ARGENTINA Y BRASIL.

VENCIENDO PRECONCEPTOS
LAS VARIADAS ARISTAS DE UNA CONCEPCIÓN ESTRATÉGICA

“ARGENTINA E BRASIL. VENCENDO OS PRECONCEITOS”

AS VÁRIAS ARESTAS DE UMA CONCEPÇÃO ESTRATÉGICA

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 ARGENTINA Y BRASIL. VENCIENDO PRECONCEPTOS
LAS VARIADAS ARISTAS DE UNA CONCEPCIÓN ESTRATÉGICA

“ARGENTINA E BRASIL. VENCENDO OS PRECONCEITOS”

AS VÁRIAS ARESTAS DE UMA CONCEPÇÃO ESTRATÉGICA

Gladys Lechini, Victor Klagsbrunn y Williams Gonçalves

Organizadores/compiladores

Editora Revan

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 Copyright © 2009 by Editora Revan

Todos os direitos reservados no Brasil pela Editora Revan Ltda. Nenhuma parte desta
publicação poderá ser reproduzida, seja por meios mecânicos, eletrônicos ou via cópia
xerográfica, sem a autorização prévia da Editora.

Revisão
Shirley Braz
Roberto Teixeira

Capa
Sense Design & Comunicação

Impressão
(Em papel off-set 75grs. após paginação eletrônica, em tipo Garamond, c. 12,/14)
Divisão Gráfica da Editora Revan

CIP-Brasil. Catalogação-na-Fonte
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

Gladys Lechini, Victor Klagsbrunn y Williams Gonçalves / Organizadores/

compiladores - Rio de Janeiro : Revan, 2009.
ISBN 978-85-7106-396-9

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 PROLOGO: Brasil – Argentina, a indispensável aliança. Helio JAGUARIBE

A MODO DE INTRODUCCIO N: Más allá de los preconceptos. Gladys

INTRODUCCION:
LECHINI

PARTE 1
REVISITANDO EL CONCEPTO DE AUTONOMÍA
I- Los aportes de la Teoría de la Autonomía, genuina contribución
sudamericana Miriam Colacrai
II- Hacia una nueva construcción discursiva de la autonomía. Pedro Romero
III- Argentina y Brasil: la búsqueda de autonomía en el escenario internaci-
onal ¿Autonomía solidaria o solitaria?” Clarisa Giaccaglia
IV- Argentina y Brasil en la cooperación Sur-Sur. Gladys Lechini

PARTE 2
RELACIONES POLÍTICO-ESTRATÉGICAS
V- Argentina-Brasil. Intensidad variable en una relación estratégica inevitable.
María Julieta CORTES – Nicolás CREUS
VI- O papel das idéias na integração regional: as diferentes visões do Mercosul
existentes dentro da Argentina e do Brasil. Miriam Gomes SARAIVA
VII- Argentina Contemporânea numa perspectiva brasileira. Williams Da
Silva GONÇALVES
VIII- A Guerra das Malvinas como intensificadora de tendências: as Medidas
de Confiança Mútua (MCM) entre as Marinhas de Brasil e Argentina
Artur Luiz SANTANA MOREIRA
IX- La relación estratégica Argentina – Brasil. Su evolución reciente con vis-
tas a UNASUR. Luis TIBILETTI – Pablo MARTÍNEZ

PARTE 3
ENTRE EL PASADO Y EL PRESENTE
X- Una perspectiva sobre el populismo latinoamericano y los sistemas de
partidos actuales. Los casos de Argentina y Brasil. Arturo FERNANDEZ

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 XI- Argentina. Uma história a ser superada. Franklin TREIN.
XII- Narrativas de Identidad Internacional: Tragedia, Romance y Comedia en
la política exterior de Brasil. Federico MERKE
XIII- Principios de política exterior argentina y brasileña. La mirada de sus
precursores. María Gisela PEREYRA DOVAL

PARTE 4
LA TRAMA ECONÓMICA
XIV- La participación de Argentina y Brasil en el procedimiento de solución
de controversias de la OMC. Sandra NEGRO.
XV- El trato y desempeño de la inversión extranjera en Argentina y Brasil
(2003-2008): entre la convergencia y la diferenciación económica
estructural. José FERNÁNDEZ ALONSO
XVI- Gás natural e as relações Brasil-Argentina: Questões Pendentes. André
GARCEZ GHIRARDI
XVII- Argentina e Brasil: relações comerciais em expansão no âmbito do
MERCOSUL. Victor Hugo KLAGSBRUNN

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 ACERCA DE LOS AUTORES/SOBRE OS A
AUTORES/SOBRE AUTORES:
UTORES:

* Miryam COLACRAI es Licenciada en Ciencia Política y Licenciada en Rela-

ciones Internacionales de la UNR. Master en Ciencias Sociales de FLACSO
y Doctora en Ciencias Sociales en la UBA Profesora Titular de Teoría de
las Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencia Política y Rela-
ciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Investi-
gadora Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científi-
cas y Técnicas (CONICET, Argentina)
* María Julieta CORTES es Licenciada en Relaciones Internacionales. Master
en Ciencias Sociales con orientación en Ciencia Política en FLACSO/
Argentina. Doctoranda en Relaciones Internacionales en la Universidad
del Salvador. Docente de la Cátedra Relaciones Internacionales en la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Coordinadora del Programa de Estudios
Argentina-Brasil.
* Nicolás CREUS es Asistente de investigación. Estudiante avanzado de la Lic.
en Relaciones Internacionales (UNR). Miembro del Observatorio de Po-
lítica Exterior Argentina. Ayudante de Cátedra de Política Internacional
Argentina en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario.
* Arturo FERNANDEZ es Abogado de la Universidad Nacional de Buenos Aires,
Master y Doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad de Louvain,
Investigador Principal del CONICET; Profesor Titular Consulto de la
Facultad de Ciencias Sociales de la UBA; y Profesor Titular Regular (en
uso de licencia) de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la UNR.
* José Marcelino FERNANDEZ ALONSO es Licenciado en Relaciones
Internacionales (UNR). Máster en Agente Financiero y Negocio Bancario
(Universidad de Alcalá de Henares). Doctorando en Relaciones
Internacionales (Universidad Nacional de Rosario (UNR). Becario
Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET) – Docente de Economía Internacional (UNR).
* André GHIRARDI possui graduação em Engenharia da Produção pela Uni-
versidade de São Paulo, mestrado em Technology and Policy, no
Massachusetts Institute of Technology e doutorado em Energy And
Resources Program, University of California. Atualmente é assessor do

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 presidente da Petrobras. Foi Membro do Conselho de Administração da
subsidiária argentina Petrobras Energia S/A de 2006 a 2009. É
professor adjunto licenciado da Universidade Federal da Bahia.
* Clarisa GIACCAGLIA es Licenciada en Relaciones Internacionales de la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario (UNR). Becaria Doctoral del CONICET.
Docente de la cátedra de Relaciones Internacionales de la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacio-
nal de Rosario (UNR).
* Williams da Silva GONÇALVES é Doutor em Sociologia pela Universidade
de São Paulo-USP. É professor de Relações Internacionais do Programa
de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade Federal
Fluminense-UFF, professor de Relações Internacionais da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro-UERJ, Professor Visitante de Relações Inter-
nacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul-UFRGS, pro-
fessor do Curso de Doutorado em Relações Internacionais da Universi-
dade Nacional de Rosário (Argentina)-UNR, professor da Escola de
Guerra Naval-EGN (Marinha Brasileira/Ministério da Defesa).
* Victor KLAGSBRUNN fez graduação/mestrado em Ciência Política e douto-
rado em Ciência Econômica na Universidade Livre de Berlim, Alemanha.
Foi professor adjunto de Economia/Sociologia do Desenvolvimento no
Instituto de Sociologia da Universidade Livre de Berlim, Alemanha. É Pro-
fessor Titular de Economia e de Economia das Relações Internacionais na
Universidade Federal Fluminense e, de 2004 a 2009, coordenador do
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da mesma Uni-
versidade.
* Gladys LECHINI es Licenciada en Ciencia Política y Licenciada en Relacio-
nes Internacionales de la UNR. Master en Ciencias Sociales de FLACSO
y Doctora en Ciencias Sociales en la Universidad de Sao Paulo, Brasil.
Profesora Titular de Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Ro-
sario y Directora del Doctorado en Relaciones Internacionales de la
U.N.R. Investigadora Independiente del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET, Argentina).
* Pablo MARTINEZ es Abogado (UBA). Periodista, trabajó en La Opinión y La
Razón Consejero académico SER 2000. Profesor de Defensa Nacional
en la Escuela de Defensa Nacional. Secretario de la Comisión de Defensa

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 del Senado. Fue jefe de asesores de los senadores Eduardo Vaca y Jorge
Villaverde.
* Federico MERKE es Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad
del Salvador, Argentina, Master of Arts in International Studies,
University of Warwick, Inglaterra, Doctor en Ciencias Sociales, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Buenos Aires. Profesor
de Teoría de las Relaciones Internacionales en la Universidad del Salva-
dor. Director Adjunto de Asuntos Académicos del Consejo Argentino
para las Relaciones Internacionales (CARI)
* Artur MOREIRA es Graduado em Administração de Sistemas pela Escola
Naval do Brasil e em História pela Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ). Mestre em Administração pela Fundação Getulio Vargas
(FGV-RJ), em Logística pela Naval Postgraduate School (NPS), Monterrey,
Califórnia, e em História Política pela UERJ. Atualmente, é professor e
coordenador do curso de Administração da Universidade Veiga de
Almeida no Rio de Janeiro (UVA). Exerceu ainda diversos cargos nas
áreas de Logística e Finanças na Marinha do Brasil de 1987 a 2009.
* Sandra C. NEGRO es abogada. Doctora en Derecho (Universidad de Buenos
Aires-UBA-). Profesora titular de Derecho de la Integración- Facultad de
Derecho (UBA). Subdirectora e investigadora principal del Centro de Estudios
Interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico – CEIDIE-UBA.
* María Gisela PEREYRA DOVAL es Licenciada en Relaciones Internacionales.
Becaria doctoral del CONICET. Docente de la Cátedra de Relaciones
Internacionales de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
* Pedro ROMERO es Licenciado en Ciencia Política de la Universidad Nacio-
nal de Rosario. Diploma Superior en Ciencias Sociales con mención en
Ciencia Política. (FLACSO) Director de la Escuela de Relaciones
Internacionales de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales, UNR. Secretario de Gestión y Coordinación en
Vicerrectorado de la UNR.
* Miriam SARAIVA possui mestrado em Relações Internacionais pela PUC-
Rio, doutorado pela Universidad Complutense de Madrid e pós-douto-
rado no Istituto Universitario Europeo. É coordenadora do Programa de
Pós-Graduação em Relações Internacionais da UERJ. Suas principais
áreas de pesquisa são política externa e integração regional.

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 * Luis TIBILETTI es Cap ® del Ejército Argentino. Licenciado en Relaciones
Laborales (UBA). Cursó la Maestría en RRII (orientación en paz y
resolución de conflictos) en la Universidad de El Salvador (USAL). Pre-
sidente de Seguridad Estratégica Regional (SER2000). Profesor de
Seguridad Internacional en la USAL (1988/2004). Profesor enla Escuela
de Defensa Nacional (EDENA) (1994-.) Asesor de las comisiones de
Defensa en las Cámaras del Congreso (1987- ). Miembro de la ABED
(Asociación Brasileira de Estudos de Defesa).
* Franklin TREIN es Doutor em Filosofia Política pela Universidade Livre de
Berlim (1977) e pós-doutorado nas Universidades de Estrasburgo/França
(1983/84) e Livre de Berlim/Alemanha (1990). Atualmente professor
na Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ – onde exerce as fun-
ções de professor/pesquisador do Programa de Pós-Graduação em Eco-
nomia Política Internacional, de coordenador do Programa de Estudos
Europeus da UFRJ e de coordenador do Centro de Informação Européia
da UFRJ.

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 BRASIL – ARGENTINA, A INDISPENSÁVEL ALIANÇA
Helio Jaguaribe
Conferência na Universidade Federal Fluminense

I. Introdução

Permissibilidade internacional

O processo de globalização, exacerbado pelo unilateralismo imperial do

governo americano, está reduzindo, drástica e aceleradamente, o espa-
ço de permissibilidade internacional dos países subdesenvolvidos. Esse pro-
cesso preserva os aspectos formais da soberania desses países, como hino
nacional, bandeira, exércitos de parada, eleições quando se trate de socieda-
des democráticas. Isto não obstante, constrangimentos irresistíveis, de cará-
ter econômico, financeiro, tecnológico, político, cultural e, quando necessá-
rio, militar, compelem os dirigentes desses países, o queiram ou não, a seguir
políticas compatíveis com as exigências do mercado internacional,
notadamente o financeiro e as diretrizes americanas. Tais constrangimentos
conduzem esses países a se tornarem, de fato, meros segmentos do mercado
internacional, endogenamente controlados por grandes multinacionais e,
exogenamente, por Washington.
Grandes países emergentes, como China e Índia, por sua massa crítica e
outras circunstâncias, logram preservar sua autonomia interna e apreciável
margem de autonomia externa. Um país como o Brasil, a despeito de sua rela-
tiva massa crítica e de seu alto nível de integração nacional, padece de muito
baixa taxa de integração social e assim é vulnerável a processos diruptivos,
notadamente quando pressões externas se combinem com forças domésticas.
É assim, para dar um exemplo, que um projeto como ALCA, apesar de seus
graves aspectos negativos terem sido amplamente identificados e divulgados,
volta, reiteradamente, a ser defendido por correntes neoliberais.
Todos os países da América do Sul estão se encaminhando, rapidamen-
te, para se tornarem, como tantos outros, meros segmentos do mercado in-
ternacional. Perderam a capacidade de se assegurar, isoladamente, um des-
tino nacional próprio. Quatro países da região, entretanto, preservam, ainda
que a não longo prazo, condições mínimas de autonomia nacional; Argenti-

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 na, Brasil, Chile e Venezuela. Isoladamente, perderão esse restante de auto-
nomia a relativamente curto prazo. Resta-lhes, todavia, a possibilidade de
sustentar sua identidade nacional e seu destino histórico se se consolidar
Mercosul (eventualmente sem o Chile) e, a partir deste, (com o Chile) a Co-
munidade Sul-americana de Nações.
A chave para a preservação dessa identidade nacional e da dos demais
países sul-americanos consiste na formação de uma sólida e confiável alian-
ça estratégica entre Argentina e Brasil, a que se agregue, o mais prontamente
possível, a Venezuela. A tríade A-B-V conduzirá, seguramente, à consolida-
ção de Mercosul e, decorrentemente, da Comunidade Sul-americana de Na-
ções. Com isto, constituir-se-á no mundo um novo grande interlocutor inde-
pendente, que terá um peso internacional próximo ao da União Européia e
não menor que o da Índia.

Macrodesafios

Este incipiente século XXI foi conduzido, pelo curso da história, a se

tornar o mais decisivo momento da humanidade. Com efeito, diversos pro-
cessos e fatores foram se desenrolando, a partir da Revolução Industrial e,
notadamente, da Revolução Tecnológica do século XX, para culminar no
século XXI, nele atingindo um nível potencial de letalidade que, se apropria-
das medidas não forem oportunamente adotadas, conduzirá ao extermínio
da espécie humana.
Dentre os mais graves desafios com que tenderá a se defrontar o mun-
do, no curso do século XXI, quatro sobressaem por seus efeitos catastróficos:
(1) perda da habitabilidade do planeta, por irreversíveis danos à biosfera; (2)
não instituição, no primeiro terço do século, de uma ordem internacional
satisfatoriamente racional, o que conduzirá o mundo à indesejável alternati-
va (i) de formação de um império Americano mundial, submetendo todos os
povos ao arbítrio de um só país ou (ii) formação de um novo bipolarismo
(EUA-China) ou multipolarismo, eventualmente incluindo a Rússia, resta-
belecendo o risco de um holocausto nuclear que, desta feita, poderá não ser
evitado; (3) agravamento da assimetria Norte-Sul e, em muitos países, de
abissais diferenças entre setores afluentes e setores miseráveis, gerando
insanáveis conflitos sociais e incontroláveis formas de terrorismo; (4)
insustentabilidade material, na forma como atualmente opera, da civilização
industrial quando, no último terço do século, a participação das imensas
populações de China, Índia, Brasil e outros países, elevem a cerca de 10
bilhões os consumidores de bens industriais, ultrapassando a disponibilidade

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 de diversos minerais e de outros insumos escassos de que depende o processo
industrial.

II. Desafios e respostas

Os grandes desafios a que estará submetido o mundo, no curso do sécu-
lo XXI, notadamente os quatro precedentemente mencionados, comportam,
em princípio, soluções satisfatórias, se apropriadas medidas forem oportu-
namente adotadas.
Os efeitos decorrentes da poluição das águas e da atmosfera, se prosse-
guir o acelerado ritmo em que estão ocorrendo, tornarão o planeta inabitá-
vel até o fim do século. O crescente aquecimento do planeta fundirá os gelos
polares – como já está aceleradamente ocorrendo – elevando de muitos metros
o nível dos oceanos, com a incontível inundação de todas as terras baixas. Os
efeitos tóxicos direta e indiretamente produzidos pela poluição tornarão, entre
outras conseqüências, o ar irrespirável e a pele humana indefesa aos raios
ultravioletas.
A única forma de se evitar um desenlace catastrófico consiste na imedi-
ata adoção de severas medidas antipoluidoras, dentro de condições (Proto-
colo de Kioto) que já foram basicamente estudadas mas que, por razões po-
líticas de curto prazo, não estão sendo aplicadas. A contínua transferência,
para o futuro, da adoção de tais medidas conduzirá, inevitavelmente, a que
se ultrapasse o período em que as políticas antipoluidoras possam ser efica-
zes e se caminhe para danos irreversíveis da biosfera.
Algo de equivalente ocorre com relação à ordem internacional. No cur-
so do primeiro terço deste século, quando a hegemonia americana ainda não
se tenha convertido num incontrastável império mundial, mas se mantenha
em nível suficientemente alto para permitir aos EUA a liderança na promo-
ção de um apropriado acordo internacional e enquanto, por outro lado, o
desenvolvimento da China não a tenha convertido numa superpotência, em
nível de eqüipolência, com os EUA, ainda é possível, nessas condições, que
um conveniente acordo mundial seja adotado. Dispomos, para esse efeito,
entre outros exemplos, de uma interessante ilustração histórica, que foi o
acordo de Corinto, de 338 a.C. Tendo conquistado total supremacia militar
na Grécia, Felipe da Macedônia convocou um Congresso pan-helênico em
Corinto e obteve dos demais Estados gregos, com exceção de Esparta, um
acordo para a constituição da Liga Helênica, na qual cada Estado grego dis-
punha de um voto, no Conselho Diretivo, proporcional ao seu respectivo
poder, conferindo-se a liderança militar à Macedônia e ao seu rei. São evi-

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 dentes as analogias entre a atual posição mundial dos EUA e a da Macedônia
de Felipe na Grécia. Um grande acordo internacional, nas presentes condi-
ções do mundo, conduziria os EUA a renunciar ao projeto de se constituir
num império universal e potências emergentes, como China, a renunciar à
condição de futura superpotência, convertendo o mundo, no âmbito de uma
Pax Universalis numa grande confederação de Estados livres.
Tudo indica, entretanto, que um acordo desse gênero não terá lugar. Os
EUA vêm empreendendo, desde fins da Segunda Guerra Mundial, um consis-
tente esforço doméstico e internacional para se converter num grande impé-
rio. O gigantesco orçamento militar americano supera a soma dos orçamentos
militares das grandes potências. À semelhança das legiões romanas, os EUA
mantêm contingentes militares em diversos pontos estratégicos do mundo in-
clusive, recentemente, no Paraguai, para conter Argentina e Brasil. A tecnologia
militar americana não tem paralelo no mundo e permite aos EUA, praticamen-
te em nenhum risco, destruir qualquer objetivo em qualquer parte do planeta.
Em contrapartida a China vem mantendo, desde Deng Xiaoping, no curso
dos últimos 30 anos, um crescimento econômico anual da ordem de 10%, já
se tendo convertido na quinta maior economia do mundo. Mantendo esse
esforço de crescimento por mais algumas décadas – o que implicaria, entre-
tanto, em resolver problemas sócio-institucionais de extrema dificuldade – a
China adquiriria, em meados deste século, uma posição de eqüipolência com
os EUA tornando-se, competitivamente, outra superpotência. Conscientes dos
riscos que correm suas instalações nucleares, a China tem desenvolvido,
exitosamente, um grande programa de mísseis transcontinentais, já dispon-
do de um apreciável arsenal de foguetes capazes de atingir o território ame-
ricano, o que lhe confere significativo poder de deterência.
Depara-se assim o mundo, ao se iniciar o século XXI, com uma indese-
jável alternativa: (1) império mundial americano, submetendo todos os po-
vos ao arbítrio de uma única nação ou (2) reconstituição de um regime bipolar
(ou multipolar, com Rússia), com ele voltando a submeter-se o mundo ao
risco de uma hecatombe nuclear.
A assimetria Norte-Sul e a que ocorre, em muitos países (notadamente
o Brasil) entre setores afluentes e setores miseráveis, está se agravando e
tenderá a produzir os mais desastrosos efeitos sociais. O mundo dispõe de
condições para reduzir significativamente essa assimetria. As medidas para
tal necessárias, entretanto, importam em significativos custos, para os países
e setores afluentes e, concomitantemente, em condutas impopulares, por parte
dos líderes de povos e setores pobres. Assim ocorre que nada de efetivo se
está fazendo e o abismo afluência-miséria está continuamente crescendo.

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 Não menos grave é a questão relativa à inviabilidade de se estender a
civilização industrial, tal como presentemente opera, para o provável cená-
rio do último terço deste século. O êxito da civilização industrial foi devido,
entre outros fatores, ao fato de que, até meados do século XX, dela participa-
va um pequeno número de países: os da Europa Ocidental, os EUA e o Japão.
Ocorre, entretanto, por um lado, que a população mundial, da ordem de 2,5
bilhões de habitantes, em 1950, deverá ultrapassar 9 bilhões em 2050. Por
outro lado, as imensas populações de países como China, Índia, Brasil e ou-
tros, estão se industrializando aceleradamente e deverão fazer parte da civi-
lização industrial na segunda metade deste século, elevando para algo como
dez bilhões de habitantes os consumidores dessa civilização. Ante essa imen-
sa população, ademais de problemas complicados relacionados com seu abas-
tecimento de alimentos e de água potável ( já levantados por Malthus) surge
uma questão ainda mais séria: a da falta de disponibilidade, na correspon-
dente proporção, ou mesmo em termos absolutos, de diversos minerais es-
cassos, indispensáveis para o processo industrial, tais como petróleo, óleo
natural, urânio, molibdênio, tungstênio, cobalto, cobre, chumbo, zinco, que
se tornarão pouco disponíveis a partir de 2075. Já se observa, atualmente,
que é da ordem de 20% a margem de não renovação de recursos escassos.
Ante esse quadro, ou bem se logra uma ampla e profunda reorganiza-
ção da civilização industrial – algo que não está de nenhuma forma ocorren-
do ou, mesmo, sendo seriamente cogitado – ou o mundo se defrontará, no
último terço deste século, com uma gigantesca crise industrial. É provável
que ante essa crise os países mais poderosos, notadamente os EUA, sejam
levados a um feroz imperialismo de abastecimento, apoderando-se das fon-
tes de recursos escassos em detrimento dos demais países.

III. Aliança estratégica

Ante o quadro que resulta das considerações precedentes torna-se evi-
dente que países como Argentina e Brasil – e como, entre outros, os demais
da América do Sul – não têm isoladamente nenhuma possibilidade de um
destino próprio. Nesse quadro, a aliança estratégica argentino-brasileira – a
que se deve agregar, o mais cedo possível, a Venezuela – constitui uma pri-
meira condição sine qua non para a preservação de suas respectivas identi-
dades nacionais. Tal aliança, na medida em que se revista de confiabilidade
e consistência, já proporcionará aos partícipes uma significação muito supe-
rior à resultante soma de seus recursos, conferindo-lhes, desde logo, signifi-
cativa ampliação de seus respectivos espaços de permissibilidade internacio-

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Victor.p65 15 14-07-2009, 17:47

 nal. A essa aliança importa, o mais cedo possível, agregar a Venezuela com,
mais uma vez, um resultante incremento do peso internacional desses países
significativamente superior ao somatório de seus recursos.
A tríade A-B-V tenderá a acarretar, quase inevitavelmente, a consolida-
ção de Mercosul e, a partir deste sistema, a consolidação da Comunidade
Sul-americana de Nações. Como já foi mencionado, a conversão dessa Co-
munidade, de seu atual nível meramente declaratório, em algo de efetiva-
mente operacional, nos planos econômico e político, dela fará um importan-
te interlocutor internacional independente.
São múltiplas as conseqüências de uma efetiva Comunidade Sul-ameri-
cana de Nações. Mencionou-se, em primeiro lugar, o fato de que tal Comu-
nidade, como ocorreu com os países que se integraram na União Européia,
lhes assegurará a preservação de suas identidades nacionais e de seu destino
histórico. Mencione-se, por outro lado, que tal Comunidade disporá de con-
dições favoráveis para enfrentar os grandes desafios que se anunciam para a
segunda metade deste século. Se vier a se consolidar um Império Americano,
a Comunidade Sul-americana de Nações nele ingessará, como a União Euro-
péia, na condição de província de primeira classe e não como res derelicta.
Se se formar um regime bipolar ou multipolar, essa Comunidade nele exer-
cerá um importante papel de interlocutor independente, em vez de mera
província de uma das superpotências. Essa Comunidade, por outro lado, po-
derá exercer significativo papel na proteção da biosfera. Finalmente, ante a
futura provável crise da civilização industrial, essa Comunidade, dispondo
de uma ampla gama de recursos energéticos, hídricos e minerais, terá a pos-
sibilidade de subsistir, em grande medida, com seus próprios recursos e con-
dições favoráveis, por um lado, para protegê-los, incomparavelmente me-
lhor do que o que poderia fazer isoladamente qualquer dos países membros
e, por outro, para negociar a importação dos recursos de que careça.
Ante as considerações precedentes, o problema que se apresenta não é o
da óbvia indispensabilidade, para os países da região, de uma Comunidade
Sul-americana de Nações e da medida em que o eixo de sustentação desta
seja a aliança argentino-brasileira. O problema consiste em como dar
confiabilidade e durabilidade a essa Comunidade, a partir da confiabilidade
e durabilidade da aliança argentino-brasileira.
Reduzindo a questão a seus termos fundamentais pode dizer-se que o
que efetivamente está em jogo, entre os partícipes, são três coisas: (1) adoção
de uma visão comum a respeito dos desafios deste século; (2) formação de
uma decorrente vontade política, não apenas em nível dos governos mas,
também, de seus mais relevantes setores sociais e (3) formulação e

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Victor.p65 16 14-07-2009, 17:47

 implementação de um programa comum nos planos econômico e diplomá-
tico.
A aliança argentino-brasileira e, mais amplamente, a Comunidade Sul-
americana de Nações, só adquirem efetividade se baseadas numa comparti-
lhada visão do futuro do mundo. Trata-se de algo que todavia ainda não foi
alcançado, nem mesmo no nível individual de países como Argentina e Bra-
sil. Mas trata-se, entretanto, de algo que não poderá deixar de ocorrer, na
medida em que se proceda a uma análise objetiva das grandes tendências
que atualmente se fazem sentir no mundo. Na medida em que se configure,
entre os setores responsáveis dos países em questão, a visão do mundo
delineada nas linhas precedentes, tenderá a neles se formar uma vontade
política consistente com essa visão. Essas probabilidades positivas estão su-
jeitas, entretanto, a prazos relativamente curtos, em termos históricos. Não se
formando essa visão e essa vontade política comuns enquanto ainda persista
um mínimo de permissibilidade internacional para a região e para seus pa-
íses-chave, o curso da história lhes cerrará qualquer opção autônoma.
O terceiro requisito, relativo a um apropriado programa econômico e
diplomático comum, é o de mais difícil atendimento. A experiência histórica
com os processos de integração, como o ocorrido na Europa, mostram como
é demorado e difícil se chegar a programas comuns. Importaria considerar,
entretanto, no que se refere à Comunidade Sul-americana de Nações, em
geral e, em particular, à aliança argentino-brasileira, na medida em que
depende predominantemente do Brasil, por seu poder e sua influência rela-
tivos na região, a promoção de um programa econômico-diplomático que
seja, efetivamente, optimizante para os demais partícipes. Assim como a Ale-
manha pagou o maior preço para se aliar à França e ambos esses países o
maior preço para a formação da comunidade européia, assim o Brasil terá
de pagar o maior preço para a efetividade de sua aliança com a Argentina e
ambos, para a consolidação da Comunidade Sul-americana de Nações.
A tarefa que se tem pela frente é extremamente difícil. Mas não se lhe
dando conveniente atendimento, os países do grupo se tornarão meros seg-
mentos do mercado internacional.

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 18

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 A MODO DE INTRODUCCION: MÁS ALLA DE LOS
PRECONCEPTOS

Gladys Lechini

H istóricamente las relaciones entre Brasil y Argentina han mantenido un

carácter muy especial que podría calificarse como oscilante: hubo
momentos donde prevaleció la tensión y en otros el diálogo. La única guerra
entre ellos fue entre 1825 y 1828, en la disputa por la Provincia Cisplatina,
la cual tuvo como resultado la independencia de Uruguay1. A pesar de esta
ausencia de conflictos, a lo largo de la historia no desarrollaron relaciones
económicas relevantes y tuvieron diferentes aliados en sus articulaciones
diplomáticas extra-regionales.
Pero la historia de sus relaciones bilaterales sufrió un cambio importante
al inicio de los años ochenta, con la inauguración de un nuevo tipo de
vinculación que se mantiene hasta la actualidad. A diferencia de lo ocurrido
en épocas pasadas, esta vez el diálogo no solamente se intensificó, sino que
también se evidenciaron esfuerzos para también involucrar a las dos
sociedades en el proceso desencadenado por ambos gobiernos. El resultado
fue un notable aumento del nivel de conocimiento mutuo, que llevó al
debilitamiento de viejos preconceptos y percepciones equivocadas.
No obstante, será necesario todavía mucho más tiempo para que estos
preconceptos que fueron alimentados en nuestras respectivas sociedades
se desvanezcan. Es probable, inclusive, que nunca desaparezcan
completamente. Después de todo, la elaboración de la imagen que cada
uno tiene del otro fue y es el resultado del lento proceso de construcción de
ambas naciones. Tales imágenes se encuentran fijadas en la mentalidad
colectiva de cada pueblo y su reelaboración exige, naturalmente, de otro
largo tiempo para consolidarse. Cabe asimismo agregar que tal proceso no
transcurre ni simultánea ni homogéneamente, sino que puede ir avanzando

1
Los dos países son los más importantes de América del Sur. De los 17.822.676 km² que componen
el área total del subcontinente, Brasil y Argentina ocupan 11.294.968 km², que corresponden
al 63,37%. Del total regional de 380.5 millones de habitantes, reúnen 228.0 millones, que
representan el 59,92%. Juntos, alcanzaron en 2006 un PBI de 1.282.020 millones de dólares,
que representó el 39,66% do PBI total de América del Sur. Como se puede constatar fácilmente,
son los más grandes, los más poblados y los más ricos de la región.

19

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 más en un país que en otro, más en algunos determinados segmentos sociales
que en otros.
Esto podría explicar porqué los brasileños continuarán escuchando por
parte de los argentinos que su pueblo tiene manías de grandeza, que todo lo
que tiene, hace o pretende hacer es lo más grande del mundo, y que sus
sucesivos gobiernos alimentan apetitos expansionistas a expensas de sus
vecinos. Por otra parte, entre los brasileños aún perdura la imagen de los
argentinos como un pueblo con complejo de superioridad, que se juzga a sí
mismo como un cuerpo extraño en América Latina porque cree compartir
con Europa su cultura y civilización y que desprecia a los brasileños por su
composición étnica mestiza. Sin embargo, de la misma forma que esos
preconceptos se fueron moldeando al ritmo de los acontecimientos y de las
ideas que se expandían y publicitaban, la nueva imagen que apenas comienza
a esbozarse también ganará cuerpo a partir de la exposición y difusión entre
el público especializado y luego en la sociedad en general.
Cada país tiene su propio recorrido histórico, especifico, único, que
ha ido conformando su identidad y sus intereses. El rol de los académicos
es contribuir a promover su conocimiento mostrando las variaciones, las
particularidades, los grises, las diferencias y similitudes. También mostrar
las aristas de una relación que muta conforme va creciendo y consolidándose
a partir de un acercamiento que se ahonda con y por la integración. Esta
integración va formateando una realidad y un proceso “in crescendo” de
interconexiones múltiples –económicas, políticas, culturales, académicas y
científicas-, que va tornándose irreversible, cualquiera que sea el tipo de
gobierno en los dos países.
Asimismo hay que admitir que también existen fuerzas contrarias a la
integración, que se basan en estructuras e intereses específicos diferentes.
Tomar conciencia de esta situación, conocer los inconvenientes y reconocer
en profundidad los intereses contrapuestos permitirá llegar a acuerdos y
negociaciones aceptables para ambas partes.
Es en este particular contexto que se inscribe la gestación de este libro,
que debe ser visto como parte de ese proceso de aproximación y lucha
contra los preconceptos, la falta de información y el desconocimiento mutuo.
Esta obra es uno de los resultados de un proyecto de colaboración entre la
Universidad Federal Fluminense (UFF), por medio del Programa de Pos-
Grado en Relaciones Internacionales, y la Universidad Nacional de Rosario
(UNR), a través del Programa de estudios Argentina-Brasil y ha contado
con el generoso e indispensable apoyo financiero de la Fundación Alexandre
de Gusmão-FUNAG.

20

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 Los académicos participantes y los directivos de esas instituciones estamos
convencidos que la integración entre Argentina y Brasil debe promoverse y
ser considerada mucho más que una cooperación de carácter económico-
comercial, como eje de un proceso más complejo que envuelve al conjunto
de ambas sociedades, en la consecución de sus proyectos de desarrollo e
inserción internacional. Asimismo somos conscientes que la cooperación
académica e inter-universitaria es un canal necesario y relevante para
promover el conocimiento mutuo entre ambos países a nivel de los gobiernos,
de la sociedad civil y de la comunidad empresarial.
Debido a que existe un fuerte consenso sobre la necesidad de mantener
vivo el diálogo para que juntos, argentinos y brasileños, apuntemos a la
ampliación del número de interlocutores y a la profundización temática,
es que se han llevado a cabo encuentros formales, informales y virtuales,
algunos de los cuales –los de mayor visibilidad- se reseñan a continuación.
A través de ellos se apuntaba a generar una discusión amplia y constructiva
sobre temas comunes, percepciones diferentes, miradas cruzadas, para
brindar a la comunidad académica y a la sociedad en general, un aporte
que pueda contribuir al crecimiento y fortalecimiento de una comunidad
epistémica común.
El Primer Encuentro – la I Jornada Dialogo Brasil-Argentina - que se
realizó en Niterói en mayo de 2006, en la Universidad Federal Fluminense
(UFF), contó con la participación de importantes académicos argentinos y
brasileños comprometidos en la construcción de un cuerpo común de ideas
sobre el proceso de integración entre los dos países. Entre ellos cabe mencionar
al Sr. Secretario de Relaciones Exteriores de la República Federativa de Brasil,
Embajador Samuel Pinheiro Guimarães, a los Embajadores Carlos Henrique
Cardim y Jerônimo Moscardo y a los Profesores Hélio Jaguaribe, Luiz Cervo,
Victor Hugo Klagsbrunn, Williams Gonçalves, José Paradiso y Gladys Lechini.
En esta reunión se coincidió que el proceso de integración Argentina-
Brasil había madurado, alcanzando un punto de inflexión. Esto significaba
haber superado la etapa de discusión sobre la importancia de la cooperación
y la integración, para avanzar en la preparación de nuevos caminos, signados
por la reflexión sobre temáticas comunes, para reforzar los puntos de
convergencia y analizar cómo superar las naturales divergencias presentes
en todo proceso de esta naturaleza.
La Segunda Jornada de Diálogo Argentina-Brasil tuvo lugar los días 3
y 4 de julio de 2007 en Buenos Aires, para discutir “Convergencias y
disidencias en la región y el mundo” y se complementó con otra reunión el
5 de julio del mismo año en Rosario, con el tema “Jornadas de Diálogo con

21

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 Brasil”2 , dando continuidad al esfuerzo de cooperación académica. Esta
vez participaron representantes de la UFF y las Universidades Nacionales
argentinas de Rosario (UNR) y Tres de Febrero (UNTREF)3 .
La idea que presidió esto dos encuentros fue la de develar la percepción
que argentinos y brasileños tienen respecto a temas de alcance continental.
Se apuntaba a estimular puntos de vistas coincidentes, superar las
discrepancias y avanzar hacia un mejor entendimiento respecto de las
sensibilidades nacionales y de las aspiraciones de ambos países. El supuesto
es que tal entendimiento no debe sólo garantizar una mayor comprensión
respecto a las posiciones asumidas por los hombres de gobierno, sino también
contribuir a la formación de una visión más integrada de las cuestiones
internacionales que afectan tanto la existencia de cada uno de los países
individualmente, como en su carácter de entidades nacionales hermanadas
por los mismos proyectos.
Para esta ocasión se invitó a participar del Diálogo a las autoridades
universitarias y diplomáticas de ambos países, a líderes empresariales, políticos
y sociales, así como también a jóvenes investigadores que garantizarán el
futuro del Diálogo, el cual se espera sea cada vez más calificado y
comprometido con el proyecto integracionista.
La formulación de políticas industriales direccionadas al fortalecimiento
y profundización de los vínculos económicos, junto a la promoción de una
mayor complementación entre sectores industriales de ambos países fue uno
de las cuestiones que surgió en las discusiones en Niteroi y que fue más

2
La reunión de Buenos Aires contó con la coordinación de Víctor Klagsbrunn (UFF), José
Miguel Amiune (UNTREF) y Gladys Lechini (UNR), quienes oficiaron de relatores y
realizaron las conclusiones. Para abrir el encuentro participaron los Embajadores Samuel
Pinheiro Guimaraes (Brasil) y Roberto García Moritan (Argentina) y los Rectores de la
UFF, Roberto de Souza Salles y de la UNTREF, Anibal Jozami.
Para discutir temáticas vinculadas a la coordinación de los sectores industriales entre am-
bos países expusieron Juan Carlos Lascurain y Guillermo Gotelli por la UIA, Argentina;
Armando MVariante, Vice-Presidente Carvalho del BNDES y André Garcés Ghirardi de
PETROBRAS por Brasil. Entre los académicos se contó con Aldo Ferrer, Mario Rapoport, José
Paradiso, Jorge Castro, Anabella Busso y Pedro Romero por Argentina, así como Paulblo
Fagundesz Vizentini, Franklin Trein , Williams Da Silva Gonçalves por Brasil, y los periodistas
Jorge Elías por Argentina y Sergio Leeo por Brasil. Por su parte, en Rosario, participaron los
académicos argentinos: Pedro Romero; Julieta Cortes y Gladys Lechini y los brasileños Franklin
Trein, Williams Da Silva Gonçalves,. Paulo Fagundes Vizentini y Victor Klagsbrunn.
3
Como forma de optimizar el viaje de los académicos brasileños a la Argentina y los recur-
sos humanos y financieros disponibles, se realizaron dos reuniones en espacios académicos
diferentes, para que el efecto derrame sobre la comunidad académica fuera mayor.

22

Victor.p65 22 14-07-2009, 17:47

 cuidadosamente analizada en este nuevo encuentro. También se discutió en
profundidad la compleja problemática energética en América del Sur, a partir
de los intereses y las posibilidades de los dos países. Esta temática se convirtió
en el centro de atención regional en función de una serie de factores endógenos
y exógenos a la vida política de los países sudamericanos, tales como la
explotación de nuevas fuentes de energía a escala mundial y las decisiones
tomadas por los países vecinos, relacionadas a sus respectivos proyectos de
desarrollo económico-social.
Asimismo fueron analizadas de manera más detallada las relaciones
que Brasilia y Buenos Aires mantienen con la potencia hegemónica global y
hemisférica, así como con las relativas al bloque nucleado en torno a la Unión
Europea. Es bien sabido que las relaciones externas de estos dos países con
los centros económicos y de poder mundial pueden ser y han sido tanto
fuente de cooperación como de conflicto.
Finalmente, para profundizar el conocimiento mutuo de las sociedades y
de los gobiernos de los dos países, buscando descartar visiones estereotipadas
y fugaces, se examinaron las diferentes y concurrentes percepciones en torno
de las acciones, estrategias y decisiones de las elites tanto políticas como
empresariales, así como las idiosincrasias de sus respectivas sociedades.
Como parte de las actividades conjuntas, pero esta vez ampliándolo a
académicos de Chile, se realizó en Rosario entre el 27 y el 30 de agosto de
2008 el Forum Académico ABC “Repensando la autonomía y el desarrollo en
América Latina”. El mismo tuvo como objetivo retomar la práctica del análisis,
reflexión y debate tripartito entre profesores de reconocida trayectoria en el
estudio de las relaciones internacionales, para avanzar en los niveles de
colaboración inter-universitaria.
Los académicos brasileños también participaron en Rosario del I
Congreso Internacional y VIII Congreso Nacional sobre Democracia entre el
1º y el 4 de septiembre en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales, consecutivo del mencionado Forum. Allí se analizó el impacto
de algunos acontecimientos e ideas relativos a las relaciones externas de ambos
países, en ese proceso de elaboración y re-elaboración de las percepciones
mutuas. Evidentemente, la construcción de la imagen mutua no se debe
exclusivamente a las relaciones bilaterales, sino que se forma a partir de
otras variables, como ser las relaciones de cada pueblo con el resto del mundo,
o la manera en cómo cada país procura resolver los problemas a los que se
va enfrentando a lo largo de la historia.
Estas reuniones de relevancia académica se han constituido en espacios
oportunos para presentar tanto las conclusiones de los debates que se han

23

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 venido desarrollando a lo largo de estos años de cooperación académica,
como para dar a conocer los resultados de las propias líneas de investigación
de los colegas conosureños.
Finalmente, en vistas a la publicación de los resultados de estos años de
encuentros y para cerrar esta fase de análisis y control, se efectuó una reunión
argentino-brasileña en Araras, RJ, Brasil, del 5 al 7 de diciembre de 2008,
que discutió los trabajos presentados a los largo de todo este proceso y cuyo
resultado es el presente libro.
En su organización, la obra ha sido dividida en cuatro grandes bloques
donde se combinan trabajos de académicos argentinos y brasileños sobre
distintos aspectos de la relación bilateral. El primero aborda desde una dimensión
teórico conceptual la propuesta de retomar y “aggiornar” el concepto de
autonomía, tan caro a ambos socios “mercosurianos”. La segunda parte discute
las variadas aristas de la relación en sus aspectos político-estratégicos. El tercer
bloque anclado en la historia, vuelve al presente vinculando aspectos de política
doméstica con la política exterior de ambos países. Finalmente se apunta a
mostrar las luces y sombras de una relación económica, comercial y financiera
que une inexorablemente a estos dos vecinos.
En la primera parte, que titulamos “Revisitando el concepto de autonomía”,
Colacrai retoma la teoría de la autonomía a partir de la obra de sus padres
fundadores, en la década de los 70, hasta las nuevas miradas que la reposicionan
en las discusiones del presente. Teniendo en cuenta la necesaria vinculación
entre política externa y doméstica, la autora evalúa las condiciones para que
pueda darse un desempeño externo con autonomía. Romero, por su parte,
también reivindica las teorías del Sur, tomando como referencia la teoría de la
Autonomía de Juan Carlos PUIG. Con una relectura desde la teoría del discurso,
coloca a la historia como referencia explicativa y a la concepción del enemigo
como la necesaria dimensión antagónica de la política.
Por su parte Giaccaglia, combinando teoría con análisis empírico, avanza
planteando una disyuntiva entre el tradicional concepto de autonomía, que
adjetiva como “solitaria” con una autonomía “solidaria”, agregativa, más
acorde con los nuevos tiempos, donde es necesario sumar esfuerzos para
consolidar espacios regionales más amplios y sólidos. En esta disyuntiva coloca
a la Argentina y a Brasil tomando como caso la Ronda Doha y la posibilidad
de desarrollar estrategias autonómicas.
Finalmente, y como cierre de este módulo, Lechini se pregunta sobre el
lugar de la cooperación Sur-Sur en las agendas de política exterior de
Argentina y Brasil, como instrumentos válidos para incrementar de manera
conjunta los márgenes de autonomía en el sistema internacional actual. Luego

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 de cuestionar la construcción de conceptos y las formas de producción de
conocimiento en los países centrales y su aplicación irrestricta en los países
del Sur, discute la posibilidad de retornar a la autonomía como una alternativa
propia de los países de la región.
Este segundo módulo titulado “Relaciones político-estratégicas” discute
algunos aspectos de las densas, complejas y fluctuantes vinculaciones político-
diplomáticas entre Argentina y Brasil, abordándose tanto los logros alcanzados
como los límites que encuentran en la presente relación. Como lo afirman
Cortes y Creus, estos dos países están unidos por un sello de nacimiento,
signado por la contigüidad geográfica y por tanto, por la pertenencia de ambos
a un mismo subsistema político regional, lo cual hace imprescindible
considerar al Otro en las formulaciones de política exterior. El trabajo apunta
a marcar que es inevitable el desarrollo de una sólida relación entre Argentina
y Brasil, la cual debe ser calificada y valorada como estratégica. Sin embargo
al variar su intensidad según las cuestiones y los sectores afectados, la misma
va recibiendo diferentes nombres que terminan condicionando el vínculo
bilateral. Los autores concluyen que para fortalecerlo, se debe dar más
contenido a la relación, precisando su dinámica y sus alcances.
Saraiva, por su parte, también avanza en las cuestiones bilaterales al
abordar el MERCOSUR, buscando explicar sus puntos débiles desde variables
domésticas. Su argumento es que la sociedad política y la sociedad civil de
ambos países poseen percepciones y expectativas diferentes respecto al proceso
de integración, en función de dinámicas y visiones nacionales propias. Para
demostrarlo, la autora aborda el ámbito de las ideas de los actores
gubernamentales, desde los 90, tomando como marco teórico el
constructivismo. De esta manera analiza las características distintivas de
ambas cancillerías junto con las diferentes percepciones de los diplomáticos
argentinos y brasileños, para culminar que las distintas idiosincrasias sumadas
a la ausencia de percepciones conjuntas de carácter más político entre los
actuales presidentes de ambos países no permiten pronosticar una
profundización del proceso regional.
También desde una mirada brasileña Gonçalves realiza una presentación
crítica de la política doméstica, la economía y las relaciones externas de
Argentina. Su análisis se basa en la idea que la llegada de Néstor Kirchner a
la presidencia de la República representa el regreso a una política de desarrollo
por medio de la industrialización del país bajo el liderazgo del Estado. Sostiene
además, que por haber mantenido esa misma orientación es que su sucesora,
la presidenta Cristina Fernández de Kirchner enfrenta la oposición de los
grupos ligados al sector agrícola. Con respecto a la política exterior, resalta

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 el cambio sustancial que se produjo durante la presidencia de Menem con la
política de alineamiento automático con los Estados Unidos de América y el
regreso, con los Kirchner, a una política de preservación de la autonomía en
el proceso decisorio, teniendo como punto central la búsqueda de la
integración continental. Según el autor esta orientación se muestra en la
importancia que le otorgan al MERCOSUR y a la cooperación con Brasil, en
particular, caracterizada oficialmente como alianza estratégica y
posteriormente asociación estratégica.
Los dos trabajos que analizan aspectos relativos a la cooperación militar
combinan esperanza con desilusión, reflejando los altos y bajos de la relación.
Moreira toma la guerra de las Malvinas como un punto de inflexión para
evidenciar el acercamiento entre Brasil y Argentina, particularmente entre
las respectivas marinas. Esta relación fue poco a poco teniendo un efecto
derrame sobre las otras áreas militares y de seguridad, a partir de la
construcción de medidas de confianza mutua desarrolladas por los gobiernos
democráticos entre los 80 y los 90. El autor concluye que esta aproximación
parece haber llegado hasta un nivel que, para ser superado, requiere de nuevas
decisiones estratégicas.
Tibiletti y Martinez también apuestan a rescatar la colaboración creciente
entre las respectivas fuerzas armadas, particularmente entre 1985 y 1999,
detallando las variadas instancias de cooperación. Los acuerdos firmados
constituyen hoy un modelo de exportación, en cuanto a la garantía de pacificación
regional, y son de referencia obligatoria cuando se estudia la complicada relación
entre países con aspiraciones nucleares definidas. Sin embargo analizan con
cierto pesimismo el impasse de estos últimos 10 años, colocando expectativas en
la puesta en marcha del Consejo Sudamericano de Defensa.
El objetivo del tercer modulo “Entre el pasado y el presente” fue
contextualizar la relación bilateral, vincular las dinámicas internas con la
política exterior, colocar en espejo y cruzar percepciones mutuas de
académicos de ambos países. Por ello se inicia este apartado con un trabajo
de Fernández que se ocupa de clarificar el hoy tan vapuleado concepto de
populismo. Luego aborda los partidos llamados populistas en Brasil y en
Argentina, con el surgimiento del varguismo y del peronismo, con sus
caracteres paradigmáticos y sus trayectorias disímiles, para concluir con el
análisis de sus implicancias en el presente desempeño de los partidos
políticos de ambos países
Trein, desde Brasil, también recurre a la historia para explicar a la
Argentina. Ésta es percibida como un país con dificultades para organizar y
sostener un proyecto nacional autonómico, debido a componentes externos

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 y domésticos. Para el autor las permanentes tensiones internas de la sociedad
civil argentina son responsables de la recurrente inestabilidad económica y
del conflicto político, los cuales podrían comenzar a superarse a través de la
inclusión plena en un espacio mayor, producto de la integración regional.
Dos perspectivas argentinas recorren la política exterior de los países bajo
estudio, buscando explicarla a partir de su identidad. Pereyra Doval lo hace a
través de la mirada de sus precursores y Merke a partir del análisis de tres
narrativas diferentes que dan cuenta de cómo fue variando la inserción
internacional de Brasil a lo largo de su historia moderna vis à vis su identidad
internacional. Pereyra Doval reflexiona sobre las políticas exteriores de
Argentina y Brasil resaltando la existencia de ideas “estructurantes”, acuñadas
por los “precursores”. Vincula así contenido y sujeto, para relevar en la evolución
histórica la permanente ponderación del continuum sujeto-pensamiento.
Consecuentemente, recurre a los principios de soberanía y neutralidad
diplomática, vinculados a Drago e Yrigoyen en el caso de Argentina y a las
ideas de soberanía y autonomía del Barón de Rio Branco para Brasil.
Merke, por su parte, toma tres narrativas: un enfoque basado en la teoría
de las relaciones internacionales, otro basado en una mirada más histórica y
económica y el tercero en una mirada sociológica y diplomática, los cuales
representan lo que quizás son las tres principales tradiciones intelectuales de
política exterior brasileña: la tradición realista, la estructuralista y la grociana.
Su objetivo es mostrar que aún cuando desde la Argentina Itamaraty pareciera
implementar una política exterior estable y coherente, la mirada de sus propios
académicos presenta importantes desacuerdos en torno a cómo se interpretan
los mismos hechos.
Los intereses económicos presentados en el cuarto bloque, “La Trama
económica”, no pueden estar ausentes de la relación bilateral y constituyen
un aspecto esencial del entramado de vinculaciones que se va generando
a medida que aumenta la densidad de contactos. La defensa de estos
intereses de forma conjunta o individual a nivel de los organismos
multilaterales es una arista relevante que debe ser ponderada. En este
sentido Negro realiza una evaluación comparativa y posterior balance de
la utilización del sistema de solución de controversias en la OMC por
Argentina y Brasil en el período 1995-2008 y analiza un caso específico
de enfrentamiento entre ambos. Concluye que sería relevante explorar en
forma conjunta alternativas para mejorar la participación de los países
en desarrollo en el sistema internacional, generando una cooperación
eficaz y continua.

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 Por su parte Fernandez Alonso marca las distancias entre los gobiernos
de Luiz Inácio “Lula” Da Silva y de los Kirchner en cuanto a las respectivas
políticas económicas adoptadas, cuando las expectativas iniciales hacían
predecir mayores sintonías y niveles de cooperación. Testimonio manifiesto
de estas trayectorias diferenciadas fue el trato y consecuente desempeño de
la inversión extranjera, lo cual incrementó el distanciamiento estructural
entre ambas economías así como impidió la instauración de principios, reglas
y normas comunes en esa materia. Como resultado el Estado brasileño articuló
diversos incentivos para alentar la proyección de empresas nacionales en el
exterior, siendo Argentina uno de los destinos. Para cerrar el autor advierte
sobre la incertidumbre que genera la crisis económica internacional y sus
consecuencias negativas sobre el flujo de inversiones así como sobre las
posibles instancias de cooperación que podrían articularse.
Ghirardi, desde Brasil, realiza un análisis de la economía argentina
durante el último quinquenio, con especial mención a la cuestión energética.
Sostiene que el agotamiento de la estrategia de recuperación adoptada por el
gobierno de Kirchner no pudo ser resuelto por la administración de Cristina
Fernández., la cual no produjo significativos cambios frente a los problemas
causados por la alta inflación y el estrangulamiento de elementos estructurales
del sistema productivo, entre ellos la producción y transporte de gas natural
y energía eléctrica. En ese contexto, con respecto a la industria del petróleo
Ghirardi observa dos cuestiones que están afectando a las relaciones entre
Argentina y Brasil. La primera es el abastecimiento regional de gas que ambos
demandan a los bolivianos y la segunda refiere a la situación que podría
resultar de la estatización de los fondos privados de pensión, que hace que el
gobierno posea ahora acciones de subsidiarias de Petrobrás. Por ello y frente
al presente contexto de crisis mundial el autor sugiere el establecimiento de
un diálogo en torno a la formulación de políticas energéticas comunes en la
región, para así crear normas mínimas comunes que permitan controlar
una distribución que atienda equitativamente los intereses públicos y privados
en ambos estados.
En su trabajo sobre las relaciones comerciales entre los dos países,
Klagsbrunn destaca que entre los años 2003 y 2008, el intercambio de
mercancías volvió a presentar una fuerte expansión, demostrando que estaban
equivocadas las opiniones frecuentemente aparecidas en la prensa brasileña
que sostenían que el MERCOSUR estaba estancado. Los datos compilados
muestran que, al menos en lo que se refiere al intercambio comercial, las
relaciones entre los dos países llegaron a volúmenes y cifras record,
sobrepasando los niveles de los años 90. Asimismo, la composición del

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 intercambio comercial indica una creciente integración de las estructuras
industriales de los dos países, objetivo declarado de las políticas económicas
de ambos gobiernos.
Para cerrar, se podrían avanzar algunas reflexiones y conclusiones
preliminares que surgieron del debate, de la lectura y de la discusión sobre
los textos. La primera constatación es que, a pesar de todo el camino recorrido
en el acercamiento argentino-brasileño, nuestros dos países son tan ricos y
diversos, sus sociedades tan complejas y sus clases dirigentes tan diferentes
que falta mucho por andar para mejorar la comprensión mutua. Por ello
creemos firmemente que la comunidad académica y la prensa tienen, cada
una en su ámbito, una responsabilidad muy importante en el esclarecimiento
de errores, fortalecimiento de la confianza y el alejamiento de imágenes
distorsionadas y estereotipos falsos.
En segundo lugar, puede observarse que tanto Brasil como Argentina han
retomado un camino que intenta ampliar los márgenes de autonomía a nivel
nacional y regional. La historia señala la existencia de una serie de aspiraciones
compartidas que han aunado progresivamente los intereses de ambos países.
Asimismo demuestra que en el caso de Brasil la idea de autonomía ha tenido
mayor permanencia y continuidad en el modelo de inserción internacional
permeando los diseños domésticos y de política exterior.
Aunque pareciera evidente la necesidad de ambos países de avanzar en
la línea de una autonomía solidaria, que les permitiría acrecentar los márgenes
de negociación política y económica a nivel del sistema internacional, también
es cierto que muchas veces ha primado el conjunto de intereses sectoriales
de las élites en el poder, que los llevó a optar por la autonomía solitaria,
apoyados en el peso especifico del país en la región y en el mundo. Aunque
esta elección pudiera parecer más redituable en el corto plazo, condicionaría
la posición de Brasil como líder regional. Esto dependerá si Brasilia y las
élites en el poder están dispuestas a asumir con los compromisos derivados
de ese rol o si sólo usarán esa imagen para posicionarse en el sistema
internacional entre los grandes poderes.
El tercer punto remite a la realidad de una relación que va adquiriendo
mayor densidad, pero que es a la vez fluctuante, con altos y bajos, dependiendo
de la interfase entre las personalidades y estrategias presidenciales y los
variados intereses nacionales y sectoriales en juego.
Las diferentes cuestiones desarrolladas a lo largo de esta obra, demuestran
que aún quedan por delante importantes desafíos. Los mismos remiten también
a las diferencias existentes en las formulaciones de política exterior de cada
uno de estos países, lo cual conlleva distintas visiones sobre la relación bilateral

29

Victor.p65 29 14-07-2009, 17:47

 y sobre el papel del Mercosur en la región. Construir un proyecto común
demanda voluntad política, tiempo y avance en el entrecruzamiento de
intereses a ambos lados de la frontera, así como esfuerzos que no siempre
han sido bidireccionales.
En este sentido hay varias miradas sobre las realidades políticas,
económicas y estratégicas del vecino, que podrían incluso admitir más lecturas,
como se observa en las primeras secciones de esta obra. En cuanto a las
cuestiones estratégico-militares, si bien se coincide en destacar la creciente
cooperación entre las fuerzas armadas, se insta a alcanzar nuevos acuerdos
que posibiliten seguir avanzando en la relación.
En materia económica, especialmente en materia comercial y de
inversiones, nuevamente se vislumbran diferencias en las cuales se requiere
seguir negociando y construyendo, con el objeto de mejorar la participación
conjunta en el escenario internacional de cara a la actual crisis económica
mundial que nos impone un desafío y una oportunidad para la acción conjunta
de las dos naciones.
Teniendo en cuenta la importancia de los retos a enfrentar, consideramos
entonces de suma relevancia la necesidad de seguir reflexionando sobre los
vínculos argentino – brasileños desde el ámbito académico, como propone este
libro, esperando que estos debates constituyan un aporte a fin de comprender
al Otro y por tanto enriquecer y profundizar la relación bilateral.

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 PARTE 1

REVISITANDO EL CONCEPTO DE
AUTONOMÍA

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 LOS APORTES DE LA TEORÍA DE LA AUTONOMÍA, GENUINA
CONTRIBUCIÓN SUDAMERICANA ¿LA AUTONOMÍA ES HOY
UNA CATEGORÍA EN DESUSO O SE ENFRENTA AL DESAFÍO DE
UNA RENOVACIÓN EN UN CONTEXTO INTERDEPENDIENTE Y
MÁS COMPLEJO?1

AS ABORDAGENS DA TEORIA DA AUTONOMIA, GENUÍNA

CONTRIBUIÇÃO SUL-AMERICANA

Miryam Colacrai

Resumo

Este capítulo é dedicado á reflexão sobre a política exterior, levando em

consideração uma renovada visão sobre autonomia. Na primeira parte são
descritas e analisadas as idéias sobre autonomia elaboradas pelos precursores
latino-americanos e suas contribuições ao longo dos anos setenta. Em seguida,
analisamos novos conceitos como aquele de “autonomia relacional”,
destacando as diferenças com relação ao uso de autonomia como
confrontação ou oposição. É também sugerida que a dimensão regional
poderia ser incluída como parte de uma nova visão de autonomia. Finalmente,
assinala-se o inextricável vínculo entre os níveis nacional e internacional,
por meio de algumas considerações sobre as elites e as instituições, o papel
das idéias, a orientação das políticas públicas e a qualidade de democracia;
todas elas consideradas condições necessárias quando se pensa na política
exterior com autonomia.

Resumen

Este artículo se propone reflexionar sobre la política exterior tomando

en consideración una renovada visión de la autonomía. En una primera parte

1
Una versión preliminar de este trabajo fue presentada para su discusión en el “Forum Académico
ABC, Argentina-Brasil-Chile. América del Sur ante la autonomía y el desarrollo: consolidar la
integración y garantizar la inserción internacional”, 27-29 de agosto de 2008, Rosario.

33

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 se describen y analizan las ideas sobre la autonomía acuñadas por los
precursores latinoamericanos y sus contribuciones durante los años setenta.
Posteriormente, se analiza el surgimiento de nuevos conceptos como la
“autonomía relacional”, destacando las diferencias respecto al uso de
autonomía como confrontación u oposición. También se sugiere que la
dimensión regional podría ser incluida como parte de una nueva visión de la
autonomía.
Finalmente, se señala el inextricable vínculo entre el nivel nacional e
internacional, realizando algunas consideraciones en torno a las elites y las
instituciones, el rol de las ideas, la orientación de las políticas públicas y la
calidad de la democracia; todas ellas condiciones necesarias cuando se piensa
en la política exterior en un marco de autonomía.

Abstract

The aim of this article is to discuss the pertinence of thinking about

Foreign Policy considering a re-newed vision about Autonomy. Due to that
purpose, it describes and analyzes the forerunner thoughts about autonomy
coined by south-american authors during the 70´s recognizing their
contributions.
The paper also underlines the rise of new concepts, like “relational
autonomy”, highlighting how different it is from the use of autonomy as a
mean of confrontation and opposition. It also suggests that the regional
dimension would be included as a part of a new vision about autonomy.
At the same time, it points out the inextricable linkages between national-
international level. Therefore several consideration are made in relation to
elites and institutions, the role of ideas, the orientation of public policies and
quality of democracy, all of them pretty necessary when Foreign Policy is to
be rethinking within a framework of autonomy.

34

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 Algunos comentarios previos

U na de las cuestiones alrededor de las cuales los países de menor desarrollo

relativo y los estados medianos se han interrogado frecuentemente es
acerca de las condiciones y posibilidades para conducir sus políticas exteriores
de modo autónomo y consistente con su interés nacional.
Esos planteos y conjeturas, cuyos ejes conceptuales generalmente pusieron
el acento en aspiraciones de maniobrabilidad, acorde con los condicionantes u
oportunidades propios del escenario internacional y del orden prevaleciente
en un momento histórico dado, constituyeron el centro de una prolífica
producción intelectual que comprometió tanto a académicos, políticos como
tomadores de decisiones en los años setenta y parte de los ochenta.
Si bien la discusión ya estaba instalada - de la mano de las teorías cepalinas
y de la dependencia – fueron estos años los que se caracterizaron por un debate
alrededor de la autonomía. La aspiración fundamental que la sustentaba era
hallar modos alternativos de acción y revertir el estado de periferismo de los
países de la región. Ello estaba indisolublemente ligado a que pudieran
reconocerse como sujetos y no objetos en las relaciones internacionales.
Podríamos hallar en ese contexto histórico el lanzamiento o los aportes
originarios de la Teoría de la Autonomía reconociendo, a la vez, el componente
de las percepciones de sus formuladores respecto del sistema internacional
de ese momento. Sin embargo, también es válido sostener que esas
postulaciones no son un mero recuerdo histórico, puesto que gran parte de
las discusiones que allí se planteaban no han sido saldadas todavía. Sólo
basta apreciar la trayectoria de los últimos decenios cuando los estados
latinoamericanos enfrentaron condicionamientos en diversos grados y
continúan, en el presente, intentando hallar márgenes de maniobrabilidad,
sólo que ahora deben hacerlo en un mundo sustantivamente más complejo.
En función de estas consideraciones de partida, apunto a varios propósitos
con este trabajo:
- En primer lugar, recorrer el contenido de aquellas visiones precursoras
que le proporcionaron a los enfoques sobre la autonomía un lugar relevante
en el pensamiento sudamericano (aquí convendría ceñir un poco más el
círculo diciendo que propiamente tienen raigambre en el Cono Sur
sudamericano). Y, como parte de este mismo propósito, intentar recuperar el
valor que ellas tuvieron como ideas-fuerza y como adopción de principios
fundamentales, consistentes con la idea del Estado como sujeto en las
relaciones internacionales, a partir de las cuales se pensaron y orientaron las
políticas exteriores.

35

Victor.p65 35 14-07-2009, 17:47

 En este sentido adscribo a aquellas perspectivas de las relaciones
internacionales -en tanto disciplina- que tratan de abrir el horizonte cognitivo,
que apuntan a la comprensión de los procesos en las relaciones internacionales
y del modo en que se diseñan diversas políticas. Por ello, se deciden a prestar
atención y a re-descubrir la importancia que tienen las ideas y las creencias
en el diseño y sostenimiento de las políticas. En esa dirección, se abre un
campo muy rico de posibilidades para indagar acerca del impacto que pueden
tener las ideas -sobre todo la fortaleza y legitimidad de ellas- como
modeladoras de conductas y de políticas2.
- En segundo lugar, retomar el análisis sobre la marcha de ese debate a la luz
de algunas visiones renovadas que, aunque todavía en estado incipiente como para
considerarlo un cuerpo teórico, constituyen aportes interesantes para reflexionar.
Dentro de esa línea de renovación, una de mis propuestas para la
discusión se relaciona con la idea de asignarle a la autonomía un contenido
regional el cual -sólo a modo de presentación preliminar- requiere una
continuidad y profundización de la lealtad y confianza mutua entre los
miembros (socios-parceiros-vecinos) y la acentuación de mecanismos en
esa dirección, incluidos el desarrollo de redes académicas y sociales, que
disminuyan cierta disonancia cognitiva que aún existe entre los países sobre
sus respectivas realidades políticas, económicas y sociales.
Debería darse también una discusión alrededor de la concepción de alianza
estratégica, concepto sistemáticamente utilizado desde fines de los años noventa
en diferentes Acuerdos y Cumbres de Jefes de Estado y reuniones de Alto Nivel de
diversos Ministerios, para connotar las respectivas relaciones bilaterales Argentina-
Chile, Argentina-Brasil. Precisamente, corresponde advertir que si bien el empleo
de esta concepto parece generalizarse –tanto en espacios bilaterales como
multilaterales- su empleo contrasta con las escasas precisiones en cuanto a su
contenido o, al menos, éste parece muchas veces sobrevaluado si se lo relaciona
con los resultados concretos. En todo caso, parece necesario discutir seriamente
el alcance de este concepto, sobre todo porque –según se desprende de ciertos
enunciados- podría acercarse a la idea de potenciar capacidades para una mejor
inserción internacional. No es menos cierto, también, que al menos en los casos
de los pares de relaciones bilaterales mencionadas, su puesta en práctica resulta
muy lenta y muy tímida y, en todo caso habrá que discernir si ésta es real o
meramente se trata de un giro discursivo de moda.
Finalmente, una vez realizado el recorrido por las diferentes visiones -
viejas y nuevas- sobre la autonomía y reflexionado sobre cómo ella puede

2
Ver sobre todo el debate que presenta Yee (1996: 68-108).

36

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 jugar en la mejor inserción internacional de nuestros países, intento llamar
la atención sobre ciertos componentes internos -domésticos- que deberían
tenerse en cuenta para repensar la política exterior en clave autonómica3 .

Un breve recorrido histórico acerca de la gestación de las teorías

autonomizantes
La autorreflexión latinoamericana generó entre los años sesenta y setenta
el paradigma de la dependencia el cual, como sostiene Arlene Tickner “no
sólo constituyó el lente principal por el cual la academia regional analizaba
problemas de subdesarrollo y la lucha de clases sino que también ofreció las
bases para repensar las relaciones internacionales latinoamericanas, dadas
las luces que arrojaba sobre problemas como el estado, el desarrollo nacional
y la soberanía, entre otros” (Tickner, 2002).
De este modo, comenzó una tendencia a la producción del conocimiento
sobre la propia realidad periférica trascendiendo aquella tendencia a que el
conocimiento de ella misma hubiese sido producido en los centros.
Sin embargo, no fue ésta la única producción genuina para analizar la
situación latinoamericana y sus posibles salidas del estancamiento.
Con la finalidad de hallar modos alternativos de acción para los estados
sin poder y para revertir ese periferismo permanente (Puig, 1984: 35)4 ,
adoptando una perspectiva incrementalista, progresiva, evitando el nihilismo
y la inacción, se ejercitaron en América Latina una serie expresiones como
políticas exteriores independientes, autonomización, búsqueda de autonomía,
márgenes de maniobra. Eran una mixtura entre los datos de la realidad y la
creatividad en las ideas. Reflejaban objetivos y aspiraciones estatales y pretendían,
alrededor de una idea-fuerza, darle contenido a sus políticas exteriores.
Particularmente en el contexto sudamericano, sobre todo después de la
segunda posguerra, la aparición de estas reflexiones estuvieron motivadas por
la finalidad de desarticular o, al menos, poner en discusión aquellos principios
realistas clásicos que auguraban a los países más débiles siempre la posición
de unidades adscriptas (Russell y Tokatlián, 2001: 80)5 . Recuérdese aquella
supuesta regla irreversible, tomada de Tucídides que rezaba “los poderosos

3
Ver Colacrai (2006: 13-30).
4
Juan Carlos Puig emplea la idea de Douglas Chalmers, “Developing on the Periphery” en
Rosenau (1969: 71).
5
Russell y Tokatlián argumentan que, a diferencia del resto de América Latina, los estados
sudamericanos y particularmente los del Cono Sur no estuvieron sujetos a anexión territorial

37

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 hacen lo que quieren” -esto es, lo que su poder les habilita a hacer- mientras
que “los débiles hacen lo que deben” -precisamente por no estar dotados de
poder suficiente. Lo distintivo de ellas fue que, también, quisieron alejarse de la
metodología propuesta por las visiones más dialécticas de la Teoría de la
Dependencia y de su opción por la vía de la revolución socialista.
Surge así una suerte de escuela doctrinaria sobre la autonomía latinoamericana
liderada fundamentalmente por Juan Carlos Puig en la Argentina y Helio Jaguaribe
en Brasil6 . Alrededor de ellos se nucleó un buen número de pensadores y académicos
de la época quienes se dedicaron a analizar la situación latinoamericana en el
sistema internacional y a ponderar el contexto regional como parte de la estrategia
que debían llevar adelante los estados latinoamericanos7 .
Debe reconocérseles a ambos por haber dado el puntapié inicial para
perfilar tanto el concepto como la práctica de la autonomía, haciéndolos jugar
con otros factores y condiciones, de modo que pudieran ensayarse estrategias
a implementar por los estados débiles, como la finalidad de reducir su
vulnerabilidad. Así definieron para la década del setenta y principios de los
ochenta, algunas estrategias autonomizantes, revalorizando los recursos de
poder de los países medianos y pequeños de la región, lo cual se transformaría
en una corriente de raigambre sudamericana (aunque con posibilidades de ser
un marco para analizar situaciones extra-regionales similares).
El propósito que animó los trabajos de Puig fue el de contribuir al avance
analítico de las relaciones internacionales -refiriéndonos a los años setenta-
cuyo desarrollo consideraba que era insuficiente si se trabajaba exclusivamente
con categorías jurídico-normativas. Esto no significa que desecharía la visión

ni intervenciones directas desde Washington y gozaron de relativamente mayores márgenes

de acción en lo diplomático, comercial y cultural. Consideran que esto explica que el
asunto de la autonomía fuese un tema más ligado a ellos. A esta mirada que privilegia, a mi
entender, la lejanía geográfica, la no pertenencia al espacio contiguo, le agregaría un
argumento apoyado en la autopercepción tanto de Brasil como de la Argentina acerca de
sus capacidades relativas en dirección a confrontarlas con la hegemonía norteamericana
(particularmente en etapas históricas de auge nacionalista.
6
Basta recordar trabajos como Puig (1980); Jaguaribe (1969); Jaguaribe en Hill y Tomassini
(1982).
7
Aquí me refiero a un meduloso análisis realizado por Celso Lafer y Félix Peña, jóvenes
académicos pertenecientes a esta línea, cuya publicación conjunta fuera prologada por He-
lio Jaguaribe y editada simultáneamente en sus respectivos idiomas. Ver al respecto Lafer y
Peña (1973). En ese trabajo, los autores impulsaban el “cambio del modelo de vinculación
externo y la diversificación de sus relaciones externas”. El fortalecimiento de la región vía la
integración lo enmarcaban como un esfuerzo de “agregación de poder para alterar las reglas
del sistema internacional en cuanto a la bi-segmentación” (versión en español, p. 51).

38

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 jurídica sino que las incluiría conjuntamente con otras como el poder, la
estructura internacional, la permisividad o inflexibilidad del sistema
internacional. En sus análisis estaban siempre presentes la idea de cambio
reformista, incrementalista, en sentido positivo –o deber ser- tomando en
cuenta la situación que se tiene delante. En este sentido, parece claro que se
acerca al pensamiento de Stanley Hoffmann y sus postulados sobre utopías
relevantes (1963: 234)8 en aquella obra de los años sesenta que marcó nuestra
disciplina en esos años (y considero que lo sigue haciendo hoy).
Puig, definió a la autonomía como la “capacidad de una nación para
optar, decidir y obrar por sí misma”; pero aclaró que, para que esto no se
convierta en un terrible simplificador haría falta “partir de una adecuada
comprensión de la estructura y funcionamiento del sistema internacional
para poder desentrañar los reales condicionamientos que de él fluyen” (1984:
42-43). Sostenía, también que, la existencia de un contexto internacional
que condiciona y que cuenta con supremos repartidores, no es por sí solo
incompatible con la progresiva autonomización de los pueblos.
Esta visión, que podría ser calificada como optimista, no es ingenua, ya que
se interroga acerca de la oportunidad histórica, de los medios con que se cuenta
y las finalidades que se persiguen (al mejor estilo aroniano). No creía que las
únicas opciones para este tipo de naciones fuese meramente las de adscripción o
alineamiento pragmático con las Potencias. Y, en cambio, reconocía la posibilidad
de estos actores menos relevantes para alterar los regímenes en diversas áreas
temáticas o crear nuevos regímenes, desde los cuales pudiesen generarse
limitaciones a los actores más poderosos del sistema.
De hecho, si se analiza en forma paralela el contenido dado al concepto
de autonomía heterodoxa conjuntamente con el escenario internacional del
momento, Puig ponía atención a las capacidades que el Estado podía
aprovechar en el marco de un orden bipolar, y hasta dónde podía definirse
por sus propias opciones de políticas, sólo con la salvedad que el límite de la
heterodoxia era no deslindarse de los compromisos estratégicos
correspondientes a su bloque (no llegar, en todo caso, a la autonomía
secesionista). Esas advertencias indican claramente que no se pensaba en la
ruptura revolucionaria, sino a una autonomización progresiva con lo cual,

8
Con esta expresión sintetiza la combinación del análisis empírico-sistemático y una filosofía
de las relaciones internacionales, evitando el enfoque fragmentario del cientificismo polí-
tico, el escapismo del “realismo” que afirma con pesimismo la inevitabilidad de lo habitual
y del “idealismo” que postula un camino fácil hacia el progreso mundial.

39

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 como he señalado en otros trabajos, bien podría caracterizarse su pensamiento
como realista-reformista desde una perspectiva periférica9 .
También resulta reveladora y muy apropiada su focalización en cuestiones
internas, de modo de poder marcar distancia con otros enfoques a los que
podríamos denominar externalistas (esto es, la culpa siempre la tiene el afuera).
El comportamiento que asuman las élites es fundamental, ellas pueden
operar tanto como facilitadoras o minimizadoras del fenómeno de la
dependencia. Si ellas actúan de modo disfuncional –es decir, no consistentes y
comprometidas con el interés nacional- se convertirán en correas de transmisión
del poder de los sectores dominantes de los países centrales. Esa contribución,
a nivel teórico, introduce la noción de que el fenómeno de la dependencia es en
gran medida estructural en sentido humano, no en sentido material (Puig, 1980:
148). Por otra parte, como contexto necesario para el ejercicio de acciones
autonómicas, se presume que debe haber una conexión con los principios
democráticos como precondición de las recomendaciones de política.
No pretendo realizar un análisis completo de la trayectoria de ambos
pensadores –y creadores de una escuela o tradición- sino destacar la
articulación de los factores por ellos realzados como cruciales para la
construcción de la autonomía10 , sobre todo teniendo en consideración que
en otros trabajos de esta publicación colectiva, harán expresa referencia a
pensadores de sus respectivos países.
En ese sentido y, como una línea que atraviesa las diferentes visiones o
que constituye su denominador común, puede afirmarse que las llamadas
estrategias autonomizantes han procurado la potenciación y sumatoria de
capacidades para lograr una mayor viabilidad y un status que les permita, a
los más débiles, adquirir mejores niveles de negociación e influencia en el ámbito
internacional, fundamentalmente en su relación con los más poderosos11 .

9
Para profundizar algunas reflexiones al respecto ver Colacrai en Russell (1992: 32-36).
10
Jaguaribe,, por su parte, pone especial énfasis en la necesidad de “movilizar recursos de
poder en un marco de permisividad internacional” y teniendo en cuenta aspectos internos
como la viabilidad nacional y el necesario compromiso de las élites para llevar adelante
proyectos autonomizantes. Como se desprende de allí, están claramente definidos tres
elementos cruciales para la fórmula de la autonomía: 1)- un marco internacional que sea,
en cierta forma, permisivo, 2)- condiciones objetivas de viabilidad del Estado, fruto de
recursos y capacidades que lo habiliten para jugar ese juego y, 3)- un componente de tipo
político-ideológico-volitivo, que debe estar presente en las élites gubernamentales.
11
Sólo para ofrecer algunos ejemplos de trabajos que siguieron esta línea y proponen alianzas
y coordinaciones de políticas para disminuir las vulnerabilidades de los débiles pueden
citarse Muñoz (1976: 71-108); Dallanegra Pedraza (1985, 1989).

40

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 Los años setenta y, en menor medida, los ochenta muestran diversos
ejemplos sobre estrategias de concertación, de actuación en bloque a nivel
multilateral, formación de bloques regionales, creación de organizaciones de
productores, para señalar algunos12 . La efectividad de medidas de este tipo y
su aplicación en el marco de ciertos regímenes internacionales aparece como
tema de debate en importantes estudios realizados por académicos del Norte.
Así, el intento por reemplazar las reglas de algunos regímenes
internacionales por otros más autoritativos, en la búsqueda de poder, control
y riqueza –lo cual es perseguido por todos los estados- fue reconocido por
Stephen Krasner como estrategia utilizable por el Tercer Mundo. De ese modo,
la lógica del metapoder, apunta a cambiar las reglas de juego en diversas
áreas temáticas internacionales, dado que la mayoría de los países del Sur no
pueden enfrentar las vulnerabilidades que padecen, a menos que cuestionen
los principios, las normas y las reglas preferidas por los países industrializados
(Krasner, 1989).
Si se hace una mirada retrospectiva al concepto de autonomía y su
funcionalidad para la época en que esas ideas fueron escritas, podría señalarse
que lo autonómico (o su aspiración) califica al tipo de política exterior estatal,
con lo cual importa hallar vías de agregación de poder, influencia,
maniobrabilidad internacional para que los Estados de la región accedan a
una situación de autonomía nacional.
De ese modo, el contenido de aquélla y las estrategias en clave autonómica,
estaban siendo pensadas en función del reforzamiento de las capacidades
estatales para actuar en el medio internacional, y particularmente, para
disminuir las vulnerabilidades frente a la potencia hegemónica del área. La
integración, como así también otras medidas de concertación aparecían como
estrategias que podían contribuir en esa dirección. En opinión de Bernal Meza,
Puig se acercaba a la integración, en la medida que ésta podía ser instrumental
y siempre y cuando sus objetivos fueran autonómicos y se apoyara en modelos
de desarrollo congruentes (1994:179).
La implementación de la política exterior apuntaba, entonces, a lograr
esta instrumentalización y a alcanzar una solidaridad estratégica con otros
países que aspiraran a la autonomía. Estaba muy presente la idea del No
Alineamiento y de profundización de las relaciones Sur-Sur.

12
El Movimiento de No Alineados, las Discusiones sobre el Nuevo Orden Económico Inter-
nacional, la IIIº Conferencia de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, OPEP y otras
Organizaciones Internacionales de Países Productores, Nuevo Orden Internacional de la
Información, Sistemas Generalizados de Preferencias, el intento del Club de Deudores,
entre otros.

41

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 Así, con la Guerra Fría como el telón de fondo, parecía perfilarse una
suerte de compromiso ideológico (en el sentido de ideas-fuerza) con la búsqueda
de modos alternativos de vinculación con los pares, con la intención de
manejarse con más amplios márgenes de maniobra respecto de las políticas de
las Grandes Potencias y del modo en que ellas diseñaban el Orden Internacional.
Sin embargo, la década del ochenta en la práctica y sobre todo teniendo en
cuenta el modo en que desembocó la negociación por la deuda externa de los
países latinoamericanos, vendría a desdibujar aquellas ideas de autonomización
y construcción de un Nuevo Orden Económico Internacional.

El debate teórico sobre la autonomía en los años noventa

¿irrelevante, ausente u orientado por una lógica diferente?
La década del noventa, con la que se inauguraba un mundo que
supuestamente arribaba al final de la historia, donde se erigía la hegemonía
de un modelo único, que traería aparejado un mundo más ordenado, alentó
la reflexión hacia formas que inserción internacional no centradas en la
aspiración de acciones autonómicas.
Así, el perfil que asumieron algunas perspectivas teóricas que le darían
sustento a las políticas exteriores de nuestros países en ese período, podrían
ser enroladas dentro del pragmatismo y el utilitarismo. El cálculo racional de
medios y fines, la atención puesta en costos y beneficios, como determinantes
a la hora de fijar una política o tomar una decisión, se convirtieron en la
clave del análisis que adquiere notoriedad y provee de think tanks a algunos
gobiernos de la región13 ; en el caso argentino esto queda claramente reflejado
en el pensamiento de Carlos Escudé.
Parecía, entonces que el planteo autonómico se iba diluyendo por
inconducente, sobre todo porque el mundo percibido era unipolar, y éste
constituía un escenario que claramente le restaba importancia a América
Latina desde la óptica estratégica y económica.

13
En Colombia, como un aporte notorio, merece destacarse Drekonja (1993: 10-21). Lo más
llamativo es que produjo una significativa reformulación y replanteo de sus ideas
autonomizantes, con las que se identificaban sus trabajos sobre política exterior -particu-
larmente referidos a Colombia- de finales de los setenta y gran parte de los ochenta. De la
adhesión a la escuela autonomista con análisis y propuestas enraizadas en el estilo de Puig
y Jaguaribe, pasa a una definición e interpretación pragmática de los cursos de acción
exterior que pueden seguir los estados latinoamericanos, cuya inserción internacional
debe estar del lado, y en la misma línea de las políticas norteamericanas.

42

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 Habiendo sido un crítico consecuente de las concepciones autonómicas,
Escudé, que consideraba defectuosa la concepción de dependencia y autonomía
con que se había trabajado en la bibliografía de los años sesenta y de los setenta,
propone que estos conceptos sean analizados desde la óptica realista14 .
Dicha óptica es la del costo-beneficio para los países dependientes,
debiéndose además incorporar al análisis el costo de los desafíos para los
estados vulnerables. Enfatiza que la “reducción de costos y riesgos debe ser el
principal objetivo de la Política Exterior de un Estado dependiente y es un
principio básico para un “realismo periférico” (Escudé, 1989). Ese calificativo
provee orientación para elaborar una teoría que pretenda contener las
“estrategias de política exterior de los Estados periféricos, dependientes,
vulnerables y esencialmente poco relevantes para los intereses vitales de las
grandes potencias” (Escudé, 1991, 1992), y sostiene que es necesario
distinguir la inversión de autonomía del consumo de autonomía.
De acuerdo con las observaciones de Tokatlián, éste fue el inicio de un
modelo que fue llamado Aquiescencia Pragmática y que representó “la
adaptación de una política exterior basada en la percibida falta de alternativas
y la conformidad autoimpuesta para subordinar esta política a un actor
externo. A diferencia de lo que muchos académicos sostienen, este modelo
no ha sido una adaptación en versión periférica del realismo. La experiencia
demuestra que se trató tanto de una percepción ingenua del neoliberalismo
como de un imprudente utilitarismo” (Tokatlián, 2003).

Algunos signos de recomposición en el comienzo del siglo XXI ¿Un

nuevo giro para pensar la autonomía? La importancia de la región
Ya ingresando en el nuevo milenio, la discusión en términos teóricos
comienza a darse casi simultáneamente con cierta recuperación del valor
que los propios gobiernos latinoamericanos vuelven a otorgarle a cuestiones
como la coordinación de políticas y la adopción de posiciones comunes.
Aparecen en ese contexto, diversos intentos por reconceptualizar la autonomía,
recuperar su discusión como una preocupación académica y que pueda servir
para la política, quitándole su tono confrontacionista.
En algunos foros académicos dedicados a analizar el estado del debate
contemporáneo en las relaciones internacionales, Roberto Russell y Juan

14
Mayores precisiones sobre la gestación del llamado realismo periférico y su contenido, así
como diferencias esenciales con definiciones acuñadas por otros académicos argentinos
pueden consultarse en Colacrai (1992: 42-43).

43

Victor.p65 43 14-07-2009, 17:47

 Tokatlian15 , propusieron continuar el debate acerca de la autonomía. Con miras
a la elaboración de un nuevo giro, más acorde con los tiempos, comenzaron a
referirse a la Autonomía Relacional que constituiría la capacidad y disposición
de los estados para tomar decisiones con otros en forma independiente y para
controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y más allá de sus
fronteras (Russell y Tokatlian, 2001: 86-91).
Parten en su análisis de un supuesto fuerte, como es que “el aumento
del nivel de autonomía de nuestros países no puede resultar hoy de políticas
nacionales o sub-regionales de aislamiento, de autosuficiencia o de oposición”
(Russell y Tokatlian, 2001: 88). Por lo cual, la posibilidad de pensar en este
tipo de autonomía relacional para América Latina no debe evaluarse -como
en la visión de los setenta- en función de la capacidad para confrontar u
oponerse a Estados Unidos, dado que esta nueva visión no descarta las
coincidencias con la potencia hegemónica. Supone el trabajo coordinado, la
negociación en regímenes internacionales y la dimensión regional, siendo el
primer círculo para su ejercicio, la propia región latinoamericana. La
autonomía que involucra tanto las áreas política, económica cuanto la militar,
se procura mediante estrategias de internacionalización y regionalización
más que de nacionalización. Por otra parte, se ve facilitada en ese momento
histórico por la democratización de la región y la experimentación de procesos
de integración regional.
Asimismo, en sintonía con estas ideas, se han dado otros trabajos
académicos que promueven el desarrollo de una autonomía concertada16
así como la adquisición de una nueva personalidad y autonomía a partir de
la profundización de la cooperación y la integración regional (Vacchino,
2001: 50)17 .
Sólo a modo de ejemplos, y no como un recorrido exhaustivo, es posible
recoger conceptos que van en la misma dirección a la apuntada, en una variedad
de foros y discursos políticos. Si se revisa el contenido conceptual y programático

15
Estas ideas fueron presentadas de manera preliminar en el Workshop “El estado del debate
contemporáneo en Relaciones Internacionales”, Universidad Torcuato Di Tella, 27 y 28
de julio de 2000, Buenos Aires.
16
La propuesta corresponde a trabajos realizados por académicos venezolanos y colombia-
nos que introducen la idea de procesar en forma conjunta estrategias de concertación y
no de confrontación, aún para el tratamiento de cuestiones con Estados Unidos. Ver Gru-
po Académico Binacional Colombia-Venezuela (1999: 59-60).
17
Vacchino hace especial mención a la cooperación no sólo en el plano comercial sino en
otras áreas como el desarrollo de inversiones recíprocas, infraestructura y capacidad ci-
entífico-tecnológica.

44

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 expresado en el Comunicado de Brasilia18, es posible hallar, al menos, dos ejes
que contribuyen al nuevo diseño de la autonomía para la región: uno de ellos,
está referido al compromiso con la integración como meta de política externa
incorporada a la propia identidad nacional de los países del área; el otro, contiene
una finalidad estratégica vinculada con la posibilidad de encarar los desafíos
de la globalización, mediante la profundización de la integración y actuando
coordinada y solidariamente en el tratamiento de los grandes temas de la agenda
económica y social internacional.
Esta idea aparece en algunos discursos oficiales brasileños, como
autonomía por la integración, en el contexto de la política exterior del gobierno
de Fernando Enrique Cardoso, por parte el entonces canciller Luiz Felipe
Lampreia. En una mirada retrospectiva recuerda que la vieja concepción de
autonomía subrayaba la autosuficiencia y la adopción de posiciones
confrontacionistas19. En cambio, hoy la autonomía en lugar de ser aislacionista,
debe estar articulada con el medio internacional. Sus palabras son elocuentes
en el sentido que venimos indicando: “Acabaram-se os tempos de
isolacionismo e de auto-suficiencia. A soberania nacional deixou de ser
argumento para comportamentos que atentam contra os valores
fundamentais” “A autonomia pela integracao significa apoio aos regimes
internacionais” (Lampreia, 1998: 11).
Estas proposiciones que se dan casi simultáneamente en la Argentina y
Brasil conservan, por cierto, bastante similitud en su contenido. Ellas
permitirían conjeturar que esa redefinición de la autonomía, incorpora la
dimensión regional como parte sustancial de ella y no como mera agregación.
Implicaría también que ella es constitutiva de la autonomía y no solamente
un factor potenciador o facilitador de aquélla (Colacrai, 2001).
Hace ya un tiempo, discutíamos en un Seminario si el fortalecimiento
ideacional del MERCOSUR, podía tornarse una tarea imprescindible para
contribuir a su consolidación. Y también, nos preguntábamos en qué medida
era necesario lograr que la comunidad epistémica, en este caso la intelectualidad
dedicada a las cuestiones sociopolíticas, se comprometiese a instalar y legitimar
definiciones ampliadas de autonomía. Parecía oportuno retomar el debate

18
Contiene las resultados de la Primera Reunión de Presidentes de América del Sur, convocada
por el presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso y celebrada en Brasilia entre el 31
de agosto y el 1º de septiembre de 2000. Estuvieron presentes: Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.
19
En referencia a la misma idea, el embajador Gelson Fonseca Junior diferencia la autonomía por
la distancia de la autonomía por la participación (Dupas y Vigevani, comp., 1999: 17-42).

45

Victor.p65 45 14-07-2009, 17:47

 otorgándole centralidad a la cuestión regional, sobre todo teniendo en cuenta
que ya desde algunos conceptos como autonomía concertada, relacional, o de
la participación, parecían estar dándose ciertas sinergias en esa dirección.
Si se adopta la visión constructivista, se apuntaría a construir una nueva
autopercepción y una manera de tener identidad con relación a otros espacios
regionales, al manejo de asuntos comunes y a la inserción de la región en los
juegos de la interdependencia.
De esa manera, se refuerza la idea de conformar un espacio integrado
en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que apunte
a fortalecer la identidad propia de América del Sur. Entonces, la labor de
concertación política entre los estados de la región, de compatibilización de
sus intereses y aspiraciones viene a jugar un rol de relevancia. Asimismo, la
elección de los socios junto con los cuales se diseña una estrategia autonomizante
(del tipo relacional- regional) es fundamental.

Reflexiones finales
No hay dudas que los trabajos de Puig acerca de la autonomía (para
citar la producción intelectual que se aportó desde la Argentina) marcan un
punto de inflexión en las consideraciones empíricas y teóricas para
comprender el devenir de gran parte de los países latinoamericanos (más
apropiadamente, la realidad sudamericana).
Los aportes de Puig, producen una innovación relevante en las relaciones
internacionales de la región. Precisamente, esta contribución originaria con
genuina mirada desde el Sur será considerada a posteriori una tradición de
pensamiento que supo poner su foco en el desarrollo y la identidad de los países.
Su relevancia radica en que signó un cambio, fue una bisagra en el
modo de percibir las posibilidades de maniobrar en el escenario internacional
midiendo permanentemente capacidades propias -o también potenciadas con
otros- y las permisividades a nivel macro. Esta indisolubilidad de lo que el
afuera permite y el adentro piensa, prioriza, crea, administra, gobierna
legítimamente, se convierten en una fórmula de cálculo permanente para
determinar las posibilidades de acción de los estados en un ámbito
descentralizado como es el orden internacional.
Esos trabajos sumaron adhesiones y críticas, también recientemente
aparecieron algunas posiciones más eclécticas. Sin embargo, el signo de aquellos
primeros aportes es el que se convierte en parteaguas. Cierta polarización de la
que ha adolecido el debate, creo que requiere ser revisada, a la luz de una
discusión académica y desapasionada.

46

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 Hoy, una idea de autonomía como confrontación y juego de suma cero
no parece viable, tampoco las visiones nihilistas acerca de la imposibilidad
de generar alternativas de políticas o la adopción acrítica de líneas de acción
que ya vienen determinadas en agendas cerradas.
En medio de todo ello, también debe considerarse lo inviable de las retóricas
de la intransigencia. Desde una óptica más genérica, podría rescatarse la definición
que aporta Luciano Tomassini con relación a la autonomía, a la cual entiende
como “un objetivo de políticas que se puede alcanzar en forma gradual e
incrementalista mezclándose, en dosis variables, con situaciones de dependencia,
interdependencia y condicionamiento externo” (Tomassini, 1989: 302).
De allí que, si a la autonomía se la puede leer en dosis variables, sería
muy beneficioso vincularla específicamente con áreas temáticas y no forzar
su empleo para connotar o valorar la totalidad de una política exterior.
La política exterior sigue siendo una esfera de la política pública de los
estados que se proyecta y diseña teniendo en cuenta objetivos nacionales,
demandas internas y condiciones que provienen del marco externo.
Si reconocemos como supuestos fuertes y reales, la naturaleza
interdependiente y el carácter inter-méstico de la mayor parte de los temas,
del peso de los desafíos que plantea el entorno internacional y las respuestas
posibles a una diversidad de condicionalidades externas, resulta casi evidente
la necesidad de una mayor coordinación y consenso a escala regional. En ese
marco, los países ABC podrían jugar un rol muy significativo dentro de la
región si intentan llevar adelante estrategias comunes, con lo cual apuntar a
construir progresivamente un posicionamiento diferente de la región en su
conjunto. Dentro de los países, las comunidades epistémicas en sentido
propiamente dicho -con capacidad suficiente para impactar en las decisiones
políticas- así como también las redes académicas, grupos y foros de discusión
pueden ser un complemento necesario para debatir estas cuestiones ya que
los modos de inserción internacional, las ópticas alrededor del desarrollo y
la conformación de las identidades en nuestros países, no tienen por qué ser
campos exclusivos para los gobernantes o los agentes del mercado.
Asimismo, habrá que platearse seriamente en qué medida el proceso de
autonomización, debe estar necesariamente acompañado por conductas
internas que sean consistentes con aquellas las estrategias de mayor
maniobrabilidad internacional.
Finalmente, interesa destacar que el ascenso de las cuestiones económicas
en la agenda internacional y el crecimiento de la interdependencia ha dado
lugar a una nueva conceptualización de las alianzas más vinculadas a los
temas comerciales, a la fijación de marcos regulatorios que faciliten el manejo

47

Victor.p65 47 14-07-2009, 17:47

 y negociación de la interdependencia, que estimulen los acuerdos en una
variedad de temas, contribuyendo así a reducir la incertidumbre –considerada
como la verdadera amenaza-. No obstante, aunque es relevante la
coordinación en cuestiones económicas, ella no basta para la conformación
de una verdadera alianza estratégica que tenga aspiraciones de contribuir a
la autonomía. Ella debería ser pensada en términos de compromisos en un
amplio abanico de cuestiones –incluyendo la dimensión política y social-
donde lo sustantivo sea apostar a la construcción de consensos y coordinación
de políticas entre las partes involucradas.

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 50

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 HACIA UNA NUEVA CONSTRUCCIÓN DISCURSIVA DE LA
AUTONOMÍA PARA UMA NOVA CONSTRUÇÃO DISCURSIVA DE
AUTONOMIA

Pedro Romero

Resumo

O s cenários políticos regional e global determinam a necessidade de atu-

alizar a reflexão sobre as bases teóricas que fundamentam a autonomia
externa de nossos países. Torna-se necessidade imperiosa visitar as construções
conceituais das denominadas “teorias do sul” – esquecidas nas últimas duas
décadas – tanto como reivindicação epistemológica quanto como ponto de
partida conceitual para a reflexão a respeito do presente. As notas que se
seguem perseguem este objetivo e, para isto, tomam como referência a teoria
da Autonomia de Juan Carlos Puig.
Em primeiro lugar, pretende-se recuperar o valor de sua abordagem
contextualizando-o na década de 1970, em que o estudioso rosarino propôs
os eixos estruturais de seu pensamento. Em segundo, propõe-se uma releitura
de duas dimensões centrais de sua proposição: o lugar da Historia como
referência explicativa e a concepção do inimigo como a necessária dimensão
antagônica da Política. Para a análise, recorremos à teoria do discurso como
a principal ferramenta. Para que a finalidade do trabalho fosse alcançada,
consideramos a proposta teórica da Escola de Essex a mais eficaz.

Resumen

El escenario político regional y global ha generado la necesidad de

actualizar la reflexión sobre los sustentos teóricos que fundamentan la
autonomía externa de nuestros países. Así resulta imperioso visitar las
construcciones conceptuales de las llamadas “teorías del sur” -olvidadas en
las dos últimas décadas- sea como reivindicación epistemológica o como
punto de partida conceptual para una reflexión sobre el presente. Las notas
que siguen persiguen ese objetivo, tomando como referencia la teoría de la
Autonomía de Juan Carlos Puig.
En primer lugar, se pretende recuperar la valía de su aporte
contextualizándolo en la década del setenta en la que el rosarino propuso los

51

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 ejes estructurales de su pensamiento. En segundo lugar se propone una
relectura de dos dimensiones centrales de su propuesta: el lugar de la historia
como referencia explicativa y la concepción del enemigo como la necesaria
dimensión antagónica de la política. Con este fin, recurrimos a la teoría del
discurso como herramienta analítica. La propuesta teórica de la Escuela de
Essex nos pareció eficaz a los fines del trabajo propuesto.

Abstract

The political regional and global setting has generated the need to update
the reflection on the theoretical support that grounds the external autonomy
of our countries. Thus it is imperative to revise the conceptual constructions
of the so called “theories of the South” -almost forgotten during the last two
decades- either as an epistemological demand or as a conceptual starting
point for a reflection on the present. This paper aims at beginning the
discussion pointing out some ideas based on the theory of the Autonomy
coined by Juan Carlos Puig.
First, this paper intends to recover his invaluable contribution dated in
the 70’s when Puig built up the structural axes of his thought. Second, a
reinterpretation of two central dimensions of his proposal is proposed: the
place of the history as an explanatory reference and the conception of the
enemy as the necessary antagonistic dimension of the politics. With these
ideas in mind the author resorts to the theory of the speech as an analytical
tool, having in mind the theoretical proposals of the Essex School.

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 Introducción

L a escena política de la región experimentó cambios importantes en los

últimos años. Más allá de los matices, la evolución política de los gobiernos
sudamericanos se presenta en términos de ruptura con el orden establecido
en la década del noventa. Es así como la reacción popular a las consecuencias
políticas, económicas y sociales de una década signada por el Consenso de
Washington permitió el ascenso de fuerzas o grupos políticos portadores de
una nueva agenda regional.
La profundidad del cambio, las formas de liderazgo, las particularidades
del modelo económico, la construcción de la fuerza política que sustente la
nueva gobernabilidad, son -entre otras- variables aún sometidas a análisis
para dimensionar el nuevo escenario. Las respuestas analíticas suelen ser
diversas y marcadamente pendulares. Así, en un extremo, aparecen los que
postulan que el momento no logra superar una cosmética discursiva y, en
el otro, los que sostienen que nos encontramos ante un momento único
para avanzar en los designios históricos del desarrollo nacional y la unidad
regional.
Lo cierto es que más allá de los matices y coyunturas, la nueva situación
regional generó en los estudios internacionales de la región la necesidad de
incrementar su producción enfocada en las realidades emergentes. De esta
manera, visitar las denominadas teorías del Sur constituye un emprendimiento
valioso a la hora de reflexionar sobre la política regional y su nueva inserción
internacional.
La Teoría de la Autonomía de Juan Carlos Puig constituyó uno de
los emprendimientos teóricos más importantes para la Argentina y
también para el análisis histórico-político de los países latinoamericanos.
Puso en escena la autonomía como categoría central de una política
exterior nacional e independiente pero, a la vez, también como contenido
articulador de las demandas populares y sus luchas históricas. Aún hoy
su andamiaje conceptual –con diferentes niveles de contextualización-
representa una herramienta analítica valiosa para dar cuenta de la
política externa.
Las notas que siguen representan el inicio -y como tal tiene mucho
de provisional- de una tarea destinada a repensar algunos de los elementos
constitutivos de la teoría autonómica de Puig. Si fuere necesario anotar
los ejes centrales del emprendimiento, debe destacarse la adopción -un
tanto libre y antojadiza- de la Teoría del Discurso como fundamento de
la tarea1 . A partir de ella, indagar en la búsqueda de una nueva articulación

53

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 simbólica que le de contenido, sobre la base de un presente que demanda
nuevas significancias históricas y actualizaciones a las relaciones interno-
externo.
La autonomía es, en el discurso teórico de Puig -y en otros tantos anclajes
teóricos regionales-, mucho más que un desarrollo conceptual destinado al
análisis de las conductas externas de los estados. Sin dudas, representa una
síntesis simbólica imposible de desvincular de un modo particular de entender
la sociedad, la política y el destino histórico de los pueblos de la región. De
allí la importancia de una producción teórica que la sostenga en el primer
lugar de la reflexión regional.
En función de la presentación siguiente, decidimos comenzar con una
síntesis conceptual de la Teoría del Discurso, para luego detenernos en algunos
de los ejes más salientes de la teoría de Puig. Finalmente, y a modo de
sugerencia, elaboramos algunas reflexiones en forma de disparadores de
trabajos futuros.

Algunas herramientas conceptuales para la construcción

discursiva 2
Construir un discurso político supone mucho más que dar nombres a
una realidad determinada. Implica la construcción de un nuevo sentido, esto
es, una nueva significación que defina un sistema de relaciones, prácticas,
objetos y posiciones de los sujetos que intervienen en el mismo. Claro está
que dicha operación involucra un momento histórico que, a manera de
contexto, permite la articulación en torno a ese discurso, posibilitando el
desarrollo de una construcción social y política.

1
La categorías desarrollas en el trabajo siguen la obra de Ernesto Laclau en los ochenta,
Hegemonía y estrategia socialista, escrita junto con Chantal Mouffe. En esta obra, los au-
tores desarrollan los conceptos de discurso, hegemonía, equivalencia y diferencia. En los
noventa publica Nuevas reflexiones sobre la revolución de nuestro tiempo, donde incor-
pora buena parte del andamiaje conceptual lacaniano. Algunos años después, con
Emancipación y diferencia, su teoría cobra un nuevo impulso a partir de la idea de
significante vacío, y todo ello desemboca, en 2007, en La razón populista, obra en la cual
se combinan la constelación de conceptos y categorías mencionadas en nuestra ajustada
reseña (Lichmater, 2008).
2
Para la presentación de los conceptos fundamentales hemos seguido el trayecto de un
excelente trabajo de Lazo Cividanes, Jorge (2007). No solo muchos conceptos excelente-
mente bien utilizados pueden observarse en el escrito sino que también representa un
importante trabajo sobre los discursos presidenciales y la agenda de ellos emergente.

54

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 Ahora bien, el primer punto refiere a la forma en que se desarrolla esta
operación nominativa. Para ello es necesario reconocer que, en tanto sustento
articulatorio, el discurso implica la construcción de puntos nodales que
permiten suturar una determinada formación social y cognitiva. Así, la
identidad de un campo político determinado está dada por la particular
estructuración de sus dos elementos constitutivos: el punto nodal y los
significantes flotantes. Tanto es así, que la vinculación de los mismos define
una red –que más allá de los cambios en su explicitación- fija significados y
estructura su unidad3 .
El punto nodal es aquel significante totalizador que fija el significado de
un conjunto de elementos denominados significantes flotantes, permitiendo
una articulación única de significado. Veamos un ejemplo de nuestra actividad
cotidiana: la autoridad docente no implica una definición a priori que la
relacione con otros elementos ideológicos. Se podría hacer referencia a la
misma vinculándola al discurso civilizatorio de inicios de la educación
moderna y allí estaría ligada al monopolio del saber y al paradigma valórico
de su figura. También se la podría relacionar con una dimensión pedagógica-
científica y entonces hablaríamos de un significante vinculado a un saber
producido de manera metódica y particular.
En definitiva, la autoridad escolar en tanto significante flotante fija su
significado en la particularidad, detiene sus múltiples desplazamientos posibles
cuando se encuentra amarrada a un punto nodal –en este caso, la dimensión
civilizatoria de la educación moderna o la propuesta científico-pedagógica-, para
constituirse en parte de una red de significados que define una identidad ideológica.
Por ello, lo que define verdaderamente una lucha política será en concreto
cuál de los puntos nodales totalizará, en un encadenamiento, la serie de
equivalencias de esos elementos flotantes. Esto resulta importante, porque
implica que todos los elementos de un campo determinado forman parte de
una serie de equivalencias que conectándose con los demás elementos
constitutivos determinan la identidad del campo. Así por ejemplo, la autoridad
docente en la educación pública de inicios del siglo XX, significaba autoridad
moral y posesión única del conocimiento. Pero este encadenamiento sólo es
posible a condición de que un significante lo englobe y le dé identidad; en
este caso es el modelo civilizatorio moderno.
De esta manera, el establecimiento de estas equivalencias permite construir
identidades que adquieren un carácter ideológico, es decir son representaciones

3
El desarrollo explicativo esta tomado de Zizek, Slavoj (2003). También se puede ver: Laclau,
Ernesto (1993), especialmente el capítulo 4: Posmarxismo sin Pedido de Disculpas.

55

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 de la realidad (Zizek, 2003: 125-175). El discurso político implica entonces un
conjunto de representaciones simbólicas que hacen inteligible -en cuanto
totalidad- una determinada red de significados. Ahora bien, para que dicho
discurso se convierta en la única manera de pensar lo político para un conjunto
de sujetos, es necesario que el mismo se convierta en hegemónico, es decir en
uno de los puntos nodales o en un productor de los mismos.
De esta manera, la conformación de un discurso hegemónico es una
práctica articulatoria constituida por un universal vacío (punto nodal) que los
diferentes sectores pugnan por ocupar y presentar sus demandas como aquéllas
que encarnan las necesidades colectivas (Laclau y Mouffe, 1987: 119 y 130).
Laclau en su libro La Razón Populista ofrece un ejemplo sencillo al respecto:
suponemos un barrio en el cual hay violencia racial y no hay más organizaciones
que un sindicato. Suponemos también que dicho sindicato comienza una
ofensiva antirracista. En términos socio-retóricos, no es el tipo de lucha que le
correspondería literalmente (es decir, los derechos sectoriales de los
trabajadores). Sin embargo, las relaciones de contigüidad entre los problemas
raciales y los problemas laborales (i.e. porque hay trabajadores negros, etc.)
permite que se opere dicho desplazamiento metonímico.
En caso de que esa relación entre luchas antirracistas y luchas sindicales
se prolongara en el tiempo, es esperable una naturalización de ese vínculo,
convirtiendo a la metonimia en una metáfora (o, más aun, en una catacresis).
De este modo, a pesar del particularismo de las demandas de origen (en contra
de la explotación laboral y en contra de la discriminación racial), se establece
una cierta homogeneidad equivalencial entre ambas. De manera concomitante,
se modifica la naturaleza de los sindicatos: dejan de ser la expresión de intereses
sectoriales y se convierten en el punto nodal de la constitución hegemónica de
un pueblo. Y esto, por último, es posible porque el nombre sindicato pierde su
carácter de universalidad abstracta y se convierte en el nombre de un agente
social concreto cuya identidad es, justamente, la articulación específica de
elementos heterogéneos. Esta capacidad de articulación equivalencial de la
heterogeneidad es la garantía de una identidad colectiva4 .
Por ello, la política entendida como hegemonía, tendrá como función
central la producción de puntos nodales o en lenguaje de Ernesto Laclau de
significantes vacíos (Laclau, 1996: 84). En otras palabras, la función será
producir un significante que actúe otorgando una nueva intelegibilidad a la
4
El ejemplo propuesto en La Razón Populista es una referencia habitual en Laclau. En numerosas
intervenciones es reformulado y situado históricamente en la lucha original y la evolución
política posterior del sindicato Solidaridad en Polonia durante la Guerra Fría. El resumen
propuesto responde más al libro y sigue los conceptos de Bonnin, Juan Eduardo (2006).

56

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 cadena de significados particulares. Por ejemplo, el concepto de autonomía
como punto nodal supone una nueva significación a una determinada política
comercial proteccionista de un sector estratégico. Probablemente, la misma
política anclada a la idea de un significante como Unión Europea cobrará
otro sentido e incluso otro componente político-simbólico. Lo mismo ocurriría
con otros significantes particulares que tomarían un sentido distinto en el
marco de la significación autonómica. Esto hará de dicha construcción
discursiva una construcción identitaria siempre contingente y siempre abierta
a nuevas articulaciones y demandas.
Ahora bien, es importante considerar que para que la articulación de lo
particular sea posible, es necesario establecer un punto común que permita
el inicio de una cadena de equivalencias. Aparece así la noción de antagonismo
como aquello común –aunque negativo- que les permite aglutinarse. Laclau
sostiene que el antagonismo es lo otro que me impide ser yo mismo, la identidad
no surge de identidades plenas sino de la imposibilidad de constitución de las
mismas.
En otras palabras, el antagonismo representa el mecanismo de la
formación identitaria de la política. “El mismo expresa el proceso por el cual
lo social, es decir, el campo de las diferencias discursivas, es homogeneizado
en una cadena de equivalencias que opera frente a un exterior puramente
negativo. En un estado de opresión, por ejemplo, los diferentes sectores sociales
pueden establecer entre ellos una relación de equivalencia opuesta a su exterior
constitutivo, el opresor. No obstante, las diferencias entre esos sectores
quedarán olvidadas siempre y cuando su relación antagónica con el opresor
permanezca intacta. En una situación en la que el antagonismo se torna
decreciente, la relación de equivalencia se transformará poco a poco en una
colección de diferencias. Desde este punto de vista, la hegemonía debe
entenderse como el intento de construir discursivamente, a partir de un terreno
de diferencias, el “bloque histórico” de una formación hegemónica específica”
(Critchley y Marchart, 2008: 15-33).
Con estas herramientas nos parece importante arriesgarnos a un
desplazamiento en el modo de acercarnos a determinadas cuestiones políticas
trascendentes para el futuro. Por ello, la construcción discursiva de la
autonomía como atributo de los estados nacionales y como anclaje de la
política regional necesita superar cierto esencialismo fundado solo y siempre
en sus elementos constantes. La superación de homologaciones o identidades
automáticas que sitúan la autonomía como una conformación absoluta cuasi
evolutiva necesita ser re-significada en el nuevo contexto histórico.

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 La construcción analítica del discurso de la autonomía
Juan Carlos Puig define autonomía como la máxima capacidad de
decisión propia que se puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos
objetivos del mundo real. De esta manera, la política exterior autonómica
supondrá un camino que partiendo de la dependencia histórica originaria de
la colonia, culminará con la posibilidad de la máxima autodeterminación.
Dicho recorrido, a su vez, describirá una gradación de estadíos que
sucintamente se pueden presentar de la siguiente manera:

1- La dependencia paracolonial, que se presenta cuando el Estado posee

formalmente un gobierno soberano pero se depende fundamentalmente
de la estructura de otro país.
2- La dependencia nacional , que se presenta cuando los grupos
gobernantes racionalizan la situación de subordinación y se trazan
objetivos propios con el fin de sacar el máximo beneficio de la situación
dependiente. Se trata de una situación de dependencia consentida.
3- La autonomía heterodoxa, que consiste en un estadío en el que los
grupos internos de poder buscan capitalizar al máximo los espacios
que por debilidades o errores deja el país o el conjunto de países
dominantes. Los grupos de poder internos tienen la capacidad de trazarse
objetivos propios, pero no obstante dichos grupos reconocen la existencia
de asuntos vitales respecto de los cuales el país periférico tendrá que
actuar en consonancia con las pretensiones centrales.
4- La autonomía secesionista, que se presenta cuando los grupos
domésticos que detentan el poder en el país periférico deciden romper
las relaciones con el país central y obviar sus intereses estratégicos. El
riesgo de esta elección es que si el país secesionista no cuenta con la
suficiente viabilidad, éste podría regresar a las condiciones de
dependencia anteriores.
Este desarrollo sincrónico se complementa con la denominada condición
de viabilidad que no es otra cosa que la combinación de dos factores: por un
lado la posesión de un conjunto de recursos materiales suficientes y por otro
la existencia de élites funcionales (Puig, 1980: 148).
La tipificación como puede observarse propone dos modelos -la
autonomía heterodoxa y la autonomía secesionista- en los cuales los estados
alcanzan una dimensión de su política exterior que admite la nominación de

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 autonomía. En ellos, el conjunto de acciones y decisiones desarrolladas por
los mismos, están orientadas a condicionar o directamente quebrar su relación
con la potencia hegemónica.
Ahora bien, la construcción de discurso autonómico de Puig supone
algunos elementos centrales que no se pueden descuidar. En primer lugar,
destaca la existencia de grupos de poder que han vivido un proceso de
funcionalización progresiva, lo cual les permite identificarse como
relativamente independientes respecto al centro de poder, y por lo tanto tienen
la capacidad de trazarse objetivos propios. En otras palabras, la percepción y
prácticas de diversos sujetos sociales permiten la construcción de una nueva
identidad. La autonomía opera entonces no sólo como un significante de los
múltiples posicionamientos externos nacionales sino que también posibilita
una nueva asignación simbólica a un conjunto de demandas populares propias
de la movilización social de la década del setenta y que representan una
visión alternativa del mundo.
Por lo tanto, la tarea deconstructiva admite poner en escena el primer
supuesto autonómico, esto es la observación de grupos y demandas que para
decirlo con Puig han sufrido un proceso de funcionalización. Así, un recorrido
por la década del setenta permitiría observar la confianza en la posibilidad
de que los sectores subalternos obreros-trabajadores resolviesen la cuestión
social en la Argentina y al mismo tiempo la cuestión nacional, con lo que
podríamos llamar un poder popular que plantease otro orden histórico. Como
lo sostiene Casullo, “todo lo que aparecía como protesta fragmentada –el
Cordobazo, el Rosariazo, el Mendocinazo, las protestas estudiantiles
universitarias llevadas a cabo por izquierdas peronistas, cristianismos
radicalizados, humanismos, vanguardias revolucionarias marxistas - de
distintas maneras se proyectaban que iban a confluir en otro momento mayor,
que era el cambio histórico social y nacional. Era social y nacional y tenía
como sujeto con categoría decisiva la categoría pueblo” (2008).
Las protestas en los setenta tenían la posibilidad de ser pensadas en un
movimiento que las totalizase y las reuniese; en el sentido de que había
protestas por aumentos salariales, sindicales, universitarias y elementos
contestatarios de todo tipo, pero la lectura que se hacía, tanto desde el
peronismo como desde el socialismo marxista, era que eso debía concluir en
el sujeto del cambio social.
La observación entonces de los posicionamientos externos que
articulaban la política autonómica permitiría también obturar el conjunto
de demandas internas en un mismo escenario discursivo. La pronta
reincorporación al Movimiento de Países No Alineados, el restablecimiento

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 de relaciones diplomáticas y comerciales con Cuba, la política comercial
hacia Europa del Este, el énfasis colocado en las relaciones con América
Latina son -entre otras- las políticas operacionalizadas en el retorno
democrático de inicios de los setenta.
Un segundo elemento de esta tarea decontructiva, implica la visión de
lo otro, esto es, las condiciones en que se desarrolla el antagonismo básico
que permite la aparición de lo político y la construcción de un nuevo discurso
hegemónico. Se evalúa entonces, la idea una permisividad sistémica, es decir,
grietas que impiden una imposición absoluta del poder de una nación sobre
otra. Ello habilita la designación, posición y también prácticas que adquieren
el carácter de autonómicas. De hecho en la construcción interna del propio
discurso las mismas adquieren significados distintos conforme la evolución
hacia el secesionismo.
La construcción de lo otro antagónico representaba entonces una doble
dirección. Por un lado, la objetivación del capitalismo como enemigo
identificable en diversas formas, conforme los espacios de disputa. Así, el
antagonismo podría ubicarse en la oposición a la concentración del poder
global como a las disputas referidas a la cuestión social. De esta manera se
puede observar la construcción de un único antagonismo que supone un
correlato entre las cadenas de equivalencias internas y las externas.
Sin embargo, por otro lado, y referido a la construcción discursiva de la
autonomía en sus equivalencias externas, la dimensión antagónica adquiere
un fuerte contenido simbólico situado en actuación estatal. La teoría del
rosarino es formulada en la distensión de los setenta y evaluada como una
fisura en la expansión del poder hegemónico americano. Tanto así, que como
contracara de la crisis central se propone el paradigma asociativo estatal de
la OPEP (organización de Países Exportadores de Petróleo) como unos de los
caminos autonómicos para los países del Sur. En este sentido, el par nominativo
Estado-dominación ocupa un lugar analítico central, pues otorga al primero
un lugar primordial en el alojamiento del sentido simbólico de las demandas
internas y de los posicionamientos externos.
En síntesis, el continum capitalismo-Estados Unidos dotaba de contenido
al antagonismo que permitía articular múltiples cadenas de equivalencias
internas a la vez de definir una equivalencia interna-externa que tenía en el
discurso de la autonomía su significante nodal.

