LA SEGURIDAD NACIONAL: CONCEPTO Y EVOLUCIÓN EN MÉXICO.

Nota de Ana María Salazar: Este es un resumen de un extraordinario trabajo

redactado por el profesor Agustín Maciel. Se le sugiere a los cibernautas
interesados del texto completo, estar en contacto con el Profesor Maciel en:
amaciel@colsan.edu.mx

Introducción.
La seguridad nacional no ha sido un tema sobresaliente de debate en la política
mexicana y, de hecho, el uso de este concepto en los círculos oficiales y
académicos del país ha sido relativamente reciente. Sin embargo, el fin de la
Guerra Fría ha alterado no sólo las consideraciones geoestratégicas de las
grandes potencias, sino también la configuración de la política mundial. En este
contexto, aún "potencias intermedias" como México como actores internacionales,
se han visto obligadas a revaluar sus intereses nacionales con el objeto de
adaptarlos a la dinámica del nuevo ámbito global, donde los aspectos económicos
han adquirido un mayor énfasis que los asuntos militares, no obstante que la
importancia de estos últimos no ha desaparecido del todo.

Ante esta transformación radical del sistema internacional, el objetivo de este

trabajo consiste en analizar el contenido y la evolución de la noción de la
seguridad nacional en México, con el objeto de determinar sobre qué bases se
podría formular una política en esta materia en el futuro, la cual le permitiera al
país enfrentar los retos de un entorno externo cada vez más complejo e incierto, y
una situación interna cada vez más fluida y menos estática. Esta reflexión parte,
en principio, de la premisa de que en México, si bien existen las capacidades para
responder a los retos de seguridad nacional, hasta el momento no existe una
política integral y de largo plazo que guíe las acciones en esta materia.

Esta investigación está dividida en dos partes. La primera está orientada a analizar
las complicaciones teóricas que rodean al concepto de la seguridad nacional en
general, y la segunda está dedicada a revisar las condiciones, las características y
la evolución de la seguridad nacional en:

I. El Caso de México.
1. Definición.
El tema de la seguridad nacional no ha sido un elemento central en la vida política
de México, y el uso de este concepto en los círculos oficiales y académicos ha
sido relativamente reciente. Esto se debe, en buena parte, a que la importancia de
este concepto no ha sido sólo teórica sino también práctica, ya que el término
puede ser utilizado para proporcionar o restar legitimidad a políticas nacionales
fundamentales, como se ha señalado. Es decir, puede ser empleado por diferentes
actores para promover diferentes agendas, debido a que 'es relativamente fácil
llamar la atención hacia algún asunto al calificarlo como "asunto de seguridad"'.

El aspecto práctico del término tiene una larga historia en Latinoamérica,

particularmente en Sudamérica, donde los regímenes autoritarios de derecha
utilizaron el concepto para justificar la represión contra la oposición política. De
acuerdo con un analista mexicano, debido a esta experiencia, el concepto de
seguridad nacional en el último medio siglo no se vio favorecido por los científicos
sociales de México, ni entró fácilmente en el discurso político oficial, que buscó no
asociarse en este campo con las escuelas de pensamiento desarrolladas por los
regímenes militares del Cono Sur, en particular los de Brasil, Argentina y Chile. Es
por ello por lo que en nuestro país el término de seguridad nacional es
relativamente nuevo.

El mismo autor afirma que no obstante que el panorama político latinoamericano

ha cambiado -y el del país también-, bajo un sistema autoritario el concepto
levantaba sospechas en México debido a la posibilidad de que las estructuras
políticas lo aplicaran de manera nebulosa. Es decir, bajo un gobierno no
democrático existe la posibilidad de que el concepto sea utilizado para justificar
acciones represivas e ilegales contra los opositores, con el argumento de que se
defiende la esencia de la nación.

El vocablo seguridad proviene del latín securus (sine cura) que significa sin
cuidado, o que no es necesario tener cuidado. Derivada del concepto de nación, el
término seguridad nacional refleja un ámbito de Estados nacionales donde la
competencia por la supremacía es un principio ordenador. Es decir, es un contexto
donde el interés propio, el cual está en contraposición al de los otros Estados, se
constituye en el factor determinante del comportamiento estatal. Ésta es,
básicamente, la orientación del enfoque realista ya mencionado. Es importante
subrayar que el interés nacional (que de acuerdo con la orientación anterior es el
referente básico de la seguridad nacional) tiene un aspecto fundamentalmente
externo al estructurar las relaciones entre los Estados, ya que procura la
sobrevivencia del Estado-nación frente a otros Estados-nación.

