REPUBLICA DEL ECUADOR

ASAIIIf BI-E A NIACI(DNIAI-

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r rrénrfte 459OO
Quito, 29 de septiembre de 201-0 codiqo vdridódón
Pzo BAVOYZ L
Oficio No. 1-78-CMAN-MLP doq¡rlrerfo ñtFltoRANDú INTER\o
T¡po de
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Señor Arquitecto Fed'd dido 29 sep 201o

Fernando Cordero Cueva Ren,itente NIoNTUFAR CESAR

R6zón soddl
Presidente F¿ !E ¿, E:t¡i: iE, t:,r tE;
@!LÉqr{
Asamblea Nacional
Presente
A'.¡-x a ¿q i.

De mi consideración:

Amparado en la facultad que me asigna el inciso final del Art. 61 de la Ley

Orgánica de la Función Legislativa, presento ante usted mis observaciones al
Proyecto cÓDlco DE PLANtFtcActóN y FINANZAS púBLtcAS, presentado
por el Presidente de la República mediante oficio No. 5458-SNJ-]-0-1407, de 15
de septiembre de 2OLO y calificado de urgente en materia económica.

César Montúfar
Asambleísta de la República
 t¿

lr

OBSERVACIONES AL PROYECTO CÓDIGO DE PLANIFICACIÓN Y

FINANZAS PUBLICAS

ASAM BIEÍSTA CESAR ]IIONTUFAR

Exposición de Motivos:

El proyecto aborda nuevas reglas de juego e instrumentos para la captación y

asignación de recursos, y, €tr este proceso, subordinar las finanzas públicas a una
lógica de planificación cenüalizada.

Es dificil sin embargo entender la lógica para la adopción de una nueva normativa,
cuando el Gobierno ha manejado desde 2007 las finanzas públicas de manera "ad-
hoc" en función del interés político vigente.

Como se desprende del detalle a continuación, el Gobierno ha empleado varios

mecanismos para manejar las finanzas públicas, normando la "excepción", lo cual le
ha otorgado suficiente flexibilidad y arbitariedad en el manejo de las mismas.

Surge por lo tanto la pregunta sobre la necesidad de aprobar un Código que, por un
lado, proclama principios que pueden ser fácilmente soslayados, y, simultálreamente,
pretende legitimar un manejo fiscal y financiero peligroso, esta vez apegiindose a
criterios de flexibilidad en el manejo presupuestario; en los límites e instrumentos de
endeudamiento, en la contabilización de pasivos contingentes; en el uso de nuevos
instrumentos financieros, en el otorgamiento de garantías soberanas, en la emisión de
bonos sin acudir a la normativa de contatación pública; enfre otos.

El Entorno Legal de la Planificación y las Finanzas Públicas

sido excesivamente amplio. desde 2007 hasta la fecha:

o El Gobierno operó, durante todo el año 2009, con un presupuesto'extendido',

sin conüoles, sin direcfiices claras para las unidades ejecutoras del presupuesto
del estado, y sin ningún sistema de rendición de cuentas a los ciudadanos por este
ejercicio irregular;

o La Asamblea Constituyente consagró la flexibilidad presupuestaria y desmanteló

las reglas macro fiscales en 3 de Abril de 2008 a través de la aprobación de la Ley
Orgtinica para la Recuperación del Uso de Recursos Pefroleros del Estado y
Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento @egistro
Oficial 308), según se desprende de los Considerandos: "Que, la política
económica activa del estado ecuatoriano y las necesidades de una economía
dolarizada hacen imprescindible la facultad del uso oportuno y técnico de los
recursos peholeros que permita aumentar la flexibilidad de la polftica fiscal y
consecuentemente de la política económica del país";

La Asarnblea Constituyente desmanteló los procedimientos formales de

endeudamiento, otorgándole al poder ejecutivo la facultad de aumentar y
disminuir los lÍmites de endeudamiento establecidos por el poder legislativo,
según el A¡tículo 10 de la Ley Organica para la Recuperación del Uso de
Rectnsos Petoleros del Estado y Racionalización Adminisüativa de los Procesos
de Endeudamiento @egisfio Oficial 308 de 3 de abril de 2008). Así, según el
Artículo l0 de la mencionada Ley: Sustituyase el numeral T del Artículo 48 de la
Ley de Adminisüación Financiera y Confrol, por la siguiente: 7 .- {probar los

por la leqislatura".

El Ministerio de Finanzas consagró la arbitrariedad fiscal, amparado en la

disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso
de Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Adminisúativa de los
Procesos de Endeudamiento @egrstro Oficial 308), que le autoriza para que

del Estado para el año 2008..a efectos de que se de cumplimiento a lo establecido

Plan Nacional de Desarrollo". Esto fue posteriormente reglamentado en el en

Decreto 1059 (Regisüo Ofrcial34l) del 20 de mayo de 2008 y en el Acuerdo MF
ll0 del 16 de mayo de 2008 (Regisfro Oficial338).
La Asamblea Constituyente entregó potestades supremas al Ministerio de
Finanzas para usar r@ursos petoleros en gasto corriente, en el año 2008, que fue
prorrogado en 2009, según la disposición Transitoria Cuarta de la Ley Orgránica
para la Recuperación del Uso de Recursos Petroleros del Estado y
Racionalización Administativa de los Procesos de Endeudamiento @egisto
Oficial338), según la cual "El Ministerio de Fin

,.."

