Los Derechos Humanos

La Reforma Constitucional
de Derechos Humanos: un Nuevo Paradigma

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie Doctrina Jurídica, Núm. 609
Coordinadora editorial: Elvia Lucía Flores Ávalos

Asistente editorial: Karla Beatriz Templos Núñez
Edición: Miguel López Ruiz
Formación en computadora: José Antonio Bautista Sánchez
La Reforma
Constitucional
de Derechos Humanos:
un Nuevo Paradigma
Miguel Carbonell
Pedro Salazar
Coordinadores
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

México, 2011
Primera edición: 30 de septiembre de 2011
DR © 2011, Universidad Nacional Autónoma de México
Instituto de Investigaciones Jurídicas
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 978-607-02-2769-1
Contenido
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX
Miguel Carbonell
Pedro Salazar
La dimensión internacional de la reforma de derechos humanos: an-

tecedentes históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Natalia Saltalamacchia Ziccardi
Ana Covarrubias Velasco
La reforma y las normas de derechos humanos previstas en los trata-

dos internacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Jorge Ulises Carmona Tinoco
Las obligaciones del Estado en el artículo 1o. de la Constitución me-
xicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Miguel Carbonell
La cláusula de interpretación conforme y el principio pro persona (ar-
tículo 1o., segundo párrafo, de la Constitución) . . . . . . . . . . . . . . . 103
José Luis Caballero Ochoa
Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad. Apuntes para su aplicación práctica . . . . . . . . . . . . 135
Luis Daniel Vázquez
Sandra Serrano
Reparaciones de fuente internacional por violación de derechos hu-
manos (sentido e implicaciones del párrafo tercero del artículo 1o.
constitucional bajo la reforma de 2011) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Sergio García Ramírez
V
VI CONTENIDO
Análisis sobre los aspectos de la reforma constitucional relacionados

con el ámbito internacional (asilo y refugio). . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Ricardo J. Sepúlveda I.
De la Constitución a la prisión. Derechos fundamentales y sistema
penitenciario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Catalina Pérez Correa
Del estado de excepción a la suspensión constitucionalizada. Refle-
xiones sobre la reforma al artículo 29 de la Constitución mexi-
cana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Pedro Salazar
Extranjeros y debido proceso legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
Gabriela Rodríguez Huerta
¿Es acertada la probable transferencia de la función de investigación
de la Suprema Corte a la Comisión Nacional de los Derechos Hu-
manos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Jorge Carpizo
Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El
nuevo paradigma para el juez mexicano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
Eduardo Ferrer Mac-Gregor
Anexo
Cuadro comparativo de la reforma constitucional en materia de
derechos humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
Notas curriculares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo pa-
radigma, editado por el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el
30 de septiembre de 2011 en Formación Gráfica,
S. A. de C. V., Matamoros 112, col. Raúl Romero,
Ciudad Nezahualcóyotl, Estado de México, 57630.
Se utilizó tipo Baskerville de 9, 10 y 11 puntos. En
esta edición se empleó papel cultural 70 x 95 de 50
kilos para los interiores y cartulina couché de 162 ki-
los para los forros; consta de 1,000 ejemplares (im-
presión offset).
De la Constitución a la prisión.
Derechos Fundamentales y Sistema
Penitenciario
Catalina Pérez Correa*
Sumario: I. Introducción. II. Derechos de las personas privadas de liber-

tad. III. La justiciabilidad de los derechos de los y las reclusas. IV. Conclu-
siones. V. Bibliografía.
I. Introducción
La reforma de 2011 en materia de derechos humanos supone un esfuerzo

para matizar las restricciones a los derechos fundamentales, que represen-
taron las recientes reformas (constitucionales y legales) en materia de delin-
cuencia organizada y delitos graves, en particular las del año 2008. En lo que
al sistema penitenciario se refiere, la reforma modificó el segundo párrafo del
artículo 18 constitucional, para agregar que su organización debe también
estar basada en el respeto a los derechos humanos.1 La reforma, además,
modificó el artículo 1o. para incorporar el goce de los derechos humanos in-
corporados “en todos los tratados internacionales que haya ratificado Méxi-
co, así como de las garantías para su protección”.2 En términos del sistema
penitenciario, esto significa que el Estado mexicano debe adecuar normas e
* Investigadora en el Instituto de Investigaciones Jurídicas.

Agradezco la valiosa ayuda de Carlos de la Rosa y Karen Silva para la realización de
este texto, así como los comentarios de Alejandro Madrazo.
1 “Art. 18. El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos
humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como
medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a
delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley”.
2 “ Art. 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el

Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá
restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece”.
221
222 Catalina Pérez Correa
instituciones en materia de derechos de los reclusos a los estándares interna-

cionales con los que se ha comprometido.3
Si bien las adiciones no implican un cambio sustancial para la opera-
ción del sistema penal y penitenciario, pues desde antes debía sujetarse a los
derechos fundamentales establecidos en la Constitución y a las obligaciones
establecidas en los tratados internacionales, presenta una oportunidad para
evaluar el estado de la materia en nuestro país y la posibilidad de exigibili-
dad que tienen quienes han sido legalmente privados de la libertad.
Este texto presenta un análisis sobre los derechos de los y las deteni-
das, clasificándolos en tres rubros: derechos suspendidos, derechos limitados
(afectados) e intangibles o derechos no modificables.4 En cuanto a los dere-
chos no modificables, se analiza el estado actual de algunos de éstos, como
son: el derecho a la dignidad; el derecho a alimentos, ropa, agua y trabajo; a
la vida, a la integridad física y moral; a la salud, y el derecho a la reinserción
3 En el ámbito del derecho interamericano, por ejemplo, los derechos fundamentales
en general y los relacionados con los derechos de las personas privadas de la libertad, se
encuentran reconocidos en los tratados ratificados por los Estados que forman parte de la
Organización de Estados Americanos (OEA). “Estos instrumentos conforman el llamado
Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), integrado tanto por los derechos
humanos sustantivos reconocidos en ellos, como por los órganos de protección establecidos
en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH): la Comisión Interamerica-
na de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte
IDH)”. Los Estados firmantes, como México, “se comprometen a respetar los derechos y
libertades reconocidos en la CADH y a garantizar el libre y pleno ejercicio a toda persona
que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Ayala Corao, Carlos,
“Oportunidades en el SIDH para la defensa de los derechos de las personas privadas de li-
bertad”, A la sombra de la sociedad, situación penitenciaria en América Latina, Caracas, Observatorio
Latinoamericano de Prisiones, 2007. Para el caso de los derechos de los reclusos, los “Prin-
cipios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las
Américas” aprobados en 2008 mediante la resolución 1/08 de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, agrupa 24 principios, que abarcan desde el trato humano, igualdad y
la no discriminación hasta los mecanismos de inspección que deben realizarse en los penales
para garantizar el respeto de los derechos de los reclusos.
4 Esta nomenclatura está basada en la propuesta por Rodrigo Uprimny Yepes y Diana
Esther Guzmán en Las cárceles en Colombia: entre una jurisprudencia avanzada y un estado de cosas
inconstitucionales, ponencia presentada en Medellín, en el Congreso Internacional sobre De-
rechos Humanos y Sistema Penitenciario, INEPEC. Uprimny y Guzmán utilizan: “derechos
suspendidos”, limitados e intangibles. Por derechos limitados se entienden los derechos que
pueden ser afectados o restringidos al estar una persona en reclusión. Para denotar la gra-
vedad que implica esta “limitación”, utilizo también el término “derechos afectados”. Los
derechos intangibles son aquellos que no deben ser modificados o restringidos, indepen-
dientemente de la condición jurídica de la persona. Intangible no significa que éstos sean
inmateriales. Para evitar esta confusión, utilizo también el término “no modificables”.
De la Constitución a la prisión 223
social. Asimismo, se hace un breve análisis sobre las posibilidades legales que
tienen las personas en reclusión para exigir el respeto de sus derechos. Por
razones de espacio, se deja de lado el estudio de importantes derechos, como
el derecho al debido proceso dentro del reclusorio y los relativos a la situa-
ción jurídica de los detenidos. Asimismo, debido a que la mayor parte de los
estudios existentes se han enfocado en generar información sobre los reclu-
sorios del Distrito Federal y el Estado de México, una parte importante de
los datos que aquí se aportan corresponden a dichas entidades federativas.
II. Derechos de las personas privadas

de libertad
Los derechos de las personas, salvo aquellos explícitamente restringi-

dos por la propia Constitución, no se suspenden al ingresar al reclusorio.
El Estado está obligado a garantizar los derechos fundamentales de toda
persona en reclusión, como lo está con cualquier otra persona. Una perso-
na cuyos derechos fundamentales son violentados dentro de un reclusorio
tiene, legalmente, la misma protección que una persona cuyos derechos son
violentados afuera.5 Como señala Contreras Nieto, “el Estado puede privar
a las personas de su libertad para deambular, pero no está legitimado para
privarlas de la vida, de sus derechos a comer, trabajar, estudiar y tener una
habitación digna, entre otros”.6
De acuerdo con Uprimny y Guzmán, los derechos de las personas en
reclusión son: i) suspendidos; ii) limitables (afectados), y iii) intangibles (no
modificables).7 Los primeros se refieren a derechos que se suspenden de
forma transitoria por estar en reclusión; por ejemplo, el derecho al libre
tránsito. Los segundos son derechos que pueden ser afectados o restringidos,
por necesidad, pero siempre de forma temporal y sólo en caso de que existan
5 El artículo 1o. constitucional también establece que:
“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promo-

ver, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios
de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Es-
tado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos,
en los términos que establezca la ley…
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género,
la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opi-
niones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad
humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.
6 Contreras Nieto, Miguel Ángel, Temas de derechos humanos, México, Comisión de Dere-
chos Humanos del Estado de México, 2003, p. 18.

7 Uprimny Yepes, Rodrigo y Guzmán, Diana Esther, op. cit., nota 5.
condiciones excepcionales que lo ameriten; ejemplo de ello es la limitación

a la libertad de asociación dentro del reclusorio. Como señalan Uprimny y
Guzmán, “esta clase de derechos es la que más polémica genera. Se trata de
derechos de los cuales la persona privada de la libertad no ha sido despoja-
da en función de la pena, pero que pueden ser restringidos para garantizar
efectivamente el cumplimiento de la misma y asegurar la disciplina nece-
saria en los establecimientos penitenciarios”.8 Los derechos intangibles (o
no modificables) se refieren a los derechos plenos de la persona privada de
libertad, que no pueden ser restringidos y que deben ser respetados como
los de cualquier persona; por ejemplo, el derecho a la salud o a la integridad
física.
1. Derechos suspendidos
Un primer derecho suspendido con la imposición de una pena de pri-

sión es el derecho a la libertad de tránsito. El encarcelamiento, por defini-
ción, implica una restricción a este derecho.
El artículo 38 de la Constitución mexicana también prevé explícitamen-
te la suspensión de derechos político-electorales, de votar y ser votado para
quienes están sujetos a un proceso criminal por delito que merezca pena
privativa de libertad, así como para quienes estén compurgando penas de
cárcel.9
La justificación moral y utilidad instrumental de excluir a los delincuen-
tes de la vida civil y política ha sido frecuentemente discutida y cuestiona-
da.10 En contra de la suspensión de este derecho a los presos se ha argumen-
tado que es una medida antidemocrática, en tanto que excluye del proceso
democrático a un importante sector de la población. Además, se trata de
un sector que, dadas sus características sociodemográficas, ya había sido
previamente excluido de la participación económica, social y/o política del
país.11
8 Idem.
9 “Art. 38-. Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden:
…
II. Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar
desde la fecha del auto de formal prisión;
III. Durante la extinción de una pena corporal”.
10 Para una discusión al respecto véase Cholbi, Michael J., “A Felon’s Right to Vote”, Law
and Philosophy, vol. 21, núm. 4-5, 2002. Véase también Duff, R. A., Punishment, Communication
and Community, Oxford, Oxford University Press, 2003, pp. 77-79.
11 Gargarella, Roberto, La coerción penal en contextos de injusta desigualdad, SELA, 2010.
Las cárceles, en todo el mundo, albergan poblaciones con caracterís-

ticas relativamente similares. México no es la excepción. Para noviembre
de 2010 el Estado mexicano albergaba más de 222,330 presos en sus 429
reclusorios,12 de los cuales aproximadamente 95% eran varones y 5% mu-
jeres. La población carcelaria en nuestro país está mayoritariamente com-
puesta por hombres jóvenes que provienen de hogares con marcadas caren-
cias.13 Alrededor del 95% de los internos son varones.14 De acuerdo con la
tercera encuesta a población en reclusorios del Distrito Federal y el Estado
de México,15 40% de los encuestados tenía entre dieciocho y treinta años,
y 36.7% tenía entre 31 y cuarenta años. Asimismo, el 21% de los internos
entrevistados nunca fue a la escuela o no terminó la escuela primaria, y el
21.9% no concluyó la secundaria. El 57% de los encuestados señalaron que
no continuaron estudiando por necesidad de trabajar.16 De éstos, la misma
encuesta señala que 61% comenzó a trabajar antes de cumplir los quince
años; 92.3% dijo haber comenzado a trabajar a los dieciocho años o antes;17
12 Del total de centros penitenciarios, ocho están administrados por del gobierno fede-
ral, diez por el gobierno del Distrito Federal, 320 por los gobiernos estatales y 91 por los
gobiernos municipales. Véase Estadísticas del sistema penitenciario federal, México, Secretaría de
Seguridad Pública, 2010, http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20
Repository/365162//archivo.
13 Bergman, Marcelo y Azaola, Elena, “Cárceles en México. Cuadro de una crisis”, Re-
vista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana, Quito, núm. 1, 2007.

14 Secretaría de Seguridad Publica, Cuaderno Mensual de Información Estadística de Po-
blación Penitenciaria Nacional, México, Julio 2010, http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/

ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/365162//archivo).
15 Azaola, Elena y Bergman, Marcelo, Delincuencia, marginalidad y desempeño institucional,
Tercera encuesta a población en reclusión, México, CIDE, 2009.

16 Idem.
17 Idem.
Una pregunta importante y, en parte pendiente, es sobre cómo se distingue la población

nacional de la población carcelaria. La información, incluida en este texto, de la Tercera
Encuesta a Población en Reclusión del CIDE, que se realiza en el D. F. y Estado de México,
presenta niveles de escolaridad y ocupación similares a los que reporta el INEGI para la
población en general. Sin embargo, en términos de género, edad y edad en que se comenzó
a trabajar, vemos una clara diferencia entre la población carcelaria y la población nacional.
En cuanto al género, el INEGI señala que el 48% de la población son varones (comparado
con 95% de la población carcelaria). En términos de edad, el INEGI señala que en 2009
26.2% de la población tenía entre 15 y 29 años (a diferencia de la población en reclusorios,
en donde 39.7% de la población tiene entre 18 y 30 años). En cuanto a la edad del primer
empleo, los datos de la población en reclusión del CIDE “resultan ser más elevados que los
que se reportan para la población en general, ya que de ésta 40% señala haber comenzado
a trabajar a los 15 años o antes”.
Cabe, asimismo, destacar que la encuesta CIDE se realiza únicamente en los estados
mencionados, que tienen población con características sociodemográficas distintas en varios
27.8% de los internos encuestados respondió que alguna vez se fueron de

sus casas antes de cumplir quince años, de éstos, el 28.2% dijo haberse ido
por problemas de violencia familiar, y 12.6% mencionó como motivo la ne-
cesidad de buscar trabajo.
Dadas las características relativamente homogéneas de este sector, sus-
pender el derecho a participar en la vida político-electoral significa, en tér-
minos prácticos, excluir a un sector determinado, no fortuito, de la pobla-
ción de la vida política del país. Implica, además, excluir a ese sector de
las decisiones económicas, políticas y sociales, frecuentemente relacionadas
con la situación en la que se encuentran.
En términos de la reinserción social, asimismo, la suspensión de dere-
chos políticos representa un obstáculo. La reinserción de los excarcelados
es una obligación del Estado, por lo que las políticas públicas deben buscar
incorporar a las personas en sus comunidades: arraigarlas, no alejarlas. Esto
se hace, entre otras medidas, haciéndolas partícipes de los procesos comu-
nitarios que refuerzan los vínculos sociales y comunitarios. Al privar a las
personas de la participación política de sus comunidades, la suspensión de
derechos político-electorales aparta, aún más, a las y los presos de sus comu-
nidades perjudicando las posibilidades de reinserción.
Quienes defienden la suspensión de los derechos político-electorales de
los presos, por otra parte, afirman que aquellos que han optado por delin-
quir no merecen las prerrogativas del ciudadano, ya que han elegido violen-
tar tanto el orden jurídico como la sociedad que los rige.18 La consecuencia,
según este argumento, es que pierden el privilegio de participar en las deci-
siones importantes de la sociedad hasta no demostrar que están dispuestos
a cumplir con las obligaciones que ésta les impone o, en su defecto, hasta
no cumplir con la pena impuesta como retribución por el delito cometido.
aspectos. Por ejemplo, muestran niveles de escolaridad superior a la media nacional. De

acuerdo con el INEGI, el promedio nacional es de 8.6 grados de escolaridad, lo que significa
segundo de secundaria. El D. F. ocupaba, ese año, el primer lugar con 10.5 grados de escola-
ridad y el Estado de México, el décimo con 9.1 grados de escolaridad en promedio.
Aun así, varios estudios, en especial de tipo cualitativo, sugieren que la población car-
celaria está constituida principalmente por hombre jóvenes provenientes de contextos de
marginación social. Véase por ejemplo A la sombra de la sociedad, situación penitenciaria en América
Latina, Caracas, Observatorio Latinoamericano de Prisiones, 2007; Briseño, Marcela, Garan-
tizando los derechos humanos de las mujeres en reclusión, México, Inmujeres, 2006; Azaola, Elena y
Yacamán, Cristina José, Las mujeres olvidadas, México, El Colegio de México, 1996; Azaola,
Elena y Bergman, Marcela, “Cárceles en México. Cuadros de una crisis”, Revista Latinoameri-
cana de Seguridad Ciudadana, Quito, núm. 1, 2007; Ariza, José Libardo e Iturralde, Manuel, Los
muros de la infamia: prisiones en Colombia y América Latina, CIJUS.
18 Cholbi, Michael J., “A Felon’s Right to Vote”, Law and Philosophy, vol. 21, núm. 4-5,
2002.
La complejidad de la discusión rebasa los propósitos de este texto. Sin

