Professional Documents
Culture Documents
1
ÍNDICE
2
El presente informe desarrollará diversos aspectos vinculados al desarrollo de una
propuesta normativa sobre datos abiertos en el Perú en el marco del Plan de Acción
del Perú para su incorporación a la Sociedad de Gobierno Abierto (en adelante el “Plan
de Acción”), aprobado por Resolución Ministerial Nº 085-2012-PCM .
El Memorando de Transparencia y Gobierno Abierto del año 2010 fue la primera acción
concreta llevada a cabo por el Presidente Barack Obama a fin de desarrollar principios
de apertura y transparencia durante su mandato y se estructura sobre la base de los
siguientes tres pilares: (i) transparencia, (ii) participación y (iii) colaboración.
3
3. The Open Government Partnership - National Plan for the United States of
America del 20 de setiembre de 2011 (“National Plan”).
4. Open Data Policy - Managing Information as an Asset de fecha 9 de mayo de
2013 (“Open Data Policy”).
El OGD relata, entre otras cosas, algunos avances relacionados con la creación de
lineamientos orientados a facilitar la aplicación de la Freedom of Information Act
(FOIA), norma federal de transparencia y acceso a la información de Estados Unidos1.
1
De acuerdo a FOIA cualquier persona puede solicitar documentos que mantiene una agencia del Poder
Ejecutivo. Se presume que dicha información es accesible y no se requiere fundamentar el requerimiento
de la misma. La norma aplica únicamente a documentación que obre en poder de agencias del Poder
Ejecutivo y no así del Poder Legislativo o Judicial.
4
● Creación de una política pública de gobierno abierto. Respecto de este
punto se señala la importancia de incorporar las TIC en políticas de gobierno
abierto.
A setiembre de 2011 estos son algunos de las iniciativas emprendidas por algunas
agencias y entidades del Poder Ejecutivo:
2
La matriz puede ser visualizada en http://www.whitehouse.gov/open/around
5
b. El Departamento de Salud y Servicios Humanos (HHS) en conjunto con el
Instituto de Medicina publicaron diversos recursos de promoción de la salud.
c. La Administración para el Transporte y la Seguridad (TSA) desarrolló una
aplicación colaborativa (“crowdsourced”) que brinda información a los
ciudadanos sobre tiempos de espera en las filas para revisiones de seguridad,
equipaje permitido así como consejos y sugerencias de como empacar el
equipaje y optimizar el tiempo en las revisiones de seguridad.
3. Data.gov. A medida que las agencias desarrollaron sus planes de gobierno abierto,
gradualmente fueron poniendo a disposición del público diversa información a través de
una plataforma de gobierno centralizado, Data.gov, misma que brinda acceso a
390.000 datos de alto valor temas tan diversos como seguridad del transporte,
transporte aéreo, la calidad del aire, la seguridad laboral, seguridad de los
medicamentos, nutrición, delincuencia, obesidad, empleo y salud. Se han desarrollado
a su vez alianzas público-privadas que a través del uso de datos abiertos puedan
revertir y poner a disposición información con valor agregado de utilidad para los
ciudadanos.
4. Gastos transparentes.
3
Puede consultarse la iniciativa en http://www.whitehouse.gov/2012-taxreceipt
6
13526 que crea el National Declassification Center dentro de la National Archives and
Records Administration (NARA). En ese sentido, según reporta el gobierno, se ha
modificado el proceso de clasificación documentaria y se ha reducido el personal
encargado de dicho proceso hasta en 7%.
Finalmente destaca el Open Data Policy, documento del 9 de mayo del presente año,
mismo que, según se indica, ha sido elaborado en concordancia con el marco
normativo local vigente 4 . Dicho documento contempla disposiciones muy relevantes
para tomar en consideración en el presente informe. A continuación reseñamos los
aspectos más importantes:
4
Se citan entre otras normas las siguientes Paperwork Reduction Act, E-Government Act of 2002,
Privacy Act of 1974, Federal Information Security Management Act of 2002 (FISMA), Confidential
Information Protection and Statistical Efficiency Act of 2002 (CIPSEA), Freedom of Information Act,
Information Quality Act y el Federal Records Act.
7
marco normativo vigente. Las agencias deberán ejercer discrecionalidad a fin de
evaluar los costos y beneficios de hacer pública determinada información.
● Se promueve la recolección de información sobre la base de principios de
interoperabilidad tomando en cuenta en particular:
○ El uso de formatos abiertos y legibles por cualquier ordenador, programa
o sistema informático. No obstante ello, si aún prevalecen formas de
recolección de información en formato no electrónico se procurará
contemplar que tanto las formas electrónicas como no electrónicas
puedan convivir y funcionar de manera conjunta.
○ Principios fundamentales de „apertura‟ e „interoperabilidad‟.
○ Priorizar la publicación de información y datos abiertos de acuerdo a las
demandas de la ciudadanía.
○ Designar personal responsable en cada entidad de promover iniciativas
de publicación de información en formato abierto.
○ Garantizar la privacidad y protección de datos personales en la ejecución
de las medidas antes señaladas.
○ Considerar el marco normativo vigente en materia administrativa, de
privacidad y de propiedad intelectual.
1.2. Europa
8
● La Directiva define los términos “organismo del sector público”, “organismo de
derecho público”, “documento” y “reutilización”. En el caso del término
“documento” éste puede ser “cualquier contenido sea cual sea el soporte (escrito
en papel o almacenado en forma electrónica o como grabación sonora, visual o
audiovisual); o cualquier parte de tal contenido. En el caso de la “reutilización”
ésta se define como “el uso de documentos que obran en poder de organismos
del sector público por personas físicas o jurídicas con fines comerciales o no
comerciales distintos del propósito inicial que tenían esos documentos en la
misión de servicio público para la que se produjeron. El intercambio de
documentos entre organismos del sector público en el marco de sus actividades
de sector público no se considerará reutilización”.
● Se establecen los requisitos para el tratamiento de solicitudes de reutilización
por parte de los administrados sobre la base de criterios de razonabilidad.
● Se señala que los organismos del sector público facilitarán sus documentos en
cualquier formato cuando sea posible y oportuno sin embargo ello no significa
que dichos organismos deberán crear documentos o adaptarlos para satisfacer
una solicitud específica o cuando ello suponga un esfuerzo desproporcionado.
● Se contempla la posibilidad que se apliquen tarifas a la reutilización de
información del sector público mismas que deberán ser fijadas y publicadas de
antemano.
● Los organismos del sector público podrán autorizar la reutilización de
documentos sin condiciones o pueden imponer condiciones.
● Las condiciones que se apliquen para reutilizar un documento no deberá ser
discriminatoria para categorías comparables de reutilización.
● Será una regla general que todos los documentos difundidos por organismos
públicos puedan ser reutilizados por terceros para cualquier fin, comercial o no,
siempre que no estén protegidos por derechos de autor.
● Se establecerá el principio de que los organismos públicos no puedan cobrar
una cantidad superior a los costes que entrañe la petición individual de datos
(costes marginales), lo que supone, a efectos prácticos, que la mayoría de los
datos se facilitará de forma gratuita o casi gratuita, excepto en casos
debidamente justificados.
● Será obligatorio proporcionar los datos en formatos de uso común y legibles por
máquina para garantizar que los datos puedan ser reutilizados realmente.
● Se introducirá una supervisión normativa para hacer cumplir estos principios.
5
Ver al respecto http://europa.eu/rapid/press-release_IP-11-
1524_es.htm#PR_metaPressRelease_bottom (Consultada el 27 de mayo de 2013)
9
● Se ampliará radicalmente el ámbito de aplicación de la Directiva incluyendo, por
primera vez, las bibliotecas, los museos y los archivos; las normas vigentes de
2003 se aplicarán a los datos de esas instituciones.
1.3. Latinoamérica
1.3.1. Brasil
Brasil ha sido uno de los promotores, junto a Estados Unidos, de la Alianza para una
“Sociedad de Gobierno Abierto”. En esa línea destacan recientes acciones como la
promulgación de la Ley No. 12.527/2011 de acceso a la información 7 y su Reglamento,
6
Ver al respecto http://www.data.gov.uk/library/open-data-white-paper (Consultado el 29 de mayo de
2013)
7
Ver al respecto el texto de la norma en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/lei/l12527.htm (Consultada el 29 de mayo de 2013)
10
el Decreto 7845 de 14 de noviembre de 2012 8 . La referida norma contiene los
siguientes aspectos que resultan relevantes para efectos del objeto de la presente
consultoría:
8
Ver al respecto el texto de la norma en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2012/Decreto/D7845.htm (Consultada el 29 de mayo de 2013).