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 Algunos ejes para el nuevo discurso autonómico
Resulta indudable el aporte teórico y político de Puig. Sin embargo, su
propia construcción política de la autonomía admite algunos interrogantes
para los tiempos que corren ¿El proceso político actual de la región supone
una nueva re-funcionalización de actores internos que permite la construcción
de una nueva identidad? De ser así, ¿cuáles son las características particulares
de estos nuevos actores que permitirán consolidar el nuevo momento político?
El nuevo conjunto de demandas que ellos expresan, ¿cómo se re-articulan
en un nuevo discurso hegemónico de la autonomía regional? Partiendo de
ellas, ¿cómo se define el nuevo antagonismo que permite la nueva identidad
de la política externa y consolida el discurso autonómico como significante
nodal?
Responder a cada uno de estos interrogantes excede los límites de este
trabajo y quizás no sean más que disparadores reflexivos destinados a ser
reformulados o incluso suplantados por el avance de la producción teórica
regional. Nos situaremos entonces en algunos tópicos básicos a modo de aporte.

a- Recuperar la historia con nuevas significancias:

La historia ocupó un lugar de relevancia en el desarrollo del pensamiento
teórico de las llamadas Teorías del Sur. Sin dudas, la evolución de las sociedades
latinoamericanas y su relación con el sistema global fueron una referencia
explicativa central.
La autonomía de Puig estuvo marcada también por dicha impronta. Así,
el contenido evolutivo que ella define y expone puede leerse en sentido de
ausencia o falta. Un ejemplo claro al respecto aparece en que el paradigma
más prístino de la autonomía secesionista de Puig, es observado en el propio
Estados Unidos y la insubordinación de las trece colonias contra el imperio
inglés. Paradójicamente, el proceso americano es paradigma desde lo histórico
y antagonismo –en tanto potencia hegemónica- de la propuesta teórica de la
política exterior autonómica. Ejemplos de igual tenor pueden relevarse en las
teorías dependentistas o en el desarrollo de la Teoría de la Viabilidad de
Jaguaribe.
En otras palabras, buena parte del andamiaje teórico regional planteó
un abordaje histórico que significaba o construía una identidad presente a
modo de tarea pendiente, de historia trunca; esto es un presente leído desde
una suerte de pasado incompleto. Sin duda que este abordaje representó -y
aún lo es- una lectura de las significancias históricas con un alto poder
explicativo. Así por ejemplo, los trabajos referidos a los modelos de

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 industrialismo periférico y la consolidación de burguesías nacionales, siguen
siendo un criterio orientativo estimable para muchos países de la región.
De todas maneras, nos parece importante acompañar las mutaciones
sociales y políticas de la región y la necesidad de una construcción identitaria
de la autonomía, complementando el rescate histórico desde una fórmula
que provisionalmente podríamos llamar presente-futuro-pasado.
Como lo sostiene Zizek, “el presente como punto de partida se nos
presenta habitualmente como huellas sin sentido y su significado no se
descubre de manera automática excavando en la oculta profundidad del
pasado; sino que se reconstruye retroactivamente” (2003: 87). El presente
actúa ante nosotros como una suerte de síntoma -que siguiendo la referencia
psicoanalítica- necesita del análisis para producir la verdad; es decir necesita
de un marco significante que confiere al síntoma (presente) su lugar y
significado simbólico.
Zizek –reposicionando a Lacan- recuerda que siempre “lo reprimido
paradójicamente retorna del futuro”, en tanto es desde allí donde los
acontecimientos que no pudieron ser asimilados en el desarrollo simbólico
de la historia de sujeto tienen lugar como un habrá sido.
Veamos un ejemplo, los significados históricos en función de la
construcción del discurso autonómico en Bolivia podrían anotar un punto
referencial ineludible en la Revolución del ’52, la puesta en escena del
Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), la conducción de Paz
Estensoro, la fuerte influencia del peronismo como efecto reflejo del proceso,
etc.; es decir, una relectura desde la perspectiva de lo nacional popular que
arrojaba un fuerte correlato conceptual (interno-externo) en la dimensiones
autonómicas de la política exterior. Tanto así, que la fortaleza de dicha
asignación simbólica fijaba de manera habitual, en el devenir del MNR, el
futuro latinoamericanista de la política boliviana.
El presente muestra el ascenso de Evo Morales, un nuevo sujeto popular
con un fuerte contenido étnico y el sistema de partidos en el lugar antagónico.
Es decir, el presente boliviano (síntoma) ligado al rol de las mayorías indígenas
(lo reprimido que vuelve) en el nuevo proceso, demandará una nueva
asignación de significados –que sin desestimar los anteriores- incluya en el
valor de la referencia histórica nuevos niveles explicativos del presente. Dicho
procedimiento permitirá también el establecimiento de nuevas cadenas de
equivalencias -múltiples demandas insatisfechas- que coadyuven en nueva
identidad del discurso autonómico.

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 b- El discurso autonómico como significante interno-externo:
La definición del discurso de la autonomía como punto nodal que ofrecía
una articulación de significado entre demandas internas de las sociedades
nacionales y los contenidos de la política exterior representa un nudo teórico
central. Su resolución definía, en la exposición de Puig, la comprensión de
los sujetos internos, modos de articulación y dirección de la trayectoria política
–re-funcionalización, para decirlo con el autor- así como la evolución del
momento social de aparición de las demandas al momento político
institucionalizado en el Estado.
En este sentido, resulta importante replantear cómo se constituyen, en
el escenario presente, las nuevas subjetividades sociales, sus requerimientos
emergentes y sus ideales de transformación o cambio histórico. Casullo (2008)
sostiene que a menudo las demandas sociales se presentan fragmentadas y
parten incluso de la reivindicación de la diferencia que las distingue. El
momento político es visto así, como una diferencia entre otras, más que como
un totalizador de significado. La formula sería nosotros estamos discutiendo
por esto, pero no queremos politizar el asunto. “La fragmentación aparece
incluso en la misma protesta: las feministas se plantean fragmentariamente
porque no quieren quedar incluidas en ninguna lógica totalizante que subsuma
nuevamente a servidumbre sus planteos, las minorías étnicas plantean su
fragmentariedad en función de que no quieren entrar en un universalismo
abstracto que desconsidere su identidad, los ecologistas se plantean una
determinada protesta en donde quieren claramente diferenciarse de aquellas
políticas progresistas, pero que no cuestionan la lógica tecno-civilizatoria”
(Casullo, 2008).
La cuestión pone al descubierto la relativa eficacia de ciertas
subjetividades políticas centrales y su rol permanente en el devenir histórico
(clase, pueblo, nación, etc.). El eje central de la discusión no es su desaparición
sino mas bien su presentación como identidades histórico-culturales cerradas.
El rol del Estado pareciera recuperar entonces un protagonismo de nuevo
tipo en tanto reconozca en ellas una nueva genética de políticas. La
fragmentación en definitiva termina en un reclamo al Estado, ya sea en
ejercicio del poder interno como en su articulación interno-externo.
Lo fragmentario, incluso presentado muchas veces como anti-estatal, se
confunde con lo estatal promotor de modificaciones. Si bien el populismo en
América Latina siempre fue un complejo ensamble entre lo popular y un
Estado fuerte; hay una combinación nueva e interesante donde lo estatal
aparece como un elemento esencial para cualquier modificación, en un tiempo
que se recela de su hegemonía. Por lo tanto, un nuevo discurso autonómico

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 requiere una relocalización de las políticas públicas, en tanto el Estado ya no
representa de manera automática la expresión sintética de las demandas
sociales sino más bien un componente articulador que permite equivalencias
totalizantes de requerimientos y sujetos múltiples.
El rol del Estado en la construcción del proceso de integración y concertación
regional puede presentarse como un ejemplo al respecto. Aún con las asimetrías
sectoriales que presenta el mismo, aparece como un significante con un alto
valor articulador. De esta manera, es habitual entender las asimetrías del
intercambio industrial con Brasil en función de las alteraciones planteadas en el
tipo de cambio por la crisis financiera internacional como un problema societal.
La misma situación planteada con un país central sería evaluada en términos
menos indulgentes por los principales sujetos políticos.

c- La identidad autonómica en tiempos de antagonismo difuso

Redefinir el lugar del antagonismo implica definir fronteras políticas
indispensables para la conformación de identidades de los actores. De alguna
manera, para decirlo con Laclau, el antagonismo hace inteligible la contingencia
de la identidad. Indudablemente el mundo bipolar, la Guerra Fría y la lucha
ideológica allí establecida, constituyeron un otro simbólico que permitió hablar
de autonomía en términos de reconocimiento o de identidad latinoamericana.
Como ya hicimos referencia, el capitalismo como antagonismo sistémico y las
potencias estatales centrales como parte de una lógica Estado-dominación
fueron las referencias antagónicas de la construcción discursiva.
La nueva operación identitaria implica reconstruir un significado que combine
dos lógicas superpuestas. La autonomía requiere entonces definir políticas externas
que manifiesten su independencia de una realidad que pondera las diferencias y a
la vez resulte una operación de obturación de las demandas internas.
El caso de los organismos financieros internacionales -especialmente el
del Fondo Monetario Internacional (FMI)- resulta esclarecedor. La políticas
de los noventa originaron en varios países de la región un conjunto de
demandas resultantes de la exclusión social y de la marginación de vastos
sectores de la población. El FMI representó –como valuarte y defensor de
dichas políticas- un otro simbólico que no sólo definió gestos y políticas
externas sino que las mismas también fueron herramientas importantes en
la amalgama de los grupos y discursos internos.
En este sentido, la identidad discursiva se enfrenta a múltiples juegos de
equivalencias y diferencias en la articulación interno-externo. La relación Estado-
mercado, la articulación entre concertación política e integración económica, la
tensión entre inversión y capital financiero especulativo, etc., son sólo algunos de

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 los múltiples focos que articulan o separan por un lado grupos y contenidos, en
las demandas internas y por otro políticas conjuntas, en materia externa.

Conclusión
Lo recientemente expuesto sólo pretendió ser un inicio para repensar el
discurso de la autonomía regional en los tiempos que corren. Las herramientas
conceptuales de la Teoría del Discurso nos parecen una matriz de gran valor
explicativo para dar cuenta de los nuevos escenarios sudamericanos. La puesta
en escena de una estrategia regional que pondere el continentalismo como
respuesta autonómica al nuevo orden -aún incierto-, tiene enormes
posibilidades de concreción. También es cierto, que tanto a nivel de las
sociedades nacionales como de las políticas externas de la región, aun subsisten
importantes tensiones que ponderan el refugio en falsos nacionalismos,
demandas sectoriales que alientan el pánico o progresismos tardíos que
atomizan fuerzas y diseñan imaginarios antagonismos.
En este marco, el nuevo discurso de autonomía necesita ser concebido
como una operación hegemónica, esto es; un tipo especial de articulación
que al elaborar un nuevo discurso, estructure las nuevas identidades desde el
nivel retórico y por lo tanto también de las nuevas formaciones sociales. La
comprensión teórica de las realidades emergentes en los países de la región
demanda una comprensión teórica que impacte también en la implementación
de políticas. La velocidad del cambio, el carácter de las demandas, la existencia
de nuevos actores protagónicos, entre otros tantos indicadores, necesitan
generosidad de los hacedores de políticas en la lectura del momento presente
y también sensibilidad en la producción teórica del mundo académico.
En este sentido, nos pareció importante plantear la autonomía como un
punto nodal de significado de la política exterior para los países de la región.
Ello implica un sistema discursivo abierto que articule en sí nuevas cadenas
de equivalencias vinculadas a las demandas sudamericanas. En consecuencia,
el discurso autonómico sigue siendo una herramienta valiosa como
nominación incluyente y en permanente elaboración. Se debe convertir en el
lugar de construcción de los universales, en el lugar del nosotros, en oposición
a las cadenas de diferencias que refugian el discurso en una perspectiva
basada en el particularismo defensivo.
El gran desafío de la teoría pensada desde de nuestra particular situación
en el mundo, puede que esté situado en la superación del oportunismo, y su
sustitución por paradigmas rigurosos que no sólo impliquen pensarnos sino
también pensar lo global desde lo regional.

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 ARGENTINA Y BRASIL: LA BÚSQUEDA DE AUTONOMÍA EN EL
ESCENARIO INTERNACIONAL. ¿AUTONOMÍA SOLIDARIA O
SOLITARIA?

ARGENTINA E BRASIL: A BUSCA DA AUTONOMIA NO CENÁRIO

INTERNACIONAL – AUTONOMIA SOLIDÁRIA OU SOLITÁRIA?

Clarisa Giaccaglia

Resumo

No âmbito latino-americano, a busca de maiores margens de autonomia

internacional tem sido uma constante tanto nos debates teóricos das relações
internacionais como na execução da política exterior. Enquanto na década
de setenta priorizou-se a busca de autonomia acentuando os interesses
nacionais, no princípio deste novo século este conceito apresenta-se
reformulado mediante a ênfase na existência de marcos regionais como meio
para incrementar as margens de manobras da região.
O trabalho constitui uma reflexão sobre que modalidade de autonomia
é possível pensar para Argentina e o Brasil. É possível e desejável projetar
uma autonomia regional solidária? É preciso reconhecer que a mesma deve
conviver e conjugar-se com ações próprias de uma autonomia solitária?
As negociações levadas a efeito no âmbito da Rodada de Doha da OMC,
somadas às transformações que estão ocorrendo no sistema internacional,
produto da atual crise financeira internacional, formam um cenário
interessante para analisar que tipo de estratégia autonômica os governos da
Argentina e do Brasil buscam levar adiante.

Resumen

En el ámbito latinoamericano, la búsqueda de mayores márgenes de

autonomía internacional ha sido una constante tanto en los debates
teóricos de las relaciones internacionales como en la ejecución de la
política exterior. Mientras que en la década del setenta se priorizó la
búsqueda de autonomía acentuando los intereses nacionales, a principios
del nuevo siglo este concepto se reformuló enfatizando la existencia de

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 marcos regionales como medio para incrementar los márgenes de
maniobra del área.
El presente trabajo busca reflexionar sobre qué modalidad de autonomía
es dable pensar para Argentina y Brasil. ¿Es posible y deseable proyectar una
autonomía regional solidaria? ¿Es preciso reconocer que la misma debe
convivir y conjugarse con acciones propias de una autonomía solitaria?
Las negociaciones desarrolladas en el marco de la Ronda de Doha de la
Organización Mundial del Comercio (OMC) sumado a las transformaciones
que están ocurriendo en el sistema internacional, producto de la actual crisis
financiera internacional, constituyen un escenario interesante para analizar
qué tipo de estrategia autonómica buscan llevar adelante actualmente los
gobiernos de Argentina y Brasil.

Abstract

In Latin America, the search for greater margins of international

autonomy has been a constant preoccupation in international relations
theoretical debates, as well as in the academic discussions concerning the
implementation of an “independent” foreign policy. While in the seventies
the search for autonomy was prioritized accentuating the national interests,
at the beginning of the new century this concept has been reformulated,
emphasizing the need to look up at regional scenarios to increase the margins
of maneuver of the countries in the area.
The present work discusses what kind of autonomy would be the best
option for countries like Argentina and Brazil. Is it possible and desirable to
plan a regional supportive autonomy? Or it could coexist and be combined
with typical actions of a solitary autonomy?
The negotiations held at the Doha Round of the World Trade
Organization (WTO) together with the transformations of the international
system, resulting from the current international financial crisis, constitute
an interesting scenario to analyze what type of autonomous strategy the
governments from Argentina and Brazil seek to implement.

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 Consideraciones iniciales

E n el ámbito latinoamericano, la búsqueda de mayores márgenes de

autonomía internacional ha sido una constante tanto en los debates teóricos
de las relaciones internacionales como en la ejecución de la política exterior.
El tema tuvo una particular relevancia académica en Argentina y en Brasil
en la década de setenta siendo Juan Carlos Puig y Helio Jaguaribe sus
principales exponentes. Desde el punto de vista gubernamental, las principales
iniciativas autonómicas son identificadas con los gobiernos de Perón, Frondizi
y Alfonsín (en Argentina) y de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek de Oliveira,
y Jânio Quadros - João Goulart (en Brasil).
A partir de la década del noventa, la cuestión de la autonomía perdió
relevancia frente a otros temas de estudio y frente a otros propósitos de política
exterior. La Teoría de la Autonomía fue ampliamente cuestionada por el
realismo periférico de Carlos Escudé, entre otros, que promovió la necesidad
de ejecutar la política exterior sobre la base de un análisis costos-beneficios.
Este desinterés académico por el tema tuvo su correlato político durante los
gobiernos de Carlos Menem en Argentina y Fernando Henrique Cardoso en
Brasil, durante los cuales prevalecieron políticas neoliberales y se privilegiaron
las relaciones con las potencias centrales.
No obstante, en los albores del nuevo siglo, el debate en torno a la
autonomía se reanudó, tanto en el ámbito académico como en las esferas
políticas, con las llegadas de Eduardo Duhalde y posteriormente Néstor
Kirchner en Argentina y Lula Da Silva en Brasil. Este retorno a la idea de
autonomía debe ser entendido teniendo en cuenta las transformaciones
ocurridas tanto a nivel hemisférico como internacional. La prioridad del
gobierno estadounidense por Sudamérica se ha visto muy disminuida,
especialmente luego de los sucesos del 11 de septiembre de 2001, favoreciendo
el surgimiento de un conjunto de gobiernos de centro e izquierda, que gozan
de un aumento relativo de sus márgenes de maniobra internacional.
El presente capítulo busca reflexionar sobre la cuestión de la autonomía
teniendo en cuenta algunos interrogantes tales como ¿es preciso repensar la
autonomía en términos teóricos en función de los cambios ocurridos a nivel
sistémico y a nivel regional? ¿Qué modalidad de autonomía es dable pensar
para Argentina y Brasil? ¿Es posible y deseable proyectar una autonomía
regional solidaria? ¿Es preciso reconocer que la misma debe convivir y
conjugarse con acciones propias de una autonomía solitaria?
Las negociaciones desarrolladas en el marco de la Ronda de Doha de la
OMC (Organización Mundial del Comercio) sumado a las transformaciones

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 que están ocurriendo en el sistema internacional, producto de la actual crisis
financiera internacional, constituyen un escenario interesante para analizar
qué tipo de estrategia autonómica buscan llevar adelante actualmente los
gobiernos de Argentina y Brasil.
Mientras que en la década del setenta se priorizó la búsqueda de
autonomía acentuando los intereses nacionales, a principios del nuevo siglo
se reformuló el concepto de autonomía enfatizando la existencia de marcos
regionales como medio para incrementar los márgenes de maniobra del área.
El trabajo parte de la idea de que tanto en Argentina como en Brasil, la
búsqueda de una autonomía regional convive en la actualidad con aspiraciones
para obtener y mantener una autonomía nacional sobre la base de estrategias
pragmáticas.

La autonomía en sus orígenes

Resulta importante aclarar, en primer lugar, que la cuestión de la
autonomía ha sido un asunto más sudamericano que latinoamericano. En
efecto, en América Central y el Caribe el acento estuvo puesto sobre todo en
la cuestión de la soberanía, teniendo en cuenta que la región ha sido
históricamente objeto de diversas acciones de fuerza por parte de Estados
Unidos (Tokatlián y Russell, 2001: 80). En cuanto a México, su inclusión
dentro del perímetro de seguridad de América del Norte, impidió al gobierno
mexicano contar con las condiciones necesarias para el desarrollo de una
política autónoma, especialmente desde su incorporación al NAFTA (North
America Free Trade Area) en los noventa. América del Sur, en cambio, dispuso
de un margen de maniobra internacional relativamente mayor que derivó en
un tratamiento más exhaustivo de este asunto.
Los teóricos de la autonomía (también llamados realistas de la periferia)
tuvieron una particular relevancia académica en Argentina y en Brasil, en la
década del setenta, siendo Juan Carlos Puig y Helio Jaguaribe sus principales
exponentes.
Las Teorías de la Autonomía significaron una propuesta explicativa
superadora tanto de la visión dependentista, principalmente de las vertientes que
impulsaban el cambio revolucionario, como de aquellos principios del realismo
clásico que no preveían ninguna posibilidad de acción para las unidades políticas
menores del sistema internacional (Colacrai, 2007: 3). Es decir, el enfoque teórico
de la autonomía en América del Sur, “trascendió las conclusiones pesimistas
sostenidas por la dependencia y por el realismo en cuanto a la posibilidad de una
acción autónoma por parte de los países débiles” (Tickner, 2002).

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 En relación a esta deficiencia de la Teoría de la Dependencia, el propio
Puig aseguraba: “cuando lo más urgente para el porvenir de nuestros pueblos
era estudiar y analizar todas las formas posibles de autonomización, alentar
esperanzas y promover oportunas maniobras estratégicas, la respuesta de la
teoría de la dependencia fue descorazonante y nihilista, ya que la dependencia
fue concebida como una consecuencia automática de asimetrías estructurales
inducidas por el modo capitalista de producción” (Puig, 1984: 37).
Asimismo, la autonomía fue considerada como uno de los propósitos
fundamentales de la política exterior de los gobiernos sudamericanos teniendo
en cuenta los grandes obstáculos sistémicos que debían enfrentar para promover
sus objetivos e intereses en el sistema mundial: “La autonomía fue percibida
como una situación que no era propia de los países latinoamericanos y, por
consiguiente, como una meta por alcanzar” (Tokatlián y Russell, 2001:78).
Tanto Brasil como Argentina atravesaron una etapa desarrollista que
centró sus esperanzas en poder revertir la dependencia y lograr el desarrollo
nacional a través de la industrialización por sustitución de importaciones así
como también mediante una fuerte actuación del Estado como principal
conductor de este proceso para la conquista de la autonomía nacional (Arrosa
Soares, 2002: 1).
En el caso argentino, el intento de autonomía aparece durante los
gobiernos de Juan Domingo Perón (1946-1952, 1952-1955 y 1973-1977)
quien en términos de Puig, demostró que era factible un desarrollo autonómico
para un país periférico a condición de que el Estado controlara determinadas
herramientas económicas tales como comercio exterior, inversión extranjera,
crédito y cambios. Asimismo, propuso la Tercera Posición sobre la idea de
que la única vía para la política internacional era propiciar una alianza
entre los dependientes (Puig, 1984: 41).
Es importante destacar que la primera enunciación de la Tercera Posición
se encuentra en el discurso que pronunció el presidente Perón el 28 de
noviembre de 1946 en el Teatro Colón de Buenos Aires, donde manifestó: «El
capitalismo, señores, en el mundo es muy retaceado (...) Los demás comienzan
a evolucionar hacia nuevas formas. El sistema estatal absoluto marcha con la
bandera del comunismo en todas las latitudes y parecería que una tercera
concepción pudiera conformar una solución más aceptable” (Aguilar, 2000).
La Tercera Posición significó una actitud tendiente a ganar autonomía
en la circunstancial situación por la que atravesaba la comunidad mundial,
tratando de mantenerse, en la esfera internacional, en una posición de intereses
equidistante de las dos superpotencias. En cuanto a la esfera regional, intentó
romper la tradicional política de indiferencia hacia América Latina,

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 especialmente con los países limítrofes, mediante la propuesta de
establecimiento de un nuevo ABC (Argentina-Brasil-Chile). Es decir, se buscaba
la conformación de una base de poder con Chile y Brasil para que a su
alrededor se fuera nucleando progresivamente el resto de América Latina
(Figari, 1993: 187-189).
Según Guillermo Figari, hacia 1950, la doctrina de la Tercera Posición
sufrió una variante fundamental aceptando la incorporación de las inversiones
extranjeras. Este cambio provocó la adopción de una posición de autonomía
heterodoxa1 con respecto a Estados Unidos. Es decir, el país se alineaba con
la superpotencia en aquellas cuestiones consideradas vitales para el jefe de
bloque, pero mantenía su independencia de criterio en las cuestiones que
pensaba que eran circunstanciales (Figari, 1993:191).
Finalmente, el desarrollismo del gobierno de Arturo Frondizi es
considerado el continuador “de alguna manera de la segunda parte de la
‘tercera posición’ de Perón al combinar el esquema autonómico con la
necesidad de las inversiones extranjeras estadounidenses” (Figari, 1993: 195).
Asimismo, en el marco subregional, Argentina siguió buscando líneas de
coincidencia con Brasil y Chile.
En el caso brasileño, la mayoría de los autores identifica la búsqueda de
autonomía con los gobiernos de Quadros y de Goulart y su formulación de la
Política Externa Independiente. No obstante, siguiendo el análisis propuesto
por Paulo Fagundez Vizentini, se considera que las tentativas de desarrollar
una diplomacia más autónoma incluyen a los gobiernos de Getúlio Vargas,
Juscelino Kubitschek de Oliveira, y Jânio Quadros y João Goulart: “bem como
das particularidades que marcaram o contexto histórico de cada uma, esses
projetos possuem acentuados traços em comum e apresentam uma
continuidade. Ainda que caracterizada por certas ambigüidades, a política
externa desses três períodos apresenta um aprofundamento contínuo, que
atinge a sua forma superior com a Política Externa Independente (PEI)”
(Fagundez Vizentini, 1994: 24).
Entre 1930 y 1945, Vargas procuró transformar la política exterior en un
instrumento de apoyo al desarrollo económico interno: “É nesse quadro que
Vargas procura implementar uma barganha nacionalista, a qual consistia em
apoiar os EUA no plano político-estratégico da Guerra Fria, em troca de ajuda
ao desenvolvimento econômico brasileiro” (Fagundez Vizentini, 1994: 26).
Con su llegada al poder en 1956, Kubitschek retomó este proyecto de
industrialización. Asimismo, intentó promover mayores márgenes de
1
Autonomía heterodoxa: concepto acuñado por Juan Carlos Puig que será retomado más
adelante.

72

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 maniobra para la región a través de la OPA (Operación Panamericana)2 la
cual, a diferencia de la Alianza para el Progreso, que priorizaba los capitales
privados y las relaciones bilaterales, enfatizaba la utilización de capitales
públicos y la multilateralización de las relaciones interamericanas (Fagundez
Vizentini, 1994: 28).
Durante los gobiernos de Quadros y de Goulart (con San Tiago Dantas
como su canciller) se profundizó y se llevó a la práctica esta línea diplomática
nacionalista defendiendo la formulación autónoma de los proyectos de
desarrollo económico. La Política Externa Independiente debe ser vista como
una estrategia consciente que buscaba cuestionar el statu quo mundial y negociar
una nueva forma de inserción internacional del país: “a industrialização, nos
marcos pressupostos, só poderia ser lograda se o Brasil mantivesse certa
autonomia frente aos Estados Unidos”. En cuanto a la multilateralidad de las
relaciones: “a verticalidade Norte-Sul ainda está presente, mas coexiste com a
horizontalidade Sul-Sul” (Fagundez Vizentini, 1994: 32-34).
Desde una perspectiva disciplinar, la década del setenta se presentó como
un momento auspicioso en el marco de una fuerte creencia en la declinación
de la hegemonía norteamericana. Por consiguiente, existe un énfasis en los
estudios académicos en relación a la búsqueda de autonomía para una mejor
inserción internacional.
Para Juan Carlos Puig, la única forma de arribar a soluciones realmente
autonomizantes “es abandonando los marcos teóricos que de alguna manera
han sido establecidos en base a realidades que no son las nuestras y emprendiendo
una reflexión, tal vez ingenua pero serendípica” (Puig, 1984: 39).
A pesar de sostener que el sistema internacional constituía un régimen
fuertemente jerárquico, el autor reconocía márgenes de maniobra que podían ser
aprovechados por los estados sudamericanos: “la existencia de un régimen
internacional que cuenta con supremos repartidores3 de ninguna manera es
incompatible con la progresiva autonomización de los pueblos” (Puig, 1984: 60).
Para Puig, la autonomía era entendida como la capacidad de una nación
para optar, decidir y obrar por sí misma (Puig, 1984: 42). Es la “máxima

2
La Operación Panamericana (OPA) pretendía incrementar las inversiones en las regiones
económicamente atrasadas del continente, compensando la escasez de capitales internos,
promover la asistencia técnica para mejorar la productividad y proteger los precios de los
productos primarios exportados por América Latina (Fagundez Vizentini, 1994: 27).
3
ssRepartidores supremos: aquellos que atribuyen potencia e impotencia. Cumplen la función
de establecer los criterios de reparto, es decir, adoptan las decisiones y supervisan su
aplicación logrando que, por lo general, los integrantes del grupo ajusten sus conductas al
orden de reparto establecido.

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 capacidad de decisión propia con la que se puede contar, teniendo en cuenta
los condicionamientos objetivos del mundo real” (Puig, 1980: 145). Su
esquema metodológico se basó en la existencia de dos tipos ideales,
dependencia y autonomía, colocados en dos extremos de un continuum en el
cual se distinguen cuatro gradaciones: dependencia para-colonial,
dependencia nacional, autonomía heterodoxa y autonomía secesionista.
Autonomizar significaba “ampliar el margen de decisión propia y,
normalmente, implica por tanto recortar el margen de que disfruta algún
otro. El logro de una mayor autonomía supone un juego estratégico previo de
suma cero, en el cual alguien gana lo que otro pierde” (…) “para bien o para
mal, la confrontación es inevitable”(Puig, 1984: 44-45).
Para el logro de la autonomía, el autor argentino enfatizaba tanto la
existencia de elites funcionales, es decir, decididas a emprender el camino de
la autonomización, como el uso de mecanismos de cooperación con pares
que estén también persiguiendo el objetivo de la autonomía. De esta manera,
se buscaba reforzar las estrategias autonómicas estatales a través de proyectos
más amplios y plurales (Tokatlián y Carvajal, 1993: 30). En este sentido, es
importante destacar que para Puig, la integración por sí misma no era
autonomizante: “en el fondo es instrumental y su sentido dependerá del
objetivo que se fije” (Puig, 1980).
Helio Jaguaribe es considerado el principal exponente teórico del enfoque
de la autonomía en Brasil. El autor brasileño consideraba que los países que
cuentan con el atributo de la autonomía se caracterizan por tener un holgado
margen de autodeterminación en sus asuntos domésticos y una capacidad de
actuación internacional independiente (Tokatlián y Carvajal, 1993: 28).
En este sentido, el acceso a la autonomía dependía de dos condiciones
básicas: la viabilidad nacional y la permisibilidad internacional. La primera
se basa en la posesión de un mínimo crítico de recursos humanos y naturales,
incluida la capacidad de intercambio internacional. La segunda, se refiere a
la disposición de ciertas condiciones para neutralizar el riesgo proveniente
de terceros países dotados de suficiente capacidad para ejercer sobre él formas
específicas de coacción ( Jaguaribe, 1987: 98).
Asimismo, tres elementos eran considerados cruciales para la fórmula
de la autonomía: 1)- un marco internacional permisivo, 2)- condiciones
objetivas de viabilidad del Estado, fruto de recursos y capacidades que lo
habiliten para el juego, y 3)- una voluntad político-ideológica en las elites
gubernamentales (Colacrai, 2007: 4).
A partir de la revisión de las teorías de ambos autores, es posible afirmar
que tanto Puig como Jaguaribe concibieron la autonomía como autonomía

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 nacional. Esto significa que, como sostiene Miryam Colacrai, “si se hace una
mirada retrospectiva al concepto de autonomía y su funcionalidad para la
época en que esas ideas fueron escritas (…), las estrategias autonomizantes
estaban siendo pensadas en función del reforzamiento de las capacidades
estatales para actuar en el medio internacional. (…) La integración y diversas
medidas de concertación aparecían como estrategias que podían contribuir
en esa dirección” (Colacrai, 2007: 5). En este mismo sentido, Tokatlián y
Russell señalan que estos autores “concibieron a la autonomía estatal como
un interés nacional objetivo (…) y propusieron distintas estrategias para
aumentar el grado de autonomía nacional que debían articularse a partir de
un uso inteligente de los recursos de poder tangibles e intangibles” (Tokatlián
y Russell, 2001: 82).
Este énfasis en la autonomía estatal no sólo se observa a nivel teórico
sino que también se encuentra subyacente en las políticas exteriores
formuladas por los gobiernos argentinos y brasileños anteriormente detallados.
En efecto, frente a la propuesta argentina para la formación de un nuevo
ABC, el gobierno brasileño consideró que “su país era el principal blanco de
la diplomacia peronista, la cual trataba de modificar la geografía de América
del Sur como también establecer una hegemonía en todo el continente” (Figari,
1993: 190). El núcleo principal de oposición a este proyecto se encontraba
en Itamaraty. En este sentido, el Ministro de Relaciones Exteriores brasileño
Raúl Fernández declaró públicamente en 1947: “(...) Brasil no está interesado
en la formación de un ‘bloque latino’ patrocinado por el presidente Perón, en
la reminiscencia del antiguo bloque ABC” (Hirst, 1985: 12).
De la misma manera, ciertas interpretaciones argumentan que la Política
Exterior Independiente era “uma típica política de país capitalista dependente
que já esboça traços de um “sub-imperialismo”, o qual reage à potência
dominante, mas procura garantir sua própria área de influência” (Fagundez
Vizentini, 1994: 29).
Por consiguiente, los intereses nacionales predominaron por sobre los
intentos para establecer procesos de integración que propiciaran una
autonomía regional.
Tanto Argentina como Brasil sufrieron golpes de Estado. En el primer caso,
los gobiernos dictatoriales de la Revolución Argentina y del Proceso de
Reconstrucción Nacional, establecieron un alineamiento con Estados Unidos
incorporando prácticas propias de un país satélite disciplinado (Figari, 1993: 198).
En el caso brasileño, por el contrario, a mediados de los setentas los
postulados de la Política Externa Independiente fueron retomados por los
gobiernos militares, en la política conocida como Pragmatismo Responsable.

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 A diferencia de los gobiernos democráticos este nuevo proyecto nacional era
de carácter conservador y excluyente y buscaba, además, incrementar la
capacidad autónoma en materia de defensa.
Al finalizar estas experiencias de gobiernos militares, Argentina y Brasil
iniciaron un período, durante la primera mitad de la década del ochenta,
que Figari denomina etapa de la autonomía ingenua (Figari, 1993:220). En
esta fase, los gobiernos intentaron conformar un eje Buenos Aires-Brasilia
mediante acciones políticas y económicas. El gobierno de Alfonsín, por su
parte, planteó como principales ejes de su política exterior, el aumento de la
autonomía nacional, la recuperación de la credibilidad externa y la reinserción
activa del país en el mundo.
A nivel latinoamericano, los intentos autonomistas de Alfonsín en
Argentina y de José Sarney en Brasil se manifestaron en una activa
participación en el Grupo de Apoyo a Contadora y en el Grupo de Cartagena.
Sin embargo, esta estrategia paulatinamente fue cediendo: “Argentina y
América Latina no tenían la fuerza suficiente para librar esta batalla en pos
de la autonomía desde niveles tan pretenciosos” (Figari, 1993: 222). Esto se
debe a que si bien Estados Unidos había perdido peso en las cuestiones
mundiales contaba con el apoyo de los organismos financieros internacionales
y del G-7, con quienes compartía la pretensión de cobrar la deuda externa.
Por consiguiente, hacia mediados de la década del ochenta, cuando tanto
proyectos de integración latinoamericana como el ALALC (Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio), así como los proyectos de desarrollo nacional
basados en la industrialización por sustitución de importaciones, comenzaron a
revelar sus limitaciones, la creencia en la posibilidad de autonomía para los
países del continente comenzó a decrecer (Arrosa Soares, 2002: 4).

La pérdida de importancia de la autonomía en la década del

noventa
En la década del noventa, la cuestión de la autonomía perdió relevancia
frente a otros temas de estudio y frente a otros propósitos de política exterior.
Desde una perspectiva académica, la Teoría de la Autonomía fue ampliamente
cuestionada por el realismo periférico de Carlos Escudé el cual promovió la
necesidad de ejecutar la política exterior sobre la base de un análisis costos-
beneficios. En palabras de Escudé, “la libertad de acción de casi todo Estado
mediano es enorme y llega al límite de la autodestrucción y no sirve, por lo
tanto, como definición de autonomía. La autonomía se mide en términos de
los costos relativos de hacer uso de esa libertad de acción frente a una

76

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 problemática determinada” (Escudé, 1992: 45-46). Este enfoque generó
algunas voces críticas como la de Atilio Borón el cual aseguraba que «las
cuestiones relativas a la autonomía, la autodeterminación nacional y la
soberanía no eran un capricho sesentista» (Borón, 1991).
No obstante, como sostiene Colacrai: “desafortunadamente, durante los
años noventa, fue escasa o casi nula la producción teórica que le asignara
alguna importancia a la autonomía, para muchos era casi una “antigüedad”
o un “consumo” de capacidades para actuar, las cuales debían ser más bien
puestas al servicio de una pragmática inserción en el mundo” (Colacrai,
2006: 5).
Este desinterés académico por el tema tuvo su correlato político durante
los gobiernos de Carlos Menem en Argentina y Fernando Henrique Cardoso
en Brasil, durante los cuales prevalecieron políticas neoliberales y se
privilegiaron las relaciones con las potencias centrales.
En el caso argentino esta situación se evidenció en un alineamiento
automático con Estados Unidos, en la adjudicación de un bajo perfil al
escenario latinoamericano y en una desestimación de las relaciones con el
Tercer Mundo. En este sentido, Gladys Lechini sostiene que “el gobierno de
Menem consideró que no tenía “racionalidad” implementar acciones
conjuntas con los países en desarrollo, que atravesaban similares o mayores
problemas, y que en términos costos/beneficios no serían redituables para
Argentina” (Lechini, 2008: 7). Este escenario entonces conduce a Figari a
calificar el período como era post-autonomista (Figari, 1993: 222).
En el caso de Brasil, también existió un mayor acercamiento a la potencia
hemisférica, aunque más moderado y acompañado con una mayor
aproximación a Europa. Para Amado Luis Cervo, la política exterior del
gobierno de Cardoso no fue homogénea sino que estuvo caracterizada por
una dança dos paradigmas. De allí el surgimiento de tres tipos de estados: el
Estado desarrollista, el Estado normal (que devino subordinado, destructivo
y regresivo) y el Estado logístico.
El Estado desarrollista es aquél que enfatiza el aspecto nacional y autónomo
de la política exterior buscando el desarrollo del país mediante la superación
de la dependencia de ciertas estructuras económicas. Según el canciller Celso
Amorim este objetivo estuvo presente en la política exterior brasileña durante
las negociaciones de la Ronda de Uruguay del GATT (General Agreement on
Tariffs and Trade), en la creación del MERCOSUR y en la propuesta para el
lanzamiento de ALCSA (Área de Libre Comercio de Sudamérica). Por otra parte,
desde la perspectiva del Estado normal, la política exterior brasileña buscó la
consolidación de la democracia, la estabilidad monetaria y la apertura

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 económica, aplicando las medidas sugeridas por el llamado Consenso de
Washington. Finalmente, y ante el fracaso del anterior paradigma, el surgimiento
del Estado logístico buscó retomar las fuerzas nacionales generadas por el Estado
desarrollista y engendrar una inserción madura en un mundo unificado por el
triunfo del capitalismo (Cervo, 2002: 6-10).
Este cambio de paradigma en los últimos años del gobierno de Cardoso,
que buscaba retomar el aspecto autónomo de la política exterior, coincidió con
la llegada de Fernando De la Rúa a la presidencia de Argentina, quien intentó
retomar, en la política externa, el idealismo internacional del radicalismo
considerando que este principismo “iba a ser funcional a las actitudes y
conductas autonomizantes que debía sostener la Argentina en el plano
internacional” (Miranda, 2003: 16). No obstante, como señala Roberto Miranda,
“los deseos suelen predominar por sobre las posibilidades poniendo el riesgo el
éxito de las políticas a implementar” (Miranda, 2003: 17). En efecto, la profunda
crisis política y económica sufrida por la Argentina no constituyó un escenario
propicio para la búsqueda de mayores márgenes de maniobra internacional.

La reformulación de la autonomía a principios del siglo XXI

A partir del nuevo milenio, el debate en torno a la autonomía se reanuda
tanto en el ámbito académico como en las esferas políticas. Roberto Russell y
Juan Tokatlian redefinen el concepto de autonomía de los setenta
denominándola autonomía relacional . Los autores justifican esta
reformulación señalando que “la noción de autonomía tal como fue concebida
por los realistas de la periferia, si bien presenta aportes valiosos, resulta en
gran parte anacrónica”. Esto se debe a que el incremento en los niveles de
autonomía de los estados ya no puede ser, como se creía en el pasado, el
resultado de políticas nacionales o subregionales de aislamiento,
autosuficiencia u oposición (Tokatlián y Russell, 2001: 87).
La autonomía relacional es definida como “la capacidad y disposición
de un país para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para hacer
frente en forma conjunta a situaciones y procesos que se dan fuera y dentro
de sus fronteras”. La autonomía relacional requiere: “creciente interacción,
negociación y una participación activa en la elaboración de normas y reglas
internacionales tendientes a facilitar la gobernabilidad mundial” (Tokatlián
y Russell, 2003: 103-105).
Los autores, por tanto, a diferencia de los teóricos de la década del sesenta
que privilegiaban la autonomía nacional, enfatizan la necesidad de alcanzar
una autonomía regional. En este sentido, afirman que “la autonomía se

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 procura mediante una estrategia de internacionalización o regionalización
más que de nacionalización” (Tokatlián y Russell, 2001: 89).
Esta ponderación de los marcos regionales es destacada también por Raúl
Bernal Meza quien sostiene que la fragilidad de los países latinoamericanos, en
lo que se refiere a los márgenes de autonomía de decisión internacional, provoca
que éstos dependan de la “articulação de alianzas e das negociações
internacionais, do funcionamento de foros, instituições e regimes para poderem
conseguir atingir alguns dos seus objetivos de política exterior vinculados ao
desenvolvimento e à sua segurança” (Bernal Meza, 2005: 1).
No obstante en los círculos académicos brasileños, la preocupación
por alcanzar una autonomía en términos nacionales en ningún momento
dejó de estar presente, ni siquiera en la década del noventa cuando la lógica
internacional enfatizaba los beneficios de las integraciones regionales y de
la adhesión a regímenes internacionales. Como sostiene María Regina Soares
de Lima, la estrategia autonomista brasileña preconiza una “política ativa
de desenvolvimento” e a necessidade de se “articular um prometo nacional
voltado para a superação dos desequilíbrios internos em primeiro lugar”
(Soares de Lima, 2005: 11). En este mismo sentido, Antonio Lessa habla de
autonomía decisoria asegurando que las alternativas deben ser pensadas
en función del interés nacional4.
Desde el punto de vista gubernamental, la aspiración por mayores
márgenes de autonomía es retomada a principios del nuevo siglo tanto por
Argentina (a partir del gobierno de Duhalde y a continuación con la
administración de Néstor Kirchner) como por Brasil (a partir de la presidencia
de Ignacio Lula Da Silva).
Este retorno a la idea de autonomía debe ser entendido teniendo en
cuenta las transformaciones ocurridas tanto a nivel hemisférico como
internacional. En efecto, luego de los sucesos del 11 de septiembre de 2001,
la prioridad estadounidense por Sudamérica se ha visto muy disminuida, lo
cual lleva a hablar de una no política de Estados Unidos hacia la región. Esta
merma en la presencia estadounidense ha sido acompañada por el surgimiento
de un conjunto de gobiernos de centro e izquierda, que se encuentran
presentes en once de los doce países de América del Sur. Sólo Colombia, bajo
el fuerte liderazgo de Álvaro Uribe, constituye una excepción por representar
una manifestación conservadora que se contrapone a esta tendencia. Por
4
Notas tomadas por la autora durante la exposición de Antonio Lessa en el Forum académico
ABC “América del Sur ante la autonomía y el desarrollo: consolidar la integración y
garantizar la inserción internacional”, realizado en Sede de Gobierno de la Universidad
Nacional de Rosario, del 27 al 29 de agosto de 2008, Rosario, Argentina.

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 consiguiente, según Luis Maira, los países sudamericanos se encuentran
actualmente en un cuadro de mayor autonomía internacional relativa y de
mayor solvencia (Maira, 2008: 74-76).
En concordancia con la directriz de una búsqueda de autonomía en
términos regionales, los gobiernos de Kirchner y de Lula participaron en
diversas iniciativas multilaterales, en el marco del desarrollo de una
cooperación Sur-Sur.
Con respecto a la Argentina, Gladys Lechini señala: “Luego de más de
una década de política exterior conducida de acuerdo a principios neoliberales,
se advierte un llamado en los ámbitos multilaterales a la cooperación Sur-
Sur, concebida como un espacio destinado a la búsqueda de nuevas vías
hacia el desarrollo y la autonomía” (Lechini, 2008: 8).
En cuanto al socio mayor del MERCOSUR, la misma autora destaca que “el
argumento brasileño es el de desarrollar estrategias de ‘geometría variable’. Este
concepto refiere a la idea de un sistema de construcción de alianzas con similares
actores en variados escenarios que pueden coexistir o superponerse para generar
un entramado de relaciones que permita desarrollar mayores márgenes de
autonomía en el escenario internacional” (Lechini y Giaccaglia, 2007: 81).
En este sentido entonces, de una búsqueda de autonomía regional, ambos
países participaron de instancias como la Cumbre América del Sur - Países
Árabes (realizada en Brasilia en mayo de 2005), la Cumbre África-
Latinoamérica (celebrada en Abuja el 30 de noviembre de 2006) y el
relanzamiento de la ZPCAS (Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur) en
Luanda, en junio de 2007 (Lechini, 2008: 8). A nivel estrictamente
latinoamericano, también se propiciaron uniones de diversa índole tales como
la Comunidad Sudamericana de Naciones en diciembre de 2004, que luego
se proyectó como UNASUR (Unión de Naciones Sudamericanas) en abril de
2007, y el Banco del Sur constituido oficialmente en diciembre de 2007.

Las negociaciones en el ámbito de la OMC. La actual estrategia

autonómica de Argentina y Brasil
Las negociaciones desarrolladas en el marco de la Ronda de Doha de
la OMC constituyen un escenario interesante para analizar qué tipo de
estrategia autonómica buscan llevar adelante actualmente los gobiernos de
Argentina y Brasil. Ambos países poseen importantes intereses involucrados
en dichas conversaciones y han adquirido un significativo protagonismo
en la fase actual de negociación.

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 En principio, los dos gobiernos promovieron posiciones comunes y
negociaciones conjuntas en dicho ámbito de discusión comercial,
fundamentalmente a través del G-20 (Grupo de los Veinte). Cabe recordar
que el G-20 surgió en agosto de 2003, por iniciativa del gobierno de Lula Da
Silva, en Brasil, para eliminar o reducir de forma significativa las barreras al
comercio agrícola. La coalición está formada por grandes países en desarrollo
como Brasil, India, Sudáfrica, Argentina, Indonesia y México. El protagonismo
obtenido por este grupo provocó un desplazamiento del Grupo CAIRNS
(dominado por países desarrollados), que había tenido un alto perfil durante
la Ronda Uruguay.
El abierto desafío del G-20 a las políticas agrarias de las grandes potencias
alteró el clima general de las negociaciones durante la Quinta Conferencia
Ministerial realizada en Cancún en septiembre de 2003, y convirtió al G-20
en un actor que Estados Unidos y la Unión Europea debieron comenzar a
tomar en consideración. También en el seno de la OMC, Argentina y Brasil
participan del NAMA-11 (Non-Agricultural Market Access), en el marco de
las negociaciones para la comercialización de bienes no agrícolas.
No obstante, la relación bilateral argentino-brasileña no quedó exenta
de posturas divergentes en algunos asuntos, pese a la existencia de posiciones
coincidentes en una importante variedad de temáticas. En efecto, en la última
etapa de reuniones en julio de 2008 en Ginebra, el posicionamiento en distintos
frentes generó cierta rispidez entre Argentina y Brasil. Durante el encuentro,
los gobiernos de India y de Argentina fueron quienes más fuertemente se
opusieron a la propuesta presentada por Estados Unidos y Europa,
argumentando que la reducción de subsidios agrícolas que éstos ofrecían no
compensaba las ventajas en industria y servicios que los países en desarrollo
deberían dar a cambio. Esta posición fue acompañada por las delegaciones
de China, Venezuela, Sudáfrica e Indonesia, entre otros.
El cambio más sensible, en relación a las conferencias anteriores, fue la
aceptación por parte de Brasil de la propuesta realizada por las potencias centrales
alejándose de esta forma de los países en desarrollo (del G-20, del G-33 y del
NAMA-11) y, creando, a nivel regional, malestar con el gobierno de Argentina.
Esta ubicación de Argentina y Brasil en diferentes posiciones, provocó
reacciones de diversa índole. Algunos sectores argentinos calificaron el
accionar de Brasil como traición (Tussie, 2008). Asimismo, el Secretario de
Comercio Internacional de la cancillería argentina, Alfredo Chiaradía,
consideró que la posición brasileña no sería gratuita y destacó los
inconvenientes que podría ocasionar esta situación tanto dentro del
MERCOSUR, debido a que se trata de un bloque regional que se rige por un

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 arancel común que debe ser respetado, como en el G-20. “Por eso cada uno
tendrá que asumir sus responsabilidades» (Diario Clarín, 14/08/2008).
El presidente brasileño, por su parte, aseguró que no existe ninguna
hipótesis de que Brasil se juegue solo. No obstante, agregó: “por más que
usted trabaje en un proceso de integración, en algunos momentos usted tiene
que tomar en cuenta la situación de su Estado nacional” (Diario Clarín, 07/
09/2008). “Todos los Estados pueden trabajar en forma conjunta. Pero
ninguno abandona su soberanía. Argentina tiene sus intereses y Brasil los
suyos» (Diario Clarín, 31/07/2008).
En este mismo sentido, el canciller brasileño Celso Amorim expresó:
“Que seamos vecinos, socios, amigos y hermanos no impide que cada país
negocie con su cabeza y según sus necesidades» (Diario La Nación, 27/07/
2008). Parecería entonces que en esta ocasión primó la preservación de los
intereses propios y, por consiguiente, la búsqueda de mayores espacios de
autonomía nacional.
Es importante señalar que al gobierno argentino le preocupa la creciente
distancia de sus propias empresas respecto de la madurez demostrada en el
mundo por los grandes grupos económicos brasileños, debido a que esta
situación genera distintas visiones sobre el comercio mundial. Mientras el
gobierno de Cristina Kirchner basa su estrategia en proteger a los sectores
manufactureros con un tipo de cambio muy devaluado y aranceles altos
para trabar importaciones, Brasil ya está en condiciones de abrir más su
economía y proyectar sus grandes empresas a la escena global.
Cabe destacar que la fractura del bloque regional no llegó a mayores
debido al fracaso de la reunión de la OMC. A partir de allí, ambas partes
concentraron sus esfuerzos en recomponer la relación. El canciller brasileño
Celso Amorim advirtió que, pese a las diferencias entre la Argentina y Brasil
en Doha, “el entendimiento político bilateral es excelente. Vamos a seguir
hablando y estoy seguro de que vamos a encontrar una posición conjunta
muy bien definida” (Diario La Nación, 05/08/2008). A su vez, el canciller
argentino Jorge Taiana sostuvo: “Esta no es la primera vez que tenemos alguna
diferencia y siempre hemos podido trabajar juntos. Conversaremos. Dos países
como la Argentina y Brasil, que participan en todas estas manifestaciones en
conjunto, siempre tendrán un diálogo. Tenemos que aceptar que, a veces,
tendremos diferencias” (Diario La Nación 30/07/2008).

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 Un contexto internacional en transformación
Dejando de lado por un momento la relación estrictamente bilateral,
otro de los factores que alejaron la posibilidad de un acuerdo en el ámbito de
la OMC, radica en la existencia de un contexto internacional en proceso de
transformación. En efecto, la variabilidad de los precios internacionales de
las materias primas, la desvalorización del dólar y el marco recesivo que ya
comenzó en las regiones centrales, producto de la crisis financiera
internacional; acentuaron las divergencias entre los países participantes en
la reunión.
Teniendo en cuenta la fuerte contracción del comercio mundial que
vaticinan los especialistas, los gobiernos aspiran a mantener alguna
herramienta que les permita limitar el ingreso de productos del exterior a fin
de resguardar las industrias locales.
Cabe recordar que, durante la década del noventa e incluso durante los
primeros años del nuevo siglo, el pensamiento neoliberal expandió a nivel
mundial la idea sobre la obsolescencia del Estado nación. Esta creencia fue
fuertemente apropiada tanto por los gobiernos de América Latina, lo cual se
tradujo en un achicamiento de sus estados y en una no intervención en los
mercados; como por un sector de académicos de la región que acompañaron
este accionar justificándolo en términos teóricos.
No obstante, la actual crisis financiera internacional ha provocado el
desvanecimiento de muchos de estos mitos sobre la posibilidad de prescindir
del Estado. En efecto, una de las discusiones más fuertes que se está
desarrollando desde el estallido de la burbuja inmobiliaria ha sido la ausencia
de políticas por parte del Estado para controlar el uso de instrumentos
financieros que han generado el actual desastre.
Los postulados neoliberales difundidos por los países centrales,
principalmente Estados Unidos, han entrado actualmente en crisis, tal como
lo reflejan las palabras del presidente norteamericano George W. Bush: “creía
profundamente en la libre empresa sin la interferencia del gobierno pero el
mercado no está funcionando. Una medida decisiva por parte del gobierno
es esencial para reiniciar el flujo de crédito y recuperar la economía” (BBC
Mundo, 25/09/2008).
De esta manera, el gobierno de Estados Unidos ha puesto en marcha lo
que muchos califican como la operación de rescate más grande de los tiempos
modernos que puede llegar a redefinir el rol del Estado en el mercado por años.
Por otra parte, en el actual sistema internacional, la participación en
negociaciones de diversa índole se ha estratificado con países que representan

83

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 a grupos de naciones. Esto es, a la tradicional presencia de los países
industrializados más significativos (Estados Unidos, Japón y los más
importantes de Europa) se han sumado algunos países del Sur tales como
China, India, Brasil y Sudáfrica en los principales ámbitos decisorios
mundiales.
La presencia de Brasil dentro de este grupo de naciones emergentes, en claro
contraste al caso de Argentina, puede observarse en varias esferas. En el ámbito de
la OMC, Brasil ha tenido la iniciativa y un claro liderazgo dentro del G-20 y,
posteriormente ha formado parte del G-45, el cual ha desempeñado un papel decisivo
tanto en el diseño de la agenda como en el rumbo de las negociaciones. De forma
paralela, el gobierno brasileño ha estado presente, en los últimos años y en carácter
de participante especial, en varias reuniones del G-7.
Por último, la conformación de un G-20, esta vez en la esfera financiera
internacional, con el objeto de buscar soluciones conjuntas a la actual crisis
mundial, establece una diferencia en relación a los ejemplos anteriores puesto
que en esta coalición están participando tanto Argentina como Brasil. No
obstante, algunos analistas han considerado todo un símbolo la forma en la
que se ubicaron los mandatarios en la tradicional foto de los participantes de
la reunión en Washington el mes en curso. En efecto, el presidente Lula Da
Silva (que actualmente preside dicha coalición) se situó a la derecha de George
Bush mientras que a la izquierda del presidente estadounidense se colocó el
presidente chino, Hu Jintao (Diario Clarín, 16/11/2008). Asimismo, es
importante recordar que durante el encuentro preparatorio de esta reunión,
que tuvo lugar en San Pablo, se habló de la posibilidad de excluir a varios
países del grupo incluyendo a la Argentina.
Por tanto, el liderazgo brasileño en América del Sur se ha convertido en
una realidad insoslayable implicando una serie de desafíos, en pos de la búsqueda
de autonomía nacional y regional, tanto para Argentina como para Brasil mismo.

Algunas conclusiones
Desde fines de la década del noventa, Argentina y Brasil enmarcaron su
relación bajo los términos de una alianza estratégica. Dicha concepción
apareció por primera vez en la Declaración de Río de Janeiro de 1997, firmada
por los presidentes Fernando Cardoso y Carlos Menem. La instrumentación
de esta alianza se basaba en el establecimiento de un Mecanismo Permanente

5
El G-4 o nuevo cuadrángulo está integrado por Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil e
India. Algunos autores también hablan de G-6, sumando a Japón y Australia.

84

Victor.p65 84 14-07-2009, 17:47

 de Consulta y Coordinación Bilateral en materia de defensa y seguridad
internacional (Candeas, 2005: 29).
Sin embargo, fue a partir del gobierno de Eduardo Duhalde cuando la
relación comenzó a profundizarse, fundamentalmente por el cambio de
percepciones en el lado argentino y por el síndrome de irrelevancia
internacional que sufrió nuestro país a raíz de la crisis del 2001. Este nuevo
escenario llevó entonces a comenzar a considerar a Brasil como un socio fiel.
Posteriormente los presidentes Lula Da Silva y Néstor Kirchner reiteraron
la idea de una alianza estratégica en el Acta de Copacabana de 2004,
entendiendo la unión, en esta ocasión, como la herramienta necesaria para
fomentar un desarrollo económico con equidad.
Finalmente, en agosto de 2008 y luego de las diferencias en la OMC,
Cristina Kirchner y Lula Da Silva abogaron nuevamente por reforzar la alianza
bilateral. En esta oportunidad, fue la presidenta argentina quien se refirió a
una alianza productiva que busque captar nuevos mercados. El presidente
brasileño, por su parte, apoyó el discurso de su par argentina pero
simultáneamente destacó la importancia de proteger los intereses soberanos
(Diario La Nación, 04/08/2008).
Teniendo en cuenta las actuales transformaciones internacionales
mencionadas en el apartado anterior sumadas al actual estado de las relaciones
bilaterales argentino-brasileñas, resulta necesario reconocer que la búsqueda
de una autonomía regional convive en la actualidad con aspiraciones para
obtener y mantener una autonomía nacional sobre la base de estrategias
pragmáticas.
Si bien el crecimiento económico experimentado en los dos países durante
los últimos años llevó a algunos autores a enfatizar la idea de aumentar los
márgenes de autonomía a partir de estrategias regionales; no debe olvidarse
que los estados en ningún momento dejan de pensar y de actuar en función
de sus intereses nacionales. Esta tendencia, por lo general, se agudiza frente
a situaciones internacionales menos favorables como las que se avecinan. Es
por esto que se requiere pensar el vínculo bilateral en términos pragmáticos.
En este sentido, Argentina tiene mucho más por aprender que su par brasileño
quien ha hecho del pragmatismo una de los principales rasgos de su política
exterior durante muchos años.
La primacía brasileña en América del Sur implica una serie de desafíos
para ambos países. Argentina debe aceptar que este liderazgo regional es un
dato de la realidad. Si las negociaciones mundiales tienden inevitablemente a
ser cada vez más estratificadas con sistemas de representación (como se
mencionó anteriormente) y si, para el caso de nuestra región, Brasil se ha

85

Victor.p65 85 14-07-2009, 17:47

 convertido en nuestro representante, desde un punto de vista realista, la
atención del gobierno argentino debería residir en discutir y definir de qué
forma negociar con el socio regional mayor. Es decir, resultaría imprescindible
el desarrollo de asiduas negociaciones con Brasil para poder garantizar el
respeto de las necesidades y los intereses de Argentina.
En caso contrario, la resistencia a acompañar a Brasil y por consiguiente
la elección por un desarrollo internacional individual, podría disminuir las
posibilidades de lograr y mantener ciertos márgenes de autonomía tanto
nacional como regional alentando quizás la injerencia de poderes externos
en nuestra región.
En este mismo sentido Roberto Miranda sostiene que frente a esta
estructura de poder regional desigual “la diplomacia de Buenos Aires debería
crearle a Brasilia las condiciones que la ‘obliguen’ a no obviar el diálogo y la
consulta, a cambio de que nuestro país le preste el consenso que llegara a
necesitar para alcanzar el éxito en determinadas áreas temáticas, estratégicas
en su objetivo de potencia regional de primer orden” (Miranda, 2006: 7). Es
decir, Argentina debe convencer a Brasil para llevar adelante la búsqueda de
autonomía en el escenario internacional a través del consenso bilateral lo cual
implica un recorrido difícil que debe reconocer las diferencias producto del
interés nacional de cada una de las partes. Sin embargo, esta condición conflictiva
puede convertirse en una variable integradora (Miranda, 2006: 6).
Asimismo, es importante destacar el creciente peso de capitales
brasileños en la economía argentina. En efecto, la devaluación realizada
por el gobierno de Duhalde en 2002 generó el comienzo de un importante
desembarco de IED (inversiones extranjeras directas) brasileñas en
Argentina. De acuerdo con las cifras estimadas por el CEP (Centro de Estudios
para la Producción), los flujos de inversión de Brasil acumulados en
Argentina entre 2002 y 2005, superaron los acumulados durante los 12
años anteriores (1990-2001) y se concentraron sectorialmente. Mientras
que durante el período 1990-2001 el 91% del flujo acumulado abarcó 14
sectores, en el período 2002-2005 este porcentaje se restringió a tres rubros:
alimentos y bebidas, materiales para la construcción, y petróleo y gas
(Bezchinsky et al, 2007: 73).
La relevancia de este dato refiere no sólo a su incidencia en los flujos
totales de inversión, sino porque los inversores brasileños han adquirido
empresas que son líderes o jugadores importantes en los sectores de actividad
en los que actúan (frigoríficos, cerveza, cemento, petróleo, acero). Esta
situación ha convertido entonces a Brasil en un actor importante de la
economía argentina (Bezchinsky et al, 2007: 90). Al evaluar los destinos de

86

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 las inversiones brasileñas se observa que, si se excluyen las salidas a paraísos
fiscales, Argentina pasa a ser una plaza de gran envergadura y, por
consiguiente, aumenta la consideración que debe tener el gobierno brasileño
de este país en sus estrategias a futuro.
En lo que respecta a Brasil, su actitud internacional resulta difícil de
desentrañar. La participación y el liderazgo ejercido por este país en un
importante número de iniciativas internacionales demuestran el interés del
gobierno brasileño de aumentar su participación en los asuntos mundiales.
Esta tendencia se ve acentuada por el posicionamiento del gobierno brasileño,
en ciertas negociaciones y en ciertas ocasiones, del lado de las grandes
potencias centrales. No obstante, la resistencia a nivel interno sumado al
recelo manifestado por Argentina y por otros países vecinos frente a algunos
comportamientos de Brasil que encierran aspiraciones de liderazgo regional,
provocan que ese mismo gobierno busque relativizar su poder en su área de
influencia.
Esta estrategia pendular y claramente pragmática es vista con
preocupación por algunos analistas brasileños. En este sentido, Amaury de
Souza sostiene que “Ocorre que toda retórica gera conseqüências; algumas
risíveis, como a promessa do presidente Lula de criar um Mercosul do México
à Patagônia, e trazendo Cuba também; outras potencialmente danosas, por
inflar expectativas sobre nossas responsabilidades na região” (De Souza, 2008:
17). Siguiendo esta misma línea de pensamiento, Maria Regina Soares de
Lima advierte que Brasil debe ajustar sus compromisos internacionales a sus
capacidades reales (Soares de Lima, 2005: 11).
En suma, ambos países se necesitan mutuamente para el logro y
mantenimiento de mayores márgenes de autonomía en el sistema
internacional. De ellos dependerá el poder desarrollar sabias y prudentes
negociaciones bilaterales que les permitan conjugar los deseos de cada uno
de una autonomía solitaria con acciones propias de una autonomía regional
solidaria.

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90

Victor.p65 90 14-07-2009, 17:47

 ARGENTINA Y BRASIL EN LA COOPERACIÓN SUR-SUR
ARGENTINA E BRASIL NA COOPERAÇÃO SUL-SUL
Gladys Lechini

Resumo

O objetivo deste capítulo é analisar o lugar da cooperação Sul-Sul nas agendas

de política exterior de Argentina e Brasil, e discutir se ela pode converter-se num
instrumento válido para incrementar as margens de autonomia de ambos países
no sistema internacional atual. Após questionar a construção de conceitos e as
formas de produção de conhecimento nos países centrais e sua aplicação irrestrita
nos países do Sul, ocupar-me-ei em clarificar e contextualizar a cooperação Sul-
Sul nos marcos dos estudos de relações internacionais na América Latina e das
percepções de Argentina e Brasil a este respeito.

Resumen

El objetivo de este capítulo es analizar el lugar de la cooperación Sur-

Sur en las agendas de política exterior de Argentina y Brasil y discutir si
puede convertirse en un instrumento válido para incrementar los márgenes
de autonomía de ambos países en el sistema internacional actual. Luego de
cuestionar la construcción de conceptos y las formas de producción de
conocimiento en los países centrales y su aplicación irrestricta en los países
del Sur, me ocuparé de clarificar y contextualizar la cooperación Sur-Sur en
el marco de los estudios de relaciones internacionales en América Latina y de
las percepciones de Argentina y Brasil al respecto.

Abstract

The purpose of this paper is to discuss whether South-South cooperation

has a place in the foreign policy agendas of Argentina and Brazil, under the
assumption that it could be a useful tool to increase the margins of autonomy
of both countries in the present international system. After questioning how
knowledge production in central countries is acritically imported in the countries
of the South , South –South cooperation is defined, described and contextualized
within the framework of the studies of international in Latin America

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 El objetivo de este capítulo es analizar el lugar de la cooperación Sur-
Sur en las agendas de política exterior de Argentina y Brasil y discutir si
puede convertirse en un instrumento válido para incrementar los márgenes
de autonomía de ambos países en el sistema internacional actual. Luego de
cuestionar la construcción de conceptos y las formas de producción de
conocimiento en los países centrales y su aplicación irrestricta en los países
del Sur, me ocuparé de clarificar y contextualizar la cooperación Sur-Sur y
su lugar en las percepciones y acciones externas de Argentina y Brasil.
El eurocentrismo en las ciencias sociales y el hecho que las relaciones
internacionales surgieran como una ciencia social (norte)americana llevaron
a una dependencia muy notable de los estudios realizados en los Estados
Unidos, desmereciendo o desconociendo los esfuerzos, muchas veces
desarticulados, de América Latina y de la periferia. En ese contexto se
comentarán dos intentos de repensar las ciencias sociales desde una
concepción Sur, tomando como principales contribuciones el Informe
Gulbenkian (1995) y la obra compilada por Lander (2000) sobre la
Colonialidad del Saber. Luego de un acotado historial de los estudios
internacionales en América Latina se abordará la cooperación Sur-Sur desde
una perspectiva histórica y conceptual para avanzar en torno al lugar de la
mencionada cooperación en las agendas externas de Argentina y Brasil y así
discutir la viabilidad de afianzar una cooperación estratégica entre los socios
del MERCOSUR.

92

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 Las musas inspiradoras

E l Informe Gulbenkian (Wallerstein, 1996) fue el resultado de los trabajos

de una Comisión presidida por Imanuel Wallerstein entre 1993-95. Este
Informe enfatizó la necesidad de reorientar las ciencias sociales desde una
mirada crítica, deconstruyendo las presentes perspectivas teóricas y
metodológicas dominantes.
Allí se sostiene que las ciencias sociales se constituyeron como tales en
el siglo XIX, en un espacio específico temporal y espacial comprendido por
cinco países liberales industriales (Inglaterra, Francia, Italia, Alemania y
Estados Unidos). De su constitución se derivaron varios supuestos fundantes
para Occidente:
- que existe un metarrelato universal que considera que las culturas y
pueblos tienen una evolución desde lo tradicional a lo moderno y que en
consecuencia, la sociedad industrial liberal es el ejemplo más avanzado de lo
moderno, siendo el único futuro posible de todas las culturas y pueblos
- por el carácter universal de la experiencia histórica europea, las formas
de conocimiento desarrolladas para la comprensión de esa realidad son las
únicas formas válidas, objetivas y universales del conocimiento. Esta
construcción eurocéntrica está pensando y, por tanto, organizando la totalidad
del espacio a partir de la experiencia europea y (norte)americana, colocando
esta especificidad histórico cultural como patrón de referencia superior y
universal.
Bajo estos supuestos, las ciencias sociales que se legitimaron luego de la
Segunda Guerra Mundial tuvieron como base fundante ese modelo y sus
paradigmas científicos, subyacentes a la Teoría de la Modernización y del
Desarrollo. Categorías, conceptos y perspectivas de estas ciencias fueron
considerados universales y apropiados para el análisis de cualquier realidad.
Se transformaron en patrones para medir a todas las sociedades, fomentándose
la linealidad del conocimiento social, atando su validez a los métodos de las
ciencias duras.
De esta manera ciertas formas de producción de poder y de conocimiento,
impuestas como válidas y universales, formatearon el conocimiento científico
y, en el caso de las ciencias sociales y de las relaciones internacionales en
particular, la manera de entender el mundo, las sociedades y sus problemas.
Por ello se hace necesario, desde una perspectiva Sur, repensar nuestras
sociedades y nuestra inserción internacional, ya que la investigación no es
neutral y tiempo y espacio son variables internas en el análisis. De ahí la
necesidad de descolonizar y reestructurar las ciencias sociales a través de la

93

Victor.p65 93 14-07-2009, 17:47

 interacción de estudiosos de todos los climas y perspectivas, para apuntar a
una ciencia social mucho más multicultural.
Por su parte, la obra La Colonialidad del Saber (Lander, 2000) también es
el resultado de un encuentro de relevantes pensadores, donde se discutieron
las dificultades existentes en nuestra región latinoamericana para formular
alternativas teóricas y políticas diferentes a los discursos hegemónicos que
endiosan la primacía total del mercado. Todo ello bajo el supuesto que el
neoliberalismo se construyó, sobre todo a partir de los noventa, como el discurso
hegemónico de un modelo civilizatorio y como la síntesis de los supuestos y
valores básicos de la sociedad liberal moderna. Su modelo de orden social,
político y económico se mostró, entonces, como el único deseable y posible.
A pesar de esta supremacía paradigmática, ya en los setentas se había
comenzado a discutir en América Latina la adopción acrítica del conocimiento
producido en los países centrales y a reconocer la arrogancia de aplicar lo
particular (Occidente) a lo universal. El resultado fue la apertura de un proceso
de cuestionamiento a las ciencias sociales, como eurocéntricas y parroquiales,
habida cuenta que la opinión de una minoría que concentraba poder,
dominaba al mundo en y fuera de las universidades. En esta línea Quijano
(2000) afirma que el mundo moderno se construyó a partir de la colonialidad
del poder, sobre la base de historias contadas desde un solo lado, suprimiendo
otras memorias. Un abordaje similar tiene la obra compilada por Daniel Mato
(2001), en la cual advierte sobre la visión de los académicos de países
centrales, quienes asumen que lo que sucede en sus propios ámbitos sociales
es universalmente representativo, olvidándose que existen otros espacios en
el mundo y que sus posiciones están afectadas por los contextos institucionales
y sociales en los cuales desenvuelven sus prácticas. Por ello, resalta el valor
de hacer visibles las marcas de origen, las reflexiones en torno al lugar desde
donde se enuncian y el contexto a partir del cual se producen las ideas.

Algunas notas sobre los estudios internacionales en América Latina

Aunque el primer antecedente académico fue en 1929, con la apertura
en Rosario de la primera carrera vinculada a la temática internacional1 , los
estudios internacionales en América Latina2 tuvieron una historia difusa hasta

1
Fue un programa de grado en estudios internacionales que comenzó a desarrollarse en la entonces
Universidad Nacional del Litoral -y a partir de 1968 Universidad Nacional de Rosario-.
2
Una visión completa del pensamiento latinoamericano puede encontrarse en Bernal-Meza
(2005).

94

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 la década de los ochentas, manteniéndose por años dentro de esquemas
tradicionales, descriptivos, con sesgo económico y jurídico.
Las relaciones de dependencia con las ex metrópolis y con la potencia
hegemónica hicieron que los temas internacionales carecieran de entidad hasta
después de la Segunda Guerra Mundial. Acorde con la evolución de la disciplina
en los Estados Unidos, su enseñanza en nuestra región estuvo altamente influida
por lo que se producía en la potencia hemisférica, a la vez que no llegaban
todos los debates que tenían lugar en la academia norteamericana. Como diría
Mignolo (2000: 78), Estados Unidos se proyectó en el control de las relaciones
internacionales en una nueva forma de colonialismo, un colonialismo sin
territorialidad. En tanto Europa estuvo preocupada centralmente por desarrollar
su propio proceso de integración y por salvaguardar su seguridad asediada
por las dos Superpotencias en el marco de la Guerra Fría.
Por su parte Tickner (2003) sugiere que aunque en América Latina se
haya enseñado relaciones internacionales con programas y bibliografías
norteamericanos, en nuestra región se piensa y se escribe de manera más
ecléctica, probablemente porque nuestras preocupaciones han estado más
cerca de los problemas vinculados con el desarrollo económico y social que
con la problemática más global de la guerra y la paz. La visión de un sistema
internacional jerárquico e inequitativo desde una posición periférica dista
bastante de las percepciones y preocupaciones de los países centrales. De ahí
que los temas de interés en la región han tenido más que ver con la búsqueda
de autonomía, de construcción estatal y de no-intervención.
Como había planteado Aron (1985), la política internacional era coto
reservado al diplomático y al soldado. En el primer debate entre idealistas y
realistas, en América Latina predominaron los primeros. Las condiciones de
atraso y de alta inestabilidad en las naciones latinoamericanas llevaron a los
autores -muchos de ellos diplomáticos- a poner el acento en el derecho y en
las instituciones internacionales, como una herramienta de resguardo frente
a las intervenciones de los países centrales. En tanto los cultores de la realpolitik
se orientaban ya desde los años cuarenta hacia el enfoque geopolítico,
particularmente durante los gobiernos militares (Colacrai, 1992).
A partir de los sesentas, las recurrentes crisis internas y los problemas
vinculados al desarrollo hicieron que los científicos sociales se volcaran
preponderantemente a cuestiones políticas, sociales y económicas internas.
Las Teorías del Desarrollo de Prebisch y de la Dependencia3 , ambas acuñadas

3
(Cardoso [1973], Cardoso y Faleto [1969], Sunkel y Paz [1973], Frank [1970], Dos Santos
[1973], Furtado [1964])

95

Victor.p65 95 14-07-2009, 17:47

 por investigadores de la CEPAL, contribuyeron a brindar una mirada nueva,
aunque parcial, intentando dar respuesta a los problemas latinoamericanos.
En la década del setenta, los estudios sobre política exterior
latinoamericana, en general partieron del supuesto que el comportamiento
externo de los países de la región era reflejo o reacción de lo que ocurría en
el sistema internacional, mirando más la variable externa, que la doméstica
–con gobiernos militares-. Los enfoques sistémicos ofrecieron contribuciones
para los estudios de las relaciones internacionales en América Latina porque
demostraban la sensibilidad y la vulnerabilidad de los estados de la región
frente a las variables externas, pero poco revelaron sobre las variables internas
que inciden en ese comportamiento y en las decisiones de política exterior.
Sin embargo, Puig (1975, 1980) desde una perspectiva sistémica, logró
establecer un equilibrio entre factores internos y variables contextuales,
efectuando aportes teórico metodológicos significativos para la comprensión
de la política exterior y el contexto en el que se tomaron las decisiones.
Para esa época, una de las cuestiones centrales giraba en torno de las
condiciones y posibilidades para conducir políticas exteriores de modo
autónomo y consistente con el interés nacional. Si bien esta discusión ya
estaba instalada junto a la Teoría del Desarrollo y de la Dependencia, estos
años se caracterizaron por un debate mucho más fuerte alrededor de cómo
los países de América Latina podían revertir su situación periférica, consolidar
su autonomía y convertirse en sujetos y no objetos de las relaciones
internacionales (Colacrai, 2008), a partir de políticas exteriores menos
dependientes de la potencia hegemónica. Desde una perspectiva realista y
bajo el liderazgo de Juan Carlos Puig, en la Argentina, y Helio Jaguaribe, en
Brasil, surgió una escuela doctrinaria de la autonomía latinoamericana, que
nucleó a un conjunto de académicos que aspiraban a desarrollar ideas para
optimizar la inserción latinoamericana en el sistema internacional y reducir
la vulnerabilidad de los estados débiles.
Con el advenimiento de la democracia en los ochentas, en toda la región
comenzaron a proliferar los estudios vinculados al cambio de régimen y a la
democracia. En el ámbito de las relaciones internacionales, el RIAL (Programa
de Relaciones Internacionales de América Latina) marcó un punto de inflexión
relevante en el desarrollo de la disciplina. La evolución y el desarrollo de la
teoría de las relaciones internacionales en los Estados Unidos -vinculados a
la ciencia política- , promovieron a través del financiamiento, el interés por
iniciar investigaciones más formales y por intentar explicar la continuidad y
el cambio en la política exterior de los estados latinoamericanos a través del
cambio de régimen político. A los estudios históricos y descriptivos se le

96

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 sumaron investigaciones que intentaban explicitar los supuestos teóricos y
metodológicos (generalmente desarrollados previamente en Estados Unidos),
buscando conectar la teoría con los datos empíricos. Sin embargo se produjo
un exceso de cientificismo derivado de la influencia de las preocupaciones
norteamericanas y de los modos de darle validez científica al conocimiento.
Durante la década de los noventas Carlos Escudé desarrolló un nuevo
aporte con el realismo periférico4 . Sostenía que las corrientes teóricas realistas
importadas del centro habían hecho mucho daño a los países periféricos al
alentar sus ilusiones de usar un poder que no tenían. De esa manera
impidieron que ellos tuvieran una correcta lectura de su lugar en el sistema
internacional y una adecuada implementación de su política exterior, al no
tener en cuenta los costos de la desobediencia. Para Escudé (1992: 227) “el
realismo periférico es un tipo ideal de política exterior diseñada para servir a
los intereses estrechos de las ciudadanías de los estados débiles, que no pueden
competir por el poder político-militar en el sistema interestatal sin un costo
extremo para su gente”. Como es de imaginar, este enfoque causó un fuerte
debate durante algunos años, en los cuales predominaron las ideas
neoliberales, pero se diluyó con el final de la década y los fracasos del modelo
implementado.
En este nuevo siglo, los cambios internacionales y regionales hacen
necesario rediscutir y repensar las categorías y los conceptos utilizados, para
plantear nuevas formas de inserción internacional. Frente a la incertidumbre
del actual orden político y económico internacional y las recurrentes crisis
locales, se hace ineludible la construcción de criterios propios, derivados de
la experiencia compartida entre los países del Sur.

El Sur Global
Pero, ¿qué es el Sur? ¿Es una categoría residual? ¿Cómo surgió este
concepto que tiene tan variados contenidos y acepciones? El Sur es la periferia,
está al sur del centro, que es el Norte. El concepto Sur surgió como
complementario y/o distintivo de otra realidad diferente a la de los países del
Norte, industrializados / desarrollados / centrales. Comprende a un grupo
de países periféricos o en desarrollo, que comparten similares situaciones de
vulnerabilidad y desafíos, pero que en función de sus particulares realidades
no pueden ser considerados un grupo homogéneo. Poseen diferencias entre
4
Sus aportes teóricos son interesantes mas no demasiado útiles para analizar relaciones con
cierto nivel de horizontalidad o sea Sur-Sur, pues gran parte de su trabajo refiere a como
diseñar y conducir la política externa argentina en sus relaciones con la potencia hegemónica.

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 los contextos locales, diferencias socio-económicas, político-culturales que
no se condicen con los marcos culturales heredados. Sin embargo, la idea del
Otro como ser colonizado, es de alguna manera uno de los conectores entre
los países del Sur, del global South, como se lo está denominando actualmente.
El Sur ingresó en el vocabulario de las relaciones internacionales con la
independencia de los países de Asia y África, a partir de la segunda posguerra.
Su puesta en escena fue en 1955, en Bandung; profundizándose en los sesentas,
con la conformación del Movimiento de Países No Alineados y con la creación
del Grupo de los 77 (G77) en 1964 -en el marco de la reunión de la primera
UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo)
en Ginebra- para discutir cuestiones vinculadas al comercio y el desarrollo.
La idea de una alianza del Sur también se vio reflejada en el espíritu de
la reunión que tuvo lugar en La Habana, en 1966, con la organización de la
Primera Conferencia Tricontinental que creó la OSPAAAL (Organización de
Solidaridad con los Pueblos de América Latina, Asia y África) para promover
la solidaridad con los reclamos y las luchas de los pueblos del Tercer Mundo.
Para ese entonces se hablaba del Trueno de Bandung, del surgimiento del
Tercer Mundo como una nueva fuerza vital en los asuntos internacionales
(Worsley, 1972).
Sin embargo fue la década del setenta la que marcó la presentación
exitosa en sociedad de los países del Sur, mostrando que era posible desarrollar
acciones mancomunadas tendientes a resolver cuestiones injustas relacionadas
con el orden económico internacional. Se confiaba que la cooperación entre
aquéllos que sufrían las mismas situaciones de dependencia posibilitaría
reforzar su capacidad de negociación con el Norte.
Ese potencial se vio reflejado con el shock petrolero de 1973 y sus efectos
sobre las economías de los países desarrollados, mostrando las posibilidades
de una concertación entre países productores de materias primas, y en 1974,
cuando la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó la Declaración de un
Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y la Carta de los Derechos y
Deberes Económicos de los Estados. Estos éxitos hicieron pensar que los países
del Sur tenían amplias posibilidades de revertir una situación internacional
desventajosa e injusta. Pero el modelo de cooperación fracasó por su naturaleza
general y su amplia esfera de acción: la falacia del argumento era la premisa
básica que todos los países en vías de desarrollo tenían más cosas en común
que las que poseían en realidad y que las soluciones a sus problemas podían
ser aplicadas uniformemente con el mismo éxito.
En los años ochenta, la crisis de la deuda ofreció una buena oportunidad
para desarrollar acciones coordinadas. Sin embargo, las políticas

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 implementadas por los países desarrollados junto a los acreedores privados,
sumadas a las fragilidades económicas de los países endeudados, disolvieron
las tentativas de cooperación multilateral. A pesar de ello, los países
latinoamericanos fueron capaces de implementar políticas de concertación
para la resolución de conflictos en la región (Consenso de Cartagena, Grupo
de Contadora, Grupo de Apoyo a Contadora, Grupo de los 8).
En los noventa, con la finalización de la Guerra Fría, el avance de la
globalización, la implementación de las políticas neoliberales y los graves
problemas económicos de los países en desarrollo diluyeron el accionar
multilateral del Sur, que se había gestado a partir del diseño e implementación
de políticas gubernamentales. Aceptar las reformas neoliberales, significó
para los países del Sur que el Estado, que originariamente había sido el agente
primario del desarrollo, fuera ahora el problema.
El final de siglo vio el triunfo del pensamiento único -corporizado en la
globalización inevitable-, del modelo de economía neoliberal -acompañado
por los planes de ajuste estructural- y la ampliación de las regiones en
democracia, pero con un Estado que debía achicarse. Pero el mencionado
modelo no trajo aparejado bienestar y desarrollo para nuestros países, pues
los estados centrales organizaron el nuevo orden con sus propias reglas de
juego, las cuales, en general, estaban estructuradas para su beneficio y no
tenían en cuenta los problemas ni las necesidades del conjunto de los estados
de la sociedad internacional.
El siglo XXI encuentra a los países del Sur frente a las consecuencias
negativas derivadas de la aplicación de las medidas sugeridas y/o impuestas
por el llamado Consenso de Washington, las cuales agudizaron la brecha
entre ricos y pobres, dejando en el propio Sur una pesada deuda social. La
vinculación automática y exclusiva con los países centrales está mostrado
sus fallas, y hoy se hace ineludible la discusión acerca de los modos de elaborar,
en los países de América Latina y de África, un nuevo modelo de desarrollo
que contribuya a superar buena parte de nuestros males.

La cooperación Sur-Sur
La cooperación entre los países del Sur surgió en contraposición o en
complementación al eje Norte-Sur –que daba cuenta de una relación
asimétrica- y en clara diferenciación con las relaciones Norte-Norte. La
cooperación Sur-Sur o cooperación entre países perifericos refiere a una
cooperación esencialmente política que apunta a reforzar las relaciones
bilaterales y/o a formar coaliciones en los foros multilaterales, para obtener
99

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 mayor poder de negociación conjunto. Se basa en el supuesto que es posible
crear una conciencia cooperativa que les permita a los países del Sur afrontar
los problemas comunes, a través del reforzamiento de su capacidad de
negociación con el Norte y de la adquisición de mayores márgenes de
maniobra internacional. Es una construcción política que por su propia
naturaleza requiere de ciertos supuestos básicos comunes (likemindedness).
Como se mencionara la idea de cooperación Sur-Sur es muy amplia y
multifacética, al punto que es conveniente adjetivarla, para darle mayor
precisión. De este modo puede abordarse en variadas dimensiones, entre las
cuales se destacan la económica-comercial, la técnica y científico- tecnológica,
la académica y la diaspórica.
La cooperación económica-comercial entre los países del Sur se sustenta
en la toma de conciencia por parte de los gobiernos de su situación
desventajosa en las negociaciones para acordar un régimen internacional de
comercio e inversiones. Ello explica la búsqueda de alternativas a través de la
conformación de coaliciones o alianzas intergubernamentales en las
negociaciones multilaterales –tanto dentro como fuera de la OMC
(Organización Mundial del Comercio)- para sentar las bases de una nueva
configuración de poder mundial que sea más justa y equitativa (Keet, 2006).
La llamada cooperación horizontal entre estados de similar desarrollo
refiere por lo general a la cooperación técnica y científico-tecnológica. La
cooperación técnica alude a la transferencia de capacidades técnicas y
administrativas (el know-how o saber-hacer) entre los propios países en
desarrollo, en tanto la segunda se orienta a la realización de actividades
conjuntas de investigación para promover avances científico- tecnológicos
que les permitan un desarrollo integral. Iniciativas de esta naturaleza fueron
la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Agua en Mar del Plata, en 1977,
y la primera reunión de CTPD (Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo) realizada en Buenos Aires, en septiembre de 1978, donde se
consolidó el concepto de cooperación Sur-Sur, con la puesta en marcha de
una Unidad Especial establecida por el PNUD (Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo). Otros ejemplos se encuentran en la cooperación técnica
desarrollada por Argentina y Brasil con los países africanos en la década del
ochenta o en las actividades del FOAR (Fondo Argentino de Cooperación
Horizontal) 5 , dependiente de la Dirección General de Cooperación
5
El FOAR es un instrumento por el cual la Cancillería Argentina brinda cooperación técnica
a los países de igual o menor desarrollo relativo. Sus objetivos principales son la proyección
de Argentina en el exterior, la promoción de la transferencia de conocimientos científicos
y tecnológicos, y la consolidación de vínculos con otros países.

100

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 Internacional en Argentina y de la ABC (Agencia Brasilera de Cooperación)6
en Brasil. En esa línea se considera la llamada cooperación en cascada, pues
los países relativamente más desarrollados –que han adaptado las tecnologías
de los países industrializados a sus propios territorios y necesidades- las
transfieren a sus socios del Sur, tal como lo hizo Brasil con su tecnología
tropicalizada.
La cooperación académica cobró nuevo impulso cuando las corrientes
de análisis acuñadas en el Norte, eurocéntricas y lineales, no dieron cuenta
de los problemas que aquejan a los países del Sur. El modelo impuesto en la
década del noventa generó en los países de América Latina una direccionalidad
muy marcada en los trabajos académicos en relaciones internacionales y en
ciencias sociales, marginando opciones tales como la africana, con el mote
de ser investigaciones ociosas, impertinentes, débiles o inútiles. Dos factores
contribuyeron a consolidar esta tendencia: un esquema de vinculación entre
conocimiento y poder, esto es, produzcamos conocimiento para los espacios
de poder vigentes, y la condicionalidad de las principales líneas de
financiamiento. Con esta particular orientación se cerraron las puertas para
habilitar nuevos modos de pensar la inserción internacional de nuestros países
en el Sur.
Por ello hoy se plantea descolonizar las ciencias sociales (Lander, 2000)
para modificar la forma de producción de conocimiento y poder transformar
las relaciones de poder. Las académicos de los países del Sur debemos
desarrollar nuestros propios marcos conceptuales y analíticos sobre la base
del conocimiento construido, adquirido y compartido desde difrentes latitudes
y elaborar una concepción pluralista y renovada para un mundo incluyente
y mejor distribuido (Lechini, 2008).
La presencia africana en América, y en particular en algunos países
caribeños y sudamericanos como Colombia, Venezuela y Brasil, ha dejado
huellas indelebles en la cultura y conformación de los estados nacionales
(Lechini, 2008). Consciente de ello, la Unión Africana ha designado a la
Diáspora como la sexta región de Africa, en reconocimiento a la vital
contribución que ella puede hacer para el desarrollo de ese continente, tal
como lo había planteado Marcus Garvey cuando sostenía que Africa era
para los africanos del continente y del exterior. La confluencia de estas dos
6
La ABC, que integra la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), tiene
como funciones negociar, coordinar, implementar y acompañar los programas y proyectos
brasileros de cooperación técnica. Para llevar a cabo su misión, la ABC se orienta por la
política externa diseñada por el MRE y las prioridades nacionales de desarrollo, definidas
por los planes y programas del gobierno nacional.

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 caras hace de la cooperación diaspórica otro componente vital de la
cooperación Sur-Sur entre América Latina y Africa, como lo ha demostrado
la conferencia global sobre la diáspora que tuvo lugar en Barbados en 2007,
preparatoria de una cumbre a realizarse en Africa.
En este contexto algunos gobiernos del Sur, particularmente aquéllos
que pueden considerarse potencias regionales, potencias medias o líderes
emergentes, han comenzado a desarrollar iniciativas conjuntas a través de la
organización de reuniones con el fin de gestar alianzas que apunten a defender
intereses compartidos. En algunos casos, el objetivo ha sido aún de más alto
alcance, al cuestionar el sistema económico existente y los regímenes de poder,
para proponer reglas de juego más equitativas.
La crisis del modelo de la década del noventa abrió un nuevo abanico
para ampliar los temas abordados en la producción de conocimiento en materia
internacional, por su condición de necesarios. Por ello este trabajo busca
reposicionar un núcleo temático que abra perspectivas para el desarrollo de
nuevas líneas de acción y de investigación de geometría variable, aprovechando
los escenarios internacionales donde ocurren los procesos de regionalización
y de globalización. En esa dirección apuntan los estudios sobre el lugar de la
cooperación Sur-Sur en las agendas de Brasil y Argentina.

Brasil y la cooperación Sur-Sur

La idea de la cooperación Sur-Sur estuvo presente en la política exterior
brasileña de manera constante, aunque con diferentes grados de intensidad.
De acuerdo a Soares Leite (2008), al mirar en retrospectiva la política exterior
brasileña pueden observase tres períodos de gobiernos en los cuales la
cooperación Sur-Sur tuvo un papel central en la estrategia de inserción
internacional del país: Quadros y Goulart (1961-1961), Geisel (1974-1979)
y Da Silva (2003-2006)7 .
En las cuestiones Sur-Sur Itamaraty se consideraba del Tercer Mundo sin
ser tercermundista, por ello Brasil nunca intentó ser miembro de los No
Alineados –aunque los representantes brasileños asistían a las reuniones como
observadores- ni instaló algún aspecto de su política exterior en el marco del
Movimiento. Su política exterior se articulaba en torno a las tres D -desarme,
desarrollo económico y descolonización-, como lo anunciara el entonces
ministro João A. De Araujo Castro en la Decimoctava Sesión de la Asamblea
7
Cuando nos referimos a las relaciones Sur-Sur, haremos especial hincapié, como caso
testigo, a la política africana de Brasil, habida cuenta de su relevancia en los diseños de
inserción internacional de varios gobiernos.

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 General de la ONU, en 1963 (FUNAG, 1995: 163). Las elites brasileñas aspiraban
a participar del multipolarismo emergente, aumentando sus responsabilidades
internacionales, bajo la idea subyacente de Brasil como potencia media. En ese
marco, acercarse a los países africanos fue una cuestión de principios, para
promover el desarrollo de la solidaridad entre los países del Sur. Pero también
con la idea de garantizar una presencia internacional que aumentase la
capacidad de influencia del país en cuestiones globales, a partir de una mayor
diversificación de sus relaciones externas y de alianzas -tanto políticas cuanto
económicas- con los nuevos estados del Sur (Lechini, 2006: 107).
Durante las presidencias de Quadros y Goulart se implementó la llamada
Política Exterior Independiente (PEI) que consideraba que Brasil debía tener
un papel relevante en el sistema internacional a través del desarrollo de una
política externa más autónoma, sin descartar los compromisos asumidos con
el bloque occidental. Consecuentemente se intensificaron las relaciones con
el bloque socialista y con los países del Sur, tanto con América Latina como
con el mundo afro-asiático. Se buscaba la moderación en cuestiones que
implicaban la rivalidad estratégica Este-Oeste, tal como sucedió con el caso
cubano.
Con la independencia de los países africanos se incrementó
considerablemente en las Naciones Unidas y sus organismos especializados
el número de estados participantes del Sur, superando la cantidad de países
del Norte, lo cual fue interpretado por la diplomacia brasileña como una
ventana de oportunidades para servirse de esa ventaja numérica e incrementar
el poder de negociación internacional. Se acompañó a nivel multilateral a las
posturas del Sur en términos políticos -no intervención en los asuntos internos
de los estados, autodeterminación de los pueblos y desarme- y también en el
ámbito económico, buscando relaciones comerciales destinadas a promover
un modelo de desarrollo por sustitución de importaciones y una mayor
integración económica, particularmente en Latinoamérica.
Si bien el contexto externo era favorable a la PEI, no gozaba del mismo
apoyo en el ámbito doméstico. En un ambiente de polarización ideológica, la
cooperación Sur-Sur fue vista como un obstáculo para producir un mayor
acercamiento con los Estados Unidos y como un puente hacia la Unión
Soviética, lo cual para un gran sector americanista constituía un peligro para
una apropiada inserción internacional (Soares Leita, 2008: 117).
El gobierno de Geisel implementó una política denominada Pragmatismo
Ecuménico y Responsable (PER), la cual fue un instrumento importantísimo para
la acción externa de Brasil en un contexto internacional signado por la crisis
energética y la ascendente multipolaridad económica. Este diseño centraba sus

103

Victor.p65 103 14-07-2009, 17:47

 preocupaciones en el desarrollo del país a través de una estrategia productiva de
sustitución de importaciones. A través de una política exterior cada vez más
flexible y más pragmática se pretendía renegociar la dependencia brasileña y
llevar al país a ser una economía industrializada con proyección internacional.
Si durante las presidencias de Quadros y Goulart el acento de la
cooperación Sur-Sur estuvo puesto en los temas políticos , durante la
administración de Geisel se sumaron las cuestiones económicas. En este período
prolífico en contactos, la densidad de las relaciones político-diplomáticas se
vio reflejada en la apertura de nuevas embajadas, en el alto nivel de las visitas
y de las misiones enviadas a través del Atlántico, y en la concreción de acuerdos
bilaterales de cooperación comercial y técnica; a su vez, aumentaron las rutas
de comercio en el Atlántico y las inversiones en proyectos de desarrollo. El
peso de las cuestiones económicas quedó claro a través de la concentración de
funciones en manos del Estado asociada a una internacionalización creciente
del sistema productivo. El llamado Esquema de Promoción Comercial
desarrollado por el Ministerio de Relaciones Exteriores en 1973 fue un elemento
central en la estrategia de entrelazamiento de exportadores, gobierno y
representaciones diplomáticas en los países del Sur.
Aunque la PER tenía respaldo interno, las críticas provinieron del mismo
seno de la cúpula militar, que no veían conveniente que el país se convirtiera
en líder de un grupo de países pobres que no tenían ni capitales ni flujos
comerciales suficientes para atender las necesidades de desarrollo brasileñas.
Como se sabe, a partir de la década del setenta comenzaron a observarse
los primeros ataques al modelo de industrialización por sustitución de
importaciones, producto, en parte, de las crisis petroleras de 1973 y 1979 y
de la crisis de la deuda externa de 1982.
No obstante, con João Baptista de Oliveira Figueiredo (1979-1985) se
mantuvo el énfasis en la política de aproximación al continente africano,
derivada de los principios básicos del universalismo implementado por el
canciller Saraiva Guerreiro. La idea subyacente era sumar estrategias y no
excluir campos antagónicos, utilizando los conceptos de doble inserción en
Occidente y en el Tercer Mundo vía la cooperación Sur-Sur8 . Por su parte, el
presidente José Sarney siguió los trazos de la política africana dentro de los
límites impuestos por la negociación de la deuda externa y por la inestabilidad
económica interna. Pero dado que la coyuntura internacional comenzó a
8
Fue Figueiredo el primer presidente brasileño y sudamericano en viajar al África abarcan-
do países lusófonos, francófonos y anglófonos en una gira que se realizó entre el 14 y el
21 de noviembre de 1983, constituyéndose en el mejor aval del interés brasileño en los
países africanos.

104

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 cambiar, las relaciones con África y los países del Sur disminuyeron,
tornándose más selectivas en función de los recursos modestos. En este
contexto, Selcher (1982) afirmaba que el caso de Brasil-África mostraba las
posibilidades generadas por las relaciones intercontinentales entre los países
del Hemisferio Sur, pero asimismo señalaba sus limitaciones de modo patente,
pues estos estados eran muy vulnerables a las tendencias negativas de la
economía internacional.
Para mediados de los ochenta el incremento de su vulnerabilidad externa
y la crisis de la deuda llevaron a Brasil a realizar ajustes para reacomodarse
con medios ahora más limitados. La cooperación Sur-Sur de las décadas del
setenta y ochenta se transformó en asociaciones estratégicas. Los sueños
cooperativos con África dieron lugar al afro-pesimismo y al avance de la
selectividad en la política africana y en las relaciones Sur-Sur. Finalmente,
en los noventas con la presidencia de Cardoso se sustituyó la tradicional
visión desarrollista de la política exterior brasilera por un nuevo ideario
neoliberal, no sin recibir las críticas de los sectores nacionalistas, que defendían
al Estado-empresario y que representaban en ese momento una tendencia en
baja. El nuevo presidente, a imagen y semejanza de Collor de Melo, planeó
aproximar el país al mundo desarrollado. La óptica del Tercer Mundo fue
vista como una tendencia obsoleta y anacrónica (Lechini, 2006).
Luego de varios períodos presidenciales donde se favoreció el vínculo
con las potencias del Norte, en detrimento de las relaciones Sur-Sur, Lula Da
Silva llegó a la presidencia brasileña con una lectura diferente de la realidad
internacional. El diagnóstico realizado por los hacedores de política exterior
reconocía una multipolaridad política y económica ascendente con la
emergencia de potencias medias como Rusia, India, Sudáfrica y China. Por el
tamaño de su economía, su potencial demográfico y su extensión territorial,
Brasil se consideraba partícipe natural de este grupo en condiciones de trabajar
para cambiar la correlación de fuerzas internacionales existentes.
Durante el primer mandato de Lula se diversificaron e incrementaron
las relaciones con los países árabes y con los africanos en particular, se llevaron
a cabo diversas acciones de integración y coordinación en América Latina –
envío de tropas a Haití, consolidación del MERCOSUR, creación de la
Comunidad Sudamericana de Naciones- y también se promovieron
activamente espacios de diálogo bi-regionales, como la Cumbre América del
Sur-Países Árabes -ASPA- (realizada en Brasilia en mayo de 2005 y en Doha
en marzo de 2009), y la Cumbre América del Sur-África -ASA-(celebrada en
Abuja, el 30 de noviembre de 2006). En este marco cabe resaltar la creación
del Foro IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) lanzado en el 2003, una iniciativa

105

Victor.p65 105 14-07-2009, 17:47

 Sur-Sur inédita para avanzar en un proceso de concertación político-
diplomática entre las tres grandes democracias del Sur y también la activa
participación de Brasil en el G-20 (G-20 comercial) como uno de los líderes
del mundo en desarrollo.
La idea subyacente apunta a impulsar al país como actor con poder de
decisión y con capacidad de incidir en las reglas sistémicas. En cada una de
las estrategias desarrolladas, la diversificación de las relaciones con los países
del Sur implicó la búsqueda de mayores niveles de autonomía decisoria e
independencia respecto a los estados centrales.

Argentina y la cooperación Sur-Sur

Contrariamente a los casos estudiados en Brasil, las cuestiones Sur-Sur
tuvieron un bajo perfil en la agenda de política exterior argentina, tal como
se observa en las acciones y en los análisis académicos de política exterior.
Sin embargo, desde la perspectiva de los discursos hubo momentos donde
desde la Tercera Posición, el tercermundismo, el desarrollismo o el no
alineamiento, la política exterior argentina –aunque no tuvo una posición
militante- cuestionó con diverso énfasis las asimetrías del orden internacional
y las políticas intervencionistas de las grandes potencias, proponiendo
reformas al orden económico internacional y dando prioridad a los vínculos
horizontales con sus vecinos.
Para Frondizi la pertenencia a Occidente no implicaba una renuncia a
la universalidad (Puig, 1984: 143). Consecuentemente, trató de profundizar
las relaciones con los países extra-hemisféricos: recorrió Europa y Asia; en la
India enfatizó la tendencia neutralista; en las relaciones con Latinoamérica
privilegió la vinculación con Brasil. Pero su política exterior, con inestabilidad
institucional, demostró un alto grado de fragilidad, como se verificó en los
acuerdos con Janio Quadros.
Con Arturo Illia, Argentina intentó aprovechar el multipolarismo político
y económico que se comenzaba a evidenciar en los sesenta y el surgimiento de
nuevos estados independientes en el Sur, que mostraban la creciente desigualdad
estructural en el mundo. Con el acento puesto en América Latina se intentaron
aproximaciones al Sur: Argentina participó como observador en la Segunda
Conferencia de No Alineados en El Cairo, en octubre de 1964; buscó
coincidencias con los países productores de materias primas en el marco de la
UNCTAD y del G77 y privilegió la relación con los países del Cono Sur.
El tercer gobierno peronista (1973-1976) enfatizó las tendencias
autonomistas implementando “un nuevo proyecto autonomista heterodoxo”

106

Victor.p65 106 14-07-2009, 17:47

 (Puig, 1984: 149), a través de la diversificación de las relaciones
internacionales, en el entendido que ello ofrecería mayores márgenes de
maniobra para sostener la autonomía de la Argentina. De este modo, la
política exterior privilegió la relación con los países de la región; se
mantuvieron relaciones normales con Estados Unidos, pero se restablecieron
relaciones con Cuba y se iniciaron con la República Democrática Alemana,
Corea del Norte y Vietnam del Norte. Se trató de dinamizar la relación con
Europa y varios países afroasiáticos (Puig, 1984: 150). Precisamente la
vinculación con este último bloque, hizo que se decidiera en septiembre de
1973, en la Reunión de Argel, el ingreso de Argentina como miembro pleno
al Movimiento de Países No Alineados, cuando éste se encontraba en el
cenit de su prestigio.
Según la interpretación de Paradiso, “el enrolamiento en el No
Alineamiento fue visto como un instrumento para disminuir la dependencia,
favorecer el desarrollo y restaurar antiguos brillos nacionales. Constituía,
por fin, la oportunidad para explorar las posibilidades de cooperación Sur-
Sur, otro campo que en esos días se consideraba importante para salir del
atraso” (1996: 171). Con la muerte de Perón, el enfoque tercermundista se
hizo cada vez más retórico, privilegiándose de manera poco clara las relaciones
con algunos países árabes, entre ellos Libia.
A pesar de su oposición ideológica a la filosofía y objetivos de los
No Alineados, los militares que asumieron en 1976 decidieron quedarse
en el Movimiento -con un muy bajo perfil- para no profundizar el
aislamiento internacional y asegurarse los votos para algunos reclamos
tradicionales de Argentina. Esta decisión les permitió, luego de la derrota
de Malvinas, buscar en este foro apoyo a la causa, con un discurso Sur-
Sur poco creíble.
Junto a la recuperación de la democracia, el gobierno de Alfonsín
(1983-1989) buscó recobrar la credibilidad externa y reinsertar a la
Argentina en el mundo, a partir de la defensa de la democracia, la autonomía
nacional y el respeto a los derechos humanos tanto en la dimensión interna
como internacional. El mantenimiento de la paz y la democratización del
sistema internacional fueron dos banderas enarboladas por el gobierno
argentino que participó activamente en el foro de los No Alineados, en el
Grupo de Apoyo de Contadora, en el mal llamado Consenso de Cartagena y
en el Grupo de los Seis. Si bien no se formuló una estrategia de cooperación
Sur-Sur explícita, la aproximación argentina a los No Alineados -desde
una posición más genuina y no inspirada en oportunismos coyunturales-,
la actuación del país junto a sus pares latinoamericanos y afro-asiáticos,

107

Victor.p65 107 14-07-2009, 17:47

 así como la cooperación técnica desplegada con otros países en desarrollo,
puede considerarse un primer paso9 .
Contrariamente a los militares, que habían potenciado las diferencias
de Argentina con los países del Sur, Alfonsín destacó las coincidencias objetivas
emergentes de la propia condición de subdesarrollo y la percepción
compartida sobre la falta de equidad del orden vigente. De este modo apuntó
a fortalecer las relaciones Sur-Sur, mediante el apoyo de diversos esquemas
de cooperación, concertación e integración selectiva, para enfrentar problemas
similares.
Con el gobierno de Menem (1989-1999) sobrevinieron una serie de
cambios en la orientación de la política exterior entre los cuales el más notable
fue el alineamiento en la relación con Estados Unidos. El multilateralismo del
Sur fue considerado inapropiado e irrelevante en los nuevos escenarios de la
posguerra fría. Con ese argumento se justificó el retiro abrupto de los No
Alineados en 1991 -aunque no del Grupo de los Quince-. La cooperación
Sur-Sur estuvo ausente de la agenda externa.
A lo largo de toda la década del noventa, no se consideró prioritario
implementar acciones conjuntas con los países en desarrollo, que atravesaban
similares o mayores problemas y que en términos costos-beneficios no serían
redituables para Argentina10 .
Con posterioridad, Rodríguez Giavarini, el canciller del gobierno de la
Alianza (1999-2001), categorizó a la Argentina como un país de clase media.
En consecuencia, consideró que no sólo era importante orientar la política
exterior hacia el diálogo Sur-Sur, sino que también había que redireccionarla
hacia el diálogo Sur-Norte, por oposición al conocido dilema Norte-Sur.
Asimismo sostuvo que era posible formar desde la Argentina una “red de
negocios bilaterales con países similares de Medio Oriente, África
Subsahariana y Europa Oriental con el objetivo de abrir mercados para las
exportaciones argentinas” (Miranda, 2003: 39), presentando una opción
comercialista.
Debido a la difícil situación política y económica luego de la renuncia
de De la Rúa, el gobierno de Duhalde (2002-2003) no pudo diseñar un
esquema de inserción del país. En palabras de Miranda (2003: 69) la política
exterior de la administración interina estuvo muy atada a la coyuntura

9
Ver Lechini, Gladys (2006), Cap. 2.
10
Recuérdese que Escudé fue el inspirador de la política de alineamiento automático con
Estados Unidos que la Argentina desarrolló con Menem. Para un análisis más detallado
ver: Lechini, Gladys, 1994 y 1998.

108

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 argentina, es decir, fue una política exterior en situación. No obstante, el
canciller Carlos Ruckauf intentó innovar y habló de llevar a cabo una política
exterior de poligamia con los distintos continentes. Esta extraña expresión
diplomática que buscó identificar al MERCOSUR, Europa, Asia y África como
los objetivos de la política exterior del gobierno nacional, se utilizó, ante
todo, para diferenciarse de las relaciones carnales que se habían propiciado
con Estados Unidos durante el gobierno de Menem.
Aunque no se observa una exhortación explícita a la cooperación Sur-
Sur en el discurso de política exterior de esos momentos, comienza a
vislumbrarse el interés en algunos sectores de la cancillería por profundizar
la opción comercialista, frente a la necesidad del país de llevar adelante una
estrategia de diversificación de mercados y de socios, entre los cuales están
varios países del Sur.
Con la llegada al gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) es posible
detectar en el discurso de política exterior la idea de cooperación Sur-Sur.
Este concepto está tomando cuerpo en variadas iniciativas multilaterales y en
algunas bilaterales, con aquellas naciones que enfrentan a nivel local y global
similares desafíos al desarrollo (tales los casos de Brasil y Venezuela). Luego
de más de una década de política exterior conducida de acuerdo a principios
neoliberales, donde la economía prevalecía sobre la política y los valores, se
advierte un llamado en los ámbitos multilaterales a la cooperación Sur-Sur,
concebida como un espacio destinado a la búsqueda de nuevas vías hacia el
desarrollo y la autonomía, aunque en la práctica tome más aspectos de
cooperación técnica o comercial.
En este sentido, instancias como la Cumbre América del Sur-Países
Árabes, la Cumbre América del Sur y el relanzamiento de la Zona de Paz y
Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS) en Luanda, en junio de 2007, han
sido foros políticos internacionales Sur-Sur en los cuales Buenos Aires tuvo
presencia. Lo mismo sucedió en los aspectos multilaterales comerciales, en el
ámbito de la OMC, donde Argentina siguió a su socio en el MERCOSUR,
Brasil, en la promoción de posiciones comunes y negociaciones conjuntas
entre los países del G-20 y del NAMA 11, aunque se están encontrando cada
vez más distancias, en función de los disímiles intereses sectoriales de los
respectivos países.
El énfasis discursivo en la cooperación Sur-Sur se vio particularmente
reflejado en las vinculaciones con Sudáfrica. En efecto, durante la visita
realizada en el marco de la misión multilateral el canciller Jorge Taiana
sostuvo: “Argentina y Sudáfrica han comenzado a consolidar una nueva
relación estratégica que estoy seguro será el modelo para la cooperación

109

Victor.p65 109 14-07-2009, 17:47

 Sur-Sur” (…) Compartimos el principio del multilateralismo como manera
de resolver los problemas de la comunidad internacional”11 . No obstante en
lo bilateral, la opción Sur-Sur continúa siendo enfocada desde una perspectiva
comercialista-pragmática.
Si bien la coyuntura regional latinoamericana es favorable al incremento
de la cooperación Sur-Sur, pareciera que el ejecutivo y la cancillería aún
tienen dificultades para construir políticas más allá del Atlántico. Las misiones
enviadas y recibidas a los socios del Sur muestran un contenido más comercial
que político, dejando claro que queda mucho por hacer.

Mirando hacia el futuro

Cabe ahora volver a preguntarse si en el estadio actual de las relaciones
bilaterales es posible pensar que existen condiciones para desarrollar un
cooperación estratégica que implique adquirir mayores márgenes de
autonomía, en el marco de la cooperación Sur-Sur
La Cooperación Estratégica (CE) se enmarca en la decisión compartida
entre dos o más estados, de desarrollar una alianza o asociación construida
desde lo gubernamental y sostenida y apoyada por el entrecruzamiento de
intereses de la sociedad civil. Se entiende como un proceso Top Bottom (de
arriba hacia abajo). Es una cooperación construida en función de políticas
resultantes de principios, de ideas y valores compartidos respecto a estrategias
de inserción y cosmovisiones, en este caso, del rol de los países del Sur. Es
una cooperación que apunta a incrementar los márgenes de autonomía de
los países. Una cooperación que a partir del diseño e implementación de
políticas, tenga un efecto derrame sobre otras áreas, como el comercio y las
inversiones, la defensa y seguridad, las instituciones de la sociedad civil.
Para construir una cooperación estratégica es necesario lograr en primer
lugar, una mayor convergencia diplomática. Es decir, darle contenido a la relación
bilateral desde una perspectiva política. Por tanto se sugiere incrementar la
convergencia política si se pretende darle sustento a la agenda bilateral. Debemos
construir cooperación buscando intereses comunes y complementarios. Construir
cooperación a través de políticas de Estado, con continuidad y contigüidad.
Avanzar en el desarrollo y la implementación de la cooperación Sur-
Sur puede ser una tarea muy compleja pues, pese a tener problemas en común,
11
“Taiana calificó de exitosa la misión comercial y política en Sudáfrica”, Información para
la prensa nº 056, 28 de febrero de 2007. En sitio web del Ministerio de Relaciones Exteri-
ores Comercio Internacional y Culto de la República Argentina: http://www.mrecic.gov.ar/
portal/prensa/prensa.php?buscar=02/2007

110

Victor.p65 110 14-07-2009, 17:47

 se necesita un mayor conocimiento mutuo para enfrentar las diferentes
presiones que surgen del sistema internacional y del escenario doméstico.
Por otra parte, se hace necesario un enfoque teórico y metodológico más
sofisticado, para un mundo cada vez más polarizado que también enfrenta
amenazas de violencia, terrorismo y guerra. Sin embargo, estas nuevas
herramientas permitirán profundizar las discusiones acerca de las políticas
más apropiadas para construir y consolidar lazos horizontales entre estados,
organizaciones regionales y movimientos sociales, a fin de promover y
defender intereses específicos en el campo internacional.
Frente a los desafíos del siglo XXI y la toma de conciencia de esta situación
de colonialidad, se hace urgente repensar nuestras realidades desde una teoría
del Sur, que sin descartar los bagajes conceptuales, no los convierta en una
mochila, sino en instrumentos útiles para reelaborar enfoques más apropiados
para abordar y resolver nuestros problemas. El desarrollo de una mayor
cooperación académica en el Sur permitirá avanzar en estudios comparativos
que enriquecerán la construcción de nuevos andamiajes a la luz de las
diferentes realidades. Uno de los caminos posibles, es rediscutir el legado de
Puig sobre la autonomía, y las alternativas para construir una cooperación
académica y política funcional a nuestras realidades e intereses.
Al decir de San Tiago Dantas (1983), cuando salimos a enfrentar lo que
parece imposible, estamos procediendo conforme al Quijote, que muestra la
inmensa capacidad del personaje en creer en sí mismo, entendida su actitud
como heroísmo utilitarista y no como heroísmo fracasado.

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 114

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 PARTE 2

RELACIONES POLÍTICO-
ESTRATÉGICAS

115

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 116

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 ARGENTINA-BRASIL. INTENSIDAD VARIABLE EN UNA RELACIÓN
ESTRATÉGICA INEVITABLE

ARGENTINA-BRASIL – INTENSIDADE VARIÁVEL NUMA RELAÇÃO

ESTRATÉGICA INEVITÁVEL

Maria Julieta Cortes

Nicolas Creus

Resumo

A relação entre Argentina e Brasil está historicamente condicionada

pela contigüidade geográfica e pelo pertencimento de ambos países ao mesmo
subsistema político internacional. Por isso, é imprescindível para cada um
deles considerar o outro na formulação de sua política externa,
independentemente do lugar que ocupe na escala de prioridades da agenda
externa. Em diferentes oportunidades, a desconsideração desse princípio
influiu na intensidade da relação.
O trabalho pretende demonstrar que por se considerar a boa relação
entre Argentina e Brasil coisa quase inevitável e de grande valor estratégico,
ao variar sua intensidade segundo as questões que se apresentam, o vínculo
bilateral passa a ser afetado determinando redefinição constante.
Além das diferentes caracterizações sobre as relações argentino-
brasileiras, fica claro que existe consenso em torno do sentido estratégico da
relação bilateral. Daí não ser necessário buscar um conceito alternativo, senão
dar mais conteúdo à relação, definindo sua dinâmica e seus alcances.

Resumen

La relación entre Argentina y Brasil ha estado históricamente

condicionada por la contigüidad geográfica y por la pertenencia de ambos
países a un mismo subsistema político internacional. Por ello, se hace
imprescindible considerar al Otro al momento de formular ambos Estados su
política exterior, independientemente del lugar que se le asigne en la escala
de prioridades de la agenda externa. En diferentes oportunidades, su no
reconocimiento generó que la relación haya variado en intensidad.

117

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 El trabajo apunta a demostrar que si bien una buena relación entre
Argentina y Brasil es cuasi inevitable y valorada como estratégica, al variar
su intensidad según las cuestiones, se afecta el vínculo bilateral y debe ser
redefinida constantemente.
Más allá de las diferentes caracterizaciones sobre las relaciones
argentino-brasileñas, resulta claro que existe consenso en torno al carácter
estratégico de la relación bilateral. Por ello no es necesario buscar un concepto
alternativo, sino más bien darle más contenido a la relación, precisando su
dinámica y sus alcances.

Abstract

The relationship between Argentina and Brazil has been historically

conditioned by their geographical position and by their participation in the
same international political subsystem. Consequently, it is essential to consider
the Other, when both countries design and implement their foreign policy,
independently of the place assigned to the neighbour in the scale of priorities
of each external agenda. Not recognizing this fact has caused variations in
the intensity of the relationship of both states, during different periods.
The purpose of this work is to show that eventhough a good relationship
between Argentina and Brazil is almost inevitable and is considered as a
strategic one, the variation of its intensity according to different issues affects
the bilateral link, provoking constant redefinitions.
Beyond the different names for the Argentine-Brazilian relationship, it
is clear that there is consensus on its strategic character. In this regard, we
consider that it is not necessary to search for an alternative concept, but to
give strategic content to the relationship stating its dynamic and its significance.

118

Victor.p65 118 14-07-2009, 17:47

 Introducción

L a relación entre Argentina y Brasil ha estado históricamente condiciona-

da por la contigüidad geográfica y por la pertenencia de ambos países a
un mismo subsistema político internacional. Por ello, se hace imprescindible
considerar al Otro al momento de formular ambos estados su política exterior,
independientemente del lugar que se le asigne en la escala de prioridades de
la agenda externa. En diferentes oportunidades, el no reconocimiento de ello,
generó que la relación entre ambos estados haya variado en intensidad.
Los cambios que se fueron produciendo en el plano internacional y regional
en las décadas del setenta y ochenta, sumado a los cambios y ajustes en las
orientaciones de las políticas exteriores de Argentina y Brasil, demostraron la
necesidad de modificar las percepciones dominantes hasta entonces, basadas
en desconfianzas mutuas e hipótesis de conflicto. Así, desde mediados de los
ochenta, con la recuperación de la democracia en ambos países, frente a la
necesidad de encontrar nuevas bases para impulsar el desarrollo y en un
escenario internacional de distensión, Argentina y Brasil iniciaron un proceso
de acercamiento, favorable para una nueva etapa en las relaciones bilaterales.
La relación argentino-brasileña fue intensa en algunas áreas y débil en
otras. El éxito más trascendente fue la constitución y profundización del
MERCOSUR. A lo largo de la década del noventa, el proceso de integración
presentó avances y retrocesos, demostrando fundamentalmente la voluntad
de los estados-partes en encontrar soluciones en función de sus propios
intereses, aunque también garantizando la funcionalidad del bloque regional.
La debilidad en la relación se manifestó en las dimensiones político-
diplomática y militar-estratégica de las políticas exteriores. A pesar de ello,
en 1997 en el marco de la visita de Menem a Brasil, surgió la idea de una
alianza estratégica entre ambos estados.
La crisis económica-institucional argentina del año 2001 inauguró un
nuevo momento en la relación, signado por el estado de vulnerabilidad de
Argentina. Frente a este panorama, Buenos Aires buscó fortalecer su alianza
con el país vecino para sostenerse internacionalmente, tratando de recuperar
algunas capacidades perdidas. Tanto el gobierno provisional de Eduardo
Duhalde, como el de Néstor Kirchner y luego el de Cristina Fernández,
identificaron la relación con Brasil como estratégica. El vínculo con este país
se erige en una piedra angular de la política exterior argentina post-crisis.
Desde 2003, con la llegada de Luiz Ignacio Lula Da Silva a la presidencia
de Brasil, se reforzaron las convicciones argentinas, primero a partir de la

119

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 necesidad de diferenciarse de la administración de los años noventa y luego a
partir de una cierta sintonía ideológica. En esta nueva coyuntura se reafirma y
refuerza el convencimiento en torno a la necesidad y la importancia de consolidar
una relación estratégica entre Argentina y Brasil. No obstante y de manera
consecuente con la historia, surgieron encuentros y desencuentros entre Buenos
Aires y Brasilia respecto a su accionar en el plano regional e internacional,
despertando inquietudes sobre los alcances de la relación estratégica y sobre el
lugar que la misma ocupa en la política exterior de cada país.
Si bien hoy en día el término alianza estratégica es utilizado
indiscriminadamente, a raíz de su amplitud y vaguedad, su aplicación refiere
a un tipo de relación interestatal que por diversos motivos y factores, se
distingue en cuanto a consideración e importancia del resto de las relaciones
bilaterales que componen el universo diplomático de un país. Por tal motivo
el presente artículo apunta a trabajar las relaciones bilaterales argentino-
brasileñas, identificando el alcance y el contenido de ese concepto en una
relación que a pesar de su inevitabilidad, aún no logra ser correctamente
definida. De esta manera la relación estratégica ha asumido distintas
caracterizaciones: alianza, sociedad o asociación estratégica.

Evolución de las relaciones argentino-brasileñas

Las relaciones argentino-brasileñas a lo largo de la historia se
caracterizaron por alternados períodos de convergencias y divergencias. Esto
se debió a una serie de factores entre los que se encuentran: las coyunturas
propias de cada una de los países, los modelos de desarrollo económico
seguidos, la percepción del mundo y consecuentemente su accionar en el
plano internacional, el lugar que se le otorgó a Estados Unidos en el diseño
de la agenda externa como así también la construcción de alianzas y la imagen
que se tenía del país vecino.
A fines de los años setenta, comenzaron a desaparecer las hipótesis de
conflicto entre Argentina y Brasil a partir de la superación del conflicto por
la represa de Itaipú, mediante la firma, el 19 de octubre de 1979, del Acuerdo
de Cooperación Técnica-Operativa para los Aprovechamientos Hidroeléctricos
de Itaipú y Corpus. En este marco se destacó la visita del presidente brasileño
José Baptista Figueiredo a la Argentina, en junio de 1980. Esta situación se
vio consolidada con el apoyo brasileño a la Argentina en la Guerra de Malvinas
en el año 1982, aunque Brasil no justificó la ocupación de las Islas por parte
de los militares argentinos y procuró, sin éxito, la aceptación argentina de la
mediación de Naciones Unidas.

