Latinoamericano de
Sexualidades y Derechos)
Comunidade GLBTT- Gays, Lésbicas,
Bissexuais, Travestís, Transexuais e Derechos de las personas LGBT.
Transgeneros - do Brasil
Grupo Mateando Derechos de las personas LGBT.
.,
Fuente: elaboracwn propia.
A pesar de que. en este caso las ONG contaron con muchos más espacios
institucionales de participación que en la mayoría de las negociaciones
intergubernamentales de tratados internacionales, éstos no fueron aprovechados lo
suficiente. El cuadro 7 ejemplifica esta tendencia. Como se puede observar, a lo largo de
los siete años de negociaciones de los anteproyectos, únicamente dieciséis ONG
proporcionaron ins_umos al Grupo de Trabajo y, de éstos, solamente los de tres
organizaciones trataro1_1 sobre discriminación racial (la temática central del antepr~yecto
350
original). Además, de estas tres ONG, solamente una es una organización especializada
en la agenda racial (la organización ecuatoriana CEDESTU).
En términos más generales, este hecho ilustra la falta de movilización en el ámbito

de la OEA en t~mo a la agenda de la discriminación racial, la cual se explica por dos
factores. El primero es la ausencia generalizada de redes y movimientos latinoamericanos
350
PC-OAS, "Civil Society Contributions Preliminary Draft Inter-American Convention Against Racism and
All Forms ofDiscrimination and In toleran ce", Working Group to Prepare a Draft Inter-American Convention
against Racism and Al! Forms of Discrimina/ion and Intolerance, 2007, CAJP/GT/RDI-32/06 rev. 2.
CPOEA, "Aporte de CEJIL al document consolidado presentado por Presidencia CAJP/GT/RDI-57/07 corr.
1", Grupo de Trabqjo encargado de elaborar un proyecto de Convención. Interamericana contra el Racismo y
Toda Forma de Discriminación e Intolerancia, 2008, CAJP/GT/RDIIINF. 5/08. PC-OAS, "Civil Society
contributions Draft Inter-American Convention against Racism, Racial Discrimination and Related Forms of
Intolerance, and Draft of a Legally Binding Instrument Against All Forms ofDiscrimination and Intolerance
(Presented by Minority Rights Group International)", Working Group to Prepare a Draft Inter-American
Convention against Racism and Al! Forms of Discrimina/ion and Intolerance, . 2013,
CAJP/GT/RDI/INF.28/13.
113
que defiendan la agenda específica de la no discriminación racial. En América Latina,
existen tanto movimientos y organizaciones de derechos de los pueblos indígenas como de
los afrodescendientes. Sin embargo, son grupos que se han desarrollado de manera
de$vinculada y en tomo a otras reivindicaciones.
De hecho, los movimientos transnacionales indigenistas son muy anteriores a los de

a:frodescendientes. Los movimientos sociales de pueblos indígenas surgieron a nivel local
en Latinoamérica a finales de los años sesenta y principios de los setenta, 351 y su "primera y
tímida manifestación fue el surgimiento de la Federación Shuar en 1961, en Ecuador".352
~~n la gestación de estos movimientos "hay participación de no. indígenas (antropólogos,
médicos, sociólogos, lingüistas, sacerdotes o pastores, abogados, maestros, estudiantes,
militantes políticos, etc.), pero en la mayoría de los casos, su acción acompaña proyectos
locales ya encaminados". 353
Rodolfo Stavenhagen señala que es llamativo que muchos de estos movimientos

locales hayan saltado rápidamente al ámbito internacional, sin antes pasar por el
naciona1. 354 "El Consejo Mundial de las Iglesias organizó la Conferencia de Barbados de
1971, que fue el punto de inflexión que dio inicio al movimiento internacional de los
derechos indígenas. El movimiento continuó desarrollándose en las conferencias para ONG
auspiciadas por la ONU". 355 Para los años ochenta, el mo_vimiento indigenista había
consolidado una red transnacional de defensa; por ejemplo, mediap.te la creación del Grupo
de Trabajo Internacional sobre Asuntos Indígenas (IWGIA, por sus siglas inglés), el
Consejo Indio de Sud América (CISA), la Coordinadora Regional de Pueblos Indios de
Centroamérica (CORPI) y la Coordinadora Indígena de la Cuenca Amazónica (COICA). 356
En cambio, las poblaciones a:frodescendientes .se encuentran aún menos

visibilizadas en la región que las poblaciones indígenas. "Los Estados y las instituciones
dominantes han posicionado de maneras distintas al movimiento negro y al indígena, lo que
351
Alison Brysk, "Turning Wealmess into Strength: The Intemationalization of Indian Rights", en Latin
American Perspectives (Estados Unidos), vol. 23, núm. 2, 1996, p. 40.
352
Rodolfo Stavenhagen, Derecho indígena y derechos humanos en América Latina, México, IIDHJEI
Colegio de México, 1988, p. 131.
353
Ibidem, p. 133.
354
Ibidem, p. 135.
355
Alison Brysk, op. cit., p. 44. Traducción propia.
356
Ibidem, pp. 44-45.
114
ha contribuido a generar diferentes condiciones para su lucha y organización. Aunque
ambos grupos son representados como marginales a la nación, las ideologías del mestizaje
han tendido a glorificar el pasado indígena .e ignorar la contribución africana". 357 De esta
manera, el surgimiento de organizaciones de· ~frodescendientes ocurrió de manera aislada y
posterior al de las organizaciones indigenistas. Tuvo lugar hasta los años noventa y se
intensificó a partir del año 2000:
el periodo correspondiente a fines de la década de 1990 y comienzos de la siguiente está

marcado por los preparativos de la Conferencia de Durban, lo que propiciÓ la creación
de muchas organizaciones de afrodescendientes, con el objetivo de llevar sus demandas
a ~ste importante foro. También han incidido los primeros años post Durban, que han
estimulado la formación de organizaciones con el objetivo explícito de monitorear y
hacer que los gobiernos cumplan con los compromisos asumidos [... ]. 358
La creación de estas organizaciones ha ido acompañada por la conformación de una

red transnacional de defensa de derechos de los afrodescendientes. Ello a partir de la
articulación de múltiples redes regionales, tales como la Alianza Estratégica de
Afrodescendientes de América Latina y el Caribe, la Organización Negra Centroamericana
(ONECA) y la Red de Mujeres Afrocaribeñas y Afro americanas. 359
Tanto en el caso indígen,a como en el afrodescendiente, las exigencias de estos

movimientos son de carácter multiculturalista, en respuesta a _los discursos de "democracias
raciales" 360 propios de muchos gobiernos latinoamericanos. Es decir, las demandas de los
movimientos indigenistas y de afrodescendientes se han centr¡:tdo en las reivindicaciones de
su propia identidad cultural y en exigencias relativas a la autodeterminación. 361 La
357
Marta Rangel, "Una panorámica de las articulaciones y organizaciones de los afrodescendientes de
América Latina y el Caribe", en Jhon Antón et. al., Afrodescendientes en América Latina el Caribe: del
reconocimiento estadístico a la realización de derechos, Chile, CEPAL, 2009, p. 92.
358
Jbidem, p. 89. ·
359
Idem.
360
La expresión "democracias raciales" se refiere a sociedades en las que ha ocurrido "un completo mestizaje
de razas". Ello a su vez contribuye a "la ausencia de un debate político profundo, sincero y abierto sobre el
tema de la discriminación racial en nuestra región", dado que la problemática se asume superada. Ariel
Dulitzky, "A Region in Denial: Racial Discrimination and Racism in Latin America", en Angela Harris (ed.),
Race and Equality Law, Estados Unidos, Ashgate, 2013, pp. 93-94. Traducción propia.
361
"Las demandas planteadas por las organizaciones indígenas se han enfocado más a problemas específicos
como el acceso a la tierra, el crédito agrícola, la educación, la salud, la cooperación técnica, las inversiones en
infraestructura, etc., de cuya solución se hace responsables a los gobiernos. Más recientemente, a las
demandas socioeconómicas concretas se han agregado llamados a la autonomía y la autodeterminación. La
identidad étnica se ha vuelto un punto nodal de muchas de estas organizaciones". Rodolfo Stavenhagen, "Las
115
discriminación racial es una problemática muy poco enfatizada por estos movimientos,
todavía menos por el indigenista, lo cual contribuye a su rezago en el sistema
interamericano.
Este primer factor, la falta de una sociedad civil organizada que defienda la agenda
de la no discriminación racial (incluso entre las ose abocadas a las minorías raciales y
étnicas), se encuentra complementado por otro: la falta de participación de las
organizaciones indigenistas y, en especial, de a:frodescendientes en el SIDH. Muchas
organizaciones "no ven al sistema interamericano como un foro efectivo para hacerle frente
~las prácticas discriminatorias en el co~tinente". 362 En gran medida, esto se debe a la f~lta
de acceso al sistema interamericano: por el desconocimiento del SIDH y de· sus
mecanismos, pero también por las dificultades logísticas que supone recurrir a éstos (para
empezar, porque la CIDH tiene sede ~n Washington, D.C). En palabras de la ex
comisionada y ex relatora Tracy Robinsori:
creo que una de las características del SIDH es su receptividad a las demandas de la
sociedad civil. Me parece que esto la mayoría de las veces es una fortaleza, pero que
puede ser una debilidad. Y la debilidad es que la sociedad civil que recurre al sistema
interamericano es un grupo muy reducido. ¿Cuál es la sociedad civil que interactúa con
la CIDH? Es tan simple como esto: la sociedad civil que puede pagar ir a Wash~ngton.
Pero quienes tienen los recursos para actuar regional e internacionalmente son una élite.
[Y] si algunos grupos no llegan a la mesa [de la CIDH], sus agendas tampoco son
puestas sobre la mesa. 363
En efecto, la discriminación racial no ha sido una prioridad tampoco para la mayoría

de las grandes ONG internacionales que interactúan recurrentemente con los órganos del
organizaciones indígenas: actores emergentes en América Latina", en Revista de la CEPAL (Chile), núm. 62,
1997, p. 65.
362
CPOEA, ''Presentación del señor Carlos Quesada, Director del Programa para Latinoamérica de 'Global
Rights - Partners for Justice"', Grupo de Trabajo encargado de elaborar un proyecto de Convención
Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia, 2005, CAJP/GT/RDI-
6/05.
363
Entrevista a Tracy Robinson, Profesora de la Universidad de West Indies en Mona, ex Comisionada de la
CIDH y ex Relatora sobre los Derechos de las Mujeres (2012-2015), 2 de mayo de 2017, entrevista vía Skype.
Traducción propia. Esta problemática salió a colación en otras entrevistas. Margarette May Macaulay
menciona que "estamos tratando de que las personas a:frodescendientes crean que pueden avanzar sus
derechos en el sistema interamericano. [... ] Se encuentran más activos que antes a nivel nacional, pero
tenemos que llevarlos a la arena internacional también". Entrevista a Margarette May Macaulay, Comisionada
de la CIDH, Relatora sobre los Derechos de las Mujeres, Relatora sobre los Derechos de las Personas
A:frodescendientes y contra la Discriminación Racial y ex Jueza de la Corte IDH (2007-2012), 18 de mayo de
2017, entrevista vía Skype. Traducción propia.
116
SIDH. Alejandra Nuño, quien fue Directora para Centroamérica y México del CEllL, una
de las ONG internacionales más involucradas con el sistema interamericano, destaca que en
esta organización:
nosotras siempre tomábamos el pulso del contexto local. Esa era la forma en la que
nosotras hacíamos nuestra agenda. [ ... ] CEJIL lo que hacía era simplemente potenciar
las reivindicaciones que hacían las organizaciones desde la parte local. [ ... ]Con el tema
afrodescendiente, puede que tengan una agenda muy importante avanzada en otros foros
pero que no necesariamente estaban involucrados en el sistema interamericano como
parte de coaliciones de derechos humanos en generaP 64
Cabe notar que en el SIDH sí se ha desarrollado más jurisprudencia sobre pueblos