Una de las definiciones de seguridad nacional más elaboradas, propuestas por

especialistas mexicanos, indica que es:
El conjunto de condiciones -políticas, económicas, militares, sociales y culturales
necesarias para garantizar la soberanía, la independencia y la promoción del
interés de la nación, fortaleciendo los componentes del proyecto nacional y
reduciendo al mínimo las debilidades o inconsistencias que pueden traducirse en
ventanas de vulnerabilidad frente al exterior.

Esta definición es interesante precisamente por reflejar la perspectiva mexicana de

los elementos (soberanía, independencia e interés nacional) que debe incluir una
noción adecuada de seguridad nacional. Sin embargo, como todo lo que rodea al
concepto, estos tres elementos son ambiguos. Los primeros dos han sido
utilizados frecuentemente como sinónimos y están relacionados con la capacidad
del Estado para tomar decisiones políticas básicas por sí mismo, tanto hacia el
interior como hacia el exterior. No obstante, cabe destacar que la independencia, y
por lo tanto la soberanía, han sido relativas no sólo para los Estados periféricos
como México, sino también para las naciones poderosas. De hecho, esta realidad
contribuyó al surgimiento de enfoques como el de la "interdependencia" al que ya
se ha hecho referencia.

En el caso de México, la idea del "interés nacional" tiene dos aspectos: por una
parte, su origen se encuentra en factores geográficos, experiencia histórica y
aspiraciones colectivas; por la otra, su naturaleza depende de los objetivos
prácticos de los individuos, grupos e instituciones que toman las decisiones
políticas básicas. Asimismo, el interés nacional mexicano no sólo ha estado
influido por los actores políticos nacionales, sino también por la política exterior de
los Estados Unidos hacia México.

Cabe destacar que si bien la definición anterior refleja una visión que toma en
cuenta los aspectos internos y externos del concepto, en México no existe una
política de seguridad nacional definida como tal, en la cual se pueda encontrar
esta visión. En su lugar, la noción de lo que debe ser la seguridad nacional ha
estado más enfocada en el ámbito interno, y las razones que explican esta
orientación se presentan a continuación.

2. Características. En México, la idea de la "seguridad nacional" no ha tenido

similitud ni con el enfoque de una superpotencia con intereses extraterritoriales, ni
con la orientación de control político de los regímenes militares de Sudamérica.
Cabe destacar que estos últimos, además, han tenido una larga historia de
rivalidades geopolíticas particularmente en el Cono Sur, lo que los ha llevado a
construir capacidades militares considerables enfocadas hacia la defensa contra
amenazas provenientes del exterior.

En el caso de México, los objetivos básicos de la seguridad nacional han sido la

defensa de la soberanía nacional y el logro de la estabilidad interna a través de
medios políticos, económicos y sociales. No obstante que el gobierno mexicano en
el pasado ha recurrido al uso de la fuerza—como en la huelga de los
ferrocarrileros en 1959, durante el movimiento estudiantil en 1968 y en la lucha
contra las guerrillas en el estado de Guerrero en los años setenta-, ésta no ha sido
la regla ni la condición fundamental de la estabilidad. Los objetivos señalados, los
cuales han estado presentes a lo largo del período posrevolucionario, se
entienden si se consideran dos factores principales: (a) la situación geopolítica del
país, y (b) la naturaleza de su sistema político, en especial la despolitización del
ejército y la estabilidad relativa alcanzada por el liderazgo civil.

(a) Situación geopolítica.

México tiene una situación geopolítica particular: flanqueado por dos océanos,
hacia el norte tiene una frontera común de casi 3,000 km con una superpotencia
que tiene la capacidad de proyectar una fuerza militar abrumadora; hacia el sur, el
país comparte líneas divisorias con dos naciones centroamericanas con
capacidades militares limitadas.