11
○ Incluir la información más reciente disponible para el acceso.
○ Indicar la ubicación y las instrucciones para que el solicitante pueda tomar
contacto con el funcionario responsable en la entidad.
1.3.2. Chile
9
Ambos documentos pueden descargarse desde el siguiente enlace
http://instituciones.gobiernoabierto.cl/documentos-de-ayuda/norma-tecnica-de-publicacion-de-datos-
abiertos-de-chile.html (Consultado el 29 de mayo de 2013).
12
■ Integridad: Debe asegurarse que los datos no sean adulterados
durante la transferencia. Se recomienda usar URL fija como testigo
o firma, y en un nivel más exigente, usar SSL.
■ Autenticidad: Debe asegurarse que los datos provienen realmente
de la fuente de su publicador. Se recomienda usar URL fija como
testigo o firma, y en un nivel más exigente, usar SSL”.
○ Se establecen parámetros de preparación, validación de la información
así como condiciones que deberán cumplir los formatos en los que se
publicarán los datos a fin de facilitar su acceso expedito, abierto y sin
restricciones de uso.
○ Se establecen los siguientes formatos de datasets: (i) datos genéricos, (ii)
datos geográficos, (iii) imágenes y (iv) datos estadísticos.
○ En el caso de datos personales se hace referencia al marco legal
aplicable sobre la materia y se incluye un Anexo 6 con recomendaciones
específicas.
○ Se establecen parámetros de publicación de los datos propiamente así
como sus correspondientes metadatos.
○ Se sugieren licencias de tipo abierto (“open content”) tales como Creative
Commons, GNU GPL y ODbL como estándares con los que trabajará el
gobierno en su portal de datos abiertos.
○ Se articulan como principios rectores de la norma técnica de datos
abiertos: (i) la transparencia, (ii) privacidad y (iii) proyectos de publicación
de datos gubernamentales en el mundo.
■ Desde la óptica de transparencia destacan los siguientes:
● Relevancia
● Libertad de información
● Apertura o transparencia
● Máxima divulgación
● Divisibilidad
● Facilitación
● No discriminación
● Oportunidad
● Principio de control
● Responsabilidad
● Gratuidad
13
■ Desde el ámbito de la privacidad se hace referencia expresa al
marco normativo de datos personales vigente en Chile.
■ Desde las políticas de apertura de datos internacionales se
proponen los siguientes lineamientos:
● Énfasis en el acceso
● Plataforma abierta
● Datos desagregados (raw data)
● Crecer y mejorar utilizando el feedback (comunidades)
● Responsabilidad distribuida (velar por secretos, calidad,
contexto, entre otros)
● Incorporación rápida
● Buenas prácticas
● Localizado y enfatizado en norma.
● Alineado con privacidad y legislación.
○ Se adjunta un Anexo 3 con definiciones de términos tales como “datos
abiertos”, “conjunto de datos”, “reutilización”, etc.
● Guía rápida de publicación, “Datos abiertos para Chile”, versión 1.0 de abril de
2013 (Anexo 2), documento que sintetiza los principales aspectos de la norma
técnica antes reseñada.
1.3.3. Colombia
Algunas de las conclusiones más importantes a las que arribó el gobierno colombiano y
que destacamos están las siguientes:
14
2. Es necesaria una política transversal de datos abiertos.
3. Ha sido importante incluir dentro de la Ley 1450 de 2011 que aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo los primeros lineamientos de datos abiertos.
4. No todas las páginas web del Estado se encuentran actualizadas.
5. No existe oficialmente un inventario de datos abiertos.
6. No hay una política consolidada de gestión de la información pública.
7. Las competencias de TI están enfocadas mayoritariamente en temas de
infraestructura más no en la generación de valor.
8. No se estableció un modelo de evaluación claro frente a los datos abiertos.
9. En Colombia no existe una tarifa expresamente establecida para la reutilización
de la información pública.
10. En la legislación colombiana no existen requisitos expresamente establecidos
para la reutilización de la información pública.
11. Los órganos de control de la vigilancia sobre la transparencia de la función
pública son la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de
la Nación.
12. Es necesario el análisis de la normativa vigente sobre protección de datos
personales.
13. Entre las sanciones existentes en Colombia para el funcionario renuente a
proporcionar información pública está la “pérdida del empleo”.
14. Los principios aplicables a la información pública en Colombia son:
transparencia, publicidad de la información pública y participación.
15. Con respecto a la calidad de los datos abiertos Colombia formuló los siguientes:
(i) exactitud, (ii) totalidad, (iii) oportunidad, (iv) consistencia, (v) formatos
permitidos y (vi) alineación con lenguaje común de intercambio.
El portal a su vez define a los datos abiertos como “todos aquellos datos primarios, sin
procesar, en formatos estándar e interoperables que facilitan su acceso y permiten su
reutilización, los cuales están bajo la custodia de las entidades públicas y que pueden
ser obtenidos y ofrecidos sin reserva alguna, de forma libre y sin restricciones, con el
fin de que terceros puedan re-utilizarlos y crear servicios derivados de los mismos”. El
portal cuenta además con una “Tienda de aplicaciones” donde se promueve el uso de
dicha información por parte de desarrolladores.
15
Sobre las características de los datos a ser publicados el referido portal indica que
deberán cumplir con lo siguiente:
11
Ver al respecto http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/lineamientos.shtml?scrl=116&apc=ahx;x;x;x1-
&scr_116_Go=2 (Consultado el 15 de julio de 2013)
16
Marco jurídico actual para la implementación de Datos Abiertos en Colombia.
Documento que presenta el estado actual del marco jurídico de los datos
abiertos en Colombia, y constituye un insumo para la generación de marco
objetivo del modelo de datos abiertos.
Resumen Ejecutivo Lineamientos para la implementación de Datos Abiertos en
Colombia. Documento que contiene una síntesis de la Estrategia de Datos
Abiertos para Colombia, representada en un Modelo de Datos Abiertos ajustado
a la Estrategia de Gobierno en línea, el cual permite, operativizar y administrar la
oferta y demanda de los datos de acceso público que actualmente poseen las
entidades del Estado Colombiano.
Lineamientos para la implementación de Datos Abiertos en Colombia.
Documento que presenta los lineamientos, el modelo objetivo y el mapa de ruta
a seguir para la implementación de Datos Abiertos en Colombia.
1.3.4. Uruguay
Uruguay cuenta con un marco normativo que contempla los siguientes dispositivos
legales:
Plan de Gobierno Abierto mediante Resolución Nº 595 del año 2011. En ella se
determina que AGESIC será la coordinadora y gestora del Plan de Gobierno
Abierto, creándose además un grupo de trabajo integrado por representantes de
varias entidades públicas.
Decreto Nº 259 del 2012 aprueba el Plan de Gobierno Abierto y señala que
Uruguay adhiere a la Declaración de Gobierno Abierto.
Ley 18.331, de protección de datos personales y acción de Habeas Data 12
(2008) cuya autoridad es la Unidad Reguladora y de Control de Datos
Personales, órgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo del
Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del
Conocimiento (AGESIC).
17
Ley 18.381, de acceso a la información pública13 (2008) cuya autoridad es la
Unidad de Acceso a la Información Pública órgano desconcentrado de la
AGESIC. Importante en esta norma es el hecho de poner énfasis que la
información pública deberá estar “organizada, sistematizada y disponible”. Al
respecto resulta importante señalar que adicionalmente el gobierno promulgó el
Decreto N° 484/009, de 03 de noviembre de 2009 en el que se exhortó a todas
las entidades del Estado a cumplir con la norma y a presentar una
autoevaluación de cumplimiento de la misma 14 . Finalmente el gobierno
uruguayo expidió el Decreto N° 232/010, de 2 de agosto de 201015 que regula la
aplicación de las normas y la ejecución de los procedimientos establecidos por
la Ley Nº 18.381, de 17 de octubre de 2008, de Derecho de Acceso a la
Información Pública.
18
están publicados o debieran estarlo. Incorporar la publicación de datos
públicos en formatos abiertos abre la puerta a la posibilidad de que los
mismos sean reutilizados en nuevos proyectos, que puedan combinarse
con otras fuentes de datos y generar nuevas aplicaciones desarrolladas
por el gobierno, por la sociedad civil, organizaciones, empresas o
ciudadanos en general.