El Gobierno ha incumplido con el requisito legal de enüar a la Asamblea

Nacional un informe semesfral de ejecución presupuestaria, según dictamina la
Ley Orgfurica de la Función Legislativa;

El Gobiemo incumplió los compromisos formales internacionales de pago de

deuda externa (Abril2009) argumentando "ilegitimidad", "sobre-exposición" a
acreedores internacionales, enfre oüos.
El Manejo Fiscal y su Impacto en la Economía

Gasto Público:

El Gasto del Gobierno (G) o gasto corriente es tmo de los componentes del PIB, que
contribuye al crecimiento económico, aunque en una proporción menor que el consumo
privado o la inversión.

La línea azul (ver Gráfico #l) muesffa la variación en el crecimiento del Gasto del
Gobierno entre un trimestre y el mismo fimestre del año anterior. Resalta la volatilidad
entre 1993 y 2009.

Las tasas de crecimiento del Gasto corriente caen sistemáticamente desde mediados de
2008, lo cual muestra que no existió una política anticíclica de gasto corriente.

El Gasto corriente ha oscilado enfre 87o y ll% durante los últimos l6 años en relación al
PIB real. A fines de 2009 la relación Gasto Corriente / PIB (real) se situó en9.38oA.

Conclusión:

A pesar de haber tenido todas las potestades legales para manejar

discrecionalmente los recursos públicos, el Gobierno no implementó una política
anti- cÍclica, y mantuvo los ritmos de gasto corriente históricos, en relación al PIB
real.
Gráfico # I

ECUAOOR: T¡¡r da cr.clmlc nto Int.r.nu.l d. I C ¡¡to Pdblico (O l por trlma ¡trc
y P.rtlctp.clótr del O.5lo P0bllco .n .l PIB (32000)
l99sú l-2009 Q4
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-ras.

Fuente: proyectos.com
El Gasto de Inversión o Formación Bruta de Capital

Es notoria la volatilidad en las tasas de crecimiento de la "Formación Bruta de

Capital,,
(FBC) o Inversión, que representa a la inversión pública y privada (ver Gráfico # jl.
Esta volatilidad, como muestra el Gráfico # 2, no se ha revertido en la actual
administración, a pesar de la abundancia de recursos fiscales. Desde el tercer
trimestre de 2008Ia Inversión cae de manera sistemática, con un ligero repunte a
fines de 2009.

Si analizamos la relación Inversión - PIB (real) de los últimos diez y seis años, la
Inversión ha sido Dro-ctgligo, es decir, ha variado en función del crecimiento o reducción
del PIB

No existe evidencia para argumentar que la inversión ha sido anti-cíclica en los

últimos tres años: a fines de 2009 la relación Inversión - PIB se situaba en torno del
33oá, lieeramente superior al promedio histórico entre 1993 y 2009.

Gráfico # 2

EOJADCU l|E rL CradÍLnto lntcErrd dG b ¡lv.rslótr (Formclón Bruh CTiJ, por ttmtre y
m|C+relto dc h hy.rdór lKl etr .t ptB (\rdor.3.|. ¡aOOt
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-

Fuente: proyectos.com
La Inversión Pública y la Inversión Privada

La inversión privada ha representado aproximadamente el7S"A de la inversión total, si se

tiene en cuenta el ritmo histórico enfre 1985-2002 (serie intemrmpida en 2002). El
Gr¿ífico # 3 muestra esta tendencia. basada en valores nominales.

La Inversión por Sector¡ Púbtic'o y Privado (1987-2005)

Gráfico # 3

ECUADOR: Comportambnto de la Invers¡(in (FBCF) de bs S. Públbo y Pr¡vado

Part¡cipacbnes %: (1987-2005: M¡lbnes USt)

7 500
7 000
6 500
r00,0
6 000
5 500
5 000 80,0
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P. r¡odo{ ño
Las Finanzas Públicas y su Impacto Sectorial

Reformas Presupuestarias Netas en 2007: Sectores Ganadores y Perdedores

El Gráfico a continuación muesüa las reformas presupuestarias netas hechas en2007.

Los sectores "ganadores" de dichas reformas fueron Tesoro Nacional y Comunicaciones,

que recibieron aproximadamente $ 550 y $ 300 millones, respectivamente, adicionales a
1o aprobado (codificado) en el presupuesto.

El Sector Salud y el Sector Educación recibieron aproximadamente $100 millones

adicionales a los presupuestados, simil¿¡'en magnitud al Sector Defensa, en2007 .

Es ésta una política fiscal proclive a apuntalar el sector social?

Año 2007 Relormas Presupüestar¡as Netas

(Aumentos menoa Disminuciones de Gasto)
s@mm
snm.m
sm.m.m
Las Finanzas Públicas y su Impacto Sectorial

Reformas Presupuestarias Netas en 2008: Sectores Ganadores y Perdedores

La Tabla a continuación muesta las reformas presupuestarias netas en 2008, por sector.

Eüdencia una gran volatilidad en el manejo del presupuesto, a juzgar por el cáüculo de
la desüación estándar y el coeficiente de variación (2.5).

Los sectores ganadores de las reformas presupuestarias, en el arlo de mayor bonanza

fiscal de la historia del país, fueron el Sector Gobierno Central y el Sector
Comunicaciones, con $ 3.890 millones y S 797 millones adicionales a los
presupuestados (codificados), respectivamente.

