PARTIDOS, SISTEMAS DE

PARTIDOS Y DEMOCRACIA
LA OBRA ESENCIAL DE
•

PETERMAIR

(Compiladores)
Fernando Casal Bértoa y Gerardo Scherlis

�udeba
040850
108 1 Cap ftulo 111. Se van, se van ... fu_e_ro_n_?_ _ _ _ _ _ _ _ __
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¡ s_

Eslovenia
Mo SLS SKO DeSUS sos so SNS LOS NSI Zares lipa
1998 40.000 36.576 26.000 23.000 20.000 5.783 5.342 .

*
2008 13.515 14.210 27.011 24.042' 8.100 5.021 10.085 4.325 1.692
El patronazgo partidario como recurso
Incluye tanto mtembros como smlpattzantes.
organizativo*
España
AOo AP/PP PSOE PCE/IU PNV CDC UOC PSC ERC ICV
2000 601.731 407.821 70.000 32.000 30.000 17.519 .

725.670 552.689 58.000 29.748 CoN PETR KoPECKY

2008 51.762 12.350 76.127' 18.993' 5.464'
(07) (06) (07) (07)
"
· Incluye stmpattzantes que no pagan cuotas.
•

Suecia

1. l ntroducción

El objetivo de este volumen es explorar las prácticas del patronazgo

partidario en las democracias europeas contemporáneas. La práctica del
patronazgo político no es, por supuesto, un fenómeno·nuevo en el mundo
de la política. Este es usualmente concebido como una forma de intercambio
Reino Unido
particularista, entre patrones y clientes, que ha existido tanto en .sociedades
Plaid
Año Con Lab Lib!LD SNP UKIP BNP Greens
Cymru tradicionales como modernas, en regúnenes democráticos y no democráticos,
2008 250.000 166.000 60.000 15.100 14.600 13.500 8.000 7.464 en organizaciones de diferente tipo, y en el nivel locat regiünat nacional
Nota: las ctfTas en curstva son actualuacwnes de Mmr y van Btezen (2001). e incluso supranadonal. El patronazgo partidario como tal tampoco es un
fenómeno nuevo, pero ha sido distinguido del patronazgo político en general
Fuentes: Mair y van Biezen (2001). Además de información recibida directamente en el sentido de que es el partido, antes que un líder político individual,
de los partidos y/o por medio de la ayuda de colegas, hemos también utilizado las quien opera Como el patr6n u colectivo" en la relación de intercambio. En el
siguientes fuentes publicadas: Bardi et al. (2007), Borz (2009), Documentatiecen� contexto eur<?peo, por ejemplo, el acceso a recursos de patronazgo algunas
trum Nederlandse Politieke Partijen (www.rug.nl/dnpp), Christophorou (2006), veces ha ayudado a proveer a los líderes partidarioS de los medios para ini�
Biblioteca de la Cámara de los Comunes (2009), Gunzinger (2008), Niedermayer dar la construcción, y luego mantener, organizaciones político�partidarias,
(2008), Pappas y Dinas (2006), Raimonaite (2006), Rozenvalds (2005), Spirova por medio de la distribución de 11Íncentivos selectivos" (Conway y Feigert,
(2005), Szczerbiak (2006) y Verge (2009). 1968; Panebianco, 1988; Müller, 1989) , a los activistas y a las elites del
partido, a cambio de su lealtad organizativa u otros beneficios. El patronazgo
partidario ha ayudado también a los partidos a desarrollar redes cliente lares

*Este capítulo reúne la primera parte del capítulo 1 y la totalidad del capfru!o 18, que cierra el
libro Party Patronage arul Party Gcwemment in E1uopean Democracies, editado por Petr Kopecky,
Peter Mair y Maria Spirova y publicado en 2012 por Oxford University Press.

109
1 1O L� apftulo IV. El patronazg
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artidario como recurso organízati o
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como medio de mantener el apoyo electoral (por ejemplo Mainwaring, 1999;
Blande!, 2002; f1opkin, 2006; Kitschelt y Wilkinson, 2007).
En este libro distinguimOs patronazgo como recurso organizativo de pa�
tronazgo como recurso electoral. Mientras la mayor parte de la atención de
la literatura se ha puesto en el segundo (para dos ejemplos recientes véase
Piattoni, 2001; Kiischelt y Wilkinson, 2007), nosotros observamos al primero
como un elemento crecientemente importante del desarrollo organizatívo
de los partidos y del gobierno de partido. En verdad, es esta distinción entre
dos formas diferentes de comprender al patronazgo, incluyendo la sistemá�
tic a atención conceptual y empírica que le dedicamos al patronazgo como
recurso organizativo, lo que distingue a este libro de la mayor parte de la
literatura existentt; sobre patronazgo y clientelismo, y sobre organizaciones._
partidarias y gobierno de partido. ·
Este capítulo introductorio provee el marco teórico y conceptual para
todo el libro. Primero repasamos brevemente la literatura que asocia el
patronazgo con estrategias y recursos electorales. Mostramos que el patro�
nazgo así entendido se define como un modo de intercambio particularista
entre el partido por un lado, y un adherente o un grupo de adherentes por
el otro, en el cual recursos estatales, o el acceso privilegiado a aquellos qué
controlan dichos recursos, son intercambiados por apoyo político dentro
de la sociedad en general. Señalamos también que el concepto genérico de
patronazgo partidario esconde a menudo variaciones importantes en los
intercambios particularistas, como por ejemplo el clientelismo y la ínter�
mediación. En sintonía con la literatura existente, argumentamos que estas
formas tradicionales de patronaZgo están probablemente en retroceso en las
democracias europeas conteh1poráneas.
La segunda sección del capítulo desarrolla nuestra propia perspectiva
sobre el patronazgo como recurso organizativo. Mostramos que el patronazgo
asf entendido es usualmente definido como la capacidad de los partidos
para designar gente en cargos públicos y semipúblicos. De este modo, dife­
renciamos patronazgo partidario de la política de intercambios tradicional,
poniendo en cambio a esta práctica en el contexto del moderno sistema de
gobierno multinivel, como el recurso organizativo de los partidos, y como
uno de los núcleos del gobierno de partido. Luego argumentamos por qué
creemos que el patronazgo como recurso organizativo será muy-probable,
mente una estrategia crecíentemente importante a través de la cual los
partidos en las democracias contemporáneas tratarán de asegurarse el éxito
y la superVivencia orgQ:nizativa. Al mismo tiempo, argumentamos que tal
.�----------���__����- _����Pa rt id os ,
- s iste " ' as d e partidos y democracia 1 111
forma de patronazgo podría ser cada vez menos identificable con los partidos,
en el sen.tido convencional del término gobierno de partido. Completamos
el capítulo introductorio especificando las preguntas de investigación que
guían el trabajo.
2. Patronazgo como recurso electoral
En la mayor parte de la literatura, el patronazgo involucra el intercambio
de diferentes bienes públicos a cambio de apoyo electoral. Por lo general,
se asume que el patronazgo involucra una relación dual entre un partido
(o un polrtico) por un lado, y un adherente o conjunto de potenciales ad­
herentes por el otro, en la cual los partidos utilizan sus propios recursos, o
recursos a los cuales tienen acceso privilegiado en las institUciones públicas
u otros espacios, con el fin de consolidar apoyo político en la sociedad.
Para tales objetivos puede usarse un amplio espectro de bienes, coino por
ejemplo cuando un proyecto de construcción de viviendas se localiza en
un lugar determinado, o cuando se ofrece a los maestros, a los taxistas o a
cualquier otro grupo específico de votantes beneficios particulares a cambio
de apoyo político o de la adhesión para la próxima elección, o cuando los
miembros;del partido son seleccionados masivamente para cubrir posiciones
en el sector público. En áreas pobres o rurales, incluso bienes ta� básicos
como paquetes de fideos o pequeñas contribuciones en dinero pueden ser
usadas para asegurar el voto. En otros términos, el patronazgo representa
en este caso una forma de vínculo político, un mecanismo a través del
cual políticos individuales o partidos obtienen apoyo electoral a cambio de
distribuir selectivamente beneficios {mayormente materiales) a través de
las instituciones del Estado.
El término clientelismo se asocia estrechamente a esta noción de
patronazgo. Los patrones, los partidos o los políticos, tienen clien_tes, los
votantes o los potenciales adherentes, siendo el vínculo entre ambas par�
tes vertical, y caracterizado por un estatus de Poder desigual. Esto apenas
difiere del tipo de relación patrón-cliente que puede hallarse en ambien­
tes económicamente subdesarrollados y políticamente tradicionales. La
principal diferencia en este punto reside en que los vínculos clientelares
tradicionales se caracterizan por intercambios personalizados, cara a cara,
entre una persona poderosa, usualmente un terrateniente o notable local,
e individuos o grupos, típicamente.campesinos pobres, quienes mantienen
112 1 Caprtulo IV� El patronazgo partidario como recurso o ga n i zativo
�
____
_ _ _ _ _ _ _ _
un alto nivel de dependencia respecto a sus patrones (un agudo análisis
de una relación de este tipo puede verse en Gibbon y Higgins, 1974). En
contraste, la versión más moderna del clientelismo, conocida por ejemplo
por la política de máquinas en las ciudades norteamericanas (véase Scott,
1969), describe intercambios relativamente impersonales en los cuales �na
organización bufocrática, el partido político, se transforma en el agente
fundamental en la distribución de recompensas materiales a clientes que
son ya algo menos dependientes de, y están menos identificados con, sus
patrones (véase también Weingrod, 1968; Caciagli, 2006; Hopkin, 2006) .
En algunos casos, sin embargo, el fenómeno se aproxima más a la ínter�
mediación que al patronazgo como tal. La principal diferencia aquí es que, a
diferencia del patrón, el broker no posee o incluso no controla directamenttt
los recursos, sino que actúa precisamente como un intermediario entre
aquellos que están en posesión de los recursos, principalmente el Estado
y la burocracia, y aquellos que necesitan esos recursos, que normalmente
se encuentran entre los pobres rurales o urbanos. El político en este caso
se beneficia por adquirir la reputación de ser capaz de negociar beneficios
para quienes de otro modo no accederían a eH os. Los políticos como brokers
son valorados por su experticia y know-how y, como lo notó Komito (1984:
174) en el caso irlandés, por su "habilidad para monopolizar y luego poner
a la venta su conocimiento especializado de los recursos estatales y sus
canales de acceso a los burócratas que distribuyen esos recursos" (véase
también Boissevain, 1969; Blok, 1969; Abercrombie y Hill, 1976; Bax,
1970; Clapham, 1982).
Tanto los vínculos clientelares como el brokerismO o intermediación
entre políticOs y votantes han demostrado ser particularmente importantes
en las áreas rurales y menos desarrolladas económicamente, así como en
sistemas políticos de los países en desarrollo, y es precisamente esta forma
de vínculo la que suele considerarse desafiada por la modernización, por un
lado, y por el desarrollo del partido de masas, por otro. La literatura tradi­
cional que se ocupa de estos temas es rica y extensa, y no parece necesario
detallarla aquí (véase por ejemplo Weingrod, 1968; Graziano, 1976; Shefter,
1977; Eisenstadt y Roninger, 1980; Eisenstadty Lemarchand, 1981). Alcanza
Q
con notar ue los procesos de individuación, de integración y movilización
vertical asociados a los lazos patrón-cliente se consideran diluidos por las
formas de integración y movilización horizontal promovidos por la política .
de clases y la estructura de clivajes. En sentido contrario, también se ha
argumentado que la e�tructuración en torno a clivajes se ve impedida por
Partidos, sistemas de partidos y democracia 1 13
los efectos disgregadores del clientelismo (Hazelkom, 1986). En cualquier
caso, en la medida en que toman forma los alineam.ientos electofales de
masas, el margen para la formación de redes individualizadas de adherentes
se ve más limitado.
En segundo lugar, en tanto el partido de masas se va imponiendo sobre
el formato premoderno y de cuadros de los partidos, y en la medida en que
las apelaciones basadas en programas e ideologías reemplazan a aquellas
basadas en formas personalizadas de representación política, se hace má
· s
difícil sostener los vínculos patrón�cliente, y especialmente construir una
clientela específica. En tercer lugar, en la medida en que los países se mo�
dernizan y profesionalizan, los sistemas meritocráticos de promociones se
hacen más aceptables y difundidos, y por lo tanto las reglas objetivas, los
exámenes y las calificaciones reemplazan a los favores, las amistades y las
redes en la construcción de las carreras. Aquí tarnbiéri, por lo tanto, el
espacio para el patronazgo se hace limitado, en este caso como resultado
de la escasez de oferta -sencillamente hay menos disponible para distribuir
dentro del sistema de patronazgo.
Ctiarto, en cuanto las economías se modernizan, los mercados locales,
especialmente en las áreas rurales pobres, tienden a integrarse en unidades
mayores, tanto regionales, nacionales o inclusive supninacionales. Los miem�
bros de estas comunidades antes aisladas comienzan a tener por lo tanto
vínculos comerciales y sociales con personas de otros lugares, lO cuat a su
vez, disminuye la demanda de patrones e intermediarios para promover sus
intereses en el' poder político central. Finalmente, en la medida en que las
sociedades también se hacen más ricas y educadas, es probable que dismi�
nuya la demanda de beneficios y favores particularizados, mientras que los
ciudadanos también ganan capacidades para lidiar con la burocracia por sí
mismos. En este sentido, los ciudadanos comienzan a manejar sus propios
asuntos con mayor eficiencia y tienen menos necesidad del patrón o del
intermediario que opere en nombre de ellos.
Todo esto implica un proceso que se desarrolla a lo largo del tiempo,
por el cual las prácticas clientelares y de intermediación son continuamente
eliminad;s en favor de patrones más convencionales de vínculos basados
en la representación y en la rendición de cuentas colectivas. Los víncu�
los clientelares, caracterizados por el intercambio directO de beneficios
materiales, son gradualmente reemplazados por vínculos programáticos
caracterizados por la compensación indirecta a los vo�antes a través de
paquetes de políticas ofrecidas por los partidos políticos. En verdad, uno
114 1 Capftulo IV. El patronazgo partidario como reCurso organizativo
de los agentes claves en este proceso es el naciente partido de masas, que
alienta una integración horizontal antes que vertical, y que promueve la
provisión de beneficios universales antes que particulares. Esto no implica
que las prácticas de patronazgo sean eliminadas inevitablemente con el
advenimiento del partido de masas. Por el contrario, como Shefter ( 1994) Y
otros (SotiropoÜlos, 1996; Kristinsson, 1996; Wamer, 1998; Golden, 2003)
han mostrado efectivamente, los partidos de masas también han sabido
adaptar estas prácticas para asegurar su propia supervivencia electoral.
Ciertamente, como argumenta Kitschelt (2000), mientras que hay una clara
compensación entre los vínculos programáticos y clientela res, los dos modos
de representación son compatibles entre s( hasta cierto punto en cualquier
ambiente electoral competitivo. Pero lo que esto sl sugiere, no obstante, fS
que estas prácticas se hacen más difíciles de sostener en la era del partido de
masas, y es probable que ellas pasen a ser más excepcionales que habituales.
El argumento, en definitiva, sostiene que la polltica moden1a opera con un
sesgo contrario al patronazgo.
Sin embargo, desarrollos recientes de la polftica europea han llevado a
algunos académicos a un replanteo parcial de esta expectativa común. Con
la emergencia en muchas de las nuevas democracias de partidos y sistemas
de partidos que a menudo están débilmente estructurados, por ejemplo, y
con la continua presencia de lazos personalizados en aquellos sistemas en
los cuales los votantes eligen entre candidatos tanto como entre partidos, el
clientelismo podrfa tomar un nuevo fmpetu (Kitschelt, 2000). Puede tam­
bién argumentarse que la intensidad declinante de las diferencias ideológicas
entre partidos en muchas democracias modernas puede inclusive alentar un
fortalecimiento de los vfnculos clientelares en las bases de la sociedad, al
mismo tiempo que lo alienta en la cúspide del proceso que Poguntke Y Webb
(2005) han identificado como de un liderazgo más personalizado, de estilo
presidencialista. Más aún, y en alguna medida paradójicamente, también
se ha argumentado que precisamente porque la modernización promueve
un crecimiento en la extensión y alcance de las calificaciones profesionales,
también puede eventualmente alentar un retomo del clientelismo. Cuanto
mayor sea el número de personal calificado disponible, por ejemplo, más
difkil es seleccionar sobre la base de criterios óbjetivos únicamente, y por
lo tanto factores más personales, ad lwc o ad hominem, pueden adquirir un
peso creciente. Entre los muchos estudiantes de posdoctorado con publica�
dones que aplican a una posición en un departamento de ciencia política,
por ejeni.plo, las refe�encias, las redes y la empatía personal pueden a veces
Partidos, sistemas de part i dos y democracia 1 11 S
probarse más decisivos que las calificaciones formales a la hora de la selec�
ción final.1 Es por estas razones, as( como por la continua relevancia del
clientelismo en muchos países no europeos, que los estudios del patronazgo
partidario como un recurso electoral todavía constituyen un área importan�
te de la literatura sobre la política de partidos y sobre el comportamiento
polftico (véase, por ejemplo, Martz, 1997; Gordin, 2002; \Valle, van de,
2003; Golden, 2003; Calvo y Murillo, 2004; Tavits, 2009; Kitschelt, 2000) .
3. Patronazgo como recurso organizativo
A los fines de este capitulo y también de este libro, no nos interesa
este tipo de patronazgo. Es decir que estamos menos interesados en el
patronazgo como recurso electoral, y más preocupados por el patronazgo
como recurso organizativo. Así entendido, como recurso organizativo, el
patronazgo partidario representa una forma de control o de explotación
institucional que funciona para el beneficio de la organización partidaria.
El patronazgo en este sentido es menos una forma de juntar votos o un
medio para establecer clientelas leales, y más una estrategia para construir
las redes organiza tivas de los partidos en la esfera pública y semipública. El
patronazgo asf entendido puede ser considerado como (una de las formas
de) un vfnculo entre el partido y el Estado, más que como un vfnculo entre
el partido y la sociedad (véase van Biezen y KopeckY, 2007).
Los estudios empíricos del patronazgo como recurso organizativo se
han enfocado usualmente en la distribución de empleos estatales (véase,
por ejemplo, Sorauf, 1959; Wilson, 1973; Goldston, 1977; Müller, 1989 y
2006b; Bearfield, 2009); y nosotros también seguimos esa tradición. Más
específicamente, definimos al patronazgo partidario como el poder de los
partidos políticos para designar en cargos dentro de las instituciones del
-
l. Abercrombie y Hill señalan: "Las carreras profesionales muestran cómo el patronazgo (...)
es una faceta central de una institución que suele pensarse como _dominada por principios de la
competencia técnica y el status adquirido( ) El monopolio sobre la profesión pone en manos d e
•..
los más antiguos e l control sobre los asuntos internos, de modo tal que controlan las perspectivas
de carreras de los académicos de menor jerarquía de modos que son generalmente independientes
del mercado(...) El respaldo que los profesores de mayor jerarquía otorgan a los académicos que
se inician es cuando menos de gran ayuda, y más habitualmente esencial en cada paso de la
carrera" (1976: 423-4). Queremos agradecer a Nicole Bolleyer por llamaf nuestra atención sobre
·
esta referencia.
 Capftulo IV. El patronazgo partidario como recurso organizativo
·116
Partidos, sistemas de partidos y democracia 1 117

