Ideas para Reconstruir La Institucionalidad en El Perú - Una Revolución Institucional y Cultural Ordenada, Gradual y Con Visión de Futuro

IDEAS PARA RECONSTRUIR LA
INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS
UNA REVOLUCIÓN INSTITUCIONAL

Y CULTURAL; ORDENADA, GRADUAL
Y CON VISIÓN DE FUTURO
Alejandro Chang Chiang
2018
1
Ingeniero Industrial de la UNI
Magister en Administración de Negocios en ESAN
Programa de Alta Dirección de la Universidad de Piura
He sido profesor de ESAN, Universidad Mayor de San Marcos,

Ricardo Palma.
Sub Gerente de Finanzas de Minero Perú, Gerente

Administrativo y Financiero de Panamericana Televisión S.A.,
Gerente Central Financiero de Compañía Peruana de
Teléfonos, Gerente General de Autoglass S.A, Gerente Financiero
de Compañía Nacional de Cerveza S.A..
Director Ejecutivo del Programa de Rehabilitación de

Infraestructura de Transporte, Secretario General del
Ministerio de Energía y Minas, Presidente de OSITRAN, Vice
Ministro de Transportes.
Consultor de empresas privadas y de entidades públicas en los

sectores industria, pesca, servicios, petróleo, justicia,
construcción, salud y de gobiernos regionales y locales.
Director de empresas privadas y públicas.
2
Mi agradecimiento
A cada una de las personas que han

colaborado con sus comentarios que han
permitido enriquecer las ideas para
reconstruir la institucionalidad del País.
3
ME SIENTO COMPROMETIDO
Por haber hecho mis estudios escolares, superior y maestría en forma

gratuita o becado por rendimiento académico, me siento comprometido en
difundir mis conocimientos adquiridos y mi experiencia privada y pública.
Durante mi ejercicio profesional de cincuenta años he tenido la

oportunidad de laborar en casi todos los gobiernos sin tener afiliación
política alguna, proponiendo e implantando reformas en las instituciones
públicas y teniendo de paso frustraciones por los obstáculos que imponen
los intereses políticos y particulares.
Mis libros: “¿Reforma Imposible?”, “Transformemos el Transporte” y este

Libro son aportes para convocar al debate para que el país cambie hacia el
desarrollo, porque no podemos continuar haciendo más de lo mismo y
querer tener resultados diferentes. Estoy seguro de que habrá muchas y
mejores ideas para que el país se encamine en un ambiente de paz y de
prosperidad. Este libro busca invitar a la reflexión para que se genere una
corriente de opinión para construir el país que nos merecemos
4
OBJETIVO DEL LIBRO
Proponer ideas que generen una corriente de opinión para
generar reformas estructurales a fin de contar con autoridades
idóneas e íntegras para restablecer la confianza y esperanza de la
población.
MENSAJE
SOÑEMOS CON UN PAÍS PRÓSPERO
HAGAMOS REALIDAD NUESTROS SUEÑOS
NO SIGAMOS ENGAÑÁNDONOS
DEJEMOS EL EGOÍSMO
TRABAJEMOS PARA LAS FUTURAS GENERACIONES
5
FRASES
▪ ALBERT EINSTEIN
“COMIENZA A MANIFESTARSE LA MADUREZ CUANDO SENTIMOS QUE

NUESTRA PREOCUPACIÓN ES MAYOR POR LOS DEMÁS QUE POR
NOSOTROS MISMOS”
“UNA PERSONA QUE NUNCA HA COMETIDO UN ERROR NUNCA

INTENTA NADA NUEVO”
“LOCURA ES HACER LA MISMA COSA UNA Y OTRA VEZ ESPERANDO

DIFERENTES RESULTADOS. SI BUSCAS RESULTADOS DISTINTOS, NO
HAGAS SIEMPRE LO MISMO”.
“LA MENTE ES COMO UN PARACAIDAS… SOLO FUNCIONA CUANDO LA

TENEMOS ABIERTA”.
“SOMOS ARQUITECTOS DE NUESTRO PROPIO DESTINO”.
“UNA VELADA EN QUE TODOS LOS PRESENTES ESTÉN

ABSOLUTAMENTE DE ACUERDO ES UNA VELADA PERDIDA”
▪ MAHATMA GANDHI
“EL FUTURO DEPENDE DE LO QUE DECIDAS HACER HOY”
“SÉ EL CAMBIO QUE QUIERES VER EN EL MUNDO”
“UN ERROR NO SE CONVIERTE EN VERDAD POR EL HECHO DE QUE

TODO EL MUNDO CREA EN ÉL”
“LA VERDAD ES UNA, LOS CAMINOS SON MUCHOS”.
“DE UNA MANERA SUAVE, SE PUEDE AGITAR EL MUNDO”.
6
CONTENIDO
1. PREFACIO
2. INTRODUCCIÓN
3. CONCLUSIONES
4. SITUACIÓN DEL PAÍS
5. MARCO CONCEPTUAL
6. IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS
6.1. Objetivos de las ideas para reconstruir la institucionalidad del

país.
6.2. Base para el desarrollo
6.3. Las ideas para reconstruir la institucionalidad del país
▪ Reforma del Poder Legislativo
▪ Reformas del Gobierno Nacional
▪ Reformas de los gobiernos regionales
▪ Las reformas de los gobiernos locales
▪ Creación del Sistema de Administración de Justicia.
▪ Sistema de Control
▪ Creación del Poder del Ciudadano
7. BENEFICIOS POR LA IMPLANTACIÓN DE LAS REFORMAS

8. ESTRATEGIA PARA LA IMPLANTACIÓN DE LAS REFORMAS
9. MENSAJES FINALES
7
PREFACIO
La situación actual del país no es sostenible, urge resolver los problemas
estructurales del país que no se reconocen como tales. La impunidad está
promoviendo la corrupción de funcionarios que, coludidos con empresas
privadas, crean oportunidades para que en la política surjan líderes que
solo tienen ambiciones de poder y de enriquecimiento sin la capacidad de
gestión que el país necesita. Se pierden miles de millones de soles por la
ineficiencia en la gestión y otros tantos por la corrupción. La precariedad de
la institucionalidad está creando problemas sociales con el riesgo de que la
convivencia pacífica y democrática sea interrumpida.
La corrupción se encuentra enquistada en todos los niveles de gobierno, en

el sistema de administración de justicia; en los procesos de elaboración de
normas, en el otorgamiento de autorizaciones, en los procesos de
fiscalización, en las adquisiciones y contrataciones, en el pago a
proveedores, en los trámites engorrosos que en muchos casos son inútiles,
en los procesos de aprobación de proyectos.
En el ranking de competitividad global de la World Economics Forum (WEF)

el Perú ocupa el puesto 72 de 137 países, habiendo bajado cinco puestos
en el último año, lo cual nos conlleva a reflexionar sobre la necesidad de
que el país re-plantee su accionar para revertir dicha situación.
En la institucionalidad, que es uno de los pilares que se considera para la

elaboración de dicho ranking, el Perú ocupa el puesto 116 de los 137 países,
es decir que nos encontramos dentro del 15 % peor calificado en el mundo.
A pesar de que reconocemos que existe precariedad institucional, nadie

considera la necesidad de revisar la estructura del Estado. Esto a pesar de
su implicancia en la eficiencia de su gestión, en la lucha contra la corrupción,
en la mejora de la competitividad del país y en el cumplimiento de los roles
y de la misión del Estado. Tampoco nadie se atreve a hacer reformas en el
sistema de administración de justicia y en el sistema de control.
La corrupción en los diferentes niveles de gobierno es facilitada por el mal
diseño de la estructura del Estado, por la gestión de los órganos de control
que ahuyenta a profesionales idóneos e íntegros, por la ineficacia y
8
corrupción del sistema de administración de justicia que promueve la
impunidad y por una pésima designación de funcionarios que, muchas
veces, ni siquiera reúnen los requisitos técnicos ni los valores que los cargos
requieren.
Si seguimos haciendo más de lo mismo, no tendremos resultados distintos.

Es necesaria una reforma profunda del Estado, de la administración de
justicia y un nuevo enfoque para el sistema de control. Nosotros como
ciudadanos, también tenemos que pensar y actuar diferente y cambiar para
salir adelante.
La calidad de personas elegidas por el voto popular y la mala designación

de funcionarios públicos han permitido los niveles de corrupción actuales y
el retraso en la competitividad del país. Para ello se proponen algunas ideas
para que los partidos políticos se fortalezcan y eleven la exigencia a los
candidatos. Así, las autoridades que se elijan serán idóneas e íntegras.
Si bien debemos resolver los problemas urgentes; no debemos descuidar la

dirección hacia a dónde nos encaminamos. Considero que la Reforma
Integral del Estado tomará años para su implementación; pero es necesario
hacerlo por etapas y de forma gradual. Reitero que es necesaria una
reingeniería de la estructura del Estado y para lo cual se requiere un
equipo multidisciplinario en el que participen también ingenieros
expertos en organización y en procesos.
Las ideas que se proponen para llevar a cabo reformas disruptivas

contribuirán a reducir la corrupción a través de una clara delimitación de
funciones, el diseño de procesos informatizados con controles efectivos y
la definición de nuevos perfiles para los cargos que desempeñan las
autoridades. La mejora de la gestión pública repercutirá en la
competitividad del país, en la generación de empleos, en la calidad de vida
de la población, en la creación de un ambiente de paz y de prosperidad.
9
INTRODUCCIÓN
El objetivo de este libro es el de presentar ideas para generar una corriente
de opinión para que el Estado se reestructure en sus tres niveles de
gobierno, al Congreso de la República, a las instituciones que conforman el
sistema de administración de justicia y al sistema de control. Se pretende
que la clase política, la sociedad civil organizada, al mundo académico, los
colegios profesionales y en general los interesados en el desarrollo del país,
aborden la problemática con una mente abierta, respecto a reformas que
hay que emprender.
Este libro se publica después de haber registrado mi libro “Reconstruyamos

la Institucionalidad del País” que me permitió recibir aportes muy valiosos
de personas preocupadas por la situación del país.
No se pretende que estén todas las ideas ni todos los fundamentos

necesarios para sustentar las reformas. Lo que se busca es llamar la
atención para tener un enfoque distinto y así tener resultados diferentes a
fin de renovar las esperanzas de un país que se encuentra desilusionado de
sus autoridades.
Aquí es aplicable la frase de Albert Einstein que “es una locura hacer una y
otra vez lo mismo para tener resultados diferentes, si buscas resultados
distintos, no hagas siempre lo mismo”. El Estado sigue haciendo más de lo
mismo, parchando la estructura sin una mirada integral y sin visión de
futuro.
Las ideas que se proponen para reconstruir la institucionalidad del país

dejan de lado el enfoque sectorial de los ministerios. Primero, se debe
identificar los roles del Estado para cumplir con su misión en el diseño de
una nueva estructura que soporte adecuadamente la gestión pública,
delimitando claramente las responsabilidades, de tal manera que las
funciones se delimiten de la siguiente manera: i) la de regular, normar,
promover, autorizar y fiscalizar; ii) la de brindar servicios y iii) la de proveer
infraestructura. Es fundamental que estas se encuentren debidamente
identificadas y delimitadas.
10
El enfoque sectorial para la estructura del Gobierno Nacional es aplicado en
muchos países; pero considero que en el Perú y en la región quizás no sea
lo más acertado por la idiosincrasia de la población, en donde se piensa que
un experto en una materia es un líder nato, cuando no necesariamente es
así. Un excelente músico puede no siempre ser un buen director de
orquesta.
Estoy seguro de que una buena estructura y una organización que delimite
claramente las responsabilidades permitirán que los procesos sean
conducidos por líderes con capacidades para dirigir y para formar equipos
de trabajo y; no como es ahora que se designa a especialistas en la materia
para dirigir varios procesos sin que tengan el despartís para ello. Un
excelente cirujano no necesariamente puede ser un buen gerente general
de un hospital; es un buen ejemplo del concepto que se promueve.
El enfoque de procesos promueve la gestión al servicio del ciudadano - el

mismo que se aplica en las grandes organizaciones eficientes a nivel
mundial -. Este enfoque está siendo considerado en las ideas para hacer los
cambios trascendentes. Dicho enfoque lo vengo promoviendo desde hace
veinte años en el sector público que, por razones políticas e intereses
particulares, no se ha logrado implantar. El último intento fue el
Reglamento de Organización y Funciones del Viceministerio de Transportes
que fue aprobado por el Consejo de Coordinación de Viceministros y; por el
propio Consejo de Ministros, según la información recibida. Sin embargo,
por razones políticas no se publicó el decreto supremo que aprobaba dicho
Reglamento.
Posteriormente, se publicó el Decreto Supremo N° 004-2013-PCM que

establece la política de modernización de la gestión pública al 2021, que
establece que la gestión pública debe estar al servicio del ciudadano y para
lo cual necesariamente se deberá cambiar el tradicional modelo de
organización funcional y migrar hacia una organización por procesos
contenidos en las “cadenas de valor” de cada entidad, que aseguren que
los bienes y servicios públicos de su responsabilidad, generen resultados e
impactos positivos para el ciudadano, acordes a los recursos disponibles.
Decreto que lamentablemente no se aplica en el sector público,
11
El Libro incluye un breve resumen sobre la situación actual respecto de la
estructura del Estado y del país, sus roles y su misión, el marco conceptual
aplicable y; las ideas que deberían ser desarrolladas para hacer las reformas
del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo, del Sistema de Administración de
Justicia y del Sistema de Control y la estrategia gradual para su
implantación.
Adicionalmente se relata algunos hechos que el autor ha vivido en el

ejercicio de sus funciones públicas que los considero que son malas
prácticas, las mismas que deben ser erradicadas. Presiones de intereses
particulares, marchas, contramarchas, retrocesos en la gestión, pedidos de
renuncia, entre otros aspectos. Asimismo, campañas de difamación a través
de medios de comunicación que se prestan a intereses subalternos.
Las reformas son imprescindibles para el país. Hoy el Estado está

apremiado por la pérdida de autoridad, los problemas sociales están
rebasando la capacidad del Estado, se exige cambios trascendentes para
que la convivencia democrática pueda ser sostenible.
Hay que comenzar a diseñar las reformas y continuar resolviendo los

problemas urgentes. El país necesita de una revolución institucional y
cultural que sea ordenada, gradual y con visión de futuro, la que nos
permitirá encausarnos en el camino del desarrollo en un clima de paz.
La revolución que se propone puede ser considerada compleja, irreal y

utópica; pero estoy seguro que al conocerse las ideas, éstas nos harán
reflexionar sobre nuestra realidad, a dónde estamos yendo y las reformas
que requiere el país.
Hay que generar una corriente de opinión en la ciudadanía para crear las
condiciones para el cambio. Estoy convencido que algunas ideas pueden
ser consideradas como inviables, otras pueden ser mejoradas; pero estoy
seguro que sí se requiere grandes transformaciones y que habrá muchos
intereses para oponerse.
12
CONCLUSIONES
13
CONCLUSIONES
1. SITUACIÓN ACTUAL
a. Aspectos generales
1. Existe precariedad institucional.

2. Existe corrupción en las altas autoridades y en los diferentes
niveles de las instituciones públicas.
3. Estamos en el 15 % peor calificado a nivel mundial en el pilar
de institucionalidad en el ranking de competitividad del
Word Economics Forum (WEF).
4. Inadecuada estructura del Estado y mala organización de las
instituciones.
5. Funcionarios que no son idóneos ni íntegros.
6. Carencia de un sistema de planificación.
7. Gestión por estanco de las instituciones del Estado.
8. Poco uso de la tecnología.
9. Baja aceptación de todas las instituciones del Estado.
10. Sistema de remuneraciones caótico
11. Exceso de personal en todas sus instituciones.
12. La corrupción eleva los costos de transacción
b. El Gobierno Nacional
1. Estructura actual con enfoque sectorial y no por los roles

para cumplir con su misión.
2. Se ha mantenido la estructura del Estado de la década de los
setenta hecha por un gobierno dictatorial.
3. La Secretaría de Gestión Pública de la Oficina del Primer
Ministro actúa sin tener una visión integral del aparato
estatal y SERVIR no está siendo idónea para cumplir con su
misión.
4. Su gestión no está orientada al servicio del ciudadano.
5. Su estructura permite ser juez y parte a la vez.
14
c. Gobiernos regionales y locales
1. Proceso de descentralización improvisado que aún sigue
pendiente.
2. Los gobiernos regionales y locales carecen de un sistema de
planificación.
3. Caos organizacional en muchos casos
d. Poder Legislativo.
1. El Poder Legislativo tiene una aprobación muy baja.

