Nuestro Taller U organizó a principios de Incorporamos a este número, dos notas so-

mayo un workshop junto con el Taller Urba- bre el debate con concejales rosarinos que
nismo 3 de la Facultad de Arquitectura y Ur- Presentación celebramos en el taller en el segundo se-
banismo de la UniRitter (Puerto Alegre). Pensando Puerto Norte. Novos olhares. mestre del año pasado, ocasión en la cual
El interés de los docentes brasileños por co- los distintos participantes hicieron conocer
nocer la ciudad (los estudiantes de Urbanis- sus propuestas para el destino de la Unidad
mo 3 están trabajando sobre distintos sitios de Gestión 3 del Plan Especial Puerto Norte
de Rosario) culminó en la realización del / Scalabrini Ortíz.
workshop donde 260 estudiantes argenti- La propuesta del workshop fue interrogar-
nos (Rosario y La Plata) y brasileños traba- nos acerca de si es posible pensar, para los
jaron intensamente durante los tres días del sitios aún vacantes, en un proyecto distin-
workshop. to para una ciudad que también deberá ser
Con el propósito de acompañar el desarro- distinta. Para una ciudad que apueste a pro-
llo del workshop, nuestro Taller reunió una mover la inclusión de todos sus ciudadanos
serie de artículos sobre Puerto Norte reali- reduciendo los efectos de la segregación
zados por docentes de la FAPyD y de otras social en el espacio urbano.
Ortíz que abordan diferentes temas: • las modalidades de gestión puestas en
facultades de la UNR y, además, aprovecha-
• el impacto de los emprendimientos desa- marcha y los resultados de los nuevos
mos la oportunidad para relanzar la Revista
rrollados que configuran este Gran Pro- instrumentos de ordenamiento aplicados
U, iniciativa que sólo había conocido su pri-
yecto Urbano (Silvina Pontoni); (Emiliano Güizzo);
mer número.
• el valor otorgado por distintos planes ur- • las decisiones adoptadas respecto del pa-
Para este número especial hemos incorpo-
banos a este particular y estratégico sec- trimonio edilicio industrial existente en el
rado cuatro artículos de docentes del Taller
tor de la ciudad (Oscar Bragos); sector (María Laura Fernández).
referidos al sitio Puerto Norte | Scalabrini

2
PRESENTACIÓN DEL CASO DE ESTUDIO
Sin dudas, a diferencia de lo que sucede con
otras grandes intervenciones urbanas en
Rosario, este caso de estudio en particular,
constituye lo que muchos autores designan
como Gran Proyecto Urbano (GPU), ya que
reúne todas las características inherentes a
estos (CUENYA; LUNGO, EZQUIAGA; GA-
RAY), como iremos viendo.
El Parque Habitacional Raúl Scalabrini Ortiz
es la mayor intervención urbana de gestión
público-privada producida en la ciudad de
Rosario (Santa Fe, Argentina). Se inscribe
dentro de la estrategia de recuperación de
la ribera del Paraná para usos no producti-
vos, que comenzó a gestarse en los años 90
(PONTONI y FERNÁNDEZ, 2014). Este par-
que habitacional o “centro de reconversión
urbana” -como ya lo denominaba el Plan Re-
gulador del la ciudad de Rosario de 1967-, se
ha ido concretando en dos etapas diferen-
tes, que fue denominado en las ordenanzas
respectivas, como Fase 1 y Fase 2; el ámbito
Planes de Detalle) y de concertación para
Grandes Proyectos Urbanos la gestión urbana (Convenios Urbanísticos,
El parque habitacional Rául Scalabrini Ortiz en la ciudad de Rosario
Una versión ampliada del presente artículo fue presentado en el 6° Seminario “Políticas Urbanas, Gestión Territorial y Ambiental para el
fundamentalmente), innovadores en el con-
Desarrollo Local”, organizado por IPUR-BAT UNNE, en Resistencia (Chaco), en el año 2015. A su vez, este artículo se encuadra en el Pro-
yecto “Carácter e impacto de las grandes intervenciones urbanas. Rosario y los objetos de la nueva imagen de ciudad”, acreditado por texto nacional y municipal, comenzando a
la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional de Rosario, para el período 2013-2016, que es dirigido por quien suscribe y
codirigido por María Laura Fernández. ensayarse diferentes formas de recupero de
Silvina PONTONI plusvalías.
El GPU se ubica en el Distrito Norte -uno de
de actuación de esta segunda comprende el ciones de Ferrocarriles Argentinos transfe-
los seis distritos descentralizados en los que
sector conocido vulgarmente como “Puerto ridos a empresas, otros, aún administrados
se divide el municipio de Rosario-, y cons-
Norte”. por el ADIF (organismo que administra los
tituye un área “bisagra” entre el tejido ur-
Iniciado el proceso realmente en los años bienes ferroviarios del Estado). Entre los pri-
bano tradicional del mismo (en particular el
2000, y estando aún en ejecución varias de vados, encontramos antiguas fábricas en re-
antiguo Barrio Refinería, de 1880) y el del
las “Unidades de Gestión” de la segunda conversión y cerealeras que, en muchos ca-
Distrito Centro (especialmente, el también
fase, se han ido reconvirtiendo áreas ferro- sos, ya han sido demolidas, y algunas de las
antiguo Barrio Pichincha, de 1910). Al mis-
viarias obsoletas y áreas portuarias todavía cuales resistieron, con recursos de amparo
mo tiempo, forma parte del frente ribereño
productivas, pero con permisos de funcio- mediante, hasta hace pocos años.
de la ciudad que se extiende desde el límite
namiento vencidos. Se ubica algo al norte La envergadura de la intervención es enor-
sur al límite norte del municipio, y hoy se
del área central de la ciudad y está conec- me para la ciudad, aunque siempre estuvo
despliega como continuidad del sistema de
tado directamente con los parques urbanos enmarcada en los planes de ordenamiento
parques ribereños centrales y de las piletas
de la costa central. urbano y en los planes estratégicos loca-
de Aguas Provinciales, comprendiendo unos
El dominio del suelo es en parte público (del les. Sin embargo, exigió la creación y pues-
2 km.
Estado Nacional) y en parte privado. Entre ta a punto de instrumentos de planificación
Se ha ido concretando en dos grandes fases
los públicos encontramos predios e instala- de escala intermedia (Planes Especiales y
(1 y 2), que coinciden con dos grandes áreas
3
de intervención: Scalabrini Ortiz Fases 1 y 2 – Ubicación

• la primera en desarrollarse, desde 1996 a

2004, se correspondía con el sector “Ro-
sario Talleres” de la Empresa Ferrocarriles
Argentinos, y tenía una superficie total de
aproximadamente 50 Has;
• y la segunda en ejecución, desde 2005
a la actualidad, con el sector de “Puerto
Norte”, de una superficie de 70 Has apro-
ximadas.
A esto se sumaba otro sector ubicado a lo
largo de un ramal ferroviario, conocido como
Fuente: Elaboración propia sobre foto aérea Google Earth 2013.
“Tres Vías” (hoy parte de la avenida de la
costa). • desarrolladores inmobiliarios extranjeros como sucede en la mayoría de los GPU, ésta
El mecanismo institucional utilizado en el (como TGLT Real State e Ingeconser), na- no es hegemónica.
Centro de Reconversión Urbana Scalabrini cionales (como IRSA) y locales (Fundar y La presencia externa también se ve en los
Ortiz se resume como “planificación y ges- Rosenthal, MOR, Inversiones y Mandatos) proyectistas contratados, como el británi-
tión pública e inversión privada”. Desde el • y empresarios locales devenidos en desa- co Norman Foster, y las renombradas firmas
punto de vista de los actores, además del rrolladores inmobiliarios, por ser propieta- de Buenos Aires Fernández Prieto y MSGSS;
Estado Nacional representado por el ADIF rios de la tierra (Servicios Portuarios), el resto, son profesionales o estudios de ar-
como propietario de parte de la tierra y de por lo que si bien encontramos cierto por- quitectura locales importantes (PONTONI Y
la Municipalidad como planificador y como centaje de inversión externa directa (IED) FERNÁNDEZ; 2014).
gestor, encontramos:

4
CARACTERIZACIÓN DE LA PRIMERA FASE DE DESARROLLO Durante muchos años, el sector de los ta-
Este sector urbano comprende cuatro ámbitos de actuación, en los que se definen diferentes lleres ferroviarios estuvo en declinación y,
políticas, destinos y tipo de intervención urbanística: funcionalmente, obstaculizaba el atravesa-
miento norte-sur de la ciudad. En los años
90, esto se agrava porque la Empresa Fe-
rrocarriles Argentinos es declarada en “es-
tado de liquidación” (1995) y cesan todas
sus funciones. A partir de esto, el Estado
Nacional comienza a “desprenderse” de los
bienes inmuebles considerados innecesa-
rios para la nueva realidad de la actividad
ferroportuaria que pasa a ser concesionada
para el transporte de carga, exclusivamen-
te, y crea el ENABIEF, un organismo admi-
nistrador de la transferencia o venta de los
mismos a municipios y privados. Esto resul-
ta consecuencia de la implementación de
políticas neoliberales, mediante las cuales el
El proyecto se enmarca en las estrategias previstas por el plan urbano de la ciudad: en el menemismo privatiza las grandes empresas
Plan Director de 1991, aparece como parte de una de las siete “grandes operaciones estruc- públicas prestadoras de servicios.
turales”, la N° 1 (La recuperación del frente costero, dentro de la “costa norte recreativa”). Comienza así, luego de 20 años de tomada
Aunque como dijimos, el cambio de destino de esta área ya había sido establecido en el Plan la decisión de reconvertir ese sector, el pro-
Regulador de fines de los años 60. ceso de concreción de la misma.
5
El ENABIEF plantea la voluntad de vender
el predio con sus instalaciones para su urba-
nización y la Municipalidad elabora el ante-
proyecto urbanístico, aprobando en el año
1996 las Ord. N° 6.270 y 6.271, que modifi-
can las disposiciones vigentes respecto de
los distritos y fijan los indicadores urbanís-
ticos, edificios a preservar y demás cuestio-
nes referidas a la transformación del área,
avanzando en la idea de una segunda fase
de desarrollo. Poco tiempo después, en
1999, mediante la Ord. 6.895, se autoriza el
Proyecto Urbanístico para el complejo co-
mercial, se aceptan las Actas de Donación
y se aprueba el Acta-Convenio con el ur-
banizador: Alto Palermo SA (subsidiaria en
ese momento del grupo IRSA, de capitales
argentinos) y Coto CICSA, adquirentes del
predio del Estado Nacional por Licitación
Pública del año 1997.
Esta figura de concertación había sido ins-
taurada, en el año 1997, con la modificación
de la sección del Código Urbano referida a
regular las urbanizaciones y subdivisiones
de la tierra en el municipio, (Ord. N° 6.492),
que obliga a los urbanizadores de parcelas
de cierta dimensión (que varía según la Zona,
y siempre tratándose de suelo clasificado
como “urbanizable”; en este caso se trata
de Zona I Área Interior) a firmar Convenios
Urbanísticos para definir sus obligaciones:
los trazados y áreas a donar a la Municipalidad en
concepto de espacio verde y de equipamiento
(10% + 5%, mínimos, respectivamente), las
condiciones generales de la operatoria y las
condiciones particulares, entre las que se
encuentran los niveles de exigencia para la
provisión de infraestructura que debe cons-
truir. Al mismo tiempo, se pactan las obras
que la Municipalidad acuerda construir a
su cargo; en este caso, se encargan de las
“obras de carácter general” -el acondicio-
namiento del parque y de la prolongación
de un par de avenidas y algunos ensanches
de calles-, ya que toda la infraestructura del
predio y de nexo, así como la donación de
las tierras destinadas a parque y el sistema
vial básico y complementario, quedaban a
cargo del urbanizador.
Esto fue bastante discutido, luego, ya que
hubo algunos cambios posteriores decidi-
dos por el Departamento Ejecutivo Munici-
pal, sin notificar al Concejo Municipal, que
disminuía una obligación del urbanizador en
pos de favorecer al funcionamiento del cen-
tro comercial, en detrimento de la movilidad
de la ciudad. Además, se podría haber exigi-
do más al urbanizador liberando a la Muni-
cipalidad de algunas obligaciones, ya que al
mismo tiempo que mejoraban el funciona-
miento de la estructura urbana de la ciudad,
indudablemente mejoraban el sitio de la in-
versión privada. Por otra parte, las tierras do-
nadas podrían haber sido transferidas gra-
tuitamente a la Municipalidad por el Estado
Nacional en el marco de la Ley Nacional (Ley
N° 24.146, del año 1992, de transferencia de
bienes del Estado a título gratuito a favor de
provincias, municipios y comunas de bienes
6
inmuebles innecesarios para el cumplimien-
to de sus fines o gestión), pero para ello el
propietario original del suelo, el Estado Na-
cional, debería haber hecho una mensura y
subdivisión y otra serie de actuaciones, que
podrían haber “lentificado” el proceso.
Sin embargo, habría que atender al hecho de
que esta era la primera experiencia de esta
escala y complejidad que el gobierno local
afrontaba. Y lo hacía en un contexto privati-
zador, en el que el Estado nacional se retira-
ba de algunas competencias tradicionales y
se desprendía de bienes impensables poco
tiempo atrás, en el que los municipios debían
asumir responsabilidades inusuales, para los
que no tenía entrenamiento suficiente.
CARACTERIZACIÓN DE LA SEGUNDA FASE DE DESARROLLO
Este sector urbano comprende siete ámbitos de actuación, en los que se definen diferentes
políticas, destinos y tipos de intervención urbanística:
Fuente: Municipalidad de Rosario
La segunda fase del proyecto también se
enmarca en las estrategias previstas por el
plan urbano de la ciudad: en el Plan Director
2001, forma parte de una de las cuatro ope-
raciones estructurales (Sistema ciudad-río).
Este instrumento de planificación se com-
plementaba con otros instrumentos, como
el Plan Estratégico Rosario (1998), que apun-
taba en el mismo sentido.
7
En la realidad, mientras la Primera Fase se
completa, el área de Puerto Norte presen-
ta una situación diferenciada en su interior:
las áreas ferroviarias y las industrias están
paralizadas y en franco deterioro, mientras
las cerealeras en manos privadas se encuen-
tran en pleno funcionamiento (Rosario es la
salida obligada de toda la producción soje-
ra del país). Sin embargo, a pesar que dos
en los 90 habían sido vendidas por el Es-
tado en subasta pública, otras tenían des-
de 1996 vencidas los permisos y cesiones,
otorgados en los 80 en forma oscura, por
haberse acordado luego de la disposición
del viejo Plan Regulador que establecía el
traslado de esas actividades al área sur del
Puerto de Rosario. A eso se suma que el go-
bierno municipal socialista, no había sabido
aprovechar la oportunidad, al no ejercer la
presión necesaria para hacer cumplir con la
normativa urbana vigente, desoyendo inclu-
so, la fuerte movilización de un grupo de ve-
cinos que exigían el desmantelamiento de
esta actividad nociva para el medioambien-
te. Cuando finalmente se toma la decisión
política de hacerlo, varias de esas cerealeras
continúan sus actividades por vía judicial
unos años más.
Si bien en 1991 se había realizado un Semi-
nario Internacional de proyectos para Puer-
to Norte, de corte académico, es en 2004,
cuando la Municipalidad convoca el Concur-
so Nacional de Anteproyectos e Ideas para
el sector de Puerto Norte de la 2° Fase de
Desarrollo del Scalabrini Ortiz, que es gana-
do por un arquitecto rosarino, y sienta las
bases para las actuaciones posteriores.
Es así como recogiendo las ideas de este
concurso, se aprueban en el año 2005 tres
ordenanzas fundamentales, con sus respec-
tivos Convenios Urbanísticos: la Ordenanza
Básica o Plan Especial de la Segunda Fase
de Desarrollo del Scalabrini Ortiz (Ord. N°
7.892), la Ordenanza Complementaria o Plan
de Detalle para la primera de las Unidades
de Gestión, la N° 5 correspondiente al pre-
dio de la ex Unidad III (Ord. N° 7.893) y la
Ordenanza del Plan Especial de la Av. Tres
Vías (Ord. N° 7.956). Con ellas se aprueban
los primeros planes urbanos de escala inter-
media: los dos primeros Planes Especiales y
el primer Plan de Detalle, ya que así se de-
nominan de ahí en más las subsiguientes or-
denanzas complementarias de las restantes
unidades de gestión. El último documento
de Plan de la ciudad, el PUR 2007-2017, aún
en agenda, incorpora este tipo de instru-
mentos en un cuerpo normativo mayor, in-
tentando darles más formalidad.
En 2006, se aprueba el Plan de Detalle para
la Unidad de Gestión 2.1 SAFAC (Ord. 8.065)
y el de la Manz. 407, ahora en la UG4 (Ord.
8.080). Finalmente, en 2008, se aprueban
los últimos cuatro Planes de Detalle de las
unidades privadas: para la UG 2.2 (Ord. N°
8.237), para la UG 1 y para la UG6 (Ord. N°
8.320), para la UG 4.1 (Ord. N° 8.297) y para
la UG 4.4 (Ord. N° 8.359). Resta la formu-
lación de los Planes de Detalle de las dos
8
unidades del ADIF (ex ENABIEF), es decir,
el organismo que administra los bienes fe-
rroviarios, aunque ya ha habido pedidos de
concejales para la inclusión en ellas de por-
centajes de tierra destinadas a vivienda pú-
blica o subsidiada. Las otras cinco unidades
de gestión siguen en ejecución, aunque la
mayoría ya han sido inauguradas parcial-
mente, así como la mayor parte de las obras
referidas a trazados viales. Fuera de las dos
Unidades de Gestión públicas no iniciadas,
la más retrasada es Metra, la ubicada en el
extremo norte (UG1) y de mayor extensión.
Al igual que describimos en la Primera Fase
de Desarrollo, y como los instrumentos uti-
lizados en la Segunda Fase son los mismos
(el Convenio Urbanístico como figura de
concertación o de promoción y desarrollo, y
los planes de escala intermedia, como figu-
ras de planificación), aunque en este último
caso adoptan nombres nuevos (los Planes
Especiales y Planes de Detalle), los compro-
misos y exigencias no han variado; siguen
siendo los dispuestos por la Ord. de Urba-
nizaciones. Sí han aumentado (por ejemplo,
hay más porcentaje de espacio público que
el exigido normalmente: si vemos las UG 2,
5 y 6, existe un 37% de espacio público, un
7% de trazados viales y un 56% de espacio
privado en planta) y se han ido sofistican-
do algunos mecanismos, como por ejemplo,
donar espacio público fuera del emprendi-
miento en lugares propuestos por la Muni-
cipalidad u optar por su compensación eco-
nómica, destinándolo al Fondo Municipal
de Tierras (Ord. N° 8.054/06 y Decr. Regl.
N° 1.207/07); sin embargo, a pesar de existir
esta posibilidad, la reinversión se ha dado
en el lugar. Por otra parte, debido a que en
esta área de reconversión aparecen tipolo-
gías edilicias y usos diferentes (edificios de
vivienda colectiva, algunos de gran altura)
que posibilitan otro tipo de apropiación del
suelo, los indicadores urbanísticos pasan a
ser la “altura máxima” y la “edificabilidad”,
es decir, una superficie fija de espacio cons-
truible que tienen que ver con la morfología
y dimensiones del edificio.
APROXIMACIÓN AL RECONOCIMIENTO
DE LOS IMPACTOS
En esta experiencia particular, podría afir-
marse que son mayores los impactos positi-
vos que los negativos. Para esta evaluación
tomamos algunos de los aspectos que tan-
to FERRÁN como LUNGO (2004) enume-
ran, por no contar con elementos suficientes
para realizar un desarrollo exhaustivo.
a. Respecto del desarrollo de la ciudad
Es indudable que este GPU ha conseguido
mejorar la articulación entre el norte y el
centro, completando el cinturón de circun-
valación de la ciudad y recualificando el sis-
tema vial ribereño. Ha contribuido también,
a mejorar la accesibilidad pública al río,
completando el circuito peatonal costero y
sumando nuevas áreas recreativas y cultu-
rales. Ha logrado reconvertir estructuras ob-
soletas y pasivos ambientales importantes, ce incompleta, y algunos, como el gobierno
rehabilitando patrimonio histórico y reva- local, la ensalzan, presentándola como ex-
lorizando patrimonio natural. Ha aportado presión del éxito de su gestión, cosa que es
usos alternativos a los de la centralidad tra- cuestionable.
dicional, sin restar en ésta, y preservando,
como plantea CUENYA (2011), los elemen-
tos que históricamente han caracterizado a
todos los centros urbanos del capitalismo,
recreando nuevas condiciones; esto es, ha
logrado una creciente concentración de las
actividades económicas (proponiendo una
polifuncionalidad dinámica) y también una
jerarquización simbólica (si bien presentán-
dose como un enclave global).
Esto ha redundado en mejorar el papel de
la ciudad y su nivel de competitividad, ya
que ha logrado movilizar activos de capital
locales y atraer capitales extra locales para
invertir en desarrollo urbano que no se hu-
biese sucedido de otro modo, seguramente,
y ya que ha sumado una nueva “postal” a
la imagen de la ciudad (la “marca”), aunque
no todos la consideran positiva o les pare- Fuente: Municipalidad de Rosario.
9
b. Respecto del mercado de tierras
No contamos con datos cuantitativos fe-
hacientes y no podemos afirmar que haya
habido un aumento extraordinario en el en-
torno (sí, en el propio GPU), pero sabemos
que esta revalorización de los precios de la
tierra ha generado mayores cambios en el
área central (barrio Pichincha, fundamental-
mente) que en el norte (Refinería), por la
mayor presencia de sustituciones edilicias
en el primero. Claro que esto es traccionado
además, por los cambios normativos formu-
lados para dicho entorno.
c. Respecto de la planificación urbana
El impacto en este sentido ha sido positivo
porque ha contribuido a modificar los meca-
nismos de la gestión pública, gestión que en
Rosario venía experimentando un proceso
de renovación de sus prácticas, con la suce-
sión de planes estratégicos y de planes ur-
banos directores que habían inaugurado la
planificación de escala intermedia y las for-
mas más flexibles y comunicativas de esta
planificación. Y esto se enlaza con cambios
en la forma de gobierno, ya que la Munici-
palidad de Rosario asumió un rol promotor,
más parecido a ciertos modos de compor-
tamiento del sector privado, en cuanto a las
metas de eficiencia y de éxito y a la imple-
mentación de planes-programa.
Sin embargo, algunas de las actuaciones re-
cibieron fuertes críticas, ya que hubo dila-
ciones a principios de los 90, al vencimien-
to de las cesiones otorgadas a empresas
cerealeras instaladas en la zona, y luego, al
momento de definir los compromisos mu-
10
tuos ente urbanizadores y gobierno munici-
pal (donaciones para espacio público, obras
de infraestructura, etc.).
d. Respecto de la estructura social urbana
Es aquí donde se produce uno de los impac-
tos más negativos, ya que no pudo evitarse
el desplazamiento de población de bajos re-
cursos asentados en el área, algunos en for-
ma irregular pero no todos, ni tampoco la eli-
tización en el área de los emprendimientos,
especialmente reconociendo que se inserta
en un contexto de sectores medios bastan-
te homogéneo. De todas formas, no podría
calificarse al modo de relacionarse con su
entorno, como un fenómeno de fragmenta-
ción urbana, y la segmentación social gene-
rada, tampoco sería excesiva por los recau-
dos que el municipio tomó oportunamente.
REFLEXIONES FINALES
Creemos que el caso analizado deja ciertas
enseñanzas para contextos urbanos simila-
res a la ciudad de Rosario, es decir, al de ciu-
dades de escala intermedia, que no es el de
las clásicas ciudades en donde se emplazan
estos grandes proyectos urbanos. Y cuando
decimos esto, estamos haciendo referencia
a un tipo de ciudades que no son receptoras
de grandes inversiones de capital extranje-
ro, aunque posean cierta complejidad y pu-
janza económica en su región (PONTONI Y
FERNÁNDEZ; 2014), y un tipo de ciudades
en la que los desarrollos inmobiliarios no te-
nían la escala que han cobrado en los últi-
mos años.
Es a partir de difundir y compartir experien-
cias que estas enseñanzas salen a la luz. Nos
permiten conocer y disponer de un conjun-
to de posibles mecanismos de actuación
pública que pueden implementarse para el
desarrollo de estas grandes intervenciones
urbanísticas y nos advierten tanto de las vir-
tudes como de las deficiencias que presen- cionarios o técnicos que se encuentran obli-
tan para su aplicación. gados a enfrentarse a estos desafíos.
Enseñanzas que constituyen insumos nece- Pero para obtener estas respuestas, debe-
sarios para lograr los objetivos que debiera mos interpelarnos sobre las ciudades que
tener toda gestión de gobierno municipal, realmente deseamos y necesitamos y sobre
los que podrían resumirse replicando los el rol que tanto los grandes capitales econó-
objetivos que se explicitan en la convoca- micos como el Estado pueden jugar en ese
toria de este seminario: tender al diseño y sentido.
la aplicación de políticas y estrategias ur-
bano-ambientales y de planificación física,
que promuevan un mejor aprovechamiento
y una ocupación racional del territorio y los
recursos en general que tienen nuestras ciu-
dades.
Sin embargo, al mismo tiempo que nos en-
seña, el caso sigue planteando algunos in-
terrogantes respecto del valor que este tipo
de grandes proyectos posee para la trans-
formación positiva de nuestros espacios ur-
banos, sin caer en posturas catastróficas o
encendidamente negativas como algunas
de las que circulan, ni en planteos excesiva-
mente optimistas como las de algunos fun-
11
BIBLIOGRAFÍA Y DOCUMENTACIÓN
CUENYA, B. (2011): “Grandes proyectos y sus impactos en la centralidad urbana”. En: Carajillo de la ciudad. Revista digital del Programa en Gestión de la Ciudad. UOC y Café de las Ciudades.
Año 3 – Octubre 2011. http://cafedelasciudades.com.ar/carajillo/10_art1.htm
EZQUIAGA, J.M. (1991): “Entre el plan y el proyecto: Las transformaciones del Madrid de los ochenta”. En Madrid pública, Madrid, Revista A&V N° 30 (pp. 4 a 15).
GARAY, A. (2004): “El montaje de grandes intervenciones de urbanismo”. UCA Editors /Lincoln Institute of Land Policy.
LUNGO, M. (2004): “Grandes proyectos urbanos: una visión general”. En: Lungo, Mario (compilador) Grandes proyectos urbanos, UCA editores-Lincoln Institute of Land Policy, El Salvador. 
http://www.lincolninst.edu/pubs/1633_Suelo-y-grandes-proyectos-urbanos--La-experiencia-latinoamericana
MUNICIPALIDAD DE ROSARIO:
(1999) “Distrito Norte. Situación actual y potencialidades”. Cuaderno 3, Primera Serie Rosario, parte por parte. Programa de Descentralización y Modernización, Secretaría General.
(2011) “Las operaciones estructurales” y “Las grandes transformaciones”. Cap.4 Parte II y Cap. 3 Parte III. Plan Urbano Rosario 2007-2017. Borsellino Impresos.
(2014) Página oficial - http://www.rosario.gov.ar
PONTONI, S; y FERNÁNDEZ, M.L.: (2014): “Las grandes intervenciones urbanas en Rosario desde los ’90. Caracterización e instrumentos de intervención”. En Karol, J.; et Alt. (Comp.), Conducir
las transformaciones urbanas. Un debate sobre direcciones, orientaciones, estrategias y políticas que modelan la ciudad futura. 1ª edición. UNLP. La Plata - http://www.upe11.org/libro_digital
PONTONI, S. (2014): “Análisis de un Gran Proyecto Urbano: el Parque Habitacional Scalabrini Ortiz Fases 1 y 2, Rosario”. Artículo preparado para el Curso sobre Grandes Proyectos Urbanos
del Lincoln Institute of Land Policy EAD Online.