El Sector Educación ocupa un tercer lugar, con $ 496 miltones, aproximadamente. Le

siguen el sector Agropecuario y Defensa Nacional.

Reformas Presupuestarias Netas 2008

ff(m¡ffGElE@OR

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Las Finanzas Públicas y su Impacto Sectorial

Reformas Presupuestarias Netas en 2004: sectores Ganadores y perdedores

El Gr¿ífico a continuación muesfra las reformas presupuestarias netas hechas en 2004.

Ilustra que los montos de las reformas eran signifrcativamente menores a aquellos de
2007,2008, y2009.

Los sectores ganadores de dichas reformas fueron Tesoro y Comunicaciones Los

Sectores Desanollo Urbano, Educación y Salud fueron también beneficiarios netos. en
2004, con montos que bordean los $ 40, 30 y 20 millones, respectivamente.

Es decir, tres sectores sociales se beneficiaron significativamente, a pesar de las grandes

limitaciones de recursos fiscales.

Año 2ü)4 Reformas Presupuestarias Netas

(Aumentos menos Disminuciones de Gasto)
s s00.o00.000

5400.000,000

-
5 300 000 000

o
-E
!
s zoo.ooo.ooo
o

5 100.ooo 000

¡ refomas netas
El PIB per capita real y el PIB per capita nominal

El Griifico a continuación muesta la evolución del PIB per capita nominal y real en el
Ecuador (línea rosada).

A pesar de la abundancia de recursos fiscales de los años 2007,2008, 2009, y 2010

que bordean los $ 67 mit millones, el PIB per capita real está estancado.

Ecuador: Evolución del PIB [PlBRl p.r cáplta (USI32OOO¡

I 950-2()1 O

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FuentG: Proyectos.com, a partir de datos del BCE (No 70 e part¡r del 2ooo:cuentas Nac).
La Gestión Fiscal

El Déficit Global del Sector Público No Financiero

El Grafico a continuación muesta que, a pesar de los elevados precios del petróleo de
2007 y 2008, el sector público no financiero (SPNF) evidenció un déficit giobal en 2008,
2009 y 2010. Esto obedece a un débil manejo fiscal y financiero del estado.

Desde 1980 no se ha verificado una sintomatología con estas características: altos precios
de petróleo, crecimiento del PIB, y déficit global del SpNF, simultiíneamente.

ECUADOR: Prec¡o-WTl, Crudo Ecualorlano, Crectmiento PtB (US¡2OOO) y Déffctt ctobatdet apNF
(r980-20r0.)

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Fuente: Proyec.tos.com, a partir de datos del BCE

 Comentarios EspecÍlicos

A continuación se detallan los comentarios

a los Artículos del codigo de planificación
Finanzas Púbücas, los mismos qu" y
O"ün ser reüsados:

ripios del SINFIP son: legalidad,

alidad, oportunidad, efectiüda4
concentración y descenü altzacjónoperativas,

Observaciones:

como se mide la efectMdad en el manejo

de las finanzas públicas? La sostenibilidad?

il¡;93'-^?3:111 v il.l."ciones der enre recror der srNFrp.- El ente rector der
afrihrrnin-os .,'laL^-^^ ;;::üffi:
lil,l:::*iT:1v*gv'*t?-,;';;"'*;ffi ;ü?J;ffi ff#:"'ff#,
l,t#::::^lt"T:.lll:',:g:T¡"rgi,ir'áa,-üt";"ffi;¿ffi;i"ütJ;ü:n[,fi
cifras:aprobadas por la Asamblea Nacional.

Observaciones:

rebajal los ingresosy sastos que modifiquen

H,tii:?.":t:"li::T:il*l los niveles
f * j::^.""^:,_T:::tuestoGen-el¡¿,r8,á?;l;d,ilff "ü#;T,ffi l,,ffi Tj
il'i11=.:::;T::::,,:1i::dli1i9ry-{óir,.li""¿j,p"",*.,1*T',iiiil"ür**o"
k*:*#fgg:f
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.l::-1T,Tig_;*ru."i"i;;;,p;;;i*;$:ffi::T
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racuttades han sido usadas Á zoos ¿*-,"
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extendido". "¡e",r'#ü:iTJr:r:::,';
es el criterio para adjudicar al Ministerio
::-*:y*"^n::t-tl"_".r"t de Finanzas esra
innraáni^o\ ñ^r ñ^4^ l^t r .:, : .
;;üil;iroJ,,ff
:::*^T.Ti]^o^"1_og1aa{im¡te1i9_o!ri''*,*,ü;'#lffi ''".,i.?lril:#T
LT1^::1: 1" Ti-""*
cualqüer escenario.
y reducir et t5 yode ingresos
, *..i oriei;:HJfl;
Viola todo principio de tanspa¡encia y responsabilidad
fiscal, y le da al Ministerio de
Finanzas una facultad que no es or".o.iu,
.i est¿ entida ¿reÁouuna gestión financiera
acertada.

stra(o) a cargo de las finan,as públicas

time conveniente hacerlo. Los actos
ios, servidores o representantes especiales o
permanentes delegados para el efecto por
el Ministro(a) u de las finanzas públicas,
"*go
tendrán la misma fuerza y efecto que si los hubiere hecho el titular
o la titular de esta
Cartera de Estado y la responsabilidad corresponderá al funciona¡io delegado.

Observaciones:

Este Artículo debe aclarar cuales facultades son delegativas del Ministo de Finanzas,
caso conhario se puede delegar temas delicados de endeudamiento o de tesorería, por
ejemplo, que deben ser prerrogativa del Ministro.