2. Deficiente producción legislativa.
3. Existen miembros del Congreso con problemas de ética y
procesos judiciales.
e. Sistema de Administración de Justicia

1. Poder Judicial y las instituciones que conforman el sistema
de administración de justicia están colapsados.
2. Anacrónica elección del Presidente del Poder Judicial y del
Fiscal de la Nación.
3. Miembros del Tribunal Constitucional designado por la clase
política.
4. Consejo de la Magistratura con problemas de gestión y de
baja aceptación.
5. Sistema de arbitraje con problemas de corrupción
f. El Sistema de Control
1. Contraloría General de la República con deficiencias en su

gestión.
2. La gestión de la Contraloría General de la República
ahuyenta a profesionales idóneos y probos.
3. Auditores que actúan con criterios políticos y no evalúan los
resultados de la gestión.
4. Los casos de corrupción que hoy se conoce no han sido
detectados en forma oportuna por el sistema de control.
15
g. La Sociedad Civil
1. La sociedad civil tiene una cultura de informalidad, de no
cumplimiento de obligaciones por la falta de autoridad.
2. La corrupción también se encuentra en la sociedad
h. Los partidos políticos
1. Los partidos políticos, movimientos regionales y locales se

encuentran en crisis y proponen candidatos que no son
idóneos ni íntegros y en algunos casos cuentan con procesos
judiciales abiertos.
i. Los medios de comunicación
1. Los medios de comunicación no son objetivos y muchas

veces manipulan a la opinión pública.
2. Ha habido campañas difamatorias por la falta de objetividad
y en algunos casos inducidos por intereses particulares.
2. LAS IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS
a. Objetivos de las ideas para reconstruir la institucionalidad del

país.
1. Reducir drásticamente la corrupción
2. Orientar la gestión pública al servicio del ciudadano.
3. Elevar la eficiencia y eficacia de la gestión pública.
4. Contar con autoridades idóneas e íntegras.
5. Nueva estructura que implique nuevos perfiles de las
autoridades
6. Mejor supervisión a las instituciones del Estado
7. Justicia predecible y oportuna
b. Base para la reconstruir la institucionalidad del País
1. Cambio cultural en la gestión pública que requerirá nuevas

actitudes de los funcionarios.
16
2. Todos debemos cambiar nuestra actitud de informalidad, de
no respeto a las normas y a los derechos de las personas y
de no cumplimiento de obligaciones.
3. Los directivos de las empresas deben reflexionar sobre su
responsabilidad ante sus accionistas y ante la sociedad.
4. Los medios de comunicación deben orientar a la sociedad
para contar con una mentalidad abierta y de respeto,
formando una cultura de paz, de diálogo alturado y de busca
de prosperidad real.
5. Nueva clase política con partidos fuertes que busquen
realmente el progreso de la sociedad.
6. Funcionarios capacitados para contar con líderes
competentes para cumplir con su misión.
c. Reforma del Poder Legislativo

1. Congreso con dos Cámaras.
2. Funciones de la Comisión de Ética y levantamiento de
inmunidad a cargo del Poder del Ciudadano.
d. Los roles del Estado

1. Ser autoridad
2. Brindar servicios.
3. Brindar asistencia social a poblaciones vulnerables
4. Proveer infraestructura
5. Administrar recursos naturales
6. Preservar el medio ambiente.
7. Brindar seguridad
8. Mantener el orden interno
9. Atender emergencias
10. Conducir las relaciones Internacionales
11. Defender el territorio nacional
12. Administrar justicia
17
e. Administración interna del Gobierno Nacional
1. Desarrollo institucional
2. Planificación
3. Administración de los recursos humanos.
4. Administración de los recursos económicos y financieros.
5. Informatización de los procesos.
6. Administración de su patrimonio.
7. Comunicación con los ciudadanos
8. Sistema de control.
f. La Reforma del Poder Ejecutivo
En una primera etapa los cambios serían en las funciones de los

ministerios de:
1. Oficina del Primer Ministro
2. Ministerio de Economía
3. Ministerio de Gestión Pública.
4. Ministerio de Asistencia (Fusión de MIDIS y Mujer)
5. Ministerio de Desarrollo Humano
6. Ministerio de Infraestructura
Paralelamente se puede mejorar los ministerios de:
7. Ministerio del Interior
8. Ministerio de Defensa
9. Ministerio de Relaciones Exteriores
10. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
Ministerios a ser absorbidos en la segunda etapa

11. Ministerio de Energía y Minas
12. Ministerio de Agricultura y Riego
13. Ministerio del Ambiente
14. Ministerio de Transportes y Comunicaciones
15. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
16. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
17. Ministerio de Salud
18
18. Ministerio de Educación
19. Ministerio de Producción
20. Ministerio de Cultura
Al final de las reformas quedarían los ministerios de:
1. Oficina del Primer Ministro
3. Ministerio de Producción de Bienes
4. Ministerio de Producción de Servicios
5. Ministerio de Desarrollo Social
6. Ministerio de Turismo y Comercio Exterior
7. Ministerio de Asistencia a Poblaciones Vulnerables
10. Ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente
Ello podría implicar que en algún momento el número de

ministerios sería de 20 para luego reducirse a 14 (incluyendo a la
Oficina del Primer Ministro)
Gobiernos regionales y locales

1. Gobiernos regionales definen su misión de acuerdo a las
funciones transferidas y su organización con enfoque de
procesos.
2. Gobiernos locales definen su misión y su organización con
enfoque de procesos
g. Reforma del Sistema de Administración de Justicia.
Crear el Sistema de Administración de Justicia con un ente rector

de todas las instituciones que participan en él. Dirigiría y
supervisa las gestiones de:
19
1. Tribunal Constitucional
2. Poder Judicial
3. Ministerio Público
4. Sistema de Arbitraje
5. Consejo Nacional de la Magistratura
6. Jurado Nacional de Elecciones
7. INPE
h. Sistema de Control
1. Enfoque de prevención de riesgos.

2. Capacitación de personal
i. Creación del Poder del Ciudadano

Asumiría la dirección y supervisión de:
1. RENIEC
2. Oficina Nacional de Procesos Electorales
3. Procuraduría Anti Corrupción
4. Defensoría del Pueblo
3. BENEFICIOS DE LA IMPLANTACIÓN DE LAS IDEAS

a. Partidos políticos fortalecidos que designan candidatos mediante
procesos rigurosos de selección.
b. Autoridades idóneas e íntegras con capacidades de liderazgo,
reconocidas y respetadas por la ciudadanía.
c. Procesos informatizados con sistema de información integrado
del Estado en sus tres niveles de gobierno y en el sistema de
administración de justicia.
d. Mejor legislación del Congreso de la República.
e. Mejora sustancial en la elaboración de políticas y normas,
procesos de otorgamiento de autorizaciones y de fiscalización.
f. Mejor gestión del Primer Ministro.
g. Ministerio de Economía con funciones exclusivas solo sobre el
desarrollo económico.
20
h. Mejor gestión de la infraestructura para reducir la brecha.
i. Mejores servicios del Estado.
j. Mejor uso de los recursos del Estado.
k. Mejor gestión de los gobiernos regionales y locales.
l. Justicia predecible y oportuna.
m. Sistema de control con enfoque preventivo.
4. ESTRATEGIA PARA LA IMPLANTACIÓN DE LAS REFORMAS
a. Continuar atendiendo los problemas urgentes y paralelamente

formar equipo multidisciplinario conformado por personas con
mente abierta.
b. Participación de especialistas en organización y en procesos en
dicho equipo.
c. Formar profesionales jóvenes para consolidar y dar continuidad a
las reformas.
d. Promover cursos de procesos, planificación, sistema de
información y de dirección en las maestrías de gestión pública.
e. Nuevo enfoque para la gestión de SERVIR
f. Adecuar el currículo de la escuela de administración pública.
g. Plantear objetivos, unificando criterios y conceptos
h. Formar equipos multidisciplinarios para plantear las reformas del
poder ejecutivo y de la administración de justicia y del sistema de
control.
i. Evaluar, desarrollar y ampliar las ideas de cambio
j. Implantación gradual de las reformas con visión de futuro.
k. Evaluar y tomar medidas para cambiar la conducta de la sociedad
en forma gradual
Ideas viables a corto y mediano plazo

a. Redefinir competencias de la Oficina del Primer Ministro
b. Crear Ministerio de Gestión Pública
c. Ministerio de Economía solo como ente rector del sector
Economía y Finanzas
d. Crear el Ministerio de Infraestructura
21
e. Fusionar los Ministerios de la Mujer y de Inclusión Social
f. Crear Ministerio de Desarrollo Humano
g. Crear modelo de estructura de gobiernos regionales
h. Crear ente rector del sistema de administración de justicia
i. Crear equipo de prevención de riesgos en la gestión pública en la
Contraloría General de la República.
22
SITUACIÓN DEL PAÍS
23
SITUACIÓN ACTUAL
1. SITUACIÓN DEL PAÍS
El Perú se ubica en el puesto 116 de 137 países en el pilar de

institucionalidad en el ranking de competitividad del Word Economics
Forum (WEF), es decir estamos en el 15 % peor calificado a nivel
mundial.
En el Cuadro N° 1 se muestra la evolución del Perú en dicho ranking de

competitividad entre los años 2012 al 2017 en donde se aprecia que el
país ha perdido once posiciones en el lapso de cinco años con respecto
a otros países.
Cuadro N° 1
Competitividad Global
Evolución Perú
2012 – 2017
Año Puesto
2012 61
2013 61
2014 65
2015 69
2016 67
2017 72
En un mundo globalizado perder posiciones de competitividad debería

ser considerado como una situación gravísima porque afecta el
desarrollo del país. Lamentablemente se percibe que las autoridades
están preocupadas más en la lucha por el poder que en progreso del
país.
En el Cuadro N° 2 se compara la ubicación de los países vecinos del

país en lo que respecta a los perfiles de institucionalidad,
infraestructura, desarrollo económico y sobre salud y educación
24
En él se aprecia la diferencia con Chile en lo concerniente en el pilar de
la institucionalidad, infraestructura, en salud y en educación. En
desarrollo económico estamos en posición similar con Chile.
Cuadro N° 2
Cuadro comparativo con países vecinos
RANKING WORLD ECONOMICS FORUM 2017-2018
Institucio- Infraes- Desarrollo Salud

País
Nalidad tructura Económico Educación
Chile 35 41 36 66
Brasil 109 73 124 96
Perú 116 86 37 93
Colombia 117 87 62 88
Ecuador 128 72 91 61
*2016 – 17
En el Cuadros N° 3 se muestra la evolución del ingreso per cápita de

los países vecinos del 1960 al 2016. Chile tiene un ingreso per cápita
superior en más del doble que los otros países vecinos a excepción de
Brasil.
Cuadro N° 3
Ingreso per cápita de países vecinos
En US dólares
País 1960 2016

Bolivia 153 3,105
Brasil 210 8,650
Chile 533 13,793
Colombia 245 5,806
Ecuador 222 6,019
Perú 256 6,049
Fuente: Banco Mundial
En el Cuadro N° 4 se muestra el ingreso per cápita de algunos países

de la región en donde se muestra variaciones similares a excepción de
Venezuela y Argentina.
25
Cuadro N° 4
Ingreso per cápita de países de la región
En US dólares
País 1960 2016

México 342 8,209
Costa Rica 381 11,825
Panamá 474 13,680
Uruguay 489 15,221
Venezuela ** 1,072 7,105
Argentina * 1,149 12,440
Información del Banco Mundial
*información de 1962.
**Información en euros convertidos en dólares
Cuadro N° 5
Ingreso per cápita de otros países
En US dólares
País 1960 2016

China 90 8,123
Tailandia 101 5,911
Corea 158 27,539
España 396 26,640
Hong Kong 429 43,681
Japón 479 38,901
Italia 805 30,675
Austria 936 44,676
Bélgica 1,274 41,236
Francia 1,338 36,855
Dinamarca 1,365 53,550
Noruega 1,442 70,912
Suiza 1,787 79,891
Australia 1,809 49,927
Suecia 1,983 51,949
Canadá 2,295 42,158
Nueva Zelandia 2,313 39,416
Estados Unidos 3,007 57,638
Información del Banco Mundial
26
En el Cuadro N° 5 se muestra el ingreso per cápita de otros países, en
donde se muestra que China que tenía en 1960 un ingreso menor al
Perú lo ha superado en 34 %, mientras que Corea que también tenía
un ingreso menor al Perú, tiene actualmente 4.5 veces el que hoy tiene
el Perú. Si se compara con otros países el ingreso per cápita del Perú
representa menos del 10% de los países que tienen los mayores
ingresos per cápita.
Considero que uno de los factores que origina dicha situación es la

inadecuada estructura del Estado, que no sigue los principios de
organización, respecto a los ministerios que deben ejercer los roles
que deben cumplir con la misión del Gobierno Nacional, la separación
de funciones es deficiente, en donde el responsable de ejercer una
actividad es el mismo que la fiscaliza, creando la situación de ser juez
y parte a la vez.
Dicha deficiencia en el diseño de la estructura sería uno de los orígenes

en la deficiente definición de los perfiles de los cargos de la alta
dirección y en la designación de funcionarios en donde se han
enquistado personas corruptas, permitida por el mal diseño de la
estructura del Estado, por la deficiencia del sistema de control y por la
administración de justicia que ha promovido la impunidad.
La estructura del Estado está organizada por sectores y no por los roles
que debe ejercer para cumplir con su misión. Por ello los procesos son
dirigidos por expertos en una materia que no reúnen requisitos para
liderar los procesos. Es como sucede en el Poder Judicial en donde se
elige al Presidente del Poder Judicial a un juez sin considerar los
requisitos que requiere el cargo de un Presidente de dicho Poder.
El proceso de normar como ejemplo, debería ser dirigido por un líder

que tenga las competencias directivas, corporativas, de promover el
trabajo en equipo, entre otras habilidades, para poder dirigir a
especialistas en normar diversas materias. Lo mismo podemos decir
27
del proceso de fiscalización que debe estar a cargo de un director con
habilidades de control.
Actualmente, un Director General, se encarga de proponer normas,

promover la actividad, de otorgar autorizaciones, la de fiscalizar las
actividades dentro del ámbito de su competencia y a veces hasta la de
brindar servicios. Son procesos que tienen diferentes características y
que por su deformación profesional, tiende a gestionar en lo que más
sabe y no en dirigir el equipo de especialistas.
La deficiente gestión de los recursos humanos en los procesos de

selección y reclutamiento del personal, un sistema caótico de
remuneraciones y un sistema de control que ahuyenta a profesionales
idóneos y probos son problemas que afronta el Estado. Reitero que
contribuye a ello que los perfiles de los cargos no se encuentran
claramente definidos por el mal diseño de la estructura del Estado.
La carencia de un Sistema de Planificación de Inversiones así como la

dispersión de las responsabilidades sobre los proyectos ha facilitado
también la corrupción y el deficiente uso de los recursos del Estado. Al
no haber un sistema eficaz de priorización de las inversiones, se ha
originado que las urgencias e intereses particulares decidan sobre las
obras a ejecutar. Por tanto, el sistema de priorización de proyectos ha
sido remplazado por el reparto de los recursos públicos entre los que
tienen más poder. La Interoceánica ha sido un ejemplo de ello.
La responsabilidad de la ejecución de las inversiones se encuentra

dispersa en todo el Poder Ejecutivo, encontrándose que un ministro
responsable de un sector, además de cumplir con el rol de autoridad,
es decir de normar, autorizar, promover y fiscalizar, se encargue
además de la planificación de las inversiones, de su ejecución y del
mantenimiento del mismo.
En toda organización, cuando se requiere construir una

infraestructura, la entidad contrata a un tercero especializado. Sin
28
embargo en el Estado, el mismo responsable se hace cargo de la
ejecución de las obras, lo cual contribuye a la deficiencia en la gestión.
El poco uso de la tecnología de la información es otro factor que incide

en la ineficiencia de la gestión, en los sistemas de control y de
información. Su uso intensivo facilitará contar con la información en
forma oportuna que permitirá mejorar la toma de decisiones y
facilitará los controles necesarios.
Las bajas aceptaciones del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y

locales, Congreso de la República y del Poder Judicial que se muestran
en las encuestas, son indicadores claros de la necesidad de hacer
reformas profundas y disruptivas para encausar al país en un proceso
de fortalecimiento de la institucionalidad y recuperar la pérdida de
autoridad.
Cuadro N° 6
Porcentajes de aceptación de gobiernos
Gobierno Inicio % Final %

1981 – 1985 48 23
1985 – 1990 92 22
1990 – 1995 67 67
1995 – 2000 67 40
2000 – 2001 80 73
2001 – 2006 43 29
2006 – 2011 50 29
2011 – 2016 55 17
2016 – 2018* 59 19
2018 57
*Renuncia del Presidente
En el Cuadro N° 6 se muestra los porcentajes de aceptación de los

diferentes períodos de gobierno al inicio y al final del mandato, según
la encuesta de Pulso. En él podemos observar cómo las expectativas
sobre un gobierno en sus inicios es defraudado por la gestión que
realiza, existiendo un solo caso de haber mantenido su popularidad.
29
Los conflictos entre los poderes del Estado, entre el Gobierno Nacional
y los gobiernos regionales y; entre los gobiernos provinciales y
distritales así como el proceso de descentralización improvisado
habido, han originado muchas veces el caos organizacional y; que cada
uno vele por su territorio o competencia y no actuar como un país
integrado camino a su desarrollo.
Según una encuesta de IPSOS del mes de abril del 2018, el Congreso
tiene una aprobación de sólo el veinticinco por ciento y el Poder
Judicial de solo veintisiete por ciento.
2. EL GOBIERNO NACIONAL
En la actual estructura del Gobierno Nacional encontramos

incongruencias conceptuales en su diseño como producto de
continuar haciendo solo parches a un esquema desarrollado hace
medio siglo y no tomar en cuenta los principios de organización.
Como ejemplo de dichas incongruencias tenemos:
▪ El Ministerio de Economía y Finanzas, además de ser el ente

rector del sector economía y finanzas y promover el desarrollo
económico del país como ministerio de línea, tiene además la
responsabilidad de administrar los recursos económicos y otras
funciones que corresponden a una administración interna del
Estado. Bajo los conceptos de organización, este Ministerio está
cumpliendo funciones misionales y funciones de apoyo a la vez,
lo cual lo considero incongruente.
Esta situación incide en el perfil del Ministro, dado que el

desarrollo económico del país requiere de un profesional
relacionado a su tema, mientras que para la administración
interna de la gestión pública se necesita una persona con un
perfil totalmente diferente.
30
Un buen Ministro de Economía no necesariamente es un buen
administrador del Estado. Por ello existen deficiencias en la
gestión del sector de economía y en la administración de los
recursos del Estado.
▪ Un mismo ministerio es el ente rector de una actividad

económica y sin embargo también brinda servicios que él mismo
regula y fiscaliza, originando la situación de juez y parte a la vez,
como son los servicios de educación, salud, transporte. La
injerencia de los ministerios en las empresas públicas son
ejemplos también de esta deficiencia.
El perfil de un Ministro que se desempeña como responsable del

órgano rector de un sector es diferente al que debe tener un
Ministro cuya responsabilidad es la de brindar servicio a los
ciudadanos. Los requisitos y habilidades deben ser diferentes.
▪ Existen varios ministerios que realizan inversiones en

infraestructura sin una planificación y priorización integral de los
proyectos en función al desarrollo económico del país y a las
necesidades de la población. Hoy, se dice que se han ejecutado
inversiones en la Interoceánica cuando se requerían
prioritariamente escuelas, hospitales, electrificación, etc.
▪ La Oficina del Primer Ministro, se encarga del desarrollo

institucional del Gobierno Nacional, solución de conflictos, entre
otras funciones, cuando le correspondería liderar el
funcionamiento armónico e integrado del Gabinete en su
conjunto, la coordinación con el Congreso de la República, con el
Poder Judicial y con los gobiernos sub nacionales.
▪ OSINERGMIN es un organismo regulador que tiene funciones de

fiscalización de minería y de comercialización de combustible que
se encuentran en un mercado de libre competencia, cuando un
31
organismo regulador debe velar por los intereses del Estado, de
los usuarios y de las empresas que brindan servicios públicos que
son monopólicos.
▪ PERUPETRO es competente para otorgar concesiones para la

exploración y explotación de hidrocarburos y administrar dichos
contratos, función propiamente del Estado y no de una empresa
que realiza una actividad económica y; sin embargo se encuentra
dentro del ámbito de FONAFE. Sin embargo PETROPERÚ que es
una empresa que realiza una actividad económica no se
encuentra en el ámbito de su competencia.
En la actualidad el Gobierno Nacional se organiza por sectores y cada

Ministerio por sub sectores y dentro de ella por cada especialidad. El
diseño de su organización no tiene el enfoque de procesos, que facilita
una gestión de calidad y la orienta a la satisfacción de los ciudadanos,
como lo dispone el Decreto Supremo N° 004-2013-PCM que establece
la política de modernización del Estado al 2021.
El rol de autoridad es ejercido por el responsable de cada sub sector.