Estado¡ consideramos que el alcance de �ste patronazgo es el rango de
posiciones distribuidas de este modo.
Uno de los principales asuntos que interesan en este libro es, por lo
tanto, lo que Hans Daalder ( 1966) llamó el "alcance" o la "permeabilidad" de
los partidos dentro del Estado. En este caso en particular, nos interesa la prc ..
gunta de cuánto déntro de un sistema político determinado, la distribución
de empleos y otras posiciones públicas y semipúblicas de importancia, son
al menos parcialmente controladas por partidos políticos. Estas posiciones
incluyen, por ejemplo, puestos en la administración central del Estado o el
corazón del servicio civil, pero también posiciones en empresas públicas y
sus organismos de dirección, universidades, comités y comisiones asesoras,
organismos paraestatales y otros cuerpos reguladores.
Es importante enfatizar que el patronazgo así entendido se relaciona
con, pero es teórica y empíricamente distinto de, la corrupción y el cliente..
lismo, los dos conceptos con los cuales es más comúnmente equiparado en
el lenguaje coloquial, y también en el académico. La Tabla 1 resume estas
incluyendo un espectro más amplio de recursos estatales en esos intercam ..
bias. Como en el caso de la corrupción, sin embargo, hay a menudo también
una relación estrecha entre patronazgo y clientelismo. El patronazgo es el
primer, y más o menos inevitable, paso en la emergencia del dientelismo,
dado que es a partir de su capacidad para controlar los puestos de la admi­
nistración estatal y de otras agencias estatales y semiestatales que los partidos
cuentan con la capacidad para distribuir bienes particulares a sus votantes.
En otras palabras, los partidos que no controlan agencias estatales diffci(,
mente cuenten con la posibilidad de desarrollar intercambios clientelarcs en
gran escala o de favorecer a grupos de votantes a través de legislación o de
la distribución de fondos. En este sentido, el patronazgo es una condición
.. necesaria, aunque obviamente no suficiente, para el clientelismo.
Tabla l. Diferentes conceptos y su relación con el patronazgo
PATRONAZGO CLIENTELISMO CORRUPCIÓN

importantes diferencias en varias dimensiones fundamentales. La distinción RECURSO Empleas en Subsidios, Decisiones
con la corrupción, entendida aquí como el uso Uegal de recursos públicos ESTATAL instituciones préstamos, públicas
estatales medicinas, comida,
(decisiones públicas) para obtener ventajas financieras, es particularmente .
empleos públicos
importante, dado que mientras que puede a veces haber oposición de la
OBJETIVO Control de Apoyo electoral Recursos
opinión pública al ejercicio del patronazgo, la distribución de puestos es­ instituciones financieros

tatales y semiestatales en forma discrecional por parte de un partido no es Recompensa por