embargo, por lo menos en el caso de los y las procesadas (no sentenciadas)
—ya sea que estén el libertad o en prisión preventivamente—, la justifica-
ción para suspender los derechos políticos es poco convincente, además de
abiertamente contradecir el principio de presunción de inocencia incorpo-
rado al artículo 20 constitucional en 2008.
2. Derechos suspendidos para los acusados(as) por delitos

de delincuencia organizada y otros delitos graves
Las reformas de 2008 consagraron constitucionalmente la suspensión de

ciertos derechos penales y penitenciarios para los acusados por delitos bajo
la modalidad de delincuencia organizada.19 Las reformas limitaron el dere-
cho a compurgar penas cerca de sus domicilios para las personas que han
sido acusadas de delincuencia organizada.20 La restricción de este derecho,
a su vez, afecta directamente el derecho que tienen los detenidos a tener
contacto con su familia (un derecho establecido en el artículo 12 de la Decla-
ración Universal de los Derechos Humanos). Andrew Coyle señala acerta-
damente que este derecho queda limitado por el hecho de estar en reclusión,
pero no por ello queda suprimido.21 Además, debe tomarse en cuenta que
no sólo se trata de un derecho del recluso, sino que también es un derecho
de los familiares que no están detenidos, y cuyos derechos no tienen por qué
ser limitados. El derecho a la vida familiar se relaciona directamente con la
proximidad del hogar. El obligar a los detenidos a compurgar penas en lu-
gares alejados de sus hogares, para efectos prácticos, implica la supresión de
este derecho. El reformado artículo 18, además, restringe el derecho a la co-
municación de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada,
constriñendo aún más el derecho a tener contacto con la familia.22
19 De acuerdo con el artículo 16, “Por delincuencia organizada se entiende una orga-
nización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o
reiterada, en los términos de la ley de la materia”.
20 “Art. 18. Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán
compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de pro-
piciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no
aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de
seguridad”.
21 Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos (RMTR) señalan que “Se
velará particularmente por el mantenimiento y el mejoramiento de las relaciones entre el

recluso y su familia, cuando éstas sean convenientes para ambas partes”, artículo 79.
22 “Art. 18. … Las autoridades competentes podrán restringir las comunicaciones de
los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada con terceros salvo el acceso a su
La reforma de 2008 al artículo 19, asimismo, establece que los jueces

deberán, de oficio, ordenar la prisión preventiva en los casos de delincuen-
cia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos
con medios violentos, como armas y explosivos, así como delitos graves que
determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo
de la personalidad y de la salud.23 El uso obligatorio de la prisión preventiva
contradice directamente al principio de presunción de inocencia, pero ade-
más contraviene el principio de ultima ratio, según el cual el uso del derecho
penal (de la sanción penal) debe ser un último recurso del Estado, una vez
que las demás alternativas han sido probadas y han demostrado ser insufi-
cientes. La prisión preventiva, si ha de respetarse este principio, debe ser la
excepción, y no la norma.24 Hoy en día, sin embargo, el 42% de los deteni-
dos se encuentran en prisión preventiva,25 cifra que demuestra que el uso
de la prisión preventiva es lo usual y no lo excepcional, en nuestro sistema de
justicia penal (véase cuadro 1).
defensor, e imponer medidas de vigilancia especial a quienes se encuentren internos en estos

establecimientos. Lo anterior podrá aplicarse a otros internos que requieran medidas espe-
ciales de seguridad, en términos de la ley”.
23 “Art. 19. … El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de de-
lincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios
violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de
la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud”.
24 La regla 85.1 de la RMTR establece que “El acusado gozará de una presunción de
inocencia y deberá ser tratado en consecuencia. Los acusados serán mantenidos separados
de los reclusos condenados”.
25 Para una descripción más detallada sobre el uso (y abuso) de la prisión preventiva en
México véase Zepeda Lecuona, Guillermo, ¿Cuánto cuesta la prisión sin condena? Costos económicos
y sociales de la prisión preventiva en México, Nueva York, Open Justice Society Initiative, 2009.
Cuadro 126
Esta disposición, además, va aparejada con la violación que ocurre de

hecho en nuestro país, de los derechos de los procesados sobre la compurga-
ción de penas en lugares separados de los sentenciados. El artículo 18 de la
Constitución establece que el sitio destinado para la prisión preventiva será
“distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán com-
pletamente separados”. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-
cos, en el artículo 10.2, también establece esta obligación.27 No obstante, en
México, el Estado incumple sistemáticamente con esta disposición. En nues-
tro país, acusados y sentenciados frecuentemente son alojados en los mismos
reclusorios, distinguibles sólo por el color del uniforme. En el Distrito Fede-
ral, por ejemplo, el Informe Especial sobre la Situación de los Centros de
Reclusión en Distrito Federal de la CDHDF28 reporta que en casi todos los
reclusorios del D. F. hay convivencia entre sentenciados y procesados.
26 Fuentes: 1994-2000 Secretaría de Gobernación y 2000-2006 Secretaría de Seguridad
Pública y Servicios a la Justicia, en Zepeda Lecuona, Guillermo, ¿Cuánto cuesta la prisión sin
condena? Costos económicos y sociales de la prisión preventiva en México, Nueva York, Open Justice
Society Initiative, 2009; 2007-2009 Secretaría de Seguridad Pública, en García García, Gua-
dalupe, Historia de la pena y el sistema penitenciario mexicano, México, Porrúa, 2010, y 2010 en
Estadísticas de la Secretaría de Seguridad Pública, de noviembre 2010.
27 La Convención Americana sobre Derechos Humanos instruye el mismo principio en
su artículo 5.4. Incluso, las RMTR establecen en la regla 84 que “Los acusados deberán dor-
mir en celdas individuales a reserva de los diversos usos locales debidos al clima”, situación
muy alejada de la realidad penitenciaria mexicana.
28 CDHDF, Informe Especial sobre la Situación de los Centros de Reclusión en Distrito
Federal de la CDHDF, 2005, p. 189.

3. Derechos limitados o afectados
Los derechos limitados, como se mencionó, son aquellos cuya restric-

ción puede hacer el Estado en caso de necesidad, para garantizar el cumpli-
miento efectivo de la pena, pero sólo por tiempo limitado. Así, por ejemplo,
puede limitarse el derecho a la libre asociación, a la intimidad personal,
el derecho a la familia, o la libertad de expresión como resultado de la
imposición de sanciones administrativas dentro del penal. Estos derechos
no se restringen por completo ni de forma permanente y, en todo caso,
deben existir razones muy específicas y justificadas para ello. El problema
en torno a estos derechos surge “porque el reconocimiento de la potestad
del Estado para limitar estos derechos puede acarrear el riesgo de que las
autoridades en la práctica terminen vulnerándolos, al restringirlos en for-
ma desproporcionada”.29 El régimen excepcional que existe para el caso de
las personas acusadas de delincuencia organizada, por ejemplo, hace que
los derechos limitables para todos los demás presos —como el derecho a la
familia, a la libre asociación o la libertad de expresión— se conviertan en
derechos suspendidos para éstas.
La iniciativa de Ley del Sistema Federal de Ejecución de Sanciones,30
pendiente de ser discutida en el Senado, incluye, entre otras atribuciones
del juez de ejecución de sanciones, resolver el recurso de reclamación de
los internos contra sanciones disciplinarias; es decir, validar judicialmente
las sanciones administrativas. Bajo este régimen, se vuelve posible que las
sanciones disciplinarias impuestas por la autoridad administrativa sean vigi-
ladas por una autoridad ajena al penal, para que no se restrinjan despropor-
cionadamente o de forma permanente los derechos de los y las internas. La
Ley de Ejecución de Sanciones Penales y Reinserción Social para el Distrito
Federal, aprobada el 11 de mayo de 2011, en cambio, otorgó la competen-
29 Uprimny, Rodrigo y Guzmán, Diana, op. cit., nota 5.

30 El artículo quinto transitorio del Decreto del 18 de junio de 2008 establece un plazo
máximo de tres años para expedir las leyes secundarias en materia de ejecución de penas y
sistema de reinserción. En este sentido, a nivel federal se presentó la “Iniciativa que Expide la
Ley del Sistema Federal de Ejecución de Sentencias; Reforma, Adiciona y Deroga Diversas
Disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, del Código Penal Federal y del Código Federal de Proce-
dimientos Penales; y Abroga la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación
Social de Sentenciados”. Dicha iniciativa establece como responsabilidades del juez de eje-
cución: conocer y otorgar los beneficios de preliberación, libertad preparatoria, reducción
de la sanción y remisión parcial de la pena; resolver el recurso de reclamación de los internos
contra sanciones disciplinarias; acordar las peticiones de los internos respecto al régimen y
tratamiento penitenciario, y realizar visitas de verificación.
cia para resolver los recursos de revisión de las medidas disciplinarias al

Consejo Técnico Interdisciplinario, compuesto principalmente por perso-
nal del centro penitenciario.31 La ley, además, prevé un proceso de revisión
dilatado, y establece que la interposición del recurso no suspende la ejecu-
ción de la medida disciplinaria.32
4. Derechos intangibles o no modificables
Los derechos intangibles son aquellos que no pueden ser limitados ni

restringidos bajo ninguna circunstancia. Se trata de obligaciones plenas que
el Estado debe cumplir y no puede contravenir en aras de imponer la pena.
Las obligaciones que el Estado tiene frente a los y las reclusas son mayores,
ya que opta por una opción de sanción, que hace a las personas en reclu-
sión, vulnerables, dependientes e incapaces de satisfacer, por sí mismas sus
necesidades básicas. Ante la situación de vulnerabilidad que ha generado,
el Estado está obligado a garantizar no sólo el derecho a la vida, a la inte-
gridad física, a la salud, sino también a cubrir las necesidades básicas del
detenido(a) o a proveer los medios para que por sí mismo pueda hacerlo (por
ejemplo, dando oportunidades de trabajo dentro del penal). En ninguna cir-
cunstancia se podrán violentar los derechos de vida, a la integridad física a
salud, a tener acceso a agua y alimentos de los reclusos. Como establece la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Estado no podrá
...invocar circunstancias, tales como, estados de guerra, estados de excepción,

situaciones de emergencia, inestabilidad política interna, u otra emergencia
nacional o internacional, para evadir el cumplimiento de las obligaciones
de respeto y garantía de trato humano a todas las personas privadas de li-
bertad.33
Tampoco puede argumentarse la pobreza general de la población como

razón para denegar ciertos bienes a los reclusos(as). Como lo expone An-
drew Coyle,
31 Ley de Ejecución de Sanciones Penales y Reinserción Social para el Distrito Federal,
artículo 126. En dicha ley se establecen recursos de reconsideración (ante el mismo consejo)
y de revisión (ante la subsecretaría) cuando el o la sentenciada esté inconforme con la aplica-
ción de una medida disciplinaria.
32 Ley de Ejecución de Sanciones Penales y Reinserción Social para el Distrito Federal,
artículo 122.
33 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Principios y Buenas Prácticas sobre la
Protección de Personas Privadas de la Libertad en las Américas, principio I, 2008.

...si el Estado se adjudica el derecho de privar a una persona de su libertad,

por cualquier razón, también debe asumir la obligación de asegurarse de que
dicha persona sea tratada de manera decente y humana. El hecho de que a
los ciudadanos libres les resulte difícil vivir decentemente nunca puede ser
utilizado por el Estado para justificar la omisión de atender decentemente a
quienes están bajo su custodia.34
El problema de los derechos de los detenidos, como se mencionó antes,

es sobre todo uno sobre su observancia y exigibilidad. El papel del Estado no
se limita a incorporar derechos en la legislación mexicana, sino a actualizar
y a verificar que estos derechos sean respetados. En los hechos, sin embargo,
el Estado mexicano frecuentemente incumple con esta obligación, y los y las
detenidas tienen pocas oportunidades para reclamar el cumplimiento de
las obligaciones estatales. En esta sección se hace un análisis sobre la actua-
lización de algunos de los derechos intangibles (no modificables) en las cár-
celes de nuestro país. Por razones de espacio, y por ser derechos fundamen-
tales para la subsistencia, este análisis se enfoca en estudiar sólo algunos, a
saber: los derechos a la dignidad, a la vida, a la integridad física y moral, a la
salud y a la reinserción social.
A. Derecho a la dignidad
La dignidad humana, según nuestro Poder Judicial,
...es un valor35 supremo establecido en el artículo 1o. de la Constitución Po-

lítica de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud del cual se reconoce una
calidad única y excepcional a todo ser humano por el simple hecho de serlo,
cuya plena eficacia debe ser respetada y protegida integralmente sin excep-
ción alguna.36
Este derecho es base y condición de otros derechos que el Estado debe

garantizar tanto fuera como dentro de los penales.37 Éstos incluyen la pro-
34 Coyle, Andrew, La administración penitenciaria en el contexto de los derechos humanos. Manual
para el personal penitenciario, Centro Internacional de Estudios Penitenciarios, p. 38.

35 En algunos casos la Corte se refiere a la dignidad como un valor, y otros como un
derecho.
36 Tesis: I.5o.C.132 C, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t.
XXXII, agosto de 2010, p. 2273.

37 La Suprema Corte de Justicia ha señalado que el derecho mexicano reconoce a la
dignidad humana como condición y base para los demás derechos. “...los instrumentos in-
ternacionales en materia de derechos humanos suscritos por México, reconocen el valor su-
tección de la vida y seguridad de los y las internas, condiciones de vida hi-

giénicas (salud), indumentaria apropiada, cama, alimentos, bebidas, trabajo
y capacitación, servicios médicos, acceso a luz solar y un mínimo de inti-
midad.38
Sin duda, muchas de las violaciones a los derechos de las y los reclusos,
particularmente el derecho a la dignidad, a la integridad física y a la salud,
están vinculados con el hacinamiento que se vive dentro de los reclusorios.
Los altos niveles de sobrepoblación se traducen en escasez de recursos, in-
capacidad de la autoridad para controlar los penales (y consecuentemente
mayor inseguridad), problemas de salud, etcétera. Aun cuando los espa-
cios disponibles para presos han aumentado, el crecimiento de la población
penitenciaria de los años recientes ha rebasado la disponibilidad de espa-
cios (véase gráfica 1). De 1990 a 2000 se duplicó la capacidad de los cen-
tros penitenciarios, pasando de 61,173 espacios disponibles a 121,135. Para
2008 se habían habilitado 50 mil espacios más, llegando a una capacidad de
171,437 lugares (véase cuadro 3). Sin embargo, dado que el crecimiento de la
población carcelaria es mayor al crecimiento de los espacios disponibles, los
niveles de hacinamiento no han disminuido.
perior de la dignidad humana, es decir, que en el ser humano hay una dignidad que debe ser
respetada en todo caso, constituyéndose como un derecho absolutamente fundamental, base
y condición de todos los demás, el derecho a ser reconocido y a vivir en y con la dignidad de
la persona humana, y del cual se desprenden todos los demás derechos, en cuanto son nece-
sarios para que los individuos desarrollen integralmente su personalidad, dentro de los que
se encuentran, entre otros, el derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, al honor, a
la privacidad, al nombre, a la propia imagen, al libre desarrollo de la personalidad, al estado
civil y el propio derecho a la dignidad personal”. Tesis aislada en materia constitucional, p.
LXV/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, diciembre
de 2009, p. 8.
38 Coyle, Andrew, op. cit., nota 33, p. 38. Véase también Peláez Ferrusca, Mercedes, De-
rechos de los internos del sistema penitenciario mexicano, México, Cámara de Diputados-UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p. 13
Gráfica 1
Fuente: Estadísticas históricas de México 2009, INEGI.
Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, en su regla 9,

establecen que “Las celdas o cuartos destinados al aislamiento nocturno no
deberán ser ocupados más que por un solo recluso”. La realidad de nuestro
país difiere inmensamente. No sólo no hay un recluso por celda, sino que
las celdas en su mayoría tienen más ocupantes que camas. De acuerdo con
la Secretaría de Seguridad Pública Federal, la sobrepoblación carcelaria a
nivel nacional en 2010 era de 22%. Sin embargo, al observar entidades fe-
derativas y reclusorios específicos, podemos ver que la sobrepoblación en
varios penales es considerablemente más alta. De acuerdo con la tercera
encuesta a población en reclusión del CIDE, realizada en reclusorios del
Distrito Federal y el Estado de México, ahí se concentra el 28% de la po-
blación penitenciaria. En estos estados, “la sobrepoblación carcelaria es del
112% en el Distrito Federal (primer lugar nacional) y 89% en el Estado de
México (cuarto lugar)”.39
39 Azaola, E. y Bergman, M., op. cit., nota 16, p. 7. De acuerdo con el Informe Especial
sobre la Situación de los Centros de Reclusión en Distrito Federal de la CDHDF, en 2005

la sobrepoblación en reclusorios en el Distrito Federal era de 156%. Los reclusorios con
mayor sobrepoblación eran el Reclusorio Preventivo Varonil Oriente, donde había una so-
brepoblación de 186%, el Reclusorio Preventivo Varonil Norte, con una sobrepoblación de
181%, y el Reclusorio Preventivo Varonil Sur, con una sobrepoblación de 175%.
En algunos penales la situación de sobrepoblación es tan grave que en algunos recluso-
rios las personas no caben ni siquiera acostadas en el piso. Como anécdota, en el reclusorio
Cuadro 2
Año Centros penitenciarios Espacios disponibles
1990 444 61,173
1991 449 72,872
1992 440 80,969
1993 438 86,065
1994 439 88,071
1995 435 91,422
1996 440 97,565
1997 439 99,858
1998 445 103,916
1999 447 108,808
2000 444 121,135
2001 446 134,567
2002 448 140,415
2003 449 147,809
2004 454 154,825
2005 455 159,628
2006 454 164,929
2007 445 165,970
2008 438 171,437
Fuente: INEGI, Estadísticas históricas de México, 2009.
En este contexto, se generan circunstancias que hacen imposible el res-

peto y satisfacción de los derechos fundamentales de los y las reclusas. En
su reporte especial sobre centros penitenciarios, la CNDHDF señala que
...la promiscuidad resultante de la falta de espacio y la acumulación excesiva
de reclusos, imposibilita una existencia digna. Hacinados, las y los internos no
disponen de una cama para cada uno, carecen de áreas para la recreación y
el esparcimiento ni de sitios convenientes para tomar sus alimentos, viven en
ambientes insalubres y no tienen oportunidad para su privacidad.40
De acuerdo con Andrew Coyle, “ Si el hacinamiento alcanza tales nive-

les, la administración penitenciaria debe asegurarse de que los organismos
Oriente se les llama “vampiros” a los reclusos que tienen que dormir parados y amarrados
con sábanas a las rejas, porque no caben acostados en el piso.
40 Informe Especial sobre la Situación de los Centros de Reclusión en Distrito Federal de la CDHDF,
México, 2005, p. 55.