indígenas que sobre afrodescendientes. No obstante, "toda la jurisprudencia de la Corte
sobre pueblos indígenas está construida sobre la relación cultural con el territorio y la
so brevivencia cultural". 365 Ésta es la óptica o framing que ha sido favorecido .P?r. los
órganos del SIDH, pero también por las organizaciones indigenistas. Karla Quintana, quien
fue abogada de la Corte IDH y después funcionaria del Grupo de Litigio de la CIDH,
menciona un ejemplo concreto:
en el último caso que me tocó de Tierra Viva [una de las organizaciones de pueblos
indígenas con más presencia en el SIDH] empezamos a hablar un poco de
discriminación y entonces las organizaciones se suben, pero no necesariamente lo tratan
como un tema de discriminación racial. Es el tema de tierra; sí, pero el tema de tierra es
por qué no están reconocidas, por el tema de discriminación racial. Punto. Pero [aún así]
la discriminación racial nunca es la columna vertebral del análisis. Si lo alegan, no es la
columna vertebral del análisis, como sí lo fue [por ejemplo] el caso de orientación sexual
de Karen Atala. El caso de Karen Atala era EL caso de discriminación. 366 [ ••• ] Y en
364
Entrevista a Alejandra Nuño, Subdirectora de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de
Derecho y ex Directora del Programa para Centroamérica y México del CEJIL (2009-2013), 18 de mayo de
2017, Ciudad de México, México.
365
Entrevista a Ariel Dulitzky, Director de la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad de Texas en
Austin, ex Secretario Ejecutivo Adjunto de la CIDH (2001-2007) y ex Codirector Ejecutivo del CEJIL (1996-
1998), 6 de agosto de 2017, Ciudad de México, México.
366 Como explicaría Karla Quintana en otro momento de la entrevista, "antes llega un caso de orientación
sexual, que qué bueno que llegue, pero llega un tema de orientación sexual cuando la orientación sexual no es
una categoría sospechosa reconocida por la Convención Americana, lo que implica un esfuerzo jurídico
argumentativo mucho mayor para meterlo como una categoría de 'otras categorías'. [Al mismo tiempo,] no
llegan casos de discriminación racial, cuando no tienes que hacer ningún esfuerzo argumentativo para decir
que raza es una categoría sospechosa". Entrevista a Karla Quintana, Secretaria de Estudio y Cuenta de la
Suprema Corte de Justicia, ex abogada de la Corte IDH (2004-2007) y ex funcionaria del Grupo de Litigio de
la CIDH (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
117
efecto es un terna de discriminación, yo no digo que no. Pero ahí se trata el terna de
discriminación y no se trata en los casos de pueblos indígenas. [... ] El terna está muy
invisibilizado. 3 67
Además, cabe notar que las reticencias de las organizaciones indigenistas a tratar
sus agendas desde la óptica de la discriminación racial se ha hecho patente en otros ámbitos
del SIDH. Destaca que no quisieron participar en la negociación de la Convención
Intolerancia y que hoy en día son reticentes a promover su ratificación. 368
Recapitulando, la agenda de la discriminación racial no ha sido una bandera de los

movimientos indigenistas y de afrodescendientes, los cuales además se encuentran sub-
representados en los mecanismos del SIDH. Estos dos factores explican la falta de
movilización en el ámbito de la OEA en torno a la agenda de la discriminación raciaL en
términos generales y en el caso particular de la elaboración de la Convención
Intolerancia.
En cambio, la discriminación por orientación· sexual fhe un tema central en las

contribuciones de la sociedad civil organizada a los anteproyectos de convención, ya que
tanto las ONG de derechos LGBT como las organizaciones conservadoras se involucraron
en las negociaciones para cabildear sus intereses. Siete ONG se pronunciaron en
documentos escritos sobre la discriminación por orientación sexual y, de éstas, cuatro son
organizaciones especializadas en la agenda LGBT. Mientras que la presencia de este
movimiento en las negociaciones fue determinante para que, en efecto, se incluyera la
discriminación por "orientación sexual [e] identidad y expresión de género" 369 en la
Convención Interamericana contra Toda Forma de Discriminación e Intolerancia, también
retrasó las negociaciones en materia de discriminación racial. Ello por ser para varios
367 Idem.
368
369
Intolerancia, op. cit., artículo l.
118
Estados una agenda de derechos no reconocida como tal y porque el racismo perdió la
centralidad pretendida por Brasil.
En conclusión, la elaboración de la Convención Interamericana contra el Racismo,

la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia fue un esfuerzo
mayoritariamente intergubemamental, liderado por el gobierno brasileño. Las burocracias
interamericanas no sólo no fueron promotoras del tratado, sino que algunas (las burocracias
del CJI) incluso se opusieron al proyecto en sus inicios. Además, no se contó con el
impulso de una sociedad civil organizada y especializada en la materia. Por el contrario, la
limitada presencia de ONG interesadas en la discriminación racial fue contrarrestada por
una presencia activa de organizaciones de derechos humanos con otras agendas temáticas,
las cuales aprovecharon la amplitud del anteproyecto original (una convención "contra el
racismo y toda forma de discriminación e intolerancia") para posicionar sus propias
agendas.
3.2. LA CREACIÓN DE LA RELATORÍA SOBRE DERECHOS DE LAS

PERSONAS AFRODESCENDIENTES Y CONTRA LA DISCRIMINACIÓN
RACIAL (2005)
La Relatoría sobre Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación

Racial fue creada en febrero de 2005, en el seno de la CIDH. Como se mencionó
anteriormente, para que la creación de una relatoría temática suponga un avance
institucional, debe ser activa e influir en el manejo de esa temática en la 01; 370 por ejemplo,
impulsando que los órganos .del SIDH desarrollen estándares jurídicos en la materia. No
obstante, a diferencia de la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres, la cual ha
promovido el avance de esta agenda a través de reportes temáticos, visitas in loco y el
análisis de peticiones individuales con perspectiva de género, entre otros mecanismos, la
relatoría sobre discriminación racial ha sido sumamente inactiva. "La creación de la
relatoría [sobre discriminación racial] es probablemente su mayor, o quizás, único logro.
370
Para más información, véase la sección 1.3.2.2. de esta tesis, relativa a la selección de los casos de estudio.
119
[... ] La relatoría no ha logrado [... ] avanzar sustancialmente en la implementación de los
mandatos que le fueron asignados". 371
La relatoría temática solamente ha llevado a cabo cuatro visitas in loco en más de·
una década de existencia, "no ha incentivado ni desarrollado un conocimiento técnico
especializado sobre temas raciales, no ha contado con un plan de trabajo sólido"372 y no ha
contribuido a identificar los temas raciales en las peticiones individuales, 373 mermando así
las posibilidades de crear jurisprudencia. Ante esta inactividad, la excepción es el informe
La situación de las personas afrodescendientes en las Américas, elaborado y publicado por
~a relator~a en 2011. En éste, la CIDH analiza diversos factores relevantes para entender el
fenómeno· de la discriminación racial en el hemisferio, tales como la interseccionalidad de
distintos factores de discriminación374 y el fenómeno de la discriminación estructural en el
continente. 375 Sin embargo, incluso se ha señalado que este documento "t~davía no es
ampliamente conocido por la sociedad civil ni por los Estados" y q"Qe no se ha hecho un
esfuerzo por difundirlo, ahondar en su contenido y promover la implementación de sus
recomendaciones. 376
Hasta ahora, la relatoría temática no puede ser entendida como un "avance"

institucional en pro de la agenda de la discriminación racial, y no ha estado a la altura de las
expectativas de los actores involucrados en sus gestiones. En esta sec~ión se analiza cuál
fue el comportamiento de los diferentes actores en tomo a la creación de esta relatoría.
La creación de la Relatoría sobre Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la

Discriminación Racial fu~ una iniciativa del gobierno de Brasi1, 377 ·en el contexto de los
371
372
lbidem, p. 23.
373
"La categorización correcta de los aspectos raciales en los casos y peticiones constituye una forma de
reconocimiento y visibilidad", y es una deuda pendiente de la relatoría sobre discriminación racial. lbidem,
pp. 35-36.
374
CIDH, La situación de las personas qfrodescendientes en las Américas, 2011, OEA/Ser.LN/11. doc. 62,
pp. 24-29.
375
lbidem, pp. 17-19.
376
377
CPOEA, "Presentación del señor Carlos Quesada, Director del Programa para Latinoamérica de 'Global
Rights - Partners for Justice'", op. cit.
120
inicios del gobierno de Lula da Silva. En 2003, cuando Lula asumió la presidencia, creó,
como se mencionó previamente, la SEPPIR. El énfasis puesto por Lula en la agenda de la
discriminación racial a nivel nacional se tradujo también en mayores esfuerzos al respecto
en su política exterior.
En 2005, Brasil sugirió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos crear

una relatoría temática sobre discriminación racial, y la SEPPIR se comprometió a
financiarla durante su primer año de funcionamiento. El gobierno brasileño consideró que
la conformación de esta relatoría reavivaría la redacción y las negociaciones de un tratado
- ~regio.nal sobre discriminación racial. 378 Asimismo, e!a una oportunidad para posicionar la
agenda tanto ante la burocracia de la CIDH como ante las ONG de derechos humanos, ya
que ninguno de estos dos actores había aprovechado las herramientas del sistema
interam~ricano para avanzar los derechos de las minorías raciales. La propuesta brasileña,
la cual al parecer no fue objetada por ninguno de los demás Estados, fue aceptada por la
CIDH y, efectivamente, desde 2005 existe en el marco de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos una relatoría sobre discriminación racial.
En 2005, cuando la CIDH creó la Relatoría sobre Derechos de las Personas

Afrodescendientes y contra la Discriminación Racia~, la problemática de la discriminación
racial en América Latina continuaba sin haber sido considerada ni 1;1na sola vez por este
órgano autónomo de la OEA. 379 No fue sino hasta 2006 que tuvo lugar la primera de muy
contadas ocasiones en que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos trató el tema
en su informe final del caso Simone André Diniz, un caso de discriminación contra
afro descendientes en Brasil. 380 La constante en la CIDH es que "el t~ma racial no ha sido
prioridad", 381 que "la CIDH no ha demostrado la voluntad política de .abordar el tema racial
378
Idem.
379
Cabe notar que sí existía un único informe final de la CIDH sobre esta problemática en Estados Unidos.
Véase CIDH, William Andrews (Estados Unidos), 1996, informe de fondo núm. 57/96.
°
38
381
CIDH, Simone André Diniz (Brasil), 2006, informe de fondo núm. 66/06.
121
y [que] ha existido una 'especie de bloqueo' en relación con este tema". 382 En palabras de
la actual relatora Margarette May Macaulay:
la problemática de la discriminación racial es tan amplia que podría ser abordada en

muchas violaciones de derechos humanos si el SIDH las manejara de esta manera. [ ... ]
Es muy desafortunado que en nuestro hemisferio la discriminación racial no sea una de
las problemáticas en las que nos hemos concentrado en lo absoluto. [ ... ] Inclusive
nosotros que nos dedicamos a los derechos humanos, muchos de nosotros la olvidamos.
[ ... ] Inclusive en la CIDH y en la Corte IDH no hay suficiente diversidad y debería
haberla, porque nuestra región es muy diversa. [ ... ]Hasta a mis colegas comisionados
tengo que recordarles que hay afrodescendientes y discriminación racial en todos los
países.383
En congruencia con la continua invisibilidad de la agenda en la CIDH, la

conformación de la relatoría temática no fue impulsada por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de motu propio, sino que ·surgió como una reacción favorable a la
propuesta brasileña. Esta reacción era de esperarse. En palabras de sus propios
funcionarios, "la CIDH apoya los desarrollos normativos en materias de derechos humanos
que se den en el ámbito interamericano. Por desarrollos normativos la CIDH entiende la
explicitación de obligaciones en áreas o derechos específicos que amplíen el grado de
protección reconocido intemacionalmente". 384 La iniciativa brasileña de crear una relatoría
suponía la ampliación de los derechos protegidos en el ámbito interamericano y, además,
venía acompañada de los recursos financieros para su ejecución. Y a se ha hecho referencia
382
383
Entrevista a Margarette May Macaulay, Comisionada de la CIDH, Relatora sobre los Derechos de las
Mujeres, Relatora sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial y
ex Jueza de la Corte IDH (2007-2012), 18 de máyo de 2017, entrevista vía Skype. Traducción propia. Tracy
Robinson coincide en que "nunca ha habido una persona negra de América Latina en la Corte IDH o en la
CIDH. Todas han sido del Caribe". Entrevista a Tracy Robinson, Profesora de la Universidad de West Indies
en Mona, ex Comisionada de la CIDH y ex Relatora sobre los Derechos de las Mujeres (2012-2015), 2 de
mayo de 2017, entrevista vía Skype. Traducción propia. Karla Quintana hace notar que entre las burocracias
del SIDH "no hay funcionarios afros. Hay uno en la Comisión o no sé si siga, del Caribe angloparlante. [ ... ]
Además las realidades caribeñas, donde los afro son mayorías, al margen del fuerte problema racial histórico
de República Dominicana y Haití, en Barbados el tema afro no es el tema de México, o de Colombia, o de
Uruguay o de Brasil.[ ... ] Yo sí he visto una falta de sensibilidad en el tema afro total, pero absolutamente".
Entrevista a Karla Quintana, Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de Justicia, ex abogada de la
Corte IDH (2004-2007) y ex funcionaria del Grupo de Litigio de la CIDH (2009-2013), 18 de mayo de 2017,
Ciudad de México, México.
384
CPOEA, "Presentación del Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
sobre el tema 'Elaboración de un Proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de
Discriminación e Intolerancia' AG/RES. 1774 (XXX:I-0/01)", op. cit.
122
a que la CIDH opera con recursos precarios, por lo que el ofrecimiento de financiamiento
para un determinado desarrollo institucional supone una razón de peso para que el órgano
de la OEA se incline a respaldar ese desarrollo, aunque no sea prioritario para sus
burocracias.
Así ocurrió en la conformación de la Relatoría sobre Derechos de las Personas

Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial, caso en el cual las burocracias
crearon la relatoría en respuesta a la propuesta de Brasil, sin que existiera una apropiación
del tema dentro de la CIDH. Esta falta de apropiación es uno de los factores que· ha
·contribuido a que sea una relatoría sumamente inactiva.
A diferencia de la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres, la cual contaba con un ..
amplio respaldo de la sociedad civil para su creación y para su funcionamiento efectivo, la
Relatoría sobre Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación
Racial surgió en un _contexto de falta de presencia en la OEA de organizaciones interesadas
en la problemática racial. Doce años después, la situación continúa siendo similar.
El 22 de octubre de 2004, algunas organizaciones especializadas (Proceso Afro

América XXI de Colombia, Asociación Afrocolombianas Desplazados, Instituto de la
Mujer Negra - Geiedés de Brasil y Organizaciones Mundo Afro de Uruguay y Red de
Abogados Afro Latinos y Caribeños) y Global Rights participaron en una audiencia
temática de la CIDH en la que presentaron información sobre violaciones de derechos
humanos cometidas contra personas de este grupo racial. En aquella audiencia, plantearon
la idea de crear una Relatoría Especial para los Derechos de los Afrodescendientes. 385
Nótese que la propuesta de las organizaciones no hizo referencia a la discriminación racial,
sino que este enfoque sería incorporado posteriormente por el gobierno brasileño en su
propia propuesta de relatoría. Ello es congruente con la falta de énfasis puesto en esta
385
IIREHR, op. cit., p. 18 y CIDH, Audiencia sobre la situación de los ·derechos humanos de los
Afrodescendientes en las Américas, 22 de octubre de 2004, disponible en: http://www.
oas.org/es/cidh/audiencias/Hearings.aspx?Lang=es&Session=
22 (consulta: 6 de agosto de 2017).
123
agenda por las organizaciones de minorías étnicas y raciales. 386 Además, con la excepción
de Global Rights, la presencia de estas organizaciones en la audiencia temática fue un
hecho inusual y promovido por la propia ONG internacional, 387 ya que "las organizaciones
afrodescendientes de base generalmente no cuentan con los recursos ni con la experiencia
para utilizar los mecanismos internacionales y, por lo tanto, la incidencia en instancias
internacionales todavía no está arraigada como una herramienta de trabajo". 388
Global Rights sumó fuerzas con el gobierno brasileño en 2005, en el contexto del
interés del gobierno de Lula por superar el estancamiento de su iniciativa de tratado. La
ONG fraguó con Brasil que ese país le propusiera a la CIDH la creación de una relatoría
temática sobre discriminación racial y personas afrodescendientes, con la promesa de
financiamiento, lo cual reavivaría el proceso de elaboración de h convención. 389 Asimismo,
fue. una manera de retomar la idea planteada en la audiencia temática de 2004. Sin
embargo, no existía una sociedad civil fuerte y activa en el SIDH que respaldara esta
propuesta ni que aprovechara este espacio institucional para apoyar la lucha contra la
discriminación racial. Las ONG interesadas en la problemática "no han logrado sostener el
tema afrodescendiente en la agenda de la OEA ni de la CIDH, ·constituirse como grupos de
presión e incidencia a nivel interno e internacional, participar activamente en los
mecanismos, ni aprovechar los recursos y espacios para 'exigir' a la relatoría y a la
CIDH".39o
Ejemplo de esto es que, mientras que la creación de la Relatoría sobre los Derechos
de las Mujeres dio pie a que la CIDH pusiera mayor énfasis en la agenda de la violencia· de
género, ello no ha ocurrido con la relatoría sobre discriminación racial. En parte, ello se
386
Este tema se desarrolla con mayor profundidad en la sección 3.1.3 de este capítulo.
387
Sobre la participación de organizaciones de afrodescendientes en el SIDH a principios de la década del
2000, Ariel Dulitzky menciona que "Global Rights empieza a empujar y va trayendo a algunas organizaciones
de afrodescendientes fundamentalmente, y que tienden a no estar muy involucradas . en el sistema
interamericano, tienden a ser más débiles, estaban mucho más concentradas en el proceso de Durban, pero
nunca la OEA". Entrevista a Ariel Dulitzky, Director de la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad
de Texas en Austin, ex Secretario Ejecutivo Adjunto de la CIDH (2001-2007) y ex Codirector Ejecutivo del
CEJIL (1996-1998), 6 de agosto de 2017, Ciudad de México, México.
388
389
Director del Programa para América Latina de Global Rights (2004-201 1), 17 de abril de 2017, Washington,
390
124
explica por la ausencia de expertise e interés de las burocracias interamericanas en la
agenda, 391 así como por la falta de recursos, ya que en años posteriores Brasil dejó de
financiar la relatoría y no hay donantes interesados en c:ubrir este espacio. La Relatoría
sobre Derechos de las Personas Afrodescendientes es la peor financiada de la CIDH. 392
Aunque ciertamente esto explica parte de la falta de actividad del mecanismo institucional,
se podrían lograr más avances vía el sistema de peticiones individuales si se litigaran casos
sobre discriminación racial. Por ejemplo, la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres es
la segunda relatoría peor fmanciada 393 y, sin embargo, es una instancia mucho más activa
- gr~cias a la colaboración de la sociedad civil organizada, con una burocracia más
consolidada en la defensa y promoción de esta agenda. En varias de las entrevistas
realizadas para esta investigación se constata que la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos recibe muy pocas peticiones individuales sobre la problemática racial, 394 lo cual
imposibilita los desarrollos normativos por esta vía.
391
"A pesar de sus diez años de existencia, la Relatoría no cuenta con una institucionalidad y estructura
orgánica que le permita dar continuidad a su trabajo. A diferencia de otras Relatorías de la CIDH e
independientemente del personal espec~fico y la escasez de recursos, la Relatoría no ha incentivado ni
desarrollado un conocimiento técnico especializado sobre temas raciales, no ha contado con un plan de
trabajo sólido, ni se ha designado a un/a funcionario/a permanente de la Secretaría Ejecutiva que garantice un
contexto de relaciones estables y continuas con la sociedad civil y los Estados ni le brinde una estructura al
trabajo de la Relatoría. En la actualidad, las pocas organizaciones que presentan información a la Relatoría no
obtienen confirmación acerca de su recepción ni seguimiento, sino que la comunicación es esporádica y
generalmente limitada a la organización de una visita o actividad en el país". Ibidem, p. 23.
392
"La Relatoría sobre Derechos de las Personas A:frodescendientes y contra la Discriminación Racial es la
que tiene menos dinero. La siguiente con menos dinero es la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres. Y
los recursos significan mucho. Cuando tienes recursos, puedes hacer mucho más". Entrevista a Margarette
May Macaulay, Comisionada de la CIDH, Relatora sobre los Derechos de las Mujeres, Relatora sobre los
Derechos de las Personas A:frodescendientes y contra la Discriminación Racial y ex Jueza de la Corte IDH ·
(2007-20 12), 18 de mayo de 2017, entrevista vía Skype. Traducción propia.
393
Idem. ·
394
"Es un reflejo de la extensión y del impacto de la discriminación racial que haya mucha menos sociedad
civil que recurran al sistema interamericano como lo hacen las organizaciones de mujeres". Entrevista a Tracy
Robinson, Profesora de la Universidad de W est Indies en Mona, ex Comisionada de la CIDH y ex Relatora
sobre los Derechos de las Mujeres (2012-2015), 2 de mayo de 2017, entrevista vía Skype. Traducción propia.
"El tema de discriminación racial y a:frodescendientes está muy invisibilizado. Pero desde la relatoría. No hay
nada. Primero, qué a:frodescendientes han llegado. A la Comisión un poco más, sobre todo gente de Barbados,
de St. Kitts, de Santa Lucía, pero el tema está totalmente invisibilizado". Entrevista a Karla Quintana,
Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de Justicia, ex abogada de la Corte IDH (2004-2007) y ex
funcionaria del Grupo de Litigio de la CIDH (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
"Estamos tratando de hacer creer a las organizaciones a:frodescendientes que pueden avanzar sus derechos en
el sistema interamericano. [ ... ] Son más activas a nivel nacional que antes, pero tenemos que promover que
recurran a la arena internacional también. [ ... ] En el caso de derechos de las mujeres hay muchas
organizaciones con las que podemos trabajar. En discriminación racial, es realmente el Instituto sobre Raza,
Igualdad y Derechos Humanos quien ha estado trabajando de cerca con nosotros". Entrevista a Margarette
May Macaulay, Comisionada de la CIDH, Relatora sobre los Derechos de las Mujeres, Relatora sobre los
125
En resumidas cuentas, la creación de la Relatoría sobre Derechos de las Personas
Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial se logró debido al impulso
gubernamental de Brasil. A pesar de que Global Rights brindó un importante respaldo, se
trata de un caso ais~ado. No se contaba ni con una sociedad civil activa en el SIDH que se
interesara en este desarrollo institucional, ni con un compromiso sólido con la agenda por
parte de la CIDH. El hecho de que no se haya contado con el impulso ni de las burocracias
interamericanas ni de las ONG que recurren al.sistema interamericano ha contribuido a que,
desde sus orígenes, ésta haya sido, y siga siendo, una relatoría notablemente inactiva.
3.3. CASO PARADIGMÁTICO: NIÑAS YEAN Y BOSICO V. REPÚBLICA

DOMINICANA (2001-2005)
El caso Niñas Yean y Bosico v. República Dominicana, sobre el cual la Corte ·IDH emitió
su fallo el 8 de septiembre de 2005, es el primero en el que el tribunal interamericano
reconoció y condenó la discriminación racial. Ello no quiere decir que la Corte IDH no
hubiera resuelto antes casos en los que las víctimas fueran minorías raciales, sino que en
éstos n(_) había argumentado que las violaciones de derechos humanos estuvieran vinculadas
a la cuestión racial. Sin embargo, l_as referencias a esta agenda son tan sutiles y marginales
que la sentencia np es un referente jurisprudencia! en materia de discriminación racial. En
cambio, el caso es recordado como. "el primer caso en la historia de la Corte IDH sobre el
derecho a la nacionalidad bajo la Convención Americana. [ ... ]Además, fue el primer caso
en el que la Corte tuvo jurisdicción para pronunciarse sobre el artículo 19· [derechos del
niño] en el que las víctimas fueran niñas, un grupo que la Corte rec~noció como
395
especialmente vulnerable". Se .recordará que, para propósitos de esta tesis, fueron
seleccionados como casos paradigmáticos las primeras sentencias de la Corte IDH sobre las
agendas estudiadas, los cuales exhiben de modo ejemplar (o paradigmático) el estado de las
agendas en el SIDH. En efecto, Niñas Yean y Bosico v. República Dominicana contrasta
Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial y ex Jueza de la Corte IDH
(2007-2012), 18 de mayo de 2017, entrevista vía Skype. Traducción propia.
395
Mónica Feria, The Landmark Rulings ofthe Inter-American Court of Human Rights on the Rights ofthe
Child: Protecting the Most Vulnerable at the Edge, Países Bajos, Brill - Nijhoff, 2008, p. 209. Traducción
propia.
126
significativamente con Penal Miguel Castro Castro v. Perú, estudiado en el capítulo
anterior. Mientras que en el primero el tribunal interamericano no aprovechó la oportunidad
para ahondar en la problemática de la discriminación racial, en el segundo la Corte IDH
sentó importantes precedentes en materia de perspectiva de· género y violencia contra las
mujeres. Por tanto, a diferencia de Miguel Castro Castro v. Perú, Niñas Yean y Bosico v.
República Dominicana no constituye un desarrollo jurisprudencia! en la agenda de nuestro
interés. Es decir, se trata de un caso que es representativo del rezago de la agenda de 1a
discriminación racial en el sistema interamericano.
Niñas. Yean y Bosico v. República Dominicana se refi~re a la situación de ilegalidad

