Efectos de La Modificación de La Calidad Ambiental

ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE Lectura 4
DOCENTE: Rosa Ferrín Schettini Página 1

II Semestre: marzo-julio de 2004
CAPÍTULO 1
DEGRADACIÓN DEL AMBIENTE: LA MAGNITUD DEL PROBLEMA1
Theodore Panayotou
Pocos problemas son tan comunes a todos los países, cualesquiera que sean su sistema
económico y su nivel de desarrollo, como la degradación del medio ambiente. Ésta es más
frecuente en el mundo en vías de desarrollo que la alta inflación, la deuda externa
excesiva o el estancamiento de la economía. La veloz deforestación, la degradación de
las cuencas, la pérdida de diversidad biológica, la escasez de agua y madera combustible,
la contaminación del agua, la excesiva erosión del suelo, la degradación de la tierra, el
sobrepastoreo y la pesca abusiva, la contaminación del aire y el congestionamiento
urbano, son tan comunes en el sureste de Asia, que crece con rapidez, como en las zonas
estancadas del África al sur del Sahara y en la muy endeudada América Latina. Si bien es
cierto que el crecimiento económico puede capacitar a los países para afrontar los
problemas del medio ambiente con más eficacia, la experiencia nos ha mostrado hasta hoy
un gran número de fracasos y muy pocos éxitos.
Estas observaciones implican varias cosas. Primera, que las causas fundamentales de la
degradación del medio ambiente son comunes en países de distintas latitudes geográficas,
con culturas diferentes y en diversos niveles de desarrollo. Segunda, que en sí mismo el
crecimiento económico no es ni la causa ni el remedio de la degradación ambiental; los
nexos entre ambos son mucho más sutiles y complejos. Tercera, que los problemas del
medio ambiente son insidiosos y tenaces, o por lo menos no han sido bien entendidos, lo
cual da lugar al descuido o a un tipo de intervención que se ocupa más de los síntomas
que de las causas medulares.
La degradación del medio ambiente se produce a un ritmo acumulativo, que si no se logra

refrenar acabará por socavar el crecimiento de la economía. Por esta razón, la protección
a la ecología no es un lujo que sólo les competa a los países industrializados, pues
también es decisiva para las naciones en desarrollo. Sin embargo, los llamamientos a la
protección del medio ambiente que se basan sólo en las tasas de deforestación, la erosión
del suelo o la contaminación del aire, van mal encaminados. Como trataré de demostrar
en este libro, las manifestaciones físicas de la degradación del ambiente son indicadores
tardíos y desorientadores de un desarrollo no sostenible. De hecho, las manifestaciones
económicas de la degradación del medio ambiente son los indicadores más útiles para
quienes aspiran a lograr un desarrollo sostenible, pues señalan tanto las causas
medulares como el posible remedio para la degradación ambiental.
A fin de cuentas, el origen del daño ambiental excesivo se puede rastrear hasta una "mala"
economía, fruto de políticas gubernamentales mal orientadas y de mercados
distorsionados, que les asignan a los recursos naturales un precio inadecuado. Por lo
tanto, el desarrollo sostenible requiere que el gobierno corrija esas fallas del mercado y
reforme las políticas. A pesar de sus obvias características excluyentes, la buena
economía y la buena ecología van de la mano, sobre todo en los países que están en vías
de desarrollo, pues en ellos hay un gran potencial para elevar la eficacia en la asignación y
el uso de los recursos.
En este libro me propongo explicar la forma en que la mala economía propicia la

degradación del medio ambiente, y por lo tanto amenaza el crecimiento económico. Si
bien es cierto que abundan los intentos frustrados de proteger los recursos, también ha
habido éxitos que nos ofrecen una esperanza de progreso y un modelo para la emulación
1
Esta lectura está tomada del libro: Panayotou, Theodore, Ecología, medio ambiente y desarrollo: Debate
crecimiento vs. Conservación, méxico, Gernika, 1994, pp: 23-56.
y la adaptación. En esta obra se examinan tanto los fracasos como los éxitos, pues
ambos son ilustrativos para quienes hacen las políticas en los países en desarrollo y para
las agencias de ayuda bilateral y multilateral, así como para los grupos de ecologistas que
desean encontrar una forma de desarrollo sostenible. En este libro se aborda el tema de
cuál es el papel adecuado para el mercado y el gobierno en la preservación del medio
ambiente. Explicaré también la forma en que una política económica sólida, ideada para
corregir las distorsiones de los mercados, puede ser benéfica tanto para el ambiente como
para la economía, pues permite encauzar a un país por la senda del desarrollo sostenible.
Para empezar, presentaré una forma de entender y evaluar la degradación del medio
ambiente.
MANIFESTACIONES FÍSICAS DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL
El término “medio ambiente” se refiere tanto a la cantidad como a la calidad de los

recursos naturales, sean renovables o no. En él se incluye también todo el entorno
ambiental, que está formado por el paisaje, el agua, el aire y la atmósfera, y es un factor
esencial para la calidad de la vida. Definido como tal, el ambiente es un determinante
crítico de la cantidad, la calidad y la sustentabilidad de las actividades humanas y de la
vida en general. Así pues, la degradación del ambiente es la disminución de éste en
cuanto a su cantidad, y el deterioro de su calidad.
De este modo, los problemas ecológicos tienen una dimensión de cantidad y otra de
calidad. Los problemas relacionados con el agua incluyen la escasez de ésta y el
deterioro de calidad, a causa de la infición y la contaminación. Los problemas referentes a
los bosques incluyen la deforestación, entendida como la pérdida de la cubierta boscosa, y
también la degradación del bosque, que se define como la reducción de la productividad
del mismo, la pérdida de diversidad y la sustitución de la vegetación primaria por la
secundaria. Entre los problemas relativos a la tierra figuran la creciente escasez de ésta,
así como la erosión del suelo, la filtración de nutrimentos, el anegamiento y la salinidad.
Los problemas referentes a la pesca incluyen el exceso de la misma, así como el cambio
de la composición piscícola a favor de las especies menos valiosas, la abundancia cada
vez mayor de ejemplares de baja calidad en la captura, y la contaminación de los peces.
Los problemas del ambiente urbano son el congestionamiento, y por lo tanto la reducción
del espacio abierto disponible por persona, y tanto la contaminación del aire y el agua,
como la ocasionada por el ruido.
Cuando los problemas de la calidad se tornan graves, se convierten en problemas de

cantidad. P. ej., el agua puede llegar a ser inservible a causa de la intensa contaminación.
La erosión severa puede hacer que la tierra no sea apta para el cultivo. Una zona boscosa
puede perder por completo su cubierta de árboles a causa de la degradación severa; esto
pasa, p. ej., cuando el acortamiento del ciclo de barbecho en un sistema de cultivo
trashumante provoca la sustitución del bosque, por la hierba imperata, un tipo de maleza
cuya erradicación es muy costosa 2. Ciertas áreas urbanas (como los arrabales y las zonas
residenciales que están cerca de lugares donde se arroja basura o de plantas químicas o
nucleares) se pueden volver inhóspitas a causa del exceso de infición y contaminación.
Los problemas de calidad se convierten también en problemas de cantidad, porque la
cantidad se vuelve insuficiente para obtener una calidad determinada. P. ej., la escasez de
agua potable, de buena tierra de cultivo y de bosques primarios puede coexistir con la
abundancia de agua de baja calidad, de tierras marginales y de vegetación secundaria.
2
El cultivo trashumante o por turnos es una práctica tradicional de la agricultura, en la cual los campesinos
desmontan y queman las tierras forestales, siembran en ellas sus cultivos durante varios años, las dejan en
barbecho por varios años más, y luego repiten el mismo ciclo.
Por último, la diversidad también tiene un valor. El aumento de la oferta de un recurso o

ecosistema, a expensas de otro, puede ser benéfico hasta cierto punto, pero cuando a un
recurso cualquiera se le lleva a la extinción o el agotamiento, hay una pérdida de
diversidad y con eso se acaban también una opción de desarrollo y uno de los elementos
de la calidad de la vida. La diversidad de las especies y los ambientes es esencial para la
productividad y la sustentabilidad del desarrollo económico a largo plazo. Su preservación
es una forma de inversión para el futuro, como un seguro contra la incertidumbre del
porvenir. Su disminución implica una degradación del medio ambiente, aun cuando un
bien igualmente productivo lo haya sustituido como factor de producción o como fuente de
consumo. En conclusión, cuando se habla de la degradación del medio ambiente, es
importante tener presentes sus tres dimensiones --cantidad, calidad y diversidad-- y su
interdependencia.
LA ECONOMÍA DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL
Cierto nivel de degradación ambiental es la consecuencia inevitable de la actividad

humana. Cualquier tipo de explotación de recursos no renovables lleva de un modo
inevitable a su agotamiento parcial o total, así como a la degradación del paisaje y a la
generación de desechos. La industrialización da lugar a un mayor consumo de minerales
y energía y a la generación de contaminantes del aire y del agua, además de la
contaminación causada por el ruido, y a desechos peligrosos. La extensificación agrícola,
(es decir, el aumento de la productividad mediante la expansión del área cultivada)
conduce a la deforestación, al cultivo de tierras marginales y a la erosión del suelo;
mientras que la del agro (el incremento de la productividad por medio del aumento de la
cantidad de capital y mano de obra empleados) provoca la diseminación de plaguicidas y
fertilizantes, el anegamiento y la salinidad del suelo. Aun el uso de recursos renovables en
un plan sostenible presupone la extracción de éstos hasta un nivel capaz de generar el
máximo crecimiento anual (o el rendimiento sostenible máximo). Los recursos piscícolas
vírgenes y los bosques no perturbados llegan a un nivel natural de equilibrio, en el cual su
crecimiento neto es nulo; a menos que su población se reduzca, no hay en ellos un
rendimiento sostenible que cosechar. Por lo tanto, cierto grado de degradación del medio
ambiente es inevitable.
La cuestión no es cómo prevenir o eliminar por completo la degradación ambiental, sino