En los casos de que haya más de una especialidad dentro del sub
sector, existen dependencias que cumplen el rol de autoridad para
cada especialidad, como sucede en el caso de transportes, en donde
las facultades normativas, de otorgar autorizaciones y de fiscalizar son
de competencia de una unidad orgánica para cada modo de
transporte.
En el Ministerio de Energía y Minas existen dos direcciones que se

encargan de los asuntos socio-ambientales, una para el sector energía
y otro para el sub sector de minería, cuando los principios que se
aplican son los mismos para ambos sub sectores.
Bajo este esquema de organización se ha creado un exceso de

burocracia, que además de ser compleja, está originando mayores
costos y trabas a las actividades económicas, al tener procesos
32
normativos no estandarizados, trámites burocráticos que no
promueven las actividades económicas y que no agregan valor a los
procesos. La diversidad de criterios para ejercer las funciones de
normar, regular, autorizar y fiscalizar que corresponde al rol de
autoridad, hace que estas funciones sean ejercidas de forma
deficiente.
En el sector público la cultura es de trabajar por estancos y no la de

una estrecha coordinación y por ello no se aprovecha la sinergia que
se generaría si es que los especialistas de las actividades afines
compartieran sus conocimientos para elaborar las normas.
Contribuye a la ineficiencia de la gestión pública el hecho de que se

designe funcionarios que no cumplen con los requisitos de los cargos.
Además, se agrava cuando los perfiles de los cargos no han sido
adecuadamente establecidos como lo ordena una gestión por
procesos.
La Secretaría de Gestión Pública y SERVIR
En la Oficina del Primer Ministro se encuentra la Secretaría de Gestión

Pública que se encarga de la aprobación de los reglamentos de
organización y funciones de las diferentes dependencias del Gobierno
Nacional y Regionales y se tiene a SERVIR como la entidad de formar y
capacitar al personal del sector público, la de evaluarlo y calificar a los
funcionarios.
La Secretaría de Gestión Pública no tiene una visión integral del Estado,

su labor es más operativa para la aprobación de documentos
normativos de gestión y no tiene la capacidad y la autoridad para
implementar reformas profundas que el país necesita.
Cuando se intentó re estructurar el Viceministerio de Transportes con

un enfoque de procesos y con una proyección de futuro en donde se
iba a separar el rol de ser autoridad en el sub sector de los servicios de
33
transportes del rol de proveer infraestructura, dicha Secretaría
participó en la gestión para que el proyecto sea aprobado a nivel de
Consejo de Ministros. Sin embargo, paralelamente también se
aprobaba otros reglamentos de organización y funciones que seguían
el tradicional enfoque sectorial.
Ello demostraba que la Secretaría no tenía el liderazgo que requiere el

país. Es de aclarar que después propició la aprobación del Decreto
Supremo N° 004-2013-PCM para implantar el enfoque de procesos
para la organización de todas las instituciones, decreto que no se viene
acatando.
Por otro lado existe SERVIR creada para mejorar el nivel de los recursos
humanos del sector público, para formar y evaluar a los funcionarios
para que sean competentes. Sin embargo, ha asumido funciones que
no le correspondería y hoy, lamentablemente se viene aprobando
disposiciones legales para exonerarse de su participación para la
evaluación de los recursos humanos.
Considero que ha sido una buena iniciativa para elevar el nivel de los
funcionarios; pero la gestión de dicha Entidad al ser deficiente, no
estaría cumpliendo con su cometido.
Los Organismos Reguladores
En la década de los 90 se crearon los organismos reguladores como

entidades autónomas y técnicas a fin de normar y regular los servicios
públicos de energía eléctrica, telecomunicaciones, transporte y
saneamiento, otorgándoles autonomía e independencia para opinar
sobre los contratos de concesiones y de asociaciones públicas privadas
relacionadas principalmente a la regulación de monopolios naturales.
Con el transcurrir del tiempo se le dio competencia a OSINERG
referidas a los subsectores de minas y de hidrocarburos a pesar que
estas actividades no son servicios públicos y que por su esencia se
encuentran en libre competencia. Posteriormente se le da
34
competencia al servicio de transporte de pasajeros del Metro de Lima
a OSITRAN, a pesar de que este es un organismo regulador de la
infraestructura de transporte y no de servicios.
Todo ello se origina porque en el camino se van asignando funciones a

los organismos reguladores para resolver problemas coyunturales sin
una visión integral ni técnica.
La autoridad para el transporte urbano de Lima y Callao
La problemática del transporte urbano en Lima y Callao

principalmente obliga a replantear las competencias de las
municipalidades provinciales respecto al transporte y tránsito en la
metrópoli. Ello ha originado el caos del transporte con pérdidas
millonarias para la sociedad y la calidad de vida de la población.
En el 2012 se inició la difusión de la necesidad de crear la Autoridad

del Transporte para Lima y Callao. Sin embargo, por disposición del
Primer Ministro se tuvo que paralizar dicha iniciativa ante la solicitud
de la Alcaldesa y del Presidente de PROTRANSPORTE de ese entonces,
quienes manifestaron su oposición a la creación de dicha Autoridad.
A pesar de su importancia para la capital, hoy la ciudadanía ha perdido

calidad de vida por la inoperancia del Estado en solucionar la
problemática del transporte tanto en la capital como en las principales
ciudades del país.
Gestión orientada a la producción
Desde el siglo pasado, la cultura productiva del país estaba orientada

hacia la producción y no hacia el consumidor. El lema de la Sociedad
Nacional de Industrias en la década del setenta era “Consuma lo que
35
el Perú Produce” en lugar de ser “Producir lo que el Perú Consume”,
nos indica la filosofía de la gestión de las empresas, es decir que el
consumidor sólo podía elegir entre los productos que los productores
nacionales ofrecían. Ello originado por el mercado cautivo que existía
en esa época, al estar prohibida las importaciones o por las altas tasas
y sobre tasas arancelarias e impuestos sobre los bienes importados.
El sector público cuyas funciones son por naturaleza monopólicas,

también tiene las mismas características de gestión, es decir están
orientadas hacia la producción, al no considerar, muchas veces, el
impacto de su gestión en el ciudadano o en las actividades económicas
que realiza el sector privado. De allí nacen los trámites burocráticos,
engorrosos e innecesarios para la ciudadanía y que ponen trabas para
la actividad económica.
Hoy con la globalización de la economía y la apertura del mercado, el

concepto de orientar la gestión hacia el cliente, está siendo
considerado en el sector privado; pero lamentablemente la gestión
pública no ha seguido dicha dirección y la simplificación administrativa
en forma sistematizada que se inició hace veinte años en el Ministerio
de Energía y Minas fue abandonada.
En dicho Ministerio se inició una reforma normativa con el objetivo de

que las disposiciones legales tengan una nueva estructura, la misma
que iba a facilitar su lectura y su comprensión. Además se planteó que
todos los trámites iban a estar ubicados en un solo capítulo del
Reglamento y solo iban a ser incluidos después de una evaluación de
su pertinencia para el desarrollo de la actividad minera energética.
Hoy se está reaccionando simplificando trámites, sin que este proceso
sea sistémico, para que las normas sean comprensibles por la
población en general, definiendo trámites que realmente agreguen
valor a la calidad de vida de los ciudadanos y al desarrollo del país. Ello
debe ser una filosofía en la gestión de todo el sector público y no solo
de un proyecto.
36
El Decreto Supremo N° 004-2013-PCM que aprueba las políticas de
modernización de la gestión pública al 2021, establece el enfoque
basado en procesos, el mismo que señala la necesidad de que la
gestión se oriente al ciudadano y; también la necesidad de adecuar la
organización funcional a uno que considere los procesos, que
promueva la gestión a dicha orientación.
Lamentablemente, su aplicación no se está implantando y; por el

contrario continuamos en la misma senda y la simplificación realizada
sería solo una golondrina, que no hace la primavera que buscamos.
Juez y parte institucionalizado en el Estado
Todos estamos de acuerdo en que no debe existir la figura de ser juez

y parte a la vez. Sin embargo, la propia institucionalidad del Estado
acepta que puede ser así, al permitir diseñar que una misma
dependencia estatal, sea la autoridad que regula y fiscaliza una
actividad económica y ella misma es la que también la realiza.
El tratamiento que se le debe dar a un administrado privado, debe ser

igual al que se le da a un ente público, que realiza las mismas
actividades. Sin embargo, como el Estado actúa como juez y parte, en
la mayoría de las instituciones, el trato no es el mismo y muchas veces
la fiscalización a las empresas o entes públicos es prácticamente nula.
El rol de juez y operador a la vez se presenta en los casos como:
▪ La Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico, AATE tiene

competencia para operar sólo el Metro de Lima y, por tanto, no
actúa como “Autoridad” tal como su denominación lo establece.
▪ La Operación del Tren Huancavelica – Huancayo, es competencia

de una Dirección General del MTC, que actúa como Autoridad.
▪ La Dirección General Aeronáutica Civil es la que certifica la calidad

de una pista de aterrizaje de un aeropuerto, es la responsable de
su construcción y; por tanto, se certifica a sí misma.
37
▪ Las empresas públicas, a fin de mantener su dependencia, están
adscritas a los Ministerios de los Sectores que le corresponde,
cuando la labor que desempeñan, deberían ser consideradas
como la de administrados.
▪ El Directorio de FONAFE está conformado por Ministros de

Estado, quienes representan a la Autoridad de los Sectores que
ejercen la actividad económica que regulan, por lo tanto tienen
injerencia en su gestión.
▪ Los Ministerios de Educación y de Salud son entes rectores de

dichos sectores y en consecuencia son autoridades y; sin embargo
los colegios y hospitales están bajo su competencia.
El recurso humano
En los tres niveles de gobierno, nacional, regional y local, en el

Congreso de la República, en las instituciones que conforman la
administración de justicia y en general en todas las entidades del
sector público, hay un exceso de personal y déficit de recursos
humanos competentes, principalmente en los niveles directivos.
Contribuye al desorden el hecho que los perfiles de los cargos no se

encuentran bien definidos para las autoridades de mayor rango al
tener un enfoque sectorial y no de procesos y además no se valora los
requisitos que debe exigirse para un cargo directivo. Un músico no
necesariamente puede ser un buen director de orquesta y un buen
cirujano no necesariamente un excelente gerente general de un
hospital.
Las políticas salariales y la gestión de los órganos de control y del

sistema de administración de justicia, ahuyentan a profesionales
capaces para el sector público, ya sea por los niveles salariales y/o por
los problemas que les acarrean las observaciones del sistema de
control y de los procesos judiciales.
38
El clientelismo político ha originado que a través del tiempo, el Estado
haya incrementado personal, en detrimento de la eficiencia y el
dispendio de los recursos del Estado.
También he podido observar que existen falsas denuncias propiciadas

por personas con intereses particulares y que se aprovechan de los
procesos judiciales para perjudicar la gestión de funcionarios probos;
denuncias que tienen eco en la clase política y en el Congreso, las
mismas que son difundidos por los medios de comunicación, sin la
debida comprobación de los hechos.
Los órganos de control solicitan información que no son relevantes

como por ejemplo de solicitar certificados de trabajo de más de veinte
años porque en el currículo del funcionario se encuentra consignada
dicha experiencia y emiten observaciones desconociendo aspectos
conceptuales.
Existe personal que acepta presiones de los políticos de turno y de

intereses particulares solo para mantener su permanencia en el cargo.
Asimismo, hay personas que no tienen valores aprovechando la
impunidad realizan actos de corrupción, la cual es facilitada por los
sistemas de control y de la administración de justicia.
Finalmente el sistema de remuneraciones es caótico y se presenta

casos que un mismo cargo con responsabilidades similares tienen
diferencias importantes.
La corrupción
Hoy conocemos los actos de corrupción en el sector público en los

niveles altos de la administración pública. Por ello la Comisión
Presidencial de Integridad, creada por el actual gobierno, ha
recomendado medidas para promover la integridad, prevenir y
sancionar la corrupción en un marco de diez ejes. Es un esfuerzo loable
39
que debe ser implementado en todo el sector público, para paliar la
situación actual.
Hay un refrán que dice, que en arca abierta hasta el justo peca; esta es
la razón por la cual el diseño organizacional del Estado y de las
instituciones que la conforman, deberían tener procesos
transparentes, una clara delimitación de responsabilidades y controles
adecuados.
La falta de planificación de las inversiones en infraestructura y la toma

de decisiones de inversiones por presiones de grupos de poder o de
personas interesadas, son factores que facilitan la corrupción.
La corrupción se encuentra generalizada desde el primer nivel que hoy

se ventila en el Poder Judicial, así como en los niveles inferiores como
en los casos de la aplicación de multas de tránsito, en el proceso de
importaciones, en la fiscalización del cumplimiento de normas, en las
autorizaciones y hasta en la aprobación de normas, en donde
participan empresas y ciudadanos.
Proceso de adquisiciones y de contrataciones del Estado.
Si se compara los resultados del sistema de adquisiciones del sector

privado con el público, se observará que los precios, de las obras,
productos y de los servicios, son menores al que consigue el sector
estatal.
Los factores de riesgo para que se presente dicha situación son: i) la

definición de las características de los productos de parte de las áreas
usuarias, ii) los requisitos para ser proveedor del Estado, iii) el retraso
en los pagos, iv) la posibilidad de que haya corrupción, entre otros.
En la década del ochenta he sido también proveedor de bienes del

Estado y he podido observar cómo los comités de las licitaciones
40
evalúan las propuestas y cómo se interpretan las bases para favorecer
a empresas cuya propuestas económicas eran superiores.
En el caso de la contratación de obras, los mayores precios pueden

originarse por haber pocos postores que conciertan entre ellos o por
la misma corrupción que hoy todos conocemos. Este fenómeno
también sucede en los gobiernos regionales y locales según la
información difundida por los medios de comunicación.
La libre competencia es impactada también por la corrupción. Nuevas

empresas no ingresan a competir en el mercado peruano por las
concertaciones para proveer al Estado que hoy se investiga.
Las leyes que rigen para las adquisiciones y contrataciones del Estado
permiten que una empresa con litigio pueda continuar participando en
nuevas licitaciones. Tuve la experiencia en el proceso de contratación
con las normas del Banco Mundial, en el que no se permitió participar
a empresas de consultoría y de construcción por las deficiencias en la
construcción de una obra a pesar que el organismo equivalente a la
OSCE de esa época le había dado la razón. El resultado de la gestión
fue que las empresas involucradas tuvieron que resolver el problema
a su costo para poder participar en nuevas licitaciones.
3. GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
Los gobiernos regionales también tienen problemas en el diseño de su

organización, en donde más de uno de ellos tienen varios
Reglamentos de Organización y Funciones y algunas unidades
orgánicas consideran que dependen del ministerio del sector y no del
gobierno regional a quien se le ha descentralizado las funciones,
generándose un caos organizacional.
El proceso de descentralización fue improvisado y desordenado,

llegándose al extremo que la autoridad del gobierno regional es
41
mermada ante la interferencia de los sectores que directamente dan
instrucciones a las direcciones encargadas de las funciones
transferidas.
En ambos casos no existe un sistema de planeamiento de la

infraestructura y de priorización de proyectos adecuado que permita
utilizar los recursos en forma eficiente. Existen procesos burocráticos
que lo vuelven ineficientes.
Existen casos que un gobierno regional no conoce el número de

personal que tiene, originado porque los Consejos Regionales
aprueban los proyectos de cuadros de asignación de personal
presentados por las direcciones que se consideran independientes.
El caos de la organización es promovida porque la Gobernación no
controla la gestión de las direcciones regionales sectoriales quienes
actúan en forma autónoma.
La corrupción también se presenta en los gobiernos regionales y

locales por los procesos que no son transparentes, la deficiencia de los
órganos de control y la deficiente administración de justicia que
promueve la impunidad.
Existen confrontaciones entre los gobiernos provinciales y distritales

respecto a competencias que no permiten un desarrollo armónico del
territorio ni una gestión integrada.
Los problemas existentes en el Gobierno Nacional sobre los recursos

humanos, procesos de adquisiciones y de contratación, entre otros
existen también en los gobiernos regionales y locales y en algunos
casos son más graves.
4. PODER LEGISLATIVO.
42
El Poder Legislativo está conformado por una sola Cámara, cuyos
miembros han sido elegidos por cada departamento y en cada mes los
congresistas tienen una semana de representación.
Ello significa que cada representante da cuenta de su gestión a la

población que él representa, originando que prevalezca el interés por
el departamento y no por el país en forma integral.
El mecanismo de la segunda opinión para la aprobación de las leyes no

implica necesariamente una reflexión sobre lo acordado si no que es
el cumplimiento de un procedimiento, originando que se asuma el
riesgo de la calidad de la legislación.
La aprobación del proyecto del Ejecutivo para crear el Viceministerio

de Hidrocarburo - iniciativa del Poder Ejecutivo - es un claro ejemplo
de la forma cómo se aprueban las leyes sin una visión integral y de
futuro y creando más burocracia.
Los problemas generados por los intereses creados de los congresistas

y problemas de ética de sus integrantes, obliga al Congreso a dedicarse
a investigar y sancionar a sus propios miembros, distrayéndose de su
labor fundamental que es la de legislar. Asimismo, existen casos de
congresistas que están siendo investigados y/o sentenciados por el
Poder Judicial.
La aceptabilidad del Congreso es baja como lo indica el porcentaje de
aprobación de acuerdo a las diversas encuestas de opinión.
5. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
El Poder Judicial y las instituciones que conforman el sistema de

administración de justicia están colapsados, existiendo la mayor parte
de los detenidos en cárceles sin sentencia y procesos sin resolver. Los
procesos judiciales son engorrosos y con muy poco uso de sistemas
informáticos. La legislación considera un marco normativo que
permite que no haya justicia oportuna ni transparente.
43
En el Poder Judicial y en el Ministerio Público eligen cada dos años a su
presidente, el mismo que es realizado mediante la elección entre los
mismos magistrados, sin verificar los requisitos que deben tener los
cargos directivos y sin una evaluación objetiva de los candidatos.
Considero que es uno de los factores principales que origina la
situación actual.
El Consejo Nacional de la Magistratura tampoco tiene la credibilidad

necesaria para la designación y evaluación de los magistrados y sus
miembros no son designados por los requisitos que deben tener para
esta función.
El Tribunal Constitucional también presenta problemas en su gestión

en cuanto a la atención oportuna de los casos y su predictibilidad. En
la designación de sus miembros intervienen los políticos que no
garantizan la idoneidad de sus integrantes.
La justicia en el país no es predecible, existiendo casos también de

corrupción, las cárceles hacinadas con reos que no han sido
sentenciados.
Asimismo en el sistema de arbitraje se han presentado también casos

de corrupción y de aprovechamiento indebido en los casos aplicados
en controversias entre el Estado y el sector privado.
El INPE es otra entidad involucrada en el sistema de administración de

justicia que también tiene problemas en su gestión.
Por tanto existe la necesidad urgente de hacer reformas sustanciales

para resolver la problemática de la justicia, la misma que afecta al
desarrollo del país al no existir confianza en las instituciones que la
conforman.
6. EL SISTEMA DE CONTROL
44
La gestión de la Contraloría General de la República ha estado
orientada a verificar las formalidades y legalidad de las acciones que
realizan los funcionarios públicos y no se han dedicado a detectar los
riesgos que se incurre en la mala designación de funcionarios, la mala
estructuración de la organización, la falta de planificación, entre otros
aspectos.
Además, han habido casos en los que los auditores han actuado con
criterios políticos y dejando de lado los resultados de la gestión. De
esta forma, su gestión, en algunos casos, ha desmotivado que
profesionales idóneos y probos se muestren interesados en esos
cargos.
Un ejemplo del mal criterio que tienen algunos auditores de las