y vulnerabilidad a la que fueron sometidas las niñas Dilcia Yean y Violeta Bosico cuando
el gobierno de República Dominicana se negó a emitirles sus certificados de nacimiento y,
por tanto, las p~ivó de su derecho a la nacionalidad. El 5 de marzo de 1997, las madres de
Dilcia y Violeta llevaron a las niñas, entonces de 10 meses y 12 años, respectivamente, al
registro civil para obtener sus actas de nacimiento. Las madres, ambas de nacionalidad
dominicana y ascendencia haitiana, estaban acompañadas por una abogada del Movimiento
de Mujeres Dominico-Haitianas (MUDHA) y presentaron su documentación junto con los
escritos que confirmaban que las niñas nacieron en la República Dominicana. No obstante,
el funcionario local se negó a registrar a las niña·s. En los años siguientes, las autoridades
dominicanas ofrecieron explicaciones cambiantes respecto a por qué ks negaban la
expedición de los certificados de nacimiento a las menores y frecuentemente solicitaron
nueva evidencia para probar su derecho a la nacionalidad dominicana. Las· acciones del
gobierno dejaron a Dilcia y a Violeta en situación de apatridia, o de faltad~ nacionalidad.
Además, en República Dominicana es necesario contar con un acta de nacimiento para
asistir a las escuelas públicas, por lo que a Violeta se le negó su derecho a estudiar por no
contar con documentos de identidad. 396
Estos hechos ocurrieron en el contexto del profundo problema de racismo y

discriminación contra los afrodescendientes en República Dominicana, especialmente
contra los haitianos y dominicanos de ascendencia haitiana, quienes viven en condiciones
396
Corte IDH, Caso de las niñas Yean y Bosico v. República Dominicana, sentencia (excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas), 2006, párrafo 109.
127
precarias y se enfrentan a un ambiente político y social hostil. En palabras de Samuel
Martínez, perito que testificó ante la Corte IDH en el presente caso:
el registro civil tardío es con frecuencia la única vía de que disponen los domínico-
haitianos para obtener un certificado oficial. Muchos haitianos en la República
Dominicana deciden dar a luz a sus hijos en la casa, en lugar de ir a un centro médico,
debido a la escasez de recursos económicos y a la dificultad de acceder a medios de
transporte adecuados desde los remotos asentamientos rurales, o debido al temor a que el
personal del hospital o los agentes de policía los denuncien, ya que muchos son
residentes ilegales. En los últimos años, el personal hospitalario ha negado el certificado
de nacimiento incluso a los haitianos que han nacido en hospitales. 397
A continuación se estudia el papel desempeñado en el caso Niñas Yean y Bosico v.

República Dominicana por las burocracias interamericanas y la sociedad civil organizada,
quienes son los actores involucrados de manera proactiv~ en los litigios ante el sistema
interamericano. El objetivo es identificar las condiciones· que explican que la Corte IDH no
haya aprovechado este caso para desarrollar jurisprudencia en materia de discriminación
racial (más allá de reconocer la existencia del contexto discriminatorio), y que la llevó a
centrarse en otras problemáticas: la apatridia y las violaciones de los derechos de la niñez.
El caso Niñas Yean y Bosico fue tramitado por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos conforme a los procedimientos del sistema de peticiones individuales. El caso fue
admitido por este órgano de la OEA en febrero de 2001 y se pronunció acerca del fondo del
mismo en el informe núm. 30/03, de marzo de 2003.
En su informe de fondo, la CIDH llegó a la conclusión de que el Estado dominicano

cometió violaciones de los derechos a la personalidad jurídica, garantías judiciales,
nacionalidad, igualdad ante la ley y protección judicial, y violaciones de los derechos del
niño (artículos 3, 8, 20, 24, 25 y 19 de la CADH, respectivamente), además de haber
incumplido con su deber de adoptar disposiciones de derecho interno para hacer efectivos
estos derechos (artículo 2 de la CADH). La CIDH recomendó a República Dominicana:
definir un procedimiento en el registro civil "que contenga requisitos razonables y no
397
Ibidem, párrafo 85 b) 1).
128
imponga cargas excesivas ni discriminatorias, a fin de facilitar el registro de los niños
dominico-haitianos"; 398 crear un mecanismo judicial que permita a las personas apelar a las
decisiones del registro civil; reparar a Dilcia, a Violeta y a sus madres por la violaciones de
sus derechos humanos; y "adoptar las medidas necesarias para prevenir que estos hechos
vuelvan a repetirse en el futuro". 399
Al remitir el caso a la Corte IDH, la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos reafirmó las conclusiones de su informe final, pidiéndole al tribunal que se
pronunciara por violaciones de estos mismos derechos y que ordenara al Estado
~dominicano cumplir con estas mismas recomendaciones. 400 Asimismo, la CIDH sostuvo en
el escrito de demanda que:
el proceso de registro tuvo un efecto discriminatorio en perjuicio de Dilcia y Violeta

porque sus requisitos tomaban en cuenta el origen nacional de los padres de las niñas,
por lo que la política y la práctica estatales operan sistemáticamente para excluir a los
dominicanos de ascendencia haitiana del registro de nacimiento. [ ... ] Igualmente,
diversos funcionarios realizaron actos directamente discriminatorios que traducen graves
prejuicios y hostilidad en contra de las personas dominico-haitianas.401
Es decir, la CIDH sí hizo un reconocimiento de que la situación de apatridia a la que

se vieron sometidas Dilcia y Violeta ocurrió en un contexto de discriminación que afecta a
un grupo en particular, las personas dominico-haitianas (la CIDH calificó los hechos de
"cargas [ ... ] discriminatorias" para los niños de este grupo). Sin embargo, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos no ahondó en la problemática de la discriminación
racial y no hizo una petición expresa a la Corte IDH de que se pronunciara sobre esta
materia o de que exigiera garantías de no repetición en este sentido. Por lo tanto, con base
en la información disponible, no se puede hablar de que la CIDH haya buscado impulsar la
agenda de la discriminación racial a través del caso Niñas Yean y Bosico.
En cambio, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sí hizo énfasis en el

derecho a la nacionalidad, y le solicitó a la Corte IDH "determinar si la legislación
398
CIDH, Demanda de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos contra la República Dominicana. Caso 12.189. Dilcia Yean y Violeta Bosico Cofi, 2003,
párrafo 24 a).
399
Jbidem, párrafo 24 f).
400
Jbidem, párrafo 5.
401
Jbidem, párrafos 115-117.
129
dominicana relativa a la nacionalidad implica una reglamentación legítima de tal derecho o
s1 por el contrario representa una regulación incompatible con los límites
402
convencionales". Aderp.ás, respecto a los derechos del niño, la CIDH encaminó a la Corte
IDH a fallar tomando en cuenta la Convención sobre los Derechos del Niño y, en especial,
el interés superior del menor consagrado en el artículo 3 de ese tratado internacional. 403
La Corte IDH siguió la pauta marcada por la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos. Por un lado, en lo relativo a la discriminación contra la población de ascendencia
haitiana, el tribunal interamericano determinó que "el tratamiento discriminatorio impuesto
por el Estado a las niñas Y ean y Bosico se enmarca dentro de la condición vulnerable de la
población haitiana y dominicana de ascendencia haitiana en la República Dominicana". 404
Sin embargo, al igual que la Corte IDH, se limitó a realizar este réconocimiento del
contexto de_ discriminación racial y a determinar que República Dominicana violó el
der~cho a la igualdad ante la ley de Dilcia y Violeta, y no aprovechó este caso para iniciar
un desarrollo jurisprudencia! en esta materia. La Corte IDH no impulsó la agenda de la
discriminación racial en el caso Niñas Yean y Bosico v. República Dominicana. 405
· Por otro lado, y de manera contrastante, la Corte IDH volvió esta sentencia un
parteaguas en materia de derecho a la nacionalidad y derechos de los niños. En este primer
fallo _del sistema interamericano sobre derecho a la nacionalidad, el tribunal sostuvo que "la
determit;tación de quienes son nacionales sigue siendo competencia i~terna de los Estados.
Sin embargo, su discrecionalidad en esa materia sufre un constante proceso de restricción
conforme a la evolución del derecho internacional, con vistas a una mayor protección de la
402
lbidem, párrafo 56.
403
IbÚJem, párrafos 159-161.
404
Corte IDH, Caso de las mnas Yean y Bosico v. República Dominicana, sentencia (excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas), op. cit., párrafo 168.
405
Como nota complementaria, cabe notar que la litis respecto a la discriminación de los haitianos y de los
dominicanos de ascendencia haitiana en República Dominicana continuó. En agosto de 2014, la Corte IDH
dictó sentencia en el caso Personas dominicanas y haitianas expulsadas v. República Dominicana. El tribunal
volvió a reconocer el tratamiento discriminatorio al que se enfrentan estos grupos en la isla caribeña, pero no
se pronunció en torno al contexto de discriminación estructural, como lo solicitó la CIDH. Véase Corte IDH,
Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas v. República Dominicana, sentencia (excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas), 2014. Karla Quintana menciona: "es impresionante que la Corte
no se quiera referir a un tema de discriminación estructural. Si no lo declaras en República.Dominicana, no sé
dónde lo vas a declarar". Entrevista a Karla Quintana, Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de
Justicia, ex abogada de la Corte IDH (2004-2007) y ex funcionaria del Grupo de Litigio de la CIDH (2009-
2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
130
persona frente a la arbitrariedad de los Estados". 406 Con respecto a los derechos del niño, es
la primera sentencia de la Corte IDH en la que se plantea que el interés superior del menor
afecta la interpretación de los derechos definidos en la Convención ~ericana. 407
En el capítulo. anterior, se estableció que las OSC influyen en las decisiones de la Corte
IDH por tres vías: como peticionarias en los casos, mediante la presentación de amicus
curiae en los que exponen sus valoración especializada y aportando argumentos jurídicos
por conductos informales, tales como la organización de campañas a nivel nacional e
internacional en tomo a un caso en específico. En Niñas Yean y Bosico v. República
Dominicana no hubo un impulso de la sociedad civil organizada, por ninguna de las tres
vías, para que el caso sentara jurisprudencia sobre discriminación racial.
Esto a pesar de que, cuando el caso fue remitido a la Corte IDH, un número sin
precedentes408 de amicus curiae409 fueron presentados para aportar opiniones técnicas en la
resolución del litigio. Las siguientes personas y organizaciones remitieron amici curiae:
1) Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE);

2) Asociación Civil de Centros Comunitarios de Aprendizaje (CECODAP);
3) CLADEM
4) Minority Rights Group Intemational;
5) Profesora Katarina Tomasevski;
6) Secretaría Ampliada de la Red de Encuentro Domínico Haitiano Jacques;
7) Viau, red conformada por el Centro Cultural Domínico Haitiano (CCDH), el
Movimiento Sociocultural de los· Trabajadores Haitianos (MOSCTHA), el
Servicio Jesuita a Refugiados y Migtantes (SRJM-RD), el Centro Dominicano
406
rcreliminares, fondo, reparaciones y costas), op. cit., párrafo 140.
07
Ibídem, párrafo 134. Mónica Feria, op. cit., p. 218.
408
Mónica Feria, op. cit., p. 210.
409
Como se definió previamente, un amicus curiae (en plural amici curiae) "significa la persona o institución
ajena al litigio y al proceso que presenta a la Corte razonamientos en torno a los hechos contenidos en el
sometimiento del caso o formula consideraciones jurídicas sobre la materia del proceso, a través de un
documento o de un alegato en audiencia". Corte IDH, Reglamento de la Corte Interamericano de Derechos
Humanos, op. cit., artículo 2.
131
de Investigaciones Legales (CEDAIL) y la Asociación Pro-Desarrollo de la
Mujer y el Medio Ambiente (APRODEMA);
8) Comparative International Education Society (CIES);
9) Themis Foundatio:q en cooperación con la University of Ottawa School of
Law;
1O) Open Society Justice Initiative;
11) Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Servicio de Apoyo y
Orientación a Inmigrantes y Refugiados (CAREF), Clínica Jurídica para los
Derechos de Inmigrantes y Refugiados (Facultad de Derecho de la Universidad
de Buenos Aire.s,. CELS y CAREF) y Christian Courtis, Profesor de la
Universidad de Buenos Aires y del Instituto Tecnológico Autónomo de
México. 410
Como se puede observar en la lista anterior de "amigos de la corte", el caso Niña,s