lealtad (organizativa)
necesariamente corrupta o ilegítima, y de hecho es a menudo una práctica
BENEFICIARIO Cualquiera Votantes del
realizada abiertamente y en forma transparente. En verdad, son este tipo Empresas,
partido emprendedores
de designaciones, las que se hacen honestamente y a la luz del público, las
ESTATUS LEGAL legal o ilegal Legal o ilegal Ilegal
que más interesan en este volumen. Dicho esto, también es indudable que
el patronazgo y la corrupción pueden estar en la práctica muy relacionados, PREGUNTA ¿Trabajarás para mi? ¿Me votarás? ¿Me darás un
CRUCIAL soborno?
como por ejemplo cuando las designaciones se hacen con el propósito de
proveer retornos privados o como devolución por sobornos. En la misma
Fuente: adaptado de Kopecry; Spirova y Scherlis (2008) y Scherlis (2010).
línea, el patronazgo es una condición crucial para la supervivencia de la
corrupción sistemática, en tanto que es a través de las designaciones de
Que patronazgo y clientelismo sean a menudo considerados siilónimos
burócratas y otro personal estatal leal a los políticos partidarios que se logran
también se relaciona con el hecho de que la distribución de empleos estatales
sortear o burlar efectivamente los mecanismos diseñados para controlar las
fue muchas veces en el pasado masivamente utilizada con fines electorales
actividades de los funcionarios políticos.
--.:omo, por ejemplo, fue el caso en la Italia de posguerra o en la época de
La distinción entre patronazgo y clientelismo ha sido ya explicada, pero
las máquinas electoral�s en las ciudades de Estados Unidos-. Sin embargo,
quizá es útil subrayar una vez más que, por definición, el clientelismo es.
la mayor parte de las comunidades políticas modernas, y ciertamente la
un fenómeno más abarcador que el patronazgo partidario, que alcanza un
Europa conterúporánea, se caracterizan por tener ��demasiados pocos em..
número mayor de persopas, y cubre un rango más amplio de intercambios,
pleos y demasiados votos,i consecuentemente, es improbable que el uso del
118 1 Capftulo IV. El patronazgo partidario como recurso organizativo
patronazgo como modo de asegurar apoyo electoral constituya una estrate�
gia viable tanto en un sentido organizativo como financiero. En re�lidad,
_
extremando el argumento, cuando se distribuyen empleos como fo:rma de
recolectar votos o apoyos; o Como forma de intercambio, es probable-que la
disponibilidad de puestos sea mucho menor que la demanda, y por lo tanto
es también proba51e que los puestos alcancen un valor mayor. En cambio
cuando el patronazgo funciona como forma de construcción organizativa,
puede ser difícil para el partido cubrir las posiciones que considera necesarias
para su supervivencia (véase por ejemplo Sundberg, 1994): En los estudios
que se presentan en este volumen vemos que esto ocurre frecuentemente.
La compra de votos es por supuesto sólo una de las razones por las cuales
los partidos podrían distribuir puestos en la administración pública. Además ,
de, o junto a la estrategia de compra·de votos, el patronazgo partidario puede
también servir a una completa variedad de diferentes objetivos. Puede, por
ejemplo, servir coino un recurso intrapartidario en manos del liderazgo,
utilizado para recompensar (o castigar) a los funcionarios electos, o para
promover la cohesión intrapartidaria y la lealtad organizativa (reflejado en
el uso de "incentivos selectivos'' por Conway y Feigert, 1968, y Panebianco,
1988). Los puestos en instituciones y empresas públicas representan recur­
sos valiosos en la forma de salarios, contactos, prestigio e información que
puede ser usada para tales propósitos. Otra razón fundamental por la que
los partidos pueden buscar asegurarse el acceso a cargos no electivos dentro
del Estado podría ser el control en el diseño e implementación de políticas,
o lo que la literatura �!emana refiere como Politikpatronage.2 Más que una
herramienta para únicamente recompensar la lealtad organizacional o per�
sonal, el patronazgo debería así ser visto como parte del gobierno de partido
(véase también Blande!, 2002; Meyer-Sahling, 2006), y como un medio de
gobernar más que como un simple medio de promover favores. Al designar
en el Estado a individuos de confianza, los partidos políticos pueden hacer
que sus políticas fluyan más efectivamente, pueden estar mejor informados
y pueden, por lo tanto, fortalecer sus capacidades para la producción de
políticas y su reputación. En este sentido, el patronazgo partidario provee
el pegamento necesario para lo que Tony Blair gustaba llamar uun gobierno
'
1cohesionado11' (a joined up govemment).
2. Los otros dos términos, Hemchaftspa!ronage y Versorgungspa!mnage, refieren respectivamente
a patronazgo como herramienta electoral y patronazgo como estrategia de recompensa interna.
Queremos agradecer a Philip M anow por esta referencia. Véase también Manow (2002}.
_
Partidos, sistemas de partidos y democracia 1 119
De lo anterior debería quedar claro que nuestra comprensión del patro�
nazgo partidario como un recurso organizacional es analrticamente diferente
de la comprensión tradicional del patronazgo como intercambio o como
un vínculo político. Debería ser también obvio que concebir al patronazgo
como uno de los componentes centrales del gobierno de partido significa
considerarlo un fenómeno de gran importancia en sí mismo. Por ejemplo,
las consideraciones sobre el "partidismo del gobierno" (Katz, 1986) o sobre
el desarrollo de los partidos cartel (Katz y Mair, 1995), no pueden ser com­
pletas sin referencias empíricas al patronazgo como recurso organizacional.
Y sin embargo, también postulamos -y desarrollamos este argumento en la
siguiente sección- que hay razones para esperar que el patronazgo como
recurso organizacional esté ganando relevancia para los partidos políticos
contemporáneos. En otros témlinos, el patronazgo podría ser ya no solamen�
te una parte normal de las actividades organizativas propias de la política
interna de los partidos y de los procesos de formación del gobierno, como lo
ha sido siempre, sino que podría estar ofreciendo un recurso creciente mente
valioso con el cual los partidos pueden buscar asegurarse su supervivencia
organizativa y su éxito en los sistemas políticos contemporáneos.
4. Del gobierno de partido al partido como red
Hay al menos tres razones por las cuales observamos un poderoso estí�
mulo hacia el patronazgo como recurso organizativo. La primera se relaciona
con la naturaleza cambiante de las organizaciones partidarias. Los partidos
en las democracias desarrolladas han mostrado permanentes cambios, y a
lo largo del siglo XX han adquirido una variedad de formas y han atrave­
sado diversas etapas, desde el partido de elite en los comienzos del siglO,
pasando por los partidos de masas, catch-all, y luego el partido cartel (Katz
y Mair, 1995; 2002). También se han definido en contextos recientes otros
modelos de partido, incluyendo el moderno partido de cuadros, el partido
como Hrma comercial· y el partido de los medios (véase, respectivamente,
Koole, 1994; Hopkin y Paolucci, 1999; Krouwel, 2006). Pero mientras esta
pluralidad de modelos parecería sugerir una creciente diversidad entre los
tipos·organizativos, la mayor parte de los analistas acuerdan en•.que uno
de los desarrollos organizativos claves del pasado cuarto de siglo ha sido
el pasaje en el centro de gravedad del partido desde la sociedad hacia el
Estado. Esto es, de una era dominada por el partido de masas, en la cual
, 1 20 1 Capftulo IV. El patronazgo partidario como recurSo organizativo
las organizaciones partidarias tenían fuertes raíces en la sociedad civil Y
durante la cual depositaban el mayor esfuerzo en su rol representativo,
los partidos han comenzado a tener sus principales términos de referencia
desde adentro de las instituciones políticas, y han comenzado a definirse
a sí mismos primeramente como gobernantes y gerentes de la comunidad
política. Interesa�temente, los partidos de las democracias en desarrollo
parecen haber salteado la etapa del partido de masas. En muchas de estas
,
nuevas democracias del sur y el este europeo, América Latina y el Africa
subsahariana, y desde el mismo comienzo de la democratización, los partidos
políticos se han caracterizado a menudo por su relativamente débil anclaje
sociat por un lado, y por su fuerte presencia dentro de las instituciones
estatales, por otro (van Biezen, 2003; Mainwaring y Scully, 1995; Salih,,
2003; van Biezen y Kopecky, 2007).
Ya sea en democracias desarrolladas o en desarrollo, por lo tanto, los
partidos han devenido antes que nada en partidos de los cargos públicos o,
como lo ha definido elegantemente van Biezen (2004); ellos han comenzado
a funcionar como servicios públicos. Esto también implica claramente que
estos partidos tienen mayores probabilidades de necesitar patronazgo que
cuando eran organizaciones de integración de masas. En la medida en que los
modernos partidos pierden su base tradiciona,l en la sociedad, el patronazgo
puede transformarse en un recurso clave para anclar la presencia partida�
ria en el sistema político y para el control de los flujos comunicativos. A
través del patronazgo, y a través de la designación de personal del partido
en agencias e instituciones claves, los partidos pueden esperar obtener un
mayor conocimiento de las probables demandas que tendrán los líderes
políticos, asf como también de las probables políticas y programas que serán
necesarios para satisfacer estas demandas. En este sentido, el patronazgo
puede también servir como base para la conformación de una poderosa red
de comunicación entre diferentes sectores responsables por la producción
de políticas, expresada tanto vertical como horizontalmente. El patrónazgo
puede por lo tanto compensar asf el declive de las redes organizativas de
base (véase también Peters y Pierre, 2004: 286-287).
Más aún, es importante enfatizar una vez más que, en .este contexto, el
patronazgo puede servir a un fin diferente. Más q'ue un medio por el cual s�
sostiene o recompensa a redes de apoyo-más que estar dirigido al electorado
del partido o a las bases de activistas del partido-- el patronazgo es para los
partidos contemporáneos una forma de gobernar, un proceso por el cual el
partido adquiere una voz en, y obtiene el feedback de, los variados espacios
---- ---
Partidos, sistemas de partidos y democracia 1 121
en la realización de políticas que caracterizan a los sistemas modernos de
gobierno multinivel. El patronazgo en este sentido constituye uno de los
componentes fundamentales del gobierno de partido antes que un medio
de distribuir beneficios. Pertenece a la esfera de actividades del partido en
el Estado antes que a las actividades del partido en las bases de afiliados.
Ciertamente, la relativa ausencia de importancia de las bases de afiliados
del partido en los mecanismos intrapartidarios de control del patronazgo
es algo que. muestran muchos de los estudios de países que se presentan en
este libro.
.
La segunda razón de por qué es probable que el patrollazgo como recurso
organizativo sea incrementado se relaciona con la naturaleza cambiante
de la competencia partidaria, y en particular a la declinante intensidad
de las diferencias ideológicas entre partidos en las democracias moden1as.
Kitschelt (2000) argumenta que la relevancia decreciente de la ideología
en la competencia partidaria llevará a la reaparición de vínculos cliente�
lares a nivel de las bases. Esto bien podría ser así. Pero nuestro argumento
es que -es todavía más probable que alimente un alcance y un control más
ajustado de los partidos dentro del aparato estatal a través de designacio­
nes políticas. En ausencia de demarcaciones ideológicas claras, es probable
que los partidos se distingan entre sí sobre la base de su performance en
términos de políticas (en oposición a .fas promesas), su competencia como
gobernantes, y su experiencia de gestión. En otras palabras, es más probable
que los gobiernos compitan sobre la base de cómo harán algo antes que so�
bre qué harán, reflejando esto último un comprom
. iso consensual entre los
actores principales del sistema. Aquí es donde el patronazgo como recurso
organizativo deviene importante: como un mecanismo crucial para crear
laS redes organizativas de- personal que combinan algún grado de lealtad
política o personal con al menos una módica experticia técnica, y que puede
ser ubicado en instituciones claves para la toma de decisiones una vez que
los partidos llegan al gobierno.'
Al mismo tiempo, es también claro que este tipo de competencia partí� J
darla disuelve el gobierno de partido en el sentido tradicional del término.
Las c;:ondiciones para el gobierno de ptirtido pueden ser sintetizadas por los
siguientes requisitos: primero, que los partidos ganen control del ejecutivo
3. Llevado al extremo, por cierto, esta forma de competencia política puede hacer que los políticos
renuncien a la solución de problemas y que deleguen su autoridíld a expertos no electos, quienes
podrían ser vistos como mejor preparados para lidiar con las dificultades técnicas de la política
pública moderna {véase Vibert, 2007).
122 1 Capítulo IV. Ei patronazgo � artidario como recurso organizativo
-
como resultado de elecciones competitivas; segundo, que los líderes políticos
de la comunidad sean reclutados por y a través de partidos; tercero, que
los partidos ofrezcan claras alternativas de políticas; cuarto, que la política
pública esté determinada por los partidos en el ejecutivo, y finalmerite, que
el ejecutivo deba rendir cuentas a los partidos (Mair, 2008: 225-6; véase
también Katz, 1987). Si los partidos ya no ofrecen alternativas claras de
políticas y carecen de autonomía para determinar efectivamente el curso
de la política pública durante su ejercicio del gobierno, y si los mecanismos
de rendición de cuentas se ven erosionados por la creciente delegación y
traspaso de competencias a diversas agencias, entonces el gobierno de partido
se ve reducido a un mecanismo procedimental para asegurar la elección de
los funcionarios y el reclutamiento de personal. En estas circunstancias los,._
partidos pierden s� sentido de propuesta ideológica, y devienen en cambio
en redes de elites unidas por la necesidad de ganar elecciones y organizar
el gobierno.
Es probable entonces que el patronazgo como mecanismo clave del
reclutamiento de elites se vea diferente que en el tradicional gobierno de
partido, algo que es frecuentemente demostrado en los capítulos reunidos
en este volumen. No se trata tantO de una práctica orientada haciáun pro�
pósito partidario en particular, sino más bien de un mecanismo por el cual
el liderazgo partidario o elementos individuales dentro del liderazgo parti­
dario pueden asegurar la provisión de pares de manos seguras en rincones
.
cruciales del proceso de producción de políticas. También es una práctica
que se Orienta hacia la comunicación efectiva dentro de un ambiente de
toma de decisiones credentemente complejo, con la gente del partido, o la
gente del líder, proveyendo el pegamento o el encastre que pueda facilitar
un gobierno "agrupado".
Esto también implica que el estímulo hacia esta forma de patronazgo
ha sido fortalecido aún más por los extendidos procesos de privatización y
marketinizaci6n por un lado, tanto como por la gigantesca expansión en el
número de agencias e instituciones no mayoritarias que hari recibido res�
ponsabilidades en la formulación, implementación y regulación de política
pública. En otras palabras, la tercera razón para la creciente importancia
del patronazgo como recurso organizativo puedé observarse en la natura�
leza cambiante y. en la creciente complejidad de los procesos de toma de
decisiones y de producción de políticas. Esta delegación de poderes desde
el corazón del ejecutivo hacia instituciones no gubernamentales ha sido
ya adecuadamente des�ripta por la vasta literatura sobre nuevas formas de
Partidos, sistemas de partidos y democracia 1 1 23
11gobernanza" y 11delegación" (véase, por ejemplo, Peters, 2002¡ T hatcher
y Stone Sweet, 2002). Si los partidos habrán de retener el manejo de la
producción de políticas, aun cuando fuera en forma indirecta, entonces
es probable que ellos necesiten ejercer alguna forma de influencia en la
forma y composición de estos organisr:nos. En tanto la gobernanza se hace
.
más dispersa, los partidos tienen una mayor necesidad de contar con redes
organizativa� que puedan alcanzar los diferentes niveles y arenas. La toma
de decisiones puede no ser más de tipo jerárquico, en el sentido tradicional
del gobierno de partido, pero esto torna incluso más acuciante para los par�
tidos la búsqueda de coherencia a través de sus políticas de designaciones
y a través de sus redes organizativas.
Esto es también lo que muestra Papadopoulos (2003: 476) al subrayar
que una pluralidad de puntos de vista requieren ser organizados a través
de un sistema de 11producción cooperativa de políticas" para evitar el riesgo
de que la complejidad lleve a la ingobernabilidad. e� varios niveles", argu�
menta, "son creados las instituciones, los procedimientos y los forOs típicos
del gobierno (tales como redes de políticas, mesas redondas, conferencias
intergubernamentales y comités de expertos), cuyo mayor objetivo es obre�
ner coordinación, trascendiendo las actitudes parroquiales de los intereses
sectoriales o territoriales". Los partidos pueden obviamente desempeñar
un rol crucial en hacer efectivo este tipo de coordinación o cooperación.
En verdad, es aquí donde puede verse el significado emergente del "partido
como red" (Scherlis, 2010), involucrando un rol en el gobierno sttstan­
cialmente distinto del rol tradicional asociado a los partidos, y al partido
de masas en particular, donde una organización cerrada con un programa
determinado busca implementar sus ideas alcanzando el control de los altos
mandos de un sistema jerárquico de gobierno. Es también por esta razón
que afirmamos que el patronazgo tiene una creciente importancia para los
partidos contemporáneos.
5. Principales preguntas del libro
Este libro busca combinar dos perspectivas importantes. Por un lado,
· buscamos recobrar la atención hacia el innecesariamente olvidado tópico
del patronazgo partidario, enfocándolo en una visión más contemporánea
y relacionándolo más estrechamente con el campo del gobierno de par ti�
do más que con la política de intercambios -de ahí nuestro interés en el
' 1 24 1 Capftulo IV. El patronazgo partidario como recurso organiza ti vo
_ _ _
____
_
patronazgo como recurso organizativo antes que en el patronazgo como
recurso electoral-. Segundo, queremos explorar el rol de los partidos en
los procesos contemporáneos de producción de políticas, no en el sentido
de la literatura del campo "limportan los partidos?", que se ocupa del im...
pacto de las preferencias partidarias en los resultados de las políticas, sino
en el sentido de la gestión y organización de la decisión y producción de
políticas, de ahí nuestro foco empírico en la capacidad de los partidos para
controlar designaciones dentro de las instituciones estatales. Esto significa
también vincular dos literaturas actualmente en desarrollo: la que trata
del gobierno y la que se ocupa de los modelos cambiantes de organización
partidaria. Nuestra principal preocupación refiere al rol de los partidos en las
democracias del siglo XXI, y al modo en el cual ellos se organizan y actúan
dentro de las modernas institucione�de gobierno. El estudio del patronazgo
como recurso organizativo ofrece una importante avenida para explorar esta
cuestión y para ir cubriéndola con datos empíricos sustantivos.
A los fines de atender a nuestras preocupaciones generales, hemos
formulado varias preguntas de investigación que son sistemáticamente
tratadas en este libro.
iCuál es el nivel de patronazgo partidario en cada sistema político!
Como se dijo antes, el patronazgo partidario se define en este volumen
como el poder de los partidos para designar gente en posiciones públicas o
semipúblicas. El alcance del patronazgo es por tanto equivalente al rango
de posiciones distribuidas de este modo. Consecuentemente, la primera
preocupación específica de este libro consiste en establecer cuánto, en un
sistema político dado, la distribución de empleos y otras posiciones públicas
y semipúblicas de importancia está controlada por los partidos políticos. Es
importante notar que no sólo nos preocupa el alcance del patronazgo como
tal, sino que también estamos interesados en describir la ubicación institu...
cional de las designaciones de patronazgo dentro de cada sistema político.
Esto incluye no sólo el servicio civil, sino también instituciones que no
forman parte del servicio civil pero que están bajo alguna forma de control
estatal, como los hospitales públicos, agencias y éomisiones regulatorias y
empresas estatales.
--- -------·---�������- -----
Partidos, sistemas de partidos y democracia
--
1 125
;Qué motiva a los partidos políticos a realizar designaciones de patronazgo?
Como se indicó arriba, hay divefsos factores teóricos que explican
por qué los partidos o los políticos podrían querer designar gente dentro
del Estado. Las dos motivaciones básicas incluyen un deseo de controlar
las instituciones estatales, designando individuos con ideas cercanas a las
de ellos, usualmente para asegurar una formulación e implementación de·
políticas compatible con los objetivos del partido o del político; y un deseo
de recompensar a los adherentes, activistas, o incluso amigos y familiares
; !i
del parti�o o del político. Cada una de estas motivaciones se reladona con
nuestra distinción entre patronazgo como rec.urso organizativo y patronazgo
•
como recurso electoral: el deseo de controlar debería lógicamente tener
un rol predominante en el primero, mientras que el segundo debería estar
más asodado con el deseo de recompensar. Por lo tanto, es muy importante
explorar las motivaciones de los partidos para designar y también examinar
más atentamente quiénes son seleccionados al momento de designar.
iCuál es el rol de los partidos polfticos en las designaciones!
Como surge de los capítulos de este libro, el término 11patronazgo partí...
dario" está plagado de dificultades porque en la práctica es difícil distinguir
si una designación es hecha por el partido o por un político individual. En
verdad, una vasta mayoría de las designaciones en los Estados modernos se
realiza oficialmente por políticos individuales {normalmente los ministros)
y, al menos en ese sentido, el patronazgo partidario sería un fenómeno ex...
tremadamente raro. De modo que la pregunta central es: len qué medida
está el partido involucrado cuando el ministro realiza la designación? Es
.dedr, lel partido es el principal y el ministro es el agente, o es al revés? La
tercera preocupación específica en este libro es por tanto establecer si los
partidos poseen mecanismos internos de coordinación y control de modo
que los funcionarios políticos simplemente designan a quien fuera que el
partido proponga, o si, por el contrario, los políticos individuales designan
utilizando sus propias redes de candidatos y sin mayores restricdones de
sus propios partidos.
126 Capftulo IV. El patronazgo partidario como recurso organizativo
lEn qué medida las designaciones son compartidas entre los (principales) partidos
polfticos?
Esta pregunta específica explora la extensión en la cual el patronazgo
partidario se ejerce de un modo "mayoritario" en oposición a un modo
más 11consensual11 O, en otras palabras, si las designaciones incluyen sólo al
partido o a los partidos del gobierno o si también incluyen a los partidos
de la oposición, o incluso a otros grupos políticos organizados. Cuando el
patronazgo es proporcional o consensuat incluso si esto se limita a los par�
tidos principales, tiende a no ser visto como importante. De ahf que países
en los que se practica este tipo de patronazgo, como por ejemplo Holanda,
son en general tratados como si no tuvieran patronazgo, mientras que sólo ..
son registrados en la investigación' comparada los países con patronazgo
mayoritario o altamente partidizado. Uno de los principales objetivos de
este libro y de nuestro enfoque es corregir esta tendencia, lo cual nos ha
ayudado también a seleccionar nuestros casos.
6. Principales hallazgos
Todos los datos originales que han sido empleados en este libro, y la
base de datos que se ha creado, que está disponible al público,' han sido
compilados a través de una amplia cantidad de encuestas en profundidad
a expertos en cada uno de los países incluidos en el estudio. En cada país
se entrevistó a alrededor de cinco expertos en cada una de las nueve áreas
de políticas sobre las prácticas del patronazgo al interior de estas áreas, y
se les preguntó sobre la extensión y alcance del patronazgo partidario, las
motivaciones que guían el uso del patronazgo, el grado en el cual la práctica
del patronazgo era competitiva o consensual, mayoritaria o proporcional, y
la extensión en la cual las prácticas actuales difieren de aquellas del pasado.
Sobre la base de entre cuarenta y cinco y cincuenta entrevistas a expertos
en cada uno de los quince países, y por lo tanto sobre 64 7 entrevistas en
total, resulta una base de datos única y relativamente estandarizada sobre
el patronazgo partidario que implica una piedra basal en el campo de los
estudios empíricos sobre el gobierno de partido en la Europa contemporánea.
4. Datos disponibles en htttp://www.socialsciences.leiden.edu/politicalscience/research/research­
data/party-patronage.html.
Partidos, sistemas de partidos y democracia 1 127
No �bstante, lo que distingue a este proyecto no es sólo la cuestión
de los datos. Como resulta inmediatamente claro para quien lea al menos
una selección de los quince estudios nacionales incluidos en este volumen,
la capacidad para construir sobre perspectivas provenientes tanto de la
política de partidos como de la administración pública ha resultado en
aportes sustantivos respecto al funcionamiento del gobierno de partido en
varios países. En este se_ntido, los estudios de caso nos hablan no sólo sobre
el patronazgo y el gobierno de partido, sino también sobre los sistemas de
partidos y la competencia partidaria y, en particular, sobre las transforma�
dones de las organizaciones partidarias. Usando los aportes de los estudios
de casos nacionales, nos concentramos en el rol declinante de los partidos
en la organización del patronazgo, en el cambio de estilo del patronazgo
partidario, y en la escala y ubicación del patronazgo partidario en la Europa
contemporánea. Concluimos con una reflexión sobre la noción del partido
como red.
7. El rol declinante del partido en el control del patronazgo
Tal como lo manifestamos en la introducción, para los propósitos de
nuestro análisis definimos al patronazgo partidario como el P<?der de los
partidos para designar en posiciones públicas y semipúblicas, siendo por
lo tanto el alcance del patronazgo el rango de cargos distribuidos de ese
modo. Una de nuestras preocupaciones ha sido a partir de ello establecer
cuán lejos dentro de un sistema político determinado, la distribución de
empleos y otras posiciones públicas y semipúblicas de importancia es una
prerrogativa de, o está controlada por, partidos políticos. Nos ocupamos de
esta cuestión más abajo. Sin embargo, tal como resulta claro de muchos
de los estudios nacionales, el término "pai:ronazgo partidario" es difícil de
evaluar, en la medida en que en la práctica es complicado distinguir si una
designación corresponde al partido como tal, o a un político en términos
individuales; y, si se tratara de esto último, como de hecho lo es a menudo,
suele ser dificil establecer en qué medida el partido como tal está involu­
crado. En verdad, una de las conclusiones más relevantes que surgen de
este estudio refiere al grado en el cual las organizaciones partidarias han
perdido cohesión en tiempos recientes, fragmentándose no sólo en términos
verticales, con cada nivel de la organización adquiriendo muchas veces un
nivel de autonomía sustancialmente mayor que en el pasado, sino también
1 28 Capftulo IV. El patronazgo partidario como recurso organizativo
al interior de cada uno de los niveles, con los líderes individuales y sobre
todo los ministros del gobierno operando en forma creciente como actores
independientes, desconectados de y sin necesidad de rendir cuentas frente
a la estructura partidaria.
El caso italiano, que desde el colapso del viejo régimen y la preponde­
rancia de Berluscoiii bien podría plantearse como un caso extremo, muestra
esta tendencia mejor que cualquier otro. Como lo muestra Di Mascio, el
patronazgo en Italia en años recientes se ha vuelto altamente personalizado,
y ya es poco probable que los gerentes públicos sean reclutados a través
de los partidos como organizaciones; en cambio, estos son designados por
actores políticos individuales, quienes se basan en sus redes personales
surgidas de la vida profesional. También es en Italia donde observamos la ,
forma más pronunciada de estratarquía, con los dirigentes subnacionales
ofreciendo a los líderes nacionales una base organizativa para utilizar en la
competencia política nacional, a cambio de que estos no interfieran en sus
propias operaciones políticas locales ni en el uso de los recursos públicos en
el nivel local. En este caso, parecería que el partido como tal casi desaparece,
excepto en su rol de coordinador.
Por supuesto, hay contraejemplos. Bulgaria y España son dos de los
pocos países donde según esta investigación el partido como tal desem�
peña un rol más prominente que los ministros y líderes individuales en
el proceso de designaciones. Para ser objeto del patronazgo en Bulgaria,
por ejemplo, no alcanza con ser parte de las redes personales de un mi..
nistro o de un líder poHtico local. En cambio, como argumenta Spirova,
se requiere al menos algo de identidad y lealtad partidária. A diferencia
del caso checo, donde el partido como tal raramente limita las opciones
de los ministros, y donde las redes personales alimentan la construcción
del partido, esto también sugiere que la identidad partidaria precede a la
creación de las redes de adherentes. En España el partido también cumple
un rol destacado, que se ve a través del poder de las oficinas organizativas
de los partidos para recomendar las designaciones. La inusual posición de
fuerza de las oficinas organizativas del partido en el caso español ha sido
antes identificada en la literatura sobre el desarrollo de las organizaciones
partidarias (van Biezen, 2003). Y en el contexto' del patronazgo, Gómez
y Verge sugieren que esto puede estar ligado al carácter descentralizado
de la política española, lo cual contribuye a privilegiar a las oficinas or�
ganízativas del partido como el guardián de las cuotas territoriales en el
proceso de ·designacion�s públicas.
______ _____ _ �
Partidos, sistemas e partidos y democraci
�
� 129
--
El rol del partido por sobre el de los líderes individuales o ministros
es también evidente en los casos de Hungría y Holanda. En Hungría, los
ministros pueden desempeñar un rol importante pero, como lo prueban
Meyer-Sahling y jáger, este rol es compartido con el primer ministro y el
liderazgo partidario más en general. En Holanda, donde el patronazgo par­
tidario es más evidente de lo que a menudo se cree, es también el partido
como tal quien juega el rol determinante. Los ministros individuales y sus
redes importan, pero, como enfatiza van T hiel, resulta sorprendente observar
cómo cada partido designa a uno de sus parlamentarios -conocido como 11el
lobbista del partido"-como la persona ocupada de "prestar atención a las va..
cantes y seleccionar a los potenciales candidatos entre las redes del partido".
Se trata claramente de un severo filtro partidario, pero por razones menos
obvias que en Bulgaria, España y Hungría, donde el patronazgo también
desempeña un rol importante en la construcción partidaria (véase abajo).
En el resto de las democracias, la discreción ministerial es más evidente.
En Islandia, por ejemplo, como argumenta Kristinsson, 11las desigriaciones
políticas noi-malmente se dan a través de redes personales más que por la
jerarquía o el aparato partidario". En verdad, cuando los ministros buscan
ganar el control y la conducción de un sector burocrático del cual son
responsables, la tarea de las designaciones supone uha tarea individual, en
la cual el partido es de escasa ayuda. Como resultado, las 11redes .de control
informal de varios ministros del mismo partido pueden interconectarse,
pero el principal es igualmente el ministro y no el partido". Este proceso
más personalizado o individualizado es enfatizado en los análisis de las
democracias establecidas y, como en el caso irlandés, por ejemplo, parece
hacerse más pronunciado con el paso del tiempo. De hecho, en el caso
irlandés, como concluyen O'Malley, Quinlan y Mair, en el proceso político
en el sentido más amplio es poco lo que queda del partido en tanto tal. En el
nivel local, las redes personales y las apelaciones de los candidatos son más
importantes que las lealtades partidarias, mientras que al nivel de las elites,
las relaciones personales también son más importantes en la construcción
de las redes de poder. En estas circunstancias, los autores argumentan que
los partidos son presionados desde ambos lados. Y mientras el patrOnazgo
podría seguir siendo tan importante como siempre en Irlanda, en términos
tantO de recompensa como de control, podría tratarse ya de algo que no es
administrado verdaderamente por los partidos como tales. En Alemania,
como argumentan John y Poguntke, a pesar de la importancia del partido
tanto legal como constitucionalmente, uno de los principales hallazgos del
130 1 Capftulo IV. El patronazgo partidario como recurso organizativo Partidos, sistemas de partidos y democracia J 131