Art. 87.- Clasifrcación de Ingresos.- Los ingresos fiscales se clasifican en ingresos

permanentes y no permanentes, y podrán clasificarse en otras categorías con fines de
análisis, organización presupuestaria y estadística.

Ingresos permanentes: Son los ingresos de recursos públicos que el Estado a través de
sus entidades, instituciones y organismos públicos reciben de manera continua, periódica
y preüsible. La generación de ingresos permanentes no ocasiona la disminución de la
riqueza nacional. Por ello, los ingresos permanentes no pueden provenir de la
enajenación, degradación o venta de activos públicos de ningún tipo o del endeudamiento
público.

Ingresos nopermanentes: Son los ingresos de rectusos públicos que el Estado a tavés
de sus entidades, instituciones y organismos, reciben de manera temporal, por una
situación específica, excepcional o extraordinaria. La generación de ingreios no-
permanentes puede ocasiona¡ disminución de la riqueza nacional. Por ello, los ingresos
no permanentes pueden provenir, enfie oüos, de la venta de activos públicos o del
endeudamiento público.

Observaciones:

L como se explica que "la generación de ingresos pennanentes no ocasiona la

disminución de la riqueza nacional"? De la misma manera, como se explica que
los ingresos no permanentes pueden ocasionar disminución de la riqueza
nacional? Que mecanismo opera para disminuir la "riqueza"?
2. Cual es la definición de riqueza empleada en este Articulado?
3. En que ofas categorías pueden clasificarse los ingresos, según se indica, con fines
de análisis, organización presupuestaria y estadísticos?
4. Estos criterios deben esta¡ claramente normados y tipificados, caso conta¡io se
abre paso a una contabilidad "creativa".

Art. 88.- Clasificación de egresos.- Los egresos fiscales se clasifican en eg¡esos

permanentes y no permanentes, y éstos podran clasificarse enotas categorías con fines
de análisis, organización presupuestaria y estadística.

Observaciones:
Cual es la definición de egreso permanente y no permanente?

Quien determina, y como, la temporalidad de los egresos?

En que otas categorías pueden clasificarse los egresos, según se indica,

con fines de
análisis, organtzación presupuestaria y estadísticos ?

Art 90.- Regla fiscal- Para gnmtizar la conducción de las finanzas públicas de manera
sostenible, responsable,, fianspatente y procurar la estabilidad econémica; los egresos
permanentes se financiarán única y exclusivamente con ingresos permanentes. No
obstante los ingresos permanentes pueden tarnbién financiar egresos no permanentes.

T,os egresos permanentes se podran financiar con ingresos no permanentes

en las
situaciones excepcionales que prevé la constitución de la Repübhc a,parasalud,
educación y justicia; previa calificación de la situación excepcional,realizada por la
Presidenta o el Presidente de la República.

El cumplimiento de estas reglas se comproba¡á únicamente en los agregados de: las

groformas presupuestarias públicas, los presupuestos aprobados y los piesupuestos
liquidados, en base a una verificación anual.

Observaciones:

Este Artículo parece estar redactado para justiflrcar las excepciones, no para actua¡ como
una Regla, como su nombre lo indica.

Art. 91.- Componentes del SINFIP.- Se entiende por componentes del SINFIP, a cada
conjunto de procesos necesarios para la organización y gestión del mismo. Los
componentes son: política y programación fiscal, ingresos, presupuesto, endeudamiento
público, contabilidad gubernamental y úesorería.

Observaciones:

Si los ingresos son parte del SINFIP, cual es el motivo para que no se incluyan los
egresos? Es acaso un sistema que sólo vela por la política de ingresos?

Acaso ingresos y egresos no est¿ín por definición incluidos en el componente de

presupuesto, tesorería y contabilidad gubernamental, respectivamente?

Art.94.'Política fiscal.- La política fiscal dict¿da por el Presidente de la República en

los campos de ingresos, gastos, financiamiento, activos, pasivos y patimonio del Sector
¡l

Público no Financiero, propenderá al cumplimiento del Plan Nacional de Desa¡rollo y de

los objetivos del SINFIP.

El ente rector de las finanzas públicas recomenda¡á los lineamientos de política fiscal, en
coordinación con las entidades involucradas.

Obseruaciones:

l. Que pasa en aquellos casos en que el Plan Nacional del Buen Vivir plantee algo que
puede ser confrario al lineamiento de la política fiscal, como por ejemplo la creación de
tasas que este Código plantea? Cual prevalece?

2. Cuales son las entidades involucradas en el manejo de la política fiscal? Con que
frecuencia se reüsarán los lineamientos de política?

Art- 97.- Fases de la programación fiscal plurianual y anual.- La programación f,rscal

tendrá las siguientes fases:

l. Determinación del escenario fiscal base.

2. Articulación con el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Formulación de lineamientos para la programación fiscal.
4. Determinación del escenario fiscal final.
5. Aprobación.
6. Seguimiento, evaluación y actualización.

Observaciones:

Se entiende, por el Libro I de este Código, que el Plan Nacional de Desarrollo es el "telón
de fondo" del manejo de las finanzas públicas, por lo tanto la "articulación" planteada en
este Artículo estaría minimizando la importancia de dicho Plan.

El texto no tiene ninguna relevancia, tal como esta planteado; ni habla de la diferencia
enfe la programación anual y plurianual.