12
INTRODUCCIÓN
La transformación reciente de la ribera cen-
tral rosarina, particularmente del sector
conocido por el nombre Scalabrini Ortíz –
Puerto Norte, estuvo siempre asociada a la
renovación del área central y al desarrollo
de “nuevas centralidades” en particulares si-
tios de la ciudad identificados y caracteriza-
dos como “áreas de oportunidad”. Esto está
asociado con una particular lectura del área
central donde se percibe un declive y un de-
terioro que podría revertirse a partir de deri-
var parte de las actividades que tienen lugar
en el centro tradicional a esos otros secto-
res particulares de la ciudad.
Los centros tradicionales de las ciudades al-
canzan una extensión y un nivel de ocupa-
ción que, en determinado momento, ya de-
jan de ser atractivos para localizar nuevas
actividades, en particular las del terciario.
Rusk afirma que las viejas centralidades no
son lo suficientemente elásticas como para
albergar intervenciones de gran escala. La
Políticas e Instrumentos
de ordenamiento y gestión urbana en la transformación de la ribera rosarina
Oscar BRAGOS
congestión en las áreas centrales impulsa a
una búsqueda de nuevos lugares donde las
actividades del terciario, entre otras, puedan
desarrollarse más adecuadamente. (Rusk,
1995) Así van apareciendo las denominadas
“nuevas centralidades”, a partir de promover
el desarrollo de centros direccionales por
fuera de la ciudad o a partir de reconvertir
las áreas degradadas y obsoletas de la ciu-
dad en nuevos sitios polifuncionales, conju-
gando en ellos distintas actividades: comer-
cios, servicios, vivienda y parques urbanos.
Rosario no tiene un desarrollo del terciario
muy significativo, tampoco su área central
presenta signos alarmantes de congestión
(salvo la más reciente del tránsito), pero sí,
a partir de mediados de los noventa, viene
llevando adelante un proceso de reconver-
13
sión de antiguas áreas ferroviarias y portua-
rias a lo largo de la ribera central sobre el
Paraná que van dando lugar a un sitio que
se presenta como una “nueva centralidad”,
si bien no tiene el mismo carácter de lo que
por nueva centralidad se entendió en su mo-
mento de acuerdo con la experiencia barce-
lonesa de los años ochenta y noventa. En
efecto, la estrategia de áreas de nueva cen-
tralidad llevada adelante a partir de la Bar-
celona olímpica, consistió en identificar “es-
pacios vacíos o mínimamente constituidos
situados de forma estratégica, que ofrecen
en muchas ocasiones un singular potencial
de aprovechamiento y un notable valor de
posición… Estas áreas de nueva promoción
terciaria buscan producir unos efectos indu-
cidos que refuercen el carácter de centra-
lidad del sector. La posición periférica que
les caracteriza ha de justificar una actuación
cualificadora, ampliando los valores de ur-
banidad de aquellos sectores normalmente
subequipados”. (Ajuntament de Barcelona,
1987)
De esta manera, estos nuevos sitios son en-
tendidos como necesarios con diversos pro-
pósitos: para conservar los centros antiguos;
para desarrollar nuevas funciones; para es-
tructurar y equilibrar la ciudad central de
una región metropolitana. La pregunta en-
tonces es ¿dónde resulta necesario y más
adecuado colocarlos?: “allí donde la ciudad
se encuentra con su periferia y aprovechan-
do zonas obsoletas o que la evolución urba-
na necesita reapropiarse (áreas industriales
desactivadas, terrenos militares, antiguas
estaciones o puertos, etc.). Hay que apos-
tar por su accesibilidad, por su multifuncio-
nalidad y por su monumentalidad. Y por su
retorno a la competencia local.” (Borja, J;
Muxí, Z., 2002)
En Rosario, un nuevo parque urbano, un cen-
tro comercial y un reciente mall, oficinas y,
fundamentalmente, un elevado número de
nuevas unidades habitacionales que apare-
cen en su amplia mayoría organizadas como
enclaves residenciales (de acuerdo con la
modalidad condominio cerrado), van dando
forma a esta “nueva centralidad” que emer-
ge a tan sólo tres kilómetros del microcen-
tro de la ciudad, en el sitio conocido con el
nombre de Puerto Norte.
La reconversión de las áreas ferroviarias y
portuarias desafectadas de su uso origi-
nal en nuevos núcleos urbanos de la ciu-
dad toma un fuerte impulso a partir de las
propuestas de reordenamiento ferroviario y
portuario que formula la “Comisión coordi-
nadora urbanística, ferroviaria, vial y portua-
ria para la ciudad de Rosario”, integrada por
técnicos del gobierno nacional y municipal.
Propuestas que conforman la base que ins-
pira la realización del Plan Regulador Rosa-
rio de 1967. En este plan, aparece indicado el
destino que se piensa para estas áreas des-
afectadas de usos ferroviarios y portuarios,
disponiéndose en el código urbano que se
presenta a continuación del plan, su clasifi-
cación urbanística como “áreas de reserva”
hasta tanto se haga efectiva la posibilidad
de transformación de esos sitios especiales
dentro de la estructura urbana de Rosario.1
Este artículo trata, precisamente, de las ideas
que, desde distintos planes elaborados para
la ciudad, partiendo del Plan Regulador Ro-
sario de 1967 hasta el presente, se fueron
alentando respecto del destino del suelo
ocupado por instalaciones portuarias y fe-
rroviarias y respecto de la formación de las
denominadas áreas de “nueva centralidad”
en la ciudad de Rosario. Y de cómo, esas
ideas, terminaron dando lugar a una nueva
tarjeta postal de la ciudad: Puerto Norte.
1 El Plan Regulador Rosario fue aprobado por Decreto Munici-
pal Nº 34.318 del 19 de junio de 1967 y por Decreto Provincial
Nº04188 de 1968.
14
LA CIUDAD Y EL RÍO EN LOS PLANES UR-
BANOS PARA ROSARIO
El borde de la ciudad con el río fue siempre una
preocupación de todos los planes urbanos que
se realizaron. Particularmente se destaca el Plan
Regulador Rosario de 1935 donde una serie de
parques y áreas verdes aparecen sobre las ba-
rrancas reemplazando los tendidos ferroviarios
que entonces llegaban hasta la zona portuaria.
Una propuesta acorde con una demanda de la
época: eliminar de la zona central todas las ins-
talaciones portuarias y ferroviarias y convertir el
borde de la ciudad con el río en un gran espacio
verde de acceso público.
En este artículo nos concentraremos particular-
mente en aquellos planes –y otros instrumen-
tos de ordenamiento urbanístico– que, a partir
de sus disposiciones, sentaron las bases para la
transformación de lo que en un momento se lla-
mó “área de atravesamiento norte” en una serie
de emprendimientos inmobiliarios tal como se
viene registrando hasta el presente.
Los nuevos centros urbanos del Plan Regu-
lador Rosario
El Plan Regulador Rosario de 1967 contem-
plaba la transformación de las áreas ferro-
viarias y portuarias centrales de la ciudad
que iban a ser liberadas de esos usos una
vez que hubiera sido ejecutada la propues-
ta de reorganización del sistema ferroviario
y el traslado definitivo de las instalaciones
portuarias al sur de la ciudad. En su lugar,
nuevos “centros urbanos” aparecerían y
que, junto con otros “centros urbanos” pro-
puestos, tendrían el propósito de contribuir
a “renovar y descentralizar la estructura ur-
bana” de la ciudad. Estos centros urbanos
fueron presentados según las actividades
que en ellos se preveía localizar, siguiendo
con la tradición funcionalista de los planes
urbanos de la época (los así llamados “pla-
nes reguladores”).2
2 Los centros urbanos aparecen indicados en el Capítulo 6º del
plan del ‘67, donde “se dejan consignadas las funciones y las
áreas de localización de cada uno de dichos centros.”
Propuestas que formaban parte de un pro-
yecto integral y de carácter estructural para
Rosario que contemplaba definiciones acer-
ca del futuro reordenamiento de los “siste-
mas” que organizan a la ciudad: el sistema
vial, el ferroviario y portuario y, también, el
completamiento de la dotación infraestruc-
tural de la ciudad.
De acuerdo con el impacto que provocan en
la ciudad, dos grandes grupos pueden dis-
tinguirse entre estos centros urbanos pro-
puestos; uno que podemos llamar de primer
orden, de gran impacto en la estructura ur-
bana de la ciudad, y otro que denominare-
mos de segundo orden, de carácter más lo-
cal o barrial y, por lo tanto, de impacto más
limitado.
Los “centros urbanos” que se ubican en
el primer grupo corresponden a los gran-
des componentes de la estructura urbana
y comprenden tierras del estado nacional
pertenecientes a la entonces Administra-
ción General de Puertos (AGP) y a la empre-
sa Ferrocarriles Argentinos, excepto el sitio Los “centros urbanos” del segundo grupo se refieren específicamente a áreas residenciales y
previsto para el centro cívico, que se desa- comprenden tierras del dominio público y del dominio privado.4
rrollará sobre parcelas del dominio privado.3
Estos proyectos recuperan ideas propias de
los primeros planes reguladores que se hi-
cieron para distintas ciudades del país (el
centro cívico), proyectos de planes anterio-
res para Rosario (estación terminal única de
pasajeros, ciudad universitaria, ambas del
“Plan Montes” de 1952) y, también, propo-
nen el desarrollo de nuevas áreas residen-
ciales.
3 Estos centros urbanos de “primer orden” son el Centro Cívico
(a desarrollarse a lo largo de Avenida Pellegrini, particularmente
en su tramo frente al Parque Independencia; proyecto ya aban-
donado), el Centro Universitario (a ubicar en tierras desafectadas
del uso ferroviario al sur del área central donde actualmente se
encuentra el Centro Universitario Rosario), el Centro de Trans-
porte Terrestre (estación única ferroviaria y estación terminal de
ómnibus sobre el nuevo eje ferroviario propuesto; proyecto ya
abandonado), el Centro Bernardino Rivadavia y Centro Tres Vías
(en tierras a desafectar del uso ferroviario y portuario en el extre-
mo norte de la costa central), el Centro Villa Manuelita (en gran
parte sobre tierras ferroviarias desafectadas de su uso original,
ocupadas entonces y aún hoy por asentamientos irregulares), en 4 Dentro de esta clasificación se encuentran, entre otros, el Centro Mariano Moreno, el Centro Ayacucho, el Centro de Habitación Gran-
el cercano sur de la ciudad. doli, el Centro de Habitación Oroño, el Centro Deliot, entendidos estos tres últimos como “unidades vecinales”.
15
El “área de nueva centralidad” que nos pre-
ocupa corresponde a dos centros urbanos
de primer orden, el Centro Bernardino Ri-
vadavia y el Centro Tres Vías, previéndose
para ellos el desarrollo de un proyecto de
carácter multifuncional donde el espacio pú-
blico (el espacio verde) será uno de los pro-
tagonistas dominantes. El Centro Bernardi-
no Rivadavia es entonces presentado como
un “Centro de Renovación Urbana en el que
se aplican normas de reparcelamiento, uso
del suelo y densificación tendientes a revi-
talizar y racionalizar las funciones del área
de acuerdo al uso siguiente: espacio verde
con viviendas colectivas, centro de abaste-
cimiento minorista, y actividades educacio-
nales, culturales y de esparcimiento”. Para el
Centro Tres Vías tan sólo se indica que es de
“similares características al anterior”.
El Código Urbano, que se elabora práctica-
mente en forma paralela al plan regulador (y
que forma parte de este) identifica “distritos
reserva” dentro de la clasificación urbanísti-
ca del territorio que establece y a los cuales
define como “distritos transitorios destina-
dos a la futura reconstrucción urbana”.5 Den-
tro de esta categoría se encuentran estos si-
tios en cuestión; sentándose de esta manera
las bases para el futuro desarrollo de estas
tierras, que ya quedaban reservadas para su
reconversión una vez que fueran desafecta-
das de los usos portuarios y ferroviarios que
tenían lugar hasta ese momento.6 Recon-
versión que recién podrá comenzar a tomar
cuerpo a mediados de la década de los no-
venta, particularmente luego de la sanción
de la Ley Nacional Nº 24.146 de 1992 por la
cual el Poder Ejecutivo Nacional dispone la
transferencia a título gratuito u oneroso a
favor de provincias, municipios y comunas,
5 El Código Urbano, a los efectos de la clasificación urbanística
del suelo, identifica distritos regulares (aquellos que cuentan con
los elementos principales de las infraestructuras o aquellos que
por sus características morfológicas no requieren una total do-
tación de los servicios) y distritos transitorios (aquellos que por
no contar con todos los servicios básicos o que, por requerir una
intervención tendiente a la “reconstrucción urbana”, se les adju-
dica transitoriamente condiciones estipuladas en el código).
6 Se trata del Distrito K2-1/R5-2 Instalaciones del Patio Parada y
Talleres del F.C.G.B.M. y del Distrito L33-1/R5-2 Puerto Norte.
16
de los bienes inmuebles innecesarios para
el cumplimiento de sus fines o gestión de la
administración pública nacional, sus empre-
sas o entes descentralizados.
Las áreas de oportunidad del Plan Director
del ’91 (o la oportunidad que no fue)
El Plan del ’91 abandona la concepción fun-
cionalista con la cual se pensaba la interven-
ción urbana y, particularmente, la formula-
ción de los instrumentos de ordenamiento.
Inaugura un nuevo modo de ver la ciudad;
de entender las posibilidades y los alcances
de la intervención urbana. Esta visión pro-
yectual de la actuación urbanística también
tiene su correlato en el medio académico
local, institucionalizándose así nuevos cri-
terios y procedimientos en la definición de
una propuesta para la transformación urba-
na, en particular la de Rosario. No obstante
este avance conceptual en la lectura de la
ciudad, el plan del ’91 deja de lado algunas
propuestas que el plan del ’67 había logrado
consagrar definitivamente en la normativa
urbanística de la ciudad.7
En la definición de su propuesta para la
transformación de la ciudad, el plan se basa,
entre otras cuestiones, en la detección de
“áreas de oportunidad”, entendidas como
aquellos sectores del territorio a los que se
les asigna un “valor estratégico en la recuali-
ficación de la ciudad o de sus partes”.8 Estas
áreas de oportunidad, según sus condicio-
nes de localización, dimensión y materializa-
ción, serán “estructurantes”, “intermedias”
o “sectoriales y locales”.9 De acuerdo con
esto, el área de Puerto Norte y su entorno,
7 El llamado “Plan Director” del ’91 corresponde al documento
“Actualización del Plan Regulador y bases documentales para
la revisión del Código Urbano”, tarea que el Concejo Munici-
pal encarga al Departamento Ejecutivo mediante el Decreto Nº
2.956/90.
8 La propuesta de transformación para Rosario que sostiene el
plan, se sustenta en cinco ejes centrales: 1- la valorización otor-
gada a las componentes estructurales (particularmente en su re-
lación con la accesibilidad), 2- la selección de áreas de oportuni-
dad, 3- las condiciones que presenta la ciudad construida, 4- la
decisión de contener la expansión de las áreas urbanizadas y 5-
los contenidos de las políticas sectoriales.
9 Las áreas de carácter estructurante tienen una fuerte impronta
territorial y están vinculadas al sostenimiento y desarrollo de la
base productiva de la ciudad; las de carácter intermedio están re-
lacionadas con las condiciones de accesibilidad y atravesamien-
to; las áreas de carácter sectorial y local son componentes sig-
nificativas en cada parte o sector que se reconoce en la ciudad.
es entendida como un área de valor “estruc-
turante” y, por tal condición, se integra a las
componentes de la ciudad sobre las cuales
descansa la transformación estructural de
Rosario. Transformación consistente en la
articulación de siete grandes “operaciones
estructurales”: recuperación del frente cos-
tero, reconversión portuaria, sutura interior,
redistribución de la centralidad, consolida-
ción de la ciudad existente, construcción de
un nuevo frente territorial y protección del
verde y las áreas naturales.
Para los sectores Bernardino Rivadavia y
Tres Vías, considerados como centros urba-
nos por el predecesor Plan Regulador Rosa-
rio (y como áreas de reserva por el Código
Urbano), el plan del ’91 es un contundente
paso atrás en relación con el avance que sig-
nificó la propuesta de reconversión del plan
regulador del ’67. En efecto, el plan del ’91
considera a todo este sector como un área
de renovación, pero siempre vinculada a la
actividad portuaria y ferroviaria (hasta ese