120

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 A mediados de los ochenta ambos países celebraron el regreso a la
democracia. El cambio de régimen político fue propicio para consolidar la
superación de las rivalidades y desconfianzas. El 30 de noviembre de 1985
Argentina y Brasil firmaron la Declaración de Iguazú para la cooperación
pacífica en el campo de la energía nuclear. Asimismo, con el objetivo de
estrechar los vínculos económicos y comerciales para una gradual integración
bilateral, los presidentes de Argentina y Brasil, Raúl Alfonsín y José Sarney,
firmaron el 29 de julio de 1986 el Programa de Integración y Cooperación
entre Argentina y Brasil (PICAB), siendo este un antecedente del MERCOSUR.
A partir de los noventa, y teniendo como contexto los cambios
acontecidos tanto a nivel mundial como las transformaciones internas en
Argentina y Brasil, fue posible la construcción de una confianza mutua entre
los países. Así, Brasil pasó a ser el vecino más importante para Argentina,
quién comenzó a detentar un lugar prioritario en el eje de relaciones regionales
bilaterales, definiéndose el vínculo entre ambos como alianza estratégica. En
este sentido, el embajador Marcos Castrioto de Azambuja (1994: 65) señaló
que “argentinos y brasileños pasaron de enemigos a rivales, de rivales a aliados,
en nuestros días, de aliados a socios, completándose un extraordinario trayecto
marcado por la continua relevancia recíproca en las relaciones bilaterales”.
A pesar de ello, hubo acciones y gestos tanto del gobierno argentino de Menem
como de las tres administraciones brasileñas que se sucedieron a lo largo de
la década del noventa (Fernando Collor de Melo, Itamar Franco y Fernando
Henrique Cardoso) que repercutieron negativamente en el país vecino.
El pragmático diseño de la política exterior argentina del menemismo
apuntó a la construcción de una alianza económica-comercial con Brasil sin
prever, simultáneamente, una coordinación de políticas externas y de
seguridad, debido al privilegio otorgado a las relaciones con Estados Unidos.
La alianza política entre Argentina y Brasil no alcanzó mayores éxitos
en los años noventa, excepto en la cooperación bilateral en materia de armas
nucleares, que se constituyó en un medio esencial para aumentar la confianza
recíproca entre ambos países1 . La alianza político-diplomática y militar-

1
En los noventa, Argentina y Brasil profundizaron y complementaron la cooperación en
materia de no-proliferación nuclear. Para ello se redactó la Declaración sobre Política
Nuclear Común Argentino- Brasileña, firmada en Foz de Iguazú el 28 de noviembre de
1990, que estableció el Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares
(SCCC) que tenía como objetivo garantizar que ambos países desarrollen actividades nu-
cleares con fines pacíficos, planteando la posibilidad de negociar enmiendas con la Agen-
cia Internacional de Energía Atómica (AIEA) para la entrada en vigor, en ambos países, del
Tratado del Tlatelolco. Esta negociación sentó las bases para el establecimiento, por un

121

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 estratégica que había establecido la Argentina con Estados Unidos condicionó
al gobierno de Menem a seguir las directrices provenientes del país del Norte,
contrariando en algunos casos las posiciones regionales y despertando
sospechas entre los vecinos sobre el accionar argentino. Las distintas posiciones
de Argentina y Brasil asumidas durante la Guerra del Golfo y ante la
intervención armada en Haití, la competencia por un mayor protagonismo
en la participación en Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP),
la falta de apoyo a la candidatura brasileña al Consejo de Seguridad, la política
de alto perfil puesta en práctica por la administración Menem, las aspiraciones
del gobierno argentino de convertirse en el interlocutor regional frente a
Estados Unidos y la condición de aliado extra-OTAN (Organización del
Tratado del Atlántico Norte) que detentó la Argentina fueron importantes
divergencias en las relaciones argentino-brasileñas, que determinaron una
baja intensidad en las mismas.
El comienzo del nuevo milenio encontró a la relación bilateral afectada,
primero por la crisis económica brasileña del año 1999 y sus inevitables

lado del Acuerdo Brasil – Argentina para el Uso Exclusivo de Energía Nuclear, celebrado
en Guadalajara el 18 de julio de 1991 a través del cual se creó la Agencia Brasileño-
Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). Esta agencia
binacional implicó un acuerdo de salvaguardas entre Brasil y Argentina y la posibilidad
de controles recíprocos. Por otro lado, en una segunda instancia se concluyó el Acuerdo
Cuatripartito entre Brasil, Argentina, la ABACC y la AIEA, firmado en Viena el 13 de
diciembre de 1991, el cual significó someter a control internacional las instalaciones nu-
cleares existentes en Brasil y Argentina.
En este marco de entendimientos, Argentina, Brasil y Chile firmaron el Compromiso
de Mendoza, el 5 de septiembre de 1991 por el cual los países renunciaron al uso,
producción, adquisición y transferencia de armas químicas y biológicas. Estos tres países
fueron quienes también, más tarde se sumó México, promovieron una serie de enmiendas
al Tratado del Tlatelolco con el objetivo de actualizarlo y hacerlo efectivo para toda la
región. En agosto de 1992 las enmiendas fueron aprobadas y firmadas por los estados
partes en México durante la VIII Sesión Extraordinaria de la Conferencia General del
Organismo para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina (OPANAL). Fi-
nalmente, en diciembre de 1994, Argentina, Brasil y Chile ratificaron el Tlatelolco,
alcanzando plena efectividad en el conjunto de la región un año después.
Otras señales positivas en el área de cooperación nuclear se remiten al cambio de posición
y adhesión de Argentina y Brasil, en 1994, al Tratado de No Proliferación de Armas Nucle-
ares (TNP), aprobado en junio de 1968, y en el cual ninguno de los dos países había
depositado su firma, alegando que el mismo profundizaba las diferencias y reafirmaba el
statu quo de las potencias nucleares. Argentina también fue invitada formalmente, en agosto
de 1993, a ser parte del Régimen de Control sobre Tecnologías de Misiles (MTCR), siendo
esto considerado como un claro reconocimiento de los pasos concretos de la contribución
argentina en el campo de la no proliferación de las armas de destrucción masiva.

122

Victor.p65 122 14-07-2009, 17:47

 consecuencias para el proceso de integración y luego por la crisis económico-
institucional de la Argentina en el 2001. Sin embargo, la llegada a la
presidencia de Néstor Kirchner en Argentina y de Luiz Inácio Lula da Silva
en Brasil abrió posibilidades, voluntad política mediante, de desarrollar
acciones conjuntas al percibirse coincidencias ideológicas y reconocerse áreas
sobre las cuales era preciso ir avanzando. En este marco, ambos presidentes
retomaron el concepto de alianza estratégica para caracterizar las relaciones
entre los países. Sin embargo, los sucesivos conflictos comerciales, las
asimetrías productivas, los desentendimientos políticos, el lugar que cada
uno de los países detenta e intenta ocupar en el mundo y en la región y la
falta de conocimiento mutuo generaron algunos desencuentros que le quitaron
intensidad a la relación entre los países vecinos.
Durante el primer año de gestión de Cristina Fernández y el segundo
mandato de Lula, las relaciones entre Argentina y Brasil parecieron ser
cordiales, con una intensidad, denominada por el gobierno argentino como
inédita. Durante el 2008 se mantuvieron contactos políticos de alto nivel. Los
mandatarios realizaron reuniones bilaterales en varias ocasiones y por
diferentes motivos. Hubo convergencias -respecto al abordaje de algunas
cuestiones regionales, aspectos relativos a la integración, así como también
en torno a lecturas sobre el origen de la crisis financiera internacional- pero
también divergencias -la más destacada se produjo en el marco de las
negociaciones en la Organización Mundial del Comercio (OMC), con impacto
a nivel regional, además hubo diferencias en torno a la adopción de medidas
conjuntas para afrontar la crisis-. Más allá de los desencuentros, en cada
reunión mantenida por representantes de ambos países se reafirmó la
convicción en cuanto a la importancia de la alianza estratégica.
El gobierno de Cristina Fernández aprovechó la relación con Brasil para
legitimarse, tanto interna como externamente. El presidente brasileño fue
funcional a tal fin y en varias ocasiones expresó su apoyo a la presidenta. Por
su parte, Lula pretende mantener estable su relación con Argentina, evitando
sobresaltos, debido a que en los últimos años se registraron importantes
inversiones brasileñas en la Argentina en distintos rubros, como por ejemplo
Petrobrás, Quilmes, Loma Negra y recientemente Alpargatas, entre otras. Esto
genera cierta desconfianza en los sectores industriales y en buena parte de la
ciudadanía, definiendo a tal situación como la Brasildependencia .
Paralelamente a ello, el presidente de Brasil reconoce la necesidad del trabajo
conjunto de los países más importantes del área.
La breve evolución de la relación bilateral presentada, muestra que a partir
de la década del ochenta la intensidad de la misma estuvo signada por los

123

Victor.p65 123 14-07-2009, 17:47

 entendimientos y convergencias que provocaron un viraje en la percepción del
Otro en las políticas exteriores de ambos países. En la década del noventa surgieron
mayores divergencias y desencuentros que se agudizaron hacia el final de la
misma. Las crisis económicas y financieras en el plano internacional alcanzaron
a la región y Argentina y Brasil no permanecieron ajenos al impacto, ocasionando
nuevas dificultades. Sin embargo, más allá de ello, se mantuvo la importancia de
la relación para los gobiernos, al punto de hablar de una alianza estratégica.
Es en este marco general y desde un enfoque constructivista, que varios
autores coinciden en el hecho de que la relación Argentina-Brasil nunca
tuvo elementos propios de una cultura de enemistad (hobbesiana), sino que
la misma se caracterizó por la primacía de una cultura de rivalidad (lockeana)
que se encuentra transitando los primeros pasos de lo que Wendt denomina
una cultura de amistad (kantiana)2 (Russell y Tokatlian, 2003: 11).

Reflexiones sobre la relación estratégica Argentina-Brasil.

Inevitabilidad de la relación argentino-brasileña
Felix Peña (2008) define la relación Argentina-Brasil como inevitable,
dinámica y no excluyente, entendiendo que tales aspectos no pueden ser
ignorados por los gobiernos de ambos estados al momento de elaborar,
proyectar y ejecutar sus respectivas estrategias de inserción internacional.
De acuerdo con este esquema, la caracterización de inevitable para
abordar las relaciones argentino-brasileñas es la que mayores acuerdos
presenta, más allá de la existencia al interior de ambos países de diferentes
sectores o corporaciones que no comparten tal visión. Como fue mencionado
anteriormente, la continuidad geográfica, el lugar que ocupan cada uno de
ellos en el ámbito sudamericano como así también las interacciones en distintos
ámbitos se constituyen en datos estructurales a ser considerados en las políticas
exteriores de Argentina y Brasil.
Sobre la dinámica de la relación entre ambos estados, se puede sostener
que su desafío radica principalmente en la regulación correcta de su calidad

2
Según Wendt (2000), un contexto de cultura kantiana se rige por dos reglas básicas: a)- las
disputas se resuelven sin recurrir a la guerra –regla de la no violencia–, y b)- los estados
lucharán juntos si la seguridad de uno de ellos es violada –regla de la ayuda mutua-. La
confianza que lleva al establecimiento de una cultura kantiana se construye mediante
estos elementos: el comportamiento repetido en el cumplimiento de las normas de las
instituciones o regímenes que involucren a los estados, la transparencia del modo en que
se definen internamente sus políticas, y el mecanismo del self-binding, es decir, la
subordinación de la política del Estado a un colectivo.

124

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 e intensidad y según Peña (2008) en la consideración “de las asimetrías de
poder relativo y particularmente, en las percepciones recíprocas sobre las
relevancias y lealtades”. La comprensión de la existencia de diversos intereses,
ya sean convergentes o divergentes, y su correcta administración, contribuirá
a evitar vaivenes en la intensidad de la relación bilateral, ubicándola en su
justa medida, sin crear falsas expectativas que terminen generando recelos
por la imposibilidad de alcanzarlas. La intensidad variable en la dinámica de
una relación no es un dato alentador, en tanto que restringe las posibilidades
de trabajar conjuntamente en pos de objetivos de mediano y largo plazo.
En cuanto al carácter no excluyente, se puede agregar que el mismo
afecta la dinámica, por eso su comprensión es funcional al punto anterior. Es
preciso entender que el mismo no constituye un dato negativo, sino que es el
producto de un mundo cada vez más interdependiente, caracterizado por la
difusión del poder y por la multipolaridad -más allá de la supremacía
norteamericana- o en su defecto por polaridades indefinidas, tal como plantea
Celso Lafer (2002). Esto conduce a los países a la inevitable necesidad de
diversificar sus relaciones exteriores y concluir alianzas estratégicas con
diversos actores para alcanzar el logro de sus objetivos.
Lo riesgoso de este último aspecto es que si no es clara la dinámica y el
contenido de la alianza estratégica, la consecución de otras alianzas en forma
paralela puede ser vista con recelo y antipatía por el otro socio, afectando
nuevamente a la dinámica, como un proceso de feedback. Estas son cuestiones
que las diplomacias de Buenos Aires y Brasilia deben trabajar si pretenden
alcanzar una verdadera y efectiva alianza estratégica.

Los dilemas de la relación estratégica

Los cuadros políticos y burocráticos que participan en la formulación y
ejecución de la política exterior tanto en Argentina como en Brasil, parecen
coincidir en buena forma en torno al carácter estratégico de la relación
bilateral. Tanto variables internas como externas, así como también factores
estructurales y coyunturales han confluido para reforzar esta idea.
Desde Brasil, diplomáticos como José Botafogo Gonçalves y Mauricio
Carvalho Lyrio (2003) sostienen que “a pesar de que el concepto de alianza
estratégica se preste a múltiples definiciones, y no siempre es usado con la
parsimonia y la selectividad que exige, si hay un país con el cual estamos
acostumbrados a utilizarlo de manera natural y automática, ese país es la
Argentina. Aplicado de modo informal y corriente a las relaciones desde
comienzos de la década pasada, el concepto ganó estatus oficial en abril de

125

Victor.p65 125 14-07-2009, 17:47

 1997, durante el encuentro entre los Presidentes Fernando Henrique Cardoso
e Carlos Menem, en Rio de Janeiro”.
En tal sentido, se puede sostener que si bien existe acuerdo respecto a la
utilización del concepto en cuestión, para referirse al tipo de relación que
tienen o deberían tener Argentina y Brasil, también es cierto que surgen
diferencias a la hora de determinar su alcance y contenido. Aclarar estas
cuestiones es clave para superar el plano de lo simbólico y meramente
declarativo.
El concepto de relación estratégica, a raíz de su amplitud y vaguedad,
no brinda demasiadas precisiones y se presta a diversas interpretaciones en
torno al grado de compromiso que el mismo conlleva en una relación bilateral.
Prueba de ello son las diferentes caracterizaciones que adquiere la relación
argentino-brasileña: alianza, sociedad o asociación estratégica.
Referido a ello, Gonçalves y Carvalho Lyrio (2003) añaden: “tal vez
pocos analistas, y mismos diplomáticos, se animen a definir precisamente de
qué se trata, dado el carácter intrínseco y deliberadamente ambiguo desde
cualquier lugar común del discurso diplomático, pero también, algunos pocos
podrán contestar al hecho de que, a lo largo de estos quince años, Brasil y
Argentina pasaron a ocupar un lugar tan central en las relaciones exteriores
del vecino, que es difícil encontrar un concepto alternativo para caracterizar
el grado de aproximación e integración alcanzado”.
En consonancia con tales dichos y teniendo en cuenta el consenso
existente respecto al carácter estratégico de la relación bilateral, se avanza
en algunas consideraciones que refieren al adjetivo de estratégica.
El concepto de estrategia es definido como el arte de dirigir un conjunto
de disposiciones para alcanzar un objetivo. De este modo, el carácter
estratégico de una relación, abre la posibilidad de preguntar: ¿estratégica
para qué? Es decir, cuál es el objetivo que se busca con tal relación.
Con estas apreciaciones, parece inevitable y necesario pensar la relación
estratégica entre Argentina y Brasil a la luz de los objetivos de las políticas
exteriores de ambos estados. En el caso de ésta relación bilateral, los
desencuentros y las divergencias, reflejan en muchas ocasiones los distintos
objetivos en materia de política exterior –incluso antagónicos en algunos casos-
, resultantes en buena parte de las diferencias de potencial existentes. Claro
esta que en las últimas décadas se han incrementado las asimetrías de poder
en favor de Brasil. Este no es un hecho menor, ya que el potencial de un
Estado es uno de los factores que puede condicionar y/o determinar su
accionar en el contexto externo.

126

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 No obstante, existen muchos intereses comunes en torno a los cuales las
diplomacias de Itamaraty y el Palacio San Martín pueden estructurar objetivos
de manera conjunta; estos se derivan fundamentalmente de la pertenencia a un
mismo subsistema regional, que conlleva la necesidad de cooperar y coordinar
políticas para implementar mecanismos que aseguren la regulación de las
interacciones entre las diferentes unidades. Por otro lado, también existen valores
compartidos que pueden ser defendidos conjuntamente en el plano global.
Todos estos elementos afectan la naturaleza de la relación estratégica, de
modo que es de suma importancia contemplarlos a fin de no sobredimensionar
sus alcances, más aún cuando los socios presentan diferencias en cuanto a las
capacidades que disponen para actuar en el escenario internacional.
Es importante resaltar que los intereses convergentes no excluyen la
existencia de intereses divergentes, muchas veces significativos, ello es natural
en las relaciones internacionales –incluso entre países socios-, sin embargo los
intereses divergentes mal administrados pueden erosionar el espíritu de
integración entre ambas naciones, dificultando el avance en la consecución de
otros objetivos comunes (AA.VV., 2000). Por este motivo, el conocimiento mutuo
es de gran valor para la construcción de una alianza estratégica genuina.
La visión del otro desde un enfoque constructivista, debe servir de base
para comprender de manera adecuada las diferentes percepciones y enfoques
que moldean los intereses y estructuran los objetivos, determinando el accionar
externo de los Estados. Este ejercicio le dará claridad a la relación, evitando
que las divergencias (naturales) le quiten contenido e imposibiliten el avance
en otras áreas, como resultado de la desconfianza.
La comprensión y sobretodo la comunicación bilateral se presentan como
aspectos elementales para tales fines. Esto pone de manifiesto que no solo es
preciso trabajar en el contenido y el alcance del concepto alianza estratégica
sino también en su implementación.
En este marco se vuelve a sostener que el adjetivo de estratégica para
calificar la relación argentino-brasileña no es cuestionado, sino que el
inconveniente se da, debido a la falta de claridad, en identificar a qué sustantivo
acompaña. ¿Qué son realmente Argentina y Brasil una alianza, una sociedad
o una asociación estratégica?

Entre el discurso y las acciones. ¿De la alianza estratégica a la

sociedad estratégica?
La llegada de Eduardo Duhalde a la presidencia de Argentina y Lula en
Brasil, fomentó una nueva sintonía en la relación entre ambos países

127

Victor.p65 127 14-07-2009, 17:47

 caracterizada por una voluntad política de acercamiento. Prueba de ello fue
el encuentro mantenido por el presidente argentino y el flamante presidente
brasileño el 14 de enero de 2003, donde se emitió un Comunicado Conjunto
conocido como la Declaración de Brasilia, destacando la necesidad de
intensificar la consulta y la coordinación política como así también la urgencia
en coordinar políticas macroeconómicas. A partir de este primer encuentro
se evidenciaron importantes coincidencias entre los mandatarios vecinos que
se convirtieron en un puntapié para la consolidación de una alianza argentino-
brasileña.
En ese marco de entendimientos entre los dos países asumió como
presidente de Argentina Néstor Kirchner, quién prosiguió con la política de
acercamiento a Brasil iniciada por su antecesor. El primer encuentro
presidencial se realizó el 11 de junio de 2003 en Brasilia3 . En este marco, los
presidentes insistieron en la mutua opción de establecer una alianza estratégica
entre ambos países. También resaltaron la necesidad de la entrada en vigor
del Protocolo de Olivos4 y la importancia de avanzar en el establecimiento de
normativas ágiles que garanticen la seguridad jurídica de los estados partes
del proceso de integración, de los actores privados y de la sociedad civil. A su
vez, reafirmaron la necesidad de fortalecer la estructura institucional del
MERCOSUR, sosteniendo que las reglas débiles afectan las inversiones de los
socios menores.
Desde este entonces, todos los documentos elaborados conjuntamente
por los gobiernos de los países resaltaron coincidencias en los valores
sostenidos y en los objetivos perseguidos. Entre ellos se destacan:
- La firma del Consenso de Buenos Aires en octubre de 2003, en ocasión
de la vista del presidente Lula a la Argentina5 . A través de esta declaración
de 22 puntos se sentaron las bases para llevar adelante la relación bilateral.
Kirchner y Lula revalorizaron la consolidación de la democracia como
un mecanismo para combatir la pobreza y el desempleo e identificaron al
Estado como el actor responsable de estas actividades. También se
3
Este fue el primer viaje del Presidente Néstor Kirchner al exterior. El primer viaje oficial
que realizó el canciller Bielsa también fue a Brasil el 29 de mayo de 2003, a cuatro días de
su asunción.
4
El Protocolo de Olivos tiene como objetivo establecer un mecanismo para la solución de
controversias en el MERCOSUR, propiciando una mayor seguridad jurídica al proceso de
integración regional y mayor respeto a los compromisos asumidos en el proceso de
integración.
5
Cabe recordar que desde el año 1996 no se realizaba una visita de Estado de Brasil a la
República Argentina.

128

Victor.p65 128 14-07-2009, 17:47

 propusieron implementar políticas de desarrollo contemplando las
diversidades regionales y comprometieron esfuerzos conjuntos para el
fortalecimiento de un orden multilateral basado en la igualdad soberana
de los estados, tanto en Naciones Unidas como en la OMC. En cuanto al
proceso de integración regional los presidentes entendieron que el
MERCOSUR no se restringe a lo comercial sino que también constituye
un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido, siendo
necesario su fortalecimiento, el perfeccionamiento de sus instituciones, la
promoción de la participación de la sociedad civil y la incorporación de
nuevos países.
- El Acta de Copacabana, documento elaborado en ocasión de la visita
del presidente argentino a su par brasileño el 16 de marzo de 2004,
apuntó al tratamiento de diversos temas tales como la evolución de los
vínculos bilaterales, el establecimiento de consulados conjuntos y el
avance en la obras de infraestructura. Asimismo establecieron que el 30
de noviembre de cada año se celebre el Día de la Amistad Argentino-
Brasileña, en conmemoración del encuentro que mantuvieron en esa
fecha los presidentes Alfonsín y Sarney y que dio como resultado la
firma de la Declaración de Iguazú. Otro de los temas mencionados en el
Acta fueron las obras de infraestructura. En este sentido, los presidentes
coincidieron en la necesidad de avanzar en la construcción de rutas,
vías férreas, nuevos puentes sobre el río Uruguay y la Hidrovía Paraguay-
Paraná, considerando a estas obras como un respaldo físico a la
integración y un nexo más para fomentar la proximidad entre las
poblaciones6.
- La Declaración Conjunta sobre Cooperación para el Crecimiento
Económico con Equidad. Los presidentes de ambos países hicieron un
análisis del contexto económico-financiero internacional, concluyendo
que existían contradicciones para plantear un desarrollo sostenido. La
idea fue diseñar mecanismos adecuados para contrarrestar los efectos
de las crisis internacionales como así también llevar a cabo acciones
6
Las presidentes de Argentina y Brasil señalaron la necesidad de avanzar en el proyecto de
la Autopista del MERCOSUR y de finalizar el Complejo Terminal de Cargas (CO.TE.CAR).
También mencionaron la posibilidad de construcción de una línea ferroviaria que tenga
origen en el norte de Chile hasta llegar a la provincia de Chaco y allí conecte con otra línea
que atraviese las provincias argentinas de Corrientes y Misiones para unirse a la red
brasileña que une los estados de Mato Grosso do Sul y São Paulo. A su vez los presidentes
acordaron la creación de una Comisión Binacional para la construcción de nuevos puentes
sobre el Rio Uruguay.

129

Victor.p65 129 14-07-2009, 17:47

 conjuntas para el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica en
ambos países para garantizar la estabilidad regional.
- El Comunicado Conjunto, en el marco de la visita de Kirchner a Brasil
en enero de 2006. Su importancia vital radica en que se creó un
mecanismo de coordinación y consulta periódica que implica reuniones
presidenciales cada 6 meses y, por otro lado, reuniones ministeriales
también cada 6 meses y reuniones de vicecancilleres cada 3 meses. A su
vez se estableció la disposición de los dos gobiernos de trabajar en
conjunto, contribuir de manera activa y solidaria para la solución de
situaciones que pudiesen afectar la paz y estabilidad regional.
Todos estos encuentros reflejan una gran predisposición en los dos
gobiernos de establecer canales más fluidos, procurando fortalecer la relación
a partir también en la identificación y manejo de crisis. La intensidad discursiva
posibilitó que desde lo conceptual, académicos como Russell y Tokatlián (2003:
83) definieran a la relación argentino-brasileña del nuevo milenio como una
sociedad estratégica. Según los autores, esta idea supera la concepción de
alianza considerada como temporaria y transitoria, implicando una idea
“mucho más comprehensiva y que se construye para durar indefinidamente.
Implica que los socios trabajan juntos sobre la base de raíces comunes, su
relevancia mutua y sus objetivos compartidos. Además presupone un
entrelazamiento amplio y profundo de los estados y sociedades civiles de los
países que la integran”.
En el ámbito de las acciones también se pueden encontrar hechos que
permiten decir que las relaciones bilaterales entre ambos países se acercan a
la concepción de sociedad estratégica. Por ejemplo, Argentina y Brasil lograron
coordinar una posición conjunta regional en la crisis desatada en Bolivia7 y
en el conflicto en Haití8 . En el primer caso, los socios enviaron al país andino,
en octubre de 2004, una misión diplomática conjunta. Por Argentina participó

7
Las medidas de ajuste anunciadas por el entonces presidente boliviano Gonzalo Sánchez
de Lozada provocaron un gran descontento social, desencadenando en fuertes protestas.
El gobierno ordenó la represión de las masas populares que terminaron con la renuncia
del primer mandatario. En su lugar asumió el vice-presidente Carlos Mesa.
8
El 29 de febrero de 2004, el presidente de Haití, Jean Bertrand Aristide, renunció a su
cargo tras los sucesivos enfrentamientos entre sus partidarios, principalmente provenien-
tes de los sectores más bajos, y sus opositores, integrados por las clases altas y medias
haitianas, respaldadas por Estados Unidos. Los grupos opositores reclamaban la renuncia
de Aristide desde su elección en noviembre de 2000 ya que no reconocieron su triunfo
debido a la escasa participación popular, a la ausencia de la oposición y de los observado-
res internacionales.

130

Victor.p65 130 14-07-2009, 17:47

 el subsecretario de Asuntos Latinoamericanos, Eduardo Sguiglia, mientras
que por Brasil asistió Marco Aurelio García, asesor del presidente Lula en
materia de política exterior. El objetivo de la misión fue actuar como
mediadores entre las partes, respaldando la asunción del vice-presidente y
garantizando una salida democrática a la crisis. Así, esta primera misión
diplomática conjunta reflejó la voluntad de los socios de asumir y compartir
responsabilidades en la región cuando los conflictos se convierten en una
amenaza a la democracia.
Con respecto a la crisis en Haití, también se evidenciaron acciones
conjuntas entre Argentina, Brasil y Chile, diferenciándose el primer país de
su postura adoptada en la década del noventa. Durante el gobierno de Menem,
y como fue mencionado anteriormente, la Argentina se alejó de las decisiones
tomadas en el seno del Grupo Rio y no sólo prestó su apoyo a la postura
norteamericana de intervención armada en Haití sino que también participó
de la fuerza internacional auspiciada por Naciones Unidas, encargada de
garantizar el cumplimiento del embargo petrolero y de armas establecido
por resolución del Consejo de Seguridad en 1994. En cambio, en este nuevo
milenio, el gobierno argentino junto a sus vecinos cono-sureños envió efectivos
a la zona en el marco de una Fuerza de Paz -creada por el Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas en abril de 2004-, liderada militarmente por Brasil, con
el objetivo de acercar a las partes en conflicto.
Otro dato significativo que se puede mencionar es la postura frente al
Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En relación al proceso de
integración continental, la estrategia del gobierno de Lula es negociarlo vía el
MERCOSUR. Brasil, en el discurso, y a diferencia de Argentina, siempre
mantuvo esta posición. Desde el gobierno de Néstor Kirchner se aspiró a una
negociación del ALCA coordinada con Brasil, en el MERCOSUR y extensible
al resto de los países del Cono Sur. En este sentido, Argentina brindó su apoyo
a Brasil en la Reunión Ministerial del ALCA celebrada en Miami en noviembre
de 2003, ocasión en la cual se presentó un nuevo mecanismo de negociación
para la integración desde Alaska a Tierra del Fuego. La nueva propuesta,
elaborada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, se denominó
tres trilhos (tres vías) y establecía tres vías separadas de negociación para la
conformación del ALCA, las cuales debían ser desarrolladas paralelamente
pero en foros y plazos separados.
Otro ejemplo, en el marco del accionar conjunto entre Argentina y Brasil,
fue el apoyo argentino al protagonismo brasileño en las negociaciones
económicas internacionales. En la V Conferencia de la OMC, celebrada en
Cancún, México, en septiembre de 2003, Brasil coordinó el discurso del Grupo

131

Victor.p65 131 14-07-2009, 17:47

 de los 22 (G- 22). El principal objetivo del grupo fue reforzar las presiones
para que los países desarrollados, fundamentalmente Estados Unidos y la
Unión Europea, eliminen los subsidios agrícolas. La estrategia de negociación
del G-22 fue condicionar las negociaciones al tratamiento del comercio de
productos agrícolas. La resistencia de los países desarrollados a las demandas
del G-22 fue tan fuerte que las negociaciones no avanzaron y desde su
percepción se consideró a la Conferencia como un fracaso. A pesar de ello y
como fue mencionado anteriormente, en el marco de una nueva Reunión
Ministerial como parte de la Ronda de Doha, celebrada en julio de 2008,
ambos países dejaron en evidencia las dificultades para coordinar posiciones.
El gobierno brasileño, para evitar el fracaso de la Ronda y destrabar las
negociaciones, buscó aparecer como puente para el acuerdo y cedió a la
propuesta del Director General de la OMC, Pascal Lamy, aceptando reducir
la protección sobre sectores industriales. Esta medida, inaceptable para
Argentina, evidenció la falta de unidad de criterio de países miembros del
MERCOSUR frente a una cuestión clave9 .

Intensidad variable en la relación bilateral

Desde lo discursivo y en plano de algunas acciones, voluntad política
mediante y objetivos compartidos, se puede considerar que la relación
Argentina-Brasil se inserta en el marco del concepto de sociedad estratégica.
Sin embargo, hay que reconocer que ésta es débil, basada en afinidades entre
los presidentes o en coincidencias coyunturales. Es aquí donde aparece un
nuevo concepto para analizar la relación entre los vecinos cono-sureños, el
de parceria estratégica (asociación estratégica).
El ex canciller brasileño Celso Lafer (2002: 117), entiende a las mismas
como relaciones económicas y políticas priorizadas en un momento determinado
de acuerdo a los intereses establecidos. Estas son “predominantemente
económicas, pero no dejan, en algunos casos, de tener contenido político.
Son complementarias y coherentes al concurrir para el aprovechamiento de
las potencialidades de las relaciones internacionales brasileñas”.
Es en el marco de esta definición donde se puede insertar al MERCOSUR.
Este proceso que tuvo sus orígenes en los ochenta y se constituyó en los
noventa, aún no trascendió sustancialmente la instancia comercial, a pesar
de ser considerado por ambos gobiernos como un amplio proceso de
aproximación política, social y cultural.
9
Para ampliar ver Observatorio de Política Exterior Argentina, Informe nº100. Disponible
en: http://www.bdp.org.ar/facultad/rrii/archivos/2008/08/informe_n100.php

132

Victor.p65 132 14-07-2009, 17:47

 A lo largo de sus 17 años se vislumbraron diferencias importantes que
pusieron en peligro la continuidad del MERCOSUR, pero debido a la voluntad
política de los gobiernos argentino y brasileño se evitó la caída del bloque
regional, aunque no se encontraron soluciones definitivas. El tema automotriz,
electrodomésticos, el sector textil y calzado, entre otros atraviesan la agenda
argentino-brasileña en el marco del proceso de integración.
Respecto a los últimos avances registrados en el MERCOSUR, se destaca
la firma, en 2006, del acuerdo Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC)
que permite a Argentina y Brasil -Paraguay y Uruguay decidieron no adherir-
restringir las importaciones si un país se considera afectado por las
exportaciones del otro. A partir del mismo, se pretende que los sectores
afectados, previo anuncio de implementación del MAC, lleguen a un arreglo,
evitando que el país importador recurra unilateral y compulsivamente a
restringir el comercio. De esta manera se procuran solucionar las
controversias evitando su politización.
Si bien el MAC, puede ser considerado como una convergencia entre los
dos principales socios del MERCOSUR, refleja divergencias de fondo de difícil
solución, al menos en el corto plazo. Estas tienen que ver con la dificultad de
coordinar políticas macroeconómicas y una política industrial común, que
permita alcanzar una verdadera liberalización del comercio. De esta manera,
el MAC, si bien es un encuentro que refleja desencuentros, constituye un
claro ejemplo sobre la necesidad de regular y administrar las divergencias.
Otro de los avances recientes más relevantes en la relación argentino-
brasileña en el marco del MERCOSUR, aunque puesta en funcionamiento de
manera optativa, fue la decisión de utilizar las monedas nacionales, el Peso y
el Real para las transacciones comerciales entre ambos países. El acuerdo
incluye la creación de un fondo común de US$ 120 millones que dispondrán
los Bancos Centrales para compensar la diferencia cambiaria que resulte de
las operaciones en pesos y reales. La presidenta Cristina Fernández consideró
la eliminación del dólar para las operaciones comerciales entre ambos países
como un símbolo cultural. Por su parte, Lula calificó el convenio como el paso
inicial de lo que denominó una futura integración monetaria regional10 .
Si bien la profundización del MERCOSUR fue una prioridad en la agenda
de ambos países, quedan pendientes cuestiones relevantes referidas a la
integración económica por un lado y a la coordinación política entre los
países miembros por el otro. En cuanto a las primeras se pueden mencionar

10
Para ampliar ver Observatorio de Política Exterior Argentina, Informe 106. Disponible en:
http://www.bdp.org.ar/facultad/rrii/archivos/2008/09/observatorio_de_5.php.

133

Victor.p65 133 14-07-2009, 17:47

 la falta de debate para el establecimiento de una política industrial común
destinada a sanear desequilibrios estructurales y a promover el desarrollo
armonioso de las economías integradas, la carencia de proyectos en ciencia
y tecnología integrados y la inexistente cooperación en las políticas agrícolas
y laborales. Sobre los temas pendientes en materia política se pueden señalar
las distancias entre las políticas externas y de defensa, la escasa participación
de variados actores sociales y la concentración de responsabilidades en las
cúpulas gubernamentales y en sectores económicos inmediatamente
favorecidos por el proceso de integración.
En este contexto, tampoco se avanzó en la mentada integración física
reseñada en los comunicados conjuntos presidenciales. En este punto hay
que señalar que si bien las obras de infraestructura exigen largos períodos de
tiempo para su concreción, las condiciones económico-financieras por las
que atraviesan los socios en el MERCOSUR se constituyen en un impedimento
más para su desarrollo. Los problemas coyunturales de las economías de los
dos principales socios en el bloque regional, siguen poniendo a prueba el
proyecto de integración regional, por lo que hasta hoy en día los proyectos
conjuntos no han alcanzado su concreción.
Tampoco se logró consenso en cuanto al modelo institucional para el
MERCOSUR. Argentina, apoyada por los dos socios menores, y en la mayoría
de los casos, apuesta a un esquema supranacional, mientras que Brasil
pretende mantener el modelo intergubernamental, en el cual los estados partes
detentan un rol protagónico en el proceso de toma de decisiones, sin necesidad
de conformar una burocracia del MERCOSUR. Si bien el 13 de agosto del año
2004 se puso en funcionamiento el Tribunal Permanente de Revisión de
Controversias, instituido por el Protocolo de Olivos el 18 de febrero de 2002,
el bloque regional no traspasó la barrera de lo meramente comercial pudiendo
caracterizar a la relación entre Argentina y Brasil como de parceiros
estratégicos y no de sociedad estratégica.
En este sentido, es necesario pensar la relación Argentina-Brasil y
consecuentemente el MERCOSUR como un vínculo estratégico a largo plazo, no
limitándolo al concepto de parceria (asociación), es decir al ámbito comercial y/
o a las asociaciones políticas coyunturales, sino extendiéndolo hacia una sociedad
de estados. Para ello se requiere no sólo afianzar la voluntad política de los
gobiernos, sino también fomentar la participación de las distintas organizaciones
de la sociedad civil para que ésta se convierta en una base sólida que legitime la
integración, garantizando el camino para la formación de una sociedad
estratégica, donde los compromisos asumidos por los dos vecinos cono-sureños
no queden sólo en eso, sino que traspasen al plano de las acciones.

134

Victor.p65 134 14-07-2009, 17:47

 Argentina y Brasil, también en la dimensión político-diplomática perciben
a la relación estratégica en diferentes términos, generándose contradicciones y
situaciones incómodas. En éste marco, el ex presidente Kirchner sostuvo que la
consolidación de la alianza argentino-brasileña no debería verse afectada por
mezquindades. Esta opinión permite retomar a Russell y Tokatlián (2003: 84),
quienes sostienen que “una sociedad estratégica no implica ausencia de
conflictos ni coincidencia absoluta de intereses”, pero cuando los intereses son
contrapuestos o cuando la falta de apoyo político es explícita, la idea de sociedad
aparece como vacía de contenido. Aquí se inscribe la falta de apoyo argentino
a la pretensión brasileña de ocupar un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas ante la posibilidad de una reforma a la Carta
Constitutiva de la Organización11 . Según el embajador Cesar Mayoral (2004)12
“La posición tradicional argentina es y ha sido que no se incremente el número
de miembros permanentes en el Consejo de Seguridad, dado que ello no haría
más que consolidar privilegios. Nuestra opinión es que se aumente la cantidad
de miembros no permanentes, y que se permita la reelección de éstos (no como
ahora que está prohibida)”. A ello agregó que si se le otorgara a América Latina
-conforme al criterio de distribución regional- una banca permanente en el
Consejo de Seguridad, Argentina y México apoyarían la idea de que esa banca
fuese rotativa13 .
Un dato simbólico que, aunque no alcanza procura mitigar las diferencias
entre los dos socios en este tema, es la iniciativa surgida en el encuentro
presidencial de octubre de 2003 denominada Procedimiento especial de

11
La administración Menem, a lo largo de la década de los noventa, se opuso a la presencia
de Brasil en el Consejo de Seguridad, considerando que se generarían graves desequilibrios
regionales. En los foros más íntimos del gobierno argentino, se sostenía que el apoyo a las
pretensiones brasileñas sería una manera de reforzar el liderazgo del país en la región.
12
Cesar Mayoral es embajador. Fue Representante Permanente de la República Argentina
ante las Naciones Unidas (2003-2008). En mayo de 2008 fue designado embajador en la
República Popular China.
13
Referido a ello, el Sr. vice canciller de la República Argentina - secretario de Relaciones
Exteriores- embajador Victorio María José Taccetti, y respondiendo a una pregunta sobre
las diferentes posiciones de Argentina y Brasil frente la reforma del Consejo de Seguridad,
señaló que “la postura argentina no es en favor de la rotatividad, sino que se remite a la
idea de que esa banca atribuible a un pais latinoamericano no deberia ser fija, es decir
para un único país”. Esta respuesta fue dada al finalizar su exposisión Argentina de caras
al Bicentenario en el marco de las 1º Jornadas de Debate Universitario Argentina hacia el
Bicentenario, organizadas por la Facultad de Ciencia Politica y Relaciones Internacionales
de la Universidda Nacional de Rosario, llevadas a cabo en las instalaciones de dicha Casa
de Altos Estudios los dias 23 al 25 de octubre de 2008.

135

Victor.p65 135 14-07-2009, 17:47

 cooperación y trabajo conjunto en el ámbito del Consejo de Seguridad. Por
medio de este, cuando Argentina o Brasil ocupen un lugar como miembro no
permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, un diplomático
del país vecino formará parte de la delegación nacional.
Otro dato significativo que comenzó a echar sombras en la amistad
argentino-brasileña fue la ausencia, alegando problemas de salud, del ex
presidente Néstor Kirchner en la III Reunión Cumbre de los Países de América
del Sur celebrada el 8 diciembre de 2004 en Perú. Por medio de la Declaración
de Cuzco se creó la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), definida
por los signatarios como un espacio de concertación política y diplomática.
Si bien Argentina participó de la CSN, la consideró una estrategia funcional
al interés brasileño de liderar la región. El gobierno argentino también criticó
el protagonismo otorgado por Brasil a la CSN en detrimento del MERCOSUR,
ámbito en el cual, según la cancillería argentina había importantes cuestiones
pendientes a resolver entre los dos socios principales.
La constitución de la CSN puso de manifiesto la capacidad de iniciativa
de la política exterior brasileña. La metodología y el proceder de su diplomacia
en torno a esta cuestión reflejaron una clara vocación de liderazgo. En este
aspecto radicó la incomodidad argentina. No hubo un trato diferenciado
para su aliado estratégico al momento de repensar la nueva estructuración
regional, sencillamente Argentina fue un país más en el esquema diplomático
brasileño.
El 23 de mayo de 2008, en la Cumbre de Brasilia, el gobierno brasileño
relanzó sus objetivos sudamericanos, mediante la firma del Tratado
Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR)14, como
corolario de los esfuerzos iniciados en Cuzco. El Tratado le atribuye al
organismo el objetivo de fortalecer el diálogo político y ser un espacio de
concertación para reforzar la integración en la región. Pretende asimismo
construir una identidad y una ciudadanía sudamericana.
La actitud del gobierno argentino frente a UNASUR fue diferente a la
exhibida frente a la CSN. La presidente Fernández no solo asistió a la Cumbre,
sino que además desde el discurso apoyó la iniciativa. La posición inicial de
resistencia parece ceder a la realidad y virar hacia una actitud que se puede
definir como de resignación ante los hechos consumados. Ejemplos de este
cambio de actitud son: la aceptación por parte del ex presidente Néstor
Kirchner del ofrecimiento del mandatario ecuatoriano Rafael Correa para
14
UNASUR es definida como una comunidad política y económica que integra a doce países
de Sudamérica: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay,
Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela.

136

Victor.p65 136 14-07-2009, 17:47

 ser el Secretario General del Organismo (en un principio el cargo le
correspondía a Ecuador), más allá de que finalmente fue vetado por Uruguay15
y la posición argentina de apoyo a la mediación de la UNASUR en la crisis de
Bolivia, en claro contraste con la crisis de Ecuador en 2005. Cabe recordar
que desde el gobierno de Nestor Kirchner se protestó por el envío a Ecuador16
de una misión diplomática de la Comunidad Sudamericana de Naciones,
presidida por el canciller brasileño Celso Amorin, sin previa autorización de
los restantes miembros. Desde el gobierno argentino se sostuvo la idea de que
el problema ecuatoriano debía tratarse en el seno de la Organización de
Estados Americanos (OEA), organismo capacitado para buscar una resolución
pacífica a los conflictos regionales.
Otro aspecto que podemos considerar es el apoyo argentino a la
propuesta brasileña de crear un Consejo de Defensa, en el marco de UNASUR.
En consonancia con esto último, funcionarios de Argentina y Brasil, ligados a
las áreas militares y de defensa, mantuvieron reuniones en los últimos meses
a fin de coordinar posiciones y construir un pensamiento estratégico común.

Consideraciones finales

Existe una realidad que es innegable tanto para Argentina como para
Brasil y esa es la inevitabilidad de la relación. La proximidad geográfica y la
pertenencia al mismo subsistema político internacional deberían ser
determinantes al momento de diseñar y ejecutar la política exterior de cada
uno de estos estados. Podrán reconocerse o ignorarse, pero su accionar tendrá
repercusiones en el Otro. Por ello la necesidad de conocer al Otro.

15
Al veto de Uruguay se le sumo el rechazo de Perú y Colombia y la aparición de nuevos
posibles candidatos a ocupar el cargo como ser los chilenos Ricardo Lagos y Luis Maira y
el brasileño Marco Aurelio García. Fiablemente la fecha para la designación del Secretario
General de la UNASUR se pospuso para el mes de abril de 2009.
16
Las masivas protestas en Ecuador contra el gobierno de Lucio Gutierrez en pos de un
cambio profundo en el país se agudizaron cuando los nuevos magistrados de la Corte
Suprema (el 8 de diciembre de 2004 fueron reemplazados 27 de los 31 miembros) anularon
los juicios contra los ex presidentes Gustavo Noboa y Abdalá Bucaram, posibilitando el
regreso al país desde su exilio. Esta compleja situación y la falta de respuesta a los pedidos
de cambio recrudecieron las protestas contra el presidente y llevaron a los manifestantes
a pedir la renuncia del presidente. Ante la falta de respuesta de Gutierrez, la oposición
impulsó en el Congreso un juicio político contra el presidente. Finalmente el 20 de abril de
2005 el Congreso destituyó a Gutierrez.

137

Victor.p65 137 14-07-2009, 17:47

 El proceso de aprendizaje, que debería ser mutuo, esta condicionado
tanto por variables internas como externas, estructurales como coyunturales,
por lo cual los gobiernos de Argentina y Brasil deben fortalecer los mecanismos
de diálogo y consulta para facilitar la discusión y coordinación de posiciones
comunes frente a diversos temas, pero también para administrar las diferencias
que puedan llegar a suscitarse.
La relación argentino-brasileña en el nuevo milenio oscila entre una
coordinación diplomática y negociaciones conjuntas puestas en marcha en
diferentes frentes, hasta sucesivos episodios de crisis ocasionados por intereses
económicos distintos y por declaraciones políticas subidas de tono. En este
marco la relación bilateral presenta distintas caracterizaciones. Desde lo
discursivo, voluntad política mediante y objetivos compartidos, se evidencia
que la relación Argentina-Brasil se inserta en el marco del concepto de sociedad
estratégica. En el plano de las acciones, tanto en el ámbito económico como en
el político, estos actores se constituyen en parceiros (socios) estratégicos
formando alianzas cuando las circunstancias las fomenten y desestimándolas
cuando éstas no convienen a los propios intereses, sean estos políticos y/o
económicos. Es decir, a pesar de las declaradas coincidencias, las afinidades no
alcanzan para traspasar la barrera de identificación con el Otro.
En este sentido, en algunas ocasiones pareciera existir cierto desfasaje
entre el nivel discursivo y el de la acción política, atenuar esta desconexión
debería ser un objetivo de ambos estados. Para ello, habría que unificar criterios
en torno a los alcances y a los límites de la relación estratégica, que permitan
a las diplomacias de Argentina y Brasil plantear de manera sincera y factible,
sus objetivos e intereses en torno al vínculo bilateral. Asimismo tendrían que
identificarse intereses comunes, potenciales áreas de cooperación y las diferentes
aspiraciones del Otro, resultantes del lugar y el rol que tienen y pretenden
tener en el actual orden internacional. De esta manera, también se contribuiría
a garantizar una determinada regularidad en la intensidad de las relaciones.
Más allá de algunas apreciaciones, resulta claro que existe consenso en
torno al carácter estratégico de la relación bilateral. A partir de aquí se puede
reconocer que no es necesario buscar un concepto alternativo, que seguiría
redundando en medio del universo de abordajes teóricos existentes, sino más
bien, darle contenido estratégico a la relación precisando sus formas y alcances.
De este modo, la correcta percepción del Otro juega un papel fundamental
en este proceso, ya que al no existir una definición exacta, precisa y única del
concepto relación estratégica, y al ser aplicado a diferentes casos y en muchas
ocasiones con ligereza, se torna de vital importancia contextualizarlo en la relación
bilateral en la que se aplica. De hecho, esta es una manera de dotarlo de contenido.

138

Victor.p65 138 14-07-2009, 17:47

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139

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 140

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 O PAPEL DAS IDÉIAS NA INTEGRAÇÃO REGIONAL: AS DIFERENTES
VISÕES DO MERCOSUL EXISTENTES DENTRO DA ARGENTINA E DO
BRASIL

EL PAPEL DE LAS IDEAS EM LA INTEGRACIÓN REGIONAL: LAS

DIFERENTES VISIONES DEL MERCOSUR EM ARGENTINA Y BRASIL

Miriam Gomes Saraiva

Resumo

O Mercosul é objeto de debate de estudiosos de Integração Regional. A

perspectiva de evolução esperada em 1991 não foi implementada e suas la-
cunas passaram a chamar a atenção. Um elemento que limita seu
aprofundamento diz respeito às percepções e expectativas diferentes que
existem sobre o bloco no interior de seus Estados membros, perpassando
tanto os diplomatas e outros atores governamentais quanto acadêmicos e
sociedade civil. Nos casos da Argentina e do Brasil, no decorrer da evolução
do processo de integração foram desenvolvendo-se percepções diferentes nos
âmbitos domésticos, assim como dinâmicas diferentes em um e outro país
que dão base para a estruturação das visões nacionais. O objetivo aqui é
analisar as idéias mais marcantes de atores governamentais dos dois países
em relação ao Mercosul desde os anos 90. Para tanto, o capítulo é dividido
em quatro partes e as conclusões. A primeira aponta seu marco teórico. A
segunda parte apresenta as percepções do processo de integração que
permearam o aparato governamental da Argentina. Em seguida são exami-
nadas as diferentes percepções existentes na diplomacia brasileira. A última
parte concentra-se nas principais idéias defendidas nos governos de Néstor
Kirchner e Lula da Silva.

Resumen

El MERCOSUR es objeto de debate entre estudiosos de la Integración

Regional. La perspectiva de la evolución esperada en 1991 no fue
implementada y sus lagunas pasaron a llamar la atención. Un elemento que
limita su profundización se refiere a las diferentes percepciones y expectati-

141

Victor.p65 141 14-07-2009, 17:47

 vas que existen sobre el bloque al interior de sus estados miembros, no solo
entre los diplomáticos y otros actores gubernamentales, sino también entre
académicos y la sociedad civil. En los casos de Argentina y Brasil, con el
correr de la evolución del proceso de integración se fueron desarrollando
percepciones diferentes en los ámbitos domésticos, así como dinámicas dis-
tintas entre ambos países que fueron la base para la estructuración de las
visiones nacionales. El objetivo de este trabajo es analizar las ideas principales
de los actores gubernamentales de los dos países en relación al MERCOSUR
desde los años noventa. Para ello, se dividirá el capítulo en cuatro partes y
una conclusión. La primera apunta al marco teórico. La segunda parte presenta
las percepciones del proceso de integración que permean el aparato
gubernamental de la Argentina. Seguidamente, son examinadas las diferen-
tes percepciones existentes en la diplomacia brasileña. La última parte se
concentra en las principales ideas defendidas en los gobiernos de Néstor
Kirchner y Lula da Silva.

Abstract

The Mercosur is subject of discussion among regional integration

scholars. The evolution expected in 1991 have not been implemented and its
lacks began to catch attention. One of the factors that contribute to limit its
improvement refers to different perceptions and expectations about the block
that exist inside the two countries. They can be seen among diplomats and
other governmental actors, but also among scholars and civil society. In
Argentine and Brazilian cases, during the integration process evolution,
different perceptions have been developping in domestic level. Different
dynamics also have been structuring, in which the formulation of the
“national” visions are based on. The aim of this chapter is to analyse the
main ideas about the Mercosur within governmental actors in both countries
since the 90ties. Along with this objective, the chapter is divided on four parts
and conclusion. The first part points its theoretical framework. The second
one presents the perceptions about the integration process within de
bureaucracy of Argentine government. Next, the different perceptions of
Mercosur inside Brazilian diplomacy are examined. The last concentrate in
the main ideas defended inside the governments of Néstor Kirchner and Lula
da Silva.

142

Victor.p65 142 14-07-2009, 17:47

 Introdução

A tualmente, o Mercosul é objeto de debate e preocupação de diversos es

tudiosos de relações internacionais e integração regional. A perspectiva
de evolução que se esperava em 1991, quando assinado o Tratado de Assun-
ção, não foi implementada e as lacunas do bloco passaram a chamar mais a
atenção que seus benefícios. Um elemento importante que limita seu
aprofundamento e bloqueia sua consolidação diz respeito às percepções e
expectativas diferentes que existem sobre o Mercosul no interior de seus Es-
tados membros, perpassando tanto os diplomatas, burocratas de outras agên-
cias governamentais, acadêmicos e a sociedade em geral.
Nos casos da Argentina e do Brasil, em termos genéricos, embora as
visões domésticas sejam favoráveis ao bloco, no decorrer da evolução do
processo de integração foram desenvolvendo-se percepções diferentes no
interior dos respectivos aparatos governamentais, assim como dinâmicas di-
ferentes em um e outro país que dão base para a estruturação das visões
nacionais.
Depois de meia década de aproximação entre a Argentina e o Brasil nos
campos tanto de políticas externas quanto de experiências econômicas de
caráter heterodoxo, no início dos anos noventa, quando é assinado o Tratado
de Assunção, tanto as respectivas políticas econômicas quanto suas políticas
externas experimentavam modificações importantes que tiveram impacto
sobre o processo de integração.
A Chancelaria argentina é, em termos gerais, mais débil e mais perme-
ável pela política que o Itamaraty. Historicamente, a política externa argen-
tina foi mais uma política de conjuntura que uma política de Estado. A Chan-
celaria é muito exposta a pressões de outros setores da política. E nos marcos
governamentais, os principais atores formuladores do processo de integração
foram a Chancelaria, e o Ministério de Economia. No interior de ambos hou-
ve uma coexistência de perspectivas mais ortodoxas com outras mais hetero-
doxas no campo da economia com diferentes enfoques sobre a necessidade e
a forma a ser assumida pelo Mercosul, e de visões liberais, pragmáticas e/ou
progressistas no campo da política, que condicionaram a evolução do bloco.
O comportamento do país durante o processo foi marcado também por dife-
rentes interpretações sobre o papel que Brasil deveria jogar no arco de suas
relações exteriores.
O Itamaraty, por seu turno, é uma corporação forte, com peso próprio
e uma burocracia importante que historicamente concentra o processo de
formulação da política externa. A chegada de Collor de Mello à presidência

143

Victor.p65 143 14-07-2009, 17:47

 esteve acompanhada de uma crise de paradigma de política externa que pôs
em cheque os princípios do comportamento adotado até então, mas que não
levou à consolidação de um conjunto de princípios comum. Levou sim à
divisão basicamente em duas correntes de pensamento –autonomistas e
institucionalistas pragmáticos- que influenciaram sobre o avanço do proces-
so de integração1. No entanto, nos primeiros anos do processo estruturou-se
frente ao processo de integração uma coalizão interna que incluiu em ter-
mos econômicos tanto as correntes mais heterodoxas quanto as mais favorá-
veis à uma abertura econômica (Lima, 2006), e em termos diplomáticos,
tanto os autonomistas quanto os institucionalistas pragmáticos. Setores mais
favoráveis ao aprofundamento institucional do bloco –os chamados progres-
sistas- virão a ter maior peso somente durante o governo Lula, quando se
rompe esta aliança2.
O objetivo deste capítulo é analisar as idéias mais marcantes presentes
nos atores governamentais da Argentina e do Brasil em relação ao Mercosul
desde os anos noventa até nossos dias. Para tanto, ele será dividido em quatro
partes e as conclusões (preliminares)3. A primeira parte fornece uma explica-
ção básica da opção pelo elemento cognitivo como fator explicativo da evolu-
ção do Mercosul. A segunda e a terceira apresentam as percepções do proces-
so de integração que permearam os aparatos governamentais dos dois países.
A quarta parte dá destaque para as idéias mais presentes nos governos de
Néstor Kirchner e Lula da Silva. Por fim, algumas considerações finais.

1- O papel das idéias nos processos de integração regional:

Existem diferentes teorias explicativas para os processos de integração
regional, desde o início dos anos noventa o regionalismo vem ocupando um
lugar importante nas pesquisas de relações internacionais. As novas experi-
ências nesta área que podem ser vista desde então são vinculadas à
globalização com vistas a atingir um patamar de economia mais aberta, à
formação de uma economia de escala a partir da articulação entre os mode-

1
A definição da segunda corrente como institucionalistas pragmáticos é inspirada na defi-
nição de Pinheiro (2000). Em geral este grupo é definido como liberais.
2
Malamud e Castro (2007) fazem uma classificação interessante e separam as percepções
sobre o Mercosul em três grupos: liberais (menos favoráveis), realistas e progressistas.
Aqui colocamos os realistas como pragmáticos.
3
O termo preliminares foi utilizado pois é um campo muito vasto que um artigo por si só
não pode esgotar. Esperamos que sirva como incentivo para novas pesquisas na área.

144

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 los macro-econômicos dos países em processo de integração, e na defesa dos
regimes democráticos.
Desde o início do milênio de 2000 que estas condições de funciona-
mento do novo regionalismo vêm sendo postas em xeque. O modelo de eco-
nomia aberta não vem mostrando bons resultados em diversos países (com
destaque para caso sul-americano) e vem sendo substituído por políticas
mais próximas ao que poderia ser chamado de neodesenvolvimentismo. Em
geral, estas políticas priorizam mais a cooperação que a integração. A idéia
de se criar uma economia regional em escala não foi posta em prática até
hoje. E o consenso sobre a importância dos regimes democráticos experi-
mentou modificações e perdeu peso nos países em desenvolvimento; novas
experiências de cunho mais nacionalista vêm tendo lugar nestes países.
Neste quadro, as explicações mais tradicionais dos processos de
integração regional -como o intergovernamentalismo e o neofuncionalismo
( junto com outras mais contemporâneas)- não conseguem proporcionar
explicações completas dos processos integração regional fora das fronteiras
da Europa. Sem abandonar de todo as teorias explicativas assinaladas, o marco
teórico deste projeto buscará privilegiar elementos cognitivos como alterna-
tiva a estes modelos. A abordagem partirá da perspectiva de que, para se
analisar um processo de integração -com maior destaque para suas lacunas
que para seus êxitos- deve-se tomar em conta sua vinculação com as políti-
cas externas dos estados-membros e os fatores subjetivos que instruem tanto
um como o outro.
Nos marcos de uma literatura mais tradicional, Deutsch (1982) susten-
ta que para uma iniciativa de integração ter êxito necessita, entre outras, de
uma compatibilidade entre valores e vantagens conjuntas reais, assim como
“certo grau de identidade comum generalizada ou lealdade comum genera-
lizada”. Nos anos noventa, Goldstein e Keohane (1993) ressaltavam a partir
do institucionalismo racionalista a importância das idéias na formulação de
políticas externas. Silva (1998) destaca a importância da utilização do ele-
mento cognitivo como um agente ativo para a análise da política externa
brasileira.
Mais recentemente e a partir do desenvolvimento de novas perspectivas
explicativas das relações internacionais em termos gerais, Vigevani, K. Mariano
e M. Mariano (2001: 11) apontam para importância da identificação do
impacto dos discursos epistêmicos, oriundos do construtivismo, nos proces-
sos de integração regional. Malamud e Schmitter (2006) defendem que as
iniciativas de integração requerem como dinâmica de incentivos não somen-
te recompensas materiais a seus membros, mas também recompensas sim-

145

Victor.p65 145 14-07-2009, 17:47

 bólicas para os países envolvidos. Kratochwill (2006 – apud Vigevani,
Ramanzini jr. e Favaron, 2007: 15) defende que a forma como as idéias são
construídas internamente tem uma relação direta com o quadro normativo
que informa a política exterior de um país. Vigevani, Ramazini Jr. e Favaron
(2007: 3) chamam a atenção para a necessidade de se entender a posição do
Brasil em termos de política externa frente ao Mercosul à luz de fatores
cognitivos constitutivos da política exterior, que estão enraizados na socieda-
de e no Estado brasileiros. Gardini (2005: cap.6) examina três abordagens
cognitivas para entender o quanto as idéias e, mais especificamente, a demo-
cracia como valor, são elementos determinantes para a formulação da polí-
tica externa e para o caso do Mercosul em particular.

2- O papel da integração regional na diplomacia argentina. Dú-

vidas e diferenças
As posições frente ao processo de formação do Mercosul na Argentina
caracterizaram-se pela falta de consenso interno sobre a necessidade de se
estruturar um espaço regional e, sobretudo, sobre a forma de organizá-lo. A
idéia de uma dependência em relação ao Brasil, os riscos de se ter um par-
ceiro com uma economia instável, o nacionalismo e a autonomia brasileiros
foram sempre temas de debates. Nos marcos governamentais, as diferenças
existentes historicamente no interior da Chancelaria imitavam a consolida-
ção de um quadro de referência que orientasse as reflexões sobre a ordem
internacional ou em outras questões sobre a inserção internacional do país e,
conseqüentemente, também sobre o processo de integração regional.
Em termos gerais, as visões políticas sobre o Mercosul se dividiram em
três grupos, que tiveram como referência duas correntes de pensamento eco-
nômico mais freqüentes no país durante o período. Em termos estritamente
econômicos, a principal divergência está situada entre os chamados ortodo-
xos (de corte mais liberal) e os heterodoxos4 .
Os ortodoxos defendem a abertura unilateral e indiscriminada da econo-
mia, que propõe o desenvolvimento de um menor número de setores produti-
vos mas que detenham maiores vantagens comparativas e possam ter uma
inserção mais forte no mercado internacional. Com isto dão preferência a áre-
as de livre comércio em detrimento de uniões aduaneiras. Neste caso, os acor-
dos de comércio são julgados pelas criações e desvio de comércio que compor-

4
Sobre as visões de ortodoxos e heterodoxos, Chudnovsky e López (2000) têm um trabalho
interessante sobre o tema que me forneceu elementos para entender esta diferenças.

146

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 tam em seu interior, e o quanto o acordo em si favorece uma maior abertura
das economias de seus estados membros frente ao exterior. Os heterodoxos,
por seu turno, preferem políticas estatais destinadas a promover o desenvolvi-
mento industrial com enfoque setorial. Defendem que a união aduaneira dá
aos países membros um acesso preferencial aos mercados do bloco que pode,
por si, gerar mais benefícios para os parceiros do acordo.
Com base nesta abordagem da economia os heterodoxos defendem o
avanço da coordenação de políticas macroeconômicas e a introdução de
uma agenda industrializante no interior do Mercosul. Isto significaria, por
um lado, a unificação de posições nas negociações econômicas internacio-
nais tanto nos marcos jurídicos do Mercosul quanto em instâncias multilate-
rais como as negociações para formação da Área de Livre Comércio das
Américas (ALCA) ou da Organização Mundial do Comércio (OMC). Por outro
lado, significaria uma integração estratégica de recursos que assegurasse o
desenvolvimento dos setores produtivos (Lavagna, 1997). O fim das assimetrias
entendidas como diferenças nas políticas de incentivos para a industrializa-
ção também seria um passo importante. Os heterodoxos de caráter mais pro-
gressista secundam esta perspectiva, mas dando no geral menos ênfase à
dimensão econômica.
Em termos políticos, existem três visões diferentes. A primeira, de cará-
ter liberal, coincidente com a corrente ortodoxa na economia, dá preferên-
cia a manter com Brasil basicamente relações econômicas e buscar aproxi-
mar-se dos Estados Unidos em termos políticos. Por um lado, esta perspectiva
identificou durante os anos noventa o mundo sob o predomínio de uma po-
tência que, dada a sua gravitação, deveria ser o aliado fundamental. Por
outro lado, Brasil é identificado como um país com um projeto de liderança
individual autônomo que dificulta uma aproximação de posições (Russell e
Tokatlian, 2003).
Dentre os heterodoxos, encontram-se duas posições diferentes: prag-
máticos e progressistas (Malamud e Castro, 2007). Dentro da percepção da
importância da atuação do Estado e do bloco na promoção do desenvolvi-
mento industrial de seus países-membros, os pragmáticos defendem um
enfoque prioritariamente econômico de um Mercosul que produza benefíci-
os econômicos para o país e aonde a institucionalização será bem vinda
somente na medida em que aumente sua eficácia neste campo. Têm maior
preocupação com o fortalecimento de procedimentos técnicos e com a
integração funcional, que possam agregar eficiência ao processo.
Para os progressistas, por sua vez, a principal preocupação deve ser
política. O processo de integração, neste caso, tem uma perspectiva de longo

147

Victor.p65 147 14-07-2009, 17:47

 prazo de caráter estratégico vis a vis terceiros estados. Entendem que o pro-
cesso de integração fortaleceria a posição da Argentina no concerto de na-
ções (Sigal, 2006). Com base na defesa de Deutsch (1982) da necessidade de
uma identidade comum, propõem um Mercosul cuja base seja uma identi-
dade comum. Neste caso, a ênfase está na participação da sociedade civil e
no fortalecimento da parte institucional do bloco, com destaque para insti-
tuições como um Parlamento que, por sua vez, fortaleceria o desenvolvi-
mento da democracia regional e de uma cidadania mercosulina.
Em relação à possibilidade de uma aliança estratégica com o Brasil, tanto
pragmáticos quanto progressistas são favoráveis, mas dando destaque a di-
mensões diferentes. Em termos gerais, se apóiam na crença da superação defi-
nitiva da cultura de rivalidade e em elementos da cultura da amizade. Segundo
Russell e Tokatlian (2003), o crescimento mais acentuado da economia brasi-
leira junto do fim da possibilidade da Argentina implementar uma estratégia
de contenção do poder brasileiro através do equilíbrio, a democratização de
ambos trazendo maior convergência em valores políticos e uma maior
interdependência econômica, favoreceram este novo arranjo regional.
No entanto, seria um elemento a se construir e difícil por tratar-se de
uma relação assimétrica onde as partes não têm claro o peso que cada uma
delas pode ocupar (Saraiva, 2006). O peso desigual dos dois países no cená-
rio tanto regional quanto internacional, assim como as numerosas assimetrias
existentes em relação tanto à tradição quanto à eficiência de suas respectivas
diplomacias, dificultam tanto a construção desta parceria quanto a formula-
ção de uma posição de mais consenso dentro da Argentina sobre o tema.
Dentro do processo de construção desta parceria, as visões tanto prag-
mática quanto progressista propõem em termos gerais um comportamento
da Argentina no modelo de Estado barganhador, de acordo com perspectiva
de Myers (1991) sobre atuação dos estados na esfera regional. A visão mais
progressista agrega a idéia de uma aliança estratégica para atuação interna-
cional, e a importância de uma parceria baseada em partilha de valores.
Neste caso, é defendida uma parceria estável que não se sustentaria apenas
na vontade dos governos mas que precisariam enraizar-se além do mundo
oficial envolvendo agentes econômicos e a sociedade civil em geral. Neste
caso, o Mercosul deveria aprofundar sua institucionalização incluindo as
dimensões política e social.
Estas idéias estiveram (e seguem estando) presentes entre lideranças
políticas, diplomatas, agentes econômicos, assim como intelectuais/analistas
econômicos e políticos formadores de opinião do país. Não tiveram um vín-
culo direto com partidos políticos ou forças políticas organizadas, nem vín-

148

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 culos com um setor específico da burocracia governamental5. Em diversos
casos, as diferenças em termos econômicos não assumiram um vínculo dire-
to com as visões políticas, nem foram constantes no decorrer do período que
vai de 1985 até 2007. Foram opiniões muitas vezes difusas e em movimento
de acordo com a conjuntura.
Em relação à visão dos empresários, não houve também uma posição
uniforme, variando de acordo com a conjuntura e o setor em questão. O
setor industrial de pequena escala tendeu a ser mais favorável a medias pro-
tecionistas, embora, no geral a estrutura industrial, assim como os interesses
do setor são fragmentados, e a União Industrial Argentina não chegou a atu-
ar como coordenação inter-empresarial que funcionasse como pólo
aglutinador e agente de interlocução com o Estado (Vaz, 2002)6.

3- As visões da integração regional na diplomacia brasileira. O

peso dos princípios básicos da política externa
As interpretações existentes no interior da diplomacia e do aparato go-
vernamental brasileiros sobre o processo de integração regional experimen-
taram, ao mesmo tempo, diferenças em termos de percepções, e, diferente-
mente do caso argentino, a influência forte do elemento cognitivo presente
na política externa brasileira em termos históricos. Segundo Vigevani,
Ramazini Jr. e Favaron (2007), a posição do Brasil frente ao Mercosul deve
ser vista à luz de fatores constitutivos da política externa, enraizados na so-
ciedade e no Estado brasileiros: a autonomia e o universalismo7 .
Em relação às diferenças, em termos políticos houve três grupos mais defi-
nidos, sendo dois deles notadamente mais fortes e com maior penetração no
aparato governamental. Em termos econômicos, é possível separar entre os mais
favoráveis a um processo de abertura econômica e aqueles identificados com o
desenvolvimentismo. Cabe ressaltar, porém, que mesmo os favoráveis à abertu-
ra econômica dentro dos marcos governamentais não se enquadram plena-
mente no padrão liberal de caráter ortodoxo que se encontra na Argentina.

5
Cabe assinalar que a heterodoxia foi mais forte nos governos de Alfonsín (União Cívica
Radical) e Duhalde e Kirchner (Partido Justicialista), enquanto a ortodoxia teve força no
período de Menem ( Justicialista) e um pouco em De la Rúa (UCR).
6
Os comentários de Federico Merke ajudaram-se a penar sobre esta questão e o caso argen-
tino em geral.
7
Vigevani, Ramazini Jr. e Favaron (2007) fornecem uma interpretação muito relevante para
a posição brasileira frente ao Mercosul.

149

Victor.p65 149 14-07-2009, 17:47

 Apesar do esgotamento do modelo de crescimento baseado na substitui-
ção das importações, o êxito do crescimento econômico a partir do modelo
proporcionou o desenvolvimento de setores desenvolvimentistas fortes e está-
veis. Gerou uma estrutura industrial complexa e diversificada. Assim o Brasil
recebeu os anos noventa com uma confrontação entre um pensamento plena-
mente liberal que não teve êxito após o impeachment de Collor de Mello, e um
equilíbrio entre um pensamento mais favorável à abertura econômica (sem
abrir mão da política industrializante adotada anteriormente) e um pensa-
mento mais tradicional, nacionalista e desenvolvimentista. Isto levou, na práti-
ca, a um processo de liberalização condicionada (Veiga, 2002: 18).
A visão mais favorável à abertura econômica, identificava o Mercosul
como um espaço para diminuir os impactos e o próprio ritmo de uma aber-
tura para o exterior, oscilando entre, nos piores momentos, a defesa com
pouco vigor do retorno a uma área de livre comércio, e a aceitação de uma
união aduaneira incompleta. Os desenvolvimentistas (que podem ser identi-
ficados com os padrões da heterodoxia) buscavam a integração como meca-
nismo de acesso a mercados externos, elemento capaz de impulsionar no
sentido de transformações e de maior eficiência o sistema produtivo interno,
assim como um canal de projeção fortalecimento nas negociações econômi-
cas internacionais.
Em termos políticos, grosso modo, os mais favoráveis a um processo de
liberalização condicionada encontravam mais identidade nos marcos dos
institucionalistas pragmáticos em termos diplomáticos. Este grupo caracteri-
zou-se por, sem abrir mão dos padrões mais profundos da política externa
brasileira de autonomia e universalismo, dar maior importância ao apoio do
Brasil aos regimes internacionais em vigência. Defende a idéia de uma inser-
ção internacional do país a partir de uma autonomia pela integração (onde
valores globais devem ser defendidos por todos). Neste caso, busca na Amé-
rica do Sul uma liderança mais discreta8 . Em relação ao Mercosul, esta visão
aproxima-se dos pragmáticos na Argentina: a institucionalização não é ne-
cessária e só será bem vinda na medida em que potencialize a capacidade do
bloco de produzir benefícios.
A segunda corrente, de caráter mais autonomista, defendia uma proje-
ção mais autônoma e ativa do Brasil na política internacional; teria preocu-
pações de caráter também político-estratégico dos problemas Norte-Sul; e

8
Sobre o desejo de autonomia e a perspectiva de adesão por parte do Brasil aos regimes
internacionais na matriz da política externa brasileira dos anos noventa, Pinheiro (2000)
fornece reflexões interessantes.

150

Victor.p65 150 14-07-2009, 17:47

 buscaria um papel de maior liderança brasileira na América do Sul. Por per-
ceber a integração sul-americana sob a liderança brasileira como priorida-
de, via como importante uma ampliação do bloco através da entrada de no-
vos estados. O Mercosul, por seu turno, poderia atuar como um instrumento
capaz de proporcionar ao Brasil um melhor posicionamento regional, assim
como atuar na esfera comercial como elemento capaz de abrir caminho para
a formação de uma área de livre comércio na região.
Desde 1991, porém, estas duas abordagens convergiram em torno da for-
mação e evolução do Mercosul. O modelo baseado em uma união aduaneira
incompleta, no não-aprofundamento da integração política e no baixo perfil
institucional atendeu às diferentes visões. Atuaria como um reforço para a inser-
ção internacional do Brasil, sem os condicionamentos próprios de um mercado
comum ou de traços supranacionais (Vigevani, Ramanzini Jr. e Favaron, 2007).
A perspectiva de uma aliança entre Argentina e Brasil no que diz respeito
a uma atuação frente aos temas da política regional também foi objeto de
consenso entre as duas correntes diplomáticas e outros setores do aparato
burocrático brasileiro: a política externa brasileira seria uma área sensível e
vista como questão de soberania nacional. Segundo Pinheiro (2000: 323), no
caso das relações do Brasil com países vizinhos o desejo de autonomia “se
utiliza da concepção [grociana] para a satisfação de sua busca por poder”9.
Assim seus espaços de atuação externa em termos individuais e do aumento de
sua projeção no cenário internacional não devem ser obstacularizados por
qualquer partilha de soberania. Como agravante, a corporação diplomática
brasileira tem uma visão da Argentina como sócio menor, e as mudanças fre-
qüentes que ocorrem na política externa argentina geram desconfiança.
Como no caso argentino, as diferentes perspectivas perpassaram o apa-
rato governamental, os partidos políticos, agentes econômicos e a sociedade
civil em geral. E a existência de uma aliança entre diferentes perspectivas
deixou mais obscuras as diferenças, assim como as alternativas de evolução
do processo de integração.
Por fim, e de forma lateral, a visão progressista desenvolveu-se no Brasil
também com pouca influência no interior da diplomacia e de outras agências
do governo. Diz mais respeito a uma visão histórica de acadêmicos e lideran-
ças formadoras de opinião pró-integração, que propõem um aprofundamento
do processo de integração em termos políticos e sociais e que buscam abrir
espaços para avanços no interior do bloco em termos de sua institucionalização.
Neste caso coincidem com os progressistas argentinos.

9
O termo grociana consta em outra parte do artigo.

151

Victor.p65 151 14-07-2009, 17:47

 4- Mudanças durante as gestões de Lula e Kirchner
A evolução das percepções dos atores governamentais sobre o Mercosul
na Argentina e no Brasil teve impacto no processo de construção do bloco. A
ausência de coincidências nas visões existentes nos dois países e a existência
de período mais e períodos menos favoráveis marcou a descontinuidade dos
avanços intra-bloco. Até a eleição de Néstor Kirchner e Lula da Silva, as
preocupações estavam orientadas para a construção (ou não) de uma parce-
ria entre ambos.
A eleição dos presidentes Lula e Néstor Kirchner abriu novas perspecti-
vas para o bloco. A ascensão de governos identificados como progressistas
trouxe à baila a possibilidade de aprofundamento do processo de integração
com maior articulação econômica, mais institucionalização e a construção
de uma parceria mais sólida no campo político. No entanto, chegando o go-
verno Lula a seu segundo mandato e tendo já o governo de Kirchner termi-
nado e dado lugar à presidência de Cristina Kirchner, as perspectivas levan-
tadas em 2003 parecem não ter se concretizado, fora algumas exceções.
Na Argentina, o governo Kirchner abriu espaços para os pensamentos
heterodoxos tanto pragmáticos quanto progressistas, deixando no ostracis-
mo a corrente ortodoxa. Foi levantada por políticos e acadêmicos progressis-
tas a idéia de que a coexistência de governos de esquerda facilitaria o estabe-
lecimento da aliança estratégica entre os dois países capaz de dar respostas
conjuntas frente e temas regionais e internacionais.
Em relação à economia interna, Kirchner adotou uma estratégia
neodesenvolvimentista de caráter heterodoxo, buscando estabelecer uma polí-
tica industrial mais ativa orientada para a recomposição do parque industrial
nacional que se refletiu nas percepções do Mercosul. O reflexo desta estratégia
econômica no processo de integração navegou entre duas alternativas.
Por um lado, desenvolveu-se a expectativa de estabelecimento e conso-
lidação de uma coordenação de políticas macroeconômicas e cambiais, pro-
posta por muitos políticos e acadêmicos. Esta coordenação viria acompa-
nhada de um aumento de eficiência tanto no processo de integração de infra-
estrutura (com destaque para a questão energética), quanto na sua dimen-
são institucional10 . Neste caso, é identificado um déficit institucional que
obstacularizaria uma maior eficiência do bloco. Para superar este déficit, foi
debatido (com pouco êxito) um viés mais técnico para a Secretaria.
10
Estudo de Bouzas, Veiga e Torrent (2002) é muito completo em sua análise do Mercosul e
fornece elementos para se pensar sua dimensão econômica desde uma perspectiva hete-
rodoxa.

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Victor.p65 152 14-07-2009, 17:47

 Mas, por outro lado, a adoção de características de um modelo econô-
mico nacionalista e de caráter neodesenvolvimentista junto com o pouco
avanço no sentido de organizar políticas para lidar com as assimetrias deu
argumentos a outro grupo menos favorável à aproximação com o Brasil no
interior da corrente de pensamento heterodoxa e que se preocupa com a
dimensão da economia brasileira, para defender o estabelecimento de meca-
nismos de defesa comercial. Esta corrente priorizaria um modelo mais coo-
perativo que integracionista (Hirst,2007). Neste caso, o temor de perder ter-
reno em relação ao Brasil em termos regionais aparece claramente.
Nos marcos da política, nos círculos mais próximos à figura do presi-
dente Kirchner, uma aliança estratégica com a Venezuela começou a dese-
nhar-se como um mecanismo equilibrador da construção da liderança bra-
sileira, que aumentaria, por sua vez, os instrumentos de barganha da Argen-
tina. O governo venezuelano dedicou-lhe um caro apoio ao comprar títulos
da dívida argentina exercendo parcialmente o papel de um paymaster que a
diplomacia brasileira evitava assumir. Como elemento a se agregar, uma vi-
são consolidada de política externa de sua gestão não é perceptível e sua
preocupação principal é conseguir insumos para o desenvolvimento do país,
sem cálculos de mais longo prazo.
Desde a vertente brasileira, as perspectivas de evolução enfrentaram
também obstáculos. A atuação da gestão de Lula no Mercosul vem sendo
marcada por movimentos diferentes, oriundos de distintas correntes de pen-
samento que compõem o governo. A primeira, já vista, refere-se à perspecti-
va autonomista que prioriza a liderança brasileira na América do Sul como
um todo, que poderia ser enquadrada segundo a classificação de Myers (1991)
no comportamento de Estado aspirante à hegemonia. Esta perspectiva im-
pulsionou a assinatura de acordo de associação com os países da Comunida-
de Andina e a candidatura da Venezuela a entrar como sócio pleno. Ao mes-
mo tempo, busca manter um equilíbrio econômico no interior do Mercosul
que favoreça os projetos brasileiros de desenvolvimento industrial e projeção
econômica. A segunda, ligada ao partido do presidente Lula, diz respeito à
visão de acadêmicos e lideranças políticas pró-integração, e sugere o
aprofundamento institucional do processo de integração nos campos políti-
co e social.
Mas além das forças que compõem o governo Lula, o fator mais impor-
tante que vem marcando e obstacularizando as atuações da atual gestão é a
erosão da coalizão entre institucionalistas pragmáticos e autonomistas que
sustentou os primeiros anos do processo de integração (Lima, 2006). Com a
ruptura da aliança, a posição a ser assumida pelo governo de Lula no campo

153

Victor.p65 153 14-07-2009, 17:47

 da integração regional tornou-se mais imprecisa e mais frágil, sujeita a crí-
ticas de setores empresariais e de segmentos do aparato governamental mais
favoráveis à liberalização embora condicionada da economia. Almeida
(2007a; 2007b) chama a atenção para as lacunas do Mercosul, com desta-
que para o fraco desempenho do bloco como facilitador da modernidade
produtiva, como espaço para liberalização comercial, assim como a aceita-
ção de exceções protecionistas11 . Ao mesmo tempo, vive uma tensão entre as
percepções e interesses de uma e de outra posição apontadas acima, que
convivem em seu interior.
Os custos de uma política cooperativa com os parceiros do Mercosul -
referente à visão heterodoxa dos argentinos de coordenação de políticas
macroeconômicas e cambiais e aumento de eficiência no processo de
integração de infra-estrutura- são politicamente difíceis e as iniciativas neste
campo são tênues, como no caso do Fundo para a Convergência Estrutural
do Mercosul, que embora tenha sido criado é limitado e não atende às ex-
pectativas dos demais parceiros12 . Os desequilíbrios econômicos regionais
internos ao Brasil dificultam que o país exerça o papel completo do paymaster
no bloco ou na região e absorva custos dos parceiros menores.
Dentro deste quadro, a única visão onde houve uma coincidência de
posições na Argentina e no Brasil foi no campo dos progressistas. Embora
tenham influência mais limitada nos dois governos, fazem-se presentes em
alguma medida e conseguiram alguns ganhos. Para superar o déficit
institucional, o Tribunal Permanente de Revisão entrou em vigor, foi criada a
Comissão de Representantes Permanentes e foi debatido um viés mais técni-
co para a Secretaria. Em 2006 foi por fim criado o Parlamento do Mercosul,
embora sem poder legislativo.

Considerações finais
O novo mandato do governo de Lula e o governo de Cristina Kirchner
parecem não introduzir muitas novidades. A curto prazo, não há perspecti-
vas de aprofundamento da integração nos marcos do bloco. A política eco-
nômica neodesenvolvimentista adotada pela Argentina e o novo equilíbrio
interno ao bloco resultante da (quase) entrada da Venezuela não favorece-
11
Paulo Roberto de Almeida é um diplomata que vem tendo uma participação significativa
no processo de formulação de política externa a partir de uma perspectiva institucionalista
pragmática.
12
O Focem foi criado, com um total inicial de US$100 milhões por ano, em dezembro de
2004. Ver http://www.mercosur.gov.ar.

154

Victor.p65 154 14-07-2009, 17:47

 ram o avanço pensado em 2003 pelos progressistas. Pelo lado brasileiro, a
ruptura na coalizão das correntes existentes no interior da diplomacia e do
aparato governamental em geral, o peso do Itamaraty nas decisões em detri-
mento de setores mais acadêmicos próximos ao Partido dos Trabalhadores e
os avanços autônomos tanto na economia brasileira quanto nas ações pró-
ativas do Brasil no cenário internacional, também não contribuíram.
Embora o presidente Lula tenha chamado a atenção para a necessidade
do Mercosul reinventar-se e encarar de frente questões relativas ao fortale-
cimento institucional” (Apud Vigevani, Ramanzini Jr. e Favaron, 2007: 19),
não se espera novos avanços do Mercosul no curto prazo. Os desencontros e
as diferenças nas visões internas de cada país, junto com a falta de percep-
ções conjuntas de caráter mais político (com exceção para o caso dos pro-
gressistas, que dividem uma perspectiva comum), atuam como obstáculo
importante para um aprofundamento do bloco.

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156

Victor.p65 156 14-07-2009, 17:47

 ARGENTINA CONTEMPORÂNEA NUMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

LA ARGENTINA CONTEMPORÁNEA DESDE UNA PERSPECTIVA BRASILERA

Williams Gonçalves

Resumo

O objetivo do texto é apresentar criticamente a política doméstica, a eco-

nomia e a política externa da Argentina. A análise tem como núcleo a idéia
segundo a qual a chegada de Nestor Kirchner à presidência da Repúlica repre-
senta a retomada da política de desenvolvimento por meio da industrialização
do país sob a liderança do Estado. Essa orientação política, que tem sido mantida
pela presidenta Cristina Kirchner, enfrenta séria oposição dos setores ligados
ao setor agrícola, que defendem o Estado mínimo e a orientação livre-cambis-
ta. Segundo o autor, a busca da autonomia pelo desenvolvimento industrial
buscado pelos dois governantes tem como característica a importância funda-
mental que atribuem ao Mercosul, e a cooperação com o Brasil em particular.

Resumen

El objetivo del texto es presentar críticamente la política doméstica, la

economía y la política externa de Argentina. El análisis tiene como núcleo la
idea según la cual la llegada de Néstor Kirchner a la presidencia de la Repú-
blica representa el retorno de la política de desarrollo por medio de la
industrialización del país bajo el liderazgo del Estado. Esa orientación políti-
ca, que ha sido mantenida por la presidente Cristina Kirchner, enfrenta seria
oposición de los sectores ligados al sector agrícola, que defienden el Estado
mínimo y la orientación libre-cambista. Según el autor, la búsqueda de la
autonomía por el desarrollo industrial buscado por los dos gobernantes tiene
como característica la importancia fundamental que atribuyen al MERCOSUR,
y la cooperación con Brasil en particular.

Abstract

This paper presents a critical analysis of the present domestic political

and economic environment of Argentina, as well as of its foreign policy. The

157

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 main idea is that the arrival of Nestor Kirchner to the presidency meant a
revival of the developmentalist policy through indutrialization, under the
state leadership. This political orientation was also implemented by Cristina
Fernandez de Kirchner, arising the strong opposition of those sectors connected
with agrobussiness, who defend a minimal state and free trade. According to
the author, the search of autonomy through industrial development is also
shown through the importance given to MERCOSUR and more specifically,
to the cooperation with Brazil.

158

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 Introdução

A política econômica ultraliberal adotada pelo governo Menem levou a

Argentina a passar por grave crise nos anos 2001/2002. Sob a presidên-
cia de Nestor Kirchner, o país experimentou notável recuperação, havendo
alcançado índices significativamente elevados de crescimento. E essa recu-
peração continuou a acontecer no governo de Cristina Kirchner, iniciado em
dezembro de 2007. Apesar disso, muitas são as críticas que tem recebido,
dentro e fora do país. A principal delas, é que estaria promovendo a reintro-
dução de práticas políticas e econômicas populistas. O estilo político
personalista e a falta de compromisso com as regras da economia de merca-
do são apontados pelos opositores como fatores que atrasam a moderniza-
ção do país.
A política externa é outro motivo para pesadas críticas. A mais freqüen-
te é que o país não dispõe de concepção estratégica. Conduzida em confor-
midade com parâmetros ideológicos ultrapassados, estaria mais subordina-
da à racionalidade de fatores internos, do que realmente empenhada em
desenvolver concepção coerente de inserção do país no sistema internacio-
nal. A aliança com o venezuelano Hugo Chávez constituiria prova segura da
falta de delineamento estratégico compatível com os interesses nacionais,
uma vez que essa parceria não apenas distancia o país de atores fundamen-
tais nas relações internacionais, como também cria desnecessárias áreas de
atrito com atores igualmente importantes.
A partir dessa curiosa situação -de um governo que consegue reverter
um quadro de crise aguda e obtém reconhecimento popular pelo êxito de
suas medidas, mas sofre pesadas críticas das elites de seu país e também dos
dirigentes de organismos econômicos internacionais-, pretendemos exami-
nar os aspectos mais destacáveis da realidade Argentina hoje, com vistas a
formar um juízo do país e inferir alguns elementos que nos possam ser de
algum modo úteis.

I- A política argentina
A restauração da autoridade presidencial constituiu o traço mais
marcante da ação governativa do presidente argentino Néstor Kirchner. É
essa uma constatação feita tanto pelos seus partidários, como pelos seus ad-
versários políticos, que, evidentemente, a interpretam de maneira bem dis-
tinta. Para seus partidários, a enérgica ação governativa de Kirchner signifi-
cou saudável luta pela recuperação da capacidade do Estado de funcionar

159

Victor.p65 159 14-07-2009, 17:47

 como núcleo formulador e executor de políticas públicas em favor do con-
junto social. Na visão de seus adversários, nada mais representou senão a
ambição de reconstituir a conhecida liderança populista tradicional. A vitó-
ria eleitoral de sua esposa Cristina Kirchner seria, no entendimento desses
críticos, a confirmação dessa característica permanente do peronismo.
Para tornar possível o entendimento desses pontos de vista divergentes,
faz-se necessário o exame de alguns aspectos da evolução política Argentina
nas últimas duas décadas.
Em 1983, a seguir à derrota sofrida na Guerra das Malvinas, teve lugar
eleições que iniciaram a reinstalação do regime democrático, depois de sete
anos de uma ditadura militar que se destacou pela extrema violência que
empregou contra os que resistiram ao regime. As urnas consagraram o nome
de Raúl Alfonsin, candidato pela União Cívica Radical, o mais antigo partido
político do país, fundado em 1891, e tradicionalmente apoiado pela classe
média. Mas Alfonsin não conseguiu cumprir o mandato. Os efeitos negativos
do Plano Austral, as manifestações de insubordinação de militares envolvi-
dos na guerra suja e a promulgação das leis do Ponto Final e da Obediência
Devida, mediante as quais pretendia resolver o problema do inconformismo
da sociedade em relação à falta de exemplar punição dos militares que pra-
ticaram crimes e torturas no período da ditadura, produziram tão séria crise
política, que, para prevenir-se contra o pior, decidiu antecipar a entrega da
faixa presidencial ao seu sucessor recém eleito, em 1989.
Seu sucessor, Carlos Menem, que governou durante toda a década de
noventa, foi eleito pelo Partido Justicialista, também conhecido como Partido
Peronista. O Partido Justicialista foi criado em 1945 por iniciativa do general
Juan Domingo Perón que, eleito, governou a Argentina por dois mandatos
(1946-1955). Ao lado da figura carismática de sua esposa Maria Eva Duarte
(Evita), Perón conseguiu elevar consideravelmente o padrão de bem estar
social do povo argentino, ao mesmo tempo em que buscou preservar a sobe-
rania e a independência do país no meio internacional.
A característica mais destacável do Partido Justicialista tem sido, desde
a época de sua criação, a organização política em forma de Movimento. O
Peronismo conserva, portanto, sua estrutura nucleada em províncias, em
grupos sociais e categorias funcionais e ao redor de temas específicos. Isto
significa que o Partido não tem formulado uma ideologia, nem tampouco
formalizado um programa unificador. É o compromisso em melhorar a sorte
do povo trabalhador e o de afirmar a dignidade da nação que garante sua
existência como uma das duas principais forças políticas organizadas do
país, ao lado da rival União Cívica Radical (Argumedo, 2005: 02).

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 Essa estrutura partidária horizontal permite o aparecimento de fortes li-
deranças setoriais e, sobretudo, provinciais, assentadas em grupos e máquina
burocrática, cuja ação política se realiza independentemente de qualquer de-
terminação central. Pelo fato de gozarem todos de grande autonomia, cada
liderança exprime diferentes interpretações acerca do momento político e,
conseqüentemente, propõe linhas de ação política que em muito diferem das
demais propostas pelas outras lideranças do partido. Dada a vasta abrangência
do peronismo na sociedade argentina, as divergências existentes entre suas
lideranças muitas vezes ocupam toda a agenda política do país.
Essas características do peronismo permitem entender como foi possí-
vel o presidente Carlos Menem seguir sua linha política ao longo da década
de noventa. Governador da província de La Rioja, situada a noroeste do país,
na fronteira com o Chile, Menem integrava o movimento denominado Reno-
vação Peronista. Tão livre e ampla era a concepção de renovação desse
movimento, que, na verdade, ia de encontro aos alicerces históricos do par-
tido. Pois, para sustar a crise que havia assolado o governo de Alfonsin, Menem
pôs em prática um amplo programa de reestruturação de orientação
neoliberal, emanado do Consenso de Washington, fundamentalmente cons-
tituído por privatização do setor público, reforma fiscal, abertura e
desregulamentação dos mercados e a imposição da paridade peso-dólar (con-
versibilidade).
Apesar de declarar-se comprometido com as idéias básicas do partido
de promover justiça social e de não abrir mão da soberania nacional, Menem
governou sustentado por sólida aliança com os grandes grupos econômico-
financeiros de dentro e de fora do país, a ponto mesmo de aceitar a indicação
para o ministério da Economia de executivos da multinacional Bunge y Born
(Azevedo e Catani, 2003: 118). Apoiado na máquina partidária e de setores
do movimento sindical peronista vinculados à Renovação, Carlos Menem
conquistou firme posição para, como dizia, elevar a Argentina à condição de
país do primeiro mundo. Essa firmeza da posição devia-se também ao fato
de a União Cívica Radical não ter exercido seu tradicional papel oposicionis-
ta em relação ao peronismo, uma vez que o Partido Justicialista governava
implementando um programa que coincidia com o seu próprio. Essa conci-
liação com a UCR acabou por consubstanciar-se no Pacto de Olivos (1993),
celebrado com Raúl Alfonsin, pelo qual tornou-se possível a reforma consti-
tucional (1994) e a conseqüente reeleição de Menem. Por outro lado, para a
sociedade argentina, traumatizada pela hiperinflação e pelos desmandos da
ditadura militar, o fato de o governo Menem ter contido a inflação e assegu-
rado a estabilidade política, graças aos recursos provenientes das privatizações

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 e do acesso ao crédito externo, representava uma conquista que não se podia
negligenciar (Cheresky, 2004).
À altura da metade do mandato, o poder de Menem começou a se esva-
ir. Em 1996, o poderoso ministro Domingo Cavallo renuncia num momento
em que se verificam a desaceleração da economia e queda das exportações,
o aumento das taxas de juros, ao mesmo tempo em que, no meio internacio-
nal, acontecem as crises mexicana e asiática. A insatisfação social com o
elevado índice de desemprego, somado às notícias de corrupção e de impu-
nidade traduziram-se em estrondosa derrota do Partido Justicialista nas elei-
ções legislativas de outubro de 1997. Das 257 cadeiras do Congresso dos
Deputados 139 passaram para as mãos da oposição, sendo que 110 ficaram
para a Alianza (União Cívica Radical e Frente País Solidário –FREPASO-),
restando ao peronismo apenas 118 cadeiras. Essa foi uma derrota histórica
que revelou o quanto o governo de Menem havia afastado os eleitores tradi-
cionais do partido e que, conseqüentemente, eliminava a possibilidade da
segunda reeleição de Menem e da eleição de qualquer outro candidato indi-
cado pelos peronistas (Irigaray, 1997).
As eleições presidenciais de outubro de 1999 confirmaram o que se
havia desenhando em 1997. O Partido Justicialista representado por Eduar-
do Duhalde perdeu a presidência por uma diferença de mais de 10% dos
votos. Fernando De la Rua, vitorioso pela Alianza entre a UCR e o FREPASO,
obteve 48,5% dos votos, enquanto o candidato peronista amargava apenas
38,1%. A derrota ampliou a divisão entre as lideranças peronistas que se
havia evidenciado nas eleições legislativas, ocasião em que o governador da
província de Santa Cruz, Néstor Kirchner, pronunciou-se publicamente afir-
mando que Carlos Menem era o responsável máximo pelo desprestígio do
Partido junto aos eleitores.
A situação política da Argentina porém não melhorou, uma vez que
Fernando De la Rua precipitou o país numa crise sem precedentes ao
aprofundar o modelo que Menem havia aplicado desde o início de seu man-
dato. As medidas tomadas por De la Rua serviram para aumentar ainda mais
o sofrimento das camadas sociais médias, que já haviam sido golpeadas com
o empobrecimento e o desemprego resultantes da desindustrialização e das
privatizações promovidas por seu antecessor. Ante as crescentes dificuldades
econômicas que enfrentava, o governo, no entanto, nada mais fez senão in-
sistir com decisões de orientação igual à de seu antecessor, o que levou esse
segmento da sociedade a se voltar contra si. A percepção da classe média de
que havia sido traída nas suas esperanças de mudanças tornou-se ainda mais
vívida quando vieram à tona denúncias de corrupção envolvendo senadores

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 e ministros e quando, para culminar, o presidente nomeou Domingo Cavallo,
principal responsável pela economia no governo Menem, ministro da Eco-
nomia.
A constatação de que as duas principais forças políticas do país na ver-
dade em nada diferiam, e que mesmo diante daquele quadro de paralisia
econômica e exclusão social só conseguiam usar como remédio medidas que
em nada diferiam daquelas que produziram a crise, levou a classe média a
juntar-se aos setores populares socialmente excluídos, que, por sua vez, se
haviam organizado de diversas formas à margem dos grandes partidos e se
lançado a ações de todo tipo contra a ordem instituída. Exasperados pela
crise e indignados pela decretação do estado de sítio esses segmentos sociais
saíram às ruas bradando a palavra de ordem que exprimia com fidelidade o
sentimento do povo em relação às elites políticas do país: Que se vayan todos,
que no quede ni uno solo.
A crise política de dezembro de 2001 resultou na renúncia de Fernando
De la Rua e na deslegitimação do sistema político argentino. O descrédito do
sistema institucional democrático do país, que já havia atingido nível
preocupante nas eleições legislativas de outubro de 2001, revelou-se em toda
sua extensão com a renúncia do presidente. As eleições legislativas haviam
ficado marcadas pelo surgimento do voto bronca, assim chamado para tra-
duzir os 16% de votos brancos e nulos e os 26% de abstenções, que, somados,
representaram mais de 10 milhões de eleitores, e também pela pulverização
dos votos num grande número de pequenos partidos de esquerda, o que
dissolveu a base parlamentar de De la Rua e permitiu ao Partido Justicialista
obter maioria no Senado e apresentar a maior bancada na Câmara dos De-
putados com 116 cadeiras. A crise do poder executivo, por outro lado, ficou
bem evidenciada no fato de apenas o quarto sucessor em um mês, Eduardo
Duhalde, ter conseguido se equilibrar na presidência e restabelecer a
governabilidade no país, ainda que às custas do emprego de muita violência.
A desestabilização política e a fragmentação partidária da Argentina
voltaram a manifestar-se por ocasião das eleições presidenciais de abril de
2003. Sintoma desse quadro foi a permissão dada pela maioria peronista
liderada por Duhalde ao partido para apresentar mais de um candidato ao
pleito. E o resultado foi mais uma confirmação da decomposição partidária
geral e da profunda divisão do Partido Justicialista. O vencedor do primeiro
turno foi Carlos Menem com apenas 24,3% dos votos, número que o obriga-
va a ir ao segundo turno com outro peronista, Néstor Kirchner, que reuniu
22% dos votos. Apesar de ter o apoio da maior parte do Partido, Menem
desistiu de disputar o segundo turno das eleições, em virtude do elevadíssimo

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 índice de rejeição de seu nome junto aos eleitores. Em face disso, Kirchner
acabou por tornar-se presidente da República com os inexpressivos 22% de
aprovação popular.
Kirchner iniciou seu governo tendo pela frente enorme desafio. Vencer
o descrédito popular que àquela altura pesava sobre o conjunto da classe
política e obter o necessário apoio de seu próprio Partido Justicialista, até
então dividido entre a corrente liderada por Carlos Menem e aquela liderada
em Buenos Aires por Eduardo Duhalde, constituíam as grandes tarefas polí-
ticas que tinha a enfrentar.
O sucesso político obtido por Kirchner deve-se, em grande medida, ao
fato de ter inaugurado curso novo no âmbito do peronismo. Além de ter
procurado atuar junto ao público peronista tradicional formado pelo opera-
riado sindicalizado e pela classe média baixa, - público um tanto modificado
pelo elevadíssimo índice de desemprego decorrente da política econômica
neoliberal -, Kirchner procurou atender as grandes expectativas alimentadas
pela classe média, que se sentiu traída pelo radicalismo.
A fase inicial de seu governo ficou positivamente marcada pelo discurso
de posse que proferiu no Parlamento, e pelo ato público havido na Faculdade
de Direito na Universidade de Buenos Aires, com a presença de Fidel Castro.
Havendo marcado posição político-ideológica à esquerda, Kirchner dispôs-se
a enfrentar questões que permaneciam pendentes causando grande descon-
forto aos cidadãos argentinos. Nesse sentido, produziram grande impacto as
medidas de tirar da ativa 26 generais do Exército, notoriamente envolvidos
com a repressão na época da ditadura militar, e de promover radical reforma
da Suprema Corte de Justiça, fortemente identificada com o governo de Carlos
Menem. Anunciou também a luta contra a corrupção e a impunidade. Além
dessas, Kirchner tomou a decisão de converter o principal centro de tortura
(Escuela Superior de Mecânica de la Armada) em museu (Kersffeld, 2005).
Ao encaminhar decisões políticas importantes com sinal progressista
na área dos direitos humanos, Kirchner atraiu contra si toda a opinião públi-
ca de orientação conservadora, que passou a considerá-lo governante
populista autoritário. O efeito imediato das manifestações de desagrado dos
segmentos mais à direita do espectro político foi aumentar consideravelmen-
te o prestígio de seu governo em amplos setores sociais.
As eleições legislativas de 2005 possibilitaram aferir o estado de ânimo
da sociedade argentina em relação ao governo de Néstor Kirchner. De ma-
neira geral, as eleições confirmaram a condição do Partido Justicialista de
força política dominante. No entanto, mais importante que isso foi a vitória
da corrente de Kirchner dentro do partido peronista. A prova mais contun-

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 dente dessa vitória da orientação política imprimida ao peronismo pelo pre-
sidente, foi a vitória obtida pela candidata Cristina Kirchner (sua esposa) na
disputa que travou pela cadeira do Senado pela Província de Buenos Aires
contra a candidata Hilda Duhalde (esposa de Eduardo Duhalde).
Essa vitória representou resposta plebiscitária da política de fortaleci-
mento da autoridade do poder de Estado seguida por Néstor Kirchner, que
abriu caminho para Cristina Kirchner alcançar expressiva vitória nas elei-
ções à presidência da República. Ao obter 44% dos votos, enquanto seus
concorrentes Elisa Carrió, liderando a Coalização Cívica, obtinha 23%, e
Roberto Lavagna, à frente da coligação Uma Nação Avançada, conseguia
16%, Cristina Kirchner fez com que a coligação Frente pela Vitória fosse
vitoriosa no primeiro turno das eleições, já que reuniu mais votos que os dois
concorrentes juntos, ao mesmo tempo em que apresentou mais de dez pon-
tos percentuais em relação à segunda colocada no pleito.

II- A economia argentina

A sociedade argentina contemporânea segue prisioneira do dilema, em
relação a seu desenvolvimento econômico, que a tem dilacerado politica-
mente: reinstala o modelo liberal primário-exportador ou avança no sentido
da definitiva instalação do modelo industrialista? Por outras palavras, retorna
ao modelo que entre 1880 e 1930 fez da Argentina o país mais rico e mais
promissor do continente e que “sempre esteve presente no imaginário social
argentino associado ao sucesso” (Ferrari e Cunha, 2005: 11) do país ou con-
tinua perseguindo uma industrialização que não consegue atingir um pata-
mar de estabilização?
No governo do general Jorge Rafael Videla, chefe da Junta Militar que
empalmou o poder em 1976 buscando por fim à crise que tomou conta do
governo de Isabelita Perón, o ministro da Economia Martinez de Hoz
implementou medidas radicais com vistas a mudar o modelo de desenvolvi-
mento econômico e a rever a inserção da Argentina na economia capitalista
internacional. Por entender que os problemas políticos causados pelo movi-
mento sindical organizado pelo peronismo só poderiam ser resolvidos medi-
ante decisões definitivas, Martinez de Hoz promoveu amplo e profundo pro-
grama de liberalização econômica que, em última instância, tinha em vista
acabar com a industrialização do país. Para combater o movimento sindical
do operariado urbano não encontrou, portanto, nenhuma outra melhor me-
dida senão aquela de desindustrializar a economia. Tais medidas foram ela-
boradas para favorecer diretamente a agropecuária do Pampa, setor econô-

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 mico que ele representava pessoal e inequivocamente como grande proprie-
tário e descendente direto de um dos fundadores da Sociedade Rural Argen-
tina (Schvarzer, 2004: 20). Por meio da dissolução de todo o dispositivo esta-
tal de apoio à indústria (privatização das empresas estatais, eliminação dos
subsídios, redução dos gastos públicos com investimentos), da valorização
das taxas de câmbio e da eliminação das tarifas alfandegárias, Martinez de
Hoz pretendia forçar a economia da Argentina a retroceder à condição de
exportadora de carnes e cereais e à de importadora de manufaturados.
Essa política econômica de responsabilidade do governo militar, após
proporcionar um período de bem estar para os segmentos médios e médios
superiores da sociedade, que assim puderam satisfazer seus desejos de con-
sumo, redundou em enorme crise, manifestada pela redução do PIB, do au-
mento do desemprego e pela acumulação de elevada dívida externa.
O governo de Raúl Alfonsín, ao qual coube reconduzir o país aos trilhos
da democracia, não conseguiu restabelecer o equilíbrio da economia. Teve
que se haver com elevadíssima dívida externa e com o crescimento constante
da inflação, até perder todo o controle sobre ela. O Plano Austral, mediante o
qual procurou conter a inflação, não conseguiu alcançar seu objetivo, obri-
gando o governo a suspender o pagamento da dívida externa em 1988. Em
1983 a taxa anual de inflação foi de 433.7%, em 1984 688%, em 1985
385.4%, em 1986 81.9 %, em 1987 174.8%, em 1988 387.7% e, finalmente,
em 1989 4.923.3% (Sabino, 1999: 49). Quando Alfonsín transferiu a presi-
dência a Carlos Menem com cinco meses de antecipação, por lhe faltar con-
dições de exercer adequadamente o poder de Estado, a situação econômica
era de descontrole hiperinflacionário.
A escolha feita pelo governo Menem foi a de restabelecer a política eco-
nômica liberal empreendida por Martinez de Hoz, cujos princípios básicos,
nos anos noventa, haviam sido reabilitados no âmbito de todo o continente
sob a designação de Consenso de Washington. A idéia sempre presente entre
parte dos argentinos de que a economia do país tem uma natural vocação
liberal, coincidia assim com a forte tendência globalizadora neoliberal da
economia internacional que havia se formado logo depois do fim da Guerra
Fria. Dessa forma, a ampla abertura dos mercados, a desregulamentação da
economia e as privatizações foram decisões entusiasticamente aprovadas pelos
dirigentes das economias industrializadas avançados e igualmente aplaudi-
das pelos dirigentes das organizações econômicas internacionais, que apon-
taram a política econômica executada na Argentina por Menem como o exem-
plo que devia ser seguido por todos os demais países em desenvolvimento.

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 A pedra de toque da política econômica do governo Menem foi o Plano
de Conversibilidade, lançado em 1991 pelo ministro da Economia Domingo
Cavallo. O Plano Cavallo, em suas linhas gerais, consistiu na paridade peso-
dólar e no lastreamento de 80% da moeda argentina em circulação nas re-
servas internacionais, bem como na proibição do uso de indexadores nos
contratos e, logo a seguir, na instituição da independência do Banco Central.
Com abandono dos indexadores houve a quebra da inércia inflacionária, e
com a independência do Banco Central restringiu-se a transferência de re-
cursos para o governo (Ferrari e Cunha, 2005: 3). Como já havia acontecido
anteriormente, o Plano produziu impacto positivo estancando a inflação. Com
a criação de um clima de confiança na estabilidade os capitais estrangeiros
fluíram em busca de remuneração, bem como recursos argentinos aplicados
no exterior retornaram ao circuito econômico do país, favorecendo o au-
mento da produção e do consumo.
Quando Carlos Menem transferiu o poder presidencial a Fernando De
la Rua, a reforma pró-mercado já apresentava suficientes sinais negativos
evidenciando a necessidade de se repensar o modelo econômico ultraliberal
que havia sido instalado. De la Rua, a despeito das promessas que fizera em
sua campanha eleitoral de criar empregos e elevar os salários, optou, no
entanto, por manter a mesma direção econômica escolhida por seu antecessor.
O resultado social da aplicação desse programa econômico, quando a crise
atingiu seu auge no ano de 2001, foi verdadeiramente catastrófico. Em 2002,
tomando-se por base 1974, a parte da população situada abaixo da linha de
pobreza passara de 7% a 56%, o nível de desemprego de 3% a 21%, e o
subemprego a 20%. Dos empregados, 40% viviam em condições precárias, e
os salários sofreram uma redução em termos reais de 65%. Apesar de ter
alienado mais de 90% do patrimônio público, a dívida externa Argentina
saltou de 7.8 bilhões de dólares para 170 bilhões de dólares. Simultanea-
mente, o padrão do serviço público caiu drasticamente, prejudicando aque-
les mais pobres que dele mais dependiam (Argumedo, 2005: 3).
Com Duhalde a Argentina começou a sair da crise. A decisão de manter
a moratória da dívida, tomada pelo seu fugaz antecessor Rodriguez Sáa, e a
declaração do fim da conversibilidade, com a conseqüente desvalorização
da moeda e o aumento dos preços das exportações, combinaram-se com a
conjuntura mais favorecida pela queda das taxas de juros internacionais,
começando assim a desfazer o cenário de crise que havia envolvido o país e
dando a seu sucessor Kirchner “margem de manobra para tentar estabelecer
tipos de relação distintos daqueles mantidos na década passada com os orga-
nismos de crédito e atores financeiros privados internacionais, com as em-

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 presas de serviços públicos e com o empresariado em geral” (Bonvecchi,
2004: 197).
Kirchner, de fato, inaugurou novo modo de enfrentar os problemas eco-
nômicos da Argentina. Ao invés de submeter suas ações governativas à lógica
do mercado e encarar as contingências econômicas como fatalidade, passou
a tratar os assuntos econômicos a partir dos imperativos da política de pro-
mover o desenvolvimento do país. Nesse sentido, a maneira firme com que
negociou com o Fundo Monetário Internacional (FMI), deixando claro que
não admitiria sacrificar mais a sociedade para atender suas exigências, e,
simultaneamente, a maneira altiva com que conduziu a negociação da dívi-
da junto aos credores privados, renegociando prazos e reduzindo o valor da
dívida, não apenas livrou o país da forte pressão internacional e criou o
espaço necessário para que a economia pudesse se recuperar e voltar a cres-
cer, como também injetou ânimo no conjunto da sociedade, reerguendo a
auto-estima nacional e recolocando o Estado argentino na condição de res-
peitável ator das relações internacionais.
O novo estatuto atribuído às relações com os agentes econômicos inter-
nacionais -quer fossem eles agências internacionais, empresas multinacionais
ou banqueiros-, representou uma ruptura na política econômica. Isto por-
que não se tratava só de alterar a tática de negociação com os credores, mas
de implementar uma política econômica desenvolvimentista que tem por
objetivo estratégico promover o desenvolvimento econômico capitalista au-
tônomo do país. Trata-se, portanto, por assim dizer, da retomada da política
interrompida pela ditadura militar.
Conduzida de 2003 a 2005 sob a liderança de Roberto Lavagna, minis-
tro da Economia de formação keynesiana-social-democrata, e sob a lideran-
ça da ministra Felisa Miceli desde o início de 2006, a economia argentina
tem crescido num ritmo acelerado, impulsionado fundamentalmente pela
demanda do mercado interno, o que tem proporcionado a recuperação com
grande folga da forte recessão por que passou. O índice de crescimento mé-
dio anual girava em torno de 9%, havendo registrado expressivo aumento
das exportações. O desemprego aberto que chegou a atingir a taxa de 19,7%
em 2002 foi reduzido à taxa de 8,7 em 2006.
Consoante seu projeto industrialista de inspiração peronista, o governo
Kirchner não tem hesitado em lançar mão de diversos instrumentos, como
congelamento de preços no setor público, renegociação de contratos com
empresas concessionárias de serviços, e acordos para contenção de preços.
Tal orientação política recoloca o Estado no centro do processo de desenvol-
vimento econômico do país, levando todos os adversários políticos liberais a

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 apresentá-lo como líder populista que, em troca de um desenvolvimento
efêmero, estaria comprometendo o futuro da economia do país. Crítica, vale
acrescentar, totalmente infundada, segundo Luiz Carlos Bresser-Pereira, dado
que “existe ajuste fiscal firme (superávit fiscal de 1,7% do PIB) e (...) taxa de
juro baixa combinada com taxa de câmbio competitiva” (Bresser-Pereira,
2006: 2).
Essa relação entre projeto industrialista e interesses agropecuários pas-
sou a ser ainda mais tensa no governo de Cristina Kirchner. O êxito econô-
mico obtido pelo governo de Néstor Kirchner ao invés de pacificar o país,
estimulou a confrontação política. Isto porque os setores mais prósperos do
campo passaram a se sentir suficientemente fortes para rejeitar a política
fiscal do governo. Assim, ao promulgar decreto que elevou as alíquotas do
imposto sobre a exportação de produtos agrícolas, a presidente foi alvo da
forte reação dos produtores rurais, que promoveram bloqueio nas estradas
como forma de protesto. Os piqueteros de la abundancia, como a presidente
os denominou, realizaram os cortes de rutas, que fizeram com que os gêne-
ros alimentícios não chegassem aos centros urbanos, levando ao
desabastecimento e à elevação da inflação e, por conseqüência, gerando os
famosos panelaços.
A intenção do governo ao elevar o imposto, sobretudo aquele cobrado
aos exportadores de soja, visa a garantir o abastecimento interno, uma vez
que os benefícios obtidos pelos exportadores no mercado internacional são
tão elevados, a ponto mesmo de provocar o desabastecimento interno. Como
observa Bresser Pereira, o confisco cambial constitui medida econômica ne-
cessária para promover melhor distribuição de renda no país, já que há risco
real de a economia Argentina sucumbir à doença holandesa mantendo-se
exclusivamente rural, renunciando, assim, à reindustrialização.
“A taxa de retenção sobre exportação existente na Argentina é o meca-
nismo por meio do qual o país desloca para cima a curva de oferta das
commodities e assim impede que taxa de câmbio se aprecie em ração da
doença holandesa e das entradas excessivas de capitais. Essa taxa é variável
de produto a produto e varia também conforme variam os preços internaci-
onais, para garantir aos produtores, que são tão importantes para o país,
uma taxa de lucro satisfatória que os estimule a investir e produzir. É uma
taxa marginal” (Bresser-Pereira, 2008: 1).
Para fazer face à pressão desencadeada pelos representantes do campo
a presidente Cristina Kirchner agiu no sentido de distinguir os pequenos pro-
dutores, mais dedicados à produção de milho e trigo, do que ela denomina de
oligarquia rural, dentre os quais situam-se os grandes proprietários, respon-

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 sáveis pelas exportações de milho, girassol e soja. Aos primeiros foram feitas
concessões, de modo a evitar que esses setores numericamente majoritários,
porém menos capitalizados, sofram perdas importantes.

III- A política externa Argentina

A suposta falta de política de Estado no âmbito externo constitui tema
de permanente debate entre os estudiosos argentinos da política externa de
seu país. Segundo diversos desses estudiosos, a política externa da Argenti-
na, desde sua independência, tem sido marcada por variações bruscas, que
evidenciariam o fato de as percepções específicas de cada governo preva-
lecerem sobre objetivos estratégicos de longo prazo. A presumida sinuosi-
dade com que o Estado argentino se conduz no contexto das relações inter-
nacionais seria, portanto, resultado não de propósitos definidos com base
em sólido consenso entre segmentos da sociedade com interesses precisos
no meio internacional e com capacidade de participar positivamente do
processo decisório, mas sim das vicissitudes políticas internas e das formu-
lações ideológicas inerentes a cada grupo político que se faz representar
na Casa Rosada.
Independentemente, porém, da validade dessas interpretações, parece
não existir qualquer objeção à idéia de que a política externa promovida
pelo governo peronista de Carlos Menem constituiu uma linha de ação intei-
ramente nova da diplomacia argentina. O modo como os formuladores de
seu governo perceberam as tendências do sistema internacional pós-Guerra
Fria, bem como a avaliação que fizeram a respeito das possibilidades que se
ofereciam a um país como a Argentina nesse novo sistema internacional,
levaram o governo Menem a executar uma política externa que se afastava
inteiramente de determinadas coordenadas consideradas tradicionais den-
tro e fora do país.
O colapso do sistema soviético de poder e a conseqüente vitória irrestrita
dos princípios que erguem o sistema capitalista ocidental, levavam a crer
que a tendência à unipolarização do sistema internacional pelos Estados
Unidos impunha-se como realidade irresistível. Tamanha mudança de rumo
das relações internacionais exigiria de cada ator do sistema rápida adapta-
ção, sob pena de inevitável marginalização. Países como a Argentina, que
lutavam por manter-se em posição independente, não apenas rejeitando a
idéia de alinhamento automático, mas, até mesmo integrando o Movimento
dos Países Não-Alinhados corriam sérios riscos de ter sua situação periférica
perpetuada de uma vez por todas.