cómo reducirla al mínimo o, por lo menos, mantenerla en un nivel que sea congruente con
los objetivos de la sociedad. Si la degradación del medio ambiente se observa en el
contexto de los objetivos de desarrollo de la sociedad, se concluye que no vale la pena
evitar todas las formas de deforestación, erosión del suelo o contaminación del agua.
Cuando la tierra forestal se aplica a un uso superior, ya sea éste agrícola, industrial o
residencial, cierto grado de deforestación es necesario y benéfico. La deforestación debe
ser aceptable si todos los costos se han tomado en cuenta, incluso los que provienen de la
disminución de la cantidad y la calidad, o de la pérdida de diversidad de los bosques; si
tanto la productividad como la sustentabilidad de otros posibles usos de los mismos han
sido consideradas, con el debido margen de error; y si cualquier efecto colateral de la
conversión del bosque va a ser pagado por las personas que lo ocasionen.
El problema es que quienes toman las decisiones sólo suelen considerar los beneficios
inmediatos de la conversión de un bosque, pero no los costos a largo plazo. A causa de
esto, un grado excesivo de conversión se realiza en los lugares donde el valor actual de
los costos supera todos los beneficios a corto plazo. Peor aún, los bosques se convierten
en páramos a cambio de muy poco beneficio actual y con un enorme costo presente y
futuro. Es un flaco servicio para la conservación, que se consideren en el mismo nivel toda
esa dispendiosa destrucción del bosque y los casos de conversión socialmente óptima del
mismo, y que el total se exprese en una sola cifra de deforestación. A pesar de todo, si se
toma en cuenta el ritmo al cual han desaparecido los bosques tropicales en los últimos
años, es comprensible que se juzgue indeseable la deforestación en todas sus formas, no
importa cuál sea su justificación económica (ver la Tabla 1). Sin embargo, este énfasis en
los síntomas, y no en las causas medulares, aunado a la falta de aprecio por los costos y
beneficios del proceso, impide la formulación de políticas eficaces para lidiar con el
problema. Al mismo tiempo, esas actitudes son lesivas para los países en desarrollo que
dependen de los recursos forestales para su propio progreso.
TABLA 1
La deforestación en países tropicales seleccionados, 1980-1985
Área de bosque Tasa promedio anual de

País cerrada en 1980 deforestación
(miles de hectáreas) 1981-1985 (porcentaje)
Grupo 1
Malasia 20.996 1,2
Tailandia 9.235 2,6
Filipinas 1.941 1,0
Nepal 9.510 4,1
Nigeria 5.950 5,0
Costa de Marfil 4.458 6,5
Grupo 2
Brasil 357.480 0,4
Indonesia 113.895 0,5
India 51.841 0,3
Grupo 3
Kenya 1.105 1,0
Mozambique 935 1,1
Grupo 4
Pakistán 2.185 0,0
Etiopía 4.350 0,1
República Centroafricana 3.590 0,1
NOTA: En la tabla se presentan datos para países seleccionados de cada grupo. En los
países del Grupo 1 las tasas de deforestación son más altas que el promedio, y hay grandes
áreas afectadas. En los países del Grupo 2 hay tasas relativamente bajas, pero grandes
áreas afectadas. Los países del Grupo 3 tienen tasas altas, y pequeñas áreas de bosques
afectadas. En los países del Grupo 4 las tasas son bajas o moderadas, y las áreas afectadas
son pequeñas.
FUENTE: Robert Repetto, ¿The forest for the Trees? Government Policies and the Misure of
forest Resources (Washington, D.C.: World Resources Institute, 1988).
Se puede hacer el mismo razonamiento en relación con la erosión del suelo y la

contaminación del agua. No siempre vale la pena evitar la erosión del suelo. En los
suelos fértiles y profundos, la erosión tiene un efecto escaso o nulo sobre la productividad
de la tierra, y eleva en forma apreciable la productividad de las tierras donde ese suelo se
deposita, corriente abajo. No obstante, la erosión puede tener otros efectos negativos en
las zonas vecinas, como la sedimentación y la eutroficación de las vías y las reservas
acuáticas, que también se deben tomar en cuenta para determinar cuanta erosión del
suelo se puede permitir. En otras áreas, como las que existen en muchos bosques
tropicales de lluvia donde el suelo fértil es muy superficial y, de hecho, se reduce al
mantillo formado por la materia en descomposición, cualquier pérdida de suelo puede ser
la diferencia entre el crecimiento exuberante y la desertificación. También en este caso se
tiende a ver en forma conjunta toda la erosión del suelo y el total se expresa en toneladas
por hectárea, sin tomar en cuenta la profundidad del suelo, su fertilidad, el grado de
reabastecimiento natural y la acumulación de depósitos.
En la misma forma, la contaminación del aire y el agua no es excesiva en términos

absolutos, sino en relación con la capacidad de esos medios para asimilar las emisiones y
los efluentes, siempre en relación con las limitaciones y los objetivos de la sociedad. El
intento de evitar todas las formas y niveles de contaminación en todos los recursos
acuáticos equivale a abstenerse de usar un recurso con poco costo de oportunidad (al
renunciar a un uso alternativo), reduciendo con ello el bienestar social o imponiendo el uso
de otros recursos, cuyo costo de oportunidad es más alto, para el mismo fin. Esto no
quiere decir que se deba permitir a los individuos el uso gratuito de la capacidad asimilativa
del medio ambiente. Si así fuera, no sólo se generaría una contaminación excesiva, sino
el recurso mismo --es decir la capacidad asimilativa del ambiente-- disminuiría también.
Más aún, cuando se incrementa la disposición de desperdicios y se reduce la capacidad
asimilativa, el usuario individual debe pagar un costo de oportunidad que está formado por
dos elementos: (1) el costo de usar un recurso escaso, con la exclusión de otros posibles
usos, y (2) el costo de dañar la productividad del recurso, cuando la disposición de
desechos rebasa cierta cantidad señalada como umbral. Se puede fijar un cargo bastante
alto por el uso del recurso, a fin de limitar los efluentes a un nivel que sea posible asimilar
sin causar daños a la capacidad asimilativa de dicho recurso.
Con frecuencia la prevención es mucho más eficaz, en términos de costos, que la

rehabilitación. Una vez que se produce una degradación ambiental excesiva, ya no vale la
pena tratar de aplicar la prevención para reducirla al nivel que habría sido óptimo, pues a
esas alturas los costos son más elevados, la efectividad es más baja y los intereses
creados son más fuertes. La idea de suprimir la contaminación al 100% no sólo es difícil
desde el punto de vista técnico, e inconcebible en términos de economía, sino también el
nivel de reducción económicamente óptimo da lugar, en forma inevitable, a un grado más
alto de contaminación del que habríamos podido desear si hubiéramos tenido la
oportunidad de elegirlo desde el principio. A causa de esta irreversibilidad económica (que
se manifiesta mucho antes de la irreversibilidad física), la interiorización más rápida posible
de los costos ambientales es preferible, tanto en el aspecto económico como en el
ecológico. Los costos ambientales se vuelven internos cuando recaen sobre quien los
ocasiona, y no en espectadores inocentes o en la sociedad en conjunto, que es el caso
más usual en el presente.
En resumen, las manifestaciones físicas de la degradación del medio ambiente, como las
tasas de deforestación y de erosión del suelo, y los niveles de contaminación del agua y
de la densidad de población urbana, tienden a mostrar una imagen exagerada del
problema, pues parecen indicar que todas las formas de degradación se pueden prevenir o
que vale la pena reducirlas. En virtud de que se basan en los síntomas observados, y no
en las causas de los mismos, esas manifestaciones suelen carecer de una visión analítica
sobre el modo de lidiar con el problema, como no sea la prohibición total de las actividades
que parecen ser su causa. P. ej., si la producción de madera provoca deforestación, el
sentido común dicta que al prohibir esas operaciones se podrá resolver el problema. Sin
embargo, tal como Tailandia lo ha descubierto poco a poco, la prohibición no suprime la
tala de árboles (y mucho menos la deforestación), del mismo modo que hace varias
décadas la Ley Seca no acabó con las bebidas alcohólicas en los Estados Unidos.
MANIFESTACIONES ECONÓMICAS DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL
El primer paso para entender las causas medulares de la degradación ambiental consiste
en buscar sus manifestaciones económicas. Un examen de estas manifestaciones de
dicha degradación nos puede ayudar a definir la verdadera dimensión del problema, y a
sugerir el mejor enfoque para una intervención eficaz en términos de costos. Las
manifestaciones económicas son observaciones que van en contra de la intuición o que

implican contradicciones. Para su identificación, se requiere una explicación analítica y
eso tiene consecuencias sobre las políticas. Se muestra a continuación una lista
representativa de las manifestaciones económicas de la degradación ambiental:
1. El uso excesivo, el desperdicio y la falta de eficiencia coexisten con la