momento, fundamentalmente dedicada al almacenamiento de granos). Estos sectores dedi- De esta manera, las áreas de Bernardino Ri-
cados a la exportación cerealera se reconvertirían en puerto de cargas generales y todo el vadavia (que incluye Puerto Norte) y Tres
trazado vial de atravesamiento propuesto va a estar en función de esta nueva actividad que Vías pierden su carácter de futuros “centros
se formula para el sector norte de la ribera central rosarina. urbanos” previstos por el plan del ’67 en re-
Plan Director (revisión del código urbano) 1991 – Centralidades
visión y continúan vinculados a la actividad
ferro-portuaria. En la operación de recon-
versión portuaria denominada “zona de re-
conversión norte”, el nuevo plan involucra
a las áreas ferroviarias de Puerto Balanza,
Patio Parada y Embarcaderos, a los predios
de la entonces Junta Nacional de Granos
y a otros predios del dominio privado con
instalaciones productivas. Esta operación
consiste en el desarrollo de un proyecto de
un “área integrada de parque a programar
y puerto limpio, de carga general, con área
para el manipuleo y playa de containers”, y
cuya habilitación sería progresiva en el tiem-
po de acuerdo con las inversiones posibles,
las políticas de los organismos públicos y las
iniciativas de operadores privados. O sea,
una transformación que contaba con bases
muy débiles como para pensar en su efecti-
17
va materialización. La gran crisis económica
por la cual había atravesado el país en los
dos años anteriores no daba lugar tampoco
para salir de un estrecho “marco posibilista”
al momento de formular una propuesta de
cambio.
Si bien el plan contempla la “redistribución
de la centralidad” como una de sus opera-
ciones estructurales, dentro de la cual po-
drían haber quedado incluidos algunos de
los “centros urbanos” propuestos por el plan
del ’67, esta operación no resulta muy clara
en cuanto a sus alcances. La redistribución
de la centralidad se refiere solamente a los
centros comerciales barriales tradicionales y
las acciones propuestas dentro de esta gran
operación se concentran exclusivamente en
proyectos sobre el sistema vial. Será el próxi-
mo plan quien recupere el valor que se les
había otorgado a estos sectores del frente
ribereño sobre el Paraná un cuarto de siglo
atrás.
El Plan Director de Rosario del 2001 y la
vuelta a los orígenes
El plan del 2001 retoma la recuperación /
renovación de las áreas ferroviarias y por-
tuarias sobre el extremo norte de la costa
central de la ciudad como uno de sus te-
mas clave, en tanto son sitios que ofrecen
posibilidades de disponer de suelo apropia-
do para el desarrollo de un área de nueva
centralidad. Valoración de estos sitios que
mantiene una estrecha relación con la inter-
pretación respecto del área central de Ro-
sario: se alerta particularmente acerca del
estado de situación del centro tradicional
al denunciarse un proceso de degradación
por el cual estarían atravesando no sólo el
centro tradicional de la ciudad, sino también
sus centros barriales. Degradación atribuida
a situaciones de “competencia urbana y a
cambios en los “hábitos y comportamien-
to de la población”. Debemos recordar que,
para ese entonces ya se había anunciado la
puesta en marcha de dos emprendimientos
18
de centros comerciales (los primeros shop-
ping centres de Rosario, finalmente inaugu-
rados en 2004) que entonces eran percibi-
dos como una seria amenaza para el futuro
desarrollo del centro comercial tradicional
de la ciudad.
Esta particular situación por la cual se inter-
preta que está atravesando el área central
demanda una respuesta que, para el plan,
no es nada menos que la “refundación de
la estructura de la ciudad que cuestiona la
centralidad tradicional”. Esto significa defi-
nir una serie de iniciativas que se propongan
una “recomposición equilibrada de la estruc-
tura de la ciudad para prever el fenómeno”.
En otros términos, pensar en qué otros sitios
de la ciudad podrían tener acogida activida-
des propias del área central y, de esa manera,
organizar progresivamente el desarrollo de
las denominadas “áreas de nueva centrali-
dad”. Para ello, se trabajará particularmente
con las denominadas “áreas de oportunidad
urbana y reconversión funcional”.
La “nueva dimensión de la centralidad” es una de las cinco políticas del plan para promover la En la ampliación de la centralidad (o amplia-
renovación de la ciudad.10 Esta política se despliega en tres acciones: la ampliación de la cen- ción del área central, tal como se la denomi-
tralidad, el programa de descentralización y modernización municipal (los distritos creados na indistintamente si bien no tienen el mis-
a partir de la puesta en marcha de este programa en 1995) y las nuevas centralidades locales mo sentido) se encuentran las propuestas
(los centros de distrito existentes y por construir). para el sector norte de la ribera central que
Plan Director 2001 – Áreas de nueva centralidad y áreas de nuevos desarrollos queda comprendido en tres “áreas de nueva
centralidad” –el Centro de Renovación Urba-
na Scalabrini Ortíz, Puerto Norte y la Unidad
IV– que, junto con la ciudad universitaria al
sur del área central, configuran los sitios de
la extensión del centro tradicional.11 Por su
lado, el Centro de Renovación Urbana Sca-
labrini Ortíz es considerado como una de las
dos nuevas áreas direccionales de desarro-
llo metropolitano, junto con el Aeropuerto
Internacional de Rosario, promoviéndose
mejoras en la conectividad vial entre ambos
11 Al momento de redacción del plan ya se había aprobado, en
1996, la Ordenanza Nº 6.271 que sienta las bases de la transfor-
mación del sector antes denominado Bernardino Rivadavia. De
esta manera, se dispone la primera fase del desarrollo del Centro
de Renovación Urbana Scalabrini Ortíz consistente en un “pro-
yecto de urbanización de la vialidad primaria estructural, de los
servicios y equipamientos urbanos concentrados y de los ámbi-
tos públicos a crear, que sobre las áreas inicialmente disponibles
permita originar condiciones de nuevas centralidades urbanas
10 Las otras cuatro son: promoción de la vivienda, recuperación de los espacios públicos, preservación del medio ambiente y tránsito, capaces de equipar y caracterizar en sus valores urbanos las su-
transporte y sistema vial. cesivas fases de desarrollo” de este centro de renovación urbana.
19
centros direccionales. Esta es la propuesta
básica que forma parte del “proyecto es-
tructural” el sistema ciudad – aeropuerto.12
La propuesta para la transformación (recon-
versión) del sector antes Bernardino Riva-
davia, luego Scalabrini Ortíz, se encuentra
en el “Plan Especial para el Área Central”
que forma parte del Plan Director de Rosa-
rio. Es una de las cuatro operaciones que se
enuncian como “formas alternativas de la
centralidad” y que tienen lugar en “áreas de
oportunidad” donde será posible desarro-
llar “programas urbanos de modernización
acordes con los objetivos globales y eco-
nómicos del conjunto “. En estas “áreas de
oportunidad” será factible ubicar activida-
des que ya no encuentran un lugar apropia-
12 El desarrollo de cuatro “proyectos estructurales” constituye la
base de la propuesta del Nuevo Plan Director, “en tanto asumen
no sólo las previsiones y el diseño de las modificaciones físicas
y funcionales de la ciudad, sino que identifican el conjunto de
expectativas que tiene la sociedad sobre el fortalecimiento de
Rosario y su región en su rol productivo, de servicios y comuni-
caciones a escala ampliada.” Además del proyecto sistema ciu-
dad – aeropuerto, los otros tres proyectos estructurales retoman
algunas de las grandes operaciones ya propuestas por el plan del
’91: el sistema ciudad – rio, el nuevo eje metropolitano y el nuevo
frente territorial.
do en el área central tradicional y en el mi-
crocentro y, además, “evolucionar hacia una
imagen de ciudad renovada en una pers-
pectiva de reequilibrio”. Pretensiones pro-
pias de las “áreas de nueva centralidad” que
se depositan en la transformación de cuatro
sectores urbanos que se encuentran en los
bordes del área central: el sector de Puerto
Norte, la Ciudad Universitaria, el Centro de
Transportes y el Puerto Central (que corres-
ponde a todo el frente ribereño que bordea
al área central, comprendido entre el Puerto
Rosario y el sitio de Puerto Norte).
Los objetivos de la transformación para el
Centro de Renovación Urbana Scalabrini Or-
tíz – Puerto Norte dan cuenta de lo que en
gran parte efectivamente no ocurrió: “cons-
tituir una alternativa de modernización del
centro tradicional, incorporando nuevas ac-
tividades centrales que van a ser necesarias
en un futuro inmediato” (¿?) y ofrecer un lu-
gar para los “nuevos temas” (¿?).
Para el “Nuevo Parque Habitacional Scala-
brini Ortíz”, el proyecto que se anima con-
templa lo ya indicado en la Ordenanza Nº
6.271/96: nuevas formas de la residencia
(edificios exentos en grandes parcelas), nue-
vos espacios para el terciario, nuevos espa-
cios públicos y equipamientos y los nuevos
trazados viales.
Para el “Área Puerto Norte” se vuelve a las
ideas del plan del ’67, proponiéndose la re-
conversión de toda el área una vez libera-
da de los usos que entonces tenía lugar en
ese sector y la definición de un “plan inte-
gral” que contemplaría, entre las premisas
más importantes que se enuncian, el modo
de ocupar el borde la ciudad sobre el río: un
paseo costanero alto, de 60 m de ancho, y
el acceso público a la costa baja.
De esta manera, el plan del 2001, y las accio-
nes hasta entonces emprendidas, reubican
al sector de Puerto Norte como uno de los
sitios donde mayor expectativa se deposi-
ta en sus posibilidades de transformación,
tanto a nivel de la estructura urbana, como
20
de conformación de un nuevo sector urbano
que contribuya a ofrecer otra imagen de la
ciudad, en un momento de deterioro social
generalizado debido a la gran crisis econó-
mica y política por la cual una vez más esta-
ba atravesando el país.
El Plan Urbano Rosario 2007 – 2017 y la
“nueva centralidad” de Puerto Norte en
marcha
El último plan para Rosario, el documento
de 2011 que contiene además una reseña la
actuación municipal en materia de ordena-
miento urbanístico durante el período 2003
- 2010, incorpora una nueva operación es-
tructural como sostén del proyecto trans-
formador de la ciudad: las centralidades
urbanas. El plan retoma de esta manera un
tema considerado por los planes anteriores
y lo eleva a la categoría de proyecto estruc-
tural. De todas maneras, las cuestiones que
aborda son exactamente las mismas que se
tienen en cuenta en los otros planes, parti-
cularmente en el Plan Director del 2001. Tal
como en ese plan, se entiende que el de-
sarrollo de la estructura urbana de Rosario
pone en cuestionamiento la centralidad tra-
dicional y se manifiesta preocupación por
una recomposición equilibrada de la estruc-
tura urbana.13
Al momento de redacción del plan, en su pri-
mera versión elevada al Concejo Municipal
en marzo del 2008, ya se había aprobado la
Ordenanza Nº 7892/05 (Ordenanza Básica
Plan Especial 2ª Fase del Centro de Renova-
ción Urbana Raúl Scalabrini Ortíz – Puerto
Norte) en la cual se dispone la zonificación
del sector en siete unidades de gestión. Por
tal motivo, el plan se remite sólo a señalar
el carácter de esta operación, incluida en
el proyecto del Frente Costero (Costa Cen-
tral): “el completamiento de la operación
de reconversión y nuevo desarrollo urbano
del Centro de Renovación Urbana Scalabrini
Ortiz en Puerto Norte, continuando con el
sistema de parques de la costa central”.
En los emprendimientos inmobiliarios desa-
rrollados hasta el presente –que se inician
de acuerdo con la Ordenanza antes mencio-
13 El sistema de centralidades urbanas, en tanto operación estruc-
tural, comprende distintos sectores que se clasifican de acuerdo
con el alcance y el tipo de actividades que en ellos tienen lugar:
los centros metropolitanos, las extensiones del área central, los
corredores comerciales y centros barriales y los centros munici-
pales de distrito (CMD).
nada y con las posteriores que aprueban los BIBLIOGRAFÍA
planes de detalle de las unidades de ges- AJUNTAMENT DE BARCELONA (1987). Àrees de nova centralitat - New downtowns in Bar-
tión presentados ante el Concejo Municipal– celona. Barcelona, Ajuntament de Barcelona (Àrea de relacions ciutadanes).
atrás quedaron las propuestas del plan del Borja, J; Muxí, Z. (2000): El Espacio público, ciudad y ciudadanía. Barcelona.
2001 de un paseo costanero alto, de 60 m Rusk, D. (1995): Cities without suburbs. Washington DC, Woodrow Wilson Center Press.
de ancho, y el acceso público a la costa baja;
atrás quedaron también las propuestas del
proyecto seleccionado en el concurso reali-
zado para perfilar la ocupación del suelo en
Puerto Norte, tal como se verá en el artícu-
lo siguiente de E. Güizzo. Se da en cambio
inicio a una articulación muy estrecha en-
tre la Secretaría de Planeamiento Municipal
y los grandes desarrolladores inmobiliarios;
articulación que va a definir cómo será el
carácter de la nueva urbanización tanto en
las áreas de renovación urbana como en los
bordes de la ciudad hacia el oeste. Estrecha
articulación cuyos resultados se conocen en
la literatura del urbanismo con el nombre de
capital friendly planning.
21
PRESENTACIÓN
Podemos leer a Puerto Norte como una
particularidad de la ciudad contemporánea
que en los estudios urbanos ha sido definida
como Grandes Proyectos Urbanos (GPU). Se
entiende como Gran Proyecto Urbano a to-
das aquellas intervenciones públicas o pri-
vadas de gran escala, que pueden compren-
der desde un nuevo conjunto residencial y/o
comercial, la transformación del centro his-
tórico o la construcción de una infraestruc-
tura de transporte (Lungo, 2005). Los GPU
constituyen una herramienta de la institu-
cionalidad pública, generalmente articulada
con los intereses privados, que aparece jus-
tificada por la necesidad de incrementar la
competitividad y en muchos casos buscan
crean una idea única sobre la ciudad. Es de-
cir, el «proyecto urbano» pasa a ser el «pro-
yecto de ciudad», articulando los intereses
económicos con la cultura y se sustenta en
muchos casos en el argumento de competir
por el financiamiento internacional exigido
La reconversión urbana
de Puerto Norte
Emiliano GÜIZZO
por la globalización (Arantes, 2001). Puerto Norte - El proceso
El presente artículo pretende mostrar en el El proceso de reconversión urbana de Puer-
proceso de desarrollo y gestión de Puer- to Norte comienza a principios de la década
to Norte qué se construyó efectivamente y de los noventa, tal como comenta en el artí-
de qué manera se llevó adelante, recurrien- culo anterior de O. Bragos. Las políticas del
do para ello al estudio de unos de los de- Plan Director de 1991 consideraban la necesi-
sarrollos inmobiliarios ejecutados en ese dad de reestructuración urbanística de toda
sitio. De esta manera se pone en evidencia la ribera, si bien manteniendo la condición
que el Gran Proyecto Urbano de la ciudad portuaria del sector de Puerto Norte. En ese
de Rosario termina siendo el resultado de entonces, durante la gestión del intenden-
una compleja relación de intereses, distintos te socialista Héctor Caballero (1989-1995),
y muchas veces contrarios, de los diversos la Municipalidad de Rosario adquiere la Uni-
actores intervinientes en su desarrollo. dad IV, con el fin de continuar ganando es-
pacio público a lo largo de la costa central.
Se propone dotar a ese sector de un hotel
internacional, categoría con la cual Rosario
no contaba; acción que no llegó a concre-
tarse ante el fracaso de la licitación para su
22
construcción. La compra de este predio es
el punto de partida del proceso de transfor-
mación dentro del área. Al contar con la pro-
piedad del suelo, la municipalidad comienza
con el desmantelamiento ferroviario dando
lugar a la extensión de la avenida costanera.1
En el año 1995, con el gobierno del inten-
dente Hermes Binner, hay una fuerte deci-
sión política por hacer realidad lo dispuesto
por el plan del ’67; así, la recuperación de la
costa se convierte en una política de esta-
do municipal. Mediante la desafectación del
uso portuario se pone en marcha la recupe-
ración del sector dando comienzo a una pro-