Art. 100.- Recursos de actiüdades empresariales.- Los recursos provenientes de

actiüdades empresariales públicas nacionales ingresarrín al Presupuesto General del
Estado una vez descontados los costos inherentes a cada actiüdad y las inversiones y
reinversiones necesarias para el cumplimiento de la finalidad de cada empresa. Los
procedimientos y plazos para la liquidación y enfiega de los recursos serán determinados
en la normativa que dicte el ente rector de las finanzas públicas en coordinación con la
empresa correspondiente.

Preguntas:

1. Quien determina la ecuación a aplicarse en torno a los ingresos netos de las

empresas públicas?
 2. Qu.9 nasa si una empresa pública tiene mas egresos que ingresos, y por
lo tanto
eüdencia pérdidas? Como se aplicaría este Artículo?
3. Que seguimiento y exigencias habrá por parte del ente rector de las
finanzas
públicas en materia de Contabilidad Gubemamental de las empresas públicas?
4. Es importante saber si los ingresos netos de las actiüdades empresariales
ingresarrin a la Cuenta Unica del Tesoro Nacional.
). Que fratamiento da¡á el ente rector de las finanzas públicas a Pefroecuador? Esüí
incluido en este Artículo?

Artículos 99,104 - Contenido y finalidad.-

Estos Artículos están poco claros, deben ser explicados.

Segun el Artículo 104 comprende "normas, técnicas, métodos y procedimientos

vinculados a la preüsión de ingresos...".

Según el Artículo 99 comprende "la proyección y para la recomendación de

políticas..".

Art 109.- Formulación de proformas institucionales.- Cada entidad y organismo

sujeto al Presupuesto General del Estado formula¡á la proforma del presupuesto
institucional, en la que se incluirán todos los egresos necesarios para su gestión. En lo
referido a los programas y proyectos de inversión, únicamente se incluirán los que
hubieren sido incorporados en el Plan Anual de Inversión (PAI), o que hubieren obtenido
la prioridad de la Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de
Planificación Participativa durante la ejecución presupuestaria. Dichas proformas deben
elaborarse de conformidad con el Plan Nacional de Desa¡rollo, la programación fiscal y
las directrices presupuesta¡ias.

Observaciones:

El Artículo 109 solo habla de "egresos", cuando las proformas institucionales deben
contener ingresos y egresos, los cuales deberían "netearse" en la proformapüaeüta¡
desfases institucionales que luego se manifiestan a nivel consolidado.

Art.ll2.- Consolidación y elaboración de la proforma presupuestaria.- El ente rector

del SINFIP considerando las directrices presupuestarias emitidas y la disponibilidad real
de recursos reüsará, refonna¡á de ser el caso, recomendará y consolidará las proformas
institucionales, base sobre la cual elaborará la Proforma del Presupuesto General del
Estado. En lo referente a la inversión pública se coordinará con el ente rector de la
planificación nacional.

En caso de que una entidad u organismo no presente oportunamente su proforma

institucional,el ente rector de las furanzas públicas elaborará las proformas de las
 entidades y organismos que forman parte del
Presupuesto General del Estado, sin
perjuicio de las responsabilidades qur ^huyu -
lugar.
"
El ente rector elabora¡á tarnbién la Programación Presupuestaria
cuatrianual, por lo cual
en lo referente a la inversión pública se coordina¡á
correl ente rector de la planificación
nacional.

La Proforma del Presupuesto General del Estado y la Programación presupuestaria

Cuatianual serán remitidas a la Presidenta o Presidente dé h República,¡unto
con una
exposición general sobre su justificación, contenido y límite
de endeuda-ñiento, para su
consideración y presentación a la Asamblea Nacionai. Además,
se a juntará ¿e-ser ¿et
c¿lso, una propuesta de Disposiciones Presupuestarias
Generales relacionadas directa y
exclusivamente con la ejecución presupuestaria.

Observaciones:

Dada su importancia en.la formulación y posterior ejecución presupuestaria,

las

presupuestaria a la Asamblea Nacional,pafa..t ao-buciót -edi*t"E

Art' 115.- Normativa apticable.- La aprobación del Presupuesto General
del Estado se
realiz¿¡5 en la forma y términos establecidos en la Constitución de
la República.
En caso de reelección presidencial, el Presidente reelecto enüará la proforma
30 días
después de proclamados los resultados de la segunda vuelta.

En los gobiernos autónomos descenfializados, los plazos de aprobación de presupuesto

*l tñ.o en que se posesiona su máxima autoridad serán los hir-o. qrre ásable"e
la
constitución para el Presupuesto General del Estado y este código.

Cada entidad y organismo que no forma parte del Presupuesto General del Estado
deberá
aprobar su presupuesto hasta el último día del año preüt al cual se expida.

Obsenaciones:

Si el ejercicio presupuestario o arlo fiscal se inicia el primer día de enero y

termina el 3l
de diciembre de cada año:

a) Cual es la lógica para que el presidente reelecto envíe la proforma 30 días

después
de proclamados los resultados de la segunda vuelta?
b) Que pasa si los resultados de la segunda vuelta son cuestionados durante los
teinta días posteriores a su proclamación?

s.- Hasta que se apruebe el Presupuesto General

el Presidente o hesidenta de la República, regirá
En el resto de presupuestos del sector público se
aplicará esta misma nonna.
Observaciones:

l.Este Artículo consagra un presupuesto prorrogado por un tiempo demasiado largo, lo

cual redunda en un manejo poco claro, discrecional, e ineficientqde las finanras pribli.ur.
Esta norma debe ser reüsada, y debe ser armonizada con la Ley Orgánica de la F'unción
Legislativ4 que también contempla dos artículos al respecúo.