creciente escasez de los recursos.
P. ej., la creciente escasez de agua de riego en muchas partes de Asia contrasta con el
uso dispendioso y excesivo de ésta por algunos granjeros, que llegan a provocar el
anegamiento y la salinidad de los suelos, al tiempo que otros agricultores dependientes del
mismo sistema de riego padecen por la falta de agua y por la incertidumbre de su
suministro. Así ocurre en la mayor parte de los sistemas de riego de Tailandia, Indonesia,
las Filipinas, la India y Pakistán, para citar sólo unos cuantos ejemplos (ver el Caso 1). La
pérdida neta consiste en la pérdida de la producción actual de quienes no reciben la
cantidad adecuada de agua, y las pérdidas de producción futuras de los que padecen a
causa del anegamiento y por la degradación general de ese recurso.
2. Un recurso cada día más escaso se aplica a usos inferiores, de bajo

rendimiento e insostenibles, a pesar de que hay otros usos superiores, de
alto rendimiento y sostenibles.
En Tailandia, p. ej., las altiplanicies adecuadas para los árboles frutales y otros cultivos
perennes se siembran a menudo con maíz o mandioca durante unos cuantos años, y se
abandonan en cuanto el rendimiento disminuye. Las plantas perennes producirán
dividendos más altos (en términos de valor actual) y serían más sostenibles. En
Marruecos, la escasa agua de riego se usa para cultivar caña de azúcar en un ambiente
árido, siendo que las hortalizas, la fruta y otros cultivos de valor más alto habrían
producido un mayor rendimiento, con menos problemas de salinidad del suelo. En Brasil,
bosques valiosos han sido transformados en explotaciones pecuarias que generan un
rendimiento económico negativo (ver el Caso 2).
3. Un recurso renovable cuya administración podría ser sostenible es

explotado como un recurso extractivo (en otras palabras, se le mina).
Los bosques tropicales se minan sin pensar siquiera en la regeneración y en las cosechas
futuras, aun cuando estas últimas tendrían un valor actual neto positivo, según la tasa de
interés vigente en el mercado (ver el Caso 3). Aun cuando la conversión de algunas tierras
forestales a otros usos se puede justificar en términos de economía, el hecho de que la
tasa de deforestación sea 10 veces mayor que la de reforestación denota que los bosques
tropicales no están siendo administrados, sino minados. De hecho, hay muy pocas
alternativas sostenibles que puedan justificar el hecho de no regenerar un recurso
renovable, capaz de producir un flujo perpetuo de ingresos.
4. Un recurso se aplica a un solo uso, siendo que el uso múltiple podría

redituar un beneficio neto mayor.
Muchos bosques tropicales se administran sólo para la producción de madera, p. ej.,

siendo que su administración para usos múltiples, como bienes no maderables, la
conservación del agua y el suelo, la diversidad biológica y un cúmulo de otros servicios
ambientales podrían generar un rédito más alto (ver el Caso 3). Si bien es cierto que no
son compatibles entre sí, lo más pertinente es buscar la combinación de usos que
produzca el valor presente neto más alto para un bosque dado.
5. No se hace inversión alguna para la protección y fomento de la base de

recursos, aun cuando eso podría generar un valor neto positivo, al elevar
la productividad y aumentar la sustentabilidad.
Un ejemplo de esto es el hecho de que muchos agricultores en toda Asia y África no

invierten en el desarrollo de tierras y en la conservación del suelo a fin de reducir la
erosión y mejorar el riego. Otro ejemplo es el de muchos concesionarios forestales que se
abstienen de regenerar o replantar las zonas concesionadas, y aun a protegerlas de ser
invadidas. Un tercer ejemplo es el hecho de que las autoridades de riego se niegan a
invertir en la protección de cuencas, a fin de proteger los embalses frente a la
sedimentación, y en el mantenimiento y la rehabilitación de los sistemas de riego
deteriorados, con miras a llevar su eficiencia y prolongar su vida económica útil.
6. Se usa una cantidad mayor de esfuerzo y costos, siendo que con una
dosis menor de los mismos se habría podido generar un nivel más alto de
producción total, más ganancias y menos daños para el recurso.
Algunos ejemplos de esto son los recursos piscícolas y los pastizales colectivos, en todo el
mundo en desarrollo y en algunos lugares del mundo desarrollado. En la mayoría de las
empresas piscícolas se usa el doble de la mano de obra y el capital necesarios, con lo cual
se obtiene un rendimiento inferior al máximo sostenible y casi ningún superávit económico.
Todas las ganancias que esas empresas son capaces de generar se pierden por el costo
excesivo de la pesca. Los pescadores suelen estar entre los grupos de más bajos
ingresos, en la mayoría de los países. A la larga, el exceso de pesca reduce la
productividad de los recursos, abate la producción y modifica la composición de las
reservas, pues favorece a las especies de valor más bajo. Tampoco el uso excesivo de
mano de obra es un beneficio en sí mismo, pues los pescadores no pueden ganar más allá
del límite de sus costos de oportunidad (es decir, lo que podrían ganar en otro empleo). Si
en verdad ganaran más, el ingreso de más trabajadores a la pesca anularía cualquier
diferencia de ingresos entre los pescadores y otros grupos socio-económicos comparables.
Si disminuyera el esfuerzo de pesca se reducirían los costos de la misma y se elevarían las
ganancias a corto plazo: así mismo se ayudaría a la recuperación de las reservas y a la
captura a largo plazo, lo cual daría lugar a otros aumentos en las ganancias futuras. El
superávit económico que así se generara se podría usar para retribuir, readiestrar y
reubicar a los pescadores excedentes. A pesar de esas ventajas obvias, no se ha puesto
en marcha una reforma de ese tipo.
La situación de los pastizales comunes, o de acceso abierto, es similar 3. En ellos se

apacienta a número mayor de animales de lo que el recurso puede sustentar, y a causa de
eso la producción es menor de lo que sería en otras condiciones, el ingreso es más bajo y
los pastos se deterioran. Si se redujera el número de animales apacentados, se elevarían
el ingreso y el rendimiento, y mejorarían los pastos; sin embargo, no se procede así. Es
como si la sociedad estuviera subsidiando la degradación de su propia base de recursos,
al criar y apacentar un número excesivo de animales. Por supuesto, el problema surge del
hecho de que la suma de las medidas individuales no conduce a un resultado socialmente
deseable, a causa de las disposiciones institucionales vigentes. Puesto que el pastizal
está considerado como un bien común, y el ganado se ve como un medio para transformar
la propiedad común en propiedad privada, cuanto mayor sea el número de animales que
cada individuo tiene, tanto mayor será su participación en la propiedad común, pues cada
3
Los términos propiedad común y propiedad de acceso abierto se han usado aquí en forma indistinta. La
propiedad comunal se distingue de la propiedad común porque en la primera se excluye a otras
comunidades y se les da valor a las reglas de acceso y de administración dictadas por la costumbre. A
diferencia de los recursos comunes o de acceso abierto, los recursos de tipo comunal a menudo están bien
administradas (ver el Caso 4).
uno piensa que los demás no expandirán también sus rebaños. Sin embargo, los demás
copropietarios no se quedan cruzados de brazos frente a la disminución de su parte
respectiva, y ellos también expanden sus rebaños. El resultado final no es ni eficiente ni
equitativo. La productividad de los pastos se merma y la porción mayor se queda en
manos de los que pueden pagar la compra de un mayor número de animales, es decir, de
los que desde un principio estaban en mejor situación. Los pobres resultan perjudicados a
causa de lo que parece ser un acuerdo equitativo: el libre acceso a la propiedad (y a la
pobreza) para todos.
7. Las comunidades locales, las tribus y otros grupos, como las mujeres, son
desplazados y despojados de su habitual derecho de acceso a los
recursos, a pesar de que por su presencia misma o a causa de sus
conocimientos especializados, sus tradiciones y su propio interés,
podrían ser los administradores más eficaces del recurso, en términos de
costos.
Muchos recursos tropicales, sobre todo los bosques de lluvia, son tan complejos y
vulnerables que su administración sostenible requiere un conocimiento especializado
acerca de las plantas y los animales, y del que éstos interactúan entre sí y con su medio
ambiente. Por otra parte, se requiere también su presencia física para impedir la invasión
o las intromisiones de otras personas, dotadas de menos conocimientos o con un grado
menor interés en la productividad a largo plazo y en la sustentabilidad del recurso. Los
administradores que aunan ese conocimiento especializado a un compromiso personal con
la sustentabilidad a largo plazo del recurso y están dispuestos a vivir en el bosque de
lluvia, lejos de las luces de la ciudad, son difíciles de encontrar. Aun en caso de que éstos
existan, el costo de emplear al número adecuado de ellos, y todo el apoyo necesario,
podría ser prohibitivamente alto.
Por fortuna hay gente que vive en el bosque, depende de él para su supervivencia, cuenta
con los conocimientos especializados necesarios para administrar el ecosistema de un
modo sostenible, e incluso tiene una tradición a ese respecto. Bajo cualquier criterio,
como la efectividad de costos, la maximización del valor presente o la equidad, a muchas
comunidades y grupos tribales de la localidad se les debería confiar la responsabilidad de
administrar el recurso, dotándoles de la suficiente autoridad, protección y seguridad en el
cargo, para que lo puedan desempeñar con eficacia. Sin embargo, en la mayoría de los
casos, los propios gobiernos centrales han asumido la propiedad y la administración de los
bosques tropicales, a pesar de su falta de conocimientos especializados y de habilidades
administrativas, su ausentismo y a menudo su poco interés en la sustentabilidad del
recurso. A partir de entonces, los derechos de explotación se han concedido a compañías
madereras, también distantes, que poseen pocos conocimientos sobre el medio ambiente
en un bosque de lluvia y no tienen interés alguno en su productividad y sustentabilidad a
largo plazo. Tampoco han sido de utilidad ni las concesiones a corto plazo ni la tributación
con efectos malignos. Entre tanto, a las comunidades locales se les ha privado de sus
habituales derechos de acceso, o se les ha desalojado por completo.
En esa situación, no es de sorprender que los bosques tropicales hayan sido destruidos
por las actividades combinadas de las firmas madereras, que buscan ganancias a corto
plazo, y las comunidades locales que tratan de ganarse la vida y que no cuentan con una
base de recursos segura. Ninguno de los dos grupos tiene la seguridad de que podrá
participar en el futuro del recurso. P. ej., las mujeres africanas que están a cargo de
administrar recursos, pero no cuentan con derechos de propiedad garantizada, servicios
de extensión y crédito no tienen más remedio que abusar de la tierra y labrar zonas que no
deberían ser cultivadas. La invasión del recurso por los agricultores ganaderos que
buscan tierras para realizar sus respectivas actividades agrava aún más la incertidumbre y
reduce en forma efectiva la propiedad estatal en la tierra de libre acceso. A diferencia de

