Denuncia de Ilegitimidad. - Cr. Julio Di Nubila

6/8/2018 DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD. | Cr.
Julio di Nubila
CR. JULIO DI NUBILA
DENUNCIA DE
ILEGITIMIDAD.
24 DE JULIO DE 2012 - 06:34 - PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
APLICADO A LA ESFERA TRIBUTARIA.
Por Julio O. di Nubila*
Los escuetos plazos legales administrativos para

interponer los recursos previstos para dirimir conflictos
que se suscitan entre Fisco y Contribuyentes hacen que
por variados motivos los contribuyentes se encuentren con
plazos vencidos y sin haber podido esgrimir las defensas
que hacían a su derecho. Ante tal situación nos
preguntamos si ¿el administrado ha perdido todo el
derecho de revisión por no cumplir con los tiempos
administrativos o le queda algún tipo de defensa oponible
que impida que se diluya su derecho constitucional a
peticionar ante las autoridades?
1. Introducción.
Antes de entrar en el análisis de la cuestión debemos

recordar que, en el caso que planteamos, no nos
encontramos en la esfera judicial sino en la administrativa
y que toda persona debe tener derecho a la revisión
https://jdinubila.blogia.com/2012/072401-denuncia-de-ilegitimidad..php 1/24
6/8/2018 DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD. | Cr. Julio di Nubila
judicial de actos que puedan violentar derechos

reconocidos por la Constitución. Esto en virtud a lo
dispuesto por los artículos 8 y 25 del Pacto de San José de
Costa Rica, norma incorporada a la Constitución Nacional
en el art. 75 inc. 22 tras la reforma de 1994, y antes de ella
por la garantía contenida en el art. 28 de la Constitución
Nacional.
De este principio Cassagne[1] ha derivado las siguientes

consecuencias:
1) la superación de la doctrina de la jurisdicción

meramente revisora que acotaba el alcance del control y
su sustitución por la teoría del control judicial amplio y
suficiente, como lo ha establecido la Corte Suprema en
numerosos precedentes;
2) la ampliación del círculo de legitimados al extenderse

el campo de protección de los derechos tutelados (vgr.
consumidores y usuarios, en general, los derechos de
incidencia colectiva que encuentran un cauce judicial
expeditivo y sumario en el proceso de amparo –arts. 42 y
43 CN);
3) la eliminación o relativización del principal requisito de

admisibilidad de la pretensión procesal basado en el
agotamiento de la vía administrativa, lo cual también
reafirma la necesidad y conveniencia de erradicar el
carácter revisor de la jurisdicción administrativa;
4) la supresión o reducción de los supuestos en que se

aplican plazos de caducidad perentorios, como carga
procesal de promover la acción judicial dentro de lapsos
tasados por la ley, vencidos los cuales, los justiciables
pierden incluso el derecho de fondo, como si hubiera

ocurrido la prescripción los respectivos derechos.
El autor entonces, en los apartados 3 y 4, ya nos adelanta

la conclusión final a la que hemos de arribar luego en el
análisis de la cuestión planteada. No puede ser de otra
manera debido a que nos encontramos ante derechos
constitucionales que por nada pueden ser avasallados por
la propia Administración, órgano del Estado que debe
dirigirse siempre dentro del marco de legalidad.
2. La denuncia de ilegitimidad en el procedimiento

administrativo.
Como bien sabemos, todos los actos administrativos

gozan de la presunción de legitimidad, sin embargo, en su
obrar la Administración debe buscar cumplir con otros
principios de igual importancia, tales como el de la
búsqueda de la verdad material, del cumplimiento del
debido proceso y del informalismo a favor de
administrado. El juego armónico de estos principios llevó
a la construcción del instituto de la denuncia de
ilegitimidad por vía dictámenes de la Procuración del
Tesoro de la Nación, siendo luego reconocida
jurisprudencialmente para incorporarse finalmente a los
textos legales de los procedimientos nacional y
provinciales.
Según la Procuración del Tesoro de la Nación la denuncia

de ilegitimidad encuentra su fundamento en el interés que
tiene el Estado de velar por el principio de legitimidad de
sus propios actos, correspondiendo a la Administración
agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para el

correcto esclarecimiento de la situación que se le plantee,
en consideración al principio de la verdad material que
rige el procedimiento administrativo[2].
La Ley 19.549, de Procedimientos Administrativos