1.4. Asia
1.4.1. Singapur
El portal data.gov.sg fue concebido como parte del plan de gobierno electrónico
eGov2015 Masterplan. El portal data.gov.sg tiene como objetivo impulsar el desarrollo
de aplicaciones innovadoras de los sectores privados y la población, y apoyar la visión
del plan de gobierno electrónico para constituirse en un elemento de creación
colaborativa e integración ciudadana.
16 Ver al respecto
http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/2398/1/agesic/de_coleccion:_se_presenta_catalogo_de_datos_a
biertos.html (Consultada el 4 de julio de 2013).
19
1.5. Documentos comparados que regulan principios aplicables a políticas de
datos abiertos o “open data”
Tim Berners-Lee, creador de la world wide web y uno de los pioneros en materia de
información vinculada estableció cinco principios que suelen ser tomados como
17
referencia en aspectos vinculados a datos abiertos .
Este es un documento que data del año 2007 19 pero que aparentemente fue un
documento pionero elaborado por académicos y activistas estadounidenses en torno a
los pilares de un gobierno abierto:
● Los datos deben estar completos. Todos los datos públicos deben estar
disponibles. Los datos pueden almacenarse electrónicamente, en grabaciones,
incluyendo documentos, bases de datos, transcripciones y grabaciones
audiovisuales. Es necesario tomar en cuenta limitaciones legales a la privacidad
ó seguridad.
17
Puede revisarse el documento completo en 5stardata.info (Consultada el 29 de mayo de 2013).
18 Un archivo CSV (comma separated variable) es un formato “open source” que puede ser visualizada
utilizando software no-propietario de terceros como Notepad o TextEdit.
19
Puede revisarse el texto completo en http://www.opengovdata.org/home/8principles (Consultada el 29
de mayo de 2013)
20
● Los datos deben ser de origen primario. Los datos publicados deben ser
aquellos recogidos en la fuente, con el nivel más fino posible de la granularidad,
no de manera agregada o modificada.
● Los datos deben hacerse disponibles de manera oportuna. Los datos se hacen
disponibles tan pronto como sea necesario para preservar el valor de los datos.
● Los datos deben ser accesibles. Los datos deben estar disponibles para la gama
más amplia de usuarios y de tipos de uso.
● Los datos deben ser procesable por máquina (“machine readable”). Los datos se
estructuran razonablemente para permitir el procesamiento automatizado de la
misma.
● El acceso a los datos no puede ser discriminatorio. Los datos deben estar
disponibles para cualquiera sin necesidad de registro.
● Los formatos de los datos no debe ser propietarios. Los datos deben estar
disponibles en un formato sobre los que ninguna entidad tiene el control
exclusivo de datos.
● Los datos deben ser licenciados de manera abierta, es decir, no deben estar
sujetos a ningún derecho de autor, patentes, marcas o reglamento secreto
comercial. Pueden existir restricciones legales de privacidad o de seguridad
razonables. Una persona de contacto debe ser designado para responder a las
personas que requieren la utilización de los datos. Una persona de contacto
debe ser designada para responder a las quejas sobre violaciones de estos
principios. Un tribunal administrativo o judicial debe tener la competencia para
revisar si la agencia ha aplicado estos principios de forma adecuada.
21
El balance general de la transparencia en el gobierno es una pregunta
sistémica, no una pregunta de datos abiertos. Los datos gubernamentales se
pueden haber vuelto más abierto pero no necesariamente el gobierno.
Existen una segunda comunidad de grupos de interés que está menos
interesada en la provisión de servicios y más enfocada en la transparencia de
las instituciones. Es necesario articular ambos. Dicha meta se encuentra aún en
proceso.
El gobierno también obtiene beneficios en el proceso de apertura de datos.
Primero, los programas de datos abiertos llevan al gobierno a organizar sus
datos de tal forma que beneficiarán de paso a los usuarios internos y
gubernamentales. Adicionalmente cuando los traductores de datos consideran
valiosos los nuevos usos de los datos de gobierno, éste puede absorber estas
innovaciones, permitiéndole entregar mejor y de manera más directa beneficios
a los ciudadanos.
Es importante que el gobierno no sólo publique datos en formatos estructurados
lo cual permitirá el desarrollo de nuevas aplicaciones y servicios sino que
ofrezca y otorgue la mayor cantidad de herramientas a los traductores de datos
(desarrolladores de sotware, investigadores y periodistas) para que éstos
transformen y agreguen valor a dicha información. Su compromiso es
importante.
Es muy importante que aspectos como los derechos de autor y la privacidad no
se conviertan en obstáculos para cualquier programa de datos abiertos.
Asimismo de particular relevancia que el gobierno garantice la autenticidad de la
información brindada. Para ello se sugiere el uso de firmas digitales y
criptografía asimétrica.
2.1. Antecedentes
22
● Ley N° 29968 – Ley que crea el Servicio Nacional de Certificación Ambiental
para las Inversiones Sostenibles (SENACE).
● Ley N° 30096 – Ley de delitos informáticos.
● Decreto Legislativo N° 1135 – Ley de Organización y Funciones del Ministerio
del Interior.
● Decreto Legislativo Nº 604 - Ley de Organización y Funciones del Instituto
Nacional de Estadísticas e Informática (INEI). (Norma el Sistema Nacional de
Informática).
● Decreto Supremo Nº 066-2003-PCM; Fusionan la Subjefatura de Informática del
Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI y la Presidencia del
Consejo de Ministros, a través de su Secretaría de Gestión Pública.
● Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM; que define y establece las Políticas
Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional.
● Decreto Supremo Nº 063-2007-PCM; Reglamento de Organización y Funciones
de la Presidencia del Consejo de Ministros, modificado por el Decreto Supremo
Nº 057-2008-PCM, Decreto Supremo Nº 010-2010-PCM, y el Decreto Supremo
Nº 079-2011-PCM.
● Decreto Supremo Nº 048-2008-PCM; Aprueban la Reestructuración de la
Comisión Multisectorial para el Seguimiento y Evaluación del “Plan de Desarrollo
de la Sociedad de la Información en el Perú - La Agenda Digital Peruana”.
● Decreto Supremo Nº 052-2008-PCM, Reglamento de la Ley de Firmas y
Certificados Digitales.
● Decreto Supremo Nº 025-2010-PCM; que modifica el numeral 10 del artículo 2°
del Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM.
● Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM; Aprueba el Plan Bicentenario: El Perú
hacia el 2021.
● Decreto Supremo Nº 066-2011-PCM; que aprueba el Plan de Desarrollo de la
Sociedad de la Información en el Perú - La Agenda Digital Peruana 2.0.
● Decreto Supremo Nº 069-2011-PCM; que crea el Portal de información de Datos
Espaciales como un sistema interactivo de información a los ciudadanos a través
de Internet.
● Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM; que aprueba la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública.
● Resolución Ministerial Nº 181-2003-PCM; Crean la Comisión Multisectorial para
el Desarrollo de la Sociedad de la Información – CODESI.
● Resolución Ministerial Nº 035-2007-PCM; que constituye el Comité Coordinador
permanente de la Infraestructura Nacional de Datos Espaciales.
● Resolución Ministerial Nº 246-2007-PCM Aprueban uso obligatorio de la Norma
Técnica Peruana “NTP-ISO/IEC 17799:2007 EDI. Tecnología de la Información.
23
Código de buenas prácticas para la gestión de la seguridad de la información.
2a. Edición” en todas las entidades integrantes del Sistema Nacional de
Informática.
● Resolución Ministerial Nº 281-2007-PCM; que aprueba el Plan Estratégico
Sectorial Multianual – PESEM de la Presidencia del Consejo de Ministros.
● Resolución Ministerial N° 381-2008-PCM que aprueba los Estándares y
Especificaciones de Interoperabilidad del Estado Peruano.
● Resolución Ministerial Nº 220-2010-PCM; que aprueba el Plan Estratégico
Institucional - PEI de la Presidencia del Consejo de Ministros.
● Resolución Ministerial Nº 19-2011-PCM, Formulación y evaluación del Plan
Operativo Informático de las entidades de la Administración Pública y su Guía de
Elaboración.