análisis es que el patronazgo partidario resulta en gran medida de las deci� También los partidos irlandeses ucazan cabezas", a menudo prometiendo
siones estratégicas de diferentes políticos partidarios en diferentes niveles candidaturas· o contratos a quienes puedan acercar recursos al partido.
del Estado, y que no está conducido ni organizado por un cuerpo coordi�
nadar del partidO: tal como parece ser el caso de muchos otros países, 11los
partidos como actores unitarios o corporativos son menos importantes que B. Del recurso electoral al recurso organizacional
los líderes individuales que portan la etiqueta del partido". En Portugal, las
lealtades personales también juegan un rol importante en las designaciones Hemos encontrado menos ambigüedad en las respuestas a nuestra se�
e induso exceden a los vínculos políticos como criterio para ser designado, gunda preocupación, que refiere a las motivaciones para el patronazgo. Aquí,
un patrón consistente con la evidencia sobre la personalización del gobier� la tendencia es más o menos inequívoca, en el sentido de que ha habido
no que puede enco�trarse en trabajos prev:ios sobre este país. Tal como un cambio sustancial del patronazgo abandonando su rol de recompensa e
concluyen Jalali, Silva y Moreira, "las lealtades personales con el líder del incrementandO el de control.
partido o de la facción son más importantes que el concepto más abstracto • Los datos agregados en la Figura 1 confirman este hallazgo: el control fue
de lealtad partidaria". · visto como la_motivación más importante para los partidos al momento de
Aunque las lealtades personales puedan ser más importantes que las designar para casi el 43% de los entrevistados, mientras que la recompensa
lealtades o identidades partidarias en los procesos de designaciones, es fue mencionada por sí misma por sólo un 7%.
ptecisamente a través del patronazgo que estos tipos de redes pueden ser
desarrolladas como un mecanismo para la construcción partidaria. Como Figura l. Motivaciones del patronazgo partidario. Promedios europeos
lo ha mostrado Scherlis (2010) en el caso de Argentina, el hecho de que la
red personal preceda al partido (más que lo contrario) significa que también
puede ser usada para fortalecer al partido y para contribuir a promover las
lealtades organizativas (véase también Kopecky y Spirova, 201 1). En el caso
checo, por ejemplo, como sugiere Kopeck�\ la distribución de cargos en los
directorios de las compañías a los parlamentarios se realiza a menudo con
la intención de asegurar su lealtad al partido, algo particularmente impar�
tan te en sistemas de partidos embrionarios, que frecuentemente atraviesan
numerosas divisiones partidarias. En tal contexto, sigue Kopeckf, no es
raro observar al partido emanar de la práctica del patronazgo, más que al
patronazgo emanar del partido; los profesionales colocados por los parti­
dos en cargos públicos de relevancia son luego seducidos por el liderazgo
partidario. Algunos de estos individuos finalmente pueden decidir unirse
al partido y hacer una carrera política, garantizando así una renovación de
la elite partidaria, que de otro modo sería difícil de alcanzar por medio del
proceso intrapartidario estándar, que va de la base hasta la cima.
Un proceso similar es visible en Bulgaria, dondé, como lo argumenta Spi�
rova, los partidos a veces realizan '1cacerías de cabezas, buscando localizar a
Como antes se presentó, la recompensa está generalmente• asociada
individuos con una buena reputación profesional para intentar incorporarlos
con el uso del patronazgo con propósitos eleqorales, mientras que el 1
al partido, con promeSas de futuras designaciones en -la estructura estatal. ¡,
control se asada con el uso del patronazgo como recurso organizativo. ¡:
1'
¡¡ ;¡;