Nacional, dispone en su art. 1 inc. e) apartado 6º) la
pérdida del derecho a interponer recursos una vez
vencidos los plazos legales previstos para evacuarlos. La
consecuencia inmediata de ello es la pérdida de la vía
recursiva administrativa y la consiguiente imposibilidad
de instar la revisión judicial de lo resuelto
administrativamente por no haberse agotado la instancia o
vía administrativa.
Sin embargo, a pesar de la extemporaneidad de la

impugnación interpuesta por el administrado, la misma
norma prevé la posibilidad de que la Administración
resuelva sobre el fondo de la discusión mediante la
tramitación del recurso entablado como denuncia de
ilegitimidad.
Sin ingresar en la discusión doctrinaria sobre su naturaleza

jurídica, entendemos que la denuncia de ilegitimidad no
resulta una vía recursiva particular sino la posibilidad de
que se dé trámite a un recurso extemporáneo por cuanto la
Administración está obligada a invalidar sus propios actos
si advierte que son ilegítimos. Es por este principio de
legitimidad del acto administrativo que opinamos que no
estamos ante una facultad discrecional de la
Administración, que puede dar trámite o no al reclamo,
sino ante una obligación del órgano a revisar el acto por
cuanto puede estar viciado de una nulidad.
Creemos encontrar fundamento de esta opinión en el

hecho de que la Administración una vez que ha dado
curso a la denuncia, debe diligenciar y llevar a cabo el
trámite conforme a las reglas del recurso administrativo
interpuesto extemporáneamente. Asimismo, en que la
resolución que decida la cuestión deberá cumplir con
todos los requisitos del acto administrativo para ser válida.
2.1. Condiciones para su procedencia.
Cuatro serán los requisitos que se desprenden de las

normas en análisis para que pueda apelarse a la vía de la
denuncia de ilegitimidad para lograr la revisión del acto:
1) El transcurso de los plazos legales para interponer el

recurso administrativo;
2) La legitimidad del administrado;
3) Que su admisibilidad no altere la seguridad jurídica

y;
4) Que no haya mediado abandono voluntario del

derecho por encontrarse excedidas razonables pautas
temporales.
2.1.1. La extemporaneidad.
Para la tramitación de un recurso como denuncia de

ilegitimidad deben necesariamente haberse cumplido los
plazos para la interposición del recurso administrativo
originario ya que de lo contrario el trámite se realiza por
la vía recursiva ordinaria. Es decir, debemos encontrarnos
ante un caso en el cual el particular ha perdido su derecho
a articular el recurso.
Además, para su consideración por esta vía el

administrado tampoco debe contar con otra vía o
posibilidad recursiva que se encuentre en plazo de
presentarse. Si ello sucediera y el administrado interpone
la petición en carácter de denuncia de ilegitimidad, la
administración, por aplicación del principio de
informalismo, debe recalificar la presentación bajo la vía
que resulte admisible.
2.1.2. Legitimación.
El requisito de legitimación es el mismo que se exige

para la presentación del recurso, es decir, el administrado
debe invocar una lesión a un derecho subjetivo o interés
legítimo.
2.1.3. Inalterabilidad de la seguridad jurídica.
El art. 1 inc. e) apartado 6º) de la Ley de Procedimientos

Administrativo Nacional dispone que deberá darse trámite
a la petición salvo que medien motivos de seguridad
jurídica. Lamentablemente la redacción del artículo ha
convertido al instituto en una facultad discrecional de la
administración que, invocando razones de seguridad
jurídica, decide arbitrariamente si tramita o no la petición
interpuesta por el administrado.
Sobre el concepto mismo de seguridad jurídica Spisso[3]

nos señala es hoy muy complejo definirlo, pues demanda
no sólo la aptitud para prever comportamientos estatales y
privados de modo bastante preciso, conforme a un
derecho vigente claro y estable, sino también que esas
conductas pronosticables tengan una cuota mínima de
razonabilidad, legitimidad y justicia.
Sin embargo, la Administración, en base a una

interpretación parcial y equivocada del término, ha
desechado recursos porque su tramitación violentaría el
principio de seguridad jurídica en tanto un particular no
puede, desconociendo los principios de igualdad y
generalidad de las normas, intentar que se deje de aplicar
una norma que dispuso plazos perentorios en su caso
particular, en detrimento del resto de los administrados
diligentes que cumplen con los plazos estipulados.
Nada más equivocado ya que dada la complejidad del

principio de la seguridad jurídica remarcada por Spisso,
no se puede llegar a una interpretación como esta sin
relacionarla con el resto de las normas y principios
reguladores del Derecho Constitucional y Administrativo.
Ya hemos señalado a los principios de verdad material,

