La Potestad Reglamentaria en El Proyecto de Ley de Medidas para La Modernización Del Gobierno Local

DERECHO ADMINISTRATIVO
LA POTESTAD REGLAMENTARIA
EN EL PROYECTO DE LEY DE MEDIDAS
PARA LA MODERNIZACIÓN
DEL GOBIERNO LOCAL (*)
Pablo García Manzano
Magistrado del Tribunal Constitucional
Aborda este trabajo un estudio del Proyecto de ley de medidas para la mo-
dernización del Gobierno local que apareció publicado en el Boletín de las
Cortes Generales, Congreso de los Diputados, de 13 de junio de 2003, que
pretende una importante modificación de la Ley de Bases de Régimen Local
(LBRL) e introducir otras novedades en el ordenamiento que constituirán, en
conjunto, la mayor innovación habida del ordenamiento local vigente desde
la propia aprobación de la LBRL. Partiendo de una visión general de la po-
testad normativa local en que este proyecto incide hay una atención particu-
lar a la potestad reglamentaria atribuida a los municipios de gran población
y a las Mancomunidades respecto de las prestación de servicios de su com-
petencia, algo que se remarca en la Exposición de Motivos y que incluye co-
mo novedad la agrupación, si la normativa autonómica lo permite, de
municipios de distintas Comunidades Autónomas. El autor se extiende ade-
más en la consideración particular de los reglamentos de los entes locales co-
mo manifestaciones peculiares de su potestad normativa, analizando las
opiniones y estudios doctrinales al respecto.
(*) Nota de la Dirección: El presente trabajo fue enviado para su publicación en septiembre de 2003, razón
por la que el objeto de análisis es un Proyecto de Ley que ya ha sido promulgado cuando este número sale a
la luz.
REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004 13

SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN.
2. LA ATRIBUCIÓN DE POTESTAD REGLAMENTARIA.
3. SINGULARIDADES DE LA POTESTAD NORMATIVA DE LOS ENTES LOCALES.
A. Ordenanzas y reglamentos en los municipios de régimen común.

B. Mancomunidades de municipios.
C. Municipios de gran población (régimen especial).
a. El ámbito de aplicación: su determinación.

b. Algunas singularidades de la potestad reglamentaria en el régimen es-
pecial de «Grandes ciudades»:
1) Reglamentos de naturaleza orgánica.

2) La técnica de la delegación en la aprobación de normas reglamen-
tarias.
3) Procedimiento de elaboración.
4) Revisión de oficio de Ordenanzas y reglamentos locales.
4. REGLAMENTOS LOCALES Y RESERVA DE LEY.
14 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

1. INTRODUCCIÓN
En el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Se-

rie A, núm. 157-1, del día 13 de junio de 2003, aparece publicado el «Pro-
yecto de ley de medidas para la modernización del Gobierno Local»,
encomendando su aprobación, con competencia legislativa plena y por el
procedimiento de urgencia, a la Comisión de Régimen de las Administracio-
nes Públicas.
El referido proyecto consta de una Exposición de Motivos, de un art. 1.º por
el que se modifican 18 artículos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases del Régimen Local, se añaden cuatro artículos a dicha Ley bá-
sica (los arts. 70 bis, 85 bis, 85 ter y 120 bis) y tres disposiciones adiciona-
les: séptima, octava y novena, y finalmente, se incorporan a la LBRL dos
nuevos Títulos: el X, sobre régimen de organización de los municipios de
gran población, que comprende los arts. 121 al 136, inclusive, y el XI, sobre
tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades locales en de-
terminadas materias, comprensivo de tres preceptos: los artículos 137, 138
y 139.
Con independencia de este corpus sustancial, reformador parcialmente de la
LBRL, el proyecto modifica un precepto de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
de Medidas para la Reforma de la Función Pública [art. 29.2, apartado letra
h)], y dos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relati-
vos a materia sancionadora, como son los arts. 127.1 y 129.1 del referido tex-
to legal. Se completa con dos disposiciones transitorias y una derogatoria. El
título o habilitación competencial, según la disposición final 1.ª, es el artículo
149.1.18.ª de la Constitución, por lo que todos sus preceptos (salvo la dispo-
sición adicional novena, relativa a Policías locales) constituyen legislación bá-
sica del Estado en materia de régimen local.

Finalmente, y conforme a su disposición adicional 3.ª, se prevé la entrada en

vigor de la proyectada ley en el plazo de un mes a partir de su publicación en
el BOE.
Nos proponemos, muy sumariamente, a partir de esta iniciativa legislativa del

Gobierno, cuyo debate de totalidad comenzó el 26 de junio de 2003, exponer
unas sencillas y apresuradas reflexiones al hilo de la regulación que de la po-
testad reglamentaria de los Entes locales se contiene en el indicado proyec-
to de ley (al que se aludirá en adelante, por la abreviatura de PL),
deteniéndonos especialmente en algunas singularidades que presentan las
Ordenanzas y reglamentos municipales en el nuevo régimen especial previs-
to para los municipios de gran población, regulación ésta que supone la ma-
yor innovación del Ordenamiento local vigente, con la pretendida ruptura del
uniformismo de régimen que hasta ahora presenta el ámbito local (1).
2. LA ATRIBUCIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
La modificación del art. 4 LBRL ha dado nueva configuración al modo de atri-

bución de dicha potestad normativa, primera de las enumeradas, junto con la
de autoorganización, en el mencionado precepto. La distinción de Entes loca-
les titulares de potestad reglamentaria sigue descansando en lo que la doctri-
na ha distinguido como Entes de estatuto constitucional (necesarios):
Municipios, Provincias e Islas, y Entes locales de estatuto legislativo ordinario
(contingentes). En los primeros, la atribución de potestad la confiere directa-
mente la Ley básica estatal, mientras que en los del art. 4.2: Entidades loca-
les territoriales, inframunicipales y Entidades locales supramunicipales
(Comarcas, Áreas Metropolitanas y «demás Entidades locales») la atribución
o no de potestad reglamentaria se deja al legislador autonómico, y no nece-
sariamente a la legislación autonómica del Régimen Local (dado que la ex-
presión utilizada por el art. 4.2 viene referida a «las leyes de las Comunidades
1. Vid. sobre las causas y fundamento del uniformismo del régimen local D. LOPERENA ROTA: «El mapa
municipal ante la reforma del régimen municipal de Navarra», en Revista Jurídica de Navarra, núm. 5, enero-
junio 1988, y L. ORTEGA: «Diferenciación frente a uniformidad en la organización territorial local», en Anua-
rio del Gobierno Local, 1999/2000.

