Reflexión

Reflexión

¿Cuánto hemos
aprendido en siete
décadas de programas
sociales alimentarios?
Miyaray Benavente Ercilla

Ya en 1971, cuando inicié mi carrera profesional como nutricionista,

existían los programas vinculados a alimentación y nutrición (progra-
mas de nutrición aplicada, comedores populares y alimentación es-
colar), que, si bien se desarrollaban dentro del Ministerio de Salud,
tenían limitada articulación con las acciones típicas de salud que en-
tonces, sin mucho éxito, procurábamos que fueran más preventivo-
promocionales que recuperativas.
Hay referencias de programas alimentarios hacia la década del 40
(gobierno de O.R. Benavides), cuando se instalan los “restaurantes
populares” para trabajadores en Lima, Callao y otras principales
ciudades del Perú. Durante el gobierno de Odría, en estas grandes
instalaciones se establecieron los “refectorios escolares” y, posterior-
mente, hacia fines de la década del 50, funcionaron como plantas de
elaboración del alimento (leche en polvo reconstituida), que se tras-
ladaba caliente en camiones descubiertos a las escuelas primarias.
Presumo que, entonces y en los años posteriores, el programa tenía
una cobertura limitada y se focalizaba en las grandes unidades es-
colares de las grandes ciudades. En esa época los alimentos eran
donados por Estados Unidos y el producto principal, leche en polvo,
era entregado también en establecimientos de salud.
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Páginas 232. Diciembre, 2013.
 El Programa de Alimentación Escolar (en adelante Pae), de la década
del 70, se desarrolló en el país en las escuelas primarias estatales,
también a partir de alimentos donados por Usaid, que ingresaban al
Perú por los puertos de Salaverry, Callao y Matarani; estos alimentos
eran trasladados por vía terrestre a almacenes del Ministerio de Sa-
lud y de allí a las escuelas. Cabe destacar que ya entonces había apor-
te económico de los beneficiarios, pues el tramo final del transporte
era asumido por las hoy Apafas.
El proceso de desaduanamiento era tan engorroso que los alimentos
permanecían por semanas y meses en los almacenes de los puertos,
y no era raro que llegaran a las “áreas de salud” muy entrado el año
escolar. Hubo casos en que los alimentos llegaban a las provincias de
sierra y selva casi al finalizar el año escolar o al iniciarse la estación
de lluvias, y que en el siguiente periodo lectivo se encontraran malo-
grados por el tiempo transcurrido sin almacenamiento adecuado.
Durante la década del 70, por razones de costo y disponibilidad, se
empieza a reemplazar gradual y parcialmente la leche en polvo des-
cremada en el portafolio de alimentos donados por harina de trigo y
mezclas casi instantáneas de leche con cereal y soya (“blended food”
Csm–Corn, soya, Milk; Wsb- trigo, soya- bulgur o trigor). La ración dis-
tribuida en el Pae era una bebida preparada en las escuelas con las
mezclas mencionadas, acompañada de un pan elaborado en panade-
rías locales.
Es verdad que la leche en polvo era poco aceptada, sobre todo en el
ámbito rural, donde era difícil reconocer “esa harina blanca” como le-
che, y era frecuente que se reportara su uso en la alimentación de los
animales o en el marcado de las canchas deportivas.También había
manifestaciones de corrupción, pues no era raro que directores de
escuela vendieran la leche a pastelerías o heladerías, donde era muy
apreciada.
Paralelamente Usaid conmina al Ministerio de Salud a ir asumiendo
gradualmente y con recursos presupuestales públicos la adquisición
de alimentos para el Pae; y se “acuerda” un cronograma que termina
con el retiro del apoyo alimentario de Usaid para el Pae, sin que el Go-
bierno peruano cumpla su parte del trato.
A fines de los años 70, en el sector salud se empieza a cuestionar la
eficiencia y eficacia del Pae. Ya había consenso en que los grupos a ser
priorizados en cuanto a nutrición eran las madres en periodo de ges-
tación y lactación y los niños de 6 a 60 meses; pero el “tiro de gracia”
para liquidar el Pae lo da un indicador, de poco uso entonces y ahora:

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“la concentración”1: Entonces se evidencia que la concentración del
PAE estaba alrededor de 40; vale decir, que de los 365 días del año,
los niños de las escuelas recibían su ración del Pae un promedio de
sólo 40 días.
En la década del 90 Foncodes2 reedita el Pae con el suministro de
alimentos para desayunos y almuerzos escolares. Éste difiere de los
programas que operaban antes y durante la década del 80 funda-
mentalmente en el origen y tipo de alimentos suministrados (alimen-
tos procesados) y en las relaciones entre el Gobierno y los usuarios;
manteniéndose la ejecución desde el Gobierno central financiada con
recursos del tesoro público.
Hoy, el programa de alimentación escolar Qali Warma (en adelante Pae
Qw), propuesta alternativa del actual Gobierno frente a los antiguos
programas manejados por el Pronaa, está deslegitimado después de
siete meses de operaciones. No ha logrado posicionarse como tal, al
adolecer de diversas fallas, que han sido reconocidas por el propio
mandatario y la ministra del ramo, quienes han anunciado “que se
iniciará un proceso de revisión “a fondo” de toda la cadena del progra-
ma Qali Warma… revisar sus procesos y a los proveedores, revisar y
capacitar a los directores de las escuelas, a nuestros padres y madres
de familia, para todos juntos darle mayor eficiencia y tranquilidad a la
alimentación de nuestros hijos”.
A lo largo de esta historia ¿qué problemas se han evidenciado?¿Qué
hemos aprendido para no tropezar con las mismas piedras?
Principalmente, en las dos últimas décadas, los programas alimenta-
rios han sufrido diversos cambios y han recibido múltiples cuestiona-
mientos. Algunos se han superado parcialmente y otros, aún vigentes,
han contribuido a la actual situación. Algunos de estos son revisados
a continuación.

Los enfoques de seguridad y soberanía alimentaria

Esta era una objeción de fondo, desde la sociedad civil, a los progra-
mas de apoyo alimentario, entre ellos el Pae, antes de la década del
90, dado que los recursos alimentarios provenían de la ayuda externa,
desestimulando la producción nacional, regional y local de alimentos,
desplazándola, compitiendo deslealmente con ella y reforzando la de-

1 Concentración o atenciones: número de servicios, en un periodo determinado, que el

usuario de un programa recibe: en el caso del Pae sería el número de días que el niño recibe
la ración en el año.
2 Posteriormente este programa es asumido por el Pronaa. 57
 pendencia económica y tecnológica de nuestro país con respecto de
los países donantes.
En la propuesta del Gobierno de Humala para el Pae Qw, se vislumbra
un enfoque de seguridad alimentaria que se expresa en el diseño de
un componente alimentario “adecuado a los hábitos de consumo lo-
cales y con los contenidos nutricionales adecuados a los grupos de
edad de la población objetivo del programa y a las zonas donde re-
siden”, y en la división del país en “ocho regiones alimentarias que
comparten elementos culturales, geográficos, ecológicos, económi-
cos y sociales en común, que juntos conforman una identidad culina-
ria compartida”.
Aunque los programas de apoyo alimentario estarían facultados a ad-
quirir directamente de los productores nacionales productos agrícolas
para su distribución en la población en extrema pobreza, es innegable
que los problemas de seguridad y soberanía alimentaria no han sido
superados, pues el modelo económico que se ha impuesto en nues-
tro país determina que, en la práctica, una significativa proporción de
los alimentos que se suministran en el Pae Qw sean de procedencia
externa.