Art 118.- Vigencia y obligatoriedad.- Los presupuestos de las entidades y organismos

señalados en este código entrar¿in en ügencia y serán obligatorios a partir del Lde enero
de cada año, con excepción del año en el cual se posesiona el Presidente de la República.

Observaciones:

Este Artículo debe ser reüsado, en función de los comentarios emitidos en el Artículo
I16.

Art. 123.- Normativa apücable.- Las disposiciones sobre la programación de la

ejecución, modificaciones, establecimiento de compromisos, devengamientos y pago de
obligaciones serán dictadas por el ente rector de las finanzas públicas y tendrán il
caúrcter de obligatorio para las entidades y organismos del Sector Público no Financiero.

Observaciones:

La normativa debería ser aplicable a todas las entidades que conforman el Presupuesto
General del Estado que es el principal ¿imbito de acción del SINFIp.

Art 125.- Establecimiento de Compromisos.- Los créditos presupuestarios quedarán

comprometidos en el momento en que la autoridad competente, mediante acto
adminisüativo expreso, decida la reallr:ación de los gastos, con o sin confiaprestación
cumplida o por cumplir y siempre que exista la respectiva certifi cación presupuestaria.
En ningún caso se adquirinfur compromisos para una finalidad distinta a la preüsta en el
respectivo presupuesto.
El compromiso subsistirá hasta que las obras se realicen, los bienes se enheguen o los
servicios se presten. En tanto no sea exigible la obligación para adquisiciones nacionales
e internacionales, se podrá anular total o parcialmente el compromiso.

Observaciones:

Este Artículo üabiliza el gasto, pero no la eficiencia ni el rigor en la contratación de

bienes y servicios.
 El compromiso presupuestario por parte de la autoridad
compe tente debería
(mteceder a la contraprestación
de un bien o servicio, en la medida en que exista una
certificación previa.

+{' 126- obligaciones.- La obligación se genera y produce afectación presupuestaria

definitiva en los siguientes c¿tsos:

a) Cuando ineludiblemente deban realizarse pagos sin contraprestación,

de acuerdo con
l-o que dispongan las normas técnicas de presupuesto que
dicte el ente rector de las
finanzas públicas; y,

b) cuando se reciban de terceros obras, bienes o servicios adquiridos por autorídad

competente, mediante acto adminisfrativo válido, haya habido o no compromiso
prevro.

El registo de obligaciones deberá ser justificado para el literal a) y además comprobado

para el literal b) con los documentos auténticos respectivos. Pa¡a
estos efecios, se
entenderá por doctrmentos justificativos, los que determinan un compromiso
presupuestario y, por documentos comprobatorios, los que
demuestren la entega de las
obras,los bienes o servicios confratados.

Observaciones:

1. segun se desprende de este articulado, pueden generarse obligaciones

presupuestarias mediante una justificación "solamente", sin
oue haya
contraprestación de bienes o servicios.

2. De ser así, cual es la lógica para que, en el literal b, en un escenario de real

prestación de bienes o servicios, se tenga que demostrar la enüega de las
obras,
bienes o servicios?

3. Cual es el incentivo para emitir una obligación presupuestaria con una

contraprestación de servicios, si se puede acoger al literal (a), de emitír una
obligación presupuestaria sin contraprestaciin de bienes o' íerticios?

Arr 127.' Modificacióndel Presupuesto.- El ente rector de las finanzas públicas podrá
aumenta¡ o rebajar los ingresos y gastos que modifiquen los niveles fijados en
el
Presupuesto General del Estado hasta por un
un total del 15% respecto ¿l Us cifras
aprobadas por la Asamblea Nacional.

En todos los casos y sin excepción alguna, to

aprobados debeÉ conta¡ con el respectivo ajas de
ingresos y gastos no podriin modificar el lími
Asamblea Nacional.
La Presidenta o el Presidente de la República...

Observaciones:

1. Si el ente rector de las finanzas públicas pretende hacer una aceriada proyección
de ingresos y de gastos, basado en un Plan Nacional del Buen Vivir, cuai es la
lógica para atribuirse esta potestad?

Artículo 132. - contenido y Finalidad. El componente de errdeudamiento público tiene

bajo su responsabilidad norma¡, prograrnar, establecer mecanismos de financiamiento,
presupuestar, negociar, contratar, registar, controlar, contabilizar y coordinar la
aprobación de operaciones de endeudamiento público, de administración de deuda
pública y operaciones conexas para una gestión eficiente de la deuda.

El endeudamiento público comprende La deuda pública de todas las entidades,

instifuciones y organismos del sector público provenientes de confiatos de mutuo;
colocaciones de bonos y oüos valores, incluidos las titularizaciones y las cuotas de
participación, los convenios de novación y/o consolidación de obligaciones; y, aquellas
obligaciones en donde existan sustitución de deudor establecidas por ley. Además
constituyen endeudamiento público, las obligaciones no pagadas y registadas de los
presupuestos clausurados. Se excluye cualquier título valor menor a 360 días.
Para el caso de las empresas públicas se excluyen todos los contatos de mutuo del tipo
crédito con proveedores que no requieran garantía soberana.