la mayoría de los gobiernos de los países en desarrollo, que han decidido declarar a todos
los recursos forestales como propiedad estatal, con poca consideración a los derechos
consuetudinarios de la localidad, el gobierno de Papúa Nueva Guinea reconoce y defiende
la propiedad comunal y tribal sobre la tierra y los recursos forestales (ver el Caso 4).
8. Se emprenden proyectos públicos sin tomar las medidas adecuadas ni

generar beneficios suficientes para indemnizar a todos los afectados (uno
de los cuales es el medio ambiente), de modo que su situación sea mejor
con la presencia de ese proyecto, que sin ella.
La meta de los proyectos públicos es elevar el bienestar total o fomentar el desarrollo

económico, no llevar a cabo una redistribución del ingreso; sin embargo, en igualdad de
condiciones, se debe dar la preferencia a los proyectos que beneficien más a los pobres
que a los ricos. Por lo tanto los proyectos públicos deben indemnizar por completo a todos
los afectados, incluso a las futuras generaciones. Si un proyecto en verdad es benéfico,
debe generar beneficios suficientes para hacer que todos los involucrados o afectados
estén mejor con dicho proyecto que sin él, por medio del pago de una compensación real,
no sólo hipotética. Así debe ser, sobre todo porque los más gravemente afectados suelen
ser los pobres, y éstos no poseen el poder político y económico necesario para evitar esos
daños. El análisis de quién va a ser afectado por los proyectos públicos se debe
pormenorizar por región, nivel de ingresos, profesión y sexo. Con ese pormenor se
ayudará a garantizar que no se pasen por alto los efectos sobre los segmentos menos
favorecidos de la sociedad, como ocurre tan a menudo.
Además, los beneficios que se esperan del proyecto deben ser suficientes para mitigar o
compensar los efectos ambientales del mismo, de modo que el medio ambiente del país
no se encuentre en una situación claramente peor después del proyecto, que antes de él.
Si una zona forestal va a ser inundada a causa de la construcción de una presa, p. ej., se
debe crear una superficie de bosque equivalente en otro lugar (p. ej., mediante la compra
de los derechos de compañías madereras concesionarias, o por la plantación extensiva de
especies botánicas similares).
Muchos proyectos de riego no cumplen con esos requisitos y por eso crean tensiones
sociales y grandes retrasos, que se traducen en costos excesivos y en la pérdida de
beneficios, si es que en verdad producen algún beneficio de tipo general. Abundan los
ejemplos de esto. El proyecto hidroeléctrico y de riego Narmada en la India, p. ej., se ha
retrasado casi 30 años a causa de la oposición local. Si esos proyectos siguen adelante
sin cumplir con las condiciones requeridas, se ven envueltos en diversos problemas, como
la invasión de la cuenca por la población desplazada, la sedimentación y la pérdida de
capacidad productiva. Un caso de este tipo es el Embalse de Nam Pong, en el nordeste
de Tailandia (ver el Caso 5). El sistema de riego y parque nacional Dumoga-Bone en
Sulawesi, Indonesia, es un ejemplo del caso contrario, pues en él sí se han cumplido las
condiciones que debe Ilenar un proyecto sostenible y benéfico para la sociedad (ver el
Caso 6).
9. Los recursos y los subproductos no son reciclados a pesar de que el

reciclaje podría generar beneficios para la economía y para el medio
ambiente.
Con excepción de la energía, el consumo de los productos primarios que son recursos
naturales, como los minerales, los derivados de la madera, y otras fibras, genera desechos
reciclables. Si bien es cierto que no todos los desechos se pueden reciclar en forma
económica con los niveles actuales de costos y tecnología, muchos de ellos se podrían
reciclar en plan lucrativo si el material de las fuentes primarias tuviese el precio adecuado,
y si no fuera posible disponer del desecho no reciclado sin cargo alguno. El reciclaje
inadecuado implica una mayor explotación de los recursos naturales, más contaminación y
la pérdida de un valor económico rescatable. Sobre el reciclaje pesa el gravamen implícito
de las deducciones por agotamiento del material y los subsidios para la exploración
encaminada a la extracción del recurso primario. A pesar de que el reciclaje es más caro
que la producción primaria, los beneficios del mismo para el medio ambiente (como una
menor disposición de desechos y menos degradación del ambiente a causa de la
producción primaria) podrían ayudar a inclinar la balanza, si se interiorizaran en la forma
apropiada.
Un buen ejemplo de esto es el procesamiento del aceite de palma en Sumatra, Indonesia.

Los residuos de la producción de dicho aceite se podrían convertir en fertilizantes, en
forma económica, si se tomara en cuenta la prevención de daños a la vida acuática y a
otros usos del agua. Sin embargo, una actividad económica lucrativa se desperdicia
porque las fábricas pueden arrojar sus desechos a los ríos sin cargo alguno. A causa de
esto, los desechos del aceite de palma son por hoy la forma más grave de contaminación
del agua en Sumatra. Otras pérdidas conexas son el daño a los peces fluviales y
costeros, y un menoscabo de la caIidad del agua para el uso doméstico.
10. Se pierden sitios y hábitat en verdad únicos y se extinguen especies de

flora y fauna sin razones económicas convincentes, que contrarresten el
valor de la singularidad y la diversidad, así como el costo de esas
pérdidas irreversibles.
A medida que un recurso se toma cada día más escaso, su valor social aumenta, ya sea
que se comercie con él en el mercado o no. El valor de un recurso para el cual no hay un
buen sustituto, como en el caso de un hábitat natural o de las especies animales y
vegetales, se acerca al infinito a medida que su abundancia se reduce hasta niveles que
amenazan su futura existencia. Tanto el carácter único de los ecosistemas y las especies
amenazados, como su aportación marginal a la diversidad, son de un valor tan grande,
que su irreversible desaparición y la pérdida consecuente de opciones futuras no se
pueden justificar. Salvo en casos muy especiales, cuando la supervivencia está en juego,
como ocurre cuando el hambre se generaliza o cuando se esperan beneficios económicos
enormes e indiscutibles. Sin embargo, los sitios y hábitat únicos y las especies
amenazadas se condenan muchas veces a la extinción, a causa de proyectos públicos o
con la ayuda de subsidios del gobierno, sin que haya razones económicas imperiosas que
contrarresten una pérdida tan enorme. La responsabilidad de demostrar que esos
recursos tienen un valor más bajo que las políticas o los proyectos propuestos, debe
recaer en los que son partidarios de tales intervenciones.
LAS CAUSAS DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL
A diferencia de las manifestaciones y los síntomas físicos, que están desprovistos de todo
concepto analítico, las manifestaciones económicas de la degradación del ambiente
plantean preguntas analíticas sobre la causa y el efecto. ¿Por qué los recursos cada día
más escasos se usan en forma ineficaz y se desperdician, en lugar de ser ahorrados y
conservados? ¿Por qué se destinan recursos valiosos a aplicaciones inferiores, si hay
otros usos de más alta calidad? ¿Por qué se minan los recursos renovables, en lugar de
ser administrados con miras a contar con un flujo perpetuo de beneficios, si esto último
puede generar un valor presente neto más alto? ¿Por qué los productos capaces de
generar un gran número de productos y servicios se destinan a un solo uso, si su
administración para uso múltiple podría redituar más beneficios? ¿Por qué no se hacen las
inversiones altamente lucrativas que podrían elevar tanto la productividad actual como la
sustentabilidad futura, al tiempo que los escasos fondos se derrochan en inversiones