La potestad reglamentaria en el Proyecto de Ley de medidas para la modernización del Gobierno Local
Autónomas»). El art. 4.3 contempla específicamente el caso de las Mancomu-

nidades de municipios, y deja a los Estatutos por que se rijan la atribución de
potestades concretas. En defecto de previsión estatutaria, el precepto les in-
viste de todas las potestades del ap. 1, si bien con un indeterminado condicio-
namiento: «siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad, de
acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas potestades». Podría
pensarse, respecto de esta última forma de atribución subsidiaria, que las
Mancomunidades municipales constituidas para la prestación de servicios de
su competencia podrían ostentar potestad reglamentaria para, por ejemplo, re-
gular la prestación y condiciones de utilización del servicio público man-
comunado.
Podríamos, pues, distinguir la atribución de potestad normativa local median-
te tres modos de intervención legislativa: a) conferida directamente por la
LBRL; b) conferida eventualmente por la legislación autonómica; y c) con-
ferida por vía estatutaria y, en su defecto, cuando venga exigida como inhe-
rente al tipo de competencia ejercitada.
3. SINGULARIDADES DE LA POTESTAD
NORMATIVA DE LOS ENTES LOCALES
A) ORDENANZAS Y REGLAMENTOS
EN LOS MUNICIPIOS DE RÉGIMEN COMÚN
1. La LBRL, en el art. 22.2, atribuye al Pleno municipal, en su apdo. D), «La

aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas».
Los reglamentos orgánicos municipales no están directamente subordinados

a la ley básica estatal, sino que entre ésta y aquéllos puede interponerse nor-
mativamente la legislación autonómica, que prevalece sobre la potestad au-
toorganizatoria de los municipios, si bien dejando un espacio a ésta para
garantizar la autonomía municipal. Esta tesis, procedente de la STC
214/1989, aparece plasmada en el art. 20.2 y 3 LBRL, en la redacción dada
por Ley 11/1999, de 11 de abril. Esta misma lleva consigo que, a pesar de la

prevalencia de la correspondiente ley autonómica de régimen local sobre los

reglamentos orgánicos de los Municipios, ello no ha de impedir que los Ayun-
tamientos dispongan de un espacio normativo para establecer y regular los
órganos complementarios que quieran asignarse en ejercicio de su potestad
autoorganizatoria.
En este sentido, algunas leyes autonómicas de régimen local, volviendo en

rigor al sistema de prevalencia de los reglamentos orgánicos sobre las le-
yes autonómicas, descalificado por la mencionada STC 214/1989, se auto-
rrelegan a una posición supletoria y dejan que sea el reglamento orgánico
propio del Municipio el que establezca directamente los órganos comple-
mentarios. Así la ley de Régimen local de Murcia, Ley 6/1988, de 25 de
agosto, en su art. 21.1, y la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídi-
co de las Administraciones Públicas de Canarias, que en su art. 61.2 dis-
pone que, en defecto de reglamento orgánico propio, la organización y
funcionamiento de los Municipios canarios se regirán por la LBRL y por es-
ta ley autonómica.
Otra singularidad la constituye la definición de «Reglamento orgánico muni-

cipal», que en la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid
(Ley 2/2003, de 11 de marzo), viene referida no a un único texto normativo
sino a una eventual pluralidad de normas reglamentarias sobre organización.
Este carácter unitario se contiene en el art. 28, a cuyo tenor: «Las disposi-
ciones de carácter general destinadas a regular la organización de la Admi-
nistración municipal constituyen el Reglamento orgánico municipal».
En ocasiones, la legislación previene el carácter preceptivo del reglamento

orgánico. Así, la citada Ley de Administración Local de Madrid establece que
deberá ser aprobado en los municipios superiores a 20.000 habitantes, sien-
do potestativo en los restantes.
Por su parte, el Proyecto de ley en examen al modificar la Ley básica estatal,

en el adicionado art. 70 bis, configura como preceptivo para todos los muni-
cipios la regulación, mediante «normas de carácter orgánico», de procedi-
mientos y órganos adecuados para hacer efectiva la participación vecinal en
los asuntos públicos locales, ya sea en todo el ámbito territorial municipal en
su conjunto, ya referido a los distritos cuando existan estas divisiones en la
organización municipal.

2. El régimen jurídico de elaboración de Ordenanzas y reglamentos.
a) Iniciativa popular.
Se atribuye a los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo el pre-
sentar tanto propuestas de acuerdos o actuaciones como de «proyectos de
reglamentos», siempre, claro es, referidos ambos a materias de la compe-
tencia municipal. Esta última expresión suscita la duda de si también es com-
prensiva de las Ordenanzas, cuestión que debiera clarificarse a lo largo del
trámite parlamentario.
La iniciativa, que puede llevar incorporada una propuesta de consulta popu-
lar local, requiere un mínimo de firmas de los vecinos, en función porcentual
del número de habitantes del municipio. Deben ser sometidas —si cumplen
los requisitos formales de quórum de firmas y materia de competencia muni-
cipal— a debate y votación del Pleno si son competencia de éste (sería el ca-
so de los proyectos de reglamentos), o del órgano municipal competente, y
precisa del previo informe de legalidad del Secretario de la Corporación.
Cuando se trate de grandes municipios, deberá ser informada por la Aseso-
ría Jurídica o por el Secretario del Pleno, si es materia competencia de éste:
art. 70 bis.2 PL.
b) Órgano competente y quórum de aprobación.
Para la válida adopción tanto de los reglamentos orgánicos como de las Or-
denanzas debe recaer acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, sin posibilidad de
delegación en el Alcalde ni en la Junta de Gobierno Local. Así lo establece el
art. 22, apartados 1.d) y 4 del PL.
El quórum para la válida aprobación de estas normas reglamentarias es dis-
tinto, según se trate de:
— Reglamento orgánico propio de la Corporación. Se exige el quórum re-

forzado del voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de
miembros de la Corporación, tal como establece el art. 47.3.a) del PL.
— Ordenanzas locales; se hallan sometidas al quórum general de la mayo-
ría simple de los miembros asistentes a la sesión, es decir, número su-
perior de votos afirmativos sobre los negativos (art. 47.1 PL).