Para el caso de banca y las entidades de intermediación financiera públicas se excluyen

todas las operaciones que realicen para solventar sus necesidades de liquidez y aquellas
destinadas a la intermediación financiera que no provengan de deuda externa multilateral,
de proveedores, de gobiernos ni de la banca que requiera garantía soberana del Estado.

Los pasivos contingentes tienen su origen en hechos específicos que pueden ocurrir o no.
La obligación se hace efectiva con la ocurrencia de una o más condiciones preüstas en el
instrumento legal que lo generó.

Los pasivos contingentes no forman parte de la deuda pública. Un pasivo contingente

solo se constituirá en deuda pública, en el monto correspondiente a la parte de la
obligación que fuera exigible.

La deuda contingente podrá originarse:

a) Cuando el Estado, a nombre de la República del Ecuador, otorga la garantía soberana

a favor de entidades y organismos del sector público que contaigan deuda pública.

b) Por la emisión de bonos y más tíhrlos valores cuyo objeto sea garantizar a los
contribuyentes el retorno de sus aportaciones.
 c) Por la suscripción de contatos
de garant ia paraÍNegurar el uso de las contribuciones
no reembolsables.

d) Por contingentes asumidos por el

Estadg ecuatoriano, de conformidad con
ra ley, u
asumid¿5lo el marco de convenios
:n:r"Jrlt"ciones t- orgir-o. io,"-*ioiut",
La contatación de la deuda contingente debe seguir
público, en lo pertinente. el proceso de endeudamiento

Obsenaciones:

l. Los pasivos contingentes a los que hace referencia este

articurado son
compromisos adquiridos que deben ser tratados
.o-o a.uau pública. caso
confrario, lo que se propone es camufla¡ el endeudamiento-ÁLdiante
contabilidad
creativ4 muy peligrosa.

2. como se discriminaentre pasivo contingente y-deuda

contingente srrando, según
el Articulado, el pasivo sóio es deuda 7.fu.ru
"ür¿o "¡giuiJ-l
3. Que proüsiones contables, de presupuesto y de tesorería se ha¡¿ín para
aquellos
cÍrsos en los que el pasivo contingente se
welva exigiblei

ente rector de las ñl

ianual regulará los
Co¡.base en la programación
públicas podrá suscribir operac
siguientes ejercicios fiscales.
establecido en la constitució
Finenzas durante la ejecución
proyectos que cuenten con los requisitos
lÍ
el ente rector de las finanzas
hco preüo al comienzo de los
pública será únicamente el
I el Ministerio de
a los_p^ro-gramas y
e! sano conta¡ con el
ón del financiamiento pero si para la fase de
anciar proyectos parcialmente.
del Estado se incluirá el límite anual de
obación de la Asamblea Nacional.

Obsenaciones:

l Este Artículs ss ampsta en la relación deuda pIB

/ actual que, sumando todos los
pasivos exigibles, bordea er 40o/o. sin
embargo, oo s" porqué es ¿eseable
que sea el50o/o, o, en su defecto, a que "aptica
análisisle-ico o-Ue¿ece r"l"riáo.
"rtu
 2. Cuando el moratoria
pIB
arg'mentó
deuda

entonces no se incluye un Artículo

itrJ:l:
sobre

3. Porque no se explica si una faciljdad petrolera

califica como deuda? porque el
Ministerio de Finanzas no contabil izo lafacilidad
argumentó que era..compra de petróleo?
p;"I;;;;mo deuda y

4. Porque no se establece t na estrategia de

endeuctamiento en un marco fiscal de
mediano plazo?

Obseryaciones:

l.
esgo para
Adenriís,

2. Este Artículo es opuesto en contenido

a la Disposición General Sexüa.

empresas del. paÍs presramisra._ En los conratos

f*;"1ii;:*T::r:11 Í: ff;;t'ff:'".TT'ff
de
emnfee4e Aal noio A^t --^..r- ,- : ,
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s.,ff:"iT:lj:j1",:r-lbtezc'a
Pública,las demás leyes y sus re$amlntos.
-c

Observaciones:

Este Artículo consagra lo que ha sido repudiado en el Informe de Auditoria

fegalmente
la Deuda Externa: la enhega de
de la soberania a tavés de deuda bilateral, sobretodo_

Art 146.- Contratos que contribuyan a concretar

público intemo o externo.- En el óaso
de qu" p*"
perfeccionamiento de operaciones
de endeudú-il;
r)

títulos emitidos por el Estado, o la novación de deuda, se requiriera

en forma preüa o
concurrente de la celebración de contratos que sin ser áe
deuda pública, fueren
indispensables para coadyuvar a los señalados propósitos,
tales contrataciones, estarán
exceptuados del támite preüsto por la Ley Org¿i'ni." d.l
Sistema Nacional de
Conhat¿ción Pública; no obstante el inte rector de lai finanzas públicas,
deberá expedir
para el efecto, los procedimientos que normen aquellas contrataciones,
en¡.e ellos, la
selección, calificación y adjudicación.

Cuando a criterio del ente rector de las fmanzas públicas, la divulgación

de la
información contenida en actos administrativos, contuto., o documentación
vinculada con operaciones de novación de operaciones "orrr"nios
de endeudamiento público,
emisión, colocación o recompra de títulos dél Estado, pudiera generar pérdidas
o
condiciones desfavorables a los intereses del Estado, los iespectivós actos, con¡atos,
convenios o documentación ser¿ín declarados secretos y r.."*ádos por aquél Vtitti.t"¡o,
carácter que se mantendrá hasta que se proporcione la información preüá a h subasta
o
tansacciÓn respectiva en el mercado de valores en el caso de colocación y recompra,
o
hasta que culmine la operación respectiva. Inmediatamente después, toda lá información
será publicada.