● Resolución Ministerial Nº 61-2011-PCM, Lineamientos que establecen el
contenido mínimo de los Planes Estratégicos de Gobierno Electrónico.
● Decreto Supremo No. 066-2011-PCM, mediante el cual se aprueba el Plan de
Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú - La Agenda Digital
Peruana 2.0.
● Decreto Supremo N° 083-2011-PCM que crea la Plataforma de Interoperabilidad
del Estado (PIDE).
● Resolución Ministerial N° 197-2011-PCM que establece fecha límite para que
diversas entidades de la Administración Pública implementen el Plan de
Seguridad de la Información dispuesto en la NTP- ISO/IEC 17799:2007 EDI.
Tecnología de la Información. Código de Buenas Prácticas para la Gestión de
Seguridad de la Información.
● Resolución Ministerial Nº 115-2012-PCM; que aprueba los Indicadores y Metas
del Sector Presidencia del Consejo de Ministros para el Año Fiscal 2012.
● Resolución Ministerial Nº 125-2013-PCM, se aprueba el Plan de Implementación
de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública 2013 - 2016.
● La Agenda de Competitividad 2012 – 2013, aprobada en la Sesión del Consejo
Directivo del Consejo Nacional de la Competitividad del 9 de febrero de 2012.
● Decreto Supremo 081-2013-PCM, Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2013 –
201720.
Las políticas de datos abiertos tienen como referente inmediato en nuestro país a las
normas sobre transparencia y acceso a la información pública. En ese sentido, las
políticas de datos abiertos constituyen una suerte de potenciación de la transparencia y
el acceso a la información pública actualizándolo a través del aprovechamiento de las
20
Ver el documento completo en
http://www.mef.gob.pe/contenidos/competitiv/documentos/Agenda_Competitividad_2012_2013.pdf
(Consultado el 29 de mayo de 2013).
24
tecnologías de la información y comunicaciones (TIC). Sin embargo tal como se
desprende de la experiencia comparada, dicho marco legal debe interactuar con otras
normas existentes en el ordenamiento jurídico. Consideramos que en el caso peruano
existen cuatro bloques normativos cuya consideración es necesaria al momento de
estructurar políticas de datos abiertos: (i) normas que regulen la transparencia y acceso
a la información pública, (ii) normas que regulen la interoperabilidad entre entidades del
Estado, (iii) normas sobre propiedad intelectual y (iv) normas sobre privacidad y
protección de datos personales.
A continuación presentamos una revisión y análisis del marco normativo peruano que
podría tener incidencia en el desarrollo de una política de datos abiertos en el marco
del Plan de Acción.
Tal como lo documenta el Plan de Acción de Gobierno Abierto del gobierno peruano, el
marco normativo vigente en el Perú en materia de transparencia y acceso a la
información pública es el siguiente:
● Constitución de 1993. Art. 5, inciso 5.- “Toda persona tiene derecho a solicitar
sin expresión de causa la información que requiera y recibirla de cualquier
entidad pública en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido”.
● Ley Nº 27245 Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal21.
● Decreto Supremo Nº 018-2001-PCM22 , Dispuso que las entidades del Sector
Público incorporen en sus Textos Únicos de Procedimientos Administrativos, un
procedimiento para facilitar a las personas el acceso a la información que
posean o produzcan.
● Decreto de Urgencia Nº 035-2001, Acceso ciudadano a las Finanzas Públicas
● Decreto Supremo Nº 039-200-EF, Reglamento de la Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal.
● Ley Nº 27482, Ley que regula la publicación de la declaración jurada de ingresos
y de bienes y rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado.
● Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Art. 110.1 El
derecho de petición incluye el de solicitar la información que obra en poder de
las entidades, siguiendo el régimen previsto en la Constitución y la Ley.
● Decreto de Urgencia Nº 077-2001 Creación del Portal de Transparencia
Económica y Oficina de Información Económica y Ciudadanía
21
Modificada por la Ley Nº 27958.
22
Derogado por la Ley Nº 27806.
25
● Decreto Supremo Nº 166-2001-EF Aprobación de incorporación de la Oficina de
Información Económica y Ciudadanía en la estructura orgánica del Ministerio de
Economía y Finanzas.
● Ley Nº 27658, Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado. Artículo
5.- El proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta
fundamentalmente en las siguientes acciones (…) f. Institucionalización de la
(…) rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de
garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.
● Decreto Supremo Nº 030-2002-PCM, Reglamento de la Ley Marco de la
Modernización de la Gestión del Estado.
● Ley Nº 27838, Ley de transparencia y simplificación de los procedimientos
regulatorios de tarifas.
● Ley Nº 27927, Ley que modifica la Ley 27806 Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública.
● Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM Aprobación del Texto Único Ordenado de la
Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
● Ley Nº 30035 que regula el Repositorio Nacional Digital de Ciencia, Tecnología e
Innovación de Acceso Abierto.
● Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM Aprobación del Reglamento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública.
● Decreto Supremo Nº 070-2013-PCM que modifica el Reglamento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por Decreto
Supremo Nº 072-2003-PCM.
● Decreto Supremo Nº 063-2010-PCM, aprueba la implementación del Portal de
Transparencia Estándar en las entidades de la Administración Pública
● Resolución Ministerial Nº 200-2010-PCM, aprueba la Directiva Nº 01-2010-
PCM/SGP, Lineamientos para la implementación del Portal de Transparencia
Estándar en las Entidades de la Administración Pública.
● Decreto Supremos Nº 042-2004-PCM, Reglamento de la Ley Nº 27332, Ley
Marco de los Organismos Reguladores de la inversión Privada en los Servicios
públicos.
● Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.
● Decreto Supremo Nº 002-2009-MINAM, Reglamento sobre transparencia,
acceso a la información pública y participación y consulta ciudadana en asuntos
ambientales.
● Ley Nº 29091, Ley que modifica el párrafo 38.3 del artículo 38º de la Ley Nº
27444, Art. 2º.- Publicación de documentos legales en el Portal del Estado
Peruano y Portales Institucionales
● Decreto Supremo 004-2008-PCM, Reglamento de la Ley Nº 29091 - Ley que
modifica el párrafo 38.3 del artículo 38º de la Ley Nº 27444, Ley del
26
Procedimiento Administrativo General, y establece la publicación de diversos
dispositivos legales en el Portal del Estado Peruano y en Portales
Institucionales.
● Resolución Ministerial N° 301-2009-PCM que aprueba la Directiva N° 003-2009-
PCM/SGP.
● Resolución Ministerial N° 398-2008-PCM que aprueba la Directiva N° 004-2008-
PCM/SGP.
● Decreto Supremo N° 095-2003-PCM que modifica el artículo 2° del Reglamento
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
● Resolución Ministerial N° 051-2009-PCM que aprueba la Directiva N° 002-2009-
PCM/SGP “Guía para la elaboración del Informe de avances en la aplicación de
medidas contra la corrupción y para la resolución de denuncias.”
● Resolución Jefatural Nº 234-2001-INEI que aprueba la Directiva “Normas y
Procedimientos Técnicos sobre Contenidos de las Páginas Web en las
Entidades de la Administración Pública”.
● Decreto Supremo N° 027-2007-PCM que aprueba las Políticas Nacionales de
obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional.
● Decreto Supremo N° 090-2010-PCM que aprueba el consolidado de avances y
entrega de modernización.
● Decreto Supremo N° 028-2011-EM que crea la Comisión Multisectorial
Permanente para el Seguimiento y Supervisión de la Transparencia en el
empleo de los recursos que obtiene el Estado por el desarrollo de las industrias
extractivas minera e hidrocarburífera.
Sin embargo los principios rectores sobre la materia se encuentran definidos en la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública y su Reglamento. Tanto la Ley
como el Reglamento establecen las siguientes disposiciones que consideramos
relevantes:
27
documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una
decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones oficiales”.
● El Titulo II de la Ley hace referencia a los portales de transparencia del Estado y
precisa la información que a través de ellos se debe difundir. Se establece
además responsabilidades para funcionarios dentro de cada entidad que
deberán cumplir con el mandato de la Ley.