gubernamentales responsables de enviar detenidos a las prisiones conozcan

la situación y las consecuencias de seguir enviando reclusos”.41
La respuesta del Estado mexicano a este problema, sin embargo, ha sido
insatisfactoria, ya que consiste principalmente en la construcción de más es-
pacios penitenciarios (con un consecuente aumento en el gasto público para
esta partida), y no en la revisión de las políticas criminológicas que sancio-
nan el uso de cárceles como primera opción.
La experiencia internacional ha demostrado que la construcción de nue-
vos espacios no suele resolver los problemas de la sobrepoblación y de las
violaciones de derechos a reclusos.42 Asimismo y, como señala el reporte es-
pecial de la CDHDF,
La construcción de más centros no sólo implica un incremento en el gasto
público, sino mayores problemas que resolver, empezando por el de la dispo-
nibilidad de agua potable de calidad, a lo que debemos agregar los gastos de
mantenimiento y operación que aún no son satisfactoriamente cumplidos en
las instalaciones existentes.
La realidad hoy es que a pesar de no poder cumplir con las obligacio-

nes que le corresponden, el Estado gasta importantes cantidades de recursos
en sus reclusorios. Según el presupuesto de Egresos 2010, ese año el gasto en
prevención y readaptación social fue de 10,897.576,490 (más del 30% del
monto destinado para la Secretaría de Seguridad Pública).43 Según Guiller-
mo Zepeda, “uno de cada tres pesos que invierten los gobiernos estatales en
la seguridad ciudadana y la justicia penal se dedicaron a la operación del
sistema carcelario”.44
B. Alimentos, ropa, agua y trabajo

Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos de las Nacio-
nes Unidas establecen que:45
41 Coyle, A., op. cit., nota 33, p. 42.
42 Un ejemplo emblemático de esto es el estado de California, que a pesar de ser uno de
los estados de aquel país con más reclusorios (35 en 2009), presenta índices de sobrepobla-
ción que han generado frecuentes críticas en medios y procesos judiciales. Actualmente el
estado de California alberga 140,000 presos con espacios para 80,000 personas.
43 Presupuesto de Egresos de la Federación 2011. El presupuesto para la Secretaría de
Seguridad Pública fue de 35,519.104,867.

44 Según Zepeda, en 2005 el 32.9% de los presupuestos estatales en seguridad ciudadana
se asignó a los respectivos sistemas carcelarios. Zepeda, G., op. cit., nota 25, p. 16.
45 Las reglas 9 a 21 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos estable-
cen las condiciones mínimas que deben seguirse en términos de vestimenta, alimentación y
alojamiento dentro del penal
Regla 15. Se exigirá de los reclusos aseo personal y a tal efecto dispondrán de
agua y de los artículos de aseo indispensables para su salud y limpieza.
Regla 20(1) Todo recluso recibirá de la administración, a las horas acostum-
bradas, una alimentación de buena calidad, bien preparada y servida, cuyo
valor nutritivo sea suficiente para el mantenimiento de su salud y de sus fuerzas.
Regla 20(2) Todo recluso deberá tener la posibilidad de proveerse de agua
potable cuando la necesite.
La encuesta en reclusorios de el Distrito Federal y el Estado de México

del CIDE señala que los y las internas encuestadas en el Distrito Federal
dijeron que su familia, y no la institución, les proveían de sábanas en un
96.9%; de cobija, en un 95.7%; de ropa, en un 96.8%, y de zapatos, en
un 97.2%. Para el Estado de México, el porcentaje que señaló a su fami-
lia como quien provee los mismos artículos fueron aún más altos (98.1%,
94.4%, 99.3% y 99.8%, respectivamente).46 El estudio de Marcela Briseño
sobre mujeres en reclusión47 muestra que en varios penales del país la comi-
da es insuficiente o de mala calidad. En la encuesta realizada por el CIDE,
el 74% de los internos(as) para el Distrito Federal y 71% para el Estado de
México, reportó que la institución no proveía suficiente comida. Asimismo,
el 21% de la población encuestada en el D. F. y 18% —casi una quinta par-
te— en el Estado de México reportó no tener suficiente agua para beber.48
Las consecuencias que resultan del incumplimiento de la obligación por
parte del Estado de proveer a los presos de bienes y servicios básicos son va-
rias. Por una parte, los familiares de quienes están en prisión deben cubrir
dichas carencias y, por otra, que los y las presas tienen que trabajar para
pagar su mantenimiento. En el caso de las mujeres presas, muchas de ellas,
además, deben proveer por sus hijos(as), ya sea que permanezcan con ellas
en reclusión o se encuentran fuera a cargo de algún pariente.49 En los costos
de la prisión preventiva, Guillermo Zepeda calcula que, “incluyendo tras-
lado, alimentos, artículos para aseo personal, ropa, calzado, revistas, perió-
dicos y dinero, entre otros, las familias de los presos en México gastan entre
80 y 110 pesos mexicanos por visita”.50
46 Azaola, E. y Bergman, M., op. cit., nota 16.

47 Para su análisis Garantizando los derechos humanos de las mujeres en reclusión, Marcela Briseño
realizó un estudio en 2002, con 580 internas en tres centros de rehabilitación social femenil
(Cefereso) en Chiapas, Morelos y Jalisco, así como en un centro de readaptación varonil con
área para mujeres en Sinaloa.
49 Azaola, E. y Yacamán, C., op. cit., nota 17.
50 Zepeda, G., op. cit., nota 25, p. 61. Zepeda calcula un promedio de 3.16 visitas para el
Estado de México y 5.97 para el Distrito Federal. Sin embargo, como señala el autor, es pro-
En términos del trabajo, aunque éste también es un derecho no modi-

ficable, y a pesar de no proveer servicios básicos de alimentos y ropa para
los reclusos,51 el sistema penitenciario no ofrece oportunidades para todos
sus presos. De acuerdo con el documento del CIDE, “Según las autoridades
penitenciarias, sólo entre una tercera parte y la mitad del total de los inter-
nos tienen, en realidad, la oportunidad de participar en actividades labora-
les o educativas”. A nivel federal, de acuerdo con la Auditoría Superior de
la Federación, de los internos en Ceferesos en 2009, sólo 41% participó en
actividades laborales.52 Además, difícilmente puede argumentarse que las
oportunidades laborales que las instituciones ofrecen sean conducentes a la
capacitación o reinserción exitosa del detenido(a). Esto resulta especialmen-
te cierto en el caso de las mujeres en reclusión. Azaola y Yacamán relatan
cómo en los reclusorios del Distrito Federal, México, las mujeres realizan
trabajos de limpieza, lavandería, cocina, etcétera.53 Briseño, asimismo, se-
ñala que la mitad de las internas en su estudio recibían por su trabajo hasta
trescientos pesos mexicanos mensuales, una cantidad absurda si se contrasta
con el salario mínimo, y risible si tomamos en cuenta que además de mante-
ner a sus hijos, las mujeres deben pagar por su propia manutención dentro
del penal.54 Según Briseño, una de cada diez mujeres lava y plancha ropa de
sus compañeras o de los internos del centro varonil para poder mantenerse
dentro del penal.
Estas circunstancias han llevado a muchas internas a buscar empleo en
el trabajo sexual. Prostituirse entre la población penitenciaria varonil para
pagar no sólo sus necesidades básicas (como comida, cobija, ropa, zapatos),
bable que los procesados reciban más visitas que los sentenciados, ya que la familia tiene un
papel más proactivo. Además, habrá variaciones dependiendo del lugar en que se encuentre
el penal y los costos (de tiempo y dinero) en que incurren las familias, para llegar a él.
51 En el artículo 18 de la Constitución Política mexicana se establece el trabajo como una
de las bases para lograr la reinserción. Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos
establece en el artículo 89. “Al acusado deberá siempre ofrecérsele la posibilidad de trabajar,
pero no se le requerirá a ello. Si trabaja, se le deberá remunerar”.
52 “Se determinó que de los 6,060 internos de los seis Ceferesos, el 89.6% (5,432) parti-
cipó en los tratamientos educativos (actividades académicas), 55.1% (3,339) en actividades

deportivas y 41.3% (2,500) en las laborales”. Es importante señalar que el documento de
la ASF no proporciona los motivos por los que sólo el 41.3% de los reclusos participan en
actividades laborales. Es posible que éstos tengan la opción de participar en dichas activida-
des, pero elijan no hacerlo. Véase Auditoría Superior de la Federación (ASF), t. II, Función
Gobierno, II.11.3.1.1. Prevención y Readaptación Social Seguridad Pública, Auditoría de
Desempeño: 09-0-36E00-07-1120. http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2009i/Indice/iGe
neral.htm
53 Azaola, E. y Yacamán, C., op. cit., nota 17.
54 Briseño, M., op. cit., nota 17, p. 46.
sino también las de sus hijos, es la única opción laboral real para muchas
reclusas. La recomendación 04/2010 de la Comisión de Derechos Huma-
nos del Distrito Federal (CDHDF) documenta este fenómeno.55 De acuerdo
con los testimonios aportados en la recomendación de la CDHDF, el di-
nero producto de la prostitución es repartido entre los custodios de ambos
penales (femenil y varonil). A las internas les corresponde alrededor de una
tercera parte: entre 200 y 300 pesos mexicanos por “servicio” (entre 15 y
23 dólares).
Resulta inaceptable que el Estado prive de su libertad a una persona,
le impida la posibilidad de obtener ingresos y luego no provea los bienes
básicos que ésta necesita para su subsistencia. Por la decisión que se ha to-
mado con respecto a estas personas, el Estado adquiere deberes especiales
de cuidado que lo obligan a cumplir con mayor diligencia sus obligaciones
frente al ciudadano.
C. Derecho a la vida y derecho a la integridad física y moral
Al hablar de tortura y maltrato dentro de las prisiones, Andrew Coyle

escribe:
La naturaleza cerrada y aislada de las prisiones puede dar oportunidad a que

se cometan actos abusivos con toda impunidad, en ocasiones de manera or-
ganizada y en otras por iniciativa de miembros individuales del personal. En
aquellos países o instituciones donde se da prioridad a la función punitiva de
la prisión, existe el peligro de que acciones que equivalen a tortura (como el
uso ilegal y rutinario de la fuerza y los golpes) lleguen a ser consideradas por
el personal como conductas ‘normales’.56
Ciertamente, las prisiones son lugares con los que relativamente pocos
ciudadanos tenemos contacto. Los enormes muros que las rodean y la natu-
raleza frecuentemente aislada de la ubicación de los penales los hacen aún
más herméticos y alejados del escrutinio público. Más aún, la idea que te-
nemos del delincuente nos hace poco empáticos con sus necesidades. Como
señala Contreras Nieto, “con frecuencia se piensa que un interno es básica-
mente una persona que ha ocasionado un daño a la sociedad y que por lo
mismo debe ser castigado sin miramientos”.57
55 Disponible en http://www.cdhdf.org.mx/index.php/2010
56 Coyle,A., op. cit., nota 33, p. 33.
57 Contreras, M. A., op. cit., p. 18.
La Declaración Universal de Derechos Humanos (en adelante DUDH)

establece que: “Art. 3-. Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad
y a la seguridad de su persona”.
El artículo 22 de la Constitución Política mexicana dispone: “Quedan
prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los
azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la
confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascenden-
tales”.58
Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, en su artícu-
lo 31, establecen que: “Las penas corporales, encierro en celda oscura, así
como toda sanción cruel, inhumana o degradante quedarán completamen-
te prohibidas como sanciones disciplinarias”.59
Las evaluaciones que se han realizado sobre las prisiones de nuestro
país sugieren que ni la vida ni la integridad física están garantizadas allí. En
2009, por ejemplo, se registraron 43 motines en los distintos reclusorios del
país. Cada evento resultó en varios heridos o muertos. En agosto de ese año,
un motín en el reclusorio de Gómez Palacios, Durango —uno de los más
conflictivos del país— dejó como saldo 19 muertos y 26 heridos. En la re-
comendación 17/2009, la CDHDF estableció que las investigaciones reali-
zadas dieron como resultado la convicción de que en los diversos centros de
reclusión del Distrito Federal perdieron la vida diez internos a consecuencia
de la deficiencia en el deber de custodia y la violencia existente dentro de
estos centros de reclusión. Las quejas investigadas se iniciaron con motivo
de la presunta, hoy acreditada, violación a los derechos de las personas pri-
vadas de su libertad, por abstención u omisión de dar adecuada protección
a la integridad física o psicológica de la persona privada de su libertad.
Uno de los factores que estudió la encuesta en reclusorios del Centro de
Investigación y Docencia Económicas (CIDE) de 2009, aplicado en recluso-
58 Véase también el artículo 5 de la DUDH.

59 Asimismo, los artículo 32 y 33 de las RMTR establecen que:
“32.1) Las penas de aislamiento y de reducción de alimentos sólo se aplicarán cuando el
médico, después de haber examinado al recluso, haya certificado por escrito que éste puede
soportarlas.
32.2) Esto mismo será aplicable a cualquier otra sanción que pueda perjudicar la salud
física o mental del recluso. En todo caso, tales medidas no deberán nunca ser contrarias al
principio formulado en la regla 31, ni apartarse del mismo.
32.3) El médico visitará todos los días a los reclusos que estén cumpliendo tales sanciones
disciplinarias e informará al director si considera necesario poner término o modificar la
sanción por razones de salud física o mental.
33. Los medios de coerción tales como esposas, cadenas, grillos y camisas de fuerza nunca
deberán aplicarse como sanciones”.
rios del Distrito Federal y el Estado de México, fue la seguridad que sienten
los reos en sus celdas. En los “reclusorios grandes”, el 29% dijo no sentirse
nada seguro; el 48% dijo sentirse algo seguro, y el 23% dijo sentirse muy se-
guro. En los “reclusorios chicos”, el 26% dijo sentirse nada seguro; el 44%,
algo seguro, y el 31%, nada seguro.60 En otras palabras, casi una tercera
parte de las personas en reclusión se siente muy insegura en sus celdas. En
contraste, sólo una cuarta parte se siente muy segura. Asimismo, la misma
encuesta reveló que “los hombres se sienten más inseguros que las mujeres y
esta diferencia es estadísticamente significativa. Esto puede estar señalando
que los penales de hombres son más violentos (tanto por la naturaleza de
los internos como por la ‘protección’ de parte de las custodios) y esto lleva a
sentirse subjetivamente más inseguro”. En cuanto al trato del personal del
reclusorio, el 15% de los (las) entrevistadas en el Distrito Federal y el 12%
del Estado de México dijeron haber sido golpeados(as) en los seis meses pre-
vios a la realización de la encuesta.
Sin duda los problemas de seguridad están ligados al hacinamiento que
se vive en las prisiones. Sin embargo, también se trata de un problema vin-
culado a la corrupción e impunidad dentro del penal. De acuerdo con el
Informe Especial sobre la Situación de los Centros de Reclusión en Distrito
Federal de la CDHDF
Durante las visitas de verificación realizadas por la CDHDF, se tuvo conoci-

miento de violaciones a derechos humanos, específicamente de actos consti-
tutivos de extorsión, tortura y tratos o penas crueles, inhumanas o degradan-
tes, entre las que destaca la falta de oportunidad para las y los internos en
aislamiento de tomar el sol… Los internos deben pagar al personal de seguri-
dad y custodia por pase de lista para poder efectuar llamadas telefónicas, por
protección a su integridad física, para que se les permita el acceso al servicio
médico o para obtener privilegios, entre otras causas.61
La extorsión se presenta en dos variantes: de los custodios hacia los re-

clusos y entre los reclusos. En el reporte especial de la CDHDF, el 33% de
los reclusos afirmaban que la extorsión existe de los custodios hacia los re-
clusos. Asimismo, 88.9% de los custodios entrevistados consideró que existe
la extorsión entre internos(as).62
En cuanto a los maltratos infligidos a las y los internos en presencia de
las y los custodios, el reporte de la CDHDF señala la existencia, en algunos
60 Azaola, E. y Bergman, M., op. cit., nota 16, p. 60.