Oficinas de Control Institucional, es la de exigir certificados de trabajo
de hace medio siglo para documentar el currículo de un funcionario.
Por último, los casos de corrupción que hoy se conoce no han sido
detectados en forma oportuna por el sistema de control.
7. LAS MALAS PRÁCTICAS
Durante mi desempeño en diversos cargos públicos he podido

observar malas prácticas en la gestión púbica, las mismas que deben
ser erradicadas. Existen intereses particulares que con ayuda de los
medios de comunicación difunden noticias atentando contra la honra
de funcionarios que cumplen con su responsabilidad de forma
honesta.
Como ejemplos de malas prácticas me refiero solo a mis experiencias

vividas, los mismos que se detallan a continuación:
▪ Cambio de ministro por presión de intereses
45
En la década de los 90 ejercía el cargo de Director Ejecutivo del
Proyecto Especial de Rehabilitación de Transporte (PERT),
entidad que se encargaba de la rehabilitación de la
infraestructura de transportes financiada por el Banco Mundial y
el Banco Interamericano de Desarrollo. En esta experiencia fui
testigo de cómo la presión mediática y de diversas empresas llevó
a cambiar a 2 ministros en un lapso menor a 3 meses.
Todo empezó cuando para una licitación de una obra financiada

por el Banco Mundial, había 12 postores precalificados. Sin
embargo, la propuesta de menor costo superaba en 80% el valor
presupuestado, por lo que no hubo otra alternativa que
declararla desierta. A raíz de ello, se revisó el expediente técnico
y se volvió a licitar en una segunda convocatoria. Nuevamente la
oferta con menor costo superaba en más del 80 % el monto
previsto, por lo que se declaró también desierta.
Ante ello se decidió anular la precalificación realizada y se licitó la

rehabilitación de otras carreteras programadas en un proceso
abierto. Para ello, se dieron facilidades para el ingreso de nuevas
empresas extranjeras y así lograr mayor oferta. Se cursaron
invitaciones a empresas de otros países a través de las diversas
embajadas, logrando que se presentaran nuevas empresas. De
esta forma, se logró reducir las propuestas económicas de forma
significativa y por debajo de los montos presupuestados.
Ello originó protestas de los licitantes, quienes afirmaron que las

empresas ganadoras no eran confiables y que tenían problemas
de construcción y de cumplimiento en otro país, lo cual no era
cierto. Además un medio de comunicación publicó una noticia
indicando el “desorden” que existía en la entidad.
Nombraron a un nuevo Ministro quien solicitó dos informes: uno

sobre la gestión realizada y el otro por una asesoría legal externa.
46
Luego de tomar conocimiento de los hechos, de las evaluaciones
de las propuestas y de la legalidad de los resultados, aprobó todo
lo actuado. Sin embargo y aunque pareciera increíble, a los pocos
días se publicó en el Diario Oficial El Peruano el nombramiento de
otro Ministro de Transportes y Comunicaciones.
Como consecuencia de ello, dejé el cargo de Director Ejecutivo de

la Entidad.
▪ Demora en implementar el esquema de control de costos de

proyectos de carreteras y puentes.
Durante mi gestión como Director Ejecutivo del PERT, encargué a

una Comisión conformada por la Entidad, la Cámara Peruana de
Construcción (CAPECO) y la Asociación Peruana de Consultores
(APC), para que elabore un Manual de Estandarización de las
partidas de obra para la construcción de carreteras y puentes.
El objetivo era tener presupuestos de obra debidamente

sistematizados, de tal modo que los presupuestos de los
expedientes técnicos que elaborasen las empresas consultoras
tuvieran dicho esquema de costos debidamente estandarizados.
Un área de costos dentro de un sistema de planeamiento

determinaría los precios referenciales de cada una de las partidas
de obra con la finalidad de poder supervisar los presupuestos que
se incluyen en los expedientes técnicos que son elaborados por
las empresas consultoras.
A pesar de la necesidad del Ministerio de Transportes y

Comunicaciones de verificar los costos de las partidas de obras,
no se llegó a implementar dicho Manual, pues dejé de trabajar en
la Entidad.
47
Sin embargo, el ingeniero Luis Mares escribió un libro sobre el
tema y que tuvo dos ediciones, que sirvió como base para aprobar
– como primer paso - el Manual correspondiente a través de una
Resolución Directoral durante mi gestión como Viceministro, casi
veinte años después de haberlo propuesto.
Dicho Manual se iba a complementar con la implementación de

un sistema de planificación, con el cual se iba a supervisar los
presupuestos de los expedientes técnicos elaborados por
empresas consultoras contratadas por el ente ejecutor. Nótese el
control que se iba implantar sobre el ente ejecutor.
Estoy seguro que con la implantación de los procesos antes

mencionados se iba a contar con presupuestos más realistas que
iban a reducir los sobre costos en las obras e iban poner trabas a
la corrupción ya conocida.
▪ Carencia de tecnología de la información para la supervisión de

obras.
En 1995 se logró ejecutar un Plan Piloto para tener el Cuaderno

de Obra informatizado la gestión del Contratista y la del
Supervisor, a través del registro en tiempo real de las decisiones
en obra y para tomar conocimiento de los avances de obra a
través de videos y fotos.
Han transcurrido más de veinte años y a pesar del avance de la

tecnología, el Cuaderno de Obra sigue siendo escrito en forma
manual.
Aparentemente, hay intereses o ineptitud para no implementar

el uso de la informática para la supervisión de las obras.
48
▪ Proyecto de reforma trunca del Ministerio de Energía y Minas.
En el año 1995, ante el fracaso de implementar el Proyecto de

Reformar del Estado promovido por el Primer Ministro de esa
época, me convocaron para realizar una reforma del Ministerio
de Energía y Minas. En esa oportunidad se planteó los siguientes
objetivos:
a. Reestructurar el ministerio con un enfoque de procesos.

b. Reducir los trámites establecidos en las normas del sector
para promover la actividad minera energética.
c. Realizar una reforma normativa, con el fin de reducir la
regulación del sector y contar con normas sencillas y
comprensibles.
La reestructuración del ministerio se inició con la eliminación de

110 trámites que estaban vigentes. Dicha eliminación se hizo a
través de la aprobación de un Decreto Supremo.
La nueva organización planteaba un solo viceministro y la

creación de una gerencia general con el rango de Viceministro.
Ello implicaba que el aspecto político que comprende el rol de

normar y regular el sector iba a estar a cargo del viceministro y se
le consideró como un cargo político.
El Gerente General sería el responsable de: i) autorizar, ii)

promover, iii) fiscalizar y iv) de dirigir la administración interna del
Ministerio. De esta manera se tendría un responsable político y
otro responsable técnico con estabilidad para tener una gestión
eficiente.
La reforma normativa que se inició tenía el objetivo de

sistematizar los procesos, reducir los trámites a fin de que sólo
49
los que agregasen valor iban a estar vigentes y que las normas
tengan una estructura que facilite su lectura.
El proyecto contempló que todos los trámites y registros que

realizase cualquier persona natural o jurídica se encuentren
regulados en capítulos especiales de los respectivos reglamentos,
de tal manera que se facilitaba su comprensión y a la vez iban a
ser evaluados previamente para verificar si los trámites
agregaban valor a los procesos.
Lamentablemente se presentó la crisis financiera del año 98 y los

proyectos quedaron truncos a pesar de que se logró contar con
los proyectos de Reglamento y Manual de Organización y
Funciones.
Posteriormente, se crearon dos direcciones generales de Asuntos

Ambientales para cada uno de los sectores y hoy se cuenta con
tres viceministerios generando así una mayor burocracia que la
considero innecesaria.
▪ Cambio de director sin renuncia del titular y sin concurso
Durante mi desempeño como Presidente de OSITRAN, por

disposición legal se cambió a un miembro de Directorio quien no
había renunciado y que aún no había cumplido con el plazo de ley
que le corresponde. En forma sorpresiva sin concurso alguno, se
designó a una persona en su remplazo.
El Director saliente manifestó su disposición de acatar la decisión

y de no efectuar acción alguna por el hecho.
▪ Pedidos de renuncia.
Cuando ejercía el cargo de Presidente de OSITRAN hubo dos

oportunidades que se presentaron intenciones para solicitar mi
50
renuncia: i) la aprobación de las tarifas de ENAPU porque no
consideró el pago de las pensiones de jubilación para la fijación
de las tarifas de los servicios portuarios y ii) se dio una opinión
adversa sobre una adenda solicitada por un concesionario.
En el primer caso, fui informado que se tenía la intención de

solicitar mi renuncia. Ante ello logré contrarrestar las presiones
de los funcionarios de ENAPU y de su Sindicato y la reunión
convocada inicialmente para tal efecto se llevó a cabo sólo para
informar sobre lo actuado.
En el segundo caso a la persona que manifestó que tenía que

renunciar por la opinión adversa al proyecto de adenda dada por
la Entidad, le informé que no se iba a cambiar la decisión y que
no tenía problema alguno en renunciar.
▪ Campaña difamatoria
En uno de los contratos de concesión se estableció que el

concesionario tenía que pagar para la supervisión de la obra, el 6
% del monto previsto para la inversión en infraestructura. El
monto que representaba dicho porcentaje fue considerado como
importe máximo en el Concurso Público para seleccionar a la
empresa supervisora.
Dicho proceso originó que dos medios de comunicación iniciaran

una campaña difamatoria que duró cuatro semanas. Un gremio
también publicó un comunicado, indicando que se estaba
cometiendo el mayor acto de corrupción de toda la historia de la
ingeniería peruana. El argumento era que el monto fijado en el
Concurso era sumamente elevado, importe que estaba pactado
en el Contrato de Concesión para que el Concesionario pagara
dicho importe.
51
Por otro lado, las Bases del Concurso para seleccionar a la
empresa supervisora no permitían la participación de empresas
cuyos socios estaban relacionados con la gestión pública de una
entidad del sector transportes, lo que originó que personas
interesadas e impedidas de participar en el Concurso,
contribuyeran en dicha campaña de difamación.
Al final se tomó la decisión de suspender la licitación para que la

nueva administración se encargue de la contratación del
Supervisor, dado que mi periodo de cinco años vencía y su
postergación no afectaba al proyecto.
▪ Proceso de fijación de tarifas portuarias
En el proceso de fijación de tarifas portuarias de ENAPU no se

consideró como costo de los servicios el pago de las pensiones de
la Ley 20530 en estricto cumplimiento de los principios contables
internacionales.
La opinión de OSITRAN se basaba que las pérdidas de la empresa

originada por la Ley 20530 tenían que ser asumida por los
propietarios de la empresa y no por los usuarios.
Ello originó una reacción agresiva de los dirigentes sindicales y de

comentarios adversos de algunos congresistas, de funcionarios
del Gobierno Regional del Callao y de presiones de dos Ministros
de Economía y Finanzas, que la Entidad tuvo que soportar para
mantener su decisión técnica.
A pesar de la reducción de tarifas fijada por OSITRAN, éstas

tampoco eran competitivas porque no se había corregido la
ineficiencia en la gestión y la falta de inversiones de esta empresa
pública.
52
La audiencia pública en la ciudad de Chimbote una vez iniciada
tuvo que ser suspendida por la falta de garantías para realizarla.
En otra audiencia en la ciudad de Ilo, tuvimos que huir del local
por recomendación de un miembro de la Policía Nacional.
En este proceso se vieron involucrados además, personal del

sistema de control quienes trataron de observar la gestión de la
administración obligando a la Entidad a tomar las medidas
correspondientes lográndose que la Contraloría General de la
República se viera obligado a designar a un tercer Auditor como
Jefe de la Oficina de Control Institucional.
▪ Observaciones de auditores de la Contraloría General de la

República
Después de haber cumplido mi período en el cargo de Presidente

del Directorio del Regulador, recibí dos observaciones de parte de
un auditor de la Contraloría:
a. Observó la decisión del Regulador aprobado por su

Directorio.
b. Observó sólo al Presidente por una decisión del Directorio.
En las respuestas a las observaciones señalé que el criterio

equivocado de un “auditor” no podía remplazar al equipo de
profesionales y al Directorio del Regulador y si fuere así, sería
conveniente eliminar a los organismos reguladores para que la
Contraloría asuma dicha función.
De otro lado, hubo una observación por el Acuerdo de un

Directorio, la misma que fue notificado sólo al suscrito como
Presidente de Directorio y no a todos los miembros del Cuerpo
Colegiado como debió ser. La respuesta fue que el Presidente
dirige el cuerpo colegiado y solo tiene un voto para las decisiones
53
y los acuerdos son tomados por todos los directores presentes y
no solo por el Presidente.
Además de las respuestas dadas, presenté una queja ante el

Contralor General de la República por las observaciones hechas
indicando que estaban ahuyentando a los profesionales idóneos
como lo señalaba en mi Libro “Reforma Imposible” y para lo cual
se le adjuntó un ejemplar de dicho Libro.
▪ Reforma trunca en el Ministerio de Transportes y

Comunicaciones
Cuando asumí el cargo de Viceministro de Transportes encontré

la carencia de un sistema de planificación de las inversiones en
infraestructura de transportes y una entidad desorganizada.
Ante dicha situación se trató de reestructurar el Viceministerio de

Transportes con un enfoque de procesos, como lo había
planteado al ministro antes de mi designación como tal,
separando las competencias de autoridad en los servicios de
transportes y la de proveer infraestructura de transportes.
El proyecto de Reglamento de Organización y Funciones que se

elaboró fue aprobado por el Consejo de Coordinación de
Viceministros y según información también contó con la
aprobación del Consejo de Ministro. Sin embargo, el Decreto
Supremo que aprueba dicho Reglamento no fue publicado en el
Diario Oficial El Peruano.
Es de mencionar que, posteriormente se aprueba el Decreto

Supremo N° 004-2013-PCM, el mismo que establece las Política
de Modernización del Estado al 2021, señalando que las
instituciones deben organizarse con el enfoque de procesos a fin
de orientar la gestión al servicio al ciudadano. Situación que
54
transcurrido más de cinco años su implementación es muy
limitada.
El objetivo era la de separar las funciones relacionadas al rol de

autoridad sobre los servicios de transportes del rol que tiene el
Estado como el de proveer infraestructura. Asimismo era la de
implantar un sistema de planificación multimodal y de una
efectiva priorización de proyectos.
De esta manera los proyectos de los diferentes modos de

transporte se iban a ejecutar para atender la demanda de
transporte y no para atender demanda de grupos de interés,
como ha sido el caso de la Interoceánica y otros.
La estrategia fue la de asignar la responsabilidad sobre la

planificación de la infraestructura a la Oficina de Planificación y
Presupuesto con la previsión que en un futuro se tuviera una
verdadera Oficina de Planificación de la Infraestructura.
Contemplaba además – sin haberse hecho público ni mencionado

internamente - que en un futuro se crease el Ministerio de
Infraestructura para que planificara y ejecutara las inversiones de
todos los sectores ya sea en forma directa o a través de
asociaciones públicas privadas. Las iniciativas privadas en un
futuro deberían estar relacionadas a las necesidades reales del
país en concordancia a dicha planificación.
La idea era que el responsable de la Planificación podría evaluar

los presupuestos de las obras incluidos en los expedientes
técnicos elaborados por las empresas consultoras contratadas
por ente ejecutor. Asimismo, se consideró que la toma de
decisión para realizar inversión en infraestructura debería recaer
en un responsable que no debe tener contacto con los
contratistas. Todo ello era con la finalidad de mejorar el uso de
los recursos del Estado y reducir significativamente la corrupción.
55
En el Gráfico N° 1 se muestra el esquema de organización por
modo de transportes y el proyecto aprobado y no formalizado de
organización por proceso del Viceministerio de Transportes. Este
proyecto iba a ser una primera etapa de la reestructuración
Gráfico N° 1
II.E. ESTRUCTURA ACTUAL VS NUEVA ESTRUCTURA
ESTRUCTURA DEL VICE
ACTUAL MINISTERIO DE
TRANSPORTES POR MODO
TRANSPORTE
Servicios e infraestructura
por modo de transporte:
• Carretera,
• Ferrocarril
• Acuático
• Aéreo
ESTRUCTURA DEL VICE

MINISTERIO DE
TRANSPORTES POR
PROCESOS
LEYENDA
Normar Operación
Autorizar Concesión
Infraestruc-
Fiscalizar
tura
En dicho Gráfico se muestra el ordenamiento de los procesos y 13
funciones en donde se dejó a la Dirección General de Aeronáutica