— Ordenanzas fiscales. Aquí se introduce una importante y cuestionable, a

nuestro juicio, innovación, como es el suprimir el anterior quórum refor-
zado de la mayoría absoluta que venía exigido por este mismo precepto
de la LBRL, referido a la «imposición y ordenación de los recursos pro-
pios de carácter tributario».
Se justifica la supresión por la Exposición de Motivos, al entender que dicho

quórum era excesivo «pasándose a exigir el mismo que el requerido para la
aprobación de los presupuestos».
Podría quizás pensarse en matizar el precepto, distinguiendo entre el esta-

blecimiento y regulación de tributos locales de imposición potestativa, tales
como el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), y el
Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urba-
na (plusvalía), según el art. 60.2 de la Ley de Haciendas Locales (Ley
39/1988), y los de carácter necesario o preceptivo: IBI, IAE y el Impuesto so-
bre Vehículos de Tracción Mecánica (art. 60.1), por cuanto la potestad de Or-
denanza adquiere mayor significado normativo para la aplicación y régimen
de los primeros y no así de estos últimos, según se infiere del mencionado
art. 60 LHL.
c) Publicación y entrada en vigor.
No se produce innovación alguna en esta materia, salvo la expresa previsión

de que los Presupuestos, una vez publicados en los términos del art. 112.3
LBRL, entran en vigor al día siguiente de su publicación.
B) MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS
La Exposición de Motivos destaca como novedad del PL la potenciación del

papel de las Mancomunidades, refiriéndola a dos notas: a) la clarificación de
sus potestades, y b) abriendo la posibilidad de que los municipios mancomu-
nados pertenezcan a diversas Comunidades Autónomas, en los términos de
sus respectivas legislaciones.

Por lo que respecta a las potestades, se añade un apartado 3 al art. 4.º

LBRL, conforme al cual la determinación de las concretas potestades del ap.
1 (la de los Entes locales territoriales) que tienen atribuidas las Mancomuni-
dades de municipios se defiere a la determinación de los Estatutos. En su
defecto, les corresponden todas las que sean precisas para el cumplimien-
to de su finalidad, sin matizar peculiaridad alguna en relación con concretas
potestades (como pudiera ser la tributaria, la expropiatoria o la sanciona-
dora), pues el precepto cierra con una cláusula de remisión sumamente
abierta: «de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas po-
testades».
La potestad reglamentaria básica de la Mancomunidad, como persona jurídi-
ca propia, independiente de los municipios mancomunados, la constituye sus
Estatutos propios. La determinación de su contenido mínimo o básico, y las
líneas también básicas para su aprobación vienen establecidas en el art. 44
LBRL que no experimenta en este punto ninguna modificación. Son las leyes
autonómicas sobre régimen local las que determinan, por vía de desarrollo
legislativo, el contenido y el procedimiento de aprobación y modificación de
la norma estatutaria de la Mancomunidad.
En algunas leyes autonómicas se contienen precisiones o peculiaridades en
relación con concretas potestades de la Mancomunidad. Así, la Ley de Régi-
men Local de Castilla y León, en su art. 30.2, supedita el ejercicio de la po-
testad expropiatoria a la previa autorización de la Junta de Castilla y León. La
Ley de Aragón (art. 78) y la Ley de la Comunidad de Madrid (art. 55) contie-
nen dos peculiaridades respecto de la potestad tributaria y financiera, y de la
expropiatoria. En cuanto a la primera, limita dicha potestad a la exacción de
tasas, contribuciones especiales y precios públicos. Sigue en esto la limita-
ción contenida en el art. 133.1 LHL para la potestad tributaria de las Entida-
des supramunicipales y asociativas, excluidas de la potestad de establecer
impuestos. Por lo que afecta a la potestad expropiatoria, ambas leyes auto-
nómicas precisan que su ejercicio (como Ente público expropiante) tan solo
compete al Municipio o Municipios en cuyo término radiquen los bienes ex-
propiados, asumiendo la Mancomunidad el carácter de beneficiaria e impul-
sora del procedimiento expropiatorio.
Lo que sí constituye verdadera innovación es la posibilidad de que se inte-
gren en la Mancomunidad municipios de diversas Comunidades Autónomas,

siempre que las respectivas legislaciones autonómicas lo permitan. La doc-

trina, como afirma MORILLO-VELARDE (2), se mostraba dubitativa en este
punto, si bien no descartaba tal posibilidad. Por su parte, alguna sentencia
del Tribunal Supremo había decidido en sentido negativo: Sentencia de 2 de
noviembre 1995, Sala 3.ª, Sección 4.ª. En cuanto a la normativa autonómica
ya se contemplaba esta hipótesis en la Ley de Administración Local de Ara-
gón (Ley 7/1999), en su art. 77.3, y en el reciente Texto Refundido de la Ley
municipal y de Régimen local de Cataluña (Decreto Legislativo 2/2003, de 28
de abril) en su art. 115.5, en términos idénticos.
Debemos también hacer referencia a otros Entes locales asociativos de na-
turaleza tradicional, regidos por normas consuetudinarias o tradicionales, co-
mo sucede en Castilla y León con las denominadas Comunidades de Villa y
Tierra, Comunidades de Tierra, Asocios, etc., que adoptan como norma bá-
sica sus Estatutos o Reglamentos por los que se rigen, y en su defecto por
la costumbre, siguiéndose, a falta de ésta, el procedimiento para la aproba-
ción y supresión de Mancomunidades. Así viene a disponerlo el art. 42 y si-
guientes de la Ley de Administración Local de Castilla y León, que solo
reconoce el límite a esta autonomía organizativa respecto de los presupues-
tos, rendición de cuentas, liquidaciones e inventarios, aspectos éstos some-
tidos a la normativa de las Entidades locales. En cuanto a las potestades de
estas peculiares Entidades locales, el art. 44 de dicha ley autonómica les re-
conoce potestades con el mismo alcance que para las Mancomunidades de
municipios, siempre en el ámbito concreto de ejecución de obras o de pres-
tación de servicios de la competencia de los municipios asociados.
C) MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN (RÉGIMEN ESPECIAL)
a) El ámbito de aplicación: su determinación.
El PL añade un nuevo Título, el X, a la Ley básica estatal con el intento de

configurar un régimen especial municipal, contraído a lo que se denomina
2. MORILLO-VELARDE PÉREZ, J.I.: «Mancomunidades y Asociaciones de Entidades Locales», en Trata-

do de Derecho Municipal, I (dir. S. Muñoz Machado), 2.ª ed., ed. Civitas, 2003.

«municipios de gran población». El primer problema de esta opción legislati-

va surge al determinar el ámbito de aplicación del mismo: ¿qué entiende el
legislador por municipios de gran población?, interrogante al que habría que
anteponer otro de mayor calado: ¿puede el legislador estatal básico definir
por completo dicho ámbito, o ha de quedar éste deferido a la competencia de
desarrollo normativo de las Comunidades Autónomas, al menos en el marco
de unos criterios de carácter muy general, para permitir así la adaptación al
territorio de cada comunidad autónoma de dicho régimen especial?
Respecto de la primera cuestión, el art. 121 del PL responde de manera ta-