longada disputa judicial, mediante un sinfín
de juicios, con las cerealeras que operaban
dentro del área que resistían su traslado.
Acerca de este momento inicial de trans-
formación de la costa central de Rosario,
en particular en su extremo norte, sintetiza
1 Recordemos que, en plena crisis neoliberal (1992), el Gobierno
Nacional toma la decisión de desprenderse de bienes del Estado,
y se sanciona la “Ley de emergencia económica”, por la cual se
establecen mecanismos para la cesión de tierras y bienes del Es-
tado a municipios y comunas.
Beatriz Cuenya
La primera causa (...) tiene que ver con la
política ejecutada por el Estado Nacional
desde comienzo de la década de los noven-
ta. Esta política está dirigida a la venta y ur-
banización de todos los predios e inmuebles
fiscales que quedaron desafectados por la
concesión de los servicios ferroviarios y por-
tuarios, luego de la privatización. Una se-
gunda razón remite a la política que ejecuta
el gobierno municipal socialista desde me-
diados de la década del noventa en relación
al área. Esta política apunta a desarrollar el
área mediante inversiones privadas, aunque
diseñando y gestionando el proyecto desde
el sector público. Finalmente, deben men-
cionarse las condiciones del mercado inmo-
biliario, entre las cuales se destaca el inte-
rés de desarrolladores locales, nacionales e
internacionales para comprar el suelo a los
propietarios originales, presionando al Mu-
nicipio para que otorgue indicadores urba-
nísticos a los predios parcialmente vacantes
y/o con usos en franco declive: justificando
la rentabilidad de las propuestas a desarro-
llar” (Cuenya, 2012: 84 y 85).
Por su lado, desde el ámbito académico ha-
cia fines de los ’80 comienzan a manifes-
tarse algunas ideas que permiten pensar el
desarrollo para el sector de Puerto Norte.2
En el año 1991 se realiza el “Seminario Inter-
nacional de Proyectos Urbanos para Puerto
Norte”, motivado por la ratificación del go-
bierno municipal de trasladar el puerto al sur
de la ciudad. El seminario instala el debate
sobre el destino de las tierras en cuestión
y pretende generar ideas originales para el
sector. Esta actividad fue llevada adelante
en forma conjunta por la Facultad de Arqui-
tectura Planeamiento y Diseño de la Univer-
sidad Nacional de Rosario y la Municipalidad
de Rosario.
Desde 1991 hasta el año 2004 se produce
un paréntesis de tiempo importante en la
2 Paralelamente a la conformación de la oficina técnica del Plan
Director, desde el CURDIUR, se lleva adelante un estudio sobre
el atravesamiento norte - sur de la ciudad, que comprende toda
esta área desafectada de usos portuarios y ferroviarios.
23
gestión y desarrollo del área de Puerto Nor-
te hasta que el conflicto con las cerealeras
que intentaban permanecer en el sector, se
resuelve judicialmente a favor de la Munici-
palidad. A principio del 2004, ya en la inten-
dencia de Miguel Lifschitz, la Municipalidad
de Rosario junto con el Colegio de Arqui-
tectos de la Provincia de Santa Fe (Distrito
2 Rosario), llama a un Concurso Nacional de
Ideas y Anteproyecto. El anteproyecto ga-
nador correspondió al arquitecto rosarino
Juan Ignacio Munuce y revelaba las aspira-
ciones iniciales del gobierno local respecto
de Puerto Norte.
El proyecto ganador del concurso es el pun-
to de partida para los sucesivos debates
técnico-políticos que se van dando para el
área de intervención, los cuales dieron lugar
al cambio de rumbo de las intenciones que
se imaginaron en un principio, y que habían
sido premiadas por el jurado del concurso.
Estos cambios se van a revelar luego en las
ordenanzas que se promulgan para el pro-
yecto a llevar adelante en el área y, más ade-
lante, con las obras finalmente construidas.
Al respecto, Scarpacci (2014) comenta que:
En esta transición, de las ideas a los hechos,
encontramos algunos cambios que comien-
zan a suceder (se pierde coherencia entre
lo proyectado y lo construido), las presiones
sectoriales finalmente se revelan y pujan ante
el modo de gestión elegido por la municipa-
lidad, enmarcado dentro de la planificación
estratégica y la asociación público-privada.
(Scarpacci, 2014: 111).
El mismo año (2004), de acuerdo con lo su-
gerido por el jurado, el ganador del concur-
so es contratado por la municipalidad, para
seguir desarrollando el anteproyecto pre-
miado. Simultáneamente, la municipalidad
convoca a un operador inmobiliario, desa-
rrollador de un número relevante de proyec-
tos de inversión, con el fin de asesorar a la
municipalidad en el estudio de rentabilidad
de proyectos factibles de realizar en el área.
El avance de los trabajos realizado por el ar-
quitecto Munuce por un lado y del asesor inmobiliario por otro, se convierten en las herra-
mientas base para la definición del carácter y los alcances del proyecto urbano a realizar: la
“Ordenanza Básica Plan Especial 2º Fase del Centro de Renovación Urbana Raúl Scalabrini
Ortiz - Puerto Norte” (Ordenanza Nº 7.892), aprobada en septiembre del año 2005.3
Segunda Fase del CRU Raúl Scalabrini Ortíz - Puerto Norte (Plan Especial – Ordenanza Nº 7892)
3 El Plan Especial que se presenta, es definido en la misma ordenanza como el instrumento técnico utilizado para programar la transfor-
mación física y funcional que se propone para un determinado sector de la ciudad, conjunto de parcelas y los ámbitos públicos (calles,
avenidas, plazas), detallando las particularidades de la configuración propuesta para las áreas del dominio público y privado.
24
La propuesta de transformación para el “Centro de Renovación Urbana Raúl Scalabrini Ortiz”
se estructuró en dos fases, la primera fase (Área Talleres) establecida en 1996 con la Orde-
nanza N° 6.271, comprendió la construcción un centro comercial (Shopping Alto Rosario) y
el espacio verde público (Parque Scalabrini Ortíz), ambos en terrenos en suelo de uso ferro-
viario pertenecientes al ENABIEF, quien vende el predio para su urbanización.4 El proyecto
se ejecuta en etapas, iniciándose las obras hacia fines del año 2000 e inauguradas en el año
2004.
Primera Fase del CRU Raúl Scalabrini Ortíz - Área Talleres (Programa – Ordenanza Nº 6.271)
4 La empresa Ferrocarriles Argentinos fue declarada en “Estado de Liquidación”, por decreto del 7 de julio de 1995, cesando en todas sus
funciones. Con la desaparición de Ferrocarriles Argentinos, la administración y titularidad de la infraestructura ferroviaria nacional quedó
en manos de un nuevo organismo, el Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios (ENABIEF), creado por Decreto del Poder
Ejecutivo Nacional de 1996. Más tarde, en junio de 2000, el ENABIEF se fusionó con la Dirección Nacional de Bienes del Estado. A partir
de esa fecha, comenzó a funcionar el ONABE (Organismo Nacional de Administración de Bienes) con la tarea de administrar y resguardar
los bienes que no tienen afectación directa a las actividades propias del Estado.
La modalidad de gestión de Puerto Norte
El Plan Especial Puerto Norte es presenta-
do por la municipalidad como una política
pública de gestión mixta; política que se en-
tiende responde a la idea de un Estado inno-
vador y promotor del desarrollo, un estado
que propone nuevos procesos en el senti-
do de transformaciones, que supone interés
por la renovación; un estado que involucra
la participación de diferentes actores como
protagonistas del proceso. Esta modalidad
de gestión intenta implementar instancias
de concertación entre el sector público y
privado, permitiendo la articulación de los
distintos intereses, intentando emprender
acciones conjuntas a fin de optimizar pro-
cesos y recursos tanto del sector público
como del privado.
De acuerdo con ello, Puerto Norte es una de
las actuaciones urbanísticas priorizadas por
el PUR (Plan Urbano Rosario 2007-2017). Es
la intervención urbana más importante del
eje “Centralidades Urbanas”, una de las seis
operaciones clave definidas por el Plan a los El punto de partida de la efectiva liberación nicipal para su aprobación. Esta particular
efectos de impulsar la transformación es- del suelo en Puerto Norte es el llamado “Con- organización de la norma responde a la di-
tructural de la ciudad. venio Adicional”, celebrado entre la Munici- versidad de situaciones que se presentan
Este tipo de intervención es abordada por palidad de Rosario y el Organismo Nacio- dentro del sector, como pueden ser: delimi-
el Plan mediante instrumentos normativos nal de Administración de Bienes del Estado tación catastral, afectaciones, condiciones
específicos (Planes Especiales, Planes de (ONABE) a comienzos de año 1996, cuando de la edificación preexistente (ocupación en
Detalles, Áreas de Preservación Histórica), el organismo nacional plantea la voluntad planta, alturas, criterios de preservación edi-
los instrumentos de gestión para la concer- de vender el predio con sus instalaciones licia), posibilidad de subdivisión de la par-
tación (Convenios Urbanísticos) y los ins- y la Municipalidad elabora el anteproyecto cela y también la multiplicidad de actores
trumentos de redistribución de los benefi- urbanístico, aprobado ese mismo año por (públicos y privados) que tienen dominio en
cios del desarrollo urbano (El uso del mayor el Concejo Municipal.6 En este convenio se el suelo.
aprovechamiento urbanístico). anuncia la reconversión y urbanización de La Ordenanza Básica delimita el área de ac-
La renovación del sector, se llevó adelan- las tierras liberadas del uso ferroviario que tuación del Plan Especial, define la estruc-
te mediante el desarrollo de una estrategia suman en total 133 hectáreas. tura general del sector, los trazados viales
que permitió la articulación de instrumen- La modalidad de gestión diseñada y cons- y espacios públicos y un esquema de áreas
tos de orden técnico-proyectual (el proyec- truida se encuentra ligada fuertemente a un de intervención conformado por siete sec-
to urbano) con instrumentos de la gestión cuerpo normativo complejo, integrado por tores, siete Unidades de Gestión o de eje-
urbanística, que tras su aprobación adquie- una Ordenanza Básica y siete Ordenanzas cución. Cada Unidad de Gestión (UG), me-
ren un efecto jurídico: Plan Especial y Plan Complementarias, las cuales se fueron re- diante ordenanza (complementaria) precisa
de Destalle.5 mitiendo en forma sucesiva al Concejo Mu- usos admitidos, condiciones para la edifica-
5 Estos instrumentos forman parte de las normas urbanísticas particula-
res, que establecen indicaciones normativas diferenciales para un deter- 6 El Convenio Adicional se encuentra dentro de las pautas del ción (ocupación en planta, alturas, máximo
minado y acotado ámbito territorial, sobre el que se busca orientar un Convenio Marco de Reconversión Ferro-urbanística firmado en
desarrollo urbanístico especial. Estas normas se encuentran organizadas el mes de febrero de 1996 entre la Municipalidad de Rosario y edificable). También se incorporan en el tex-
en cinco tipos de instrumentos: el Plan de Distrito, el Plan Maestro, el Plan Ferrocarriles Argentinos, tal cual es indicado en la Ordenanza N°
Especial, el Plan de Detalle y el Área de Protección (PUR 2007-2017: 99). 7.853/05. to normativo, las obligaciones que deberá
25
cumplir el urbanizador, las etapas y plazos
de la urbanización. Podemos decir que estas
siete Ordenanza Complementarias respon-
den a la necesidad de modelar, de dar for-
ma a los intereses disímiles entre los actores
involucrados, como así también los tiempos
de desarrollo que cada área requiera.
El Plan Especial Puerto Norte (Ordenanza
Básica), presenta una estructura organiza-
tiva en Unidades de Gestión para las cuales
corresponden siete Planes de Detalle, pre-
sentados en las ordenanzas complementa-
rias.7
7 El Plan de Detalle, tal como lo define la ordenanza, es un ins-
trumento técnico cuya finalidad es precisar los indicadores urba-
nísticos para una manzana, parcela, conjunto de parcelas, calles
especiales o sectores calificados como áreas de reserva.
Esta organización interna consiste en la identificación de:
Unidad de Gestión UG.1, AFA (ex FACA)
Unidad de Gestión UG.2, SAFAC / AGROEXPORT
• Unidad de Gestión UG.3, ADIF (ex ONABE)
• Unidad de Gestión UG.4, PROPIETARIOS INDIVIDUALES (manzana 279 y 407)
• Unidad de Gestión UG.5, INVERSIONES Y MANDATOS S.A.
• Unidad de Gestión UG.6, SERVICIOS PORTUARIOS TERMINAL 3
• Unidad de Gestión UG.7, ADIF (ex ONABE FASE 2 - Patio Cadenas)
Puerto Norte - Unidades de Gestión
26
La propiedad del suelo en Puerto Norte
El dominio del suelo (98 Ha.) en Puerto Nor-
te es en parte público (del Estado Nacional)
y en parte privado. El 65 % (64 hectáreas)
del suelo de propiedad pública, conformado
por predios e instalaciones ferroviarias que
se encuentra a cargo de la Administración
de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF).8 El
35 % (34 hectáreas) restante, del dominio
privado, pertenece a antiguas industrias y
cerealeras, muchas de cuyas instalaciones
fueron demolidas y otras se encuentran en
proceso de reconversión.
El 47 % (46 hectáreas) del total de la superfi-
cie de Puerto Norte se destina a vialidad (10
hectáreas) y espacio público recreativo (36
hectáreas). Este último, también en su ma-
yoría es suelo de propiedad pública: el 83%
(30 hectáreas) son tierras públicas y sólo un
17% (6 hectáreas) es el porcentaje de tierra
que los privados aportan como espacio de
8 La Administración de Infraestructuras Ferroviarias es una So-
ciedad del Estado argentino, encargada de la administración de
la infraestructura ferroviaria del país, que fuera creada por Ley en
el año 2008.
uso público recreativo. Si nos referimos a las Detalle para cada Unidades de Gestión.
Unidades de Gestión (UG) que conforman El Plan de Detalle, debido a su nivel de de-
Puerto Norte, cinco unidades correspon- sarrollo y precisión, permite determinar casi
den a propietarios privados y dos, la tercera con exactitud los valores económicos reales
(UG.3) y la séptima (UG.7) son de propiedad de la intervención, convirtiéndose así en una
pública (ADIF). herramienta esencial a la hora de articular
Las siete UG (excluidas las superficies del y acordar con los diversos desarrolladores
trazado vial y de los espacio público) re- (privados en el caso de Puerto Norte) las
presentan una superficie aproximada de 52 obligaciones a cumplir por cada una de las
hectáreas, lo cual constituye el 53 % de la partes. Esta es la principal razón por la cual
superficie total que conforma Puerto Nor- podemos afirmar que el Municipio se con-
te. Estas 52 hectáreas se distribuyen en dos vierte en desarrollador y gestor de los inver-
• Suelo Propiedad Pública • Suelo Propiedad Privada
Unidades de Gestión de suelo perteneciente sores privados.
al Estado Nacional (que, con 34 hectáreas El Plan de Detalle se complementa necesa-
El Plan de Detalle: el instrumento y su rela- ra los Planes de Detalle de cada una de las
de superficie, representan el 65% del área) y riamente con su Convenio Urbanístico.9 Este
ción con los actores involucrados UG, mientras que el sector privado efectúa
cinco Unidades de Gestión en suelo del do- convenio específico detalla los términos de
Desde su inicio, Puerto Norte se planteó la inversión y ejecuta las obras públicas y
minio privado, el 35% del total. la gestión, es un contrato entre las partes
como un modelo que permite la articulación privadas. La municipalidad presenta a esta
involucradas en el desarrollo del área, es un
público-privado; modelo en el cual la mu- modalidad como un modelo de intervención
documento que tiene carácter de norma ju-
nicipalidad es responsable de la planifica- privada con planificación pública: la muni-
9 Los Convenios Urbanísticos son instrumentos jurídicos que sur-
ción, elaborando los proyectos del espacio cipalidad acuerda con los actores privados gen a partir de la acción concertada entre la Administración y
los administrados, sean personas físicas o jurídicas de Derecho
público y gestionando el desarrollo de las qué y cómo se construye en cada una de las Público o Privado, siendo de utilidad en la ejecución de la plani-
ficación urbanística, a través de acciones de nueva urbanización,
diferentes intervenciones. Para ello, elabo- UG mediante la formulación de un Plan de reconversión, reforma, renovación, rehabilitación y sustitución
urbana.