marginales? ¿Por qué se realizan mayores esfuerzos y costos, si una cantidad menor de
éstos podría generar más ganancias y causar menos daños a los recursos? ¿Por qué no
se reciclan los recursos y los subproductos, si con su reciclaje se obtendrían beneficios
para la economía y el ambiente? ¿Por qué las comunidades y los grupos tribales son
desplazados y privados de su derecho tradicional a los recursos, sí en virtud de su
presencia física y su conocimiento íntimo del recurso podrían ser los administradores más
eficaces del mismo, en términos de costos? ¿Por qué se extinguen los hábitats y las
especies de tipo único, sin que haya razones económicas apremiantes capaces de
contrarrestar la pérdida irreversible de su singularidad y diversidad, y de otras opciones
para el futuro?
La respuesta a estas preguntas se encuentra en la falta de un nexo entre la escasez y los

precios, los beneficios y los costos, los derechos y las obligaciones, los actos y las
consecuencias. Esta falta de vinculación existe por una combinación de fallas del
mercado y de las políticas. La configuración actual de los mercados y las políticas deja a
muchos recursos fuera del ámbito de los mercados, en calidad de desconocidos, sin precio
alguno y al margen de todo registro. Lo más frecuente es que con esa configuración se
subsidien el uso excesivo y la destrucción de todos ellos, a pesar de su creciente escasez
y de su costo social cada día más alto. El resultado de esto es una estructura de
incentivos que induce a la gente a maximizar sus ganancias, no por medio de la eficiencia
y la innovación, sino apropiándose de los recursos ajenos y haciendo que sus propios
costos recaigan en otras personas. Los recursos de propiedad común y pública (como los
bosques y los recursos de la pesca) han sido apropiados sin el pago de indemnización
alguna. El costo de la reciente escasez se diluye a causa de los subsidios que paga el
contribuyente en general, y el costo definitivo del agotamiento recae sobre los pobres, que
no tienen otras opciones, y en las generaciones futuras, cuyos intereses se sacrifican en
aras de la conveniencia política más inmediata. Al impedir que los precios suban en
consonancia con la creciente escasez y con los costos sociales en alza, se distorsionan las
señales que en un mercado que funcionara bien, habrían dado lugar a una mayor
eficiencia, a la sustitución, a la conservación y a la innovación, con el fin de restablecer el
equilibrio entre la oferta y la demanda.
Si bien es cierto que las fallas de las políticas y del mercado se entrelazan a menudo y se
refuerzan entre sí, tanto por razones analíticas como por los propios fines de la reforma de
políticas, es importante distinguir entre ambas con la mayor claridad posible. Las
deficiencias de las políticas o las distorsiones del mercado son casos de intervención
gubernamental mal orientada en un mercado que funciona con un grado aceptable de
eficacia, o bien intentos infructuosos de mitigar las fallas del mercado, que dan lugar a una
situación aún peor. Las fallas del mercado son fracasos institucionales que en parte se
pueden atribuir a la índole de ciertos recursos, y también a la incapacidad del gobierno
para 1) establecer las condiciones básicas para que los mercados funcionen con eficacia
(como la garantía de los derechos de propiedad y el debido cumplimiento de los contratos)
y 2) usar los instrumentos que tiene a su alcance (como los impuestos, la regulación, la
inversión pública y las políticas macroeconómicas) a fin de insertar en el ámbito de los
mercados todos los costos y beneficios que el marco institucional no es capaz de
interiorizar.
Me propongo examinar en detalle las fallas del mercado y de las políticas en los capítulos
2 y 3 respectivamente. Voy a empezar por las fallas del mercado, no porque sean más
importantes, sino porque en ellas se vislumbra un posible papel para las políticas del
gobierno, frente al cual es posible contemplar las políticas actuales a fin de identificar los
éxitos y los fracasos de las mismas. Si una falla de las políticas se define como una
intervención del gobierno que distorsiona un mercado cuyo funcionamiento es
satisfactorio, que empeora una falla ya existente en el mercado, o que no es capaz de

establecer las bases adecuadas para que éste funcione con eficiencia, entonces un éxito
de las políticas se puede definir como una medida acertada para aliviar las deficiencias del
mercado. El éxito consiste en mejorar la asignación de recursos entre los distintos
sectores y a través del tiempo.
Sin embargo, antes de examinar en detalle las fallas del mercado, debo aclarar ciertos
puntos que a menudo dan lugar a malos entendidos y hacen que algunas personas
recomienden la sustitución de los mercados por instituciones del gobierno. Por principio de
cuentas, como ya hemos visto, sólo una parte de la degradación del medio ambiente en
los países en desarrollo se debe a una falla genuina del mercado. En buena medida, su
causa son las intervenciones desatinadas del gobierno (como las distorsiones tributarias,
los subsidios, las cuotas los límites a las tasas de interés y las empresas públicas
ineficientes), por las cuales se distorsiona un mercado, que por lo demás funciona bien.
En segundo lugar, las fallas genuinas del mercado, como las que surgen por el acceso
abierto (gratuito) a los recursos que no tienen precio, la inseguridad en la propiedad y,
hasta cierto punto, la incertidumbre y los altos costos de las transacciones, se producen en
gran parte porque el gobierno no es capaz de establecer las bases legales de los
mercados, p. ej. la garantía sobre los derechos de propiedad y el fiel cumplimiento de los
contratos.
Un tercer aspecto es que la simple existencia de una falla de mercado no justifica la

intervención del gobierno, y mucho menos que se abandone al mercado como mecanismo
para la asignación de recursos. La intervención del gobierno debe dar lugar a una mejor
asignación de los recursos que la del mercado libre, y los beneficios así obtenidos deben
superar los costos de tal intervención, entre ellos los que se refieren al cumplimiento de la
ley y sus efectos colaterales. La experiencia nos enseña que la intervención más eficaz en
términos de costos, para aliviar las fallas del mercado, consiste en mejorar el
funcionamiento de éste mediante la supresión de las distorsiones provocadas por las
políticas, la instauración de derechos de propiedad garantizados sobre los recursos, la
interiorización de los costos de los efectos colaterales por medio de instrumentos fiscales y
de precio, el fomento de la competencia, el aliento al libre flujo de la información, y la
reducción de la incertidumbre, gracias a la adopción de una política y unas directrices más
estables y previsibles.
Por lo tanto, es erróneo suponer que la presencia de fallas en el mercado justifica que se
le reste validez al papel del mismo en la asignación de recursos, y que se le dé un papel
más destacado al gobierno. Por el contrario, el alivio de las fallas del mercado por medio
de derechos de propiedad garantizados, la interiorización de los costos externos, una
mayor competencia y un menor grado de incertidumbre, les daría un papel más importante
a los mercados en la asignación de ciertos recursos, como el agua, la tierra, la pesca, los
bosques y los servicios ambientales, y eso suprimiría la necesidad de crear instituciones
públicas, engorrosas y a menudo ineficaces, para la administración y la conservación de
los recursos. Lo único que debe aportar el gobierno es la reforma inicial necesaria de las
instituciones y las políticas, para permitir que los mercados funcionen en forma eficiente.
La primera prioridad para los países en desarrollo consiste en suprimir las políticas cuyos
costos ambientales son sustanciales, o que crean incentivos malignos que dan lugar al
agotamiento de los recursos y a la degradación del medio ambiente, en mayor medida que
el mercado libre. Si no se suprimen los incentivos malignos, no es probable que tengan
éxito las inversiones en proyectos destinados a mejorar el uso y la conservación de los
recursos. Si aun así tienen éxito esas inversiones, su impacto no será sostenible y sólo se
mantendrá mientras dure el proyecto.
Es más fácil empezar por la reforma de las políticas que van en detrimento de la economía
y del medio ambiente, pues eso no implica desembolso alguno ni transacciones difíciles
entre el desarrollo y la ecología. En todo caso, la supresión de las distorsiones de las
políticas reduce de ordinario los gastos del gobierno e incluso puede generar rentas
adicionales para el erario. Este enfoque tiene también consecuencias positivas para la
distribución del ingreso, pues muchas de esas distorsiones (p. ej., los límites máximos a las
tasas de interés, los subsidios de capital, el arrendamiento de recursos libre de impuestos,
los monopolios, los subsidios para insumos y el apoyo a los precios) no sólo son fuente de
la falta de eficiencia, sino también de la falta de equidad y de la perpetuación de la
pobreza. Por último, las distorsiones de las políticas se pueden eliminar por medio de un
ajuste de los precios, los impuestos, los subsidios, las tasas de interés y los tipos de
cambio, lo cual es más fácil que la adopción de nuevos instrumentos o el desarrollo de
nuevas instituciones que se ocupen de lidiar con las fallas del mercado.
Esto no quiere decir que las deficiencias del mercado no deban ser mitigadas. Más bien,
la prueba de fuego del grado de acierto de cualquier intervención por medio de políticas es
que logren corregir las distorsiones inducidas por otras políticas en el mercado. Sólo así
es posible ver con claridad las fallas del mercado a fin de formular y aplicar con eficacia el
tipo de intervención más efectivo, en términos de costos, para mejorar el funcionamiento
del mismo. Hay pocas razones para que alguien trate de interiorizar, p. ej., los beneficios
derivados de la conservación de la diversidad biológica, si todo el proceso de conversión
de los bosques tropicales en explotaciones de ganadería o en viveros de pinos se apoya
con grandes subsidios.
CASO 1: Falla de políticas: El agua de riego en países en desarrollo
Desde la India hasta Marruecos o Botswana, el agua de riego gratuita o muy subsidiada
obstruye las señales del mercado y alienta a los agricultores a usar ese recurso más allá
de su punto óptimo, en términos de economía y agricultura. El agua a un precio inferior
real malogra también los incentivos para invertir en el mantenimiento y el mejoramiento de
las presas existentes, que a menudo tienen un drenaje deficiente y sistemas de
distribución ineficaces. En Bangladesh, Nepal y Tailandia, el costo total del suministro de
agua fue equivalente por lo menos al 1000% de las rentas recaudadas por ese concepto.
El agua barata llega a ser a menudo un sustituto de otros insumos, como el mejoramiento
de la tierra y la conservación del suelo. El exceso de riego en las granjas más cercanas a
la fuente del agua causa anegamiento y acumulaciones de tipo salino y alcalino en el
suelo. Las consecuencias de esto son un menor rendimiento de los cultivos, menos
fertilidad de las tierras de riego y un aumento en la carga de sal de los acuíferos y los
flujos de retomo (el agua excedente que vuelve a su fuente después de pasar por la tierra
de un agricultor). Algunos de los efectos corriente abajo son la erosión y la formación de
cieno en los estuarios y los deltas.
Por otra parte, los que tienen una ubicación menos conveniente se ven en la necesidad de
depender de un abasto de agua esporádico y escaso. En un estudio de los sistemas de
riego en Pakistán, se observó que el 73% de los agricultores incluidos en la encuesta se
quejaban de un suministro de agua insuficiente.
Los subsidios para el agua alientan a los agricultores a tratar a ésta como un recurso
abundante, cuando en realidad es escaso. Sin derechos sobre el agua ni asociaciones
eficaces de usuarios de la misma, u otros mecanismos para asignar el recurso en forma
adecuada, la escasez de líquido no se toma en cuenta. De hecho, en los cobros por el
agua no se refleja el costo de oportunidad del recurso, que es cada día más alto a causa
de su creciente escasez.
Más allá de los costos económicos menos obvios, hay una ausencia de mecanismos
financieros eficaces para la recuperación del costo. Aun con bajos niveles de
mantenimiento, sólo una fracción de los costos de operación y mantenimiento se cubren
con las rentas que pagan los usuarios del agua. P. ej., esas rentas cubren el 20% de los
costos en Bangladesh, el 27% en Tailandia y el 60% en Nepal. Si se incluyen los costos
de capital, es frecuente que los cargos por el agua sólo cubran el 10 o el 20% de los
costos4.
El precio del agua de riego inferior al costo real conduce también al uso no eficiente y a la
falta de mantenimiento de los sistemas de riego. Esto da lugar a diversos problemas como
un mal drenaje, lo que a su vez ocasiona la acumulación de sal y el anegamiento. La
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) estima
que el 50% de las tierras de regadío han sido dañadas por la acumulación de sal o de
álcali, y por el anegamiento. En Pakistán, la mitad del área atendida por el sistema de
canales de la Cuenca del Indo está anegada, salinizada o ambas cosas. Lo mismo se
puede decir en la parte baja del Rafactain, en el valle del Éufrates, en Iraq. Es frecuente
que los problemas de mantenimiento se traduzcan también en un uso no eficiente, pues
hasta el 75% del agua se infiltra o se evapora en los canales y causes de distribución
obstruidos o sin revestimiento.
La falla de mercado por la cual el precio del agua es inferior al costo real, y la falla de
política al dar subsidio para el riego y el uso no eficiente del agua, van unidas en forma
indisoluble. Se calcula que si la eficiencia del sistema de riego de Pakistán aumentara un
10%, con el agua así ahorrada se podrían regar 2 millones de hectáreas 5. Sin embargo,
mientras los agricultores no tengan que pagar el costo real del agua, es poco factible que
aprecien la escasez de ésta o reconozcan los problemas que surgen a causa de su uso
excesivo. Mientras ellos no reciban señales claras del mercado que indiquen lo contrario,
seguirán usando el agua en forma dispendiosa.
CASO 2: Falla de políticas: Operaciones pecuarias para obtener subsidios en