xativa, con una fórmula que se integra por dos componentes: a) uno de ni-
vel estrictamente poblacional, en cuya virtud se aplica necesariamente a los
municipios de más de 250.000 habitantes, y a las capitales de provincia que
superen los 200.000 habitantes; y b) otro, de aplicación potestativa por par-
te de los Parlamentos autonómicos, que pueden extender su aplicación a
«los municipios que sean capitales o sedes de las instituciones autonómicas
correspondientes». Esta última determinación suscita alguna duda en orden
a si se ha querido limitar a aquellos municipios que, por determinación esta-
tutaria, o en virtud de específica ley autonómica, constituyen la capital de la
Comunidad Autónoma (y en la que se concentran todas las instituciones de
autogobierno: Asamblea legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente), o si
es también extensible a aquellos otros que solamente constituyen la sede de
concretas instituciones autonómicas correspondientes u homólogas a las del
Estado, tal como pudiera ser el Consejo Consultivo autonómico u Órgano de
denominación similar. Cabe también plantearse si la ciudad sede del Tribunal
Superior de Justicia, y que no alcance el mínimo poblacional, puede ser des-
tinataria de este régimen especial.
(Sobre el carácter de institución autonómica de estos Tribunales Superiores,

piénsese que la Ley de Galicia 1/1982, que fija las sedes de las instituciones
autonómicas, considera como tal al Tribunal Superior de Justicia, al disponer
en su art. 2 que tendrá su sede en la ciudad de La Coruña).
Ha de precisarse, por lo demás, que la fórmula está explícitamente abierta al

debate en el trámite parlamentario, como destacó el Ministro de Administra-
ciones Públicas en la presentación del proyecto ante el Congreso de los Di-
putados.

Por lo que atañe a la segunda de las cuestiones enunciadas, la del espacio

normativo propio de las Comunidades Autónomas para la fijación del ámbito
de aplicación de este régimen específico, ya fue objeto de crítica, por parte
del Grupo Parlamentario Mixto, en su enmienda a la totalidad de devolución
del proyecto de ley, aduciendo que si se aprueba el proyecto en su inicial re-
dacción «el resultado será la aparición de dos regímenes locales homogé-
neos: uno, el común, y otro, el de las grandes ciudades, sin posibilidad alguna
de que las comunidades autónomas adapten y complementen el régimen bá-
sico a la realidad, a su realidad municipal».
En el mismo sentido, se pronuncia algún autor, como FONT I LLOVET (3),

aduciendo que «las experiencias de reformas locales en Europa... coinciden
todas en la tendencia hacia la mayor interiorización del sistema local en el
ámbito autonómico», posición también reflejada en el Informe del Congreso
de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE), del Consejo de Euro-
pa, sobre la aplicación en España de la Carta Europea de la Autonomía Lo-
cal, lo que conduce a dicho autor a postular una resituación del papel de los
estatutos de autonomía en relación con el sistema de gobierno local.
Pudiera a este respecto preguntarse si una fórmula que dejase mayor espa-
cio normativo a las Comunidades Autónomas, al amparo de su competencia
de desarrollo de la legislación básica en materia de régimen local, podría ve-
nir respaldada por el principio que parece inferirse del art. 30 LBRL, precep-
to que faculta al legislador autonómico del régimen local para constituir
regímenes especiales en función de determinadas características de los mu-
nicipios, que no enumera de forma tasada o cerrada sino abierta: «para
aquellos (municipios) que reúnan otras características (diversas a los peque-
ños o de carácter rural) que lo hagan aconsejable». Ha de tenerse en cuen-
ta que el referido art. 30 fue declarado constitucional por la STC 214/1989, al
entender que no infringía el reparto competencial la cláusula «en el marco de
lo establecido en esta Ley» que, señala la sentencia en el FJ 7, podría califi-
carse si acaso de superflua pero no de inconstitucional. En el mismo FJ in fi-
ne, se concibe la enumeración de supuestos como meramente descriptiva o
ejemplificativa, especificando que «sin que suponga ni una constricción al le-
3. FONT I LLOVET, T.: «Reforma básica y desarrollo del gobierno local: entre Estado y Comunidades Au-
tónomas», en Anuario del Gobierno Local 2002.

gislador autonómico para establecer tal régimen especial, ni tampoco una li-
mitación a fijarlos, puesto que, por la propia cláusula final con la que se cie-
rra la enumeración, deja un amplísimo margen de discrecionalidad y
creatividad a la legislación de la Comunidad Autónoma».
b) Algunas singularidades de la potestad reglamentaria en el régimen

especial de «Grandes ciudades».
El nuevo Título X de la LBRL, al configurar como básico, y aplicable a todos

los Municipios comprendidos en él, un régimen especial, ha venido a incidir
en la potestad reglamentaria y de autoorganización de aquellos, establecien-
do algunas determinaciones específicas respecto de los municipios de régi-
men común. Importa, pues, que nos detengamos en algunas de dichas
singularidades, limitadas al aspecto normativo o reglamentario y sin propósi-
to exhaustivo alguno.
1) Reglamentos de naturaleza orgánica.
Destaca, en primer término, la enfatizada calificación de «reglamentos de na-

turaleza orgánica», contenida en el art. 123.1.c), dirigidos a regular los nue-
vos órganos (tales como el Consejo Social de la ciudad, las grandes Áreas
de gobierno, el Órgano de resolución de reclamaciones económico-adminis-
trativas, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones), o bien a re-
gular órganos necesarios (el Pleno) o complementarios, así como los
procedimientos de participación ciudadana. Esta calificación legal de «orgá-
nicos» conlleva para las normas reglamentarias mayores garantías para su
adopción. Así, han de ser aprobados por el Pleno con un quórum reforzado:
la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, tal co-
mo exige el art. 123.2, y cabalmente, por necesitar de dicha mayoría espe-
cial, se precisa la intervención preceptiva del Secretario del Pleno en su
función de asesoramiento legal a este Órgano: art. 122.5.e) del PL.
Se separa de esta regulación lo relativo a la aprobación de Ordenanzas y re-
glamentos (diversos a los orgánicos), pues no precisan del indicado quórum
reforzado, bastando la mayoría simple para su aprobación y, en consecuen-

cia, no se exige como preceptivo el asesoramiento legal del Secretario, sin

que se prevea tampoco de forma expresa el previo dictamen de la Asesoría
jurídica, nuevo órgano previsto en el art. 129 PL, habida cuenta de que su
función asesora tan solo tiene como destinatarios al Alcalde, a la Junta de
Gobierno local y a los órganos directivos.
2) La técnica de la delegación en la aprobación

de normas reglamentarias (4).
En el régimen común, el art. 22 LBRL no experimenta modificación alguna en