��
132 Capftulo IV. E l patronazgo partidario como recurso organizativo
En otras palabras, los estudios de casos n�donales y los datos agregados
confirman claramente nuestra expectativa inicial de que el patronazgo
partidario ha devenido en un recurso organizativo antes que en un re�
curso electoral.
Este cambio se explica por una variedad de razones, algunas de las
cuales son comunes a muchos de los países incluidos en este estudio. En el
caso islandés, por ejemplo, Kristinsson señala cuatro fuertes razones por las
cuales el uso del patronazgo como recompensa se ha hecho más dificultoso
y controversial a partir de los años sesenta, reflejando ciertos desarrollos
que son citados también en otros casos. El primero es el impacto de la
privatización y la liquidación de m.uchos activos estatales a partir de las
iniciativas de T hatcher y Reagan a mediados de los años ochenta. Esto no ..
sólo significó menos cargos disponibles para recompensar a los partidariosr
sino que también promovió una comunidad de negocios más independiente,
probablemente menos ent.usiasta respecto a otorgar favores a las organiza ..
dones partidarias.
El segundo consiste en la creciente profesionalización de la adminis-­
tración pública, lo que ha contribuido a cerrar las oportunidades para los
funcionarios no calificados. Esto también tiene lugar en otros países. Al
mismo tiempo, sin embargo, esto puede haber abierto otras puertas para ·
los designados más profesionalizados, que pasaron a ser designados con
propósitos de control.
Las administraciones profesionales se hicieron vulnerables a nuevas
formas de patronazgo de dos modos: por un lado, para el servicio civil se hizo
más difícil resistir la designación de personas propuestas por los partidos,
pero que eran también muy calificados profesionalmente, y quienes por lo
tanto uencajaban" para el cargo; por el otro lado, al enfatizar el puro profe ...
sionalismo y la neutralidad política de la administración estatal, la burocracia
alentó la designación de personas políticamente sensibles, quienes podrían
ofrecer un puente de contacto con los políticos -gente con olfato político,
como lo refirió uno de los entrevistados del Reino Unido- o, como en el
caso checo, gente que podría ser denominada 11profesionales políticamente
conectados". Lo que interesa notar aquí es el quizá paradoja! impacto dentro
de la burocracia de los principios de la 11nueva gestióli. pública", que también
podría haber fortalecido las oportunidades para el patronazgo partidario
como control. Como sugiere Treib para el caso de Austria, citando también
a Liegl y Müller (1999: 101), el nuevo sistema redujo la sombra histórica
de los partidos políticos e�1 las burocracias ministeriales, lo que dotó a los
_____ _____ Partidos, sistemas de partidos y democracia 1 133
ministros de mayores oportunidades para cambiar a los jefes de sección de
acuerdo a sus preferencias políticas, fortaleciendo a la vez sus poderes para
reorganizar la burocracia.
La tercera razón sugerida por Kristínsson para el declive del patronazgo
como recompensa, también un factor citado por muchos de los otros aná�
lisis, es el impacto del monitoreo que realizan los medios y el at¡.mento de
la transparencia. Ambas cuestiones -especialmente cuando están ligadas ·a
crecientes restricciones legales- aseguran que las designaciones no puedan
hacerse a escondidas de la visión del público, y llevan a que estas deban
muchas veces ser públicamente justificadas y defendidas. En el caso irlan­
dés, por ejemplo, un entrevistado refirió a este punto como el ''efecto Joe
· Duffy", en alusión a un animador radial que conduce un programa donde
se debaten los temas más controversiales del día. En el caso británico, tal
como lo sugieren Flinders y Matthews, el escrutinio mediático llega a un
punto tal que el hecho de tener amigos cercanos en el partido de gobierno
puede verdaderamente dañar las perspectivas de ser designado en un cargo
público. En este contexto, también es interesante notar lo que ocurre en
Bulgaria, donde vemos una evidencia de relativamente poco patronazgo en
instituciones sujetas a un control externo sustancial (incluyendo controles
de la Unión Europea), tales como las instituciones financieras, y una evi-­
dencia mucho más fuerte de patronazgo en instituciones de áreas que están
exentas de tales controles, como las de política cultural o de bienestar social.
El cuarto factor refiere a la cuestión de la demanda, en el sentido de que
en Islandia, como en cualquier otro lado, hay menos activistas partidarios
esperando una recompensa, o, como en el caso irlandés durante los años
del boom económico, hay menos que necesitan ser recompensados del modo
en que los partidos pueden hacerlo. Por supuesto que hay excepciones a
esta tendencia. El caso griego sigue estando dominado por un patronazgo
con fuerte orientación hacia la recompensa -Pappas y Assimakopoulou se
refieren a su país como una udemocracia de partidos de patronazgo" más que
· a una "democracia de partidos"-, y las motivaciones de intercambios siguen
siendo evidentes en algunos de los otros países en los escalones más bajos
de la administración. En Austria, por otro lado, con uil sistema político que
ha estado durante largo tiempo dominado por la política de intercambios, el
patronaigo como recompensa se ha reducido y, por ejemplo, el acce;o a la
vivienda se ha organizado de un modo mucho más objetivo y transparente
de lo que solía estarlo, de modo tal de evitar que los partidos lo utilicen
como instrumento de dientelismo. Pese a ello, algunos de los sectores de
134 l___::
pftulo IV. El pat onazgo partidario como recurso organizativo
� Partidos, sistemas de partidos y democracia
fuerte patronazgo en Austria, como el ejército y la policía en partiCular,
continúan signados por formas y prácticas tradicionales de intercambios
como recompensas.
Uno de los problemas más evidentes en Austria, y lo mismo en el res�
to de los países, es que los expertos han encontrado por lo general difícil
trazar una línea pfecisa de distinción entre motivaciones de recompensa
y motivaciones de controt y por lo tanto suelen juzgar a las estrategias de
designaciones como una combinación de ambas. Esto se ve claramente en la
Figura 1, donde 11tanto la recompensa como el control" fue, con un 39% de
respuestas, casi tan mencionada como la categoría "control". En cualquier
caso, lo que importa es la relativa poca frecuencia con la que los expertos
de casi todos los países evaluaron que las designaciones están fundamental.-
�
mente basadas en moti aciones de recompensa. Si un adherente al partido
puede recibir un pago a través de una designación, bien por él, pero esto
en general solamente ocurre, al menos en los niveles medios y altos de la
estructura burocrática, cuando el partido o el ministro involucrado obtiene
también una ventaja organizativa. En Portugal, por caso, Jalali y sus colegas
señalan que es importante para los partidos que sus designados puedan servir
para sortear la capacidad de los empleados del servicio civil de "boicotear las
decisiones tomadas por las autoridades políticas", especialmente en sectores
de políticas donde hay un fuerte espíritu de cuerpo burocrático. Es por eso
que, aunque sean recompensados, los designados deben también contar con
ciertas capacidades. Un patrón similar es visible en España, donde Gómez
y Verge señalan que el patronazgo está a menudo guiado por la intención
de asegurar que las decisiones adoptadas por los funcionarios de carrera de
mayor rango no se contrapongan al enfoque elegido por el gobierno. En
este caso, uel profesionalismo es una condición necesaria mientras que los
criterios políticos no lo son".
Aquí encontramos otros patrones interesantes. Mientras España,
Bulgaria y Alemania están entre los pocos países en los que la recompen·
sa continúa siendo enfatizada corno una motivación en sí misma, John y
Poguntke sostienen que el intento de recompensar a los miembros de los
partidos alemanes a través de la promoción de sus carreras como emplea�
dos públicos no debería ser considerado como Ún factor dominante del
patronazgo partidario. En este caso, la evidencia del patronazgo refleja en
cambio un elemento importante de demanda, que se expresa en el hecho
de que los funcionarios de nivel medio tienden a valerse de su pertenencia
partidaria tomo recursp en sus esfuerzos de ascenso profesional dentro
_l 135
del Estado. En Bulgaria y en España, en cainbio, se visualiza un patrón
más convencional. En el primer caso, los nuevos gobiernos han creado
nuevos cargos en el sector público para recompensar a sus adherentes.
Un ejemplo ilustrativo citado por Spirova fue la creación del Ministerio
de Administración del Estado, que fue oficialmente justificada por la
necesidad de construir una burocracia fuerte a partir del proceso de incor�
poración a la Unión Europea, pero que¡ según informes de prensa, fue en
verdad concebido para satisfacer la demanda de cargos de los tres nuevos
partidos que se incorporaron al gobierno. El .nuevo ministerio implicó la
creación de ciento cuarenta cargos, todos ocupados por los tres socios de
l a coalición. En el caso español, los cambios de gobierno tienden a pro�
� mover el crecimiento de los miembros del partido que pasa a gobernar, a
partir de la expectativa de que habrá recompensas disponibles. También
ha habido extensos cambios de los altos cargos administrativos en los go�
biernos regionales españoles a par tir de los cambios· de gobierno, aunque
esto podría deberse al intento de los nuevos gobernantes de controlar el
proceso de toma de decisiones. También aquí la recompensa y el control
aparecen mezclados como motivaciones.
Los requisitos de eficiencia también están presentes. Cuando los
partidos, o sus ministros, realizan designaciones, lo hacen tomando en
consideración las calificaciones de las personas. Corno lo muestra la Figura
2, el profesionalismo fue la razón más mencionada por la cual Se deciden
las designaciones, superando a las lealtades tanto personales como políti�
cas. Esto por supuesto no quiere decir que las consideraciones políticas no
desempeñen un rol importante cuando los partidos hacen designaciones� l a
lealtad política es mencionada por casi un 70% d e los entrevistados. Pero
la pregunta crucial es qué significa exactamente la lealtad política, y cómo
se relaciona con las nociones tradicionales de partido. En este punto, una
vez más, una de las conclusiones más relevantes de este estudio es el grado
en el cual "lealtad política" no puede seguir siendo equiparada a un fuerte
compromiso partidario, en la medida en que los designados por los partí�
dos muchas veces no son siquiera miembros de estos, o incluso no forman
parte de las redes partidarias en un sentido más amplio, sino que más bien
provienen de las redes personales de los ministros o de otras instituciones
no partidarias.
Más aún, cuando los partidos o sus ministros utilizan el patronazgo
para afirmar su control sobrC el proceso de toma de decisiones, esto suele
hacerse sin un marcado componente ideológico.
1 36 1 Capítulo IV. El �atronazgo partidario como recurs����anizativo___ _
_ ------
Figura 2. Criterios para seleccionar a los designados. Promedios europeos
• Nuestras expectativas iniciales en relación con la naturaleza cambiante
Muchos de los análisis nacionales muestran que el ejercicio del patro�
nazgo en general está menos relacionado con hacer que las preferencias
partidarias tengan un peso decisivo en los resultados de las políticas, Y más
dirigido a la eficiencia en la gestión y la organización de la toma de decisio�
nes. También se trata de una estrategia de evitar las culpas, al menos en el
sentido de buscar asegurar que no se cometan errores groseros. Esto también
explica por qué, como lo señala Treib en el caso de Austria, podemos observar
la transformación del patronazgo partidario en las instituciones públicas,
de ser un fenómeno masivo orientado a recompensar a los adherentes a
un instrumento que en general apm1ta a las posiciones de dirección. En
Dinamarca, por ejemplo, como lo nota Bischoff, en los casos de las llamadas
designaciones para control, no se trata tanto de promover políticas como d e
buscar el buen funcionamiento d e los organismos. En Irlanda, cuando los
partidos o sus rrúnistros usan el patronazgo para control, es más probable
que lo hagan buscando controlar la performance antes que para promov�r
ciertas políticas. Desde que el proceso de toma dé decisiones está sometí�
do a un creciente escrutinio público, los designados deben ser capaces de
proveer seguridad garantizando que la cosa funcione bien. En el caso del
Reino Unido, tal como lo expresó un ex ministro a Flinders y Matthews, el
patronazgo puede ser jus �cado en casos uen losque necesitas la sensibilidad
�
Partidos, sistemas de partidos y dem cracia 1 137
correcta para que el trabajo se haga bien. Por eso, inevitablemente, un
elemento de juicio sobre el olfato político de la persona a designar forma
parte del proceso de selección11, En Noruega, como lo nota Allern, incluso
cuando muchos de los entrevistados se refieren a la eficiente formulación e
implementación de políticas, algunos también argumentan que los políticos
necesitan de empleados en quienes puedan Confiar, sencillamente upara
prevenir que se cometan errores administrativos".
9. Patronazgo partidario en la Europa contemporánea
del patronazgo partidario han sido en general confumadas por la evidencia
de los estudios de casos nacionales, sugiriendo que a menudo se ha pro�
ducido una transformación radical en la lógica subyacente del patronazgo,
así como en el rol del partido como patrón. A diferencia de lo que solía
observarse en el pasado, y que mereció extensas descripciones en la vasta
literatura sobre las formas tradicionales de la política de patronazgo, en la
Europa contemporánea el patronazgo partidario se ha convertido en un
recurso más organizativo que electoral. Pero l cuán extendida es esta forma
de patronazgo? Como se dijo en la introducción, una de las princip�les preo�
cupaciones de este libro consistió en establecer en que medida dentro de un
sistema político determinado la distribución de empleos y otras importantes
posiciones públicas y semipúblicas es una prerrogativa o está bajo el control
de partidos políticos. En verdad, esta es una cuestión que· ha merecido la
atención de estudios empíricos en Europa y otras latitudes por largo tiempo
ya. Más aún, además de investigar la amplitud y profundidad del patronazgo
partidario, nos interesó también localizar la precisa ubicación institucional
de las designaciones de patronazgo dentro de cada sistema político, inclu�
yendo no sólo el corazón del servicio civil, sino también instituciones que
no son parte de la administración central pero que están bajo alguna forma
!'
de control estatal, tales como los hospitales públicos, agencias y comisiones
·
reguladoras varias, y empresas estatales.
La Figura 3 refleja los valores del índice de patronazgo partidario en los
quince: países europeos cubiertos en este volumen. El índice es una· medida
diseñada para estimar el alcance y la profundidad del patronazgo partidario.
Como surge de estos datos, el Reino Unido tiene los niveles más bajos de
patronazgo, mientras que Grecia lidera los rankings. Estos valores son en
138 1 Capftulo IV. El patronazgo partidario como recurso organi ativo
�_ _ _
.
__
_
_
Partidos, sistemas de partidos y democracia 1 139