Yean y Bosico v. República Dominicana despertó el interés de una gran variedad de
organizaciones de la sociedad civil; entre otras, prominentes ONG y fundaciones de
derechos humanos (como CELS y Open Society), organizaciones de derechos de las·
mujeres (como CLADEM, por tratarse de un caso de derechos de las niñas), organizaciones
de migrantes (como SRJM-RD) y organizaciones abocadas al derecho a la educación (como
CIES). Sin embargo, no se involucraron én el litigio organizaciones especialistas en
discriminación racial, lo cual contribuyó a la invisibilidad del tema en favor de otras
agendas.
En lo que respecta a los peticionarios, las niñas Dilcia y Violeta fueron

representadas ante el sistema interamericano por el MUDHA, CEJIL y la Clínica de
Derecho Internacional de los Derechos Humanos de la Universidad de California Berkeley._
Desde el trámite ante la CIDH, los peticionarios optaron por concentrar sus esfuerzos en
que el caso sirviera para desarrollar estándares normativos sobre la apatridia y los derechos
de los niños en el SIDH. Por un lado, esta decisión se debió a que el caso fue percibido
como una oportunidad única para que la Corte IDH sentara jurisprudencia sobre el derecho
41
°
preliminares, fondo, reparaciones y costas), op. cit., párrafo 53.
132
a la nacionalidad (llegan muy pocos casos al SIDH sobre esta materia). 411 Por otro lado,
CEJIL lo vio como una oportunidad estratégica para aprovechar su expertise en derechos de
los niños y fomentar el desarrollo de jurisprudencia en la materia, ya que se trataba de una
agenda en la cual, en aquellos momentos, estaba trabajando muy" 9-e cerca con la
organización Save The Children. En palabras de Alejandra Nuño, ex abogada y ex directivo
del CEJIL que litigó el caso Niñas Yean y Bosico:
Save The Children y CEJIL hicieron una muy buena alianza donde no sólo teníamos un
mapeo de redes de infancia en diferentes países, [sino que] empezamos a tener
capacitaciones [e] hicimos un manual de cómo presentar peticiones o llegar al sistema
interamericano. [.:.] De ahí en los_ años siguientes empezaron a llegar [.:.] casos de
infancia, que salvo Villagrán (1999) no habían llegado a la Corte IDH. Ent~nces fue una
racha de casos muy importantes -Hermanos Gómez Paquiyauri (2004), Panchito López
(2004), Hermanas Serrano Cruz (2005) y Yean y Bosico (2005)- que reflejaban desde
problemáticas de tortura, ejecución de niños, el caso de desaparición de niños, el caso de
nacionalidad de niñas ... Eran problemáticas muy fuertes que aparte tenían un agravante,
que era el tema de infancia. Y que lamentablemente contribuyeron a que no se explorara
más una agravante adicional en Yean y Bosico, que era el tema de la discriminación
racial. 412
En suma, ni las organizaciones peticionarias ni las que participaron en la resolución

del mismo como "amigas de la corte" promovieron que se enfatizara la agenda de la
discriminación racial en la sentencia del tribunal interamericano. De igual mane~a, la CIDH
favoreció las mismas agendas que fueron impulsadas por la sociedad civil organizada y~ en
materia de discriminación racial, únicamente pretendieron que se reconociera que el caso
tuvo lugar en un contexto discriminatorio contra los dominicanos de ascendencia haitiana.
La Corte IDH d~cidió seguir la misma línea argumentativa y, en consecuencia, el primer
caso de discriminación racial del sistema interamericano no supuso un desarrollo
jurisprudencia! en la materia.
411
Entrevista a Sergio García Ramírez, investigador y profesor emérito del IIJ-UNAM y ex Juez de la Corte
IDH (1997-2010), 8 de junio de 2017, Ciudad de México, México. Entrevista a Alejandra Nuño, Subdirectora
de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho y ex Directora del Programa para
Centroamérica y México del CEJIL (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
412
Entrevista a Alejandra Nuño, Subdirectora de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de
Derecho y ex Directora del Programa para Centroamérica y México del CEJIL (2009-2013), 18 de mayo de
2017, Ciudad de México, México.
133
3.4. LAS CONFIGURACIONES DE ACTORES RESULTANTES
En el cuadro 8 se resumen cuáles fueron las configuraciones de actores que derivaron en los
tres intentos infructíferos de desarrollos normativos e institucionales en materia de
discriminación racial estudiados en este capítulo. En este cuadro comparativo binario, ell
significa presencia y el O ausencia.
Cuadro 8. Configuraciones de actores de los casos de estudio sobre discriminación racial en el sistema
interamericano
X3 X4
y Xl
X2(BLQQUEO (IMPULSO (IMPULSO
AGENDA CASO (AVANCE)
(IMPULSO
ESTADOS) BUROCM SOCIEDAD
ESTADOS)
CIAS) CIVIL)
Discriminación
l. Convención Racismo o 1 (BRA) 1 (EUA/CAN) o o
racial
2. Relatoría Disc. Racial o 1 (BRA) o o o
3. Caso Yean y Bosico o o o
Recapitulando, el primer caso, la elaboración de la Convención Interamericana

contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia (2000-
2013), fue un esfuerzo primordialmente intergubemamental, liderado por Brasil y de cara a
la oposición de Estados Unidos y Canadá. A diferencia de la elaboración de la Convención
de Belém do Pará, en esta ocasión no se contó con el impulso ni de una burocracia
interamericana promotora de la iniciativa (de hecho, la CJI incluso se opuso a la misma) ni
con una sociedad civil organizada que brindara acompañamiento significativo. Por el
contrario, la limitada presencia de ONG interesadas en la discriminación racial fue
contrarrestada por una participación activa de organizaciones de derechos humanos con
otras agendas temáticas. La convención continúa sin entrar en vigor, lo cual da muestra de
la ausencia de interés gubernamental en la materia y de ose que ejerzan presión en tomo a
esta agenda en el marco del sistema interamericano.
El segundo caso, la creación de la Relatoría sobre Derechos de las Personas

A:frodescendientes y contra la Discriminación Racial (2005), se explica también por un
fuerte impulso por parte del gobierno de Brasil. Al parecer, a este esfuerzo no se opusieron
los demás Estados; sin embargo, no se contaba con una masa crítica en la sociedad civil que
priorizara esta temática e hiciera uso del nuevo mecanismo, ni con un compromiso sólido
por parte de la CIDH. La falta de empuje por parte tanto de las burocracias interamericanas
134
como de las ONG de derechos humanos para la creación y funcionamiento de esta relatoría
ha contribuido a que, desde su conformación, sea la más inactiva de las nueve relatorías
temáticas.
En el tercer y último caso, el caso paradigmático Niñas Yean y Bosico v. República

Dominicana (2001-2005), ni las organizaciones peticionarias ni las que participaron en su
resolución como "amigas de la corte" promovieron que la Corte IDH lo analizara desde el
lente de la discriminación racial. Tanto la CIDH como el tribunal regional optaron por
seguir la misma línea de argumentación de la sociedad civil organizada. En consecuencia,
el primer caso de discriminación racial del sistema interamericano no supuso un desarrollo
jurisprudencia! en la materia.
En esta sistematización de las configuraciones de actores destaca la ausencia de

agentes que impulsaran los esfuerzos por hacer progresar la agenda de la discriminación
racial en el seno de la OEA. Fuera del liderazgo brasileño, y de la participación de actores
muy concretos como la ONG Global Rights, en estos casos de estudio prevalece la falta de
involucramiento de los actores del sistema interamericano, incluidas las burocracias, y la
ausencia de una masa crítica en la sociedad civil que impulse la agenda. A continuación, en
el capítulo de conclusiones, se lleva a cabo un análisis causal configurativo de estos
resultados y de los del capítulo 2.
135
Conclusiones
La pregunta de investigación. de esta tesis es ¿bajo qué condiciones progresa una agenda
temática de derechos humanos en el SIDH? Con el objetivo de dar respuesta a esta
interrogante, se sugirieron cuatro hipótesis o respuestas conjeturales elaboradas con base en
la literatura de Relaciones Internacionales relativa al cambio en las organizaciones
internacionales. La primera es que una agenda temática de derechos humanos progresa si es
impulsada en la OEA por uno o varios de los Estados con mayor poder relativo en la
organización. La segunda es que no progresa si es bloqueada por uno o varios de los
Estados con mayor poder relativo. La tercera es que progresa si es impulsada en la OEA
por la sociedad civil organizada. La cuarta es que progresa si es impulsada por las
burocracias de la organización.
Estas hipótesis se ponen a prueba en los capítulos 2 y 3 mediante el análisis de las

configuraciones de actores bajo las cuales tuvieron lugar desarrollos -o intentos de
desarrollo- normativos e institucionales representativos del estado de las agendas de
violencia -contra las mujeres (agenda avanzada) y discriminación racial (agenda rezagada)
en el sistema interamericano. Una vez dilucidadas las configuraciones de actores de los
casos de estudio, las cuales se retoman en el cuadro 9, resta hacer el análisis configurativo a
la luz de estos resultados. Es decir, identificar las configuraciones causales bajo las cuales
tiene lugar el avance de agendas de derechos humanos en el sistema interamericano. Para
ello, se identifican las condiciones causales necesarias, suficientes y conjuntamente
neces~rias y suficientes a partir de las configuraciones de variables resultantes.
Cuadro.9. Configuraciones de actores de los casos de estudio sobre violencia contra las mujeres y
discriminación racial en el sistema interamericano
X4
y Xl X2
X3 (IMPULSO (IMPULSO
AGENDA CASO DE ESTUDIO (AVANCE)
(IMPULSO (BLOQUEO BUROCRACIAS) SOCIEDAD
ESTADOS) ESTADOS) CIVIL)
Violencia
l. Belém do Pará 1 o 1 (EUAIMX) 1 (CIM) 1
contra las
2. Relatoría Mujeres 1 o o 1 1
3.MESECVI 1 1 (MX) 1 (CAN) 1 (CIM) 1
mujeres
4. Caso Penal Castro 1 1 (CorteiDH) o
Discriminación
1. Convención Racismo o 1 (BRA) 1 (EUA/CAN) o o
racial
2. Relatoría Disc. Racial o 1 (BRA) o o o
3. Caso Y ean y Bosico
.,
o o o
Fuente: Elaboracwn prop1a.
136
Un primer enfoque de evaluación de estos resultados consiste en analizar cada
variable de manera independiente a la luz de los criterios de necesidad y suficiencia. La
regla para identificar necesidad es la siguiente: "si X es condición nec_esaria para Y, todas
las instancias de Y deben ofrecer también la presencia de X". 413 Es decir, "una condición es
necesaria para un resultado si siempre está presente cuando el resultado ocurre. En otras
palabras, el resultado no puede ocurrir en ausencia de esa condición". 414 "La regla para
identificar suficiencia invierte el criterio de necesidad: si [ ... ] X es condición suficiente
para Y, todas las instancias de X deben ofrecer también la presencia de Y". 415 Es decir,
"una condición es suficiente para un resultado si el resultado siempre ocurre cuando la
condición está presente. Sin embargo, el resultado también podría ocurrir bajo otras
condiciones". 416 Contar con casos de estudio de avance y no-avance -casos positivos y
negativos- nos permite hacer una evaluación de ambos criterios; en contraste, cuando se
tienen solamente casos positivos se puede aspirar únicamente a evaluar las condiciones
necesarias (mas no las suficientes). 417
Uno de los hallazgos más significativos de esta investigación es que, de acuerdo con
los casos de estudio, a pesar de que los Estados son los actores con mayor peso en la OEA
(por tratarse de una organización intergubernamental), éstos no pueden imponer la agenda
de manera autónoma. Esta tesis sugiere que el impulso y el bloqueo por parte de un Estado
o grilpo de Estados con mayor poder relativo (X¡ y Xz, respectivamente) no son
condiciones necesarias ni suficientes para el progreso de una agenda temática de derechos
humanos en el sistema interamericano. Se trata de variables que no co-varían con Y: hay
avan~es que tuvieron lugar sin el <respaldo d~ ninguno de los Estados con mayor poder
relativo y/o a pesar del bloqueo de algunos de estos Estados; a su vez, hay intentos de
avance que fracasaron a pesar del impulso de Estados poderosos. Dentro de estos supuestos
se encuentran los casos de estudio relativos a la ehiboración de la Convención de Belém do
413
Aníbal Pérez Liñán, op. cit., p. 20.
414
Beno1t Rihoux y Charles Ragin, op. cit., p. xix. Traducción propia.
415
Aníbal Pérez-Liñán, op. cit., p. 20.
416
Beno1t Rihoux y Charles Ragin, op. cit., p. xix. Traducción propia.
417
Para evaluar necesidad, se seleccionan los casos positivos y se identifican las condiciones causales que son
comunes a todos ellos. En cambio, para evaluar suficiencia "es preciso centrar la comparación en aquellos
casos que presentan las condiciones causales de interés (más allá del resultado que buscamos explicar)".
Aníbal Pérez-Liñán, op. cit., p. 22. Es decir, no basta con sostener que siempre que X estuvo presente hubo
avance, sino que también hay que evaluar que X NO haya estado presente cuando no hubo avance.
137
Pará, la creación del MESECVI y la elaboración de la Convención Interamericana contra el
Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia.
El mensaje más fuerte lo aportan los casos de estudio sobre tratados internacionales,
ya que emanan de negociaciones intergubemamentales y para entrar en vigor deben ser
firmados y ratificados por las autoridades estatales. Sin duda, es muy ilustrativo que la
Convención de Belém do Pará haya sido negociada y adoptada sin el liderazgo de ningún
Estado y a pesar de la oposición de Estados Unidos y México, y que la Convención
Intolerancia continúe estancada~ pesar del impulso brasileño a las negociaciones.
Si el impulso y el bloqueo de los Estados con mayor poder relativo no son