razonabilidad, justicia, debido proceso e informalismo que
son rectores, junto con el de seguridad jurídica, de todo el
ordenamiento y accionar administrativo.
En lo que hace a la normativa sobre nulidades, el juego

armónico de los artículos 17 y 23 del ordenamiento
nacional impone a la Administración la obligación de
revocar por sí el acto administrativo nulo de nulidad
absoluta o, en caso de que hubiere generado derechos
subjetivos, solicitar judicialmente su anulación.
No puede por tanto la Administración fundarse en la

supuesta aplicación del principio de seguridad jurídica sin
complementarlo con las normas y principios antes
mencionados. Un accionar de este tipo justamente es el
que violaría la seguridad jurídica por cuanto demuestra
una falta de acatamiento por parte de la Administración al

programa constitucional y legal del propio Estado.
Por lo tanto, si el particular alegara vicio del acto atacado,

que lo haga nulo de nulidad absoluta, la Administración
está obligada a dar trámite al recurso interpuesto y
resolver sobre el fondo de la cuestión. Tal es el criterio
adoptado por la propia Procuración del Tesoro de la
Nación para la que el examen y consideración no resulta
discrecional sino que comporta una verdadera obligación,
cual es la de considerar la posible ilegitimidad del acto
impugnado y revocarlo en caso de advertir errores o
vicios, dado que en el procedimiento administrativo
imperan como principio el de la legalidad objetiva y el de
la verdad material por oposición a la verdad formal[4].
2.1.4. Abandono voluntario del derecho.
Dado que no se determina un plazo a partir del cual debe

considerarse que ha mediado abandono de derecho por
parte del recurrente, deben considerarse las condiciones de
cada caso y el tiempo transcurrido hasta la interposición
del recurso.
Justamente, sobre este punto, la Procuración del Tesoro de

la Nación ha dictaminado que la norma no establece un
plazo concreto para que se entienda producido el
abandono voluntario del derecho; la razón de ello radica
en el hecho de que no se puede establecer una regla
general e invariable sobre el particular, dependiendo la
solución a adoptar de las circunstancias de cada caso. Es
decir que el factor temporal no es el único elemento a
considerar, sino que éste juega en relación con los hechos
de que se trate, de cuya concomitancia pueda surgir
eventualmente del mencionado abandono voluntario del

derecho; aspecto este último que constituye lo esencial de
la cuestión y que no deriva de la simple omisión de
deducir recurso en término, como claramente resulta de la
norma comentada[5].
En principio, el término transcurrido debe ser extenso,

debiéndose contar, según Tawil, en años y considerarse las
circunstancias de cada caso[6]. En este sentido ha sido
resuelto por la Procuración del Tesoro en numerosos
dictámenes[7].
3. Control judicial.
El órgano administrativo, ante un recurso extemporáneo,

previamente deberá considerar si se dan los supuestos
procesales para la procedencia del mismo a través de la
vía de la denuncia de ilegitimidad. Es decir, deberá
analizar el cumplimiento de los cuatro requisitos
analizados en el acápite anterior.
Una vez resuelta la habilitación de la revisión

extemporánea la Administración debe tratar el fondo de la
cuestión, impugnando su propia decisión ante la
irregularidad del acto en virtud de la obligación que le
impone el art. 17 de la Ley 19.549.
Nos encontramos entonces ante dos situaciones posibles

debiendo analizar la viabilidad de la revisión judicial en
cada una de ellas. Un supuesto se produce ante la negativa
de tramitar el recurso por la vía de la denuncia de
ilegitimidad por parte de la Administración por considerar
que no se dan los requisitos formales mencionados. Otra

situación será aquella en la que si bien la Administración
ha tramitado el recurso, resolvió en contra de las
pretensiones del administrado. Ante estas hipótesis
corresponde analizar la procedencia o no de la revisión
judicial de la decisión administrativa.
3.1. Revisión de los aspectos formales.
Respecto de esta cuestión no existe pronunciamiento de la