Civil con las funciones normativas, de otorgar autorizaciones y de
fiscalización.
Este proyecto no contó con asesoría externa alguna y consideraba

las ideas para la reestructuración de la institucionalidad del
Estado que se presenta en este Libro.
▪ Desarme de la reestructuración de OSITRAN
En el 2002, OSITRAN tenía un organigrama en donde no existía

una Gerencia de Regulación – que es la razón de ser del Regulador
– y la Gerencia de Supervisión estaba organizada por tipo de
infraestructura que tenía equipos de supervisores constituidos
por un ingeniero, un economista y un abogado.
56
Cuando asumí la Presidencia de dicho Regulador, se reestructuró
con un enfoque de procesos, creando la Gerencia de Regulación,
se implementaron los Consejos de Usuarios y la Gerencia de
Supervisión fue reorganizada.
La organización de la Gerencia de Supervisión era por tipo de

infraestructura. Fue cambiada por el de materia de supervisión,
es decir por la supervisión de los aspectos comerciales, de
operación, inversiones y los administrativos, eliminándose a los
economistas y abogados de esta Gerencia. De esta manera la
supervisión de los procesos comerciales, operativos,
administrativos y de inversión que realizan las empresas
concesionarias, fueron ejecutadas por personal especializado en
dichos procesos, eliminándose los conflictos que existían con el
Concedente y con los concesionarios.
Sin embargo a pesar de la vigencia del Decreto Supremo N° 004-

2013—PCM que estableció la política de modernización del
Estado a través de la organización de las instituciones del Estado
con el enfoque de procesos, OSITRAN modifica su organigrama
volviendo a la supervisión por tipo de infraestructura, crea una
Gerencia de Fiscalización y nuevamente incluye a abogados en la
labor supervisora, lo que está originando los riesgos de conflictos
y mayores costos a las asociaciones públicas privadas que pueden
afectar para las futuras asociaciones.
La experiencia de Chile con su esquema de contar con un

fiscalizador por contrato originó reclamos de concesionarios que,
aprovechando la diversidad de criterios en la interpretación de
las cláusulas contractuales similares por diferentes responsables,
el Estado se vio obligado a pagar indemnizaciones.
Fui contratado por el Banco Mundial para formar parte de un
equipo de profesionales para presentar un proyecto para
implantar el esquema procesos de OSITRAN al Gobierno de Chile.
57
▪ La Autoridad Portuaria Nacional.
Con el ambiente movido por la reducción de tarifas portuarias, el

Congreso de la República aprobó la Ley de Puertos en el año 2003,
creando la Autoridad Portuaria Nacional y Autoridades Portuarias
Regionales, creando una burocracia innecesaria.
El Directorio de dicha Autoridad está conformada por once

miembros y una de sus funciones es la de proponer las normas
relacionadas a la actividad portuaria. Conforman este cuerpo
colegiado representantes de los usuarios portuarios finales, del
Ministerio de la Producción, del Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo, del Ministerio de Economía y Finanzas, del Ministerio
de Transportes y Comunicaciones, de COFIDE, de Gobierno
Regionales Portuarios, Trabajadores de las Administradoras
Portuarias y de Municipalidades Provinciales Portuarias.
La composición de dicho Directorio solo muestra los criterios

equivocados en su conformación para una Autoridad de las
actividades portuarias.
Por otro lado, la Autoridad Portuaria Nacional (APN) y la Dirección

General de Capitanías (DICAPI) tuvieron conflictos de
competencia durante nueve años. La Oficina del Primer Ministro
no podía resolverlos.
Dicho conflicto fue resuelto durante la aprobación del Decreto

Legislativo N° 1147, que estableció que la seguridad en el lado
tierra del puerto es de responsabilidad de la APN y la seguridad
en el área acuática es de la DICAPI.
Ello originó que una Comisión del Congreso de la República a

iniciativa de un congresista apoyada por el Presidente de la APN
con representantes de gremios interesados y cuyos
representantes eran miembros del Directorio de la APN
58
observaran la Ley, denunciando que los puertos se iban a
militarizar.
Dicha Ley se encuentra vigente y hoy después de años, nadie

puede afirmar que los puertos han sido militarizados. Cabe
señalar que el Presidente de la APN, a pesar que había participado
y compartía el texto de la norma; manifestó en el Congreso señaló
que lo habían “obligado” a opinar favorablemente, lo cual era
falso.
▪ Las citaciones ante el Ministerio Público
He sido citado por el Ministerio Público por denuncias diversas

para prestar mis declaraciones como testigo. Además de declarar
mis generales de Ley sólo he tenido que explicar que en la fecha
de los actos de la investigación yo no trabajaba en la institución y
en otros casos que la entidad (caso del Regulador) no era
competente para tratar sobre el tema.
Ello implica tomar horas para averiguar sobre el tema y asistir a

las audiencias después de haber desempeñado el cargo. Este es
uno de los factores que desmotivan a trabajar en el sector
público.
8. LA SOCIEDAD CIVIL
La informalidad existente reconocida por todos, la pérdida de

autoridad originada por la impunidad y la falta de credibilidad de las
instituciones y de los líderes, la cultura de las personas que no cumplen
con sus obligaciones y ser exigentes en sus “derechos”, nos muestra
un panorama bastante complejo.
Todos hablan solo de la corrupción existente en el sector público

cuando el privado también participa en ello ya sea porque el
59
funcionario corrupto lo haya obligado o porque la persona o el
empresario lo propone para tentar al débil de valores.
Experiencias en el sector transporte tanto en el público como en el

privado nos muestran que los actos de corrupción no solo provienen
de otros países sino que también existe en el país. Se habla de la
corrupción importada porque esta ha sido probada y difundida desde
fuera del país; pero es necesario reconocer, lamentablemente que
ésta está enquistada en la sociedad porque el sistema lo permite al
haber impunidad. En ese aspecto los sistemas de control y de
administración de justicia tienen mucha responsabilidad.
Ejemplos de ello es el otorgamiento de licencias de conducir, proceso

en el cual se ha autorizado a centros médicos para tomar los exámenes
médicos sin el control adecuado, los exámenes médicos para el
otorgamiento de licencias de armas, las revisiones técnicas de los
vehículos, procesos que han permitido las irregularidades que muchos
comentan.
Gremios empresariales, colegios profesionales, sindicatos de

trabajadores y otras organizaciones de la sociedad civil organizada
conviven en este mundo de la informalidad, de desmoralización, de
corrupción que hoy todos comentamos y que los sistemas
administrativos, de control y de administración de justicia no pueden
cambiar.
Hoy nos rasgamos las vestiduras; pero todos somos responsables de la

situación actual porque la sociedad civil organizada ha permitido que
sus propios afiliados estén involucrados en dichos actos y porque los
diferentes gobiernos no han tenido la voluntad ni la competencia para
resolver los problemas del país.
Por otro lado, las maestrías de gestión pública están orientadas para
formar recursos humanos que laboren en el sector público tal como
están operando sin tener buenos resultados y; no se promueve las
60
investigaciones para hacer reformas sustantivas para mejorar su
gestión.
Las empresas consultoras contratadas para mejorar el aspecto

organizativo de las diversas instituciones públicas cumplen con los
términos de referencia que se establecen en los procesos de
contratación y no se promueve los cambios que el Estado requiere.
LOS PARTIDOS POLITICOS
El número de partidos políticos, movimientos regionales y locales son

excesivos para el país, los mismos que no se encuentran debidamente
organizados y por el contrario se puede considerar que se encuentran
en una situación crítica.
Los candidatos de los partidos políticos no han sido los más idóneos y
muchos de ellos son invitados y no pertenecen a la organización. Los
movimientos regionales y locales patrocinados por caudillos han
debilitado a los partidos y se han presentado casos que autoridades
elegidas han sido corruptas y sus líderes han sido considerados como
integrantes de mafias.
LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
Los medios de comunicación tienen un rol importante en la formación

de opinión de la sociedad y en los valores de la misma.
Lamentablemente, la libertad de prensa que debe existir es
aprovechada por malos elementos para orientar mal –
intencionalmente o no - a la población que no necesariamente puede
discernir fácilmente entre lo verdadero y lo falso.
Han existido campañas difamatorias de medios de comunicación que

han difundido noticias y opiniones sobre hechos falsos inducidos por
intereses particulares y que por la situación del sistema de
administración de justicia no se denuncia.
61
Hoy, los medios de comunicación han perdido credibilidad por las
contradicciones sobre un mismo hecho – muchas veces por intereses
particulares – y por la manipulación de la opinión pública y; las redes
sociales están contribuyendo a esta situación de ataque entre todos,
lo cual requerirá un esfuerzo extraordinario para mantener una
genuina libertad de expresión eliminando el abuso de ella.
Con la mala o distorsionada información aunada a la mala educación

que se brinda se ha formado una opinión pública con pocos valores y
que hoy es necesario revertir.
Según Noam Chomsky, pensador estadounidense, ha propuesto y

analizado las estrategias de manipulación masiva que existen en el
mundo de hoy, señalando que la manipulación mediática hace más
daño que la bomba atómica, porque destruye los cerebros.
Lamentablemente muchas de sus afirmaciones se observan en el país.
62
MARCO CONCEPTUAL
63
MARCO CONCEPTUAL
Estructura de una organización
En el Gráfico N° 2 se muestra la estructura de una organización en donde se

muestra al Cuerpo Colegiado, al Gerente General, a las gerencias de línea,
los órganos de apoyo y de asesoramiento.
Gráfico N° 2
ESTRUCTURA DE UNA ORGANIZACIÓN
PROPIETARIOS
DIRECTORIO
GERENCIA
GENERAL
ÓRGANOS DE ORGANOS DE
APOYO ASESORÍA
ÓRGANO DE ÓRGANO DE ÓRGANO DE

LÍNEA LÍNEA LÍNEA
MISIÓN
Los propietarios designan al Directorio fijando las condiciones de sus

miembros, señalando el plazo de su mandato, la periodicidad de la
rendición de cuentas, la remuneración de sus miembros, entre otros
aspectos. El Directorio es el responsable de velar por los resultados de la
organización.
Los órganos de línea son los responsables de ejecutar los procesos que
deben realizar en forma integrada y armónica para cumplir con la misión de
la organización que se encuentra plasmada en sus Estatutos, bajo la
dirección de un Gerente General.
Los órganos de apoyo y de asesoramiento contribuyen con la organización

para realizar los procesos relacionados a la administración interna de la
64
organización para que los órganos de línea puedan desarrollar sus
actividades.
Las funciones y responsabilidades de cada uno de los órganos deben estar

debidamente delimitadas de tal modo que no se presenten vacíos ni
traslapes entre los diferentes órganos, de tal modo que los órganos se
encargan de los procesos exclusivamente de línea, de apoyo o de asesoría.
Misión y roles del Estado
La misión del Estado es la de crear las condiciones para que los ciudadanos
vivan en un ambiente de paz y de prosperidad en un clima de libertad y de
democracia.
Para cumplir con dicha misión, el Estado cumple con los roles siguientes:
▪ Ser autoridad
o Rol regulador
o Rol normativo
o Rol para otorgar autorizaciones
o Rol promotor
o Rol fiscalizador
▪ Brindar servicios
▪ Brindar asistencia social a poblaciones vulnerables
▪ Proveer infraestructura
▪ Administrar recursos naturales y el medio ambiente
▪ Promover el comercio exterior y el turismo
▪ Mantener buenas relaciones con la comunidad internacional
▪ Asegurar el orden interno
▪ Prever y atender desastres naturales y emergencias
▪ Defender el territorio
▪ Planificar las ciudades y brindar los servicios que la población requiere
▪ Administrar justicia
65
El rol empresarial del Estado es una decisión que el Estado
discrecionalmente puede asumir dentro las limitaciones que dispone la
Constitución y; por tanto no es un rol al que se encuentra obligado a
cumplir. En este aspecto, el funcionamiento de las empresas debería ser
independiente de las dependencias que actúan como ente rectores de la
actividad económica que realiza.
Para que el Estado pueda cumplir con los roles antes mencionados se
requiere contar con las funciones de apoyo o soporte: i) desarrollo
institucional, ii) planificación, iii) administración de sus recursos
económicos financieros, iv) administración de los recursos humanos, v)
administración de los procesos de adquisiciones y contrataciones, vi)
informatización de sus procesos, vii) administración de su patrimonio, viii)
comunicación con los ciudadanos, ix) contar con un sistema de control y x)
contar con un sistema de defensa del Estado.
Los roles del Poder Ejecutivo ante la sociedad deben ser asumidos por
ministerios que cumplan con los roles del Estado, desempeñando funciones
sustantivas, mientras que aquellos que corresponden a la administración
interna del Estado debería ser asumida por un ministerio que soporte a su
gestión.
Ser autoridad
El rol de autoridad implica asumir el rol rector de una actividad y para ello
ejerce las funciones de regular, normar, promover, autorizar y fiscalizar.
Cada una de estas responsabilidades implica llevar a cabo actividades para
procesar los insumos y obtener buenos productos que requiere el país y la
ciudadanía.
En los procesos de regular y normar, el producto es una disposición legal

que se ajuste a la realidad de la actividad, promoviéndola, definiendo los
requisitos para el otorgamiento de autorizaciones y las sanciones en los
casos de incumplimiento.
66
Asimismo, la regulación y la normatividad deben cuidar que las relaciones
entre las personas sean armoniosas, estableciendo las obligaciones de los
ciudadanos y el de respetar los derechos de las personas.
La promoción de las actividades económicas se realiza a través de la

difusión de la información contenida en las normas y de las potencialidades
que tiene el país para desarrollar dichas actividades, creando las
condiciones para una libre competencia respetando los derechos de los
consumidores.
El proceso de otorgar autorizaciones conlleva a atender los trámites

necesarios que se deben establecer en las normas de manera transparente
con el mejor uso de la tecnología y de la información a fin de reducir los
actos de corrupción.
El proceso de fiscalización es la verificación del cumplimiento de las normas

y de la administración de los procesos sancionatorios correspondientes en
los casos de incumplimiento. Este proceso debe ser programado u
originado por una denuncia, debiendo tener los controles adecuados para
una efectiva fiscalización y evitar la corrupción.
Brindar servicios.
El rol de brindar servicios corresponde a los servicios de educación, de

salud, asistencia a las poblaciones vulnerables como discapacitados,
extrema pobreza, adulto mayor, niños y adolescentes, asistencia de
abogados, entre otros que debe brindar el Estado.
Proveer infraestructura
El rol de proveer infraestructura debe responder a la obligación del Estado

para que las actividades económicas y la población cuenten con la
infraestructura pública necesaria para la ciudadanía y para que el país sea
competitivo, así como para la integración de los pueblos.
67
La provisión de infraestructura pública debe derivarse de un sistema de
planificación que identifique y priorice los proyectos que el país requiere de
acuerdo a su Plan de Desarrollo.
El rol de proveer infraestructura debe contar con un sistema de

planificación de corto, mediano y largo plazo de la infraestructura pública a
fin de que los proyectos sean debidamente priorizados, con costos
estimados. El responsable de la planificación es el indicado para tomar las
decisiones de inversión de acuerdo a las posibilidades de su financiamiento
y de ejecución, de verificar los costos de los proyectos, evaluar los avances
de obra y monitorear la gestión del órgano ejecutor.
Para ello se ha identificado procesos tanto en la etapa de construcción

como en el de mantenimiento en los tres niveles de gobierno para los casos
que sea ejecutada por el Estado:
▪ Etapa de Planificación
o Proceso de planificación
o Identificación de proyectos
o Priorización de proyectos
o Definición de su ejecución: ¿Ejecución directa o APP?
▪ Etapa de ejecución
o Ejecución directa
▪ Elaboración de estudios definitivos
▪ Ejecución de obras
▪ Supervisión de las obras
▪ Recepción de las obras
▪ Etapa de mantenimiento
68
o Evaluación de la situación de la infraestructura
o Programación del mantenimiento
o Ejecución del programa de mantenimiento
o Control de la gestión
o Evaluación de la gestión
En los casos de participación del sector privado a través de asociaciones

públicas privadas realiza los siguientes procesos:
▪ Diseño del modelo económico

▪ Promoción de la Inversión
▪ Suscripción de contrato
▪ Supervisión de la concesión
Brindar asistencia a poblaciones vulnerables
El Estado tiene el rol de asistir a poblaciones vulnerables como los de

extrema pobreza, adulto mayor, discapacitados, etc.
Administración de los recursos naturales.
El Estado debe administrar responsablemente todos los recursos naturales