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 Dentre aqueles que cercavam Carlos Menem e esposaram essa linha de
raciocínio a respeito da evolução do sistema internacional, Carlos Escudé
tornou-se o mais conhecido. O autor de Realismo periférico – Fundamentos
para la Nueva Política Exterior Argentina (1992), propôs-se a elaborar aquela
política que deveria ser a mais realista, dada a condição da Argentina de país
periférico.
Com base numa reflexão de inspiração liberal-utilitarista de custo-be-
nefício, Escudé defendia a idéia que o objetivo maior de qualquer política de
país periférico devia consistir em reduzir seus custos e riscos (Colacrai, 2006:
20). Isto é, devia consistir em evitar todo e qualquer confronto com os pode-
rosos. Em virtude de sua condição de país pobre, endividado e irrelevante no
contexto geral das relações internacionais, a política mais conveniente seria
aquela de evitar ao máximo promover atos de confrontação, com vistas a
obter mais facilmente tudo aquilo que mais necessita: investimentos produti-
vos, facilidades comerciais e olhar benevolente dos organismos financeiros
internacionais (Bandeira, 2003: 480).
Apoiando-se nesse alicerce teórico do Realismo Periférico, o governo
Menem operou significativa mudança no comportamento internacional da
Argentina. Por considerar que, em grande medida, a irrelevância da Argen-
tina devia-se ao fato de, desde a Segunda Guerra Mundial, os governos não
terem tomado a decisão correta de se aproximarem dos Estados Unidos, en-
tendia ser necessário recuperar o tempo perdido. Desse modo, a política Ar-
gentina definiu-se em duas linhas complementares. Uma delas, era a de uma
aproximação competitiva com o Brasil. Embora considerasse fundamental
dar asas à cooperação com o Brasil no âmbito do Mercosul, por não poder
dispensar as possibilidades oferecidas pelo grande mercado brasileiro, pro-
curava, por outro lado, alcançar posição de maior destaque no continente. A
busca desse destaque formava a outra linha de ação, constituída, em síntese,
por uma afirmação atribuída ao chanceler Guido de Tela, segundo a qual
interessava ao governo argentino alimentar um amor carnal com os Estados
Unidos.
Para alcançar tal posição privilegiada junto aos dirigentes norte-ameri-
canos e obter as vantagens que sua diplomacia julgava que lhe seriam conce-
didas, o governo Menem operou mudanças bastante significativas, que fo-
ram inauguradas com as visitas de Carlos Menem a Washington (1989) e a
de George Bush a Buenos Aires (1990). Desde aí a Argentina retirou-se do
Movimento dos Países Não-Alinhados; desarticulou o programa de fabrica-
ção de mísseis de médio alcance Condor II; enviou tropas para participar ao
lado dos Estados Unidos na guerra contra o Iraque; incrementou sua partici-

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Victor.p65 171 14-07-2009, 17:47

 pação nas Operações de Manutenção de Paz da ONU; ratificou o Tratado de
Tlatelolco e comprometeu-se a rejeitar qualquer envolvimento com armas
químicas; ratificou o Tratado de Não-Proliferação Nuclear; passou a abster-
se nas votações relativas a Cuba, afastando-se das posições assumidas pelo
Grupo do Rio; apoiou a posição norte-americana de promover intervenção
armada no Haiti; buscou o entendimento diplomático com o Reino Unido
relativamente à questão das Malvinas; e, negociou com o Chile os conflitos
de fronteira então existentes e iniciou cooperação econômica com aquele
país (Coelho, 2000: 126).
Vale ressaltar que, apesar da preocupação em alinhar-se com os Esta-
dos Unidos, e da crise provocada pela decisão brasileira de desvalorizar o
real em 1999, a diplomacia Argentina manteve-se nos limites do Mercosul
no que diz respeito às negociações de construção da Área de Livre Comércio
(ALCA). De modo geral, os países do bloco mantiveram-se coesos todo o
tempo em que a proposta de formação da área livre comércio esteve na agenda
da diplomacia continental.
Em suas linhas gerais, pode-se dizer que o governo Fernando De la Rua
manteve as diretrizes de política externa herdadas do governo Menem. Salvo
o discurso enfático em relação ao Mercosul como instrumento de projeção
dos interesses nacionais argentinos, a política não sofreu nenhuma mudança
expressiva.
A nova mudança se opera com Néstor Kirchner. Da mesma forma que
rejeitou a concepção econômica ultraliberal que Menem impôs a Argentina
ao longo dos anos noventa, Kirchner substituiu a política de alinhamento
automático com os Estados Unidos por uma política de preservação da auto-
nomia no processo de tomada de decisões.
A orientação que vem sendo implementada por Kirchner à política ex-
terna Argentina tem como ponto forte a busca da integração continental.
Dadas as condições atuais do sistema internacional, em que preponderam: a
globalização econômico-financeira sob a égide dos países do G7 e das insti-
tuições internacionais como FMI, Banco Mundial e Organização Mundial
do Comércio (OMC); a consolidação dos blocos regionais como base das
políticas de desenvolvimento; a prioridade atribuída aos problemas relacio-
nados à energia e à preservação do meio-ambiente; a acelerada ascensão da
China à condição de pólo estratégico mundial; a guerra declarada contra o
terrorismo internacional, e a agressiva política norte-americana de manu-
tenção das bases de sua preponderância mundial, a busca da integração se
apresenta como a única alternativa para os países em desenvolvimento con-
servarem sua independência e continuarem a perseguir o desenvolvimento

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 econômico-social. Na perspectiva Argentina, as condições políticas atuais da
América do Sul são altamente promissoras, uma vez que, após o colapso das
políticas econômicas calcadas no Consenso de Washington, preponderam
governos de esquerda de orientação similarmente antiimperialista.
No quadro regional, as relações com o Brasil tem sido de fluente enten-
dimento. Embora seja verdade também, que o entendimento de Kirchner com
Hugo Chávez da Venezuela seja muito mais afinado. Além de não ter obtido
do Brasil o apoio que esperava quando da negociação da dívida com o FMI,
Luiz Inácio Lula da Silva é bastante comedido em sua visão antiimperialista,
quando comparada com aquela do presidente da Venezuela. Une-os a im-
portância que concedem à luta pelo crescimento econômico, sem olvidar as
necessidades imediatas dos mais desfavorecidos, porém o presidente brasi-
leiro age com vistas a manter sempre desobstruídos os canais de comunica-
ção e negociação com o governo norte-americano.
Da mesma maneira que a atuação política e a política econômica do
governo Kirchner são fortemente criticadas por apresentarem forma e con-
teúdo populistas, a política externa também o é. A aliança antinorte-ameri-
cana entabulada com o líder venezuelano causa muita preocupação aos crí-
ticos liberais argentinos, não apenas pelo que ela representa em si, isto é, a
capacidade de retaliação dos Estados Unidos e as oportunidades que a Ar-
gentina supostamente poderia estar usufruindo caso adotasse uma política
menos agressiva, mas preocupa também pelos efeitos laterais que ela pode
provocar.
Nesse sentido, a principal preocupação recai sobre o diálogo que Hugo
Chávez tem mantido com o presidente do Iran Mahmoud Ahmadinejad. A
ostensiva posição contrária do líder iraniano a Israel e seu apoio aos movi-
mentos políticos de orientação religiosa muçulmana que lutam na Palestina
para a construção de seu Estado, somada ao difícil relacionamento de Chávez
com as lideranças da comunidade judia da cidade de Caracas, levam os crí-
ticos argentinos a temer que atentados como o que aconteceu em 1994, quan-
do os judeus que comemoravam o primeiro centenário da AMIA foram sur-
preendidos pela explosão do prédio, que causou a morte de 85 pessoas e
ferimentos em numerosas outras.
Causam preocupação também alguns outros problemas, dentre os quais
se destaca o contencioso com o Uruguai em relação à instalação de fábricas
de papel junto às margens do rio Uruguai. Nesse caso específico, o populismo
de Kirchner, afirmam seus críticos, teria permitido que se pusesse em práti-
ca, na cidade de Gualeguaychú, autêntica democracia plebiscitária, que ar-
rastou o governo argentino para um impasse totalmente desnecessário com

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Victor.p65 173 14-07-2009, 17:47

 o Uruguai, que tem impedido chegar a um acordo razoável que preserve o
meio-ambiente sem prejudicar os interesses econômicos do país vizinho
(Palermo, 2006).
Com a chegada de Cristina Kirchner à presidência a política externa
argentina sofreu algumas importantes mudanças. A primeira delas foi justa-
mente marcar certa distância da Venezuela e do Iran. Em relação ao primei-
ro, o período inicial de governo foi perturbado por uma polêmica em torno
da descoberta de um suposto financiamento clandestino de sua campanha,
cujo emissário seria um empresário venezuelano. Além dessa polêmica que
se tornou conhecida na Argentina como o caso del maletin, e que envolveu
também o serviço secreto dos Estados Unidos, a decisão de Hugo Chavez de
liquidar títulos da dívida pública Argentina que, segundo ele, foram adquiri-
dos a alto custo, contribuiu para esfriar ainda mais o entusiasmo do governo
argentino com as relações bilaterais com aquele país.
Outra mudança importante promovida pelo governo de Cristtina
Kirchner foi a aproximação maior junto aos europeus. Tal aproximação tem
visado a fortalecer as boas relações com a Espanha, a melhorar as relações
com o Vaticano, bem como renegociar a dívida externa com o Clube de Paris.
Essa constitui ação política de grande significado, porque permite recompor
a imagem da Argentina no meio internacional, que ficou um tanto compro-
metida em virtude da decisão do governo de Néstor Kirchner de sacrificar
pagamento da dívida externa para privilegiar a solução dos problemas eco-
nômicos internos.
Por outro lado, as relações com o Brasil foram aprofundadas. Em nome
da Aliança Estratégica que une Brasil e Argentina os dois mandatários deci-
diram encontrar-se regularmente a cada seis meses, para garantir a afinação
dos governos quanto às questões bilaterais, como quanto às questões conti-
nentais e mais gerais que afetam as relações exteriores dos dois países. Na
visita de Estado que a presidente realizou ao Brasil, em setembro de 2008,
“reafirmaram a importância da associação estratégica”, “saudaram o ex-
pressivo crescimento do comércio bilateral”, bem como “instruíram os Mi-
nistros de ambos os Governos a manter regularidade nas reuniões previstas
no mecanismo de Integração e Coordenação Bilateral, de modo a produzir
os relatórios sobre os avanços alcançados [a serem] elevados ás reuniões
semestrais dos Presidentes” (MRE, 2008).
A declaração foi acompanhada da assinatura de 17 acordos de coope-
ração nas áreas de: a)- Economia, Produção, Ciência e Tecnologia; b)- Ener-
gia, Transportes e Infra-estrutura; c)- Defesa e Segurança; d)- Saúde, Educa-
ção, Desenvolvimento Social, Cultura e Circulação de Pessoas. E, pela pri-

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Victor.p65 174 14-07-2009, 17:47

 meira vez, a assinatura dos acordos incluiu a designação dos responsáveis e
um cronograma estabelecendo prazos e objetivos.
Os efeitos da solidificação da Aliança Estratégica se fizeram sentir um
pouco depois do encontro entre Lula da Silva e Cristina Kirchner, quando a
crise na Bolívia, provocada pelo inconformismo das lideranças políticas da
região da Meia Lua para com a direção política tomada pelo governo de Evo
Morales, ameaçava evoluir para uma ruptura institucional. Na ocasião, o
presidente do Brasil e a presidente da Argentina manifestaram-se enfatica-
mente afirmando estarem unidos no apoio ao governo constitucional de Evo
Morales. Essa posição foi logo anunciada por meio da Declaração de La
Moneda, em 15 de setembro de 2008, pela qual os países que formam a
Unasul, reunidos em Santiago do Chile, acordaram em não reconhecer ne-
nhum governo surgido de um golpe de Estado na Bolívia.
Esta posição comum de Brasil e Argentina a respeito da crise boliviana
teve significado extremamente importante, pois serviu para conter as aspira-
ções insurrecionais de setores da oposição boliviana, praticamente obrigan-
do-os a externar sua insatisfação para com o governo de acordo com os
preceitos constitucionais do país. Ficava assim demonstrado que a união dos
dois grandes países da América do Sul constitui condição fundamental para
a integração e a estabilidade política regional.

IV- Últimas considerações

Nos três tópicos que estruturam nossa reflexão e antecedem estas con-
siderações finais, procuramos, mediante uma síntese dos aspectos mais
marcantes das ações governativas nos últimos vinte e cinco anos, destacar as
diferenças que separam os governos de Néstor e Cristina Kirchner de todos
os demais governos antes considerados. Levando em consideração essas di-
ferenças apontadas, pretendemos, a partir daqui, arriscar alguns juízos so-
bre o tema.
Parece-nos que esses governos merecem a qualificação de neonacio-
nalistas e neodesenvolvimentistas.
Consideramos pertinente classificar esses dois governos como
neonacionalistas e neodesenvolvimentistas porque, em primeiro lugar, se ali-
nham com a tradição política peronista argentina, segundo a qual o equilí-
brio social do país só poderá ser alcançado por meio do investimento na
produção industrial. Unicamente pelo investimento na ampliação e na di-
versificação do parque industrial, conseguir-se-á gerar postos de trabalho,
salários e impostos, que possibilitem incluir as massas populares no processo

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Victor.p65 175 14-07-2009, 17:47

 produtivo e que, portanto, constituem a base da riqueza da nação. E, de acordo
com essa mesma tradição política, dadas as condições da formação histórica
argentina, assim como das demais nações latino-americanas, esses objetivos
somente podem ser alcançados caso haja a liderança de um Estado forte, que
saiba usar suas prerrogativas de formulador e executor de políticas públicas
afinadas com esses objetivos industrialistas.
A oposição a essa política provém principalmente dos meios liberais-
cosmopolitas. Na Argentina, convém insistir, os pressupostos liberais exer-
cem grande fascínio não apenas entre as camadas mais privilegiadas da so-
ciedade como também entre as camadas médias, como bem esclarecem Ferrari
e Cunha. Isto porque na memória coletiva do povo argentino existe uma
relação direta entre riqueza e prosperidade do país e livre-mercado. Em tese,
é como se os anos de riqueza, de prosperidade, de equilíbrio e de otimismo só
pudessem ser presentemente reeditados, caso sejam aplicadas as mesmas
diretrizes de política econômica que, no passado, produziram tal bem estar
social. É essa uma perspectiva que parece ignorar que o contexto no qual a
sociedade e o Estado argentinos se inscreviam, nas últimas décadas do século
XIX e nas três décadas iniciais do século XX, não existe mais. Na atualidade,
retroceder à condição de economia exclusivamente agro-exportadora, para
a Argentina significa abdicar da condição de nação autônoma e admitir como
natural uma condição periférica, que só poderá resultar em crescimento da
pobreza e instabilidade política permanente.
Essa oposição ao desenvolvimentismo, não obstante a catástrofe
provocada pelo liberalismo da era Menem, foi significativamente reforça-
da pelo contexto internacional de globalização financeira que se formou a
partir dos anos noventa. Pois um dos pilares do pensamento liberal globalista
é o que argumenta sobre o discreto papel que o Estado deve desempenhar
no processo político e econômico. Os defensores dos benefícios da
globalização liberal costumam alegar ser a economia de mercado uma si-
tuação natural que compreende uma racionalidade própria que, quando
contrariada, inevitavelmente gera resultados negativos. Dessa concepção
que naturaliza a economia, decorre a idéia de enfraquecimento e dissolu-
ção da política, que se praticaria exclusivamente na forma administrativa.
A liberdade de escolha dos agentes econômicos no mercado tem como
contrapartida um conceito de Estado restrito nas suas dimensões e limitado
no seu raio de ação. Daí a razão pela qual a oposição liberal procura estig-
matizar o governo Kirchner com o deslustre de populista. Populista, no
universo conceitual do liberal globalismo, significa, portanto, o governo
que procura restaurar a autoridade do Estado, restabelecendo sua capaci-

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Victor.p65 176 14-07-2009, 17:47

 dade de tomar decisões atinentes à promoção do bem estar do conjunto da
sociedade.
Esse entrechoque de idéias nacionalistas e liberais não é, sabemos bem,
algo que possa ser considerado como novidade. Na verdade, dada a origem
colonial da Argentina e dos demais países do continente, tal entrechoque
pode mesmo ser considerado permanente. Poderíamos mesmo arriscar dizer
que a origem colonial determinou uma cisão no seio das elites (econômicas,
políticas e intelectuais) sul-americanas, dividindo-as entre nacionalistas, que
vivem e procuram superar sua condição periférica de maneira integral, e
liberais-cosmopolitas, que vivem sua condição periférica com base em idéias
e aspirações compartilhadas como as elites do mundo desenvolvido.
Justamente por perceber essa permanência no debate sobre o desenvol-
vimento dos países da região, em geral, e da Argentina, em particular, que
consideramos necessário apresentar os dois governos Kirchner como
neonacionalista e neodesenvolvimentista. Pois o que Néstor Kirchner apre-
sentou de novo e Cristina Kirchner tem mantido, não é a determinação de
promover o desenvolvimento industrial e preservar margem razoável de au-
tonomia nas decisões em face do resto do mundo, mas sim o fato dele incor-
porar à sua ação política a idéia de que, nos marcos do capitalismo do século
XXI, a industrialização só pode se realizar e apresentar todos os efeitos que
dela se espera, caso o projeto esteja inscrito no âmbito do Mercosul. Por
razões de escala de investimento e de mercado e também de energia, o de-
senvolvimento de base industrial depende, em grande medida, da capacida-
de dos governantes de cooperarem com vistas a fazer do Mercosul um espa-
ço econômico atraente e promissor. Portanto, o que se considera novo no
pensamento e na prática nacionalista e desenvolvimentista dos governantes
argentinos é a idéia que a integração regional constitui condição fundamen-
tal para a consecução dos interesses nacionais argentinos.

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 A GUERRA DAS MALVINAS COMO INTENSIFICADORA DE TENDÊN-
CIAS: AS MEDIDAS DE CONFIANÇA MÚTUA ENTRE AS MARINHAS
DE BRASIL E ARGENTINA1

Artur Luiz Santana Moreira

Resumo

Por meio de conceitos da Geopolítica, são analisadas as especiais circuns-

tâncias que cercaram as relações entre a Argentina e os principais países do
mundo desenvolvido, os EUA e parte da Europa, durante a Guerra das Malvinas,
para, a partir desse mesmo ferramental conceitual, verificar como esse episó-
dio teve seu impacto nas relações de Brasil e Argentina na América do Sul. Os
principais acontecimentos políticos, táticos e logísticos desse conflito são des-
critos para auxiliar nessa análise. A partir desse ponto de inflexão na história
sul-americana, utiliza-se o conceito de Medidas de Confiança Mútua (MCM)
para se verificar como as Marinhas de Brasil e Argentina intensificaram suas
relações dentro do novo marco geopolítico acordado entre os dois países. São
descritos os sucessos dessa política de aproximação em cinco fases históricas
distintas, didaticamente elaboradas: duas anteriores à própria Guerra das
Malvinas, e três posteriores. Destacam-se, neste estudo, justamente, as três úl-
timas fases. Ou seja, a terceira fase, após a Guerra das Malvinas, onde são
descritos, entre outros aspectos, os encontros estratégicos organizados pelo
EMFA (Brasil) e pelo EMCFA (Argentina) no final da década de 80 do século
passado; a quarta fase, ao longo da década de 90, por ter sido o período em que
as principais MCM de sucesso ocorreram; e a quinta fase, já na virada do
milênio, onde são discutidos os limites atuais das MCM que vêm sendo adotadas
e as possíveis perspectivas futuras. A primeira e a segunda fases situam-se
ainda nos períodos iniciais e intermediários da Guerra Fria, mas, por já existi-
rem ali algumas MCM embrionárias entre as Marinhas de Brasil e Argentina,
importantes para desdobramentos futuros, estas fases têm também discutidas
as suas importâncias históricas. Enfatiza-se que, na primeira fase, os princi-
pais episódios ocorreram sob grande influência dos EUA, enquanto, na segun-
da fase, já se constatava uma ligeira autonomia regional nas medidas adotadas.

1
Artigo baseado em dissertação de mestrado defendida pelo autor no Programa de Pós-
Graduação em História do Instituto e Filosofia e Ciências Sociais, da Universidade do Esta-
do do Rio de Janeiro em março de 2008.

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 Resumen

Por medio de conceptos de la geopolítica, son analizadas las

circunstancias especiales que cercaron las relaciones entre Argentina y los
principales países del mundo desarrollado, los EE.UU. y parte de Europa,
durante la Guerra de Malvinas, para, a partir de esa misma herramienta
conceptual, verificar como ese episodio tuvo su impacto en las relaciones de
Brasil y Argentina en América del Sur. Los principales acontecimientos polí-
ticos, tácticos y logísticos de ese conflicto son descriptos para auxiliar el análisis
realizado. A partir de ese punto de inflexión en la historia sudamericana, se
utiliza el concepto de Medidas de Confianza Mutua (MCM) para verificar
como las Marinas de Brasil y Argentina intensificaron sus relaciones dentro
del nuevo marco geopolítico acordado entre los dos países. Son descriptos los
éxitos de esa política de aproximación en cinco fases históricas distintas,
didácticamente elaboradas: dos anteriores a la propia Guerra de Malvinas, y
tres posteriores. Se destacan, en este estudio, justamente, las tres últimas fa-
ses. O sea, la tercera fase, después de la Guerra de Malvinas, donde son
descriptos, entre otros aspectos, los encuentros estratégicos organizados por
el EMFA (Brasil) e por el EMCFA (Argentina) al final de la década del ochenta
del siglo pasado; la cuarta fase, a lo largo de la década del noventa, por haber
sido el período en que las principales MCM de éxito ocurrieron; y la quinta
fase, ya en el cambio de milenio, donde son discutidos los limites actuales de
las MCM que vienen siendo adoptadas y las posibles perspectivas futuras. La
primera y la segunda fase se sitúan más allá de los períodos iniciales e
intermedios de la Guerra Fría, mas, por ya existir allí algunas MCM
embrionarias entre las Marinas de Brasil y Argentina, importantes para
desdoblamientos futuros, estas fases son también discutidas debido su
importancia histórica. Se enfatiza que, en la primera fase, los principales
episódios ocurrieron bajo una gran influencia de los EE.UU., en tanto, en la
segunda fase, ya se constataba una ligera autonomía regional en las medidas
adoptadas.

Abstract

This paper analyzes the special circumstances that surrounded the

relations between Argentina and the main developed countries, the United
States and part of Europe, during the Malvinas War in order to exam how
such episode impacted the Brazil-Argentina relations on South America. The
main political, tactic and logistic events are described and the concept of

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 Mutual Confidence Measures (MCM) is used to verify how the Brazilian and
Argentinean Navies intensified their relations in the new geopolitics milestone
agreed upon between both countries.
The successful events in such approaching policy are described through
five different phases, didactically worked out: two prior to the Malvinas War
and three afterwards. This study highlights precisely the three last phases. In
the third phase, the strategic meetings organized by the EMFA (Brazil) and
the EMCFA (Argentina) at the end of the 1980s are described; in the forth
phase, the cooperation in 1990s is highly emphasized t since this is the period
during which most of the MCM succeeded; and, in the fifth phase, already at
the turning of the millennium, the current limits of the MCM, that are being
adopted, are discussed. The first and second phases -during the beginning
and intermediate periods of the Cold War- already presented some embryonic
MCM policies between the Brazilian and Argentinean Navies, important for
the way the events unfolded later on. In the first phase, there are stressed the
main episodes that took place under the influence of the US are stressed,
while, in the second, through the measures adopted. A slight regional
autonomy can be noticed.

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 Introdução

A guerra é sempre uma experiência traumática para as sociedades que

nela se envolvem. Talvez, por causa disso, quase que irremediavelmente
essas mesmas sociedades buscam, ao final do conflito, entender, em profun-
didade as circunstâncias que o causaram, para readequar suas alianças ex-
ternas de forma a evitar ou vencer conflitos futuros, para preparar melhor
suas Forças Armadas, revendo as doutrinas e delineando novos armamentos,
e para revisar o seu processo de tomada de decisão interna de modo que a
mobilização nacional seja a mais rápida e eficiente possível.
Tanto o país vencedor, quanto o derrotado se envolvem nessa espécie de
catarse coletiva no afã de aproveitarem todos os ensinamentos extraídos de
um evento que é único em muitos aspectos, mas que, mesmo assim, tende a
ditar tendências e orientações para outros que venham a apresentar enver-
gadura e circunstâncias semelhantes.
O país derrotado, caso consiga manter sua unidade política e nacional
após o conflito, é, sem dúvida, o mais tendente a cumprir todos os passos
desse processo de introspecção e redefinição de posturas e procedimentos.
Entretanto, mesmo aquelas nações que não tiveram nenhum envolvimento
direto nos combates costumam ficar atentas a todos os ensinamentos obtidos
para, de alguma forma, reposicionarem sua política externa e submeterem
suas doutrinas militares a uma criteriosa crítica.
A Guerra das Malvinas, travada entre a Grã-Bretanha e a Argentina no
ano de 1982, não é exceção a essa regra. As interpretações de suas causas e
as análises de sua dinâmica militar fizeram desse conflito um importante
marco para as tendências que já se vinham desenhando nas relações inter-
nacionais da América do Sul, em particular entre aquelas do Brasil com a
Argentina.
Os mais estreitos vínculos unindo a Armada da República Argentina
(ARA) à Marinha do Brasil (MB) são talvez um dos melhores exemplos des-
sas relações, que, é verdade, nunca haviam deixado de existir, mas que, sem
dúvida, subiram para outro patamar, logo que os ensinamentos geopolíticos
da guerra foram sendo assimilados pelas duas forças.
Para evidenciarmos como a Guerra das Malvinas propiciou esse novo
ambiente no continente americano e como, a partir daí, a aproximação
entre Brasil e Argentina se intensificou, com fortes reflexos nas suas Mari-
nhas, vejamos antes que aspectos dessa Guerra são mais relevantes para
essa análise.

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Victor.p65 183 14-07-2009, 17:47

 A Guerra das Malvinas: antecedentes e dinâmica2
O episódio da Guerra das Malvinas surpreendeu, em grande medida, a
comunidade mundial porque colocou duas nações ocidentais e anticomunistas
em oposição. Naquela época, a principal preocupação político-militar era,
justamente, um possível enfrentamento bélico entre os dois grandes blocos
ideológicos, o capitalista e o socialista, ou, em um segundo plano, uma pos-
sível expansão das constantes crises do Oriente Médio. Uma disputa
colonialista por algumas pequenas e gélidas ilhas no extremo sul do Atlânti-
co era realmente uma hipótese muito remota.
Os limites organizacionais, logísticos e mesmo políticos, muito particu-
lares do país platino, se evidenciaram na forma como as táticas foram apli-
cadas por cada país durante o desenrolar do conflito. O grau de dependência
logística da Argentina, em especial, foi determinante para a derrota frente à
Grã-Bretanha. Esse aspecto, associado ao posicionamento político das na-
ções hegemônicas diante da situação, foi relevante para uma mudança no
teor e na abordagem nas relações entre Brasil e Argentina.
Para se compreender a disputa anglo-argentina pelas Malvinas/
Falkland3 , faz-se necessário retornar um pouco ao tempo final da era das
Grandes Navegações, quando as principais potências européias buscavam
vantagens geoestratégicas que lhes garantissem a expansão de suas emprei-
tadas comerciais e o controle dos respectivos canais de comunicação e su-
primentos, por meio da posse soberana de territórios.
No caso das Malvinas, durante a era dos descobrimentos e mesmo no
século XVII, há vários relatos de navios que avistaram o arquipélago ou nele
aportaram, mas foram presenças que não tiveram grandes conseqüências
nas disputas entre as casas reinantes da Europa.
Em 1690, por exemplo, o navegador inglês John Strong tomou posse das
ilhas, e batizou-as com o nome do patrocinador de sua expedição, o viscon-
de de Falkland. No entanto, os ingleses não se fixaram no território, que foi
ocupado por franceses, originários de um porto na Bretanha ao Oeste da
França, chamado Saint-Malo. Daí veio o nome îles Malouïnes, que depois
virou Malvinas, quando o Reino da Espanha as adquiriu da França, em 1766.
2
Os antecedentes históricos imediatos do conflito, os aspectos da geografia local, a cronolo-
gia de alguns eventos durante o curto período de enfrentamento bélico e as principais
dificuldades e soluções logísticas apresentadas pelas duas nações protagonistas são
detalhadamente descritos por Duarte (1986), Sampaio (1985), Vidigal (1985), Escola de
Aperfeiçoamento de Oficiais e Wikipedia.
3
Os britânicos denoninam as Ilhas Malvinas de Falklands.

184

Victor.p65 184 14-07-2009, 17:47

 Os argentinos herdaram as Ilhas dos espanhóis, mas não tiveram con-
dições de priorizar uma ocupação da região, ao se tornarem independentes,
em 1816, em função de seus sérios problemas políticos internos para conso-
lidação de um poder central.
Em 1833, porém, a Inglaterra, que era a maior potência colonial e naval
do planeta, resolveu ocupar as ilhas, valendo-se de seu poderio militar. Desde
então as Falkland/Malvinas pertencem ao Reino Unido e são reclamadas pela
Argentina. Ou seja, há uma pendência secular por um território que possui um
clima gélido, solo rochoso, colinas, montanhas e planícies onduladas.
Em outros tempos, nestas ilhas, existiram importantes postos de caça de
baleias, porém a prática provocou o desaparecimento de numerosas espécies
desses mamíferos nos mares austrais e fez com que a importância econômi-
ca das Malvinas, como também das Ilhas Geórgia do Sul e Sandwich do Sul4 ,
se reduzisse bastante. Falava-se em grandes reservas petrolíferas, mas, ao
menos até o momento do conflito, elas nunca haviam sido encontradas ou
exploradas. Assim, a economia das ilhas baseava-se na pesca e na criação de
carneiros (para consumo da carne e exportação da lã).
O posicionamento geoestratégico das ilhas no Atlântico Sul, a meio ca-
minho do extremo sul da África e da América do Sul, servindo de portão de
entrada para os Oceanos Índico e Pacífico e para o Continente Antártico, é o
único motivo racional para a disputa.

4
As Ilhas Malvinas (Falklands) localizam-se no Atlântico Sul, logo abaixo do paralelo 50ºS,
a cerca de 740 km a leste da Argentina. As Ilhas Geórgias do Sul ficam a cerca de 1.400
km a leste das Malvinas e as Ilhas Sandwich do Sul, a cerca de 700 km a leste das Geórgias.
As Malvinas compreendem duas ilhas principais e, aproximadamente, 200 ilhas menores,
com uma área total de 8.704 km2. As duas ilhas maiores, as Falkland Leste (Ilha Soledad)
e Oeste (Gran Malvina), são separadas pelo estreito das Falkland ou San Carlos que, na
sua parte mais estreita, tem 4,4 km. Stanley, a capital, rebatizada pelos argentinos como
Porto Argentino, fica situada na costa leste da Malvina Leste e tinha, à época da retomada
argentina, uma população de 1.200 kelpers, que ali estavam instalados há algumas gera-
ções, dos 1.800 que habitavam as ilhas.
O meio de transporte mais usado nas ilhas era o avião, havendo mais de 30 pistas de
pouso espalhadas por elas, sendo que as cinco melhores permitiam o pouso de aeronaves
C-130 Hércules. O maior aeroporto era o da capital, com uma pista de asfalto de 1.250 m.
Seguem-se em importância os da ilha de Pebble e o de Goose Green.
Nas ilhas, predominam ventos fortes e temperaturas baixas. A temperatura média, no
inverno, no período diurno, varia entre -7º C e 0º C. Em média, a precipitação pluviométrica
é da ordem de 686 mm, espaçados uniformemente durante o ano, com queda de neve em
cerca de 50 dias por ano. Os ventos sopram com 36 km/h, em qualquer época do ano,
com mares bravios em torno das ilhas.

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 Olhando pelo lado dos simbolismos nacionais, a Argentina tinha sérias difi-
culdades para acertar a soberania estrangeira dessas porções de terra ao largo de
seu litoral. Já, sob o ponto de vista do Reino Unido, aquelas ilhas remotas são um
dos poucos resquícios que restaram do seu passado de poder e glória.
Em 1965, a Argentina conseguiu que a ONU aprovasse a resolução
2065, qualificando a disputa como um problema colonial e convocando as
partes para negociar uma solução; não obstante, as negociações resultaram
infrutíferas durante os dezessete anos seguintes.
No dia 02 de abril de 1982, as forças argentinas ocuparam as Ilhas Malvinas.
E, em função do pequeno efetivo militar britânico ali presente, pouca resistência
encontraram. O governo argentino chegou a avaliar que não haveria reações
posteriores. Esta avaliação se baseou em duas suposições que, a princípio, pare-
ciam certas: a)- a capacidade de guerra anfíbia do Reino Unido a meio mundo
de distância não estaria à altura das circunstâncias, apesar do seu grande pode-
rio aeronaval; e, b)- não era provável que o Reino Unido fosse realizar um con-
tra-ataque em grande escala, sobretudo usando seus submarinos nucleares, pelo
fato de tratar-se de uma questão colonial sobre algumas ilhas remotas.
Essas avaliações excessivamente otimistas somaram-se a outras tam-
bém equivocadas de caráter tanto geopolítico como diplomático, tais como:
a)- naquele contexto de Guerra Fria, a Junta Militar desconsiderou que a
comunidade de nações poderia não ver com bons olhos uma intervenção
violenta e isolada da Argentina, com forte potencial para motivar e desenca-
dear, pelo exemplo, outras guerras regionais nos cinco continentes; b)- não
foi levado em conta também que os Estados Unidos (EUA) dariam mais im-
portância à Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), concebida
diretamente para deter a URSS, que ao Tratado Interamericano de Assistên-
cia Recíproca (TIAR), mais orientado para conter o comunismo na América
do Sul; c)- uma ditadura de extrema direita não poderia esperar o apoio da
maior parte das democracias ocidentais, de onde as graves violações dos
direitos humanos cometidas pela Junta Militar argentina já eram de domínio
generalizado da opinião pública; d)- não se avaliou que as estreitas relações
entre Estados Unidos e Reino Unido transcendiam o marco da OTAN; e)-
ignorou-se o poder diferenciado do Reino Unido como membro permanente
do Conselho de Segurança da ONU, com direito a veto; e f)- não se conside-
rou que o ano de 1982 era eleitoral no Reino Unido, o que normalmente
exigiria respostas mais firmes do governante de plantão a problemas oriun-
dos da política externa, de forma a satisfazer seu eleitorado.
A partir dessa análise repleta de insuficiências, o governo argentino
articulou um plano para a recuperação militar dos três arquipélagos em

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 disputa, chamado de Operação Rosário. Essa Operação foi criada pelo Almi-
rante Jorge Isaac Anaya, membro da Junta Militar presidida por Galtieri, no
final de 1981 e início de 1982. Esta consistia de uma série de ações de inten-
sidade crescente destinadas a recuperação das Ilhas Malvinas, Geórgia do
Sul e Sandwich do Sul, que seriam executadas em sentido inverso (de Leste a
Oeste e de menor para maior relevância política), iniciando-se de maneira
mais discreta possível e culminando com a tomada do arquipélago das Ilhas
Malvinas e de sua capital, Puerto Argentino, mediante um assalto direto.
A Inglaterra era, entretanto, governada pela Primeira Ministra Margaret
Tatcher, a chamada Dama-de-Ferro, que já havia enfrentado uma ferrenha
resistência interna, para retirar, por meio de medidas duríssimas, a Inglater-
ra da crise econômica em que vivia. Ela simplesmente não demonstrou o
menor receio de recorrer a uma reação armada e despachou de imediato as
poderosas forças navais britânicas para o Atlântico Sul5 .
Paralelamente, já no dia 3 de abril, o Reino Unido logrou que a ONU
aprovasse a resolução 502, que exigia a retirada das tropas argentinas dos
arquipélagos ocupados como condição prévia a qualquer processo negocia-
dor. O Reino Unido também rompeu todas as relações comerciais com a
Argentina, e começou a buscar aliados diplomáticos com um êxito muito
maior que o da Junta Militar. No dia 9 de abril, o Reino Unido já havia
conquistado o pleno apoio da Comunidade Econômica Européia (CEE), hoje
União Européia (UE), a OTAN, a Comunidade Britânica das Nações e a ONU.
A confiança da Dama de Ferro residia no fato das Forças Armadas britâ-
nicas contarem com 350 mil homens, todos profissionais. Ademais não havia
dificuldades intransponíveis para enviar às Ilhas Malvinas, em curtíssimo pra-
zo, um corpo expedicionário de 28 mil homens, incluindo forças de infantaria,
fuzileiros navais e pára-quedistas, e mobilizar todos os recursos de sua Esqua-
dra, que contava com 110 navios, sendo 33 de combate, além de 38 aviões de
combate e uma centena de aviões e helicópteros de apoio.
As Forças Armadas argentinas contavam com 230 mil homens 165 avi-
ões e 20 navios de combate. Embora seu material bélico fosse antiquado, seus
soldados estavam muito motivados e com a autoconfiança bem elevada por
terem se saído bem na luta interna antiguerrilha. Entretanto, o governo mili-
tar mandou às Malvinas somente 12 mil homens, que, na sua maioria, eram

5
Na verdade, no dia 30 de Março, quando se fez óbvio de que a invasão era iminente, o
governo britânico havia ordenado que o destróier HMS Antrim, seguido de outros dois
navios de superficie e de três submarinos nucleares, se dirigisse às Ilhas Geórgia do Sul
para apoiar o HMS Endurance. O resto das unidades da marinha britânica foi posta em
alerta de quatro horas.

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Victor.p65 187 14-07-2009, 17:47

 conscritos pouco treinados, de brigadas de infantaria. O pessoal restante e
mais bem preparado permaneceu em seus postos na fronteira com o Chile,
país contra o qual ainda se alimentava um forte antagonismo regional.
Tão logo suas forças navais se posicionaram, a Grã-Bretanha anunciou
o bloqueio naval de 200 milhas em torno das Ilhas. Enquanto isso, a Comu-
nidade Econômica Européia passava a apoiar as sanções britânicas, dando
assim importante respaldo político àquele país no seu propósito de isolar a
Argentina dos mercados consumidores de seus produtos e impedi-la de re-
ceber os essenciais sobressalentes militares e munições dos fornecedores mais
importantes da Europa e da América do Norte. Mesmo com as intervenções
diplomáticas norte-americana e papal, não se chegou a uma solução nego-
ciada para o conflito. O objetivo da Royal Navy não era outro senão a recon-
quista das Ilhas Malvinas, Geórgias do Sul e Sandwich do Sul para a Coroa
Britânica. Isso viria ocorrer no dia 14 de Junho de 1982.
No dia 02 de maio de 1982, os argentinos sofreram uma pesada baixa:
o Cruzador Belgrano foi afundado pelo submarino nuclear Conqueror, dei-
xando um saldo de 323 vítimas. A partir daí, a esquadra argentina pratica-
mente se retirou do conflito, e se recolheu aos seus portos continentais, te-
mendo a letalidade dos submarinos nucleares ingleses.
Em compensação, no dia 04 de maio, em meio a novas incursões aéreas
inglesas contra Porto Argentino e Porto Darwin, aeronaves da Aviação Naval
Argentina, equipadas com mísseis Exocet, de fabricação francesa, atacaram
e afundaram o destróier inglês HMS Sheffield. A Grã-Bretanha intensificou
sua ação militar ao expedir no dia 12 de maio, a partir da Grã-Bretanha, a
bordo do transatlântico Queen Elisabeth, 3.000 soldados da 5ª Brigada de
Infantaria com destino ao Teatro de Operações.
Os combates aeronavais foram, sem sombra de dúvidas, os mais equili-
brados e também intensos de toda a guerra, com fortes perdas de ambos os
lados, destacando-se o afundamento da fragata inglesa Ardent. Estes comba-
tes prosseguem nos dias subseqüentes, com afundamento de outro destróier
e de um transporte de tropas inglês, o Atlantic Conveyor.
A oposição em terra foi fraca devido à total surpresa tática alcançada.
Tão logo houve a consolidação da cabeça de praia, os ingleses iniciam o
deslocamento para a conquista do objetivo final: Porto Argentino, em um
movimento de pinça6 .
6
Ressalta-se que uma nítida vantagem à disposição dos britânicos neste conflito era a utili-
zação de equipamentos de visão noturna, que equipavam, inclusive, alguns de seus heli-
cópteros. Tal fato fez com que optassem pela realização de ataques noturnos durante as
operações, já que os argentinos não dispunham destes meios.

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 O bloqueio naval britânico impediu o apoio logístico às Ilhas por via
marítima. Como o controle do espaço aéreo pelos britânicos foi um pouco
mais limitado, permitiu-se que a Força Aérea da Argentina realizasse parte
desse papel por meio das missões de reabastecimento, com aviões C-130 e
Electra, pousando nos aeroportos de Porto Argentino e Goose Green até, pra-
ticamente, o final do conflito.
As falhas no planejamento logístico geraram conseqüências muito gra-
ves para as tropas desdobradas fora de Porto Argentino, as quais não possu-
íam abrigos adequados. Os soldados ficaram expostos a um frio intenso.
Quando chovia, os abrigos individuais se inundavam, causando sérios pro-
blemas de saúde7 .
As dificuldades de movimentação por terra nas Ilhas representaram um
sério óbice para a distribuição de suprimentos às tropas. O uso de helicópte-
ros para este fim, que poderia minorar ligeiramente o problema, foi pratica-
mente inviabilizado depois que os britânicos obtiveram a superioridade aé-
rea local, ao abater diversos helicópteros. Além disso, ao usar irracional-
mente esses veículos, transportando tropas até posições que poderiam ter
sido alcançadas a pé, acabaram diminuindo o número de horas de vôo dis-
poníveis para as cruciais missões logísticas.
O maior fracasso logístico argentino, no entanto, deveu-se à sua de-
pendência de fontes externas para a obtenção de importantes peças de repo-
sição, necessárias à manutenção de equipamentos e sistemas em condições
operacionais. Após ter capitulado, uma comissão de alto nível das Forças
Armadas argentinas realizou uma avaliação das causas da derrota no confli-
to. O resultado do trabalho, conhecido como Informe Rattenbach (1983)8 ,
foi um estudo profundo e minucioso, e dentre as sua conclusões, covém des-
7
Mais de 80% dos atendimentos se referiam a perdas fora de combate, devido a problemas
como pé-de-trincheira, congelamento de dedos, infecções na pele e desnutrição. Dos feridos
em combate, 70% foram causados por projéteis de baixa velocidade (estilhaços de grana-
das e bombas). Dentre os atendidos, 75% eram conscritos. Estes dados evidenciam o quan-
to o maior inimigo argentino foi sua própria logística.
8
Após a derrota na Guerra das Malvinas, a Junta Militar que conduzia a Argentina durante
o Processo de Reorganização Nacional, com a intenção de retomar outra vez a iniciativa
perdida, em função do descontentamento popular e do descrédito das Forças Armadas no
conflito bélico no Atlântico Sul, determinou a confecção deste informe. Esse documento
vem sendo considerado como o mais objetivo e fidedigno relato sobre a responsabilidade
dos chefes militares e subalternos. Uma comissão foi criada por decreto em 02 de dezem-
bro de 1982 (resolução nr 15/82) durante o governo de Reynaldo Bignone para realizar
esse trabalho e levou o nome oficial de Comisión de análisis y evaluación de las responsa-
bilidades políticas y estratégico militares en el conflicto del Atlántico Sur.

189

Victor.p65 189 14-07-2009, 17:47

 tacar a seguinte: “(...) O poder de combate utilizado pelo inimigo em sua
reocupação das ilhas foi significativamente maior no que se refere a: 1)-
Capacidade profissional; 2)- Capacidade Técnica; 3)- Experiência de com-
bate; e 4)- Apoios de todos os tipos”.
Do ponto de vista britânico, o apoio logístico foi um sucesso. Apesar da
grande distância que separava as forças de suas bases, não houve faltas sig-
nificativas de equipamentos essenciais, exceto aqueles perdidos no próprio
combate. Nos poucos casos em que o material não estava disponível, a im-
provisação e engenho conseguiram substitutos razoáveis.
Entre os grandes feitos da Marinha Britânica registra-se a mobilização
e a posterior conversão para a guerra de navios mercantes. Eles representa-
ram um importante acréscimo à capacidade de transporte de carga e pesso-
al. Tal capacidade de rápida mobilização dos recursos civis é cada vez mais
importante para a logística, ante a incapacidade econômica dos países para
manter meios militares capazes de atender a todas as suas necessidades.
O apoio logístico móvel foi bastante incrementado com diversos navios-ofici-
nas e navios-hospitais. No total, foram empregados 26 navios de guerra e 54 mer-
cantes modificados, com 25.000 homens a bordo. Todos os itens de suprimento
previstos de serem empregados foram enviados de um hemisfério ao outro.
O conceito logístico da operação baseava-se na manutenção dos supri-
mentos a bordo dos navios logísticos na área da cabeça-de-praia, de modo a
economizar tempo na descarga e evitar a existência de um grande depósito
em terra firme. A Royal Navy, uma vez completado o desembarque, retrocedeu
o quanto pôde suas posições, sem comprometer o apoio às unidades presentes
em Ilha Soledad. Seus suprimentos e reforços, em vez de viajar diretamente às
Malvinas, descreviam um semicírculo que os colocava fora do alcance da avi-
ação argentina. A Royal Navy, assim, apesar de ter sofrido algumas perdas
significativas, continuava sendo a dona do mar no Teatro de Operações.

O Contexto Geopolítico da Guerra

Uma constatação logística, entretanto, transcende os aspectos unica-
mente táticos deste e de outros conflitos que ainda possam ocorrer. A depen-
dência da logística argentina em relação a equipamentos importados pode

Essa comissão esteve composta pelo Teniente General (R) Benjamín Rattenbach, General
de División (R) Tomás Armando Sánchez de Bustamante, Almirante (R) Alberto Pedro
Vago, Vicealmirante Jorge Alberto Bofi, Brigadier General (R) Carlos Alberto Rey e Brigadier
Mayor Francisco Cabrera.

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Victor.p65 190 14-07-2009, 17:47

 ser vista também como a conseqüência mais aguda de uma espécie de subor-
dinação geopolítica mais ampla que afeta a América Latina desde o início de
sua colonização.
As eventuais divergências entre os países mais desenvolvidos do Oci-
dente, ou os interesses comerciais de curto prazo de qualquer um desses
países parecem ter ficado em segundo plano em face do repúdio conjunto
diante do que deve ter sido interpretado como uma ação de insubordinação
de um Estado secundário pertencente aos países do bloco Ocidental em ple-
na Guerra Fria.
Contratos firmados pela Argentina com países fornecedores de materi-
ais de emprego militar, como no caso da França e da Alemanha, tiveram suas
entregas atrasadas deliberadamente, diante do embargo econômico da Co-
munidade Européia. Há, inclusive, fontes que afirmam que segredos milita-
res sobre o desempenho de equipamentos, como os mísseis Exocet e as aero-
naves Super Etendar foram repassados aos britânicos durante o conflito, per-
mitindo-lhes que melhorassem suas medidas defensivas.
Além da liberação dos códigos aos ingleses, os militares argentinos en-
contraram outra dificuldade quase intransponíveis para usar os mísseis
Exocets. Os artefatos haviam acabado de chegar da França e, devido ao em-
bargo imposto pela OTAN contra a Argentina, os instrutores franceses não
apareceram para orientar a respeito de seu uso correto. Os técnicos da Base
de Río Grande tinham em suas mãos armas muito sofisticadas, portanto, mas
não sabiam como prontificá-las. A única solução foi aprender todos os se-
gredos por conta própria, lendo os seus manuais para a seguir montar o
míssil, muito cuidadosamente. Quando finalmente os instalaram a bordo dos
Super Etendar, não havia muita segurança de que o sistema realmente viria a
funcionar.
A vulnerabilidade de um país que não desenvolve sua própria tecnologia
militar ficou mais que evidente neste episódio. A solidariedade política dos
demais países latinos, que não contavam com a firme liderança americana
nesse sentido, foi muito discreta e, por vezes, pouco efetiva.
O grande e decisivo ponto de inflexão no tratamento punitivo que os
países centrais dispensaram à Argentina se efetivou no momento que os Esta-
dos Unidos resolveram optar pela unilateralidade. Aquela potência facilitou
continuamente à Inglaterra o acesso a imagens de satélite, em uma nítida
opção pelo fortalecimento da OTAN em detrimento do TIAR.
A URSS até demonstrou, por sua parte, apoio à Argentina, mas sua
capilaridade na região não era tão intensa para poder prestar apoios materi-
ais e bélicos mais nítidos. De qualquer forma, em função da curta duração

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Victor.p65 191 14-07-2009, 17:47

 do conflito, não teria havido tempo para que novos armamentos fossem in-
troduzidos na Argentina acompanhados do devido pacote de treinamento
aos combatentes platinos, ou muito menos para que uma ditadura de direita
revisse sua radical oposição a conceitos anticomunistas e aceitasse esse apoio.
A derrota argentina no conflito teve forte repercussão no campo psicossocial,
gerando conseqüências políticas no âmbito interno e externo. No âmbito inter-
no, o sentimento de fracasso levou a uma decepção total com o regime militar
que governava o país. O conflito deixou as Forças Armadas argentinas comple-
tamente debilitadas, em sua moral. Com uma desprestigiada cúpula militar, as
verbas e gastos militares foram mais controladas nos anos seguintes.
No âmbito externo, a Guerra das Malvinas serviu ainda para incentivar
o aumento da solidariedade autóctone regional na América Latina, visto que
demonstrou também, na prática, o fim do TIAR.
Ainda com o conflito em andamento, o Ministro da Aeronáutica brasi-
leira, Brigadeiro Délio Jardim de Matos, já fazia a sua avaliação da situação
que já caminhava muito próxima dessa mesma conclusão.
“Preferia que os Estados Unidos tivessem ficado neutros para que, como
uma superpotência, pudessem ajudar na paz entre os dois países em con-
fronto nas Ilhas Malvinas. Ao assumirem uma posição francamente pró-
Inglaterra, os americanos dão a impressão de que ao tentarem negociar a
paz, o secretário de Estado Alexander Haig já tinha uma idéia preconcebida.
A crise ensina que devemos contar com nós mesmos e um país só pode
ser militarmente forte se for economicamente rico. Nós os ministros responsá-
veis pelas Pastas militares, temos muito em que pensar. Nós queremos que o
Brasil tenha o máximo de desenvolvimento com o mínimo de segurança, mas
devemos fazer um levantamento do que possuímos em força armada. Ao lado
do desenvolvimento, devemos ter uma segurança maior”(Délio, 1982 a)
O Ministro da Marinha, o Almirante Maximiano, formulou uma idéia
muito semelhante no que dizia respeito à dependência dos países desenvolvi-
dos, ao dizer que “ninguém pode confiar em ninguém. Confie em você mes-
mo. É claro que se vier uma guerra mundial você não vai entrar sozinho.
Mas pensar que uma coisinha pequena vai protegê-lo, protege coisa nenhu-
ma” (Maximiano, 1982).
A Argentina se sentiu na obrigação de reavaliar seus relacionamentos
com os demais países do Cone Sul. Ou seja, a importância das Malvinas ultra-
passa as intenções mais imediatistas da ditadura e continua a influenciar a
política externa argentina e as relações entre os demais países da América do
Sul. O mais inesperado legado da Guerra foi, assim, o impulso à integração
regional, em particular a aproximação de Argentina, Brasil e Chile. Uma situ-

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Victor.p65 192 14-07-2009, 17:47

 ação que já apresentava seus primeiros sinais por meio das especulações que
circulavam em Buenos Aires, estando a Guerra ainda em andamento.
Após o desfecho da crise das Malvinas, as Forças Armadas da Argentina
adotarão importantes medidas para desenvolver a indústria bélica do país, e
pretendem impulsionar programas de cooperação com o Brasil no setor de
armamento, disseram ontem fontes bem informadas.
De acordo com as fontes, o conflito das Malvinas mostrou aos militares
argentinos que não podem depender exclusivamente dos países desenvolvi-
dos para o fornecimento de armamentos.
A Argentina está numa situação difícil para a reposição de seu material
bélico já que a maioria de seu armamento é de procedência européia acres-
centaram as fontes (Argentina, 1982).
O governo brasileiro permaneceu oficialmente neutro no conflito, mas
prestou apoio discreto e bem-executado aos argentinos, por meio de vôos de
reconhecimento operados por pilotos da FAB e auxílio diplomático e econô-
mico para amenizar o impacto das sanções internacionais impostas ao país
vizinho, inclusive com venda preferencial de aviões.
O Ministro da Aeronáutica, Délio Jardim de Mattos, confirmou ontem
que dois aviões Bandeirantes, para patrulha marítima, foram vendidos à Ar-
gentina após o início da crise das Malvinas. Sobre a venda de outros tipos de
aviões, como o Xavante, de treinamento e que pode ser utilizado como caça,
declarou que nada foi tratado a respeito (Délio, 1982 b).
A posição brasileira foi fundamental para consolidar os laços de cons-
trução de confiança em curso desde 1979, quando os governos de Argenti-
na, Brasil e Paraguai assinaram o acordo tripartite de Corpus-Itaipu que
determinou o fim da disputa que os dois primeiros vinham travando pelo uso
hidrelétrico dos rios do Cone Sul.
O restabelecimento da democracia no Brasil e na Argentina possibilitou
que essa cooperação fosse levada adiante, incluindo o Uruguai e culminando
na criação do MERCOSUL em 1991. Também foram firmados importantes
acordos no campo da pesquisa nuclear, estabelecendo uma parceria em campo
estratégico, anteriormente marcado por receios e rivalidades.
Entretanto, uma aproximação mais intensa, além do bom nível que já
vinha sendo mantida antes da Guerra, não se deu de forma tão imediata
entre as Forças Armadas dos dois países no pós-guerra, como se poderia
imaginar. Isso ocorreu principalmente porque as duas nações viviam mo-
mentos muito conturbados de transição política. Na Argentina, a situação foi
ainda mais delicada por conta da própria derrota na Guerra.

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Victor.p65 193 14-07-2009, 17:47

 Na relação entre a ARA e a MB, por exemplo, já em 1982, o Relatório
Anual da Marinha identificava que algo poderia estar mudando, mas ainda
estava longe de dizer que parte da solução era o próprio vizinho recém der-
rotado ao lado.
A Guerra das Malvinas foi o acontecimento que, sem dúvida, polarizou
a atenção mundial na América do Sul.
Tal como ocorreu nos conflitos recentes do Oriente Médio, o confronto
entre a Argentina e a Inglaterra está sendo analisado, em todo o mundo, sob seus
múltiplos aspectos, de forma exaustiva. Em linhas gerais, foi ressaltada a impor-
tância do Poder Naval, corretamente empregado pelos britânicos e a inadequação
das Forças Armadas da Argentina, despreparadas para as tarefas em que foram
empenhadas. Após a derrota militar, ampliaram-se os problemas internos, polí-
ticos e econômicos que vêm afligindo a Argentina nos últimos anos.
O apoio prestado pelos Estados Unidos à Inglaterra, que também obteve a
adesão dos países membros da CEE (Comunidade Econômica Européia),
traduzida em sanções econômicas à Argentina, obrigou os países latino-america-
nos a examinar, sob nova ótica, suas relações internacionais e, principalmente,
a participação na OEA e o funcionamento do TIAR (SDM, 1982: VII-21).
Os demais relatórios anuais da MB para o restante da década de oitenta
poucas análises apresentaram sobre o relacionamento entre o Brasil e a Ar-
gentina, ou sobre a situação interna daquele país platino. A menção mais
significativa, conforme o Relatório Anual da Marinha de 1985 (SDM, 1985c),
foi um acordo estabelecido entre as Marinhas do Brasil, Argentina, Paraguai
e Uruguai, decidindo adotar um equipamento auto-cripto fabricado pela
empresa suíça GRETAG, para instalação nas estações rádio das Marinhas da
Área Marítima do Atlântico Sul (AMAS), que permitira a troca de mensagens
sigilosas por criptografia automática, utilizando as freqüências alocadas pela
Rede Naval Interamericana (RNIT).
Esse fenômeno, em parte, se explica porque, a partir de meados daquela
década, foi a vez do Brasil processar sua transição política para a democra-
cia e enfrentar uma aguda crise econômica, com fortes reflexos no setor
público e nas Forças Armadas, em particular.
Nesse momento, há um foco maior nas carências brasileiras para en-
frentar esse mundo pouco previsível, sem nenhuma preocupação com este
ou aquele inimigo específico. Ou seja, não se deseja abrir mão de um prepa-
ro tradicional para se enfrentar outro Estado soberano, mas já havia uma
grande dificuldade para se especificar claramente quem seria esse inimigo. A
própria Guerra Fria que ainda não havia terminado não parece mais ser
usada enfaticamente como um argumento justificador pra se alocar mais

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Victor.p65 194 14-07-2009, 17:47

 recursos à MB. O inimigo é genérico e, por ser genérico, passou a ser pouco
convincente para os decisores civis com poderes para alocar esses recursos à
defesa do país no geral e à MB em particular; ainda mais em uma época de
forte restrição orçamentária.
A Estratégia Naval Brasileira comporta, portanto, conceitualmente, um
componente defensivo (manutenção) e outro ofensivo (destruição).
Mas o Poder Naval brasileiro apresenta, na atualidade, certas carências
(defesa antiaérea de área e aviação embarcada diversificada, por exemplo),
que comprometem a sua eficácia. A consecução dos objetivos estratégicos bra-
sileiros exigiria, na verdade, um significativo acréscimo de nosso Poder Naval.
A defesa de nossas instalações costeiras e a destruição de objetivos que
contribuam para o esforço de guerra inimigo, por exemplo, supõem a neces-
sidade de obtenção de certo grau de controle de área marítima. Isso pode
significar a ocorrência de uma campanha naval cujo resultado poderia ser
desfavorável ao Brasil, tendo em vista as carências de seu Poder Naval.
Da mesma forma, elas dificultam a consecução do objetivo estratégico de
manutenção do tráfego marítimo vital para o país. A alocação de meios para o
atendimento desse objetivo estratégico representaria, além disso, o enfraqueci-
mento daqueles que deveriam ser destinados à consecução dos outros objeti-
vos e, fatalmente, uma redução ainda maior da força naval que poderia se
opor ao núcleo de ataque inimigo, na disputa pelo controle de área marítima.
As considerações acima induzem à conclusão de que o Pode Naval bra-
sileiro necessita ser constituído de meios que possibilitem a composição de,
pelo menos, duas forças navais: uma para a proteção de comboios importan-
tes e outra para o engajamento da força inimiga. Isso não impede que ambas
sejam usadas simultaneamente para um ou outro dos propósitos menciona-
dos. Complementarmente, deve dispor de meios adicionais para a proteção
do tráfego marítimo em áreas focais, não compreendendo o sistema de com-
boios, bem como para defesa aproximada, ou de defesa de costa em trechos
de importância.
A apreciação dos objetivos estratégicos acima mencionados indica, tam-
bém, a necessidade de a Marinha dispor de meios para negar o uso do mar
ao inimigo, através de minagem ofensiva e de operações de ataque com sub-
marinos.
Impõe, finalmente, a necessidade de a Marinha dispor de meios navais/
aeronavais para ações rápidas sobre objetivos costeiros, meios anfíbios para
operações em nível de incursão e uma Força de Desembarque capaz de cau-
sar uma preocupação efetiva a possíveis inimigos em áreas continentais ou
extracontinentais, onde existam interesses nacionais a defender.

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Victor.p65 195 14-07-2009, 17:47

 Em termos de Defesa Aérea, há necessidade de se dotar os navios com
armamento AA adequado e dispor de uma aviação embarcada capaz de pro-
ver proteção às nossas Forças Navais.
Face ao interesses brasileiros na Região Antártica, torna-se necessário
capacitar a MB a operar em climas e áreas polares.
O reaparelhamento da Marinha, previsto no Programa de
Reaparelhamento da Marinha (PRM), se sujeita a certos condicionamentos
na conjuntura nacional. Assim, ele dá ênfase à nacionalização dos meios e
contempla a necessidade de serem estimulados os esforços de pesquisa e de
desenvolvimento nacionais.
Por outro lado, as dificuldades econômico-financeiras que o país, atu-
almente, atravessa constituem uma limitação a mais rápida consecução do
programa. A escassez de recursos explica a necessidade de se atribuir uma
ordem de prioridade à obtenção dos meios nele previstos e o estabelecimento
de Planos Parciais de Obtenção, que abrange um período que vai até o início
do século XXI (SDM, 1988: I-30 a I-31).
Ao longo da década de oitenta, após a Guerra das Malvinas, os analistas
militares brasileiros foram percebendo que, por algumas importantes razões, não
era medida inteligente alimentar confronto de qualquer espécie com a Argentina:
a)- o Brasil estava, da mesma forma que a Argentina, submetido às
mesmas restrições financeiras e tecnológicas internacionais e alijado
das mais importantes decisões políticas mundiais; a Guerra das Malvinas
tornara essa situação muito evidente;
b)- o preparo militar brasileiro já começava a agonizar lentamente9,
por conta das constantes crises econômicas, bem como também o ar-
gentino;
c)- os possíveis objetivos nacionais permanentes do Brasil não seriam
alcançados por meio de nenhuma competição político-militar com seus
vizinhos, mas sim por uma melhor participação e influência nos mais
importantes centros decisórios mundiais;
d)- a melhor forma de alcançar essa influência poderia ser por meio da
criação de novos centros de poder periféricos.

9
O Ministro da Marinha, Henrique Saboya, em artigo distribuído à imprensa em maio de
1987 reconhecia que dois terços dos navios da frota da Marinha de Guerra estavam em
final de vida útil, não tendo condições de proteger o tráfego marítimo brasileiro em caso
de conflito e precisavam ser substituídos no máximo até meados da década seguinte.
(Saboya, 1987).

196

Victor.p65 196 14-07-2009, 17:47

 Esta última constatação ainda iria requerer toda a década de oitenta
para ser claramente assimilada pelos militares. Mas, de antemão, parecia ser
mais prudente não criar antagonismo com aqueles que estavam sendo sub-
metidos às mesmas restrições. Já se percebia que os objetivos brasileiros po-
deriam ser mais facilmente atingidos por meio da cooperação e intercâmbios
de toda ordem no continente sul-americano.
Os presidentes democráticos dos dois países acabariam decidindo por
medidas nesse sentido. Porém, como todo estamento militar é composto por
oficiais de diversas gerações, ainda se faria necessário quebrar eventuais des-
confianças que haviam sido alimentadas no passado e que poderiam estar
impregnando os oficiais mais antigos. Foi muito marcante nesse sentido, a
organização e realização de simpósios estratégicos bilaterais.

Os Seminários Estratégicos do Final da Década de Oitenta

A fórmula encontrada pelos governos democráticos, finalmente instala-
dos no poder no Brasil e na Argentina, a partir da metade da década de oitenta,
para acelerar esse processo passou, portanto, pela promoção de Simpósios
entre os principais pensadores e estrategistas militares que militavam naquelas
sociedades. Esses encontros se deram, anualmente, a partir de 1987, um ano
na Argentina e outro no Brasil. Os três primeiros foram os mais relevantes para
quebrar o gelo existente e apontar para novos rumos nas relações militares dos
dois países. Esses encontros continuariam por toda a década de noventa, mas
iriam gradualmente diminuindo sua importância, na medida em que os canais
burocráticos das instituições castrenses dos dois países iam se abrindo e se
articulando de uma forma mais eficaz que os próprios seminários.
Entre as questões discutidas no primeiro simpósio destacavam-se: a iden-
tificação de eventuais interesses estratégicos divergentes entre Brasil e Argenti-
na; a formulação de idéias sobre a forma de implementação e de participação
comum na segurança da área estratégica do Atlântico Sul; o exame das reali-
dades e perspectivas dos mecanismos de defesa comum na América do Sul; e,
avaliação da importância da indústria bélica para a segurança nacional.
Eram temas que procuravam apontar caminhos para que Brasil e Ar-
gentina chegassem a conformar um espaço geopolítico que lhes permitisse
alcançar um dimensionamento de nível mundial. Coube ao anfitrião brasi-
leiro, Brigadeiro-General Teodoro Guillermo Waldner, dar o claro delinea-
mento dos propósitos do simpósio, os quais são aqui transcritos.
A partir da Declaração de Iguaçu, de novembro de 1985, e da iniciativa
do Sr. Almirante-de-Esquadra Amaral Oliveira e quem agora fala, desenvol-

197

Victor.p65 197 14-07-2009, 17:47

 veu-se uma série de eventos convergentes com a declaração política de tran-
sitar eficazmente pelo caminho da integração argentino-brasileira.
Nesse frutífero trajeto de acordos mútuos, chegamos no dia de hoje dispos-
tos a enfrentar novas jornadas – que, sem dúvida, haverão de estar marcadas
pelo mútuo enriquecimento -, ao abordar uma problemática básica para a mar-
cha rumo a este futuro que Brasil e Argentina estão dispostos a construir juntos
em harmonia.
Sendo os temas que aqui serão tratados matéria que afeta diretamente a
defesa nacional, juntos ratificamos, deste modo, o firme desejo de integração,
por ser justamente este o campo onde, em algumas oportunidades, através
da história, exprimimos objetivos antagônicos.
Confiamos no êxito deste simpósio para que, de agora em diante, não
somente se repita periodicamente, como um canal a mais de entendimento
entre duas nações adultas, mas que seja, também, o motor que gere encon-
tros em outros campos subordinados à estratégia nacional, como a estratégia
econômica e militar e a concepção tecnológica, como elemento indispensá-
vel para obter a liberdade de manobra necessária para a tomada de decisões
de nossos respectivos governos. Decisões que permitirão alcançar os grandes
objetivos nacionais dentro de um esquema de paz e progresso para a região.
Ninguém pode ignorar que, juntos, Brasil e Argentina podem chegar a
conformar um espaço geopolítico que lhes permitirá alcançar um
dimensionamento de nível mundial, já que ambos os países apresentam um
território suficientemente extenso e variado, com uma estrutura geográfica e
econômica complementar, onde não só as nações que integram esta estrutu-
ra, mas também os vizinhos poderão desenvolver-se em um marco de cola-
boração e proveito recíproco.
É por isso, e em benefício das partes, que devemos buscar os comunicadores
idôneos que nos levem: no campo dos estudos estratégicos, com as novas teorias
e as novas técnicas, a cimentar um campo de perspectivas apaixonantes, onde
militares e civis argentinos e brasileiros possam intercambiar idéias e percepções
que, sem dúvida, redundarão no mútuo aperfeiçoamento profissional; no cam-
po econômico, a integrar e desenvolver um estilo que facilite a evolução social,
científica e tecnológica capaz de produzir o aperfeiçoamento da sociedade rumo
a um melhor nível de qualidade de vida; no campo político, a criar as condições
de confiança, respeito, compreensão de necessidades e aspirações recíprocas
para alcançar a integração de nossas respectivas sociedades, sem preconceitos,
em um marco de cooperação, coordenação e soluções pacíficas.
Nossa fraterna amizade vê-se enriquecida hoje com este acontecimen-
to. A grandeza conjunta de Brasil e Argentina é sem dúvida uma empresa

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 transcendental para o destino de toda a América, grandeza que se dará so-
mente com a compreensão e o esforço de nossos povos e governantes, que
desejam isto fervorosamente. (...) (Waldner, 1987: 291).
O Segundo Simpósio de Estudos Estratégicos, ocorrido entre os dias cinco a
sete de abril de 1988, na cidade de São Paulo, mais uma vez foi organizado pelo
Estado-Maior das Forças Armadas do Brasil e pelo Estado-Maior Conjunto das
Forças Armadas da Argentina, estabeleceu como propósito maior servir como
um importante instrumento na superação dos obstáculos à cooperação militar.
Ou seja, possibilitar a aproximação entre militares e especialistas civis dos dois
países, identificar objetivos estratégicos comuns, e permitir a clara enunciação
das atitudes mentais e dos fatos objetivos que se interpunham à cooperação.
Foi, enfim, mais uma oportunidade para se discutir os principais temas
estratégicos que preocupavam os respectivos Estados-Maiores de forma aberta
e livre, sem que os respectivos governos se comprometessem prematura-
mente. As palavras de abertura do General-de-Divisão Edson Alves Mey,
Subchefe do Estado-Maior das Forças Armadas, representante do EMFA e
anfitrião do Segundo Simpósio de Estudos Estratégicos Argentino-Brasileiros
sintetizaram esse propósito:
O 2o Simpósio de Estudos Estratégicos pretende ser mais um impulso no
sentido de sedimentar o espírito que prevaleceu nos entendimentos entre os
chefes do Estado-Maior das Forças Armadas do Brasil e o de seu congênere o
Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas argentinas, quando da Declara-
ção de Iguaçu proferida pelos presidentes Raúl Alfonsín e José Sarney, em
novembro de 1985.
Neste Simpósio, cremos que os pensamentos hão de estar voltados para
o crescimento harmônico e equilibrado de nossos países, no caminho de um
desenvolvimento que os situe nos seus verdadeiros espaços estratégicos. Hão
de estar voltados, também, para a consciência de que é na cooperação e no
esforço participativo mútuo que está traçado o destino para que o Brasil e
Argentina alcancem a reunida estatura estratégica capaz de afastar qual-
quer risco à paz e à tranqüilidade regional, e de constituir o pólo de motiva-
ção para que as nações sul-americanas, crescentemente, se aglutinem em
torno dos interesses e aspirações do continente (Mey, 1988 a: 341).
Esse Segundo Simpósio elegeu quatro temas para discussão: 1)- Impor-
tância da Indústria Bélica para a Segurança Nacional; 2)- Segurança da Área
Estratégica do Atlântico Sul. Idéias sobre as Formas de Implementação e Par-
ticipação Comum; 3)- Mecanismos de Defesa Comum na América do Sul:
Realidade e Perspectiva; e, 4)- Identificação de Eventuais Interesses Estraté-
gicos Divergentes entre Argentina e Brasil.

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Victor.p65 199 14-07-2009, 17:47

 Nos encontros, ao serem revelados claramente as visões e desejos, os
temores e preocupações que cada um tinha do outro e de si próprio, foi
possível buscar com mais objetividade a superação de obstáculos e a conse-
cução de objetivos viáveis e satisfatórios para todos. Na pior das hipóteses,
foram estabelecidas bases para a previsão de comportamentos, elemento es-
sencial para a prevenção de crises.
As palavras do General-de-Brigada Edson Alves Mey, ao encerrar os
trabalhos, demonstram mais claramente essas impressões:
Após três jornadas de trabalho, assistindo conferências e debates, trocan-
do idéias nos demais momentos, podemos constatar que nossos objetivos fo-
ram colimados. O Segundo Simpósio de Estudos Estratégicos Argentino-Brasi-
leiros proporcionou a magnífica oportunidade para que estudiosos e conhece-
dores de estratégia, da Argentina e do Brasil, se encontrassem, trocassem co-
nhecimentos, ensinamentos e pontos de vista a respeito de atitudes e procedi-
mentos estratégicos de nossos dois países. E para que, também, fosse elevada a
consistência da confiança, consideração e da amizade que existe entre nós, tão
do interesse para a cooperação que estamos agora preconizando.
As visões geopolíticas mais orientadas para as dissensões de outrora
estão agora sendo contestadas por análises integracionistas e cooperativistas
que levam ao caminho de tornar a América do Sul protegida das ameaças
externas, que são capazes de explorar as instabilidades que freqüentemente
intranqüilizam suas nações. Estão esses novos pensamentos voltados para a
cooperação na busca da paz que deverá ser conseguida através da estabili-
dade e solidariedade regional.
Associado ao caminho da convergência para a cooperação deverá ha-
ver outro que, de modo simultâneo, afastará qualquer defrontação, e ambos
proporcionarão a negociação técnica de soluções para as dificuldades, bem
antes que elas surjam e delineiem suas características políticas.
O conflito das Malvinas provocou uma latino-americanização na política
externa de nossos dois países e o estreitamento dos laços de amizade, no sentido
de serem alcançadas soluções negociadas e de forma essencialmente pacífica,
livres dos recursos que visem a instar ou compelir a duvidosos procedimentos.
Isso veio a desaguar na Resolução 41/11 da ONU, proposta pelo Brasil.
O acordo mutuamente satisfatório, em 1979, sobre a utilização dos re-
cursos hídricos comuns, provocado pela controvérsia a respeito da represa
de Itaipu, foi o primeiro resultado importante no estabelecimento de relações
mais estreitas entre os dois países.
A manifestação nítida desse espírito se fez presente nos 12 protocolos
do Programa de Integração e Cooperação Econômica, de 1985. Ele foi co-

200

Victor.p65 200 14-07-2009, 17:47

 mentado como sendo um salto conceptual, uma nova forma de relaciona-
mento a nível de governo em que a simples imaginação de desentendimentos
tradicionais e permanentes cede lugar à atitude espontânea de solucionar os
problemas com a cooperação não só através das relações bilaterais, mas tam-
bém estendendo a participação a outros países regionais e de outras áreas.
Há que destacar no campo econômico o esforço da cooperação no sen-
tido de ambos os países enfrentarem juntos as dificuldades do mundo atual,
que os arrastaram para a inflação e para a elevada dívida externa.
No campo militar já se esboçam cooperações que poderão dar excelen-
tes frutos. Vislumbramos a co-participação na pesquisa e desenvolvimento
de projetos de fabricação de materiais de emprego militar para defesa.
A realização de estudos com vistas à utilização de materiais de emprego
militar para defesa com características que permitam uma possível padroni-
zação, e a coordenação da produção conjunta pelos dois países.
O intercâmbio intelectual-profissional militar através de participações
mais freqüentes e em maior número de militares em cursos nas forças mili-
tares da outra nação irmã.
O estudo de possibilidade de realização de exercícios interaliados, par-
ticularmente no âmbito de ações navais, iniciando-se com a prática de tra-
balhos de Estado-Maior (Mey, 1988 b).
Em 1989, ocorreu ainda um terceiro importante seminário na cidade
de Buenos Aires, cujas palestras não foram localizadas, ao menos nas biblio-
tecas militares brasileiras e no Ministério da Defesa (MD), órgão que assu-
miu as atribuições do extinto EMFA -Estado Maior das Forças Armadas-. Os
assuntos discutidos aparentemente continuaram sendo relevantes para a
aproximação e a quebra das tensões entre os dois países.
Esse terceiro encontro se deu entre os dias 24 e 28 de abril de 1989, e os
temas apresentados, após terem sido definidos nas reuniões preparatórias
que ocorreram entre 13 e 17 de junho de 1998, em Buenos Aires, foram os
seguintes: a)- 1º Tema: Proposta para estimular os interesses comuns e para
superar ou neutralizar os interesses divergentes para a cooperação Argenti-
na-Brasil e como implementá-los; b)- 2º Tema: Influência do fator psicossocial
na integração Argentina-Brasil; c)- 3º Tema: Argentina e Brasil no contexto
da confrontação Leste-Oeste; e d)- 4º Tema: Narcotráfico e soberania nacio-
nal: influência nas relações entre nações sul-americanas (SDM, 1989 a e b).
A partir do quarto encontro, realizado em 1990, esses simpósios foram
perdendo relevância. Isso ocorreu talvez porque o objetivo principal -a eli-
minação de entraves e preconceitos no relacionamento geopolítico e militar
entre Argentina e Brasil- já havia sido alcançado. Ou talvez porque a maior

201

Victor.p65 201 14-07-2009, 17:47

 burocratização e a menor representatividade dos palestrantes subsequentes,
em decorrência da abertura desses simpósios a outros países membros, te-
nham dificultado a manutenção de diálogos tão francos e abertos.
Em suma, esses simpósios estratégicos iniciados em 1987 cumpriram
sua função logo nos primeiros anos de sua implementação: reduziram quase
a zero quaisquer desconfianças que poderiam ter sido alimentadas recipro-
camente, ao longo dos anos, pelos militares dos dois países, demonstrando
que um novo caminho era possível.

As Medidas de Confiança Mútua

Afirmar que a ARA e a MB tiveram uma aproximação muito intensa
tendo decorrido alguns anos após a Guerra das Malvinas, mais precisamente
após a realização desses Seminários Estratégicos, pode ser considerada uma
observação de cunho meramente pessoal. Entretanto, temos como tornar essa
análise mais objetiva por meio de um conceito denominado Medidas de Con-
fiança Mútua (MCM).
Roth (2002) fez uma síntese da teoria em torno das MCM, que procu-
ramos aqui reproduzir. Esse autor, cartesianamente, buscou a definição de
cada termo para, então, definir o conceito como um todo. Assim, constatou
que medidas são providências, regras e normas; disposições no sentido de se
evitar algo inconveniente. A confiança seria a segurança e o bom conceito
que inspiram as pessoas de probidade, e que são, portanto detentoras de
crédito. Finalmente, mútua, da mesma forma que recíproca, seria a corres-
pondência que existe de parte a parte.
Integrando as definições anteriores, chegou-se à conclusão preliminar
de que MCM são normas que têm como objetivo evitar inconvenientes à
segurança e à credibilidade dos atores em questão, e que exige a correspon-
dência de parte a parte.
Esse autor observa assim que a confiança tem como componentes in-
trínsecos segurança e a credibilidade. A segurança é verificada no sentimen-
to de cada parte envolvida. O sentir-se seguro. Já a credibilidade necessita de
verificação de parte a parte, o acreditar no outro, o que gera a necessidade
da verificação nas MCM. Para corroborar esse pensamento, Roth (2002) cita
alguns estudiosos sobre o tema, que são também aqui reproduzidos.
McCall (1992) comenta que são “compromissos empreendidos por esta-
dos rivais para aumentar a transparência de certas atividades potencialmente
ameaçadoras para reduzir suspeita mútua e as tensões”. Para Palma, o concei-
to se refere à promoção de: um tipo de relação de alta qualidade de modo que

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Victor.p65 202 14-07-2009, 17:47

 ela torne possível o incremento da segurança entre dois ou mais atores inter-
nacionais; está-se falando em afastar, no sentido restrito, a possibilidade do
conflito armado e, de maneira ampla, criar condições para o início de proces-
sos de limitação de armamentos e/ou redução do gasto militar. Em sentido
mais amplo ainda, o termo confiança mútua concerne também ao contexto
das relações interestatais e as possibilidades de interação harmoniosa (Palma,
1988). De la Fuente agrega que elas “encorajam a percepção que uma estraté-
gia de duplo ganho (em que acordos ou soluções são mutuamente benéficos) é
melhor que um jogo de soma zero, onde os ganhos de uma parte são as perdas
da outra” (De la Fuente, 2002). Krepon & Constable as entendem como: medi-
das projetadas para aumentar a garantia mental da convicção na probidade
dos estados e nos fatos que eles criam. Têm que promover a confiança em
ambos os lados de qualquer disputa. Medidas assimétricas ou unilaterais não
são aceitáveis para o outro lado e tendem aumentar as tensões em lugar de
diminuí- las (Krepon & Constable, 1999). Krepon também agrega que as MCM
“são instrumentos flexíveis que permitem os líderes nacionais adaptar a situa-
ção para um ambiente de segurança radicalmente transformado”. Por fim, a
Junta Interamericana de Defesa ( JID), em seus documentos oficiais, as conceitua
como: medidas cujo objetivo é dissipar a desconfiança, fortalecer a confiança,
e demonstrar as intenções pacíficas, facilitando a comunicação entre estados
soberanos. Entre essas medidas, figuram (...) restrições que podem ocorrer
quanto a algumas atividades e capacidades militares (...) ( JID, 1998).
Roth (2002) definiu, enfim, ele mesmo as MCM: como normas exeqüíveis
de validade recíproca que, quando aplicadas, promovem sentimento de se-
gurança e de credibilidade e a previsibilidade das ações entre as partes, pro-
duzindo assim mudanças favoráveis do ambiente reinante. Estas medidas,
que exigem ações de comunicação, restrição, transparência e verificação,
possibilitam, de forma gradual e crescente, ganhos mutuamente benéficos
(Roth, 2002). Dessa definição de MCM, pode-se observar que, por serem
aplicadas de forma gradual e crescente, denotam a idéia de processo e não
de um mero repertório de regras.
O Stimson Center (2002) apregoa que para implementar as MCM são
exigidas ações chamadas de ferramentas primárias. Elas servem para tornar
o comportamento do Estado mais previsível, facilitando a comunicação, es-
tabelecendo regras e/ou padrões de comportamentos para as forças milita-
res, assim como os meios para verificar o cumprimento dessas normas. Fo-
ram classificadas nas quatro categorias descritas no Quadro 1.

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Victor.p65 203 14-07-2009, 17:47

 As ferramentas do Quadro 1 são basicamente voltadas para o campo
militar, ou seja, bastante úteis para implementar as MCM entre nações em
conflito, o que estava longe de ser o caso de Brasil e Argentina.

Quadr
Quadroo1
Fer ramentas primárias do Stimson Center
Ferramentas

MEDIDAS PROPÓSITO EXEMPLO DE ATIVIDADES

Comunicação Manter abertos canais de comunicação entre Linhas diretas entre autoridades
as partes em conflito. Úteis para diminuir (Hotlines), Centros de
tensões em momentos de crise. Propiciam as Comunicação Regional e
condições para a institucionalização de Consultas Agendadas
mecanismos de consulta, reforçando seu efeito Regularmente.
preventivo.
Restrição Manter certo grau de limitação de tropas e Controle de Armas, Zonas de
armas, bem como de alertas para as partes em Emprego Limitado/ Zonas
questão. Desmilitarizadas e
Requerimentos de Pré-
Notificação.
Transparência Obter das partes clareza no trato de suas Intercâmbios de Informações e
capacidades militares e das atividades de suas de Observadores.
forças armadas. São consideradas como o
primeiro degrau do processo de MCM.
Verificação Coletar dados e permitir a averiguação do Inspeções Aéreas, Sistemas
cumprimento das medidas acordadas Eletrônicos de Sensoriamento e
anteriormente. Realização de Inspeções Locais.

Palma (1988), ao definir MCM, insinua que o processo evolui por meio
de três objetivos a se alcançar. O primeiro objetivo, que é afastar a possibili-
dade do conflito armado, é um objetivo restrito, principalmente de cunho
militar. O segundo objetivo, evoluindo para o processo de limitação de arma-
mentos e/ou redução do gasto militar, é um objetivo mais amplo que abran-
ge os campos político e militar. Já o terceiro, quando as possibilidades de
cooperação são ampliadas, é um objetivo maior que envolve todos os campos
do Poder Nacional. Esta visão mostra que as MCM não são apenas uma parte
do processo de obtenção da confiança e da segurança, mas o processo em si.
Roth (2002) alerta que as MCM aplicadas na área naval ou marítima se
revestem de certas peculiaridades que as vêm favorecendo com um trata-
mento especial. Desde o início dos anos noventa, estudos têm sido feitos so-
bre as Navals Confidence Building e as Maritimes Confidence Building. A
tendência tem sido a de se empregar a expressão MCM Marítimas, pois res-
tringir os debates ao campo puramente naval seria limitar a visão aos casos
dos navios de guerra e da aviação naval.

204

Victor.p65 204 14-07-2009, 17:47

 Quando se trata de segurança no mar, o campo é amplo, envolvendo as
Marinhas de guerra e mercante, as guardas costeiras, as polícias e as alfân-
degas, bem como as aeronaves civis e militares voando sobre o mar. O tema
não se restringe somente aos aspectos militares, mas inclui também os aspec-
tos econômicos, como as Linhas de Comunicação Marítimas (LCM) e os re-
cursos da Zona Econômica Exclusiva (ZEE); os aspectos ambientais, como a
preservação ao meio ambiente marítimo; e os aspectos humanitários, como a
salvaguarda da vida humana no mar e a prevenção de acidentes.
Uma perspectiva interessante ao se falar de MCM Marítimas, conforme
lembra Roth (2002), é a maior facilidade de se empreender o diálogo para
implementá-las. Cita Griffiths (2000) que apresenta seis fatores em prol des-
sa argumentação.
O primeiro fator é a influência do mar na vida dos profissionais que
nele atuam. As experiências comuns criam um vínculo natural entre mari-
nheiros profissionais, sejam militares ou não. Na guerra no mar, os alvos são
plataformas e não indivíduos. A história marítima é rica em exemplos de
ferozes batalhas navais seguidas de grandes esforços no resgate de sobrevi-
ventes e demonstrações de cavalheirismo. Enfim, a tradição, o uso e os costu-
mes do mar facilitam o diálogo entre as partes.
O segundo é o emprego político do poder naval. Diferentemente das
demais forças, é costumeira a ida de navios de guerra a outros países. Além
da representatividade que possuem; a cortesia e a receptividade de suas tri-
pulações, da e para a sociedade local, contribuem para a melhoria das rela-
ções diplomáticas entre os países.
Em terceiro lugar, vem a existência de uma histórica tradição de trata-
dos, códigos e convenções internacionais relacionados com o mar. Do Mare
Liberum de Hugo Grotius, de 1609, passando pelo Código Internacional de
Sinais de 1857 e o ancestral de 1863 do Regulamento Internacionais para
Evitar Abalroamento no Mar (RIPEAM), até as convenções firmadas no âm-
bito da International Maritime Organization (IMO) e da ONU, foi formado
um vasto compêndio de normas e regras marítimas internacionais.
O trânsito rotineiro de forças navais pelos oceanos é o quarto fator. As
marinhas possuem maior facilidade de cruzarem os mares territoriais, do
que os exércitos e as forças aéreas de adentrarem no território e no espaço
aéreo de outro país. O trânsito de uma força naval em exercício no mar é
visto com menor apreensão do que os movimentos de tropas em treinamento
próximo a uma fronteira.
O quinto fator é que a maioria das disputas tem no espaço terrestre o
seu foco principal. Em contrapartida, os aspectos marítimos oferecem um

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Victor.p65 205 14-07-2009, 17:47

 campo alternativo para se atuar nas considerações sobre segurança, promo-
vendo o diálogo entre as partes em conflito.
O último fator é que os interesses econômicos na área marítima rara-
mente são de apenas uma nação. Os cardumes migratórios não reconhecem
os limites desenhados pelos homens. Os recursos do solo e subsolo marinho
podem estar localizados na jurisdição de um Estado ou numa área em disputa.
Todos estes motivos fornecem um vasto campo para o estabelecimento de MCM.

Quadr
Quadroo2
Temas para as MCM Marítimas

1. Controle de Armamento Naval 8. Segurança Operacional

2. Prevenção de Incidentes no Mar
3. Reuniões de Oficiais de Altas Patentes
4. Viagens, Visitas e Cursos para Oficiais
5. Cooperação Naval em diversas áreas
6. Busca e Salvamento
7. Exercícios Navais Conjuntos
9. Controle de Área Marítima
10. Transporte Marítimo
11. Cooperação em Patrulha Naval
12. Meio Ambiente Marinho
13. Exercícios de Operações de Paz
14. Construção e Reparo Naval

Roth (2002) acrescenta ainda um sétimo fator, o da indivisibilidade do

mar. Na visão do marinheiro, todos os países são vizinhos, pois o mar é uno
e indivisível. Através dele, a maioria das trocas comerciais é feita e aqueles
que não possuem limites terrestres em comum interagem por meio de suas
águas. Este é mais um motivo de aproximação entre os povos.
Esses fatores também reforçam a posição de que as MCM não devem
ser calcadas em um repertório de regras preestabelecido, mas sim como ati-
vidades que possam trazer um novo proveito para as partes ou aprimorar os
resultados anteriormente alcançados. As MCM marítimas exemplificam bem
esse tipo de visão. Raramente elas são categorizadas. Apenas para conheci-
mento, são relacionadas no Quadro 2 os grandes temas que têm sido debati-
dos pelas nações para estabelecimento de MCM marítimas.
Esse quadro é um bom referencial para se estabelecer MCM a serem
buscadas, porém o que realmente definirá o tema e o nível de sua abordagem
são os interesses marítimos e os objetivos de defesa de cada Nação, bem como
o grau de confiança preexistente entre elas.

206

Victor.p65 206 14-07-2009, 17:47

 As MCM efetuadas pela ARA e pela MB
Houve uma aproximação sem precedentes entre as Forças Armadas de
Brasil e Argentina ao longo da década del noventa, particularmente entre as
suas Marinhas. Vários fatores contribuíram para isso: a)- um passado de
atividades conjuntas, que, insipientes ou não, já haviam aberto uma impor-
tante trilha a ser seguida nas relações futuras; b)- a mudança do enfoque e
do ambiente geopolítico de ambos os países, que foram corroborados e acen-
tuados pela própria Guerra das Malvinas, que, como foi visto, provocou uma
latino-americanização na política externa de Argentina e Brasil e o
estreitamento dos laços de amizade, no sentido de serem alcançadas solu-
ções negociadas e de forma essencialmente pacífica, livres dos recursos que
visassem a instar ou compelir a duvidosos procedimentos; e c)- o desenvol-
vimento de uma capacidade de manter diálogos profícuos e produtivos, por
meio e a partir de simpósios, encontros, seminários e negociações de toda
ordem e em todas as áreas, dentre os quais os simpósios estratégicos do final
da década de oitenta acima descritos tiveram um grande destaque.
Dentre as quatro ferramentas primárias estabelecidas pelo Stimson
Center, constata-se que a MB e a ARA chegaram ao final da década de no-
venta adotando com grande profundidade as medidas de comunicação (ca-
nais abertos de todo o tipo), transparência (clareza no trato de suas capaci-
dades militares) e verificação (permitir averiguação). As medidas de restri-
ção (limitação de tropa e armas) não foram consideradas importantes ou
essenciais, pois, tacitamente, se entendeu que os desafios que o Brasil enfren-
ta, por exemplo, na Amazônia, podem exigir uma quantidade maior de ar-
mamentos e tropas do que o enfoque puro e simples na relação Brasil e
Argentina poderia sugerir.
A construção das MCM entre a ARA e a MB exigiu algum grau de for-
malidade dos governos centrais dos dois países, quando a necessidade era
uma mudança de patamar estratégico de ambos. Após esses momentos inici-
ais, que ocorreu com bastante nitidez ao menos duas vezes, na solução da
crise de Itaipu e na reunião de cúpula de Iguaçu, elas eram normalmente
encaminhadas e levadas ao extremo por meio de simples conversações entre
os oficiais das duas Marinhas, sem grandes formalidades.
Se as MCM forem entendidas como um processo que evolui por meio
de três objetivos a alcançar: afastamento de possibilidade de conflito, limita-
ção de armamentos e redução de gastos militares e ampliação das possibili-
dades de cooperação; pode-se dizer que este foi também muito bem sucedi-
do. Ninguém mais aventa a possibilidade de guerra entre esses dois países. Se

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 não havia intenção de limitar os gastos com armamentos, esse fator acabou
também ocorrendo naturalmente, porque os governos tinham outras priori-
dades na aplicação dos recursos e não viam nenhuma ameaça no horizonte.
As possibilidades de cooperação chegaram ao um ponto tal que só não avan-
çam mais porque os governos desses dois países teriam que, mais uma vez,
acertarem uma nova mudança no patamar da aliança que vem sendo mantida,
em que se reservariam recursos para a área militar para, simultânea e
coordenadamente, realizarem projetos mais integrados que realmente criem
um novo pólo de poder no mundo.
Enfim, dentre todos os temas elencados como pertencentes ao rol de
MCM marítimos, a ARA e a MB só não avançaram significativamente no
tratamento dos temas Controle de Armamento Naval e Meio Ambiente Mari-
nho. No primeiro tema, pelas razões já expostas. E, no segundo, porque, na
verdade, não há uma fronteira marítima entre ambos que exigisse mais acertos
nessa área além das convenções internacionais já seguidas por ambos e tam-
bém porque há outros órgãos governamentais, ao menos no Brasil, com ju-
risdição mais direta sobre esse tema. Nos temas relacionados a exercícios de
operação de paz e transporte marítimo, talvez tenham faltado mais oportu-
nidades ou criatividade para também desenvolvê-los tão intensamente. No
que diz respeito a todos os dez temas restantes, é difícil se imaginar mais
cooperação dentro do patamar estratégico estabelecido: prevenção de inci-
dentes no mar, reuniões de oficiais de altas patentes, viagens, visitas e cursos
para oficiais, cooperação naval em diversas áreas, busca e salvamento, exer-
cícios navais conjuntos, segurança operacional, controle de área marítima,
cooperação e patrulha naval, e construção e reparo naval.
Esse sucesso parcial, obtido pela ARA e pela MB, e que pode ser
mensurado por meio da maior ou menor intensidade com que essas MCM
foram praticadas, seguiu uma trajetória histórica que, didaticamente, pode
ser subdividida em cinco fases distintas:
Fase 1 – Período inicial da Guerra Fria;
Fase 2 – Período intermediário da Guerra Fria;
Fase 3 – Período final da Guerra Fria posterior a Guerra das Malvinas;
Fase 4 – Período Pós-guerra Fria;
Fase 5 – Período Atual.
No período inicial da Guerra Fria, as grandes iniciativas na América
Latina, em termos de operações navais e intercâmbios de oficiais, cabiam à
nação mais forte do campo ocidental no conflito Leste x Oeste, os EUA. Aquela

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 potência atômica orientou e forneceu a tecnologia organizativa necessária
para se realizar operações combinadas de grande envergadura. A Operação
UNITAS foi o grande destaque neste sentido. Foi por meio dela que a MB e a
ARA realizaram os trabalhos conjuntos de maior relevância nos anos sessen-
ta e setenta, aprenderam a mesma linguagem organizativa e criaram os pri-
meiros canais de comunicação relevantes.
O segundo período desse processo é caracterizado por uma paulatina,
porém contínua busca pela autonomia nas relações regionais na América do
Sul, sem essa presença tão marcante dos EUA. A preocupação com o controle
do tráfego marítimo interamericano no Atlântico Sul, por exemplo, já permi-
tiria que a tecnologia organizativa adquirida na UNITAS fosse aplicada, a
partir de 1967, em Operações anuais, mantidas somente por Brasil e Argen-
tina, denominadas de ALANTIS. Essas operações encontravam-se no bojo da
Coordenação de Área Marítima do Atlântico Sul (CAMAS).
Mas, o grande marco desse período foi sem dúvida a Operação FRA-
TERNO, a partir de 1978. Além de, claramente, primar pela autonomia
operativa das duas Marinhas no Atlântico Sul, essa operação, de caráter anual,
auxiliou a selar o acordo realizado para dar fim à polêmica sobre a utiliza-
ção das cotas do Rio Paraná e a aproximar ainda mais os dois mais impor-
tantes países da América do Sul.
A terceira fase se inicia logo após a Guerra das Malvinas e termina com
o fim da Guerra Fria. Aquele conflito regional demonstrou com mais nitidez
que a distribuição mundial de poder era desfavorável à América Latina, em
função do isolamento que os EUA e boa parte da Europa impuseram à Argen-
tina, em termos de boicote econômico e de sobressalentes essenciais para o
esforço de guerra. Esse fato, associado ao desconforto causado pelas dívidas
externas dos principais países da região, fez com que despertasse nos pensa-
dores, estrategistas, diplomatas e mesmo militares a sensação de que algo
precisava ser feito.
Essa terceira fase foi quase que inteiramente dedicada à elaboração de
uma estratégica comum. Em 1985, os presidentes Alfonsin e Sarney indica-
ram o caminho, provocando o que pode ser chamado de segunda mudança
de patamar nas relações entre Brasil e Argentina. Essa tomada de posição
não se deu imediatamente após a Guerra das Malvinas porque os dois países
ainda tiveram que completar, internamente, suas transições para a demo-
cracia, o que exigiu bastante energia política.
Dentro do núcleo militar desses países ainda se fez necessário quebrar o
gelo e os preconceitos das dezenas de anos em que um país tinha o outro
como um das suas principais hipóteses de guerra. Os simpósios estratégicos

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 iniciados em 1987, conforme já apontado, cumpriram esse papel. Enquanto
esse processo não se completava, as MCM efetuadas pela ARA e pela MB se
mantiveram praticamente no mesmo nível anterior à Guerra das Malvinas.
Com o fim da Guerra Fria, inicia-se a quarta fase das relações entre a
ARA e a MB. Nos momentos iniciais dessa fase, dois a três anos no máximo,
houve certa perplexidade com a nova situação. A estratégica mais adequada
parecia não estar muito clara. Tão logo se verificou que os EUA, com sua
presença praticamente unipolar em termos político-militares, enquanto di-
vidia o poder econômico mundial com o Japão e as principais nações euro-
péias, não abririam mão de dar as cartas e ditar as regras da nova ordem,
proporcionalmente ao poder que possuíam, a ARA e a MB não tiveram dúvi-
das que o melhor caminho seria realmente se estabelecer um novo pólo de
poder na América do Sul para fazer frente a essa tendência hegemônica.
Contribuíram para essa tomada de posição os fortes cortes orçamentários
impostos às duas Marinhas ao longo de toda década de noventa, muito mais
dramáticos na ARA que na MB. As duas Marinhas podiam se complementar
em diversos aspectos sempre que não possuíssem recursos para se equiparem
em todos os campos do poder naval. As operações aéreas combinadas entre as
duas Marinhas foram o grande marco nesse sentido. Nesta quarta fase, as
MCM chegaram, portanto, ao máximo do possível, entre as duas Marinhas,
em pelo menos dez áreas temáticas, conforme já explanado acima.
A quinta e última fase dessa relação entre ARA e MB não se iniciou em
nenhuma data específica. Mas, didaticamente, pode-se dizer que a partir de
1999, as MCM até então praticadas começaram a estabilizar sua tendência
de crescimento. Vez por outra, surgem idéias relativas a projetos conjuntos
de maior envergadura tais como a construção de submarinos ou porta-avi-
ões, ou mesmo a criação de uma força naval para o MERCOSUL. Isso tem
caracterizado esta quinta fase: falta de iniciativas, por conta das próprias
crises econômicas do MERCOSUL e das dificuldades políticas dos dois países
para elaborarem decisões geopolíticas e estratégicas de maior envergadura.
Podemos ver abaixo as principais MCM ao longo dessas cinco fases.

Fase 1: Primeira Operação UNITAS, envolvendo navios dos EUA e de

diversos países da América do Sul em agosto de 1960 (SDM, 1960).

Fase 2: Primeiro exercício combinado de defesa do tráfego marítimo

interamericano no Atlântico Sul, com participação de unidades navais
dos países integrantes da CAMAS, Brasil e Argentina, no ano de 1968
(SDM,1967 e 1968).

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 O exercício combinado do CAMAS volta a ocorrer em 1969, com o
nome de ATLANTIS II (SDM, 1969).
Primeira Operação FRATERNO, no ano de 1978, entre Brasil e Argenti-
na (SDM, 1980 a).
Pesquisa Oceanográfica em águas argentinas no ano de 1981 pelo Na-
vio Oceanográfico Almirante Saldanha (SDM, 1980 b).
Convite para que um Guarda-Marinha argentino fizesse viagem no
Navio-Escola Custódio de Mello em 1982, a exemplo de anos anteriores
(SDM, 1981).
Convites anuais, em caráter de reciprocidade, da ARA para que Guar-
da-Marinha brasileiro viajasse também no Navio-escola argentino.

Fase 3: Possibilidade de uso do Porto de Ushuaia em apoio ao Navio

Oceanográfico Barão de Teffé da MB, em uma das fases da Operação
Antártica VIII (SDM, 1989 c).
Visitas protocolares de altas autoridades militares (SDM, 1983 c), e
(SDM, 1986 b).
Convites recíprocos para a realização de cursos (SDM, 1983 a), (SDM,
1983 b), (SDM, 1984 b), (SDM, 1984 a), (SDM, 1985 a), (SDM, 1987)
e (SDM, 1986 a).
Encontros estratégicos anuais a partir de 1987.
Continuidade do nível de relacionamento alcançado na fase 2 entre a
ARA e a MB.

Fase 4: A ARA é colocada no mesmo patamar de importância da Mari-

nha dos EUA em termos de visitas e intercâmbios (SDM, 1993).
Realização da primeira ARAEX, Operação aeronaval com meios aéreos
dos dois países e Navios Aeródromos disponíveis no ano de 1993.
Realização da primeira Operação ATLASUR, em 1995, entre as Mari-
nhas da África do Sul, Uruguai, Brasil e Argentina.
Ampliação dos intercâmbios de pessoal em todos os níveis (EMA, 1995b).
Assinatura de um Memorando de Entendimentos para se ampliar os
campos de atuação e se estabelecer um marco de referência necessário
para desenvolver diferentes iniciativas (EMA, 1996a).
Os Vice-Chefes de Estado-Maior foram autorizados a manter contatos
diretos para desburocratizar as ações em andamento (EMA, 1995a).
Manutenção das turbinas Tyne das Fragatas classe Greenhalgh da MB
na ARA (EMA, 1995 c).

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 Foram qualificados pilotos aeronavais de asa fixa brasileiros na Escola
de Aviação Naval argentina ao longo de toda a década de 90, além de
intercâmbios técnicos e de manutenções de equipamentos diversos em
várias áreas (EMA, 1996 b).
Manutenção dos submarinos argentinos classe Tr-1700 no Arsenal de
Marinha do Rio de Janeiro (AMRJ) a partir de 1999, dentre outras ati-
vidades de menor porte.

Fase 5: Manutenção do nível anterior de MCM.

Propostas mais ousadas de integração dependendo de recursos e de uma
sinalização estratégica mais intensa dos governos centrais, tipo a cons-
trução de um submarino em conjunto (SDM, 2002).

Conclusão
Tanto o Brasil quanto a Argentina são países periféricos, seja em termos
de poder nacional seja em termos geográficos. Ambos atuaram boa parte do
século passado sob a liderança dos EUA e mantiveram suas Forças Armadas,
em função desses dois fatores, restritas ao ambiente regional.
Entretanto, a partir da década de oitenta do Séc. XX, o mundo assistiu a
importante guinada na estrutura mundial, que estava levando a relativizar
bastante a soberania dos estados, em especial dos menos dotados de recur-
sos, sem necessariamente serem eliminadas as tradicionais competições pelo
poder. A Guerra das Malvinas, no âmbito regional, teve o mérito de apontar
para essas contradições e mudanças em andamento.
Quando a Guerra das Malvinas teve início em 1982, a Argentina se
encontrava envolvida em uma série de disputas geopolíticas que podem ser
classificadas como tradicionais. Na disputa pelo canal de Beagle com o Chile,
estava em jogo a proeminência do país no Atlântico Sul e uma projeção pri-
vilegiada sobre Antártica. A soberania sobre as Malvinas, bem como sobre
outros arquipélagos menores naquele oceano, tinha um objetivo semelhante,
mas de forma subsidiária, pois intencionava-se dificultar a circulação livre
pela região de uma potência militar extra-regional como a Grã-Bretanha, o
que de certa forma contava com a simpatia do Brasil.
Dentro desse rol de disputas, não se pode ignorar também a secular
competição entre Brasil e Argentina para alcançarem a hegemonia, cada um
per si, na Bacia do Rio da Prata. A polêmica em torno da utilização das cotas
do Rio Paraná para a construção de usinas hidrelétricas foi o ápice dessa
questão ao longo dos anos sessenta e setenta do século passado. Em 1982, o

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 último governo militar brasileiro, por meio de intensas negociações, já havia
afastado o perigo imediato de uma guerra entre os dois países, aberto canais
de intercâmbios comerciais e iniciado uma lenta, porém contínua, aproxi-
mação militar entre os dois países. É resultado dessa época o início de opera-
ções anuais entre a ARA e a MB denominadas de FRATERNO.
A economia que mais cresceu no mundo na década de setenta já havia
garantido sua presença quase hegemônica, em termos regionais, no Paraguai
e no Uruguai, mas continuava se expandindo. Nesse contexto, a Argentina,
antes de ser um Estado competidor, passava a ser vista também como um
possível manancial de oportunidades para uma economia que se autoprojetava
como potência no século XXI. A Argentina, mediante sua eficiente produção
agrícola, ávida por exportar cereais, também começava a ver como vantajo-
sa essa aproximação. As necessidades comerciais expansionistas de ambos,
em áreas complementares contribuíram para minimizar a competição
geopolítica tradicional entre Brasil e Argentina.
A Guerra das Malvinas teve o mérito de evidenciar que esse deveria ser
realmente o caminho a ser enfatizado por ambos. Primeiramente, o Brasil
teve a oportunidade de demonstrar uma discreta, porém firme, solidarieda-
de à causa argentina, o que, certamente, retirou boa parte da legitimidade
das vozes que naquele país acusavam o Brasil de ser imperialista e um vizi-
nho pouco confiável.
Em segundo lugar, a forma como os chamados países centrais se uni-
ram em favor da Grã-Bretanha, colocando por terra diversos esquemas de
solidariedade regional como o TIAR, boicotando a economia e o esforço de
guerra argentino, e, inversamente, dando o apoio logístico e militar ao ad-
versário, demonstrou, no entendimento dos militares e de vários analistas
regionais, que um já propalado tipo de competição geopolítica havia chega-
do à América do Sul para ficar, o conflito Norte x Sul. Nesse esquema, as
potências ricas do Norte relativizam a soberania dos países pobres, procu-
rando ditar os caminhos e posturas a serem adotadas.
Ou seja, o Brasil e a Argentina estavam submetidos às mesmas restri-
ções financeiras e tecnológicas internacionais e desempenhavam um papel
secundário, nas mais importantes decisões políticas, que tramitavam pelos
diversos organismos multilaterais.
O preparo militar de ambos os países já começava a agonizar lenta-
mente em termos absolutos por conta das restrições financeiras de toda or-
dem e, rapidamente, em termos relativos, por conta dos investimentos sem
precedentes que se davam nos equipamentos militares e na administração da
logística militar dos países mais ricos.

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 Assim, entre os estrategistas de Brasil e Argentina se difundiu a
constatação de que os possíveis objetivos nacionais permanentes desses dois
países não seriam alcançados por meio de competição político-militar entre
ambos, a qual só tenderia a piorar a dependência financeira e tecnológica e
enriquecer ainda mais os fornecedores de armamentos sediados nos países
do Norte. Um caminho viável, isto sim, seria buscar uma melhor participa-
ção e influência nos mais importantes centros decisórios mundiais para, len-
tamente, reverter possíveis injustiças distributivas. A criação de um novo centro
de poder periférico parecia ser a medida mais indicada para se alcançar esse
objetivo e diminuir a probabilidade de se passar por humilhações semelhan-
tes àquelas impostas à Argentina durante a Guerra das Malvinas.
Ou seja, não ter que presenciar o não cumprimento de contratos de
manutenção de equipamentos e armamentos vitais para o esforço de guerra,
por parte dos países centrais; não deixar de receber os sobressalentes a tem-
po e a hora para manter seus aviadores operando sem restrição; não precisar
carecer de recursos financeiros para motivar atores transnacionais a auxili-
arem no seu esforço de guerra, independente do jogo político que é travado
entre os estados; não necessitar verificar que a ausência de um bom peso
político nos órgãos multilaterais impossibilita decisões favoráveis aos seus
interesses; não precisar assistir a sua briosa Marinha totalmente paralisada
nos portos porque uns poucos submarinos nucleares ingleses, de tecnologia
bem superior, são capazes de fazê-lo; e não poder compartilhar das tecnologias
que auxiliam na administração da logística militar de uma maneira tal que
algumas nítidas vantagens, como a proximidade dos recursos territoriais,
grande população ao largo do conflito e a maior extensão territorial se tor-
nem irrelevantes.
Obviamente, a constatação de que era necessária a união das forças,
apesar de ter chegado aos meios militares, ainda careceria de um maior
amadurecimento. Disputas geopolíticas travadas, no passado em torno da
Bacia do Rio da Prata, ainda assustavam importantes autoridades militares
dos dois países. Os encontros estratégicos, ocorridos nos últimos anos da
década de oitenta, amenizaram essas dificuldades.
O fato é que passou a haver uma aproximação sem precedentes entre as
Marinhas de Brasil e Argentina ao longo da década de noventa, em decor-
rência dessa política consistente de aproximação, como ficou bem evidenci-
ado pelas denominados Medidas de Confiança Mútua. Vários fatores contri-
buíram para isso, e cabe aqui repeti-los:
a)- um passado de atividades conjuntas, que mesmo incipientes já havi-
am aberto uma importante trilha;

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 b)- a mudança do enfoque e do ambiente geopolítico de ambos os
países, que foram corroborados e acentuados pela própria Guerra das
Malvinas; e
c)- o desenvolvimento de uma capacidade de manter diálogos profícu-
os e produtivos, por meio e a partir de simpósios, encontros, seminários e
negociações de toda ordem e em todas as áreas.
Essas Medidas de Confiança e de aproximação parecem ter chegado ao
limite do possível e dependem agora de uma decisão estratégica dos gover-
nos centrais para passarem a outro patamar.

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217

Victor.p65 217 14-07-2009, 17:47

 do Ministro da Marinha ao Chefe do Estado-Maior da Armada, Brasília, DF, 21/01/
1985. Livro de Ofícios de janeiro de 1985. Rio de Janeiro.
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Brasília, DF, dezembro de 1985. Livro do Relatório Anual da Marinha relativo ao ano de
1985. Rio de Janeiro.
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19/12/1986, anexas ao ofício 2723 do Ministro da Marinha ao Chefe do Estado-Maior
da Armada, 19/12/1986. Livro de Ofícios de dezembro de 1986. Rio de Janeiro.
SERVIÇO DE DOCUMENTAÇÃO DA MARINHA (1986b) Aviso Ministerial nr 0151 do Mi-
nistro da Marinha ao Ministro da Aeronáutica, 12/05/1986. Livro de Avisos Ministeri-
ais de maio de 1986. Rio de Janeiro.
SERVIÇO DE DOCUMENTAÇÃO DA MARINHA (1987) Letra 01/87 SIIN, RIN, PNE do Jefe
do Estado Mayor General de la Armada, 05/01/1987, anexo ao ofício 0372 do Ministro
da Marinha ao Chefe do Estado-Maior da Armada, Brasília, DF, 16/02/1987. Livro de
Ofícios de fevereiro de 1987. Rio de Janeiro.
SERVIÇO DE DOCUMENTAÇÃO DA MARINHA (1988) Relatório Anual do EMA, Brasília, DF,
dezembro de 1988. Livro do Relatório Anual da Marinha relativo ao ano de 1988. Rio de
Janeiro.
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Brasília, DF, de 09 de março de 1989 do Ministro de Estado Chefe do Estado-Maior das
Forças Armadas para o Ministro da Marinha anexo ao Ofício 0543, Brasília, DF, de 20
de março de 1989 do Chefe de Gabinete do Ministério da Marinha para o Chefe do
Estado-Maior da Armada. Livro de Ofícios de março de 1989, Rio de Janeiro.
SERVIÇO DE DOCUMENTAÇÃO DA MARINHA (1989b) Aviso Ministerial nr 01269/FA-21,
Brasília, DF, de 12 de maio de 1989 do Ministro de Estado Chefe do Estado-Maior das
Forças Armadas para o Ministro da Marinha anexo ao Ofício 0932, Brasília, DF, de 18
de maio de 1989 do Chefe de Gabinete do Ministério da Marinha para o Chefe do Esta-
do-Maior da Armada. Livro de Ofícios de maio de 1989, Rio de Janeiro.
SERVIÇO DE DOCUMENTAÇÃO DA MARINHA (1989c) Ofício nr 1071, Brasília, DF, de 08
de junho de 1989, do Chefe de Gabinete do Ministro da Marinha para o Chefe do Esta-
do-Maior da Armada. Livro de Ofícios de junho de 1989, Rio de Janeiro.
SERVIÇO DE DOCUMENTAÇÃO DA MARINHA (1993). Relatório Anual do Ministério da
Marinha, Brasília, DF, dezembro de 1993. Livro do Relatório Anual da Marinha relativo
ao ano de 1993. Rio de Janeiro.
SERVIÇO DE DOCUMENTAÇÃO DA MARINHA (2002) Letra 136/02 JEPE, PQT, PQ4, Buenos
Aires, 30/09/2002, do Jefe do Estado Mayor General de la Armada Argentina para o
Comandante da Marinha do Brasil anexa ao Ofício nr 2400, Brasília, DF, 22/11/2002,
do Chefe do Gabinete do Comandante da Marinha para o Vice-Chefe do Estado-Maior
da Armada. Livro de Ofícios de novembro de 2002, Rio de Janeiro,.
218

Victor.p65 218 14-07-2009, 17:47

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219

Victor.p65 219 14-07-2009, 17:47

 220

Victor.p65 220 14-07-2009, 17:47

 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA RELACIÓN ESTRATÉGICA ARGENTINA
- BRASIL Y SU PROYECCIÓN EN EL MARCO DE LA UNIÓN DE
NACIONES SUDAMERICANAS (UNASUR)

A EVOLUÇÃO RECENTE DA RELAÇÃO ESTRATÉGICA ARGENTINA-

BRASIL E SUA PROJEÇÃO NOS MARCOS DA UNIÃO DE NAÇÕES
SUL-AMERICANAS.
Pablo Martinez
Luis Tibiletti

Resumo

Desde o início das transições democráticas na Argentina e no Brasil –

em meados dos anos 1980 -, foram realizados esforços crescentes com vistas
a eliminar as hipóteses de guerra cruzada aventadas pelos militares, por meio
da valorização dos períodos de cooperação em detrimento daqueles de
enfrentamento na história dos dois países. Todavia, nos últimos dez anos,
esse esforço parece ter chegado ao limite, entre outras razões pelas dificuldades
enfrentadas na condução política dos assuntos referentes à defesa,
especialmente no Brasil. A iniciativa brasileira de criar o Conselho Sul-
Americano de Defesa aparenta ser um bom ponto de partida para a reavaliação
do futuro dessas relações
Pablo Martínez

Resumen

Desde el inicio de las transiciones democráticas en Argentina y en Brasil

-a mediados de los ochenta-, fueron crecientes los esfuerzos por eliminar las
visiones de hipótesis de guerra cruzada sostenida por los militares, al poner
el acento y rescatar los períodos de cooperación, antes que los de
enfrentamiento. Sin embargo, en los últimos diez años, este esfuerzo pareció
haber alcanzado un techo, entre otras razones por las dificultades en la
conducción política de los asuntos de la defensa, en especial en Brasil. La
iniciativa de este país para crear el Consejo Sudamericano de Defensa parece
un buen punto de partida para re-evaluar el futuro de estas relaciones.
221

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 Abstract

Since the beginning of the democratic transitions in Argentina and Brazil

-in the middle eighties- there were increasing efforts to eliminate the visions
of hypothesis of crossed war supported by the military. They lay on an
interpretive school of the history that particularly rescue the periods of
cooperation rather than confrontation. However, in the last ten years, this
effort seemed to have reached its ceiling because of the difficulties in the
political conduction of the defence issues, especially in Brazil, among other
reasons. The initiative of this country to create the South American Council
of Defence seems to be a good start to reconsider the future of the relation.

222

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 LA RELECTURA DEL PASADO EN CLAVE DE COOPERACIÓN

L a mayoría de los especialistas que analizan la relación entre Brasil y Ar

gentina, priorizan la larga historia de rivalidades y conflictos, que en
general se explican por las herencias de los respectivos imperios, por razones
geopolíticas (la cuenca del Amazonas versus la cuenca del Plata), o por las
características propias de los liderazgos, la influencia de los distintos
alineamientos en el escenario internacional (Estados Unidos o Europa), o
hasta por la existencia de visiones culturales opuestas.
En nuestro caso queremos rescatar otra tradición, la de aquellos
estudiosos de la historia de la relación bilateral que -sin negar la existencia
de causas profundas para la confrontación-, ponen el acento en los muchos
esfuerzos realizados para alcanzar elevados grados de cooperación a lo largo
de los últimos dos siglos.
Así podemos citar a Paradiso (2006: 174), quien afirma: “En el caso del
MERCOSUR su suerte está ligada a lo que estén dispuestos a hacer Argentina
y Brasil. Respecto de ellos es habitual sostener que mantuvieron a lo largo de
muchas décadas un intercambio conflictivo que recién pudo saldarse durante
el último tramo del siglo XX. La afirmación se respalda en evidencias ciertas,
pero soslaya matices que muestran una realidad bastante más compleja. Por
de pronto, un escrutinio más riguroso revela impulsos confrontatorios y
cooperativos, y esa alternancia es la que necesita ser explicada”.
Y continúa explicando una de las causas de aquel enfoque: “En general,
esa relación ha sido interpretada siguiendo el índice temático de la escuela
realista de las relaciones internacionales con sus ponderaciones del interés
nacional, la seguridad y la política de poder. Sin embargo, y en particular
para el caso de los desempeños interestatales en Latinoamérica, tal guía no
parece totalmente satisfactoria”1 .
Luego el autor describe los distintos momentos en que se fueron dando
instancias de alta cooperación y señala también cómo muchas veces los picos
de conflictos se vincularon a tres causas: el interés de los vendedores de
armamento, las intenciones de potencias extra-regionales y la impronta que
le ponen los sectores hegemónicos partidarios del mantenimiento del statu
quo, cuando acceden al poder.
En Brasil también se alzan voces similares. Entre ellas Moniz Bandeira
(2001: 301) señala “[…] las tendencias a la cooperación o al conflicto se

1
Respecto a la aplicación de estos conceptos del realismo a las periferias véase Donadio,
Marcela y Tibiletti, Luis (1995).

223

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 acentuaban o se retraían, conforme a las afinidades o los antagonismos de
los grupos poseedores del poder en los dos estados, en función de sus políticas
internas o posiciones ideológicas”.
Moniz Bandeira (2001: 304) ilustra la fortaleza de las tendencias a la
cooperación y, por ejemplo, cita las expresiones de Perón en 1950 a un grupo
de estudiantes de Minas Gerais y San Pablo, cuando al evocar la clarividencia
del barón de Río Branco al impulsar el ABC en 1907, les dijo “en un futuro
formaremos la unidad económica […] o nos tornaremos instrumentos de las
pasiones imperialistas”. Más adelante Moniz Bandeira recuerda que hace 40
años “Los presidentes Janio Quadros y Arturo Frondizi se encontrarían en
Uruguayana, profundizando aún más el acercamiento entre los dos países vis
a vis el aumento de su capacidad de negociación con los EEUU”.
Ambos autores reseñan también los momentos de conflicto, pero señalan
que si expresaran una rivalidad tan fuerte como la que señalan otros autores,
tampoco se entiende que siempre hayan primado los liderazgos moderadores
y no los que promovían la guerra.
Entre estos últimos quisiéramos citar a un historiador norteamericano
(Hilton, 1993: 54), quien afirma: “nenhum tema dominou tanto a historia
da política internacional sul-americana durante a maior parte do século 20,
quanto o da rivalidade brasileiro-argentina”. Para fundamentar su enfoque
Hilton cita entre otras fuentes a un clásico burócrata diplomático de Itamaraty,
quien en 1958 ( justamente cuando estaba en marcha uno de los más
impresionantes esfuerzos de cooperación) sostenía que “a rivalidade, efectiva
ou em potencial, entre o Brasil e a Argentina tem sido o mais poderoso e
persistente dos fatores da nossa política continental”.
Probablemente si advertimos donde dijo esas palabras nuestro
diplomático , podremos comprender por qué tanto énfasis en esas
consideraciones. Fue en la Escuela Superior de Guerra del Ejército del Brasil,
la creadora del pensamiento esguiano en Brasil y en la cual todos los
burócratas estatales debían dar examen de pertenencia a la tríada conductora
integrada por Itamaraty, la Federación de Industrias del Estado de San Pablo
(FIESP) y las Fuerzas Armadas (FFAA), que por tantos años buscaron dar
coherencia (¿con o sin éxito?) al proyecto de desarrollo del Brasil a partir del
advenimiento de la República Nova.
Sin duda los militares y los diplomáticos, cada cual con sus estilos de
pensamiento impuestos en sus institutos de formación, sus propias lógicas
profesionales y sus indudables intereses corporativos, fueron los más
consecuentes en sostener esta interpretación histórica de la cuasi guerra
permanente.

224

Victor.p65 224 14-07-2009, 17:47

 Claro que no todos los militares pensaban igual. El General Manoel
Teixeira, quien fuera responsable del área de operaciones del Estado Mayor
del Ejército de Brasil, gustaba provocar a su subalternos diciéndoles que los
militares de Brasil y Argentina eran los “enemigos más amigos del mundo,
alternando los fines de semana asado y feixoada en las unidades enfrentadas
en las fronteras”. Luego añadía que sólo mantenían la amenaza del otro para
justificar y, de vez en cuando, intentar el aumento de su presupuesto. Por eso
fue que durante su gestión, ya a fines de los ochenta, se habían rediseñado
las hipótesis de conflicto del ejército de Brasil y sólo quedaba como última
posible la que él llamaba hipótesis de catástrofe, es decir el conflicto con
Argentina. Este cambio de prioridades abrió el camino para iniciar el
redespliegue de las unidades militares vecinas en el Sur del Brasil hacia la
zona Norte y Oeste del país2 .
Por el lado de Argentina, y a pesar de haber sido señalado muchas veces
como un partidario del conflicto con Brasil, el general Enrique Guglialmelli,
director de la revista Estrategia, decía en 1973 (Guglielmelli, 2007: 127) “La
Argentina y Brasil tienen problemas comunes que exigen una cooperación
franca y leal. También tienen posiciones antagónicas. Que predominen
aquéllos o que prevalezcan éstos dependerá en última instancia de los sectores
que en ambas naciones controlen el poder. En este sentido la cooperación
encontrará óptima viabilidad y los antagonismos un marco adecuado de
solución si los respectivos pueblos acceden al gobierno y ejercen el poder”.
No sabemos si Alfonsín y Sarney habían leído esta frase premonitoria, pero
sin duda ambos hicieron realidad la esperanza del viejo general desarrollista,
escrita diez años antes.
Claro que ambos se hubieran preocupado si continuaban leyendo lo
que seguía a continuación: “por el contrario, el entendimiento será difícil y
la confrontación de intereses podrá alcanzar límites peligrosos si el régimen
de uno, o peor de ambos países, está bajo el control de grupos financieros y
económicos foráneos”.
La vigencia del enfoque cooperativo con Brasil tuvo amplia difusión en
la Argentina y contó no sólo con el apoyo sino con la activa participación de
jerarquizados intelectuales. En 1971, y en el marco de un trabajo realizado
en la Universidad Nacional de Tucumán, Lineamientos de un nuevo proyecto

2
El Gral. Manoel Teixeira fue uno de los directores del Instituto Brasilero de Asuntos Estra-
tégicos (IBAE), que realizó junto a SER (Seguridad Estratégica Regional) en el 2000 ocho
encuentros entre políticos, militares, diplomáticos, académicos y periodistas, para analizar
las relaciones estratégicas entre ambos países.

225

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 nacional3, se afirmaba “el potencial que actualmente tiene Brasil y ciertas
líneas actualmente imperantes de incrementar sus relaciones con el resto de
América Latina, hacen pensar que la potenciación de América del Sur debe
constituir una tarea compartida. Ello debe surgir de un entendimiento entre
los dos estados que también algunos sectores brasileños propugnan”.
Queremos cerrar esta introducción concluyendo con una convicción:
de ambos lados de las fronteras, y seguro muy lejos de ellas, hay sectores a
los que no les conviene la cooperación. Pero también está claro que los
gobiernos que expresan a las grandes mayorías nacionales de ambos países,
generalmente han tratado de fortalecer e incrementar la cooperación.
Identificar a los actores e intereses que no quieren la cooperación es una
responsabilidad, entre otros, de los intelectuales y nuestro aporte pretende
ser un desafío para darle continuidad a la tarea.