La desarticulación
Los programas se llevaban a cabo de forma aislada, sin coordinación
programática ni funcional entre ellos, duplicando acciones, usando
mal los recursos, con reducida eficacia en la prestación de servicios.
Primaba un enfoque asistencialista, donde el componente alimenta-
rio era lo principal, estando nula o débilmente articulado a programas
de salud y educación.
En los anteriores Pae, el sector educación operaba básicamente como
canal para repartir las raciones alimenticias. No se había establecido
contenidos de alimentación y nutrición en el currículo de estudios ni
capacitado a los docentes para cumplir un rol pedagógico en el tema,
y el sector salud prácticamente no actuaba al respecto. El Pae Qw
tiene un componente educativo orientado a “promover mejores hábi-
tos de alimentación en los niños y niñas y sus familias, usuarios del
programa y en diversos actores involucrados con la implementación
del servicio de alimentación escolar”. No tengo mayor información so-
bre qué tanto se ha avanzado en el tema pero la dación de la Ley Nº
30021 (ley de promoción de la alimentación saludable para niños,
niñas y adolescentes) y del Ds 010 2013 Sa, que aprueba el Plan
de Salud Escolar 2013-2016, constituyen un avance respecto al pro-
blema de la desarticulación intersectorial, al menos en la dimensión
58 educativa.
Focalización, cobertura, concentración y
filtraciones
Desde el mundo académico, diversos investigadores sociales y en va-
rios momentos han formulado cuestionamientos a estos indicadores
de los programas alimentarios; algunos de ellos han tenido la oportu-
nidad de intervenir en su gestión, evidentemente con poco éxito.
Los cuestionamientos principales se refieren a:
—— La existencia de un alto número de programas, varios de ellos
orientados al mismo grupo objetivo. En algún momento hubo más
de 20 programas de alimentación y nutrición, operados por siete
instituciones, cuatro del sector público y tres Ong. De estos pro-
gramas, siete atendían a niños de cero a cinco años, cinco a los
de seis a catorce años. El programa Vaso de Leche, diseñado para
atender a los niños pequeños, en la práctica llega a todos los gru-
pos etarios.
—— La asociación de subcobertura con duplicidad y filtraciones: por
ejemplo, 29 distritos no eran atendidos por ningún programa; 467
distritos eran atendidos sólo por uno o dos programas, 608 distri-
tos eran atendidos por cinco o más programas. E. Vásquez acuñó
el término de “infiltrados” para referirse a quienes no son suficien-
temente pobres para merecer acceder a los programas sociales.
—— Al respecto, un indicador que debe cuidarse es el “número de
atenciones”, conocido también como “concentración”; Pae Qw ya
tiene una condición limitante, la meta de atenciones estaría al-
rededor de 180 días, vale decir, que, en el supuesto de lograr la
máxima eficiencia, los niños de las escuelas recibirán sus alimen-
tos la mitad de los días del año. Si el programa tiene dificultades
para llegar a la meta programada, podríamos encontrarnos con
una situación parecida a la de los años 70, que terminó por liqui-
dar el programa

El impacto de los programas en la nutrición

El limitado o nulo impacto en el nivel nutricional de la población aten-
dida es un cuestionamiento clave, que se atribuye y asocia, en parte,
a no contar con líneas de base ni con adecuados sistemas de moni-
toreo y evaluación de los programas para medir su eficacia. Sobre el
punto, se han realizado diversos estudios, de los cuales menciono
sólo algunos ejemplos:
—— Pollit, Jacoby y Cueto (1996) y Cueto y Chinen (2001) encontraron
que los desayunos escolares mejoran la ingesta dietética y memo- 59
 ria de corto plazo de los niños, e incrementan su asistencia a la
escuela. Sin embargo, no logran un impacto significativo en el ren-
dimiento escolar ni en la talla para la edad (desnutrición crónica).
—— Cuánto (2007) sostiene que los desayunos escolares no tienen
impacto en la antropometría ni anemia de los niños. Sin embargo,
han incrementado su nivel de hierro y vitamina A.
—— Cuánto (2005) alude a que los comedores infantiles no mejoran
el nivel nutricional ni la salud. Presenta un impacto negativo a la
vacunación de los niños. Sin embargo, aportan proteínas y hierro.
—— Harold Alderman (2004) no encuentra evidencia econométrica de
que el Pvl haya obtenido objetivos nutricionales.
—— Prisma (2004) concluyó que el Pvl no afecta el nivel de gasto de
los beneficiarios y tampoco el estado nutricional de los niños.