condiciones necesarias ni suficientes para que una agenda progrese o se rezague, ¿hay
alguna condición que sí lo sea? Apegándonos a las definiciones de necesidad y suficiencia,
el impulso de la sociedad civil organizada (]4) no es una condición necesaria para que una
agenda progrese, y tampoco podemos sostener que sea una condición suficiente. X 4 no es
una condición individualmente necesaria porque existen casos de estudio en los que hay
avance sin que haya impulso de la sociedad civil organizada (caso Penal Miguel Castro
Castro). Por ende, no se cumple el criterio de necesidad: "si X es condición necesaria para
Y, todas las instancia~ de Y deben ofrecer también la presencia de X". 418
Ahora bien, a primera vista parecería que el impulso de la sociedad civil organizada
(X4) sí es -en cambio- una condición individualmente suficiente para el progreso de una
agenda de derechos humanos en el sistema interamericano. Recordemos que, según el
criterio de suficiencia, "una condición es suficiente para un resultado si el resultado siempre
ocurre cuando la condición está presente". 419 En efecto, todos los casos de estudio en los .
que hay impulso de la sociedad civil organizada son casos de avance (Convención de
Belém do Pará, MESECVI y Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres), y no hay
impulso de las OSC en ninguno de los casos de rezago (Convención Interamericana contra
el Racismo, Relatoría sobre la agenda y caso Niñas Yean y Bosico).
418
419
Benolt Rihoux y Charles Ragin, op. cit., p. xix. Traducción propia.
138
Sin embargo, es fundamental notar que en todos los casos de estudio en los que está
presente X4 está también presente X3: el impulso de las burocracias interamericanas. Es
decir, resulta imposible saber si los resultados mencionados se explican por el efecto
aislado de X4 (y no por el de X3). Por tanto, a partir de los resultados de esta investigación
no es posible afirmar que X4 sea una condición individualmente suficiente para avanzar
agendas de derechos humanos en el SIDH. Para poder realizar esa afirmación, habría que
identificar un caso de avance en el que X4 suceda en ausencia de X3 (es decir, un caso en el
que haya impulso de las ose y falta de impulso de las burocracias), lo cual rebasa los
objetivos y las posibilidades de esta tesis.
Resta, entonces, analizar X 3 a la luz de los criterios de necesidad· y suficiencia. De

acuerdo con los resultados de esta investigación, el impulso de las burocracias de la OEA
(X3) es una condición tanto_ necesaria como suficiente para el progreso de agendas de
derechos humanos en el SIDH. En todos los casos de avance hay impulso de este actor
(Convención de Belém doPará, MESECVI, Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres y
Penal Miguel Castro Castro), con lo cual se cumple el criterio de necesidad. Es decir,
siempre que hay avance (Y), hay impulso de las burocracias interamericanas (X3), y no
puede haber y si no hay x3.
En lo que respecta al criterio de suficiencia, todos los casos de estudio en los que
hay impulso de las burocracias son casos de avance y no hay impulso por parte de este
actor en ningún caso de rezago. En efecto, "el resultado siempre ocurre cuando la condición
420
está presente". Además, a diferencia de la condición X4, sí es posible evaluar
individualmente la condición X3 . Ello porque los resultados de esta investigación arrojan
que el caso de es.tudio Penal Miguel Castro Castro es un caso de avance en el cual
únicamente está presente esa condición: este desarrollo jurisprudencia! tuvo lugar bajo el
impulso de las burocracias de la OEA (X3) y a pesar de la falta de impulso de las OSC (no.:.
~).Esto nos habla de un efecto aislado: parecería que las burocracias pueden desencadenar
por si solas el avance de agendas de derechos humanos en la OEA. Por tanto, se cumple el
criterio de suficiencia, según el cual basta las presencia de X3 para que se produzca Y.
420
Idem.
139
Por ende, es posible afirmar que, para los casos de estudio, el impulso de las
burocracias interamericanas es una condición individualmente necesaria e individualmente
suficiente para el progreso de agendas de derechos humanos en el SIDH. No obstante, esta
afrrmación amerita mayor reflexión: sostener que una única variable es individualmente
necesaria y suficiente para producir el resultado de interés es una afirmación parsimoniosa,
pero cuestionable. Que no pueda haber Y si no hay X3 (criterio de necesidad) y que baste
con la presencia de X3 para que haya Y (criterio de suficiencia) es poco creíble. Para
empezar, porque los casos de estudio demuestran que los avances tuvieron lugar a partir de
las interacciones de múltiples actores. Para seguir, porque estas conclusiones derivan de un
análisis que tiene sus limitaciones. Por ejemplo, el caso clave para evalua~ la condición X3
·es el caso de estudio Penal Miguel Castro Castro, ya que el impulso de las burocracias
interamericanas está presente como un efecto aislado. Ahora bien, los casos de desarrollo
de jurisprudencia tienen sus particularidades: en ellos no aplican las ·condiciones X 1 y X2
debido a que los Estados no desempeñan un papel activo en el avance de peticiones
individuales en el sistema interamericano. Aunque ello da mayor peso a los funcionarios de
la CIDH y de la Corte IDH, éstos no pueden actuar sin la presencia de sociedad civil
(organizada o no), la cual es el actor facultado para presentar casos individuales al SIDH.
Sólo así sus órganos pueden retomarlas y desarrollar estándares jurídicos vía el sistema de
peticiones. El caso específico de Penal Miguel Castro Castro es engañoso porque, a partir
del análisis simplificado del caso en términos de configuraciones, parecería que únicamente
las burocracias de la OEA fueron quienes impulsaron y lograron este desarrollo
jurisprudencia!. Sin embargo, se recordará que, aunque en efecto no hubo impulso de la
sociedad civil organizada (y por tanto X4 = 0), la peticionaria y víctima directa del
operativo "Mudanza 1", Mónica Feria Tinta, hizo grandes esfuerzos por destacar la
especificidad de género de las violaciones de derechos humanos ocurridas. Las burocracias
interamericanas no fueron el único actor fomentando el desarrollo jurisprudencia!.
En suma, este primer enfoque -el análisis aislado de las condiciones evaluadas- es
útil ya que nos permite identificar cuáles son las variables con mayor poder explicativo de
los casos de estudio: el impulso de la sociedad civil organizada y, aún más, de las
burocracias interamericanas. Sin embargo, "el análisis de condiciones [ ... ] debe evitar el
uso mecánico de este procedimiento y confrontar la verosimilitud de los resultados
140
preliminares con los criterios teóricos (o de sentido común) que guían el estudio". 421 En
efecto, como se ha ejemplificado, sostener que en esta investigación una única variable es
necesaria y suficiente para producir el resultado de interés es una afirmación parsimoniosa,
mas poco creíble.
Por ende, la evaluación más significativa de los resultados de esta tesis deriva de un
segundo enfoque: el análisis puramente configurativo, el cual consiste en abordar los
resultados no en términos de las variables aisladas, sino de las configuraciones de actores
bajo las cuales tuvo lugar el avance o el rezago de la agenda. Regresemos al cuadro 9.
Nótese que todos los casos de estudio en los que hubo un impulso conjunto por parte de las
burocracias interamericanas y de la sociedad civil organizada fueron casos que
consolidaron avances en la agenda temática. Se trata de los casos relativos a la elaboración
de la Convención de Belém doPará, la creación de la Relatoría sobre los Derechos de las
Mujeres y del MESECVI. En cambio, X 3 y~ no se encuentran conjuntamente presentes en
ninguno de los casos de rezago (Convención Interamericana contra el Racismo, Relatoría
sobre la agenda y Niñas Yean y Bosico ). Este análisis configurativo arroja el principal
hallazgo de esta tesis: x3 y x4 son conjuntamente suficientes -mas no conjuntamente
necesarias- para obtener Y. Puesto en otros términos, en los casos de estudio, basta la
presencia conjunta de X 3 y de ~ para que haya Y, aunque potencialmente otras
combinaciones de variables podrían derivar en el mismo resultado.
Por lo tanto, X 3 y X 4 son una configuración causal, o una combinación específica de

condiciones bajo la cual tiene lugar la variación en la variable dependiente (el avance de
una agenda). Es decir que, según esta investigación, cuando se cuenta tanto con el impulso
de las burocracias interamericanas como de la sociedad civil organizada, se logran avances
en las agendas temáticas de derechos humanos en el sistema interamericano. Se trata de
condiciones que se potencian entre sí.
¿Por qué ocurre este fenómeno? Aunque es un cuestionamiento que requiere una
investigación más profunda, en este espacio se sugiere una primera respuesta tentativa.
Estos dos actores tienen vías y capacidades de incidencia que se complementan, así como
debilidades que se contrarrestan. Se propone que ello los vuelve una combinación de
421
141
actores lo suficientemente influyente para, en conjunto, detonar el avance de una agenda de
derechos humanos en el sistema interamericano. ¿En qué sentido? La vía de incidencia de
las burocracias es la propia organi~ación internacional, por lo que su capacidad de
incidencia reside en su potencial de influencia en el funcionamiento interno y en la toma de
decisiones en el seno de la organización. Por ejemplo, mediante el control del expertise
técnico y de la información (como se menciona en la teoría), 422 en su habilidad de
interlocución y mediación con los Estados y la sociedad civil, y mediante su capacidad para
tácitamente sugerir -y a veces incluso definir- la agenda. Sin embargo, se puede afirmar
que una debilidad de las burocracias es que no son reconocidas como actores legitimados
para desarrollar y promover intereses y agendas propios. Tanto en el mundo académico
como en el no académico una burocracia es entendida como una estructura administrativa
que gestiona asuntos con base en normas y jerarquías estrictas. 423 Por ende, cuando las
burocracias de las OI ejercen su capacidad de influencia, lo suelen hacen de manera
discreta y sus de.cisiones son fácilmente reversibles por los Estados que las crearon. 424 La
excepción son las decisiones finales que emanan del sistema de peticiones individuales del
SIDH, cuya máx~a expresión son las sentencias de la Corte IDH, las cuales no son
alterables por los Estados.
En cambio, es ampliamente reconocido que el objetivo de "avanzar intereses e ideas

colectivos"425 se e~cuentra en el núcleo de la razón de ser de la sociedad civil organizada.
De esta manera, a las OSC se les reconoce como actores con la legitimidad para promover
las agendas de su interés. Aunque esto contribuye a su capacidad de incidencia, se sostiene
que los mecan~smos de acción de la sociedad civil suelen ser mucho más indirectos que los
422
Michael Bamett y Martha Finnemore, "The Politics, Power, and Pathologies of Intemational
Organizations", enfniemational Organization (Reino Unido), op. cit., p. 708.
423
Por ejemplo, la Real Academia Española define a la burocracia como "organización regulada por normas
que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos que le son propios". Definición de la
Real Academia Española, disponible en: http://dle.rae.es/?id=6Jix9ml (consulta: 20 de agosto de 2017). En el
mundo académico, la caracterización más ampliamente difundida de la burocracia es la de Max Weber. Para
Weber, "la burocratización implica la posibilidad óptima de poner en práctica el principio de la
especialización de las funciones administrativas conforme a regulaciones estrictamente objetivas. Las
actividades particulares les son confiadas a funcionarios especializados que, con la práctica, van aprendiendo
cada vez más. La resolución 'objetiva' de los asuntos presupone primeramente una resolución conforme a
normas calculadas y 'sin tomar en cuenta a las personas"'. Max Weber, ¿Qué es la burocracia?, Argentina,
Libros Tauro, 2010, pp. 50-51.
424
Así lo postula, por ejemplo, la teoría agente principal. Véase Darren Hawkins et. al., op. cit., pp. 27-37.
425
UNESCO, Civil society organizations, disponible en: http://unicef.in/OurPartners/Partner/3 (consulta: 11
de agosto de 2017). Para mayor información, véase la sección 1.3.1.2. de esta tesis.
142
de las burocracias. Se sugiere que las ose tienen fundamentalmente tres vías de incidencia
en las organizaciones internacionales: 1) los mecanismos de participación directa,
. permanentes426 y contingentes, 427 con los que cuenten las organizaciones, 2) la ~ncidencia
·indirecta vía los Estados y 3) la incidencia indirecta vía las burocracias (muy escasamente
explorada en las Relaciones Internacionales). En los últimos dos casos, la incidencia puede
tener lugar mediante el diálogo y la cooperación con los otros dos tipos de actores o a
través de la movilización· de la opinión pública que, a su vez, incita a los actores
involucrados a la acción.
En suma, la configuración de X 3 y X 4 combina a un actor con la capacidad y la