- renovables o no - que tiene el país tales como los mineros, hidrocarburos,
hídricos, bosques, entre otros, de tal modo que su explotación sea racional
y sostenible.
Preservación del medio ambiente.
El Estado es responsable de preservar el medio ambiente y para lo cual

regula las actividades económicas y de la población en general,
monitoreando permanentemente el impacto de las actividades económicas
y de la ciudadanía.
Promoción del comercio exterior y el turismo.
69
Para el desarrollo del país, el Estado promueve el comercio exterior y el
turismo a través de la promoción de los productos y servicios en el que el
Perú es competitivo y atractivo a nivel internacional, a fin de fomentar las
exportaciones y el turismo en el país.
Relaciones con la comunidad internacional.
El País debe mantener relaciones con los países vecinos y con los demás
miembros de la comunidad internacional y para lo cual el Estado debe
representarnos.
Prever y atender desastres naturales y emergencias.
El Estado debe prever los desastres naturales, reduciendo los riesgos,

proporcionando información oportuna a la población y; atendiendo
eficazmente las emergencias y en los casos de ocurrencia de un desastre.
Asegurar el orden interno.
Asegurar el orden interno es una obligación del Estado para que la

población viva en comunidad, se respete los derechos de las personas, haya
libre tránsito y las actividades económicas se desarrollen en un clima de
seguridad y de tranquilidad.
Defensa del territorio nacional.
Defender el territorio nacional de las amenazas e invasiones del territorio

es otra obligación del Estado.
Rol empresarial del Estado.
70
Estado de acuerdo a sus necesidades y estrategias realiza actividades
económicas en las mismas condiciones de competitividad que el sector
privado.
Para ello las inversiones que realiza el Estado en las diversas empresas
deben ser administradas con eficiencia.
Administración interna del Estado.
El Estado para cumplir con sus roles y su misión ante la ciudadanía debe
organizarse y administrarse en forma eficiente y para lo cual requiere
contar con órganos de apoyo que coadyuven con la labor de las entidades
de línea encargadas de las funciones misionales.
La administración interna del Estado corresponde a la gestión de los

recursos económicos, logísticos, recursos humanos, tecnología de la
información, desarrollo institucional y de control patrimonial de sus
propiedades que se requiere para cumplir con sus roles.
El control patrimonial es una función fundamental en la gestión pública a

fin de administrar todas las propiedades del Estado.
Gestión basada en el enfoque basado en procesos
Para la (ISO 9000:2005), un proceso se define como el conjunto de

actividades mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales
transforman elementos de entradas en resultados.
En el Gráfico N° 3 se muestra que los insumos se transforman en un

producto a través de un proceso. El control de calidad sobre los insumos
que ingresan, sobre el proceso mismo y; sobre el producto terminado o
servicio, permitirán asegurar la calidad del producto final o del servicio que
se brinda.
Gráfico N° 3
71
ESQUEMA DE PROCESOS ESQUEMA DE PROCESOS
CONTROL DE CALIDAD
INSUMO B INSUMOS
P
R
O
INSUMO D PROCESO PRODUCTO
D
PROCESO U
C
INSUMO F T
O
INSUMOS
CONTROL DE CALIDAD
En el Gráfico N° 4 se muestra las relaciones de entradas y salidas dentro de

una organización para llegar a la obtención del producto final que atenderá
la demanda del ciudadano.
Gráfico N° 4
ENFOQUE DE PROCESOS ENFOQUE DE PROCESOS
INSUMOS A GERENCIA
INSUMO B
PROCESO PROCESO
1 3 GERENCIA
PROCESOS
GERENCIA GERENCIA GERENCIA GERENCIA
PROCESO PROCESO PRODUCTO LINEA LINEA LINEA LINEA
2 4 FINAL
PROCESOS
La Norma ISO 9001:2000 enfatiza la necesidad de que una organización

identifique, implemente, gestione y mejore continuamente la eficacia de
sus procesos que son necesarios para el sistema de gestión de calidad, y
para gestionar sus interacciones con el fin de que la organización cumpla
con sus objetivos.
Asimismo dicho enfoque facilita la mejora continua de los procesos y; la

innovación ayuda en el diseño de las organizaciones y de los perfiles de los
puestos, contribuyendo a una mejor designación de los funcionarios.
72
Bajo este enfoque el producto o servicio que se ofrece al cliente debe
satisfacer los requerimientos de este último en cuanto a las características,
cantidad y oportunidad. Para lograr ello, el producto que elabora un
departamento de la organización se transforma en un insumo para otro
departamento, de tal manera que se forma una cadena productiva dentro
de la empresa, en donde se generan los clientes internos hasta completar
el ciclo productivo.
De esta manera, se evalúa los diversos procesos de forma conjunta para

conocer las causas de los problemas y de esta manera encontrar las mejores
soluciones para obtener un producto o servicio que satisfaga los
requerimientos del cliente externo.
Actualmente las empresas que tienen una gestión de calidad consideran

este enfoque para tener una mayor sostenibilidad en el futuro y para ser
más competitivos en una economía globalizada.
Como toda gestión, el enfoque de procesos requiere contar con el esquema

de una mejora continua a fin de mejorar la eficiencia y la eficacia de la
gestión a través de la identificación de los problemas, sus causas, análisis
de alternativas de soluciones y aplicación de la misma.
Los beneficios que se obtendría de aplicar el enfoque basado en procesos

serían:
▪ Conocimiento del coste de las actividades que permite determinar el

costo de los productos de los servicios.
▪ Contribuye a mejorar el producto o servicio.
▪ Facilita la certificación de calidad del producto.
▪ Ayuda a la mejora continua de los procesos.
▪ Facilita la definición de los perfiles de los responsables de los procesos
Delimitación de competencias
73
La delimitación clara de responsabilidades entre los diferentes organismos
del Estado es un factor importante en su desarrollo institucional, de tal
modo que no haya vacíos ni traslapes de funciones.
Dentro de dicho esquema los organismos que cumplen diferentes roles

para cumplir con la misión del Estado, deberán contar además con las áreas
de apoyo que requieren para dedicarse exclusivamente a su
responsabilidad.
Una dependencia que cumple una función de línea no debería asumir

funciones de apoyo. Asimismo uno o más organismos pueden ser
competentes para asumir la responsabilidad de un rol del Estado.
74
IDEAS PARA RECONSTRUIR LA
INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS
75
IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL
PAÍS
1. Las ideas para reconstruir la institucionalidad del país
Ante la situación actual de ineptitud y de corrupción, ante la

precariedad institucional explicada en capítulo anterior, ante las malas
prácticas y; ante la necesidad de recuperar la pérdida de la autoridad,
de la credibilidad de la clase política y de la esperanza de la población,
se proponen ideas para ejecutar reformas en la estructura del Estado,
lo que permitirá definir nuevos perfiles de los cargos directivos para
contar con autoridades idóneas e íntegras.
Las ideas se fundamentan en la aplicación de principios y conceptos

sobre organización para que el Estado pueda cumplir con la misión que
le corresponde de acuerdo a la Constitución Política del Perú,
identificando las funciones para la ejecución de sus roles y las
funciones relacionadas a su administración que se consideran como de
apoyo.
Con la implementación de las reformas que se plantea y con

autoridades y funcionarios cumpliendo con los nuevos perfiles, se
podrán mejorar las políticas públicas y tener una gestión eficaz y
eficiente orientada al servicio al ciudadano.
Los objetivos de las ideas propuestas son:
1. Orientar la gestión pública al servicio del ciudadano

2. Reducir drásticamente la corrupción.
3. Elevar la eficiencia y eficacia de la gestión
4. Contar con autoridades idóneas e íntegras incluyendo a aquellas
que son elegidas por el voto popular
5. Diseñar una estructura del Estado que soporte adecuadamente
su misión.
6. Mejor control a las instituciones del Estado.
76
7. Justicia predecible y oportuna.
Las frases de Albert Einstein “Locura es hacer la misma cosa una y otra
vez esperando diferentes resultados. Si buscas resultados distintos,
no hagas siempre lo mismo”; “La mente es como un paracaídas, …
solo funciona cuando la tenemos abierta”, nos hace reflexionar para
pensar y actuar en forma diferente corrigiendo los errores
conceptuales en el diseño de la estructura del Estado y en la
organización de las instituciones para tener un país próspero con
autoridades idóneas e íntegras.
Gráfico N° 5
ENFOQUE SECTORIAL ENFOQUE DE PROCESOS

MINISTRO
VICE MINISTRO
MINISTERIO QUE BRINDA
SUB SECTO1 SUB SECTOR 3
SERVICIOS
SUB SECTOR 2
NORMA NORMA NORMA

PROMUEVE PROMUEVE PROMUEVE
AUTORIZA
FISCALIZA
AUTORIZA
FISCALIZA
AUTORIZA
FISCALIZA MINISTERIO DE
BRINDA SERV. BRINDA SERV. BRINDA SER.
INFRAEST. INFRAEST. INFRAEST. INFRAESTRUCTURA
ENFOQUE DE PROCESOS
MINISTRO
VICE MINISTRO
NORMA PROMUEVE AUTORIZA FISCALIZA
SUB SECTROR 1 SUB SECTOR 1 SUB SECTOR 1 SUB SECTOR 1
SUB SECTOR 2 SUB SECTOR 2 SUB SECTOR 2 SUB SECTOR 2
SUB SECTOR 3 SUB SECTOR 3 SUB SECTOR 3 SUB SECTOR 3
77
Pensar y actuar diferente es tener un enfoque distinto a la visión
sectorial que actualmente existe en la estructura del Estado. La
propuesta consiste en una nueva estructura diseñada considerando
los roles que debe asumir las diferentes entidades para cumplir con la
misión del Estado.
En el Gráfico N° 5 se muestra la transición del enfoque sectorial actual

a un enfoque de procesos. En el enfoque sectorial, el responsable de
un subsector tiene funciones relacionadas a los procesos de normar,
promover, autorizar, fiscalizar, brindar servicio y construir
infraestructura; mientras que en el enfoque de procesos habría un
responsable para el proceso normar, otro para el proceso de
promover, un tercero para el proceso de otorgar autorizaciones y un
cuarto responsable para la fiscalización de los tres subsectores
mencionados.
Las funciones para brindar servicio y proveer infraestructura serán

competencia de otros dos ministerios.
Definidas las misiones del Gobierno Nacional, de los gobiernos sub

nacionales, de las instituciones que administran justicia y de la
Contraloría General de la República, el diseño de sus organizaciones
deberá tener el enfoque de procesos, eliminando la situación de juez
y parte a la vez que hoy se encuentra institucionalizado en el país.
Las reformas conllevarán a una nueva definición de los perfiles de los

cargos de dirección que tendrán características diferentes a los que
existen actualmente, al demandarse habilidades de liderazgo a las
personas que sean responsables de los diversos procesos.
La gestión basada en procesos permitirá que la misma se oriente al

servicio de los ciudadanos Los resultados podrán ser medibles, los
procesos podrán ser mejorados y se facilitará una gestión de calidad.
78
Las ideas propuestas son fruto de las experiencias de haber laborado
en el sector público, haber propuesto e implementado reformas en las
estructuras organizativas y haber participado como Presidente de la
Comisión de Reforma del Estado en el Proyecto Plan Perú 2040 que
patrocinaron los colegios profesionales, las mismas que podrían ser
tomadas como base para su desarrollo e implementación por un
equipo de profesionales que tenga estabilidad para proponer reformas
a largo plazo y monitorear su implantación gradualmente, mientras se
toman acciones que solucionen los problemas urgentes.
Cabe aclarar que las ideas propuestas no necesariamente abarcan la

totalidad de las materias. Considero que los cambios estructurales
requieren de estudios profundos para evaluar las diversas alternativas
y la oportunidad para su implementación.
Las ideas que se presentan implican además un cambio cultural en la

gestión pública que tomará su tiempo para su implantación, obligará a
un cambio de mentalidad de las personas y seguramente afectará a
intereses particulares; pero considero que es necesario replantear la
situación actual porque ésta no es sostenible.
Mi primera experiencia en reformar el Estado sucedió hace 20 años,

cuando fui convocado por el Ministro de Energía y Minas para
modernizarlo. Esto sucedió después de que el Primer Ministro de ese
entonces fracasara en su proyecto de reformar el Gobierno Nacional.
En esa oportunidad se planteó el enfoque de procesos para
reestructurar dicho Ministerio y llevar a cabo una reforma normativa
para promover las actividades mineras energéticas.
Hubo una fuerte resistencia de personas interesadas en mantener el

desorden normativo existente, en donde la manera de realizar los
trámites, los registros y la obligación de presentar información se
encontraban diseminados en los diversos títulos, capítulos y artículos
de los reglamentos, sin tener objetivos de su utilidad.
79
Estoy convencido de que un equipo de especialistas de electricidad,
hidrocarburos y de minas especializados en diseñar normas, y
liderados por un profesional con competencias directivas, formularía
proyectos de leyes y reglamentos superiores a las vigentes. Como
producto de ello habría una mejor promoción, trámites simplificados
y registros con información útil y actualizada para dichos sectores.
De otro lado, al estar organizado por subsectores, los perfiles de los

cargos existentes para ser Director de una dependencia se designa a
un especialista en la materia, sin considerar las competencias
directivas, lo cual afecta la eficiencia de la gestión.
Además, actualmente el nivel de la función normativa y de regulación

de una actividad económica se encuentra en el cuarto nivel de la
organización, en lugar de tenerlo en el segundo nivel como fue la
propuesta en esa oportunidad.
Mi segunda experiencia de reforma con el enfoque de procesos fue el

OSITRAN que se llegó a implementar; pero en el 2015 lo desarmaron a
pesar de estar vigente el Decreto Supremo que establece la política de
modernización del Estado con cara al 2021 y que disponía el enfoque
de procesos.
La propuesta de reforma del Viceministerio de Transportes a través de

un nuevo Reglamento de Organización y Funciones que fue aprobado
por el Consejo de Ministros también tuvo también el enfoque de
proceso.
El Gráfico N° 6 muestra el desordenado esquema actual y su

ordenamiento en el propuesto al orientar la gestión a la satisfacción
de la demanda del transporte en lugar de organización por modo de
transporte.
80
Gráfico N° 6
Re estructuración del Vice Ministerio de Transportes
II.E. ESTRUCTURA ACTUAL VS NUEVA ESTRUCTURA

ESTRUCTURA DEL VICE
ACTUAL MINISTERIO DE
TRANSPORTES POR MODO
TRANSPORTE
Servicios e infraestructura
por modo de transporte:
• Carretera,
• Ferrocarril
• Acuático
• Aéreo
ESTRUCTURA DEL VICE

MINISTERIO DE
TRANSPORTES POR
PROCESOS
LEYENDA
Normar Operación
Autorizar Concesión
Infraestruc-
Fiscalizar
tura
13
2. Objetivos de las ideas para reconstruir la institucionalidad del país.
Los objetivos de las ideas que se plantean para los cambios

trascendentes se enumeran a continuación:
a. Orientar la gestión pública al servicio del ciudadano

b. Reducir drásticamente la corrupción
c. Elevar la eficiencia y eficacia de la gestión publica
d. Contar con autoridades idóneas e íntegras
e. Estructura que implique nuevos perfiles de las autoridades
f. Mejor supervisión a las instituciones del Estado
g. Justicia predecible y oportuna
3. Base para la reconstruir la institucionalidad del País
La reconstrucción de la institucionalidad del País conllevará además un

cambio cultural de la gestión pública que requerirá nuevas aptitudes y
actitudes de los funcionarios. La sociedad informal existente, la
impunidad promovida por el sistema de administración de justicia y la
81
precariedad de los partidos políticos deberán ser superadas con dicho
cambio cultural.
Por ello, todos debemos cambiar nuestra actitud de informalidad, de

no respetar las normas ni los derechos de las personas, y de incumplir
las obligaciones básicas para mejorar la institucionalidad del país.
Los directivos de las empresas deben reflexionar sobre su

responsabilidad ante sus accionistas y ante la sociedad, para que el
país pueda alcanzar la plena prosperidad.
Los medios de comunicación deben revisar su rol a fin de informar

objetivamente los hechos, orientar a la sociedad a que tenga una
mentalidad abierta y de respeto, formar una cultura de paz, de diálogo
alturado y de busca de una prosperidad real.
También, se requiere una nueva clase política competente e íntegra

con partidos fuertes que busquen realmente el progreso de la
sociedad.
Asimismo, los funcionarios públicos deben ser capacitados para una

mejor gestión y contar con líderes competentes para cumplir con su
misión y llevar a cabo las reformas disruptivas que se plantea con el
uso intensivo de la informática.
4. Reforma del Poder Legislativo
El Congreso tiene poca aceptación en la población, el número de

personas que trabajan en él es excesivo y las leyes son aprobadas sin
contar con los sustentos debidos, inclusive en la evaluación de costo -
beneficio.
Para una mejor gestión y elevar la calidad de las leyes y de su rol

fiscalizador, considero conveniente que esté conformada por dos
82
cámaras, a fin de que las leyes que se aprueben sean debatidas en dos
foros.
Uno de los foros estaría conformado por congresistas que son

representantes de los departamentos y de la Provincia Constitucional
del Callao que, además de velar por las necesidades de sus
representados deben hacerlo por los intereses del país.
El otro foro estaría conformado por personas elegidas a nivel nacional

que no representan a circunscripción alguna, que actuaría como una
cámara reflexiva y con una visión integral de país.
Para elevar el nivel del Poder Legislativo se requiere exigir que los
partidos políticos designen a candidatos idóneos y la aplicación de
sanciones drásticas en los casos que no sea así.
La labor legislativa y la de fiscalización continuarán en el Congreso de

la República; pero las funciones de la Comisión de Ética y de
levantamiento de la impunidad de los congresistas que se solicite
serían evaluadas por el Poder del Ciudadano que se propone.
La idea es que los congresistas se dediquen a la labor para el cual

fueron elegidos, es decir que aprueben buenas normas y fiscalicen la
gestión pública y no para sancionarse entre ellos mismos.
5. Los roles del Estado
De acuerdo al marco conceptual el planteamiento para el diseño de la

estructura organizacional del Gobierno Nacional, debe considerarse
los roles que debe cumplir ante la sociedad y las funciones que debe
desempeñar. Es decir, es necesario definir a las entidades que ejercen
funciones relacionadas al cumplimiento de su misión y de aquellas que
desempeñan funciones de soporte que requiere el Estado para realizar
una gestión eficiente y eficaz.
83
En ese sentido, sus principales roles del se enumeran a continuación:
a. Ser autoridad
b. Brindar servicios.
c. Brindar asistencia social a poblaciones vulnerables
d. Proveer infraestructura
e. Administrar recursos naturales
f. Preservar el medio ambiente.
g. Brindar seguridad
h. Mantener el orden interno
i. Atender emergencias
j. Conducir las relaciones Internacionales
k. Defender el territorio Nacional
l. Administrar justicia
Las funciones de soporte que apoyarán las gestiones de línea son:
a. Desarrollo institucional
b. Planificación
c. Administración de los recursos humanos.
d. Administración de los recursos económicos y financieros.
e. Informatización de los procesos.
f. Administración de su patrimonio.
g. Comunicación con los ciudadanos
h. Sistema de control.
▪ El Rol de Autoridad.
Los procesos que se requiere para cumplir con el rol de autoridad

corresponden a promover, regular, elaborar normas, otorgar
autorizaciones y el de fiscalizar las actividades económicas en el
ámbito de su competencia.
En el Gráfico N° 7, se muestra el esquema de organización por

proceso de un Ministerio que desempeña funciones de autoridad.
Gráfico N° 7
84
1.
2.
MINISTRO
PLANIFICACION ASESORIA
APOYO
NORMA PROMUEVE AUTORIZA FISCALIZA
ACTIVIDADES POBLACIÓN Y ECONÓMICAS
Proceso de promoción
La autoridad de un sector tiene la función de promover la

actividad económica del cual actúa como ente rector,
difundiendo las potencialidades del país y la competitividad a
nivel mundial.
Proceso de regulación y elaboración de normas
El proceso de regulación y de elaboración de normas para las

actividades económicas estaría en manos de una unidad orgánica
que tendría designado a un profesional con las competencias
directivas correspondientes. De esta manera la función de regular
y normar tendría un mayor nivel en la organización.
Un ejemplo que podría aclarar mejor el concepto, es el caso de

los servicios de transportes que actualmente están a cargo de
responsables por cada uno de los modos de transporte, es decir
hay un responsable para la circulación por las vías terrestres, otro
para los ferrocarriles, un tercero para el transporte acuático y un
cuarto para el transporte aéreo. Este esquema sería remplazado
por un órgano normativo que velaría por la seguridad del
transporte de personas y mercancías y por la preservación del
medio ambiente para los diferentes modos de transportes.
Con este esquema las normas tendrían una mejor estructura que
facilitaría su lectura y comprensión, al considerar en forma
ordenada, las disposiciones generales, las medidas de seguridad
85
y de salud para el trabajador, para la sociedad y para el usuario,
así como los derechos del consumidor y de la preservación del
medio ambiente.
El perfil del responsable que dirija este proceso es diferente al