buena medida consistentes con otras estimaciones de patronazgo en Euro ..
pa. Esto se confirma cuando observamos países que muestran los niveles
más altos de patronazgo: Grecia, Austria e Italia han sido desde hace largo
tiempo considerados los países de mayor desarrollo de esta práctica (ver
por ejemplo Müller, 2007). En otras palabras, mientras la lógica subyacente
puede haberse modificado en forma sustancial en al menos los últimos dos
de estos países, la escala es todavía particularmente pronunciada en todos
ellos. Pero no todos los casos de patronazgo extendido en el pasado revelan
similares niveles de patronazgo en el presente, como lo evidencia en primer
lugar el caso de Islandia y, en menor medida, Irlanda. Estos dos países, que
han sido a menudo caracterizados como sistemas políticos con fuerte pa..
tronazgo (por ejemplo Piattoni, 2001), muestran ahora valores que están,
bíen por debajo de la media euro¡Jea.
La mayoría de las nuevas democracias incluidas en este estudio -los
tres países poscomurústas más España- están agrupados juntos alrededor
-o apenas más arriba- de la media europea. Esto también es consistente
con muchas predicciones acerca de la predisposición de las democracias
emergentes en la tercera ola a estar más propensas al patronazgo partidario
(por ejemplo Shefter, 1994; O'Dwyer, 2006).
Figura 3. Índice de patronazgo partidario en quince democracias europeas
0,00 ,-------��---�---�-,
0,00
o,ro
0.70
0.62
.
0,00
-----'-1:!&1* --
o,,;o
� de poderes de decisión a designados políticos, tales como un Secretario de
0,<0 •
"' ,. - Estado experto en el área, supone que el patronazgo partidario puede ir
O,>l
:¡¡ !7
0.23
-Bulgaria, la República Checa y Hungría en Europa central y oriental, y
Portugal y España en el sur-. Los imperativos en el primer grupo de países
son claros. A partir de la transición democrática, los nuevos partidos en el
poder dedicaron considerables esfuerzos a contrarrestar y a barrer la extensa
red de patronazgo que habían heredado de los regímenes comunistas. En
verdad, de mOdo muy general, parece posible considerar las prácticas de
las viejas nomenklawras de Europa central y oriental como una for!"na ex..
trema del patronazgo entendido como recurso org3.nizativo y de gobierno,
poniendo a los nuevos gobiernos democráticos en la obligación de sacarse
de encima a los viejos designados y poner otros en su lugar para concretar
la transición democrática. En su discusión del caso húngaro, por ejemplo,
Meyer..Sahling y Jáger notan que ula literatura sobre patronazgo partidario
en Europa central y oriental tiende a asumir que la mera presencia de leyes y
regulaciones establece un freno a la capacidad de los partidos para designar
en el sector público", y argumentan que el caso húngaro en particular, y
otros casos de Europa central y oriental más en general, muestrari que tal
asunción es insostenible. Los imperativos de la construcción partidaria, y
la necesidad de contrarrestar los legados de la nomenklatura pueden ayudar
a explicar por qué esto es así. Como lo nota Spirova en el caso de Bulgaria,
la necesidad de reemplazar a los líderes de 11los viejos tiempos" -incluyendo
instituciones estatales como ministerios, escuelas, y hospitales- se trans..
formó en parte del proceso de democratización. En palabras de uno de los
entrevistados, la Unión de Fuerzas Democráticas (SOS), representante de
la principal oposición al viejo régimen, consideraba imposible 11implementar
nuevas políticas con la vieja gente". Incluso más, una vez que la gente nue..
va estuviera designada, se podría desarrollar lo que Meyer-Sahling y Jáger
definen como 11patronazgo en cascada", entendiendo que la distribución
o.�
'&
descendiendo en cascada hasta la base de la jerarquía ministerial. En Espa..