La cooperación en democracia: desde Alfonsin – Sarney hasta

Menem - Cardoso
En estas breves líneas no pretendemos recorrer en detalle todo el proceso
que se desarrolló en estos catorce años que van desde los acuerdos de Foz de
Iguazú, en noviembre de 1985 hasta marzo de l999, momento en que hemos
establecido un corte. Fue hace diez años, cuando Brasil produjo una fuerte
devaluación de su moneda, no sólo inconsulta sino también sorpresiva, que
constituyó un severo golpe para el proceso de integración.
Nuestra intención es destacar la importancia - en particular para el
área de defensa y seguridad internacional - del proceso de cooperación
materializado en estos años.
Los analistas brasileños coinciden -sin que esto tenga paralelo en los
análisis que se hacen del lado argentino- que 1979 fue la fecha clave que se
constituyó en una bisagra en la historia de la relación. Así lo menciona por
ejemplo el Almirante Ferreira Vidigal (1996: 121), miembro de la Comisión
Sudamericana de Paz quien decía: “o ponto de inflexao no relacionamento
regional pode ser situado na assinatura do acordo tripartito, em 1979 entre
Argentina, Brasil e Paraguai, ainda durante os governos militares, que permitiu
a compatibilizaçao entre as hidroelétricas de Corpus e Itaipú, removendo

3
Universidad Nacional de Tucumán, publicación número 1062, Tucumán 1971. El grupo
de redacción final de este trabajo estuvo integrado, entre otros, por Javier Villanueva,
Juan Carlos Puig y José Luis Machinea. Además, participaron en la elaboración Carlos
Floria, José Miguens, Emilio Mignone, Mario Brodersohn, y Natalio Botana entre otros.

226

Victor.p65 226 14-07-2009, 17:47

 uma das principais causas de tensao entre os dois maiores países da América
do Sul”.
Aunque la etapa fundacional del MERCOSUR, con los acuerdos de Iguazú
y todos los sucesivos protocolos y reuniones es relevante, para este trabajo
preferimos poner el foco en los asuntos vinculados con la seguridad
internacional y la defensa. En esta materia, los acuerdos nucleares constituyen
un punto central para quienes vivieron las tensiones que esto generaba entre
los militares de ambos países y que además fue utilizado –al menos en Brasil-
como un modo de condicionar al primer gobierno democrático en la
transición.
Así describe Francisco Rojas Aravena (2003: 187) el momento: “Cabe
consignar que con los procesos de democratización en Argentina y Brasil, a
mediados de la década de los años 80, se abrieron espacios para un diálogo
político y un nuevo tipo de liderazgo civil en materias de defensa y seguridad
internacional. Fue así como en febrero de 1985, el presidente Alfonsín y el
presidente electo Tancredo Neves, avanzaron hacia la firma de un acuerdo
para una verificación mutua en materias nucleares. En noviembre de 1995,
se estableció un Comité Conjunto sobre Política Nuclear. Los presidentes Carlos
Menem y José Sarney, en 1989, acordaron una serie de medidas adicionales
de cooperación nuclear. Esa voluntad política del liderazgo democrático civil
alcanzó un punto culminante en 1990, cuando ambos países emitieron una
declaración sobre la política nuclear común, que entre otros aspectos
considera el control de los materiales nucleares y la creación de una agencia
de verificación de ambos países, la cual, se relacionará a partir de 1991 con
la Organización Internacional de Energía Atómica, a partir de un acuerdo
suscrito el 13 de diciembre en Viena, por los presidentes Collor de Mello y
Carlos Menem.”
Esos acuerdos, que comienzan en 1985 y se plasman ya durante los
gobiernos Menem -Collor en 1991, constituyen hoy un modelo de exportación
en cuanto a la garantía de pacificación regional y son de referencia obligatoria
cuando se estudia la complicada relación entre países con aspiraciones
nucleares definidas, como el caso de India-Pakistán o las dos Coreas.
Los esfuerzos de cooperación se plasmaron en una serie de acuerdos y
acciones cuya reseña se transcribe a pie de página4 .

4
Acuerdos y acciones en la relación argentino-brasileño en asuntos estratégicos (1985/
2008) (CASTRO, Gustavo, investigador de SER en el 2000, ha realizado esta reseña en el
marco de un de un proyecto conjunto con la UNESP y UNICAMP sobre las relaciones en
el área de defensa entre Argentina y Brasil).

227

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 Otra instancia de cooperación muy importante que no aparece
habitualmente en los análisis fue el desarrollo de los Simposios de Estudios
Estratégicos de los Estados Mayores Conjuntos que se desarrollaron a partir de
abril de l987, en Buenos Aires. Para ubicar su importancia, y además encuadrarlo
en el problema de la recuperación de la capacidad de conducción política por
los gobiernos democráticos de ambos países que se analizará más adelante, es
necesario recordar que los mismos no habían sido pensados por los presidentes
y sus respectivos ministros. Fue un jefe militar brasileño, durante la reunión de
Iguazú, quien –según nos relató uno de sus asesores- caminando toda la mesa
desde una punta a la otra, le dijo a Sarney “y a nosotros que nos toca”, a lo que
el presidente de Brasil le preguntó, “¿Qué quieren?” y la respuesta que este
militar le dio fue: “nos queremos encontrar a pensar juntos los Estados Mayores”
y así nació sin ninguna protocolización la idea de los simposios5. Los mismos
fueron poco a poco extendiéndose hasta incorporar a los demás países del naciente
MERCOSUR a medida que el mismo se iba ampliando. Incluso se llegó a permitir
que se incorporaran los miembros no plenos, como Chile y Bolivia.
En el análisis temático de los simposios se puede observar la evolución
de las cuestiones que eran motivo de preocupación para los militares de la

1985 Declaración Conjunta de Foz de Iguazú sobre política nuclear; 1990 Declaración de
Foz de Iguazú sobre consensos en materia de política nuclear; 1991 Acuerdo sobre el uso
de la energía nuclear con fines pacíficos, con la creación de una Agencia Argentino-
Brasileña de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares; 1993 Adhesión al Tratado
de Tlatelolco; 1996 Incorporación al tratado de prohibición completa de ensayos nuclea-
res; 1997 Memorando de entendimiento que establece un mecanismo permanente de
consulta, en relación a la seguridad y defensa (2+2), y menciona la alianza estratégica
entre Argentina y Brasil; 1997 Creación en el marco del mecanismo de 2+2, del Mecanis-
mo de Análisis Estratégico, conocido como “Mecanismo de Itaipava”; 1998 Declaración
del MERCOSUR como zona de paz libre de armas de destrucción masiva.; 2000 Primera
reunión del Mecanismo de Análisis Estratégico; 2002 Memorando de entendimiento en-
tre las Comisiones de Relaciones Exteriores y Defensa de Argentina y Brasil para promo-
ver el debate conjunto sobre la formulación de proposiciones que acompañen las acciones
cooperativas y de integración en las áreas de Defensa Nacional y Relaciones Exteriores;
2005 Creación del Mecanismo del 2x4 (hoy 2x9) para la cooperación en la Misión de Paz
en Haití. Contando con la participación inicial de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay a
través de sus Vicecancilleres y sus Viceministros de Defensa, el mecanismo cuenta
actualmente también con la participación de Bolivia, Ecuador, Guatemala, Paraguay y
Perú; 2005 Acuerdo Marco sobre Cooperación en el Ámbito de la Defensa; 2008 Protoco-
lo complementario del Acuerdo Marco sobre Cooperación en el Ámbito de la Defensa.
5
Este relato nos fue hecho a los miembros de SER en el 2000 durante los encuentros IBAE –
SER por el Almte. Amaral de Oliveira, uno de los directores del IBAE, quien se encontraba
presente en la reunión de Foz.

228

Victor.p65 228 14-07-2009, 17:47

 época y, por supuesto, también se advierte la escasa influencia que los
gobiernos de turno tenían en la determinación de los asuntos a considerar.
Con todo, el balance final de estos simposios es sin duda positivo, aunque
también es importante comprender sus limitaciones y hasta riesgos6.
Uno de los númenes intelectuales de la dictadura militar argentina, el
general Carlos Laidlaw, quien fuera secretario de Inteligencia del gobierno
militar y luego secretario de Planeamiento, fue activo participante de esos
encuentros, incluso en 1988, como profesor invitado de la Escuela Superior
de Guerra. En su intervención Laidlaw7, reseñó la historia de los intereses
divergentes, pero también fue más allá de lo esperable cuando afirmó que “el
conflicto podía desatarse si algún grupo de orientación marxista accedía al
poder en cualquiera de los dos países”. Esta es una de las tantas evidencias de
la sustancia de supuestos conflictos , que bien pronto cedían paso a la
convergencia de intereses y daban vía libre a operaciones detestables, como
el conocido Plan Cóndor.
Otra de las actividades de cooperación que son dignas de destacar en el
período de estos catorce años mencionados, fueron los encuentros IBAE-SER,
promovidos por Eduardo Vaca, entonces presidente de la Comisión de Defensa
del Senado argentino. Convencido de la necesidad de impulsar acuerdos de
cooperación cierto es que el interminable proceso de ajustes y más ajustes
que el argentino Tonelli (2007: 104) describe con claridad en un trabajo
reciente, llevó a los distintos países a iniciar acciones desesperadas para salir
del circuito perverso. Veamos como describe el momento un autor brasileño
(Moniz Bandeira, 2001:321) “la crisis financiera internacional que
comenzaría en Asia repercutió en Brasil, provocando una enorme devaluación
de su moneda, el real, y afectando el comercio con Argentina, cuyo peso
continuó, por ley, forzosamente a la par con el dólar.
“Por otra parte, el presidente Carlos Menem, con su política exterior
orientada por la doctrina llamada realismo periférico, no sólo propuso la
dolarización de la economía de todo el MERCOSUR, además tomó la grave
decisión de pedir el ingreso de Argentina en la OTAN –Organización del
Tratado del Atlántico Norte-. Tal iniciativa desencadenó una grave crisis en
las relaciones políticas con Brasil y, planteándose como ridícula, resultó un
6
Para un análisis más detallado ver el trabajo de Druetta, Gustavo y Tibiletti, Luis (1991).
7
El propio título del trabajo presentado, “Argentina y Brasil en el contexto de la confrontación
Este-Oeste” y la misma presencia de un connotado responsable de la dictadura militar,
reflejan la limitada capacidad de conducción política sobre las FFAA. El texto completo se
puede ubicar en 3er. Simposio de Estudios Estratégicos, Buenos Aires 1990, Impreso en la
División Imprenta de la Dirección de Material Aeronaval.

229

Victor.p65 229 14-07-2009, 17:47

 enorme fiasco y humillación para el gobierno de Buenos Aires. ¿Acaso Brasil
amenazaba a Argentina al punto de que ella tuviese que buscar el apoyo en
una alianza defensiva como la OTAN? Esta era la pregunta que circuló en
Brasilia, donde medidas proteccionistas tomadas por el gobierno de Menem
contra las exportaciones de Brasil, ya habían ocasionado un profundo disgusto
y malestar en Itamaraty, generando la sospecha de que aquél estaba por
seguir el juego de Estados Unidos, que siempre se manifestaría hostil al
MERCOSUR.”
Claro que antes ya se había concretado la sutil maniobra de los EEUU,
que en 1997 repartió a cada miembro principal del MERCOSUR de entonces
- Argentina y Brasil, junto a Chile en su condición de miembro asociado -
una cocarda acorde a la naturaleza esencial de cada país, con la clara intención
de generar rispideces al interior de ese espacio que, como dijera una secretaria
de Comercio de los EEUU, había crecido mientras ellos dormían la siesta.
Es así que al Estado chileno, siempre preocupado por su seguridad, se le
ofrecen los aviones F 16 a los que accedería sólo 15 años después, ya con
tecnología algo vetusta. Al Brasil magnífico se le prometía un sillón en el
Consejo de Seguridad de la ONU (al que por supuesto todavía no accedió) y
a la Argentina lo que parecía algo sólo simbólico: el carácter de aliado extra-
OTAN, MNNA (Major Non Nato Ally) y que a la postre tendría beneficios en
un contexto totalmente distinto8 .

La esperanza de la Alianza consumida en el fragor de la crisis

A partir de la devaluación de Brasil en 1999 y en un contexto de gran
convulsión en ambos países asumió en Argentina el de gobierno de la Alianza.
Se suponía que por su carácter de centroizquierda debía encontrar mejores
vías de cooperación con Brasil, gobernado por Fernando Henrique Cardoso,
habitualmente incluido en el progresismo democrático. Pero la implacable
crisis del modelo lo impidió, tanto en Argentina como en el mismo Brasil.
En esta complicada situación de la relación bilateral, se produjeron los
atentados a las torres gemelas en Nueva York y la guerra contra el terrorismo
dominó la agenda internacional de los EEUU. Nuevamente los caminos se

8
A partir del 2002, EEUU, preocupado por las consecuencias posibles para sus hombres de
la creación del Tribunal Penal Internacional de Roma, exigió a los países latinoamericanos
que otorgaran inmunidad penal total a todo soldado de EEUU que participara en actividades
de cooperación militar sin otorgar siquiera reciprocidad. Uruguay se opuso y tras ellos
varios países más, pero Argentina quedó excluida de las sanciones pues así lo establecía su
carácter de MNNA.

230

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 bifurcaron, haciéndose más evidente a partir de 2002. Argentina se sumó a
la lucha contra el terrorismo, por razones históricas (los atentados del
terrorismo islámico en Buenos Aires en 1992 y 1994) y también pragmáticas
(la necesidad de conseguir ayuda de los EEUU para paliar su catastrófica
situación económica-social). Pero Brasil resistió, negándose incluso a calificar
como terroristas a los grupos guerrilleros que operaban en sus fronteras,
como las FARC –Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia- o el ELN –
Ejército de Liberación Nacional- colombianos.
Sin embargo hay un espacio de cooperación que sí debe ser rescatado
por su significación durante ese período: el problema en la Triple Frontera.
Brasil y Argentina aplicaron una política inteligente y astuta frente a los
embates de los sectores locales de derecha y del Comando Sur de los EEUU, al
involucrar a los organismos de seguridad de los EEUU en una acción
coordinada en la zona. De esta manera alejaron el fantasma de una así llamada
zona sin ley, que pudiera servir de pretexto par una intervención extranjera
en la región.
Fruto de ello el propio Departamento de Estado de los EEUU debió aceptar
que no contaba con indicios suficientes para sostener que en esa zona
operaban grupos del terrorismo islámico9 a pesar de varios años de presión
de los militares del Comando Sur del los EEUU. Estos a toda costa querían
involucrar a las FFAA de ambos países en la lucha contra el terrorismo usando
la excusa de la presencia de Hezbolah en las fronteras (y hasta sospechas de
una delirante aparición de Bin Laden por allí).
Este espacio de cooperación en asuntos de seguridad interna se mantuvo
y en años posteriores tuvo nuevos frutos, como fueron la aprobación del Plan
General de Seguridad Pública del MERCOSUR y la creación del Centro de
Coordinación de Capacitación Policial (CCCP), todos bajo la conducción de
la Reunión de Ministros de Justicia e Interior de los países miembros del
proyecto integrador.

La era Kirchner - Lula: el problema de la conducción política de

la defensa en Brasil
En enero de 2003 Lula comenzó su primer mandato. En su campaña había
sucedido un hecho inédito desde la década del treinta, en tiempos del tenentismo.
Un sindicalista que había creado un partido de izquierda identificado con la
estrella roja, era aplaudido en el Clube Militar de Río de Janeiro por sus posiciones

9
Diario Pagina 12, “Una task force para la triple frontera, pero sin terrorismo” 20/08/2006.

231

Victor.p65 231 14-07-2009, 17:47

 nacionalistas y por la reivindicación de la capacidad autónoma de la defensa.
Con este panorama y el creciente poder que lentamente iba acumulando el novel
Ministerio de Defensa10 creado por Cardoso en 1999, se podía suponer una
relación pacífica entre las FFAA y el presidente electo.
Sin embargo esta relación estalló en noviembre del 2004 cuando el
presidente Lula tuvo que entregar la cabeza de uno de sus más importantes
colaboradores, el Ministro de Defensa José Viegas (filho). Así lo recogía un
diario argentino (Diario La Nación, 5/11/2004): “El presidente brasileño
Luiz Inácio Lula da Silva aceptó ayer la renuncia de su ministro de Defensa,
José Viegas, cuya relación con los militares había sufrido un gran desgaste, y
designó en su reemplazo al vicepresidente, José Alençar, que tendrá los dos
cargos […] se produjo luego de que estalló una pequeña crisis entre el gobierno
y los militares, el mes pasado. Viegas quedó en mala posición después que el
ejército reivindicó en una nota la represión ilegal durante la última dictadura
militar (1964-1985). Lo hizo después que la prensa difundió las fotos de un
prisionero político de esa época”.
Contrastando con esa realidad brasileña es importante recordar lo que
sucedía en Argentina sólo siete meses antes, en el 28º aniversario del golpe militar
de 1976. La Nación describía así la escena (Diario La Nación, 25/11/2004): “La
orden fue directa del presidente Néstor Kirchner: «Proceda». Con gesto y voz
duros. El jefe del Ejército, teniente general Roberto Bendini, descolgó entonces en
persona los cuadros de Jorge Rafael Videla y de Roberto Bignone, ex presidentes
de facto y antiguos directores del Colegio Militar. La ceremonia en sí duró segundos,
pero su carga simbólica fue muy fuerte en la mirada del Presidente, que minutos
después dio un duro mensaje al Ejército, representado en el acto por los dos
extremos de la carrera militar, los generales y los cadetes.”
Basta sólo recordar las características diferenciales de las transiciones
democráticas entre Argentina y Brasil (por ruptura una y negociada la otra),
para entender porqué fue muy distinto el ritmo en la construcción de la
capacidad de conducción política de las FFAA, como ya lo señalaba al inicio
de las mismas un investigador norteamericano (Stepan, 1988).
En el caso argentino, tanto en la primera como en la segunda conducción
del Ministerio de Defensa del presidente Kirchner, la Argentina se encontraba
en inmejorables condiciones y con el total apoyo del presidente y de la casi
totalidad del arco político, para continuar en el proceso de consolidación de
sus capacidades como órgano central de la defensa. Éste es precisamente

10
Sobre el tema del proceso de negociaciones y el impacto posterior de la creación del
ministerio en Brasil, véase Marques, Adriana (2004).

232

Victor.p65 232 14-07-2009, 17:47

 uno de los datos clave para verificar si el sistema institucional conduce
efectivamente la defensa o si ésta sigue bajo la tutela de las FFAA y el poder
civil ejerce un poder esencialmente simbólico.
En cambio, basta con acudir al juicio de algunos expertos del Brasil,
para advertir una realidad totalmente distinta. Así por ejemplo Zaverucha
(1994: 255) decía: “Civis e militares parecem satisfeitos com a democracia
tutelada, que é una situaçao intermediaria, na qual a transiçao nao se completa
mas também nao ha um retro-cesso autoritario. Isso significa que, enquanto
subsistirem as condiçoes que geraram a última vitória política, os civis nao
tentarao impor o controle civil sobre os militares, e estes nao tentarao dar um
golpe nas instituiçoes. Nessa situaçáo de tutela amistosa, porém, os militares
continuam a se comportar como um exército de coerçao cujo papel é defender
o status quo vigente.”
Es con posterioridad a esta cita (1994), que el presidente Cardoso
consigue finalmente en 1999 crear el Ministerio de Defensa, concentrando
en él todas las discusiones. La impronta de Viega y su gabinete, integrado en
especial por cuadros de Itamaraty, había sobrevivido a la gris gestión de su
sucesor Alençar. Progresivamente se habían ido colocando algunos cargos
de relevancia en manos de civiles, la mayoría de ellos provenientes del ámbito
universitario, donde Brasil sí venía haciendo desde los años ochenta un
esfuerzo sostenido en materia de formación de cuadros civiles para la defensa.
Así surgió el casi mítico Nucleo de Estudos Estratégicos de Campinas y luego
le sucedieron otros más en varias otras universidades nacionales y estaduales.
Esto le permitió a los académicos brasileños realizar, con relativo éxito, cinco
Encontros de Estudos Estratégicos y, posteriormente, hace menos de cuatro
años, crear la Asociaçao Brasileira de Estudos de Defesa (ABED)11 . Desde allí
se habían generado diversas instancias de diálogo (más o menos fructífero
según las opiniones de ambas partes) con el funcionariado civil y militar del
Ministerio.
Sin embargo cuando Lula decidió llevar al Ministerio de Defensa a Nelson
Jobim - presidente del Tribunal Supremo y ex ministro de Justicia de Cardoso,
-tras la crisis de la regulación y control de la seguridad aérea que produjo la
renuncia del ministro de Defensa, Valdir Pires-, las cosas comenzaron a
cambiar en un doble sentido. Por un lado, los antecedentes, la personalidad y
el poder político propio que ostenta Jobim en el Partido Movimiento

11
La ABED fue creada el 27 de octubre de 2005, durante la reunión del Grupo de Trabajo
Fuerzas Armadas, Estado y Sociedad en el encuentro nacional de la Asociação Nacional de
Pós-Graduações em Ciências Sociais (ANPOCS), en Caxambu, Minas Gerais.

233

Victor.p65 233 14-07-2009, 17:47

 Democrático Brasileño (PMDB) transformaron al Ministerio de Defensa en
un lugar importante. Por otro lado Jobim, sin ningún tipo de aproximación
previa al tema militar, decidió confiar en los mandos en actividad y en retiro
para implementar la política de defensa y los colocó en todos los puestos
importantes del Ministerio, desplazando a los pocos civiles que habían
alcanzado cargos de relevancia. Esto le generó rispideces con el ámbito de la
ABED, donde se opina mayoritariamente que la nueva política de defensa de
2005, y la estrategia de defensa de Brasil, recientemente aprobada en 2008,
no son producto de un debate amplio sino una mera elucubración de algunos
militares.
El caso de la estrategia de defensa puede ilustrar el problema de la
conducción política de la defensa en Brasil. En julio del año pasado, en el 2º
simposio de la ABED, realizado en Niteroi en la Universidad Federal Fluminense
(UFF), se planteó un debate muy aleccionador respecto al proceso de
formulación de dicho documento. El presidente Lula había creado un grupo
ministerial compuesto por el secretario de Asuntos Estratégicos, Roberto
Mangabeira Unger y el ministro Jobim, para que le entregasen el 7 de
septiembre -día de la Independencia del Brasil- la nueva estrategia.
Los militares sostenían -en sus planteos en Niteroi-, que una vez que el
poder político define los objetivos, la estrategia es tema de los profesionales
militares y así se estaba haciendo. Los académicos en cambio repetían que
no existe tal separación taxativa entre política y estrategia y por ende ésta
requería también de una interacción con el sector político12 . El resultado fue
que el 7 de septiembre Lula recibió un documento que sostenía que: “Brasil
necesita disponer de capacidad de proyección militar a nivel regional, pues
ésta es imprescindible para ejercer su liderazgo”13 . Inmediatamente, sus
colaboradores civiles se preocuparon por el impacto en las relaciones con
los vecinos. Finalmente todo este minué finalizó en diciembre próximo pasado,
con la modificación sustancial del documento elaborado estratégicamente
por los profesionales especialistas14 .
12
La difícil relación entre Estrategias, Políticas y Doctrinas de defensa se ha reinstalado como
un tema de intenso debate intelectual tras los fracasos de los EEUU en su guerra contra el
terrorismo. Precisamente este es el tema de un seminario que se desarrolla actualmente en
la Escuela de Defensa Nacional (EDENA) de la Argentina.
13
Elaboración propia de lo que figuraba en varios artículos del proyecto y que coincide con
lo que cualquier experto militar hubiera entendido.
14
Finalmente el decreto aprobado el 18 de diciembre de 2008 dice: “Pauta-se a Estratégia
Nacional de Defesa pelas seguintes diretrizes: 1.Dissuadir a concentração de forças hostis
nas fronteiras terrestres, nos limites das águas jurisdicionais brasileiras, e impedir-lhes o

234

Victor.p65 234 14-07-2009, 17:47

 Si hemos desarrollado todo este análisis del problema de la conducción
política de la defensa en Brasil, es porque creemos que es fundamental para
entender tanto lo que fue el proceso de creación del Consejo Sudamericano
de Defensa, como para el futuro de la relación entre Argentina y Brasil en
asuntos estratégicos, en el sentido preciso que le damos en este artículo. Esto
no significa que en Argentina el tema esté totalmente resuelto, pero sí que
existe una diferencia significativa respecto del vecino y aliado estratégico15 .
Para comprobar las dificultades propias baste recordar que la Ley de
Defensa Nacional 23.554, sancionada por el parlamento en 1988, recién
pudo ser reglamentada en la segunda etapa ministerial del presidente Kirchner
en 2006, debido – entre otras cosas- a la oposición de la Armada que se
negaba a aceptar la convalidación de su pérdida de poder sobre la Prefectura
Naval Argentina y sus misiones policiales en el mar argentino, establecidas
en la norma votada hace 20 años.
La preocupación de los sectores políticos argentinos por el tema defensa,
más allá de la reacción frente a alguna crisis en las relaciones civiles-militares,
no dista del histórico abandono que describe el mismo ministro Jobim (2008:
1) sobre Brasil, al que hiciéramos alusión anteriormente: “Faz-se necessário
trazer as questoes de Defesa de volta á agenda nacional, com a reversao da
situaçao vigente desde o término do regime militar. Ñas últimas décadas, tais
questoes foram relegadas exclusivamente ao setor militar. O Poder Civil, que
sucedeu ao regime militar, identificava, em seu imaginario, os temas de Defesa
com repressao política. O tema, por isso, foi marginalizado durante os trabalhos
da Assembléia Constituinte (1987-1988). As lideranzas emergentes nao queriam
tocar em nada que pudesse vinculá-las ao regime anterior - nada que pudesse
identificá-las com o «entulho autoritario. Ao retraimento do poder civil
correspondeu a reaçao esperada no meio militar: os militares chamaram a si a
tarefa de formular a política de Defesa. Como conseqüéncia necessária, os
temas de Defesa saíram da agenda naçional. Executivo e Legislativo passaram
a vé-los como exclusiva agenda militar.”
Todo juicio crítico sobre el proceso de integración exige tener en cuenta
la magnitud de los desafíos, y para ello sólo basta poner la mirada en el caso
europeo. Esa Europa comunitaria, pese al tiempo transcurrido desde la firma
del Tratado de Roma en 1957 todavía no ha podido acordar una política

uso do espaço aéreo nacional. Para dissuadir, é preciso estar preparado para combater.” Y
ya no menciona ni la proyección de poder ni el liderazgo. Estrategia Nacional de Defesa
www.defesa.gov.br.
15
En relación al tema de las características diferenciales del caso argentino en la materia
puede verse el libro de uno de los autores de este capítulo Martinez, Pablo (2002).

235

Victor.p65 235 14-07-2009, 17:47

 exterior y de seguridad común (PESC) y cada día que pasa parece estar más
lejos de hacerlo.
El MERCOSUR debe aún cumplir con tareas más elementales, pero no
menos gravitantes. Todavía no se ha logrado algo elemental y básico que es
incorporar la legislación comunitaria aprobada al marco normativo interno
de todos los países. No existe coordinación de políticas macroeconómicas,
lo que es sin duda fuente de conflictos potencialmente importantes, más
aún en las condiciones de crisis internacional que se viven actualmente.
Aún resta que dos países del MERCOSUR aprueben en sus respectivos
parlamentos el ingreso de Venezuela como miembro pleno. Esta lista se
ampliaría sensiblemente a poco que analicemos las restricciones de todo
tipo a la libre circulación de personas y al reconocimiento de títulos e
incumbencias profesionales en los países integrantes del proyecto
integracionista. Están en lista de espera, para ser considerados, proyectos
de construcción de infraestructura que serían decisivos para darle peso
específico a la convergencia de intereses y generar lazos sólidos entre los
socios mercosurianos.
Todo esto influye sensiblemente en áreas como la defensa y la seguridad
internacional, y a ello se suma la tradicional resistencia de las elites políticas
sudamericanas a involucrarse en los temas de defensa, más allá de un control
sobre el estamento militar plagado de formalidades y concentrado en impedir
la ingerencia de las FFAA en otras áreas ajenas a la defensa.
Esta limitación histórica se extiende a todo el arco político e incluye
tanto al Ejecutivo como al Congreso y, por supuesto, a los partidos
políticos mismos. En todos esos ámbitos se advierte escaso interés por
los asuntos de la defensa, pero la idea de la integración tiene por el
contrario amplio predicamento. No se ha entendido aún que los avances
en esta área han permitido en varios casos mantener viva la causa de la
integración, en momentos en que los desencuentros comerciales
amenazaban con hacer retroceder al MERCOSUR hacia una mera área
de libre comercio.

El futuro del Consejo Sudamericano de Defensa

La propuesta de Brasil para crear un Consejo Sudamericano de Defensa
despertó un debate fuerte en varios países de la región, pero muy especialmente
en Argentina. Expertos en seguridad internacional y defensa se reunieron
asiduamente para poder seguir la evolución de las reuniones preparatorias y
formular sus opiniones, tanto en forma pública como privada16 . Respecto a

236

Victor.p65 236 14-07-2009, 17:47

 esta última debe señalarse que en el mes de noviembre de 2008 se hizo
llegar un documento firmado por 33 expertos, a los ministros de Defensa y
Relaciones Exteriores (RR.EE.) y a los presidentes de las comisiones de Defensa
y RR.EE. de ambas cámaras del Congreso 17.
El tránsito desde la propuesta hasta la creación del Consejo, el 16 de
diciembre de 2008, no fue sencillo. En un trabajo todavía inédito, Angela
Moreira Domingues da Silva analiza los comentarios de prensa en cada país
visitado por Jobim, en su gira de presentación de la idea del CSD y descubre
que la flexibilidad que Juan Gabriel Tokatlian describía en la propuesta
brasileña, podía ser también una muestra de ambigüedad extrema, ya que en
cada país, hacía coincidir los objetivos de la propuesta con las necesidades
locales. Esto fue claramente verificable cuando hacía referencia a los asuntos
de drogas y terrorismo18. También es cierto que esa flexibilidad fue alimentada
por las posiciones en cierto modo intransigentes de Colombia y Venezuela,

16
Respecto a la primera forma puede verse por ejemplo en el Diario La Nación el artículo de
Tokalian, Juan Gabriel “Defensa: otra política para el subcontinente” 28/7/08.
17
Se transcriben algunas consideraciones contenidas en el mismo: “El CSD debe contribuir a
mejorar la seguridad y la paz regional a través de una mejor coordinación y cuando se
pueda integración de las políticas de defensa. Esto implica comprender que las políticas de
defensa a coordinar es mucho más que lo militar sino que esas Políticas cimenten la paz y
puedan cuando sea necesario llegar (vía la interoperabilidad militar) a actuar en la
resolución de conflictos como sucediera con la exitosa MOMEP cuando el conflicto Perú-
Ecuador.** Actuar en modo conjunto en escenarios globales en consonancia con los Principios
de la Carta de la ONU, la Carta democrática Interamericana, y los principios jurídicos del
ideario latinoamericano.* Prepararse para proteger lo que se defina de consenso como
intereses compartidos.* Impulsar en su seno la adopción de los mecanismos exitosos bi y
multilaterales en materia de defensa existentes dentro del ámbito sudamericano.* Promo-
ver el fortalecimiento de la capacidad institucional de conducción política de los ministerios
de defensa de cada país, así como de los órganos parlamentarios correspondientes.*
Establecer con claridad que las políticas de defensa a conciliar siguen siempre la lógica de
las políticas exteriores. Esto significa que la coordinación de las políticas de defensa -que
con un criterio temporal deberían como en Europa derivarse de la previa coordinación de
las políticas exteriores y de seguridad PESC- debe servir precisamente a la paulatina
construcción de nuestra PESC de la UNASUR.*Generar mecanismos de transparencia que
permitan la modernización de las capacidades sudamericanas sin que se pueda entender
ello ni interna ni externamente a la región como una escalada armamentista”
18
La autora es investigadora de la Fundación Getulio Vargas de Brasil y realizando una
pasantía ganada por concurso en la sede ejecutiva de RESDAL en Buenos Aires, expuso el
trabajo en el marco del seminario co-dirigido por uno de los autores -Luis Tibiletti- en la
EDENA en set. 2008.
19
Ver el texto completo del documento donde se crea el CSD en www.resdal.org.ar.

237

Victor.p65 237 14-07-2009, 17:47

 que obligaron a un gran esfuerzo de búsqueda de consenso por parte de las
demás delegaciones. Finalmente fue Chile, en su carácter de país que ejercía
la presidencia de UNASUR, quien asumió la tarea de alcanzar un acuerdo
sobre el texto que fue aprobado en diciembre pasado en la Cumbre de
Presidentes de UNASUR en Costa de Sauipe19.
Los primeros pasos del CSD permiten afirmar que ya constituye un
exitoso ensayo mediante el cual la región se dispone a asumir la
responsabilidad de convertirse en eficaz gestor de un entorno de seguridad.
La decisión de continuar con la misión de paz en Haití, una tarea azarosa si
las hay, evidencia el compromiso regional con la estabilidad democrática y
la comprensión de los peligros que se derivan de conflictos que se prolongan
indefinidamente y crean condiciones favorables para su extensión.
El masivo rechazo a la conformación de IV Flota de la Marina de los
Estados Unidos, cuyo objetivo es la vigilancia de las aguas jurisdiccionales de
América Latina, también está indicando la negativa a delegar en la
superpotencia las cuestiones de defensa y seguridad internacional, al mismo
tiempo que cobran nuevo vigor las exigencias de respeto a la integridad e
inviolabilidad territorial de los estados.
El CSD y la futura puesta en marcha de todas las instancias de la Unión
de Naciones Suramericanas (UNASUR), constituyen por sí mismos un salto
cualitativo en el proceso de integración y desarrollo regional.
El éxito de la primera reunión de ministros de defensa del CSD llevada
a cabo en Chile a principios de marzo, donde se articuló el Plan de Acción
2009/10 del CSD muestra la vitalidad que la idea mantiene y sus contenidos
reflejan la creciente posibilidad de la construcción de la buscada identidad
estratégica sudamericana20 . Podría aventurarse también si la reciente decisión
del presidente Obama de pedir una reunión con los presidentes de UNASUR
al término de la Cumbre de las Américas en Trinidad Tobago hubiera tenido
lugar de no haberse avanzado tan decididamente en el asunto del CSD.
Para finalizar, consideramos que los aspectos mencionados respecto a
la conducción política de la defensa, así como los no menos importantes
referidos al avance del proceso de integración y a un mayor involucramiento
de los sectores políticos y académicos, permitirá que las tendencias de
cooperación entre Argentina y Brasil no sólo se consoliden, sino que den
marco a la creación de la buscada identidad sudamericana de defensa.

238

Victor.p65 238 14-07-2009, 17:47

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239

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 240

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 PARTE 3

ENTRE EL PASADO Y EL PRESENTE

241

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 242

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 UNA PERSPECTIVA SOBRE EL POPULISMO LATINOAMERICANO Y LOS
SISTEMAS DE PARTIDOS ACTUALES. LOS CASOS DE ARGENTINA Y BRASIL

UMA PERSPECTIVA SOBRE O POPULISMO LATINO-AMERICANO -

OS CASOS DE BRASIL E ARGENTINA
Arturo Fernández

Resumo

O capítulo apresenta o caráter ambíguo do conceito de Populismo no âmbito

da Filosofia e da Ciência Política assim como nos meios jornalísticos. Formula
uma definição diferenciada de Populismo Latino-Americano como uma realidade
histórica (sócio-política) original e heterogênea da região entre 1930 e 1985,
que conformou os mais importantes partidos populares latino-americanos desde
o século XX. Na parte final estuda os traços comuns e as diferenças entre o
populismo brasileiro (varguismo) e o argentino (peronismo), com vistas e explicar
suas diversificadas trajetórias históricas, assim como os efeitos atuais da crise de
credibilidade nos partidos, suas causas e suas diferentes expressões na região.

Resumen

Se presenta el carácter ambiguo del concepto de Populismo en el ámbito

de la Filosofía y la Ciencia Política así como en los medios periodísticos. Se
formula una definición diferenciada de Populismo Latinoamericano como
una realidad histórica socio-política original y heterogénea de la región entre
1930 y 1985 que conformó los más importantes partidos populares
latinoamericanos del siglo XX. En la parte final se estudian los rasgos comunes
y diferencias entre el populismo brasileño (varguismo) y el argentino
(peronismo), buscando explicar sus diversificadas trayectorias históricas, así
como los efectos actuales de la crisis de credibilidad en los partidos, sus causas
y sus diferentes expresiones en la región.

Abstract

The confused essence of the "Populism" concept in theoretical Social

Philosophy and Political Science is presented in the paper. The author defines
243

Victor.p65 243 14-07-2009, 17:47

 the Latin American populism as an original and diversified own historic socio-
political reality belonging to the period 1930-1985, that conformed the most
popular Latin American political parties in the past century. Finally he studies
the common traits and the differences between Brazilian populism
("varguismo") and Argentinean populism ("peronismo"), searchig to explain
its diversified historical trajectories. The effects of political parties' credibility
crisis, its causes and its different expressions are also analyzed-

El objetivo del presente trabajo es aclarar conceptualmente la realidad

política latinoamericana, con la finalidad de abordar sin prejuicios un tema
sugestivo a partir de los primeros años del siglo XXI. El auge y la expansión
de movimientos y partidos de izquierda -más o menos críticos de la economía
de mercado- en la región, cuyos líderes triunfaron por la vía electoral,
conquistando la primera magistratura de diversos estados, ha reintroducido
el concepto de populismo para descalificar a los partidos reformadores más
radicalizados, tal como se hizo a menudo en el siglo pasado. Ello obliga a
revisar el mencionado concepto populismo y si él es aplicable a la realidad
actual. Por otra parte la crisis de los sistemas de partidos nos parece un
problema central en la mayoría de los países de la región.
El supuesto general que se trata de demostrar es el carácter heterogéneo
y novedoso de las realidades latinoamericanas a partir de su experiencia
histórica y de la cambiante realidad actual de los partidos políticos a nivel
global y regional.
El análisis comparado puede dar lugar a ciertos avances en el conocimiento
social y político, por lo cual se analizará la evolución de los partidos llamados
populistas en Brasil y en Argentina durante el período posterior a 1930, dados
sus caracteres paradigmáticos y sus trayectorias disímiles.

244

Victor.p65 244 14-07-2009, 17:47

 Acerca del Populismo. La confusión conceptual

C abe recordar que la bibliografía de los años sesenta planteaba la diversidad

y la complejidad de las prácticas populistas. Por ejemplo, un libro
compilado por G. Ionescu y E. Gellner (1969), es un conjunto de trabajos
preparados por expertos en diversos fenómenos políticos a los cuales se los
calificó como populismos, con la finalidad de encontrar una definición común.
Se analizaron diferentes realidades histórico-geográficas muy diversas, tales
como el populismo ruso y el norteamericano del siglo XIX, el campesinismo
del Este europeo de los siglos XIX y XX y los movimientos populistas de África
y de América Latina del siglo XX, para identificar sus rasgos sociales, políticos
e ideológicos. El populismo ruso fue un movimiento de intelectuales que
luchaba contra el absolutismo zarista entre 1880 y 1890, intentando con
poco éxito movilizar al campesinado sometido a formas de servidumbre
feudal; minorías populistas desesperadas y aisladas optaron por la acción
directa terrorista y fueron desarticuladas por el autoritarismo estatal. Por su
parte el populismo norteamericano se constituyó como una organización de
agricultores que luchaba contra la concentración económica derivada del
poder del gran capital urbano entre 1890 y 1905; ello permitió crear un
tercer partido con perspectivas electorales pero, al no lograr apoyos urbanos,
fracasó su proyecto de conformar un bloque parlamentario y se fue diluyendo
como estructura política. La sensibilidad populista norteamericana reapareció
después de la crisis de 1973-1980, pero tampoco pudo consolidar una tercera
fuerza partidaria.
En el Este europeo hubo tendencias populistas en partidos campesinos
nacidos a fines del siglo XIX pero, en general, no se transformaron en
organizaciones políticas centristas como en los países escandinavos o en Suiza.
Algunos apoyaron experiencias fascistas surgidas entre las dos guerras
mundiales o, luego, al comunismo, perdiendo identidad propia y asumiendo
prácticas e ideologías autoritarias.
Los populismos africanos, y en general del Tercer Mundo, fueron
organizaciones políticas que lucharon por la independencia de las colonias o
por una mayor autonomía de pueblos que sufrían la dominación económica
occidental; a su vez trataban de transformar los estados respectivos en agentes
de desarrollo. Ello se reproduciría de forma peculiar en la región.
Sin embargo, desde los años cincuenta, el término populista ha sido
mayoritariamente utilizado en medios académicos y políticos latinoamericanos
de forma peyorativa, homologándolo a regímenes políticos demagógicos y
autoritarios que tendieron a degradar las instituciones de mediación política.

245

Victor.p65 245 14-07-2009, 17:47

 Por otra parte, hubo quienes reconocieron que esos proyectos políticos
pugnaron por ciertos grados de integración social y de ampliación de las
funciones del Estado con el fin de combatir el subdesarrollo latinoamericano.
En realidad, populismo pasó a ser un término que varía de acuerdo con
quien lo utiliza pero con predominantes connotaciones negativas.
Después de 1980 el término populismo siguió siendo usado para
caracterizar formas degradadas de acción política o identificar expresiones
ideológicas irracionales. En América Latina se llegó a identificarlo con el
gobierno corrupto y sanguinario de Fujimori en Perú o con el de Collor en
Brasil, destituido en un juicio político. Asimismo, se lo identificó con
organizaciones políticas neo-fascistas que aparecen en Europa después de la
crisis de 1973. Con ello se acentúa su carácter de concepto comodín que
sirve para descalificar comportamientos políticos más o menos condenables.
En un sentido totalmente contrario, trabajos como el de Ernesto Laclau
(2005), asignan al populismo caracteres permanentes propios de las
democracias actuantes a fines del siglo XX y principios del actual. Ellos se
basarían en algunos pocos elementos comunes asignados a partidos,
movimientos e ideologías tan diferentes como los abarcados por la misma
denominación populista, negándose a considerarla un adjetivo peyorativo.
Esos elementos serían: a)- una crítica al funcionamiento del capitalismo; b)-
una amplia alianza de clases y movimientos sociales que conforma el pueblo
como actor social central; y c)- la presencia de líderes fundacionales
carismáticos o con una capacidad de conducción sobresaliente.
El discurso y la práctica populistas ocuparían el espacio que produce la
ambigüedad esencial de la democracia; en ella coexisten los elementos
institucionales destinados a limitar el poder estatal, pero también a constituirlo
y hacerlo efectivo, y las prácticas que conforman la visión salvífica que la
legitima. Por ello el populismo acompañaría a las sociedades democráticas
como su sombra.
En síntesis, Laclau considera al pueblo una categoría política, cuya
construcción como actor histórico es lo que denomina la razón populista;
esta construcción hace posible la emergencia de la identidad popular en el
período histórico actual, denominado capitalismo global, lo cual adjudica al
término populismo un valor explicativo de las profundas transformaciones
sociales y políticas que sucedieron a la crisis de 1973-80.
En ciencias sociales es habitual que los conceptos tengan diversas
significaciones, las cuales varían a través del tiempo. Sin embargo, es difícil
encontrar tanta diversidad y opacidad como en el caso del populismo. ¿Sirve
para mucho dar contenidos teóricos a un término que expresa realidades

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Victor.p65 246 14-07-2009, 17:47

 sociales y políticas totalmente opuestas? ¿Es posible calificar a partidos
políticos racistas como una resultante necesaria de las contradicciones de las
democracias de los países desarrollados? ¿Podría la palabra populismo, tan
ajetreada, superar la creciente opacidad del concepto de clases sociales?
En los años setenta se consideró al populismo como un fenómeno ambiguo
y transitorio, propio de la transición de la sociedad tradicional a la moderna. En
la actualidad el uso contradictorio del mismo término corre el peligro de
convertirse en un abuso verbal y teórico, al extremo de proyectar fenómenos
propios de la etapa del Estado de Bienestar keynesiano y de la Sociedad Industrial
al período histórico posterior, derivado de la revolución tecnológica y económica
posterior a 1980, actualmente en curso. Es posible que la categoría pueblo ayude
a comprender procesos sociales y políticos actuales, pero ella no tiene relación
con los movimientos nacionales y populares que surgieron en países periféricos
como Turquía, México, Brasil, India, etc., durante el siglo XX.
Coincidimos con Laclau en que el término populismo fue denigrado o
desestimado por las ciencias sociales y por el pensamiento político mayoritarios
en un largo período histórico; pero ¿es posible reivindicarlo sin caer en abusos
de sentido? Nuevas realidades merecen ser denominadas con términos
originales. Por ello, me limitaré a definir el populismo latinoamericano en un
momento socio-político histórico e irrepetible.

El Populismo en América Latina

El populismo latinoamericano, diferente del ruso, del norteamericano y
aun de los existentes en África o Asia, es un conjunto de movilizaciones sociales
que derivaron, entre 1920 y 1980, en la formación de los primeros grandes
partidos políticos que representaron los intereses de diversos sectores sociales
subalternos en una docena de estados de la región o en gobiernos que intentaron
representarlos. Aun así, la diversidad de dichos estados generó realidades
diferentes y difíciles de definir bajo un único concepto. Más aún, no hubo una
internacional populista de la región, tal era el carácter heterogéneo de los
partidos y/o movimientos que integraron esta familia política.
El populismo se presentó como un fenómeno común a muchos países y
en cada uno de ellos adquirió caracteres particulares. Su difusión y extrema
variedad llevaron a la literatura socio-política que se ocupaba de problemas
latinoamericanos a una cierta imprecisión en el uso del término y a
encontradas interpretaciones.
Muchos países latinoamericanos vieron surgir movimientos políticos
que, en cada caso, fueron llamados populistas. Si bien lo que aparece a primera

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Victor.p65 247 14-07-2009, 17:47

 vista en todos los ejemplos históricos es el carácter autóctono del fenómeno
populista, hay que profundizar sus fundamentos sociales y políticos para
entender su verdadero alcance y contenido.
Es posible emitir la hipótesis que el populismo aparece en casi todos los
países latinoamericanos en un momento determinado de su evolución
histórica, el cual se caracterizó por una movilización social que rompía el
equilibrio marcado por la hegemonía de las oligarquías terratenientes o
productoras de materias primas exportables. A menudo ella se denominó
Estado oligárquico.
Sin embargo, la crisis hegemónica de las oligarquías terratenientes sólo
puede comprenderse en toda su dimensión si se hace referencia al
condicionamiento económico que determinó la decadencia de los sectores
sociales que se beneficiaban con las estructuras agro-minero-exportadoras
de los países latinoamericanos. En efecto, en algunos casos el detonante de la
crisis fue la recesión económica mundial de 1930; en otros la causa se puede
encontrar en las secuelas económicas de la Primera y/o de la Segunda Guerra
Mundial. En fin, en algunos países mono-productores incide un cambio en
la política económica de la potencia dominante (o sea Estados Unidos o Gran
Bretaña). Como consecuencia de ello es que los populismos, en todos los
casos, trataron de transformar el sistema mono-exportador de materias
primas, buscando con más o menos éxito atenuar la dependencia económica
exterior a través de la industrialización.
La base social de los movimientos populistas que surgieron como
respuesta a la situación económico-social descripta, fue compleja. En algunos
países implicó la alianza de campesinos y clases medias urbanas (ejemplo es
el de México de 1930); en otros abarcó a las clases medias, a una incipiente
burguesía industrial y a la clase obrera recientemente incrementada por el
rápido desarrollo de la sustitución de importaciones (tal es el caso de la
Argentina en 1945), y aún más, hay países en que el populismo se presentó
como una interrelación de intereses tan dispares como los de sectores de las
viejas oligarquías rurales y los de los nuevos grupos sociales urbanos en
ascenso. El varguismo es el más interesante ejemplo de una alianza vasta y,
por lo tanto, muy compleja, puesta en marcha gracias a un delicado equilibrio
logrado por la astucia y la autoridad de Getulio Vargas. Quizás el Movimiento
Nacionalista Revolucionario (MNR) boliviano fue el movimiento más simple
en su estructura social predominantemente popular (obreros y campesinos),
pero ello pudo ser una consecuencia de la realidad social boliviana sumamente
polarizada hacia 1950. En fin, el poli-clasismo que caracterizó al populismo
se basaba en una alianza y un equilibrio de clases que presentaban signos de

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Victor.p65 248 14-07-2009, 17:47

 inestabilidad y precariedad. Por ello, hubo movimientos populistas que se
transformaron en partidos de clase o que desaparecieron. Pero también
muchos sobrevivieron, sea con los componentes sociales originales, sea con
modificaciones en dicha composición.
Esto lleva a plantear otra característica de los partidos llamados
populistas. En mayor o menor grado ellos se presentaron con una tendencia
al no alineamiento y a la tentativa de romper los lazos de dependencia política
que derivaban del neocolonialismo económico ejercido por los imperios
anglosajones en esta área después de 1830, fecha en la que América Latina
se separó de España y Portugal.
Luego cabe abordar la importancia que adquirió en el surgimiento del
populismo la figura del líder carismático, quien a menudo fue el verdadero
mediador entre las masas y el poder partidario. Además, él solía ser el
inapelable árbitro de los conflictos que planteaba el delicado equilibrio de
intereses dispares de los sectores sociales aliados que constituían la base del
movimiento populista. Ello otorgó un cierto cariz autoritario a la organización
interna del partido populista y a la forma de ejercitar el gobierno cuando el
mismo ocupó el poder global; pero es ese líder carismático quien tuvo la
virtud de transformar el autoritarismo en algo consentido por el pueblo,
convirtiéndose en un símbolo justificativo de esta forma de poder.
El líder carismático, por una necesidad biológica, debe dar paso a una
organización política, el partido. Puede enunciarse así la hipótesis siguiente:
si el carisma del líder no se trasladaba al partido, la existencia del populismo
no duraba mucho más que la vida del mencionado caudillo. Sin embargo, la
mayoría de los populismos latinoamericanos se transformaron en partidos.
Resumiendo, los orígenes histórico-sociales del populismo determinaron
ciertos rasgos comunes a esas realidades políticas; respondiendo a la crisis
socio-económica de las oligarquías latinoamericanas, los movimientos
populistas: a)- fueron un conglomerado social de sectores no oligárquicos-
exportadores de materias primas; b)- tendieron a la superación de la
dependencia por la puesta en marcha de una industrialización acelerada; c)-
buscaron el no alineamiento frente a las potencias hegemónicas que
desarrollaban el neocolonialismo propio de la segunda parte del siglo veinte;
d)- conformaron una estructura política donde predominaba el carisma del
líder, al cual sucedió el de la organización político-partidaria; e)- trataron
de crear un Estado regulador, diferente a los precedentes estados oligárquicos.
Hasta aquí se observan rasgos comunes que harían del populismo un
fenómeno monolítico. Sin embargo, sus expresiones fueron sumamente
variadas y propias de cada país en el que surgieron; además se presentaron

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 como un hecho social dinámico y cambiante. Ello derivó, en gran medida, de
la ideología nacionalista que estos movimientos desarrollaron. Esta ideología,
por una parte, consolidó los estados nacionales pero, asimismo, diferenció a
los diversos partidos de tipo populista.
Por todo esto, sostengo que cada movimiento populista desarrolló una
ideología nacionalista con caracteres propios, adecuados al medio social,
económico e histórico del país en que nació. Quizás fuese más preciso
referirnos a las ideologías populistas, habida cuenta de los caracteres comunes
de todas ellas pero también de sus diferencias.

Evolución de los movimientos/partidos populistas de América

Latina
A partir de estos elementos se puede observar la evolución de los movimientos
populistas que esclarezca un fenómeno tan complejo, el cual abarcó buena parte
del siglo XX. Prácticamente en cada uno de los países del área (con excepción de
Uruguay) surgieron movimientos populistas entre 1920 y 1970 como reacción
social compleja a las crisis económicas y políticas del sistema capitalista que
fueron desarticulando el modelo agro-minero-exportador.
También ellos pueden ser denominados Partidos Nacionalistas Populares
sin inducir a error. Algunos de ellos inspirados en esa visión de la sociedad,
pudieron realizar un cierto desarrollo industrial por sustitución de
importaciones, en gran medida favorecido por la coyuntura económica mundial
signada por la crisis de 1930 y por la Segunda Guerra Mundial. En otros países,
los partidos nacionalistas y populares llegarían al gobierno tardíamente (en
1960, 1970… o 1985), cuando las condiciones para un desarrollo capitalista
autónomo eran mucho menos favorables que en la década del cuarenta. Más
aun algunos no pudieron gobernar o fueron expresiones políticas débiles e
incapaces de introducir reformas en sus sociedades.
A mi entender el fenómeno populista en América Latina esta limitado a la
etapa histórica que se inicia con la crisis del sistema capitalista mundial de
1930 y concluye con la de 1973-1980. En ello coincido con el aporte de Carlos
Vilas (2004), y con su precisa crítica al confuso concepto de neo-populismo
latinoamericano aplicado a la realidad social y política de 1990-2000.
El populismo así definido inició la participación de organizaciones
políticas de sectores subalternos en el destino de los estados de esa región, tal
como sucediera en Europa con los Partidos Socialistas obreros. Ello dio lugar
a la formación de partidos políticos que, en algunos casos, perduran hasta
nuestros días, generalmente con programas diferentes a los planteados en el

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Victor.p65 250 14-07-2009, 17:47

 siglo pasado. Ellos fueron de tres tipos: a)- de estilo social demócrata, surgidos
en las universidades como expresión de clases medias ascendentes y con
liderazgos civiles; se trató del Alianza Popular Revolucionaria Americana
(APRA) en el Perú, el Partido Acción Democrática en Venezuela, el Partido
Liberación Nacional en Costa Rica, el Partido Revolucionario Dominicano y
el Partido Roldosista en Ecuador; b)- de origen militar, derivados de la misma
movilización social canalizada por oficiales de las Fuerzas Armadas; se trató
del varguismo en Brasil, del peronismo en la Argentina y gobiernos/partidos
semejantes gestados en cuarteles de Paraguay, Chile, Perú, Colombia, Ecuador,
Panamá, Guatemala, El Salvador y Honduras; y c)- derivados de revoluciones
sociales como las de México (el Partido Revolucionario Institucional -PRI-),
Bolivia (el MNR), Nicaragua (Frente Sandinista) y Cuba (el Movimiento creado
por Fidel Castro en su primera etapa y hasta su transformación en un Partido
Comunista que gobierna la isla).
Actualmente están gobernando el justicialismo en Argentina, el aprismo en
el Perú, el Partido Liberación Nacional en Costa Rica, el Partido Revolucionario
Democrático en Panamá, una escisión del Partido Revolucionario Dominicano
(el Partido de la Liberación Dominicana) en República Dominicana y el Frente
Sandinista de de Liberación Nacional en Nicaragua. A su vez, el Partido
Revolucionario Institucional mexicano es la principal fuerza de oposición y sigue
siendo influyente en el proceso político de su país. Se han debilitado, víctimas del
derrumbe de sus sistemas de partidos, Acción Democrática de Venezuela y el
Movimiento Nacionalista Revolucionario boliviano. Fueron extinguiéndose los
antiguos partidos o expresiones populistas de Colombia, Ecuador, Guatemala,
Paraguay, Brasil y Chile. Asimismo no quedan rastros de las experiencias fugaces
de ese tipo en Honduras y El Salvador.
Los mencionados partidos y las más o menos fallidas experiencias
nacionalistas populares sentaron las bases del desarrollo político de la región,
con las limitaciones impuestas por el poder social imperante en cada país.
Acusarlos de anti-políticos no corresponde con la realidad histórica. En general,
esos diversos populismos latinoamericanos intentaron realizar las reformas
que la social-democracia logró negociar en Europa Occidental después de 1930-
1945. En nuestra región los grupos económicos más poderosos faltaron a la
cita y no hubo pactos sociales viables que crearan estados de Bienestar amplios
y estables. Uruguay -años anteriores a la crisis de 1930- pudo realizar un
proceso de relativa inclusión social negociada, lo cual explicaría la inexistencia
de una experiencia populista como las definidas en este trabajo.
Después de 1980 se inició una nueva era de acumulación del capital que
debilitó a los partidos obreros y de masas en todo el mundo; los populismos

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Victor.p65 251 14-07-2009, 17:47

 latinoamericanos no podían ser la excepción y muchos de ellos aceptaron
realizar las reformas de mercado, ganándose el repudio de parte de sus antiguas
bases sociales. Otros populismos fueron extinguiéndose por la desaparición de
las bases económicas, sociales y culturales que le dieron origen.
Por ello afirmo que el populismo de América Latina es un hecho histórico
que intentó, en general sin éxito, encauzar la región hacia mejores niveles de
vida social y política; es inexacto o ideológico asociarlo de manera simplista a
dictaduras o a mal gobierno. Quienes mantuvieron y mantienen subdesarrollados
a los países latinoamericanos fueron y son los sectores sociales que gobernaron
mucho más tiempo, sea a través de partidos conservadores o, sobre todo, de las
Fuerzas Armadas transformadas en Partidos Militares.
No hay retorno posible al populismo que realmente existió en la región
y cuya evolución lo ha transformado en diversos partidos reformistas o lo ha
llevado a su desaparición.

Los casos del Populismo en Brasil y Argentina: de su diversa evolución

a la problemática de los partidos políticos y los sistemas de partidos
a principios del siglo XXI

La endeble democracia latinoamericana no puede consolidarse sobre la

base de partidos políticos cuya historia, tradiciones y vinculaciones entre sí y
con la sociedad presentan signos de esclerosis y de decadencia. Es obvio que
dichos signos son el producto de una larga evolución cuyo análisis excede los
casos del populismo latinoamericano y, en particular, el de sus diversas
trayectorias en Brasil y Argentina.
Por otra parte, algunos caracteres de los partidos son relativamente
universales y, en los últimos años, existe una cierta crisis de credibilidad en
sus funciones, aun en los países desarrollados. Esta crisis se debe a los
profundos cambios sociales que se están operando en el mundo, al surgimiento
de nuevas formas de comunicación y organizaciones sociales y a la
permanente tensión entre las aspiraciones de participación individual y grupal
y las formas representativas de gobierno.
Antes de abordar las situaciones de Brasil y Argentina relacionaremos
el comportamiento de los partidos con la competencia electoral, con lo cual
implícitamente se está analizando la realidad de sistemas políticos pluralistas,
es decir aquéllos en los que las organizaciones partidarias se presentan
libremente en los diversos tipos de elecciones locales o generales y todos los
ciudadanos tienen la facultad de escoger sus gobernantes entre los candidatos

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Victor.p65 252 14-07-2009, 17:47

 presentados por dichos partidos, según las reglas fijadas por los diversos
sistemas electorales.
Cabe precisar que, durante gran parte de la historia de la humanidad,
ínfimos porcentajes de la población de un Estado participaban o se
preocupaban de la vida política. El resto de los gobernados eran controlados
estrechamente, sea a través de la coerción física, sea a través de ideologías
religiosas o mágico-religiosas que distraían a las masas y les impedían tomar
conciencia de la injusticia de su situación de subordinación.
Es a partir de las revoluciones burguesas de Holanda, Inglaterra y Francia
y de la lucha por la independencia norteamericana que la participación
política va creciendo y universalizándose, configurando la aparición de
diversas fuerzas políticas en los estados citados y, gradualmente, en el conjunto
de los países que van incorporando formas de organización social capitalista.
La propia dinámica de la sociedad industrial y las luchas sociales que
ella desencadenó (burguesía vs. nobleza, luego proletariado vs. burguesía)
explican la gradual pero rápida expansión de dichas fuerzas políticas
mediadoras entre la sociedad y el Estado. Entre ellas los partidos políticos
cumplen un rol central. Por su parte, en sociedades muy poco industrializadas,
el efecto de demostración y el impacto causado por el contacto con los países
industrializados fueron los principales factores que impulsaron la
organización de dichas instituciones partidarias.

Los populismos en Brasil y Argentina: rasgos comunes y trayectorias

diversas de sus Partidos populistas y de sus sistemas de partidos

Se afirmó el rol significativo de los populismos del siglo XX en la

organización de movilizaciones sociales que intentaron democratizar los
países latinoamericanos. Ello se comprueba profundizando los casos de Brasil
y Argentina, donde surgen el varguismo y el peronismo. Ambos tienen origen
castrense y algunos significativos rasgos comunes:
a)- grupos de militares reformadores expresaron el descontento de
sectores sociales medios que demandaban cambios económicos y políticos
ante los efectos de la crisis mundial de 1929 en sociedades predominantemente
agro-exportadoras como la brasileña y la argentina. En Brasil Vargas era un
político con relaciones militares y se hizo de la presidencia a través de un
golpe de Estado en 1930; hasta 1945 el apoyo de las Fuerzas Armadas le
permitió gobernar de forma dictatorial;

253

Victor.p65 253 14-07-2009, 17:47

 b)- dicha crisis produjo una relativa decadencia de los grupos
oligárquicos que habían controlado los mecanismos económicos y políticos
de dichas sociedades y, entonces, sus expresiones políticas dejaron de ser
mayoritarias a nivel nacional; sin embargo esos sectores sociales conservaron
importantes resortes de poder, estableciendo nuevas alianzas y controlando
enclaves territoriales en las áreas rurales más rezagadas de sus países;
c)- los populismos brasileño y argentino ampliaron los alcances
territoriales y las funciones de los estados e impulsaron su desarrollo industrial
a favor de la coyuntura internacional y con el beneplácito de burguesías
ascendentes deseosas de superar el subdesarrollo propio de sociedades agrarias;
d)- ambos movimientos políticos cooptaron y/u organizaron sindicatos
desde el Estado, ganándose la adhesión de los sectores obreros a través del
desarrollo de una legislación laboral que protegía sus derechos y de políticas
sociales que redistribuían la riqueza. Vargas inició la formación de sindicatos
antes de 1930 y los estructuró durante su gobierno autoritario; Perón lo hizo
a partir de 1943 en el marco de una dictadura militar en la cual se fue
transformando en su líder;
e)- en ambos casos los populismos trataban de eliminar la influencia
creciente de los Partidos Comunistas en los sectores obreros; lo lograron a
través de una acertada combinación de medidas represivas y de la aplicación
de las mencionadas acciones sociales. Vargas fue muy represivo en los años
treinta pero evolucionó hacia posturas socialmente avanzadas en la década
siguiente. El golpe que entronizó a Perón combatió al comunismo con dureza
pero, en ambos casos, los partidos ligados a la Internacional Comunista perdieron
la casi totalidad de su base social obrera;
f)- Vargas y Perón apreciaron la acción del fascismo italiano e imitaron
algunas de sus prácticas en la cooptación de los sectores populares. Sin
embargo, ambos tuvieron mayor capacidad de seducción asumida por los
sectores populares que tendencias represivas anti-comunistas, salvo en casos
aislados. Los Partidos Comunistas fueron derrotados políticamente por los
populismos analizados y nunca recuperarían sólidas bases populares. Vargas
se alejó claramente a fines de los años treinta del fascismo y se alió con
Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial. Perón rompió con sus
colegas simpatizantes del Eje en 1944-1945, y enfrentó al embajador
norteamericano que lo acusaba de pro-nazi en 1946, factor decisivo para su
victoria electoral. Luego desarrolló una política de No Alineamiento frente a
Estados Unidos y la Unión Soviética y buscó inversiones norteamericanas a
partir de 1953;

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Victor.p65 254 14-07-2009, 17:47

 g)- el varguismo y el peronismo evolucionaron en los años cincuenta
hacia posturas que los enfrentaron con los sectores agro-exportadores, reacios
a modernizar sus formas de producir, la propia burguesía industrial,
preocupada por las crecientes demandas sociales, y sectores medios
manipulados por los mencionados grupos de poder económico. La alianza
que estableciera Vargas con los Estados Unidos se fue diluyendo por ciertas
medidas de control estatal de la economía (el manejo del petróleo por el
Estado) que adoptó o intentó adoptar. Un pacto social, propio de las sociedades
industrializadas, se tornó imposible en ambos casos, lo cual condujo al suicidio
de Vargas en 1954 y al sangriento derrocamiento de Perón en 1955, marcado
por el odio social de los propietarios capitalistas contra los sectores populares
(sólo en el Chile de Allende se vivió tanta lucha de clases, con la diferencia
que el peronismo siempre predicó la conciliación social).
Por otra parte las trayectorias ulteriores de sus organizaciones políticas
fueron totalmente disímiles:
1- En Brasil, Vargas organizó desde el Estado dos partidos, uno de centro-
derecha y otro laborista, ligado al sindicalismo. Después de su suicidio los
sectores moderados, apoyados por las Fuerzas Armadas, controlaron la
situación y ganaron las elecciones de 1957. Sin embargo el Partido Laborista
triunfó en 1961 con la fórmula Janio Quadros-Joao Goulart y la situación
política se tensó, dada la necesidad de retomar reformas que atenuasen las
enormes e inicuas desigualdades. Los sectores de poder económico rechazaron
cualquier tipo de transformaciones sociales y particularmente la reforma
agraria, sugerida por la presidencia Kennedy en el marco de la Alianza para
el Progreso. Quadros renunció rápidamente, desbordado por los conflictos, y
Goulart asumió la presidencia en su lugar, condicionado por los militares
que sospechaban de sus tendencias reformadoras excesivas. Aun así sería
depuesto por un golpe militar institucional en 1964, en medio de una
furibunda campaña anti-comunista, apoyada por todos los sectores de derecha
y con el aval del presidente norteamericano Johnson. Se entregaba a los
militares la tarea de desarrollar el país, disciplinando a los sectores obreros y
populares por un período que se extendió hasta 1985. El varguismo progresista
fue proscripto y sus sindicatos intervenidos; en ambos casos fueron
languideciendo hasta su cuasi-desaparición. Sin embargo el Parlamento no
fue clausurado y los militares brasileños obligaron al exilio a grupos de
políticos comprometidos con ideas de cambio social pero cooptaron a los
más moderados y crearon un sistema bipartidista, en el cual el oficialismo de
derecha debía ganar la elecciones y la oposición moderadamente crítica
resignarse a perderlas, conservando sus bancas.
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Victor.p65 255 14-07-2009, 17:47

 La larga dictadura militar logró éxitos en materia de desarrollo industrial,
agro-industrial y científico y ello cambió profundamente la sociedad brasileña.
En el dinámico polo industrial de San Pablo surgieron sindicatos clasistas
ajenos al Estado y al viejo Partido Comunista de orientación pro-soviética en
los años setenta; nuevos movimientos sociales urbanos y rurales, a menudo
apoyados por sectores progresistas de la Iglesia Católica, fueron ampliando
la resistencia contra la explotación capitalista y la ausencia de libertades
políticas; la lucha armada, reprimida con una particular ferocidad, fue
limitada a pocos grupos de la nueva izquierda y a disidentes del comunismo;
por ello las violaciones a los derechos humanos alcanzaron a un número
relativamente reducido de opositores. Todo ello favoreció el nacimiento y
desarrollo del Partido de los Trabajadores (PT), fundado por sindicatos
paulistas y por su líder, el sindicalista Lula. Esta organización, realmente
nacida de la sociedad civil, luchó por los derechos sociales y políticos de una
nueva clase trabajadora que rechazó los sindicatos varguistas, transformados
por la dictadura en aparatos estatales que perdieron toda credibilidad. Con
la transición democrática de 1985 y años posteriores, acelerada por
movilizaciones de nuevos sectores sociales medios y populares, las elecciones
registraron un gradual crecimiento del nuevo PT. Entretanto los varguistas se
presentaron divididos entre la vieja estructura del Partido Laborista (PTB),
dirigida por una hija de Vargas, y una nueva organización creada por Leonel
Brizola, el Partido Demócrata Laborista (PDT). El PTB fue perdiendo toda
representatividad y el propio Brizola obtuvo menos de 5% de votos en la
primera vuelta de la elección presidencial de 1994. El populismo del siglo XX
fue despareciendo con la emergencia de nuevos liderazgos políticos que se
correspondían con cambios estructurales profundos del país y en sectores
académicos y políticos pasó a ser considerado un episodio equivalente al
fascismo en la historia de Brasil. Aun así el gobierno del PT, realizando un
segundo mandato del exitoso Presidente Lula, está lejos de haber resuelto el
problema de la desintegración social. Al contrario el crecimiento del país,
como el de toda la región, ha acentuado la polarización entre los incluidos a
la economía global y un inquietante porcentaje de excluidos. Por otra parte,
desde un punto de vista político, la emergencia del PT como partido de
gobierno ha fortalecido el sistema de partidos en un Estado que conoció
partidos débiles y locales, con relaciones inestables entre ellos y, a menudo,
arbitradas por los militares.
2- En Argentina la brutal persecución clasista desatada contra el
peronismo en noviembre de 1955 por sectores que controlaron las Fuerzas
Armadas, apoyados por casi todos los partidos políticos y, en particular, la

256

Victor.p65 256 14-07-2009, 17:47

 importante Unión Cívica Radical (UCR), fue resistida principalmente por el
sindicalismo, la única fuerza organizada que dejó el General Perón, quien
coordinó desde su exilio la lucha contra sus enemigos, usando todas las
tácticas y estrategias de desgaste que puede conocer un militar transformado
en sagaz político. Dichos partidos que habían arrastrado a una lucha fratricida
a los militares se dividieron frente a la cuestión peronista y terminaron
sometiéndose a los dictados de las Fuerzas Armadas. Se proscribió al peronismo
para que pudiesen ganar fracciones políticas democráticas del dividido
radicalismo, a las cuales el sindicalismo le hacía imposible gobernar
respetando el estado de derecho. En 1966 los militares decidieron imitar a
sus colegas brasileños, influenciados por Estados Unidos, y refundar el sistema
político, proscribiendo a todos los partidos, cerrando el Parlamento y
esperando la muerte de Perón.
La incapacidad de las tres Fuerzas Armadas argentinas, a menudo divididas
entre sí, para gobernar, la resistencia sindical y la creciente radicalización de
la juventud llevaron a principios de los años setenta a todos los partidos y a los
sectores más sensatos de las Fuerzas Armadas a buscar en la vuelta del General
Perón al país una forma de pacificarlo y de retomar una senda de desarrollo.
Ello se produjo en 1973 pero la pronta muerte del líder justicialista frustró ese
plan; el peronismo se dividió violentamente, careció de un liderazgo adecuado
y, en 1976, las Fuerzas Armadas, apoyadas por los grupos económicos más
concentrados retoman el Proyecto fundacional de 1976, destinado destruir las
políticas socas sociales fundadas por el peronismo y hacer viable una
acumulación exitosa de capital. Ello implicaba destruir al sindicalismo y
explicaría la aplicación del terrorismo de Estado en una escala semejante o
peor que en el caso chileno donde existían considerables fuerzas políticas anti-
capitalistas. Al contrario de Brasil la sanguinaria dictadura argentina no logró
sus objetivos económicos, tuvo una resistencia significativa del sindicalismo
peronista, a la cual se unieron los partidos políticos, y ella concluyó con la
catastrófica Guerra de las Malvinas en 1982; este trágico episodio puso fin al
predominio político de los militares. Entonces la transición a la democracia
condujo a una elección donde volvieron a enfrentarse el peronismo y la UCR
más o menos reunificada, como venía sucediendo desde 1946. En 1983 triunfó
la UCR con el liderazgo de Alfonsín pero, dado sus fracasos económicos, desde
1989 el justicialismo quedó como el partido más sólido y capaz de gobernar el
país, pese al creciente deterioro social que produjo el gobierno del presidente
Menem (1989-1999). Aún desacreditados ambos partidos, sobre todo debido
a la grave crisis económica de 2001, todo indicaría que el Partido Justicialista
y una reconstruida Unión Cívica Radical seguirán siendo las dos fuerzas políticas

257

Victor.p65 257 14-07-2009, 17:47

 principales en los próximos años. La sorprendente permanencia del justicialismo
no es ajena a la virulencia de su persecución durante cerca de 25 años y al
estancamiento económico-social del país, por el cual la organización de la
clase trabajadora realizada por el peronismo sigue teniendo vigencia y el
sentimiento de justicia social que encarnaron Perón y Eva Perón continúa siendo
una emoción compartida por muchos sectores populares desfavorecidos. ¿Fue
el peronismo una revolución social incapaz de institucionalizarse? Es una
hipótesis que maneja el historiador Halperín Donghi, marcadamente no
peronista. Me inclino por la idea que el peronismo hasta 1980 tuvo una esencia
populista antes definida que no pretendía más que una reforma de un
capitalismo ineficaz y explotador. Esa reforma fue duramente rechazada por
los grupos económicos dominantes y generó una división que perdura en la
cultura política nacional. Los contenidos programáticos posteriores a dicha
fecha se adecuaron al proceso de globalización pero, mayoritariamente, el
partido que fundara Perón sigue reclamando sin éxito que el capital desarrolle
el país, respetando la justicia social.

Contexto sociopolítico y realidad de los Partidos y de los Sistemas

de Partidos Políticos en los países latinoamericanos: Diferencias
entre Brasil y Argentina
Diversas características políticas y sociales diferencian el funcionamiento
de los sistemas pluralistas que funcionan actualmente en los países
subdesarrollados, entre los cuales se incluyen todos los regímenes políticos
latinoamericanos. En estos el problema es la creciente crisis de credibilidad
de los políticos, los partidos y los sistemas de partidos, lo cual no es para
nada comparable con las transformaciones de la relación representantes-
representados que se registran en los países desarrollados.
Analizaremos las características principales que forman el contexto social
de sistemas políticos pluralistas como los latinoamericanos. Ellas son
inherentes al mismo subdesarrollo:
a)- Una estructura económica desarticulada, cuya incorporación más
o menos compulsiva al mercado mundial capitalista, ocurrida a fines del
siglo diecinueve, implicó la predominancia de la producción agraria y minera.
Ellas se acentuaron como consecuencia de la crisis de 1930 y no se resolvieron
en la medida en que los estados mantuvieron sus lazos intactos con el
correspondiente centro capitalista. La industrialización ulterior ha sido
importante, sobre todo en Brasil y México, pero todavía no ha podido integrar

258

Victor.p65 258 14-07-2009, 17:47

 el total de la economía, y parece no podrá hacerlo en un futuro previsible. Es
por eso que aun los países más dinámicos de este tipo habitualmente muestran
un dualismo en su perfil económico: por un lado, un sector capitalista moderno
con tendencia a la transnacionalización, con niveles de producción y consumo
similares a los de los países desarrollados; y, por el otro, un sector tradicional
basado en otras actividades productivas con poco o inexistente dinamismo
capitalista.
b)- Una burguesía nacional débil, a menudo carente de habilidades para
dirigir a la sociedad en su totalidad; lo cual puede verificarse en todos los países
con poco desarrollo tecnológico auto-generado en las compañías autóctonas y
el costoso y aristocrático estilo llevado por muchos de sus sectores burgueses.
Las limitaciones políticas de esta burguesía se reflejan en su dificultad
para formar partidos políticos que cuenten con apoyo popular masivo y, en
consecuencia, puedan alternar en el gobierno con los partidos representativos
de las clases medias y bajas.
c)- Una clase obrera con un desarrollo organizacional escaso o
relacionado con el Estado en menor o mayor escala. Su situación fue
históricamente diferente de la de sus homólogos en países desarrollados y,
por lo tanto, las estructuras de sus sindicatos también son distintas. La relación
entre las actividades económicas en el campo y las de las ciudades también
fue distinta en un caso y el otro, lo cual contribuyó a crear diversas clases de
mercados laborales, con indudables consecuencias sobre la vida de los
sindicatos, en la medida en que dicho mercado fue definido por el poder
político. Ello impidió la formación de partidos obreros surgidos desde la
sociedad civil, por lo cual el Partido de los Trabajadores de Brasil resulta una
significativa novedad.
d)- Un Estado social altamente conflictivo y complejo, el cual deriva de
la mencionada desarticulación de la economía, de la imposibilidad de cobrar
impuestos proporcionales a la riqueza y de la existencia de una pobreza
estructural de amplios grupos rurales y urbanos marginales, y también de
conflictos ideológicos y políticos que habitualmente tienen raíces históricas y
adoptan formas étnicas y lingüísticas. Por ello en América Latina no funcionan
actualmente estados de Bienestar, aun en países que tuvieron desarrollo social
importante como Uruguay, Argentina y Costa Rica.
e)- El predominio de ideologías y valores tradicionales que coexisten
con los peculiares de una sociedad moderna, y los condicionan o los deforman.
El desarrollo capitalista dio origen a principios liberales sobre el poder y el
Estado que animan la democracia política; esos principios se universalizaron

259

Victor.p65 259 14-07-2009, 17:47

 y hoy prevalecen en los países desarrollados que practican un pluralismo
democrático. Sin embargo, cuanto mayor es el subdesarrollo en los países,
más frecuente es la supervivencia de ideologías políticas (o de las que afectan
la vida política) que se oponen a esos principios liberales.
Por ejemplo, la tolerancia y libertad religiosa y, consecuentemente, la
separación de la esfera de acción del Estado en relación con las iglesias es un
elemento básico en el pluralismo democrático. Sin embargo, varias naciones
latinoamericanas donde esta clase de sistema político se ha probado, han
sufrido la exorbitante influencia de la Iglesia Católica en asuntos temporales,
afectando con frecuencia su desarrollo democrático. Las ideologías
tradicionales en vigor en los países subdesarrollados están basadas por lo
general en estructuras sociales y organizaciones que compiten en la lucha
por el poder y a menudo predominan sobre los partidos políticos y las
instituciones modernas que podrían mediar en los conflictos y encontrar
una forma de solucionarlos a través de la negociación. Las corporaciones
eclesiásticas, militares u oligárquicas, en las cuales se desarrollan y aún
subsisten los valores anti-pluralistas, son ejemplos de esas estructuras.
Las características económicas, sociales, políticas y culturales que hemos
delineado hasta ahora constituyeron hábitos, regulaciones y automatismo de
un patrón de desarrollo basado en la sustitución de importaciones. Ese patrón,
que ofreció agudas contradicciones, estuvo en vigor hasta alrededor de 1975-
1980. En ese momento histórico la crisis general del capitalismo tuvo
repercusiones brutales sobre la sociedad y el Estado. Luego comenzó un largo
período de modificación de esos hábitos y regulaciones que habían manejado
nuestra vida social. Como había ocurrido desde fines de 1973 con el
capitalismo central, en América Latina los cimientos de la industrialización
de posguerra estaban también agotados y los mecanismos que permitieran
posponer la explosión de la crisis dejaron de funcionar.
Una de las peculiaridades de la crisis de 1975-1980 fue el marcado
déficit fiscal generado por el Estado intervencionista en el área
socioeconómica, financiado en casi todos los países de la región con
impagables deudas externas. En materia socioeconómica este factor llevó poco
a poco a la conformación de la nueva derecha, cuya teoría central y remedios
para la crisis consisten en reducir el Estado y su acción económica en favor
de las leyes de mercado, restringiendo el gasto social a cambio de un desarrollo
hipotético espontáneo de la solidaridad privada.
Por otro lado, la acción ideológica de la elite neoconservadora, a través
de medios de comunicación, pudo modificar, al menos parcialmente, la imagen
popular que el Estado había adquirido durante el período de la sustitución de

260

Victor.p65 260 14-07-2009, 17:47

 importaciones. Así fue que latinoamericanos de diversa extracción social
desconfiaron del Estado y lo demostraron por medio de su apoyo directo a
diferentes grupos y líderes inclinados a una privatización funcional con la
nueva configuración sociopolítica del capitalismo mundial.
De esta breve revisión de las relaciones entre Estado y sociedad
latinoamericana contemporánea derivamos los temas que explican las raíces
de la crisis de representatividad en la región.
La consecuencia de este contexto fue una creciente crisis de credibilidad
en los políticos y en los partidos que ocuparon las funciones directivas en los
estados latinoamericanos durante la década de los noventa.
Por ejemplo, se puede constatar que en siete de diez países de América
del Sur (no incluimos a Surinam ni Guyana) hubo un marcado deterioro de
la representatividad del sistema de partidos políticos entre 1990 y 2008, lo
cual proviene de antiguas causas estructurales y del citado debilitamiento de
los estados, agudizado por la aplicación de políticas derivadas del llamado
Consenso de Washington. Tomando alguno de los casos tratados, encuestas
fiables demuestran que la mayoría de los votantes no confían en los partidos
políticos después de más de una década de vivir con libertades públicas, caso
desconocido hasta entonces en varios estados del área. Esta falta de legitimidad
de los políticos no puede ser extraña al antiguo fenómeno del subdesarrollo,
empeorado por las consecuencias del proceso de globalización.
Algunos problemas de la década pasada generaron graves niveles de
conflicto en los regímenes políticos con agudas crisis de los partidos en Perú,
Bolivia, Ecuador, Colombia, Venezuela, Paraguay (pese al avance que significa
el triunfo de la oposición al Partido Colorado hegemónico durante más de 50
años) y, en particular, Argentina. Esos problemas son, al menos, dos:
- Por un lado, las clases altas han sido cuestionadas por amplios sectores
subordinados, porque no son capaces de dirigir un proceso de crecimiento
de la economía que sostenga un crecimiento integral de la región. Ese
cuestionamiento es y será en orden inversamente proporcional a la mayor
menor capacidad de compromiso que demuestren dichos grupos privilegiados.
Sólo entonces dejarán de ser minorías dominantes y comenzarán a jugar un
rol integrador de burguesía dinámica.
- En segundo lugar, el tipo de representación política democrática implica
un acuerdo moral entre los electores y sus representantes, a través del cual
los últimos se comprometen a mantener sus promesas electorales. En la medida
en que este acuerdo no fue honrado y la voluntad de los votantes no se respetó,
la acción partidaria y los sistemas de partidos se deterioraron profundamente.

261

Victor.p65 261 14-07-2009, 17:47

 Es aquí donde aparecen claras diferencias entre la situación argentina y
brasileña:
En la Argentina la deriva del presidente Menem hacia posiciones liberales
antagónicas con la tradición y el programa de su partido en la elección de
1989 fue una espectacular ruptura de dicho acuerdo, luego aprobada por la
mayoría en sucesivas elecciones. Sin embargo, el daño estaba hecho: el
derrumbe económico del 2001 produjo un repudio generalizado a la
dirigencia política porque el viraje menemista fue entonces visualizado como
un engaño. Como ya dijimos el justicialismo dividido condujo a la salida de
la más profunda crisis socio-económica del país y el presidente Kirchner
restableció la autoridad presidencial, tratando de formar un nuevo partido
de centro-izquierda con base en una alianza entre un sector de la burguesía
industrial, la Confederación General del Trabajo (CGT) y otros actores
sindicales y organizaciones de desocupados y movimientos sociales surgidos
de la marginalización de los años noventa. Esta alianza era inestable y su
proyecto político fue duramente atacado por fuerzas sociales y políticas
representativas de diversos intereses económicos e ideológicos que han ido
ganando terreno, sobretodo durante la presidencia de Cristina Fernández de
Kirchner. Quizás el Partido Justicialista se reunifique alrededor del ex-
presidente o de otros de los líderes peronistas que lo critican. El radicalismo
tiende a reunificarse pero se trata de un largo proceso. Por ello la crisis del
sistema de partidos iniciada hace siete años, en parte expresión de una aguda
fragmentación social, no ha sido superada.
Brasil, al contrario de Uruguay y Chile, no tuvo, antes de la transición
democrática de 1985, sólidos partidos políticos. Sin embargo, como ya dijimos,
la emergencia de un fuerte partido formado por sindicatos obreros, con
ideología clasista y con un líder popular como Lula, a partir de 1990 generó
formaciones políticas de centro y de centro-derecha que fueron articulando
los complejos intereses del capital y sus aliados en un país insertado con
relativo éxito en la economía global. El triunfo del Partido de los Trabajadores
en dos elecciones presidenciales sin tener mayoría parlamentaria lo llevó a
pactos políticos que distan de ser satisfactorios para los intereses de grandes
sectores excluidos pero constituyen un pequeño paso en el fortalecimiento
de las bases sociales de una democracia de partidos. En este sentido ha habido
una evolución favorable. No se escapa al análisis socio-político que dichos
pactos, a veces corruptos, han erosionado la credibilidad del PT y de la acción
partidaria. Además la exitosa asistencia social del actual gobierno ha
redistribuido algo pero no lo suficiente como para superar el drama del
subdesarrollo. Por ello se registra el hecho que la popularidad del presidente

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Victor.p65 262 14-07-2009, 17:47

 Lula sea mayor que la de su partido. Sin embargo aparece como irracional
calificarlo de líder populista (!!!), como se ha escuchado.

Conclusiones
De anteriores investigaciones propias y de la bibliografía consultada,
derivamos algunas observaciones significativas.
a)- En América Latina los populismos del siglo XX fueron intentos fallidos
de superar el subdesarrollo, los cuales fracasaron por la acción de las
clases dominantes. Lo sucedido en estos últimos años en la región poco
o nada se relaciona con dichos partidos o movimientos del pasado,
aunque algunos de ellos subsistan.
b)- Los tipos de populismo fueron muy diversos y sus trayectorias tan
diferentes como lo demuestran los casos del desaparecido varguismo
brasileño y del peronismo argentino.
c)- El fortalecimiento del sistema de partidos brasileños, que lo aproxima
al de un país desarrollado, se debe a la emergencia de un partido obrero
surgido de la sociedad civil, lo cual ha obligado al fortalecimiento de
fuerzas representativas de los sectores sociales altos y medios.
d)- La crisis del sistema de partidos argentino, efecto de sucesivas crisis
económicas y de credibilidad en los partidos, no termina de superarse tal
como sucede en la mayor parte de los países de la región. Esa crisis tiene
complejas raíces vinculadas al subdesarrollo y sus diversos componentes.

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 266

Victor.p65 266 14-07-2009, 17:47

 O título não está em espanhol?

ARGENTINA: UMA HISTÓRIA A SER SUPERADA

ARGENTINA: UMA HISTORIA A SER SUPERADA

Franklin Trein

Resumo

A Argentina tem sua formação histórica caracterizada por fortes ten-

sões políticas. A concentração de poder econômico e político na capital, Buenos
Aires, não foi suficiente para por fim às disputas pelo poder entre as diversas
regiões do país. Interesses externos, da Espanha no período colonial, da In-
glaterra, após a independência, e dos Estados Unidos, a partir das primeiras
décadas do século XX, contribuíram significativamente para acirrar o que já
eram conflitos explícitos entre diferentes classes sociais e projetos políticos
divergentes. Diante de permanentes tensões internas a sociedade civil argen-
tina não encontrou forma de responder com autonomia às transformações
da economia internacional a partir do fim da Primeira Guerra Mundial. Sua
opção pelo Justicialismo é a maior expressão das dificuldades, momentanea-
mente intransponíveis, que vem enfrentando nas últimas décadas. A saída
histórica para a crise argentina talvez exija um transbordamento de suas
relações econômicas, sociais e políticas para o seu entorno sul-americano.

Resumen

La formación histórica Argentina fue caracterizada por fuertes tensiones

políticas. La concentración de poder económico y político en la capital, Buenos
Aires, no fue suficiente para poner fin a las disputas por el poder entre las
diversas regiones del país. Intereses externos, de España en el período coloni-
al, de Inglaterra, después de la independencia, y de los Estados Unidos, a
partir de las primeras décadas del siglo XX, contribuyeron significativamente
para empeorar los que ya eran conflictos explícitos entre diferentes clases
sociales y proyectos políticos divergentes. Debido a las permanentes tensiones
internas la sociedad civil argentina no encontró una forma de responder con
autonomía a las transformaciones de la economía internacional a partir del
fin de la Primera Guerra Mundial. Su opción por el Justicialismo es la mayor
expresión de las dificultades, momentáneamente infranqueables, que viene

267

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 enfrentando en las últimas décadas. La salida histórica para la crisis argenti-
na tal vez exija un giro de sus relaciones económicas, sociales y políticas a su
entorno sudamericano.

Abstract

Argentinean historic formation was characterized by strong political

tensions. Political and economical power concentrated in the capital, Buenos
Aires, was not enough to put an end in local conflicts involving power control
over the whole country. Spain in colonial period, Great Britain, after the
independence and finally Untied States in the first decades of 20th century,
strongly contributed to make the local conflicts among social classes and
different political projects worst. Due to permanent internal tensions, the
Argentinean society has not found a way to answer to the changes in the
global economy since the First World War, in an autonomous manner. Their
option for justicialism is the biggest evidence of all the difficulties they have
been facing in the past decades, and that now presents as a dead end. The
way out for this crisis may ask for a broader opening towards their South
American neighbors in their economical, political and social relations.

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 1- Introdução

A s muitas crises em que se encontrou a Argentina conduziram,

freqüentemente, a busca de entendimento de sua realidade através do
exame dos problemas de sua economia. Tarefa válida, em princípio, até por-
que ela é indispensável para que se chegue a uma correta avaliação das
dimensões da catástrofe social que se abateu sobre sua sociedade. Porém,
não suficiente. Sua crise econômica foi mais conseqüência do que causa.
Esta é a tese que pretendo alinhavar a seguir.
Em se tratando da Argentina, pela riqueza de sua história o objeto de
análise é particularmente complexo e em poucas palavras não será possível
reconstruir uma demonstração no sentido pleno do termo. Farei breves refe-
rências a fatores que, a meu juízo, permitem entender como a situação da
Argentina foi resultado tanto de condicionantes externos como, internamen-
te, decorreram de opções assumidas por suas forças majoritárias, exatamen-
te aquelas que vêm marcando sua história desde os tempos coloniais.

2- O Passado
A nação argentina é resultado do trabalho de construção dos imigrantes
europeus, principalmente, espanhóis e italianos, que ali chegaram em núme-
ros expressivos entre 1870 e 1950. Porém sua história começou muito antes.
Desde o início da conquista das terras americanas pelos ibéricos, ainda no
início do século XVI, quando os europeus ali aportados eram quase que exclu-
sivamente espanhóis, se cumpriu em território argentino sempre um mesmo
propósito: destruir as sociedades humanas pré-colombianas como parte da
obra de construção de uma nova civilização. Os primeiros colonizadores en-
frentaram grandes resistências por parte dos habitantes daquelas terras, mas
era indispensável limpar o terreno. Nas lutas entre europeus e índios a primei-
ra vítima, digna de registro histórico, foi Juan Díaz de Solís, descobridor do Rio
da Prata. Díaz de Sólis foi morto em uma emboscada pelos índios da região em
1516. Mais tarde, em 1541, Santa María del Buen Aire, fundada em 1536 por
Pedro de Mendoza, teve que ser abandonada, por não resistir ao cerco que lhe
foi imposto pelos nativos. A capital argentina só voltou a ser habitada em 1580,
então com o nome de Santa María de los Buenos Aires e sob a proteção de Juan
de Garay. As lutas freqüentes entre nativos e conquistadores exigiu força e
determinação, o que criou obstáculos, mas não impediu que uma nova socie-
dade ali se estabelecesse e, em menos de dois séculos, já tivesse sido cumprido
um ciclo histórico na sua formação como país.

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Victor.p65 269 14-07-2009, 17:47

 Em outras palavras, o confronto entre espanhóis e as populações autócto-
nes marcou profundamente a conquista de todo um vasto território. Uma exten-
são de terras que abrange quase 2,8 milhões de km2, contrastada pelas infindáveis
planícies, que começam no Chaco, ao norte, seguem pelo Pampa, no centro, e
alcançam a Patagônia, ao sul. O país está delimitado, a oeste, em toda a sua
extensão, pela Cordilheira dos Andes e a leste pelo Oceano Atlântico.
Ainda no século XVI os espanhóis chegaram às regiões mais profundas
do território argentino e fundaram importantes cidades como Santiago del
Estero, Tucumán, Salta, Jujuy, ao norte, Córdoba, Santa Fe, San Luis, Mendoza,
um pouco mais no centro do território nacional. Foi um período em que as
atividades econômicas, baseadas na criação de gado extensiva, se estendiam
por vastas regiões do interior, deixando Buenos Aires em visível posição de
inferioridade econômica e política.
Tucumán, situada no noroeste do território argentino, foi sua cidade mais
próspera ao longo dos séculos XVI e XVII. Seu desenvolvimento era sustentado
pela mineração na região do Alto Peru, hoje Bolívia. A meio caminho para
Buenos Aires florescia a cidade de Córdoba, onde, em 1613, foi fundada a
primeira universidade em território argentino. As atividades econômicas liga-
das à mineração e à pecuária promoviam o crescimento das regiões do interior
e assim teve origem uma cultura que lhe era muito característica.
O espanhol, que povoou o vice-reinado do Peru, ao seguir para a Amé-
rica do Sul, deixava na Península Ibérica terras áridas, exauridas por séculos
de exploração; um clima semidesértico e uma topografia acidentada, corrigida,
muitas vezes, por terraças construídas e conservadas cuidadosamente ao longo
de milênios. Na Argentina, na maior parte de seu extenso território, o euro-
peu encontrou tudo ao contrário da Espanha. Planícies intermináveis, que se
estendem para muito além de onde a vista alcança. Solos férteis, entre os
mais profundos de que se tem conhecimento. Clima favorável às atividades
no campo. Quando, ao norte, o terreno fica mais acidentado e o clima mais
árido, tornando a agricultura e a pecuária menos convenientes, o subsolo se
apresenta rico em minerais. Ali estão, atualmente, os seus principais campos
de exploração de petróleo.
As atividades agrícolas, em menor volume, e a pecuária extensiva, que
até as primeiras décadas do século XIX se destinava somente a exploração do
couro e um pouco de carne seca e salgada, o charque, exigiam baixos inves-
timentos e garantiam rendimentos seguros, sem que fosse necessário agregar
àqueles produtos qualquer valor decorrente do uso de novas tecnologias.
Nas palavras de Sarmiento: “La procreación espontánea forma y acrece in-
definidamente la fortuna: la mano del hombre está por demás; su trabajo, su

270

Victor.p65 270 14-07-2009, 17:47

 inteligencia, su tiempo, no son necesarios para la conservación y aumento de
los medios de vivir” (1963: 33). O contraste com a situação no Velho Conti-
nente e o ganho fácil geravam satisfação e conforto, o que de um lado resul-
tava na falta de estímulo à busca de inovação tecnológica e, de outro, na
acomodação com respeito à posição econômica da classe dominante por
todo interior do país. Quem não era proprietário de terras, muitas vezes re-
cebidas por favorecimento, era um gaucho, miserável, simples serviçal ou
mesmo escravo (Hernández, 1973).
A atividade rural caracterizou a economia argentina por seu pouco dina-
mismo e quase imobilidade social. Seu setor produtivo permaneceu sempre
com uma forte marca extrativista, deixando mais para os serviços as inova-
ções indispensáveis à promoção do desenvolvimento interno e a sua inserção
na economia mundial. As atividades no campo estiveram freqüentemente
marcadas por uma certa pachorra. Mesmo quando o povoamento do territó-
rio estava marcado por uma baixa densidade demográfica, era como se so-
brassem braços para o trabalho, como se a natureza se encarregasse só ela de
prover as necessidades de uma sociedade, ela mesma pouco exigente, porque
simples, primitiva em seus hábitos. Para Sarmiento faltavam as condições de
civilização e de progresso. Assim, para os jovens no campo, entendia o gover-
nador de San Juan: “cuando la puberdad asoma, se consagran a domar potros
salvajes y la muerte es el castigo menor que les aguarda si en un momento les
faltan las fuerzas o el coraje. Con la juventud primera viene la completa
independencia y la desocupación” (Sarmiento, 1963: 35).
Embora reconheça a existência da desocupação na economia argenti-
na, a análise de Aguinis difere um pouco da de Sarmiento. Para ele “não
havia desemprego e abundavam ociosos que não queriam trabalhar. Nós os
chamávamos de vagos (vagabundos). Vagos ricos e vagos pobres (...) Duran-
te a conquista e a etapa colonial, os senhores não trabalhavam: exploravam
os índios, mestiços e negros enquanto se dedicavam às aventuras ou ao jogo
de azar” (Aguinis, 2002: 44). Até meados do século XVIII os bens culturais
que os comerciantes e os proprietários rurais argentinos consumiam vinham
da Europa e com muita freqüência da Inglaterra, país que se tornou, desde
muito cedo, o seu principal parceiro comercial.
A Argentina, colônia da Espanha, não passava de uma terra dadivosa
para os bem-nascidos e de um lugar de sofrida sobrevivência para todos os
demais. De qualquer forma um território qualquer que se estendia até os con-
fins da América do Sul, em direção ao frio e aos ventos, sempre mais intensos,
do Pólo Sul. A dispersão da população por território tão imenso, mesmo tendo-
se em conta a existências de muitas cidades, como as já lembradas, não chegou

271

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 a criar as bases indispensáveis ao desenvolvimento de uma sociedade com
necessidades públicas a serem satisfeitas. Na Argentina de então não havia
uma res publica, adverte Sarmiento. O país era formado por grandes proprie-
dades rurais e seus vilarejos, que eram muitos, geralmente pequenos.
A história da Argentina teve sua primeira grande mudança em 1776,
quando foi criado o vice-reinado do Rio da Prata. Como capital ficou defini-
da a cidade de Buenos Aires e isto lhe dava jurisdição sobre vastos territórios,
que compreendiam o que é hoje o Chile, a Bolívia, o Paraguai, o Uruguai,
além da própria Argentina. Rapidamente se formou uma próspera burguesia
comercial em torno do porto da capital, que foi beneficiada com a liberação
do comércio em 1778. As vantagens para a comercialização, propiciadas
pelo porto, atraíram as atividades agropastoris para as regiões mais próxi-
mas à Buenos Aires, condenando o interior, até então com alguma prosperi-
dade, a uma rápida decadência. Em menos de 100 anos a província de Buenos
Aires passou a concentrar 40% do rebanho de gado e 80% do rebanho de
ovino do país (Ortiz, 1974: 171). Como era de se esperar, as atividades co-
merciais prosperaram mais rapidamente do que as atividades no campo. A
burguesia, que se formou em torno do porto, foi tomada de um súbito ímpeto
de desenvolvimento econômico e cultural. Importavam da Europa e dos Es-
tados Unidos não só roupas e peças de mobiliário, como novos hábitos e
ainda novas idéias. A independência do país e, antes disso, o sentimento de
uma nacionalidade argentina se tornaram temas de debates privados e pú-
blicos. A independência não tardou muito, mas também não veio de uma só
vez. Ela começou em 25 de maio de 1810, com a proclamação da nova Junta
Governativa das Províncias do Rio da Prata. O movimento de 25 de maio foi
precursor de outros movimentos, que nos anos seguintes levaram ao fim do
império colonial espanhol no subcontinente sul-americano. Duas correntes
se enfrentaram: nacionalistas, pró Espanha, e liberais, pró Argentina inde-
pendente. Os primeiros tinham força no interior, no campo, os segundo nas
cidades e, principalmente, em Buenos Aires.
Pode parecer que o quadro político, que levou a independência do país
e que se manteve ainda por um período de muitas décadas, era simples e
claro. Porém, a realidade mostrava-se completamente outra, observa
Sarmiento, ao examinar a revolução de 1810 (Sarmiento, 1963: cap. IV). E
agora sua análise é corroborada por Aguinis (2002: cap. II). O exame da
figura de Artigas1 serve de fio condutor para a crítica de Sarmiento à confu-

1
José Gervásio Artigas (Montevidéu 1764 – Assunção 1850) Herói das lutas pela indepen-
dência do Uruguai.

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 são que reinou entre as posições das diversas forças políticas que, ao longo
do século XIX, lideraram a formação do Estado argentino. Para Aguinis a
situação confusa persiste até hoje. “Não se pensa a nação”, diz ele. “Padece-
mos de uma guerra interna, singular e estúpida como quase todas as guer-
ras. Infringimo-nos um desgaste perpétuo. Não temos a qualidade de vida
que desejamos nem a eficiência, nem a decência, nem a segurança tão ne-
cessárias porque nós, os próprios argentinos, falhamos em muitas coisas.
Não se trata de nos sentirmos culpados e sim de assumirmos o diagnóstico
(...) Custa-nos reconhecer que os freios ao nosso progresso derivam, em pri-
meiro lugar, de nós mesmos. Que estamos debilitados por vícios de origem
profundos, que resistimos à disciplina civil e ao altruísmo social” (Aguinis,
2002: 43).
A definitiva independência da Argentina veio em 9 de julho de 1816,
por declaração do Congresso de Tucumán. Naquele momento Artigas já ha-
via separado a Banda Oriental, o atual Estado do Uruguai, das Províncias
Unidas do Rio da Prata, sem que isto tenha significado a independência da-
quele país vizinho. Os portugueses do Rio de Janeiro, com o apoio tácito dos
monarquistas de Buenos Aires e de Montevidéu, impuseram a sua ordem
sobre o território uruguaio.
Em Tucumán a situação não era de unanimidade. Disputavam a
hegemonia do movimento duas posições: a defendida por San Martín, que
exigia a declaração imediata de independência, sem tratar da questão da
forma de governo e a de Belgrano, que vinculava a independência à adoção
do regime monárquico com a restauração da dinastia incaica de Cuzco. San
Martín se impôs pela armas. Organizou seu exército e derrotou os monar-
quistas, passando, a seguir, a dar sua contribuição política e militar para os
movimentos que levaram à independência do Chile e do Peru.
A Inglaterra, que há muito já rondava política e economicamente as
Províncias Unidas, aproveitou o divisionismo na região, representado por
Artigas, na Banda Oriental, e pela oposição entre San Martín e Belgrano,
para firmar definitivamente sua influência. Os ingleses eram os maiores com-
pradores de couro bovino e os principais fornecedores de manufaturados
para os argentinos. Isto fazia com que se tornassem aliados naturais da oli-
garquia comerciante do porto de Buenos Aires, financiando seus negócios e
interferindo em suas decisões, ao mesmo tempo em que, com seus produtos,
promoviam a quebra da economia artesanal do interior do país.
A transferência do Congresso de Tucumán para Buenos Aires, em 25 de
setembro de 1816, não contribuiu para a paz de uma sociedade nacional
que desde 1810 experimentava contradições e conflitos cada vez mais fre-

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 qüentes e intensos. Monarquistas e republicanos, federalistas e centralistas,
comerciantes e produtores rurais, importadores e artesãos: todos se opu-
nham entre si. Havia conflito por todos os motivos e em todos os lugares. Se
os que pareciam ser mais graves eram aqueles que punham em confronto o
poder de Buenos Aires e o poder das províncias, no interior do país, na ver-
dade, era no plano econômico que se cristalizavam estruturas concorrentes
que iriam marcar a história da Argentina pelo resto de seus dias. Os
enfrentamentos militares, como expressão mais visível da discórdia que do-
minava o país, desorganizavam toda a ordem interna, principalmente a pro-
dução das regiões mais distantes da cidade de Buenos Aires, já então o centro
de gravidade da vida econômica, política e cultural do país.
Com a capital do país em Buenos Aires, os republicanos, liderados por
San Martín, acabaram por assumir uma Constituição centralista que, ainda
que garantisse às províncias o direito de examiná-la e reformá-la, não foi
aceita unanimemente. Por se manterem fiéis ao federalismo, Santa Fé, Entre
Ríos, Corrientes e a Banda Oriental (Uruguai) não juraram a Constituição de
1819. Uma a uma as demais províncias se juntaram em um movimento de
oposição a uma ordem constitucional que privilegiava o governo central. As-
sim, a cada confronto militar, Buenos Aires perdia mais e mais sua autoridade
sobre o território nacional como um todo. Em contrapartida as províncias não
ganhavam mais poder. Pelo contrário, as tensões políticas reinantes provoca-
vam uma crescente decomposição das estruturas política e econômica que
sustentava a nacionalidade no interior do território nacional. “Los hombres de
Buenos Aires no habían sabido comprender cuál era la verdadera realidad
social del país con sus problemas locales y sus legítimas aspiraciones de gobierno.
El sistema del centralismo puesto en práctica desde los días iniciales de las
luchas por la independencia, demostraba el profundo error del procedimiento.
Los hombres del interior anhelaban un derecho de igualdad y un sentido de
reconocimiento a su capacidad regional” (Aramburu, 1943: 186).
A incompreensão, por parte do governo central, dos verdadeiros pro-
blemas e aspirações das províncias, saudosas de seus privilégios do passado,
quando uma economia rural de exploração extensiva garantia os ganhos
fáceis e o conforto de uma reduzida classe de proprietários, foi causa do
desentendimento e do caos político que se alastrou por todo o país. O estado
de guerra civil, originado já a partir do 25 de maio de 1810, desorganizou a
economia e desgastou as finanças de tal forma que Pueyrredón, chefe do
Executivo, e seus ministros deixaram de comparecer à cerimônia oficial de
juramento à Constituição no 25 de maio de 1819 por falta de vestimentas
adequadas à solenidade do ato. O mesmo aconteceu à tropa que faria a apre-

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 sentação de armas, que não compareceu “por el estado de desnudez en que
encontraba y por carencia de uniformes” (Aramburu, 1943: 87).
Se naqueles anos a Argentina começava a experimentar em suas deci-
sões, cada vez menos, a discreta presença estrangeira, principalmente ingle-
sa, em contrapartida, sentia cada vez maior necessidade de apoio financeiro
do Banco de Londres para sustentar suas ações de governo. As decisões polí-
ticas, puras, pautadas em princípios e ideais, davam lugar às decisões ditadas
pelos crescentes interesses econômicos. A independência significou para a
Argentina muito mais do que simplesmente a ruptura de seus vínculos com a
Espanha. Ela trouxe uma desorganização significativa da velha ordem
oligárquica. A política e a economia exigiam novas bases, e isto significou
conseqüências sociais e culturais que iriam marcar sua formação histórica
definitivamente. Aquele movimento foi responsável também pela acelerada
aproximação e subordinação das elites argentinas, especialmente as porteñas,
aos interesses do emergente capital inglês.
A subida ao poder de Juan Manuel Rosas em 1829, do qual a história regis-
tra mais as crueldades praticadas em seu nome do que seus outros feitos, pode
ser entendida no contexto da anarquia em que se encontrava a sociedade argen-
tina, dez anos após o juramento da Constituição republicana. Rosas era um
federalista que assumiu o governo da nação em nome da conciliação de interes-
ses opostos: de um lado o porto de Buenos Aires, de outro o interior. De um lado
a cidade, do outro o campo. De um lado o comércio e os serviços, do outro a
atividade agropastoril. Mediante uma lei aduaneira foram criadas restrições à
importação de produtos oriundos da França e da Inglaterra. Menos do que a paz
interna, as primeiras conseqüências daquele ato foram as tentativas de invasão
militar e de bloqueio do porto de Buenos Aires perpetrados por aquelas duas
potências européias. As vitórias alcançadas por Rosas, ao oferecer resistência às
agressões, só adiaram, é verdade que por pouco tempo, a submissão da econo-
mia argentina aos interesses dos capitais estrangeiros. O exemplo mais expressi-
vo do ataque especulativo à soberania argentina, praticado na forma que lhe era
própria naquele momento histórico, foi a ocupação das Ilhas Malvinas pelos
ingleses em 1831 e consumado em 2 de janeiro de 1833, poucos dias após Rosas
deixar o governo federal em 8 de dezembro de 18322 . Aquele foi um ato de
significativa envergadura militar e expressão política na região sul do Continen-
te, pela primeira vez secundado pelos Estados Unidos.

2
O afastamento definitivo de Rosas do poder, no entanto, só ocorreu muitos anos mais
tarde, quando Justo José de Urquiza, governador de Santa Fé, apoiado por tropas uru-
guaias e brasileiras, o derrotou na batalha de Caseros, no dia 3 de fevereiro de 1852.

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 Os centralistas, também chamados de unitários, há algum tempo havi-
am deixado de ser republicanos, passando a contar com o apoio aberto das
potências européias para a instauração de um regime monárquico na Ar-
gentina, onde mais uma vez se destacava a ingerência da Inglaterra nas ques-
tões internas do país.
Ainda sob o governo de Rosas, foi firmado o Pacto Federal, em 4 de
janeiro de 1831, marco de referência para o federalismo argentino até os
dias atuais. O Pacto, que reunia Santa Fé, Entre Ríos, Corriente e Buenos
Aires, falava de paz, amizade e união entre as províncias, reconhecendo
reciprocamente sua liberdade, independência, representação e direitos.
Também se obrigavam, em conjunto, a resistir a qualquer tentativa de in-
vasão estrangeira e constituíam uma Liga de Alianzas, ofensiva e defensiva
contra qualquer forma de agressão que ameaçasse a integridade do terri-
tório nacional (Aramburu, 1943: 301). Em fevereiro do mesmo ano foram
convidadas outras províncias a constituir uma federação. San Luis e Santi-
ago del Estero aceitam o convite, La Rioja e Tucumán somente declaram ter
recebido o convite, Salta, San Juan e Catamaca nem isto fizeram. A pacifi-
cação interna da nação argentina ainda estava muito distante. Sob o gover-
no despótico de Rosas as províncias do interior do país permaneceram em
estado de grande tensão.
A vitória de Urquiza sobre Rosas, no início de 1852 foi um fato de gran-
de significado histórico, mas ainda não foi o estabelecimento da paz tão es-
perada. Urquiza convocou uma constituinte que, contrariando princípios
federalistas, estabeleceu a centralização e a autoridade do governo, além de
transferir a capital do país para a cidade de Paraná, na província de Entre
Ríos. A Constituição argentina de 1853 foi resultado de importantes contri-
buições doutrinárias, onde se destaca a de Juan Bautista Alberti. Ela teve
características muito próprias e estava destinada a durar mais de um século.
O país conheceu, desde então, uma realidade formal em que coexistiam um
governo central, detentor de expressivo poder, e uma unidade nacional
confederativa.
Face à perda de autoridade que lhe era imposta naquele momento,
Buenos Aires se recusou a jurar a nova constituição. O conflito com os
porteños só teve fim quando as tropas de Urquiza, em 11 de novembro de
1859, finalmente, lograram forçar Buenos Aires a se integrar à Confede-
ração. Quase uma década mais tarde, em 1867, apesar das diversas ações
políticas e administrativas, o retorno do governo da República para Buenos
Aires e o re-estabelecimento da Capital Federal naquela cidade portuá-
ria, acabou por ter uma solução de facto. De jure, a cidade de Buenos

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Victor.p65 276 14-07-2009, 17:47

 Aires, naquele momento, só se tornou capital da província de mesmo
nome 3 .
Urquiza tratou de estabelecer uma política externa que deveria recons-
truir a imagem do país, destrozada por el gobierno tiránico de Rosas. Assim,
além de estabelecer relações diplomáticas, assinou tratados com a França, a
Inglaterra e com os Estados Unidos, permitindo àqueles países a livre nave-
gação dos rios Paraná e Uruguai. Naquele momento os capitais norte-ameri-
canos já se faziam tão presentes na região do alto Paraná que, motivado por
reivindicações de proteção da empresa estado-unidense Hopkins, em uma
ameaça frontal à Assunção, o presidente James Buchanan determinou que
navios de guerra argentinos subissem o rio Paraná. Foi Urquiza quem me-
diou o conflito entre o Paraguai e os Estados Unidos, tornando-se alvo de
públicos elogios do presidente norte-americano.
Na seqüência dos grandes acontecimentos políticos, que influenciaram o
destino histórico da Argentina no século XIX, deve ser lembrada ainda a guer-
ra de extermínio contra o Paraguai. De 1865 a 1870, a Tríplice Aliança, for-
mada pela Argentina, Brasil e Uruguai, deu combate sem trégua às forças
paraguaias. A luta foi travada contra um país que havia se tornado bem suce-
dido economicamente, permanecendo isolado do resto do mundo e, ao con-
trário de seus vizinhos, era dono de suas ferrovias, de seu telégrafo e de sua
indústria siderúrgica. Todas elas propriedades britânicas, no caso dos países
que se uniam para lhe fazer a guerra. A Tríplice Aliança contava com o apoio
dos Estados Unidos, da Europa e, mais uma vez, sobretudo da Inglaterra, re-
presentada pelo banco Bering Brothers. Ao final do conflito mais de 60% da
população paraguaia havia sido dizimada, principalmente os seus homens.
O fim da guerra contra o Paraguai coincidiu com um momento impor-
tante na vida econômica da Argentina. A vitória lhe havia dado prestígio
internacional e confirmado a autoridade de Buenos Aires na região da Bacia
do Prata. O capital, que se multiplicava na Europa, e aquele que, chegado ao
país, era investido no interior, sempre apoiado no princípio da livre concor-
rência que lhe assegurava tantos ganhos, logo chegaram ao porto de Buenos
Aires. Eles se materializavam, principalmente, nas ferrovias, que passaram a
se estender em todas as direções; na infra-estrutura portuária, permitindo
um aumento significativo da capacidade de movimentar mercadorias im-
portadas e exportadas; nas comunicações, através do telégrafo e, logo a se-
guir, do telefone. Mas o que era mais importante naquele momento, é que os

3
Somente em 1880, com a declaração da cidade e arredores como território federal, separado
da província circundante, é que Buenos Aires se tornou definitivamente capital da Nação.

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 capitais estrangeiros traziam para a Argentina uma inovação tecnológica
que iria revolucionar sua economia: a indústria frigorífica.
Os índios da Patagônia e do Chaco já não constituíam mais um obstá-
culo à inovação da pecuária extensiva que estava por acontecer. Haviam sido
praticamente exterminados em nome da civilização e do desenvolvimento.
A economia argentina, como foi observado acima, se apoiou desde sem-
pre na potencialidade extraordinária de suas terras, principalmente para a
produção do setor pecuário de ovinos e vacuns. Por longas décadas a expor-
tação de couro e lã foi a forma tradicional de sua participação no comércio
internacional. O interesse pela produção do couro e da lã era então
determinante das características dos animais criados nos campos argenti-
nos. No momento em que a indústria frigorífica deu condições técnicas para
que, além do couro, da lã e da carne salgada, esta em valor muito menos
expressivo, fosse possível exportar carne congelada, a produção do campo
sofreu um enorme acréscimo no seu potencial econômico e passou a exigir
novas características dos animais. Eles deveriam apresentar uma produtivi-
dade de carne, de pouca importância até então, e um paladar que atendesse
os padrões do mercado europeu, especialmente o britânico, seu maior con-
sumidor. A conseqüência foi a substituição gradativa dos animais crioulos,
isto é, sem raça definida, por animais de raças específicas, tanto ovelhas
como vacuns, geralmente de origem nas ilhas britânicas. Foi um processo
longo, que levou vários anos para chegar a uma proporção significativa na
relação entre animais sem raça e de raças definidas, com características para
a produção de carne, no caso dos vacuns e de carne e/ou lã para as ovelhas.
O acompanhamento desse longo período de conversão da economia
argentina, que se desenvolveu, de forma mais intensa, na segunda metade do
século XIX, passando de exportadora de couro e lã, basicamente, para a
inclusão da exportação de carne –produto que ao final viria a ser a sua
principal oferta no mercado internacional– é importante na medida em que
ele representa, ao mesmo tempo, uma transição política nas relações inter-
nas do país.
O principal agente das mudanças foi o capital inglês. Já presente na
economia argentina, com investimentos em infra-estrutura, foi ele o respon-
sável pela instalação da indústria frigorífica, numa situação, praticamente,
de monopólio (Ortiz, 1974: 184). Facilidades materiais e vantagens econô-
micas foram determinantes da escolha da região de Buenos Aires e arredores
para instalação dos grandes frigoríficos, que deveriam destinar sua produ-
ção quase que exclusivamente aos mercados europeus. Isto produziu um
duplo efeito: de um lado aumentou ainda mais a importância econômica do

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Victor.p65 278 14-07-2009, 17:47

 porto da Capital Federal e, por outro, deslocou uma parte considerável da
produção pecuária para as proximidades de Buenos Aires, uma vez que ali
as terras tinham as mesmas características de regiões mais distantes, nas
províncias do interior do país.
Os efeitos multiplicadores da indústria frigorífica para exportação de
carne imprimiram grande dinamismo na economia. Ao lado da produção
pecuária, se desenvolveu a agricultura com as culturas do trigo, milho e li-
nho. Ainda que crescendo de forma concentrada, o mercado interno au-
mentou bastante a sua capacidade de consumo. A infra-estrutura portuária
e de transporte marítimo, fluvial e ferroviário foram atingidos diretamente
pela pressão das exportações e, aos poucos, também das importações. Toda a
sociedade se modernizou e com isto se acentuou, cada vez mais, aquela que
vinha se constituindo a característica mais marcante do país, ou seja, a con-
centração da economia e da população em torno da capital Buenos Aires.
Apesar de que, em alguns momentos, algumas províncias pareciam superar
a inércia em que haviam caído, recuperando alguns indicadores de desen-
volvimento, principalmente aquelas mais próximas ao rio Paraná; observado
o comportamento de suas economias por períodos mais longos, fica evidente
que, o que aumentava sempre mais, era o atraso relativo em que tinham
entrado, considerando-se o crescimento acelerado da região de Buenos Aires
(Conde, 1982: 35).
É importante lembrar que em pleno período de expansão do comércio
de exportação de carne, sendo a Grã Bretanha o principal mercado compra-
dor da Argentina, assim mesmo sua balança comercial com aquele país eu-
ropeu era sempre negativa, como era negativa também com os Estados Uni-
dos e com a Itália (Ortiz, 1974: 335). A dependência de investimentos, de
tecnologia, de mercado e, por fim, de créditos só aumentava a presença bri-
tânica nas decisões de política interna da Argentina; fato que, em função dos
interesses convergentes das atividades econômicas instaladas em torno do
porto e os capitais que chegavam ao país, favorecia a tendência a um afasta-
mento cada vez maior entre Buenos Aires e o interior - as províncias (Ortiz,
1974: parte IV). Outro dado importante a ser considerado, para que se possa
entender não só a distribuição das atividades produtivas como os interesses
em jogo é a participação do capital estrangeiro nas atividades internas do
país naquele período. O censo nacional de 1895 identificou 19.000 empre-
sas, das quais 84% pertenciam a estrangeiros. Na Capital Federal e nas pro-
víncias de Buenos Aires, Santa Fé, Entre Ríos e La Pampa aquele índice passa-
va de 90%. Tal presença acachapante de proprietários estrangeiros na eco-
nomia argentina só foi se mostrar sensivelmente modificada, em favor de

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 proprietários nacionais, no censo de 1935. Se em 1935 já não era a mesma
a relação entre capitais estrangeiros e capitais nacionais, no entanto a con-
centração das atividades econômicas permanecia inalterada ou mesmo em
movimento crescente. A cidade de Buenos Aires, e não a grande Buenos Aires,
detinha em relação a todo o país, segundo o mesmo censo já citado, 32% da
indústria, 32% da força motriz instalada, 47% dos empregados em atividade,
50% da massa salarial paga, consumia 42,3% das matérias primas e era res-
ponsável por 43,3% da produção econômica (Ortiz, 1974: 579-80).
Além das contradições internas, o desenvolvimento econômico da Argen-
tina se encontrava sob permanente dependência das flutuações da economia
européia e, particularmente, do mercado britânico como seu principal com-
prador. As crises, que ocorriam de tempos em tempos, mesmo que fugindo em
parte ao controle das políticas nacionais, atingiam diferentemente a sociedade.
A crise de 1890, por exemplo, provocou uma forte revolta popular e deu con-
dições para a criação de um novo partido, a União Cívica Radical, que chegada
ao poder com a presidência de Hipólito Yrigoyen, em 1916, passou a marcar a
política argentina com suas propostas de reformas sociais.
No século XX a vida política argentina foi marcada, desde cedo, por
fortes tensões. Yrigoyen teve que enfrentar em 1919 grandes movimentos
de insatisfação na sociedade. A semana trágica representou o momento
mais tenso dos conflitos sócio-políticos. Tropas oficiais metralharam ope-
rários em greve nas ruas, ao mesmo tempo em que comandos civis de ultra-
direita, de oposição ao governo, atacaram o bairro judeu em busca de
bolcheviques. Superada a crise dos anos noventa do século XIX, a Argenti-
na teve um expressivo crescimento econômico (Conde, 1967: 33-49). As-
sim, ficaram reforçadas algumas de suas características estruturais ao
mesmo tempo em que tinham início novas tendências. No período que se
encerrou com a deflagração da Primeira Guerra Mundial, a presença dos
capitais ingleses chegaram ao seu maior peso relativo, detendo 2/3 dos
investimentos estrangeiros totais na economia argentina. Eles se concen-
travam em infra-estrutura, portos e ferrovias, na indústria frigorífica e nos
bancos. Eram ainda os maiores credores da dívida pública do país (Ortiz,
1974: 676). No mesmo período, ao mesmo tempo em que se acentuava a
concentração das atividades econômicas na exportação de produtos
agropastoris, que representavam mais de 95% das vendas ao mercado ex-
terior, os produtos agrícolas, gradativamente, iam tomando o lugar dos
produtos pecuários. As exportações da Argentina para o mercado britânico
continuaram crescendo até 1929, mas suas importações foram deslocadas
sensivelmente para os fornecedores norte-americanos, gerando um déficit

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Victor.p65 280 14-07-2009, 17:47

 na balança comercial com os Estados Unidos que nunca mais pode ser
revertido (Ortiz, 1974: 680).
Nos primeiros anos do século XX, quando a Argentina podia ser consi-
derada um dos países desenvolvidos da comunidade internacional e, com
base a diferentes indicadores sócio-econômicos, certamente o mais desen-
volvido entre os latino-americanos, de fato, sua realidade, quando examina-
da região por região, era bastante diferente. Em outras palavras, o que se
dizia da Argentina não correspondia ao país, como um todo, mas somente à
província de Buenos Aires. Apesar da forte imigração ocorrida entre 1910 e
1920, regiões como o Centro, o Oeste e o Norte, nesta ordem crescente, per-
deram posições relativas expressivas com respeito à distribuição da popula-
ção total do país. A região Sul não era sequer considerada nas estatísticas da
época. Buenos Aires se firmava como pólo concentrador da população, che-
gando a índices próximos a 70% do total (Ortiz, 1974: 501-545). Outra
característica importante da sociedade argentina ao longo de sua história foi
a de que, embora com suas atividades econômicas altamente concentradas
na produção do setor primário agropastoril, sua população economicamen-
te ativa esteve sempre distribuída de forma equilibrada. As atividades no cam-
po, mesmo que sem mecanização expressiva, não exigiam grande concen-
tração de mão de obra. Por sua vez, a concentração da população no centro
urbano de Buenos Aires criava uma expressiva demanda por serviços. Isto
tinha como resultado o fato de que nas primeiras décadas do século XX sua
força de trabalho já estivesse ocupada em aproximadamente 1/3 para cada
um dos setores da economia com uma pequena vantagem para o terciário.
Se a economia era a base do poder político, a concentração populacional
tornou-se o elemento legitimador definitivo da ascendência das decisões de Buenos
Aires sobre o resto do país. Deve ser observado que o porto de Buenos Aires era
a única porta pela qual podiam entrar os imigrantes que chegavam à Argentina.
Igual monopólio era exercido sobre o comércio –importação e exportação– de
diversos produtos, que somente ali podiam ter os seus despachos alfandegários.
Isto não só fazia parte de uma realidade como reforçava ainda mais o processo
de concentração das atividades econômicas. A Capital Federal concentrava quan-
tidade e qualidade da força de trabalho de forma completamente desproporcio-
nal ao resto do território nacional. A mesma coisa ocorria com a produção eco-
nômica, representada por mercadorias, transporte, comércio e outros serviços.
Se somarmos à província de Buenos Aires as atividades próximas do rio Paraná
(Santa Fé, Entre Ríos e Corrientes) verificamos que, em 1914, 83% das empresas,
82% dos capitais, 82% da produção e 89% da população do país estavam com-
preendidas nessa grande área (Ortiz, 1974: 562).