61 CDHDF, op. cit., nota 27, p. 165.
62 Idem.
reclusorios del D. F., de intimidaciones, agresión verbal, insultos, ruido que

impide el descanso y la privación de luz solar como medida disciplinaria.
La CDHDF afirma que existen reclusorios, como el Reclusorio Preventivo
Varonil Norte o el Centro de Ejecución de Sanciones Penales Varonil Norte,
en los que a los internos que se encuentran cumpliendo una sanción discipli-
naria se les permite salir sólo de diez a quince minutos diarios.63
De acuerdo con Andrew Coyle, el juez Woolf, del Tribunal Supremo
de Inglaterra, tras una serie de motines en las prisiones de su país durante
1990, concluyó que el mantenimiento del equilibrio adecuado entre la se-
guridad, el control y la justicia era la clave para una prisión adecuadamente
gestionada.64 En otras palabras, una parte de la administración de los pe-
nales tiene que ver con las instalaciones de seguridad de la institución: por
ejemplo, que existan cámaras de vigilancia, instalaciones en buen estado,
revisiones periódicas, etcétera. Otra parte tiene que ver con que las autori-
dades estén enteradas de lo que sucede en el penal entre los detenidos y en-
tre éstos y la persona. Finalmente, una parte tiene que ver con la percepción
de justicia que tienen los detenidos de los custodios. “Esto implica que todos
los integrantes de la comunidad penitenciaria perciban que están siendo
tratados con equidad y justicia y que los reclusos tengan la oportunidad de
participar en actividades constructivas y prepararse para su liberación”.65
Dicho de otra forma, los castigos ilegales, las sanciones administrativas ar-
bitrarias, la falta de oportunidades laborales y recreativas, la extorsión y
63 “Durante las visitas a los reclusorios, el personal de la CDHDF confirmó que esta
práctica sigue siendo frecuentemente usada como forma de castigo; como ejemplo, se detec-
taron los casos de todas y todos los internos en las celdas de aislamiento dentro de dormito-
rios de población, así como los de todos aquellos ubicados en el dormitorio 7 (de seguridad
institucional) de la Penitenciaría, además de todas las personas ubicadas en el panal del
Reclusorio Preventivo Varonil Sur y en la llamada chiquizona191 del Reclusorio Preventivo
Varonil Sur Oriente. Uno de esos casos fue el de un joven que habita en el dormitorio 7 de
la Penitenciaría, quien señaló que lleva tres años sin recibir la luz del sol”. Ibidem, p. 162.
64 Coyle, A., op. cit., nota 33.
65 Ibidem, p. 56. Esta idea no es nueva, y ha sido ampliamente demostrada por las ciencias
sociales. Tom Tyler, por ejemplo, en su libro Why People Obey the Law, hace un estudio sobre
las razones por las que las personas obedecen al derecho. Su análisis lo llevó a concluir que las
personas que percibían a la autoridad como legítima cumplían en mayor medida el derecho
que aquellas que no la percibían así. Tyler encontró que los individuos asumen una idea
procesal de la justicia, que afecta su percepción de legitimidad. Las personas, según estos
estudios, califican los procedimientos como justos e injustos dependiendo de su experiencia
durante el proceso, y no en términos de los resultados del proceso. Los procedimientos arbi-
trarios, inconstantes, retardados u obscuros son evaluados como “injustos”, teniendo como
consecuencia no sólo una percepción negativa sobre la legitimidad del proceso, sino también
sobre la legitimidad de la autoridad que los tramitó y decidió. Véase Tyler, Tom, Why do
People Obey the Law?, Nueva Jersey, Princeton University Press, 2006, p. 37.
el trato desigual, llevan a una percepción de injusticia y a una comunidad

menos dispuesta a obedecer. A la vez, esto resulta en cárceles más inseguras
y menos propicias para proteger la vida y la integridad física de los y las
detenidas.
D. Derecho a la salud
La información sobre la prevalencia de ciertas enfermedades en la po-

blación carcelaria mexicana es escasa.66 Sin embargo, a nivel internacional
se ha señalado que el hacinamiento, la falta de servicios médicos, los defi-
cientes servicios sanitarios (como la falta de agua), la falta de higiene, la alta
prevalencia de relaciones sexuales sin protección que tienen lugar dentro
de los reclusorios —incluidos los incidentes de abuso sexual—, el consumo de
drogas (en particular las inyectables), son factores de riesgo a la salud ligados
con la prevalencia, más alta que en la población general, de ciertas enferme-
dades como el VIH/sida, tuberculosis, hepatitis C y otras enfermedades de
transmisión sexual.67 Todo esto, además de ser peligroso para la población
carcelaria, resulta un riesgo de salud para la población en general debido al
gran número de visitas que diariamente llegan a los reclusorios.68
La salud constituye uno de los derechos fundamentales más importantes
para las personas, por ser una condición básica para la vida.69 El Estado que
priva a una persona de su libertad “asume la responsabilidad de cuidar de
su salud, no sólo en lo que respecta a las condiciones de detención, sino tam-
bién al tratamiento individual que pueda ser necesario como consecuencia
de dichas condiciones”.70 La salud, sin embargo, no puede abordarse sin
tomar en cuenta las condiciones generales de vida en los reclusorios. Así, la
falta de una alimentación suficiente en cantidad y calidad (estar en buen es-
tado) puede producir problemas gastrointestinales y desnutrición.71 La falta
66 Véase como ejemplo: Izazola Licea, Sara Elena et al., “La situación actual del VIH/
sida en prisiones en México. Identificación de prácticas útiles”, en Izazola Licea, José An-
tonio e Izazola Licea, Sara Elena (eds.) Estudios de caso de prácticas adecuadas sobre VIH/sida en
prisiones de América Latina, México, Fundación Mexicana para la Salud-Instituto Mexicano de
Prevención del Delito e Investigación Penitenciaria, 1998.
67 Organización Mundial de la Salud y el Programa Conjunto de las Naciones Unidas,
VIH/sida: Prevención, atención, tratamiento y apoyo en el medio carcelario. Marco de acción para una res-
puesta nacional eficaz, Nueva York, OMS-Onusida, 2007.
68 Idem.
69 Artírculo 4o. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
71 Peláez, M., op. cit., nota 37, p. 15.
de una vestimenta adecuada, las omisiones en las condiciones de higiene

—ligadas entre otros factores al acceso a agua potable, carente en algunos
reclusorios— imposibilita a los y las reclusas cuidados básicos, como du-
charse, lavarse las manos o tener agua para beber. La falta de vestimenta
adecuada y de un lugar limpio para dormir también son causas directas de
enfermedad.
Otro de los rubros identificados con el derecho a la salud, como men-
ciona Mercedes Peláez, es el de la atención médica regular, “que compren-
de la medicina preventiva, curativa y quirúrgica, en las más diversas áreas:
dental, oftálmica, sicológica y general”.72 Este punto es sumamente impor-
tante, debido a la facilidad con que se propagan epidemias dentro de los
reclusorios (especialmente en condiciones de hacinamiento).
Si tomamos estos factores como parámetros para medir la protección
del derecho a la salud, los estudios realizados apuntan a que el Estado mexi-
cano es negligente en proteger la salud de las personas en reclusión. En
términos de la comida, como se mencionó anteriormente, algunos estudios
sugieren que ésta es frecuentemente insuficiente y de mala calidad. En tér-
minos de atención médica, la encuesta del CIDE (2009) señala que 35%
de los internos entrevistados en el D. F. y 25% en el Estado de México dijo
no recibir atención médica cuando se enferma. Asimismo, 20.5% de los
internos en el D. F. calificó la atención médica como buena; 44.3%, regu-
lar; 18.8%, mala y 14.3%, muy mala.73 En el estudio de Briseño, el 80% de
las reclusas dijo recibir atención médica cuando se enferma. Sin embargo,
encontramos que aun habiendo atención médica, frecuentemente se pre-
senta un problema de desabasto de medicamentos. 74 El 57.7% de los y las
entrevistadas en la encuesta del CIDE dijo pedirle a familiares los medica-
mentos cuando los requieren; el 24.7% manifestó recibir medicamentos de
la institución, y 10% manifestó comprarlos con su salario. En el estudio
de Briseño, 36.4% dijo recibir medicamentos en algunas ocasiones, mientras
que 22.3% manifestó no recibir medicamentos nunca. El relato de una de
las reclusas entrevistadas en ese estudio es revelador: “Casi no hay pastillas,
no hay medicamentos… pero nos han venido a hacer el papanicolau dos
veces… el del VIH, también nos vacunan, pero cuando hay emergencia lo
que hacen es darte una receta… porque no hay medicamento”.75
72 Ibidem,
p. 16.
73 Losporcentajes para el Estado de México son muy similares. Véase Azaola, E. y Berg-
man, M., op. cit., nota 16, p. 51.
74 Briseño, M., op. cit., nota 17, p. 50.
75 Idem.
El reporte especial de la CDHDF corrobora esta información para el

Distrito Federal:
En aquellos centros de reclusión donde existe servicio médico, éste apenas

tiene la capacidad para atender a una proporción entre el 30 y el 40 por
ciento de la población recluida. En aquellos centros de reclusión donde no
existen Unidades Médicas, la autoridad en materia de salud en el Distrito Fe-
deral viola flagrantemente el derecho humano a ese servicio de la población
interna.76
El reporte especial de la CDHDF, además, señala que de las inspec-

ciones que se realizaron, pudieron comprobar que en el caso del Distrito
Federal:
En ninguno de los centros de reclusión del Distrito Federal se cumplen cabal-

mente las disposiciones de higiene y sanidad establecidas por la Secretaría de
Salud de observancia en los establecimientos dedicados a la obtención, elabo-
ración, fabricación, mezclado, conservación, almacenamiento, distribución,
manipulación y transporte de alimentos con la finalidad de reducir los riesgos
para la salud de la población consumidora...
El personal que se desempeña en el área de cocinas no presenta una

higiene adecuada para manejar productos alimenticios.77
De acuerdo con Andrew Coyle, cuando una persona ingresa al penal
debe realizarse un examen médico completo, así como consultas médicas
periódicas; recibir tratamientos de urgencia; existir suficientes medicamen-
tos, dispensados por farmacéuticos calificados, entre otros.78 La evidencia
aquí señalada apunta a que también en este tema el Estado mexicano in-
cumple con el derecho a la salud que tienen los reclusos y reclusas.
E. Derecho a la reinserción social79
El derecho a la reinserción implica, primero, el derecho de toda perso-

na puesta en reclusión a ser liberada. Como afirma Palacios Pámanes, así
como las personas libres tienen el derecho a que el Estado no modifique tal
76 CDHDF, op. cit., nota 27, p. 25.

77 Idem.
78 Ibidem,
p. 49.
79 Lasreformas de 2008 al artículo 18 de la Constitución sustituyeron el término “re-
adaptación social” por “reinserción social”.
condición, las personas en reclusión tienen el derecho a que se modifique

tal condición.80 El derecho a la reinserción se traduce así en una obligación
de hacer por parte del Estado, a saber: la liberación.81 La reinserción social,
sin embargo, no sólo implica el derecho a ser liberada, sino que implica la
liberación en ciertas condiciones.82 Ello implica tanto obligaciones de hacer
durante la reclusión como obligaciones con las que el Estado debe cumplir
una vez liberada la persona. El Estado, por tanto, tiene la obligación de
garantizar condiciones de vida sanas dentro del penal, así como la respon-
sabilidad de otorgar a los presos las herramientas que permiten un sustento
“legal” una vez liberado(a).
En cuanto las obligaciones durante la reclusión, el artículo 18 constitu-
cional establece que “El sistema penitenciario se organizará sobre la base
del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el
mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la rein-
serción del sentenciado...”. Asimismo, el artículo 58 de las Reglas Mínimas
para el Tratamiento de Reclusos (ONU) dispone que:
Art. 58. El fin y la justificación de las penas y medidas privativas de libertad

son, en definitiva, proteger a la sociedad contra el crimen. Sólo se alcanzará
este fin si se aprovecha el período de privación de libertad para lograr, en lo
posible, que el delincuente una vez liberado no solamente quiera respetar la
ley y proveer a sus necesidades, sino también que sea capaz de hacerlo.
En términos del artículo 18, esto implica la obligación de proporcionar

trabajo, capacitación para el mismo, educación, salud y deporte, dentro del
penal. Sin embargo, como se mostró anteriormente, las oportunidades de
80 Palacios Pámanes, Gerardo, La cárcel desde adentro, entre la reinserción social del semejante y la
anulación del enemigo, México, Porrúa, 2009. Una interesante pregunta, que aborda Palacios
Pámanes, es sobre la constitucionalidad de las penas de cadena perpetua, que al no permitir
a los ofensores volver a sus comunidades, violan el derecho a la reinserción.
81 Idem.
82 Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos fueron formuladas con la
idea de readaptación no de reinserción. En la regla 65 se establece que “El tratamiento de

los condenados a una pena o medida privativa de libertad debe tener por objeto, en tanto
que la duración de la condena lo permita, inculcarles la voluntad de vivir conforme a la ley,
mantenerse con el producto de su trabajo, y crear en ellos la aptitud para hacerlo. Dicho
tratamiento estará encaminado a fomentar en ellos el respeto de sí mismos y desarrollar el
sentido de responsabilidad”. Esto, a partir de un “tratamiento” proporcionado a los dete-
nidos durante el tiempo en prisión que incluye educación cívica y capacitación. El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos también toma la readaptación como base del
sistema penitenciario. En su artículo 10 (3) se establece que “El régimen penitenciario con-
sistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de
los penados”.
trabajo ofrecidas en los reclusorios, la capacitación para el mismo y la cali-

dad de la capacitación (en términos de resultar en la obtención de un tra-
bajo legal que permita el sustento) son pocas e inadecuadas.83 En cuanto el
derecho a la salud, como también se ha mostrado en los apartados anterio-
res, las condiciones de vida dentro de los penales violentan este derecho.84
A diferencia de ello, según los estudios aquí citados, las oportunidades para
participar en actividades educativas y deportivas dentro de los penales son
mejores. A nivel federal, por ejemplo, de acuerdo con la Auditoría Superior
de la Federación (ASF), “de los 6,060 internos de los seis Ceferesos, 89.6%
(5,432) participó en los tratamientos educativos (actividades académicas)
y 55.1% (3,339) en actividades deportivas”.85 A nivel del Distrito Federal y
el Estado de México, 76.49% de los encuestados en la encuesta 2009 del
CIDE dijo participar en alguna actividad deportiva.86 Además, en la en-
cuesta del CIDE, la mayoría de los y las encuestadas calificaron positiva-
mente la calidad de la educación: 47.6% de los/las encuestadas calificaron
como “buena” la educación que brinda la institución y 35.48% la califica-
ron como “regular”.
En cuanto a las obligaciones del Estado una vez otorgada la libertad,
éste tiene el deber de dar un seguimiento puntual de cada excarcelado, en-
tre otras cosas, para asegurarse de que efectivamente hayan logrado obtener
un empleo, una casa y sean capaces de proveer un sustento para sí mismo y
para su familia, como medidas para obtener la reinserción. A pesar de ello,
el Estado mexicano pocas veces se ocupa de quienes ha puesto en libertad.
A nivel federal, la ASF afirma que “En el periodo 2005-2009, de los 20,390
beneficios de libertad anticipada que se otorgaron a internos del fuero fe-
deral sentenciados, 210 personas fueron reincorporadas por el OADPRS
(Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación
83 Véase supra, p. 22. En el caso de las mujeres, al darles clases de bordado y maquillaje,
estas oportunidades además refuerzan el rol de género tradicional y el correlativo estatus de

subordinación que éstas tenían antes de ingresar al reclusorio.
Sobre la encuesta CIDE, es relevante notar que aun cuando un alto porcentaje de perso-
nas reporta participar en actividades laborales, el estudio aclara que “Estos elevados porcen-
tajes tienen más que ver con el deseo de parte de los internos de que conste que cumplen con
los criterios que requieren para obtener beneficios de pre-liberación que con la realidad”.
84 Véase supra p. 29.
85 De acuerdo con el documento de la ASF, “De los 5,432 internos que participan en
actividades educativas, 2.1% (112) está en alfabetización; 20.2% (1,099) estudia la primaria;
30.4% (1,652) se encuentra en secundaria; 23.3% (1,263) cursa el nivel medio superior; 2.7%
(148) en el nivel superior; 0.1% (4) en posgrado; y 0.6% (33) en círculo de estudio”. Véase
Auditoría Superior de la Federación, op. cit., nota 51.
Social) a un puesto de trabajo, lo que representó el 1.0% de los liberados”.87

Como señala la ASF, estos resultados denotan la ausencia de efectividad de
las acciones para lograr la reincorporación de los liberados al trabajo y evi-
tar su reincidencia.88
La idea de reinserción social (como también antes lo fue la de readap-
tación) ha sido fuertemente criticada desde diversas perspectivas.89 Desde
las ciencias sociales se ha establecido que el uso de sanciones consistentes
en la privación de la libertad para desincentivar el delito y/o para evitar la
reincidencia es poco exitoso, y frecuentemente tiene el efecto contrario; es
decir, aumenta las probabilidades de que una persona se involucre en acti-
vidades delictivas.90 En términos sociales, al apartar a los individuos de sus
comunidades, las penas de prisión debilitan los controles informales sobre
los cuales el derecho penal se apoya. En lugar de fortalecer la cohesión so-
cial, las penas de prisión crean estructuras sociales paralelas (con reglas y
controles paralelos) que desafían el derecho y premian el incumplimiento.91
Asimismo, al estigmatizar a los delincuentes, las penas de prisión generan
identidades delictivas y desincentivan alternativas no criminales.92 Estos es-
tudios señalan que usar las cárceles para lograr la reinserción social es una
contradicción irresoluble.
87 Auditoría Superior de la Federación, op. cit., nota 51.

88 En cuanto a la reincidencia, los datos existentes sugieren que ésta es bastante alta. Sin
embargo, la información disponible no es concluyente.
A nivel federal, la información reportada por la ASF es parcial, ya que sólo reporta sobre el
26.7% de los liberados. “En 2009, el OADPRS excarceló a 30,967 internos del fuero federal,
de los que de 22,702 (73.3%) se desconoció el perfil de reincidencia criminológica y de 8,265
(26.7%) se identificó dicho perfil en los registros de la entidad fiscalizada. De éstos, 73.7%
(6,089) se clasificaron como primodelincuentes y 26.3% (2,176) como reincidentes”. Idem.
A nivel de Distrito Federal y el Estado de México, la encuesta CIDE incluyó una pregun-
ta sobre reincidencia. De acuerdo con los resultados de la encuesta: 29.3% de los internos
reportaron haber estado previamente detenidos. El porcentaje fue más alto tratándose de
los recientemente detenidos que reportan haber sido previamente detenidos: 36.5%, y de los
recientemente detenidos que reportan haber estado en una institución para menores infrac-
tores: 46.4%. Sin embargo, como se mencionó, los porcentajes de la encuesta CIDE reflejan
las respuestas de los internos que admiten haber estado previamente detenidos. Véase Azaola,
Elena y Bergman, Marcelo, op. cit., nota 16.
89 Pérez Correa, Catalina, “Del instrumentalismo al cumplimiento voluntario del dere-
cho”, Revista Nueva Doctrina Penal, Buenos Aires, 2011.