0.20 fif i
�:1 �n 8
� ña, siguiendo a Gómez y Verge, el patronazgo en gran escala también llegó
t_ ;:¡·
4 §, 4' con la transición, y en particular cuando los socialistas llegaron al poder
y desplazaron no sólo a los últimos funcionarios asociados con el régimen
de Franco, sino también a muchos de aquellos que habían sido designados
por siJs predecesores de centro .. derecha. Como lo notan estos autores, las
designaciones políticas fueron cuatro veces más tras la victoria socialista
En verdad, los casos más evidentes de uso del patronazgo para la cons .. de 1982 -cuando el 76% de funcionarios de alto rango fue removido y
.
trucción partidaria se dan en los países más recientemente democratizados reemplazado- que en los años setenta.
140 l Capítulo IV. El patronazgo partidario como recurso organizativo
. Partidos, sistemas de partidos y democracia
Dinamarca, Holanda y Noruega ofrecen el mayor contraste con estos
casos de prácticas de patronazgo altamente politizadas. Dinamarca es un
caso aparte, siendo, como lo llama Bischoff, un caso "negativo" con una
virtual ausencia completa de evidencia de patronazgo partidario. Hay por
allf pequeños indicios de un trasfondo de cambios importantes. El color
político puede im'Portar, especialmente cuando se trata de designaciones en
los consejos asesores que brindan recomendaciones de políticas públicas, y
como uno de los entrevistados por Bischoff observó, "es parte del proceso
político ordinario cuando designas en los consejos y comités, que esta gente
sea seleccionada sobre la base de sus calificaciones, redes y perfil político".
Pero incluso así, el color político importa más en términos de orientación
ideológica general y sensibilidad polftica que. como lealtad partidaria. Como,
señala Bischoff, al momento de designar, los ministros convocan a menudo
a los partidos de oposición para que sugieran posibles candidatos. Como
oc4rre en Holanda, estas designaciones tienen la intención de promover un
consenso transpartidario, y de ampliar las fuentes de los aportes políticos.
Citando a Larsen (2003), Bischoff sugiere que la clave del excepcionalismo
danés reside en la combinación, por un lado, de una cultura burocrática
fuerte e independiente -incluso proactiva-, y por otro una tendencia hada
la designación de gobiernos de minoría. Como ocurre a veces también en
otros lados, una burocracia fuerte puede resistir la interferencia política,
mientras que los gobiernos de minoría suelen ser demasiado débiles para
enfrentar esa resistencia, y si ese enfrentamiento estuviera motivado por
consideraciones partidistas sería improbable obtener el_ apoyo de los partí�
dos de oposición, de cuyos votos depende el partido de gobierno. Como lo
notó originariamente Larsen (2003: 75), no parece una mera coincidencia
que el comienzo del proceso que llevarfa a la introducción en 1993 de los
''consejeros especiales" designados políticamente, coincidiera con el primer
gobierno de mayoría en veintidós afias en Dinamarca.
Los casos noruego y holandés brindan más evidencia de patronazgo
partidario, pero a menudo en un formato relativamente despolitizado y
consensual. En Noruega, por ejemplo, según argumenta Allern es más
probable que las designaciones en puestos importantes de la administración
estatal estén relacionadas al gobierno como tal antes que al gobierno de
partido en particular. El alineamiento político en el proceso de designa,
dones es considerado importante en forma sorprendentemente - habitual,
pero esto es así menos por propósitos partidarios que·por el valor que se le
atribuye a -la sensibilid?d y conocimiento políticos. Como sugiere Allern,
141
la administración noruega ha pasado a estar más politizada, y las habili,
dades políticas son crecientemente valoradas en el proceso de diseño de
polfticas. Esta dilución de las fronteras entre la polftica y la administración
11obedece a la intensificación del trabajo en equipo del liderazgo político Y
administrativo, y ai creciente número de funcionarios de relaciones públicas
trabajando cerca de los ministros", lo cual resulta en una mayor demanda
para la designación de gente con experiencia política. El servicio exterior
no es la excepción a esta tendencia. Allí, los antecedentes en la actividad
política son considerados como calificaciones profesionales por derecho
propio. En otras palabras, el patronazgo de partido puede ser importante,
pero no necesariamente en el sentido de un patronazgo partidizado.
Esto también es cierto para Holanda. En este caso, la frecuencia de los
gobiernos de coalición, a menudo con tres o incluso más partidos involucra�
dos, junto con la fuerte tradición consociativa y de negociación, requiere
efectivamente la inclusión de todos los partidos importantes en el proceso de
designaciones. En los ministerios, por ejemplo, el patronazgo multipartidario
permite a todos los partidos contar con una voz en las áreas relevantes de
política pública, en lugar de que exista un dominio del ministerio por parte
del partido del ministro. El proceso es, igual que en Noruega, despolitizado,
pero, como lo señala van T hiel, esto se logra no desplazando a los partidos
sino incorporándolos. Esto también explica por qué los ministros holandeses
designan muchas veces a funcionarios de alto rango con una pertenencia
partidaria distinta a la de ellos: como lo señalaron muchos de sus entrevis�
tados, u las designaciones partidarias no sólo son algo raro y mal visto, sino
que ( . . . ) un ministro fuerte designará funcionarios de otros partidos para
crear un sistema de frenos y contrapesos".
Los estudiosos de la administración pública podrían ver con interés
el hecho de que, como lo muestra la Tabla 2, el servicio civil es el tipo
institucional con mayor incidencia del patronazgo. El índice de patronazgo
partidario es a menudo dos o hasta tres veces más alto en los ministerios
que en las agencias y comisiones no ministeriales, o en las instituciones
encargadas de la ejecución de polfticas en áreas relevantes. Sólo en el Reino
Unido y en Holanda los resultados del índice son más altos en otros tipos
institucionales que en la burocracia ministerial. Estos son también países
en los cuales, como lo muestran nuestros estudios de casos nacionales, los
agentes del servicio civil cuentan con una protección sumamente fuerte
tanto de la legislación como de las tradiciones administrativas, algo similar
a lo que ocurre en Noruega, Dinamarca e Islandia, todos países donde los
142 � pftulo IV. El patronazgo partidario como recurso organizativo Parti dos, sistemas de partidos y democracia 1 143