● Sin embargo, para efectos del presente informe, quizás la sección más relevante
de la norma está constituida por las excepciones a la misma establecidas en el
artículo 15 de la Ley, mismo que declara que “el derecho de acceso a la
información pública no podrá ser ejercido respecto a la información
expresamente clasificada como secreta, que se sustente en razones de
seguridad nacional, en concordancia con el artículo 163º de la Constitución
Política del Perú, que además tenga como base fundamental garantizar la
seguridad de las personas y cuya revelación originaría riesgo para la integridad
territorial y/o subsistencia del sistema democrático, así como respecto a las
actividades de inteligencia y contrainteligencia del CNI dentro del marco que
establece el Estado de Derecho en función de las situaciones expresamente
contempladas en esta Ley”.
○ Concretamente la Ley establece restricciones en materia de información
clasificada en el ámbito militar y de inteligencia que deberán ser tomadas
en cuenta en cualquier política de datos abiertos.
● El artículo 16 de la Ley establece excepciones relacionadas con información
reservada, es decir, (i) información que por razones de seguridad nacional en el
ámbito del orden interno (por ejemplo, aquella relacionada con la criminalidad)
así como (ii) aquella cuya revelación originaría un riesgo a la seguridad e
integridad territorial del Estado y la defensa nacional en el ámbito externo, al
curso de las negociaciones internacionales y/o la subsistencia del sistema
democrático.
● El artículo 17 de la Ley establece excepciones relacionadas con información
confidencial, entendiéndose ésta como:
○ Información que contenga consejos, recomendaciones u opiniones
producidas como parte del proceso deliberativo y consultivo previo a la
toma de una decisión de gobierno, salvo que dicha información sea
pública. Una vez tomada la decisión, esta excepción cesa si la entidad de
la Administración Pública opta por hacer referencia en forma expresa a
esos consejos, recomendaciones u opiniones.
○ Información protegida por el secreto bancario, tributario, comercial,
industrial, tecnológico y bursátil que están regulados, unos por el inciso 5
del artículo 2º de la Constitución, y los demás por la legislación pertinente.
28
○ Información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de
la potestad sancionadora de la Administración Pública, en cuyo caso la
exclusión del acceso termina cuando la resolución que pone fin al
procedimiento queda consentida o cuando transcurren más de seis (6)
meses desde que se inició el procedimiento administrativo sancionador,
sin que se haya dictado resolución final.
○ Información preparada u obtenida por asesores jurídicos o abogados de
las entidades de la Administración Pública cuya publicidad pudiera revelar
la estrategia a adoptarse en la tramitación o defensa en un proceso
administrativo o judicial, o de cualquier tipo de información protegida por
el secreto profesional que debe guardar el abogado respecto de su
asesorado. Esta excepción termina al concluir el proceso.
○ Información referida a los datos personales cuya publicidad constituya
una invasión de la intimidad personal y familiar. La información referida a
la salud personal, se considera comprendida dentro de la intimidad
personal. En este caso, sólo el juez puede ordenar la publicación sin
perjuicio de lo establecido en el inciso 5 del artículo 2º de la Constitución
Política del Estado.
○ Aquellas materias cuyo acceso esté expresamente exceptuado por la
Constitución o por una Ley aprobada por el Congreso de la República.
● Finalmente el Título IV de la Ley establece disposiciones específicas
relacionadas con el manejo de la transparencia en el campo de las finanzas
públicas.
Adicionalmente resaltar que Ley Nº 30035 que regula el Repositorio Nacional Digital de
Ciencia, Tecnología e Innovación de Acceso Abierto define como “acceso abierto” lo
siguiente: “sitio centralizado donde se mantiene información digital resultado de la
producción en ciencia, tecnología e innovación (libros, publicaciones, artículos de
29
revistas especializadas, trabajos técnico-científicos, programas informáticos, datos
procesados y estadísticas de monitoreo, tesis académicas y similares)”. La norma
añade en su artículo 2 lo siguiente: “Dicha información es de acceso libre y abierto, sin
fines de lucro y sin requerimientos de registro, suscripción o pago alguno y está
disponible para leer, descargar, reproducir, distribuir, imprimir, buscar o enlazar textos
completos; considerando los derechos de autor, establecidos en el Decreto Legislativo
822, Ley sobre el Derecho de Autor”.
Si bien la norma hace claras referencias al Decreto Legislativo No. 822, consideramos
que debería contener precisiones relacionadas con el cumplimiento del marco
normativo vigente en materia de datos personales. Por otro lado nótese que la norma
no habilita la reutilización. Asimismo cualquier política de acceso abierto debería estar
alineada con la política nacional de datos abiertos de manera que se pueda promover
no sólo el acceso sino la reutilización en formatos técnicos que así lo permitan. Dado
que la Ley Nº 30035 se encuentra en proceso de reglamentación será muy importante
que se consideren dichos aspectos en el mismo. El concepto de reutilización al que
hacemos referencia ha sido abordado en la normativa estadounidense, europea,
colombiana y chilena a la que hemos hecho referencia en el primer capítulo del
presente informe. El concepto resulta más relevante aún dado que, generalmente, la
información que obra en poder de la Administración Pública no termina siendo
totalmente abierta. Ello se debe a aspectos técnicos como legales. Desde el ámbito
técnico, podemos citar los casos de imposibilidad de acceder a la información en
formatos electrónicos o legibles por computadores. Desde el ángulo legal, las normas
de transparencia así como aquellas que regulan la privacidad contienen situaciones de
excepción donde no es posible acceder a determinada información. Finalmente
tenemos las normas de propiedad intelectual. Éstas últimas son las más relacionadas
con la Ley Nº 30035 donde la solución propuesta por gobiernos como el chileno es la
utilización de licencias de “open source” donde la información protegida por derechos
de autor que proporciona el ciudadano al Estado pueda gozar de una licencia que
permita su reutilización. Finalmente un tercer criterio a ser considerado en el concepto
de “reutilización” se encuentra en la posibilidad de que la información pueda ser
comercializada o no. El camino por el que ha optado norma chilena que adjuntamos al
presente informe como Anexo 1 hace referencias explícitas a la definición tales como;
30
Por otro lado debemos resaltar que la reciente modificación del Decreto Supremo
Nº 070-2013-PCM que modifica el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM presenta
algunos aspectos que vale la pena resaltar y que constituyen un avance hacia una
política nacional de datos abiertos ya que actualiza la Ley cubriendo aspectos tales
como los siguientes:
(i) La norma refuerza la necesidad de que las entidades del Estado mantengan
información actualizada.
(ii) Se actualiza la sección sobre portales de transparencia a fin de simplificar los
estándares de publicación de la información pública.
23
Pueden revisarse los reportes de IPYS en los siguientes enlaces
http://www.ipys.org/newsletter/noticia.php?edicion=02¬icia=1 y http://www.ipys.org/noticia/1362
(ambos consultados el 29 de mayo 2013)
31
● Es necesaria la capacitación en funcionarios públicos en materia de acceso a la
información pública y transparencia. IPYS reportó durante el 2012 alrededor de
1,166 quejas en relación con la aplicación de la Ley.
● Se propone la creación de una autoridad autónoma y especializada en temas de
transparencia a fin de hacer efectivo el cumplimiento de la norma.
Por su parte el Consejo de la Prensa Peruana (CPP) determinó que sólo 13 de los 20
ministerios del gabinete cumplen con las disposiciones de la Ley24.
Según lo expuesto, toda vez que las políticas de datos abiertos constituyen una
potenciación del derecho constitucional de acceso a la información pública es
necesario que cualquier política de datos abiertos nacional se encuentre alineada con
lo dispuesto por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y su
Reglamento. Más aún consideramos que una alternativa para establecer un marco
general de principios básicos para el desarrollo de una política nacional de datos
abiertos podría consistir en ajustar la normativa vigente en materia de transparencia y
acceso a la información pública de manera que se establezca una suerte de puente
conector normativa técnica de corte muy similar a la desarrollada por el gobierno
chileno que debería, deberá actualizarse anualmente y que bien podría cumplir las
funciones de la Resolución Jefatural Nº 234-2001-INEI pero en línea con los principios
básicos vigentes en torno a una política nacional de datos abiertos. Por ejemplo, el
Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM y sus normas modificatorias hacen constantes
referencias a la necesidad de contar con portales de transparencia. Una
recomendación consistiría en incluir en los artículos 3, 5 y 8 de dicha norma la sujeción,
de ser aplicable, a la política nacional de datos abiertos cuyas especificaciones
24
Ver al respecto http://www.larepublica.pe/13-05-2013/seis-ministerios-y-presidencia-incumplen-con-
ley-de-transparencia-e-informacion (Consultado el 29 de mayo de 2013)
32
deberían estar desarrolladas en una normativa técnica, a su vez, a una política nacional
transversal de datos abiertos.