este punto, por cuanto deja fuera del ámbito de la delegación interorgánica el
supuesto de aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas, de ex-
clusivo ejercicio por el Pleno en tanto que máximo órgano de representación.
Así viene también a recogerlo el nuevo art. 22, que solo sustituye el órgano
Comisión de Gobierno (susceptible de recibir delegación al igual que el Al-
calde) por la Junta de Gobierno Local.
Mas este régimen queda ahora contraído al ámbito de los municipios de ré-
gimen común, puesto que los sometidos al régimen especial de grandes ciu-
dades, y en virtud de lo dispuesto en el nuevo art. 123.3 LBRL, disponen de
la facultad de que el Pleno, competente tanto para la aprobación de los re-
glamentos de naturaleza orgánica [art. 123.1.c)], como para las demás nor-
mas reglamentarias (Ordenanzas y reglamentos municipales) pueda delegar
la competencia para aprobar estas últimas normas, es decir, las desprovistas
de carácter orgánico, a favor de las Comisiones integrantes del Pleno, y ello
al amparo de la amplia cláusula competencial que enuncia el art. 122.4.c), al
atribuir a dichas Comisiones «aquellas (funciones) que el Pleno les delegue,
de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley».
Tal previsión de delegación en materia normativa viene a suponer una cierta
ruptura con el régimen jurídico básico de las demás Administraciones públicas
(la estatal y la autonómica), pues el art. 132.b) de la Ley 30/1992 prohíbe la
técnica de la delegación para «la adopción de disposiciones generales». Ha-
4. La STS de 18 de octubre de 1999 (Ar. 164) se pronuncia sobre la imposibilidad de delegación compe-
tencial en materia de aprobación de Ordenanzas.

bida cuenta de que la aprobación de ordenanzas y reglamentos generales o

no orgánicos requiere tan sólo la mayoría simple de votos, la delegación de
esta manifestación de potestad reglamentaria municipal es cuestionable, si se
tiene también presente que son, precisamente, tales ordenanzas y reglamen-
tos los que, por ser normas ad extra, imponen deberes y prohibiciones a los
vecinos y demás afectados, cuyo incumplimiento faculta para la imposición de
las correspondientes sanciones.
Lo objetable de esta posibilidad de delegación normativa, para la que no se

instauran fórmulas expresas de control por parte del Pleno delegante (como
pudiera ser un acto explícito de ratificación ex post por el órgano delegante),
se pone asimismo de relieve al no limitar el ámbito objetivo de la facultad de-
legatoria, que puede incluso aplicarse a las Ordenanzas fiscales, para las
que el autor de la iniciativa legislativa pretende la supresión del quórum de la
mayoría absoluta de los miembros legales del Pleno. La imposición y orde-
nación de tributos propios locales, máxime si éstos son de carácter potesta-
tivo, como el ICIO y el Impuesto de Plusvalía, conforme al art. 60.2 LBRL,
debieran residenciarse en el órgano plenario de los Municipios como compe-
tencia indelegable, para hacer así visible el poder de autoimposición de la co-
munidad vecinal.
3) Procedimiento de elaboración.
Para los Municipios comprendidos en este régimen especial, el proyecto de

Ordenanzas y de reglamentos, incluidos los de carácter orgánico (salvo los
reguladores del Pleno y de sus Comisiones) ha de ser aprobado por la Jun-
ta de Gobierno Local, órgano que asume las funciones ejecutivas y adminis-
trativas que señala el art. 127 del PL.
Parece oportuno, a este propósito, destacar que el art. 126.2 faculta al Alcal-
de para designar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas
que no sean Concejales, hasta la mitad del número de miembros de dicho ór-
gano. Esta adjunción de expertos al órgano ejecutivo local pudiera ser cen-
surable desde el punto de vista de la representatividad de los órganos de la
Entidad local. Como justificación de esta novedad se aduce, en la Exposición
de Motivos, que así se refuerza el perfil ejecutivo de dicho órgano colegiado.

En línea opuesta a la introducción de esta novedad se pronunció, en su en-

mienda a la totalidad del PL, el portavoz del Grupo Parlamentario Mixto, por
entender que «esta medida contribuye a separar aún más al Gobierno local
de los vecinos» (5).
Antes de la aprobación por el Pleno, si éste no hace uso de la facultad de de-
legación antes referida, el proyecto de Ordenanzas y reglamentos ha de ser
informado por la Comisión correspondiente, como órgano colegiado de «es-
tudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la de-
cisión del Pleno» [art. 122.4.a) PL].
Por lo que concierne a las Ordenanzas fiscales, antes de su aprobación han
de ser preceptivamente dictaminadas por el Órgano especializado para las
reclamaciones económico-administrativas, tal como exige el art. 136.1.b) del
PL. No se atribuye a este dictamen carácter obstativo o vinculante respecto
del Órgano con competencia de aprobación definitiva, ya se trate del Pleno
municipal, ya de la Comisión a favor de la que se haya delegado el ejercicio
de dicha competencia normativa.
4. Revisión de oficio de Ordenanzas y reglamentos locales.
Conviene recordar que la potestad de revisión de oficio «de sus actos y

acuerdos» es expresamente atribuida por el art. 4.1.g) LBRL a los Entes lo-
cales territoriales: Municipios, Provincias e Islas.
Pero esta potestad revisora es atribuida en términos diversos, al menos en
su expresión formal-literal, a los municipios de régimen común y a los de ré-
gimen especial de gran población. En efecto, a los primeros, el art. 22.2.k)
LBRL, no modificado en este aspecto por el PL, atribuye al Pleno municipal:
«k) La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento». En esta dic-
ción llaman la atención dos puntos: a) que al hablar solo de lesividad, olvida
la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, sobre los que la Cor-
poración puede ejercitar su potestad revisora, ya que la declaración de lesi-
5. No obstante, a favor de esta técnica «gerencial», que se considera acorde con el fortalecimiento ejecu-
tivo de la figura del Alcalde, vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R.: «La forma de gobierno local: ¿cambio o continui-
dad?», en Anuario del Gobierno Local 1999/2000.

vidad es el presupuesto para la ulterior impugnación en vía contencioso-ad-

ministrativa de actos meramente anulables (régimen de los arts. 102 y 103
Ley 30/1992, en la redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de enero); y b) que
al referirse solamente a «los actos del Ayuntamiento» deja fuera a las dispo-
siciones generales, propiciando una interpretación favorable a la no aplica-
ción a éstas, en el ámbito local, de la revisión de oficio, a pesar de la expresa
determinación en sentido contrario introducida en el art. 102.2 de la Ley
30/1992 por la indicada Ley 4/1999. Entendemos, no obstante, que por la co-
locación sistemática del indicado precepto [letra k) del art. 22.2] se está refi-
riendo al ámbito de ejercicio de acciones impugnatorias por la Entidad local,
entre las que se incluye el recurso contencioso-administrativo para tratar de
invalidar los actos de cualquier órgano municipal afectados de anulabilidad,
que ha de ser precedido, como inexcusable presupuesto habilitante, por la
oportuna y tempestiva declaración de lesividad.
Por lo que concierne al régimen de revisión de oficio de los municipios so-