Corte Suprema de Justicia de la Nación. Sí de la
Procuración del Tesoro de la Nación[8] que, en sus
pronunciamientos más recientes, ha denegado la
posibilidad de que se abra la instancia revisora de una
decisión que rechaza la solicitud de revisión
extemporánea.
En este sentido ha dicho el Procurador que no existe una

acción denominada denuncia de ilegitimidad en manos del
administrado, sino que se trata de una prerrogativa que la
Administración tiene para dar trámite a un recurso
extemporáneo. Así, no debe interpretarse que la decisión
de la Administración de no considerar la petición
extemporánea como denuncia de ilegitimidad -ya sea por
motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas
razonables pautas temporales se entienda que medió
abandono voluntario del derecho- es un acto
administrativo clásico y, por ende, recurrible. Esta
denuncia depende, para funcionar como un elemento
continuador del procedimiento, de la exclusiva valoración
de la Administración. No se está ante el rechazo de un
planteo, sino ante la mera declaración de extemporaneidad
de un recurso administrativo. Una vez vencido el plazo
para interponer un recurso, el administrado perdió el

derecho de defensa que la ley le confirió, y asumir que
puede seguir recurriendo, es lo mismo que decir que los
plazos para interponer recursos, carecen de sentido o
virtualidad. Es evidente, entonces, que, tanto en el caso en
que el recurso extemporáneo no haya sido considerado por
la Administración como denuncia de ilegitimidad, como
en el caso en que el planteo haya sido rechazado por el
fondo, el administrado ha perdido el derecho de continuar
accionando el procedimiento administrativo.
No coincidimos con el Procurador en cuanto a que la

decisión de no dar trámite al recurso extemporáneo no es
un acto administrativo clásico y, por ende, recurrible por
cuanto no existe en la normativa una clasificación de los
actos administrativos. Todo acto administrativo
constituye una declaración de un órgano estatal en
ejercicio de una función administrativa, bajo un régimen
jurídico exorbitante, productor de efectos jurídicos
directos e individuales respecto de terceros.
El régimen jurídico al que se encuentra sujeto todo acto

administrativo exige que para su construcción se respeten
ciertos elementos esenciales del acto dispuestos por la Ley
19.549. Como bien se sabe, dos de esos requisitos son el
de la finalidad y la debida motivación, nexo entre la causa
y el objeto del acto.
Esta cualidad exigida al acto administrativo hace que sea

necesaria una adecuada fundamentación de aquellos
recursos tramitados por la vía de la denuncia de
ilegitimidad ya que lo contrario importaría un accionar
arbitrario que hace al acto nulo de nulidad absoluta,
debiendo ser posible entonces su revisión judicial. Lo

contrario implicaría cercenar por completo un derecho
constitucional.
Si bien entendemos que la habilitación de la revisión

judicial para todos los casos en que se rechace la
tramitación extemporánea del recurso por razones
formales implica la proliferación de causas judiciales, lo
contrario implicaría una violación a los derechos
reconocidos en la Constitución Nacional. Por ello
consideramos que resulta indispensable la posibilidad de
que un juez revise el cumplimiento de los requisitos
formales de procedencia del recurso extemporáneo y, de
ser admisible, ordene a la Administración la solución del
fondo de la cuestión.
3.2. Revisión del fondo.
Tanto en el caso de que, admitida la revisión judicial de

los aspectos formales del rechazo de una denuncia de
ilegitimidad y la orden del juez para que la
Administración resuelva el fondo de una cuestión, como
en el supuesto de que la propia administración de trámite
al recurso por la vía de la denuncia de ilegitimidad puede
arribarse a una solución de fondo contraria a los intereses
del administrado.
Nuevamente nos encontramos ante la discusión de si dicha

resolución es revisable o no por un órgano judicial.
Esta cuestión si ha sido decidida por la Corte en la causa

“Gorodo”[9], resolviéndose lamentablemente por la
imposibilidad de revisión judicial de una resolución que
desestime un recurso extemporáneo respecto del fondo de
la cuestión. En dicha causa ha dicho la Corte que la

decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo
un recurso extemporáneo, tramitado en el caso como
denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser
impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer
el interesado el término para deducir los recursos
administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva, y,
por ende, la posibilidad de agotar la vía administrativa,
requisito insoslayable para la habilitación de la instancia
judicial (art. 23, inc. a, de la ley 19.549). Esta conclusión
encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el
inc. e, apart. 6° del art. 1° de la ley 19.549, el cual
determina: "Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perderá el derecho
para articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio
(art. 1°, inc. e, apart. 6°) y obligatorio (art. 1°, inc. e),
apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para
recurrir.
Agregando en los apartados siguientes que la no

revisabilidad judicial del acto que rechaza en cuanto al
fondo una denuncia de ilegitimidad se deriva de su
condición de remedio extraordinario previsto por el
ordenamiento jurídico con el propósito de asegurar el
control de legalidad y eficacia de la actividad
administrativa, y a través de él, el respeto de los derechos
e intereses de los administrados.
Concluye la Corte que la garantía de la defensa no ampara

la negligencia de las partes por lo que quien ha tenido
amplia oportunidad para ejercer sus derechos y no lo hizo
responde por la omisión que le es imputable (Fallos:
287:145; 290:99; 306:195, entre otros).
En un fallo que entendemos más acorde con los principios

constitucionales, la sala I de la Cámara en lo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, se ha apartado de la jurisprudencia sentada
en el fallo “Gorodo” antes mencionado fundándose en que
no cabe aplicar en forma mecánica los fallos de la CSJN y
ha resuelto la inconstitucionalidad del art. 94 del Código
de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de
Buenos Aires, de similar redacción a su homónimo de la
legislación nacional.
Para así decidir se fundó en el leading case, "Fernández