ministerios resultan también menos politizados que instituciones similares en son objeto del interés partidario -como suele por ejemplo ser el caso de las
otros países europeos. Con un valor de cero, el Reino Unido aparece como enipresas públicas o los consejos de gobierno de las escuelas- es suficiente
un ejemplo de manual de la separación entre el servicio civil y el gobierno. designar al director o al CEO para controlar la institución entera. Con todo,
En verdad, como lo argumentan Flinders y Matthews, esta separación es la excepción de Austria es importante porque nos lleva a otra variación
el resultado de una serie de reformas introducidas en el siglo XIX para importante, docuni.entada en la Tabla 3, que es la variación entre áreas de
salvaguardar la néutralidad del servicio civil, y reforzadas por las reformas polftica pública.
implementadas por los gobiernos laboristas de Tony Blair, las cuales también
redujeron sensiblemente la participación de los partidos o de los ministros Tabla 3. Patronazgo partidario en diferentes áreas de polfticas
en las designaciones de cargos públicos fuera del corazón del servicio civil.
Economla Rnanzas Judicial Medios Seguridad Salud Educación RR.EE. Gobierno
subnacional
Alemania 0 26 035 0 58 0,56 0 50 044
Tabla 2. Patronazgo partidario en diferentes tipos institucionales Austria 067 0,59 0,39 033 0 63 052 030 041 0,56
Bu1 aria 044 037 0 33 0.44 033 0.48 052 056 031
• Dinamarca 011 0,22 0,00 0 17 o 13 0 19 0.15 0,33 0,17
Es aña 044 0 33 048 - 028 033 067 030 030 041
Ministerios Agencias y lnstituciones de Total por pals 0,78 0,56 0,67
Grecia 0,56 0,56 0,46 0,86 0,30 1
comisiones ejecución
Holanda 022 007 0,07 0,22 0,13 0,08 0,07 . 0,11
Alemania 0,68 0,25 0,21 0,43 Hun ria 0.48 0,32 026 058 � 044 0,23 0.44 041
Austria Irlanda 0 22 028 052 0,30 0,22 0,42 026 0 33 029
0,63 0,31 0,52 0,49
Islandia 030 o 19 0,22 0 24 030 0 30 0,11 0,22 0.17
Bulgaria 0,61 0,34 0,32 0,42 Italia 044 037 037 0,67 0,26 o 44 041 0 38 089
Dinamarca 0,33 o.11 O,11 o,19 Norue a 030 030 0 26 0 33 0 31 030 0,22 0 26 024
Portu al 041 030 0 44 041 o 19 0 19 o 14 030 028
España 0,50 0.42 0,30 0,40 Rep.
0,37 0,30 0,37 0,33 0,37 0,30 0,30 0,39 0,39
Grecia 0,73 0,54 0,58 0,62 Checa
Reino
Holanda O, 14 0,15 0,07 0,12 0,07 0,15 0,19 0,22 0,07 0,00 0,04 0,04 0,07
Unido
Hungrfa 0,65 0,30 0,34 0,44
Ir landa 0,36 0,29 0,31 0,32
Como lo muestra la Tabla 3, no hay un área de política que sea altamente
Islandia 0,25 0 ,20 0,23 0,23
politizada en todos los países europeos. El área de medios de comunicación,
Italia 0,63 0,40 0,38 0,47
Noruega 0,33 0,28 0,23 0,28
de la cual cabría razonablemente esperar que esté en lo más alto de la lista
Portugal 0,40 0 ,20 0,27 0,29 de los objetivos de los partidos a la hora de pensar en el control político a
Rep. Checa 0,67 0 ,25 0,14 0,34 través de designaciones, es la que aparece más cerca de esta caracterización:
Reino Unido 0,00 0,17 O, 11 0,09 los datos muestran que Medios es el área de políticas más politizada en
cuatro de los quince países, y la menos politizada en· sólo uno de ellos. De
Como lo muestra la Tabla 2 , la penetración del patronazgo en general igual modo, no hay tampoco un área de políticas que sea uniformemente la
disminuye en la medida en que nos movemos de las agencias y comisiones
menos controlada políticamente por actores partidarios. Es más interesante
no ministeriales hacia las instituciones de ejecución de políticas �auri ver el hecho de que hay países, como la República Checa y Noruega, donde
cuando en varios países el patrón en los dos tipos institucionales es similar-; el índice muestra muy poca variación, y por lo tanto las diferencias entre las
y con una. sola excepción, Austria, el patronazgo parece ser más amplio áreas influencian la extensión general del patronazgo de un modo mucho
.
en las instituciones de ejecución que en las ageñcias no ministeriales. La menor al de otros países. En la mayor parte de los casos europeos, por el
tendencia general puede explicarse al menos parcialmente por �a enorme , contrario, vemos claramente algunas áreas que, como Meyer�Sahling y Jáger
diversidad y por el número que representan ambos grupos de instituciones lo dicen, están 11parcialmente aisladas" del patronazgo y otras que pueden
en cada país. AlgunaS agencias son cuerpos altamente técnicos, de poco consider�rse 11capturadas" por los partidos. Sospechamos que estas variado�
interés para los actores políticos. En otros casos, donde las instituciones sí nes, tanto dentro como entre países, pueden ser un interesante objeto de
�
1 44 � Capftulo ��!o c���o recurso organizativo
IV. El patronazgo p��
.
investigación para los estudiosos de la política pública y la administración
pública, asf como en el terreno de la política partidaria.
1 (). El partido como red
Aun cuando estas variaciones tienen mucho que decir sobre el cam�
.
biante mundo de la política de partidos, así como sobre las cambiantes
relaciones entre los partidos y el Estado, están lejos de ofrecer un cuadro
uniforme o concluyente de la vida organizativa de los partidos contemporá,
neos. Tampoco brindan una imagen diferenciada sobre la emergencia de un
nuevo modelo de partido o de una definitiva transformación del gobierno ..
de partido. En este sentido, el cuadro, aunque revelador, permanece poco
claro. Con todo, la perspectiva empírica origi�1al adoptada en este volumen
sí provee todavía más evidencia que documenta la erosión del modelo
tradicional de partido de masa y apunta a un generalizado declive de la
presencia partidaria en las estructuras de gobierno contemporáneas. Esto
puede observar�e en al menos tres aspectos del rol del patronazgo partidario
en la vida organizativa del partido.
En primer lugar, el patronazgo partidario estaba en el pasado dominado
por las oficinas organizativas del partido, o por un comité central, el cual
conducía la distribución de empleos así como controlaba la m
. ayor parte
de la vida organizativa del partido. Dentro de este marco, los recursos de
patronazgo estaban mayormente en manos de instituciones extraparlamen,
tarias que actuaban en nombre de las bases del partido. Lo que la evidencia
obtenida para este volumen nos muestra más frecuentemente es, por el
contrario, que las designaciones se originan en el partido en los cargos
públicos, sin que el aparato partidario imponga mayores limitaciones. Los
recursos de patronazgo aparecen por lo tanto concentrados en las manos
de un grupo relativamente estrecho de elites partidarias, que usualmente
ocupan cargos públicos. Sin embargo, también es interesante observar que
incluso el partido en los cargos públicos parece carecer de cohesión y de
mayor capacidad de coordinación, de modo que los ministros individual,
mente asumen un rol dominante y bastante autónómo en las designaciones
dentro de sus propias áreas.
Segundo, el patronazgo partidario era en el pasado usado mayormente
como un estímulo para construir y sostener la infraestructura del partido,
incluyendo la movilizac�6n de extensas redes de activistas de base y una
�
Partidos, sistemas de partidos y d mocracia 1 145
burocracia partidaria (véase por ejemplo Key Jr., l964; Sorauf, 1969). El
patronazgo partidario también contribuía en los esfuerzos de sostener la
cohesión del partido asegurando que los cargos fueran distribuidos éntre las
múltiples facciones o tendencias que conformaban a los partidos de masas.
La OC italiana (demócratas cristianos), el LDP japonés (Partido Liberal
Democrático), y el SDAP (Partido Socialista) y ÓVP (Partido Popular)
austríacos están entre los ejemplos más comúnmente citados al respecto
(Leonardi y Wertman, 1989; Park, 2001; Müller, 1989). Hoy, sin embargo,
es menos probable que sea así, y en cambio parece máS probable que los
partidos privilegien designaciones que permitan ayudarlos a gestionar la
infraestructura del gobierno y del Estado.
Tercero, mientras el patronazgo partidario recaía en d pasado en miem,
bros de los partidos provenientes del interior de las grandes organizaciones
partidarias o de grupos asociados a ellas, los designados actualmente son
a menudo reclutados a través de otros canales y en general por fuera del
partido como tal. En verdad, mientras la tarjeta de membreda partidaria
solía implicar para los líderes un dato decisivo respecto a la potencial con,
fiabilidad de los designados, es más probable hoy en día que los designados
sean reclutados sobre la base de su experticia profesional, con una noción
muy amplia de alineamiento político y afinidad ideológica.
Todo esto apunta a sugerir la existencia de partidos como organiza,
dones crecíentemente abiertas, al estilo de redes, con un conjunto flexible
de objetivos programáticos representados e implementados por políticos
especillcos y ministros, y que operan dentro de un sistema de gobierno
multinivel disperso y complejo. Estos son partidos que pueden carecer de
coherencia sustantiva en términos organizativos tanto en el sentido ver�
tical como horizontal, pero que funcionan a través de equipos de líderes
relativamente desconectados y fragmentados. Estos equipos se desarrollan
en modos diversos, surgiendo desde adentro mismo del partido en algunos
casos, o constituyéndose como tales en el mismo proceso por el cual son
designados en otros casos1 o constituyendo una mezcla de vínculos persa,
nales, profesionales y partidarios en o.tros. El aparato partidario, que en sí
mismo es crecientemente profesional y orientado a la gestión, a menudo
carece de una identidad partidaria fuerte y1 tal como ocurre en el modelo
del partido cartel, está más orientado a canalizar las necesidade• de estos
grupos de líderes cuando ocupan cargos públicos que los de las (a menudo
reducidas) bases del partido. Más aún, en este caso la principal tarea de la
estructura partidaria, sea que se concentre en la sede central del partido,
146 1 �
Capftulo IV. El patronazgo partidario c mo recurso organizativo
"

en el parlamento, o en las oficinas del gobierno, resulta una tarea de

coordinación y vinculación, y de hecho la coordinación en sí es una de las
principales funciones que llevan adelante los partidos en las democracias
contemporáneas (Bolleyer, 201 1).
E n este sentido e l partido funciona como una doble red. Sirve como
mecanismo de cOOrdinación para una red de diseñadores de políticas en el Sistemas de partidos
gobierno, integrando y comunicando decisiones, y proveyendo el pegamento
para lo que Tony Blair llamaba 11un gobierno cohesionado". Al mismo tiempo,
es también una red en sí misma, en tanto que la ausencia de l:Illa organiza�
ción partidaria fuerte y coherente lleva a una situación en la q_m[ el partido
está constituido por sus líderes y sus entornos personales y políticos. En su
clásico ensayo de los ochenta, al especificar las condiciones para la existencia._
de un efectivo gobierno de partido, Richard Katz (1986: 43) argumentaba
que "las posiciones en el gobierno deben fluir a partir del apoyo ai interior
del partido, y no que las posiciones partidarias fluyan del éxito electoral",
y que la posición más elevada en el gobierno debía ser seleccionada desde
adentro del partido y ser responsable ante los partidos. Con el ascenso del
partido en las oficinas públicas, sin embargo, existe el riesgo de que estos
flujos se reviertan. Los lfderes pueden ser seleccionados dentro del partido,
pero ellos luego definen qué es el partido. Más que representar al partido y
ser responsables ante él, los líderes pasan a ser el partido, y el partido pasa
a ser los líderes, o los equipos de líderes que constituyen una red partidaria.
En esta nueva configuración, el patronazgo partidario cumple un rol central
y formativo.