metidos al régimen especial del Título X (de gran población), el art. 123 com-
prende, entre las atribuciones del Pleno: «1) Las facultades de revisión de
oficio de sus propios actos y disposiciones de carácter general». Se incorpo-
ra así de modo expreso la extensión de la potestad revisora de los Entes lo-
cales a las normas reglamentarias por ellos emanadas, sin distinción entre
los reglamentos orgánicos y las ordenanzas y demás reglamentos locales. La
revisión sin sujeción a plazo, si bien únicamente ejercitada, de oficio, por la
propia Entidad local (es decir, sin acción de nulidad a instancia de particula-
res interesados) compete al Pleno, previo el presupuesto garantizador del
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u Organo consultivo homó-
logo de la Comunidad Autónoma, en los términos del art. 102.2 de la Ley
30/1992, según la reforma introducida por la ya mencionada Ley 4/1999.
Ahora bien, la habilitación legal, en términos de conferir la potestad revisora

de oficio también respecto de las normas reglamentarias de los Entes loca-
les, no puede llevar a que su alcance se produzca en similares términos a la
revisión de oficio de las disposiciones generales estatales y autonómicas, da-
do que en éstas nos encontramos ante propios y verdaderos reglamentos, in-
fraordenados a la ley, y respecto de los que es plenamente aplicable el
parámetro de nulidad contenido en el art. 102.2, in fine, por remisión al art.
62.2, ambos de la Ley 30/1992, de tal manera que los supuestos de nulidad

absoluta de este último precepto juegan o se aplican en toda su amplitud y

sin modulación alguna, mientras que tratándose de normas reglamentarias
de Entes locales el desajuste o contradicción con las leyes, y aún más con
las disposiciones administrativas de rango superior, así como la regulación
de materia reservada a la ley, han de encontrar la necesaria modulación que
viene dada por la posición jurídica de las Ordenanzas locales en relación con
la ley, con sustento en la garantía institucional de la autonomía local consa-
grada en la Constitución, ex arts. 137 y 140.
El régimen jurídico que pretende establecer el PL, respecto de los grandes

municipios, en cuanto a la revisión de oficio se refiere, descansa, organizati-
vamente, en la correlación entre los Órganos municipales necesarios y la atri-
bución de la potestad de revisión de oficio de sus propios actos y acuerdos.
Así, el Pleno podrá revisar de oficio sus actos y las Ordenanzas y reglamen-
tos de él emanados, según determina el art. 123.1 letra l) antes analizada. El
Alcalde dispone de la facultad de revisión de oficio de sus propios actos, a te-
nor del proyectado art. 124.4.g) LBRL (podría suscitarse la duda de si están
comprendidos, y cabe ejercitar la revisión de oficio, respecto de «bandos, de-
cretos e instrucciones», como competencia específica del Alcalde), y final-
mente, a la Junta de Gobierno Local le corresponde idéntica facultad de
revisar de oficio sus propios actos.
La incorporación, pues, prevista en el PL de la revisión de oficio sobre las

normas reglamentarias locales venía ya requerida por la doctrina, y en tal
sentido se manifiesta EMBID IRUJO (6) para quien «la mención de la Ley bá-
sica —se refiere al art. 102.2 de la LRJ-PAC en la modificación de la Ley
4/1999— debería alcanzar, pues, a las Ordenanzas y Reglamentos munici-
pales dada su naturaleza jurídica de disposiciones de carácter general».
Mención aparte ha de hacerse de la revisión de oficio en materia de actos tri-

butarios locales, dada la remisión de los arts. 53 y 110 de la LBRL vigente al
régimen singular contenido en los arts. 153 y 154 de la Ley General Tributa-
ria (LGT, en adelante), cuya aplicación se deja a salvo por la propia Ley
30/1992 en su disposición adicional 5.ª, ap. 2. El problema es aquí el de que
6. EMBID IRUJO, A.: «Ordenanzas y Reglamentos municipales», en Tratado de Derecho Municipal, I, (dir.
S. Muñoz Machado), 2.ª ed., Civitas, 2003.

la lista de actos tributarios nulos del art. 153 LGT es de alcance más reduci-
do que la contenida en el art. 62.1 de la Ley 30/1992 para los actos adminis-
trativos en las restantes materias. Pero resultaría anómalo que un acto de
gestión de un tributo local que implicase la lesión de un derecho fundamen-
tal susceptible de amparo constitucional, por mencionar el caso más llamati-
vo, no pudiera ser declarado nulo por el Órgano municipal que lo dictó
mediante el mecanismo de la revisión de oficio y sin sujeción a límite tempo-
ral alguno. Por tal razón, el Consejo de Estado, en su doctrina legal, ha apli-
cado el criterio de la «permeabilidad» para extender los supuestos de nulidad
del art. 62.1 de la Ley 30/92 al ámbito de la revisión de actos nulos en mate-
ria tributaria. Así, en la Memoria del año 2000, el Alto Cuerpo Consultivo con-
sidera que «en ningún momento esta especificidad del ordenamiento
tributario ha determinado un cierre, ni tan siquiera un desentendimiento real,
respecto del ámbito administrativo general, sino que, por el contrario, cabe
hablar de una cierta ósmosis entre ambos sectores del ordenamiento». Y en
el mismo documento concluye que «es paradigmática, a este respecto, la
aplicación sin restricciones (en el ámbito tributario) del párrafo a) del artículo
62.1 de la Ley 30/1992».
Ahora bien, esta ósmosis entre el procedimiento administrativo común y el tri-

butario, en lo que atañe a las causas de nulidad de pleno derecho, a efectos
de la revisión de oficio no lleva, a juicio del Consejo de Estado, a entender
suprimida en el ámbito tributario (a diferencia de la regulación contenida en
la Ley 30/92, a partir de su reforma por Ley 4/1999), la revisión de oficio por
causa de simple anulabilidad y con base en infracción manifiesta de ley que
permite el aún vigente art. 154 de la Ley General Tributaria, de manera que
en este punto no resulta procedente extender a la materia tributaria el siste-
ma de revisión de oficio propio del procedimiento administrativo común.
Ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que esta «aproximación» entre los

dos procedimientos aparece ya plasmada normativamente en el Anteproyec-
to de la Ley General Tributaria, y así en el Título V, con relación a los llama-
dos «procedimientos especiales de revisión», se produce, en rigor, una
identificación de éstos con la revisión de oficio referida, no sólo en la aplica-
ción de las mismas causas de nulidad de pleno derecho que las contenidas
en el art. 62.1 de la Ley 30/1992, sino también en la desaparición en el ám-
bito tributario de la revisión por causa cualificada de anulabilidad, exigiéndo-