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Victor.p65 281 14-07-2009, 17:47

 A crise de 1929 teve graves conseqüências para o país. Na economia ela
serviu para encerrar o ciclo do modelo agroexportador. Na política levou a
deposição de Yrigoyen, então em seu segundo governo, e foi causa, igualmente,
da subida do general José Felix Uriburu à presidência. Uriburu tratou de resta-
belecer os privilégios das classes dominantes e os laços estreitos com a Grã
Bretanha, o que não foi suficiente para desbancar a posição que os Estados
Unidos haviam adquirido ao longo da segunda década do século XX, enquanto
fornecedores de mercadorias e tecnologia para o mercado interno argentino.
Em 20 de fevereiro de 1932 assumiu a presidência, em pleito antecipado
e em meio a denúncias de fraude eleitoral, o general Augustín Pedro Justo. Os
governos que sucederam a Justo só acentuaram as posições conservadora e de
subserviência ao capital internacional. Naquele momento os Estados Unidos e
a Grã Bretanha já disputavam claramente a hegemonia sobre a economia ar-
gentina. Os britânicos ainda lideravam no estoque de capitais investidos no
país, com mais de 50%, mas os norte-americanos aumentavam rapidamente
sua participação no seu comercio internacional. Até o final dos anos trinta
uma aliança conservadora assegurou a forte influência do capital internacio-
nal nas decisões de política interna. O país seguiu como um território de re-
produção do capital internacional, principalmente mercadorias do setor pri-
mário na forma de alimentos para os consumidores do hemisfério Norte.
A ideologia nazi-facista, mesmo derrotada na Europa, deixou para a soci-
edade argentina um sentimento de que, se o capital e o trabalho se unissem sob
uma forte determinação do Estado, seria possível recuperar a soberania da na-
ção e a autodeterminação sobre seus interesses. A Argentina, que através do
desenvolvimento econômico da região em torno de sua capital havia ocupado
um lugar de destaque entre os países mais desenvolvidos da comunidade inter-
nacional nas primeiras décadas do século XX, chegou ao final da Segunda Guer-
ra Mundial marcada por uma grave crise. Sua pretendida neutralidade diante
das forças em conflito não a pouparam de uma certa derrota. Embora a guerra
tenha favorecido uma rápida industrialização por substituição de importações,
ela não pode aproveitar completamente aquele momento, pois não lhe coube
participar da divisão do botim dos vencedores. Assim, ao assimilar uma conjun-
tura internacional que penetrava até os rincões mais remotos de sua sociedade
política, alianças até então pouco prováveis, se tornaram realidade. Aquele foi
um momento em que a burguesia, o proletariado e as Forças Armadas argenti-
nas, num movimento que vinha ganhando terreno há algum tempo, se uniram
para ocupar o poder. Em 1946 o resultado concreto não seria outro que a eleição
para presidente da república do então ministro do trabalho de Edelmiro Farrel, o
coronel Juan Domingo Perón, que recebeu 55% dos votos.

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 3- O Passado mais Recente

A chegada de Perón à presidência marcou de forma definitiva a história da

Argentina da segunda metade do século XX. Este é um fato sobre o qual parece não
haver divergências. O que pode merecer um debate é a conceituação do peronismo,
uma vez que não raro ele é visto como uma forma de fascismo. Tal discussão pode
contribuir para a compreensão da realidade argentina, ainda que ela não seja
uma condição necessária para as limitadas pretensões deste trabalho.
Como veremos, a história do Justicialismo4 é tão cheia de contradições
que só sua análise exaustiva seria capaz de evitar confusões e produzir uma
contribuição positiva ao esclarecimento de sua trajetória num nível de aborda-
gem que não cabe aqui. Como disse de início, minha tese é de que a crise da
Argentina é resultado de um longo processo de formação histórica, em que o
Justicialismo é só um capítulo. Inicialmente mais uma conseqüência do que
uma causa. Situação que vai se alternado ao longo dos últimos 50 anos e faz
dele, já agora, desde há um bom tempo, protagonista da própria crise.
Tanto o primeiro quanto o segundo governo de Perón são ricos em fatos
que caracterizam seu autoritarismo, sua pretensão de monopolizar a repre-
sentação política, manifestações de culto à personalidade do chefe, de
exaltação da coletividade nacional, de desprezo pelos valores liberais e, ao
mesmo tempo, de uma oposição frontal ao socialismo e ao comunismo. Tudo
isto em nome de um sistema de tipo corporativo, de colaboração entre as
classes. O Justicialismo esteve marcado ainda pelo esforço permanente de
mobilização de grandes massas populares, em particular daquelas organiza-
das em sindicatos. Recorreu à repressão física e ao terror para combater seus
opositores, montou um aparelho de propaganda baseado no controle da in-
formação e dos meios de comunicação. Praticou um crescente dirigismo es-
tatal da economia, que, nem por isto, deixou de ser de tipo privado. Por fim,
o Justicialismo fez por confundir estruturas do partido com estruturas do
Estado, comprometendo, nas diferentes instâncias de poder, ideológica e ad-
ministrativamente, atividades meio e atividades fim. Esta uma característica
de todas as formas de fascismo. Por todos estes elementos, seria simples rotu-
lar o Peronismo/Justicialismo de fascismo. Isto, no entanto, não acrescenta-
ria muito no âmbito desta análise. Prefiro, assim, buscar um conhecimento
das conseqüências do peronismo na história da Argentina independente de
rótulos, concentrando minha atenção em suas marcas e contradições.

4
Justicialista foi o nome dado ao partido de Perón, cujas principais bandeiras de luta eram: uma
nação socialmente justa, economicamente livre e politicamente soberana (Mitre, 1987: 8).

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 Perón inaugurou a política do Justicialismo, que contrariava frontalmen-
te os interesses do capital internacional, referindo-se de forma direta aos capi-
tais ingleses. Seu governo nacionalizou os serviços públicos e as companhias
de comércio exterior, de gás, de telefone, as estradas de ferro e os bancos; criou
a primeira empresa aérea argentina e aumentou a participação da empresa
nacional de navegação no transporte de cabotagem e transoceânico. Interna-
mente promulgou uma avançada legislação social, que elevou rapidamente a
participação dos salários dos operários a 50% da renda nacional, além de
concede o direito de voto às mulheres. Promoveu ainda a formação de
corporações de empregadores e empregados, com quem negociou não só as
medidas de política interna como de política externa, com vistas a uma tercei-
ra posição frente aos blocos formados em plena Guerra Fria. Assim, anunciava
em seus pronunciamentos: “Cuando se dice pueblo, somos nosotros; cuando se
dice aristocracia, capitalismo y otras calificaciones, son ellos” (Perón: discurso
de 21 de agosto de 1945, citado por Mitre, 1987: 47).
A mensagem de Perón era nacionalista e popular. De um lado, ela res-
pondia à quebra da neutralidade em conseqüência de fortes pressões exter-
nas, que fora mantida a duras penas durante todo o período que durou a
Segunda Guerra Mundial. Por outro, na Secretaria do Trabalho, ele havia
assumido a tarefa de organizar as massas de trabalhadores urbanos fora dos
sindicatos dominados por socialistas, comunistas e anarquistas. Desta forma
Perón ganhou espaço e representou algo de novo no cenário político da Ar-
gentina. Sua política atendia a anseios presentes na sociedade que as velhas
oligarquias já não podiam contemplar, nem mesmo os radicais eram capazes
de responder às demandas que vinham de amplos setores da sociedade ar-
gentina. Com Perón “apareceu a esperança de uma nova Argentina” (Luna,
1995: 141). Perón cumpriu o primeiro mandato, de 1946 a 1952, foi reeleito,
ficando no poder até setembro de 1955, quando renunciou. Seus dois gover-
nos foram autoritários, truculentos, implacáveis com seus adversários. Mes-
mo que errático em suas políticas, particularmente em questões econômicas
(Luna, 1995: 144-149, Acuña, 1961: 246-248), foi reconduzido ao poder
em 1951 com mais de 60% dos votos. Sua personalidade carismática, apoi-
ada por sua esposa, Evita, que com seus discursos inflamados não era menos
arrebatadora, conseguiu fanatizar a sociedade argentina e, se bem que con-
tando com amplo apoio popular, na verdade provocou uma divisão profun-
da entre os argentinos. Fato que pode ser observado até o presente.
Paulatinamente Perón inflamou a alma da nação. Após sucessivos cho-
ques com as oligarquias, de um lado, e com as forças políticas de esquerda de
outro. No plano interno, suas ações se tornaram confusas e reativas. Isto

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 ficou mais acentuado depois da morte de Eva Perón, ocorrida no início de
seu segundo mandato, em meados de 1952. Em 1954 o país enfrentou um
clima politicamente confuso, de grande tensão, se pode dizer que de pré-
convulsão social. Greves de empregados e também de patrões nem sempre
tinham um posicionamento claro se a favor ou contra o governo. As políticas
peronistas começaram a perder o efeito que havia atraido tantos adeptos. Se
de um lado os trabalhadores haviam conseguido uma maior participação na
riqueza do país, de outro, o Estado não dispunha mais de recursos para sus-
tentar suas políticas de distribuição de renda. O superavit que a economia
argentina tinha acumulado durante a guerra, tinha sido gasto completa-
mente. A distribuição não se deu com base em um aumento de produtivida-
de, nem tão pouco havia ocorrido uma inovação tecnológica que pudesse
sustentar o desenvolvimento econômico necessário à manutenção das políti-
cas de melhor distribuição da renda nacional.
O conflito entre Perón e a Igreja Católica acrescentou mais um ele-
mento de instabilidade ao quadro político de seu segundo governo. Os parti-
dários do Justicialismo e seus opositores se enfrentavam nas ruas de Buenos
Aires e das principais cidades do país em choques violentos, muitas vezes
com vítimas fatais. Os peronistas se confrontavam tanto com partidários das
esquerdas quanto com representantes das oligarquias ou simplesmente com
os militantes dos partidos de oposição ao governo. O momento culminante
foi o massacre da Praça de Maio, vitimando entre 200 e 300 pessoas (Luna,
1995: 165). Perón já não continha as massas de seus adeptos, que se mostra-
vam confusos diante das políticas divulgadas a cada novo momento. Isto
ficava particularmente evidente nas relações do governo com os sindicatos.
No plano externo a situação também mudou rapidamente. O caso mais
expressivo se deu em torno do problema da Guatemala. O governo progres-
sista de Jacobo Arbenz país foi deposto, em junho de 1954, por ingerência
direta dos Estados Unidos. Seus antigos mandatários, confiante no que se
dizia de Perón, procuraram asilo na Argentina. Ao chegarem em Buenos
Aires, para surpresa de muitos, foram todos presos e confinados, numa clara
demonstração de que política externa peronista na região procurava sintonia
com a norte-americana (Luna, 1995: 160). Fatos como esse nunca foram
bem entendidos dentro do país e sequer foram explicados de forma a desfa-
zer mal-entendidos, contribuindo assim para gerar cada vez mais
incompreensões e conflitos entre partidários e opositores do peronismo.
Com apoio decisivo dos Estados Unidos, que tinham seus interesses con-
trariados na Argentina, Perón foi derrubado por um movimento liderado por
Pedro Aramburu. A autodenominada Revolução Libertadora deflagrou um

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 conflito sangrento e cheio de ódio. Agir com máxima brutalidade (contra os
peronistas) era a consigna de um de seus líderes, o general Eduardo Lonardi,
que foi empossado presidente provisório da República logo após a vitória dos
golpistas (Luna, 1995: 170). Perón praticamente não resistiu ao golpe. Sen-
tindo-se seriamente ameaçado, pediu asilo na embaixada do Paraguai, evi-
tando assim a resistência de seus correligionários, o que mergulharia o país
numa guerra civil. Uma vez no exílio, ele escolheu para seu destino final a
Espanha de Franco. Esse era só mais um gesto de uma personalidade política
que a cada momento mergulhava mais em suas contradições.
Os anos de Perón presidente foram suficientes para permitir que confli-
tos de toda a ordem - históricos, institucionais, político-ideológicos, de clas-
se, religiosos e mesmo locais - aflorassem na sociedade argentina. Nunca
mais o país conheceu paz. A Argentina vive, desde então a impossibilidade de
superar as ambigüidades de um líder e de sepultar um cadáver político. “Qual
Perón seria autêntico? O que nacionalizou os trens ou o que negociava uma
enorme concessão petrolífera na Patagônia? O que propunha uma terceira
posição ou o que buscava desesperadamente o apoio dos Estados Unidos? O
da justiça social ou o que recortava as conquistas sociais no Congresso da
Produtividade? O que falava de conciliação ou o que prometia ‘cinco contra
um’?” (Luna, 1995: 177). Para críticos da realidade argentina, como Luna, a
Revolução Libertadora salvou Perón de cair em declinações e inconseqüên-
cias cada vez mais profundas.
A doutrina de segurança nacional, adotada por Aramburu, pretendeu
uma volta à situação da Argentina anterior a 1945, só que tendo então os
Estados Unidos no lugar ocupado anteriormente pela Grã Bretanha. Seu go-
verno foi responsável também pelo início de seqüestros e assassinatos sob a
responsabilidade do Estado argentino. A renúncia de Perón livrou a Argenti-
na de uma guerra civil, de um banho de sangue, mas não impediu que as
divergências políticas tivessem se tornado graves desavenças, que adversári-
os tivessem se tornado inimigos e que o ódio fosse o sentimento dominante na
relação entre peronistas e não-peronistas. Ao invés de conciliação o país
passou a conviver com reiteradas tentativas de golpes. Em junho de 1956,
velhos peronistas, militares com armas na mão, se insurgiram em diferentes
pontos do território argentino. Dominados rapidamente por forças legalistas,
foram condenados à morte e fuzilados, entre eles o líder do movimento, ge-
neral Juan J. Valle. Depois de mais de um século de ausência de uma situação
limite como aquela, que levou a execução de civis e militares, um sentimento
de tragédia se abateu sobre a nação, tornando ainda mais fundos os senti-
mentos de discórdia já presentes na sociedade.

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Victor.p65 286 14-07-2009, 17:47

 Se, para além do êxito em seu desenvolvimento econômico, que a posicionou
em lugar de destaque na comunidade internacional, a Argentina acumulou ao
longo de sua história tristezas, mágoas e rancores, estas últimas características só
se acentuaram após o início da era Perón. A Revolução Libertadora foi incapaz
de reverter esse quadro. Pelo contrário, contribuiu para acentuá-lo ainda mais.
O resultado é que os conflitos internos da sociedade argentina passaram a con-
sumir, de forma crescente, as energias da nação. É como se, nos últimos 50 anos,
a Argentina não tivesse tido mais tempo para olhar para fora, para um mundo
que se transforma cada vez mais rapidamente.
A eleição de Arturo Frondizi, um representante do Radicalismo Intran-
sigente5 , que chegou ao poder com 49% dos votos, com todos os governos
provinciais, com a totalidade do Senado e dois terços dos deputados, que teve
o apoio velado de Perón e o voto dos peronistas, talvez por isto mesmo, não
significou a conciliação dos argentinos. Frondizi suspendeu a proscrição do
Justicialismo, enquanto que, seguindo orientação do FMI (Fundo Monetário
Internacional), desnacionalizou a economia e promoveu políticas de con-
centração de riqueza. Não terminou o mandado para o qual fora eleito. De-
posto por forças civis e militares, antiperonistas, foi substituído pelo general
Juan Carlos Onganía.
Com Onganía mais uma vez o Justicialismo foi posto fora da lei. As
Forças Armadas argentinas se tornaram gendarmes do antiperonismo (Luna,
1995: 178). Sem o peronismo na disputa política oficial, em 1963 chegou à
presidência da nação o radical Aturo Illia. Illia renacionalizou parte da eco-
nomia, abriu contatos comerciais com os países socialistas do Leste da Euro-
pa, não aceitou enviar tropas argentinas à República Dominicana, quando
da intervenção dos Estados Unidos naquele país do Caribe, enfrentou cres-
centes choques com os sindicatos peronistas e, por fim, em junho de 1966 foi
também deposto pelas mesmas forças da autoproclamada Revolução Argen-
tina. Um movimento liderado novamente pelo general Onganía.
Onganía significou, no campo político, um autoritarismo burocrático e
corporativista, e, na economia, um liberalismo medíocre. Nas relações inter-
nacionais sua política foi expressão do conservadorismo obtuso. Onganía,
tomado de pretensões messiânicas, consagrou a Argentina ao Sagrado Cora-
ção de Jesus e proibiu as atividades políticas em todo o território nacional.
Interveio nas universidades, promovendo expurgos ideológicos, e destituiu
5
O Radicalismo Intransigente teria origem na reação de um grupo de centro esquerda
nacionalista dentro da União Cívica Radical. Oponentes aos unionistas que dominavam a
UCR eles se lançaram na luta política definitivamente na cidade de Rosário em 1 de no-
vembro de 1945 com o nome de Movimiento de Intransigencia y Renovación.

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Victor.p65 287 14-07-2009, 17:47

 os dirigentes peronistas da Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT).
Sob seu governo a economia se desnacionalizou ainda mais rapidamente e as
condições materiais de amplos segmentos da população se deterioraram a
níveis jamais alcançados em momentos anteriores da história do país.
As tensões sociais resultaram, em 1969, na insurreição popular, lidera-
da pela CGT, que passou para a história com o nome de Cordobazo6 . Abafa-
da pelas forças militares, que impediram sua propagação para outros focos
de descontentamento no país, mesmo assim, ela tornou-se origem dos movi-
mentos guerrilheiros, que passaram a fazer parte da realidade política da
Argentina desde então. Entre aqueles movimentos um se destacou, os
Montoneros, formado pelos peronistas de esquerda juntamente com outros
representantes da esquerda do espectro político argentino.
Em 23 de setembro de 1973, após uma manobra política de alto risco
de seus correligionários, Perón foi eleito presidente com 62% dos votos. Seu
retorno do exílio, no entanto, não se deu sob o signo da conciliação e da paz.
O dia de sua chegada à Buenos Aires (23 de junho) foi marcado pelo massa-
cre de Ezeiza: um confronto sangrento entre velhos e jovens peronistas, para
o qual contribuiu a intervenção das forças policiais locais.
Perón reatou relações diplomáticas com Cuba, aumentou o comércio
bilateral com os países socialistas, defendeu uma Organização de Estados
Americanos (OEA) independente e levou a Argentina a participar novamente
do Movimento dos Países Não Alinhados. No campo interno, entretanto, não
conseguiu evitar os conflitos entre a velha guarda do peronismo sindicalista
e as formações especiais, como eram conhecidos os Montoneros.
Morto Perón, em 1974, assumiu a presidência sua esposa Isabelita, que
havia sido eleita sua vice-presidente. Maria Estela Martínez de Perón se man-
teve no poder até 1976. De fato, quem governou foi o ex-secretário e homem
de confiança de Perón, José López Rega. López Rega criou a Alianza
Anticomunista Argentina (AAA) e protagonizou uma cruenta perseguição
não só a comunistas e outros representantes da esquerda no país, mas igual-
mente a peronistas de esquerda.
Em 25 de março, deposto o governo de Isabelita, uma Junta Militar,
chefiada por Jorge Rafael Videla assumiu o governo, dando início a um perí-
odo de repressão política como o país jamais havia experimentado. Desde
6
Cordobazo foi como ficou conhecido o levante popular ocorrido na cidade de Córdoba no
dia 29 de maio de 1969. Aqueles que saíram às ruas para protestar foram duramente repri-
mido pelas força polícias. Governava o país o Gen. Juan Carlos Ongania, líder de mais uma
ditadura militar. A violência policial/militar, contudo, não consegui conter os movimentos
populares, que marcaram assim o início de grande agitação política por todo o país.

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Victor.p65 288 14-07-2009, 17:47

 então a história da Argentina passou a ter a figura do desaparecido, ou seja,
aquela vitima de uma repressão que desconhece as regras mais elementares
de civilidade. Para os militares argentinos, no poder durante a década de
setenta e início dos anos oitenta, não era suficiente que o inimigo fosse ven-
cido e morto, ele deveria desaparecer.
O ciclo das Juntas Militares se encerrou em 10 de dezembro de 1983,
quando assumiu o governo o presidente eleito Raúl Alfonsín. A sociedade
argentina ficou com um saldo de dezenas de milhares de mortos e desapare-
cidos. Centenas de milhares, especialmente os jovens, deixaram o país para
sempre. As bases da economia ficaram completamente destruídas. A abertu-
ra do mercado às importações e a falta de inovação tecnológica corroeram a
já combalida capacidade de produção do parque industrial argentino. O
desinvestimento das políticas públicas, o arrocho salarial continuado, a re-
dução dos rebanhos bovino e ovino, a divida externa crescente configura-
vam o quadro de estagnação. Culturalmente os danos não foram menores, a
começar pelas universidades, cuja capacidade de ensino e pesquisa foi com-
pletamente destruída.
Em 1982, a invasão das Ilhas Malvinas, como um ato desesperado da
Junta Militar, sob a chefia do general Leopoldo Galtieri, para tentar unificar
os argentinos, resultou não só numa derrota militar e no desprestígio inter-
nacional do país, como ainda num profundo trauma para toda a nação. Mais
uma vez centenas de vidas foram sacrificadas em conseqüência de decisões
políticas marcadas pela irresponsabilidade e pelo desequilíbrio provocados
por paixões e ódios.
Raúl Alfonsín, candidato da União Cívica Radical7 , chegou à presidên-
cia em 1983. Venceu com 52% dos votos, contra 40% dos justicialistas. Du-
rante a campanha eleitoral os radicais denunciaram um pacto entre milita-
res e sindicalistas. Longe da paz, entendimento ou conciliação, o governo de
Alfonsín conviveu com grandes agitações sociais que levaram sindicatos
peronistas a fazer alianças com setores conservadores do empresariado e do
meio rural. Na verdade, a participação dos salários na renda nacional conti-
nuou a cair todo o tempo, significando que as políticas de concentração de
riqueza, já praticadas há tanto tempo, não sofriam alterações. Durante o seu
mandato, Alfonsín enfrentou 14 greves gerais, que paralisaram atividades
importantes do país. A maioria delas lideradas por diferentes setores do

7
A União Cívica Radical (UCR) fundada em 1891, embora faça parte da Internacional
Socialista, é um partido de classe média. Ao longo de períodos importantes da história
argentina foi o principal oponente do Justicialismo.

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Victor.p65 289 14-07-2009, 17:47

 peronismo. Entre os militares não foi menor o clima de insatisfação e
intranqüilidade. O presidente da UCR enfrentou pelo menos quatro tentati-
vas de golpe. Em fevereiro de 1989 um grupo, autodenominado Todos pela
Pátria, que até então atuava na legalidade, se levantou em armas e atacou um
quartel dentro da cidade de Buenos Aires, alegando que assim estava evitan-
do um golpe militar. Os insurgentes foram reprimidos duramente. Derrota-
dos, muitos foram presos, alguns foram fuzilados sem julgamento, outros
desaparecidos.
Em 1989 foi eleito presidente da República o peronista Carlos Saúl Menem.
Com 47,6% dos votos ele venceu o representante radical Eduardo Angeloz, que
obteve 38,4%. A profunda crise econômica em que se encontrava o país levou
Menem a tomar posse antecipada de vários meses. No campo econômico Menem
retomou a política de privatizações. Com relação aos militares, indultou os
responsáveis pela chamada Guerra Suja. Nem por isto conseguiu levar conci-
liação e paz à caserna. Em dezembro de 1990 um levante de suboficiais em
Buenos Aires resultou em vários mortos e feridos entre militares e civis. Dis-
córdia foi também o que enfrentou no meio sindical, dividido entre os que
apoiavam seu governo e aqueles que se opunham as suas políticas sociais e
econômicas. A Igreja Católica não lhe poupou duras críticas.
Em sua política externa o peronista Carlos Menem optou por uma polí-
tica inflexível em relação à Cuba. Agindo no mesmo sentido de se fazer sim-
pático aos Estados Unidos, afastou a Argentina do Movimento dos Países Não
Alinhados. Reatou relações com o Reino Unido, sem insistir numa solução
para a questão das Ilhas Malvinas. Alinhou-se automaticamente à política
externa norte-americana, passando a votar com os Estados Unidos em todos
os foros internacionais. Menem foi, mais uma vez, expressão das contradi-
ções insuperáveis do peronismo, quando o próprio peronismo é ele o resul-
tado das dificuldades da sociedade argentina de dar solução as suas contra-
dições acumuladas ao longo de, pelo menos, dois séculos de história.
Apesar das reiteradas denúncias de corrupção em seu governo e entre
seus aliados nas províncias, o êxito momentâneo de seu Plano de
Convertibilidade, pelo qual a nova moeda argentina, outra vez o peso, passou
a valer um dólar, Menem conseguiu se reeleger para um segundo mandato
presidencial em 1995. A prisão domiciliar de seu ex-ministro da economia,
o todo poderoso Domingo Cavallo, bem como as denúncias contra o empre-
sário Alfredo Yabrán, feitas pelo próprio Cavallo, que o chamou de chefe da
máfia, são fatos que apontam para um governo que só acentuou as caracte-
rísticas do comportamento político tipicamente peronista.

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Victor.p65 290 14-07-2009, 17:47

 4- O Presente já Distante

O que aconteceu, entre o fim do mandato de Carlos Menem e a chegada

ao poder do presidente e ex-governador da província de Buenos Aires, o
também justicialista Eduardo Duhalde, é uma seqüência, sem solução de
continuidade, de tudo que foi dito resumidamente até aqui na intenção de
explicitar alguns componentes muito próprios da realidade argentina. Duhalde
chegou à presidência em janeiro de 2002. Ele era o quinto presidente da
República Argentina, nomeado pelo Congresso Nacional em menos de duas
semanas. Sua tarefa: completar o mandato de Fernando de la Rúa. Este havia
sido eleito em 1999, representando a Alianza, um movimento que reunia
forças de centro e de esquerda moderada, dentro da União Cívica Radical.
Diante de fortes tensões políticas De la Rua renunciou ao mandato dois anos
mais tarde. A crise econômica em que Duhalde encontrou o país era de tal
magnitude que se tornou difícil para os observadores identificar quais seri-
am os problemas mais urgentes. Em maio de 2003 um outro justicialista,
Néstor Kirchner, chegou à presidência em circunstâncias excepcionais: ha-
via obtido somente 22% dos votos. Ele deveria disputar, em um segundo
turno, com o ex-presidente Menem, também justicialista, que tinha conse-
guido 24% do votos no primeiro turno. Menem desistiu da disputa e Kirchner
foi declarado presidente eleito. Depois de um controvertido mandato e de
uma eleição onde não faltaram suspeitas de irregularidades de toda ordem,
Néstor Kirchner se fez suceder por sua esposa Cristina Fernández de Kirchner,
que tomou posse no dia 10 de dezembro de 2007 como a segunda mulher
eleita presidente de seu país e a sétima na América Latina8 .
O mau desempenho da economia, que tem sido responsável por arras-
tar milhões de pessoas à miséria ao longo da história da Argentina, também
foi responsável por lucros fabulosos do sistema financeiro nas últimas déca-
das. Os analistas não se cansaram em apontar os problemas econômicos
como expressão da contradição principal que caracteriza a sociedade ar-
gentina desde sempre. Porém, no meu entendimento isto não é tudo, há ain-
da um aspecto principal da contradição a ser explicitado. O que levou a
Argentina à situação de uma crise crônica foi o fato de que, ao longo de sua
história, a sociedade civil não conseguiu construir um projeto de nação. Pelo
contrário, as forças sociais produziram um tal grau de conflito interno que
8
As outras mulheres que exerceram mandatos presidenciais na América Latina foram:
Violeta Chamorro na Nicarágua, Maria Estela Martinez de Perón, na Argentina, Lidia
Gueiler Tejada na Bolívia, Rosália Artega, no Equador, Mireya Moscoso, no Panamá e,
atualmente, Verónica Michelle Bachelet Jeria, no Chile.

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Victor.p65 291 14-07-2009, 17:47

 se tornou extremamente difícil uma conciliação que não seja pela via de um
compromisso político que, para ter eficácia, deve ser capaz de transcender
sua própria história. Neste sentido o compromisso que vejo mais próximo do
horizonte possível, e que serve não só para a Argentina, mas também para o
Brasil, é, em duas palavras, o da integração regional. Não nas bases em que
se encontra o Mercosul atualmente. Refiro-me a um compromisso que teria
como pressuposto a re-fundação do projeto de integração, no qual todos os
países da região passariam a trabalhar com a perspectiva de, em um hori-
zonte histórico razoável, constituir uma federação de Estados com soberani-
as compartilhadas. Mas isto já é tema para outra reflexão.

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 NARRATIVAS DE IDENTIDAD INTERNACIONAL: TRAGEDIA,
ROMANCE Y COMEDIA EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE BRASIL

NARRATIVAS DE IDENTIDADE INTERNACIONAL: TRAGÉDIA,

ROMANCE E COMÉDIA NA POLÍTICA EXTERIOR DO BRASIL

Frederico Merke

Resumo

O objetivo deste capítulo consiste em analisar três narrativas de política

exterior de Brasil que dão conta de como foi variando a inserção internacional
do país ao longo de sua história moderna vis-a-vis sua identidade
internacional. A primeira parte oferece um conjunto de reflexões sobre a
idéia de “narativas”: o que são e que tipos se pode identificar. A segunda
parte procede a análise de três narrativas de política exterior do Brasil. A
terceira parte oferece um conjunto de conclusões teóricas e empíricas do
caso brasileiro.

Resumen

El objetivo de este trabajo consiste en analizar tres narrativas de política

exterior de Brasil que dan cuenta de cómo fue variando la inserción
internacional del país a lo largo de su historia moderna vis a vis su identidad
internacional. La primera parte ofrece un conjunto de reflexiones acerca de
la idea de narrativas: qué son y qué tipos se pueden identificar. La segunda
procede con el análisis de tres narrativas de política exterior de Brasil. La
tercera parte ofrece un conjunto de conclusiones teóricas y empíricas del
caso brasileño.

Abstract

This article presents the analysis of three narratives on Brazilian foreign

policy. These narratives show how Brazil’s foreign policy has fluctuated along
its modern history vis a vis its international identity. The first part of the

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 article presents a number of conceptual clarifications about how to understand
the idea of a narrative: what are they and which type of narratives can be
identified. The second part proceeds with the analysis of three narratives of
Brazil’s foreign policy. Last part offers a number of theoretical and empirical
conclusions of the Brazilian case.

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 Introducción

E l objetivo de este trabajo consiste en analizar tres narrativas de política

exterior de Brasil que dan cuenta de cómo fue variando la inserción
internacional del país a lo largo de su historia moderna vis a vis la identidad
internacional de Brasil. El trabajo se organiza en tres partes. La primera parte
ofrece un conjunto de reflexiones acerca de la idea de narrativas: qué son y
qué tipos se pueden identificar. La segunda parte procede con el análisis de
tres narrativas de política exterior de Brasil. La tercera parte ofrece un conjunto
de conclusiones teóricas y empíricas del caso brasileño.

¿Qué son las narrativas?

En términos generales, una narrativa es una historia con sentido. Decir
que una historia tiene sentido significa asumir que el relato que la narrativa
pretende explicar no es un relato azaroso, espontáneo sino que tiene una
lógica, un principio que ordena sus elementos y les otorga significación en
sus relaciones mutuas. La narrativa afirma que una serie de acontecimientos
que tienen lugar en el tiempo pueden ser ordenados de acuerdo a algún
patrón que establece causas, consecuencias y desenlaces. Una historia contada
como narrativa intenta eludir el recurrente obstáculo del problema del azar
o la nariz de Cleopatra como lo llaman los historiadores. Patterson y Monroe
(1998: 315) definen a la narrativa como ‚la forma en que construimos hechos
dispersos en nuestros propios mundos y los entrelazamos cognitivamente
para hacer que nuestra realidad tenga sentido’. Las narrativas ‘son importantes
para proveer a individuos y colectivos de un sentido de propósito y lugar’
(Patterson y Monroe 1998: 321). Para los autores, la narrativa tiene cuatro
características centrales. Primero, la narrativa requiere de una agencia y por
lo tanto involucra seres humanos en tanto actores con un lugar dentro del
argumento o un rol dentro de la historia. Mientras el discurso puede ser
comprendido como una estructura de sentido que habita el espacio
intersubjetivo, las narrativas suelen concentrarse en los sujetos que construyen
las historias. Segundo, las narrativas sugieren lo que es visto como canónico
para quien habla. Para construir narrativas, los actores no hacen referencia
a elementos triviales sino que construyen sus relatos a partir de lo que
consideran eventos, ideas o situaciones críticas. Tercero, las narrativas
requieren de secuencias. Las secuencias son eventos organizados de una
manera en particular. Quienes estudian narrativas no se preocupan por
confirmar o validar los eventos en cuestión. Se preocupan por analizar cómo

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 los eventos son organizados y qué sentidos les son atribuidos. Finalmente, las
narrativas se construyen a partir de la perspectiva del narrador: no son
informes sin voz sino que muestran cómo quien habla organiza la experiencia.
Esto significa que toda narrativa se construye sobre un contexto muy denso,
tanto en relación del narrador con sus otros como en relación con los contextos
específicos de las conductas explicadas.

Identidades y tramas en las narrativas de política exterior brasileña

Los modos de analizar una narrativa son variados y van desde el análisis
lingüístico al análisis ideológico. En nuestro caso, el interés estará puesto en
dos elementos. El primero estará en comprender cómo cada narrativa construye
discursos de identidad internacional de Brasil a partir de definiciones concretas
del Estado brasileño y su identidad vis a vis la región y el mundo. Acá, el
sentido de la narrativa estará puesto en la construcción discursiva de las
identidades que suponen dicha narrativa. El segundo interés estará puesto en
analizar la trama que cada narrativa construye, esto es, qué tipo de relato se ha
narrado. Para Hayden White (1998) existen cuatro tramas fundamentales: a)-
el romance, b)- la sátira, c)- la tragedia y d)- la comedia.
El romance es para White un ‘drama de autoidentificación simbolizado
por la trascendencia del héroe del mundo de la experiencia, su victoria sobre
éste y su liberación final de ese mundo’. Es ‘el triunfo del bien sobre el mal, de
la virtud sobre el vicio, de la luz sobre las tinieblas, y de la trascendencia
última del hombre sobre el mundo en que fue aprisionado por la Caída’
(White 1998: 20). El romance no es una historia de amor sino más bien una
aventura. Como tal, cuenta con un héroe que busca algo o alguien, que
conquista algo o a alguien y que es presentado por sus atributos máximos de
fortaleza, inteligencia, hidalguía, etc. El héroe siempre triunfa. La narrativa
del romance típica (Ringmar 2004: 3) es la que se estructura en función de
a)- un escenario que plantea desafíos; b)- el despliegue de la lucha, el combate
o la búsqueda; c)- el triunfo final del héroe. El enemigo del héroe es su
oposición: el mal, la noche, el invierno, el desierto, la duda, la esterilidad, el
imperialismo o el capitalismo. En relaciones internacionales, este tipo de
narrativa se acerca a las visiones idealistas: Wilsonianos, cruzados contra el
comunismo en la Guerra Fría, activistas de Greenpeace, defensores de las
bondades del libre mercado, grupos anti-globalización, neoconservadores,
todos ellos narran la política en términos de una lucha: la democracia contra
el autoritarismo, el desarrollo sustentable contra el consumismo, el libre
comercio contra el proteccionismo, la justicia global contra la explotación

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 global. ‘Estas son personas que creen que el mal puede ser vencido, que el
mundo puede ser un lugar mejor y a veces que son ellos los instrumentos
elegidos para llevar a cabo la tarea’ (Ringmar 2004: 4). Muchos líderes
construyen este tipo de narrativas para acceder al poder o fortalecer su
posición dentro de un gobierno: ellos son los iluminados, los elegidos, los
correctos y por lo tanto el público o la audiencia debería estar con ellos. La
apuesta, en este sentido es alta.
La sátira es lo opuesto al romance: ‘un drama de desgarramiento, un
drama dominado por el temor de que finalmente el hombre sea el prisionero
del mundo antes que su amo, y por el reconocimiento de que, en último
análisis, la conciencia y la voluntad humanas son siempre inadecuadas para
la tarea de derrotar definitivamente a la fuerza oscura de la muerte, que es el
enemigo irreconciliable del hombre’ (White 1998: 20). La sátira puede ser
vista como la narrativa situada en el extremo del romance. La sátira sostiene
la permanente inadecuación del hombre con el mundo y la imposibilidad de
construir representaciones sólidas acerca de su lugar en él. La sátira es
escéptica por definición y por lo tanto trabaja de manera más deconstructiva
que constructiva. Su lucidez está en desmontar interpretaciones antes que en
proponer caminos de salida. Por su lógica de narración, la sátira trabaja
sobre otras narrativas y apunta a deconstruirlas: allí donde hay ingenio hay
sátira. La sátira señala la profunda discontinuidad entre palabras y acciones,
entre apariencia y realidad. En relaciones internacionales, las visiones que se
oponen al romance y a la guerra suelen ser satíricas. Los post-estructuralistas
han ofrecido quizás el repertorio de conceptos útiles para sostener una visión
satírica: discurso, deconstrucción, epistemes, representaciones, dispositivos,
regímenes de verdad, etc. La mirada pos-estructuralista se interesa en mostrar
cómo los enunciados articulados desde una posición en particular pueden
ser cuestionados utilizando sus mismos fundamentos. Las narrativas satíricas
suelen aparecer cuando las narrativas oficiales entran en crisis o fracasan en
ofrecer un relato con sentido y que convenza a la audiencia (Ringmar 2004:
7). Cuando el sentido está dislocado, la sátira se regocija.
La comedia y la tragedia son posiciones intermedias entre la sátira y el
romance. Suponen que puede haber una salida parcial y provisional, aunque
se da de distintos modos en cada una. En la comedia existen reconciliaciones
ocasionales simbolizadas en las festividades que el escritor relata para
culminar su narración. En la tragedia no hay fiesta final sino más agonía,
pero con mayor conciencia del drama que nos toca vivir. Tanto la tragedia
como la sátira trabajan más dentro de las continuidades y ‘perciben una
persistente estructura de relaciones o un eterno retorno de lo mismo en lo

299

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 diferente’ (White 1998: 22), mientras que la comedia y el romance ‘acentúan
la aparición de nuevas fuerzas o condiciones a partir de procesos que a
primera vista parecen ser inmutables en su esencia o cambiar apenas en sus
formas fenoménicas’ (White 1998: 22).
La tragedia también tiene héroes, pero están condenados al fracaso.
Edipo o Antígona, el héroe se rebela contra un orden social establecido pero
este orden termina triunfando. La idea de la tragedia es que uno no tiene
forma de salirse con las suyas, no hay escapatoria ni alternativa. En relaciones
internacionales, la tragedia puede ser comparada con el realismo. El realismo
sostiene que no tiene sentido pensar en alterar la naturaleza de la política
internacional y por lo tanto, para evitar los efectos más negativos de esta
tragedia, se trata de comprender las fuerzas ocultas y adaptarse a ellas. El
egoísmo, la anarquía y la desconfianza son los componentes centrales de la
tragedia realista. La soberbia del héroe que pretende alterar el orden siempre
paga un alto precio. La búsqueda ciega de la paz puede terminar en el conflicto,
la búsqueda ingenua de la cooperación en la dependencia y la búsqueda del
bien en la enemistad. El progreso está fuera de una estructura narrativa basada
en la tragedia: lo que hay es más de lo mismo o repetición del pasado en las
nuevas formas del presente. La historia es el círculo del eterno retorno.
La comedia no es humor, aunque el humor es parte de la comedia. La
comedia es una forma de drama, como lo es la tragedia, pero un drama que
acepta reconciliaciones. Estas reconciliaciones son siempre parciales, siempre
sujetas a nuevos conflictos, pero el hombre se ve reconciliado (al menos
temporalmente) con otros hombres, con el mundo o con la sociedad. La
comedia puede ser vista como un conjunto de errores, confusiones y altercados
que generan conflictos. Los conflictos se resuelven pero no a la manera del
romance (para siempre) sino de manera temporaria. Los mismos elementos
que intervienen en el conflicto suelen intervenir en su solución.
En relaciones internacionales, Kant es visto como un ejemplo de filósofo
que estructura su narrativa de la política internacional como una comedida.
La política internacional no es una tragedia porque la paz cosmopolita es
posible. Pero la paz cosmopolita no se construye una vez y para siempre sino
que involucra conflicto e incluso guerra. La forma de progreso es a través del
conflicto y por lo tanto las reconciliaciones son siempre parciales. Quizás
por eso Kant nunca se animó a pensar un mundo que cuente con un gobierno
global sino a pensar que la paz cosmopolita sólo podía llegar a través de una
federación de estados. Aunque Norman Angell (1913, 1972) es visto como
un autor idealista en la literatura especializada, en términos narrativos su
visión del mundo está más cerca de la comedia: los hombres no son malos,

300

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 están equivocados y por lo tanto es necesario convencerlos de sus errores y
construir una paz por etapas, negociación tras negociación. La idea de que la
guerra no paga no es una idea de aventuras ni de tragedias, es una idea de
comedia que apunta a la reconciliación.
Las visiones institucionalistas de los neoliberales también suelen ver el
mundo en términos de comedia: creen en la posibilidad de reconciliar intereses
nacionales pero no creen en héroes ni en la victoria final del bien sobre el
mal. Para los institucionalistas (tanto teóricos como funcionarios) el nivel de
institucionalización afecta el modo en que los estados definen sus políticas.
Pero esta institucionalización (OMC –Organización Mundial del Comercio-
, UE –Unión Europea-, MERCOSUR) no se logra de un día para el otro sino
que involucra mucho esfuerzo y conflicto. La anarquía puede ser moderada
pero nunca trascendida y por lo tanto el juego es cooperación en la anarquía.
A diferencia del romance (que buscar vencer al enemigo) la comedia busca
incorporar a su opositor, reconciliarse o al menos acordar los términos de
desacuerdo. De este modo, en la visión institucionalista, la forma de tratar
con China, por ejemplo, no es comprometiéndose en una carrera de
armamentos o disuadir a China de adquirir capacidades materiales, sino
involucrándola en organismos e instituciones internacionales. El
institucionalismo como relato de comedia no es transformador (romance) ni
realista (tragedia) sino correctivo. El poder en el romance intenta transformar,
en la tragedia equilibrar, en la comedia cooperar.

Narrativas de política exterior de Brasil

La producción brasileña sobre política exterior y relaciones internacionales
es rica, diversa y plagada de matices. Para la elaboración de este trabajo fueron
seleccionados tres textos de autores reconocidos dentro del campo y de amplia
circulación en ámbitos académicos y diplomáticos. Esta selección, sin embargo,
de ningún modo agota la extensa literatura brasileña sobre política exterior y
por lo tanto no debe ser considerada como una muestra exhaustiva de las
visiones existentes sobre política exterior brasileña. Representan, en el mejor
de los casos, tres relatos marcadamente diferentes1 .
En Politica Externa Brasileira, Leticia Pinheiro -reconocida académica
de Brasil- desarrollo un relato de la política exterior estructurado en torno a

1
Ciertamente que la elección de los textos no fue tarea fácil. Otras excelentes producciones,
como los textos de Amado Cervo (Cervo 2008; Bueno y Cervo 1992), hubieran enriqueci-
do la variedad de matices y enfoques.

301

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 la noción de americanismo y globalismo. Aunque Pinheiro no elabora
explícitamente un análisis de la identidad brasileña, el texto está recorrido,
de modo implícito, por marcas y supuestos de identidad que encierran las
orientaciones de política exterior que, según la autora, han sido las más
relevantes en el historia del Brasil moderno. El segundo es Relações
Internacionais do Brasil, de Vargas a Lula del académico Paulo Vizentini. Se
trata de un enfoque alternativo al de Leticia Pinheiro y por lo tanto presenta
otros elementos para narrar el desarrollo de la política exterior de Brasil.
Finalmente está La Identidad Internacional de Brasil de Celso Lafer. De los
tres, es quizás el texto que más reflexiona de modo explícito acerca de la
identidad de Brasil en política exterior y, por este motivo, constituye el texto
casi obligado para ser analizado a los efectos de este trabajo.
¿Por qué estos tres textos y no otros? ¿Existe algún criterio objetivo de
selección? Primero, se trata de tres libros que recorren de un modo sistemático
y conciso la política exterior de Brasil. Este dato puede parecer sin importancia
pero es crucial, porque los autores se ven obligados a pintar el cuadro con
pinceladas gruesas y por lo tanto la lógica de la narrativa se hace más explícita.
Segundo, obviamente estamos ante tres narrativas. No se trata de crónicas de
política exterior sino en definitiva de estructuras de sentido que sirven para
explicar la política exterior. Tercero, se trata de enfoques ciertamente diferentes
y que ponen el acento en distintos elementos del discurso de política exterior.
Uno es un enfoque basado en la teoría de las relaciones internacionales, otro
basado en una mirada más histórica y económica y el otro en una mirada
sociológica y diplomática. Dos son académicos y uno (Celso Lafer) es un
empresario, intelectual y ha ocupado el cargo máximo de Itamaraty en dos
ocasiones (con Collor de Mello y con Cardoso) además de cumplir otras
funciones diplomáticas. Finalmente, esta diversidad representa lo que quizás
son las tres principales tradiciones intelectuales en materia de política exterior
brasileña: la tradición realista, la tradición estructuralista y la tradición
grociana.

Leticia Pinheiro: Entre el americanismo y el globalismo

En Política Externa Brasileira, Leticia Pinheiro (2004) realiza un análisis
histórico de la política exterior de Brasil a partir de la relación entre ideas e
intereses, entre conceptos y acción. Pinheiro destaca dos elementos que
recorren gran parte de la política exterior del Brasil moderno. Primero, la
presencia permanente de un discurso realista acerca de las relaciones
internacionales y, por lo tanto, acerca de cómo insertar el país en el mundo.

302

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 Segundo, el deseo también recurrente de ganar mayores márgenes de
autonomía estatal y hacer de la política exterior un instrumento para el
desarrollo. Esta articulación entre autonomía y desarrollo es algo que recorre
gran parte de la literatura especializada. El modo en que se articulan, sin
embargo, rara vez es explicitado, asumiendo que uno lleva al otro: a)- un
Estado más desarrollado será un Estado con más autonomía y b)- es necesario
maximizar la autonomía para (libre de presiones internacionales) encarar
un proyecto de desarrollo.
La tesis central de Pinheiro es que la política exterior de Brasil desde el
nacimiento de la República en 1889 se ha orientado, a la manera de un
péndulo, entre dos grandes paradigmas: el americanismo y el globalismo. El
americanismo tuvo como principio ordenador la relación especial con los
Estados Unidos, asumiendo que el alineamiento con la potencia hemisférica
(luego global) traería mayores beneficios económicos, políticos y de seguridad
regional. El globalismo se orientó más al principio universalista de la política
exterior y tuvo como principio ordenador la diversificación de las relaciones,
asumiendo que la diversificación significará más autonomía y más poder de
negociación. Mientras los liberales se orientaron al americanismo, los
nacionalistas (ya sean de izquierda o derecha) se orientaron por el globalismo.
A los efectos de evitar simplificaciones, sin embargo, Pinheiro distingue entre
un americanismo ideológico y uno pragmático. La diferencia tiene que ver
con el grado de internalización con que la elite brasileña trabajó bajo dicho
paradigma. Así, mientras el americanismo ideológico remite a las convicciones,
el americanismo pragmático remite al cálculo. El primero hace referencia a
una supuesta convergencia normativa e ideológica entre brasileños y
norteamericanos y trabajó de manera marcada entre 1946-1951 y 1964-
67. El segundo hace ‘referencia al aprovechamiento de las oportunidades de
alianza con Washington, cuya efectivización tendría una naturaleza
predominantemente instrumenal’ (Pinheiro 2004: 65). Este enfoque trabajó
muy aceitadamente entre 1902-1945, 1951-1961 y 1967-1974.
El paradigma globalista también es atemperado en dos vertientes: una
hobbesiana y otra grociana. La primera hace referencia a un globalismo
inspirado en ideas realistas que suponen que la política internacional se
estructura a partir del principio anárquico (ausencia de un gobierno mundial)
y por lo tanto se trata de un juego de auto-ayuda en donde las unidades
buscan maximizar poder y seguridad. En este juego, el globalismo hobessiano
intentó mantenerse alejado de las estructuras de poder estatales y de
organismos internacionales entre 1974 y 1990. La vertiente grociana del
globalismo, brevemente puesta en práctica entre 1961 y 1964, acepta la

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 premisa anárquica y conflictiva del realismo pero sugiere pensar que los
estados pueden formar una sociedad mediante la construcción de normas e
instituciones que posibiliten la cooperación sobre bases duraderas.
El paso de la monarquía a la república en 1889, afirma Pinheiro (2004:
11), no significó un cambio sustancial en la política exterior. Para la autora,
la primera inflexión de la política exterior brasileña comenzó a explicitarse
en 1902 con la llegada del Barón de Rio Branco a la Cancillería. Es el Barón
quien inauguró el paradigma americanista basado en la relación preferencial
con los Estados Unidos, el cual duró hasta 1945 con el comienzo de la Segunda
Guerra Mundial. La segunda inflexión de la política exterior de Brasil fue la
proyección transatlántica al decidir participar en la Primera Guerra Mundial.
Aunque es conocido que la participación fue casi simbólica, su intervención
en el conflicto le dio derecho para participar en la Conferencia de Paz. Pinheiro
cree reconocer en esta decisión la manifestación inicial de lo que luego se
convertirá en un elemento distintivo de la política exterior: el ‘supuesto derecho
de reconocimiento por la comunidad internacional del diferencial del país
en la jerarquía mundial’ (Pinheiro 2004: 18).
La revolución del treinta no alteró tampoco de manera sustancial la
orientación americanista de la política exterior. El punto de inflexión, sugiere
Pinheiro (2004: 23), se dio al incorporar a Alemania como un posible modelo
de desarrollo industrial. Esta incorporación implicó la equidistancia
pragmática, basada en la idea de sacar ventajas para el Brasil de la puja entre
los Estados Unidos y Alemania.
Los años de Eurico Dutra (1946-50) marcaron el paso de una identidad
americanista de cálculo a una identidad americanista de convicciones. Esto
sin duda se vinculó con los años iniciales de la Guerra Fría y el marcado
anti-comunismo del gobierno de Dutra, lo que lo llevó a reforzar aún más la
relación con los Estados Unidos. Esta identificación positiva con los Estados
Unidos, observa Pinheiro, llevó a una política poco relevante en tanto significó
la ‘duplicación del voto norteamericano en las Naciones Unidas, aunque, al
hacerlo, Brasil supuso estar cumpliendo con su papel de aliado especial’
(Pinheiro 2004: 28).
El retorno de Vargas a la presidencia en 1951, volvió a reformular el
americanismo para acomodarlo pragmáticamente al modelo de desarrollo
nacional. En términos de cálculos, el gobierno de Vargas intentó negociar el
apoyo de la política escrita en Washington por la ayuda que Estados Unidos
pudiera dar al desarrollo de Brasil.
De algún modo el gobierno de Juscelino Kubitschek (1956-1961)
reprodujo esta identidad americanista pragmática y tuvo como eje central el

304

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 lanzamiento de la Operación Pan-Americana (OPA), cuyo objetivo fue
impulsar el apoyo financiero de los Estados Unidos al desarrollo de América
Latina, al mismo tiempo que consolidar el liderazgo de Brasil en la región.
Janio Quadros (1961) y Joao Goulart (1961-64) intentaron construir
una visión de la política internacional, y del lugar de Brasil en ella, que se
apartó del americanismo en varios sentidos. Primero, Estados Unidos dejaría
de ser visto como el aliado ideal para aumentar el poder de negociación
internacional y afirmar el liderazgo regional. Segundo, en el plano ideológico,
el nacionalismo criticó el americanismo en términos de beneficios obtenidos
para el Brasil y de las limitaciones que dicho modelo imponía al desarrollo
nacional. Finalmente, el modelo también rescató temas tradicionales a la
diplomacia latinoamericana en general y brasileña en particular:
revalorización del principio de no-intervención, defensa del principio de auto-
determinación, igualdad jurídica de los pueblos, adhesión a las normas de
solución pacífica de controversias, etc. Estas tres líneas discursivas dieron
lugar a una nueva identidad internacional brasileña: el globalismo. En términos
de políticas, la identidad globalista intentó alterar los ejes de debate inscriptos
en la lógica de la Guerra Fría y privilegiar entonces las relaciones Norte-Sur
en términos de igualdad y desarrollo en lugar de las relaciones Este-Oste
estructuradas en términos de política de poder y de seguridad2 .
El paso de un régimen democrático a uno militar en 1964 implicó un
cambio en el discurso de política exterior. El gobierno de Castelo Branco
modificó nuevamente el eje de la discusión y el Otro ya no serían las
estructuras desiguales de la política y la economía internacional sino que el
Otro del gobierno militar sería el comunismo. Se trataría, esta vez, de un
Otro al mismo tiempo externo (URSS, China, Cuba, etc.) e interno, articulado
en partidos políticos, grupos guerrilleros, sindicatos, organizaciones sociales
de base y sectores de la Iglesia simpatizantes con una teología de izquierda.
En otras palabras, el gobierno de Castelo Branco significó el retorno a una
identidad americanista de convicción, con una identificación positiva hacia
Estados Unidos y una identificación negativa hacia la Unión Soviética, China,
Cuba y los movimientos radicales.

2
Más en particular, la articulación identidad-política se dio de modo tal que Brasil se apartó
del discurso colonialista de Portugal y comenzó a apoyar el proceso de descolonización;
adoptó posiciones de independencia en relación a Cuba y auspició el intercambio con los
países del Este de Europa y China (Pinheiro 2004: 36). Esta construcción tuvo su rótulo
bien explícito: Política Exterior Independiente que, según Pinheiro, constituyó la primera
manifestación de la tesis globalista (Pinheiro 2004: 36).

305

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 El cambio de gobierno dentro del régimen implicó también un cambio
en la orientación de la política exterior, pasando de una identidad americanista
de convicciones a una de cálculo implementada por Costa e Silva (1967-69).
Este gobierno fue más consciente de las limitaciones que suponía la alianza
con los Estados Unidos e incorporó nuevamente las cuestiones Norte-Sur en
los ejes de debate. El sucesor de Costa e Silva, el gobierno de Médici (1969-
74), continuó con un americanismo más pragmático, esto es combinando un
apoyo a Estados Unidos, en términos de la lógica bipolar, con un discurso
nacional de desarrollo, en términos de la lógica Norte-Sur. Este período tuvo
como trasfondo económico-social lo que se dio en llamar el milagro brasileño,
con un crecimiento anual del PIB en cerca del 11% entre 1968 y 1974
(Pinheiro 2004: 42).
Fue con el gobierno de Ernesto Geisel (1974-79) que el discurso globalista
volvió a ocupar el centro de la escena. Joao Batista Figueiredo (1979-85)
continuó los grandes trazos dibujados por el gobierno de Geisel. Figueiredo,
sin embargo, profundizó la relación con los países del Sur, adoptando como
rótulo de política externa la calificación de universalista en oposición al
pragmatismo de la gestión de Geisel. Esta construcción política implicó, por
ejemplo, profundizar la relación con la Argentina y marcó los primeros pasos
para deseguritizar la relación bilateral, a través acuerdos de cooperación
con el régimen militar argentino.
El paso del régimen militar al democrático no implicó un cambio
sustancial y continuó con el globalismo realista hasta el año 1990. En un
contexto interno difícil, el gobierno de Sarney continuó con la cooperación
con la Argentina iniciada por Figueiredo y avanzó en la firma de la
Declaración de Iguazú, junto a su par argentino Raúl Alfonsín. La crisis
económica brasileña, sin embargo, dificultó la posibilidad de estabilizar
un discurso de política exterior y por lo tanto el gobierno de Sarney puede
ser visto como un gobierno de transición entre un modelo y otro de política
exterior, que sería articulado finalmente por el gobierno de Fernando
Collor de Mello.
El gobierno de Collor intentó restaurar el discurso americanista y
acomodar la idea de desarrollo a un nuevo contexto internacional. De este
modo, Collor siempre prefirió hablar de modernización en lugar de
desarrollo , y afirmar la idea de una modernización por la
internacionalización (Pinheiro 2004: 56). Así, de la autonomía por el
alejamiento propia del globalismo, Collor intentó construir una autonomía
por la participación.

306

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 La insatisfacción con los resultados esperados, producto de altas
expectativas inspiradas en el americanismo, llevó a Collor a adoptar una
segunda fase de política exterior inspirada más en el globalismo. Pinheiro
cita, a título de ejemplo, el caso de las negociaciones en torno a la Conferencia
de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, la ECO-92
(Pinheiro 2004: 57). El globalismo de Collor de Mello fue continuado de
algún modo por Itamar Franco, al asumir éste luego del impeachment contra
Collor en 1992. El nombramiento como ministros de relaciones exteriores de
Fernando Henrique Cardoso y luego de Celso Amorim aseguró que la política
exterior estuviera fraseada en términos de desarrollo y autonomía. Es por
esto que Pinheiro señala (Pinheiro 2004: 58) que no es posible hablar de un
nuevo paradigma de política exterior.
El éxito de la gestión de Cardoso al frente del Ministerio de Economía
abrió el paso para la presidencia. Pinheiro (2004: 60) se pregunta si la
política exterior de Cardoso fue una articulación de los discursos ya
conocidos de política exterior o si implicó una nueva construcción
discursiva y política. Por un lado, Cardoso afirmó dar por concluida la
era Vargas en términos de un modelo de desarrollo inspirado en la ISI
(industrialización por sustitución de importaciones), que supone una
continuidad con la posición asumida por Collor de Mello. Por otro lado,
la gestión de Cardoso buscó maximizar la influencia de Brasil en el diseño
del orden internacional a través de una activa participación en foros
internacionales. Se trató de buscar la autonomía por la integración. El
discurso de la autonomía se acomodó al discurso de un Brasil integrado
con el mundo y dispuesto a dar batalla diplomática en los foros
internacionales en temas tan variados como la seguridad, el medio
ambiente, los derechos humanos o el comercio internacional. Pinheiro
concluye que el gobierno de Cardoso inauguró un nuevo paradigma, que
denomina institucionalismo pragmático, esto es, un uso estratégico del
institucionalismo que no abandona la visión realista clásica que percibe
un mundo de auto-ayuda y ganancias relativas. ‘Esta duplicidad’, afirma
Pinheiro, ‘ocurre no porque todavía estuviésemos en una fase de una
transición de paradigmas, sino porque en la diplomacia brasileña estas
visiones se complementan’ (Pinheiro 2004: 62).
El gobierno de Cardoso, entonces, supuso una política exterior con
dos discursos y por lo tanto con dos políticas. El primero trabajó bajo la
idea de participación e involucramiento en las instituciones bajo el
supuesto de que las ganancias absolutas le darían mayor autonomía al
país. El segundo trabajó bajo la idea de un Brasil miembro de un sistema

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 periférico (América del Sur) en donde su mayor margen de autonomía le
daba margen para intentar obtener ganancias relativas y un mayor
respaldo en el sistema global3 .

Paulo Vizentini: Entre el desarrollismo y el liberalismo

Vizentini comienza su trabajo analizando la política exterior de Getúlio
Vargas, ya que según el autor, fue Vargas quien por primera vez articuló de
manera estratégica las necesidades de desarrollo económico con la inserción
internacional de Brasil (Vizentini 2003: 11). El primer período en la narrativa
de Vizentini es el que transcurrió entre 1951 (el retorno de Vargas al poder)
y 1964 (el golpe militar). Se trató, según Vizentini, de catorce años de conflicto
entre dos proyectos: el de los nacionalistas y de los entreguistas. Esta tensión
entre nacionalistas y liberales recorre todo el trabajo de Vizentini y se supone
ha servido como eje de debate de la política exterior de Brasil.
El período 1951-1964 es un tramo rico en conceptos y producción intelectual
en materia de política exterior. Va del nacional-desarrollismo de Vargas, pasa
por el desarrollismo asociado de Kubistchek y termina con la Política Exterior
Independiente (PEI) de Janio Quadros y Joao Goulart. Vizentini contrasta el período
de Vargas con la orientación de su antecesor Dutra, quien dirigió ‘uno de los
gobiernos de mayor servilismo a los intereses extranjeros, particularmente
norteamericanos, en la historia del país.’ La visión del mundo de Dutra ‘asumía
integramente las nociones de Guerra Fría y de liberalización externa de la
economía’ (Vizentini 2003: 16). Getúlio Vargas, por el contrario, intentó recuperar
las bases de su política exterior del primer período, proyectando el desarrollo
industrial por sustitución de importaciones con el objetivo de aumentar la industria
base4 . Con el suicido de Vargas en 1954, sin embargo, asumió el vicepresidente

3
En palabras de Pinheiro: ‘[L]a diplomacia brasileña del período FHC pareció pautarse por
la lógica de la búsqueda de ganancias absolutas en el entorno global y para eso la
cooperación regional era enfatizada. O sea, a fin de aumentar las posibilidades de ganancia,
la participación en las instituciones internacionales asociada a los otros Estados de su
entorno regional aumentaba la posibilidad de obtención de ganancias absolutas. Por otro
lado, en el entorno regional la lógica fue de la búsqueda de ganancias relativas, donde la
resistencia a la creación de un tribunal judicial para el Mercosur, por ejemplo, o la
resistencia a la profundización de su institucionalización procuraron preservar el dife-
rencial de poder del país’ (Pinheiro 2004: 63).
4
Fue en este contexto que Vargas auspició la creación de Petrobras en dirección a la campaña
‘El Petróleo es Nuestro’ (Vizentini 2003: 18). A esta orientación nacional, sin embargo,
Vargas trató de compensarla con gestos hacia Estados Unidos, que aún seguía siendo, por

308

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 Café Filho y, con él, la política externa dio un giro sustancial, caracterizado ‘por
la apertura económica absoluta al capitalismo internacional y por el retorno del
alineamiento automático en relación a la diplomacia americana, tal como en el
gobierno de Dutra’ (Vizentini 2003: 20).
La subida al poder de Juscelino Kubitschek ( JK) alteró nuevamente la
balanza a favor del desarrollismo aunque orientado al sector de consumo de
bienes durables para las clases media y alta (Vizentini 2003: 20) y sin dejar de
lado la estrecha relación con los Estados Unidos. De este modo, la política de JK
es conocida como desarrollismo asociado en lugar de nacional-desarrollismo.
La llegada al gobierno de Jânio Quadros (presidente) y de Joao Goulart
(vice) significó nuevamente un giro en la política exterior. Quadros criticó al
gobierno de Estados Unidos, se acercó a la Cuba de Castro y a la URSS de
Krushov, reformó Itamaraty y relanzó relaciones diplomáticas con los países
de Europa del Este (Vizentini 2003: 23). También Quadros apoyó el proceso
de descolonización, en abierta oposición a la política exterior de Portugal. La
salida de Quadros y el poder temporariamente en manos de Tancredo Neves
dio lugar al ingreso de San Tiago Dantas a Itamaraty. Dantas, afirma Vizentini
(2003: 26), le dio más consistencia al cuerpo conceptual de la PEI, lo que se
tradujo en mayores relaciones diplomáticas con la URSS y la defensa del
principio de no-intervención en relación a Cuba. Vizentini hace una
valorización de la PEI del siguiente modo: La Política Externa Independiente
constituyó un proyecto coherente, articulado y sistemático con vistas a
transformar la actuación internacional de Brasil. Hasta entonces, la diplomacia
brasileña había sido básicamente el reflejo de la posición que el país ocupaba
en el escenario mundial […] a partir del pasaje de las décadas de 1950 y
1960, la política externa procuró volverse un instrumento indispensable para
la realización de proyectos nacionales, en este caso la industrialización y el
desarrollo del capitalismo (Vizentini 2003: 29).
Aunque el régimen militar operó un cambio de orientación en su política
exterior, privilegiando el discurso de la seguridad5 en la lógica de las relaciones

la negativa o la positiva, la referencia central de inserción internacional de Brasil. Vizentini

(2003: 18-19) recuerda incluso que Vargas afirmó que ‘el imperialismo era la falta de
inversiones de los países ricos en los pobres, impidiendo el desarrollo’.
5
La Doctrina de Seguridad Nacional fue una suerte de libro blanco que sirvió para darle
forma a las políticas internas y externas llevadas a cabo por el régimen militar. A pesar de
la adhesión a la lógica de la Guerra Fría en términos de la relación Este-Oeste, Vizentini
(2003: 39) sostiene ‘en el régimen militar sobrevivió la noción de proyecto nacional de
desarrollo y, en consecuencia, la búsqueda de autonomía internacional’.

309

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 Este-Oeste, Vizentini afirma que la PEI fue luego retomada por los propios
militares bajo el concepto de pragmatismo responsable. La PEI no remitió sólo
a una diplomacia buscando impulsar el desarrollo industrial sino también a
una identidad política de Brasil potencia, de mucho agrado a los sectores
nacionalistas de las fuerzas armadas. ‘Por otro lado’, afirma Vizentini (2003:
31), ‘la industrialización, en los marcos propuestos, sólo podría ser lograda si
Brasil mantenía cierta autonomía delante de los Estados Unidos.’
Vizentini divide el régimen militar en cuatro períodos. El primero fue de
1964 a 1969 y se correspondió con el gobierno de Castelo Branco, el cual
conllevó un retroceso en política exterior en tanto abandono de los principios
de la PEI y restablecimiento de la relación privilegiada con los Estados Unidos.
El segundo período fue de 1968 a 1974 y coincidió con el gobierno de Emílio
Garrastazu Médici, al que Vizentini denomina la diplomacia del interés
nacional. El período de Médici es conocido como un período de prosperidad,
impulsado por el Ministro de Hacienda Delfim Neto, luego conocido como el
milagro brasileño. Durante este período, Médici combinó elementos de
americanismo con elementos de desarrollo asociados a la idea de Brasil
potencia y a una diplomacia sólidamente construida desde el interés nacional.
El tercer período fue de 1974 a 1979, bajo el gobierno de Ernesto Geisel,
quien tuvo como objetivo central comenzar, aunque lentamente, el proceso
de apertura política. El fin del milagro económico quitó margen de legitimidad
al régimen, lo que hizo necesario repensar el camino de crecimiento. Para
esto, Geisel presentó un nuevo plan de desarrollo el cual implicó una
profundización de la industrialización por sustitución de importaciones. Este
modelo fue articulado por el canciller Antonio Azeredo da Silveira quien, en
una de sus primeras movidas, se aproximó a los países árabes para cambiar
productos primarios y servicios por petróleo (Vizentini 2003: 51). El cuarto
período comprendió los años 1979-1985 y operó como transición de un
gobierno militar a uno civil. Figueiredo tuvo que enfrentar, en el ámbito
internacional, un clima cada vez más hostil a los regímenes militares y más
demandante de democracia y respeto a los derechos humanos.
La nueva república, que comenzó en 1985 con la asunción de José Sarney
como presidente, no planteó, a los ojos de Vizentini, una ruptura con el régimen
militar previo. La política externa de Sarney se encontró tironeada entre dos
visiones de la inserción internacional de Brasil. Por un lado, Olavo Setúbal,
canciller de Sarney, quiso abandonar la línea de la PEI, luego transformada en
pragmatismo responsable y devenida en universalismo. Setúbal afirmó que
Brasil era un país occidental el cual debía estrechar lazos con los Estados Unidos
y alejarse del Tercer Mundo. Por otro lado, Itamaraty resistió este regreso al

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 americanismo de Castelo Branco y se orientó más por la continuidad con el
régimen anterior. La tensión desembocó en la renuncia de Setúbal y el ingreso
a Itamaraty de Abreu Sodré quien, en una primera movida destinada a marcar
la cancha, restableció relaciones con Cuba (Vizentini 2003: 69). Brasil continuó
con una política de proyección global, esta vez de la mano de la cooperación
regional, en particular con la Argentina.
Siguiendo con los cortes temporales, Vizentini presenta el último período
1990-2004 (año en que publica su trabajo), al que denomina ‘Globalización
neoliberal, Mercosur y abandono del proyecto nacional’, que incluyó los
gobiernos de Fernando Collor de Mello, Itamar Franco, Fernando Henrique
Cardoso y Lula. Vizentini abre su capítulo de un modo que vale la pena citar
en extenso: Los años noventa, salvo el interregno de Itamar Franco, constituirán
una verdadera “era de los Fernandos”, el reinado (todavía incompleto) del
neoliberalismo. La matriz desarrollista, inaugurada en 1930, así como la
diplomacia autonomista que era necesaria como apoyo fueron puestas de
lado, sin que ninguna política consistente fuese adoptada en su lugar. La
noción de proyecto, interés o soberanía nacional fue totalmente abandonada,
en nombre de la apertura y el nuevo orden neoliberal y globalizante de la
post-Guerra Fría (Vizentini 2003: 79).
Los años noventa pueden entonces ser vistos como años de caída o
abandono del modelo por excelencia de la política exterior: desarrollo y
autonomía. La política de Collor de Mello implicó un retorno al viejo
americanismo. En ‘una iniciativa injustificable bajo la óptica del interés
nacional’, afirma Vizentini, ‘Collor promovió unilateralmente la apertura
del mercado interno sin pedir compensaciones e inundando con importaciones
innecesarias’ (Vizentini 2003: 80). Vizentini hace referencia a un conjunto
de ‘aventureros’ (2003: 81) que se dedicaron a desmontar el estado, bajo la
autorización de un ‘hombre psicológicamente inestable’. ‘La visión de Collor’,
sigue Vizentini (2003: 81), ‘era una vuelta al siglo XIX, con medidas
ultraliberales que no fueron practicadas de manera ortodoxa ni siquiera en
los mismos países centrales del capitalismo’. Se trataba de reemplazar el
consenso del desarrollo por el consenso de Washington. Por otro lado, aunque
la relación con los países del Cono Sur se aceleró (sumando a Uruguay y a
Paraguay en el proyecto del MERCOSUR) Vizentini observa que el eje Brasilia-
Buenos Aires, elaborado en términos más autonómicos durante el gobierno
de Sarney, cobró un tinte liberal, de la mano de Collor en Brasil y Menem en
la Argentina. Por otro lado, Collor se dedicó a desmontar por completo la
idea de Brasil potencia articulada en torno al proyecto nuclear y la industria
informática y se abocó a discutir las cuestiones vinculadas con el medio

311

Victor.p65 311 14-07-2009, 17:47

 ambiente y los derechos humanos. ‘El resultado’, observa Vizentini, ‘fue el
achicamiento drástico de la diplomacia brasileña y la dilapidación del
patrimonio acumulado en esta área a lo largo de décadas’ (2003: 83).
El período de Franco es visto, en la visión de Vizentini, como una etapa
que intenta recuperar la idea de un proyecto nacional y de un Brasil más
autónomo en la política internacional. Brasil ingresó nuevamente al Consejo
de Seguridad, participó en siete misiones de paz y fue el principal impulsor
del documento Agenda para el Desarrollo, informe elaborado por las Naciones
Unidas que actuaría en conjunto con la Agenda para la Paz. Asimismo, Brasil
propuso la creación de un Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA)
como una contra-propuesta al Área de Licbre Comercio de las Américas
(ALCA) promovido por los Estados Unidos6 .
Cuando Fernando Henrique Cardoso asumió como Presidente afirmó
que venía a ‘acabar con la Era Vargas’ (citado en Vizentini 2003: 93). Esto
significó, en la práctica, cierto alejamiento de la línea tradicional de Itamaraty,
más proclive con el proyecto nacional-desarrollista, y el fortalecimiento de
lo que luego se dio en llamar la diplomacia presidencial, esto es la conducción
de la política exterior personalmente. Vizentini (2003: 94) señala cuatro líneas
prioritarias seguidas por Cardoso: 1)- avanzar en la profundización del
MERCOSUR; 2)- diversificar las relaciones bilaterales; 3)- insistir en los foros
económicos multilaterales el ideal de multilateralismo y 4)- concentrar
esfuerzos para elevar a Brasil a la calidad de potencia internacional al
convertirse en miembro permanente del Consejo de Seguridad. En este sentido
Cardoso intentó una síntesis de las líneas trazadas por Collor de Mello y por
Itamar Franco. Cardoso dejó de hablar de Brasil como un país subdesarrollado,
prefiriendo la idea de que Brasil es un país injusto. Una de las conclusiones
de Vizentini es que el gobierno de Cardoso ‘señala la instauración de nuevos
proyectos y asociaciones para Brasil, sin definir claramente el paradigma
por el cual está orientado’ (2003: 95). Se muestra crítico de Cardoso, al decir
que, por ejemplo, al firmar Brasil su adhesión al TNP (Tratado de No-
proliferación), al MCTR (Régimen de Control de Tecnología de Misiles) o al
Grupo de Proveedores Nucleares, se trató de una ‘aceptación de las demandas
de las grandes potencias’ (Vizentini 2003: 96). La segunda presidencia de

6
Vizentini destaca los esfuerzos del gobierno de Franco por recuperar espacios de autonomía
en la política exterior y menciona, entre otros, el rol de Brasil ante la Organización de
Estados Americanos (OEA) por la cuestión de Cuba, ante la Ronda Uruguay por la cuestión
de las sanciones de Estados Unidos contra el comercio de Brasil, la negociación por el
proyecto Sistema de Vigilancia del Amazonas (SIVAM) y los acuerdos de cooperación con
Rusia y Medio Oriente.

312

Victor.p65 312 14-07-2009, 17:47

 Cardoso, sin embargo, tuvo un giro más realista y ‘el discurso de la adhesión
subordinada a la globalización neoliberal fue sustituído por la crítica a la
globalización asimétrica’ (Vizentini 2003: 98).
Al llegar a la política exterior de Lula resulta interesante citar su último
párrafo, en donde contrasta la gestión internacional de Lula (apoyada por
Vizentini por su realismo en la dimensión económica, resistencia y afirmación
en la dimensión política y propositiva en la social) con la de Cardoso:
Analizando la actuación internacional del gobierno de Lula en perspectiva,
comparándola con los diez últimos años de relativo subyugo y sumisión a las
grandes potencias, interpretándola en constante diálogo con las políticas
internas y buscando abstraerla de las consecuencias del medio y largo plazo
a un proyecto de nación, la política externa puede ser definida como de high
profile, como ya hace algún tiempo no se veía (Vizentini 2003: 109).

Hacia una política grotiana

En La Identidad Internacional de Brasil, Lafer ofrece uno de los aportes

más significativos para pensar la identidad internacional de Brasil a lo largo de
su historia. A comienzos del libro, el autor realiza un conjunto de reflexiones
acerca del significado de la identidad internacional en la actualidad. Lafer
comenta el trabajo de varios autores que se refieren a la idea de que las
identidades son construcciones que tienen lugar en relación con un Otro y que
hacen a un repertorio en común de un pueblo que se identifica con un conjunto
de valores, ideas, creencias, etc.7 En esta línea, Brasil tiene sus especificidades

7
Más allá de la discusión por la identidad como concepto, que Lafer realiza de manera muy
superficial, lo interesante es destacar que Lafer afirma que la identidad como problema
ontológico ‘no es lo que caracteriza a la política exterior y a la actividad diplomática’. ‘Estas
tienen, en efecto’ continua Lafer, ‘como un ítem permanente en la agenda, la defensa de los
intereses de un país en el plano internacional. Identificar esos intereses y su especificidad […]
es por consiguiente un problema práctico y un ejercicio diario de la representación de la
identidad colectiva de un país’ (Lafer 2002: 20). Con este pasaje, Lafer parece separar la
identidad como ontología de la identidad como práctica. Así, habría una dimensión ontológica
de Brasil que no es puesta en juego en la política exterior y habría, por otro lado, una identidad
que es representada en la política exterior. Puesto de otro modo, Lafer no parece considerar
que la política exterior sea a su vez una práctica que pueda alterar o constituir a la identidad
(ontológica) de Brasil. Esta sospecha se ve reforzada al leer el siguiente párrafo del mismo
capítulo: ‘[La] intermediación externa [del estado con el mundo] parte de una visión de la
identidad colectiva, de un nosotros que señala especificidades. Entre estas especificidades cabe
destacar la localización geográfica en el mundo, la experiencia histórica, el código del idioma
y de la cultura, los niveles de desarrollo y los datos de la estratificación social’ (Lafer 2002: 24).

313

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 que son las que configuran su política exterior, definida por Lafer como ‘la
expresión del punto de vista de un país sobre el mundo y su funcionamiento’ y
a la identidad como ‘el conjunto de circunstancias y predicados que diferencian
[la visión de un país] y sus intereses como actor en el sistema mundial’ (Lafer
2002: 25). Analizamos a continuación alguna de ellas.
En primer lugar, Celso Lafer sostiene que ‘Brasil tiene una especificidad
que le proporciona una identidad singular en el ámbito del sistema
internacional’ (Lafer 2002: 29). El autor sostiene que Brasil es un país
continental, como Estados Unidos, Rusia o China. A la geografía, Lafer agrega
luego la economía, al señalar que Brasil se encuentra entre los diez primeros
países del mundo en términos de PBI (Lafer 2002: 30). La nota distintiva de
Brasil es que, aunque su geografía y economía la posicionan como un actor
importante en el orden internacional, ‘por estar situado en América del Sur,
no está ni estuvo nunca en su historia en la línea de frente de las tensiones
internacionales’ (Lafer 2002: 30-1).
Lafer sostiene que tres fueron los actores centrales en la construcción
de Brasil: navegantes, bandeirantes y diplomáticos. Los primeros descubrieron
el territorio; los segundos lo expandieron hacia el Oeste y los terceros
consolidaron las fronteras mediante tratados y negociaciones internacionales.
En este sentido, Lafer repite una forma de contar la historia de Brasil presente
en varios textos de la diplomacia y que hacen referencia a la profunda
continuidad del Imperio portugués devenido en Imperio brasileño, en donde
los diplomáticos de un imperio prácticamente siguieron siendo los
diplomáticos del otro o donde las líneas de acción de los primeros se
convirtieron en la base de las líneas de acción de los segundos. Esta observación
no es casual y hace a otro rasgo de la identidad política de Brasil. La
independencia brasileña es considerada como un proceso único y
sustancialmente diferente a cómo se dio la independencia en el resto de los
países de América del Sur. El propio Lafer da cuenta de esta singularidad al
afirmar que ‘lo que interesa subrayar es la importancia del papel del Imperio
en la elaboración de la identidad y de la inserción internacional de Brasil’
(Lafer 2002: 44). Y más adelante observa: La monarquía fue la base de la
identidad internacional sui generis de Brasil en el siglo XIX, en el ámbito de
las Américas: un imperio en medio de repúblicas, una gran masa territorial
de habla portuguesa que permaneció unida en un mundo hispánico que se
fragmentaba, […] ser brasileño era no ser hispánico (Lafer 2002: 44).
El juego de contrastes de Lafer es claro y los binomios dan cuenta de
una identidad construida sobre un Otro distinto: Imperio-República;
Portugués-Español; unidad-fragmentación. El paso de la Monarquía a la

314

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 República en 1889 eliminará un par de estos binomios. La proclamación de
la República será el primer paso hacia la americanización de la política exterior
de Brasil. ‘Pertenecemos a América y queremos ser americanos’ afirmaba el
Manifiesto Republicano (citado en Lafer 2002: 45) y Lafer señala que con la
República surge ‘la percepción de que ser brasileño era también ser
latinoamericano’ (Lafer 2002: 46).
Lafer coincide con la periodización de Luiz Felipe de Seixas Correa al
decir que la primera tarea de la inserción internacional de Brasil fue la
consolidación del espacio nacional, proceso que comienza en el período
monárquico y culmina con el período republicano que tuvo al Barón de Rio
Branco al frente de la diplomacia brasileña. El dato a destacar, según Lafer,
es la forma en que Brasil llevó a cabo la consolidación de sus fronteras: de
manera diplomática y pacífica. Acá Lafer destaca la labor y el genio del Barón
de Rio Branco, monárquico declarado que prefirió los asuntos internacionales
por tratarse de causas nacionales. Para Lafer, la figura de Rio Branco ilustra,
al mismo tiempo, el elemento de continuidad de la Monarquía con la República
y el elemento de cambio, al posibilitar a quienes lo sucedieron, concentrarse
en la segunda fase de la política exterior de Brasil: el desarrollo del espacio
nacional, utilizando la fórmula de Seixas Correa.
Al elemento de continuidad, Rio Branco agrega un elemento que irá
conformado, para Lafer, toda una tradición y un estilo en la política exterior
de Brasil. Se trata del camino medio, planteado por Rio Branco, ‘entre el
juridicismo radical no realista, que caracterizó a muchos de sus
contemporáneos latinoamericanos, y la pura política del poder de Teddy
Roosevelt’ (Lafer 2002: 59). Lafer sugiere pensar este camino medio como
respondiendo a una visión Grociana de las relaciones internacionales. Se
trata, puesto brevemente, de una visión que parte del realismo político en
términos de una lectura del mundo despojada de idealismo y que tiene en
cuenta las limitaciones impuestas por el poder y su distribución global. Esta
visión, sin embargo, no impide buscar la construcción de una sociedad
internacional basada en un conjunto (aunque sea mínimo) de normas e
instituciones internacionales que puede poner límites (no fin) al conflicto
entre los estados. Así, no se trata de pensar en el poder del derecho ni en el
derecho del poder sino en cómo el derecho puede poner límites al poder.
En segundo lugar, Lafer destaca la condición Sudamericana de Brasil.
‘América del Sur’, afirma Lafer, ‘no es una opción sino, para decirlo con
Ortega y Gasset, la “circunstancia” de nuestro yo diplomático’. En este sentido,
más allá de que Brasil impulse la amistad y la integración de la región, lo
cierto es que ‘un clima pacífico en América del Sur es una condición

315

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 importante para favorecer el desarrollo del espacio nacional, el vector
predominante de la política de Brasil después de Rio Branco’ (Lafer 2002:
64). Así, Brasil ha sido un defensor de la solución pacífica de controversias y
ha desplegado su capacidad como mediador en más de una oportunidad.
Lafer vuelve a destacar la línea de política exterior de Brasil inspirada
en la visión Grociana. Así, el autor menciona la voluntad de Brasil de hacer
de sus fronteras espacios de cooperación para aprovechar las ventajas
comparativas que tiene América del Sur en función de la diversificación de
sus relaciones internacionales. ‘En este molde’, señala, ‘se inserta también la
idea fuerza constante de la política exterior brasileña, orientada a asegurar
la paz y estimular el desarrollo de América del Sur’ (Lafer 2002: 68-9). Se
trata de convertir un espacio (América del Sur) en un proyecto (el desarrollo).
En tercer lugar, Lafer define a Brasil como una potencia media. El autor
analiza en particular la relación de Brasil con los Estados Unidos y su evolución
desde los años de la alianza no escrita entre Washington e Itamaraty. Esta
relación buscó dos objetivos: por un lado ‘liberar a Brasil de la preponderancia
económica y política de sus relaciones anteriores con las potencias europeas’;
y, por otro lado, preservar a Brasil en la región como líder y como interlocutor
privilegiado de ésta con Washington.
Lafer rescata el rol que jugó Ruy Barbosa como delegado de Brasil en La
Haya a partir de 1907 y destaca su labor en la II Conferencia de Paz, ‘que
señala el momento inaugural de la presencia brasileña en foros
internacionales’ (83). La labor de Ruy Barbosa durante su gestión consistió
en argumentar la igualdad jurídica de los estados como condición de
posibilidad de un orden internacional fuera del arbitrio de las grandes
potencias y en defender el recurso del arbitraje como medio de evitar la
guerra. Además, Lafer sostiene que la acción de Ruy en La Haya es significativa
porque ‘representó, en el plano externo, un accionar diplomático precursor
del tema y del proceso de democratización del sistema internacional’(Lafer
2002: 85)8 . De acuerdo a Lafer, Ruy Barbosa no fue un idealista sino un
grociano, postura que, a su entender, ‘inspira la política exterior brasileña en
el siglo XX’ (Lafer 2002: 85).
Un segundo elemento que Lafer destaca es la participación de Brasil en
las negociaciones de paz luego de la Primera Guerra Mundial. Lafer recuerda
que al momento de comenzar las sesiones en Versalles, la conferencia propuso
8
Esta observación no es casual ya que la democratización del sistema internacional fue uno
de los argumentos más trabajados por la diplomacia brasileña durante los noventa y por
supuesto Celso Lafer tuvo su lugar destacado, primero como canciller de Collor de Mello
y, luego, como canciller de FH Cardoso.

316

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 una distinción entre potencias beligerantes con intereses generales y potencias
con intereses limitados, siendo que las primeras participarían en todas las
reuniones y las segundas sólo en aquellas que tocaran temas de su interés
particular. Siguiendo a Martin Wight (1977), Lafer afirma que esta distinción
es la mejor definición de una gran potencia: ‘tener intereses generales significa
tener intereses tan vastos como el propio sistema interestatal, que en el siglo
XX es mundial’ (Lafer 2002: 88). Lo interesante de esta distinción es que
luego Lafer dirá que: La afirmación de que Brasil tiene “intereses generales”,
es decir, una visión sobre el mundo y su funcionamiento, y de que esta visión
es importante para resguardar y encaminar los intereses específicos del país,
explicitada en la primera posguerra, será una constante de la identidad
internacional brasileña en el curso del siglo XX. El locus standi para esta
afirmación reside en la aptitud diplomática con la cual Brasil, con visión y
estilo grocianos, ha operado de manera continua en su presencia en la vida
internacional como potencia media de escala continental y relevancia regional
(Lafer 2002: 90).
Si Brasil es una potencia media con intereses generales esto se debe,
siguiendo a Lafer, a la aptitud diplomática de Brasil y a su visión grociana.
Más allá, siguiendo con el concepto de potencia media, Lafer hace mención
a un trabajo de Gelson Fonseca Jr. (1998), en donde el autor ubica a esta
categoría en ‘un espacio políticamente viable de proposiciones diplomáticas,
lo cual le permite ser un articulador de consensos’ (Lafer 2002: 92). Brasil
sería un país lo suficientemente importante como para dialogar con las
potencias, y lo suficientemente sensible a las realidad y necesidades de los
países pequeños. Brasil es, entonces, un país mediador, un país indicado para
trabajar por la posibilidad de la armonía (Lafer 2002: 93).
En cuarto lugar, Lafer identifica al desarrollo como una problemática central
del Brasil y que hace a su identidad. La vinculación entre identidad nacional y
desarrollo tuvo como dato la cuestión de la estratificación internacional: la
percepción del Otro derivada de las asimetrías de poder entre los estados (Lafer
2002: 101). Lafer observa, sin embargo, que la clave del debate giró en torno al
contraste entre el país potencial y el país real y por lo tanto se trató de que el
primero coincidiera con el segundo. Puesto en otros términos, la idea de un
nacionalismo orientado hacia adentro significa que Brasil no puede reducir el
diferencial de poder internacional mediante la confrontación con las potencias o
el compromiso con lógicas de equilibrio de poder. Analizando las diferentes líneas
de nacionalismo en Brasil, Lafer señala la Revolución de 1930 como un evento
que marcó la historia de Brasil y que puso sobre la mesa la noción de Brasil como
país subdesarrollado. Así, el proyecto nacionalista (construir una nación) debió

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 enfrentar el primer desafío (superar la brecha social interna) y para ello fue
necesario poner todo el acento en la cuestión del desarrollo. A partir de este
nacionalismo de fines, Lafer identifica dos líneas de política exterior de Brasil. La
primera tuvo que ver con el objetivo de maximizar espacios de autonomía. La
segunda consistió en la gimnasia permanente de la diplomacia brasileña de
encontrar ‘cuáles son los recursos externos que, en distintas coyunturas
internacionales, pueden movilizarse para atender al imperativo interno del desafío
del desarrollo’ (Lafer 2002: 107).
Finalizando el ensayo, Lafer considera la década de los noventa como el
punto que marcó el fin del siglo XX corto brasileño, el cual coincide con el
siglo corto de Eric Hobsbawn (1998). ¿En qué consistieron los cambios
operados en los noventa que llevaron, según Lafer, a revisar la estrategia de
inserción internacional de Brasil? Lafer (2002: 133) señala que las polaridades
de la Guerra Fría (Este-Oeste, Norte-Sur) son mucho más indefinidas. A esto
contribuyen dos lógicas, una de la globalización (de la economía, la tecnología
y las finanzas) y otra de la fragmentación (de identidades sociales y políticas).
Otro dato clave es que los Estados Unidos ‘son hoy la única superpotencia
mundial’ que afirma su globalismo ‘en el campo estratégico militar, en el
económico financiero y en el de los valores’ (Lafer 2002: 135). Lafer luego
revisa la situación de China, Rusia, la Unión Europea y Japón para concluir
que todas se encuentran en situaciones de transición y reacomodamiento. En
este contexto, sostiene que el proceso de erosión de las fronteras y la
consecuente dilución de la línea que separa lo interno de lo externo hacen
que el desarrollo por el distanciamiento relativo bajo la lógica del nacionalismo
de fines no sea más efectivo (Lafer 2002: 138). En todo caso, sugiere, se trata
de dejar de lado algunas constantes en la política brasileña, por ejemplo, la
búsqueda de autonomía para construir una potencia media de escala
continental, y recuperar otras, por ejemplo, la tradición grociana de la política
exterior brasileña. Se trata, en definitiva, de analizar la situación actual y ver
cómo es posible realizar una visión del mundo brasileña. Lo cierto es que
para Lafer, la relación entre identidad y economía planteada por el
nacionalismo de fines se volvió inoperante (Lafer 2002: 142) y por lo tanto
esta relación ‘sólo puede construirse por medio de la participación activa en
la elaboración de las normas y pautas de conducta de la gestión del orden
mundial (Lafer 2002: 143). Con esta afirmación, Lafer apunta a retomar el
componente grociano de la identidad internacional de Brasil. Si los
componentes de la identidad internacional de Brasil son varios y actúan como
si fueran capas, es probable entonces, dejar de lado algunos (el nacionalismo
de fines) y retomar otros (la visión grociana).

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 Por último, Lafer (2002: 144) destaca la labor de Fernando Henrique
Cardosso, como canciller y ministro de Economía de Itamar Franco y luego
como presidente de la República. En particular hace referencia a la
estabilización de la economía operada a partir de la implantación del Plan
Real, lo que ‘revitalizó, en el plano externo, el alcance y la coherencia de los
activos diplomáticos de una conducta de corte grociano’. Cree que la visión
grociana se sostiene –y debe ser sostenida – en el hecho de que Brasil sigue
siendo un país importante de escala continental y por lo tanto relevante para
el orden mundial y con capacidad de construir consensos entre estados chicos
y grandes, desarrollados y subdesarrollados.

Hobbes, Marx y Grotio en la identidad internacional de Brasil

Al momento de comparar los tres trabajos, resulta interesante destacar de
qué modo cada uno ofrece una interpretación de la trayectoria de política
exterior de Brasil construida desde distintos lugares. Aunque el tiempo histórico
analizado es muy similar, cada autor estructura una narrativa, escoge distintos
eventos y les da un sentido inscripto en un conjunto de categorías conceptuales
que sirven para explicarlos. De este modo surgen las tres figuras que recorren,
explícita o implícitamente, los tres textos: Hobbes, Marx y Grotio.
Para Leticia Pinheiro, Hobbes parece ser la figura más gravitante del
pensamiento brasileño sobre política internacional y política exterior. Aunque
Pinheiro afirma que la noción de autonomía y desarrollo recorren el deseo
brasileño en política exterior, la autora, a diferencia de Vizentini, inscribe
estos dos deseos más en términos políticos que económicos. Así, es posible
hablar de una visión realista de la política internacional con consecuencias
concretas sobre la política exterior de Brasil. En palabras de la autora: Por lo
tanto, este rápido paseo por los paradigmas de política externa brasileña,
sugiere la constancia de una concepción realista a lo largo de la historia y,
exceptuando los cortos períodos en que el ‘americanismo ideológico’ fue
hegemónico, de una fuerte dosis de pragmatismo. En este sentido, también
con Fernando Henrique Cardoso la política externa brasileña mantuvo su
histórica fidelidad a los principios realistas de búsqueda de autonomía. Su
satisfacción, entre tanto, pasó a estar asociada al proyecto de ajuste liberal de
la economía, que se traduciría por los objetivos del país de negociar su adhesión
a los regímenes internacionales en vigor, con vistas a aumentar su capacidad
de acceso a recursos financieros y tecnológicos en dirección a un mayor
desarrollo. En este sentido, la estrategia para satisfacer el deseo de autonomía
percibida como condición de acceso al desarrollo no podría más ser por la

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 distancia, sino, conforme a sus proponentes, por la participación (Pinheiro
2004: 67).
Pinheiro es de la idea, entonces, que el pensamiento brasileño en política
internacional ha tenido un bajo continuo llamado realismo. Esta narrativa
implica una forma de narrar que se acerca más a la tragedia: la repetición de
una historia donde los actores cambian pero el libreto persiste. En otras
palabras, una visión trágica de la política internacional implica asumir que
las continuidades son más importantes que los cambios, que el sistema
internacional se estratifica en términos de poder y que los estados desarrollan
sus actividades a la sombra del conflicto o la guerra. No es casual, de este
modo, que su texto se construya como un péndulo entre americanismo y
globalismo como dos estrategias conocidas al pensamiento realista: el
alineamiento y el balanceo.
Para Vizentini, la figura que parece recorrer su texto ex Marx. No en un
sentido político sino como clave de interpretación del ambiente internacional
y del lugar de Brasil en él. El autor, a diferencia de Pinheiro, va tomando
posiciones a lo largo del texto, cuestionando intensamente los modelos de
política exterior inspirados en el (neo)liberalismo y apoyando los modelos
inspirados en un nacional-desarrollismo. En Vizentini, la historia de la política
exterior de Brasil puede ser descripta también como un péndulo, pero esta
vez de ascensos y caídas, de momentos en que Brasil supo hacer uso de su
política exterior para maximizar autonomía y momentos en que Brasil resignó
soberanía y margen de maniobra.
Mientras que el trabajo de Leticia Pinherio estructura la trayectoria de
la política exterior de Brasil en términos geográficos (americanismo versus
globalismo), el trabajo de Vizentini estructura esta misma trayectoria en
términos económicos o más concretamente en términos de desarrollo. Así
como en el trabajo de Pinheiro los cambios de puntuación están dados por
cambios en las orientaciones geográficas (que suponen también orientaciones
políticas y de identidad), los cambios de política exterior en el análisis de
Vizentini están dados por momentos en que la política exterior se aleja o se
acerca a su misión central: ser un instrumento para el desarrollo de Brasil.
De esta forma, la historia de la inserción internacional de Brasil, al menos
desde Vargas en adelante, estaría dada por gobiernos que hicieron de la política
exterior un instrumento para el desarrollo, con la consecuencia de sumar
mayor autonomía, y gobiernos que hicieron de la política exterior un
instrumento de sumisión a las potencias centrales, con la consiguiente pérdida
de autonomía. De este modo, si el péndulo de Pinheiro se mueve entre
americanistas y globalistas, el péndulo de Vizentini se mueve entre

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Victor.p65 320 14-07-2009, 17:47

 nacionalistas/desarrollistas y entreguistas/liberales. Con ello Vizentini
construye una relación de equivalencia entre política exterior, desarrollo
nacional y autonomía , relación que se sustenta en la exclusión del
(neo)liberalismo como alternativa económico y política. Esta forma de narrar
la política exterior se aleja de la narrativa trágica y se acerca a una narrativa
más romántica. Así, Vizentini parece identificar el lado correcto de la aventura
brasileña (el nacional-desarrollismo) y el lado dañino (los liberales y
entreguistas). De ahí que denomine a los años noventa como la era del
abandono de un proyecto nacional y la sujeción a los países centrales del
capitalismo global.
Es evidente que mientras Vizentini privilegia la cuestión ideológica en la
construcción de su relato, Pinheiro privilegia los interlocutores con que Brasil
construye su política exterior. Así, aunque uno pueda observar un aire familiar
entre el modelo nacional-desarrollista y el globalismo y entre el modelo
liberal/entreguista y el americanismo, lo cierto es que Pinheiro termina
privilegiando actores antes que ideologías. Pinheiro, vale la pena recordar,
no niega que la idea de desarrollo haya sido la fuerza motora de la política
exterior. Sin embargo, cuestiona el supuesto de que para que la política exterior
sirva al desarrollo hay una sola forma de concebir esa política exterior. En el
fondo, pareciera estar en juego la relación existente entre desarrollo y
autonomía. Mientras que el nacionalismo afirmará la autonomía como un
medio para alcanzar el desarrollo, los liberales considerarán la autonomía
como el resultado del crecimiento y desarrollo, estadio que para ser alcanzado
necesita de la inversión extranjera y de las relaciones amistosas con las grandes
potencias.
Para Celso Lafer la figura representativa de la política exterior de Brasil
es Hugo Grotio. Lafer identifica el nacimiento del paradigma grotiano con la
experiencia diplomática del Barón de Rio Branco y, más concretamente, con
el rol jugado por Brasil en La Haya y en la Primera y Segunda Guerra Mundial.
Lo interesante es que a esta matriz grotiana, Lafer va incorporando elementos
(o componentes como él los llama) a la identidad internacional de Brasil.
Esta incorporación, en principio, no produce un conflicto de paradigmas
(Pinheiro) o entre proyectos de desarrollo (Vizentini) sino que se van
incorporando uno a uno como capas en la identidad de una cebolla. El texto
de Lafer, de este modo, insinúa la capacidad de la elite brasileña de construir
una visión más o menos homogénea del mundo y del lugar de Brasil en él.
Aunque Lafer no niega las realidades del poder, como buen grotiano cree
que éstas pueden acomodarse a través del diálogo diplomático y las
instituciones internacionales. En este sentido, la forma de narrar de Lafer se

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 aleja de la tragedia y el romance y se acerca a la comedia. La comedia es una
forma de drama, como lo es la tragedia, pero un drama que acepta
reconciliaciones. Estas reconciliaciones son siempre parciales, siempre sujetas
a nuevos conflictos, pero el hombre se ve reconciliado (al menos
temporalmente) con otros hombres, con el mundo o con la sociedad. Los
conflictos se resuelven pero de manera temporaria y los mismos elementos
que intervienen en el conflicto suelen intervenir en su solución. Así, la comedia
ocupar un lugar intermedio entre la visión realista y la visión idealista. Este
lugar intermedio parece ser un lugar en donde Lafer se siente muy cómodo,
como pasamos a explicar.
A lo largo de su trabajo es posible visualizar un patrón discursivo que consiste
en ubicar a Brasil y su visión del mundo como ocupando un camino medio a lo
largo de un número de conceptos. Esto se observa en cinco movidas. Primero,
Brasil es parte de Occidente, pero también es parte del Tercer Mundo y por lo
tanto es otro Occidente, un Occidente más pobre, más problemático. Segundo, la
visión del mundo de Brasil no toca los extremos del idealismo juridicista ni de la
política de poder sino que se mantiene en el justo medio grociano. Tercero, Brasil
no es una potencia global ni regional sino que es una ‘potencia media de escala
continental’ (Lafer, 2002: 90). Cuarto, en tanto potencia media, el poder de Brasil
no reside en el poder duro ni, por supuesto, en la debilidad, sino en su soft power.
Quinto, el nacionalismo en Brasil no es un nacionalismo expansivo ni un
nacionalismo de aislamiento: es un nacionalismo de fines que busca una inserción
mundial controlada (limitada) por el estado bajo el modelo de la industrialización
por sustitución de importaciones.
Aunque Lafer no cuenta una historia de política exterior, como sí lo
hacen Pinheiro y Vizentini, el libro también tiene una narrativa de Brasil y su
inserción en el mundo. Esta narrativa está compuesta de dos elementos.
Primero, la idea de una continuidad en la política exterior de Brasil. Lafer
parte de Rio Branco y desde él traza una línea diplomática que continua con
sus sucesores a la vez que éstos van incorporando otros conceptos. En ninguna
parte Lafer plantea contradicciones o pujas entre distintos proyectos de país
y por lo tanto distintos proyectos de política exterior. Mientras que Vizentini
presenta un Brasil atravesado por un debate permanente entre liberales y
desarrollistas que se desarrolló a la manera de un péndulo, Lafer prefiere
presentar un Brasil que va agregando, sintetizando, armonizando enfoques
que se complementan en lugar de contradecirse. Así, la idea de una política
exterior orientada al desarrollo (asunto al que Lafer presta mucha atención)
no parece estar, en su visión, en tensión con una política exterior en base
grociana, que promueva la construcción de una sociedad internacional sobre

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 la base del derecho internacional y las instituciones internacionales. Aqui
entra el segundo aspecto de su narrativa, que es la mirada grociana del mundo.
Lafer afirma que la mirada grociana ha sido una línea profunda de la política
exterior de Brasil y elige aquellos eventos/decisiones que ilustran esta
orientación. Al hacer esto, Lafer omite determinados eventos o circunstancias
que alejan a Brasil del enfoque grociano. Lafer destaca, por ejemplo, la
adhesión del gobierno de Cardoso al TNP, pero omite señalar o explicar por
qué Brasil resistió tantos años la firma de este tratado. En efecto, una línea de
política exterior de Brasil, que tuvo su mayor peso entre los sesenta y los
ochenta, auspició la autonomía de Brasil en el ámbito internacional, lo que
implicó evitar quedar atrapado por acuerdos internacionales o por presiones
de organismos internacionales.
Lafer escribe como un intérprete de la identidad internacional de Brasil,
pero, al mismo tiempo, busca reorientar la acción externa de Itamaraty a lo
largo de determinadas líneas de identidad. De este modo, es posible encontrar
en un mismo texto, dos perfiles de Celso Lafer. Por un lado, hay un Lafer que
interpreta las líneas profundas de la identidad internacional de Brasil. Por el
otro, se trata de un Lafer que interviene en la estructura de la identidad de
Brasil para corregir el rumbo a la luz de un mundo que cambió. Estas dos
movidas en Lafer –un discurso de síntesis y una posición de intérprete de la
identidad nacional - están en consonancia con la descripción que Renato
Ortiz hacía acerca del rol de los intelectuales en la construcción de la identidad
nacional brasileña: Todo sucede como si los intelectuales tradicionales fuesen
los descifradores del Ser nacional, ellos se ocuparían, como los filósofos, del
reino de la calidad, cabría a los administradores, una vez asegurada la plenitud
de la cultura brasileña, realizarla concretamente. El estado manipula la
categoría de memoria nacional al interior de un cuadro de racionalización
de la sociedad. Esta memoria le posibilita, por un lado, establecer un puente
entre el presente y el pasado, lo que legitima una historia de un Brasil sin
rupturas ni violencia. Por el otro, ella se impone como memoria colectiva,
esto es, como un mito unificador del Ser y de la sociedad brasileña. La sociedad
cambió pero su “esencia” sería idéntica a su propia raíz (Ortiz 2006: 124).
Un nuevo orden mundial reclama un nuevo modo de inserción, pero,
para esto, Brasil cuenta con un conjunto de discursos históricos de su identidad
internacional a los cuales apelar para reorientar la inserción internacional.
De ahí la noción del cambio en la continuidad: algunos discursos pasan a un
segundo plano (la autonomía y el nacionalismo) y otros recuperan su vitalidad
(Brasil como mediador y constructor de soft power sobre una visión grociana
de la política internacional).

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 Siguiendo con Grotio, es interesante notar cómo Lafer y Pinheiro hacen
usos tan dispares del mismo autor. Si para Lafer la visión grotiana es una
fuerza profunda de la política exterior de Brasil; para Pinheiro, el globalismo
en base grotiana ha sido tan sólo un momento muy preciso de la política
exterior, entre 1961 y 1964. Detrás de este uso diferente de Grotio está por
supuesto el hecho de que Pinheiro viene a cuestionar el texto de Lafer, al
afirmar que no fue Grotio sino Hobbes quien más influyó en la política exterior
de Brasil. En todo caso, Grotio complementa o modera la visión hobbesiana
pero no la excluye de ningún modo. Allí donde Lafer ve convicciones (en el
grotianismo) Pinheiro ve cálculos sobre bases realistas.
Leticia Pinheiro observa (2004: 10-11) que buscar el desarrollo mediante
la política exterior no significa adoptar siempre una misma línea de inserción
internacional. Que las elites brasileñas concuerden en la idea de que la política
exterior debe servir al desarrollo no significa que concuerden en cuál es la
orientación que deben darle a la política exterior. En este sentido, definir la
identidad de Brasil como un país en desarrollo ocupando un lugar en la
periferia del sistema capitalista no implica un vínculo directo entre identidad
y política exterior. La meta del desarrollo en la política exterior de Brasil
parece ser un objetivo compartido en la interpretación que realizan Pinheiro,
Vizentini y Lafer. Opera, se podría decir, como un concepto meta-ideológico.
Sin embargo, no parecen ofrecer un mismo camino acerca de cómo alcanzarlo.
Esta afirmación sugiere que una identidad estatal en particular no implica
una política exterior en particular dado que un número específico de políticas
o acciones podría ser compatible con una identidad estatal. Dicho de otro
modo, cuanto más ambigua sea una identidad, mayor margen de maniobra
tendrán los actores responsables de la política exterior de un país.
Al analizar el lugar de las narrativas en las relaciones internacionales
Erik Ringmar (2004) extrae cuatro conclusiones centrales. Primero, es posible
contar varias historias de la política internacional apelando incluso a los
mismos eventos, hechos, o datos de la realidad. Segundo, las narrativas son
inconmensurables y por lo tanto es imposible determinar cuál es la narrativa
correcta y cuál la incorrecta. Tercero, es posible pensar narrativas que utilizan
más de un tipo de narración: existen comedias románticas y comedias trágicas.
Pensar una sátira romántica es más difícil. Cuarto, cada narrativa implica
diferentes agendas de acción y por lo tanto diferentes imperativos morales.
Este trabajo mostró de qué manera es posible contar de modos distintos
la política exterior de un mismo país apelando a los mismos eventos. Contar
historias con sentido demanda articular de un modo consistente actores,
eventos y significados que el narrador les atribuye. Este trabajo presentó tres

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 historias con sentido acerca de la política exterior de Brasil. Si desde la
Argentina Brasil es (re)presentado muchas veces como un caso de política
exterior estable y coherente a lo largo del tiempo, resulta por lo menos
llamativo descubrir que en el propio Brasil, al menos desde el campo
intelectual, parece no haber un acuerdo en este sentido. Este dato es importante
no sólo por la riqueza académica que aporta al debate de la inserción
internacional de Brasil sino también, y de modo más crucial, porque toda
política exterior descansa en una interpretación acerca del mundo y del lugar
del país en él, interpretación que nunca es ajena al mundo académico.

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325

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 326

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 PRINCIPIOS DE POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA Y BRASILEÑA. LA
MIRADA DE SUS PRECURSORES

PRINCÍPIOS DE POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA E BRASILEIRA – A

VISÃO DE SEUS PRECURSORES

Maria Gisela Pereyra Doval

Resumo

Este trabalho pretende situar-se num plano alternativo à abordagem

comparativa das políticas exteriores de Argentina e Brasil, cuja característica
mais marcante é promover o estudo das continuidades e rupturas. Seu eixo
constitutivo surge da necessidade de avançar na reflexão sobre a existência
de idéias “estruturantes”, que, além das condutas do “vir a ser” de
determinados grupos ou das análises sobre tipos de regimes, supõe um
substrato mais ou menos constante. Ante isso, elegeu-se vincular conteúdo e
sujeito para relevar na evolução história posterior a permanente ponderação
do continuum sujeito-pensamento.
O trabalho realiza uma breve descrição da evolução do princípio de
soberania na política exterior argentina e do surgimento deste princípio com
a figura de Drago; e da evolução do princípio de neutralidade diplomática,
junto à figura de Yrigoyen como seu precursor, no caso argentino. No caso
do Brasil, também se faz um pequeno relato da evolução do princípio de
soberania e de seu precursor, o Barão do Rio Branco, e se descreve o princípio
de autonomia, exaltando a figura de San Tiago Dantas como precedente do
globalismo enquanto estratégia autonomista.

Resumen

Este trabajo pretende situarse en un plano alternativo al abordaje

comparativo de las políticas exteriores de Argentina y Brasil que tiende a
repartir continuidades y rupturas. Su eje constitutivo surge de la necesidad
de avanzar en la reflexión de la existencia de ideas estructurantes, que más
allá de las conductas del devenir de determinados grupos o de los análisis
sobre tipos de régimen, suponen un sustrato más o menos constante. Ante

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 ello, se eligió vincular contenido y sujeto para relevar en la evolución histórica
posterior la permanente ponderación del continuum sujeto-pensamiento.
El trabajo realiza una breve descripción de la evolución del principio de
soberanía en la política exterior argentina y del surgimiento de este principio
mediante la figura de Drago; y de la evolución del principio de neutralidad
diplomática, junto a la figura de Yrigoyen como su precursor, en el caso
argentino. En el caso de Brasil, también se hace un pequeño raconto de la
evolución del principio de soberanía y de su precursor, el Barón de Rio Branco,
y se describe el principio de autonomía, exaltando a San Tiago Dantas como
precedente del globalismo en tanto estrategia autonomista.

Abstract

This article shows an alternative path to the comparative approach

usually used to analyse Argentina’s and Brazil’s foreign policies which remarks
continuities and breakdowns. The central argument points the need to study
what can be called structural-core ideas, which, despite the behaviour of
certain groups or the type of regime, can be considered as permanently
underlying any relevant decision on foreign policy. This assumption has led
to link content with character, so as to detect in the subsequent historical
evolution the continuum character-thought.
The paper begins with the case of the Argentinean Foreign Policy through
the analysis of the origin and evolution of two main principles. In the first
case, sovereignty is dealt with, along with the study of Drago’s thought. Then,
diplomatic neutrality is considered, along with the study of Yrigoyen’s position
as its precursor. In the Brazilian’s case, there is also a recount of the evolution
of the sovereignty principle and its precursor, Rio Branco, and a description
of the autonomy principle, stressing San Tiago Dantas figure, preceding the
globalism as an autonomist strategy.

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 Introducción

P olítica exterior e historia se encuentran vinculadas de diversos modos y

por diversas razones, sobre todo porque se reflejan visiones y percepciones
de intereses nacionales anclados en la formación del Estado, sus características
distintivas y la tensión con la que cada país, al ejercer su individualidad y su
soberanía, carga en su relación con el otro (de Seixas Corrêa, 2000). Como
plantea Jose Honorio Rodrigues (1961: 147), las naciones, como sociedades
políticas, viven bajo el imperio de sus intereses vitales, que crean reacciones
emocionales y convicciones racionales, y dan al pueblo y a sus líderes un
comportamiento histórico único.
Estos intereses vitales o aspiraciones permanentes, junto con el proyecto
de desarrollo interno, permiten que en algunos estados se mantenga una
coherencia y continuidad en torno al modo de diseñar e implementar la
política exterior y, con ella, en los patrones de inserción en el sistema
internacional. Esto, a pesar de las variaciones que pueden producirse en los
diferentes gobiernos para adecuar los objetivos a la coyuntura.
Con respecto a la política exterior argentina, cabe aclarar que no puede
considerarse coherente y continua, sino espasmódica. Acordamos con Lechini
(2006: 30) cuando plantea que “el cambio precipitado de posturas le quitó
solidez y coherencia internacional a las acciones externas” argentinas. Como
también plantea Pereyra Mele (2008), los políticos argentinos siguen hoy un
derrotero en política externa que los muestra sorprendidos por los
acontecimientos y, así reaccionan lentos y a destiempo para la defensa de los
intereses nacionales. Quizás esto esté relacionado con la poca importancia
que reviste en Argentina la cancillería como institución, lo que lleva su política
exterior a plantear objetivos y respuestas a corto plazo.
Sin embargo, a pesar de no ser estructurantes, como en el caso brasileño,
determinados principios de política exterior se han mantenido con el correr de
los años. Fueron esencialmente dos los principios permanentes: la defensa de
la soberanía y la neutralidad en conflictos externos; y, con ellos, dos personas:
Drago e Yrigoyen los precursores de dichos principios de política exterior en el
caso argentino. Drago fue acérrimo defensor del principio de soberanía, lo que
se refleja en su famosa Doctrina; Yrigoyen, defensor de la ética y la moral
internacional, promovió la neutralidad argentina, la cual se mantuvo durante
dos guerras mundiales y se sigue manteniendo en estos tiempos.
Por otra parte, el proceso diplomático brasileño ha hecho un culto de
sus ideas y acciones que tienen vocación de permanencia en el tiempo, de
tradición, de contacto del presente con el pasado y el futuro. La política externa

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Victor.p65 329 14-07-2009, 17:47

 brasileña está vinculada a los intereses permanentes y nacionales a largo
plazo, de ahí deriva su coherencia y continuidad. Desde su independencia,
los diplomáticos que inauguraron la política exterior, establecieron una
tradición que la dotó de sentido estratégico y pragmático, lo que evitó desvíos
bruscos de doctrina.
En este punto, las grandes personalidades de la política exterior brasileña
han dejado su impronta, lo que permitió generar la coherencia estructural que
se trasunta en la política exterior actual. El Barón de Rio Branco construyó una
fuerte tradición de defensa de la soberanía al abocarse a la consolidación del
territorio nacional, y de resolución pacífica de conflictos; San Tiago Dantas fue
un fuerte defensor del proyecto nacional autónomo de su época, el cual se
apoyó en el globalismo –o universalismo- de las relaciones exteriores brasileñas.
A través de sus acciones, José Maria da Silva Paranhos Júnior, Francisco
Clementino de San Tiago Dantas, Luis María Drago y Juan Hipólito del Sagrado
Corazón de Jesús Yrigoyen, reflejaron las problemáticas y pensamientos del
período en que cada uno fue protagonista de la historia, perdurando, al mismo
tiempo, en los diseños y principios de política exterior más contemporáneos
en sus respectivos países. Son figuras que contribuyeron a la formulación de
una política exterior dedicada a la preservación de la autonomía y de la
soberanía del Estado, dentro de un espíritu de paz y negociación.
El siguiente trabajo pretende situarse en un plano alternativo al abordaje
comparativo que tiende a repartir continuidades y rupturas en el escenario
de las políticas exteriores de Argentina y Brasil. Su eje constitutivo surge de la
necesidad de avanzar en la reflexión de la existencia de ideas estructurantes,
que más allá de las conductas del devenir de determinados grupos o tipos de
régimen, suponen un sustrato más o menos constante. Ante ello, elegimos
vincular contenido y sujeto -esto es diplomáticos y políticos- con un doble
objetivo. El primero, descubrir una temporalidad de inicio, y el segundo relevar
en la evolución histórica posterior la permanente ponderación del continuum
sujeto-pensamiento. De esta forma, en primer lugar se hará una pequeña
descripción de la evolución del principio de soberanía en la política exterior
argentina, y del surgimiento de este principio mediante la figura de Drago.
Posteriormente, se describirá la evolución del principio de neutralidad
diplomática, y de la figura de Yrigoyen como su precursor. En el caso de
Brasil, también se hará un pequeño raconto de la evolución del principio de
soberanía y de su precursor, el Barón de Rio Branco. Por último, se describirá
el principio de autonomía, exaltando a San Tiago Dantas como precedente
del globalismo como estrategia autonomista.

330

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 Política Exterior Argentina
En general, a pesar de que los dirigentes argentinos buscaron el interés
nacional de su país, cada uno tuvo su propia visión de cual era el interés
nacional que debía perseguirse, de este modo, los ejes estructurantes de la
política exterior argentina fueron menos intensos o visibles que los
coyunturales. Así, el establecimiento de tendencias profundas -denominación
de Puig que apunta a aquellos lineamientos generales a que la política exterior
de un país tiende- se reconoce, en el caso argentino, solo en algunos principios
de su política exterior. Es decir, Argentina tiene iniciativas o diseños
esporádicos, pero no un proyecto nacional como política de Estado.
Esta característica de la política exterior argentina puede ser ilustrada
como una cabeza de medusa que presenta varias aristas para la gestión externa
y que finaliza cuando termina el gobierno de turno. Sin embargo, según Puig,
aunque un análisis superficial de la política exterior argentina parezca
demostrar su incoherencia permanente, de una lectura cuidadosa de los textos
de los especialistas en la materia, se desprenden y reconocen determinadas
pautas y principios como intactos. En este trabajo, describiremos dos de ellos
con las visiones de sus respectivos precursores: la defensa de la soberanía, en
la figura de Drago; y el neutralismo de Yrigoyen.

1- Defensa de la Soberanía

Según la caracterización realizada por Puig (1984), desde la independencia

del Estado hasta la Primera Guerra Mundial la política territorial argentina se
definió por su debilidad. Los ejemplos de esta debilidad en el caso argentino
contrastan (como veremos más adelante) con la importancia que en el mismo
período se le otorgó en Brasil. Así, con excepción del período de Rosas (1835-
1852)1 , encontramos próceres argentinos que tienen ideas y pensamientos
antiargentinos. Por ejemplo, para Alberdi nada existe de valioso en América, o
el terreno es nuestra peste en América como lo es en Europa su carencia; y
para Sarmiento, los Estados Unidos son el único país culto que existe sobre la
tierra, al mismo tiempo que estimuló la ocupación de la Patagonia por parte de
Chile con el argumento de que en manos de los chilenos la misma sería un foco

1
Como relata Felipe Pigna, quizás uno de los aspectos más positivos del gobierno de Rosas
haya sido el de la defensa de la integridad territorial de la Argentina. Debió enfrentar
conflictos armados con Uruguay, Bolivia, Brasil, Francia e Inglaterra. De todos ellos salió
airoso. (Diario Clarín, 23 de noviembre de 2008, Suplemento Zona, página 37).