que otorga autorizaciones y al que fiscaliza, mejorando de esta
manera la gestión pública en este aspecto.
Proceso de otorgamiento de autorizaciones
Se propone que un líder dirija a un equipo de funcionarios para

gestionar el proceso de autorizaciones de competencia del
ministerio. Su gestión debe estar orientada a una buena atención
a los usuarios, utilizando herramientas informáticas para
gestionar y debe contar con un sistema de información y de
control que permitirá reducir los actos de corrupción.
El perfil del responsable de este proceso tiene características de

ser un facilitador.
Proceso de fiscalización
Para los procesos de fiscalización se tendría también a un

responsable que dirija a un equipo de funcionarios especializado
para este proceso, utilizando sistemas informáticos para reducir
la corrupción y; además se encargaría de monitorear la gestión
del sector en las regiones.
El perfil del responsable de este proceso y de su personal es la ser

fiscalizadores y sancionadores.
▪ El Rol de brindar servicios.
Las entidades encargadas de brindar servicios no deberían

depender de una autoridad que las regula ni esta última debe
tener injerencia en su gestión. De esta manera se elimina la
situación de ser juez y parte a la vez que actualmente se
encuentra institucionalizada en el Estado.
86
Los perfiles de las personas responsables de las entidades que
brindan servicios son muy diferentes para aquellos que tienen
que liderar una institución que ejerce funciones de autoridad. Su
principal preocupación es satisfacer las necesidades de los
usuarios en forma oportuna y en los niveles de calidad que ellos
demandan.
La gestión de estas entidades es similar a cualquier otra empresa

que brinda servicios y para ello debería estar basada en procesos
que se orienten a la atención de los clientes.
Los servicios que brinda el Estado como son la salud, educación,

etc. Los servicios públicos que se brindan a través de empresas
estarán dentro del ámbito de rol empresarial del Estado.
El ministerio que brinda los servicios debe cumplir con las

disposiciones que aprueba el ente rector correspondiente y su
organización debe tener el enfoque de procesos para estar
orientada a brindar los servicios en los niveles de calidad que la
población exige.
Gráfico N° 8
MINISTRO
PLANIFICACION ASESORÍA
APOYO
EDUCACIÓN SALUD OTRO SERVICIO
POBLACIÓN
En el Gráfico N° 8 se muestra el esquema de organización para un

ministerio que brinda servicio, en donde se puede apreciar las
87
diferencias de responsabilidades y de gestión con respecto a un
ministerio rector de un sector.
El esquema de organización de este Ministerio debería considerar

como órganos de línea a aquellos que se encargan de brindar los
servicios en función al tipo de servicio que brinda
▪ El rol de asistir a poblaciones vulnerables
El Estado debe asistir a las poblaciones vulnerables, tales como a

la población que se encuentran en extrema pobreza, al adulto
mayor, a discapacitados, a la población que requiere asistencia
judicial, a poblaciones que han sido afectadas por un desastre
natural, entre otras asistencias.
En el Gráfico N° 9 se muestra el esquema de organización para un

ministerio que brinda asistencia a poblaciones vulnerables.
Gráfico N° 9
MINISTRO
REGISTRO
BENEFICIARIOS
ASESORÍA
APOYO
POBLACIÓN 1 POBLACIÓN 2 POBLACIÓN 3
POBLACIÓN
▪ El rol de proveedor de infraestructura pública
Para integrar los pueblos y facilitar las actividades económicas se

requiere que Estado provea la infraestructura pública que el país
necesita.
Dicha infraestructura corresponde a la de transporte como son

las carreteras, puertos, aeropuertos y otras como las represas,
88
irrigaciones, transmisión de energía, entre otras. En el ámbito
local, las vías urbanas, los parques públicos, etc.
▪ Rol de administrar recursos naturales.
Los recursos naturales del país como los mineros, los energéticos,
los hídricos, la pesca, los espectros radio eléctricos y otros deben
ser administrados por el Gobierno.
El sector privado explota los recursos naturales a través de

concesiones que otorga el Estado, la misma que debe ser racional
y en forma óptima.
▪ Rol de preservar el medio ambiente
El Estado está en la obligación de preservar el medio ambiente,

fiscalizando que las actividades económicas y de la población en
general se realicen dentro de los límites permisibles.
▪ Rol de asegurar el orden interno.
Asegurar el orden interno para que la población viva en un

ambiente de paz y de seguridad, que las actividades económicas
se realicen en un clima de seguridad y de respeto, así como que
se respeten los derechos de las personas.
▪ Rol de defensa del territorio
El Estado está en la obligación de defender el territorio de la

República con acciones preventivas y disuasivas ante posibles
ataques de terceros.
▪ Rol de mantener relaciones con la comunidad internacional.
89
La relación con la comunidad internacional es otro rol que debe
cumplir el Estado.
▪ Rol de administrar justicia
El Estado debe administrar la justica en forma predecible y

oportuna a fin que las controversias sean resueltas en forma justa
y los delitos sean sancionados ejemplar y oportunamente.
▪ Rol empresarial
Las decisiones que asume el país para realizar diversas

actividades económicas a través de la conformación empresas
públicas son permitidas por la Constitución Política de la
República, sin ser un rol que debe cumplir el Estado.
La participación debería estar principalmente en los servicios

públicos y en actividades en que el sector privado no tiene interés
en participar.
Gráfico N° 10
GOBIERNO CENTRAL
PRESIDENCIA
PRIMER
MINISTRO
MINISTERIO
GEST. PUBLICA
MINISTERIO MINISTERIO MINISTERIO

LINEA 1 LÍNEA 2 LINEA N
6. La Reforma del Poder Ejecutivo
90
En el Gráfico N° 10 se muestra el esquema para la organización del
Poder Ejecutivo, en donde se muestra al Primer Ministro con los
Ministerios de Línea y el Ministerio de Gestión Pública como
organismo encargado de la administración interna del Estado.
Los ministerios de línea son aquellos que asumen las funciones

relacionadas a cada uno de los roles del Estado a excepción del rol
empresarial que tiene otra naturaleza.
La Oficina del Primer Ministro se encargaría de liderar la gestión tanto

de los ministerios de línea como de la administración interna del
Estado, asumiendo funciones específicas de coordinación entre los
ministerios, gobiernos sub nacionales, Congreso de la República y con
el Sistema de Administración de Justicia en cuanto a su marcha
administrativa. Adicionalmente liderará los sistemas de planificación y
de información.
Como responsable del sistema de planificación, la Oficina del Primer

Ministro orienta la gestión pública hacia los objetivos del Gobierno
definidos en un Plan Estratégico.
Cada ministerio planifica y gestiona en función de los lineamientos de

la Oficina del Primer Ministro y para lo cual se organizan con el
enfoque de procesos y cuentan con los organismos públicos
descentralizados que asumen funciones específicas dentro del ámbito
de su competencia.
Los ministerios de línea se definirán en función de los roles que deben

asumir y un mismo ministerio no debe tener dos roles diferentes, pero
un rol puede ser asumido por más de un ministerio. En este aspecto se
tendría:
• Que un ministerio de línea no debería tener funciones de soporte

para administrar el Estado
• Que un ministerio que ejerce funciones de autoridad no debe

brindar servicios ni la de proveer infraestructura.
91
Bajo estos lineamientos en forma gradual se implementarían los
ministerios que se encargarán de ejecutar los roles del Estado, es decir
los ministerios de línea y el responsable de la administración del
Estado, los mismos que se enumeran a continuación:
1. Primer Ministro
3. Ministerio de Producción de Bienes
4. Ministerio de Producción de Servicios
5. Ministerio de Desarrollo Social
6. Ministerio de Turismo y Comercio Exterior
7. Ministerio de Asistencia a Poblaciones Vulnerables
10. Ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente
Ministerios que actuarían como autoridad:
▪ Ministerio de Economía
Sería el ente rector del sector economía y finanzas y se encargará

de velar por el desarrollo económico del país, creando el clima y
las condiciones para promover las inversiones y la generación de
empleo a través del fortalecimiento de la empresa pequeña,
mediana y grande.
▪ Ministerio de Producción de Bienes
Este ministerio se encargara de normar, regular, otorgar

autorizaciones y fiscalizar a las actividades relacionadas a la
producción de bienes.
92
▪ Ministerio de Producción de Servicios
Este ministerio se encargara de normar, regular, otorgar

autorizaciones y fiscalizar las actividades relacionadas al
comercio y servicios, incluyendo a los considerados como
públicos.
▪ Ministerio de Desarrollo Social
Este ministerio se encargará de promover, normar, regular,

otorgar autorizaciones y fiscalizar a las actividades relacionadas
al desarrollo de la sociedad como son la educación, salud, trabajo,
deporte, cultura, etc.
▪ Ministerio de Turismo y Comercio Exterior
Este ministerio promoverá las exportaciones y el turismo en el

país.
Ministerios que brindan servicio y apoyo a la población
▪ Ministerio de Desarrollo Humano
Brindará servicios de educación, salud, entre otros a la población.
▪ Ministerio de Asistencia Social
Encargado de brindar apoyo a las poblaciones vulnerables como

los discapacitados, adulto mayor, pobreza, etc.
Ministerio proveedor de infraestructura
▪ Ministerio de Infraestructura
El Ministerio de Infraestructura se encargará de planificar,

diseñar, ejecutar las obras de infraestructura pública, mediante
93
la contratación de empresas consultoras, constructoras y de
supervisión o a través de asociaciones públicas privadas.
Asimismo, se encargará de la construcción de obras solicitadas

por las diversas instituciones públicas.
Ministerio que cuida el orden interno
▪ Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior sería el ente rector del Sistema de

Seguridad Ciudadana y ejerce competencia exclusiva del orden
interno y orden público, como lo actualmente la tiene.
Ministerio que administra los recursos naturales y preserva el medio

ambiente
▪ Ministerio de Recursos Naturales y del Medio Ambiente
El Ministerio de Recursos Naturales será el encargado de

administrar los recursos naturales renovables o no, otorgando
concesiones para su explotación y fiscalizando el cumplimiento
de las normas.
Asimismo será responsable de monitorear la gestión ambiental

de las actividades económicas.
Ministerio que defiende el territorio
▪ Ministerio de Defensa
El Ministerio de Defensa tendrá las mismas competencias que

actualmente tiene y que se encuentran definidas en su Ley
Orgánica: seguridad y defensa nacional en el campo militar,
Fuerzas Armadas, reservas y movilización nacional, soberanía e
94
integridad territorial y participación en el desarrollo económico y
social del país
Ministerio que mantiene relaciones con la comunidad internacional
▪ Ministerio de Relaciones Exteriores
El Ministerio de Relaciones Exteriores ejerce sus funciones dentro

de los siguientes ámbitos de competencia para el logro de los
objetivos y metas del Estado: de política exterior, de relaciones
internacionales y de cooperación internacional.
Ministerio de apoyo a la gestión del Gobierno Nacional
▪ Ministerio de Gestión Pública.
Encargado de brindar el apoyo para que el Gobierno Nacional se

organice y apoye el cumplimiento de los roles que tiene el Estado.
Para ello debe administrar los recursos económicos y financieros,

recursos humanos, la logística, administrar su patrimonio y
apoyar en la informatización de los procesos.
La gradualidad de las reformas
Entiendo que las ideas propuestas son ambiciosas y podrían tomar

entre quince y veinte años y su consolidación podría tomar diez años
adicionales. Considerando ello se propone la implementación de
algunas reformas que, en el corto plazo pueden mejorar
sustancialmente la eficacia y la eficiencia en la gestión pública,
mientras se continúa diseñando otros proyectos y se va capacitando al
personal con otra mentalidad.
Ministerios con los cambios propuestos:
1. Primer Ministro
95
4. Ministerio de Asistencia (Fusión de MIDIS y Mujer)
Ministerios con un nuevo enfoque:

10. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
Ministerios con a ser absorbidas por otros ministerios:
11. Ministerio de Salud

12. Ministerio de Educación
13. Ministerio de Energía y Minas
14. Ministerio de Agricultura y Riego
15. Ministerio del Ambiente
16. Ministerio de Transportes y Comunicaciones
17. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
18. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
19. Ministerio de Producción
20. Ministerio de Cultura
7. Las reformas de los gobiernos regionales
Los gobiernos regionales deberían organizarse considerando las

funciones descentralizadas en unos casos y desconcentrados en otros
y que han sido transferidas por el Gobierno Nacional, lo que
conllevaría en primer lugar a la definición de su misión en el ámbito de
su territorio.
En ese sentido las funciones que asume como autoridad para brindar
servicios, para proveer infraestructura, entre otras competencias, el
96
gobierno regional debe diseñar su organización con el enfoque de
procesos para que su gestión se oriente a la atención del ciudadano.
El rol de proveer infraestructura que le compete al Estado debe estar

enmarcado en un sistema de planificación a nivel integral y los
gobiernos regionales ejecutarían las obras de acuerdo a la priorización
de los proyectos.
Uno de los problemas para el mejor funcionamiento de los gobiernos

regionales es el período de los gobiernos y la prohibición de la re
elección de los gobernadores y consejeros; así como su conformación.
En el Gráfico N° 11 se muestra cómo debería determinarse la misión

de cada gobierno regional y en el Gráfico N° 12, se muestra un
esquema de organización para los gobiernos regionales.
Gráfico N° 11
ESQUEMA DE TRANSFERENCIA DE FUNCIONES
TRANSFIERE DEFINE SU
FUNCIONES MISIÓN
MISIÓN
GOBIERNO GOBIERNO DEL
CENTRAL REGIONAL GOBIERNO
REGIONAL
Una vez definida su organización con el enfoque de procesos, se

determinan los perfiles de los diferentes cargos y se debe designar a
las personas idóneas que cumplan con los requisitos de los puestos. En
el caso de los gerentes se debe requerir los requisitos que exige para
ser un directivo. En el Gráfico N° 12 se muestra el esquema de
organización que se propone.
97
Gráfico N° 12
CONSEJO
REGIONAL
GOBERNACIÓN
GERENCIA
GENERAL
ÓRGANO DE ÓRGANO DE
APOYO ASESORÍA
GERENCIA DE GERENCIA DE GERENCIA DE

LÍNEA LÍNEA LÍNEA
MISIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL
8. Las reformas de los gobiernos locales
Como principal misión a los gobiernos locales es la administración y

desarrollo de las ciudades o poblados, previa planificación de la
misma. Para ello tiene como misión la de ejecutar los roles de
autoridad, brindar servicios, proveer infraestructura dentro del ámbito
de su competencia, entre otros roles.
El diseño de la estructura organizativa del gobierno local por tanto

debe considerar dichos roles para cumplir con su misión al igual que
los gobiernos regionales y el enfoque de procesos debe aplicarse en el
diseño de su organización para que su gestión se oriente a la atención
del ciudadano.
En el Gráfico N° 13 se muestra el esquema para la organización de un

gobierno local.
Gráfico N° 13
CONCEJO
MUNICIPAL
98
ALCALDE
GERENCIA
En ese sentido sus acciones deben estar debidamente planificadas
para que el desarrollo urbano o rural sea acorde a las necesidades de
la población en armonía entre los gobiernos distritales y los
provinciales.
Al igual que los gobiernos regionales es necesario revisar el período de

los gobiernos y la prohibición de la reelección de las autoridades.
9. Reforma del Sistema de Administración de Justicia.
La problemática de la administración de justicia, que se encuentra

literalmente colapsada, debe ser resuelta con una reforma profunda a
través de la creación de un ente rector de todo el sistema de
administración de justicia.
Dicho ente rector sería el que evalúa y designa a los titulares de los
presidentes de las instituciones tutelares, remplazando de esta
manera el mecanismo actual de la elección del Presidente del Poder
Judicial y del Fiscal de la Nación por un proceso riguroso de selección.
Asimismo, los miembros del Tribunal Constitucional serían elegidos
por una Comisión del Sistema que se propone.
99
En el Gráfico N° 14, se muestra un esquema de organización del
sistema de administración de justicia, en donde se encuentran las
actuales instituciones estarían bajo la dirección de una administración
que mejore sustancialmente los procesos debidamente
informatizados, respetando a los órganos jurisdiccionales para que las
decisiones que se tomen sean justas y oportunas. Se incluye en este
Sistema al Jurado Nacional de Elecciones que se encargaría de la
justicia electoral.
Gráfico N° 14
PRESIDENCIA
CNM
OCMA
TRIBUNAL JURADO
PODER MINISTERIO SISTEMA
CONSTITU- NACIONAL DE INPE
JUDICIAL PÚBLICO ARBITRAJE
CIONAL ELECCIONES
MISIÓN MISIÓN MISIÓN MISIÓN MISIÓN MISIÓN
El ente rector del sistema de administración de justicia debe liderar su

desarrollo promoviendo la mejora de procesos, una mejor designación
de los recursos humanos cuidando que los perfiles de los cargos sean
los adecuados a los procesos y; la designación de las personas sean las
idóneas y velando por la conducta de los magistrados sin interferir en
la gestión de los órganos jurisdiccionales, incluyendo a los árbitros.
La informatización de los procesos es vital en el desarrollo del sistema.
Asimismo, el sistema de arbitraje debería ser reestructurado al

conocerse los casos de corrupción por la falta de los límites de su
100
accionar, la falta de control y de sanción para los árbitros y para las
entidades que administran el sistema.
10. Sistema de Control
La Contraloría General de la República requiere ser fortalecida con un

enfoque distinto para que su gestión sea eficaz y prevenga la
corrupción a través de evaluar los riesgos que se asume en las
decisiones sobre la definición de la organización.
En ese sentido, los procesos de designación de funcionarios, el diseño

de los procesos y procedimientos, la planificación de las actividades y
los proyectos, entre otros aspectos en la gestión pública, sean
observados preventivamente por la Contraloría General de la
República al detectar los riesgos en su ejecución. Por ejemplo, debería
advertirse cuando la definición de los perfiles no sean adecuados a las
responsabilidades de un cargo, cuando no existe un responsable de la
planificación de las inversiones, etc.
En ese sentido, si la institución no tiene un sistema de planificación y

de priorización de proyectos, como es el caso de la gestión de obras de
infraestructura, la Contraloría debería exigir que haya dicho sistema y
que la priorización de proyectos sea efectiva para el uso de los recursos
del Estado, con controles de costos independientes de las unidades
ejecutoras de obras.
Las oficinas de control institucional no acompañan a las diversas

administraciones del Estado para mejorar los procesos y prever las
irregularidades y acciones corruptas.
Respecto a la gestión, el enfoque debe ser además de la legalidad de

los actos debe tomar en cuenta los resultados de las decisiones y las
circunstancias que impactan en las decisiones.
101
Asimismo el enfoque de procesos también debería aplicarse en el
diseño de su estructura y organización a fin de formar especialista de
control en cada uno de los diversos procesos para que evalúe la
gestión y auditores que informen sobre los riesgos que están
asumiendo las instituciones.
11. Creación del Poder del Ciudadano
Autoridades corruptas elegidas por el voto popular, la información

falsa contenida en las hojas de vida de los candidatos a los diferentes
niveles de gobierno y al Congreso de la República, la crisis de los
partidos políticos, nos señala la necesidad de tomar medidas para
superar la situación actual.
El Congreso de la República determina los requisitos para ser

candidatos para los procesos electorales y fijan sus remuneraciones y
beneficios económicos, los procesos de revocatoria y los períodos de
vigencia, entre otros aspectos; incluyéndose para ellos mismos.
Ante dicha situación, la idea que se propone es la de crear el Poder del