2.2.1. Sobre el marco normativo aplicable a los archivos generales del Estado.
33
No es propósito del presente informe desarrollar en profundidad la compatibilidad entre
el Decreto Legislativo 681 y sus normas complementarias. No obstante ello creemos
que existen puentes de conexión entre las normas de transparencia y acceso a la
información pública tales como el Título VI del Decreto Supremo Nº 070-2013-PCM
referido a la conservación de la información. En dicho Título se establece disposiciones
se establecen que la conservación de la documentación se hará conforme a la
normativa sobre la materia y las políticas y lineamientos emanados del Sistema
Nacional de Archivos, es decir, la referencia es directa al Decreto Legislativo 681. El
análisis técnico relevante, previo a cualquier aspecto jurídico, debería centrarse en
determinar si la tecnología de microformas se aparta de una política de datos abiertos
que precisamente potencie la transparencia y el acceso a la información pública. De ser
ese el caso, sería necesario evaluar la idoneidad de contar con una única tecnología
como lo son las microformas para la conservación digital de información pública.
25
Ver al respecto el documento completo en
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/clad0065304.pdf (Consultado el 29 de mayo
de 2013)
34
podría pensarse, por su ubicación sistemática, se encuentran
restringidos a la utilización de firmas y certificados digitales
resultan de aplicación general a cualquier servicio público
electrónico brindado por entidades del Estado.
■ Destacan los siguientes principios:
● 41.5. Principio de protección de datos personales
empleados en los trámites y procedimientos ante las
entidades de la Administración Pública, así como aquellos
mantenidos en sus archivos y sistemas, para lo cual se
deberá tener en consideración los lineamientos establecidos
por la Norma Marco sobre la Privacidad.
● 41.6. Principio de cooperación, tanto en la utilización de
medios electrónicos, como en el acceso a la información
obtenida de los ciudadanos por las entidades de la
Administración Pública, a fin de lograr el intercambio seguro
de datos entre ellas y garantizar la interoperabilidad de los
sistemas y soluciones que adopten para lograr, de manera
progresiva y en la medida de lo posible, la prestación
integrada de servicios a los ciudadanos.
● 41.7. Principio de usabilidad en la prestación de los servicios
de certificación, brindando la información y los sistemas de
ayuda necesarios, de manera que los usuarios puedan
acceder a dichos servicios de manera efectiva, eficiente y
satisfactoria.
○ Asimismo el artículo 56 establece que “Las entidades de la
Administración Pública utilizarán las tecnologías y sistemas para la
prestación de sus servicios a los ciudadanos y para sus relaciones con las
demás entidades y dependencias del Estado, aplicando medidas
informáticas, tecnológicas, organizativas y de seguridad que garanticen la
interoperabilidad, en estricta observancia de lo establecido para tales
efectos por la Autoridad Administrativa Competente”. La Autoridad
Competente según lo dispuesto en el Reglamento es el INDECOPI.
● Decreto Legislativo No. 1029 que modifica la Ley del Procedimiento
Administrativo General - Ley Nº 27444 y la Ley del Silencio Administrativo - Ley
Nº 29060
○ La Ley de Procedimiento Administrativo General establece en el Sub-
Capítulo III, artículo 76º y siguientes, la “Colaboración entre entidades”; al
respecto, en el numeral 76.1 del citado artículo 76° indica que: “Las
relaciones entre entidades se rigen por el criterio de colaboración, sin que
ello importe renuncia a la competencia propia señalada por ley”.
35
○ De acuerdo al referido “criterio de colaboración”, el artículo 76.2.2 de la
Ley de Procedimiento Administrativo General señala que las entidades
deben: “Proporcionar directamente los datos e información que posean,
sea cual fuere su naturaleza jurídica o posición institucional, a través de
cualquier medio, sin más limitación que la establecida por la Constitución
o la ley, para lo cual se propenderá a la interconexión de equipos de
procesamiento electrónico de información, u otros medios similares”.
● La Resolución Ministerial Nº 381-2008-PCM, aprueba los Estándares y
Especificaciones de Interoperabilidad del Estado Peruano, con la finalidad de
implementar la interconexión de equipos de procesamiento electrónico de
información entre entidades del Estado, los que permiten establecer estándares
para el intercambio de datos entre dichas entidades26.
● Decreto Supremo No. 066-2011-PCM, mediante el cual se aprueba el Plan de
Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú - La Agenda Digital
Peruana 2.0.
● El Decreto Supremo N° 083-2011-PCM que crea la Plataforma de
Interoperabilidad del Estado (PIDE).
26
Ver al respecto el texto completo de la norma en el siguiente enlace
http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2008/noviembre/19/RM-381-2008-PCM_19-11-08.pdf
(Consultado el 29 de mayo de 2013)
36
El marco normativo general de protección de los derechos de autor se encuentra
desarrollado en el Decreto Legislativo N° 822, Ley sobre el derecho de autor (“Ley”),
sus normas complementarias27 y los diversos tratados internacionales suscritos por el
Estado peruano sobre la materia.
27
Posteriormente se promulgaron normas que complementan las disposiciones contenidas en la Ley
como la Resolución Jefatural Nº 0276-2003-ODA-INDECOPI, Reglamento del Registro Nacional del
Derecho de Autor y Derechos Conexos (“Reglamento de Registro”), misma que regula todo el
procedimiento de registro de obras del ingenio y los demás bienes intelectuales protegidos por la Ley,
así como los convenios o contratos que en cualquier forma confieran, modifiquen, transmitan, graven o
extingan derechos patrimoniales, o por los que se autoricen modificaciones a dichas obras. Asimismo,
se promulgó la Ley Nº 28131, Ley del Artista Intérprete y Ejecutante (“Ley del Artista”), y el Decreto
Supremo Nº 058-2004-PCM, Reglamento de la Ley del Artista Intérprete y Ejecutante (“Reglamento de
la Ley del Artista”) con la finalidad de reforzar el marco normativo existente aplicable a artistas
intérpretes y ejecutantes. Finalmente tenemos las normas promulgadas durante el presente año a
propósito de la suscripción del Acuerdo de Promoción Comercial entre los gobiernos de Perú y
Estados Unidos, es decir, los Decretos Legislativos N° 1076 y N° 1092 referidos al establecimiento de
las medidas de protección tecnológica e información de gestión de derechos y a las medidas de
frontera para la protección de los derechos autor o derechos conexos, respectivamente.
28
El concepto de originalidad ha sido definido a nivel jurisprudencial en el Expediente N° 663-96 ODA AI
(Agrotrade S.R.LTDA contra Infutecsa E.I.R.L) como “la expresión (o forma representativa) creativa e
individualizada de la obra, por mínimas que sean esa creación y esa individualidad. La obra debe
expresar lo propio del autor, llevar la impronta de su personalidad”.
29
Al respecto el artículo 5° de la Ley establece una relación de las obras protegidas por derechos de
autor entre los que podemos destacar las obras literarias, las composiciones musicales, las obras
dramáticas, las obras audiovisuales, las obras de artes plásticas, las obras fotográficas, los programas
de ordenador y los artículos periodísticos, muchas de las cuales son alojadas como parte de la oferta
de contenidos de Terra a través del Portal. Adicionalmente la Ley establece en su artículo 9° aquellas
37
dichas creaciones es automática, es decir, la protección opera desde el momento en
que son las obras son creadas no exigiendo el cumplimiento de ninguna formalidad
adicional30.
La Ley otorga a aquellas obras protegidas por el derecho de autor dos tipos de
derechos:
(i) Derechos morales: son aquellos derechos que tutelan la relación entre la
personalidad del autor y su obra y se encuentran regulados en el artículo 22°
de la Ley. Nos referimos a los derechos de (i) divulgación de la obra, (ii)
paternidad, (iii) integridad, (iv) modificación o variación, (v) retiro de la obra
del comercio y (vi) derecho de acceso. Los derechos morales son de
carácter perpetuo, inalienables, inembargables, irrenunciables e
imprescriptibles. Sin embargo la Ley precisa que, a la muerte del autor, los
derechos morales serán ejercidos por sus herederos mientras la obra se
encuentre en dominio privado.
categorías de obras que no se encuentran protegidas por el derecho de autor como lo son: (i) las
ideas, (ii) los textos oficiales de carácter legislativo, (iii) las noticias del día y los simples hechos o
datos.