90 Meares, Tracey L. et al., “Updating the study of punishment”, Stanford Law Review,
núm. 56, 2004; Meares, Tracey y Kahan, Dan, “Law and (Norms of) Order in the Inner
City”, Law and Society Review, vol. 32, núm. 4, 1998; Pérez Correa, Catalina, “Las penas de
prisión como generadoras de incumplidores de derecho”, por publicarse.
91 Pérez Correa, C., op. cit., nota 88.
92 Idem.
Desde la ética también se ha criticado el uso de penas de prisión, parti-

cularmente el uso de prisiones como forma de lograr la reconversión moral
del delincuente, por tratar a las personas como instrumentos moldeables y
no como agentes responsables, autónomos y morales.93 Más aún: esta pers-
pectiva asume una relación entre Estado y ciudadano —y entre co-ciudada-
nos—, marcado por violencia y amenazas.94 En lugar de apelar a los valores
morales que justifican las demandas que el derecho hace, este derecho penal
busca coaccionar la obediencia, frecuentemente usando castigos despropor-
cionados para lograrlo.
El derecho a la reinserción significa, como sostiene Andrew Coyle, que
las prisiones sean
...lugares en los que existan programas integrales de actividades constructivas

que ayuden a los reclusos a mejorar su situación. Como mínimo, la experien-
cia de la prisión no debe dejar a los reclusos en una situación peor a la que
estaban al comenzar su condena, sino que debe ayudarles a mantener y me-
jorar su salud y el funcionamiento intelectual y social.95
La mayor parte de los reclusorios en nuestro país, sin embargo, no ayu-

dan ni mejoran la situación social o intelectual de los y las personas ahí dete-
nidas. Al contrario, el encarcelamiento va aparejado con un fuerte estigma
social, que produce rechazo, menores oportunidades laborales y, como se
ha mostrado en este texto, una constante violación de los derechos funda-
mentales.96
III. La justiciabilidad de los derechos

de los y las reclusas
Uno de los principales problemas para hacer valer los derechos de quie-
nes están en reclusión es el carácter oculto y alejado de las prisiones. A ello
93 Gargarella, Roberto, De la injusticia penal a la injusticia social, Bogotá, Siglo del Hombre,
2008.
94 Duff, R. A., Punishment, Communication and Community, Oxford, Oxford University Press,
2003, p. 14.
95 Coyle, A., op. cit., nota 33, p. 86. Asimismo, Mercedes Peláez sostiene que “La readap-
tación impone necesariamente cierta cantidad de espacio en función de los objetivos de la

pena; es necesario un espacio en donde se promueva en desarrollo positivo del interno, como
el trabajo, la capacitación y la educación, pero también un espacio para el esparcimiento y
la promoción de la cultura; un espacio que promueva la participación individual y colectiva
de manera pacífica y creativa”. Peláez Ferrusca, Mercedes, op. cit., nota 33, p. 17.
96 Pérez Correa, C., op. cit., nota 88.
hay que agregar el perfil subordinado, disciplinario y coercitivo que carac-

teriza a la institución. Es por esto que algunas organizaciones civiles abogan
por la instalación de vidrios o rejas en la periferia de las prisiones y cámaras
en su interior, para hacer público lo que sucede dentro de ellas.97 Asimismo,
tanto a nivel internacional como a nivel nacional se ha insistido en permitir
el acceso a las prisiones a jueces, observadores independientes e incluso a la
sociedad civil (por ejemplo, instaurando días de visita para quienes quieran
conocer las prisiones o, permitiendo, u obligando, la realización de servicios
sociales dentro de ellas).98
Las visitas que realizan periódicamente las funcionarias de la CDHDF
a los reclusorios de esa entidad, por ejemplo, constituyen esfuerzos en esta
dirección.99 Las visitas, además de dar a conocer graves violaciones a los de-
rechos de los internos que se dan ahí, permiten resolver algunos de los pro-
blemas que existen entre custodios y reclusos. Aún así, si bien podemos
suponer que la apertura de las prisiones a observadores independientes pre-
vendría algunas de las violaciones a derechos que ahí se dan, se requiere de
mecanismos jurisdiccionales mediante los cuales se puedan hacer valer los
derechos de los reclusos. Como señala Luigi Ferrajoli,
El segundo principio garantista de carácter general es el de jurisdiccionalidad:

para que las lesiones de los derechos fundamentales, tanto liberales como so-
ciales, sean sancionadas y eliminadas, es necesario que tales derechos sean to-
dos justiciables, es decir, accionables en juicio frente a los sujetos responsables
de su violación, sea por comisión o por omisión... A tal fin sería necesario que
las leyes en materia de servicios públicos no sólo establecieran contenidos y
presupuestos de cada derecho social, sino que identificasen también a los su-
97 También se ha señalado la importancia de tener a las prisiones dentro de la comuni-
dad, como parte de la sociedad en lugar de instalarlas afuera o a un costado, de tal forma
que se invisibilizan. Véase Von Kaull, Adriana, “María de las cárceles: experiencia de tra-
bajo penitenciario”, A la sombra de la sociedad. Situación penitenciaria en América Latina, Caracas,
Observatorio Latinoamericano de Prisiones, 2007.
98 Véase Coyle A., op. cit., nota 33.
99 La Ley de la CDHDF establece en su artículo 17, que son atribuciones de la Comisión:
“X. “Supervisar que las condiciones de las personas privadas de su libertad que se encuen-
tren en los centros de detención, de internamiento y de readaptación social del Distrito
Federal estén apegadas a derecho y se garantice la plena vigencia de los derechos huma-
nos, pudiendo solicitar el reconocimiento médico de reos o detenidos cuando se presuman
malos tratos o torturas, comunicando a las autoridades competentes los resultados de las
revisiones practicadas. Estas atribuciones se entienden sin prejuicio de las que en la materia
correspondan también a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y para su ejercicio
se promoverá la instrumentación de los mecanismos de coordinación que sean necesarios al
efecto. El personal de la Comisión en el ejercicio de sus funciones, tendrá acceso irrestricto a
los centros de detención, de internamiento y de readaptación social del Distrito Federal”.
jetos de derecho público investidos de las correlativas obligaciones funciona-

les; que toda omisión o violación de tales obligaciones, al comportar la lesión
no ya de meros deberes o a lo sumo de intereses legítimos sino directamente
de derechos subjetivos, diera lugar a una acción judicial de posible ejercicio
por el ciudadano perjudicado.100
Para el caso de los reclusos, es indispensable que existan posibilidades

jurídicas reales para que éstos hagan exigibles sus derechos. Debe existir
...un conjunto claro de procedimientos que permita que los reclusos presen-
ten peticiones especiales y formulen cualquier denuncia que consideren opor-
tuna. Estos procedimientos deben exponerse de manera clara para que sean
comprendidos tanto por los reclusos como por el personal que tenga trato
directo con ellos.101
Actualmente el recurso de más fácil acceso para los y las internas es la

presentación de quejas ante las comisiones de derechos humanos locales.
En el caso del Distrito Federal, si la Comisión considera fundada una queja,
esta puede “formular propuestas conciliatorias entre la persona peticionaria
y las autoridades o las y los servidores públicos señalados como probables
responsables” y/o, “formular recomendaciones públicas autónomas, no
vinculatorias y denunciar las presuntas responsabilidades administrativas,
penales y civiles que se deriven de las violaciones a derechos humanos”.102
Sin otorgarle carácter obligatorio a las recomendaciones de los organis-
mos de protección de los derechos humanos (OPDH), la reforma constitu-
cional en materia de derechos humanos de 2011 modificó el artículo 102 (B)
para dificultar a las autoridades la no aceptación de las recomendaciones.
Se establece ahora que las autoridades que no acepten las recomendacio-
nes emitidas deberán “fundar, motivar y hacer públicas las razones de su
negativa”. Asimismo, podrán ser llamados a comparecer ante el Senado,
la Comisión Permanente o, en el caso de los organismos de protección de
los derechos humanos de las entidades federativas, ante la legislatura local,
para explicar el motivo de su negativa.103 Posiblemente con las nuevas obli-
100 Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, Madrid, Trotta, 2001, pp. 917
y 918.
102 Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, artículo 17.
103 “Art 102 B… Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán reco-
mendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos
organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las
gaciones establecidas para quienes se nieguen a cumplir con las recomen-

daciones, éstas tendrán un mayor efecto. Sin embargo, por ahora, y dado el
carácter no vinculatorio de sus recomendaciones, en la práctica, mucho del
trabajo que realizan los OPDH en reclusorios se ve limitada a documentar
y publicitar las graves violaciones que ahí suceden, con pocos efectos en la
práctica.
En todo caso y ante la gravedad de la situación, la CNDH tendría que
hacer uso de su nueva facultad de investigación sobre hechos que cons-
tituyen violaciones graves a los derechos humanos —facultad que con la
reforma en materia de derechos humanos del artículo 97 constitucional fue
retirada como facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y asig-
nada a la CNDH en el artículo 102 (B) constitucional— para exigir a las
autoridades del Poder Ejecutivo, que detengan los abusos y violaciones a los
derechos que se cometen en los reclusorios.104
Los problemas en las cárceles, como se ha mostrado en este texto, re-
quieren de cambios profundos estructurales, institucionales y de valores.
Como señala Owen Fiss al hablar sobre reformas estructurales, “nuestros
valores constitucionales no pueden ser plenamente asegurados sin efectuar
cambios básicos en las estructuras de estas organizaciones”.105 Para ello,
autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa;
además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas
de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organis-
mos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos
órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa”.
104 La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que consti-
tuyan violaciones graves de derechos humanos cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere
el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un
estado, el jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.
La iniciativa de Ley del Sistema Federal de Ejecución de Sanciones, mencionada antes,
remedia la falta de justiciabilidad de los derechos de los y las reclusas. La iniciativa, como se
mencionó, incluye la figura del juez de ejecución de sanciones. Éste tendría como responsa-
bilidades conocer y otorgar los beneficios de preliberación, libertad preparatoria, reducción
de la sanción y remisión parcial de la pena; resolver el recurso de reclamación de los internos
contra sanciones disciplinarias; acordar las peticiones de los internos respecto al régimen y
tratamiento penitenciario, y realizar visitas de verificación. La adopción del juez de ejecu-
ción, aunque prometedora, difícilmente podrá corregir las graves violaciones que suceden
dentro de nuestros reclusorios. En cualquier caso, la iniciativa continúa pendiente de ser
discutida desde 2007. En el caso del Distrito Federal, esta responsabilidad está actualmente
atribuida a la CDHDF. Véase nota 88.
105 Fiss, Owen, El derecho como razón pública, Madrid, Marcial Pons, 2007, cap. I. La refor-
ma estructural es el género de litigio constitucional que surgió en los Estados Unidos con la
Corte Warren en los años cincuenta y sesenta. Mediante estos litigios las cortes trasformaron
el statu quo y reconstruyeron alguna organización pública, burocrática “a fin de eliminar la
necesitamos que el proceso no se centre en incidentes individuales, “con-

cebidos como eventos particulares y discretos, sino en una condición social
que amenaza valores constitucionales importantes y en la dinámica organi-
zacional que crea y perpetua tal condición”.106
IV. Conclusiones
El problema de los derechos de las personas en reclusión,107 tal como

se muestra en este texto, es uno sobre la observancia y exigibilidad de esos
derechos. Las cárceles son lugares ocultos, alejados de la sociedad, que, ade-
más, encierran a quienes como sociedad consideramos reprobables y, fre-
cuentemente, merecedores de repudio. Las normas legales sobre los dere-
chos de los y las detenidas rara vez se cumplen dentro de los penales, lo cual
revela no sólo un grave desfase entre lo que el derecho dice y lo que hace,
sino también una incompatibilidad con los valores del Estado social que su-
puestamente rigen nuestra Constitución.
Parte de esto se explica por las características propias de la institución
carcelaria. Otra parte se explica por la ambivalencia que tenemos, como
sociedad, sobre la función del castigo penal, sobre aquello que merece un
delincuente (o preso) y sobre las obligaciones que el Estado (y la sociedad)
tienen frente a éste, y viceversa. Como señala David Garland, el castigo
concentra un conjunto de significados culturales. No sólo es una forma
de control o un aparato de poder, como sostenía Foucault. Tampoco es
únicamente un vehículo de valores morales y sociales por medio del cual
la sociedad demuestra su reproche ante ciertas conductas, como sostenía
Durkheim. En el ejercicio del poder penal hay una concepción de autori-
dad social, de la persona del criminal, y de la naturaleza de la comunidad
u orden social que el castigo busca proteger y recrear.108 Las instituciones
penales son social y culturalmente complejas; reflejan muchas de las ideas
amenaza que los arreglos institucionales implican para valores de dimensión constitucional”.
La Corte Warren, por ejemplo, transformó el sistema escolar “dual” basado en criterios de
segregación raciales, a un sistema “unitario”, desagregado racialmente.
106 Idem.
107 En este texto “los y las detenidas”, “las personas privadas de libertad”, “las personas
en reclusión” se refiere “a aquellas personas que, en virtud de una orden judicial, ven restrin-
gido su derecho a la libertad personal y, por tanto, son recluidos en una institución peniten-
ciaria —ya preventiva o punitiva—, hasta en tanto no se le rehabilite el derecho de libertad
afectado”. Peláez Ferrusca, Mercedes, op. cit., nota 37, p. 6.
108 Garland, David, Punishment and modern society, a study on social theory, Oxford, Carendon
Press, 1990, p. 265.

que como sociedad tenemos sobre el castigo, sobre el delito y sobre los de-
lincuentes. Aun cuando legalmente afirmemos que el propósito del sistema
penitenciario es la prevención del delito y la reinserción del delincuente, lo
cierto es que, como señala David Garland, las instituciones y medidas pe-
nales nunca están completamente y racionalmente adaptadas a un único
objetivo organizativo de tipo instrumental. 109
Al pensar en el sistema penitenciario y lo que ahí sucede, no podemos
ignorar el significado que éste tiene y las consecuencias que resultan de
dicha significación. Esto repercute directamente tanto en la forma en que
pensamos y tratamos a los delincuentes como en la manera en que entende-
mos y administramos nuestras cárceles.
Como se ha mostrado en este texto, las normas y valores constituciona-
les son, en la práctica, poco observables en el sistema penitenciario. Andrew
Coyle señala en su Manual para personal penitenciario, que la ambivalencia so-
bre la finalidad de la pena tiene como consecuencia directa un desfase entre
derechos de los detenidos y la práctica. 110 Si la sociedad, los y las legislado-
ras, y las autoridades en general no tienen clara la finalidad del castigo, lo
natural es que las autoridades penitenciarias tampoco la tengan. La inclu-
sión a nivel constitucional de la obligación de sujetar el sistema penitencia-
rio a los derechos fundamentales y a la reinserción social del sentenciado
tendrán poco efecto si no hay claridad, a nivel normativo y discursivo, sobre
cuál es esta función. Asimismo, sin instancias y procedimientos sencillos y
accesibles, que obliguen a las autoridades a respetar los derechos de quienes
son puestos en prisión, la Constitución seguirá siendo, en esta materia, una
mera norma aspiracional.
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109 Idem.
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Del Estado de Excepción a la Suspensión
Constitucionalizada. Reflexiones
sobre la reforma al artículo 29
de la Constitución mexicana
Pedro Salazar*
Sumario: I. La figura de la suspensión o restricción de los derechos y sus

orígenes. II. Evolución de la suspensión de derechos y garantías en México.
III. La reforma de 2011 y sus virtudes. IV. El derecho internacional como
insumo fundamental. V. Un vistazo al derecho comparado. VI. Bibliografía.
Una de las reformas más relevantes publicada en el decreto del 10 de junio

de 2011 es la que se refiere al artículo 29 constitucional. Con la modifica-
ción cambió de manera sustantiva la regulación constitucional de una de las
figuras más controvertidas de nuestro ordenamiento jurídico: la restricción o
suspensión del ejercicio de los derechos humanos y de sus garantías. Frente
a la redacción anterior, el nuevo texto del artículo 29 —sin llegar a ser ópti-
mo—, constituye un avance significativo. No sólo porque ahora se cuenta con
una redacción constitucional más clara y moderna, sino también —y quizá,
sobre todo— porque ahora se contemplan de manera expresa y puntual los
límites formales y materiales que deben observarse en caso de que —ante
una situación de peligro excepcional— el presidente de la República decida
echar mano de una medida de tanta gravedad.
En las siguientes páginas se ofrece, primero, una caracterización con-
ceptual de la figura de la suspensión o restricción de derechos, y para ello se
mencionan algunas figuras institucionales afines y ciertas circunstancias his-
tóricas en las que han sido utilizadas. Posteriormente, se realiza una recons-
trucción de la evolución normativa que ha tenido la figura en la historia del
constitucionalismo mexicano, así como una somera referencia a las circuns-
tancias en las que la figura ha sido invocada o utilizada. Ello permitirá, en
un tercer apartado, evidenciar la magnitud de los cambios aprobados con
* Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.
257
258 Pedro Salazar
la reforma constitucional de 2011. Uno de los cambios más importantes,

como se analiza en el numeral cuarto de este ensayo, se explica por la rele-
vancia indiscutible que han adquirido las normas de derecho internacional
en materia de derechos humanos dentro de nuestro ordenamiento constitu-
cional. Finalmente, con la finalidad de ofrecer a los lectores un panorama
completo de las bondades y defectos de la reforma, teniendo como punto de
referencia a las Constituciones de otros países, se ofrece una reflexión crítica
sobre nuestra nueva norma constitucional.
I. La figura de la suspensión o restricción

de los derechos y sus orígenes
La institución de la suspensión o restricción de derechos —que está

asociada a la figura del estado de excepción— encarna uno de los supuestos
más controvertidos en el constitucionalismo contemporáneo. La razón de
fondo que descansa detrás de la misma es que los Estados deben contar con
mecanismos especiales para la adopción de medidas urgentes en situaciones
de crisis. Por eso, de hecho, se trata de una figura que evoca la tesis de los
“poderes extraordinarios” ante situaciones excepcionales. En la práctica,
como veremos, el Poder Ejecutivo adquiere un predominio temporal sobre
los otros poderes y obtiene potestades especiales con las que no cuenta en los
periodos de normalidad constitucional. Sin embargo, aunque la aplicación
de la figura contempla la parálisis temporal de algunas instituciones funda-
mentales del modelo constitucional, la suspensión o restricción de derechos
no conlleva la instauración de un nuevo orden constitucional. De hecho, es
la propia Constitución la que prevé la existencia de la figura.
Desde el punto de vista histórico, esta institución contenida en el ar-
tículo 29 de la Constitución mexicana evoca la figura de la dictadura en
su versión clásica. En la República romana el dictador era un magistrado
monocrático, legítimo y con un mandato constitucional temporal, investido
de autoridad para hacer frente a una situación de emergencia. Tradicional-
mente la emergencia estaba relacionada con una amenaza externa, que jus-
tificaba la investidura del dictador para hacer la guerra (dictadura rei gerendae)
o con una amenaza a la estabilidad interna que lo facultaba para enfrentar
una rebelión en el interior de la República (dictadura seditionis sedandae). Así las
cosas, es atinado sostener que, si observamos a la institución de la dictadura
clásica desde la concepción moderna del Estado, aquélla puede considerar-
se como un instrumento legal y legítimo para proteger la soberanía estatal,
soberanía que, tradicionalmente, se proyecta en dos dimensiones: una exter-
na, que depende de la independencia y autonomía de cada Estado frente a
Del Estado de Excepción a la Suspensión Constitucionalizada 259
los demás, y otra interna, que depende de la capacidad de las instituciones

para monopolizar el ejercicio de la violencia en su territorio (es decir, de la
pacificación y estabilidad en su interior).1 Es así como la figura del dictador
clásica descansa detrás de la institución de la suspensión o restricción de de-
rechos: ante una situación de emergencia que ponga en riesgo la soberanía
del Estado en cualquiera de sus dos dimensiones, se activa un poder mono-
crático capaz de ofrecer una respuesta rápida y eficaz para superar la emer-
gencia. Pero, precisamente porque se trata de una coyuntura excepcional,
el mandato del dictador debe ser temporal (en la Roma republicana, hasta
los tiempos de Sila y de César, la vigencia del nombramiento tenía una du-
ración máxima de seis meses).
Algunos autores, como Héctor Fix-Fierro, han comparado este medio
extraordinario con la “legítima defensa” en derecho penal. En ambos casos
—nos dice Fix-Fierro— la ley vigente permite su violación parcial en aras
de proteger algunos bienes jurídicos considerados de igual o mayor valor a
los que son conculcados.2 La comparación es sugerente, pero no es exacta,
porque la figura de la legítima defensa se activa en contextos de igualdad
entre las partes, mientras que los estados de excepción alteran las reglas
de una relación desigual, como la que existe entre el Estado y las perso-
nas o ciudadanos. Pero lo cierto es que en ambos supuestos debe regir un
principio de proporcionalidad que otorgue racionalidad a la aplicación de
la medida excepcional. Esto significa que las medidas aplicadas deben ser
estrictamente necesarias para obtener los objetivos perseguidos y que estos
últimos deben encontrarse suficientemente justificados. Esta exigencia ad-
quiere una especial relevancia cuando lo que está en juego es la suspensión
o restricción —aunque sea temporal— de los derechos humanos o funda-
mentales de las personas, que —desde la perspectiva de la teoría liberal que
sostiene al constitucionalismo moderno— constituyen la fuente de legitimi-
dad del Estado y de sus poderes y, al mismo tiempo, son el fin último que
todo Estado constitucional debe garantizar.3
De hecho, la suspensión de garantías está emparentada con figuras
como el ‘estado de excepción’, el ‘estado de sitio’ o la ‘dictadura constitucio-
1 Ferrajoli, L., La sovranità nel mondo moderno, Milán, Anabasi, 1995.