Arias c. Poggio"[10] por el cual sólo se admite la validez
constitucional de órganos jurisdiccionales creados fuera
del marco del Poder Judicial, en la medida que sus
decisiones se encuentren sujetas a un control judicial
suficiente, sentando además que, la prohibición de la
revisión judicial del acto administrativo que resuelve
como denuncia de ilegitimidad el recurso interpuesto
fuera de término, a la luz de la consagración de un plazo
brevísimo de quince días para impugnar un acto en sede
administrativa -donde el particular puede actuar sin
patrocinio letrado-, cuyo vencimiento puede acarrear la
pérdida de todo derecho, atento la imposibilidad de agotar
la vía administrativa (Muñoz, Guillermo A. "Los Plazos",
en Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ed. Cs.
de la Administración, 1998, p. 41; y Gordillo, Agustín,
Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Buenos
Aires, FDA, 2002, 5ª ed., p. VIII-8), constituye —en el
caso— una reglamentación de los derechos de acceso a la
justicia y defensa en juicio que no supera las pautas de
razonabilidad que exigen el artículo 28 de la CN y el
artículo 10 de la CCABA, por lo que corresponde declarar
su inconstitucionalidad. Ello por cuanto, no resulta posible

efectuar una interpretación integradora que preserve —
respecto del caso— la vigencia de la norma que se
cuestiona y, a su vez, contemple la plena vigencia de la
garantía de defensa en juicio y de acceso a la jurisdicción
previstas en el artículo 18 CN y 12 inc. 6 y 13 inc. 3 de la
CCABA, y a la vez preserve la vigencia del principio pro
actione, reconocido por la Corte Suprema como un
criterio a seguir en materia contencioso administrativa
(Fallos, 312:1306).
Si bien tal jurisprudencia puede ser invocada para

impugnar alguna norma de provincial de similar redacción
no resulta de fácil transposición al ámbito federal por el
precedente negativo que resulta del fallo “Gorodo”. Sin
embargo, tal pronunciamiento constituye un precedente
jurisprudencial de gran valor en tanto pueda generar un
viraje en la actual legislación y doctrina judicial sentada
sobre bases dogmáticas que terminan echando por tierra
principios constitucionales referidos a la tutela
administrativa y judicial efectiva a través de normas tales
como el requisito del agotamiento de la vía administrativa
o la teoría de los actos consentidos y los plazos de
caducidad establecidos para promover la acción judicial
contra el Estado.
Entonces, si al efectuar nuestro análisis partimos, como

debe efectuarse cualquier interpretación legal, de los
derechos y garantías reconocidos por la Constitución
Nacional y pactos internacionales con igual rango, y
tenemos en cuenta que en el campo propio del Derecho
Administrativo existen principios y normas que deben
respetarse para lograr el fin del Estado (vgr. legalidad,
verdad material, informalismo) no podemos sino concluir

que para que resulte legítimo el accionar administrativo
debe concederse, siempre que se den los presupuestos
formales, la posibilidad de revisión de un acto
administrativo que puede encontrarse viciado de nulidad.
Tampoco podemos desconocer que toda decisión
administrativa, para ser válida, debe estar sujeta al control
judicial por lo que impedir la revisión del acto por el mero
transcurso de los exiguos plazos administrativos resulta
contradictorio con nuestro sistema legal.
Una cosa es la presunción de legitimidad que goza el acto

emanado de la Administración y otra muy distinta es que
la Justicia mire hacia otro lado ante actos arbitrarios de la
Administración. Por ello adherimos a la posición
doctrinaria que sostiene la revisión amplia de resoluciones
que decidan contra un recurso interpuesto por la vía de la
denuncia de ilegitimidad.
4. Aplicación al ámbito tributario.
En la esfera tributaria la denuncia de ilegitimidad no se