Los objetivos
Estos programas tienen objetivos diversos y parcelados, que varían
desde los orientados al control y erradicación de deficiencias nutri-
cionales específicas, prevención de la desnutrición, ampliación de la
demanda de servicios de salud, objetivos educativos como mejorar
el rendimiento y evitar el abandono escolar hasta la compensación
social.
Algunos “expertos” en programas sociales separan los objetivos ali-
mentarios de los nutricionales, en una dicotomía que, en mi modesta
opinión, es artificial, pues alimentación y nutrición, siendo procesos
diferentes, son caras de una misma medalla. Pareciera que ese en-
foque se ha impuesto en el Pae Qw, que no logra llegar a la población
con un componente alimentario que suministre “los contenidos nu-
tricionales adecuados a los grupos de edad de la población objetivo”
mediante alimentos y nutrientes necesarios para cubrir las deficien-
cias nutricionales que afectan a nuestros niños, pues en la práctica el
aporte nutricional de las raciones no está en el eje de su propuesta.

La calidad nutricional de las raciones

Una simple estimación, a “ojo de buen cubero” y como nutricionista,
permite apreciar el déficit de hierro, proteínas de alto valor biológico y
otros nutrientes en los menús publicados en el portal del Pae Qw. Por
su parte, el Centro Nacional de Alimentación y Nutrición (Cenan) y el
Instituto Nacional de Salud (Ins) del Ministerio de Salud, de manera
rigurosa y a partir de información de primera mano, han realizado
60 un proceso de validación de las recetas del programa que no se en-
cuentra publicado ni disponible para el común de los mortales, al que
el Comité de Transparencia y Vigilancia Ciudadana de los Programas
Sociales del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social ha accedido
parcialmente. Dicha validación confirma nuestras apreciaciones y
además agrega observaciones sobre la densidad nutricional de las
recetas y el uso de alimentos inadecuados para niños, que están ex-
cluidos de la lista de alimentos saludables para expendio en los cole-
gios; contraviniendo la Rm Nª 908-2012/Minsa.
Es sabido que la anemia por deficiencia de hierro es el principal pro-
blema nutricional que afecta a nuestra población, y que los efectos
de esta deficiencia repercuten en la falta de aprendizaje y rendimien-
to escolar; por ello no se entiende que Pae Qw no incluya una estra-
tegia de suplementación con micronutrientes que responda a esta
necesidad.

La inocuidad, condición inalienable

Las deficiencias del Pae Qw que destacan los medios de comunicación
e impactan con más fuerza en la opinión pública están vinculadas a
otra condición de la seguridad alimentaria que es la inocuidad. Son in-
numerables las denuncias y reportes de alimentos en mal estado y de
escolares afectados en su salud. Diversos líderes políticos, entre ellos
Alan García, se han sumado al carga montón, confiados en nuestra
mala memoria, respecto a episodios similares e incluso más graves
ocurridos en gestiones anteriores.
En el problema de inocuidad, tengo que decir: “Te lo dije”, “estaba
cantado”, “se veía venir”. Era una pretensión no realista querer llegar
con “comida caliente y a la hora” a miles de establecimientos edu-
cativos, obligando a las madres a cocinar o contratando servicio de
catering, con cientos de proveedores. El suministro de alimentación
masiva tiene condiciones que no cumplimos; en situación similar,
nuestros vecinos chilenos y ecuatorianos han diseñado, desarrollado
e implementado raciones procesadas.