2 Fix-Fierro, Héctor, “Comentario al artículo 29 constitucional”, Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, t. I, 2004, pp. 498-508.
3 Locke, L., Segundo tratado sobre el gobierno civil, Madrid, Alianza Editorial, 1998; Kelsen,
H., Teoría general del derecho y del Estado, México, UNAM, 1965; Bobbio, N., Teoria fenerale della
politica, Torino, Einaudi, 1999, pp. 67 y 68; Ferrajoli, L., La sovranità nel mondo moderno, Milán,
Anabasi, 1995.
260 Pedro Salazar
nal’, que desde la teoría y en la práctica pueden entrar en contradicción con

los ideales que sustentan al Estado constitucional y democrático de derecho.
El ‘estado de excepción’ fue tratado por autores como Maurice Hauriou y
Carl Schmitt, quienes consideraban que el bien mayor a proteger en las
situaciones de emergencia no son los derechos de las personas, sino la su-
pervivencia del Estado y de sus instituciones. Schmitt, en concreto, pensaba
que el estado de excepción podía ser el medio más eficaz para salvaguardar
la Constitución “positiva y sustancial” del Estado, aunque ello implicara
ignorar ciertas prescripciones “formales” o “legales” de rango constitucio-
nal. Desde esta perspectiva, la entidad estatal se erige como un bien extra-
normativo que merece ser protegido incluso cuando ello supone ignorar
los límites sustantivos y formales que las normas constitucionales recogen.
Y dentro de estos límites se cuentan, en primerísimo lugar, los derechos de
las personas. En pocas palabras, el “estado de excepción” así entendido se
presenta como un mecanismo excepcional para salvar al Estado a pesar de
la Constitución y, en esta medida, no necesariamente representa un meca-
nismo de protección del apartado dogmático de la Constitución (derechos
humanos fundamentales) ni de las reglas e instituciones que establecen la
forma de gobierno democrática.4
Por eso un autor con fuertes convicciones democráticas como Hans
Kelsen, en abierta disputa con las tesis schmittianas, advertía lo siguiente:
“tras la ingenua afirmación de que el Estado tiene que ‘vivir’ suele ocultar-
se generalmente la voluntad desbordada de que el estado viva en la forma
que estiman correcta aquellos que se aprovechan para sus fines particula-
res de la justificación del ‘estado de necesidad política’”.5 La advertencia y
la preocupación kelsenianias no eran meramente académicas: el régimen
nazi de Adolfo Hitler se instauró en Alemania en gran medida gracias a la
institución del ‘estado de excepción’, que se encontraba contemplado en el
artículo 48 de la Constitución alemana de la República de Weimar (1919-
1934). Dicho artículo, en la parte que nos interesa, establecía lo siguiente:
… cuando en el Reich alemán se hayan alterado gravemente o estén en peli-

gro la seguridad y el orden públicos, el Presidente del Reich puede adoptar las
medidas indispensables para el restablecimiento de dicha seguridad y orden
públicos, incluso con ayuda de la fuerza armada en caso necesario. Al efecto
4 Schmitt, C., Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 1982; Hauriou, M., Précis de droit
constitutionnel, París, Sirey, 1923. Sobre la obra de Schmitt y su discusión sobre este y otros
temas con Hans Kelsen, cfr. Córdova, L., Derecho y poder. Kelsen y Schmitt frente a frente, México,
FCE, 2009.
5 Kelsen, H., Teoría general del derecho y del Estado, cit., pp. 206 y 207.
puede suspender temporalmente en todo o en parte los derechos fundamen-

tales fijados en los artículos 114, 115, 117, 118, 123, 124 y 153.
Dentro de esos derechos susceptibles de suspensión se encontraban la

libertad personal, la inviolabilidad del domicilio, la inviolabilidad de la co-
rrespondencia, la libertad de expresión, la libertad de reunión, la libertad
de asociación y el derecho de propiedad. En pocas palabras, se trataba de
los derechos que dan sustento al constitucionalismo democrático, y que en
la Alemania de Hitler fueron suspendidos con fundamento constitucional y
con las consecuencias que todos conocemos. No es casual que el ‘estado de
excepción’ se equipare con la llamada ‘dictadura constitucional’, que, como
ya hemos adelantado, tiene estirpe clásica, y también puede reconstruirse
a partir de las tesis de Carl Schmitt. Karl Lowenstein define esta figura de
la siguiente manera: “la sustitución temporal de la técnica que distribuye el
poder en la manos del detentador gubernamental, así como la suspensión
de los normales controles interórganos de la asamblea frente al ejecutivo
durante la duración del período de excepción”.6 Como puede observarse, la
lógica es la misma que se encuentra detrás del artículo 29 de la Constitución
mexicana, aunque nuestro texto no aluda expresamente ni a la figura del
estado de excepción ni a la dictadura constitucional.
Un caso aparte —aunque no deja de tener conexiones analíticas pro-
fundas con las figuras anteriores— lo encarna el llamado ‘estado de sitio’.
La figura fue introducida por el derecho público francés, y tiene sus orígenes
en la Convención de 1791, cuando por primera vez se utilizó la expresión
“état de siége” para referirse a la situación constitucional en la que las autori-
dades y la población civiles quedaban subordinadas a las autoridades y a la
jurisdicción militar. En la práctica, el ‘estado de sitio’ evoca una especie de
suspensión del ‘hábeas corpus’ —de los derechos civiles que ofrecen protec-
ción sobre todo a la libertad personal— porque tenía como finalidad primi-
genia suspender dicha libertad y sus garantías para facilitar la detención y
traslado forzoso de las personas durante los conflictos bélicos. Pero Napo-
león Bonaparte —según advierte la doctrina especializada— alteró dicha
figura jurídica que había sido imaginada sólo para las situaciones de guerra
y la aplicó primero en las ciudades de Brest y de Arras, que se encontraban
bajo una invasión militar, y, posteriormente, en 1811, en otras ciudades en
las que sólo existía una revuelta interna. Con esta decisión, Napoleón aplicó
la figura en un contexto en el que tradicionalmente sólo podía declararse el
estado de excepción —en el que el mando se mantiene invariablemente en
6 Lowenstein, K., Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1976, p. 285.

262 Pedro Salazar
las manos de las autoridades civiles—, y que también se encuentra contem-

plado en el ordenamiento jurídico francés.
La distinción es relevante, porque la figura de la suspensión o restric-
ción de derechos establecida en el artículo 29 de la Constitución mexicana
excluye al “estado de sitio”, porque no contempla bajo ninguna circunstan-
cia que las autoridades civiles se subordinen a las autoridades militares y, en
todo caso, como ya se ha advertido, se asemeja al “estado de excepción” o a
la “dictadura constitucional”.
II. Evolución de la suspensión de derechos

y garantías en México
El primer antecedente de la figura de la suspensión de derechos y sus

garantías en la historia de las instituciones jurídicas mexicanas se encuentra
en los Elementos constitucionales elaborados por Ignacio López Rayón en 1811.
En ese documento la figura se parecía mucho al ‘estado de sitio’, porque
contemplaba la conformación de un Consejo de Estado para los casos “de
declaración de guerra y ajuste de paz”. Pero, con verdadero valor jurídico,
la referencia primera debe ser a la Constitución de Cádiz de 1812 —vigente
en México aunque fuera la Constitución Política de la Monarquía Espa-
ñola—, que en el artículo 308 establecía lo siguiente: “si en circunstancias
extraordinarias la seguridad del estado exigiese, en toda la monarquía o en
parte de ella, la suspensión de algunas de las formalidades prescritas en este
capítulo para el arresto de los delincuentes, podrán las Cortes decretarla
por un tiempo determinado”. El artículo 172 de esa misma Constitución
advertía que “sólo en caso de que el bien y seguridad del Estado exijan el
arresto de una persona, podrá el rey expedir órdenes al efecto; pero con la
condición de que dentro de cuarenta y ocho horas deberá hacerla entregar
a disposición del tribunal o juez competente”. De esta manera, se contem-
plaba la posible suspensión, en una parte del territorio de la monarquía,
de algunas formalidades (que nosotros llamaríamos garantías) establecidas
para proteger a la libertad personal.
En la Constitución de 1824 no se hacía referencia a situaciones excep-
cionales o a los llamados poderes de emergencia, pero existía un artículo
muy parecido al 172 de la Constitución de Cádiz que acabamos de repro-
ducir: “No podrá el Presidente privar a ninguno de su libertad, ni imponerle
pena alguna; pero cuando lo exija el bien y la seguridad de la Federación,
podrá arrestar, debiendo poner las personas arrestadas, en el tiempo de
cuarenta y ocho horas, a disposición del tribunal o juez competente”. Más
adelante, en la Constitución centralista de 1836 y en otros proyectos consti-
tucionales comenzó a delinearse la figura de la suspensión de garantías, con

algunas particularidades que permanecen hasta ahora. En concreto, que se
trataba de una facultad del Poder Ejecutivo, ejercida previa aprobación del
Congreso, pero con limitaciones temporales, espaciales y materiales. Por
ejemplo, en el artículo 66, fracción XVIII, de las Bases Orgánicas de la
República Mexicana de 1843 se establecía que el Congreso estaba faculta-
do para “ampliar las facultades del Ejecutivo con sujeción al artículo 198
en los dos únicos casos de invasión extranjera o de sedición tan grave que
haga ineficaces los medios de reprimirla”. De manera complementaria, el
mencionado artículo 198 establecía que “si en circunstancias extraordinarias
la seguridad de la nación exigiere en toda la República, o en parte de ella, la
suspensión de las formalidades prescritas en estas bases para la aprehensión
y detención de los delincuentes, podrá el Congreso decretarla por determi-
nado tiempo”.
Como puede observarse, la lógica política y jurídica de la figura de la
suspensión de los derechos y de sus garantías coincide con el sentido de la dic-
tadura clásica y del estado de excepción o la dictadura constitucional. En
todos los casos se hace referencia a situaciones excepcionales que ponen en
peligro la soberanía —en su dimensión externa o interna— del ente estatal
en cuestión. En todos los casos, además, se potencian los poderes del Eje-
cutivo.7 Esa misma lógica imperó en el texto constitucional de 1857. Como
prueba de ello contamos con el texto de una comunicación de José María
Lafragua con motivo del envío del Estatuto Orgánico Provisional de la Re-
pública Mexicana el 20 de mayo de 1856 a los gobiernos estatales. Según
Lafragua, el presidente de México necesitaba conservar la facultad extraor-
dinaria de erigirse en “dictador” para “aquellos (casos) en que se interese la
salvación del Estado (invasión o guerra extranjera o sediciones y revueltas),
que es la primera, la más esencial, la más sagrada de sus obligaciones”. Esta
idea, en principio convincente, venía acompañada de una interrogante no
exenta de retórica: “¿Cómo podrá responder ante la historia el gobierno
actual, a la acusación, que acaso diera por resultado la pérdida de la na-
cionalidad, por haber observado hasta en sus últimos ápices las fórmulas
legales?”. Más adelante, el propio Lafragua —con una fórmula que muestra
7 En la historia constitucional mexicana pueden encontrarse voces ilustres, como la de
Mariano Otero, que buscaron soluciones originales. Él, por ejemplo, en su voto particular
al Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, propuso explorar fórmulas de suspensión in-
novadoras delegadas en manos del “Poder Legislativo” y no en las del titular del Ejecutivo
y circunscritas a materias específicas (“aprensión y detención de particulares y cateo de ha-
bitaciones”). Cfr., Salazar, P., “Comentario al artículo 29 constitucional”, Derechos del pueblo
mexicano. México a través de sus Constituciones, t. V, México, Miguel Ángel Porrúa-Cámara de
Diputados (LVIII Legislatura)-Senado de la República-IFE-TEPJF-SCJN, 2003, pp. 595-657.
264 Pedro Salazar
cuál era la lógica imperante en su época sobre la relación entre los poderes
del Estado y los derechos de las personas— responde a su pregunta: “Las
garantías que la sociedad concede a los individuos, no deben nunca conver-
tirse en armas contra ella misma, porque ante el interés común desaparecen
los intereses individuales”. En sintonía con estas ideas, el artículo 29 de la
Constitución de 1857 tenía el siguiente contenido:
En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualesquiera

otros que pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el
presidente de la República, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la
aprobación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la dipu-
tación permanente, puede suspender las garantías otorgadas en esta consti-
tución, con excepción de las que aseguran la vida del hombre; pero deberá
hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin
que la suspensión pueda contraerse a determinado individuo.
Si la suspensión tuviere lugar hallándose el Congreso reunido, éste conce-
derá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga fren-
te a la situación. Si la suspensión se verificare en tiempos de receso, la dipu-
tación permanente convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.
El proyecto de Constitución elaborado por Venustiano Carranza, y fe-

chado el 1 de diciembre de 1916, retomaría casi en su integridad el texto del
artículo 29 de la Constitución de 1857. Sin embargo, junto con un par de
ajustes menores —la sustitución del concepto de “diputación permanente”
por el de “comisión permanente” y la precisión de que la facultad corres-
ponde al presidente de la República “Mexicana”—, Carranza incorporó un
par de adiciones e implementó una supresión, que dieron como resultado el
siguiente texto constitucional aprobado y vigente desde 1917:
En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o de cualquiera

otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el pre-
sidente de la República Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y
con aprobación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la Co-
misión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado,
las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a la
situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de pre-
venciones generales y sin que la suspensión pueda contraerse a determinado
individuo.
Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste con-
cederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situación. Si la suspensión se verificare en tiempos de receso, se
convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.
El lector atento habrá notado que la redacción de 1857 contemplaba la

posibilidad de que el presidente pudiera “suspender las garantías otorgadas
en esta constitución, con excepción de las que aseguran la vida del hom-
bre”; mientras que la redacción de 1917 omite esta excepción. Por lo que
hace a las adiciones de sustancia, el texto de 1917 precisa que la suspensión
debe tener una delimitación geográfica (la suspensión operará “en todo el
país o en lugar determinado”) y también deberá tener una finalidad precisa
(eliminar los obstáculos “para hacer frente rápida y fácilmente a la situa-
ción” excepcional). Como toda justificación de esas modificaciones, en el
dictamen aprobado el 13 de enero de 1917 —sin mayor discusión y con 153
votos a favor y 6 en contra—, cuando se habla del artículo 29 de la nueva
Constitución, puede leerse lo siguiente:
Casos habrá, y ya se han visto ejemplos prácticos, en que si la suspensión

de garantías no comprende también las que protegen la vida, no producirá
aquella medida otro resultado que poner en descubierto la impotencia del
Poder público para garantizar la seguridad social. Creemos, por tanto, que
son acertadas las modificaciones que se advierten en el artículo del Proyecto...
Desde entonces, y hasta 2011, el artículo 29 constitucional sólo fue ob-

jeto de una modificación formal, que se aprobó en 1980. Aquella reforma
tuvo como finalidad, adecuar y precisar la redacción del texto constitucio-
nal sustituyendo el término “Consejo de ministros” por la siguiente redac-
ción: “los titulares de las secretarías de Estado, los departamentos adminis-
trativos y la Procuraduría General de la República”. Además, a propuesta
de un diputado de oposición, se cambió la denominación “Presidente de la
República Mexicana” por la de “Presidente de los Estados Unidos Mexica-
nos”. Aquellas reformas fueron aprobadas en la Cámara de Diputados con
288 votos a favor y 25 en contra, y en la Cámara de Senadores, sin discu-
sión, por unanimidad de 51 votos. Una vez que la modificación fue aproba-
da por los Congresos de 27 entidades federativas, la reforma fue publicada
(junto con algunas modificaciones a los artículos 90 y 92 de la Constitución)
en el Diario Oficial de la Federación el 21 de abril de 1980. Así las cosas, el tex-
to vigente del artículo 29 constitucional hasta el 10 de junio de 2011 era el
siguiente:
En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o de cualquiera

otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Pre-
sidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las
Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría
General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión, y, en
266 Pedro Salazar
los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el

país o en lugar determinado, las garantías que fuesen obstáculo para hacer
frente rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo
limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión pueda
contraerse a determinado individuo.
Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste con-
cederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situación. Si la suspensión se verificare en tiempos de receso, se
convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.
En la práctica, desde 1917 y hasta la reforma constitucional que motiva

este ensayo, existen dos circunstancias dignas de ser destacados. La primera
tuvo lugar al poco tiempo de aprobada la Constitución, cuando, en junio de
1917, el presidente Carranza envió al Congreso una iniciativa para aprobar
una ley cuyo artículo 8o. sentenciaba lo siguiente:
Se suspenden contra salteadores de caminos, incendiarios, plagiarios y demás
delincuentes a que se refiere esta ley, las garantías individuales que otorga la
constitución, en todo lo que dichas garantías se opongan al exacto cumpli-
miento y ejecución de la expresada ley.
Como Ignacio Marván y Fernanda Mora —de quienes he tomado la

referencia— advierten, aquella iniciativa también proponía, en su artícu-
lo 1o., adoptar la pena de muerte para asaltantes de trenes, incendiarios,
plagiarios y salteadores de caminos, así como penas de prisión para au-
toridades y jueces negligentes en casos similares y para aquellos que pro-
porcionaran informes falsos que protegieran a delincuentes.8 En un primer
momento, después de acalorados debates, el 20 de octubre de 1917, la pro-
puesta fue aprobada en lo general por la Cámara de Diputados (puesto que
ya había sido aprobada por los senadores). Sin embargo, cuando se abrió
la discusión en lo particular, la iniciativa naufragó y el presidente Carranza
tuvo que retirar aquella iniciativa de ley “contra incendiarios, plagiarios y
salteadores de caminos, promovida en defensa de la sociedad y para castigo
de los enemigos de ella”, el 16 de diciembre de ese mismo año. El caso es
interesante en sí mismo, pero adquiere mayor significado si consideramos,
como sugieren Marván y Mora, que
… además del dilema de optar entre respeto a las libertades y eficiencia gu-
bernamental que vivieron el ejecutivo y el congreso, (lo que vale la pena re-
8 Marván, I. y Mora, F., “Proceso legislativo y división de poderes en México: el caso

de la Ley de Suspensión de Garantías en octubre de 1917”, Quórum, núm. 59, marzo-abril de
1998, pp. 71-89.
saltar) es que el funcionamiento de situaciones efectivas de separación de

poderes resulta muy eficaz para evitar la concentración de poder y exigir
mayor eficacia y responsabilidad al ejecutivo en sus responsabilidades cons-
titucionales.9
En efecto, si lo analizamos en su conjunto, se trata de un caso en el que

podemos apreciar la ejecución de un ‘control político’ efectivo del Poder
Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.
El segundo caso históricamente relevante tuvo lugar en 1942, con mo-
tivo de la declaración de guerra a las potencias del eje en el contexto de la
Segunda Guerra Mundial. En ese entonces, mediante decreto de suspen-
sión de garantías aprobado el 1o. de junio de 1942, el Congreso sí aprobó
la suspensión de varias garantías individuales (artículo 1o.); autorizó al Eje-
cutivo de la Unión para imponer en los distintos ramos de la administración
pública todas las modificaciones indispensables para “la eficaz defensa del
territorio nacional, de su soberanía y dignidad y para el mantenimiento de
nuestras instituciones fundamentales” (artículo 4o.), y autorizó “al Ejecutivo
de la Unión para legislar en los distintos ramos de la Administración Pública
con sujeción a lo preceptuado en el artículo precedente” (artículo 5o.). La
suspensión, tal como quedó establecido en el artículo 2o. de la Ley de Pre-
venciones Generales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de
junio de 1942, duraría “todo el tiempo que México permanezca en estado
de guerra con Alemania, Italia y el Japón” o con cualquiera de estos paí-
ses, y “será susceptible de prorrogarse a juicio del Ejecutivo, hasta 30 días
después de la fecha de cesación de las hostilidades”. Técnicamente ése es el
único caso en el que se han suspendido los derechos (constitucionalmente
entonces denominados garantías) en nuestro país desde que está vigente la
Constitución de 1917.
Han existido otras coyunturas en las que el tema de una eventual sus-
pensión de garantías ha cobrado fuerza en el debate público, político y ju-
rídico, pero sin llegar a materializarse. Una de ellas fue en las semanas y
meses posteriores al sismo que afectó gravemente a la ciudad de México en
1985;10 otra, en el contexto del levantamiento armado en Chiapas en 1994,
9 Ibidem, p. 76.
10 Como recuerda Héctor Fix-Fierro al comentar este mismo artículo constitucional, a
raíz de los sismos de 1985 se creó un Sistema Nacional de Protección (Diario Oficial de la Fede-
ración del 6 de mayo de 1986) y, posteriormente, una Ley General de Protección Civil (publi-
cada en el Diario Oficial de la federación del 12 de mayo de 2000) para coordinar las actividades
de las diferentes autoridades ante situaciones de emergencia (alto riesgo, siniestro o desastre)
sin necesidad de recurrir a la suspensión de garantías. Fix-Fierro, op. cit., p. 599.
268 Pedro Salazar
y también, en el siglo XXI, en el marco de los lamentables hechos de violen-

cia derivados del combate a la criminalidad organizada.
III. La reforma de 2011 y sus virtudes
El nuevo texto del artículo 29 constitucional establece lo siguiente:
En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cual-

quier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente
el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares
de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la Republica y
con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente
cuando aquél no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el
país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que
fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero
deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales
y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si
la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el congreso reunido, éste
concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga
frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de
inmediato al congreso para que las acuerde.
En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el
ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la per-
sonalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la
familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos
políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia
religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de
la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la pro-
hibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe
estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta constitución
y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo mo-
mento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y
no discriminación.
Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los de-
rechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el
congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su
vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El ejecutivo no podrá hacer
observaciones al decreto mediante el cual el congreso revoque la restricción
o suspensión.
Los decretos expedidos por el ejecutivo durante la restricción o suspen-

sión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud
sobre su constitucionalidad y validez.
El primer párrafo de la norma es prácticamente el mismo que el que

estaba vigente desde 1917. Por eso, en lo fundamental, las previsiones gene-
rales de la figura no cambiaron. Se trata de una facultad del presidente de
los Estados Unidos Mexicanos que deberá ejercerse en acuerdo con sus co-
laboradores cercanos (titulares de las secretarías de Estado y Procuraduría
General de la República), para lo que se deberá contar con la aprobación
del Congreso de la Unión o, en su defecto, de la Comisión Permanente.
Tal como sucedía antes de la reforma, la potestad de determinar cuándo
existe una situación de emergencia —que por su gravedad— amerite la
suspensión es una facultad discrecional del presidente. Pero dicho margen
de discrecionalidad se encuentra acotado por la propia naturaleza de la me-
dida: en buena lógica la suspensión de garantías debe tener lugar cuando
es indispensable para hacer frente a la situación de excepción, no cuando es
solamente conveniente.11
Por lo que se refiere al límite que conlleva que el presidente requiera el
acuerdo de sus colaboradores cercanos para decretar la medida, no puede
considerarse como un mecanismo de control político porque, como sabemos,
la remoción de dichos funcionarios corresponde, precisamente, al presidente
de la República, situación que podría cambiar si se concede —como muchos
estudiosos han sugerido— autonomía política y de gestión a la Procuraduría
General de la República. Pero hasta ahora todos los funcionarios contem-
plados por la norma constitucional dependen directamente del presidente,
por lo que no representan un control a sus decisiones. Sin embargo, la exi-
gencia de que exista una aprobación de la medida de suspensión por parte
del Congreso de la Unión (o, en sus recesos, de la Comisión Permanente)
sí constituye una medida de ‘control político’ por parte del órgano Legisla-
tivo. Esa previsión ya existía con anterioridad, y es muy relevante. Entre la
redacción anterior y la actual, el único cambio en la materia es que, antes,
la Constitución señalaba que si la suspensión tuviera lugar estando el Con-
greso en receso, éste sería convocado “sin demora”. La nueva redacción,
en cambio, precisa que la convocatoria deberá tener lugar “de inmediato”.
11 Como ha sostenido Héctor Fix-Fierro al comentar este mismo artículo constitucional,
“[l]a suspensión de garantías es una medida grave que sólo debe adoptarse en contados
casos, por lo que no parece conveniente aplicarla en lugares donde no hay situación de emer-
gencia, o los efectos de ésta no son graves”. Fix-Fierro, H., op. cit., p. 599.
270 Pedro Salazar
El cambio relevante en ese primer párrafo de la disposición constitu-

cional se encuentra en otro lado. Hasta 2011 la Constitución contemplaba
la posibilidad de suspender “las garantías” que, como sabemos, en la re-
dacción constitucional vigente hasta la reforma que nos ocupa equivalía a
la suspensión de “los derechos”. Ahora, en cambio, la Constitución agrega
tres precisiones muy relevantes. La primera es de tipo terminológico, ya que
se habla de “los derechos” y “las garantías”, y con ello se incorpora una dis-
tinción analítica de la máxima relevancia que, entre otras cosas, implica que
la medida puede afectar directamente a un derecho humano fundamental
o, en su defecto, solamente a la garantía constitucional o institucional que
le brinda protección. Por otra parte, se distingue entre la posibilidad de
“suspender” y la de “restringir” el ejercicio de los derechos y las garantías
que fueran obstáculo para hacer frente a la situación de peligro para la so-
ciedad. De esta manera, se abre la puerta a supuestos normativos distintos
con efectos prácticos diferenciados, que permiten que la suspensión sea sólo
una medida extrema que opere sólo cuando no sea suficiente con la restric-
ción del ejercicio de determinado derecho o de sus garantías. Finalmente,
la tercera aportación de la reforma en este párrafo está implícita en los
enunciados anteriores: ahora se habla de la suspensión o restricción “del
ejercicio” del derecho y no del derecho mismo. Este fraseo implica que la
titularidad de los derechos humanos fundamentales no puede suspenderse
en ninguna circunstancia. El Estado, en todo caso y con la fundamentación
y motivación debidas, puede suspender o restringir solamente el ejercicio
de los mismos.
El segundo párrafo del artículo —referido a los derechos y garantías
cuyo ejercicio no puede ser objeto de restricciones o suspensión— es com-
pletamente nuevo. Se trata de una adición muy relevante que tiene su ori-
gen —como veremos a continuación— en el derecho internacional, y que
anuncia el sentido profundo de la reforma. Me atrevo a sostener que en
este párrafo descansa el ethos de la misma. En abierta contradicción con la
lógica utilitarista —que colocaba los intereses colectivos por encima de los
individuales— y estatalista —que, en sintonía con las preocupaciones sch-
mittianas, ponía al Estado y sus poderes por encima de las personas y sus de-
rechos— que podemos extraer de las reflexiones de Lafragua en 1857 o de
la postura que llevó a los constituyentes de 1917 a prever que la suspensión
alcanzara incluso al derecho a la vida, la reforma constitucional de 2011
impone límites sustantivos a la figura de la suspensión de derechos. Esos lí-
mites están constituidos por un conjunto amplio de derechos humanos fun-
damentales y por las garantías judiciales indispensables para la protección
de los mismos. Con ello, de paso, se advierte que la suspensión o restricción
de derechos no conlleva la inactividad de los jueces como instancias de ga-

rantía de los derechos frente a los otros poderes del Estado.
Es interesante recuperar algunos párrafos del dictamen mediante el cual
las comisiones unidas de Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos
de la Cámara de Diputados aprobaron la iniciativa de reforma —que ya ha-
bía sido aprobada por el Senado y que sería sometida a votación de los legis-
ladores y, posteriormente, de las legislaturas estatales— con la finalidad de
identificar los alcances que los propios legisladores quisieron darle a la in-
clusión de algunos derechos en este catálogo de aquellos que no pueden ser
suspendidos o restringidos. En concreto, para el caso de algunos derechos
o conceptos controvertidos que con cierta facilidad podrían abrir la puerta
para interpretaciones interesadas por parte de algunos grupos sociales (en
particular de corte conservador). Por ejemplo, para el caso del derecho a la
vida, los diputados puntualizaron lo siguiente:
En este sentido, al referirse al derecho a la vida debe considerarse que su

contenido y alcances permanecen tal como se encuentran reconocidos en la
Constitución Política y en los tratados internacionales signados por México
con las reservas y declaraciones interpretativas, de ninguna manera puede
entenderse que el legislador constitucional está pretendiendo modificar en
este precepto estos alcances, por ejemplo, en materia del derecho a la vida
desde la concepción o en cualquier otro de los temas relacionados. La refe-
rencia de los derechos que no pueden restringirse ni suspenderse, que cons-
tituye el núcleo duro es solamente una enumeración formal que no afecta el
contenido de estos derechos.12
Algo similar hicieron con la referencia al concepto de familia:
En virtud de dicha realidad y dado que la diversidad sustenta el principio de

igualdad y no discriminación, que es básico para el derecho internacional
de los derechos humanos, se establece que el término familia, al que se refiere
el artículo 29 de la presente reforma constitucional debe entenderse en plu-
ral: “las Familias”, es decir que en dicho término se consideran contenidos los
distintos tipos de familias.13
12 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Derechos Hu-
manos, con proyecto de decreto que modifica la denominación del capítulo I del título pri-
mero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos. Gaceta Parlamentaria, año XIV, núm. 3162-IV, 15 de diciembre de 2010. http://gaceta.
diputados.gob.mx/Gaceta/61/2010/dic/20101215-IV.html#DictamenesaD
13 Los legisladores, con el afán de reforzar la puntualización, reproducen en su dictamen
la siguiente cita de Kofi Annan: “A medida que la sociedad pasa por constantes cambios
culturales, políticos y sociales, también las familias se vuelven más diversas. La obligación de
272 Pedro Salazar
Por lo que se refiere a la libertad de “profesar creencia religiosa alguna”,

la fórmula fue incorporada por los propios diputados; ello en sustitución
de la que estaba contenida en el texto de la minuta aprobada por los sena-
dores, y que se refería genéricamente a “la libertad de religión”. Desde la
perspectiva de los diputados, según consta en el propio dictamen:
Esta precisión, respecto de la minuta del Senado, es importante porque el

alcance de este derecho fundamental (libertad de religión) es tan amplio que
refiere a una elección libre de las personas para profesar una religión y poder
manifestarla públicamente; por no creer o practicar ninguna religión o inclu-
sive por negar la existencia de un Dios.
La acotación legal que se hace en la nueva redacción se considera relevante
porque, tratándose de creencias religiosas, el Estado se ve imposibilitado de im-
pedir que cualquier persona en su fuero interno, en un libre ejercicio de auto-
determinación intelectual, opte por adherirse o no a alguna religión. El mismo
texto constitucional ya reconoce y tutela este derecho en los artículos 24 y 130.
Con base en lo anterior, se estima que sólo la exteriorización de las creen-
cias religiosas puede ser objeto de regulación jurídica, y más específicamente
para efectos de restricción o suspensión de derechos y garantías constitucio-
nales, y es en ese tenor que el texto propuesto adopta esta dimensión objetiva,
ya que el Estado únicamente podría decretar medidas restrictivas a los actos
religiosos de culto público.14
El tercer párrafo del artículo reformado, que también es totalmente

nuevo, recoge principios que provienen del derecho internacional de los
derechos humanos y que restringen el ámbito de actuación del Estado —en
particular del titular del Poder Ejecutivo— en los contextos de restricción o
proteger a las familias, inscrita en la Declaración Universal de Derechos Humanos, requiere

que las sociedades y los Estados reconozcan y respeten dicha diversidad, y que ayuden a toda
familia a garantizar el bienestar y la dignidad de todos sus integrantes, independientemente
de las decisiones que tomen en la vida”. Cfr. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales, y de Derechos Humanos; cit., Gaceta Parlamentaria, año XIV, núm. 3162-
IV, 15 de diciembre de 2010. http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/61/2010/dic/20101215-IV.
html#DictamenesaD
14 En el mismo sentido, los diputados advirtieron —con razón— que la nueva redacción
es congruente también con los principios que orientan esta reforma constitucional, ya que
adopta postulados reconocidos en instrumentos internacionales, como es el caso del artículo
12, numeral 3, del Pacto de San José, que señala: “La libertad de manifestar la propia religión
y las propias creencias está sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley y que sean
necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos o los derechos o
libertades de los demás”. Cfr. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales,
y de Derechos Humanos, cit., Gaceta Parlamentaria, año XIV, núm. 3162-IV, 15 de diciembre de
2010. http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/61/2010/dic/20101215-IV.html#DictamenesaD
suspensión de derechos y sus garantías. La vigencia básica del principio de

legalidad —que obliga a la fundamentación y motivación en la actuación
de los poderes— se erige como una garantía de la supremacía del derecho
sobre el poder. La proporcionalidad, como ya hemos advertido, exige que la
medida se encuentre plenamente justificada como un medio idóneo para la
obtención de un objetivo legítimo. De esta manera, implícitamente, se exige
que las autoridades actúen bajo la lógica de los principios de razonabilidad
y racionalidad. Por su parte, el principio de no discriminación constituye un
límite sustantivo —basado en el principio de igualdad entendido en sentido
amplio— para evitar medidas que puedan lesionar a los más vulnerables.
Finalmente, los principios de proclamación y publicidad son dos límites for-
males que el derecho internacional exige para toda declaración de suspen-
sión o restricción de derechos y con los que se busca evitar la vigencia de
situaciones de suspensión de facto que se traducen en una doble violación a
los derechos de las personas.
El cuarto párrafo —que también es original— reduce de manera re-
levante el poder discrecional que la medida podría otorgarle al presidente
de la República. No sólo porque anula los efectos de las medidas adopta-
das durante la situación de emergencia, inmediatamente después de que la
suspensión o restricción ha concluido, sino, sobre todo, porque precisa que
corresponde al Poder Legislativo —de manera unilateral y definitiva— la
revocación de la suspensión o restricción de los derechos y sus garantías. Así
las cosas, aunque la figura contenida en el artículo 29 implica una excep-
ción al principio constitucional de la división de poderes (que se encuentra
contemplado en el artículo 49 constitucional) porque contempla la delega-
ción de facultades legislativas en manos del presidente de la República, con
la configuración constitucional actual queda claro que el sentido político
profundo de dicho principio —entendido como un mecanismo de control
del poder— sigue vigente.15 El Congreso de la Unión —con los contrapesos
internos que la pluralidad y el debate parlamentario suponen— mantiene
15 Esta excepción al principio de separación de poderes se suma a la establecida en el