encuentra prevista en la Ley 11.683 (t.o. 1998) ni en su
decreto reglamentario. Este hecho y la norma del art. 116
de la ley de procedimiento tributario respecto de la
aplicación supletoria de las normas de procedimiento
administrativo a la faz tributaria, ha llevado a Folco[11] a
opinar que el instituto de la denuncia de ilegitimidad sólo
habrá de aplicarse en aquellos casos en los cuales no se
encuentre previsto un procedimiento recursivo especial,
como resultarían aquellos actos administrativos respecto
de los cuales procede el remedio recursivo residual del art.
74 del decreto reglamentario de la ley de rito fiscal, dado

que existiendo vías recursivas especiales en la Ley 11.683
se desplazaría las disposiciones supletorias de la Ley
19.549.
No consideramos del todo acertada tal apreciación ya que,

como hemos señalado desde el inicio de este trabajo, la
denuncia de ilegitimidad no resulta una vía recursiva
especial sino la posibilidad de que, por razones de
legitimidad de todo acto administrativo, se dé tramite a un
recurso presentado extemporáneamente. No es entonces
una vía recursiva que puede ser desplazada por normas
especiales del derecho tributario sino un mecanismo de
vital importancia para mantener la legitimidad del
accionar administrativo por lo que, al no encontrarse
dispuesta en la Ley 11.683, debe ser posible su utilización
por la aplicación supletoria de la Ley 19.549.
De esta forma ha sido entendido por la Procuración del

Tesoro de la Nación en dictamen antes señalado[12]
donde el procurador opinó que los argumentos esgrimidos
en el sentido de que la denuncia de ilegitimidad
contemplada en la Ley 19.549 no es admisible cuando,
como en el caso, se encuentran previstos recursos
específicos ante el Tribunal Fiscal de la Nación o ante la
justicia, no constituye un criterio que sirva para resolver
este conflicto con justicia. En primer lugar, porque si la
Administración se encuentra obligada a preservar la
legitimidad de su accionar, esa obligación abarca todo su
ámbito y no solamente un área determinada. Es que la
Administración es, a la vez, un ser jurídico y moral que
debe respetar el principio de legalidad aun a costa de
perder el estado de no litigiosidad de un derecho a su
favor. Es, justamente, en la figura de la denuncia de

ilegitimidad, donde esta dimensión moral aparece más
claramente.
No podemos sin embargo dejar de señalar el fallo de

Cámara[13] que menciona Folco[14] en sustento de su
opinión y que ha sido respetado por el Tribunal Fiscal en
distintas causas[15] por el cual se excluye la posibilidad
de aplicación de las nomas de la Ley 19.549 respecto a la
denuncia de ilegitimidad por tratarse de una norma
supletoria que no puede reemplazar al procedimiento
especial establecido para la tramitación de causas ante el
Tribunal Fiscal de la Nación.
Sin embargo, como la propia Cámara y la Procuración del

Tesoro sostienen, ello no obsta a que sí sea aplicable en el
caso del recurso de reconsideración previsto en el art. 76
de la Ley 11.683 (t.o. 1998). Por lo tanto, el impedimento
a la utilización de la vía de la denuncia de ilegitimidad
sólo aplica a los recursos interpuestos ante el Tribunal
Fiscal de la Nación por ser un órgano jurisdiccional
administrativo que se encuentra fuera de la órbita del la
AFIP.
Proponemos entonces que ante un supuesto de expiración

de los plazos procesales administrativos para interponer
un recurso ante la AFIP se opte siempre por la vía del
recurso de reconsideración ya que ella debiera, según las
conclusiones a las que hemos arribado ut supra, habilitar
la revisión judicial del acto administrativo arbitrario.
5. La doctrina de los actos propios y la habilitación

la instancia revisora.
No podemos cerrar el presente trabajo sin antes mencionar

que, no obstante todo el desarrollo antes realizado, en
ciertas situaciones el Fisco, involuntariamente, ha
habilitado la revisión judicial de sus propias resoluciones
que deniegan la tramitación el recurso por resultar
extemporáneo.
En la causa Yelamos[16], tramitada ante la Cámara

Federal de Apelaciones de Salta, los magistrados
resolvieron rechazar el recurso interpuesto por la AFIP
contra la sentencia de primera instancia por la que se abrió
a revisión una resolución del Fisco que denegaba el
recurso por extemporáneo fundada en el hecho de que la
propia resolución del organismo que denegaba el recurso
le hacía saber al contribuyente que la misma tenía el
carácter de definitiva, pudiendo solamente ser impugnada
por vía judicial (artículo 23 de la Ley N° 19.549 de
Procedimiento Administrativo). Frente a esta situación,
dice la Cámara, no puede luego la Administración
sostener una actitud contraria, como lo hace en su
contestación de demanda, en donde niega que pueda
considerarse habilitada la vía administrativa por tratarse
de una denuncia de ilegitimidad, porque ello significaría ir
contra un propio acto suyo anterior jurídicamente
relevante.
La doctrina que prohíbe volver en contra de los propios

actos encuentra sustento en los arts. 1071 y 1198, 1° parte
del Código Civil (Alterini – López Cabana: "La
virtualidad de los Actos Propios en el Derecho
Argentino", L.L. 1984-A-877; Mosset Iturraspe, Jorge:

Ponencia presentada a la Comisión II en las Primeras
Jornadas Chaqueñas de Derecho Civil y Procesal Civil,
publicada en J.A. 1987-II-727; López Mesa y Vergara del
Carril: Op. y loc. cit.; CApel.CC.Salta, Sala III, año 1996,
f°. 806) y establece que nadie puede ponerse en
contradicción con sus propios actos invocando un derecho
o ejerciendo una conducta incompatible con otra conducta
anterior deliberada, jurídicamente relevante y plenamente
eficaz (CSJN,17-3-98, en L.L. 1998-E-415; Morello,
Augusto M.: "Recepción jurídica de la Teoría de los
Propios Actos" en Revista del Derecho Comercial y de las
Obligaciones, 1976, año 9, pág. 814, Safontás: "Doctrina
de los Propios Actos", JUS, n° 5, pág. 28). Ha señalado la
Corte Suprema de Justicia de la Nación que no es
admisible que un litigante pretenda aportar razones de
derecho que contravengan su propia conducta anterior,
cuando ésta ha sido adoptada de un modo formalmente
relevante y jurídicamente eficaz (CSJN, 7-8-96, Rep. E.D.
31-46, n° 3; CApel. CC. Salta, Sala III, año 2004. f° 950).
Si bien este tipo de situaciones no resuelven para nada la

situación de indefensión en que puede encontrarse el
administrado ante los escuetos plazos recursivos que le
otorga el procedimiento administrativo y la doctrina
judicial federal que niega la posibilidad de revisión de
resoluciones denegatorias de recursos extemporáneos
criticada en el presente trabajo, puede servir como vía
alternativa para conseguir una revisión judicial si se diera
una situación similar.
6. Conclusiones.
Desarrollados los aspectos que consideramos sustanciales

del instituto de la denuncia de ilegitimidad y sentado que,
tal como opinan importantes doctrinarios nacionales, debe
darse un giro jurisprudencial y normativo respecto de la
posibilidad de revisión judicial de los actos
administrativos que rechazan, en la forma o en el fondo,
recursos extemporáneos, sólo nos resta remarcar la
importancia que tiene esta disposición del procedimiento
administrativo en el derecho tributario donde muchas
veces las decisiones del Administrador adolecen de total
arbitrariedad y terminan lesionando derechos
constitucionales del contribuyente por el sólo hecho de
haber transcurrido un plazo del todo exiguo para
cuestiones tan complejas como las tributarias.
No dudamos sobre la obligatoriedad que pesa sobre la

AFIP para dar trámite a los recursos extemporáneos por
razones de legitimidad de cualquier acto administrativo.
Tampoco dudamos, a pesar de la doctrina sentada por la
Corte, que resulta indispensable la revisión de las
resoluciones denegatorias del Fisco por cuanto lo
contrario sería otorgar al Poder Administrador
prerrogativas contrarias a nuestros principios
constitucionales y dejar al administrado a merced de los
antojos del funcionario de turno.
* Artículo Publicado en la edición nro. 249 de la revista

Técnica Impositiva de la Editorial Aplicación Tributaria.
[1] Cassagne, Juan Carlos. El acceso a la justicia

administrativa. Ponencia presentada al Seminario
Internacional de Derecho Administrativo realizado en la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires, durante los días 29, 30 y 31
de marzo de 2004. Publicada en Diario La Ley del
16/06/2004.
[2] Dictamen Nro. 238 del 23/06/2004
[3] Spisso, Rodolfo R. Derecho Constitucional Tributario.

Cuarta Edición, 2011. Editorial Abeledo Perrot, p. 201.
[4] Dictamen Nro. 172 del 29/12/1994.
[5] Dictamen sin número del 20/02/1986.
[6] Tawil, Guido Santiago. Procedimiento Administrativo.