331

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 de civilización y comercio y la ocupación de las Islas Malvinas por Inglaterra
le parecía conveniente a la civilización y al progreso (Hernández Arregui, 1973).
Todos los conflictos de límites y cuestiones territoriales se resolvieron en
detrimento de la Argentina 2 . “Lo que en el fondo se advierte es una
despreocupación generalizada respecto de estas cuestiones, como si realmente
no importara a la Argentina perder territorio, más aún, como si ello fuera
beneficioso para el país” (Puig, 1984: 118).
Sin embargo, una nueva concepción espacial de la soberanía territorial
comienza a surgir posteriormente a la Primera Guerra Mundial. Aunque
como una política de Estado enfocada en fomentar la explotación de petróleo
–y no a proteger el territorio nacional-, el establecimiento de líneas ferroviarias
en las zonas más alejadas de la Pampa húmeda y el norte chaqueño
posibilitaron la integración de estas regiones, otrora alejadas de los centros
más desarrollados del país.
No obstante es a partir del final de la Segunda Guerra Mundial cuando
la defensa del patrimonio nacional se impondrá como una política de Estado
que, a partir de entonces, será una constante en la política exterior argentina,
sobre todo en lo que refiere a las Islas Malvinas3 .
Sin dudas, el organismo multilateral en donde más se ha discutido el
tema de Malvinas fue –y sigue siendo- las Naciones Unidas. En 1946 Argentina
y Gran Bretaña efectuaron una declaración conjunta en donde, simple o
complejamente, ninguno de los dos países reconocía la soberanía del otro
sobre las Islas. De esta forma, no se llegó a ningún acuerdo y las posturas de
ambos gobierno fueron endureciéndose con el correr de los años. Ya en 1975
se evidenciaba la mayor incidencia de las Fuerzas Armadas en el conflicto.
Los comunicados de prensa4 no eran un mero gesto declarativo, sino que
fueron introductorios a la política posteriormente desplegada por el régimen
militar, incluida la declaración de guerra a Gran Bretaña en 1982.

2
Sin embargo, cabe aclarar en este punto que, según Escudé (1988), la pérdida de territorios
por parte de Argentina es un mito, ya que los mismos eran territorios que no le
correspondían.
3
Esto más allá de las acciones y direcciones que han tomado los distintos gobiernos para
enfrentar este conflicto, planteándolo ya de forma bélica, ya como derecho de soberanía o
como principio de integridad territorial.
4
“(...) el pueblo de la República debe estar advertido de que su gobierno, juntamente con las
Fuerzas Armadas comparten (…) el celo de aquél por la defensa de la dignidad y derechos
de la Nación y que actuarán sin precipitación pero con toda persistencia, la prudencia y la
energía que sean necesarias (…)”. Comunicado de Prensa del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, 02 de enero de 1976.

332

Victor.p65 332 14-07-2009, 17:47

 Finalizada la guerra, el gobierno democrático intentó restituir los vínculos
con Londres, pero las agresiones todavía eran muy recientes. Finalmente, en
febrero de 1990 se restablecieron las relaciones diplomáticas. En conclusión,
formalmente, la cuestión de la soberanía sobre las Islas Malvinas está en
discusión desde 1946 hasta la actualidad, y constituye una cuestión de agenda
prioritaria en todos los gobiernos sucesivos.
Por otra parte, y aunque es un conflicto ya solucionado desde hace
varios años, la disputa sobre el Canal del Beagle, con Chile, merece ser
brevemente mencionada ya que también forma parte de la antigua agenda
sobre la defensa de la soberanía territorial. Como se ha señalado anteriormente,
para algunos de nuestros próceres la inmensidad del territorio argentino no
era una ventaja ni una oportunidad, sino un problema del que debíamos
desligarnos.
A pesar de no haber delimitado el territorio, desde 1881 año en que se
firmó el primer Tratado de Límites, este no fue tema de conflicto entre los dos
países. Sin embargo, hacia 1966, tras idas y venidas diplomáticas, el discurso
de la cancillería argentina cambió en cuanto someter el conflicto a arbitraje
–como se había acordado en 1904-. La de la negociación política directa fue
la solución propuesta por Argentina en adelante –aunque el gobierno de la
Revolución Argentina y los consiguientes cambios en la administración del
país hicieron que se aceptara el compromiso arbitral, retractándose el gobierno
del Proceso militar5 -; Chile, por otra parte, siempre fue coherente al insistir
con el arbitraje.
Hacia finales de 1978 la Junta Militar argentina preparaba un inminente
ataque a Chile, en palabras de Lanús: “(…) la Argentina vivía la última fase
de la preparación de una guerra contra Chile. Los juristas y los diplomáticos
habían desahuciado sus esperanzas de evitarla” (1984: 526). Sin embargo,
una vuelta más de negociaciones desesperadas finalmente consiguió que
ambas partes aceptaran la mediación papal.
La firma del Tratado de Paz y Amistad, firmada el 29 de noviembre de
1984, daba fin al referendo por el Canal del Beagle. Esta solución de la
controversia había sido tratada como cuestiones territoriales a solucionar
para lograr un fin supremo: la paz. Sin embargo, a pesar de que la paz es un

5
En 1971 se suscribió el Acuerdo para el Arbitraje cuya sentencia tendría carácter defini-
tivo. El proceso arbitral concluyó en 1977 favoreciendo a Chile. Ante el argumento de que
“(…) ningún compromiso obliga a cumplir aquello que afecte intereses vitales de la Nación
o que perjudique derechos de soberanía”, el gobierno del Proceso militar declaró la nulidad
del laudo sobre el Canal el 25 de enero de 1978.

333

Victor.p65 333 14-07-2009, 17:47

 objetivo en sí mismo, según el canciller Dante Caputo era necesaria porque
“el de la deuda externa es el problema más importante del país”. De esta
forma, la firma del Tratado puede encuadrarse en una estrategia realista -
por considerar costos-beneficios materiales, que lleva implícito el riesgo de
costos eventuales en tiempos de emergencia internacional- en nuestra política
exterior.

La Doctrina Drago
Luis María Drago marcó estructuralmente en la historia argentina el
principio de defensa de la soberanía como un lineamiento político para las
acciones externas del Estado. Así, más allá del desinterés que el suelo argentino
suscitó en nuestros primeros gobernantes, el germen de la lucha por la defensa
del territorio proviene de principios del siglo XX.
Al asumir Drago su cargo de ministro de Relaciones Exteriores en 1902
ocurriría el hecho que le daría reconocimiento internacional. Ese año, Gran
Bretaña, Alemania e Italia iniciaron una intervención armada sobre Venezuela,
reclamando el pago de la deuda externa contraída por ésta última, que su
presidente Cipriano Castro se negaba a pagar. Este hecho era claramente un
avasallamiento de la soberanía venezolana.
La mediación tripartita ofrecida por Drago a Brasil y Chile fue rechazada.
Al mismo tiempo, Estados Unidos justificó la intervención con el llamado
primer Corolario Roosevelt, que limitaba la aplicación de la Doctrina Monroe
a los casos de adquisición de territorio en América por parte de una potencia
no americana para su colonización, y respaldaba la intervención de potencias
extra regionales originada por el cobro de deudas como la efectuada por las
potencias europeas en Venezuela. Bra revela que: “El presidente Roosevelt,
dirige un mensaje al congreso proclamando la abstención, y señala que la
Doctrina Monroe no ha de ser invocada por las repúblicas sudamericanas
como pretexto para eludir el cumplimiento de sus compromisos” (1983: 66).
El presidente Roosevelt pasaba por alto que la invocación de la Doctrina
Monroe no era para incumplir el compromiso financiero, sino a causa de la
agresión. Según Mignolo (2000), la posición de Drago no fue bien recibida
por Roosevelt porque Estados Unidos consideraba a la Doctrina Monroe como
una doctrina de política nacional y, por consiguiente, de aplicación unilateral
cuando fuera empleada en sus relaciones con otros países. Drago, en cambio,
interpretando la Doctrina Monroe desde la Argentina, la veía como un
principio multilateral válido para todo el hemisferio occidental que podía
ejecutarse desde cualquier parte de América.

334

Victor.p65 334 14-07-2009, 17:47

 En este contexto, Drago remitió una nota, fijando posición ante los sucesos
de Venezuela, con fecha 29 de diciembre de 1902 y dirigida al ministro
argentino en Washington, García Merou, para que éste la presentara al
gobierno norteamericano. La nota incluyó lo que más tarde se dio en llamar
la Doctrina Drago. El argumento central de esta doctrina sostiene que la
deuda pública no puede dar lugar a la intervención armada, ni,
consecuentemente, a la ocupación material del suelo de las naciones
americanas por una potencia europea. Según palabras del mismo Drago: “El
cobro militar de los empréstitos supone la ocupación territorial para hacerlo
efectivo y la ocupación territorial significa la supresión o subordinación de
los gobiernos locales en los países a que se extiende. Tal situación aparece
contrariando visiblemente los principios muchas veces proclamados por las
naciones de América y muy particularmente la Doctrina de Monroe con
tanto celo sostenida y defendida en todo tiempo por los Estados Unidos,
doctrina a que la República Argentina ha adherido antes de ahora”6 .
Como plantean Cisneros & Escudé (2000), en su nota enviada al gobierno
de Estados Unidos, Drago demostró dos elementos fuertemente
interrelacionados: su explícito respaldo a la Doctrina Monroe y su
preocupación por la intervención europea; y que el uso de la fuerza contra
Venezuela implicaba una ocupación territorial, alternativa contraria a la
Doctrina Monroe. En este sentido, además de una explícita defensa a la
soberanía nacional, la Doctrina Drago también representó la condena al cobro
compulsivo de las deudas públicas, y la apertura hacia una política multilateral
basada en el concepto regional de hemisferio occidental. Según Mignolo, las
diferencias entre Roosevelt y Drago se encontraban en la manera de
implementar la nueva política internacional. Mientras que Roosevelt proponía
hacerlo unilateralmente desde Estados Unidos, Drago proponía una acción
multilateral, democrática e interamericana. Lo cierto es que, según varios
autores, la nota enviada por Drago fue fundamental en cuanto al cese de
hostilidades y en la posterior resolución del conflicto.

6
Según Paradiso, “Obviamente para un país como Argentina, titular de una voluminosa
deuda externa (…) el principio de no intervención, la defensa de los lineamientos del
derecho internacional y la solución pacífica de las controversias eran inequívocas
manifestaciones de autoprotección y realismo político, intentos por oponer el poder de la
norma a la política del poder” (1996: 23). Sin embargo, que Argentina haya sido, por
entonces, uno de los países latinoamericanos más endeudados con Inglaterra y que, quizás,
la Doctrina fuera una especie de escudo protector por alguna posible intervención futura,
creemos que esto no le quita validez moral ni jurídica.

335

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 Una pregunta que, más que cuestionar, confirma el grado de importancia
de la actual norma jurídica del derecho internacional es formulada por el ex
embajador venezolano en Buenos Aires, Jorge Dager: “¿Cómo es posible
entonces negar la carga de historicidad contenida en la Doctrina Drago, si ha
mantenido su vigencia durante más de un siglo, y si ha ocupado los primeros
planos en los dos más importantes hechos7 que –desde el punto de vista de
nuestras luchas por la soberanía- han tenido lugar en nuestro continente
durante todo ese período?”.

2- La aplicación del Neutralismo Diplomático

El neutralismo diplomático argentino es una de las premisas más

palpables e indelebles del país. Según Miranda (2003: 100-101), “(…) el
discurso neutralista se transformó en una característica distintiva de la política
exterior fundacional, que perduró mucho más allá de la vigencia de esta
política”. Así, aunque en general puedan imponerse personalismos o
ambiciones, en algunos casos ha prevalecido, aun en decisiones de política
exterior controvertidas, la convicción de que con ellas se protegían necesidades
reales del país. La posición de neutralidad en las dos guerras mundiales
constituye un claro ejemplo de esto.
Durante la Primera Guerra Mundial tanto los conservadores como después
los radicales, tendrán una actitud neutral; sin embargo, se basaban en posiciones
divergentes. Mientras que el gobierno de De La Plaza consideraba a la guerra
como contraria o ajena a los intereses de la nación en términos instrumentales,
el gobierno de Yrigoyen8 entendía la relación de los estados como naturalmente
armónica y, por lo tanto, consideraba a la guerra como una situación anormal
en el marco de una lectura idealista de las relaciones internacionales.
Por otra parte, también puede verse este neutralismo diplomático
enmarcado en una actitud juridicista de la política exterior, que según Miranda
(2003) se adoptó para determinar muchas de las posiciones internacionales
del país. Es decir, “la devoción por el derecho internacional fue uno de los
soportes fundamentales del neutralismo diplomático argentino” (Miranda,
2003: 100). Otros autores, entre ellos Lechini (2008), plantean que más que la
devoción por el derecho internacional, Argentina -y otros países

7
Se refiere a la intervención de Venezuela y a la Guerra de Malvinas.
8
Cabe destacar que estamos hablando del primer gobierno democrático, elegido por sufragio
universal, y por lo tanto, cuya base de legitimidad estuvo dada por la vigencia de la soberanía
popular.

336

Victor.p65 336 14-07-2009, 17:47

 subdesarrollados- utilizan al derecho internacional como malla protectora ante
el poder de los países centrales, es decir, como último recurso de protección.
La postura argentina durante la Primera Gran Guerra fue incomprensible
para muchos actores de la época dado el alineamiento y la dependencia del
país con Gran Bretaña. Esta fuerte vinculación -sobre todo económica y
comercial-, hizo suponer que los gobernantes iban a cerrar líneas a favor de
Londres. Sin embargo, la neutralidad se mantuvo con firmeza más allá de
algunos incidentes propios de la guerra que, particularmente en 1917, llegaron
a fracturar no sólo a la opinión pública y a la elite política en la idea de
mantener esta actitud, sino que también provocó quiebres al interior del
partido político que había llevado a Yrigoyen al poder.
En cuanto a la Segunda Guerra Mundial, Argentina siguió con su política
de neutralidad. Un enfoque tradicional sugiere que “la Argentina, que se
mantuvo neutral durante gran parte del conflicto, adoptó una actitud
crecientemente nacionalista, fue poco cooperativa con los países aliados e
incluso se trabó con Estados Unidos en una lucha sin sentido (…)” (Rapoport,
1996: 40). El último punto de este enfoque no tiene nada de nuevo, ya que,
como vimos anteriormente, las relaciones entre Argentina y Estados Unidos
hasta el momento habían sido escasas y conflictivas. Sin embargo, nuevamente
llama la atención la poca cooperación brindada a Gran Bretaña que seguía
siendo el pilar y centro de referencia de Argentina.
A pesar de que en este trabajo se considera a la posición neutral argentina
como un principio, una tradición, o una constante de la política exterior
argentina, cabe aclarar que hay analistas que no la entienden de esta forma.
Así, Rapoport, plantea que “ese tipo de análisis no considera tres aspectos
fundamentales que incidieron en la política exterior argentina; 1)- el distinto
carácter de esas guerras (la segunda tuvo una proyección ideológica e
implicancias morales de la que careció la primera; 2)- la diferente posición de
la Argentina en el mundo en ambos períodos; y 3)- el signo igualmente disímil
de los gobiernos que en uno y otro caso sostuvieron la neutralidad” (1988: 8).
Sin embargo, a pesar de estos tres aspectos que plantea Rapoport, la Argentina
-que sufrió fuertes presiones externas, sobre todo por parte de Estados Unidos-
, se mantuvo neutral hasta el 27 de marzo de 1945. En esta fecha la guerra
prácticamente había concluido, y la declaración argentina se corresponde con
una actitud claramente oportunista a fin de que el país pudiera entrar en la
Conferencia de San Francisco que dio origen a las Naciones Unidas.
Para concluir con este apartado, cabe señalar que la Argentina solo abandonó
el principio de neutralidad durante el primer gobierno de Menem, cuando
participó de la coalición en contra de Saddam Hussein en la primera guerra del

337

Victor.p65 337 14-07-2009, 17:47

 Golfo, en Irak9 . Deja un sabor amargo la justificación del entonces canciller
Cavallo cuando plantea: “La República Argentina no podía ni debía asumir una
posición de neutralidad ante esa invasión. Tal actitud ya no tiene más espacio en
el marco de las relaciones internacionales actuales. Ese proceder sólo podía ser
asumido políticamente en épocas pasadas (…)” (1996: 375). Sin embargo, si se
toma en cuenta que Argentina no participó de otros conflictos con posterioridad
a la primera guerra de Irak, puede deducirse que la decisión de participar en la
misma fue por otros motivos que la obsolescencia del principio de neutralidad,
como alegó el ex canciller. Quizás hubiera sido mejor reconocer abiertamente
que el principio de neutralidad se abandonaba por primera vez en la historia
argentina dado el alineamiento irrestricto a Estados Unidos. Así, durante la década
del noventa, la afiliación al centro llevó al gobierno argentino a renunciar a una
de las tradiciones más importantes de la política exterior del país.

Yrigoyen y el cambio estructural: del intervencionismo al

neutralismo
Hipólito Yrigoyen imprimió en la política exterior argentina los signos
de un cambio estructural que se mantendrían a lo largo de la historia. El
cambio que marcó fue el paso del intervencionismo y las alianzas políticas
externas -sostenidos por los hacedores de política de la organización nacional
moderna10 - a una política de neutralidad.
Como plantea Storani (1996: 27), Yrigoyen estaba “(...) fuertemente
vinculado a la ética y la moral como forma de acción. El planteo valorativo
de Hipólito Yrigoyen impregnaría todos los actos de su política exterior”.
Desde el punto de vista de la historia de las ideas políticas y de la filosofía
social en Latinoamérica, Yrigoyen es el político krausista por excelencia y el
ejemplo más característico de esa corriente reformista y democrática. Su
pensamiento y los modos de su conducta pública tienen los rasgos del
krausismo como filosofía ética y modalidad de vida11 .

9
Cabe resaltar que la decisión de participar en la guerra fue tomada por medio de un
decreto presidencial, sin previa consulta legislativa.
10
Se considera que la organización nacional moderna abarca de 1852 a 1880. Con respecto
al intervencionismo mencionado recuérdese la Guerra del Paraguay, la alianza con Francia
e Inglaterra, etc.
11
El Krausismo basa el derecho en la condicionalidad, es decir, en el conjunto de las condiciones
exteriores de que depende el destino racional del hombre y la humanidad que ha de
desarrollarse sistemáticamente como un orden universal de piedad, abnegación y altruismo.

338

Victor.p65 338 14-07-2009, 17:47

 Según Espeche Gil, sus decisiones de política exterior estuvieron marcadas
por su conocimiento de la naturaleza humana, su idealismo altruista y el
realismo ético de su conducta política. “Construía lazos permanentes para la
inserción de la Argentina en un mundo que aspiraba fuera justo y pacífico.
Luchó por el imperio del derecho en el país y en la vida internacional”.
De esta forma, la neutralidad argentina en el conflicto fue producto de
la convicción personal de que esta postura era lo mejor para el país que
comandaba. Moreno Quintana afirma al respecto: “(…) el insigne estadista
dio pruebas de no ser germanófilo ni aliadófilo, sino simple, pero
grandilocuentemente, argentino (…)”. De la misma manera en que el
embajador alemán es expulsado de Buenos Aires en 1917 por expresiones
injuriosas contra el gobierno argentino, así también se le niega a la armada
norteamericana la entrada incondicional al puerto de Buenos Aires sin previo
pedido de permiso.
Una muestra clara de que su neutralidad no fue una falsa postura al
momento del conflicto fue su actitud ante los términos de la creación de
Sociedad de Naciones12 . Nos referimos, en primer lugar, a la negativa de
Yrigoyen de romper relaciones con las potencias perdedoras, lo que le hubiera
dado protagonismo en las negociaciones. También a la crítica de las
terminologías utilizadas en la primera declaración. Palabras como países
beligerantes y neutrales alejaban al acuerdo del principio de igualdad de los
estados al momento de firmar la iniciativa y establecían un nuevo orden
mundial sobre el criterio de las naciones vencedoras, y no un criterio que
garantizara la paz universal. De esta forma, la delegación argentina presidida
por el canciller Honorio Pueyrredón presentó en las negociaciones una serie
de principios -que pueden resumirse en el de igualdad de las naciones- que
debían ser aprobados para que Argentina ingresara a la nueva Sociedad.
Finalmente, luego de que estos reclamos, no fueran aceptados, Yrigoyen decidió
que Argentina no formara parte de la Sociedad de Naciones (Storani, 1996).
Una serie de principios del derecho internacional guiaron sus acciones,
entre otras, la igualdad de las naciones, el respeto a la soberanía de los estados,
la autodeterminación de los pueblos, la libertad de los mares, el Imperio del
Derecho y la vigencia de una moral internacional. Y, a pesar de que los gobiernos
de Yrigoyen recibieron múltiples críticas con respecto a su desempeño doméstico,
palabras como: independencia espiritual, un mundo mejor, auténtico, entereza
y firmeza, entre otras, no escapan de aquellos que se ocupan de analizar el
12
Cabe aclarar que Yrigoyen consideró con beneplácito esta iniciativa junto con los catorce
puntos que el presidente norteamericano, Woodrow Wilson, plantearía en la llamada
Conferencia de la Paz, al concluir la guerra.

339

Victor.p65 339 14-07-2009, 17:47

 período del gobierno del ex presidente en su política exterior. Como plantea
Espeche Gil: “Sin grandeza moral no hay progreso duradero, no hay desarrollo
genuino, no hay justicia y a la postre tampoco libertad ni dignidad. Ese es el
verdadero realismo, el que incluye el dato ético de la especie humana. Yrigoyen
negaba todo relativismo moral, tanto para los individuos como para los conjuntos
humanos que son los estados; afirmaba que toda convivencia debía estar regida
por principios. La convicción de que el poder político debe estar sujeto a la
moral y al derecho siempre guió sus actos”.

Política Exterior Brasileña

Durante el siglo pasado la política exterior brasileña fue diseñada e
implementada por Itamaraty para defender los intereses nacionales resultantes
de la vinculación entre el modelo de desarrollo interno y los modos de
inserción externa. De este modo, se desarrolló en su plenitud un concepto
estratégico y una teoría del Ser Nacional, que fue la matriz de toda reflexión
posterior sobre el protagonismo de Brasil en la escena internacional. Brasil
fue forjando una identidad nacional que se transunta en la implementación
de la política exterior en función de determinados valores e ideas colectivas,
lo que permite que las diferentes administraciones hayan transitado con una
coherencia estructural notable.
Dos principios de política exterior pueden ser considerados factores de
persistencia: la defensa del territorio nacional, o la defensa de la soberanía y la
defensa de la autonomía. El Barón de Rio Branco fue el precursor del primero
de estos valores, y si bien la defensa de la autonomía es un principio preservado
en toda la historia brasileña, San Tiago Dantas fue el iniciador de una tradición
que une la defensa de la autonomía con el globalismo diplomático.

1- La Defensa del Territorio Nacional

En su introducción a la primera edición del libro O Brasil nas Naçôes

Unidas, el organizador Luiz Felipe de Seixas Corrêa (2007: 23-24), plantea
que existen tres grandes períodos en la política exterior brasileña: un momento
inicial, que denomina delimitación del espacio nacional, y se extiende por
tres siglos (comienza con el Tratado de Tordesillas de 1594 y culmina con el
traspaso de la corte portuguesa a Brasil en 1808); un segundo momento,
denominado consolidación del espacio nacional, que corresponde al período
monárquico y se extiende hasta el Barón de Rio Branco; y una última instancia,
llamada desarrollo del espacio nacional, que se prolonga hasta la actualidad.

340

Victor.p65 340 14-07-2009, 17:47

 El principio de defensa del territorio nacional se hará más visible durante la
segunda etapa planteada por de Seixas Corrêa: “É o momento em que a
sociedade brasileira, já plenamente estruturada em um Estado, busca a
“consolidação do espaço nacional”, mediante a sua ocupação efetiva, a sua
defesa, sobretudo na vertente platina, e a definitiva configuração das fronteiras
territoriais” (2007: 24).
En la época del Imperio, a pesar de la delimitación geográfica heredada,
y las fronteras legitimadas por acuerdos y tratados internacionales, la tarea
diplomática estaba lejos de estar concluida. Los litigios fronterizos y el derecho
de navegación en ríos internacionales fueron el origen de casi todas las disputas
de la diplomacia imperial. La mayoría de los analistas de esta época
concuerdan en afirmar que el problema de la fijación de las fronteras terrestres
fue el más difícil que tuvo que enfrentar la diplomacia brasileña. Según
Machado Oliveira (2008), “Desde a Independência, a política externa
brasileira orientou-se pelo imperativo de construir a nação, o que significou
essencialmente moldar o seu território”.
Entre los principales conflictos cabe resaltar la intervención militar contra
Uruguay y Argentina y los respectivos gobiernos de Uribe y Rosas, y la Guerra
de la Triple Alianza (1864-1869) contra Solano López. En el primer caso, se
restableció la paz a través de la Convención de Río de Janeiro (1828), de la
cual surgió la República Oriental de Uruguay –como estado tapón13 -, cuya
independencia sería garantizada por Argentina y Brasil. En el segundo, al
finalizar la guerra, Brasil obtuvo todos los territorios que deseaba y Paraguay
quedó transformado en un estado satélite14 de Brasil. La ocupación brasileña
perduró hasta 1876, haciéndole firmar al gobierno paraguayo el Tratado de
Cotegipe, por el cual Brasil ocupaba territorios ancestralmente paraguayos y
obtenía reparaciones, y diversas concesiones económicas.
Como plantea Pinheiro “A proclamaçâo da República (1889) nâo trouxe
grandes alteraçôes na política externa brasileira. De fato, pontos centrais da
linha diplomática defendida pelos monarquistas (...) foram igualmente
apoiados pelos republicanos” (2004: 11). La consolidación de las fronteras
fue una de estas constantes. El desorden interno del gobierno de la República

13
Un Estado tapón es un término geopolítico para designar un país situado generalmente
entre dos países previsiblemente hostiles, y que, por su propia existencia, se cree que
puede prevenir el conflicto entre los mismos.
14
Un Estado satélite es uno de los nombres peyorativos que se le da en política internacional
a cualquier Estado que, si bien es nominalmente independiente y reconocido por otros, en
la práctica se encuentra supuestamente sujeto al dominio político o ideológico de alguna
potencia.

341

Victor.p65 341 14-07-2009, 17:47

 en sus primeros años, les dio a otros estados la oportunidad para reclamar
cuestiones pendientes de solución.
El primer conflicto republicano que tuvo lugar fue con Argentina por el
territorio de Misiones en 1892. La estrategia adoptada por Rio Branco consiguió
que la sentencia arbitral fuera favorable a Brasil. Quedaba así asegurada para
este país buena parte del territorio de los estados de Santa Catarina y Paraná.
El segundo litigio en el cual el Barón representó a Brasil fue también
fronterizo, pero esta vez contra Francia por límites con la Guyana Francesa.
En esa oportunidad se escogió al gobierno suizo como árbitro. En diciembre
de 1900, obtuvo su segunda victoria en cuestiones fronterizas, aumentando
su prestigio en Brasil.
En 1902, Brasil se involucró en una disputa fronteriza con Bolivia. Este
conflicto fue distinto por su carácter y su resolución. La solución negociada ya
había fracasado varias veces, sobre todo por los mencionados intereses europeos
y norteamericanos en la región. El ejército brasileño ya estaba preparado para
actuar por la fuerza. Sin embargo, el Barón de Rio Branco, sabiendo de la
debilidad militar boliviana, solucionó el conflicto comprando el territorio15 .
Posteriormente, por su iniciativa también fueron firmados más de seis
tratados con países vecinos: Ecuador (1904), Perú (1904 y 1909), Guinea
Holandesa (1906), Colombia (1907) y Argentina (1910). “Na sua gestâo,
Rio Branco negociou todas as questôes de fronteiras pendentes (…)” (de
Meira Mattos, 1998: 62).
El período mencionado termina con la definitiva configuración de las
fronteras nacionales del Estado moderno actual, sin embargo, cabe resaltar
tres casos más actuales de defensa de la soberanía brasileña: la adhesión a las
convenciones sobre derecho del mar –en donde Brasil continúa luchando para
ampliar su plataforma continental-, los conflictos de la década del setenta con
Argentina por los recursos hídricos del Río Paraná –que se resolvieron a favor
de Brasil cuando se alcanzó una solución tripartita que compatibilizaría los
proyectos de Itaipú (entre Brasil y Paraguay) y Corpus (Argentina), y que fue
sellada con el Tratado Itaipú-Corpus de 1979 (Videla y Geisel)-, y la negativa
a Estados Unidos para instalar personal militar en la zona de la Triple Frontera.

El Barón de Rio Branco

Titular del Ministerio de Relaciones Exteriores durante todo el mandato
presidencial de Rodrigues Alves (1902-1906), Afonso Pena (1906-1909),

15
Esta compra quedó registrada mediante el Tratado de Petrópolis.

342

Victor.p65 342 14-07-2009, 17:47

 Nilo Peçanha (1909-1910) y Hermes da Fonseca (1910-1914), sólo su muerte,
en 1912, lo apartó de la jefatura de la diplomacia brasileña. Moura plantea
que en los doce años que Rio Branco estuvo en Itamaraty, “(…) ele colocava
o Ministério das Relações Exteriores, ou o Itamaraty, como passaria então a
ser chamado, em um lugar central na organização da burocracia republicana”
(2003).
Es con el Barón de Rio Branco que se establece un contacto importante
con Estados Unidos, y por este motivo Brasil construye una relación
privilegiada con Norteamérica. Este acercamiento marcará las directrices
para una alianza más estrecha entre estos dos estados. De este modo, la política
de Brasil comienza a articularse con el incipiente protectorado estadounidense
en América lo que le brindaría más adelante un cierto grado de autonomía
en relación con Estados Unidos.
La gestión del Barón representó un marco simbólico fundamental en la
vida institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores. Solamente el hecho
de haber dirimido las controversias relativas a las fronteras nacionales con
éxito a favor de Brasil ya sería suficiente para que su obra fuese objeto de
destaque en la historia diplomática brasileña. Además de garantizar a Brasil
un territorio de amplitud continental, el hecho de resolver estas disputas
pacíficamente, con base en el derecho internacional, en estudios históricos y
geográficos, hizo que los recursos simbólicos de poder y el respeto a los
acuerdos internacionales valieran tanto como el potencial militar de aquellos
estados con los que Brasil se enfrentó. En ese sentido, la consciencia del Barón
de que Brasil no estaba a la misma altura que las grandes potencias, en
términos militares, sirvió para defender tanto el principio de soberanía como
el de igualdad jurídica de los estados de forma de poder equiparar, al menos
formalmente, el Brasil a los actores mas importantes de la política internacional
de la época y evitar la utilización de la intervención armada como instrumento
de política externa. A pesar de todo esto, el llamado legado del Barón posee
una significación más amplia por ser responsable de la afirmación de
principios y valores que serían posteriormente reconocidos como la base
axiológica de la acción externa del país (Sénéchal de Goffredo, 2005).
Generalmente se señala que la política exterior pos Rio Branco, hasta
1930, es mayormente una continuidad de su pensamiento. Su gestión puede
ser considerada como el marco simbólico fundamental en la concepción
moderna del Ministerio de Relaciones Exteriores. Como plantea Celso Lafer:
“(…) la dirección que orientaba la visión de futuro de Rio Branco era el
desarrollo como medio de reducir el diferencial del poder, responsable de la
vulnerabilidad sudamericana” (2002: 102).

343

Victor.p65 343 14-07-2009, 17:47

 2- La Autonomía como principio rector de la Política Exterior

Brasil es un país que se ha caracterizado por la búsqueda de la autonomía

en su política exterior. Independientemente de que haya estado alineado o no
a un centro de referencia, ese alineamiento no le impidió buscar márgenes
de acción propios para insertarse en el sistema internacional. De esta forma,
durante los períodos en los que Brasil estuvo alineado tras Estados Unidos,
esto no fue considerado como un fin en sí mismo, sino como una forma de
aumentar su poder de negociación en la arena internacional.
Siguiendo a Pinheiro (2004), se distinguen dos grandes paradigmas que
oscilaron desde el inicio de la República hasta la actualidad: el americanismo
y el globalismo. El americanismo se remonta a la gestión del Barón de Rio
Branco y tiene que ver con la relación especial que Brasil construyó con
Estados Unidos; el globalismo apunta a la multilateralización de las relaciones
de Brasil con el resto de los países.
Con respecto a los plazos, el americanismo se extiende desde principios
del siglo XX hasta la gestión de Quadros en 1961, para ser retomado en 1964,
durante una década, hasta 1974. Por su parte, el globalismo “(…) foi concebido
como uma alternativa (…) elegendo a diversificaçâo das relaçôes exteriores do
Brasil como condiçâo para aumentar seu poder de barganha, inclusive junto
aos Estados Unidos” (Pinheiro, 2004: 64). Esta última aclaración es importante,
ya que durante los períodos de globalismo no fue necesario enemistarse con la
potencia del norte para ampliar las relaciones exteriores. Los períodos de
globalismo fueron: de 1961 a 1964 y de 1974 a 1990.
El primer período de americanismo (1902-1945) se basó en el supuesto
de que una relación especial con Estados Unidos sería el medio más seguro
de aumentar los recursos de poder en el sistema internacional. Este fue el
argumento utilizado en la participación brasileña en las dos guerras
mundiales, además del interés del país de garantizar su presencia en las
posteriores conferencias de paz, y formar parte de las negociaciones en la
construcción del nuevo orden mundial. De 1946 a 1951, el estrechamiento
del margen de maniobra internacional producto del comienzo de la guerra
fría, y la convergencia ideológica del gobierno de Dutra hizo que el paradigma
americanista se aplicara con más convicción que interés. El retorno de Vargas
a la presidencia en 1951 coincidió con el interés pragmático, ya que la
barganha nacionalista procuraba conjugar el apoyo de Washington con el
desarrollo económico. De este modo también lo entendió Kubitschek que
trató de invertir la lógica del comunismo como amenaza principal para
plantear que la misma provenía del subdesarrollo y la miseria.

344

Victor.p65 344 14-07-2009, 17:47

 En 1961 se produce un primer punto de inflexión dados una serie de
acontecimientos tanto en la arena internacional como al interior de Brasil.
Cabe resaltar la poca ayuda económica brindada por Estados Unidos en el
último período del americanismo, la relajación de tensiones entre los dos
polos de la Guerra Fría –lo que ampliaba el margen de maniobra para el
resto de los países del globo-, el surgimiento de No Alineados, la
descolonización de países afro-asiáticos y la Revolución Cubana. En este
contexto, surgiría un nuevo paradigma –el globalismo- concebido como una
alternativa al anterior, llevado a cabo por los gobiernos de Quadros y Goulart
en el marco de la Política Exterior Independiente.
En 1964, un golpe de Estado, y la consecuente vuelta a un pensamiento
estratégico-militar trajo aparejado la vuelta al americanismo. Castelo Branco
pretendía suspender cualquier dinamismo en el relacionamiento con el Tercer
Mundo llevado adelante por el paradigma anterior (Altemani de Oliveira,
2005: 115). En un segundo período del gobierno militar (1967-1974), si
bien se incorpora nuevamente el eje Norte-Sur a la definición de políticas, el
americanismo se mantuvo como eje preferencial.
Finalmente, desde 1974 hasta 1990, se retorna al globalismo como
paradigma dominante. Como plantea Pinheiro, “(…) retomava-se a busca de
autonomia pelo afastamento do centro hegemônico (…) Da mesma forma
buscava-se autonomia pela distância de temas polêmicos a fim de resguardar
o país de alianças indesejáveis (…)” (2004: 46). Este período abarcará el llamado
Pragmatismo Responsable de Geisel, la diplomacia presidencial comenzada
por Sarney y la autonomía por la participación de Collor de Melo.
En cuanto al Pragmatismo Responsable, la tesis que sostienen Gonçalvez
y Miyamoto es que, debido al giro económico internacional y de
contradicciones internas, fueron decreciendo las hipótesis, barajadas en el
gobierno anterior, que sostenían la idea de convertir a Brasil en una potencia
mundial. Por este motivo, la administración Geisel plantea la necesidad de
concretar una nueva política exterior más acorde con la coyuntura interna y
externa. Esta política fue definida como pragmática y responsable16 .

16
En palabras del canciller Azeredo da Silveira: “Pragmática, na medida em que buscamos a
eficácia e estamos dispostos a procurar, onde quer que mos movam os interesses nacionais
brasileiros, as áreas de convergencia e as faixas de coincidencia com os interesses nacio-
nais de outros povos. Responsable, porque agiremos sempre na moldura do ético e exclu-
sivamente em funçâo de objetivos claramente identificados e aceitos pelo povo brasileiro”.
Esta cita fue extraída del texto “Os militares na política externa brasileira” de Gonçalves y
Miyamoto, pág. 230.

345

Victor.p65 345 14-07-2009, 17:47

 En el gobierno de Sarney, la vulnerabilidad de Brasil por la crisis de la
deuda, llevó al presidente a concentrarse en dos estrategias: el fortalecimiento
del sistema multilateral de comercio, caracterizada por el proceso de
negociación con Estados Unidos; y la ampliación de su papel en América
Latina, particularmente en su aproximación con Argentina (Altemani de
Oliveira, 2005: 208).
Los cambios estructurales sucedidos a partir de la década del noventa
trajeron aparejados para Brasil una crisis de paradigmas. En este contexto, la
diplomacia brasileña trató de adaptarse a los cambios sin abandonar nunca la
búsqueda del principio de autonomía. Para ello, se intensificó la participación
en las organizaciones internacionales, terreno elegido por Brasil para aumentar
su poder de negociación dadas las nuevas circunstancias. Leticia Pinheiro (2004)
llama a este nuevo paradigma institucionalismo pragmático.
El gobierno de Lula da Silva tiene una tendencia importante a reforzar
la presencia brasileña en los foros multilaterales de negociación -esto es
institucionalismo pragmático-, sin embargo, podemos observar en las
características del relacionamiento externo de su gobierno una
correspondencia importante con el paradigma globalista. Es decir,
administración de Lula da Silva sigue aplicando los principios tradicionales
de la política exterior brasileña globalista. Esto puede verse claramente a
partir de la caracterización del gobierno que, en el texto de de Oliveira, están
sintetizadas de la siguiente manera: “(…) a defesa de uma inserçâo
internacional diversificada (…), a negaçâo de alinhamentos automáticos com
qualquer uma das grandes potências mundiais; a defesa do multilateralismo
e o fortalecimento da integraçâo sub-regional a partir do MERCOSUR” (2003:
313).
Por último, independientemente del paradigma elegido por cada uno de
los gobiernos, es claro que la búsqueda de la autonomía –a veces conseguida,
a veces no- es el eje principal del diseño de la política exterior brasileña.
Brasil ha actuado concertando sus propios intereses en torno a temas puntuales
y articulados entre sí con terceros países, lo que le permitió afrontar presiones
provenientes de otros estados.

San Tiago Dantas y la vertiente grociana del globalismo

Francisco Clementino de San Tiago Dantas fue nombrado ministro de
Relaciones Exteriores por el presidente Goulart. El canciller fue el precursor
del paradigma globalista en su vertiente grociana. Según Pinheiro, “(…) a
origem do globalismo deve ser buscada na combinaçâo da crítica nacionalista

346

Victor.p65 346 14-07-2009, 17:47

 da matriz americanista da política externa, com a visâo cepalina das relaçôes
centro-periferia e com a matriz realista das Relaçôes Internacionais”. Por su
parte, la vertiente grociana –en contraposición con la hobbesiana- afirma
que los estados obedecen no solo a reglas de prudencia y conveniencia, sino
también a los imperativos de ley y moralidad, aceptando las exigencias de la
coexistencia y la cooperación entre estados.
Basado en esta matriz, desarrolló el concepto de Política Exterior
Independiente, que se fundaba en los siguientes objetivos: participación intensa
en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y en la
Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Comercio
(UNCTAD), teniendo por objeto la defensa de los precios de los productos
primarios y la participación en el crecimiento del comercio internacional;
desarme y coexistencia competitiva, pero pacífica, y cooperación económica
internacional para el desarrollo de los países subdesarrollados.
La concepción básica era que Brasil, respetadas las buenas normas
internacionales de procedimiento, se reservaba el derecho de negociar con
todos los países, de acuerdo con sus propias conveniencias17 . Así, una de las
medidas más importantes adoptadas por la diplomacia brasileña durante la
gestión de Dantas fue el reanudamiento de las relaciones con la Unión
Soviética, interrumpidas desde 1947. En un discurso pronunciado en la
Cámara de Diputados, San Tiago Dantas aclaró que esa decisión fue tomada
pensando, exclusivamente, en los intereses de Brasil, y no significaban ni
simpatía ni tolerancia ideológica para con el régimen soviético. Enfatizó las
grandes posibilidades presentadas por el mercado soviético para las
exportaciones brasileñas, además de la conveniencia de desarrollar relaciones
entre los pueblos como garantía para la paz.
Otro hecho a ser destacado fue su participación en la VIII Reunión de
Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados Americanos,
realizada en 1962. En la fase preparatoria del encuentro, Dantas convocó
en Itamaraty a todos los embajadores de países del continente para defender
la adopción de una política de coexistencia con el régimen cubano,
condenando la adopción de sanciones económicas, militares y diplomáticas
contra ese país. En la Reunión, como era de esperarse, la posición de Dantas
chocó con la de Estados Unidos, que pretendía articular una política de
intervención en Cuba y expulsar a ese país de la Organización de Estados
Americanos (OEA). Finalmente, se alcanzó una solución conciliatoria, en la
que, si bien se condenaba la adhesión cubana al comunismo, fue asegurada
la permanencia de Cuba en la OEA.
17
Este párrafo ha sido extraído de la página web de Itamaraty.

347

Victor.p65 347 14-07-2009, 17:47

 En el período de Política Exterior Independiente, a pesar de algunos
episodios (como el mencionado anteriormente con respecto a Cuba), las
administraciones brasileña y norteamericana se manejaron discretamente
de modo de no generar incomodidades.
Asimismo, se practicó la implementación de un proyecto de unidad
continental visualizado ante todo en la ALALC. Esto era así por el énfasis que
la política exterior de Brasil en ese momento le atribuye a la necesidad de
fortalecer los intercambios de los productos primarios uniéndose en un frente
único de productores18 . Es indudable que el objetivo primero de Brasil era
promover la aceleración de el desarrollo económico interno; para esto sus
metas más próximas eran una mayor estabilidad en el comercio con los países
de la región, y así generar un mercado ampliado para la colocación de sus
productos, la diversificación de las pautas de exportación, y la sustitución de
importaciones mediante la mejor utilización de los factores de producción.

Reflexiones Finales
En cuanto a la política exterior argentina, más allá de la continua
interrupción de las políticas aplicadas por cada uno de los presidentes, pueden
encontrarse dos principios –defensa de la soberanía y neutralidad- que han
sido constantes. El primero tuvo una aplicación tardía dado que, hasta la
Primera Guerra Mundial, la política territorial argentina se definió por su
debilidad. No obstante, el reclamo por la soberanía sobre Malvinas marca un
giro en la política territorial que mantiene a los gobiernos más contemporáneos
ocupados en tratar de solucionar este conflicto. Por su parte, la neutralidad
en los conflictos entre terceros países se puso en marcha a partir de la Primera
Guerra Mundial y, salvo algún desliz (léase Menem y la primera guerra del
Golfo), los mandatarios argentinos ha sostenido y defendido este principio
aunque no sin consecuencias políticas y económicas adversas.
En el caso brasileño, también analizamos dos principios constantes de
su política exterior –la defensa del territorio nacional y la búsqueda de la
autonomía-. La defensa del territorio nacional desde el Imperio hizo posible
que las fronteras nacionales del Estado se configuraran a favor de Brasil en
todas las disputas. Actualmente, Brasil sigue luchando para no perder
18
Es importante tener en cuenta que, en esa época, estaba en boga la Teoría del Desarrollo
de Prebisch, en la CEPAL, la cual planteaba, como modelo para alcanzar el desarrollo,
entre otros, la integración cerrada (con altos aranceles externos y la protección de los
precios de las materias primas (dado el deterioro de los términos del intercambio) medi-
ante la unión de los productores de las mismas.

348

Victor.p65 348 14-07-2009, 17:47

 soberanía en territorios que le corresponden (léase plataforma continental).
Por otra parte, la búsqueda de autonomía también fue una constante en la
política exterior brasileña. A pesar de que algunos autores vean el intento de
encontrar autonomía sólo en algunos gobiernos –particularmente los de
Quadros, Goulart, Geisel y Lula da Silva-, debido a que en estos períodos
Brasil adoptó una estrategia globalista, alejándose de Estados Unidos, en
realidad, como plantea Pinheiro (2004), los mismos intereses pueden ser
alcanzados por medio de estrategias diferentes y con base a principios políticos
e ideológicos distintos. De esta forma, en los períodos considerados
americanistas, tanto Itamaraty como los gobiernos de turno, también buscaron
la autonomía de Brasil mediante otros medios.
En segundo lugar, tratamos de vincular el contenido de estos principios
en la historia de los dos estados con los sujetos –diplomáticos y políticos- que
los llevaron a cabo por primera vez. Consideramos a Drago e Yrigoyen los
precursores de los principios estructurantes de la política exterior argentina.
En el primer caso, si bien el conflicto histórico en el que estuvo involucrado
no implicaba directamente a la Argentina, y su famosa doctrina no fue
planteada para Argentina, sentó las bases que resaltarían la importancia de
la defensa territorial. El segundo, tanto por su formación personal como por
la misión que tenía como presidente eligió no ingresar en un conflicto que
envolvía terceros países preservando la autonomía decisoria aún a riesgo de
críticas y represalias por parte de los demás actores involucrados.
En el caso brasileño, los precursores de los principios escogidos fueron
el Barón de Rio Branco y San Tiago Dantas. El Barón, aún antes de ser
nombrado ministro de Relaciones Exteriores participó activamente en la
solución de los problemas territoriales y limítrofes que Brasil tenía pendientes,
culminando su mandato habiendo logrado la consolidación territorial del
Estado moderno actual. San Tiago Dantas, con el planteo de la Política Exterior
Independiente inició un nuevo paradigma, una nueva estrategia para vincular
a su país con el resto del mundo, lo que le permitió a Brasil establecer relaciones
multilaterales más amplias para encontrar nichos de margen de maniobra y,
de esta forma, conseguir una mayor autonomía en su inserción internacional.
Este trabajo muestra que tuvimos grandes hombres en la conducción
política y diplomática de nuestros países, así como importantes principios
del derecho internacional que se mantuvieron constantes a lo largo de la
historia. Con respecto a la importancia que reviste la tradición, Aboy Carlés
plantea que: “Toda identidad política se constituye en referencia a un sistema
temporal en el que la interpretación del pasado y la construcción del futuro
deseado se conjugan para dotar de sentido a la acción presente” (2001: 68).

349

Victor.p65 349 14-07-2009, 17:47

 Así, en todos sus campos de incidencia, el oficio de la diplomacia se revela
esencialmente político, permanentemente condicionado por la reflexión crítica
y el conocimiento adecuado de antecedentes. Para la diplomacia profesional,
por lo tanto, la historia y la tradición representan un instrumento indispensable
de trabajo.
De este modo, la vinculación de la acción colectiva con la obtención de
metas definidas como deseables compromete la asimilación del accionar
presente a empresas pretéritas. Para no cometer errores en el futuro, no
olvidemos la aplicación nuestros principios permanentes y aquellos hombres
que los plantearon por primera vez.

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 352

Victor.p65 352 14-07-2009, 17:47

 PARTE 4

LA TRAMA ECONÓMICA

353

Victor.p65 353 14-07-2009, 17:47

 354

Victor.p65 354 14-07-2009, 17:47

 LA PARTICIPACIÓN DE ARGENTINA Y BRASIL EN EL
PROCEDIMIENTO DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS DE LA
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO

A PARTICIPAÇÃO DE ARGENTINA E BRASIL NO PROCEDIMENTO DE

SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS DA OMC

Sandra C. Negro

Resumo

Desde a assinatura da Ata de Marrakesh em 1995, a Organização

Mundial do Comércio possui um modelo de solução de litígios “avançado” –
em comparação com outros mecanismos existentes no direito internacional
público – que conta com uma participação importante dos países em
desenvolvimento.
Estados Unidos, as Comunidades Européias, Canadá e Japão são os
membros desenvolvidos mais ativos, enquanto Brasil e Argentina, na América
do Sul, México e Guatemala, na América Central, e Índia e Coréia, na Ásia,
são os membros em desenvolvimento que mais freqüentemente têm recorrido
a este mecanismo para resolver disputas.
O presente trabalho realiza uma avaliação comparativa e um posterior
balanço da utilização do sistema por Argentina e Brasil no período 1995-
2008. Para tal fim examina-se as controvérsias nas quais participaram estes
países, seja como ator ou como demandado, por meio de uma série de
parâmetros a saber: partes intervenientes, objeto de disputa, acordos incluídos,
conclusões e/ou recomendações e, em particular, o impacto regional e/ou
internacional em cada caso.

Resumen

Desde la firma del Acta de Marrakech en 1995, la Organización Mundial

del Comercio posee un modelo de solución de diferencias avanzado -en
comparación con otros mecanismos existentes en el derecho internacional
público- que ha contado con una participación importante de los países en
desarrollo.

355

Victor.p65 355 14-07-2009, 17:47

 EE.UU., las Comunidades Europeas, Canadá y Japón son los Miembros
desarrollados más activos mientras que Brasil y Argentina, en América del
Sur, México y Guatemala, en América Central e India y Corea, en Asia, son
los Miembros en desarrollo que en forma más frecuente han recurrido a este
mecanismo para resolver disputas.
El presente trabajo realiza una evaluación comparativa y posterior
balance de la utilización del sistema por Argentina y Brasil en el período
1995-2008. A tal fin se examinan las controversias en las cuales participaron
estos países, ya sea como actor o como demandado a través de una serie de
parámetros, a saber partes intervinientes, objeto de la disputa, acuerdos
abarcados, conclusiones y/o recomendaciones y en particular, el impacto
regional y/o internacional en cada caso.

Abstract

Since the signature of the Marrakech Act in 1995, the World Trade
Organization –WTO – counts with a more advanced dispute settlement system
compared to other mechanisms in international public law. It integrates
diplomatic, non diplomatic and arbitration procedures with an efficient
implementation of the rulings.
The United States, the European Communities, Canada and Japan are
the most active Members of the system among developed countries. On the
other hand, Brazil and Argentina in South America, Mexico and Guatemala
in Central America and India and Korea in Asia represent the most active
developing countries.
This paper compares the evolution in the participation of Argentina
and Brazil in the WTO dispute settlement system during the period 1995-
2008. It analyses the dispute cases in which these countries have taken part
either as petitioners or defendants. The examination includes different aspects
such as the description of intervenient parts; dispute subjects; WTO
agreements involved; conclusions and/or recommendations and particularly
the regional and/or international impact of each case. The paper concludes
highlighting the most relevant implications of the participation of Argentina
and Brazil in the dispute settlement mechanism.

356

Victor.p65 356 14-07-2009, 17:47

 Desde la firma del Acta de Marrakech en 1995, la Organización Mundial
de Comercio (OMC) posee un mecanismo de solución de diferencias más
desarrollado que incluye plazos y elementos superadores respecto a la etapa
del sistema -General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) 1947/1994- y
que ha contado con una participación importante de los países en desarrollo.
En el caso de América del Sur, Argentina y Brasil han sido dos activos usuarios.
El presente trabajo parte de una apretada síntesis histórica de la
implementación del sistema de solución de diferencias en el ámbito GATT-
OMC así como una revisión -a través de las estadísticas- de la participación
de Argentina y Brasil durante el período 1995-2008. En la segunda sección,
se refiere a una sinopsis de las etapas del procedimiento en vigencia desde
1995. En la tercera parte, se analiza una de las controversias entre Brasil y
Argentina dirimida en primer término, en ámbito MERCOSUR y
posteriormente, en la OMC, para concluir con algunas breves reflexiones.

357

Victor.p65 357 14-07-2009, 17:47

 358

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 I- El régimen jurídico del sistema multilateral de comercio y la
solución de diferencias: una visión desde la estadística

L os acuerdos incluidos en los cuatro anexos del Acta de Marrakech, firma

da en abril de 1994, al concluir la Ronda Uruguay, constituyen el marco
jurídico para la actuación de los miembros de la OMC, creada en 1995.
El objetivo del sistema OMC ha sido fundamentalmente la celebración
de acuerdos encaminados a obtener sobre la base de la reciprocidad y de
mutuas ventajas, la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de los
demás obstáculos al comercio, así como la eliminación del trato
discriminatorio en las relaciones comerciales internacionales.
El Acuerdo por el que se establece la OMC dispone que la nueva
organización internacional creada a través del mismo desempeñará cuatro
funciones principales, a saber:
Facilitará la aplicación, la administración y el funcionamiento de los
instrumentos jurídicos de la Ronda Uruguay y aquellos que se negocien en el
futuro (art. III.1 Acuerdo por el cual se establece la OMC);
Actuará como Foro de negociaciones entre los países miembros en las
materias tratadas en los Acuerdos, en otras cuestiones comprendidas en su
mandato así como en la ulterior liberalización del comercio (art. III.2 Acuerdo
por el cual se establece la OMC );
Se encargará de la solución de diferencias entre los países miembros
(art. III.3 Acuerdo por el cual se establece la OMC );
Se encargará de realizar exámenes periódicos de las políticas comerciales
de los países miembros (art. III.4 Acuerdo por el cual se establece la OMC ).
En el ámbito de los objetivos señalados, la OMC ha entendido que el
sistema de solución de controversias constituye un elemento central para
proveer de seguridad y previsibilidad al sistema multilateral de comercio
(art. 3.2 ESD). En ese contexto, por primera vez, al adoptarse el Entendimiento
relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de
diferencias (en siglas en inglés- DSU- o en español- ESD-), se dispuso de un
texto con carácter vinculante en cuanto al mecanismo a seguir para dirimir
conflictos y de ser el caso, recurrir a las compensaciones, la suspensión de
concesiones y las retorsiones.
En este sentido el Entendimiento para solución de diferencias junto con
las disposiciones específicas contempladas en otros acuerdos multilaterales
implican una superación del marco jurídico previsto por las anteriores
disposiciones del GATT. No obstante, el sistema del GATT está vinculado al
de la OMC a través de la denominada Cláusula de Orientación que de acuerdo

359

Victor.p65 359 14-07-2009, 17:47

 al párrafo 1 del art. XVI del Acuerdo de la OMC dispone que la nueva
organización se regirá por la práctica, procedimientos y decisiones del GATT.
Un papel fundamental en cuanto a velar por la aplicación de las reglas
y procedimientos previstos en el Entendimiento corresponde al Consejo
General que actúa como Órgano de Solución de Diferencias (OSD) (arts. III.
3 y IV.3 Acuerdo por el cual se establece la OMC).
El sistema de solución de conflictos de la OMC pretende lograr un
delicado equilibrio ya que por una parte debe asegurar el cumplimiento de
las normas de comercio multilateral consagradas en los Acuerdos de la OMC
y a la vez, posibilitar la defensa de cada miembro a la luz de sus intereses
nacionales, intentando alcanzar soluciones a las controversias planteadas.
Se pretende preservar los derechos de los estados contenidos en los Acuerdos
firmados en el marco de la OMC disponiendo que ni los estados pueden
pretender ni el Órgano de Solución de Controversias puede emitir reglas o
recomendaciones que otorguen o disminuyan derechos y obligaciones más
allá de lo previsto por los Acuerdos (art. 3.2 ESD).
Asimismo la resolución de las controversias planteadas deberá guiarse
por el principio de la búsqueda de soluciones rápidas y eficaces o en otras
palabras la pronta solución prevista en el párrafo 3 del artículo 3 del ESD es
“esencial para el funcionamiento eficaz de la OMC”. La jurisprudencia1 de
la OMC ha confirmado este criterio2 .
Una rápida revisión de las estadísticas de la OMC ponen en evidencia el
grado de participación de los miembros en el sistema de solución de diferencias y
en particular que ha sido utilizado tanto por los países desarrollados como por los
países de menor grado de desarrollo relativo (Bhagirat Lal Das, 1998: 59 y ss).
El número de diferencias sometidas a la OMC en el período comprendido
entre el 1° de enero de 1995 y el 20 de noviembre de 2008, ascendió a 381.
La participación de los miembros desarrollados y no desarrollados ha sido
1
Dado que en el ámbito de la OMC, el procedimiento para solucionar controversias no es un
mecanismo judicial sino que reconoce una instancia diplomática o de negociaciones directas
y una posterior, en la cual se somete la controversia a un Grupo Especial y eventualmente, a
una apelación ante el Órgano de Apelación no resulta aplicable en sentido estricto el térmi-
no jurisprudencia, en el sentido del producto de la tarea de un sistema judicial. Sin embargo,
se utiliza esta denominación a los fines de identificar los asuntos sometidos y resueltos en
algunas de las instancias antes mencionadas desde la creación de la OMC.
2
En este sentido, en el caso Estados Unidos - Ley de compensación por continuación del
dumping o mantenimiento de las subvenciones de 2000, el Órgano de Apelación sostuvo
que “[...] El objeto y fin general del ESD se expresa en el párrafo 3 del artículo 3 de dicho
Acuerdo que estipula, a propósito, que la “pronta solución” de las diferencias es “esencial
para el funcionamiento eficaz de la OMC [...]”.

360

Victor.p65 360 14-07-2009, 17:47

 muy activa: desde 1995 y hasta abril de 2008, 134 reclamaciones fueron
presentadas por miembros desarrollados contra otros miembros desarrollados
mientras que 86 fueron dirigidas a miembros en desarrollo. A su vez, los
miembros en desarrollo presentaron 80 reclamos contra los miembros
desarrollados y en 57 casos, los demandados fueron otros miembros en
desarrollo.
En coincidencia con lo afirmado por Welber Barral: “Neste cenário, a
estrutura jurídica resultante apresenta uma série de características que
favorecem os países mais preparados, ou experientes, na utilizacao de medidas
proteccionistas, permitidas o dissimuladas […] Outra decorrência desse poder
se manifesta na maior capacidade de apresentar reclamacoes, ao Órgao de
Solucao de Controvérsias, sobre medidas proteccionistas. Com efeito, a criacao
de um sistema da solucao de controvérsias mais estruturado e previsível se
fez acompanhar de un aumento dos numéros de reclamacoes contra medidas
protecionistas adotadas por outros Estados. É interessante anotar, neste sentido,
que a maioria das reclamacoes, após a Rodada Uruguai, foram efetivadas
contra países em desenvolvimento.” (Barral, 2002: 33- 34)
Estados Unidos (EE.UU.), las Comunidades Europeas, Canadá y Japón
son los miembros desarrollados más activos mientras que Brasil y Argentina,
en América del Sur, México y Guatemala, en América Central e India y Corea,
en Asia, son los miembros en desarrollo que en forma más frecuente han
recurrido a este mecanismo para resolver disputas.
Por su parte, México, Brasil y Argentina, entre otros, han creado sus
propias estructuras para la sustanciación de casos ante la OMC, y
progresivamente han incrementado la cantidad de personal especializado en
el conocimiento del mecanismo de solución de diferencias de la OMC (Barral
y Prazeres, 2002: 36). No obstante, es necesario reconocer que los países en
desarrollo y más aun los países menos adelantados han enfrentado la
implementación del ESD con escasos o inexistentes recursos financieros y
humanos. En sentido coincidente reconocen Barral y Prazeres -en una sección
de su trabajo denominada Crítica e Proposta- (Barral y Prazeres, 2002: 38-
39) que pueden observarse tres categorías de problemas que explican el alto
costo del sistema para los países en desarrollo, a saber: a)- escasez de recursos
financieros, b)- costo político y c)- falta de material humano calificado.
No obstante, como se ha indicado anteriormente, Argentina y Brasil son
dos activos participantes en el sistema de solución de controversias desde su
creación en primer lugar, en el rol de reclamados (habiendo adquirido su
primera práctica en cuanto al procedimiento a partir de los reclamos
recibidos) y posteriormente, como reclamantes.

361

Victor.p65 361 14-07-2009, 17:47

 En el siguiente cuadro3 puede apreciarse la participación de Argentina
y Brasil:

Participación de Argentina y Brasil al 20 de noviembre de 2008 en el ESD

Miembro Rol Reclamante Rol Reclamado
Argentina 14 16
Brasil 23 14

Asimismo puede observarse la siguiente distribución en cuanto a los

destinatarios de reclamos presentados por cada uno de los países en examen:

En forma más detallada, los miembros reclamados por Argentina y Brasil

han sido:
Argentina
Argentinay yB

Argentina
Comunidades
Brasil
Europeas
EE.UU
Canadá
Hungría
Perú
México
Turquía
Argentina
Brasil
Chile
Total

3
Elaborado sobre la base de datos de JOB (03) 225, Cuadro 2.

362

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 En forma más detallada, los miembros que han reclamado a Argentina
y Brasil han sido:

Argentina y Brasil como Reclamados – Miembros Reclamantes

Noviembre de 2008
EnArgentina
cuanto a las soluciones mutuamente Brasil
convenidas hasta 2003, en 47
Comunidadescasos se4 notificó una solución de este tipo al 4 OSD. De estos casos, 29 se
Europeas resolvieron antes del establecimiento del Grupo Especial. La solución
EE.UU mutuamente
7 convenida entre Argentina y EE.UU.
4 en los casos WT/DS171 y
WT/DS196 se encuentra dentro de esta cifra mientras que en el caso de la
Canadá 1
controversia WT/DS199, en la cual Brasil y EE.UU. alcanzaron también una
Japón 1
Filipinas solución del mismo tipo, se resolvió durante1 el procedimiento del grupo
especial.
Sri Lanka 1
Asimismo cabe mencionar que la solución mutuamente convenida en
Argentina 1
la cual fue parte Brasil fue notificada al OSD de conformidad con el párrafo
Brasil 2
6 del artículo 3 del ESD, el 5 de julio de 2001 mientras que la notificación en
Chile 1
el caso de Argentina fue realizada el 31 de mayo de 2002.
India 1 1
Respecto de las materias abarcadas en las controversias en las cuales
Indonesia 1
participaron Argentina y Brasil -tanto en calidad como de reclamados como
Total 16 14
de reclamantes-, puede indicarse que, de acuerdo a un estudio referido al
período de enero de 1995 a enero de 2001, (Barral y Prazeres, 2002: 35) el
15,1% de los casos se referían a medidas antidumping, 9.5% a licencias no
automáticas, 9% a reclamos en materia de propiedad intelectual, 8,5%

363

Victor.p65 363 14-07-2009, 17:47

 vinculados a normas técnicas al comercio o a medidas sanitarias o
fitosanitarias, 8% a salvaguardias y 7% a subsidios.

II- Objetivo y Características del Sistema de solución de diferencias

El ESD se caracteriza por la búsqueda de soluciones aceptables para los

miembros. No está en la letra ni el espíritu del mecanismo el pronunciamiento
de sentencias condenatorias. El objetivo del sistema es “hallar una solución
positiva a las diferencias”- conforme el artículo 3.7 del ESD-. Expresamente
se indica que ni la solicitud de consultas ni el recurso al procedimiento estén
concebidos o sean considerados como actos contenciosos -conforme el artículo
3.10 del ESD-.
Asimismo, se establece la necesidad de alcanzar una pronta solución
de las situaciones en las cuales un miembro considere que las ventajas
resultantes de los acuerdos se hallan menoscabadas -conforme el artículo
3.3 del ESD-.
Otro elemento que distingue al procedimiento es que se consagra la
prioridad en que las partes alcancen una solución mutuamente aceptable
(privilegiándose el mecanismo diplomático o de negociación entre las partes)
antes que la puesta en marcha de la etapa cuasi-judicial (Pérez Gabilondo,
2004: 54). No obstante, si no fuera posible resolver el diferendo antes de
someter la cuestión a un Grupo Especial (GE), se mantiene la prioridad al
dejar abierta la posibilidad de retomar la negociación durante todo el tiempo
que se extienda el procedimiento con el fin de alcanzar la solución.
El objetivo de alcanzar una solución mutuamente convenida al conflicto
surgido entre dos o más miembros de la OMC durante las consultas constituye
un principio importante del procedimiento establecido en el ESD, de allí que
en la primera etapa se prevé que las Partes se esfuercen por celebrar consultas
bilaterales y tratar de alcanzar una solución del conflicto a través de esta vía
(art. 4 ESD).
El objetivo del mecanismo de solución de controversias tiende a asegurar
una solución positiva al problema, en la cual los miembros involucrados
arriben a una solución mutuamente aceptada por ambos y de conformidad
con las disposiciones del acuerdo a que se refiere la disputa. Sólo en segundo
término el objetivo del sistema es la cesación de la medida comercial que no
se ajusta a las disposiciones de la OMC (art. 3.7 ESD).
Sólo cuando las consultas o los intentos de conciliación no hayan tenido
éxito en un plazo de 60 días contados a partir de la solicitud de celebración
de consultas, la parte reclamante queda facultada para solicitar el

364

Victor.p65 364 14-07-2009, 17:47

 establecimiento de un grupo especial al OSD para examinar la reclamación4
(art. 5.4 ESD).
Pero aún en el supuesto de que la parte reclamante solicitara el
establecimiento del GE, este hecho no debe interpretarse como un abandono
definitivo de la vía de negociación ni significa necesariamente que las
negociaciones hayan fracasado. Así Sorel opina que “Según un proceso muy
clásico, el hecho de pedir la conformación de un Grupo Especial no significa
necesariamente que las negociaciones hayan fracasado, sino que también
puede ser un medio para acelerarlas al crear una “presión” […]” (2004:
36). Este autor ejemplifica con el caso de la Ley Helms-Burton en el cual las
Comunidades Europeas reclamaban a los EE.UU., el Grupo Especial establecido
no funcionó desapareciendo luego de transcurridos doce meses y sin embargo
se aceleraron las negociaciones entre las partes.
En el ESD, también se prevé que las partes en la controversia pueden -de
común acuerdo- recurrir al arbitraje en lugar de solicitar el establecimiento
del grupo especial (art, 25 ESD). En tal caso el laudo será vinculante para las
partes y deberá ser comunicado al OSD.
La buena fe es un principio fundamental en el desarrollo de todas las
etapas conducentes a la resolución de la controversia (conforme lo dispuesto
en el artículo 3.10 del ESD).
Asimismo, se prevén normas especiales para el caso en que en un
procedimiento intervengan países menos adelantados (artículo 24 del ESD),
o bien un país desarrollado y un país en desarrollo (por ejemplo lo dispuesto
en el artículo 8.10 del ESD con referencia a la composición del GE) o reducción
en los plazos en casos de urgencia o si el diferendo afecta a productos
perecederos (conforme lo dispuesto en el artículo 4.9 del ESD).
Algunas de las innovaciones fundamentales que presenta el sistema luego
de la creación de la OMC y la adopción del texto del ESD son las siguientes:
La inversión de la regla del consenso para el establecimiento de los Grupos
Especiales y la adopción de los Infomes (es decir que tanto el
establecimiento del GE como la adopción del Informe del GE o del Órgano
de Apelación -OA- sólo podrán frustrarse si todos los miembros así lo
decidieren). De esta manera, se da lugar en la práctica a la aprobación
automática de los informes.
La introducción de la Fase de la Apelación y la creación del OA;

4
El plazo puede abreviarse en el caso de tratarse de productos perecederos.

365

Victor.p65 365 14-07-2009, 17:47

 La inclusión de normas claramente definidas que establecen plazos
limitados en los cuales los GE, el OA o de ser el caso, los árbitros tendrán que
elaborar los respectivos informes o laudos 5 así como también para la
realización de las consultas. Una controversia no debiera exceder de 1 año y
3 meses sin que se circule el Informe definitivo a los miembros -de observarse
todos los plazos estipulados en el ESD para cada etapa-.
El arbitraje como medio para dirimir una controversia.
Es importante indicar que las controversias que pueden ser sometidas a
los procedimientos del ESD deben ser de índole comercial y que únicamente
los miembros de la OMC pueden recurrir al sistema. Es decir que no cuentan
con legitimidad procesal en el ámbito de la OMC, las organizaciones no
gubernamentales (ONG), ni las organizaciones internacionales que tienen el
carácter de observadores ante la OMC, ni los particulares ya sean personas
físicas o jurídicas.
Las etapas y/o procedimientos previstos se presentan en la siguiente
sinopsis:
a- Buenos oficios, conciliación y mediación.
El recurso a estos medios puede ser previo o en forma simultánea con el
desarrollo del trabajo del Grupo Especial al que se referirá posteriormente.
b- Solicitud de consultas.
El objetivo de alcanzar una solución mutuamente convenida al conflicto
surgido entre dos o más miembros de la OMC constituye un principio esencial
del procedimiento establecido en el ESD (art. 4 ESD), de allí que en la primera
etapa se prevé que las Partes se esfuercen por celebrar consultas bilaterales y
tratar de alcanzar una solución del conflicto a través de esta vía.
La forma y el lugar en el cual se llevarán a cabo las consultas quedan
sujetos a la voluntad de las partes en la controversia.
c- Establecimiento y Constitución de los Grupos Especiales.
Sólo cuando las consultas o los intentos de conciliación no hayan tenido
éxito en un plazo de 60 días contados a partir de la solicitud de celebración
de consultas, la parte reclamante podrá pedir el establecimiento de un grupo
especial al OSD para examinar la reclamación (art. 5.4 ESD). El plazo puede

5
Véase los siguientes artículos del ESD: sobre adopción de informes del grupo especial, art.
16, adopción del informe del OA, art. 17.14; marco temporal de las decisiones del OSD,
art. 20 y con respecto a la determinación de plazo por el árbitro artículos 21 3c), tarea del
GE en caso de desacuerdo de las partes acerca de la forma de implementación, art. 21 5.

366

Victor.p65 366 14-07-2009, 17:47

 abreviarse en el caso de tratarse de productos perecederos o en casos de
urgencia, conforme lo dispuesto en el artículo 4.9 del ESD.
El OSD debe establecer el GE no más allá de la segunda reunión que
celebre y en la cual aparezca en agenda tal solicitud. La obligación de
establecimiento de GE procede excepto en el caso en que exista consenso en
contra del establecimiento del mismo (art. 6.1 ESD).
El GE está constituido por tres personas salvo que las partes en la
diferencia convengan que el número de integrantes sea cinco. La designación
se realiza en consulta con las partes. La Secretaría de la OMC posee una lista
de expertos6 -gubernamentales y no gubernamentales- que podrán formar
parte de los GE.
Es importante indicar que el objeto del reclamo tanto en la etapa de
consultas como al momento de solicitar el establecimiento del GE, según lo
establecido en el artículo 6 del ESD, debe radicar en un incumplimiento/
infracción a alguna de las obligaciones contenidas en los acuerdos abarcados
y/o la existencia de una eliminación o reducción de determinadas ventajas
comerciales - de acuerdo a lo dispuesto en el artículo XXIII del GATT-. Las
partes en el procedimiento presentan sus argumentos por escrito y en forma
verbal en ocasión de una audiencia que mantienen con los panelistas o
integrantes del GE.
d- Informe del Grupo Especial
El GE deberá presentar su informe en un plazo de 6 a 9 meses (arts.
12.8 y 12.9 ESD). Con anterioridad circula entre las partes en el diferendo
una versión del informe que contiene los capítulos expositivos y les otorga un
plazo de 2 semanas para que las partes formulen observaciones si las tuvieren.
Luego se distribuye a las partes un Informe Provisional que contiene los
capítulos expositivos e incluye las constataciones y conclusiones para que
ambas partes pueden observar y solicitar un reexamen de resultar necesario
(las partes pueden ser nuevamente convocadas a una audiencia oral).
Finalmente, se envía el Informe definitivo a las partes y tres semanas después,
se circula entre todos los miembros de la OMC. El informe deberá ser
elaborado sobre la base de una evaluación objetiva de los hechos y de la
conformidad de las medidas objeto de reclamo con las disposiciones
correspondientes de los instrumentos jurídicos (art. 11 ESD).

6
Véase ESD, artículo 8.1. Las personas incluidas en la lista en general son funcionarios compe-
tentes de los países miembros, integrantes de sus delegaciones ante la OMC, altos funcionarios
que hayan formado parte de la secretaría o personas que hayan realizado actividad docente en
el campo del derecho mercantil internacional o la política comercial internacional.

367

Victor.p65 367 14-07-2009, 17:47

 e. La Fase de Apelación.
La apelación sobre cuestiones de derecho respecto del Informe del GE y
a la interpretación jurídica que éste haya dado están previstas en el actual
texto del ESD y reservada a las partes en la controversia (art. 17.6 ESD). El
OA está integrado por siete personas de prestigio reconocido, con competencia
técnica en cuestiones de derecho, comercio internacional y con conocimiento
en los diversos acuerdos que duran 4 años en su cargo (art. 17.3 ESD). En
cada caso intervienen tres miembros del OA (art. 17.1 ESD). La apelación
puede concluir con la confirmación, modificación o revocación de las
constataciones y conclusiones jurídicas del GE. El Informe del OA deberá
presentarse al OSD en un plazo de 60 a 90 días (art. 17.5 ESD).
f- Adopción de los Informes por el OSD.
El informe del GE y/o del OA, en el caso de que una o ambas partes
hubiese interpuesto apelación, se somete al OSD para que éste lo/s apruebe
y dicte las recomendaciones y resoluciones que considere apropiadas. El plazo
en el cual el OSD deberá adoptar el Informe es de 9 meses desde la fecha de
establecimiento del GE o de 12 meses en el caso de existir Apelación (art. 20
ESD).
g- Implementación de las recomendaciones y resoluciones de los
informes. Determinación del plazo, pago de compensaciones, suspensión de
concesiones y adopción de medidas de retorsión.
La parte afectada por el resultado del informe -si en el mismo se constata
la inconsistencia o incompatibilidad con una o varias de las disposiciones
contenidas en los Acuerdos abarcados- deberá dar pronto cumplimiento a
las resoluciones y recomendaciones contenidas en el Informe (arts. 3.3 y
21.3 ESD). Si le resulta imposible cumplir inmediatamente, deberá acordar
el plazo con la parte reclamante y ante la ausencia de acuerdo, las partes
podrán someter a arbitraje la determinación del plazo (art. 21 ESD).
Asimismo cuando la parte en infracción no cumpla con las
recomendaciones y resoluciones dentro de un plazo prudencial, la parte
reclamante podrá solicitar una compensación. También es admisible que la
propia parte que incumple sus obligaciones ofrezca pagar una compensación
(arts. 22.1 y 22.2 ESD). En el caso de que la parte infractora no cumpla las
recomendaciones y no pague la compensación, la parte reclamante puede
solicitar al OSD que le autorice a tomar medidas de retorsión suspendiendo las
concesiones u otras obligaciones resultantes de los Acuerdos (art. 22.3 ESD).
El ESD dispone que el OSD es quien tiene potestad para autorizar las
medidas de retorsión en aquellos casos en los cuales un miembro no cumpla

368

Victor.p65 368 14-07-2009, 17:47

 con una resolución prevista en un Informe. A tal fin, deberán observarse los
siguientes principios:
- aplicación de medidas en los mismos sectores de los acuerdos en los
cuales se haya determinado la infracción o inconsistencia;
- aplicación de medidas de retorsión en otros sectores del mismo Acuerdo
respecto del cual se haya determinado la infracción o inconsistencia;
- sólo en última instancia podrá autorizar la aplicación en otros sectores
abarcados en otros Acuerdos (las denominadas medidas de retorsión cruzadas).
En síntesis, el sistema intenta reducir las posibilidades de que se adopten
medidas en sectores no relacionados con la diferencia pero sin descuidar la
necesidad de preservar la eficacia de la medida a ser adoptada visto el
incumplimiento y la reticencia a cumplir del infractor.
El objetivo del ESD es que la parte que incumple haga cesar la inconsistencia
o la infracción y aplique las resoluciones y recomendaciones del ESD (art. 3.7
ESD), por lo tanto el pago de la compensación o la autorización para la adopción
de medidas de retorsión son medidas de carácter temporal, de ningún modo
pueden ser utilizadas para subsanar las infracciones o la incompatibilidad
indicadas en los Informes del GE y/o del OA.
h- El arbitraje.
Este mecanismo es una innovación introducida a partir de 1995. Los
miembros que decidan recurrir al arbitraje se comprometen a aceptar y
cumplir el laudo que se dicte (conforme el Artículo 25.3).

III- La controversia entre Argentina y Brasil en el caso de las

medidas antidumping impuestas a las importaciones de pollos
procedentes de Brasil 7
En particular para el MERCOSUR, el tema adquirió relevancia pues
implicó que una medida que había sido objetada por Brasil en el ámbito del
Protocolo de Brasilia y resuelta a través de un laudo arbitral en sede subregional
fuera posteriormente, dirimida en el ámbito OMC.

7
Esta sección se basa en las conclusiones del trabajo presentado titulado “Integración Regi-
onal y Multilateralismo: ¿es posible la complementariedad? Desarrollos recientes en las
CE y en el MERCOSUR “ elaborado por Negro, Sandra C. presentado en el XVII Congreso
Ordinario de la Asociación Argentina de Derecho internacional y el XIII Congreso Argen-
tino de Derecho internacional – Sección Relaciones Internacionales- realizado entre los
días 23 y 24 de octubre de 2003 en Catamarca- Argentina.

369

Victor.p65 369 14-07-2009, 17:47

 La disputa versó sobre la Resolución 574/00 del Ministerio de Economía
de Argentina por la cual se imponían derechos antidumping definitivos a la
importación de pollos procedentes de Brasil8 y que fue reclamada en primer
término, en ámbito del MERCOSUR (pronunciándose el Tribunal ad hoc con
un laudo arbitral) y sucesivamente, sometida al ámbito del ESD de la OMC.
Algunos de los problemas que este caso planteara fueron desarrollados
en los argumentos de sus presentaciones por los estados involucrados como
reclamado y reclamante respectivamente -Argentina y Brasil- así como de
una de las terceras partes -Paraguay-.

III.1- La controversia en ámbito MERCOSUR

La primera parte del reclamo se desarrolló en el ámbito del MERCOSUR.

Luego de superadas las etapas de negociaciones directas y de intervención
del Grupo Mercado Común- según lo dispuesto en el Protocolo de Brasilia-
al no alcanzarse una solución, Brasil solicitó la constitución de un Tribunal
Arbitral.
El 28 de febrero de 2001 quedó constituido el Tribunal y el 21 de mayo
de ese mismo año fue emitido el laudo. Habiendo interpuesto Brasil recurso
de aclaratoria, el mismo fue respondido el 19 de junio de 2001. Más allá del
cronograma del caso, en los argumentos de las partes en la controversia cabe
mencionar que, en este ámbito, se planteó la cuestión de la relación de las
normas multilaterales aprobadas en el marco de la Organización Mundial
de Comercio con la normativa MERCOSUR.
Brasil argumentó9 que el régimen en materia de antidumping había
sido traído al ámbito normativo del MERCOSUR a través de la Decisión N°
11/97- en adelante Dec.11/97-. Y afirmó que el hecho de incumplir con la
decisión implicaba no cumplir con la normativa de la OMC.
Por su parte, la República Argentina cuestionó el argumento de Brasil
pues entendió que se trataba de dos ámbitos normativos distintos10 , por una
parte la Dec. 11/97 y por otra, el Marco Normativo de la OMC. Tampoco
admitió que se tratase de una interpretación común de los cuatro estados
partes del MERCOSUR sobre el Acuerdo Antidumping de la OMC.

8
La Resolución ME 574/00 de fecha 21 de julio de 2000 tenía una vigencia de tres años.
9
Punto 30 del Laudo arbitral “Aplicación de medidas antidumping contra las exportaciones
de pollos enteros provenientes de Brasil- Resolución N° 574/00 del Ministerio de Economía
de la República Argentina-”.
10
Punto 65 del Laudo citado en nota anterior.

370

Victor.p65 370 14-07-2009, 17:47

 En los Considerandos del laudo -127 a 130- el Tribunal sostuvo que la
existencia en todos los estados partes de la normativa OMC producto de la
ratificación de los Acuerdos abarcados en el Acta de Marrakech no implicaba
que se tratara de normativa MERCOSUR. Asimismo se afirmó que, si bien el
anexo de la Dec. 11/97 guarda relación con el Acuerdo Antidumping, la
misma no es suficiente para otorgarle el carácter de norma MERCOSUR a
una norma multilateral y en particular, subrayó que la diferencia radica en
el ámbito y en las autoridades de aplicación de ambos marcos normativos.
El Tribunal concluyó que la aplicación de la normativa de la OMC como
normativa regional sólo sería posible en el caso de que existiera una remisión
expresa al ordenamiento OMC por parte de una disposición del MERCOSUR.
Como el laudo no hizo lugar al reclamo de Brasil en el sentido de que cesara
la resolución de Argentina por la cual se imponían los derechos antidumping,
Brasil decidió recurrir, posteriormente, al ámbito de la OMC.

III. 2- La controversia en el ámbito de la OMC

El 7 de noviembre de 2001, la República Federativa de Brasil solicitó

consultas a la República Argentina en el ámbito del ESD de la OMC. El objeto
del reclamo era la aplicación por parte de Argentina de derechos antidumping
definitivos impuestos a los pollos provenientes de Brasil en virtud de la
Resolución del Ministerio de Economía N.574/2000- en adelante, Res. ME
574/2000-. Se trató del asunto: “Argentina- Derechos antidumping definitivos
sobre los pollos procedentes del Brasil” (Doc. WT/DS241/R, 2003).
El 25 de febrero de 2002, Brasil solicitó la constitución de un GE para
que entendiese en la controversia, por no haberse arribado en la etapa de
consultas, a una solución satisfactoria. El GE quedó constituido el 17 de abril
de 2002.
El 8 de agosto de 2002, Brasil realizó su Primera Presentación Escrita,
en la que cuestionaba la consistencia de la Res. ME 574/2000 y de la
investigación que le dio sustento, con distintos aspectos del Acuerdo para la
Implementación del Artículo VI del GATT 1994 (Acuerdo Antidumping), a
través de cuarenta y un reclamos específicos.
Brasil alegó que la investigación, por parte de la autoridad argentina,
que dio origen a la imposición de derechos antidumping se condujo de manera
inconsistente con las obligaciones previstas -entre otros- con los artículos 2,
5 y 6 del Acuerdo Antidumping. También cuestionó la forma en la que
Argentina impuso los derechos antidumping, alegando su inconsistencia con
las disposiciones del artículo 9 del Acuerdo.

371

Victor.p65 371 14-07-2009, 17:47

 El 29 de agosto de 2002, Argentina hizo su Primera Presentación Escrita,
en respuesta a la de Brasil. Las dos audiencias previstas en el procedimiento
adoptado por el GE tuvieron lugar los días 25/26 de septiembre y 26 de
noviembre del mismo año.
El OSD circuló el Informe del GE a los miembros en fecha 22 de abril de
2003 y en el mismo desestimó la cuestión preliminar planteada por Argentina y
recomendó que cesara la resolución argentina dada su incompatibilidad con las
disposiciones del Acuerdo Antidumping. No obstante, Argentina refirió en la antes
mencionada cuestión preliminar a la articulación de la esfera regional y
multilateral. Es justamente en el tratamiento de la cuestión preliminar y en los
argumentos vertidos por las partes que puede apreciarse la importancia que
reviste el tema y los interrogantes que surgen luego de la conclusión de este caso.
Según puede constatarse en el Informe del GE, Brasil omitió toda referencia
al hecho de que el tema había sido llevado por ese país al ámbito del procedimiento
para la solución de controversias en el MERCOSUR. Argentina expresamente
pidió al GE que incluyera como elemento de hecho del Informe el procedimiento
previo sustanciado en el ámbito MERCOSUR. Brasil rechazó esta hipótesis, sin
embargo, el Grupo Especial decidió en forma favorable a la Argentina, incluyendo
la sucesión de hechos (Doc. WT/DS241/R, 2003: parr 2.10 y 6.2).
El tema del procedimiento previo en ámbito MERCOSUR fue planteado
por Argentina como cuestión preliminar11 . La Argentina basó su solicitud en
que “Brasil había impugnado esa medida ante un Tribunal ad hoc del
MERCOSUR” y por lo tanto, Argentina solicitó que teniendo en cuenta el
procedimiento previo en el marco del MERCOSUR, el GE se abstuviera de
pronunciarse en ámbito OMC”. El GE entendió asimismo que Argentina
reclamaba que en forma subsidiaria, el GE debería estar obligado a aplicar la
decisión del Tribunal MERCOSUR” (Doc. WT/DS241/R, 2003: parr 7.17),
aunque esta solicitud no surge del argumento de Argentina.
En primer lugar, Argentina argumentó que al plantearse en ámbitos
diferentes pero en forma sucesiva el mismo reclamo, la presentación de Brasil
en ámbito OMC contrariaba el principio de buena fe. Además, en segundo
lugar, Argentina invocó el principio del estoppe12 . En tercer lugar, Argentina
sostuvo que el laudo arbitral y subsidiariamente, el ordenamiento del
MERCOSUR resultaban aplicables en función de la norma pertinente de

11
En el caso la República Argentina planteó dos cuestiones preliminares: la primera referida
al art. 18.2 del ESD relativa a la transparencia en los procedimientos y la segunda relaci-
onada con los procedimientos previos en el marco del MERCOSUR.
12
Cabe mencionar que la Argentina no invocó el principio de cosa juzgada. Párrafo 7.18.

372

Victor.p65 372 14-07-2009, 17:47

 derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes conforme
al párrafo 3c) del art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los
Tratados realizando a tal efecto una relación con el art. 3.2 del ESD.
En cuanto a la primera argumentación de Argentina, el núcleo principal
de la invocación del principio de buena fe por parte de Argentina consistió en
la existencia de una práctica constante en ámbito MERCOSUR por parte de los
estados partes de aceptar las obligaciones dimanantes del marco jurídico y aún
más, Argentina subrayó que no procedía de buena fe un Estado -para el caso
Brasil- si en primer lugar, recurría al ámbito MERCOSUR para dirimir la
controversia y luego ante un pronunciamiento adverso, llevaba la misma
reclamación al ámbito de la OMC (Doc. WT/DS241/R, 2003: parr. 7.19).
En segundo lugar, Argentina invocó el principio del estoppel: en tal sentido
sostuvo que “la conducta anterior del Brasil en materia de aplicación de
laudos, confirmada mediante la firma del Protocolo de Olivos, tornan
inoponible a la Argentina el reclamo que el Brasil pretende ahora articular
en base al ESD”. Respecto de este punto, la Argentina confirmó que no existía
impedimento alguno para que un GE pueda examinar y en el caso de juzgarlo
conveniente, aplicar el principio del estoppel13 . En ese contexto, la presentación
argentina incluyó una referencia expresa al Protocolo de Olivos - aunque se
trataba de una norma no vigente entre los estados partes- pues en él se
introduce la cláusula de opción de foro y fue suscripto pocos días antes de
que Brasil solicitara la constitución del panel.
En tercer término, Argentina fundó su pretensión en un elemento
subsidiario, el párrafo 3c) del artículo 31 de la Convención de Viena sobre
Derecho de los Tratados. Esta norma permitiría, a juicio de Argentina, que
“el marco normativo del MERCOSUR y las consecuencias legales derivadas
de la aplicación del Protocolo de Brasilia por el Tribunal Arbitral ad Hoc en
el asunto en cuestión constituyen normas pertinentes de derecho internacional
público (...)” (Doc WT/DS241/R, 2003: parr 7.21).
Brasil en su defensa argumentó que no le era oponible el principio del
estoppel porque existían diferentes fundamentos jurídicos entre las diferencias
planteadas en ambos ámbitos14 . En segundo lugar, Brasil sostuvo que el hecho

13
Párrafo 7.20 y nota 42. Como base jurídica de la solicitud de la Argentina puede leerse en
el Informe que “La Argentina asevera que los grupos especiales de la OMC están llamados
a aplicar derecho internacional público para resolver las disputas que se les someten, y
que grupos especiales anteriores han abordado el principio del estoppel”.
14
Textualmente en el Informe del Grupo Especial , párrafo 7.22 se expresa que: “El Brasil
sostiene que el principio del estoppel no es aplicable en el presente asunto, en parte,

373

Victor.p65 373 14-07-2009, 17:47

 de haber llevado su reclamo al ámbito MERCOSUR con anterioridad, no debía
interpretarse como una renuncia a plantear la controversia ante la OMC. Y
especial énfasis puso en señalar que no manifestó expresamente la renuncia
al ámbito OMC. Asimismo desestimó el argumento de Argentina de invocar
el Protocolo de Olivos pues entendió que de la firma del mismo no puede
deducirse una aceptación implícita o expresa por el Brasil de abstenerse de
plantear el caso en ámbito OMC.
Y Brasil realizó, además, otras dos consideraciones al afirmar que existe
diferencia entre los objetos de reclamos en ambos ámbitos, por una parte y
por otra, expresó que “el protocolo de Olivos no se aplica a las diferencias
que ya se han concluido en el marco del protocolo de Brasilia”.
Respecto de las alegaciones que realizara Argentina acerca del principio
de buena fe y del ejercicio abusivo de derechos, Brasil las desestimó
manifestando que su omisión residía en considerar que las actuaciones
precedentes del ámbito MERCOSUR no eran pertinentes en el caso, ya que las
alegaciones planteadas ante el GE diferían de las que fueron planteadas ante
el Tribunal del MERCOSUR15 .
En cuanto a las terceras partes mientras que Chile, las CE y EE.UU. se
mostraron favorables a la posición asumida por Brasil, Paraguay apoyó los
argumentos de Argentina (Doc WT/DS241/R, 2003: parr. 7.25- 7.32).
El GE en el Informe desestimó los argumentos de Argentina relativos a
la cuestión preliminar por considerar que Argentina no había probado la
renuncia expresa de Brasil a ejercer sus derechos en el ámbito OMC y que, la
argumentación sobre la base del art. 31 3.c) de la Convención de Viena sobre
Derecho de los Tratados, no resultaba de aplicación pues la normativa
MERCOSUR no reunía los requisitos para ser considerada norma relevante
entre las partes.
En cuanto al caso en sí mismo, al tiempo de adoptarse el Informe la
medida ya había sido dejada sin efecto por las autoridades argentinas y
comunicada tal decisión al GE quien, sin embargo, no eliminó la
recomendación contenida en la parte final del Informe que careció de valor
a la fecha de adopción del mismo pues como se expresara la medida ya había
sido derogada.

porque la diferencia planteada ante el Tribunal del MERCOSUR se basó en un fundamen-

to distinto de la diferencia planteada ante este Grupo Especial.”
15
Párrafo 7.24. Cabe mencionar que no resultaba posible comparar las alegaciones dado
que en el ámbito MERCOSUR, las presentaciones de las partes no son públicas. Solo se
hace público el laudo arbitral con el cual concluye el procedimiento.

374

Victor.p65 374 14-07-2009, 17:47

 IV- Conclusiones
Brasil y Argentina han recurrido al mecanismo para la solución de
disputas previsto en el ESD reconociendo la contribución significativa -luego
de concluida la Ronda Uruguay- que el ESD representa.
Ambos países han desarrollado estructuras a nivel de sus respectivas
administraciones locales y han adquirido experiencia en la utilización del
sistema tanto como reclamados como reclamantes con un importante número
de casos en los cuales han intervenido.
La solución de controversias tal como está prevista en el marco de la
OMC, se ha revelado como una herramienta de utilidad no solo para dirimir
controversias sino también para lograr el acceso a mercados al constatarse
la incompatibilidad de medidas que son erigidas por los miembros de la OMC
(como sustituto y/o complemento de la instancia de negociación).
No obstante, también Brasil y Argentina en forma conjunta podrían
explorar algunas alternativas para mejorar la participación de los países en
desarrollo en el sistema con un consecuente mejor aprovechamiento del
procedimiento de solución de diferencias: una mayor cooperación técnica
en la capacitación de recursos humanos entre ambos y hacia afuera -en
especial para los países menos adelantados- dada la experiencia que ambos
países ya han adquirido. Tal cooperación podría ser provista a los otros países
integrantes del MERCOSUR o bien a terceros a través de convenios específicos.
Cabe destacar que en el ámbito académico de ambos países se han desarrollado
centros y/o instituciones en materia de derecho internacional económico o
de comercio internacional que podrían ser la base para el establecimiento de
una cooperación eficaz y continua.
Por último, como se indica en la tercera sección, Brasil y Argentina han
recurrido sucesivamente a los ámbitos del MERCOSUR y de la OMC para
dirimir una controversia que los enfrentó a propósito de la imposición de
medidas antidumping por parte de Argentina a las importaciones de pollo
procedentes de Brasil. Dada la incorporación de la cláusula de opción de
foro al Protocolo de Olivos, ya no podría reiterarse la doble instancia para
dirimir un conflicto entre ambos países. Sin dudas, la elección de uno u otro
ámbito es la solución mas beneficiosa desde el punto de vista de la
consolidación de un espacio de interacción subregional como lo es el
MERCOSUR evitando el costo político y las incertidumbres jurídicas que la
anterior situación posibilitaba.

375

Victor.p65 375 14-07-2009, 17:47

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Documento WT/DS/OV/30 25 de abril de 2007 “Update of WTO Dispute Settlement Cases”
Documento WT/DS241/R. Informe del Grupo Especial Caso “Argentina - Derechos
antidumping definitivos sobre los pollos procedentes del Brasil”

376

Victor.p65 376 14-07-2009, 17:47

 EL TRATO Y DESEMPEÑO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA EN
ARGENTINA Y BRASIL (2003-2008): ENTRE LA
CONVERGENCIA Y LA DIFERENCIACIÓN ECONÓMICA ESTRUCTURAL

O TRATAMENTO DISPENSADO E O DESEMPENHO DOS

INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS EM ARGENTINA E BRASIL
(2003-2008): ENTRE A CONVERGÊNCIA E A DIFERENCIAÇÃO
ECONÔMICA ESTRUTURAL

José Fernandez Alonso

Resumo

A chegada de Luiz Inácio Lula da Silva e Nestor Carlos Kirchner à

presidência do Brasil e da Argentina nos primeiros meses de 2003 foi
imediatamente interpretada como uma expressão da abertura de novo ciclo
político-econômico na região. Em que pese a sintonia discursiva e certos gestos
de cooperação iniciais, os governos de Kirchner e Lula da Silva não tardaram
em marcar diferenças. As distâncias no desenho, execução e resultados de suas
respectivas políticas econômicas deram conta cabal disso. Enquanto o Brasil
optou por uma estratégia ortodoxa, garante de um crescimento moderado com
reajustes progressivos nos fundamentos econômicos; Argentina – limitada pelas
conseqüências do colapso de 2001-2002 – avançou por um caminho
heterodoxo com taxas de elevado crescimento e variáveis em permanente tensão.
É propósito do presente capítulo examinar tais percursos político-
econômicos diferentes mediante a análise do tratamento e do comportamento
do investimento estrangeiro na Argentina e no Brasil ao longo do período
2003-2008.

Resumen

La llegada concurrente de Luiz Inácio Lula Da Silva y Néstor Carlos

Kirchner a las presidencias de Brasil y Argentina en los primeros meses de
2003 fue prestamente interpretada como una expresión de la apertura de un
nuevo ciclo político-económico en la región.

377

Victor.p65 377 14-07-2009, 17:47

 Pese a la sintonía discursiva y a ciertos gestos de cooperación iniciales,
los gobiernos de Kirchner y Da Silva no tardaron en marcar diferencias. Las
distancias en el diseño, ejecución y resultantes de sus respectivas políticas
económicas dieron cabal cuenta de ello. Mientras que Brasil optó por una
estrategia ortodoxa, garante de un crecimiento moderado con reajustes
progresivos de los fundamentales económicos; Argentina –jaqueada por las
derivaciones del colapso de 2001-2002- prosiguió un camino heterodoxo
con tasas de rápido crecimiento y variables en permanente tensión.
Es propósito del presente capítulo escrutar tales cursos político-económicos
diferenciados mediante el análisis del trato y comportamiento de la inversión
extranjera en Argentina y Brasil durante el período 2003-2008.

Abstract

The concurrent arrival of Néstor Carlos Kirchner and Luiz Inácio Lula
Da Silva to the presidencies of Argentina and Brazil in the early months of
2003 was quickly interpreted as an expression of the opening of a new
political-economic cycle in the region.
Despite the discursive concordance and certain initial cooperative
gestures, the Kirchner and Lula administrations adopted different ways. The
distances in the design, execution, and results of their respective economic
policies were unambiguous examples of this statement. While Brazil executed
an orthodox strategy that entailed a moderate growth; Argentina –conditioned
by the consequences of its collapse during 2001-2002- adopted a heterodox
way, with economic fundamentals in permanent tension.
The aim of this chapter is to scrutinize these different paths through the
analysis of the treatment and performance of foreign investment in Argentina
and Brazil during the period 2003-2008.

378

Victor.p65 378 14-07-2009, 17:47

 Introducción

L a llegada concurrente de Néstor Carlos Kirchner y Luiz Inácio Lula Da

Silva a las presidencias de Argentina y Brasil en los primeros meses de
2003 fue prestamente interpretada como una expresión de la apertura de un
nuevo ciclo político-económico en la región. Con discursos críticos de los ensayos
neoliberales ejecutados durante las últimas décadas del siglo XX, los entonces
flamantes mandatarios coincidieron en reivindicar el rol del Estado -y de la
política, en general- en aras de franquear las externalidades negativas del libre
mercado, sobretodo, de aquellas adversas a la redistribución social.
En la consumación de los respectivos programas de gobierno, nodal
significación habría de tener la cooperación política regional, particularmente,
la cursada entre los socios mayores del MERCOSUR. La sucesión de cumbres
presidenciales con la rúbrica de sendos documentos (los denominados
consensos de Buenos Aires y de Río, el Acta de Copacabana) y la acción
coordinada en diversas instancias multilaterales durante los primeros meses
de gestión supusieron la concreción de aquellos llamados por una asociación
estratégica bilateral.
No obstante la sintonía discursiva y los gestos de cooperación política
iniciales, los gobiernos postrimeros de Argentina -Néstor Kirchner (2003-
2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007, en adelante)- y de Brasil -
Lula, en sus dos períodos (2003-2006 y 2007, en adelante)- no tardaron en
marcar distancias. Las diferencias en materia de política económica dieron
cabal cuenta de ello. Mientras que Brasil optó por una estrategia ortodoxa,
garante de un crecimiento moderado con reajustes progresivos de los
fundamentales económicos; Argentina -jaqueada por las derivaciones del
colapso de 2001-2002- prosiguió un camino heterodoxo con tasas de rápido
crecimiento y variables en permanente tensión.
Testimonio manifiesto de estas trayectorias diferenciadas fue el dado
por el trato y el desempeño consecuente de la inversión extranjera. Pese a las
declamaciones sobre la necesidad de dar convergencia a las políticas relativas
a las inversiones extranjeras, las decisiones y experiencias en la materia
resultaron disímiles. Durante el período 2003-2008, Brasil continuó su
tradicional política basada en la articulación de múltiples incentivos para la
radicación de inversiones extranjeras, lo cual le permitió consolidarse como
una de las economías con mayores influjos de capital en el mundo en
desarrollo. En paralelo a ello, fomentó la proyección de sus empresas como
agentes inversores en el exterior. Argentina, por su lado, reportó una política
signada por la ambigüedad. Sin modificar las condiciones normativas que

379

Victor.p65 379 14-07-2009, 17:47

 habían estructurado la política de liberalización hacia las inversiones
extranjeras (tratados bilaterales de inversión y adscripción a los mecanismos
de arbitraje para la resolución de controversias), impulsó recurrentes
confrontaciones con inversores extranjeros del país. En este contexto, precipitó
su merma en la participación relativa como economía receptora de inversión,
perdiendo posiciones en relación con otros estados de la región
latinoamericana.
Es propósito de este capítulo escrutar los mentados cursos político-
económicos diferenciados a partir del análisis sobre el trato y el desempeño
de la inversión extranjera en Argentina y Brasil durante el período 2003-
2008. El estudio sobre las políticas y los comportamientos consiguientes de
la inversión extranjera en ambos países resulta clave por dos razones. En
primer término, posibilita identificar las convergencias y/o asimetrías de los
proyectos y gobiernos de hogaño en un aspecto caro al neoliberalismo1 . En
segundo término, permite avanzar sobre la interdependencia presente de las
economías con mayor peso en el MERCOSUR.
Tras la introducción, el artículo se organiza en tres apartados. En el primero
de ellos, se contextualiza el proceso político-económico en el que asumieron y
operaron los gobiernos en consideración. Se abordan, en su desarrollo los
lineamientos que caracterizaron las políticas hacia las inversiones extranjeras
en ambos países, durante el período 2003-2008. El segundo apartado, por su
parte, presenta un análisis comparativo del desempeño de la inversión extranjera
en el mentado lustro. Tras indagar el comportamiento de los influjos de capital
en ambos países, se escrutan las inversiones cursadas por argentinos y brasileños
en el exterior. El tercer apartado, por último, está dedicado a la exposición de
las reflexiones conclusivas de rigor.

1- Contextualización política económica

1.1- De consensos y convergencias

Mucho se ha dicho y escrito a propósito del discurso y praxis de los

gobiernos latinoamericanos que asumieron al despuntar del siglo presente.
Detractores en general de los procesos de reestructuración ejecutados en los

1
Como oportunamente sostiene Haslam (2007:1): “la importancia de la política de inversión
extranjera directa (IED) como piedra angular del Consenso de Washington la convierte en un
caso ideal para investigar la medida en que la Nueva Izquierda en América Latina ha abando-
nado el neoliberalismo y adoptado una agenda política post- consenso” (Traducción propia).

380

Victor.p65 380 14-07-2009, 17:47

 últimos decenios del siglo XX y propugnadores de un cambio epocal, los
gobiernos en cuestión suscitaron vastos desafíos a los estudiosos de la realidad
político-económica de la región. A riesgo de incurrir en una llana
simplificación, puede indicarse que dos fueron –y son, aún hoy– los debates
de los académicos sobre la problemática en particular. Por una parte, las
discusiones a propósito de las continuidades y/o disrupciones de estos
gobiernos en relación con sus predecesores. Por otra parte, y estrechamente
vinculado a lo anterior, la polémica sobre la categorización de los mismos2.
Sin ánimo de adentrar en los meandros de los mencionados debates,
incuestionable resulta decir que se trata de gobiernos articulados sobre los
reveses del proyecto neoliberal en la región. En este punto, conviene advertir
que si bien durante el auge de las reformas pro mercado las economías
latinoamericanas reportaron crecimiento y una mayor articulación con los
circuitos económicos globales, lo cierto es que los procesos de reestructuración
neoliberales redundaron en una mayor vulnerabilidad e inequidad en la
distribución social (Stiglitz, 2003). La experiencia de Argentina ofició, como
en otros tantos aspectos de la realidad económica internacional, cual caso
extremo. Este país, identificado como el modelo a seguir en materia de
liberalización y desregulación de los mercados durante buena parte de la década
del noventa, precipitó en una crisis de escasos precedentes (Bouzas y Ffrench-
Davis, 2005). La magnitud del colapso quedó evidenciada no sólo por la
declaración de default más importante -tanto por monto como por extensión-
de la historia económica global, sino también por el deterioro de la calidad de
vida de sus ciudadanos: en el pico de la crisis poco más de la mitad de la
población se encontraba bajo la línea de la pobreza (PNUD, 2002: 49).
Más allá de las particularidades del caso argentino, ha de apuntarse
que la desmejora de los indicadores sociales y el agotamiento de las sociedades
al programa de reformas neoliberales derivaron en el fortalecimiento de
aquellos proyectos promotores del alejamiento, del quiebre de aquellas

2
Múltiples fueron las categorías ensayadas para dar cuenta de los gobiernos latinoamericanos
que asumieron tras la crisis neoliberal. A continuación, sólo algunas de ellas: progresistas, de
izquierda; de nueva izquierda. No faltaron a este universo los siempre polémicos conceptos
de populistas y neopopulistas. La diversidad de categorías para el mismo fenómeno expone
de lleno la complejidad de la realidad político-económica latinoamericana contemporánea.
No obstante lo antedicho, es de subrayar que en reiteradas oportunidades las categorías
fueron utilizadas de modo acrítico, sin un soporte teórico sólido. Para un análisis crítico
sobre el uso de estos conceptos se recomienda Plot y Semán (2007) y Leiras (2007). Véase
también en esta obra el trabajo de Fernandez, A. “Una perspectiva sobre el populismo
latinoamericano y los sistemas de partidos actuales. Los casos de Argentina y Brasil”.

381

Victor.p65 381 14-07-2009, 17:47

 políticas identificadas como conducentes de la crisis y la pauperización
general. No fueron por cierto ajenas a estos giros político-económicos, las
denuncias recurrentes de corrupción contra los principales decisores de los
gobiernos promotores del neoliberalismo en la escena regional.
En el caso brasileño, la consigna del cambio estuvo identificada con el
Partido dos Trabalhadores (PT) y, muy particularmente, con su máximo
referente: Lula Da Silva. En su análisis sobre el triunfo del líder de Pernambuco,
Cortes afirmó: “A partir de la idea de cambio, que permeó su discurso político
y que se repitió en su programa de gobierno denominado Un Brasil Para
Todos, propuso un nuevo contrato social tendiente a garantizar el nacimiento
de una nueva cultura política que apunte a la defensa de las libertades civiles
y de los derechos humanos, y a la construcción de un país más justo en la
esfera económica social, intentando profundizar la democratización de la
sociedad, combatiendo el autoritarismo, la desigualdad y el clientelismo”
(Cortes, 2006: 126).
A diferencia de lo ocurrido en Brasil, en donde Lula y su partido contaban
con vasta trayectoria de oposición al neoliberalismo y al orden político
imperante en general, en la Argentina el triunfo de las representaciones
político-partidarias de ruptura no resultó en su primer momento tan palmario.
Néstor Kirchner, gobernador hasta entonces de la provincia patagónica de
Santa Cruz, había tenido reducida gravitación en la política a nivel nacional.
A pesar de sus esfuerzos de campaña por presentarse como la contracara del
neoliberalismo, representada por el ex presidente Carlos Saúl Menem (1989-
1999) y de haber sido respaldado por Eduardo Duhalde presidente provisional
en ejercicio (2002-2003) y contrafigura de aquél dentro del Partido
Justicialista (PJ)-, al momento de su proclamación, Kirchner constituía una
incógnita para no pocos. El enigma a su alrededor se acrecentaba al considerar
que el PJ, su formación política de origen, había auspiciado al programa de
reformas bajo las dos administraciones menemistas. Empero, poco tiempo
requirió para posicionarse como un agente simbólico de cambio. Urgido por
la necesidad de agenciar legitimidad de ejercicio3 y en reivindicación de su
adscripción progresista, impulsó una serie de medidas que fueron pronto
interpretadas como revisiones, rupturas del pasado. La reactivación de los
juicios contra los crímenes de lesa humanidad cometidos por la última
dictadura militar (1976-1983), el cambio de la composición de la Corte

3
Es de recordar que tras la renuncia del ex presidente Carlos Menem a participar en una
segunda vuelta electoral, Kirchner, quien había obtenido el segundo lugar con poco más del
22% de los votos positivos en la primera vuelta, fue proclamado presidente de la República.

382

Victor.p65 382 14-07-2009, 17:47

 Suprema de Justicia de la Nación, la reestatización/renacionalización de
algunas empresas privatizadas y la confrontación con los organismos
multilaterales de crédito y los acreedores del país, son ejemplos de ello. En
breve, pugnas con aquellos actores identificados por la sociedad en su gran
pluralidad como los (co)responsables de las crisis -inmediatas y lejanas,
aunque todavía irresueltas- del país.
Imperioso resulta remarcar que las convergencias en el plano de lo
político-discursivo se correspondieron con un auspicioso proceso de
crecimiento económico en la región. Promovido por la confluencia virtuosa
de las políticas macroeconómicas de los nuevos gobiernos y el incremento de
los precios internacionales de los productos tradicionales de exportación de
las economías latinoamericanas -energía y alimentos, en particular-, el
proceso de expansión inaugurado durante los primeros años de la década
presente supuso la reversión de los malogros propios del período neoliberal.
Al calor de este crecimiento, los países de la región reequilibraron sus cuentas
nacionales e internacionales. En relación a los recursos fiscales, es dable
señalar la consumación de importantes superávits primarios, los cuales
redujeron la sempiterna dependencia al financiamiento externo. Cual signo
de una lógica de inserción económica internacional diferente a la
experimentada durante la década precedente, los valiosos saldos en positivo
de las balanzas de pagos fueron claves para el incremento continuo de las
reservas internacionales; proceso mediante el cual los estados de la región
pudieron hacerse de significativos recursos económicos pasibles de ser
traducidos -aunque ello no sin polémica- a mayores márgenes de maniobra
autonómica. Por último, vale agregar que en el marco de este ciclo virtuoso
se registraron vastas reducciones en las tasas de desempleo y, junto a ello, en
los índices de pobreza.
Articulados entonces por coyunturas y encuadramientos discursivo-
identitarios semejantes, Kirchner y Lula mantuvieron varias reuniones durante
los primeros meses de gestión, las cuales buscaron sellar la institucionalización
de una nueva etapa cooperativa en la relación argentino-brasileña. El primer
encuentro, llevado a cabo en Brasilia en junio de 2003, sirvió de marco para que
los presidentes ratificaran su interés en avanzar sobre la consolidación de una
alianza estratégica. En referencia específica a la problemática propia del presente
trabajo, es de apuntar que ambos mandatarios “reafirmaron la necesidad de
fortalecer la estructura institucional del MERCOSUR, sosteniendo que las reglas
débiles afectan las inversiones en los socios menores” (Cortes, 2006: 129).
El empeño por la cooperación estratégica entre ambos gobiernos se
continuó meses más tarde con la firma del denominado Consenso de Buenos

383

Victor.p65 383 14-07-2009, 17:47

 Aires en el marco de la primera visita oficial de un presidente brasileño a la
República Argentina desde el año 1996. Redactado en veintidós puntos, el
documento propuso constituirse en réplica del Consenso de Washington,
rector de las reformas política-económicas durante la década pasada.
Conforme exponen Tussie y Heidrich (2006), el Consenso de Buenos Aires
estuvo “inspirado en el ideario anti-fondomonetarista de Joseph Stiglitz,
tomando como metas la generación de empleos, el crecimiento económico y
la reducción de las desigualdades en la distribución de los ingresos, y también
en las lecciones (negativas) que dejaron las sucesivas crisis financieras en
América Latina”. Tras enunciar la idea de que la resolución a la pobreza no
se encuentra en los planes asistenciales, los presidentes se comprometieron a
“impulsar todas las acciones necesarias para disminuir las elevadas tasas de
desocupación que castigan a nuestras sociedades, generando condiciones
propicias para el desarrollo de los negocios y la inversión productiva” (punto
seis). Asimismo, ratificaron el interés de continuar coordinando acciones en
las negociaciones desarrolladas en el contexto de la Ronda de Doha.
Exactamente cinco meses después de la firma del Consenso de Buenos
Aires, Kirchner y Lula se reunieron en Río de Janeiro. En esta oportunidad,
fueron dos los instrumentos rubricados: el Acta de Copacabana y la
Declaración Conjunta sobre Cooperación para el Crecimiento con Equidad,
conocida luego como Consenso de Río. El Acta de Copacabana estuvo dedicada
en lo principal a cuestiones propias de política-diplomática y de
infraestructura4 ; el Consenso de Río, en tanto, abordó de modo excluyente
asuntos inherentes a la agenda económica. En clave de continuidad con el
Consenso de Buenos Aires, la Declaración Conjunta firmada en Río marcó la
imperiosidad de garantizar la estabilidad macroeconómica como condición
necesaria para el desarrollo sustentable. De capital trascendencia para
Argentina -comprometida por entonces en permanentes e inciertas
negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI)-, fue la definición
sobre los lineamientos que ambos países habrían de seguir en sus respectivas
relaciones con los organismos multilaterales de crédito. En el punto primero
de la precitada declaración, Lula y Kirchner afirmaron que las negociaciones

4
Mediante el Acta de Copacabana, los presidentes acordaron, entre otras cosas: la
instrumentación de consulados conjuntos, la puesta en marcha de mecanismos de
intercambio de funcionarios entre las cancillerías de ambos países, la instauración del 30
de noviembre como Día de la Amistad Argentino-Brasileña y la ejecución de diversas
obras de infraestructura tales como la autopista del Mercosur y una línea ferroviaria
orientada a conectar los puertos chilenos del Pacífico con los brasileños del Atlántico
atravesando las provincias argentinas de Corrientes y Misiones.

384

Victor.p65 384 14-07-2009, 17:47

 con tales organismos no debían comprometer el crecimiento. En función de
ello, se proclamaba que las partidas públicas hacia infraestructura no debían
computarse como gastos, sino como inversiones. Seguidamente, ambos
mandatarios acordaron “otorgar un tratamiento fiscal diferenciado de las
inversiones asociadas al financiamiento de instituciones multilaterales para
el desarrollo”. Por último, y en consideración del objeto del presente trabajo,
ha de apuntarse la disposición de “revisar los mecanismos de licitación de
los financiamientos de organismos multilaterales con el objeto de fortalecer
las inversiones nacionales y regionales sin perjuicio de las reglas de
transparencia”.
El acercamiento entre los gobiernos de Kirchner y Lula durante los
primeros meses de gestión no se evidenció sólo en las cumbres presidenciales
y la sucesiva firma de documentos. Conforme lo indicado al principiar del
trabajo, el entendimiento se hizo también manifiesto en diversas instancias
de corte multilateral. Lejanos al objetivo de revisar la cooperación argentina-
brasileña en todos los ámbitos de carácter multilateral, se limitan estas líneas
al abordaje exclusivo de las acciones de consenso concretadas en el marco
de las negociaciones multilaterales relativas a la vinculación entre inversiones
y comercio. En correspondencia con la posición de la mayor parte de las
economías en desarrollo miembros de la Organización Mundial del Comercio
(OMC) respecto a los denominados temas de Singapur (inversiones,
competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación del
comercio), Argentina y Brasil marcaron concurrentemente su rechazo a
avanzar en las negociaciones sobre inversiones conforme los términos
auspiciados por las economías industrializadas. Como bien se sabe, este veto
coincidente de las economías en desarrollo condujo a que el Consejo General
de la OMC decidiera, a mediados de 2004, la suspensión de las tratativas
sobre inversiones hasta la finalización de la Ronda de Doha.
Similares consideraciones pueden extenderse a la posición de Argentina
y Brasil en las negociaciones acerca del capítulo sobre inversiones de la hoy
frustrada Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En consonancia
con lo planteado por Haslam (2005), se indica que el rechazo de las economías
nucleadas en el MERCOSUR a aceptar un complejo de normas más extensivo
y rígido que el institucionalizado por el Acuerdo General sobre el Comercio
de Servicios (AGCS o GATS5 ) y el Acuerdo sobre las Medidas en materia de
Inversiones vinculadas con el Comercio (MIC o TRIMS 6 ) impidió la

5
Por sus siglas en inglés.
6
Por sus siglas en inglés.

385

Victor.p65 385 14-07-2009, 17:47

 institucionalización de un régimen internacional sobre inversiones extranjeras
en el hemisferio, desvirtuando en consecuencia el objetivo de máxima en la
materia de Estados Unidos.

1.2- De matices y cursos diferenciados

Tras la revisión de las convergencias de coyuntura y acciones de

consenso, se impone el momento dedicado al abordaje de los matices y las
particularidades de los gobiernos argentino-brasileños postreros. Es que,
en paralelo a los encuentros y puntos de entendimiento, se reconocieron
múltiples distanciamientos entre ellos. Tal cual lo anunciado en los párrafos
primeros, las peculiaridades en el diseño y ejecución de la política
macroeconómica dieron cabal muestra de esto. En términos generales, se
manifiesta que mientras que el gobierno de Lula ejecutó políticas ortodoxas,
garantes de un crecimiento moderado con reajustes progresivos de los
fundamentales económicos, las administraciones argentinas de Néstor
Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner prosiguieron un camino más
heterodoxo, conducente de un crecimiento rápido aunque con variables en
permanente tensión.
Habida cuenta de que “los modelos de política adoptados por las
autoridades nacionales son el resultado de un complejo juego de influencias
en el que actúan la experiencia pasada y el punto de partida ( path
dependence7 ) con las ideas, las instituciones y los intereses predominantes
en el plano global” (Bouzas y Ffrench-Davis, 2005:335), resulta conveniente
realizar ciertas precisiones sobre las particularidades de ambos casos.
En primer lugar, debe de remarcarse que no obstante la adscripción de
Argentina y Brasil a los programas de liberalización y desregulación durante
los últimos decenios del siglo XX -el de los noventa, sobretodo-, los grados y
ritmo de apertura no fueron idénticos. En tal sentido, si bien durante las
gestiones de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), Brasil ejecutó
significativas reformas pro mercado, lo hizo con menor énfasis que lo
experimentado en la Argentina gobernada por Menem8 .
La magnitud de la crisis del proyecto neoliberal es otro de los aspectos
a considerar para dar cuenta de los cursos diferenciados en materia de
7
Cursivas en el original.
8
Al decir de Nudler (2003): “En asuntos clave como las privatizaciones y la desregulación,
los brasileños avanzaron menos que los argentinos. Un ejemplo visible es el de Petrobras,
que sigue siendo estatal y hoy compite en el mercado argentino con la española Repsol,
que absorbió a la alienada YPF”.

386

Victor.p65 386 14-07-2009, 17:47

 política macroeconómica de las administraciones del período en estudio.
En verdad, las derivaciones del colapso de 2001-2002 condicionaron
significativamente a los decisores argentinos que gobernaron desde entonces
al país. En muchos aspectos, no fueron sino los caminos de la heterodoxia
y la confrontación la única opción 9 . En Brasil, en cambio, la crisis del
neoliberalismo no redundó en colapso, lo cual habilitó un abanico más
amplio de opciones de políticas públicas.
Las disimilitudes en el diseño y ejecución de política macroeconómica
alcanzaron, claro está, al tratamiento específico de las inversiones extranjeras.
Durante el período 2003-2008, Argentina reportó una política pendular,
ambivalente hacia las inversiones extranjeras. Sin alterar de jure el complejo
normativo que signó su apertura neoliberal en la materia -esto es, el casi medio
centenar de tratados bilaterales de inversión10 y la aceptación de las instancias
internacionales para la resolución de disputas-, los decisores argentinos
impulsaron de modo periódico discursos y maniobras de confrontación hacia
ciertos inversores extranjeros del país11. Aunque encauzados en lo fundamental
a asegurar la estabilidad macroeconómica y legitimidad de ejercicio, tales
discursos y maniobras de pugna terminaron de sellar en lo global la imagen de

9
Piénsese al respecto las negociaciones con los organismos multilaterales de crédito, con los
acreedores con títulos públicos en cesación de pagos y con los inversores con demandas
contra la República Argentina –empresas privatizadas de servicios públicos, en lo princi-
pal- en las diversas instancias de arbitraje internacional (Centro Internacional de Arreglo
de Disputas en Materia de Inversión -CIADI- y la Comisión de las Naciones Unidas para el
Derecho Mercantil Internacional –CNUDMI-).
10
Debe acentuarse que la mayor parte de los tratados bilaterales de inversión firmados y
ratificados por la República Argentina durante el decenio de los noventa disponen -salvo
expresa denuncia de alguna de las partes- la prórroga automática de los mismos una vez
vencido el período de vigencia original, el cual variaba de 10 a 15 años. Para un acabado
trabajo sobre el complejo normativo de inversiones extranjeras en la República Argentina
se recomienda Stanley (2004).
11
Inscríbanse entre tales maniobras de confrontación la significativa reducción de la deuda
soberana concretada en 2005 tras un intrincado proceso de renegociación, la demora en
la reestructuración tarifaria de empresas privatizadas de servicios públicos, el aumento de
aranceles para la exportación de productos primarios (oleaginosas, petróleo y derivados,
en lo principal) y a la (re)estatización / (re)nacionalización de ciertos sectores y/o
compañías con participación de inversores extranjeros. Los procesos de reestatización se
vieron concretados en el espectro radioeléctrico –a cargo de la compañía francesa Thales
Spectrum-, Aguas Argentinas –a cargo del de la también francesa Suez-, Aerolíneas Ar-
gentinas –en manos del grupo español Marsans-, entre otras. La política de auspicio a la
renacionalización se ejemplificó con el ingreso del Grupo Petersen – Eskenazi en la
estructura accionaria de YPF.