Alimentos procesados, ¿oportunidad o mal

necesario?
“Comida procesada” ahora para muchos es “mala palabra”, algunos,
con más propiedad, dicen “ultra procesada”, igual que “comida rá-
pida”. Yo creo que la comida procesada y la comida rápida no son
necesariamente “comida chatarra” y no son malas “per se”: “Están
malas” porque nuestra débil estructura estatal y social no es capaz de
controlar la calidad de los productos que algunas empresas, con afán
61
 desmedido de lucro y falta de responsabilidad social, ponen impune-
mente en el mercado.
El “buen procesamiento” es beneficioso porque preserva y potencia
la calidad nutricional y sanitaria de los alimentos. La quinua, alimen-
to maravilloso por su valor nutritivo, requiere ser procesada (lavada,
tostada, extruida, molida) para mejorar la biodisponibilidad de sus nu-
trientes; sin procesamiento se afecta el valor biológico de sus proteí-
nas, particularmente en la alimentación infantil.
Como país necesitamos la “reindustrialización”; procesar alimentos
significa darle valor agregado a nuestra producción rural y, mejor aún,
hacerlo con, desde o cerca de nuestros productores agrarios; esta
agroindustria permitiría mejorar los niveles de seguridad alimentaria
y bienestar donde se concentra la pobreza.

La aceptabilidad. Un requisito imprescindible

La definición de las raciones alimentarias, sin tener en cuenta los há-
bitos, preferencias y la disponibilidad de alimentos locales, ha sido
una de las deficiencias principales en periodos anteriores. Muchos
recordamos la “clásica galleta” de los 80, que, a decir de algunos,
servía para jugar “tejo”. Una joven colega me contaba que ella la lle-
vaba a su casa y la molía en el mortero para que pudiera comérsela
su perrito.
Qw pretende ser una alternativa en esta dimensión; pero el tipo de
raciones diseñadas ofrece riesgos por ser perecibles. En el mercado
existen productos, obviamente procesados, que gozan de las prefe-
rencias de los niños y jóvenes. ¿Quién no se comería con gusto unos
chifles con cecina, o cancha con queso, o un pan con sardina perua-
na, o un turrón de kiwicha con maní? Es otro reto identificar y desarro-
llar “golosinas nutritivas y saludables”, procesadas con garantía, que
contengan energía y macronutrientes en cantidad y proporciones ade-
cuadas, fortificadas con los micro-nutrientes necesarios y para ello
existe tecnología e imaginación a rescatar.

Irresponsabilidad, corrupción e impunidad:

lacras de las que tenemos que preocuparnos… y
ocuparnos
En este aspecto, también hay que lamentar los niveles de precariedad
con que funcionan muchos de nuestros pequeños empresarios; traba-
jando en la informalidad y al filo de la inseguridad, compitiendo entre

62 ellos con márgenes mínimos de utilidad, sobreexplotándose muchas

veces; acostumbrados, para sobrevivir, a transitar con irresponsabi-
lidad, corrupción e impunidad. Esos son los “pequeños proveedores
que de manera irresponsable no han puesto la atención debida a los
desayunos que se reparten”, a los que se ha referido el presidente
Humala.
Pero irresponsabilidad, corrupción e impunidad no es patrimonio de
los empresarios pequeños e informales. El soborno y la “coima” son
prácticas empresariales socialmente aceptadas, que no son ajenas a
muchas grandes empresas de nuestro medio, las que han arrastrado
incluso a dirigentes de organizaciones sociales. Todo un tema que
amerita una profunda reflexión y decisiones urgentes para estar a la
altura de los desafíos.
En esta oportunidad, por razones de espacio, no voy a tocar los te-
mas: “Uso político de los programas” y “El trabajo no remunerado de
las mujeres”, que merecen atención y dedicación especial.

Conclusión
Tenemos que releer nuestra historia buscando pistas para enfrentar
el reto del desarrollo con inclusión que permita cerrar las brechas en
torno al acceso a oportunidades y generación de capacidades de la
población. Pae Qw puede ser una estrategia clave si logra articular en
su diseño las dimensiones de una propuesta de seguridad alimenta-
ria orientada a “que toda la población del país satisfaga adecuada-
mente sus necesidades alimentarias y nutricionales básicas median-
te el acceso, consumo y aprovechamiento de alimentos de calidad
provenientes de una oferta estable, competitiva y preferentemente
nacional, contribuyendo a una mejora de su calidad de vida, a la capa-
cidad productiva y social del país” (Estrategia Nacional de Seguridad
Alimentaria 2004-2015 - Ensa).

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