Ciudadano para que norme y regule los requisitos para ser candidato
para ser autoridad o congresista o gobernador o consejeros o alcaldes
en los procesos electorales. Asimismo administre a través de
organismos correspondientes los procesos electorales y evalúe la
conducta de las autoridades elegidas, sancionando en los casos que
corresponda, evaluando los procesos de revocatoria, entre otras
funciones.
Asumiría las funciones de la Comisión de Ética del Congreso de la

República e involucraría las funciones de las entidades siguientes:
▪ RENIEC
▪ Oficina Nacional de Procesos Electorales
▪ Procuraduría Anti Corrupción
▪ Defensoría del Pueblo
102
En el Gráfico N° 15 se muestra el esquema de organización del Estado,
en donde es al Poder del Ciudadano al que deben reportar las
autoridades.
Al respecto, en el organigrama de una organización, los propietarios

son los que designan al Directorio, fijan los requisitos que deben
cumplir sus miembros para ser designados, los plazos de su vigencia,
la remoción de sus integrantes, las condiciones de su retribución, entre
otros aspectos.
Gráfico N°15
PODER DEL
CIUDADANO
PODER PODER
PODER JUDICIAL
EJECUTIVO LEGISLATIVO
MISIÓN MISIÓN MISIÓN
Bajo dicho esquema los ciudadanos que son los que solventan a los
diferentes poderes a través del pago de sus impuestos, deben ser
considerados como los propietarios y por tanto deberían definir los
requisitos de los candidatos, los procesos de elección de las
autoridades, las remuneraciones y beneficios de los elegidos por el
voto popular, evaluar sus conductas, fijar los períodos de gobierno, las
reelecciones, las renovaciones de los congresistas, las revocatorias de
alcaldes y gobernadores, entre otras atribuciones.
La elección del Cuerpo Directivo sería a través de la sociedad civil
organizada, bajo un mecanismo de elecciones generales de los
candidatos propuestos para conformar la Comisión de Evaluación que
103
se encargará de seleccionar a las personas idóneas para que
conformen dicho Cuerpo Colegiado.
Cada Gremio presentaría un solo candidato y la Comisión Evaluadora

de las autoridades del Poder del Ciudadano estará conformada por
cinco personas quienes se encargarán solo de la evaluación de los
candidatos.
Soy consciente que la implantación de esta idea será de difícil

aceptación, porque además requiere cambios en la Constitución
Política del Perú que serían efectuados por las mismas personas que
se encuentran interesadas en mantener la situación actual.
Considero que esta idea servirá por lo menos a que se reflexione sobre
el tema dada la situación del país y en el mediano y largo plazo se logre
institucionalizarlo para que no volvamos a la situación actual.
Considero que el Poder del Ciudadano debería ser el verdadero Primer

Poder del Estado, porque somos los ciudadanos los que sufragamos
los gastos a través de los impuestos que pagamos.
104
BENEFICIOS POR LA
IMPLEMENTACIÓN DE LAS
IDEAS PARA LAS REFORMAS
105
BENEFICIOS DE LA IMPLANTACIÓN DE LAS IDEAS
Los principales beneficios en la implementación de las reformas que

plantea las ideas propuestas se enumeran a continuación:
1. Partidos políticos fortalecidos que designan candidatos mediante

procesos rigurosos de selección, aplicación de sanciones drásticas en
los casos de irregularidades en su presentación.
2. Designación de autoridades idóneas e íntegras con capacidades de

liderazgo que dirijan procesos y equipos de expertos en cada una de
las materias.
3. Autoridades reconocidas y respetadas por la ciudadanía.
4. Procesos informatizados con sistema de información integrado a

nivel de todo el Estado en sus tres niveles de gobierno y en el sistema
de administración de justicia.
5. Una mejor legislación al tener dos Cámaras el Congreso de la

República.
6. Mejoras sustanciales en la elaboración de políticas y normas,

procesos de otorgamiento de autorizaciones y de fiscalización.
7. Una mejor gestión del Primer Ministro que se dedicaría solo a liderar
sistemas de planeamiento y de información para armonizar las
diferentes políticas a cargo de los ministerios.
8. Ministros responsables de la ejecución de los roles para que el Estado

cumpla con su Misión.
9. Ministerio de Economía con funciones exclusivas solo sobre el

desarrollo económico del país para promover inversiones y generar
empleo.
106
10. Concentración de la gestión de inversiones en infraestructura en un
solo responsable, con un efectivo sistema de planificación con visión
de futuro, sistema de identificación y priorización de proyectos,
ejecución de inversiones, administración de contratos de
participación privada y un sistema de control para evitar la
corrupción.
11. Reducción de la brecha de infraestructura a través de una mejor

gestión de la infraestructura.
12. Servicios que brinda el Estado en condiciones satisfactoria de la

población
13. Mejor administración del Estado al asignarse a un Ministerio la

responsabilidad sobre la gestión de los recursos económicos –
financieros, humanos, logísticos, informáticos.
14. Gobiernos regionales y locales superarían el caos organizacional al

determinarse los roles para cumplir con su misión y por ende una
mejor gestión.
15. Se podrá contar con un sistema de administración de justicia

predecible.
16. Sistema de control con enfoque preventivo detectando riesgos en la

gestión.
107
ESTRATEGIA PARA LA
IMPLANTACIÓN DE LAS IDEAS Y
MENSAJES FINALES
108
ESTRATEGIA PARA LA IMPLANTACIÓN DE LAS IDEAS
La complejidad de la problemática para el diseño de la estructura del Estado

requiere de un equipo multidisciplinario en el que deberían participar
expertos en organización y en procesos, para que los conceptos se apliquen
correctamente. Este equipo debería evaluar las ideas planteadas,
desarrollarlas y proponer más y mejores ideas, porque estoy seguro de que
hay muchas más de la que he podido desarrollar.
Las reformas estructurales y el cambio cultural en la gestión pública

requerirán un gran esfuerzo sostenido. Al mismo tiempo, se debe atender
el día y las urgencias para llegar a buen puerto.
Las ideas para los cambios estructurales podrán afectar intereses de la

burocracia estatal, de los partidos políticos, de las empresas proveedoras
del Estado, de los funcionarios corruptos que no han sido detectados,
personas sin valores que aspiran a cargos públicos entre otros quienes se
opondrán a algunos cambios y en general a la reconstrucción de la
institucionalidad del país.
Estoy seguro que habrá una fuerte oposición y se dirá que las ideas son
sueños e imposibles de implementar; pero hay que formar una corriente de
opinión para forzar las reformas que el país necesita.
El equipo o equipos multidisciplinarios deberían estar conformados por

personas con una mentalidad abierta a la recepción de ideas, planteando
objetivos, unificando criterios y conceptos, identificando proyectos para su
implantación gradual con visión de futuro.
En el Cuadro siguiente se muestra un esquema de desarrollo de los procesos

necesarios para cumplir con los objetivos estratégicos para una gestión
eficiente del Estado que fue elaborado en la Comisión de Reforma del
Estado del Plan Perú 2040 liderado por el Colegio de Ingenieros.
109
VISION Un Estado que promueve el desarrollo económico y social sostenible del país, con gobernantes y funcionarios respetados por su capacidad y
accionar transparente y eficiente, cuya gestión está orientada al servicio de la población y al bienestar de las personas con calidad.
Perfeccionar la Implantar un Contar con instituciones Contar con

Contar con Administrar los
OBJETIVOS institucionalidad y la sistema de que garanticen la entidades que
recursos recursos de
ESTRATÉGIC organización de las planificación que administración de cumplan eficaz
humanos manera
OS entidades en los impulse el justicia, el orden interno y eficiente y
competentes y desarrollo y la seguridad
diferentes niveles de eficientemente transparente
probos. sostenible del país ciudadana
gobierno sus roles.
Instituciones sólidas eficientes y transparentes en los diferentes niveles de gobierno para

lograr los siguientes puntos.
RESULTAD ▪ Que las personas tengan sus derechos fundamentales, sociales, económicos y
políticos establecidos en la Constitución Política del Perú Recursos Sistema de Administra
OS planificación a ción de País con
▪ Población atendida con servicios públicos eficientes y de calidad humanos paz y
competentes largo plazo, justicia
▪ Gobierno Descentralizado debidamente articulado predecible seguridad
y probos. sectorial y
▪ Estado promotor del desarrollo económico y social territorialmente y eficaz interior
▪ Generación de empleo decente promovido por el Estado
▪ Administración adecuada de sus recursos
▪ La preservación del medio ambiente.
Introducir Generar Implantar un

Perfeccionar Asegurar la
Modernizar y sistemas sistemas para sistema de Establecer
las transparencia de la
perfeccionar modernos de la estabilidad selección e una línea de
competencia gestión estatal, con
la acción gestión que institucional de ingreso de carrera
s de los un sistema de
territorial del privilegien la las entidades y personal basada en la
niveles de control eficaz y
Estado. gestión por organismos del competente a la meritocracia
gobierno oportuno
PROCESO resultados Estado carrera pública
S
Capacitar al Diseñar e implementar Asegurar la
personal en Aplicar Mejorar los
Implantar un el sistema de Articular y monitorear participación Redefinir las
los temas de sistemas sistemas
sistema de planificación por ejes la ejecución de los de la sociedad instituciones,
su de control alternativos de
remuneracion temáticos y con planes y adecuarlos a civil roles y
competencia con justicia y su
es acorde al criterios territorial que las orientaciones del organizada en organización
y del uso de acciones funcionamiento
mercado y a se oriente hacia el mercado y de las la elaboración de las
tecnología oportunas y y el control de
resultados desarrollo humano tendencias mundiales y monitoreo de entidades
de la efectivas los mismos
integral los planes
información
Educación Administración de justicia Gobierno

Organizaciones Liderazgo de Sistema de
cívica de la ágil que coadyuva a democrático.
BASE DE Visión Cultura de políticas sólidas políticos y de Control sin
población en eliminar los recursos País con
de país planeamiento reconocidas por funcionarios injerencia
DESARROL principios y humanos negativos en la estado de
la sociedad de carrera política
LO valores gestión derecho 110
Como estrategia para la implementación de las reformas se propone las
siguientes acciones:
1. Continuar atendiendo los problemas urgentes y paralelamente formar

equipo multidisciplinario conformado por personas con mente
abierta.
2. Participación de especialistas en organización y en procesos en dicho

equipo.
3. Formar profesionales jóvenes para dar continuidad y consolidar las

reformas.
4. Promover cursos de procesos, planificación, sistema de información y

de dirección en las maestrías de gestión pública.
5. Nuevo enfoque de gestión de SERVIR para que capacite los recursos

humanos, evalúe los perfiles de los cargos, proponga candidatos para
ocupar cargos previa evaluación e implantar la carrera pública con
meritocracia
6. Revisar currículo de la Escuela de Administración Pública.
Asimismo la estrategia considera las siguientes ideas viables para

implantarse en el coro y mediano plazo:
1. Redefinir las funciones de la Oficina del Primer Ministro para que sea
responsable de la dirección del Gabinete de Ministros y de la
coordinación con los otros poderes del Estado y de los gobiernos sub
nacionales.
2. Definir las responsabilidades del Ministerio de Economía y Finanzas

como ente rector del sector, dejando las funciones que tiene
actualmente de la administración de los recursos económicos.
111
3. Crear el Ministerio de Gestión Pública como responsable de la
administración del Estado con funciones relacionadas a su desarrollo
institucional, administración de los recursos humanos, logísticos,
tecnología de la información y del control patrimonial de los bienes
estatales.
4. Crear el Ministerio de Infraestructura a fin de atacar el problema de la

corrupción que se encuentra enquistada en el Estado a través de la
implantación de un sistema de planificación y de priorización de
proyectos con controles de costos y procesos debidamente
informatizados.
5. Fusión de los ministerios de la Mujer y de Desarrollo Social que debe

atender las necesidades de las poblaciones vulnerables con un sistema
de identificación y un registro de las personas y familias beneficiadas.
6. Crear el Ministerio de Desarrollo Humano que sería el encargado de

dar servicios a la población como son lo de salud, educación, etc.
7. Crear el ente rector del sistema de administración de justicia.
8. Mientras se crea el Poder del Ciudadano es necesario tomar medidas

para fortalecer a los partidos políticos y crear mecanismos para
mejorar sustancialmente la calidad de los candidatos a ocupar cargos
de autoridades a través del voto popular.
112
MENSAJES FINALES
NO ESTÁN TODAS LAS IDEAS QUE DEBEN ESTAR

HABRÁ MÁS Y MEJORES IDEAS
HAY MUCHO POR HACER
MUCHOS TRATARÁN DE OPONERSE
EL CAMINO ES LARGO
COMENCEMOS A RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS,

DISEÑANDO UNA ESTRATEGIA GRADUAL DE CAMBIOS
EL ESTADO REQUIERE UNA REINGENIERÍA CON LA PARTICIPACIÓN DE

INGENIEROS ESPECIALISTAS EN ORGANIZACIÓN Y EN PROCESOS
UNA REVOLUCIÓN INSTITUCIONAL Y CULTURAL,

ORDENADA, GRADUAL Y CON VISIÓN DE FUTURO, QUE PODRÁ
TOMAR DE QUINCE A VEINTE AÑOS
113

Ideas para Reconstruir La Institucionalidad en El Perú - Una Revolución Institucional y Cultural Ordenada, Gradual y Con Visión de Futuro

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Ideas para Reconstruir La Institucionalidad en El Perú - Una Revolución Institucional y Cultural Ordenada, Gradual y Con Visión de Futuro

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IDEAS PARA RECONSTRUIR LA

INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS

UNA REVOLUCIÓN INSTITUCIONAL

Alejandro Chang Chiang

He sido profesor de ESAN, Universidad Mayor de San Marcos,

Sub Gerente de Finanzas de Minero Perú, Gerente

Director Ejecutivo del Programa de Rehabilitación de

Consultor de empresas privadas y de entidades públicas en los

Director de empresas privadas y públicas.

A cada una de las personas que han

Por haber hecho mis estudios escolares, superior y maestría en forma

Durante mi ejercicio profesional de cincuenta años he tenido la

Mis libros: “¿Reforma Imposible?”, “Transformemos el Transporte” y este

HAGAMOS REALIDAD NUESTROS SUEÑOS

TRABAJEMOS PARA LAS FUTURAS GENERACIONES

“COMIENZA A MANIFESTARSE LA MADUREZ CUANDO SENTIMOS QUE

“UNA PERSONA QUE NUNCA HA COMETIDO UN ERROR NUNCA

“LOCURA ES HACER LA MISMA COSA UNA Y OTRA VEZ ESPERANDO

“LA MENTE ES COMO UN PARACAIDAS… SOLO FUNCIONA CUANDO LA

“SOMOS ARQUITECTOS DE NUESTRO PROPIO DESTINO”.

“UNA VELADA EN QUE TODOS LOS PRESENTES ESTÉN

“EL FUTURO DEPENDE DE LO QUE DECIDAS HACER HOY”

“SÉ EL CAMBIO QUE QUIERES VER EN EL MUNDO”

“UN ERROR NO SE CONVIERTE EN VERDAD POR EL HECHO DE QUE

“LA VERDAD ES UNA, LOS CAMINOS SON MUCHOS”.

“DE UNA MANERA SUAVE, SE PUEDE AGITAR EL MUNDO”.

6.1. Objetivos de las ideas para reconstruir la institucionalidad del

7. BENEFICIOS POR LA IMPLANTACIÓN DE LAS REFORMAS

La corrupción se encuentra enquistada en todos los niveles de gobierno, en

En el ranking de competitividad global de la World Economics Forum (WEF)

En la institucionalidad, que es uno de los pilares que se considera para la

A pesar de que reconocemos que existe precariedad institucional, nadie

Si seguimos haciendo más de lo mismo, no tendremos resultados distintos.

La calidad de personas elegidas por el voto popular y la mala designación

Si bien debemos resolver los problemas urgentes; no debemos descuidar la

Las ideas que se proponen para llevar a cabo reformas disruptivas

Este libro se publica después de haber registrado mi libro “Reconstruyamos

No se pretende que estén todas las ideas ni todos los fundamentos

Las ideas que se proponen para reconstruir la institucionalidad del país

El enfoque de procesos promueve la gestión al servicio del ciudadano - el

Posteriormente, se publicó el Decreto Supremo N° 004-2013-PCM que

Adicionalmente se relata algunos hechos que el autor ha vivido en el

Las reformas son imprescindibles para el país. Hoy el Estado está

Hay que comenzar a diseñar las reformas y continuar resolviendo los

La revolución que se propone puede ser considerada compleja, irreal y

1. Existe precariedad institucional.

1. Estructura actual con enfoque sectorial y no por los roles

1. El Poder Legislativo tiene una aprobación muy baja.

e. Sistema de Administración de Justicia

1. Contraloría General de la República con deficiencias en su

h. Los partidos políticos

1. Los partidos políticos, movimientos regionales y locales se

i. Los medios de comunicación

1. Los medios de comunicación no son objetivos y muchas

2. LAS IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS

a. Objetivos de las ideas para reconstruir la institucionalidad del

1. Cambio cultural en la gestión pública que requerirá nuevas

c. Reforma del Poder Legislativo

d. Los roles del Estado

f. La Reforma del Poder Ejecutivo

En una primera etapa los cambios serían en las funciones de los

Ministerios a ser absorbidos en la segunda etapa

Ello podría implicar que en algún momento el número de