Toda persona que se utilice o se beneficie de la información y/o documentación

relacionada con los actos, conüatos o convenios referidos en el piírrafo anterior, será
reprimida con la pena de reclusión mayor ordina¡ia prevista en él inciso primero del
a¡tículo 257 del Código Penal, sin perjuicio de otas responsabilidades legales a que
hubiere lugar.

Se podrá vincular un convenio de Préstamo con oüos convenios o contratos comerciales-

de exportación, de importación, de ejecución de obras, prestación de servicios o
financieros incluyendo los de manejo de cuentas bancarias.

Observaciones:

2. Fs Artículo pretende legitimar errores del pasado y viabilizar futuros manejos de

banca de inversión simila¡es, plagados de irregularidades, evadiendo la normativa
de contratación pública.

Art. 155.- Garantías soberanas.- El Estado Central a nombre de la República del

Ecuador podrá otorgar garantía soberana a favor de entidades y organis.o. d"l sector
público, que conhaigan deuda pública para el financiamiento dó prolyectos y programas
de inversión en infraestructura, o para proyectos y programas de irweision que
ieneren la
rentabilidad necesaria para el servicio de la deuda. La ganntia del Estadó, úiicamente
podrá autorizarse, cuando la entiüd u organismo del sector público, inclusive las
 empresas del Estado, sus subsidia¡ias o filiales,
eüdencien que cuentan con capacidad de
pago de la deuda respectiva.
No se podrán emitir garantías soberanas a las otas entidades,
organismos y entidades del
Sector Público, para operaciones de endeudamiento
Para e.l otorgamiento de garantta soberana, se deberá
conjü menor a 360 días.
establecer e instrumentar los
los valores que el Estado pudiere llegar a
mplimiento del deudor.
rte del Estado o de sus entidades a favor de
personas nah¡rales o privado, inclusive ras que no tengan finalidad
de lucro, con excepc á y aquellas empresas de derecho-privado con
al menos tn70%o de
Las garantías otorgadas se regisÍariin como deuda contingente, y solo
constituir¿in deuda
del garante, cuando la obligación, en el monto respectivo, fuere exigible al mismo.

Observaciones:

l. Las ganrúias soberanas son deuda pública exigible y deben ser contabil izaüs
como tal.

Este Artículo favorecerá el otorgamiento de garantías soberanas a proyectos de

inversión que no califica¡ían para el otorgamiento de deuda y que ieqoieren de
garantías adicionales para "apuntalarse',.

3. Existe el riesgo de que proliferen operaciones de deuda de m:ís de 360 días, ya

que se estií üabilizando el otorgamiento de garantías en deuda con plazos
mayores a un año.

4. siendo la garantía soberana un instumento financiero rentable, que se negocia

internacionalmente, hay que limitar al máximo su emisión, ya que se presta para
negocios no relacionados con aquellos que la República o el ente rector de las
finanzas han previsto.

Art 180-- Certificados de Tesorería.- El ente rector de las finanzas públicas, en el

evento de presentarse deficiencias temporales y/o para la optimización dé h hquidez en
la economía, podrá emitir Certificados de Tesorenaparafinanciar egresos perrnanentes o
no pefmanentes.

Los Certificados de Tesorerí4 por su naturaleza, no obstante constituir obligaciones de

pago, no estariín sujetos, para su emisión, al n¡imite y requisitos preüstos para
operaciones de endeudamiento público, excepto la escritura pública de emisión cuyo
contenido será establecido en las normas técnicas.
En ningún caso, el plazo para el pago efectivo de los certificados podrá superar los 360
días.
 I

f(

Observaciones:

Quien determina lo que es una necesidad temporal de liquidez? En base a que

Parámeüos?

Cual es el límite paralaemisión de CETES?

Disposición General Sexta. Autorización Preüa.- Preüa autorización por el

Procurador General del Estado, podrá aceptarse oüa jurisdicción y legislación para la
solución de divergencias o controversias relativas a contratos, convenios o instrumentos
jurídicos celebrados por el Estado y las entidades y organismos del sector público con
gobiernos, entidades públicas o privadas extanjeras.

Observaciones:

ElArtículo 137 "Renuncia aReclanaciónDiplomíLtica" tratadelamismamateriay

contempla un úatamiento diferente para las conhoversias. Cual debe prevalecer?

Disposición General Octava.- Las entidades y organismos del Sector Financiero podran
realizar depósitos de encaje bancario mediante instrumentos financieros emitidos por el
Estado Central con repago en un plazo menor a 360 días desde su compra, hasta un
máximo de 75Yo del total del encaje.

Observaciones:

1. Esta Disposición abre la posibilidad de crear alta inestabilidad en el mercado

financiero, una vez que los recursos del encaje bancario no estarán líquidos.

2. El monto que puede ingresar a la caja fiscal por este rubro es insignificante ($ 300
millones aproximadamente) frente a los riesgos de desestabilizar el mercado
financiero.

3. El Código de las Finanz6 Públicas no debe ser responsable de dinamizm el

mercado de valores, si ese fuera el argumento para proponer una medida tan
riesgosa.