se para la retirada por la Administración tributaria de sus actos anulables la

previa declaración de lesividad y ulterior impugnación en vía contencioso-ad-
ministrativa. Por otro lado y desde el punto de vista procedimental, la revisión
de actos tributarios nulos no solo requiere la preceptiva intervención del Con-
sejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma, si existe,
sino también el carácter favorable u obstativo del dictamen, como sucede en
el régimen general de los actos administrativos no pertenecientes al ámbito
tributario.
4. REGLAMENTOS LOCALES Y RESERVA DE LEY
Parece oportuno recordar, con ocasión de esta reforma de la LBRL, que se han
producido ya en la doctrina y en la jurisprudencia constitucional criterios y pro-
nunciamientos sobre esta materia que, sin duda, han sido ponderados por el
autor de la iniciativa legislativa plasmada en el proyecto de ley comentado.
Así, en la doctrina, y frente a la tesis tradicional de que el ejercicio de la po-
testad reglamentaria local está supeditado a la existencia de una habilitación
previa y específica contenida en la legislación sectorial (estatal o autonómi-
ca), se va abriendo paso aquella otra que somete a reconsideración el al-
cance de la reserva de ley en el ámbito de los Entes locales y de sus
potestades. En esta línea cabe citar a PAREJO ALFONSO (7) y FANLO LO-
RAS (8) manteniendo el primero que «La posición del reglamento local no
puede ser, respecto de la ley, la misma que guarda el reglamento estatal o
regional respecto de la ley». O como señala el último de los autores citados:
«La función de éste (el legislador sectorial) no es, pues, habilitar, sino en-
marcar la potestad local, teniendo en cuenta que la ley debe dejarle ámbitos
de libertad».
En la misma dirección puede situarse la posición de EMBID IRUJO (9) cuan-
do señala que «hoy no parece que este único principio (alude al de jerarquía
7. PAREJO ALFONSO, L.: La potestad normativa local, Marcial Pons, 1998.

8. FANLO LORAS, A.: «Las prerrogativas locales», en Tratado de Derecho Municipal, I (dir. S. Muñoz Ma-
chado), 2.ª ed., Civitas, Madrid, 2003.
9. EMBRID IRUJO, A.: o.c.

normativa) pueda permitir todas las explicaciones sobre esas relaciones or-
dinamentales, dada la existencia de la cláusula constitucional de autonomía
local (arts. 137 y 140 CE) y sus necesarias implicaciones».
En una línea semejante, L. ORTEGA (10) también propugna un distinto juego

de la reserva de ley en relación con la Ordenanza local.
Parece, pues, que los reglamentos emanados de los Entes locales (orde-
nanzas y reglamentos orgánicos, para seguir la bipartición que también aco-
ge el proyecto de ley) no son identificables, en su estructura, con los del resto
del ordenamiento, es decir, con los reglamentos estatales y autonómicos. Es-
tos desarrollan o ejecutan una ley previa aprobada por su Parlamento o
Asamblea legislativa, y de aquí la tradicional denominación en la Administra-
ción del Estado de «reglamentos ejecutivos», mientras que la potestad nor-
mativa local, al carecer el Ente local de potestad legiferante, no desarrolla o
ejecuta una previa ley sino que esta, sea estatal o regional, opera más como
límite o marco que como presupuesto habilitante. Podría así afirmarse que
las Ordenanzas y reglamentos municipales no son, en rigor, reglamentos, si-
no una peculiar manifestación de su potestad normativa y autoorganizatoria,
y ello determina que la reserva de ley adquiera una modulación en relación
con el carácter que asume en los demás Ordenamientos (11).
Respecto de los pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional, han de

tenerse en cuenta, en primer término, en relación con la reserva de ley en ma-
teria tributaria, la STC 233/1999, del Pleno, cuyo FJ 10.c) afirma: «De lo ex-
puesto cabe concluir que, en virtud de la autonomía de los Entes locales
constitucionalmente garantizada, y del carácter representativo del Pleno de la
Corporación municipal, es preciso que la Ley estatal atribuya a los Acuerdos
dictados por éste (así, los acuerdos dimanantes del ejercicio de la potestad de
ordenanza) un cierto ámbito de decisión acerca de los tributos propios del mu-
nicipio, entre los cuales se encuentran las tasas. Es evidente, sin embargo,
10. ORTEGA, L.: «La potestad normativa local», en Anuario del Gobierno Local, 2001.
11. Caso específico es el de los reglamentos autonómicos que no desarrollen una Ley de su Asamblea le-
gislativa sino una Ley básica estatal, según el ámbito competencial. No podrían, en rigor, calificarse tales nor-
mas autonómicas como «reglamentos ejecutivos», sino como reglamentos «complementarios», según
entiende FONT I LLOVET, en su trabajo «El control de la potestad reglamentaria por los órganos consultivos:
legalidad y oportunidad», en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 62, mayo-agosto 2001.

que este ámbito de libre decisión a los Entes locales —desde luego, mayor
que el que pudiera relegarse a la normativa reglamentaria estatal—, no está
exento de límites». La doctrina de esta Sentencia es ratificada por la STC
106/2000, resolviendo diversas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas
por distintas Salas de lo Contencioso-administrativo de Tribunales Superiores
de Justicia, en relación con los precios públicos por la utilización o aprove-
chamiento del dominio público municipal.
En materia de la potestad sancionadora de los Entes locales se ha plantea-

do, asimismo, el alcance de la reserva de ley, en orden a la observancia del
principio de legalidad contenido en el art. 25 de la Constitución. Ha sido ex-
tremo controvertido el de si las normas sancionadoras de las Ordenanzas
municipales habían de tener cobertura en una ley sectorial previa, y qué al-
cance es exigible a esta ley.
En este sentido es interesante el dictamen del Consejo de Estado de 23 de

febrero de 1995 (dictamen número 1749/94, de la Sección 3.ª), en el que par-
te de la tesis de la vinculación negativa entre las Entidades Locales y la ley
de cobertura, según la cual aquéllas gozan, en el ámbito de su competencia
y en el marco definido de la Ley de Régimen Local, de una potestad de Or-
denanza y de una potestad sancionadora, de modo que podrán promulgar
Ordenanzas que no estén en oposición con la ley, siempre que no excedan
del ámbito previsto en la Ley de cobertura.
Sobre la misma cuestión, y en fecha más reciente, se pronunció, decidiendo

recurso de amparo, la STC 132/2001, de 8 de junio (Sala 1.ª). Pues bien, al
igual que en materia de reserva de ley tributaria, el FJ 6 de dicha sentencia
declara que «la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sancio-
nes ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local,
existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regu-
lación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento», añadiendo a renglón se-
guido «Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la
exigencia de ley», y concluye: «La flexibilidad alcanza al punto de no ser exi-
gible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permi-
te la inhibición del legislador».
Pues bien, el proyecto de ley se acoge a esta doctrina, invocando expresa-