30
Si bien el Reglamento de Registro en sus artículos 170° y siguientes precisa que el registro de obras
protegidas por derechos de autor es facultativo y no constitutivo es recomendable efectuar el mismo
dado que éste constituye un medio de publicidad importante y prueba de anterioridad de cara a la
protección del derecho.
38
Cabe precisar que el marco normativo anterior podría resultar aplicable a diversa
información mantenida por el Estado siempre que dicha documentación cumpla con los
requisitos antes establecidos para calificar como “obra” de lo contrario no sería
susceptible de protección por el derecho de autor. En ese sentido, cualquier iniciativa o
política de datos abiertos deberá considerar este aspecto a fin de no incurrir en
infracciones a derechos de terceros respecto de “obras” cuyo divulgación o publicación
no ha sido autorizada.
Dada la gran cantidad de obras que pueden obrar en poder del Estado, sugerimos en
primer lugar desarrollar un inventario de toda la información que puedan tener las
diferentes entidades públicas susceptibles que cumpla con las siguientes condiciones:
(i) sea susceptible de protección por derechos de autor, y (ii) sea prioritaria como parte
de una política de datos abiertos. En el caso de obras que cumplan con dichas
condiciones y que existan de manera previa a la entrada en vigencia de la política de
datos abiertos, será necesario recabar las autorizaciones respectivas para su uso de
manera gradual. En dicho proceso es muy importante determinar quién es el titular de
la propiedad intelectual quien podría ser: (i) el administrado o (ii) la propia
Administración Pública al ser cesionaria de derechos de propiedad intelectual o al
haberlos creado a través de sus empleados o de locadores de servicios contratados.
En cualquier caso la Administración Pública deberá contar con las respectivas cesiones
de derechos a su favor a fin de incluir dicha información como parte de una política de
datos abiertos.
En el caso de obras futuras que ingresen al acervo informativo del Estado será
necesario establecer mecanismos de licenciamiento que permitan, desde el momento
en que la obra es entregada al Estado, que éste pueda utilizar las mismas dentro de
sus políticas de datos abiertos 31. En el caso de Chile el Estado actualmente utiliza
licencias abiertas como GPL y Creative Commons que se encuentran alineadas con la
lógica de apertura y difusión de su política de datos abiertos. Será muy importante que
el Estado otorgue la opción al titular de los derechos de autor de elegir el mecanismo
31
El análisis anterior, si bien está referido únicamente a los derechos de autor resulta igualmente
aplicable a cualquier derecho de propiedad intelectual que obre en poder del Estado o del que éste sea
titular. Nos referimos a derechos de propiedad intelectual sobre marcas y patentes.
39
de licenciamiento que mejor le convenga ofreciendo claramente las posibilidades de
utilización y re-utilización por parte de terceros. Ello en respeto del marco normativo de
derechos de autor antes descrito.
40
Los documentos privados obtenidos con violación de este precepto no tienen
efecto legal.
41
Destaca el hecho que dicha información no puede ser revelada de forma
individualizada sin orden judicial de por medio lo cual guarda concordancia con las
disposiciones constitucionales antes citadas.
Desde el ámbito penal existen dos artículos que vale la pena destacar:
42
Violación del secreto profesional
Artículo 165.- El que, teniendo información por razón de su estado, oficio,
empleo, profesión o ministerio, de secretos cuya publicación pueda
causar daño, los revela sin consentimiento del interesado, será reprimido
con pena privativa de libertad no mayor de dos años y con sesenta a
ciento veinte días-multa.
43
El viernes 22 de marzo de 2013 se aprobó el esperado Reglamento de la Ley General
de Protección de Datos Personales (D.S. 003-2013-JUS), a través de la cual se
completa el marco normativo de la protección de datos personales iniciado con la Ley
No. 29733 del 3 de julio de 2011 y derivada del artículo 2.6 de la Constitución. Ambas
normas constituyen el estándar rector que complementará la regulación sectorial
existente. El objetivo principal de dicha normativa es evitar el procesamiento y uso no
autorizado de información personal. Tanto la Ley como el Reglamento desarrollan,
entre otros, los siguientes aspectos que consideramos relevantes dentro de los
alcances del presente informe:
44
transfieran para el ejercicio de las funciones de las entidades públicas en
el ámbito de sus competencias”.
○ Por su parte el Reglamento señala en su artículo 4 que dichas funciones
de entidades públicas en el ámbito de sus competencias deberá
restringirse a la defensa nacional, seguridad pública y el desarrollo de
actividades en materia penal para la investigación y represión del delito.
○ El artículo 11 del Reglamento reafirma y complementa la excepción
establecida en el artículo 14.1 de la Ley indicando que se deberá incluir
aquel tratamiento de datos personales que resulte imprescindible para
ejecutar la interoperabilidad entre las entidades públicas. Por su parte la
Disposición Complementaria Final Primera del Reglamento delega la
definición de los criterios de interoperabilidad establecidos en el artículo
11 del Reglamento a la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e
Informática (ONGEI).
Una interpretación sistemática de las normas antes citadas nos permite concluir
que tanto la Ley como el Reglamento excluyen de su ámbito de aplicación
únicamente a los datos personales tratados por entidades públicas en casos de
defensa nacional, seguridad pública y desarrollo de actividades en materia penal
lo cual requerirá que para todos aquellos casos en que se pretenda abrir datos y
éstos sean de carácter personal se requerirá el consentimiento del titular de los
mismos.
A fin de poder contar con una opinión certera recomendamos que, en el ámbito
de las funciones otorgadas a la Autoridad Nacional de Protección de Datos
Personales según lo establecido por el artículo 33.10 de la Ley, se le formule la
consulta respectiva.
45
Siendo una política de datos abiertos transversal a toda la Administración
Pública consideramos que la entidad llamada a liderar la implementación de una
política de datos personales debería ser la Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e Informática (ONGEI).
En efecto, el Decreto Supremo 063-2007-PCM que aprueba el Reglamento de
Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros señala lo
siguiente:
50.1 Actuar como ente rector del Sistema Nacional de Informática para lo
cual emite las directivas o lineamientos que permitan la aplicación de
dicho Sistema;
50.2 Proponer la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico, así como
coordinar y supervisar su implementación;
50.3 Desarrollar acciones orientadas a la consolidación y desarrollo del
Sistema Nacional de informática y supervisar el cumplimiento de la
normativa correspondiente;
50.4 Coordinar y supervisar la integración funcional de los sistemas
informáticos del Estado y promover el desarrollo de sistemas y
aplicaciones de uso común en las entidades de la Administración Pública;
50.5 Coordinar y supervisar el desarrollo de los portales de las entidades
de la Administración Pública para facilitar la interrelación de las entidades
entre sí y de éstas con el ciudadano, con el fin de establecer la ventanilla
única de atención;
50.6 Administrar el Portal del Estado Peruano;
46
50.7 Proponer los lineamientos de la política de contrataciones
electrónicas del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones
del Estado - SEACE;
50.8 Brindar asistencia técnica a las entidades de la Administración
Pública para la implementación de proyectos tecnológicos en materia de
su competencia;
50.9 Formular propuestas para impulsar el proceso de desarrollo e
innovación tecnológica para la mejora de la gestión pública y
modernización del Estado promoviendo la integración tecnológica;
50.10 Aprobar los estándares tecnológicos para asegurar las medidas de
seguridad de la información en las entidades de la Administración Pública;
50.11 Fomentar una instancia de encuentro con representantes de la
Administración Pública y del Sector Privado, con el fin de coordinar y
potenciar los distintos esfuerzos tendientes a optimizar un mejor
aprovechamiento de las nuevas tecnologías aplicadas a la modernización
de la gestión pública;
50.12 Emitir opinión técnica respecto de las autógrafas, proyectos de Ley
y proyectos normativos que la Alta Dirección someta a su consideración.
Dicha opinión versará respecto de las competencias que le han sido
asignadas;
50.13 Emitir opinión técnica en materia de su competencia;
50.14 Otras funciones que le sean encomendadas por el Presidente del
Consejo de Ministros.
Sin embargo, dado el carácter transversal que requiere una política de datos
abiertos y de involucramiento de diversas entidades de la Administración Pública
podría plantearse la posibilidad que sea una Comisión Multisectorial la que
brinde soporte a ONGEI en la elaboración de los documentos de carácter
técnico que faciliten la implementación efectiva de la política de datos abiertos.