387

Victor.p65 387 14-07-2009, 17:47

 un actor imprevisible, incluso hostil al capital extranjero12. Con todo, y en
miras de mejorar la performance del país en su articulación con las corrientes
globales de inversiones extranjeras, el gobierno argentino resolvió en septiembre
de 2006, la creación de la Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones
(ANDI). Cual organismo descentralizado bajo la órbita del Ministerio de
Economía y Producción, la mentada agencia tiene los siguientes objetivos, a
saber: “1. El desarrollo de la inversión privada, nacional y extranjera; 2. El
impulso al crecimiento e internacionalización de las empresas locales y 3. La
optimización de las condiciones para la inversión, la innovación y la
competitividad” (ANDI, 2007: 7).
Harto lejano a las proclamas y prácticas confrontacionistas de su par
argentino, el gobierno de Lula sostuvo durante el período la ya tradicional
política brasileña de atracción de inversiones basada en la concesión de
incentivos fiscales y financieros a sectores económicos claves para su estrategia
de desarrollo nacional. Corolario inequívoco de este conjunto de políticas es
el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), el cual -anunciado a
inicios de 2007- está orientado a “garantizar las condiciones necesarias para
el crecimiento sostenible a mediano y largo plazo a través de mejoras en el
acceso a crédito, mejoras en el ambiente de inversiones, fomento a las
inversiones en infraestructura, perfeccionamiento del sistema tributario y
medidas fiscales de largo plazo” (CEPAL, 2008a: 31). En este marco, se
comenzó “a proveer apoyo a la innovación y al “upgrading” industrial, por
ejemplo, a través de la promoción de asociaciones entre empresas,
universidades e institutos de investigación” (Hiratuka, 2008: 9). Conforme
se avanzará luego, la oferta de incentivos no se limitó a la política de atracción
de capitales extranjeros sino que fue ensayada también en la proyección de
las inversiones brasileñas en el exterior.
Llegados aquí puede reconocerse que las gestiones del período
prosiguieron marcando las diferencias vigentes desde la década precedente,
cuando ambas economías devinieron ejemplificaciones de las dos grandes
estrategias políticas para promoción de las inversiones extranjeras apuntadas

12
Relevante resulta remarcar que los cuestionamientos, las críticas hacia los inversores
extranjeros no se basaron en un posicionamiento nacionalista y/o chauvinista. En rigor,
las pugnas estuvieron dirigidas de excluyente a agentes con participación en los procesos
de liberalización hogaño controvertidos -en las privatizaciones y el incremento del
endeudamiento soberano, sobretodo-. Se coincide en este punto con Mortimore y Stanley
(2006: 28) cuando sostienen: “(…)la experiencia argentina reciente sugiere que, ante
una crisis múltiple, los gobiernos democráticos privilegian las necesidades de sus electores
por sobre las demandas de los inversores extranjeros”.

388

Victor.p65 388 14-07-2009, 17:47

 por Oman (1999): la política vía reglas13 (para el caso argentino) y la política
vía incentivos14 (para el caso de Brasil)15.
En continuidad también de lo experimentado en la década del noventa,
las diferencias en el trato a las inversiones extranjeras durante el último lustro
impidieron la instauración de principios, reglas y normas comunes en materia
de inversiones extranjeras16 . En palabras de Peixoto y Loza (2005: 7): “El
avance en la integración comercial no significó un progreso en la creación
de un régimen regional de inversiones. Por el contrario, el mayor contacto
puso de relieve las divergencias en los modelos económicos. […] La lógica
predominante -salvo en los sectores donde predominan las estrategias de
empresas transnacionales-, fue y es la competencia”.

13
Las políticas vía reglas dan cuenta de la serie de compromisos asumidos por los estados a
fin de adoptar y garantir un marco institucional estable, transparente y previsible. De
modo general, se advierte que tales compromisos se proponen mejorar el “ambiente gene-
ral de negocios” mediante “la consolidación de la estabilidad económica y política, la
firma de tratados de integración regional, la garantía de los derechos de propiedad inte-
lectual, el fortalecimiento del sistema judicial, la desregulación de mercados, la liberalización
de los flujos de comercio y de capital”, entre otros (Chudnosky y López, 2006: 385).
14
Las políticas vía incentivos se proponen atraer inversiones extranjeras mediante la concesión
de prerrogativas financieras (ayuda directa, créditos subsidiados, préstamos garantizados);
fiscales (rebajas o exenciones impositivas, depreciación acelerada de inversiones) y/o
indirectas (provisión de terrenos e infraestructura especial, acceso preferencial a com-
pras del gobierno, garantía de posiciones monopólicas, tratamientos regulatorios especiales,
etc.) (Chudnosky y López, 2006: 385).
15
Bien vale puntualizar que la diferenciación entre ambas políticas no suponen mutua
exclusión, de hecho suelen superponerse. Aunque basada en lo principal en la política vía
reglas, la estrategia de Argentina para la promoción de inversiones extranjeras no dejó -ni
deja- de lado la concesión de incentivos fiscales en sectores determinados: el de la minería,
como el ejemplo más acabado. Brasil, por su parte, ensayó a mediados de los noventa una
suerte de combinación entre las mencionadas políticas al firmar catorce tratados bilaterales
de inversión. Empero, tal ensayo terminó en el desvirtúo tras decidir la no ratificación de
los mismos.
16
Oportuno resulta aquí recordar que si bien durante la década anterior los estados parte
del MERCOSUR firmaron dos instrumentos relativos a la promoción y protección de las
inversiones extranjeras -el Protocolo de Colonia para la Promoción y Protección Recípro-
ca de Inversiones en el MERCOSUR (CMC DEC nº 11/93) y el Protocolo sobre Promoción
y Protección de Inversiones Provenientes De Estados No Partes Del MERCOSUR (CMC
DEC nº 11/94)- ninguno de ellos entró en vigor. Para un estudio de la normativa sobre
inversiones extranjeras en el MERCOSUR véase Fontoura Costa (2006).

389

Victor.p65 389 14-07-2009, 17:47

 2. El desempeño de las inversiones extranjeras en Argentina y
Brasil (2003-2008)17
2.1. Los ingresos recientes de inversiones extranjeras en Argentina
y Brasil

Tal cual lo expuesto por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre

Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en su reciente Informe sobre las inversiones
en el mundo, los últimos años fueron testigos de un significativo incremento
-en términos absolutos- de los influjos de inversión extranjeras en las
economías latinoamericanas. Motivado por el sostenido crecimiento
económico de la región y los altos beneficios empresariales producidos
mediante el aumento del precio de los commodities, este incremento en los
ingresos de inversión en la región tuvo como protagonistas principales a las
economías del Cono Sur, y dentro de éstas, a Brasil (UNCTAD, 2008: 58).
Conforme se ilustra en el cuadro 1, durante el período 2003-2007,
Brasil experimentó un incremento constante de influjos en concepto de
inversión extranjera directa (IED), el cual lo consagró como el país
latinoamericano con mayores ingresos de inversión extranjera directa. Los
datos consignados por el Banco Central de Brasil respecto esta variable para
el año 2008 reafirman de seguro esta tendencia general18 . Aunque el sector
servicio (telecomunicaciones, electricidad e intermediación financiera) fue
que el mayor recepción de IDE acusó durante los años 2003-2008, se observa
un paulatino -pero sostenido- incremento relativo a favor de las operaciones
en los sectores de la industria (metalurgia, alimentos, química y automotriz)
y de los recursos naturales (minería e hidrocarburos). Esta complejización
en el destino de las inversiones extranjeras en la economía brasileña es
concomitante a la radicación de emprendimientos con estrategias
diversificadas de inversión19 . En este orden de ideas, se afirma que si bien en
17
En razón de condicionamientos metodológicos (ausencia de datos estadísticos
estandarizados, en lo principal), el presente apartado aborda, en carácter excluyente, el
comportamiento de la inversión extranjera directa (IED); resignando en consecuencia el
análisis sobre las operaciones de cartera.
18
Según lo informado en el sitio virtual del Banco Central do Brasil, durante el año 2008,
fueron 45.050 millones de dólares los ingresos en calidad de inversión extranjera directa.
19
Dunning (1994) clasifica cuatro tipo de estrategias seguidas por las empresas
transnacionales en sus operaciones de inversión: búsqueda de recursos naturales (resource
seeking); búsqueda de mercados (market-seeking); búsqueda de eficiencia (efficiency
seeking) y búsqueda de activos estratégicos (strategic asset seeking).

390

Victor.p65 390 14-07-2009, 17:47

 este período de crecimiento económico la estrategia de búsqueda de los
mercados (tanto nacional como regional) siguió siendo la preponderante,
destacable fue el avance relativo de inversiones motorizadas por la búsqueda
de recursos naturales y eficiencia.

Cuadr
Cuadroo1
INGRESOS NETOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECT A DE LLAS
DIRECTA AS
PRINCIPALES ECO
PRINCIPALES NOMÍAS DE AMÉRICA LLA
ECONOMÍAS ATIN A: 1998-2007 (En
TINA:
millones de dólar es)
dólares)

1993- 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1997
(promedio
anual)
Argentina 5629,3 7290,7 987,7 10418,3
Fuente: Elaboración propia2166,1 2148,9
a partir 1652,0
de datos de 4124,7 5265,2 5037,3
CEPAL (2008a:93) 5720

Brasil 8 014,6 31913 28576 32779 22457 16590 10143 18145 15067 18782 34584
En el período 2003-2007, la República Argentina reportó cerca de 4.400
Chile 3332,1 4627,7 8760,9 4860,0
millones de dólares en4199,8 2549,9
promedio 4307,4
por 7772,7
influjos de 6983,8 7357,7
inversión 14457
extranjeras directa20 .
Colombia 2 409,6 Medidas
2828,8 en términos
1507,9 2436,5 absolutos
2541,9 2133,7 las
1720,5cifras
3015,6 dan cuenta
10240 6463 de9028
la recuperación
experimentada tras el colapso de 2001-2002; no obstante, contrastadas con
Perú 2 443,4 1644,0 1940,0 809,7 1144,3 2155,8 1335,0 1599,0 2578,7 3466,5 5342,6
los datos históricos y presentes de otras economías de la región -la brasileña,
Venezuela 2 111,0 por caso-2890resultan
4985 4 701 más que 782
3683 controvertidas.
2040 1483 De2589
ocupar-590durante
646 la década del
(Rep. Bol.
noventa los primeros lugares en lo que a recepción de inversiones extranjeras
directas refiere, el país perdió progresivamente atractivo en relación con
otras economías de la región latinoamericana. Ello, a pesar de reportar durante
el último quinquenio una de las de tasas de crecimiento más elevadas de la
región (sólo superadas por las experimentadas en la República Bolivariana
de Venezuela).

20
Las cifras provisorias para los primeros tres trimestres del 2008 marcan un ingreso de
inversiones extranjeras directas por un total de 5.813 millones de dólares (INDEC, 2008:22).

391

Victor.p65 391 14-07-2009, 17:47

 Cuadr
Cuadroo2
ARGENTINA - BRASIL – T
ARGENTINA ASA DE V
TASA ARIA
VARIA CIÓN DEL PRODUCTO
ARIACIÓN
INTERNO BR UTO TOT
BRUTO AL, 1998-2007
TOTAL,
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina -3,4 -0,8 -4,4 -10,9 8,8 9,0 9,2 8,5 8,7

Brasil 0,3 4,3 1,3 2,7 1,1 5,7 2,9 3,7 5,4

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CEPAL (2008b)

En el caso argentino, los principales destinos de la inversión extranjera

fueron la industria extractiva (minería e hidrocarburos), la industria
manufacturera (automotriz, de alimentos y bebidas) y sector servicios
(telecomunicaciones, en lo principal21 ). En términos globales, puede señalarse
que el destino de los ingresos en inversión extranjera da cuenta del predominio
de las estrategias de búsqueda de recursos y de mercado; respectivamente
impulsadas por el incremento del precio internacional de los commodities y
el mejoramiento de la demanda interna.
El desempeño diferenciado en el ingreso de la inversión extranjera directa
en Argentina y Brasil durante el último lustro ha incrementado el
distanciamiento estructural entre ambas economías. Este proceso encuentra
por cierto mayores evidencias en el comportamiento disímil de las inversiones
de nacionales proyectadas en el exterior.

2.2. Las inversiones de nacionales argentinos y brasileños en el

exterior:

En concomitancia con la recuperación de los influjos de inversiones

extranjeras en los países de la región se conoció durante los años últimos un
incipiente -aunque importante- proceso de expansión de las inversiones de sus
nacionales en el exterior. En su estudio a propósito del crecimiento de las corrientes
de inversión originadas en el Sur durante los primeros años del siglo XXI, Santiso
sostiene que se trata de un proceso motorizado por múltiples causas: las bajas

21
Es de destacar la marcada ralentización de las inversiones extranjeras en servicios públi-
cos, proceso sin duda vinculado a las numerosas y enrevesadas controversias entre los
accionistas de las empresas operadoras en el sector y las autoridades en torno a la
renegociación de los contratos y tarifas.

392

Victor.p65 392 14-07-2009, 17:47

 tasas de interés, la importante liquidez internacional y la afanosa búsqueda de
rendimientos. Según afirma, la conjunción de estos factores “demostró ser muy
favorable para los mercados emergentes, ya que llevó los márgenes a la baja y
redujo el costo del capital para las multinacionales de países emergentes” (Santiso,
2008: 27). Para el precitado autor no fueron tampoco ajenas a este incremento
de las inversiones originarias de países emergentes la ejecución de innovaciones
en los modelos de negocios y la interconexión creciente entre las economías de la
periferia, tal cual su categorización de otrora.
Protagonistas inexcusables de este proceso fueron las multilatinas, palabra
compuesta recientemente acuñada para hacer referencia a las empresas
multinacionales originarias de la región. De ellas, especial consideración merecen
las multinacionales de Brasil, con gran dinamismo inversor durante los últimos
años: Petrobras, Gerdau, Compañía Vale do Rio Doce, GP Investments, Odebrecht,
AmBev –hoy InBev, tras la fusión con la belga Interbrew-, entre otras22 .

Cuadr
Cuadroo3
ARGENTINA – BRASIL: EGRESOS NETOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA
ARGENTINA
DIRECTA, 1999-2007 (En millones de dólar
DIRECTA, es)
dólares)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina 2325,5 1730,3 901,0 160,9 -627,1 773,8 676,0 1311,0 2119,0 1196,0

Brasil 2721,0 1690,0 2281,6 -2257,6 2482,1 249,3 9807,0 2516,7 28202,0 7067,0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CEPAL (2008a:100)

Tal cual se adelantó líneas arriba, el Estado brasileño articuló diversos

incentivos para alentar la proyección de empresas nacionales en el exterior.
Tales apoyos se extendieron tanto a empresas de carácter estatal (Petrobras)
como aquellas otras de estructura accionaria privada. En el patrocinio a las
empresas de capital nacional significativa relevancia tuvo el Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social de Brasil (BNDES) mediante sus
líneas de financiación23 .

22
Abordajes oportunos sobre las trayectorias y estrategias de varias de estas multilatinas se
encuentran en Santiso (2008) y Giacalone (2008).
23
A modo ilustrativo, considérese la concesión durante 2006-2007 de una línea de crédito
de 152,8 millones de dólares al Grupo Odebrecht para la realización de un plan de obras
en Panamá (Giacalone, 2008: 18).

393

Victor.p65 393 14-07-2009, 17:47

 Aunque en apariencia paradójico, el curso relativamente exitoso de Brasil
cual país exportador de capital puede propiciar en un cambio en la ya
tradicional política en la materia. En tal sentido, ha de marcarse el
resurgimiento en los días actuales del debate sobre la conveniencia/
inconveniencia de proseguir la firma y ratificación de tratados bilaterales de
inversión y los instrumentos constitutivos de los mecanismos internacionales
de arbitraje para la resolución de controversias. Propiciado por las
multinacionales brasileñas, el incipiente debate pondera los beneficios de
contar con un reaseguro institucional para sus operaciones de inversión en
el exterior (Whitsitt y Vis-Dunbar, 2008).
A excepción de casos puntuales, las grandes empresas y grupos
económicos de Argentina no participaron durante el período en maniobras
importantes de inversión en el exterior. Ciertamente, las derivaciones de la
crisis político-económica de 2001-2002 conllevaron a un retroceso de estos
agentes en las operaciones económicas no sólo a nivel global sino también a
nivel local. No fueron pocos los que debieron desprenderse de importantes
activos para hacer frente a los embates de aquel colapso. En esta coyuntura,
solamente los grupos Techint 24 , Bunge & Born y Arcor desarrollaron
inversiones de importancia en el exterior.
Mención aparte merecen los flujos de inversión entre Argentina y Brasil
en el período bajo estudio; flujos que tal cual se advertirá, reportaron carácter
cuasi unidireccional. Tras la crisis de 2001-2002 muchas fueron las empresas
argentinas cuya estructura accionaria pasaron a ser controladas por inversores
brasileños. Conforme lo indicado por Bezchinsky et al. (2007: 176), las
operaciones de los inversores brasileños se focalizaron en tres sectores tras el
colapso: “alimentos y bebidas, materiales para la construcción, y petróleo y
gas; donde los inversores brasileños pasaron a controlar empresas líderes”25 .
Como se dijo en la introducción, el análisis de las corrientes de inversión
en ambos países resulta clave para avanzar sobre el grado de interdependencia
presente. Al respecto, cabe señalar que exceptuadas aquellas operaciones

24
Las operaciones del Grupo Techint se concretaron mediante Tenaris (filial dedicada a la
producción de tubos de acero) y Terniun (filial dedicada a la producción de aceros planos
y largos). Para un estudio en detalle de estas inversiones véase CEPAL 2008a.
25
En detalle Bezchinsky et al. (2007: 176) exponen: “Las principales inversiones realizadas
a partir de 2001 comprendieron: la compra de la petrolera Pecom por parte de Petrobrás
en 2002, la de la Cervecería Quilmes por parte de AmBev en 2002 y 2005, la de la
cementera Loma Negra por parte de Camargo Correa en 2005 y la de la siderúrgica
Acindar por parte de la compañía Belgo Mineira. A esta lista cabe agregar la del frigorífico
Swift Armour por parte de Friboi”.

394

Victor.p65 394 14-07-2009, 17:47

 concretadas en Brasil en búsqueda de mercado para la exportación regional
y aquellas otras concretadas en ambos países en el sector automotriz -con un
régimen especial- las inversiones en el período no alentaron significativamente
la interrelación entre las economías en estudio.
Lo propio puede apuntarse en lo que respecta a los flujos de inversiones
Brasil-Argentina. En recurso nuevamente del análisis de Bezchinsky et al.
(2007: 176), se sostiene que las empresas adquiridas por inversores brasileños
en los últimos años “se dedican, en general, a recursos naturales o producen
bienes destinados al mercado interno. […] no están en sectores que generen
encadenamientos con el aparato productivo de Brasil”. Así pues, y en
continuidad con la precitada línea argumental, se concluye finalmente que
no resulta evidente que tales inversiones “respondan a un proyecto de
integración productiva que se esté dando en el marco del MERCOSUR”.

3- Reflexiones conclusivas
La llegada concomitante de gobiernos críticos de las experiencias
neoliberales en Argentina y Brasil no se tradujo en la institucionalización de
una cooperación superadora de los particularismos nacionales en sus estrategias
políticas de apertura respecto a las inversiones extranjeras. A pesar de las
convergencias político-discursivas y de las posiciones de consenso selladas en
documentos y negociaciones multilaterales relativas al vínculo inversiones-
comercio (en la OMC y el ALCA, en particular), las distancias entre los gobiernos
terminó primando en los hechos, lo cual no sólo obstaculizó la concreción de
un complejo de normas y disciplinas comunes en la materia -un régimen
internacional, en términos específicos de las relaciones internacionales-, sino
que coadyuvó a la diferenciación económica estructural entre ambos países.
Durante el período 2003-2008, Argentina careció de una política
previsible y perdurable hacia las inversiones extranjeras. Sin modificar el
conjunto de reglas institucionalizado durante el auge de la reforma neoliberal,
las autoridades argentinas impulsaron acciones de confrontación con diversos
inversores extranjeros (tenedores de títulos de deuda soberana en default,
accionistas en empresas privatizadas de servicio público, entre otros) que
alentaron la identificación del país como un actor signado por la contingencia
e imprevisibilidad. Si bien la creación de la Agencia Nacional de Desarrollo
de Inversiones procuró revertir tal situación, modestos son -a la luz de los
datos consignados en el presente trabajo- los resultados de la misma.
El análisis específico del desempeño de la inversión extranjera en
Argentina durante el último lustro puso en evidencia las limitaciones de la

395

Victor.p65 395 14-07-2009, 17:47

 estrategia político-económica implementada por sus últimos gobiernos. No
obstante las altas tasas de crecimiento y la continuidad de las condiciones
legales que dieron cuerpo a la estrategia para la promoción y protección de
inversiones de los años noventa, la República Argentina reportó un
desmejoramiento relativo de los influjos de capital. Se subraya, así pues, la
relevancia de otros factores también determinantes en la decisión de los
inversores que los principales hacedores de la política económica deben de
atender: conflictividad/consonancia del escenario político, (in)disposición
de las autoridades a observar las normativas y/o resoluciones de los
mecanismos internacionales en caso de suscitarse controversias.
Brasil, como contraparte, concertó una política perspicua hacia las
inversiones extranjeras. Aunque renuente -de momento- a la concesión de
los reaseguros institucionales provistos por los tratados bilaterales de inversión
y los convenios constitutivos de los mecanismos internacionales para la
resolución de controversias Estado-inversor, la continuidad en la política de
incentivos le permitió acentuar su imagen de actor estable. Este curso de
elección/acción política no fue, por cierto, gratuito para el gobierno de Lula,
recurrentemente cuestionado por pares y propios de haber resignado su
basamento ideológico. Más allá de tales observaciones, bien vale subrayar
que en paralelo a su consolidación como uno de los mayores receptores de
inversión extranjera en el mundo en desarrollo, durante los últimos años
Brasil afianzó su carácter de economía exportadora de capital.
En el desarrollo del capítulo se dijo que las distancias en el trato y el
desempeño de las inversiones extranjeras en Argentina y Brasil durante el
período 2003-2008 estuvieron vinculados a los cursos diferenciados en
materia de política macroeconómica, condicionados a su vez por los puntos
de partida de los gobiernos respectivos. Imperioso resulta acentuar aquí que,
lejos de una lectura determinista, la consideración de las trayectorias y puntos
de partida disímiles no implica un alegato llano al abandono y distanciamiento;
revela simplemente las dificultades de los decisores políticos para franquear
las inercias y los particularismos, y avanzar consiguientemente en los cauces
de la cooperación.
Dicho esto, se dedica el resto del apartado a la formulación de dos
consideraciones prospectivas.
En primer término, se advierte que en el contexto actual, el trato y
desempeño de las inversiones extranjeras en Argentina y Brasil se conocen
atravesados por la incertidumbre derivada de la crisis económica internacional
en ciernes. Si bien las dimensiones y derivaciones de la misma resultan aún
insondables, es de esperar que los flujos de inversiones hacia ambos países

396

Victor.p65 396 14-07-2009, 17:47

 continúen el incipiente decrecimiento reportado en los trimestres últimos en
correspondencia con el agravamiento de la misma. Tal diagnóstico se extiende
en lo que respecta a las inversiones entre Argentina y Brasil. El anuncio reciente
sobre la suspensión del programa inversiones proyectado por el Grupo Gerdau
en la ciudad argentina de Pérez puede de hecho ser considerado cual primer
indicio de tal ralentización ( Jueguen, 2008).
En segundo término, y no por ello menos importante, se plantea que la
reducción en la disponibilidad de bienes y recursos económicos
internacionales suscitada por la mentada crisis incrementará los desafíos
propios de la cooperación. De no avanzar en una coordinación
macroeconómica efectiva (en políticas de tipos de cambios, de tasas de interés,
de comercio, de inversiones, entre otras), las distancias, las tensiones entre
los gobiernos y respectivos países se harán crecientes. En este contexto de
escasez y salidas de corte unilateral, la diferenciación estructural primará
cada vez más sobre las convergencias y puntos de consenso.

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 400

Victor.p65 400 14-07-2009, 17:47

 GÁS NATURAL E AS RELAÇÕES BRASIL-ARGENTINA:
QUESTÕES PENDENTES

EL GAS NATURAL Y LAS RELACIONES BRASIL-

ARGENTINA:CUESTIONES PENDIENTES
André Garcez Ghirardi1

Resumo

A estratégia de recuperação adotada pelo governo Nestor Kirchner no

quadriênio 2003-2007 produziu resultados diversos. Foi exitosa em seu pro-
pósito de fortalecer a demanda interna. Por outro lado, não conseguiu resta-
belecer a confiança necessária para dinamizar o investimento, que não acom-
panhou a demanda crescente. Tanto o default e renegociação da dívida pú-
blica como o controle de preços desestimularam o investimento, notadamente
em infra-estrutura. O desequilíbrio entre forte demanda e falta de investi-
mento resultou em forte pressão inflacionária, principalmente a partir do
final de 2005. O consumo crescente de gás natural sem o correspondente
aumento da oferta interna obrigou a cortar as exportações ao Chile e au-
mentar as importações da Bolívia, criando um foco potencial de competição
com o Brasil, o maior importador de gás boliviano. Com a eleição de Cristina
Fernandez ao fim de 2007 esperava-se que a estratégia econômica fosse
reformulada, de modo a recuperar o investimento. Mas até o momento isso
não aconteceu de maneira clara, apesar da intenção manifesta de distender o
diálogo com credores, e do relaxamento parcial do controle de preços. Na
indústria de gás natural, houve dois episódios relevantes para as relações
com o Brasil. Em fevereiro de 2008 o governo argentino solicitou que o Bra-
sil reduzisse suas importações de gás boliviano. O pedido não foi atendido,
causando certo constrangimento no diálogo entre os dois países. Além disso,
a dificuldade de financiar o gasto público levou à estatização de fundos pri-
vados de pensão. Com isso o Estado argentino também adquiriu ações que
lhe permitem participar da gestão de algumas das principais empresas de

1
Janeiro 2009- O autor agradece as valiosas sugestões recebidas de Vivian San Martin,
Décio Oddone, e Gustavo Mas.

401

Victor.p65 401 14-07-2009, 17:47

 energia do país, inclusive da Petrobras Energia, subsidiária da estatal brasi-
leira. Criou-se assim um segundo foco potencial de divergências embora, até
o momento, isso não tenha afetado as relações entre Argentina e Brasil.

Resumen

La estrategia de recuperación adoptada por el gobierno Néstor Kirchner

en el cuadrienio 2003-2007 produjo resultados diversos. Fue exitosa en su
propósito de fortalecer la demanda interna. Por otro lado, no consiguió
restablecer la confianza necesaria para dinamizar la inversión, que no
acompañó la demanda creciente. Tanto el default y la renegociación de la
deuda pública como el control de precios desestimularon la inversión, sobre
todo en infraestructura. El desequilibrio entre fuerte demanda y falta de
inversión resultó en fuerte presión inflacionaria, principalmente a partir del
final de 2005. El consumo creciente de gas natural sin el correspondiente
aumento de la oferta interna obligó a cortar las exportaciones a Chile y au-
mentar las importaciones de Bolivia, creando un foco potencial de competición
con Brasil, el mayor importador de gas boliviano. Con la elección de Cristina
Fernández al final de 2007 se esperaba que la estrategia económica fuese
reformulada, de modo de recuperar la inversión. Sin embargo hasta el mo-
mento eso no ha sucedido de manera clara, a pesar de la intención manifiesta
de distender el diálogo con los acreedores, y del relajamiento parcial del
control de precios. En la industria de gas natural, hubo dos episodios rele-
vantes para las relaciones con Brasil. En febrero de 2008 el gobierno argen-
tino solicitó que Brasil redujese sus importaciones de gas boliviano. El pedido
no fue atendido, causando cierto descontento em el diálogo entre los dos
países. A pesar de eso, la dificultad de financiar el gasto público llevó a la
estatización de fondos privados de pensión. Con eso el Estado argentino
también adquirió acciones que le permiten participar de la gestión de algunas
de las principales empresas de energía del país, inclusive de la Petrobras
Energía, subsidiaria de la estatal brasileña. Se creó así un segundo foco po-
tencial de divergencias aunque, hasta el momento, eso no haya afectado las
relaciones entre Argentina y Brasil.

Abstract

The strategy for recovery adopted by the Nestor Kirchner administration

in the period 2003-2007 produced mixed results. It was successful in
rekindling domestic consumption. But it was not as successful in its attempt

402

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 to restore the necessary confidence to promote investment, which did not
follow the quick pace of demand. Price controls and the default and
renegotiation of public debt acted to inhibit investment, particularly in infra-
structure. The imbalance between fast-growing demand and the lagging
investment resulted in strong inflationary pressure, notably since late 2005.
Growing natural gas consumption without a corresponding increase in
domestic supply forced the curtailment of exports to Chile, and the increase
of imports from Bolivia, thus creating a potential area of competition with
Brazil, the largest importer of Bolivian gas. The election of Cristina Fernandez
in late 2007 brought hope of a reevaluation of the economic strategy. Thus
far that has not happened in a clear way, in spite of the manifest intention to
resume dialogue with creditors, and of the partial relaxation of price controls.
In the natural gas industry, there were two episodes concerning the relations
with Brazil. In February 2008 the Argentinean government asked Brazil to
reduce its imports of Bolivian gas. The request was denied, which caused
certain awkwardness in the dialogue between the two countries. Furthermore,
the difficulty to finance public spending led to nationalization of private
pension funds, which made the Argentinean state a shareholder with right to
participate in the management of some of the main energy companies,
including Petrobras Energia, subsidiary to the Brazilian state-owned company.
That creates a second potential focus of contention even though, to this
moment, it has not tainted relations between Argentina and Brazil.

403

Victor.p65 403 14-07-2009, 17:47

 404

Victor.p65 404 14-07-2009, 17:47

 Sinais de esgotamento de uma estratégia

A economia da Argentina chegou ao final de 2007 com claros sintomas de

esgotamento da estratégia de recuperação adotada pelo governo Kirchner
no quadriênio 2003-2007, e sob risco de enfrentar novo período de grandes
oscilações nas condições de vida da população. No período compreendido entre
as reformas estruturais do início da década de noventa e o fim dessa política
em 1999, a Argentina foi o país sul-americano que maior oscilação apresen-
tou em seu desempenho econômico. No momento de recuperação, apresentou
as maiores taxas de crescimento do PIB (acima de 10% em 1991 e 1992 -
CEPAL, 2008a: quadro A3-) e, na crise do final do período, apresentou igual-
mente as maiores taxas de contração do produto entre as grandes economias
da região (-4% em 2001 e -11% em 2002). O crescimento descontrolado da
dívida pública e da inflação obrigou o governo central, numa sucessão de cur-
tos mandatos presidenciais, a interromper o pagamento da dívida pública, abolir
a convertibilidade entre o peso e o dólar, e a adoção de câmbio flutuante. A
inevitável saída do regime de convertibilidade deu-se como parte do quadro de
profunda recessão em 2001, que levou a maior parte da população argentina
a níveis graves de empobrecimento e privação (o produto per capita variou -
5% em 2001 e -12% em 2002 -CEPAL, 2008a: quadro A4-).
É nesse momento que Néstor Kirchner assumiu o governo e implantou,
a partir de 2003, a estratégia de suspender os pagamentos da dívida pública
externa (até a troca de títulos em 2005), e concentrar-se na recomposição
do poder de compra dos salários, para reativar o consumo e o emprego.
Assim, entre 2003 e 2007 houve espetaculares aumentos da remuneração
média real (42%), e do salário mínimo real (161%) (CEPAL, 2008a: quadros
A-25 e A-26, e cálculos próprios). Logrou-se dessa forma o aumento do
consumo, tanto de parte do consumo privado (27%) como do consumo do
governo (16% -CEPAL, 2008a: Quadro A-5, e cálculos próprios), bem como
o rápido crescimento do emprego formal (45% -CEPAL, 2008a: Quadro A-
23, e cálculos próprios).
Para conseguir a recuperação das condições de vida, o governo argen-
tino valeu-se também do controle de preços (informal mas extremamente
rigoroso) que atingiu frontalmente a indústria de energia em seus diversos
segmentos já que, com o fim da paridade entre peso e dolar em janeiro de
2002, as receitas com vendas de combustíveis foram subitamente reduzidas
em 2/3 de seu valor (em dólares), pois já em maio de 2002 o câmbio foi a 3
pesos por dolar, mantendo-se desde então acima desse patamar, exceto por
um curto período em 2005 (Banco Central de la República Argentina).

405

Victor.p65 405 14-07-2009, 17:47

 O consumo médio diário de gás natural, por sua vez, passou de 102
milhões de m3 em 2003 para 117 milhões de m3 em 2007, um crescimento
da ordem de 15% em apenas quatro anos (ENERGAS - calculos própios). Isso
corresponde a um crescimento médio anual de 3,6%, o que poderia não
oferecer maiores dificuldades num país com capacidade de aumentar a pro-
dução própria, mas que se apresentou como um considerável problema na
Argentina, face ao acentuado declínio de suas reservas domésticas de gás
natural. O maior consumo foi atendido, num primeiro momento, pela capa-
cidade ociosa então existente, principalmente capacidade de transporte de
gás natural. Mas essa se esgotou rapidamente, levando à interrupção das
exportações para o Chile, e ao aumento das importações da Bolívia. E, diante
da contenção dos preços, o investimento que se fez em gasodutos (inclusive
com financiamento brasileiro, conforme se vê a seguir) foi insuficiente para
atender ao rápido avanço do consumo.
Para a indústria de energia, e especificamente do gás natural, isso re-
sultou na relativa estagnação da capacidade de produção, sem que os preços
sinalizassem à população a escassez crescente. O resultado é que já em me-
ados de 2007 os sistemas de gás e energia elétrica da Argentina operavam no
limite máximo de suas capacidades. As conseqüências se fizeram sentir na
prática: durante o inverno de 2007 foi necessário parar unidades industriais
por falta de gás; agravou-se a crônica insuficiência de óleo diesel no período
de plantio agrícola; em janeiro e fevereiro de 2008, no auge do verão, foram
rotineiras as interrupções de fornecimento de eletricidade em Buenos Aires.
Chegou-se, de fato, uma situação-limite.

Expectativa de mudanças
Em outubro de 2007 foi eleita presidente Cristina Fernández Kirchner,
esposa do presidente Néstor Kirchner2, que tomou posse em 10 de dezembro.
Diante dos sinais de esgotamento da estratégia de recuperação econômica,
havia expectativa de que com o início de um novo mandato, fosse feita uma
reavaliação e possivelmente uma correção de rumo na estratégia de condu-
ção da economia. A pressão inflacionária apresentava-se como o principal
motivo que reclamava alguma forma de mudança. Mesmo pelo controverti-
do índice oficial do Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), sob
suspeita de manipulação, a inflação no varejo apresentou rápida escalada ao

2
Contrariamente ao que ocorre no Brasil, na Argentina é permitida a candidatura de pa-
rentes diretos do presidente.

406

Victor.p65 406 14-07-2009, 17:47

 final da gestão Néstor Kirchner, tendo subido de 9,5% em agosto de 2007
para 11% em dezembro de 2007 e manteve essa tendência no início da ges-
tão Cristina, ao atingir 12% em abril de 2008 (Ministerio de Economía y
Producción de Argentina, 2008).
Outro motivo que indicava a conveniência de reavaliação de rumo era
que, a despeito dos superávits fiscais do governo central, haveria necessidade
de contar com fontes externas para financiar os importantes vencimentos de
juros e amortizações em 2008 e 2009, estimados em USD 10 bilhões e USD
12 bilhões, respectivamente. Duas medidas foram consideradas pelo gover-
no como parte de uma reaproximação com o mercado financeiro internaci-
onal. Uma seria a abertura de renegociação com os chamados holdouts, de-
tentores de cerca de 30 bilhões de dólares em títulos públicos e que não
aceitaram os termos da troca de títulos realizada pelo governo argentino em
fevereiro de 2005. Outra medida, em complemento à primeira, seria o paga-
mento da dívida com o Clube de Paris, estimada em USD 7 bilhões. Com a
solução dessas pendências, o governo argentino poderia voltar a considerar
ofertar títulos da dívida pública ao mercado internacional.
Também na indústria de energia e, particularmente, na indústria petro-
leira, havia expectativa de reavaliação da estratégia de governo. A indústria
petroleira via-se diante de: a)- consumo rapidamente crescente; b)- custos
crescentes tanto pela manutenção da estratégia de aumentos reais dos salá-
rios quanto pelos custos da indústria, impulsionados pela escalada dos pre-
ços do petróleo; c)- prejuízos decorrentes da aplicação da Lei de Emergên-
cia, que obriga as empresas a manterem sua participação em mercado, ain-
da que não tenham produção própria suficiente, o que levou à necessidade
de importação de diesel a preços internacionais para venda no mercado in-
terno a preços com perda de 50%; d)- preços controlados que limitavam
severamente a capacidade de investimento; e)- retenção sobre as receitas de
exportação de petróleo e derivados.

O cenário em 2008
Até dezembro de 2008, o governo Cristina Kirchner foi marcado pela
reafirmação dos procedimentos gerais da estratégia de condução estabelecida
na gestão Néstor Kirchner, mas sem poder evitar os efeitos reais do esgota-
mento dessa estratégia, manifestos na alta inflação e no estrangulamento de
elementos estruturais do sistema produtivo, entre eles a produção e trans-
porte de gás natural e de energia elétrica. Diante dessas limitações surgiram,
naturalmente, sérias confrontações no cenário político interno. Mais grave

407

Victor.p65 407 14-07-2009, 17:47

 ainda, ao final desse primeiro ano da gestão Cristina Kirchner, desfizeram-se
as (remotas) possibilidades de acesso a novos financiamentos externos, dian-
te a completa desestabilização do sistema financeiro internacional, a partir
da crise no mercado imobiliário norte-americano, que se aprofundou a par-
tir de setembro, com a decretação de falência do Lehman Brothers, até então
o quarto maior banco de investimentos dos EUA.
Ao longo de 2008 a nova gestão do governo argentino apostou, aparen-
temente, na viabilidade de uma inflexão muito gradual na estratégia anteri-
or, a começar pela política salarial, mas encontrou resistências imediatas.
Logo no início do ano, em tentativa de frear a expectativa inflacionária, o
governo pactuou aumento de 20% com o sindicato dos caminhoneiros, que é
a organização de origem do presidente da principal central sindical, a
Confederación General de Trabajadores (CGT), e foi um dos principais alia-
dos do governo durante a gestão Néstor Kirchner. Esse acordo com a lideran-
ça sindical aliada do governo foi severamente questionado por outros sindi-
catos, que reclamaram reajuste de até 30% (Eichelbaum, 2008). Apesar do
índice oficial de preços ao consumidor ter permanecido inferior aos 10%, a
corrosão do poder de compra pela inflação se fez sentir claramente sobre o
desempenho da economia. Aqui aparece a corrosão dos salários, pela infla-
ção, como primeiro fator a explicar a diminuição do crescimento. Só depois
passa a desempenhar um papel mais importante a crise do crédito, interna-
cional e nacional. Desde o início de 2008 os indicadores de atividade econô-
mica mensal mostraram clara tendência de queda, com redução de cerca de
50% no ritmo de crescimento da produção industrial entre o início e o meio
do ano, e a total estagnação no setor de construção civil no início do terceiro
trimestre (Banco Central, 2008).
Menos resistência encontrou a inflexão também gradual da política de
preços, que foi feita com duplo propósito. O primeiro seria reativar o inves-
timento que, progressivamente limitado pela inflação de custos e controle de
preços, mostrou trajetória decrescente desde 2005, e culminou com uma
contração (-1%) no segundo trimestre de 2008 (Banco Central, 2008). O
segundo seria reduzir os gastos do governo com subsídios aos preços de ener-
gia: em 2007 esses gastos teriam sido da ordem de USD 2 bilhões isto é,
pouco menos de 1% do PIB. Por esses dois motivos houve, ao longo do ano,
recomposição parcial de tarifas de serviços regulados (energia elétrica e gás
natural), e uma atuação mais branda na repressão aos aumentos dos preços
de combustível nas estações de serviço.
Os acontecimentos mais marcantes se deram em torno da busca de
fontes de financiamento para o governo. No que diz respeito ao financia-

408

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 mento da dívida pública, antes de qualquer movimento para voltar à banca
internacional, o governo fez uma tentativa de aumentar as retenções às ex-
portações de grãos. Essa iniciativa teve graves conseqüências políticas: ra-
chou o governo pois, ao final da votação da nova proposta de lei pelo Con-
gresso, o vice-presidente da República e presidente do Senado votou contra,
desempatando a votação no senado, em julho de 2008.
Diante desse insucesso, o executivo voltou a recorrer ao governo da
Venezuela para compra de títulos da dívida argentina, como já havia feito
em anos passados. Mas dessa vez a estratégia funcionou mal porque no iní-
cio de agosto, poucos dias depois de ter comprado USD 1 bilhão em títulos
argentinos à taxa exorbitante de 15%, o governo venezuelano revendeu-os
totalmente, causando grande queda (6%) no valor dos títulos argentinos em
todo o mundo (Bazzam, 2008).
Em meio a esses sinais de desconfiança com relação à capacidade fi-
nanceira do governo argentino, a presidente buscou reaproximação com o
mercado financeiro internacional, e anunciou em início de setembro que o
país usaria parte de suas reservas em divisa para pagar sua dívida com o
Clube de Paris3. Logo após, durante a viagem aos EUA, e contrariando a po-
sição do governo até então, a presidente anunciou que consideraria um pla-
no para renegociar com os holdouts. Mas essa alternativa também se fechou,
por dois motivos. Primeiro, negociar com os holdouts implicava obstáculos
legais e políticos que se mostraram intransponíveis, porque em fevereiro de
2005, como incentivo à troca de títulos, o Congresso argentino havia apro-
vado lei que proibia que o governo voltasse a renegociar com quem não
participasse da operação de troca.
Segundo, porque à quebra do Lehman Brothers em setembro de 2008, se-
guiu-se uma crise internacional de liquidez, com fuga maciça de capitais das
economias periféricas. Fechados todos esses caminhos a presidente voltou-se ao
último reduto de financiamento interno ainda capitalizado na Argentina, os fun-
dos privados de pensão, as AFJP (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones), com uma arrecadação média anual da ordem de 4 bilhões de dóla-
res. Depois de muita controvérsia, foi aprovada no Congresso em novembro de
2008 a lei que transferia para o governo a gestão dos fundos de pensão e os
recursos neles depositados. Nesse movimento residem algumas das principais
incertezas para o futuro de várias empresas do setor de petróleo e gás, inclusive
a Petrobras Energia, subsidiária da petroleira brasileira. Como se verá a seguir,
nessa condução reside um dos principais desafios do futuro imediato.

3
Esse pagamento permanecia pendente ao final do primeiro trimestre de 2009.

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 Se de um lado o país passou a pagar mais pelas importações, por outro não
se beneficiou do maior preço de suas exportações no mercado mundial. Como
conseqüência da escalada mundial de preços de commodities a Argentina pas-
sou a pagar mais pelas importações de derivados de petróleo (notadamente die-
sel) e de gás natural (da Bolívia, cujo preço é corrigido por um mecanismo
atrelado aos preços vigentes no mercado mundial). Enquanto perdia a oportuni-
dade de maiores ganhos com suas exportações. A estratégia de apropriação dos
excedentes de exportação pelo governo central desestimulou as exportações das
principais commodities agrícolas, tradicionais fontes de divisas para a Argenti-
na, de forma que o país perdeu oportunidade de acumular mais divisas benefi-
ciando-se do aumento do preço de suas vendas ao exterior. A tentativa de au-
mentar a tributação sobre as exportações de soja acabou levando a uma con-
frontação entre o governo central e o capital agrícola, como se verá adiante.
O cenário se alterou a partir do aprofundamento da crise que se
explicitou no decorrer do segundo semestre de 2008. A fuga de capitais das
economias periféricas e a queda na demanda mundial implicaram a rever-
são dos termos de troca para a região em geral e, em particular, para a
Argentina. Entre abril e dezembro de 2008 os preços de alimentos no merca-
do internacional sofreram queda de 45% (CEPAL, 2008b). Por outro lado, a
crise internacional afetou igualmente o mercado de combustíveis e derrubou
subitamente a cotação do preço do barril de petróleo que em dezembro che-
gou a USD 35 na véspera do Natal, numa vertiginosa queda de 76% em
comparação ao pico de USD 145 em meados de julho (NYMEX). A queda
brusca dos preços de petróleo representou um duplo alívio, de preços e volu-
mes, para as contas externas argentinas. Do lado de preços, reduziu-se a
cotação dos combustíveis importados (principalmente diesel). Do lado de
volumes, a progressiva retração da demanda interna, que reduziu a necessi-
dade dessas importações de combustíveis.

Movimentos contraditórios para investimento

A necessidade de investimentos em infra-estrutura de energia perma-
nece, mas ainda não há clareza quanto ao direcionamento estratégico do
governo, a julgar pela natureza aparentemente contraditória de algumas das
principais ações a esse respeito em 2008. Ao mesmo tempo em que se toma-
ram ações supostamente direcionadas a favorecer o aumento da produção, o
governo renovou os instrumentos legais de exceção que fundamentam as
intervenções diretas em quantidades produzidas e preços, e que atuam na
direção de inibir o investimento.

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Victor.p65 410 14-07-2009, 17:47

 Como tentativa declarada de incentivo ao investimento na indústria pe-
troleira, e inspirado em medida semelhante adotada para o setor elétrico em
2006 durante a gestão Néstor Kirchner4, o governo lançou em março de
2008 o programa Gas Plus, através da Resolução 24/2008 da Secretaria de
Energia do Ministério de Infra-estrutura. O objetivo do Gás Plus é autorizar
o pagamento de preços maiores do que os atualmente vigentes (USD 1,4/
MMBTU na boca do poço) aos produtores que descobrirem e desenvolverem
novas reservas de gás, particularmente aquelas em estruturas geológicas de
difícil desenvolvimento. A nova produção do gás seria totalmente dedicada
ao mercado interno. Embora prometa preços mais compensadores, a resolu-
ção não define que preços serão esses, com o que os produtores continuari-
am a depender da boa-vontade do governo central para estabelecer os valo-
res que cubram custos e propiciem lucros razoáveis, conforme diz a medida
(Benson).
Similarmente ao plano de incentivo à produção de gás, o governo ar-
gentino lançou novembro de 2008, através do Decreto 2014, os programas
Petróleo Plus e Refinación Plus. Pelos termos desse programas, as companhi-
as que expandirem sua produção de petróleo e gás, bem como as que inves-
tirem na expansão da capacidade de refinação, dentro do prazo estabelecido
pelo governo, poderão receber créditos fiscais a serem usados para o paga-
mento de impostos sobre exportação, bem como para pagamento do imposto
sobre o valor adicionado e do imposto de renda. A decisão sobre a qualifica-
ção ou não dos projetos para receberem esses incentivos fica inteiramente a
cargo da Secretaria de Energia, do Ministério de Infra-estrutura. Com isso o
governo esperaria viabilizar investimentos adicionais da ordem de USD 8,5
bilhões. Mas há quem duvide da eficácia dessas medidas. Técnicos do setor,
dentro da própria Secretaria de Combustíveis, mostraram-se céticos desde
logo quanto às possibilidades de êxito. Segundo esses técnicos, o programa é
um contra-senso na medida em que institui um incentivo à exportação de
petróleo e combustíveis, num momento em que a Argentina tem dificuldades
crescentes para garantir abastecimento do mercado interno. Além disso, ar-
gumenta-se também que os programas não atendem às necessidades da in-
dústria em geral, mas que teriam sido feitos sob medida para favorecer a Pan
American Energy, subsidiária da British Petroleum em sociedade com capi-
tais argentinos. A empresa teria conseguido uma carta de intenção, assinada
pelo próprio ministro de Infra-Estrutura, pela qual se atribui diretamente à
Pan American o estudo para construção de uma nova refinaria em Comodoro

4
Programa Energía Plus.

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Victor.p65 411 14-07-2009, 17:47

 Rivadavia. Além dos técnicos da Secretaria de Combustíveis, esse tipo de crí-
tica foi feito em público pelo próprio governador de Santa Cruz, que é a
província de origem e domicílio eleitoral dos Kirchner (Florentino, 2008).
Em sentido contrário a esses incentivos, o governo trabalhou ativamente
para conseguir que o Congresso aprovasse em final de novembro a prorroga-
ção da Lei de Emergência Econômica. É essa lei que dá poderes especiais ao
Executivo na esfera econômica em tempos de crise e permite à presidente e
seus ministros dispor diretamente sobre decisões que vão desde os reajustes de
tarifas públicas (La Nacion, 26/11/2008) até quotas de produção para refi-
narias. Com a prorrogação da Lei de Emergência o governo poderá continuar
a impor às petroleiras quotas de abastecimento do mercado de combustíveis,
independente da capacidade de produção dessas companhias, inclusive com a
obrigatoriedade de importação de diesel e sua venda (mesmo com perdas) no
mercado interno, e poderá continuar a pressionar para que se mantenham
artificialmente baixos os preços de combustível ao consumidor final.
Diante desses sinais contraditórios parece difícil que os investimentos
sejam retomados a tempo e no volume suficiente para reverter a crescente
dependência da Argentina da importação de petróleo e derivados, e das ocor-
rências crônicas de desabastecimento.

Opção por GNL e um inverno menos crítico para o gás

Não se repetiram em 2008 os graves problemas de desabastecimento de
gás ocorridos durante o inverno de 2007. Essa mudança se deve principal-
mente a dois fatores, um de demanda e outro de oferta. Do lado da demanda
ocorreu um inverno com temperaturas mais brandas e, portanto, menor ne-
cessidade de calefação. Em Buenos Aires o inverno de 2008 apresentou tem-
peraturas em torno da média histórica de 11oC para o mês de junho, en-
quanto que em junho de 2007 registrou-se média em torno de 6oC, próximo
das médias mínimas históricas no mesmo mês registradas em 1915 (5,7oC),
tendo nevado em Buenos Aires (Lipcovich, 2007), fato que não ocorria desde
1918, com temperaturas noturnas abaixo de zero (Servicio Meteorológico
Nacional de Argentina).
Do lado da oferta confirmaram-se as previsões sobre a expansão do gás
natural liquefeito em detrimento dos gasodutos locais na região. Diante da
estagnação da produção de gás na Bolívia, e da incerteza em torno dos volu-
mes efetivamente disponíveis para exportação para a Argentina, o governo
argentino promoveu, em regime de urgência, uma reforma no terminal portu-
ário de Bahía Blanca, pela qual se transformou um terminal existente para

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Victor.p65 412 14-07-2009, 17:47

 exportação de gás de cozinha (GLP), de propriedade da companhia Mega (so-
ciedade da Repsol, Petrobras, e Dow), num terminal para importação de gás
natural liquefeito (GNL). Em meados de maio de 2008, isto é, antes do início do
inverno, chegou a Bahía Blanca um navio regasificador5 com capacidade de
36 mil toneladas de GNL. Em julho esse navio recebeu 131 mil metros cúbicos
de GNL trazidos por um navio metaneiro6, e que, reconvertidos para o estado
gasoso, disponibilizaram oferta diária adicional de até 8 milhões de metros
cúbicos à rede de gasodutos (Repsol, 2008). Desde julho até sua partida no
início de setembro de 2008, o barco forneceu um total de 430 milhões de
metros cúbicos de gás. Na impossibilidade de obter mais gás boliviano, o inves-
timento do governo argentino no terminal de GNL assegurou o suprimento
adicional necessário para cobrir o déficit crônico de inverno e a crescente
necessidade de importação, ainda que ao preço de USD 13/MMBTU, ou seja,
quase o dobro da cotação do gás boliviano à época, e oito vezes o que recebem
os produtores locais pelo gás na boca do poço (Cancillería Argentina).
As temperaturas médias mais altas de 2008 na Argentina foram impor-
tantes para que se evitassem novas crises de desabastecimento de gás natural
durante o inverno, mas causaram restrições à oferta de energia elétrica mes-
mo antes do início do verão. Já durante a última semana de novembro houve
extensas interrupções de fornecimento por parte das principais concessio-
nárias distribuidoras da Grande Buenos Aires em virtude de temperaturas na
casa dos 40oC, e a conseqüente grande demanda por refrigeração. Essas
interrupções se deram devido à sobrecarga do sistema de geração, que atua
em condições limite (La Nación, 29/1/2008). Embora não tenham sido oca-
sionadas por falta de combustível essas ocorrências evidenciam a situação
limite em que opera a infra-estrutura de energia, e a necessidade premente
de que se criem condições para investimento em expansão da capacidade em
todos os segmentos.

A indústria petroleira na relação entre Argentina e Brasil

A relação entre os governos de Argentina e Brasil tem, no futuro imedi-
ato, pelo menos duas questões ligadas à indústria de petróleo. A primeira, de
caráter mais amplo, diz respeito ao abastecimento regional de gás, e às posi-
ções potencialmente conflitantes dos dois países enquanto demandantes do
insuficiente gás boliviano. A segunda, mais pontual, refere-se à atitude do

5
Navio equipado com uma planta que restitui o metano líquido ao estado gasoso.
6
Navios especiais para o transporte de metano em estado líquido.

413

Victor.p65 413 14-07-2009, 17:47

 governo argentino enquanto detentor de ações de subsidiárias da Petrobras,
por força da estatização dos fundos privados de pensão, as AFJP.

Suprimento de gás natural

Ao avaliar os principais temas pendentes no futuro imediato do setor, é
necessário retornar ao ponto de partida deste ensaio e considerar novamente
o potencial foco de tensão entre Argentina e Brasil em torno do uso de gás
natural produzido na Bolívia, e sua manifestação específica, no início da
gestão Cristina Kirchner. Nos dias 13 e 14 de fevereiro de 2008 esteve no
Brasil uma delegação boliviana chefiada pelo vice-presidente da República,
além do ministro de Hidrocarbonetos e o então presidente interino da estatal
petroleira YPFB. Motivo central da visita: informar que a Bolívia não teria
capacidade para honrar simultaneamente os contratos de suprimento com
Argentina e Brasil, e solicitar ao Brasil que a Petrobras reduzisse de 31 para
28 milhões de metros cúbicos sua demanda diária de gás boliviano, de forma
a liberar volumes que seriam direcionados à Argentina, para evitar que se
repetissem no inverno de 2008 os cortes de fornecimento em vários pontos
da Argentina no ano anterior.
Em reuniões em Brasília com o ministro de Minas e Energia, e no Rio de
Janeiro com a Petrobras, a delegação boliviana foi informada que o volume
de gás boliviano demandado diariamente pela Petrobras não é conseqüência
de uma decisão interna da companhia, e sim da determinação do Operador
Nacional do Sistema Elétrico Brasileiro, que decide a cada dia quais centrais
elétricas são despachadas. Na medida em que for determinado o despacho de
termelétricas movidas a gás natural, a Petrobras está obrigada a fornecer o
gás, por força de contrato. Foi informado também, que se previa para 2008
um ano de poucas chuvas (como de fato foi), o que certamente levaria à
necessidade permanente de despacho das centrais termelétricas a gás.
A questão não se encerrou aí, e foi levada ao âmbito dos presidentes da
República poucos dias depois quando, numa decisão de último momento, o
presidente Evo Morales foi a Buenos Aires por ocasião da visita do presidente
Lula à Argentina, no dia 23 daquele mesmo mês. O que se pediu do Brasil
naquela situação? Que investisse para aumentar rapidamente a produção na
Bolívia, a despeito da fragilidade do marco regulatório, e que reduzisse seu
próprio consumo para que mais gás fosse canalizado para a Argentina. É
necessário lembrar que o Brasil já vinha fazendo esforços para atender ambas
as reivindicações. Em dezembro de 2007 o presidente Lula desafiou um cli-
ma político tenso entre o governo central boliviano e os departamentos, e foi

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Victor.p65 414 14-07-2009, 17:47

 pessoalmente a La Paz anunciar a retomada dos investimentos da Petrobras,
a despeito das perdas (reais e simbólicas) que o Brasil sofreu durante a naci-
onalização da indústria de gás boliviana em 2006. Do lado do consumo, há
meses o Brasil arcava com o custo de queimar óleo combustível numa gran-
de usina termelétrica no Mato Grosso, que tinha deixado de receber da Bolí-
via o gás contratado. Também as refinarias brasileiras passaram a usar óleo
combustível em suas operações para reduzir o consumo de gás natural. A
esses dois aspectos, juntava-se o sacrifício feito pela população brasileira,
através do preço que paga pelo gás. Quando utilizado nas residências em São
Paulo, o gás natural tinha, naquela ocasião, preço cerca de trinta vezes o que
pagavam as residências de Buenos Aires. As indústrias brasileiras pagavam
três vezes o que pagavam as argentinas, pelo mesmo gás. O pedido adicional
feito na reunião tripartite era o impossível: que o Brasil pusesse em risco os
serviços de energia à própria população para subsidiar o consumo do país
vizinho.
A alegada impossibilidade de se atender ao pedido argentino-boliviano
confirmou-se na prática. A fraca estação de chuvas no início de 2008 levou
a quase duplicar a geração térmica no Brasil. Foram despachados, em mé-
dia, ao longo de 2008 cerca 4.158 MWmed de termelétricas a gás (com pico
em fevereiro com 5.627 MWmed), em comparação com cerca de 2.126
MWmed ao longo de 2007 (ONS, 2008). Para isso foi necessário demandar
durante todo o ano a carga máxima prevista no contrato entre Bolívia e
Brasil. Felizmente, como já comentado, o inverno de 2008 na Argentina foi
muito mais ameno que o de 2007 e exigiu proporcionalmente menos calefa-
ção; além disso, a operação do navio regasificador de GNL em Bahia Blanca
foi suficiente para atender aos picos de demanda durante o inverno. Dessa
forma, ajudados pelo clima e pelo investimento no ativo genérico de gás
(terminal de GNL), Brasil e Argentina evitaram um foco potencial de grande
tensão na relação bilateral. Tudo indica que as conseqüências regionais da
retração econômica mundial reduzirão a demanda regional por combustí-
veis no futuro imediato, de modo que não se prevê para 2009 a recorrência
da situação crítica vivida em 2007.
Mas o problema não está resolvido. A superação momentânea dessa
dificuldade não significa solução estável de longo prazo para o suprimento
de gás natural no Cone Sul. Seguem pendentes, como tópicos fundamentais
para integração regional, o financiamento do investimento em produção e
estrutura de transporte de gás, e a remuneração desses investimentos. O Bra-
sil tem participado ativamente desses esforços, e não só dentro de suas fron-
teiras. Desde a nacionalização da indústria de petróleo boliviana em 2006, a

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Victor.p65 415 14-07-2009, 17:47

 Petrobras continua a investir em atividades de exploração em novas áreas,
especificamente com a perfuração de um poço exploratório no campo de
Ingre, cujos resultados devem ser conhecidos nos primeiros meses de 2009.
Além disso, a companhia brasileira manteve os investimentos para manuten-
ção e expansão da capacidade dos campos já em operação na Bolívia. O
BNDES, por sua vez, segue presente como fonte de financiamento para a
estrutura de transporte, a exemplo do financiamento da expansão do gasoduto
San Martín iniciada em 2005 e concluída em 20067. Cogitou-se também fi-
nanciamento do BNDES para o GNEA, gasoduto que ampliaria a capacidade
de importação de gás da Bolívia, e ampliaria o sistema troncal de gasodutos
dentro do território argentino de maneira a servir as províncias do nordeste do
país. Devido à estagnação da produção boliviana de gás, o governo argentino
reformulou o projeto do gasoduto em outubro de 2008: eliminou-se a expan-
são do trecho de ligação internacional e se manteve, embora com menor capa-
cidade de transporte, a expansão da rede em território argentino (Rossi, 2008).
Na medida em que empresas brasileiras participarem do empreendimento, é
provável a concessão de algum financiamento através do BNDES.
O dissenso permanece quanto a uma política coletiva de preços, o que
prejudica o avanço de uma política comum de investimento na região. Vale
repetir que a coordenação da oferta sul-americana de gás passa necessaria-
mente por uma política coordenada de preços. É razoável (e até desejável)
que os países dotados de grandes reservas ofereçam o produto a preços sub-
sidiados, como instrumento para melhorar a qualidade de vida para os seg-
mentos de baixa renda na sociedade. Mas o uso generalizado de subsídios
aos mercados domésticos pode inviabilizar o compartilhamento do combus-
tível entre os vizinhos. As grandes disparidades de preços entre países per-
manecem como obstáculo para a integração pela indústria do gás. Ao final
do primeiro semestre de 2008, o preço médio cobrado pelo gás natural na
Argentina era de US$1,5/MMBTU, num momento em que o preço internaci-
onal (Henry Hub) estava a US$10,80/MMBTU, no Chile US$11,30/MMBTU,
no Uruguai US$12,50/MMBTU, e no Brasil US$8,80/MMBTU (city gate8)
para o gás nacional. O subsídio aos preços do gás natural é particularmente
difícil de sustentar na Argentina, já que o país é crescentemente importador
do produto, a preços muito maiores do que os praticados no mercado inter-

7
O BNDES financia as empresas brasileiras exportadoras de bens e serviços relacionados à
construção do gasoduto.
8
É o preço pago pelas companhias distribuidoras estaduais. O preço ao consumidor final é
ainda maior.

416

Victor.p65 416 14-07-2009, 17:47

 no. Mas há sinais de mudança. Devido à crescente dificuldade de financia-
mento do governo central, o governo argentino anunciou em novembro de
2008 uma redução ou eliminação desses subsídios aos grandes consumido-
res residenciais e industriais. Estima-se que com essa medida representará
uma redução de despesa da ordem de USD 4,3 bilhões para o governo cen-
tral (Clarín, 28/22/2008). Seria importante aproveitar o ensejo oferecido
pela crise econômica internacional para estabelecer o diálogo em torno de
diretrizes comuns para formação de preços do gás natural na região.

Implicações da estatização das AFJP

A segunda questão relevante para o futuro imediato das relações entre
Argentina e Brasil decorre da já mencionada estatização dos fundos privados
de pensão, as AFJP. É uma questão relativamente menor, quando comparada
ao abastecimento de gás natural, mas que pode conturbar o clima entre os
dois países. Ao adotar essa estratégia de financiamento, o governo argentino
tornou-se sócio de várias empresas, inclusive empresas de energia, entre elas
subsidiárias da Petrobras. Pela estatização das AFJP o governo argentino pas-
sou a ter 20% da TGS (principal transportadora de gás do país), 18% da
Telecom, 10% da Transener (principal companhia de transmissão elétrica do
país), e participações da ordem de 10% nas petroleiras YPF e Petrobras Ener-
gia, subsidiária da Petrobras na Argentina (Augustoni, 2008). A presença do
Estado argentino como sócio poderá ter conseqüências (ainda incertas) para
o negócio das empresas do setor de energia. Pelo menos uma das agências
internacionais de classificação de risco anunciou sua intenção de baixar a
nota dos títulos de dívida dessas empresas, por temor de que o Estado argen-
tino decida participar ativamente da gestão dessas companhias, principal-
mente pelo receio de que se imponha a elas um aumento de endividamento
incompatível com o giro dos negócios. Ao terem suas classificações de risco
rebaixadas, essas empresas passariam a ter que pagar um juro mais alto para
captar dinheiro. Além disso, haveria também o risco de interferência em
decisões operacionais de interesse do governo, tais como, operações de im-
portação e exportação, logística, e política de preços.
Apesar de apresentar-se no momento como uma questão menor, a situ-
ação gerada pela estatização das AFJP mostra que, assim como no caso do
gás natural, também no aspecto de gestão de subsidiárias das petroleiras
regionais, será necessário que os países da região busquem soluções coorde-
nadas, com o sentido de dar maior estabilidade ao suprimento das várias
formas de energia para o Cone Sul.

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Victor.p65 417 14-07-2009, 17:47

 Tópicos de uma agenda conjunta
O relato do ocorrido no ano de 2008 vem reforçar (pelo menos) dois
tópicos estruturantes da agenda entre Argentina e Brasil no âmbito da indús-
tria de petróleo e gás. São tópicos já sinalizados de forma geral em outro
artigo desta coleção (Integração pelo gás natural: do conflito à integração
possível) e cuja relevância se confirma pela análise da evolução da indústria
no ano passado. Um diz respeito à questão distributiva, e outro ao papel das
empresas estatais na articulação da indústria na região.
Em primeiro lugar está a disputa distributiva pelos excedentes gerados ao
longo da produção e consumo do gás natural. Essa questão distributiva é a raiz
dos problemas que fazem com que, apesar de todas as condições favoráveis de
que desfruta, a América do Sul viva nos últimos três a quatro anos, uma situa-
ção de volumosos déficits crônicos de gás natural em pelo menos dois de seus
principais consumidores (Argentina e Chile) e de produção declinante em seu
principal supridor de gás natural (Bolívia). É importante reafirmar que temos
um caso diferente da situação típica na região, em que a dificuldade consiste
em obter os recursos necessários para investir na estrutura de gasodutos para
transporte. Ainda que possa e deva ser ampliada e melhorada, essa infra-es-
trutura já existe numa dimensão suficiente para sustentar um fluxo de comér-
cio de gás maior e mais estável do que se tem realizado. O problema a resolver
é de distribuição dos excedentes gerados, problema este que se reflete nas rela-
ções contratuais nos dois extremos da cadeia de produção-consumo de gás
natural. No segmento de produção ocorre a disputa distributiva entre os Esta-
dos nacionais, proprietários das reservas no subsolo, e as companhias que se
dedicam à exploração e produção do gás natural. As variações estruturais de
preços determinam, em grande medida, se o equilíbrio nessa disputa tende
mais para o lado da receita tributária ou para o lado do lucro e investimento.
Essa circunstância manifesta-se explicitamente no sistema normativo de toda
indústria que, ciclicamente, adapta-se ou para aumentar a receita tributária
ou para atrair mais investimentos. A insuficiência de volumes produzidos na
região, principalmente na Bolívia mas também na Argentina, estão associados
à forma pela qual foi feito esse ajuste normativo, no recente período de preços
estruturalmente crescentes. Houve rupturas e distorções de condições pactua-
das em contrato, sob alegações de desconfiança de parte a parte entre os go-
vernos e as companhias produtoras, com a conseqüente retração do investi-
mento. No segmento de consumo, por sua vez, existe a disputa distributiva
entre os consumidores finais dos diversos países consumidores do gás. Essa
disputa se expressa na forma de gigantescas diferenças nas políticas de preços

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Victor.p65 418 14-07-2009, 17:47

 cobrados pelo gás ao consumidor final, por exemplo, entre os consumidores
residenciais de São Paulo, Santiago e Buenos Aires. Essa distorção manifestou-
se principalmente no período de inverno dos últimos anos, em que faltou gás
no Chile, apesar do preço muito alto, enquanto havia clara evidência de uso
ineficiente (ou mesmo perdulário) na Argentina, com o gás a preços muito
inferiores à cotação internacional.
O avanço da integração, no caso do gás natural, passa pela negociação
entre governos para criar normas mínimas comuns entre os países que per-
mitam calibrar periodicamente a distribuição de excedentes através de ajus-
tes nos parâmetros contratuais, sem que para isso seja necessária a ruptura,
por um lado dos contratos entre os estados nacionais e as companhias que
investem em exploração e produção e, de outro lado, os contratos que defi-
nem os preços cobrados pelas concessionárias locais aos consumidores fi-
nais de gás natural.
O segundo ponto de agenda diz respeito à dificuldade ou mesmo inca-
pacidade das empresas estatais neste momento, notadamente da Argentina e
da Bolívia, de realizar investimentos com seus próprios meios sejam eles
financeiros ou gerenciais. Ao longo deste ensaio mencionou-se a estatização
das AFJP e, através delas, da retomada da participação do Estado nas grandes
companhias de serviço público. Esse tipo de movimento por parte do gover-
no argentino, assim como o projeto de reestruturação da YPFB por parte do
governo boliviano, ressalta a necessidade de um esforço conjunto para res-
gatar e recapacitar as petroleiras estatais que foram desarticuladas pelas re-
formas da década de noventa. Esse resgate não exclui a participação do in-
vestimento privado. Ao contrário, essas empresas são instrumentos necessá-
rios para que os estados nacionais possam desempenhar de forma compe-
tente suas funções nas atividades da indústria na região, não apenas como
agente regulador mas também como agente capaz de realizar investimentos
e operar instalações produtivas. Além de serem pontos necessários da agenda
multilateral de energia, as negociações dessas duas questões oferecem opor-
tunidades concretas para que, através da consolidação do comércio regional
de energia, a região possa também consolidar suas incipientes instituições
comuns de decisão, indispensáveis para o avanço da integração.

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421

Victor.p65 421 14-07-2009, 17:47

 422

Victor.p65 422 14-07-2009, 17:47

 ARGENTINA E BRASIL: RELAÇÕES COMERCIAIS EM EXPANSÃO NO
ÂMBITO DO MERCOSUL

Victor Hugo Klagsbrunn

Resumo

Argentina e Brasil passaram, nas últimas décadas do Século XX e na pri-

meira do século seguinte, por trajetórias semelhantes, seguindo e aplicando as
receitas resumidas no assim chamado Consenso de Washington. Essas políticas
levaram a maior dependência do influxo de capitais vindos do exterior e mostra-
ram seus limites nas crises financeiras de 1998/9 no Brasil e 2001/02 na Ar-
gentina. Fortes desvalorizações das respectivas moedas nacionais e outras medi-
das se se impuseram como necessárias para atender as exigências a curto e
médio prazo e, em especial, para evitar a saída mássica de capitais do país.
Após as desvalorizações do real e do peso argentino, os governos dos
dois optaram por estratégias claramente diferentes. No Brasil o governo con-
tinuou, até ao menos meados de 2009, nos limites impostos pelo sistema
financeiro internacional, sacrificando crescimento econômico sob o peso
contínuo de taxas internas de juros entre as mais altas do mundo.
A Argentina, ao contrário, adotou após o desastre de 2001/02 uma
política econômica bem mais expansionista, evitando a sobrevalorização de
sua moeda e impondo taxas baixas de juros, mesmo em fase de forte cresci-
mento econômico. Sua política demonstra mais preocupação em recuperar
os níveis de produção e emprego.
Em conseqüência, de 2004 a 2008, a Argentina apresentou taxas de
crescimento econômico mais altas que seu vizinho maior e incrementou suas
exportações e importações no comércio bilateral, indicando uma integração
maior entre as economias dos dois países.

Resumen

En las últimas décadas del siglo XX y la primera del siglo siguiente,

Argentina y Brasil pasaron por trayectorias semejantes, siguiendo y aplican-
do las recetas resumidas en el llamado Consenso de Washington. Esas políti-
cas los llevaron hacia una mayor dependencia de los flujos de capital
extranjeros y mostraron su límite en las crisis financieras de 1998/99 en
Brasil y de 2001/2 en Argentina.

423

Victor.p65 423 14-07-2009, 17:47

 Fuertes devaluaciones de las respectivas monedas nacionales y otras
medidas se impusieron como necesarias para atender las exigencias en el
corto y mediano plazo y, en especial, para evitar la fuga masiva de capitales
del país. Después de las devaluaciones del real y del peso argentino, los
gobiernos de ambos países optaron por estrategias claramente diferentes. En
Brasil el gobierno continuó, hasta mediados de 2009, en los límites impuestos
por el sistema financiero internacional, sacrificando el crecimiento económico
bajo el peso continuo de tasas internas de intereses que estaban entre las
más altas del mundo.
Argentina, al contrario, después del desastre de 2001/02 adoptó una
política económica más bien expansionista, evitando la revaluación de su
moneda e imponiendo tasas bajas de intereses, aún en la fase de fuerte
crecimiento económico. Su política demostró más preocupación por recu-
perar los niveles de producción y empleo. En consecuencia, de 2004 a 2008,
Argentina presentó tasas de crecimiento económico más altas que su vecino
mayor e incrementó sus exportaciones e importaciones en el comercio bila-
teral, indicando una mayor integración entre las economías de los dos países

Abstract

Brazil and Argentina took similar paths, following the prescription of

the socalled Washington Consensus that led to further dependence on the
flows of capital from abroad. These policies reached their limits during the
financial crises felt in Brazil in 98/99 and in Argentina in 2001. Strong
devaluations of the respective currencies became necessary and a solution
was called for in the short and medium run to prevent massive flight of
capital.
The two countries opted for different paths after the respective exchange
devaluations. The Brazilian government followed within the limits of the
international financial system, sacrificing the growth of its economy under
the weight of one of the highest interest rates in the world.
On the other hand, after the storm, Argentina’s economic policy is far
more expansive, avoiding the overvaluation of its currency and imposing
lower interest rates. This policy shows more concern about recovering
production and employment. As a result, from 2004 till 2008, Argentina
has presented far higher growth rates than its biggest neighbor, and is
improving its exports to and imports from Brazil, indicating a more intensive
integration between both economies.

424

Victor.p65 424 14-07-2009, 17:47

 1.Introdução

O MERCOSUL surgiu com uma proposta inicial muito ampla de integração

entre os quatro países signatários do acordo de fundação, a partir da
intenção dos maiores países do bloco de intesificar suas relações em todos os
planos possíveis. O primeiro passo seria a expansão do intercâmbio comer-
cial, que tem apresentado desde 1991 uma forte expansão, com uma evolu-
ção nem sempre positiva desde então.
Com o passar do tempo, as dificuldades de expandir o comercio bilate-
ral se motraram mais difíceis de superar, sobretudo em função dos solavan-
cos pelos quais passaram as economias dos dois países.
Mas em um período de forte crescimento do mercado mundial, o inter-
câmbio entre os dois países voltou a apresentar forte expansão de 2002 a
2008, alcançando níveis até bastante superiores aos registrados na fase áu-
rea anterior nos anos noventa. Este fato, evidente a partir dos dados apresen-
tados neste capítulo, pouco tem sido discutido na imprensa e na opinião
pública brasileira, onde ainda predomina o sentimento de que o MERCOSUL
se não está acabado, pelo menos estaria paralisado.
Aumentou novamente a interdependência entre as duas economias, mas
sobretudo para a Argentina a importância do mercado brasileiro não chegou
a assumir proporção tão significativa quanto nos anos noventa.
Desde o início do bloco aumentou fantasticamente o comércio entre
ambos países, mas com fortes oscilações quanto aos saldos comerciais entre
Argentina e Brasil, sobretudo em função de políticas ainda de concorrência
quanto à taxa de câmbio praticada em cada um dos países.
Esta é a variável chave para entender as variações no intercambio entre
os dois países, ao lado dos níveis diferentes de crescimento econômico alcan-
çado em cada um deles. Explicação no curto prazo para ambas variáveis é a
política de taxa interna de juros, dependente da política monetária e creditícia
dos respectivos Bancos Centrais.

2. Contexto histórico das relações entre os dois países e na sua

relação com o mercado mundial:
Argentina e Brasil são países e nações com uma longa história de rivalida-
des políticas, militares, culturais e concorrência também no campo econômico.
Argentina durante mais de um século, e especialmente a partir do final
do século XIX, era o país mais avançado na América Latina, produtor de

425

Victor.p65 425 14-07-2009, 17:47

 insumos básicos como trigo e carne para a indústria de alimentos dos países
industrializados, e o mais integrado com os mercados dos países centrais.
Com isto, atraiu levas numerosas de imigrantes para trabalhar na lavoura,
mas também nas indústrias de transformação de produtos agrícolas que se origi-
naram a partir da produção para a exportação. A partir do comércio de exporta-
ção e importação e da organização de uma sociedade opulenta e de um Estado
voltado para a exportação de produtos agrícolas criou-se um mercado interno de
consumo de massa, crescentemente urbano, que possibilitou o aparecimento de
indústrias de produtos de consumo popular. Estas atraíram e ocuparam parcelas
crescentes de trabalhadores, em parte oriundos das zonas agrícolas ou diretamen-
te das indústrias européias, que também contribuíram para o aumento e a expan-
são do mercado interno e das indústrias que para este produziam.
Até a crise de 1929 a Argentina fazia parte do seleto grupo de países
com produção maciça de produtos agrícolas básicos para os países centrais
que se desenvolviam rapidamente e viam aparecer focos importantes de indús-
trias locais. Outros países com estas características na época eram Canadá,
Austrália, Nova Zelândia e também o Uruguai. Durante a 2ª Guerra Mundial
e até o fim da Guerra da Coréia a Argentina voltou a ocupar posição privile-
giada no mercado mundial, pois seus produtos de exportação foram favore-
cidos por longos períodos de demanda forte e preços altos. Com base nessa
fase de prosperidade, que continuou com a Guerra da Coréia, a ditadura de
Perón teve os meios e o apoio suficiente para implementar ainda mais a in-
dustrialização do país e sedimentar o apoio da classe trabalhadora.
O Brasil, ao contrário, se especializou desde meados do sécula XIX na
produção e exportação de produtos primários de clima tropical e semitropical
como o café, utilizando, nos seus primórdios, mão-de-obra escrava de ori-
gem africana em grandes unidades de produção.
Deste modo, a sociedade brasileira formou-se, nas regiões de produção
de açúcar, ouro e café, sobretudo a partir de estruturas de grandes fazendas
que, mais tarde, passaram a ter sua produção fundamentada no trabalho
assalariado. Também no Brasil formou-se uma sociedade urbana, a partir
das atividades comerciais, portuárias e administrativas, especialmente no Rio
de Janeiro bem como em São Paulo, onde a produção de café já utilizava
formas monetárias de remunerar a força de trabalho, e havia montado uma
grande estrutura de transporte e comercialização do produto até a exporta-
ção. Sobre estes fundamentos originou-se o mercado interno para produtos
de consumo popular, ponto de partida da indústria brasileira.
Em função desta história paralela, as duas economias praticamente não
comerciavam entre si, ao menos até o início dos anos noventa do século XX.

426

Victor.p65 426 14-07-2009, 17:47

 Ambas se tornaram crescentemente autônomas na produção de bens indus-
triais de consumo de massa, importando das metrópoles máquinas, equipa-
mentos e produtos de consumo de luxo. Com a expansão dos investimentos
industriais por parte de grandes capitais dos países industrializados, especi-
almente no pós-guerra, as duas economias passaram a competir também
pelos investimentos diretos estrangeiros. Até meados dos anos cinquenta, a
Argentina atraia mais investimentos externos, pois apresentava o maior mer-
cado consumidor, com sua população em maior parte urbana e com alto
nível de rendimento e de consumo.
Esta situação começou a se inverter naquela década, quando o governo
de Juscelino Kubitschek (1956-61) lançou um ambicioso programa de in-
vestimentos públicos e privados, que contou com crescente participação de
capital estrangeiro, especialmente direcionado para os novos ramos produ-
tores de bens duráveis de consumo e algumas indústrias de base e de equipa-
mentos.
Esta evolução paralela só contribuiu para consolidar a rivalidade entre
os dois países, que se expressava tanto no plano econômico quanto nos as-
pectos políticos, militares e culturais.

3. O MERCOSUL: nova etapa nas relações entre Argentina e Brasil:

Mesmo com essa base histórica de pouca cooperação e compreensão
mútua e diante do pano de fundo da crise internacional de 1991, os gover-
nos dos dois países iniciaram um processo de integração comercial, sob a
sigla MERCOSUL (em português) ou MERCOSUR (em espanhol). Dois sócios
menores foram incorporados ao bloco, mas até hoje sua dinâmica depende
basicamente da relação entre os dois sócios maiores.
As expectativas iniciais não eram favoráveis, pois o que caracterizava as
relações entre os dois países era a rivalidade política e cultural e a concor-
rência no plano econômico e, sobretudo, a limitada complementaridade en-
tre as duas economias.
No entanto, a expansão do comércio intrabloco foi espantosa e os dois
países, em poucos anos, passaram a constituir mercados importantes um
para o outro. Com estruturas econômicas concorrentes, contudo, é natural
que este processo de integração passe por percalços e estremecimentos, es-
pecialmente em tempos de crise econômica internacional ou nacional. Nos
momentos de conflitos e crises aumentam as resistências de setores econô-
micos importantes diante de importações crescentes oriundas do parceiro
no bloco, um dos planos em que as contradições se acirram facilmente.

427

Victor.p65 427 14-07-2009, 17:47

 O MERCOSUL apresenta uma característica peculiar enquanto bloco
regional que almeja inicialmente constituir uma união aduaneira. Não há,
entre os parceiros, nenhum país industrializado que já centralizasse antes,
em torno de si, uma zona econômica na qual predominasse. Este fato implica
que qualquer tendência de predominância de ou outro sócio maior no bloco
constitui característica nova e provoca reações que contribuem para ratifi-
car e aumentar a rivalidade existente.
Nesta união sui-generis o intercâmbio comercial ganhou importância
apenas após a decisão política de implementar a integração entre as economi-
as dos dois países, como se pode verificar na tabela correspondente. Já a partir
de 1991, início do MERCOSUL, o intercâmbio acelerou-se rapidamente e man-
teve um forte aumento até 1998, quando ocorreram as crises cambiais brasi-
leira e argentina, que no caso deste ultimo país perdurou até 2002.

Comércio Exterior Brasil destino e origem Argentina

(em milhões de US$ FOB)
18.000
exportações Br para Argentina
Importações BR origem Argentina
13.000

8.000 Fonte: dados de funcex.com,.br; elaboração do autor

3.000

-2.000
1985

1986

1987

1988

2005
1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2006

2007

2008

De 2003 a 2008 floresceu o intercâmbio comercial novamente entre os

dois países, mas com resultado invertido: ao contrário da maior parte do
período anterior, nesses seis anos o saldo comercial se tornou crescentemente
positivo para o Brasil, o que desencadeou reações de industriais e autorida-
des argentinas.
Em consequência, os dois países se tornaram muito interdependentes
em termos de comércio e, mais recentemente, em termos de fluxo de capitais
entre as duas economias. Esta dependência é na verdade maior para a Ar-
gentina que para o Brasil, pois este último conseguiu, especialmente no novo
século, expandir vigorosamente suas exportações também para outras regi-
ões do mundo.

428

Victor.p65 428 14-07-2009, 17:47

 Argentina e Brasil: % das exportações para o outro país sobre o total do país

35,0
30,4 30,4
BRASIL ARGENTINA 28,6
30,0 26,7 26,0
24,9
25,0 23,1 23,4
20,7
18,5 18,7 18,8
20,0 17,3
15,8 16,1 15,5
15,0 12,9 13,4 14,2 12,8
13,2
10,8 11,3 10,8 11,2 11,3
9,0 8,5 9,5 9,5 8,7 8,6 9,0 8,9
10,0 7,7 7,6 8,4 8,5
5,6 6,2
4,7 3,9
5,0 2,1 3,0 3,2 2,9
2,1 2,1

0,0
1985

1986

1987

1988

1989

1991

1992

1994

1995

1997

1998

2000

2001

2003

2004

2006

2007
1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008
Fontes: www.funcex.com.br, unctad.org e www.lanacion.com em 12/5/2009 (para exports totais da Argentina em 2008;
elaboração do autor

Constata-se que, mesmo com a expansão do comércio intrabloco, a ex-

portação da Argentina para o Brasil continuou representando, em termos
relativos, proporção maior de suas exportações que as exportações para o
mercado argentino em participação no total exportado pelo Brasil.
Contudo para os dois países a interdependência não chegou a alcançar
os níveis dos anos noventa, mostrando que ambos conseguiram diversificar
os mercados para suas exportações.
Ambas economias passaram por graves vicissitudes, tanto políticas quan-
to econômicas, nas últimas décadas do século passado e na primeira do atu-
al, e adotaram políticas de emergência diante dos percalços em suas relações
econômicas com o exterior. Essas políticas, no geral, foram pouco articula-
das e inter-relacionadas entre si, embora a participação em um bloco regio-
nal o exigisse. Neste texto nos concentramos nas diferentes políticas econô-
micas, especialmente de comércio exterior, de taxa de câmbio e também
frente ao mercado financeiro internacional.
Diante de déficits comerciais e a necessidade de desvalorizar suas res-
pectivas moedas, os dois países, mesmo já integrados no MERCOSUL, adota-
ram políticas mais ou emergenciais em ritmo e direções no geral desconexas
e mais de uma vez até concorrentes, como se verá mais adiante.

4. A conjuntura internacional na primeira década do Século XXI:

Após três anos de grande expansão e de preços altos sobretudo das
commodities no mercado mundial, não é de admirar que todos ou quase todos
os países emergentes tenham apresentado até 2008, antes da eclosão da crise
internacional, situações bem confortáveis em suas relações econômicas com
exterior. Para tal basta examinar a balança de transações correntes dos países.

429

Victor.p65 429 14-07-2009, 17:47

 Argentina e Brasil: Saldo da Balança de Transações
10 correntes em % do PIB
Fonte: IMF, 2009 estimado; elaboração do Argentina
8
autor Brasil
6
4
2
0
-2
-4
-6
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Uma fase tão positiva quanto longa e inédita, para as relações econômi-
cas com o exterior, esteve fundamentada, sobretudo, em um longo e pronun-
ciado período de altos preços dos produtos de exportação dos dois países,
crescentemente concentrados nas assim chamadas commodities, de 2003 a
2007, o que permitiu a ocorrência de grandes saldos comerciais.
B
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
-5000
-10000
Fonte: u
-15000
elaboraç
-20000
1972
1973
1970
1971

1974

430

Victor.p65 430 14-07-2009, 17:47

 Fase recente muito favorável, de grandes saldos nas balanças comerci-
ais os dois países, ocorrereu anteriormente de 1983 a 1991 para a Argentina
e até 1994 para o Brasil, mas em boa parte associada a circunstâncias menos
favoráveis. Após a crise de suas dívidas externas no início dos anos 1980, os
países fortemente endividados foram forçados a adotar políticas econômicas
de diminuição de demanda interna e de importações, que resultaram em
crescentes saldos comerciais que foram utilizados em boa parte para pagar
juros da dívida externa contraída anteriormente.
Essa situação se reverteu drasticamente com as políticas econômicas
adotadas, em ambos países, que permitiram e mesmo incentivaram a
sobrevalorização de suas moedas, o que penalizou fortemente as exporta-
ções e incentivou as importações, resultando em muitos anos de saldos co-
merciais negativos na segunda metade da década de 1990.
No novo século, após a desvalorização da moeda brasileira em 1999 e a
crise da convertibilidade na Argentina em 2001/2, os dois países voltaram a
crescer, navegando na grande onda de crescimento do mercado mundial,
que durou até 2007/8. Vejamos inicialmente as razões que levaram aos vul-
tosos saldos comerciais negativos nos anos 1990.

5. A valorização do peso argentino e do real brasileiro nos anos 90:

Na segunda metade dos anos 90, as moedas dos dois países se valoriza-
ram fortemente. Nos dois casos, os instrumentos para tal valorização foram
a limitação da oferta de dinheiro e o aumento dos juros internos.

Taxas mensais efetivas de câmbio (média 2005=100)

250
230 Argentina
210
Brazil
190
170
Mexico
150 Fonte: www.bis.org; elaboração do
130 autor
110
90
70
50
jan/94
jul/94
jan/95
jul/95

jul/96
jan/97
jul/97
jan/98
jul/98

jan/00
jul/00
jan/01
jul/01
jan/02
jul/02
jan/03
jul/03
jan/04
jul/04
jan/05
jul/05
jan/06

jan/07
jul/07
jan/08
jul/08
jan/09
jan/96

jan/99
jul/99

jul/06

431

Victor.p65 431 14-07-2009, 17:47

 Assim, por exemplo, Argentina e Brasil adotaram políticas de ancorar
suas moedas ao dólar norte-americano na segunda metade dos anos 90,
embora o Brasil tenha atrelado o Real de modo menos rígido. Mesmo com
toda a radicalidade da lei de conversibilidad argentina de 1991, a amplitude
da valorização real de sua moeda (isto é considerando-se a diferença de
taxas de inflação no país e nos países com os quais comercia) foi menor que
a ocorrida para a moeda do Brasil. No Brasil, o índice com base em 2005,
atingiu um mínimo de 110 em julho de 94, logo no início do Plano Real, e
chegou ao máximo de 147 em janeiro de 98 (incremento real de 33,6%),
enquanto a Argentina apresentou um mínimo de 185,4 em agosto de 1996 e
chegou a um máximo de 236 em outubro de 2001 (um incremento de 27,3%).
Em comparação, a amplitude da valorização real do peso mexicano foi
ainda maior com um mínimo em março de 95 de 56,7 para um máximo em
março de 2002 de 120,9 com um aumento de 113% no espaço de poucos anos.

Relação Taxa de Cambio Peso Arg/R$ (dez/03 = 100) e Saldo

comercial Br/Arg (milhões US$ FOB)
180 5.000
160
Peso Argentino/R$ 4.000
140
Saldo comercial BR/Arg 3.000
120
2.000
100
1.000
80

60
0
40 -1.000
20 -2.000
Fonte: www.funcex.com.br; elaborado pelo autor
0 -3.000
2009*
1985

1986

1987

1988

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008
1989

2001

*2009: jan-abr

Em função da política geral de valorização de suas moedas, a relação de

taxa de câmbio entre Argentina e Brasil variou enormemente no período,
alternando períodos de maior competitividade recíproca dos produtos de
um ou do outro país.
No gráfico que relaciona o saldo comercial do Brasil com a Argentina e
a relação de câmbio entre as respectivas moedas nacionais, pode-se observar
que, no passado recente, quando a moeda brasileira se valorizou com rela-
ção ao peso argentino o saldo comercial se deteriorou, e se tornou em muitos
anos negativo para o Brasil, o que tem sido a regra na relação entre os dois
países.

432

Victor.p65 432 14-07-2009, 17:47

 A exceção pode ser observada no período de 2003 a 2008, quando o
saldo cresceu mesmo diante de forte valorização do real frente ao peso ar-
gentino. A explicação tem que ser buscada na grande diferença de ritmos de
crescimento econômico nos dois países no período: ao crescer muito mais
rápido que o Brasil, a Argentina demandou muito mais importações, do que
se aproveitaram em boa parte empresas sediadas no Brasil.
Lembremos que o período também foi caracterizado por grandes inves-
timentos, no país vizinho, por parte de empresas estatais e privadas sediadas
no Brasil, fato que sempre tende a aumentar importações provenientes dos
países-séde de qualquer empresa multinacional.
Vejamos agora as diferentes políticas frente à taxa de câmbio e aos juros
internos bem como à dívida externa adotada em cada um dos dois países e
suas implicações para as relações econômicas entre eles.

Brasil

No início do Plano Real, em julho de 1994, o governo brasileiro dimi-

nuiu violentamente a quantidade de dinheiro em circulação e, sobretudo, a
concessão de créditos novos por parte do sistema bancário, ocasionando vi-
goroso aumento das taxas internas de juros. Isto causou a valorização de sua
moeda, fato que reforçou o controle da inflação ao diminuir os preços dos
produtos importados. A valorização do real continuou mantida, mesmo di-
ante de aumentos de preços internos, embora bem mais baixos que antes do
Plano Real, o que acarretou progressiva perda de competitividade das expor-
tações brasileiras na segunda metade dos anos 90.
Ao contrário da Argentina, as autoridades monetárias brasileiras, con-
tudo, não fixaram, na época, a taxa de câmbio. Com isto, diante da primeira
crise financeira em país emergente, em fins de 1994, no México, a moeda
brasileira pôde oscilar e se desvalorizar, passando o dólar dos USA de um
mínimo de 0,82 de real para 1,20 em poucos meses.
Deste modo, diante das primeiras incertezas externas e da diminuição
dos fluxos de capitais para o Brasil, mesmo com novo aumento das taxas
internas de juros, a desvalorização em 1995 permitiu um novo alento para a
balança comercial do país. Mas, novamente diante de uma inflação baixa
mas persistente, o governo insistiu em permitir/incentivar nova valorização
cambial do real – veja-se o gráfico das taxas de cambio efetivas calculadas
pelo Bis - causada pelos altos juros internos que atraíam capitais do exterior.
Esta política de controle da inflação mediante sobrevalorização cambial per-
durou até janeiro de 1999.

433

Victor.p65 433 14-07-2009, 17:47

 Bastou que ocorresse nova crise financeira nos países emergentes asiá-
ticos em 1997 para que o governo voltasse a alçar rapidamente as taxas já
altas de juros internos. O mesmo voltou a ocorrer com o estouro da crise
russa em 1998. Assim como no México em 1994/95, a política monetária
de juros altos e supervalorização da moeda brasileira recebeu novo alento
com o maciço empréstimo e a pretensa blindagem por parte do FMI, no final
do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso em 1998, poucos me-
ses antes de abandonar a política de valorização da moeda preconizada pelo
então presidente do Banco Central, Gustavo Franco.
Mesmo assim, déficits comerciais e financeiros crescentes por saída
maciça de dólares do país impuseram, menos de dois meses depois, no início
de 1999, o abandono abrupto da política até então adotada de
supervalorização da moeda. A política do FMI de blindagem de políticas
monetárias fadadas ao fracasso, no México em 1994, no Brasil em 1998 e na
Argentina em 2000 será analisada mais adiante.
Esta política de manutenção de taxas excessivamente altas de juros e a
subseqüente supervalorização da moeda brasileira seguiram sendo adotadas
no novo século, mesmo após a troca de presidentes em 2003.
A política de juros altos como instrumento privilegiado para controle
dos preços, tem um claro matiz monetarista e leva à valorização das moedas
dos países que a adotam. Esta medida é preconizada pelo FMI para momen-
tos de crise cambial para estancar a sangria de divisas e controlar a inflação,
mas não como política duradoura. Ao contrário: a diretriz básica da política
preconizada pelo FMI há décadas, que foi também incluída entre as orienta-
ções do chamado Consenso de Washington, é de impor taxas competitivas de
câmbio. Aflora naturalmente a pergunta sobre as razões que levaram o FMI
e o mercado financeiro internacional a aceitarem e a sustentarem financei-
ramente tal política durante longos períodos, em tantos países emergentes na
segunda metade dos anos 90, questão que é discutida mais adiante.

Arg entina
Argentina

A Argentina, por outros caminhos, chegou a políticas semelhantes,

apenas muito mais radicais, ao adotar a paridade formal com o dólar,
fixada em lei, através da chamada Ley de Conversibilidad, em 1991. Este
tipo de política, de efeito semelhante ao padrão monetário fixo, impede
que as autoridades monetárias adotem medidas ou permitam desvalori-
zações defensivas no âmbito da taxa de câmbio, diante de déficits nas
relações externas do país e faz com que adversidades externas se reflitam

434

Victor.p65 434 14-07-2009, 17:47

 de imediato e com toda a intensidade na diminuição das atividades eco-
nômicas do país.
Não é preciso muita clarividência para reconhecer que qualquer ado-
ção formal de uma paridade com a moeda-chave mundial torna muito mais
difícil e doloroso sair de tal esquema rígido. Pode-se afirmar, também por
isto, que a Argentina manteve, por tempo demasiado longo, sua paridade
com o dólar e os efeitos perversos deste atraso em sair dele foram muito mais
perniciosos que em outros países.
Em função disto o país passou, também na vida política, por uma fase
de indefinição e de idas e vindas. Ao final, em uma eleição democrática ven-
ceu uma linha política que mais uma vez preconizava uma política radical,
desta vez de confronto com o sistema bancário internacional capitaneado
pelo FMI.

6. A política preconizada pelo FMI, o Consenso de Washington e

a valorização das moedas brasileira e argentina nos anos 90:
A manutenção de taxa de câmbio competitiva, incluída no quinto man-
damento na formulação de Williamson, que foi por ele denominada de Con-
senso de Washington, não constitui nenhuma novidade. Diante de sobressal-
tos no balanço de pagamentos o FMI preconiza, há décadas, a desvaloriza-
ção da moeda do país sob ataque financeiro, como primeiro passo para ar-
rumar a casa nas suas relações com o exterior. Pois, não há entrada de capi-
tal de risco ou de empréstimo a juros que resista por muito tempo a déficits
comerciais persistentes, sobretudo em economias emergentes, fortemente
dependentes dos humores dos mercados financeiros mundiais.
Como se sabe, o FMI preconiza/impõe também uma política fiscal aus-
tera, cortando gastos e aumentando impostos para pôr as contas dos gover-
nos em ordem. O fundo condena também ingerência no mecanismo de mer-
cado (leia-se nos preços) e propõe/impõe, em troca de seu apoio a operações
de emergência, evitar todo tipo de subsídio ou subvenção de preços.
Mas, por outro lado, o Fundo exige explicitamente mudanças nas polí-
ticas salariais e na correlação de forças no mercado de trabalho, que no
geral resultam em cortes de salário real, o que não deixa de ser uma forte
intervenção nas regras do jogo de um dos principais preços da economia.
No plano da política monetária, para atacar as pretensas causas de in-
flação, vista sempre como decorrência de excesso de demanda, o pacote se
completa com a adoção de altas taxas de juro. Isto ocorre a partir da fixação,
por parte das autoridades monetárias, de taxa básica de juros mais alta, que

435

Victor.p65 435 14-07-2009, 17:47

 depende da disposição do público de comprar papéis do governo a uma de-
terminada taxa (que constitui a taxa de juros mínima) e deste em pagar juros
mais altos por sua dívida, o que sempre agrada os compradores potenciais
de papéis do governo. Como é a dívida de menor risco, todas as demais taxas
de juros tendem a acompanhar a política de pagar juros altos por parte das
instituições governamentais.
Ressalte-se mais uma vez que, para o FMI, a taxas devem permanecer
altas por períodos não muito longos, apenas o suficiente para frear brusca-
mente a demanda agregada e com isto cortar o combustível do aumento de
preços internos e estancar a saída de divisas quando estiver ocorrendo.
Este é o sentido do quarto mandamento de Williamson, o único que ele
formulou em termos vagos1 e que o mesmo autor, preferiria ter redigido em
termos ainda mais vagos.
A proposição contida neste mandamento apresenta uma certa contra-
dição. Liberalização dos mercados financeiros pode significar entrada e saí-
da de capitais, também aqueles vindos do exterior, o que parece ser de fato
consenso no meio econômico de Williamson. Mas deixar os mercados deter-
minarem as taxas de juros seria uma proposta por demais irreal, pois as
autoridades monetárias, por serem os maiores devedores, no mundo moder-
no podem em boa medida definir, e sobretudo no curto prazo, o quanto vão
pagar pelos seus títulos e o fazem correntemente. Na verdade, o mercado a
juros tem sua dinâmica basicamente definida pela autoridade monetária no
curto prazo. Portanto, de certo modo, Williamson tem razão em sua corre-
ção de texto, pois liberalização de taxas de juros é algo que nenhum Banco
Central faz ou quer fazer, exatamente por constituir o seu principal instru-
mento de política monetária no curto prazo, especialmente diante do perigo
de ataque à moeda nacional.
Ressalte-se, portanto, que o quarto mandamento apenas pode ser apli-
cado de modo geral, pois quando a política monetária realmente se torna
essencial, em meio a uma crise, as autoridades monetárias interferem maci-
çamente no mercado de capitais a juros. A política de juros altos não é sem-
pre, também, uma conseqüência necessária do receituário do FMI, do Con-
senso de Washington ou mesmo da corrente monetarista de pensamento eco-
nômico, mas apenas em situações de risco cambial ou de forte repique infla-
cionário. Mantê-la por um período mais longo, como ocorreu em tantos pa-

1
“Liberalizing Interest Rates. In retrospect I wish I had formulated this in a broader way as
financial liberalization, and stressed that views differed on how fast it should be achieved”
(Williamson, 2002: 1).

436

Victor.p65 436 14-07-2009, 17:47

 íses, interessa sobremodo aos grandes grupos financeiros, especialmente gran-
des bancos e fundos internacionais que se sentem, em situações normais,
atraídos pelos juros mais altos dos países emergentes para aplicação de seus
imensos excedentes financeiros acumulados.
A década dos 90 foi marcada por uma acumulação exuberante de exce-
dentes financeiros a partir dos mercados centrais. Ela resultou de juros altos
em todos os mercados financeiros, decorrentes de políticas monetárias res-
tritivas aplicadas nas principais economias industrializadas, e de pequena
acumulação produtiva no período. Deste modo, não só a acumulação finan-
ceira se acelerou na época, como também ela foi pouco canalizada para a
expansão produtiva. Mesmo as grandes empresas produtivas privilegiaram
as aplicações financeiras, porque as perspectivas de lucros na produção e no
comércio não se afiguravam tão atraentes quanto as aplicações a juros, tanto
nos países centrais quanto nos emergentes. Esta situação perdurou em boa
parte dos anos 90, alimentada por forte especulação financeira, especial-
mente nos países emergentes, que estourou nas várias crises financeiras na
América Latina, na Ásia e na Rússia.
Nos países emergentes, as altas taxas de juros e o ingresso de fundos
financeiros impediram que as taxas de câmbio flutuassem no sentido da des-
valorização das respectivas moedas para acompanhar o ritmo dos preços
internos. Sem isto, os problemas de comércio exterior apenas se agravavam.
No balanço de pagamentos esta sangria de divisas no campo comercial era
compensada, enquanto fosse possível, por entradas de recursos financeiros
em busca dos altos juros praticados internamente.
Como já sublinhado, não havendo o equilíbrio comercial em algum
momento a entrada de capitais financeiros deixa de ser suficiente ou a capa-
cidade de honrar o serviço da dívida começa a ser colocada em dúvida.
Especialmente o volume dos fluxos financeiros pode variar rápida e forte-
mente, levando a reações de debandada desses mercados e de suas moedas.
Em situações de stress externo, altas bruscas das taxas internas de juros con-
seguem apenas evitar o pior, após o primeiro momento de pânico no qual
boa parte dos capitais estrangeiros se retira abruptamente dos mercados
emergentes.
Ao final, acabam permanecendo capitais de propriedade de nacionais
- e não todos -, que conhecem melhor os limites daqueles mercados especí-
ficos e se aproveitam ainda mais de taxas momentâneas altíssimas de juros.
Estas políticas desesperadas em meio às crises de divisas conseguem, após
algum tempo, estancar a saída maciça de divisas e, ao final da crise, estabe-
lece-se novo patamar de taxa de câmbio dito mais realista, por refletir me-

437

Victor.p65 437 14-07-2009, 17:47

 lhor a variação de preços internos em comparação com os preços dos países
importadores dos seus produtos.
Qualquer tentativa de manter a todo custo altas cotações das moedas
locais só adia a solução do problema e aumenta os efeitos das retiradas brus-
cas de divisas. Assim ocorreu no Brasil, com apoio do FMI, antes da desvalo-
rização – como sempre desorganizada – do real em 1998 e, também, na
Argentina ainda em 2000, que foi o último país a abandonar a moeda
sobrevalorizada dos anos 90.
É interessante ressaltar que, embora contra seu próprio receituário, o
FMI apoiou com muitos recursos tentativas insanas de manutenção de altas
cotações do Real um mês antes da desvalorização de 1999 e do peso argen-
tino em 2000 e 2001. Como se explica isto?
A intensa pressão política exercida pelo principal acionista do fundo, os
EEUU, no interior do Fundo e no sistema financeiro internacional explica boa
parte destes pacotes emergenciais que já não poderiam resolver nada se a
desvalorização das moedas respectivas não ocorresse. Mas como os respec-
tivos governos ainda insistiam em mantê-la a qualquer preço, o Fundo coor-
denou assim mesmo os imensos pacotes de blindagem, sem fazer maior men-
ção às taxas de câmbio sobrevalorizadas e impostas pelas autoridades lo-
cais2 . O objetivo era evidente de ajudar a manter o governo pró-bancos in-
ternacionais de Fernando Henrique Cardoso no Brasil e a política de gover-
nos peronistas pró-globalização irrestrita. Na Argentina, este tipo de política
tinha recebido um espetacular reforço com Menem, em sua relação carnal
com os Estados Unidos.

2
Vale a pena comparar os Press Releases sobre os pacotes de blindagem do peso mexicano,
por um lado, e aqueles referentes às medidas de emergência adotadas pelo Fundo para as
moedas brasileira e argentina. No comunicade do pacote de blindagem ao México em
February 1, 1995, a valorização anterior do peso mexicano é explicitamente mencionada:
“At the same time, there was a substantial real appreciation of the new peso and a sharp
increase in the external current account deficit” (pág. 1) bem como o fato de que o gover-
no teria adotado após a crise cambial a desvalorização do peso (pág. 3): “The substantial
depreciation of the exchange rate that has taken place is expected to contribute to a significant
improvement in the current account of the balance of payments”. Já nos comunicados sobre
os pacotes de blindagem do Real brasileiro em December 2, 1998 (IMF, Press Release 98/
59) e do Peso argentino em 2000 (IMF, no 00/17) e 2001 (IMF, nos 01/03 e 01/37), não há
qualquer referência à taxa sobrevalorizada de cambio nos dois países.

438

Victor.p65 438 14-07-2009, 17:47

 O caráter das blindagens do FMI e do Governo dos USA às políti-
cas de valorização das moedas latino-americanas nos anos 90

O primeiro país a se defrontar com problemas agudos de balanço de

pagamentos na década foi o México, em 1994. No começo de 1995 o FMI
aprovou um imenso pacote de blindagem financeira, com ajuda dos Estados
Unidos. Naquele momento o México vinha de alguns anos com balança de
transações correntes fortemente negativa, que tinha sido compensada, por
algum tempo, por investimentos privados externos. Ponto de partida da des-
confiança crescente dos mercados financeiros internacionais frente ao mer-
cado mexicano tinha sido a sobrevalorização do peso mexicano. O país era
então considerado pela banca internacional o exemplo de aplicação bem
sucedida de política econômica preconizada pelo IMF.
O episódio de desconfiança foi apresentado como decorrente de con-
junturas internacionais específicas, embora no geral a política econômica do
governo mexicana tivesse sido impecável para o FMI: “México has achieved
a remarkable economic transformation since the late 1980s on the basis of
prudent macroeconomic policies and far-reaching structural reforms”3.
Mesmo assim o México foi o primeiro país a ser vítima das instabilidades
decorrentes da forma de sua inserção no mercado financeiro internacional:
quase todo o ano de 1994 foi caracterizado por uma grande desconfiança
internacional frente ao aluno mais bem comportado do FMI.
Ressalte-se que o México, após a crise cambial de 1994, voltou à mes-
ma trajetória de política econômica anterior, apenas momentaneamente
corrigida pela flutuação forçada do peso mexicano a partir de dezembro de
1994. Como já mencionado antes, o peso mexicano voltou a se valorizar em
termos reais de modo considerável até abril de 2002, movimento compensa-
do pelos altos preços das “commodities” e pelo grande volume de capitais
estrangeiros investidos no país no período que levaram a um acúmulo im-
pressionante de reservas internacionais.
O caso das blindagens montadas para a Argentina (em 2000 e 2001 e
novamente em 2003) e para o Brasil (em 1998) foi bastante diferente. Os
dois países persistiam em sua política de altas taxas de juros e sobrevalorização
de suas moedas, resultado de esforços bem sucedidos, em épocas anteriores,
de combate à inflação com métodos aparentemente pouco ortodoxos.
Para superar os problemas de desconfiança frente às moedas dos dois
países, o IMF aprovou imensos pacotes de apoio financeiro internacional

3
IMF, Press Release, no 95/10, February 1, 1995.

439

Victor.p65 439 14-07-2009, 17:47

 sem incluir a necessária desvalorização monetária, pois ela não seria aceita
pelas autoridades monetárias locais. Isto assim foi feito, mesmo sabendo que,
conforme os critérios do fundo, os tais programas emergenciais não surtiri-
am efeito e logo colocariam o mesmo problema de balanço de pagamento
apenas agravado.
Nos três casos, o IMF coordenou programas emergenciais semelhantes,
mas apenas no caso do México a receita do Fundo foi plenamente aplicada e,
pelos próprios critérios e julgamento do Fundo, poderia levar ao êxito. Nos
três casos, a pressão política dos Estados Unidos foi imensa e os rígidos crité-
rios do Fundo, também no tocante à necessária desvalorização, no caso do
Brasil e da Argentina foram deixados de lado.
No episódio brasileiro a decisão foi claramente política, adotada logo
após as eleições presidenciais, em apoio ao presidente reeleito sob a bandeira
da manutenção do Plano Real, que tinha proporcionado um combate efetivo
da inflação. Na Argentina tratava-se de dar apoio a um Ministro da Fazenda
que havia implementado a conversibilidade fixa do peso para o dólar, desar-
mando a hiperinflação anterior.
Nos dois países do Mercosul os governos haviam caído no gosto dos
capitais internacionais ao implementar extensos programas de privatização
de empresas estatais e liberalização dos mercados financeiros e do investi-
mento estrangeiro direto. Em ambos a política estava sendo claramente favo-
rável ao capital externo, em especial ao norte-americano.
Foram, portanto, programas ditados por interesses políticos. Que não
deixavam antever nenhuma saída, nem mesmo no curto prazo. No Brasil o
Banco Central se viu forçado a abandonar a sobrevalorização do real menos
de dois meses após o empréstimo gigante coordenado pelo IMF em 1998. E
na Argentina, a agonia se estendeu por uns poucos anos mais, levando tam-
bém por isto a uma crise muito mais profunda e longa, que desorganizou em
boa parte o sistema produtivo e financeiro do país.
Sem a desvalorização das moedas brasileira e argentina, as autoridades
locais foram forçadas a impulsionar altas ainda mais impressionantes das
taxas internas de juros para estancar a fuga de capitais no auge das crises
cambiais. O remédio emergencial, no entanto, pode passar a ser visto como
veneno pela maior parte da economia quando é aplicado por tempo longo
demais. Foi o que ocorreu no Brasil de 2003 a 2008, onde apenas os bancos
brasileiros lucram muito com os juros altos. Todos os demais segmentos da
economia brasileira –incluindo industriais, consumidores, intelectuais de
esquerda e de direita- clamavam por uma queda mais acentuada das taxas
de juros e por uma política de crescimento para a economia brasileira, apro-

440

Victor.p65 440 14-07-2009, 17:47

 veitando a excelente maré no mercado mundial a partir de 2003. Mais uma
vez, a reação argentina foi bastante diferente, como se discute mais adiante.

7. As estratégias adotadas por Brasil e Argentina frente às impo-

sições dos credores internacionais e do FMI:
O ano de 1999 foi um ano de crise na economia brasileira. A adaptação
em suas contas externas, após a desvalorização do real no começo do ano,
mostrava já no ano seguinte os primeiros sinais de recuperação. Os saldos
comerciais positivos começaram a se delinear, chegando poucos anos depois
a uma situação, já vista anteriormente, de elevadíssimos saldos comerciais
de 2002 a 2007. Em 2008, no entanto, o saldo comercial brasileiro caiu para
27.836 US$milhões, uma queda de 27.1%, após cair no ano anterior 18.8%.
A linha adotada por todos os governos brasileiros recentes continua sen-
do a de contemporizar com o sistema bancário internacional e o FMI e voltar
a insistir na ou não se opor à sobrevalorização da moeda brasileira. Já no
século atual, de 2002 ao primeiro semestre de 2008, o real voltou a se valori-
zar, como mencionado anteriormente, em relação ao dólar dos EUA, sob o
olhar ao menos benevolente das autoridades monetárias brasileiras, o que vol-
tou a ameaçar as exportações brasileiras, sobretudo aquelas de origem indus-
trial, e a incentivar as importações em detrimento da produção nacional.
Mas como as “commodities” vendidas pelo país ainda seguiam com
preço alto e em alguns casos crescente até meados de 2008, e a exportação
industrial do Brasil principalmente para o resto da América Latina seguia em
ascensão, esta sobrevalorização do Real demorou em se refletir na balança
comercial e no balanço de transações correntes do país.
A Argentina ao contrário procurou evitar a valorização de sua moeda,
desde que seu balanço de contas correntes voltou a se apresentar positivo a
partir de 2003, intervindo de modo bem mais enérgico no mercado de divi-
sas, com o objetivo declarado de aumentar as exportações, inibir as importa-
ções e incentivar a conjuntura interna do país. Com o mesmo objetivo, as
taxas de juros internas permaneceram baixas em todo o período de cresci-
mento acelerado, de 2003 a meados de 2008. Aqui novamente uma política
muito mais decidida em prol do crescimento interno e para fugir das conse-
qüências funestas da sobrevalorização da moeda e da dependência excessiva
de influxos de capital do exterior.

441

Victor.p65 441 14-07-2009, 17:47

 8. A fase de rápido crescimento internacional de 2003 a 2007 e o
ressurgimento do MERCOSUL:
Verificando com mais detalhes a evolução mensal do comércio entre os
dois países, relacionada com a taxa de cambio entre as moedas nacionais,
chamam a atenção alguns novos desenvolvimentos.

Interca
1.800
ex
1.600
Antes de tudo, como já mencionado, o intercambio comercial avançou Ca
1.400
rapidamente, a partir de 2002, atingindo patamares nunca antes alcançados. 1.200 Fonte: w
Portanto, ao contrário do que se propaga, o MERCOSUL ganhou um novo 1.000 pelo auto
alento durante a fase de grande crescimento do mercado mundial de 2003 a
800
2008, ultrapassando em muito o intercambio alcançado nos anos 90.
600
Nesta nova fase de expansão do MERCOSUL, em função da relação co-
400
mercial entre seus dois maiores parceiros, alguns fatos devem ser ressaltados.
200
Em primeiro lugar, como já mencionado, nesta fase ocorreu um superá-
0
vit comercial expressivo em favor do Brasil, embora sua moeda tenha voltado
jan/91
jul/91
jan/92
jul/92
jan/93

a se valorizar fortemente com relação ao peso argentino. Este fato se diferencia

de situações semelhantes anteriormente observadas e, por isto, exige uma ex-
plicação específica. Em ultima análise, o avanço ainda maior das exportações
brasileiras para a Argentina, mesmo com relação de cambio desfavorável para
as exportações em reais, se fundamentou no avanço bem mais rápido do mer-
cado interno argentino a partir de 2002. Como se sabe, as importações de

442

Victor.p65 442 14-07-2009, 17:47

 modo geral reagem muito rapidamente a um crescimento maior da economia
de qualquer país. E o Brasil só foi acelerar seu crescimento econômico em
2008, quando os ventos do mercado mundial já viravam em sentido contrário.
O intercâmbio comercial entre os dois países -nos dois sentidos- só foi seria-
mente afetado no decorrer do segundo semestre de 2008.
A situação de superávits brasileiros com relação à Argentina se inverteu
-e de modo muito brusco- também no segundo semestre de 2008, em função
de abrupta desaceleração das duas economias. A crise atingiu a economia
brasileira alguns meses após ter atingido a Argentina, o que só então afetou
mais fortemente suas importações. Isto a tal ponto, que em março e abril de
2009 – últimos dados disponíveis ao escrever este texto – o saldo comercial
inclusive se inverteu a favor da Argentina.

8.1 Características do intercâmbio comercial mais intensivo entre

Brasil e Argentina de 2002 a 2008

Deve-se ressaltar que o maior intercâmbio comercial entre os dois pa-

íses foi marcado por aspectos bastante positivos quanto a sua composição.
Ocorreu, na verdade, algo muito diferente de uma pretensa especialização
das exportações argentinas em produtos de menor valor agregado.

Imports Brasil origemArg Trimestral %no total imports da Imports Brasil origemArg Trimestral % no total imports da
Argentina Argentina
45
Máquinas e tratores Veículos automotores
Agropecuária Peças e outros veículos Refino de petróleo e petroquímicos
40
Beneficiamento de prods vegetais 35
35 Laticínios
30
30
Fonte: www.funcex.com.br. Elaboração
do autor 25
25
20
20
15
15
10
10
5
5
0
III.87

III.90

III.93

III.96

III.99

III.02

III.05

III.08

0
I.86

I.89

I.92

I.95

I.98

I.01

I.04

I.07
III.8

III.9

III.9

III.0

III.0
II.8

II.9

II.9

II.0

II.0
I.86

I.91

I.96

I.01

I.06
IV.

IV.

IV.

IV.

No contexto de um acréscimo muito significativo das exportações para

o Brasil, a parcela de produtos tradicionais, como produtos alimentares, têx-
teis e agropecuários, não aumentou em termos relativos. Ao contrário, ativi-
dades como refino de petróleo e petroquímica e veículos automotores/peças
e outros veículos aumentaram consideravelmente sua participação, supe-
rando ou quase alcançando a participação nos anos 90.
A maior participação de produtos intermediários denota que vem ocor-
rendo o que os dois países preconizam como futuro para o Mercado Comum

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 do Sul: substituir a mera concorrência entre empresas de cada país pela
complementariedade entre as estruturas industriais dos países envolvidos.

9. Observações finais: uma retomada do comércio intra-

MERCOSUL
Os dados aqui apresentados deixam patente que, ao menos no que tan-
ge ao comércio entre os dois principais parceiros do MERCOSUL, sua evolu-
ção voltou a mostrar um dinamismo não antes alcançado, nem nos anos
1990, considerados o período-auge do mercado intrabloco.
Este intercâmbio recorde ocorreu em uma fase de grande dinamismo do
mercado mundial, que se encerrou em 2008. Ele mostrou um novo aumento
da interdependência entre Brasil e Argentina, mas em níveis bem abaixo do
que se verficou na fase de expansão anterior nos anos 90. Isto foi alcançado
com uma nítida diversificação dos mercados de exportação dos dois países.
Por outro lado, a evolução da composição das exportações argentinas
para o Brasil, com maior peso dos produtos intermediários, indica uma cres-
cente complementariedade entre as economias dos dois países, propiciada
certamente pela expansão do comércio entre filiais de companhias
multinacionais e brasileiras e pelos crescentes investimentos cruzados entre
Argentina e Brasil, especialmente de empresas brasileiras na Argentina.
A crise internacional de 2008/9, que atingiu a Argentina alguns meses
antes, coloca novos desafios para a integração comercial entre os dois países.
Em toda fase aqui estudada, desde os anos 80, a variável crucial para enten-
dermos a evolução do intercâmbio comercial é a taxa de câmbio praticada
em cada país, fortemente dependente da política monetária e de juros dos
respectivos Bancos Centrais.
Neste aspecto central e diferenciador, as políticas econômicas se dife-
renciaram enormemente. Após o abandono da pronunciada valorização do
peso argentino durante a chamada conversibilidade, o governo argentino
adotou clara linha desenvolvimentista, impedindo aumento da taxa de juros
e a valorização da moeda nacional.
O Brasil, por seu lado, insistiu em permitir ou mesmo incentivar, por
muito tempo e novamente até 2008, a valorização de sua moeda, mediante
a manutenção de altíssimas taxas internas de juros, penalizando com isto a
produção, o emprego e as exportações e incentivando as importações, o
que levou a uma nova fase de déficits comerciais com o exterior, a partir do
início de 2008, e com a Argentina em março e abril de 2009. Como a
redução das taxas brasileiras de juros continuava, em meados de 2009,

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 ainda muito tímida, a volta da valorização do Real, no mesmo ano, era
previsível.
Por outro lado, a crise internacional colocou a expansão do intercâm-
bio comercial entre os países diante de novos desafios. De um lado e de ou-
tro, as importações tendem a diminuir, refletindo a queda na atividade eco-
nômica. E na crise aumentam as tendências protecionistas, também no co-
mércio intrabloco.

Bibliografia
MILLER, M., GARCIA, F. J. & ZHANG, L. (2006), “Contractionary devaluation and credit
crunch: analysing Argentina”, in Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation
(CSGR), Working Paper Series Nº 190/06, England: University of Warwick.
IMF (2004), “The IMF and Argentina, 1991-2001”, in Evaluation Report.
Dados extraidos de www.ibge.gov.br, www.funcex.com.br, www.imf.org, www.bis.org,
www.unctad.org

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