mente en la Exposición de Motivos la citada STC 132/2001, de 8 de junio, y

en el Título XI regula la tipificación de las infracciones y sanciones en de-

terminadas materias. Así, en el nuevo art. 137 habilita a los Entes locales,
en defecto de normativa sectorial específica, para establecer tipos de in-
fracciones e imponer sanciones «por el incumplimiento de deberes, prohibi-
ciones o limitaciones contenidos en las correspondientes Ordenanzas»,
siempre que se atengan a los criterios enunciados en los dos siguientes pre-
ceptos sobre clasificación de las infracciones y el límite o tope de las san-
ciones pecuniarias.
En efecto, el art. 138 del PL impone a la Ordenanza local el establecimiento
preciso de la clasificación tripartita de las infracciones en muy graves, graves
y leves, siguiendo así el principio contenido en el art. 129.1 de la Ley
30/1992. El criterio o eje delimitador que se utiliza para que la regulación lo-
cal tipifique adecuadamente las infracciones atiende, de una parte, a la con-
vivencia de interés local (por ello excluye las conductas subsumibles en los
tipos de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciu-
dadana), al normal uso y prestación de los servicios públicos así como de sus
equipamientos e infraestructuras y, finalmente, al dominio público local («es-
pacios públicos» en la terminología del proyecto de ley).
Finalmente, el proyectado art. 139 impone límites o topes máximos cuantita-
tivos a las multas que pueden irrogar los Entes locales, en función de la cla-
se de infracción según su gravedad, estableciendo para las muy graves el
límite de 3.000 euros, límite que no puede rebasar la Ordenanza local salvo
que una ley permita de forma expresa la superación de aquéllos.
De las dos exigencias mínimas que se derivan del principio constitucional de
legalidad sancionadora del art. 25.1 CE, tal y como ha sido explicitado por la
citada STC 132/2001, la primera, referida a la tipificación de infracciones ad-
ministrativas en las Ordenanzas locales, puede considerarse atendida en vir-
tud de la proyectada regulación que, sintéticamente, acaba de describirse
(arts. 137 y 138 del PL), pues en ella se fijan criterios mínimos de antijuridi-
cidad, que cumplen la función de orientar y condicionar la estimación de ca-
da municipio o Ente local con ocasión de tipificar conductas infractoras en la
correspondiente Ordenanza. Más dudoso es que el proyecto de ley haya da-
do cumplida satisfacción a la segunda exigencia, concerniente al estableci-
miento de clases de sanciones que los Entes locales pueden imponer en sus
Ordenanzas, no en el sentido de absoluta correlación entre grupos de ilícitos

y sanciones que han de llevar aparejados sino, como precisa la tan citada
Sentencia, «una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza mu-
nicipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos admi-
nistrativos que ella misma tipifica», siendo así que el nuevo art. 139 no
enumera ni precisa las clases de eventuales sanciones, sino que, por relación
a una sola de las posibles sanciones (como es la pecuniaria o multa) viene a
establecer topes cuantitativos máximos para su aplicación, en función de la
mayor o menor gravedad de las infracciones reprochadas.
Se trata, por tanto, en este concreto aspecto, de un paso adelante en la cons-
trucción de un régimen jurídico sancionador de los Entes locales, así como
en su mayor y más adecuado ajuste a los principios y exigencias derivados
de la reserva de ley contenida en el art. 25 de nuestra Constitución, colman-
do así, como viene a reconocer paladinamente la Exposición de Motivos, la
laguna legal existente en materia de potestad sancionadora municipal.

La Potestad Reglamentaria en El Proyecto de Ley de Medidas para La Modernización Del Gobierno Local

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

La Potestad Reglamentaria en El Proyecto de Ley de Medidas para La Modernización Del Gobierno Local

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

DERECHO ADMINISTRATIVO

REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004 13

Pablo García Manzano

A. Ordenanzas y reglamentos en los municipios de régimen común.

a. El ámbito de aplicación: su determinación.

1) Reglamentos de naturaleza orgánica.

4. REGLAMENTOS LOCALES Y RESERVA DE LEY.

14 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

En el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Se-

REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004 15

Pablo García Manzano

Finalmente, y conforme a su disposición adicional 3.ª, se prevé la entrada en

Nos proponemos, muy sumariamente, a partir de esta iniciativa legislativa del

2. LA ATRIBUCIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La modificación del art. 4 LBRL ha dado nueva configuración al modo de atri-

16 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

Autónomas»). El art. 4.3 contempla específicamente el caso de las Mancomu-

1. La LBRL, en el art. 22.2, atribuye al Pleno municipal, en su apdo. D), «La

Los reglamentos orgánicos municipales no están directamente subordinados

REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004 17

Pablo García Manzano

prevalencia de la correspondiente ley autonómica de régimen local sobre los

En este sentido, algunas leyes autonómicas de régimen local, volviendo en

Otra singularidad la constituye la definición de «Reglamento orgánico muni-

En ocasiones, la legislación previene el carácter preceptivo del reglamento

Por su parte, el Proyecto de ley en examen al modificar la Ley básica estatal,

18 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

2. El régimen jurídico de elaboración de Ordenanzas y reglamentos.

b) Órgano competente y quórum de aprobación.

— Reglamento orgánico propio de la Corporación. Se exige el quórum re-

REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004 19

Pablo García Manzano

— Ordenanzas fiscales. Aquí se introduce una importante y cuestionable, a

Se justifica la supresión por la Exposición de Motivos, al entender que dicho

Podría quizás pensarse en matizar el precepto, distinguiendo entre el esta-

c) Publicación y entrada en vigor.

No se produce innovación alguna en esta materia, salvo la expresa previsión

La Exposición de Motivos destaca como novedad del PL la potenciación del

20 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

Por lo que respecta a las potestades, se añade un apartado 3 al art. 4.º

REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004 21

Pablo García Manzano

siempre que las respectivas legislaciones autonómicas lo permitan. La doc-

C) MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN (RÉGIMEN ESPECIAL)

a) El ámbito de aplicación: su determinación.

El PL añade un nuevo Título, el X, a la Ley básica estatal con el intento de

2. MORILLO-VELARDE PÉREZ, J.I.: «Mancomunidades y Asociaciones de Entidades Locales», en Trata-

22 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

«municipios de gran población». El primer problema de esta opción legislati-

Respecto de la primera cuestión, el art. 121 del PL responde de manera ta-

(Sobre el carácter de institución autonómica de estos Tribunales Superiores,

Ha de precisarse, por lo demás, que la fórmula está explícitamente abierta al

REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004 23

Pablo García Manzano

Por lo que atañe a la segunda de las cuestiones enunciadas, la del espacio

En el mismo sentido, se pronuncia algún autor, como FONT I LLOVET (3),

24 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

b) Algunas singularidades de la potestad reglamentaria en el régimen

El nuevo Título X de la LBRL, al configurar como básico, y aplicable a todos

1) Reglamentos de naturaleza orgánica.

Destaca, en primer término, la enfatizada calificación de «reglamentos de na-

REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004 25

Pablo García Manzano