Primera Edición, 2010. Editorial Abeledo Perrot. P. 432
[7] Dictámenes del 18/12/1984; 03/10/1986; 15/10/1986;

24/04/1987.
[8] Dictamen 232 del 27/08/2007.
[9] CSJN, 04/02/1999. "Gorordo Allaria de Kralj, Haydée

María c/ Estado Nacional (Ministerio de Cultura y
Educación)) - Recurso de Hecho”
[10] Fallos 247:646.
[11] Folco, Carlos María. Procedimiento Tributario.

Naturaleza y Estructura. Tercera Edición, 2011. Rubinzal-
Culzoni.
[12] Dictamen 232 del 27/08/2007.
[13] CNFed.CAdm., sala IV, 31/10/2001. “Cooperativa de

Trabajo Proagro Ltda. c/DGI”.
[14] Folco, Carlos María. Procedimiento Tributario.

Naturaleza y Estructura. Tercera Edición, 2011. Rubinzal-
Culzoni.
[15] TFN, sala D, 07/07/2004. “Martín Arrondo S.R.L.” y

TFN, sala D, 11/07/2008. “De Cine S.R.L.”
[16] CFA de Salta, 10/08/2011. “Yelamos Resina, Antonio

c. A.F.I.P. – Dirección General Impositiva s/ ordinario”.
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Denuncia de Ilegitimidad. - Cr. Julio Di Nubila

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Denuncia de Ilegitimidad. - Cr. Julio Di Nubila

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6/8/2018 DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD. | Cr.

CR. JULIO DI NUBILA

Por Julio O. di Nubila*

Los escuetos plazos legales administrativos para

Antes de entrar en el análisis de la cuestión debemos

judicial de actos que puedan violentar derechos

De este principio Cassagne[1] ha derivado las siguientes

1) la superación de la doctrina de la jurisdicción

2) la ampliación del círculo de legitimados al extenderse

3) la eliminación o relativización del principal requisito de

4) la supresión o reducción de los supuestos en que se

pierden incluso el derecho de fondo, como si hubiera

El autor entonces, en los apartados 3 y 4, ya nos adelanta

2. La denuncia de ilegitimidad en el procedimiento

Como bien sabemos, todos los actos administrativos

Según la Procuración del Tesoro de la Nación la denuncia

agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para el

La Ley 19.549, de Procedimientos Administrativos

Sin embargo, a pesar de la extemporaneidad de la

Sin ingresar en la discusión doctrinaria sobre su naturaleza

Creemos encontrar fundamento de esta opinión en el

2.1. Condiciones para su procedencia.

Cuatro serán los requisitos que se desprenden de las

1) El transcurso de los plazos legales para interponer el

2) La legitimidad del administrado;

3) Que su admisibilidad no altere la seguridad jurídica

4) Que no haya mediado abandono voluntario del

Para la tramitación de un recurso como denuncia de

Además, para su consideración por esta vía el

El requisito de legitimación es el mismo que se exige

2.1.3. Inalterabilidad de la seguridad jurídica.

El art. 1 inc. e) apartado 6º) de la Ley de Procedimientos

Sobre el concepto mismo de seguridad jurídica Spisso[3]

Sin embargo, la Administración, en base a una

Nada más equivocado ya que dada la complejidad del

Ya hemos señalado a los principios de verdad material,

En lo que hace a la normativa sobre nulidades, el juego

No puede por tanto la Administración fundarse en la

una falta de acatamiento por parte de la Administración al

Por lo tanto, si el particular alegara vicio del acto atacado,

2.1.4. Abandono voluntario del derecho.

Dado que no se determina un plazo a partir del cual debe

Justamente, sobre este punto, la Procuración del Tesoro de

eventualmente del mencionado abandono voluntario del

En principio, el término transcurrido debe ser extenso,

El órgano administrativo, ante un recurso extemporáneo,

Una vez resuelta la habilitación de la revisión

Nos encontramos entonces ante dos situaciones posibles

que no se dan los requisitos formales mencionados. Otra

3.1. Revisión de los aspectos formales.

Respecto de esta cuestión no existe pronunciamiento de la

En este sentido ha dicho el Procurador que no existe una

para interponer un recurso, el administrado perdió el

No coincidimos con el Procurador en cuanto a que la

El régimen jurídico al que se encuentra sujeto todo acto

Esta cualidad exigida al acto administrativo hace que sea

debiendo ser posible entonces su revisión judicial. Lo

Si bien entendemos que la habilitación de la revisión

3.2. Revisión del fondo.

Tanto en el caso de que, admitida la revisión judicial de

Nuevamente nos encontramos ante la discusión de si dicha

Esta cuestión si ha sido decidida por la Corte en la causa

la cuestión. En dicha causa ha dicho la Corte que la