27
rídica, ya que es aprobado por medio de una
ordenanza por el Concejo Municipal.
Esta modalidad de actuación habilita el po-
der acordar por separado con cada uno de
los desarrolladores o propietarios de las tie-
rras, el proyecto que se lleva adelante en
casa sector (UG). Es un mecanismo que no
responde a un modo único de gestión sino
que se lleva adelante en función de conside-
rar los intereses de los distintos desarrolla-
dores, contemplando la rentabilidad de los
actores económicos. De este modo, la auto-
nomía del Estado Municipal se debilita y la
gestión público-privado conduce a la Muni-
cipalidad a pensar modos de generar renta-
bilidad que permita atraer capitales.
De los procedimientos seguidos en relación
con una de las Unidades de Gestión, se pue-
de ver que, en ciertas ocasiones, el estado
cede antes la presión del desarrollador in-
mobiliario, actuando desde la lógica de la
rentabilidad del proyecto urbano y, por ello,
habilitando el incumplimiento de ciertas nor-
mas que posteriormente plantea regularizar.
El Plan de Detalle en cuestión es el corres-
pondiente a la Unidad de Gestión 2.2, de-
nominada comercialmente como “Ciudad
Ribera”. Se trata de un predio de una su-
perficie de 2,3 hectáreas, que al inicio de la
transformación fuera propiedad de Agroex-
port S.A. El promotor inmobiliario que lleva
adelante el desarrollo urbanístico del sector
es la empresa Española INGECONSER.
El Plan de Detalle que define el proyecto
a llevar adelante en la UG y su ordenanza Unidad de Gestión 2.2 - Ciudad Ribera
correspondiente (Ordenanza N° 8.237) se
aprobó en el años 2008. En la ordenanza La edificabilidad planteada en la ordenan- se está edificando un hotel, se están cons-
se establecen los trazados viales y espacios za que aprueba el Plan de Detalle y su co- truyendo más metros cuadrados de los per-
de uso público (ramblas), las áreas a donar rrespondiente Convenio Urbanístico, alcan- mitidos, superando la altura habilitada so-
al municipio, los niveles de desarrollo de in- za una superficie igual a un total de 49.253 bre los mismos (una planta). La ordenanza
fraestructuras, el volumen de la edificación m2.10 En el mes de junio de 2013, a partir planteaba una altura de 32 metros, y el edi-
permitido, como así también las condicio- de una denuncia del Concejal Alberto Cor- ficio terminado presenta una altura de 52 m,
nes de preservación a observar en aquellos tés, se advierte que, sobre los silos donde construyendo 5 plantas más de la permitida
edificios considerados de valor patrimonial. y aumentando en un 300 % la edificabilidad
10 Superficie edificable que comprende 41.753 m2 de obra nueva;
6.500 m2 en la rehabilitación de los silos de ladrillos existentes
contemplada en los mismos. En una entre-
y 1.000 m2 de construcción nueva a incorporar en los silos exis-
tentes (hotel).
28
vista realizada a Alberto Cortes en el mes de
junio de este año, el ex Concejal manifestó:
“El hecho se remonta al gobierno de Lifschitz
en el año 2009, con responsabilidad absolu-
ta del ejecutivo, quien otorga un permiso de
construcción hasta los 44,4 metros de altura
contra los 32 de la ordenanza. Finalmente
en noviembre de 2012, la intendenta Monica
Fein, envía un proyecto al Concejo para au-
mentar en un 62,5 % la altura, manifestando
que la edificabilidad les resultaba insuficien-
te, llegando así a los 52 metros actuales”.
Perfil urbano – altura de la edificación sobre silos de ladrillo
De lo observado en el proceso de transfor-
mación de Puerto Norte se desprende que
la neutralidad con que se plantean los ins-
trumentos urbanísticos (Plan Especial, Plan
de Detalle) comienza a evanescerse cuando
son puestos en práctica. En el caso particu-
lar de Puerto Norte, los intereses del sector
privado hacen que el Estado local se presen-
te débil en su rol de contralor, que habilite
cierto incumplimiento normativo que luego
deberá ser regularizado modificando indica-
dores urbanísticos ya establecidos por otros
29
nuevos, requeridos por los desarrolladores
con el argumento de la inviabilidad econó-
mica de ciertos proyectos. De esta manera,
podemos decir que son los intereses de los
grandes desarrolladores los que dan formar
al proyecto urbanístico para cada una de las
Unidades de Gestión, siendo el municipio no
sólo el promotor de este proceso de valo-
rización inmobiliaria excepcional, sino tam-
bién su gestor.
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SCARPACCI, (2014): “El GPU de Puerto Nor-
te en el planeamiento estratégico socialista:
Rosario 2003 - 2013”. Quito, Facultad Lati-
noamericana de Ciencias Sociales (Tesis de
maestría).
INTRODUCCIÓN
El sector definido a partir de la instalación
de la Refinería Argentina de Azúcar, consti-
tuye aún hoy, un testimonio del rol producti-
vo del Área Norte en la ciudad. Las primeras
construcciones datan de 1887 y hacia 1930
se deja de lado la producción azucarera des-
tinando sus instalaciones a la elaboración
de tanino y, a partir de 1947, ya constituida
la empresa SAFAC, a la de malta y cebada
empleada en la industria de la cerveza. En
el año 1953, comienza a funcionar la Malte-
ría Argentina y una parte pasa a ser propie-
dad de la Junta Nacional de Granos. En la
actualidad, la reconversión de usos en este
predio, impulsada por la Secretaría de Pla-
neamiento, implica una transformación, no
sólo del entorno inmediato, sino también en
relación al Área Metropolitana. Si bien repre-
senta un pasado próspero de la ciudad que
dio origen al hoy denominado Barrio Mal-
vinas, también estigmatizó dicho entorno
con un sesgo negativo, como escenario de
que posterior mente se anexan al municipio.1
Reconversión de sitios de valor patrimonial y la transformación del territorio
El río y sus posibilidades portuarias promo-
el caso de la Refinería Argentina del Azúcar
vieron la radicación de actividades produc-
Ponencia presentada en el 1er Seminario de Patrimonio Agroindustrial. Paisajes Culturales del Vino, el Pan, el Azúcar y el Café. Mendoza,
2008. tivas como la instalación del saladero 11 de
Bibina CICUTTI - María Laura FERNÁNDEZ - Colab: Cecilia MARTINEZ Setiembre, propiedad de General Urquiza,
en 1859. Dentro del esquema agroexpor-
conflictos sociales y prolongados reclamos LA ESTRUCTURACIÓN DEL ÁREA NORTE tador adscripto al sistema mundial, la pre-
de los vecinos debido a la contaminación Desde los inicios de consolidación de Ro- sencia del río resultó el factor determinante
que producían los usos industriales, el aco- sario este sector aparece funcionalmente para el incipiente desarrollo industrial. Una
pio de cereales, etc. y a históricas demandas determinado. Tanto las ordenanzas munici- vez seleccionada el área de embarque, la
de accesibilidad e integración urbana. En tal pales como los planos catastrales, asignan preocupación fundamental se centró en el
sentido, hoy se presenta como un área de funciones específicas a las distintas áreas tema de las comunicaciones a nivel regio-
oportunidad en el interior de la ciudad cons- de la ciudad. Entre 1873 y 1874 se disponen nal. En este sentido, los ferrocarriles se su-
truida, básicamente por sus atributos pai- una serie de medidas que legalizarán una perponen, a partir de 1870, a este esquema
sajísticos y las nuevas condiciones de atra- tendencia ya insinuada, desde el reconoci- de extracción productiva lo que caracterizó
vesamiento, contando con la posibilidad de miento de las cuatro secciones de la ciudad notablemente la organización del territorio,
garantizar la continuidad del acceso público (el “centro”, los “extramuros”, los “subur- introduciendo discontinuidades que reor-
de la costa del Paraná y lograr una efectiva bios” y el “Bajo”), hasta una cierta definición ganizan y condicionan el tejido. Con estas
recuperación y sustentabilidad de un patri- funcional y asignación de roles. En 1873, se condiciones previas, Ernesto Tornquist de-
monio industrial altamente significativo. “legalizan” tres aldeas: Saladillo al Sur. San cide instalar hacia 1886 una fábrica para la
Francisquito en el Oeste y Ludueña al Norte. refinación, mejoramiento y distribución del
Rosario crece así, en base a esta estructura 1 Para su profundización ver: B. Cicutti, “El caso de la Cervecería
Quilmas y el desarrollo urbano del Area Norte de Rosario”, Aca-
de “centro puerto” y “pueblos” y “aldeas”, demia Nacional de la Historia, Buenos Aires, 1996.
30
azúcar en bruto procedente de los ingenios
tucumanos.2
Asimismo, por fuera del límite del Municipio,
fijado por Ley del 20 de junio de 1877 en
el arroyo Ludueña, Nicolás Puccio funda en
1876 el Pueblo Alberdi. Los trazados de Pue-
blo Sorrento y Pueblo Unión se aprueban en
1887 y 1889 respectivamente. En la medi-
da que estos asentamientos cobran impor-
tancia, se irá produciendo una considerable
consolidación urbana. La aparición del tra-
mway sobre Av. Alberdi afianzará temprana-
mente a ésta como elemento distintivo y de
articulación de los distintos barrios con el
centro. A su largo se producirá una densi-
ficación creciente y acelerada; será otro de
los elementos que contribuirá al desarrollo
del sector.
2 La autorización, por Ley Nacional, data del 27 de noviembre de
1886.
USOS INDUSTRIALES Y RESIDENCIALES
El perfil obrero y la dominancia de radica-
ción industrial-residencial se irá afianzando
con la instalación de otros establecimientos:
la Cervecería Quilmes y la Arrocera Argenti-
na sobre Avenida Alberdi, más al noroeste la
Aceitera Santa Clara, la Algodonera Argen-
tina sobre Vélez Sarsfield y más tarde la Mal-
tería SAFAC en el predio de la Refinería de
Azúcar y Bodegas Giol se destacarán entre
otros menores. Estos serán los que generen
y orienten el desarrollo industrial posterior,
que va a resultar el de mayor envergadura,
estimulado por las políticas proteccionistas
aplicadas después de la crisis del ‘30. La ne-
cesidad de mano de obra emergente de es-
tos emprendimientos y la localización de la
misma cerca de las fuentes de trabajo pro-
vocarán la aparición de loteos que irán re-
llenando los espacios aun sin urbanizar. La
nacionalización de los ferrocarriles y la po-
lítica industrial del peronismo, sumado a la
creciente migración interna del país, conso-
31
lidarán definitivamente la “impronta obrera”
del sector, la que va a resultar casi excluyen-
te en Rosario, hasta entonces básicamente
mercantil. D. Armus y E. Hardoy señalan: “...
La Refinería de azúcar daba trabajo a 1.300
obreros y la Empresa de Aguas Corrientes,
también localizada en el área, empleaba a
más de 100; estos dos establecimientos
más los talleres dispersos y las demandas
de mano de obra de la estación del ferroca-
rril y de los embarcaderos del puerto fueron
suficiente motivo para darle al Norte y del
Noreste de la ciudad un perfil obrero”.3
En torno a estos singulares conjuntos se van
a ir consolidando y completando las man-
zanas adyacentes con asentamientos es-
pontáneos, producto de la radicación de in-
migrantes de distintas nacionalidades que
compondrán el mosaico demográfico loca-
lizado alrededor de los talleres, industrias
y depósitos. La “casa propia” significará
3 D. Armus y .1. E. Hardoy. “Vivienda popular y crecimiento urba-
no en el Rosario del novecientos” en EURE. Instituto de Estudios
Urbanos. Voi. 9. N° 31. Buenos Aire-, Octubre de 1984. pág. 42.
no sólo un objetivo a alcanzar para la clase
obrera, sino también para la clase dirigen-
te, que verá en ella un modo de disciplinar
y controlar un conglomerado de gente no
del todo satisfecha.4 Lejos de conformar fí-
sicamente una entidad aislada, es posible
reconocer un modo de organización de la
propiedad sustancialmente diferente sobre
la costa, generado, como dijimos, alrededor
de los primeros asentamientos industriales,
respecto del sector Oeste. De hecho, a la
particular situación de “fenómeno espontá-
neo” del sector Refinería, se irán acoplando
en forma discontinua distintos loteos urba-
nizadores producto de operaciones inmobi-
liarias de los propietarios de la tierra.
La red fija de transporte y la fuente de trabajo
concentró progresivamente la densidad de
población y la cuadrícula fue extendiéndo-
se indiferenciadamente direccionada por la
organización previa de las lonjas y caminos.
4 Algunos de ellos construirán su propio conventillo, como el de
propiedad de José Anijón en Refinería. cuyas 95 habitaciones
alojaban 369 personas. Fuente: W. Mik¡eiielievich, “Estampas del
pasado”. Revista Historia de Rosario. N 52. pág. 136,1980.
Su paisaje urbano se definió por la alternan-
cia de baldíos y de tramos continuos de vi-
viendas casi idénticas junto con la presencia
protagónica del conjunto de la Refinería, los
grandes talleres y depósitos.
VALORIZACIÓN PATRIMONIAL Y EL ÁMBI-
TO DE LA GESTIÓN
El tema de la reconversión del puerto como
operación vinculada a las actuaciones sobre
el patrimonio productivo, industrial o ferro-
viario, que incorpora a la ciudad áreas e ins-
talaciones desafectadas de su uso original y
que se convierten espacios vitales, ha sido
objeto de novedosos enfoques en la Plani-
ficación Urbana. A ello contribuye Ignasi de
Solà-Morales al decir que “es un escenario
proclive hoy a grandes operaciones de rees-
tructuración, favorecidas por esa condición
de desuso que ha caracterizado buena parte
de los suelos de margen, especialmente los
portuarios.” Condición que, lejos de pensar-
se como negativa, se considera fundamen-
tal para entender toda la potencia evocativa
que los “terrain vague”, aquellos territorios
desentendidos lúdicamente de la planifica-
ción estricta y de la organización ortogonal:
“Vacío, por tanto como ausencia, pero tam-
bién como promesa, como encuentro, como
32
espacio de lo posible, expectación.”
En otro aspecto, directamente relacionado
con la formulación de Planes Especiales en
esos sitios de reconversión, Joaquín Sabaté
señala que es necesario extrapolar el con-
cepto de patrimonio al contexto mismo; o
sea, sin descuido de los edificios o conjuntos
preexistentes que funcionan como iconos
del paisaje, considerar dichas piezas dentro
del paisaje cultural, como unidad concep-
tual que “constituye la expresión de la me-
moria, de la identidad de una región, identi-
dad como proyecto abierto que se puede ir
enriqueciendo sucesivamente”5
En Rosario, la Planificación Urbana ha dado
numerosas muestras de intentar solucionar
la accesibilidad hacia la zona norte de la ciu-
dad y la necesidad de liberar de los usos fe-
rro - portuarios las áreas en contacto con el
5 La aparente debilidad de estos escenarios en crisis puede tomarse
como una fortaleza, dice Sabaté: “Las muestras de decadencia, los ves-
tigios de un esplendor pasado (fábricas cerradas, puentes abandona-
dos, ríos contaminados…), pueden ser vistos como una condena, o bien
entenderse como fortalezas, como activos para construir un nuevo fu-
turo, como recursos para ser revalorizados y estructurados en aras a
conformar una base adecuada de desarrollo” (SABATE,2006: 329-242)
río. La primera propuesta de estructuración
vial y de reconversión al uso recreativo pú-
blico del área ribereña aparece en el Plan
Regulador de Guido y Della Paolera, publi-
cado en 1935. Los proyectos contenidos en
este plan no se plasmaron físicamente pero
la intención de transformación se mantuvo
presente en las sucesivas propuestas. En
1968 se aprueba el Plan Regulador que pro-
pone “el desmantelamiento de todas las ins-
talaciones portuarias existentes en el Área
de Puerto Norte, que incluyen sectores de
propiedad privada también destinadas al
uso portuario, reemplazándolas por nuevas
instalaciones, a construir, en el Puerto Sur”
con la intención de recuperar “un amplio
frente urbano que posibilite la parquización
de espacios libres”.
Posteriormente el Plan de Puertos de Rosa-
rio reafirma este objetivo especificando la
condición de obsolescencia de las instala-
ciones portuarias del norte y la necesidad
de un nuevo Puerto Sur. Pero, como se ha
señalado, “ninguno de estos documentos -el
Plan Regulador y el Plan de Puertos- con-
tienen en sus textos mecanismos claros de
actuación y previsiones financieras que con-
templen la dualidad más conflictiva del área,
es decir, las particulares condiciones de te-
nencia de la tierra y de las instalaciones en
cuestión”. Estos temas están presentes en
las propuestas desarrolladas por el Plan Di-
rector de Rosario hacia 1990. La reestructu-
ración urbanística de la costa es entendida
como la necesidad de resolver el conflicto
de la relación entre el puerto y el sector ur-
bano adyacente, reafirmando la liberación
de la costa norte de las instalaciones ferro-
viarias y definiendo el destino urbanístico
de las áreas liberadas.
En este contexto de discusión, se desarrolla
el Seminario Internacional de Proyectos Ur-
banos sobre el Área de Puerto Norte, plan-
teándose la reflexión acerca del destino ur-
banístico del sector y de la valoración de las
componentes del proyecto urbano en sus
distintas escalas. La Municipalidad de Rosa-
rio, lanzó entonces la convocatoria discipli-
nar que se concretó con la realización de un
Convenio entre la Universidad Nacional de
Rosario y el Instituto Universitario de Arqui-
tectura de Venecia. Sus objetivos resultan
tener una vigencia sorprendente: indagar
acerca de cómo “dar forma a una relación
entre el orden colectivo de la costa y la via-
lidad urbana y el orden doméstico del tejido
del sector” y, al mismo tiempo, abrir el in-
terrogante sobre las permanencias de usos
y sobre las modalidades de gestión. Esto,
como señalaba M. de San Vicente en la In-
troducción, recogía “un problema de larga
data en el debate urbanístico de Rosario: el
atravesamiento hacia el Norte”, pero sobre
todo, reconocía decididamente los cambios
en la forma de entender las relaciones entre
lo público y lo privado, entre lo individual
y lo colectivo, entre las preexistencias y el
desarrollo urbano. Varias de las propues-
tas (nacionales e internacionales), reunidas
33
sumariamente en la publicación, anticipan nuevas centralidades capaces de equipar y
claramente el tratamiento de temas que, es- caracterizar en sus valores urbanos las suce-
tratégicamente, fueron dando forma a los sivas fases de desarrollo posterior. Se des-
instrumentos normativos tendientes a regu- taca la idea de preservar el carácter mor-
lar las transformaciones del Área Norte en las fológico del Área y la conservación de los
décadas siguientes. conjuntos arquitectónicos de valor patrimo-
En primer término, la Ord. 6.271/96 “Prime- nial relacionados con enclave ferroviario que
ra fase del desarrollo del Centro de Reno- dio origen: Talleres, usinas y galpones; con-
vación Urbana Scalabrini Ortiz”6, determina juntos residenciales Batten Cottage y Mo-
las estrategias de revitalización, descentrali- rrison Building. Explícitamente y superando
zación y renovación de la estructura urbana ampliamente el sentido de la mera “Decla-
establecidas en el Plan Regulador de 1967 ratoria de Interés”, se determina un régimen
y en la Ord. 3.992/85, articulándolas con la de protección y participación del Programa
realidad y la continuidad funcional ferrovia- de Preservación (recientemente creado por
ria en el sector y con las características de Ord. 6271/96) destinado a “preservar y res-
ocupación edilicia existente. La Ordenanza
en sí, es un proyecto de urbanización que
contempla la reestructuración de la vialidad
primaria, prevé servicios y equipamientos
urbanos y establece los ámbitos públicos a
crear; de modo de originar condiciones de
6 Área delimitada por Junín al Norte, Avda. Caseros y rotonda, Sistema arterial
Ribereño al Sur, Avda. Alberdi hacia el Oeste.
taurar las características arquitectónicas de
sus elementos (compositivas, distributivas,
constructivas y tecnológicas, expresivas y
estilísticas, dimensionales). Si bien el “patri-
monio industrial”, esto es, las instalaciones
industriales, construcciones ferroportuarias,
etc, no ha pasado desapercibido a los maes-
tros e historiadores del Movimiento Moderno,
su valoración patrimonial y su concientiza-
ción colectiva, resulta mucho más reciente.
En este sentido, la creación del Programa de
Preservación, Conservación y Difusión del
Patrimonio de la Industria por Ordenanza
7.065/00 dentro del Programa de Preserva-
ción, apuntó a su revalorización como tema
de estudio y como impulso para considerar,
en forma sistemática, las tratativas con el
Gobierno Nacional, quien acreditaba la pro-
piedad de los terrenos desde los tiempos de
la nacionalización de las concesiones, y los
procesos de gestión con particulares que se
estaban desarrollando asimismo desde el
Municipio. La Declaratoria como “Patrimo-
nio Arquitectónico, Urbano e Histórico de la
ciudad de Rosario de los edificios que com-
ponen el conjunto de la ex Refinería Argenti-
na del azúcar” (Decreto Nº 18.473/00) reco-
noce al conjunto como “la primera iniciativa
manufacturera vinculada al modelo de la
Argentina agroexportadora”, desplazando
el centro de interés desde las característi-
cas arquitectónicas en sí, hacia su condición
geopolítica y su significación a nivel nacio-
nal e internacional.
Los nuevos enfoques culturales desde los
cuales se comprende el patrimonio, incor-
porando edificios y enclaves industriales
que empiezan a ser valorados no sólo en
tanto huellas -rastros materiales contene-
dores de historicidad-, reconocen también,
la posibilidad de reutilizarse con una visión
contemporánea. Este interés por desarrollo
de proyectos concretos, reunió nuevamente
iniciativas de la Universidad y la Municipali-
dad de Rosario. El Seminario Internacional
“El Patrimonio de la Industria, la Infraestruc-
34
tura de Servicios y el Transporte”, realizado
en septiembre 2001, convocó especialistas
nacionales e internacionales, logrando sis-
tematizar y confrontar reflexiones críticas,
análisis de casos que involucraban tanto el
diagnóstico de situación y las perspectivas
de rehabilitación de edificios o conjuntos,
como la evaluación de su incidencia en el
desarrollo urbano y las alternativas de ges-
tión .y financiamiento de las operaciones
presentadas.7
Los lineamientos de transformación en rela-
ción a la recuperación y creación de nuevos
espacios públicos se ha mantenido y refor-
zado en sucesivas propuestas a través de los
años. El Plan Urbano Rosario, concertado a
partir del año 2004, plantea cinco grandes
operaciones estructurales claves para el de-
sarrollo y la transformación de la ciudad. En-
7 Sobre el tema objeto de esta presentación se destacan: POZZI,
I.; LONGO, S.: “Gestión y Proyecto en la Rehabilitación de barrios.
Plan Especial Barrio Refinería”; TAMBURRINI, C.; BAGLIONE, G.:
“Transformaciones urbano territoriales. Intervención y gestión en
áreas de reconversión a nuevos usos” y BOSCH, S; FERNETTI, G.:
“La producción y consumo de signos en arquitectura. El caso del
barrio de la Refinería de Azúcar”
tre ellas “el Frente Costero”, comprende el
borde de la ciudad sobre el río Paraná con la
finalidad de continuar con el reordenamien-
to de nuevos espacios públicos y la recon-
versión de las zonas desafectadas del uso
ferroportuario en áreas de nuevo desarro-
llo, orientadas a la materialización de áreas
de inversión privada, áreas de parques y de
equipamientos recreativos, de servicios y
culturales.
Con el objeto de lograr una eficaz aplicación
de las directrices y políticas del Plan, éste
define una serie de instrumentos específi-
cos, detallando las transformaciones y de-
finiendo las modalidades de actuación del
sector público y del sector privado, en las
acciones de construcción y urbanización.
Los instrumentos de escala intermedia esta-
blecidos son: Plan de Distrito, Plan Maestro,
Plan Especial y Plan de Detalle. Dentro de
este marco normativo, se promulga la Or-
denanza Básica Nº 7.872/05 “Plan Especial
2º Fase del Centro de Renovación Urbana
Raúl Scalabrini Ortiz - Puerto Norte”.8 Esta
define el proyecto urbanístico, fija los traza-
dos estructurales y secundarios, los espa-
cios públicos, las normas de reparcelamien-
to, las unidades de gestión y las áreas de
preservación histórica. Atendiendo a que la
urbanización comprende tierras del Estado
Nacional, administradas por el O.N.A.B.E. y
predios privados de las empresas cereale-
ras, los indicadores urbanísticos, usos y mo-
dalidades de ocupación admitidos, se fijan
en normas complementarias, Planes de De-
talle, determinando “Unidades de Gestión”
en función de la propiedad de la tierra o de
las diferentes modalidades de organización
entre propietarios Esta Ordenanza Básica
identifica y declara como Área de Preser-
vación Histórica aquellas Unidades de Ges-
tión que contienen en su interior edificios
de valor histórico y/o arquitectónico y con-
8 El Plan Especial se define como un instrumento utilizado para
programar la transformación física y funcional que establecido
para un determinado sector de la ciudad, detallando las particu-
laridades de la configuración propuesta para las áreas de domi-
nio público y privado.
diciones particulares, tanto en la edificación
como en morfología del conjunto edilicio y
su relación con el frente de barranca.9 En
este proceso de urbanización, y en el mar-
co normativo planteado se desarrollan los
Planes de Detalle, definidos como el instru-
mento técnico cuya finalidad es precisar los
indicadores urbanísticos para el conjunto de
parcelas o sectores calificados como “Uni-
dades de Gestión” en la Ordenanza Básica.
Estos planes se desarrollan de acuerdo con
los objetivos y principios de ordenamiento
urbanístico contenidos en el Plan Especial.
En noviembre de 2006 se promulga la Or-
denanza Nº 8.065 “Plan de Detalle Unidad
de Gestión Nº 2 - Sector 1 - del Plan Especial
2º Fase Centro de Renovación Urbana Sca-
labrini Ortiz Puerto Norte”, y en marzo de
2008, se complementa con la sanción de la
9 La Unidad de Gestión Nº 2, declarada como Área de Preserva-
ción Histórica, posee una caracterización que la distingue de las
demás, principalmente por contar con los edificios que compo-
nen el conjunto de la ex Refinería Argentina del azúcar, vinculado
a la arquitectura industrial que, con sus transformaciones actua-
les, con su sedimentación temporal, con sus cambios de uso y su
desafectación presente, constituye un referente de identificación
cultural, parte del patrimonio de la ciudad.
35
Ordenanza Nº 8.237 “Plan de Detalle Unidad
de Gestión No 2 - Sector 2” del Plan Espe-
cial 2º Fase del Centro de Renovación Ur-
bana Scalabrini Ortiz - Puerto Norte. Cada
Plan de Detalle contempla la posibilidad de
adaptación de las construcciones e instala-
ciones a nuevos usos, estableciendo los ni-
veles de protección y determinando algunas
de las alternativas de intervención posibles.
Se identifican las construcciones, se grafican
algunas de las alternativas posibles y se de-
finen categorías de preservación: “Edificios
a preservar - Protección Máxima”, “Cons-
trucciones de Preservación Recomendada”
y “Edificios sin Protección”. La categoría de
“Edificios afectados a paseos públicos”, de-
termina cuáles son las construcciones cuya
demolición es deseable a los efectos de la
puesta en valor del conjunto. Asimismo, se
establece la creación del “Museo de Arqui-
tectura y Arqueología industrial”. Como me-
canismo de gestión y concertación público
– privada la Ordenanza Básica prevé la con-
formación, en cada Unidad de Gestión, de un
Comité Coordinador de Urbanización con la
participación de los urbanizadores, a fin de
garantizar el cumplimiento y desarrollo ade-
cuado de cada proyecto. Los criterios para
la adecuación y preservación de los edificios
de significación histórica, de acuerdo al pro-
grama de nuevos usos que el urbanizador
decida implementar, serán analizados por
la Comisión Técnica de Urbanización (crea-
da por Decreto del Ejecutivo Municipal Nº
3.232), la que finalmente aprobará el pro-
yecto de intervención en cada caso en par-
ticular.
EPÍLOGO rritorio –el Sistema de la costa del Paraná y Imagen 1. Vista área del conjunto