Esta situación geográfica tradicionalmente ha sido una preocupación para México,

debido a la amenaza implícita en su proximidad a los Estados Unidos y al
potencial de ese país para influir en los asuntos mexicanos. Sin embargo, esta
posición le ha permitido a México tener un gasto de defensa reducido debido al
hecho de que no ha tenido sentido invertir recursos para defender a la nación ni de
una potencia militar mayor, ni de países que no representan una amenaza militar
sustancial. Respecto a estos últimos, como en la frontera norte, lo que se enfrenta
son amenazas no convencionales como el tráfico de drogas, de armas y de
personas. En particular, debido a que México está situado en una área estratégica
para la seguridad de los Estados Unidos, la defensa del territorio mexicano ha
estado garantizada implícitamente por ese país. De acuerdo con un analista,
México automáticamente queda dentro del paraguas de seguridad de su vecino
del norte ya que un asalto a su territorio podría sin duda ser tratado como el
precursor de un ataque sobre los Estados Unidos. En consecuencia, México
disfruta de los beneficios de una alianza de facto sin sus obligaciones
correspondientes. Esto, junto con la carencia de amenazas externas serias,
históricamente ha liberado a la planeación de defensa mexicana de
preocupaciones respecto a su entorno internacional.

No obstante que la cita anterior es esencialmente correcta, el autor no menciona

que históricamente la principal "amenaza externa" para México ha sido
precisamente los Estados Unidos. Por otra parte, e independientemente de su
vecindad con México, este país es relevante para la seguridad estadounidense
debido a su propio peso regional, específicamente por su caracterización como un
"Estado Pivote": lo que realmente define a un Estado Pivote es su capacidad para
afectar la estabilidad regional e internacional. Un Estado Pivote es tan importante
regionalmente que su colapso podría significar alteraciones transfronterizas:
migración, violencia comunal, contaminación y enfermedades, entre otras. El
progreso estable de un Estado Pivote, en contraste, promovería la vitalidad
económica de la región así como su solvencia política, y beneficiaría al comercio e
inversión estadounidenses.

En este contexto, si bien los Estados Unidos garantizan la seguridad militar de

México, este país, a través de su estabilidad, también contribuye a la seguridad
nacional de los Estados Unidos, y este es un factor fundamental de la ecuación de
seguridad bilateral. En términos históricos, el gasto militar de México ha sido uno
de los más bajos de Latinoamérica como porcentaje del producto interno bruto
(PIB), y aún para 1997 el país era superado en este rubro por naciones como
Costa Rica que sólo cuenta con una Guardia Nacional. Cabe destacar que las
Fuerzas Armadas de México (175,000) son modestas en relación con el tamaño
del país (1,972,550 km2), de su población (100,294,036 hab. [julio de 1999]), y de
su producción económica (un PIB con un poder de adquisición de $ 815.3 billones
de dólares en 1998). Como se verá más adelante, la razón básica que explica la
dimensión limitada del sector militar reside en el hecho de que el país no
considera que sus fuerzas armadas sean un "instrumento vital" de su política
exterior.

(b) Sistema Político.

Una característica sobresaliente de la seguridad nacional en México ha sido la
participación limitada de los militares, tanto en la definición de la seguridad
nacional como en la decisión sobre los medios más apropiados para enfrentar los
peligros que la amenazan. En este sentido, la definición tradicional mexicana de
seguridad nacional ha limitado el papel de las fuerzas armadas. Los militares son
esencialmente pasivos en asuntos de defensa externa. Han sido relegados a
misiones domésticas como garantizar la estabilidad política interna, contribuir a las
campañas antinarcóticos, y llevar a cabo el desarrollo de programas orientados a
la acción cívica en cumplimiento de sus deberes como "el servidor del pueblo".

Un ejemplo de esta función periférica fue la respuesta del Secretario de Defensa

del Presidente José López Portillo cuando se le cuestionó sobre el significado del
término: Ésta es mi definición, y por favor discúlpenme si no es la más apropiada.
Entiendo por seguridad nacional el mantenimiento del equilibrio social económico
y político garantizado por las fuerzas armadas. Es decir, esta respuesta confirmó
en la práctica el hecho de que la seguridad nacional de México se ha centrado
básicamente en el mantenimiento de la estabilidad del país, definida por el
liderazgo civil.
Hacia el final del periodo del Presidente Lázaro Cárdenas, México ya contaba en
buena medida con un sistema político desmilitarizado. De acuerdo con un
especialista, la actividad política de los militares de alto rango había sido limitada a
una competencia no violenta y a la negociación, dentro de un marco
institucionalizado de toma de decisiones que estaba claramente dominado por los
civiles. Agrega que desde la etapa del general Plutarco Elías Calles en los años
veinte, los presidentes mexicanos tuvieron tres herramientas básicas a su
disposición para lograr la separación de los militares de la política:

(1) la rotación frecuente de los comandantes de su Zona Militar (para evitar que
construyeran lealtades personales con las tropas o con los políticos locales); (2) el
otorgamiento de "incentivos materiales generosos" para mantenerlos fuera de la
política; y (3) el solicitar a aquellos militares que desearan permanecer activos en
la política, el hacerlo como individuos privados más que como representantes de
los militares como institución. Asimismo, desde el final de los años cuarenta,
después de la presidencia del General Manuel Ávila Camacho, el ejército quedó
claramente bajo el control del aparato civil del Estado, el cual a su vez estuvo
dominado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI); más específicamente,
por la elite denominada la "familia revolucionaria". Al ser definida por estos
actores, es decir, por civiles, la seguridad nacional en México adquirió una
connotación no de "peligro de agresión", sino más bien se relacionó con la
satisfacción o insatisfacción de los objetivos nacionales de justicia social,
desarrollo económico, y defensa de la soberanía establecidos en la Constitución
de 1917. Por consiguiente, el logro de estas metas fue considerado como la clave
de la seguridad nacional en México.

Al menos en buena parte del período posrevolucionario, la estabilidad del país fue
alcanzada por las instituciones civiles y los esfuerzos constantes del grupo en el
poder para refinar y modernizar sus mecanismos de control, como la cooptación
de líderes de oposición y el uso del sistema corporativista para controlar las
demandas de los diferentes sectores sociales, a través de la manipulación y la
ideología revolucionaria. De hecho, esta estabilidad ha distinguido a México de
otros países latinoamericanos:
En la mayoría de los sistemas políticos latinoamericanos, la "distancia" entre crisis,
inestabilidad, y golpe, es mínima. México es diferente: una y otra vez su sistema
político ha demostrado tener una profunda capacidad para absorber los conflictos
y las crisis internas sin volverse inestable.

Cabe destacar que esta percepción de una ausencia de amenaza se ha reflejado

sobre todo en las políticas de defensa y exterior mexicanas. Respecto a la
segunda, y debido a su experiencia histórica, la postura internacional de México
ha sido esencialmente defensiva y ha estado orientada a proteger la integridad y la
soberanía de la nación frente a retos externos. México ha promovido sus intereses
nacionales con base en los principios del derecho internacional, los cuales están
plasmados en la Constitución, y por esta razón es posible argumentar que la
política exterior mexicana ha estado caracterizada por un alto nivel de continuidad
en lo que podría llamarse una "política de Estado", en comparación con una
"política de gobierno", esta última definida más por el grupo en el poder que por
los objetivos nacionales de largo plazo.

Respecto a la primera, los militares en México siempre han tenido una misión
nacional de defensa y una doctrina nacional de defensa. La misión, establecida en
la Constitución, es defender la soberanía y la independencia de México, mantener
la Constitución y las leyes, y preservar el orden interno. Por su parte, la doctrina
de defensa mexicana define tres planes: el Plan DN-I está orientado a la defensa
contra un agresor externo, y contempla el uso combinado de fuerzas regulares e
irregulares para repeler al enemigo; el Plan DN-II está concebido como la defensa
contra un adversario interno, es decir, contra cualquier movimiento político armado
o no armado que atente en contra de la Constitución, leyes e instituciones del
Estado derivadas de ella, así como contra la forma de propiedad dominante, la
privada, amparada por esas instituciones; el Plan DN-III comprende la defensa
contra catástrofes humanas y naturales; es decir, representa el "auxilio a la
población civil en casos de desastre". Es interesante señalar, en particular, que
este último plan está diseñado para hacer frente a actividades ilícitas y situaciones
de emergencia que pudieran ser aprovechadas para atentar contra la defensa
nacional. Estos escenarios incluyen terremotos, inundaciones, epidemias,
incendios, drogadicción generalizada, sequías, y hambruna. Esta podría ser la
"justificación" desde México, quizá, para involucrar a las fuerzas armadas en la
lucha contra el narcotráfico, tema que será abordado más adelante. Cabe destacar
que estos planes autorizan a los militares a llevar a cabo funciones tanto internas
como externas. No obstante, ya que México no ha enfrentado retos sustanciales a
su integridad territorial durante años, esto explica por qué no ha existido la
necesidad de desarrollar una política de defensa en el sentido clásico; esto es, el
país no ha considerado un plan orientado hacia el exterior debido a su falta de
importancia. Como la política exterior, la política militar no ha estado dirigida a la
disuasión de una amenaza externa específica.