Brasil
En la década de 1960, el gobierno de Brasil promulgó una extensa legislación con miras a
desarrollar la región del Amazonas. En los 20 años siguientes, la conjunción de nuevos
incentivos fiscales y financieros fomentó la conversión de los bosques en tierras de
apacentamiento. En los años 70, entre 8.000 y 10.000 kilómetros cuadrados de bosque
fueron talados cada año para crear pastizales. La proporción de tierra de pastoreo en el
estado amazónico de Rondonia aumentó, de 2,5% en 1970 a 25,6% en 1985 6.
Hoy se ve con claridad que la transformación de la región en tierras ganaderas ha sido

inadecuada desde el punto de vista económico y es nociva para el ambiente. Sin la
cubierta de árboles, el frágil suelo de la región pierde a menudo su fertilidad, y por lo
menos el 20% de los pastizales está quizá en alguna fase de deterioro 7. De hecho, la cría
de bovinos se considera como una de las causas más notables de la deforestación. Más
aún, la ganadería brinda pocas oportunidades de empleo a largo plazo, y los proyectos
pecuarios sólo ofrecen empleos en la fase inicial de corte y quema. El efecto negativo
sobre el empleo se ha observado cuando los árboles cuyas cosechas producen ingresos,
4
World Resources Institute e International for Environment and Development, World Resources 1987
(Nueva York: Basic Books, 1987).
5
Dennis J. Mahar, Government Policies and Deforestation in Brazil’s Amazon Region (Washington, D.C:
Banco Mundial, 1989).
6
Robert Repetto, “Economic Policy Reform for Natural Resources Conservation”, Environment Working
Paper (Washington, D.C.: Banco Mundial, mayo de 1988).
7
Mahar, Government Policies and Deforestation in Brazil’s Amazon Region.
como las nueces de Brasil, se destruyen para crear tierras de pastoreo 8.
A pesar de todo, fueron poderosos los incentivos ideados para atraer la ganadería, y su
aplicación estuvo a cargo de la Superintendencia (del gobierno) para el Desarrollo del
Amazonas (SUDAM). Algunos de los incentivos fiscales consistieron en la exención de
impuestos por 10 o 15 años, créditos fiscales para la inversión (CFI) y exenciones de
impuestos de exportación o derechos de importación. Los CFI permitieron que las
corporaciones quedaran exentas del 50% de sus obligaciones tributarias si invertían sus
ahorros en proyectos aprobados por la SUDAM9. Ésta evaluaba los proyectos y financiaba
el 75% de los costos de inversión de los que recibían evaluaciones favorables, usando
para ello los fondos de crédito fiscal.
A partir de 1974, el crédito subsidiado tuvo también un papel crucial para fomentar muchos
proyectos pecuarios. El Programa de Polos de Agrícolas, Ganaderos y Minerales en la
Amazonia (POLAMAZONIA) ofreció a los ganaderos préstamos con 12% de interés,
cuando las tasas de interés en el mercado eran de 45%. Los préstamos con un subsidio
que oscilaban entre el 49% y el 76% de su valor nominal fueron típicos hasta el inicio de la
década de 1980 10. En el programa se discriminó a los agricultores pobres que no contaban
con la garantía necesaria. Además, las categorías tributarias y el dinero barato se
capitalizaron en las tierras, con lo cual la propiedad se hizo más cara y aún menos
accesible para los pobres11.
Los subsidios y las facilidades tributarias alentaron a los ganaderos a emprender proyectos
que en otras condiciones no habrían sido rentables. En un estudio del World Resources
Institute se demostró que la inversión subsidiada típica producía una pérdida económica
igual al 55% de la inversión inicial. Sin embargo, si se toman en cuenta los subsidios
recibidos por el inversor privado, la inversión típica produjo un rendimiento financiero
positivo igual al 250% del desembolso inicial. (Para un cálculo detallado de los réditos
financieros y económicos de las explotaciones pecuarias con ayuda del gobierno en la
Amazonia Brasileña, ver la Tabla A1). Los incentivos fiscales y financieros enmascararon
lo que en rigor fue una mala inversión, y sirvieron para subsidiar la conversión de un bien
superior (el bosque tropical) en una aplicación inferior (la cría de ganado vacuno). Más
aún una encuesta de los proyectos de la SUDAM reveló que cinco de ellos recibieron
fondos de créditos fiscales, a pesar de que nunca se llegaron a poner en marcha.
TABLA A1: Análisis económico y financiero de las explotaciones de ganado vacuno,

con ayuda del gobierno, en la región amazónica de Brasil
Análisis económico Valor presente neto Desembolso Rendimiento

(millones de $ EUA) total inversión (valor presente
(millones de $ neto como %
EUA) del gasto de
inversión)
Caso basea -2.824.000 5.143.700 -55
Análisis de sensibilidad
Si se supone que el precio del ganado se 511.380 5.145.700 10
duplicó.
Si se supone que el precio de la tierra -2.300.370 5.143.700 -45
aumentó 5% más al año que la tasa
general de inflación.
8
A partir de 1974, esas exenciones se limitaron al 25% de los gravámenes tributarios.
9
Robert Repetto, The Forest for the Trees? Government Policies and the Misuses of Forest Resources
(Washington, D.C: World Resources Institute, 1988).
10
El crédito subsidiado se suprimió por completo a mediados de 1987.
11
Mahar, Government Policies and Deforestation in Brazil’s Amazon Region.
Análisis financiero
En el que se reflejan todos los incentivos 1.875.400 735.650 249
para el inversor: créditos fiscales,
deducciones y préstamos con subsidio.
Análisis de sensibilidad
Si se suprimen los subsidios a la tasa de 849.000 735.650 113
interés suprimidos.
Si se suprime el carácter deducible de las -658.500 753.650 -87
pérdidas frente a otros ingresos gravables
a
El caso tomado como base es la proyección de la situación actual hacia el futuro.
FUENTE: Robert Repetto, “Economic Policy Reform for Natural Resource Conservation”, Environment
Working Paper (Washington, D.C. : Banco Mundial, mayo de 1988).
CASO 3: Valuación de un bosque tropical para uso múltiple: El Bosque