El caso presentado intenta ser planteado la Ruta del Azúcar-, más allá del municipio y
como eje de reflexión sobre la incorporación la región, como patrimonio natural y cons-
de ciertos temas en los proyectos de trans- truido, esto es, como paisaje. Como señala
formación del territorio, tales como la tran- J. Sabaté, estamos asistiendo a la aparición
sitoriedad y permanencia de usos y cons- de un nuevo paradigma: “Seguramente, en
trucciones, el rol que le compete al ámbito el siglo XXI las propuestas de ordenación
público y lo que se espera del sector priva- territorial de mayor interés estarán basadas
do, el reconocimiento y el fortalecimiento en un nuevo binomio: naturaleza y cultura.
de la imagen de la ciudad a través de es- Naturaleza y cultura como partes de un con-
tas intervenciones, la apuesta a la contem- cepto único: el patrimonio.”
poraneidad de los conjuntos históricos, etc.
Y desde lo institucional, cómo generar es-
pacios de participación de los intereses pri-
vados, contemplando, al mismo tiempo, las
Imagen 2. Vistas Generales
cuestiones patrimoniales, potenciando usos
sociales y calibrando los aspectos ambien-
tales; y al mismo tiempo, que resulten opor-
tunidades reales para el desarrollo económi-
co de la ciudad en su conjunto. A una escala
mayor, nuestro trabajo pretende aportar al
reconocimiento del área como parte de un
doble sistema cultural que estructura el te-