· legitimidad de dar visibilidad a una agenda y a otro con el poder de retomarla en el seno de
la organización internacional. Además de estas vías de incidencia complementarias, se
plantea que las condiciones X3 y ~se potencian porque:
• la existencia de ose que legitimen una agenda fortalece la capacidad de la

burocracia de la OI de retomarla (y vuelve más costoso para los Estados
abandonarla);
• al mismo tiempo, que la burocracia retome üna agenda fortalece la capacidad
de las ose de impulsarla en la OI vía la cooperación con los Estados y
mediante la movilización de la opinión pública. .
El imp~lso conjunto de las OSe y las burocracias probó ser, en los casos de estudio,
más efectiva que el impulso aislado a una agenda de derechos humanos por parte de uno de
·los Estados con mayor poder relativo. en la OEA. 428 La explicación tentativa sobre la
configuración causal X3 y X 4 ofrecería también una p~mera respuesta a este segundo
fenómeno de interés. La sociedad civil organizada tiene la. capacidad de movilizar a la
opinión pública en torno a un tema. Si esta capacidad se potencia cuando una agenda es
impulsada conjuntamente por las ose y las burocracias interamericanas, los Estados
podrían enfrentarse a un momentum en torno a la agenda tanto en el ámbito nacional (vía la
426
Por ejemplo, el sistema de peticiones individuales en el SIDH.
427
Por ejemplo, los espacios sui generis que pueden o no crear los Estados para que las OSC participen
directamente en las negociaciones intergubemamentales de un tratado internacional.
428
Contrástense los casos de la elaboración de la Convención de Belém do Pará y del MESECVI con el de la
Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia;
contrástese el caso de la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres con el de la Relatoría sobre Derechos de
las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial.
143
opinión pública y las propias OSC) como en el internacional (vía el posicionamiento de la
agenda en la OI). Esto es lo que ocurrió en la elaboración de la Convención de Belém do
Pará, y la mayoría de los Estados -que no eran ni defensores ni detractores de la
convención sobre violencia de género- pré:Qrieron no contravenir el contexto de exigencia
y visibilidad de esta agenda temática, lo cual les pudo haber resultado costoso en términos
de legitimidad nacional 429 y/o reputación internacional. 430 En consecuencia, negociaron,
aprobaron y ratificaron el tratado. En cambio, resulta factible que un Estado aislado, aunque
sea un Estado poderoso, no sea capaz de generar por si solo los incentivos y los costos
suficientes para que los demás Estados se sumen a su iniciativa. Esto ocurrió en el caso de
_la propuesta de Brasil de avanzar la agenqa. de la discriminación racial mediante un tratado
regional.
Ahora bien, el hallazgo de la configuración causal x3 y x4 y sus posibles

interpretaciones deben acompañarse de ciertos matices. En primer lugar, es importante
enfatizar que la configuración causal emerge de una evaluación acotada al progreso de
agendas temáticas de derechos humanos en el seno de la OEA. Es decir, nada sugiere que
esta combinación de variables de interés sea generalizable a otras agendas en el sistema
interamericano (por ejemplo, a la defensa y promoción de la democracia) ni a otras
organizaciones internacionales: En segundo lugar, incluso dentro del ámbito de los
derechos humanos en la OEA, se trata de una primera aproximación al tema desde la óptica
de las configuraciones de actores, la cual requiere refinamiento y mayor investigación.
429
Por ejemplo, Beth Simmons sostiene que "los tratados inciden en lós resultados [a nivel nacional] porque
alteran los cálculos políticos de los actores internos". Uno de los tres mecanismos de incidencia que identifica
es que "los tratados pueden proveer recursos y galvanizar la movilizaciÓn social. A menos de que un gobierno
esté tan firmemente acomodado que pueda ignorar movimientos sociales, [ ... ] los tratados internacionales de
derechos humanos pueden dotar a los movimientos de derechos de una forma única de munición política para
legitimar sus demandas". Beth Simmons, Mobilizing for Human Rights. Intemational Law in Domestic
Politics, Reino Unido, Cambridge UniversityPress, 2009, pp. 18-19 ypp. 112-155.
430
Por ejemplo, Margaret Keck y Kathryn Sikkink desarrollan esta idea como parte de su modelo del patrón
bumerang. ''El 'apalancamiento moral' implica lo que algunos autores han llamado la 'movilización de la
vergüenza', en la que el comportamiento de los actores objetivo es sujetado al escrutinio internacional. Los
activistas ejercen el apalancamiento moral bajo el supuesto de que los gobiernos valoran la buena opinión de
los otros; [ ... ] esperan arriesgar su reputación lo suficiente para motivar un cambio en su política o
comportamiento". Margaret Keck y Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in
Intemational Politics, op. cit., p. 23.
144
Por ejemplo, sería valioso aumentar el número de agendas temáticas y de casos de
estudio. Ello posibilitaría identificar otras configuraciones de actores que sean suficientes 431
para avanzar una agenda de derechos humanos en el sistema interamericano. Asimismo,
nos permitiría verificar si la suficiencia de la configuración X3 y ~ se sostiene ·e:p. un
espectro de escenarios más amplio. Con este propósito en mente, un paso a seguir en una
investigación complementaria podría ser analizar casos con el potencial de ser "cisnes
negros", es decir, de refutar los hallazgos de este trabajo. Sería útil analizar agendas de
derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Tradicionalmente se ha sostenido que
los DESC tienen poco avance porque han sido bloqueados por Estados Unidos de manera
sostenida desde los tiempos de la Guerra :fría. 432 ¿La configuración X3 y ~ está pre~(mte o
no en estos casos? De estarlo, ¿es insuficiente? ¿En esos escenarios sí han prevalecido los
intereses de los Estados con mayor poder relativo, lo cual nos hablaría de diferentes grados
de impulso/bloqueo estatal (que conllevan distintos resultados)? ¿O hay otras variables en
juego?
Sobra decir que, además, sería interesante ampliar esta investigación al sistema
universal de derechos humanos y a los sistemas regionales de otras latitudes, y que la
metodología de investigación ·es perfectible. Por ejemplo, el ejercicio del criterio de
suficiencia aquí realizado es muy básico. Se podría llevar a cabo un análisis más elaborado
y riguroso empleando la metodología conocida como Qualitative Comparative Analysis
(QCA) desarrollada por Charles Ragin. 433 Ésta tiene distintas variantes y, específicamente,
sería útil emplear el "método de inclusión" de Ragin para evaluar el criterio de suficiencia.
Este método lo resume Aníbal Pérez-Liñán en cuatro pasos: "la identificación todas las
configuraciones causales posibles (como un espacio de propiedades extendido); el análisis
de la distribución de los casos y la detección de configuraciones suficientes a partir del
431
En principio, esas configuraciones en potencia no podrían ser necesarias porque no se encuentran presentes
en los casos de estudio ya analizados.
432
Esta afirmación se remonta a las negociaciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y al
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en los años cincuenta y sesenta. ''La
distinción se hizo inicialmente por razones históricas. Si bien la Declaración Universal de Derechos Humanos
no hacía ninguna distinción entre derechos, ésta apareció en el contexto de la intensificación de las tensiones
de la guerra fría entre el Este y el Oeste. Las economías de mercado del Oeste solían poner más énfasis en los
derechos civiles y políticos, en tanto que las economías de planificación centralizada del bloque oriental
destacaban la importancia de los derechos económicos, sociales y culturales". OACDH, Preguntas frecuentes
sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Folleto informativo núm. 33, 2009, p. 11.
433
Véase el libro Benoit Rihoux y Charles Ragin (eds.), Conjigurational Comparative Methods. Qualitative
Comparative Analysis (QCA) and Related Techniques, Estados Unidos, Sage Publications, 2009.
145
criterio de 'consistencia'; la reducción del número de configuraciones suficientes mediante
la 'regla de contención'; el análisis de los contra factuales implícitos en la simplificación
del paso anterior". 434 Un análisis de este tipo para evaluar la condición de suficiencia es
más sistemático y conlleva un ejercicio empírico, no uno de especulación teórica como el
aquí realizado.
A pesar de las limitaciones de esta investigación y de las interrogantes que deja

abiertas, los resultados de este trabajo tienen dos implicaciones sólidas. La primera
implicación es de índole teórica y la segunda de índole práctica.
La primera implicación es que este trabajo demuestra que es necesario explorar más
a fondo las dinámicas de cambio en las or, ya que se prueba que éstas son mucho más
complejas que lo que se reconoce en la literatura de Relaciones Internacionales. Se han
identificado configuraciones de distintos tipos de actores bajo las cuales es IJ?-~S 9 menos
propicio que una agenda avance en una OI y más de una de estas configuraciones no están
en línea con los intereses de los Estados de mayor poder relativo. Ello contradice al
postulado del neorrealismo y del institucionalismo neoliberal según el cual las instituciones
internacionales reflejan los intereses de los Estados más poderosos. Incluso en el caso de
los enfoques reflexivos que reconocen la injerencia de actores no estatales en las OI, bajo
qué condiciones tienen lugar estas dinámicas entre actores es una cuestión poco explorada.
Se trata de un tema relevante no sólo porque los regímenes internacionales están en

el corazón de las Relaciones Internacionales, sino también porque en un mundo glo balizado
e interconectado se requieren cada vez más respuestas comunes a desafíos compartidos.
Asimismo, el proceso de globalización que ha tenido lugar en las últimas décadas ha
facilitado la creación de redes transnacionales de defensa en distintas áreas temáticas y ha
provocado la dispersión de autoridad tanto a nivel nacional como regional y global. Muchas
veces, los esquemas multilaterales requieren coordinar ya no sólo las relaciones entre tres o
más países, sino entre una multiplicidad de actores, generándose esquemas de gobernanza
multi-stakeholder (o de "múltiples partes interesadas"). 435 Tradicionalmente, los regímenes
internacionales de derechos humanos han sido considerados como casos atípicos de
434
435
Robert O'Brien et. al., Contesting Global Governance: Multilateral Economic lnstitutions and Global
Social Movements, op. cit., pp. 206-229.
146
cooperación internacional porque regulan actividades internas (las relaciones Estado-
sociedad en vez de relaciones interestatales) y generalmente se implementan mediante la
inte~alización. Sin embargo, en este nuevo contexto, la cooperación internacional
integrada en dinámicas nacionales y con múltiples partes interesadas comienza a ser la
regla y no la excepción. En este sentido es útil comprender mejor el progreso de agendas
temáticas de derechos humanos en foros internacionales para realizar esfuerzos de reflexión
más amplios y teóricos sobre el funcionamiento de las instituciones internacionales en el
siglo XXI.
La segunda implicación es práctica y específica al SIDH. Al demostrar que la