Mishana en Perú
Es frecuente que los bosques tropicales, capaces de generar un gran número de

productos y servicios, sólo sean explotados en plan comercial por una de sus aplicaciones,
como la producción de madera, o que se conviertan en centros de plantación o de cría de
ganado, siendo que si se administraran para usos múltiples podrían redituar un valor
presente neto más alto. En un estudio reciente se calculó el valor presente neto de los
productos forestales en una arboleda de una hectárea en el Bosque Mishana, sobre el Rio
Nanay, 20 Km al suroeste de Iquitos, Perú 12. Se descubrió que si el bosque se administra
para extraer una combinación de frutas, látex y madera, puede generar un valor presente
neto tres veces mayor que si se convierte en una plantación de una sola especie, con
administración intensiva.
Un inventario sistemático de una sola hectárea de bosque reveló la presencia de 50

familias, 275 especies y 842 árboles individuales con diámetro menor de 10 cm, de los
cuales 73 especies (26,2%) y 350 individuos (41,6%) generaban productos que tenían
valor de mercado en Iquitos. Siete especies de árboles y cuatro de palmeras producían
frutos comestibles; 60 especies eran árboles de maderas comerciales; y dos especies
producían caucho.
En el estudio se estimó el valor actual de mercado de los recursos del bosque, entre ellos
la fruta, la madera y el caucho; y se determinó el rendimiento de productos útiles por
unidad de tiempo, para cada uno de esos recursos. La venta neta producida por la venta
de cada recurso se calculó a partir de los valores actuales de mercado, así como los
costos referentes a la cosecha y el transporte. Se aplicaron dos opciones de cosecha
diferentes. La primera incluía la remoción selectiva de toda la madera presente con
diámetro mayor de 30 cm en el año cero, el año 20 y el año 40, con un corte final de todos
los árboles restantes (con un diámetro mínimo proyectado de 30 cm) en el año 65. La
recolección anual de fruta y látex se calculó para todo el ciclo de corte de 65 años. En la
segunda opción hipotética, un proyecto de rendimiento sostenible, se supuso la remoción
selectiva de la lectiva de la madera (30 metros cúbicos por cosecha) en un ciclo de corte
de 20 años, con recolección anual de fruta y látex a perpetuidad.
De acuerdo con el criterio de la primera opción, los recursos de la planta nativa en el lugar
tenían un valor presente neto (VPN) de $ 9.191.77 dólares EUA (la fruta, $7.679,81; el
látex $ 428,39; y la madera $ 1.083,57). De acuerdo con la segunda opción, el VPN
resultantes es de $ 8.610,13 (la fruta, $ 8,002,60; el látex, $ 446,40; y la madera $ 161,13
dólares). Es importante señalar que en este último caso la fruta representa el 92.9%, y la
12
El material presentado en este caso fue tomado de C.M. Peters, A.H. Gentry y R. Mendelsohn, Valuation of
a Tropical Forest in Peruvian Amazonia", Nature 339 (1989).
fruta y el látex tomados en conjunto, es decir, los “productos forestales menores", el 98,1%
del VPN total del bosque.
Los cálculos del VPN para el bosque de Mishana demuestran que, desde el punto de vista
económico, el uso natural del mismo es competitivo con otras formas de uso de la tierra en
los trópicos. Si se aplican los mismos criterios de inversión, el VPN de la madera y la
pulpa de ésta que se obtienen de una plantación de Gmelina arbórea administrada en
forma intensiva en la Amazonia de Brasil, se estima en $ 3.184 dólares EUA, mientras que
el ingreso bruto de los pastizales totalmente poblados de ganado vacuno en Brasil es de $
148 por hectárea al año, según se informa con un VPN de $ 2.960. Así pues, a pesar de
que la administración en uso múltiple de este bosque tropical podría generar hasta el triple
del valor presente neto de la plantación con una sola especie y un solo uso, grandes
extensiones de bosque se convierten en plantaciones y explotaciones pecuarias de ese
tipo en la Amazonia del Perú y de Brasil.
CASO 4: Éxito de políticas: Propiedad comunal en Papúa, Nueva Guinea
A diferencia de la mayor parte del mundo en desarrollo, Papúa Guinea ha conservado sus
costumbres de propiedad comunal, aún cuando las ha adaptado a las necesidades de una
economía cada día más orientada al mercado. A pesar de que esto último requiere
transparencia en la propiedad de la tierra, la experiencia de Papúa Nueva Guinea ha
demostrado que si la propiedad se convierte de comunal en libre, eso puede hacer que los
derechos sobre la misma no se vuelvan más claros, sino más confusos. La degradación
generalizada de la tierra, alentada por la inseguridad de la tenencia, la pérdida de los
derechos de propiedad y el acceso abierto a la misma, tan típica en las tierras de
propiedad estatal de otros lugares, no se ha presentado en Papúa Nueva Guinea.
La mayoría de los países ha respondido a la presión del mercado, que les exige más
claridad en la propiedad, imponiendo un nuevo sistema de propiedad privada o estatal. En
cambio, la ley de tierras de Papúa Nueva Guinea se basa en las costumbres que rigen la
tenencia de ese bien en su comunidad. La Ley de Ordenanza de la Tierra de ese país
dispone que los mediadores y las cortes locales autoricen los asentamientos de acuerdo
con los principios de propiedad comunal ya existentes. Por lo tanto, el 97% de la tierra
sigue siendo comunal, no ha sido objeto de levantamientos topográficos o registros, y se
rige de acuerdo con la costumbre local.
Según parece, este tipo de tenencia comunal confiere derechos de propiedad más claros
que la propiedad privada, con todas las consecuencias que eso implica para el medio
ambiente y para el mercado. Cuando un asentamiento pasa de la propiedad comunal a la
libre tenencia de la tierra, más tarde suele ser objeto de disputa, y muy a menudo el
resultado de esto es el retorno a la propiedad tradicional. Sin embargo, a diferencia de las
tierras de propiedad estatal de otros países en desarrollo, las tierras comunales en Papúa
Nueva Guinea ni carecen de dueño ni son públicas en realidad. Lo que allí ocurre es que
el conjunto de derechos, que se interpreta como la "propiedad" en el Oeste, no recae en
una sola de las partes. P. ej., cada familia tiene derecho de cultivar la parcela por tiempo
indefinido, pero el derecho de comerciar con la tierra le corresponde al clan.
Desde hace mucho tiempo, los sistemas comunales de la isla han permitido el uso
sostenible de las altiplanicies donde la población es más densa. A pesar de su historia
agrícola de 9.000 años, su clima húmedo y un crecimiento de la población de 2,3% por lo
menos, las altiplanicies siguen siendo fértiles. La población, que es ante todo agrícola,
goza de un ingreso per cápita que duplica por amplio margen el de El Salvador, Samoa
Occidental y Nigeria. En un claro contraste con gran parte del mundo en desarrollo, sólo 6
millones de sus 46 millones de hectáreas de tierras forestales han sido objeto de

conversión para otros usos.
El hecho de que allí no haya deforestación no nos debe sorprender, ya que los encargados
de controlar la tierra tienen un interés genuino en el uso sostenible y productivo del
bosque. En lugar de hacer tratos con un gobierno distante, que necesita ingresos y divisas
en forma inmediata, las firmas que se interesan en adquirir derechos sobre la madera
pueden negociar en forma directa con personas que gozan de seguridad en la tenencia
de la tierra y no sólo la usan para el cultivo, sino también para recolectar fruta, para cazar y
para extraer los materiales con los que hacen sus ropas, sus casas y sus armas. Como
quiera que las pautas de tenencia comunal le confieren un derecho a cada uno de los
miembros del clan, el individuo tiene muy pocos incentivos para sacrificar el valor futuro en
aras de una utilidad inmediata.
CASO 5: Falla de políticas: Los costos del reasentamiento no planificado en

el Embalse de Nam Pong, Tailandia
El Proyecto de Recursos Acuáticos de Nam Pong, en el nordeste de Tailandia, ilustra los