36
Imagen 3

Imagen 5 Imagen 4

37
BIBLIOGRAFÍA
AA.VV.: PUERTO NORTE. Seminario Internacional de Proyectos Urbanos, Dirección de Publicaciones de la UNR, Rosario, 1991
CICUTTI, B.; PONZINI (comp): El Patrimonio de la Industria, la infraestructura de servicios y el transporte. Revalorización crítica y perspectivas de rehabilitación, MCR, Rosario, 2003
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SABATE, J. “El patrimonio como recurso básico para un nuevo modelo de desarrollo” en Urban nº 9. Madrid, primavera 2004.
WAISMAN, M.: en Urban número 6, Córdoba (Argentina), agosto 2004.

38
El miércoles 12 de octubre del año pasado se (Ciudad Futura) y Eduardo Toniolli (Partido
realizó en la Facultad de Arquitectura, Pla-
Proyectos para la urbanización de Puerto Norte Justicialista). Entre los presentes se encon-
Mesa redonda y debate con concejales rosarinos en el Taller de Urbanismo
neamiento y Diseño UNR, en el espacio del traban la Vicedecana de la FAPyD y la repre-
Taller de Urbanismo Bragos, una Mesa Re- Alicia MATEOS - Silvina PONTONI sentante de la Comisión de Urbanismo del
donda para discutir los proyectos de orde- Colegio de Arquitectos, todos los docentes
nanza referidos a la urbanización de las úl- del Taller Bragos y, principalmente, los estu-
timas tierras públicas comprendidas dentro diantes que cursan Intervención Urbanística.
del área de Scalabrini Ortiz, ex Puerto Nor- El Concejal Horacio Ghirardi, cuya presencia
te, y específicamente de la Unidad de Ges- resultaba necesaria para la explicitación y
tión N° 3, administradas hoy por el AABE fundamentación del proyecto del socialismo
(Agencia de Administración de Bienes del -si bien el proyecto de Ordenanza en debate
Estado). Se pretendía discutir, fundamen- en el HCM es de su autoría y no iniciativa del
talmente, el proyecto del Concejal Martín Departamento Ejecutivo Municipal-, final-
Rosúa (Bloque UCR 1983), más vinculado a mente no participó de la mesa, a pesar de
la inclusión de estas tierras en el mercado haber confirmado su asistencia. Así, el de-
inmobiliario, y el del Concejal Horacio Ghi- bate esperado devino en una presentación
rardi (Bloque Socialista), que sin modificar altamente coherente de los argumentos en
el modo de operar de los últimos años pro- contra del modelo de gestión urbana oficia-
pondría un mayor aprovechamiento público, lista por parte de los distintos bloques que
lias y de la empresa recuperada, instaladas Concejo Municipal de la ciudad de Rosario,
confrontándolos con la idea de los bloques conforman la oposición.
en el sitio. aunque sólo se hicieron presentes la Con-
opositores que plantean utilizar dichas tie- Marina Magnani se manifestó críticamen-
Fueron invitados a participar en dicha mesa cejal Marina Magnani (Unidos y Organiza-
rras para la producción de Vivienda Social te respecto del resultado de los convenios
integrantes de los distintos bloques del dos-FPV) y los Concejales Juan Monteverde
resolviendo también la situación de 70 fami- público-privados ya efectuados sobre el

39
sector. Se refirió en primer lugar a la sesión
de espacios públicos convenida, señalando
que los espacios “supuestamente” cedidos
han ido convirtiéndose progresivamente en
privados, a partir de la presencia de rejas o
de sistemas de vigilancia que impiden el ac-
ceso público a los mismos; señaló además
“como un fenómeno que no es deseable re-
petir ni reforzar” el proceso de gentrificación
del que fue objeto el sector ya intervenido a
partir de maniobras de expulsión de la po-
blación residente en una ciudad que hasta
hace unos años se caracterizaba por la he-
terogeneidad y la mezcla social. Asimismo
remarcó que en la Unidad 3 se encuentra
ubicado desde hace muchos años un asen-
tamiento de 70 familias y una fábrica recu-
perada (la bodega Trechel), que no deben
ser desplazadas. Se manifestó fuertemente
en contra de entender que un sector privile-
giado en la ciudad se reserve sólo a los que
pueden pagar una vivienda de alta gama,
como así también de aplicar un mecanismo
que ya se habría revelado como inadecuado
en la urbanización de tierras privadas para
la urbanización de tierras públicas que son
de todos. En este sentido se pronunció a fa-
vor de aprovechar dicha disponibilidad para
el desarrollo de Vivienda Social.
A partir de marcar una coincidencia total
con las afirmaciones de la Concejal, Juan
Monteverde cuestionó fuertemente el mo-
delo que se viene aplicando para urbanizar
la ciudad preguntando si ésa es la ciudad
que queremos. Amplió su crítica a otros sec-
tores de la ciudad donde se viene aplicando
el modelo del Convenio Urbanístico como
el Parque Habitacional Ludueña, señalando ra en destinar esas tierras a Vivienda Social y en un agente con capacidad de intervención
que no se han efectivizado algunos de los avanzó proponiendo como mecanismo para en el mercado a partir de la configuración de
compromisos pactados (como por ejemplo obtener los fondos que permitan activar el una Empresa Inmobiliaria Municipal, aprove-
la construcción de infraestructuras) o no lo proceso de construcción de viviendas públi- chando así las valorizaciones de suelo que
han hecho adecuadamente (se han cedido cas en la Unidad 3 (sean vivienda propia o el Estado produce con obras públicas o con
suelos por fuera y alejados del área de inter- de alquiler), la venta de sólo algunas parce- indicadores de edificabilidad, con lo cual re-
vención y se han trocado cesiones y obras a las de dicha unidad a empresas constructo- toma de algún modo lo dicho por Marina so-
cambio de la construcción de un estadio de ras, si fuera necesario. Incluso, manifestó la bre la represa del Ludueña y la urbanización
hockey). Coincidió con la anterior exposito- necesidad de que el Municipio se constituya de los Pasos del Jockey.
40
El concejal Toniolli, expuso en último término acordando con quiénes lo antecedieron, refor-
zando algunas de las ideas vertidas y sumando a las consideraciones realizadas otras, como
la conveniencia de proteger las tierras que permitan la reactivación de las vías férreas que
atraviesan las Unidades 3 y 7 -que aún resta urbanizar- y las Estaciones Norte y Central con
destino a un ferrocarril de cercanías que involucre al sector oeste del área metropolitana. Al
respecto señaló como paradójico que este sector de intervención -fundado en el desmontaje
de las instalaciones ferroviarias- lleve el nombre de Scalabrini Ortiz, un defensor de los ferro-
carriles nacionales. A su vez, aclaró que algunas propuestas de concejales surgieron a partir
de tomar conocimiento del acuerdo firmado en julio de 2016 entre Nación y Municipio sobre
la urbanización de las tierras públicas en cuestión, cuyos términos no conocían claramente,
así como del litigio surgido con particulares que reclaman la propiedad de parte de estos
terrenos fiscales.
41
En definitiva, todos los participantes de la mesa estuvieron de acuerdo en que un mecanismo
que ya ha mostrado importantes falencias para la urbanización de tierras privadas en detri-
mento del interés público (como es el Convenio Público-Privado) no puede continuar apli-
cándose de la misma forma para la urbanización de tierras públicas, que es necesario radicar
en el sector a la población del asentamiento y a la empresa recuperada emplazados allí y que
esas tierras deben destinarse prioritariamente a la construcción de Vivienda Social, equipa-
mientos y espacios públicos. El nivel de las exposiciones y de las preguntas e intervenciones
realizadas por los asistentes entusiasmó a todos y dejó abierta la posibilidad de retomar, en
el futuro, esta modalidad de trabajo: los debates sobre temas de actualidad con actores so-
ciales y políticos.
La experiencia que vivimos docentes y estu- plantear como “obligación” que el privado
diantes durante el debate sostenido sema-
Ecos estudiantiles del debate con concejales construya vivienda social en esa misma
sobre la U.G 3 de Puerto Norte
nas atrás con concejales rosarinos no es la Unidad de Gestión.
primera de este tipo que pudimos disfrutar Silvina PONTONI - Agustina PERRONE • La real necesidad y factibilidad de crear
en nuestro taller. En estos años, hubo algu- una inmobiliaria pública (propuesta de
nos invitados que se acercaron a compartir Monteverde), y en ese caso, pidieron ma-
con nosotros reflexiones sobre temas de la yor información sobre cómo funcionaría y
actualidad. En este sentido, escuchar de pri- si no sería una forma más de multiplicar el
mera mano opiniones de reales e importan- personal del Estado, en este caso, del go-
tes actores de nuestra ciudad, como sucedió bierno municipal.
en esta ocasión, resulta un aporte valiosísi-
mo para todos. En cuanto a las respuestas, los concejales
mantuvieron lo expuesto anteriormente so-
Algunos estudiantes se animaron a pregun- bre que “el modelo de gestión municipal
tar y sus dudas e inquietudes ayudaron a existente ya habría fracasado” y sobre la
profundizar y apropiarnos de aquello que pertinencia de “avanzar en un nuevo mo-
testimoniales, es decir, simples recursos tación sobre lo dicho acerca de lo inco-
habíamos escuchado. Los interrogantes delo en el que el Estado pueda ser su pro-
discursivos. rrecto de las ”obligaciones” requeridas a
planteados por ellos estuvieron orientados pio desarrollador, vendiéndole al privado
• La calidad instrumental del convenio pú- los privados.
principalmente hacia las siguientes temáti- sólo las parcelas necesarias para financiar el
blico-privado, es decir, si los problemas • La validez de los instrumentos existentes
cas: resto del proyecto, e incorporando nuevas
generados se debían a un defecto del ins- para evitar el problema de la re-ubica-
• La viabilidad de lo planteado por los con- modalidades de vivienda pública -como las
trumento en sí o a su forma de aplicación, ción de las viviendas localizadas en el si-
cejales, ya que cuestionaron si era posi- de alquiler-, cuya recaudación sirviera para
y en este sentido, pidieron mayor explici- tio y sobre lo correcto de la posibilidad de
ble lo propuesto o si sólo eran propuestas reinvertir en esta inmobiliaria.

42
Con posterioridad a este encuentro, los do-
centes conversamos con nuestros respec-
tivos estudiantes sobre esto, y en algunos
casos, tratamos que escribieran aquellas
cuestiones salientes que recordaban o les
habían llamado la atención. Esta segunda
instancia pedagógica del debate, una se-
mana después, también fue enriquecedora.
Trataremos de transcribir algunas de estas
reflexiones, especialmente aquellas no in-
cluidas explícitamente en las ya menciona-
das.
Entre los aspectos positivos mencionaron:
• Que los disertantes tomaron conocimien-
to del trabajo que se realiza en la Facultad
sobre sectores complejos de la ciudad,
“investigando y proyectando en forma
desinteresada”;
• Que se hayan expuesto formas de inter-
vención en el sector que no sea la exclu-
siva actuación del sector privado y que
priorizaran la vivienda pública;
• Que existiera coincidencia sobre arraigar
a las familias ocupantes en su sitio y a la
empresa recuperada, asegurando la per-
manencia de éstas;
• Que se hablara desde una perspectiva
“humanista” del Urbanismo, destacando
el objetivo de lograr una ciudad más inte-
grada socialmente;
• Que se discutiera sobre las dificultades de
acceso a la tierra y a una vivienda digna;
• Que se discute sobre los destinos de tie-
rras públicas y por tanto sería auspicioso
ya que se podría revertir la situación y los
problemas de segregación social y de ex-
pulsión de población a localidades vecinas
que en los últimos años sufre la ciudad;
• Que la posibilidad de efectuar un plan
para el sector que contemple unidades
de actuación más pequeñas podría ayu-
dar a trabajar en etapas y a definir dife-
rentes modalidades de gestión, a incluir
diferentes niveles sociales y actores y a
considerar distintas tipologías de vivienda
(de alquiler, unifamiliares, para entidades
43
intermedias, para estudiantes, etc.);
• Que se aliente un rol del municipio más
activo, que supere la mera “regulación”
para pasar a incidir en forma directa en el
mercado inmobiliario;
• Que se hablara de mejorar la movilidad
de las personas recuperando medios de
transportes alternativos a los actuales
como es el ferroviario, por tratarse de un
medio “limpio y barato” y aprovechando
que las vías aún están utilizables;
• Que se aliente que la tierra pública siga
siendo pública, a fin de asegurar un uso
adecuado de las tierras para el bienestar
de la sociedad.
Los aspectos negativos que se enumeraron
fueron cuestiones de distinto tipo, algunas
referidas al modo en que se dio el debate y
otras que tienen que ver con problemas ur-
banos señalados y desarrollados durante la
exposición.
Entre las primeras cuestiones, algunos estu-
diantes sugirieron:
• Que el Taller estimule este tipo de encuen-
tros, permitiendo a los estudiantes acer-
carse a los debates políticos sobre temas
urbanísticos, a fin de conformar una mira-
da crítica acerca de problemáticas actua-
les;
• Que se perdió la posibilidad de enriquecer
el debate con otros puntos de vista debi-
do a la ausencia de concejales que efec-
tuaran un contrapunto con los concejales
asistentes, por lo que los panelistas ex-
presaron miradas similares;
• Que aunque las propuestas mencionadas
para gestionar y/o financiar las actuacio-
nes urbanísticas les parecieron positivas,
razonables e innovadoras, quedó la sen-
sación de tratarse de “propuestas utópi-
cas”, o simplemente testimoniales, quizás
porque faltó mayor detalle para darles
consistencia o por “la frecuente conducta
de los políticos argentinos de rechazar las
 buenas propuestas de otros”, o por los “riesgos de corrupción que podría entrañar”;
• Que se había dado una discusión “muy politizada” y que hubieran preferido discutir aspec-
tos más específicos de la práctica académica que estaban desarrollando;
• Que les hubiera gustado charlar sobre ejemplos que mostraran modos de proyectar “vivien-
das en sectores conflictivos, cuidando las cuestiones culturales y de convivencia pacífica”.
• Los referidos a la falta de diálogo o de comunicación que no permite revertir el desinterés
de los ciudadanos por las propuestas de índole social y, como contracara, el entusiasmo
por las construcciones de gran escala, resaltando más el impacto visual que les producen
estas grandes construcciones y no los aspectos negativos que producen, como son el des-
arraigo de los habitantes del barrio y la pérdida de espacio para el encuentro ciudadano.

Entre las segundas, otros indicaron como problemas:

• Los referidos a “abusos” o desajustes del mercado inmobiliario dando como resultado ma-
yor fragmentación social o generando un stock de unidades habitacionales desocupadas
por tratarse de viviendas “caras o de alta gama”, destinada a un único sector social, cuando
existe población que no vive en buenas condiciones o no posee una vivienda digna;

44
 Taller de Urbanismo Bragos

Redacción

Contacto
Oscar BRAGOS Mauricio FAPYD - U.N.R
Edición

Diseño
María Laura FERNÁNDEZ TARDUCCI
Oscar Emiliano GÜIZZO Riobamba 220 Bis
BRAGOS Alicia MATEOS FOTOGRAFÍA Rosario, Sta Fe, Argentina
Agustina PERRONE Cecilia PEREYRA MUSSI
Silvina PONTONI Agustina PERRONE (0341) 4808532
tallerdeurbanismobragos@gmail.com