sociedad civil organizada y las burocracias interamericanas desempeñan un papel
importante para lograr el avance de agendas de derechos humanos, la identidad de quiénes
conforman estos dos grupos de actores emerge como una cuestión de la mayor relevancia.
En los casos de estudio de esta tesis se constata el potencial de influencia que tiene la
diversidad de voces y su compromiso con agendas de derechos humanos específicas en el
sistema interamericano. Claro ejemplo de ello es el papel de la Comisión Interamericana de
Mujeres y de redes de organizaciones femeninas como CLADEM en la creación de la
Convención de Belém doPará y del MESECVI, así como el papel desempeñado por la
jueza Cecilia Medina y sus colegas -convencidas y conocedoras de la agenda de género- en
la Corte IDH. En cambio, en los casos sobre discriminación racial se muestra evidente la
escasez de actores comprometidos con la agenda en el SIDH, tanto del lado de las
burocracias como de las OSC. Si de por sí la movilización sobre el tema racial en la región
es escasa, en múltiples entrevistas para esta tesis se confirmó que esas voces se encuentran
poco representadas en el sistema interamericano. Por ejemplo, en el SIDH nunca ha habido
un comisionado o juez latinoamericano que sea afrodescendiente, 436 pocas organizaciones
436
Tracy Robinson enfatiza que "nunca ha habido una persona negra de América Latina en la Corte IDH o en
la CIDH. Todas han sido del Caribe. [ ... ] Lo más sorprendente para mí, como miembro del sistema
interamericano por cuatro años, era lo que significaba ser negra. Ello porque la mayoría de las personas con
las que yo interactuaba de Latinoamérica nunca habían tenido una interacción igualitaria con una persona
negra. [ ... ] La profundidad de esta desigualdad significa que le es muy lejana a los actores élite que se
desenvuelven en el sistema". Entrevista a Tracy Robinson, Profesora de la Universidad de West Indies en
Mona, ex Comisionada de la CIDH y ex Relatora sobre los Derechos de las Mujeres (2012-2015), 2 de mayo
de 2017, entrevista vía Skype. Traducción propia. A su vez, Margarette May Macaulay hace notar que
"inclusive en la CIDH y en la Corte IDH no hay suficiente diversidad y debería haberla, porque nuestra región
es muy diversa. [ ... ] Hasta a mis colegas comisionados tengo que recordarles que hay afrodescendientes y
discriminación racial en todos los países". Entrevista a Margarette May Macaulay, Comisionada de la CIDH,
147
de a:frodescendientes litigan casos en el SIDH, 437 las ONG con mucha presencia en el
sistema no han priorizado la agenda de la discriminación racial438 y los casos de pueblos
indígenas y de a:frodescendientes que sí lleg~n al sistema interamericano no suelen ser
tratados desde la óptica de la discriminación racial. 439 Resulta pues una responsabilidad
generalizada, de los gobiernos, de las ose, de las burocracias interamericanas y de la
academia, entre otros, acercar el SIDH a problemáticas y grupos poco representados en y
por el mismo con miras a seguir avanzando la causa de los derechos.
Con el análisis de estas implicaciones, esta tesis termina como comenzó: con un
énfasis en la relevancia tanto. teórica como práctica de analizar a fondo el progreso de las
agendas de derechos humanos en las organizaciones internacionales. Podemos esperar que
continúen multiplicándose los desafios transnacionales con una multiplicidad de actores
involucrados, para lo cual requer~os una mejor comprensión del funcionamiento y de las
potencialidades de las OX y de otros esquemas de cooperación internacional. Asimismo,
sobra decir que, en el ámbito de los derechos humanos, todavía quedan pendientes muchas
batallas.
Relatora sobre los Derechos de las Mujeres, Relatora sobre los Derechos de las Personas Afrodcsccndientes y
contra la Discriminación Racial y ex Jucza de la Corte IDH (2007-2012), 18 de mayo de 2017, entrevista vía
Skype. Traducción propia. Cabe notar que Tracy Robinson y Margarette May Macaulay, además de ser
brillantes mujeres caribeñas y consolidadas defensoras de los derechos humanos, son las únicas mujeres
afrodescendientes que se han desempeñado como comisionadas de la CIDH. Además, Margarette May
Macaulay es la única mujer afrodescendiente que ha sido jueza de la Corte IDH. Les agradezco
profundamente que hayan compartido conmigo, además de su sabiduría sobre el sistema interamericano, sus
experiencias personales.
437
"Las organizaciones afrodescendientes de base generalmente no cuentan con los recursos ni con la
experiencia para utilizar los mecanismos internacionales y, por lo tanto, la incidencia en instancias
internacionales todavía no está arraigada como una herramienta de trabajo". IIREHR, op. cit., p. 22. Sobre
este tema, Tracy Robinson señala que "¿Cuál es la sociedad civil que interactúa con la CIDH? Es tan simple
como esto: la sociedad civifque puede pagar ir a Washington". Entrevista a Tracy Robinson, Profesora de la
Universidad de West Indies en Mona, ex Comisionada de la CIDH y ex Relatora sobre los Derechos de las
Mujeres (2012-2015), 2 de mayo ·de 2017, entrevista vía Skype. Traducción propia.
438
"CEJIL lo que hacía era simplemente potenciar las reivindicaciones que hacían las organizaciones desde la
parte local. [... ] Con el tema afrodescendiente, puede que tengan una agenda muy importante avanzada en
otros foros pero que no necesariamente estaban involucrados en el sistema interamericano como parte de
coaliciones de derechos humanos en general". Entrevista a Alejandra Nuño, Subdirectora de la Fundación
para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho y ex Directora del Programa para Centroamérica y
México del CETIL (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
439
''En el último caso que me tocó de Tierra Viva [una de las organizaciones de pueblos indígenas con más
presencia en el SIDH] empezamos a hablar un poco de discriminación y entonces las organizaciones se suben,
pero no necesariamente lo tratan como un tema de discriminación racial. Es el tema de tierra; sí, pero el tema
de tierra es por qué no están reconocidas, por el tema de discriminación racial. Punto. Pero [aún así] la
discriminación racial nunca es la columna vertebral del análisis". Entrevista a Karla Quintana, Secretaria de
Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de Justicia, ex abogada de la Corte IDH (2004-2007) y ex funcionaria
del Grupo de Litigio de la CIDH (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
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(Guatemala)", Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add. 11.
(México)", Consejo Permanente de la OEA, 2001, CP/CAJP-1687/00 add. 6.
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ENTREVISTAS
Entrevista a Ariel Dulitzky, Director de la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad

de Texas en Austin, ex Secretario Ejecutivo Adjunto de la CIDH (2001-2007) y ex
Codirector Ejecutivo del CEJIL (1996-1998), 6 de agosto de 2017, Ciudad de
México, México.
Entrevista a Sergio García Ramírez, investigador y profesor emérito del IIJ-UNAM y ex
Juez de la Corte IDH (1997 -201 0), 8 de junio de 2017, Ciudad de México, México.
Entrevista a Margarette May Macaulay, Comisionada de la CIDH, Relatora sobre los
Derechos de las Mujeres, Relatora sobre los Derechos de las Personas
Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial y ex Jueza de la Corte IDH
(2007-2012), 18 de mayo de 2017, entrevista vía Skype.
Entrevista a Alejandra Nuño, Subdirectora de la Fundación para la Justicia y el Estado
Democrático de Derecho y ex Directora del Programa para Centroamérica y México
del CEJIL (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
Entrevista a Carlos Quesada, Director Ejecutivo del Intemational Institute on Race,
Equality, and Human Rights (IIREHR), ex Director del Programa de Igualdad
Étnica y Ra~ial de Global Rights (2011-2014) y ex Director del Programa para
América Latina de Global Rights (2004-2011), 17 de abril de 2017, Washington,
Entrevista: a Karla Quintana, Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema· Corte de
Justicia, ex abogada de la Corte IDH (2004-2007) y ex funcionaria del Grupo de
Litigio de la CIDH (2009-2013), 18 de mayo de 2017, Ciudad de México, México.
Entrevista a Tracy Robinson, Profesora de la Universidad de West Indies en Mona, ex
Comisiona.da de la CIDH y ex Relatora sobre los Derechos de las Mujeres (2012-
20 15), 2 de mayo de 2017, entrevista vía Skype. ·
Entrevista a Miguel Ruiz Cabañas, Subsecretario para Asuntos Multilaterales y Derechos
Humanos de la Secretaría de Relaciones Exteriores (México) y ex Representante
Permanente de México ante la OEA (2001-2004), ¡o de junio de 2017, Ciudad de
México, México.
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http://www.worldbank.org/en/topic/indigenouspeoples (consulta: 30 de julio de
2017).
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166

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INSTITUTO TECNOLÓGICO AUTÓNOMO DE MÉXICO

EL PROGRESO DE LAS AGENDAS DE DERECHOS

LICENCIADA EN RELACIONES INTERNACIONALES

MARÍA JOSÉ URZÚA VALVERDE

ASESORA: DRA. NA TALlA SALTALAMACCHIA ZICCARDI

CIUDAD DE MÉXICO 2017

MARÍA JOSÉ URZÚA VALVERDE

Por ser, cada uno a su manera,

A Pedro Salazar, porque con su ejemplo generoso e inteligente me ha enseñado

A Diana Mora, a Paulina Barrera, a José Ricardo Robles, a Nabila Delgado, a

A Ariel Dulitzky, a Sergio García Ramírez, a Margarette May Macaulay, a

Al ITAM, por ser refugio donde aprender, enseñar y pensar libremente.

Acrónimos y siglas ....................................................................................................................... i

Capítulo l. Marco teórico metodológico ................................................................................... 5

Capítulo 2. La agenda de la violencia contra las mujeres en el sistema

Capítulo 3. La agenda de la discriminación racial en el sistema interamericano .............•. 93

Conclusiones ........................................•...............•...•..•.....................................•.•.................... 136

Referencias .....................................•......•..•...........•...••.........•......................•............................ 149

CADH Convención Americana sobre Derechos Humanos

El proceso de codificación e institucionalización de los derechos humanos en el

Al igual que sucede en otros foros internacionales, algunas agendas de derechos

El segundo e~ que el ámbito internacional ha sido crucial para avanzar la causa de

1.1. REVISIÓN DE LA LITE~TURA

Antes de abordar las explicaciones de cam~io en las OI sugeridas por la literatura de

1.1.1. El cambio en las 01 desde los enfoques teóricos racionalistas

Por su parte, el institucionalismo neoliberal comparte muchos de los fundamentos

Es decir, las instituciones son mecanismos para superar fallas en el mercado y, en

Por consiguiente, para el institucionalismo neoliberallas OI "operan como variables

La literatura institucionalista neoliberal se ha centrado primordialmente en estudiar

Krasner plantea que "los regímenes importan cuando la toma de de~isiones

Por el contrario, Krasner subraya que el poder estatal determina el diseño

En suma, de acuerdo con los principales enfoque teóricos racionalistas, las

Mientras que los enfoque teóricos racionalistas explican la creación y el funcionamiento de

Finalmente, Margaret Keck y Kathryn Sikkink utilizan el marco teórico de

El efecto boomerang es el patrón clásico que describe la interacción a nivel

En suma, los enfoques teóricos reflexivos proveen explicaciones de cambio en las

3) Progresa si es impulsada en la OEA por las burocracias de la organización.

4) Progresa si es impulsada en la OEA por la sociedad civil organizada.

Las hipótesis 1) y 2) se construyen a partir de las teorías racionalistas de las

1:3. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN

Recapitulando, esta tesis indaga en un fenómeno empírico presente en el sistema

· Específicamente, la pregunta de investigación de esta tesis es la siguiente: ¿bajo qué

En el primer apartado de este diseño de investigación se proponen definiciones

1.3.1. Definiciones operacionales

1.3.1.1. Variable dependiente

La variable dependiente (Y) es el fenómeno que se busca explicar en una investigación; 60

GENERACIÓN DERECHOS CARACTERÍSTICAS SURGIMIENTO EJEMPLOS

En lo relativo a cómo determinar el grado de progreso o avance de una agenda

se define el concepto de "estándares jurídicos" como el conjunto de decisiones

1.3.1.2. Variables independientes

En derecho internacional, el Estado es una entidad política y territorial unitaria que

Dado que en esta investigación se analiza el ámbito interamericano, los principales

La sociedad civil organizada es "la esfera de asociaciones autónomas que son

es jerárquica, en el sentido de que cada funcionario tiene una esfera de competencia

"interceptar[la], obstruir[la] o cerrar[le] el paso". 77 Es decir, tanto el impulso como el

1.3.2. Metodología de investigación

1.3.2.1. Selección de agendas temáticas

Las agendas temáticas fueron elegidas empleando el método de diferencia de Mili,

julio de 201 7).

Estas agendas comparten múltiples similitudes, lo cual nos permite establecer un

En tercer lugar, tanto la violencia de género ·comó la discriminación racial son

1.3.2.2. Selección de casos de estudio

Se ha sugerido anteriormente que una agenda progresa en la OEA en la medida en la que en

De manera paralela, se desarrolló en esta época la red internacional-in~e~~gional