posibles efectos de la mala administración de los aspectos ecológicos en los proyectos
relativos al agua. El reasentamiento intensivo de la población desplazada por el Embalse
de Nam Pong a las áreas incluidas en la cuenca, ha dado lugar a una deforestación muy
vasta. Esto, a su vez, ha elevado notablemente el nivel de sedimentación en el embalse,
y ha mermado en forma mensurable y sustancial su valor económico.
La Presa Ubo lratana, cuya presencia creó el Embalse de Nam Pong, fue construida en
1966 para controlar las inundaciones, generar energía hidroeléctrica y regar las tierras de
los alrededores. La vida estimada del embalse era de 500 años. En esa época, casi todas
las mejores tierras de labranza de la región aledaña se cultivaban, el 85% de los
habitantes eran granjeros y la tasa de crecimiento de la población era de 3%. La mayoría
de los granjeros desplazados a causa del embalse fueron reasentados en tierras ubicadas
en el área de 11.500 kilómetros cuadrados de la cuenca. Con una densidad de población
de 68 habitantes por kilómetro cuadrado, el área de la cuenca sustentaba a 785.000
personas en 1980. Se espera que ese número se duplique hacia el año 2000.
Nada tiene de raro que el carácter del uso de la tierra en la cuenca haya cambiado en
forma drástica. Entre 1965 y 1982, más de la mitad de la tierra forestal de la Cuenca de
Nam Pong fue transformada para darle un uso agrícola, a pesar de su suelo pobre y sus
fuertes pendientes. Se proyectó que el área de la cuenca, que en gran parte estaba
cubierta de bosques, estaría deforestada por completo en 1990. Ha habido un aumento
espectacular en la sedimentación, que es una función directa de la eficacia de la cubierta
de vegetación y de las prácticas contra la erosión. El flujo promedio de sedimento que
llega al embalse desde la cuenca de Nam Pong se incrementó 80% entre 1969 y 1982. Se
esperaba que el aumento acumulativo llegaría al 135% en 1990. En la década de 1980,
más de 2 millones de toneladas de sedimentos fluyeron cada año hasta el embalse.
Por su parte, la sedimentación en la cuenca del río reduce la capacidad efectiva del
embalse, pues merma su potencial para el riego, la generación de electricidad, el control
de inundaciones y el sostenimiento de los peces. En 1980, la vida esperada del embalse
se había reducido, de 500 años a sólo 200. Para abatir la sedimentación a 3 millones de
toneladas al año, el gobierno tendrá que preservar los 2.500 kilómetros de parques
nacionales que se alojan en la cuenca. Sin estas medidas, se cree que la vida útil del
embalse se contraerá aún más, a sólo 157 años.
El estudio del embalse, realizado por el gobierno tailandés, ha permitido a los

investigadores calcular el monto de los beneficios que se han perdido a causa de la
deforestación de la cuenca y el manejo ineficaz de la erosión. Así mismo, se han
calculado los niveles de sedimentación a causa de los distintos tipos de uso de la tierra y
por la forma de administrar la erosión, y también las reducciones resultantes en materia de
riego, energía eléctrica, control de las inundaciones y opciones para la pesca. Se prevé
que, a causa de la sedimentación, al cabo de 50 años el embalse producirá sólo la mitad
de sus beneficios iniciales.
CASO 6: La conversión de una falla de mercado en un éxito de políticas: El

Parque Nacional Dumoga-Bone en Indonesia
El gobierno de Indonesia creó en 1980 el Parque Nacional Dumoga-Bone en Sulawesi,

Indonesia, con la ayuda del Banco Mundial 13. El rasgo insólito del parque es que cumple el
doble propósito de proteger una importante área de riego y conservar tierras silvestres de
gran valor.
A raíz de la construcción de una carretera en el Valle Dumoga, lo que antes era una región
virgen fue presa de una rápida invasión, sobre todo a causa de un plan de reasentamiento
con patrocinio del gobierno, que llevó a miles de nuevos residentes a la zona. El bosque
desapareció día a día en el área de captación, lo cual amenazó el flujo de agua
proveniente de los ríos tributarios e hizo más probable la acumulación de cieno. En vista
de ese continuo deterioro, el gobierno de Indonesia y el Banco Mundial llegaron a la
conclusión de que toda la vertiente de la Cuenca Dumoga requería una administración
más eficaz.
Un acuerdo entre ambos permitió la creación de un parque nacional de 278.700 hectáreas,

que ha permitido a los científicos lograr avances importantes en la biología de la
conservación. P. ej., 160 investigadores de 17 países tomaron parte en el Proyecto
Wallace, en el cual se hizo el catálogo de los insectos de la región.
Al mismo tiempo, el parque promueve la conservación de las especies vegetales y

animales nativas, y asegura la inversión en el proyecto de riego al garantizar la presencia
de una cuenca bien protegida. Los dos usos --una cuenca eficaz para el riego y la
conservación de la tierra silvestre-- se complementan entre sí y generan beneficios para
uno y otro, y también para la sociedad en general. Las disposiciones del proyecto para la
administración de la tierra silvestre contribuyen también a mejorar el sistema de riego, pues
permiten reducir la sedimentación (y el costo de mantenimiento por ese concepto) y
ayudan a garantizar un flujo de agua continuo y previsible. Se cobran cuotas por el agua
para financiar otros servicios: la provisión de agua de riego y la preservación de la flora y
fauna silvestres. Es la primera vez que el gobierno de Indonesia reconoce de un modo
explícito la importancia de los esfuerzos de conservación, y les asigna un valor como parte
del proceso de desarrollo. El libre mercado no habría podido producir este resultado
benéfico, en vista de los costos prohibitivos que implica reunir a miles de agricultores para
llegar a un acuerdo y ponerlo en práctica. Además, el libre mercado no habría sido capaz
de excluir a los oportunistas, que tratan de obtener beneficios sin tener que pagar el costo
correspondiente.
El Parque Nacional Dumoga-Bone ilustra cómo se puede planear un proyecto de riego, de

modo que se incluyan en él disposiciones para la protección de una cuenca hidrológica y
se cumplan al mismo tiempo los requisitos de la conservación de la tierra. Estas
aplicaciones se complementan entre sí y reportan varios beneficios, tanto para la
13
Con un costo de 1,2 millones de dólares EUA, el proyecto representa el 2% de un proyecto de riego cuyo
valor total es de 60 millones de dólares.
economía como para el medio ambiente. La conversión de la región de la cuenca en un

parque nacional ha creado un nexo vital entre la conservación biológica y la administración
de la cuenca hidrológica. El proyecto puede ser un modelo para otras obras de riego, pues
muestra la forma en la cual se pueden incluir y justificar al mismo tiempo los costos que se
aplican a la protección de la cuenca, no sólo como un medio de asegurar en el riego, sino
también para conservar la flora y la fauna silvestres.

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ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE Lectura 4

DOCENTE: Rosa Ferrín Schettini Página 1

La degradación del medio ambiente se produce a un ritmo acumulativo, que si no se logra

En este libro me propongo explicar la forma en que la mala economía propicia la

MANIFESTACIONES FÍSICAS DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL

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LA ECONOMÍA DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL

Cierto nivel de degradación ambiental es la consecuencia inevitable de la actividad

La cuestión no es cómo prevenir o eliminar por completo la degradación ambiental, sino

Área de bosque Tasa promedio anual de

Se puede hacer el mismo razonamiento en relación con la erosión del suelo y la

reabastecimiento natural y la acumulación de depósitos.

En la misma forma, la contaminación del aire y el agua no es excesiva en términos

Con frecuencia la prevención es mucho más eficaz, en términos de costos, que la

MANIFESTACIONES ECONÓMICAS DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL

manifestaciones económicas son observaciones que van en contra de la intuición o que

1. El uso excesivo, el desperdicio y la falta de eficiencia coexisten con la

2. Un recurso cada día más escaso se aplica a usos inferiores, de bajo

3. Un recurso renovable cuya administración podría ser sostenible es

4. Un recurso se aplica a un solo uso, siendo que el uso múltiple podría

Muchos bosques tropicales se administran sólo para la producción de madera, p. ej.,

5. No se hace inversión alguna para la protección y fomento de la base de

Un ejemplo de esto es el hecho de que muchos agricultores en toda Asia y África no

La situación de los pastizales comunes, o de acceso abierto, es similar 3. En ellos se

reduce en forma efectiva la propiedad estatal en la tierra de libre acceso. A diferencia de

8. Se emprenden proyectos públicos sin tomar las medidas adecuadas ni

La meta de los proyectos públicos es elevar el bienestar total o fomentar el desarrollo

9. Los recursos y los subproductos no son reciclados a pesar de que el

Un buen ejemplo de esto es el procesamiento del aceite de palma en Sumatra, Indonesia.

10. Se pierden sitios y hábitat en verdad únicos y se extinguen especies de

LAS CAUSAS DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL

sustentabilidad futura, al tiempo que los escasos fondos se derrochan en inversiones

La respuesta a estas preguntas se encuentra en la falta de un nexo entre la escasez y los

satisfactorio, que empeora una falla ya existente en el mercado, o que no es capaz de

Un tercer aspecto es que la simple existencia de una falla de mercado no justifica la

CASO 1: Falla de políticas: El agua de riego en países en desarrollo

CASO 2: Falla de políticas: Operaciones pecuarias para obtener subsidios en

Hoy se ve con claridad que la transformación de la región en tierras ganaderas ha sido

como las nueces de Brasil, se destruyen para crear tierras de pastoreo 8.

TABLA A1: Análisis económico y financiero de las explotaciones de ganado vacuno,

Análisis económico Valor presente neto Desembolso Rendimiento

CASO 3: Valuación de un bosque tropical para uso múltiple: El Bosque

Es frecuente que los bosques tropicales, capaces de generar un gran número de

Un inventario sistemático de una sola hectárea de bosque reveló la presencia de 50

CASO 4: Éxito de políticas: Propiedad comunal en Papúa, Nueva Guinea

millones de sus 46 millones de hectáreas de tierras forestales han sido objeto de

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El Proyecto de Recursos Acuáticos de Nam Pong, en el nordeste de Tailandia, ilustra los

El estudio del embalse, realizado por el gobierno tailandés, ha permitido a los

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El gobierno de Indonesia creó en 1980 el Parque Nacional Dumoga-Bone en Sulawesi,

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