No obstante lo anterior consideramos importante señalar que en el
recientemente promulgado Decreto Supremo 081-2013-PCM que aprueba la
Política Nacional de Gobierno Electrónico 2013 – 2017, a cargo de ONGEI, no
se desarrollan aspectos vinculados a una política nacional de datos abiertos.
3. Conclusiones y recomendaciones
Según lo expuesto el marco normativo aplicable a los datos abiertos podría ilustrarse
de la siguiente manera:
47
A continuación presentamos nuestro análisis de contexto mismo que incluye nuestras
conclusiones y recomendaciones respecto de los siguientes aspectos: (i) análisis de
contexto y la experiencia comparada, (ii) objetivos de una norma de datos abiertos, (iii)
ámbito de aplicación, (iv) definición, (v) condiciones de uso y re-uso de los datos
gubernamentales, (vi) noción de valor agregado así como un alcance sobre los
formatos y su validación
48
Tanto en Estados Unidos, Europa y Chile se han elaborado documentos de
política pública así como normas técnicas que presentan elementos comunes y
consideramos necesario tomar en cuenta, en la medida de lo posible, en el
desarrollo ya sea de una norma jurídica o política pública nacional en el caso
peruano.
Jurídicamente toda normativa de datos abiertos deberá respetar el marco
normativo vigente:
En materia de transparencia y acceso a la información pública:
toda vez que las políticas de datos abiertos constituyen una
potenciación del derecho constitucional de acceso a la información
pública es necesario que cualquier política de datos abiertos
nacional se encuentre alineada con lo dispuesto por la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública y su Reglamento.
Una alternativa para establecer un marco general para el desarrollo
de una política nacional de datos abiertos podría consistir en la
realizar ajustes en la normativa vigente de transparencia y acceso
a la información pública de manera que se establezca un puente
conector con normativa técnica similar a la desarrollada por el
gobierno chileno que debería actualizarse cada cierto período de
tiempo.
En materia de normas de interoperabilidad cualquier política o
normatividad destinada a implementar iniciativas de datos abiertos
en la Administración Pública deberá considerar la normatividad
antes citada ya que, según la experiencia comparada (en particular
la estadounidense), la interoperabilidad constituye un elemento
medular de las iniciativas de gobierno abierto. Asimismo, la
colaboración entre entidades es un elemento que deberá ser
considerado en cualquier iniciativa normativa de datos abiertos a
fin de facilitar el acceso ciudadano a la misma y así evitar
duplicidades que terminen obstaculizando el libre flujo de la
información pública del Estado al ciudadano.
En materia de normas de derechos de autor dada la gran cantidad
de obras que pueden obrar en poder del Estado, sugerimos en
primer lugar desarrollar un inventario de toda la información que
puedan tener las diferentes entidades públicas susceptible que
cumpla con las siguientes condiciones: (i) sea susceptible de
protección por derechos de autor, (ii) sea prioritaria como parte de
una política de datos abiertos. En el caso de obras que cumplan
con dichas condiciones y que existan de manera previa a la
entrada en vigencia de la política de datos abiertos, será necesario
49
recabar las autorizaciones respectivas para su uso de manera
gradual. En el caso de obras futuras que ingresen al acervo
informativo del Estado será necesario establecer mecanismos de
licenciamiento que permitan, desde el momento en que la obra es
entregada al Estado, que éste pueda utilizar las mismas dentro de
sus políticas de datos abiertos. En el caso de Chile el Estado
actualmente utiliza licencias abiertas como GPL y Creative
Commons que se encuentran alineadas con la lógica de apertura y
difusión de su política de datos abiertos. Será muy importante que
el Estado otorgue la opción al titular de los derechos de autor de
elegir el mecanismo de licenciamiento que mejor le convenga. Ello
en respeto del marco normativo de derechos de autor antes
descrito.
En materia de normas de privacidad y protección de datos
personales consideramos que la interpretación desarrollada en el
punto 2 del presente informe facilitaría enormemente el diseño e
implementación de cualquier iniciativa de datos abiertos.
Otros aspectos normativos: es necesario contemplar políticas
transversales de conservación de la documentación e información
que ingresa a la Administración Pública bajo criterios de eficiencia
económica y seguridad jurídica que no atenten contra principios
básicos de competitividad. Es recomendable la revisión del marco
normativo sobre archivos públicos y microformas mencionado en el
presente informe.
o Finalmente la experiencia comparada muestra que no basta con generar
una política transversal de cumplimiento obligatorio para las entidades
públicas sino que será necesario que cada entidad adecue los parámetros
generales y genere su propio plan de implementación de datos abiertos.
50
Administración Pública durante el ejercicio de sus funciones en línea con lo
establecido en las normas de transparencia y acceso a la información pública.
Una normativa de datos abiertos deberá desarrollar un catálogo de definiciones
alineados con los cuerpos normativos citados en el punto 2 del presente informe.
A continuación citamos algunos ejemplos:
o Datos abiertos
o Conjunto de datos
o Catálogo de datos
o Datos enlazados
o Documento
o Información de acceso público
o Metadatos
o “Raw data”
o Repositorio de datos
o Reutilización pública
Asimismo deberá desarrollar un catálogo de principios rectores. A continuación
citamos algunos ejemplos:
o Libre flujo de la información pública
o Accesibilidad
o Descripción completa
o Re-utilización
o Exactitud
o Oportunidad
o Gestión de la información a cargo de un responsable.
o No discriminación
o Libertad de información
o Transparencia
o Participación ciudadana
o Colaboración
o Interoperabilidad
● Adicionalmente consideramos que se debería tomar en cuenta lo siguiente:
○ Se recomienda contemplar un régimen de excepciones en línea con la
normativa citada en el punto 2 del presente informe.
○ La promoción del uso de formatos abiertos y legibles por cualquier
ordenador, programa o sistema informático.
○ La priorización de la publicación de información y datos abiertos de
acuerdo a las demandas de la ciudadanía.
○ Facilitarán la divulgación de información y documentos en cualquier
formato cuando sea posible y oportuno sin que ello implique que las
entidades públicas deban crear documentos o adaptarlos para satisfacer
51
una solicitud específica o cuando ello suponga un esfuerzo
desproporcionado.
○ Debe ponerse énfasis en desarrollar y hacer posible la reutilización de
datos abiertos dado que es necesario no sólo potenciar más la
participación ciudadana sino establecer criterios legales de uso y re-uso
de información pública. Ello se encuentra muy asociado a la noción de
valor agregado que debe plasmarse en toda normativa de datos
abiertos, es decir, procurar establecer criterios de actualización de la
información y estar frente a información “viva” y la pertinencia de la
información puesta a disposición. Para ello será muy importante un
análisis previo de la demanda de datos abiertos por parte de la
ciudadanía. Ello permitirá no sólo centrar los esfuerzos en aquella
información que resulte realmente útil para los ciudadanos sino además
colocarla en formatos adecuados que permitan su efectivo uso y re-uso.
○ Un aspecto vital de la reutilización de datos es que ésta se encuentre
disponible y libre de barreras técnicas (seguridad) como jurídicas
(licenciamientos y respeto a la normativa legal vigente a la que hemos
hecho mención en el presente documento).
Tal como hemos indicado anteriormente, la Norma Técnica de Datos Abiertos chilena,
que adjuntamos como Anexo 1 al presente informe puede ser tomada como referencia
para la elaboración de una norma peruana en la misma línea. En el punto 4 de dicha
norma se establecen las condiciones generales con las que los conjuntos de datos
“datasets” deben cumplir a fin de facilitar el acceso expedito, abierto, y sin restricciones
de uso de datos gubernamentales. Sugerimos tomar en cuenta dichos parámetros en la
elaboración de una normativa local sobre datos abiertos. A manera de ejemplo, dicha
normativa señala que existen cuatro categorías de datos que requieren un tratamiento
particular datos genéricos, geográficos, imágenes y datos estadísticos. Es necesario
atender a este tipo de detalles en cualquier norma técnica de datos abiertos. De la
revisión desarrollada en el presente informe consideramos que el caso chileno puede
ser un benchmark adecuado sin perjuicio de las evaluaciones técnicas respectivas ya
que el presente informe se centra en evaluar únicamente los aspectos jurídicos que
debería tomar en cuenta una eventual normativa peruana de datos abiertos.
52