artículo 131 de la propia Constitución, y en teoría deberían constituir excepciones de aplica-
ción estricta por lo que facultad corresponde exclusivamente al titular del Poder Ejecutivo.
Sobre estas facultades excepcionales, que suponen una concepción ‘flexible’ del principio de
separación de poderes, el Poder Judicial de la Federación se ha pronunciado en múltiples oca-
siones (v. gr. Quinta Época, Segunda Sala, Apéndice de 1995, t. III, parte SCJN, tesis 71, p. 50;
Séptima Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, t. 151-156, tercera parte, p.
117; Apéndice 1917-185, tercera parte, Segunda Sala, segunda tesis relacionada con la jurispru-
dencia 381, p. 650; Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
t. XIV, agosto 2001, tesis 2a. CXXIX/2001, p. 226; Novena Época, Segunda Sala, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIV, agosto 2001, tesis 2a. CXXVII/2001, p. 231). Sobre
274 Pedro Salazar
la potestad política fundamental de revocar el decreto de suspensión o res-

tricción de derechos y garantías.
Finalmente, con la reforma se incorporó un párrafo quinto, que con-
firma el sentido profundo de las modificaciones constitucionales, porque
reitera la vigencia de los límites impuestos ahora por el principio de consti-
tucionalidad y de control judicial sobre los actos del poder político. En este
caso se advierte que los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la res-
tricción o suspensión son susceptibles de una revisión oficiosa e inmediata
por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Con ello, aunque
se advierte que los ministros deberán pronunciarse con la mayor prontitud
sobre su constitucionalidad y validez, se acota de manera relevante el carác-
ter potencialmente discrecional y, peor aún, posiblemente arbitrario, de los
decretos presidenciales. Y, de paso, vale la pena advertirlo, se neutraliza el
sentido profundo de la figura constitucional de la suspensión o restricción
de derechos, porque el presidente de la República queda muy lejos de ser
el “dictador constitucional” que imaginaron los teóricos del “estado de ex-
cepción”.
Como puede observarse, se trata de una redacción más acorde con los
presupuestos y objetivos del moderno Estado democrático constitucional,
pero, al mismo tiempo, desde la perspectiva técnica, es un texto complejo,
que demanda una reglamentación precisa. Los legisladores —o, en su de-
fecto, los jueces constitucionales— deben puntualizar el alcance y sentido
de los principios e instituciones contenidos en el texto del artículo 29. Con
esa finalidad, en el propio decreto de reforma (artículo 4o. transitorio) se
estableció que la ley reglamentaria de dicho artículo debería expedirse en
un plazo máximo de un año contado a partir de la fecha de publicación de
mismo. Esa ley sería completamente nueva, porque hasta el día de hoy —y
desde 1917— dicha disposición constitucional ha carecido de reglamenta-
ción legislativa.
IV. El derecho internacional como insumo

fundamental
Como puede observarse a lo largo de este libro, la reforma de 2011 está

orientada e inspirada por el derecho internacional de los derechos huma-
nos. Lo que sucede es que desde su surgimiento histórico, los organismos
internacionales han tenido como objetivo principal el mantenimiento de la
el tema, cfr. Carbonell, M. y Salazar, P., División de poderes y régimen presidencial en México, 2a. ed.,
México, Porrúa-UNAM, 2011.
paz y la seguridad internacionales y, en paralelo, la difusión y protección de

los derechos humanos. Así lo señalan en sus preámbulos los documentos ca-
nónicos (pactos y convenciones que constituyen el corpus legal del derecho
internacional). Ese es el mensaje desde el preámbulo del documento funda-
cional de las Naciones Unidas:
Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos:

A preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos
veces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indeci-
bles,
…A reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en 1a dig-
nidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hom-
bres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas,
A crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el res-
peto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del dere-
cho internacional…
En consonancia, otros documentos posteriores, pero muy relevantes

—como la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, el Con-
venio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Liberta-
des Fundamentales, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y la Convención
contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradan-
tes— han buscado fórmulas para lograr un equilibrio entre la seguridad
de los Estados y la protección de los derechos humanos. Por lo mismo, en
diferentes momentos el sistema internacional y los sistemas regionales de los
derechos humanos han tenido que enfrentar el tema del “estado de excep-
ción”. Y, si bien es cierto que la doctrina del derecho internacional no ha
dado hasta el momento una definición formal del término “emergencia”,
también lo es que la Organización de Naciones Unidas (ONU) en sus reso-
luciones, opiniones y comentarios generales ha sostenido que ésta existe en
aquellas “condiciones políticas, sociales o económicas en las cuales existe
una desviación del régimen legal normal, y los limites de la autoridad estatal
son, de iure o de facto, expandidos más allá del ámbito prescrito en circunstan-
cias ordinarias”.16 Estas situaciones se presentan, sobre todo, cuando existen
conflictos armados (de carácter internacional o de carácter interno), pero
también en otros casos excepcionales en los que surge una preocupación
16 Informe Especial de Derechos Humanos del Relator Especial, Leandro Despouy, sobre
los derechos humanos y los estados de excepcion. E/CN.4/Sub.2/1997/19 y del comentario

general 29 al artículo 4 del Pacto de Derechos Civiles y Politicos de la ONU. CCPR/C/21/
Rev.1/Add. 11/ 31 August, 2001
276 Pedro Salazar
fundada (clear and present danger) de la existencia de un peligro para la vida o

los derechos de las personas (por ejemplo, en el caso de las alertas sanita-
rias o las catástrofes naturales). De hecho, el propio derecho internacional
contempla la posibilidad de que la figura de los “estados de emergencia” se
actualice en la totalidad o en parte del territorio de un Estado.17
Pero en esos supuestos, desde la perspectiva del derecho internacional,
lo que debe protegerse es la vigencia del Estado de derecho y, en conse-
cuencia, los derechos básicos de las personas. Es decir, que contra las ló-
gicas utilitaristas —que colocan los intereses colectivos por encima de los
derechos individuales— o estatalistas —que ubican al poder por encima del
derecho—, el objetivo legítimo de dichas situaciones excepcionales no es la
protección del Estado como fin en sí mismo, sino de aquellas instituciones
que brindan garantía a los derechos humanos fundamentales. Por ello, por
ejemplo, para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el fin legí-
timo y único de los estados de emergencia es la defensa de la democracia,
de las instituciones del Estado de derecho y del respeto de los derechos hu-
manos. Esta interpretación de la figura que nos ocupa es la misma que está
detrás de la reforma aprobada en México en junio de 2011, y hace eco de
un conjunto de estándares mínimos que el propio derecho internacional ha
desarrollado para que sean observados en estas situaciones excepcionales, y
que conviene reproducir en lo fundamental:18
17 Comentario general 29 al artículo 4 del Pacto de Derechos Civiles y Politicos de la
ONU. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 11/ 31 August, 2001. En esas situaciones, sobre todo

cuando el origen de la emergencia es una situación de guerra, entrará en vigor lo que se
conoce como “derecho humanitario”, que es el conjunto de normas destinadas a mitigar,
por razones humanitarias, los efectos de los conflictos armados. Es un régimen normativo
ideado para proteger a las personas que no participan o que han dejado de participar en las
hostilidades y limita el empleo de medios y métodos de guerra. De hecho, el derecho inter-
nacional humanitario es también conocido como el derecho de la guerra o el derecho de los
conflictos armados. El derecho humanitario busca impedir los homicidios extrajudiciales
(como los cometidos por grupos paramilitares), las desapariciones, los secuestros, la tortura y
la detención arbitraria, por mencionar algunas de las violaciones de derechos humanos más
comunes en situaciones de conflicto. Estas disposiciones están en consonancia con lo estable-
cido en otros documentos de derecho internacional de los derechos humanos que recogen
la figura del estado de emergencia. Véase http://www.icrc.org/web/spa/sitespa0.nsf/iwpList2/
Humanitarian_law?OpenDocument
18 Estándares de París, Principios de Siracusa y, sobre todo, el Informe del Relator Espe-
cial, Leandro Despouy, sobre los derechos humanos. En el texto se reproducen los principios
contenidos en este último documento(E/CN.4/Sub.2/1997/19 y del comentario general 29
al artículo 4 del Pacto de Derechos Civiles y Politicos de la ONU. CCPR/C/21/Rev.1/Add.
11/ 31 August, 2001). Estos principios responden a la experiencia práctica que indica que,
en las situaciones de conflicto o de grave peligro para la sociedad, con frecuencia, los Estados
operen bajo situaciones de emergencia de facto —lo que implica suspensiones o restricción
1. Principio de proclamación. El estado de Emergencia debe proclamarse

oficialmente. El Estado tiene la obligación de informar de manera detallada
a las personas las limitaciones que se imponen a sus derechos con el estable-
cimiento del estado de emergencia, así como la delimitación territorial del
mismo. Con esta obligación para los estados, se busca prevenir los estados de
emergencia de facto.
2. Principio de Legalidad. El estado de emergencia debe ser declarado y
aplicado de acuerdo con las normas tanto de derecho doméstico como inter-
nacional en la materia.
3. Principio de Excepcionalidad. Este principio indica que no todas las
situaciones permiten la declaración de un estado de excepción. Es necesario
que la crisis a la que se enfrenta el estado sea de una gravedad tal que ponga
en riesgo a toda la población del estado o del territorio y que represente una
amenaza genuina a la estructura y la vida de la sociedad.
4. Principio de Temporalidad. Dada su naturaleza, el estado de emergen-
cia debe tener una duración específica en su aplicación. De otra manera, la
excepción se convertiría en regla y la limitación de los derechos humanos
seria permanente, abusiva e ilegal.
5. Principio de Proporcionalidad. Este principio establece que debe existir
una relación entre la gravedad de la crisis y el tipo de medida que se adopta
para resolverla.
6. Carácter inalienable de ciertos Derechos Humanos. Todos los tratados
internacionales que contemplan la posibilidad del establecimiento de un es-
tado de emergencia sancionan la inviolabilidad de algunos derechos humanos
considerados como básicos que no pueden suspenderse.
7. Otros criterios sustantivos. Existen algunos otros derechos, como el de-
recho a la no discriminación o la legitimidad de quien proclama el estado de
emergencia que también deben ser respetados.
Como puede observarse, se trata de las directrices generales que están

detrás de la operación constitucional mexicana en la materia, lo cual queda
confirmado si tomamos en consideración la existencia de otros documentos
internacionales que hacen eco de los principios antes enunciados. Ese es el
caso, de manera destacada, del Pacto Internacional de los Derechos Civiles
y Políticos y de la opinión general 29, que es un documento en el que se
hace una interpretación formal de lo establecido en el artículo 4 del Pacto,
que se reproduce a continuación:
de derechos y de garantías en los hechos sin la declaratoria correspondiente o una vez que la
misma ha sido revocada— o, en su defecto, de plano, prologan o institucionalizan de manera
indefinida la situación de emergencia (ello a pesar de que las situaciones que lo provocaron
ya han cesado). Estas situaciones, con frecuencia, suceden al amparo de presuntas amenazas
a la seguridad nacional que están inspiradas en las tesis de la teoría del estado de emergencia
o de la dictadura constitucional que ya conocemos.
278 Pedro Salazar
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y

cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el
presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraí-
das en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompa-
tibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y
no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos
6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas,
de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que ha-
yan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo
conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
Veamos ahora cuál es el contenido de los artículos cuya suspensión está

expresamente prohibida en el párrafo 2 de este artículo:
Articulo 6:
1. El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho es-
tará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente.
…
Artículo 7: Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes. En particular, nadie será sometido sin su libre con-
sentimiento a experimentos médicos o científicos.
Artículo 8 (párrafos 1 y 2):
1. Nadie estará sometido a esclavitud. La esclavitud y la trata de esclavos
estarán prohibidas en todas sus formas.
2. Nadie estará sometido a servidumbre.
Artículo 11: Nadie será encarcelado por el solo hecho de no poder cumplir
una obligación contractual.
Artículo 15:
1. Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de
cometerse no fueran delictivos según el derecho, nacional o internacional.
Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la
comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispo-
ne la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello.
2. Nada de lo dispuesto en este artículo se opondrá al juicio ni a la conde-
na de una persona por actos u omisiones que, en el momento de cometerse,
fueran delictivos según los principios generales del derecho reconocidos por
la comunidad internacional.
Artículo 16: Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconoci-
miento de su personalidad jurídica.
Artículo 18:
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia
y de religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la religión
o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o
sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado,
mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza.
2. Nadie será objeto de medidas coercitivas que puedan menoscabar su
libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección.
3. La libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará
sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias
para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los dere-
chos y libertades fundamentales de los demás.
4. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la
libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, para garantizar que
los hijos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus
propias convicciones.
De nueva cuenta con toda evidencia las disposiciones reproducen la

lógica de los estándares y aportan un conjunto de restricciones sustantivas
muy relevantes a la suspensión de los derechos. En este sentido, la ONU
emitió la opinión general que ya fue mencionada, y cuyos puntos medulares
son los siguientes:
1. La proclamación de un estado de emergencia debe corresponder a una

situación grave y, en el caso de conflictos armados, se deben tener en conside-
ración las normas del derecho internacional humanitario.
2. Cuando los Estados Partes consideren la posibilidad de invocar el artícu-
lo 4 en situaciones distintas a las de un conflicto armado se deberán ponderar
cuidadosamente el motivo por el cual esa medida es necesaria y legítima en
las circunstancias del caso.
3. Los Estados Parte no sólo tienen la obligación de justificar la aplicación
del estado de emergencia, sino todas las medidas concretas que se tomen en
razón del mismo.
4. En el caso de derechos que no hayan sido enumerados por el artículo 4
del pacto, aunque su suspensión esté autorizada, la misma no puede hacerse
de manera discrecional (ni siquiera cuando exista una amenaza a la viabili-
dad del estado).
280 Pedro Salazar
5. Las suspensiones que se hagan en el estado de emergencia también

deben atender a las obligaciones internacionales en materia de derechos hu-
manos contraídas por el estado con anterioridad.
6. Los Estados Partes no pueden en ningún caso invocar el artículo 4 del
Pacto como justificación de actos que violan el derecho humanitario o nor-
mas imperativas de derecho internacional.
7. Se subraya la importancia de mantener bajo cualquier circunstancia el
trato humano y digno y el derecho de las minorías, así como otras normas de
derecho internacional general.
8. Se advierte que no es lícito suspender en el estado de emergencia el
artículo 20 del Pacto que establece la prohibición de propaganda en favor
de la guerra o apología del odio nacional, racial o religioso que constituya
incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia.
9. Se puntualiza que, aunque los Estados pueden realizar ajustes en el
funcionamiento de su aparato judicial, por ningún motivo, pueden violar las
garantías procesales y principios como la presunción de inocencia.
10. Los Estados tienen la obligación de hacer una notificación interna-
cional cuando suspendan derechos así como cuando concluya la suspensión.
Estas premisas también se encuentran desarrolladas en el sistema inte-

ramericano de los derechos humanos. La propia la Convención Americana
de los Derechos Humanos —el Pacto de San José—, en su artículo 27, a la
vez que contempla la figura establece sus limitaciones:
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la

independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones
que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de
la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Conven-
ción, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discri-
minación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u
origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos
determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de
la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad
Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Le-
galidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño);
20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá in-
formar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Conven-
ción, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados
Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los mo-

tivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por
terminada tal suspensión.
Se trata de una norma que reproduce el sentido de las disposiciones in-

ternacionales que ya han sido estudiadas, pero que, de manera significativa,
amplía el catálogo de derechos humanos, que no pueden suspenderse bajo
ninguna circunstancia. En particular —seguramente como respuesta a la
historia de las dictaduras del siglo XX en diversos países como Chile, Ar-
gentina o El Salvador en las que se cometieron graves violaciones a los dere-
chos humanos—, el Pacto de San José incluye a los derechos políticos como
una manera de salvaguardar a los sistemas democráticos en la región.19
El lector atento ya habrá notado que el párrafo correspondiente del ar-
tículo 27 del Pacto de San José es la base del segundo párrafo que fue agre-
gado al artículo 29 de la Constitución mexicana. No podría ser de otra ma-
nera si tomamos en cuenta que uno de los aspectos medulares de la reforma
constitucional de 2011 —como bien dan cuenta las contribuciones de otros
colaboradores de este mismo volumen— ha sido el reconocimiento de la
importancia y jerarquía normativa que tienen los documentos internacio-
nales en materia de derechos humanos que han sido ratificados por el Esta-
do mexicano. En este sentido, es posible afirmar que la reforma al artículo
29 constitucional tiene como fundamento directo al derecho internacional
—del que retoma las bases y el sentido general— y, en esa medida, está ins-
pirada en las siguientes premisas expuestas por la Corte Interamericana de
los Derechos Humanos:
La suspensión de las garantías puede ser, en algunas hipótesis, el único me-

dio para atender a situaciones de emergencia pública y preservar los valores
superiores de la sociedad democrática. Pero no puede la Corte hacer abstrac-
ción de los abusos a que puede dar lugar, y a los que de hecho ha dado en
nuestro hemisferio, la aplicación de medidas de excepción cuando no están
objetivamente justificadas a la luz de los criterios que orientan el artículo 27
y de los principios que, sobre la materia, se deducen de otros instrumentos in-
19 Esta disposición ha sido objeto de importantes interpretaciones de la Corte Intera-
mericana de los Derechos Humanos, que ha desarrollado un verdadero aparato doctrinal y

normativo sobre el estado de emergencia. Refiero únicamente algunas opiniones relevantes
en la materia: opinión consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 el habeas corpus bajo sus-
pensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Huma-
nos); Opinión consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987 garantías judiciales en estados
de emergencia (artículos 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos);
sentencia del 4 de julio de 2007 (fondo, reparaciones y costas), Zambrano vs. Velez.
282 Pedro Salazar
teramericanos. Por ello, la Corte debe subrayar que, dentro de los principios
que informan el sistema interamericano, la suspensión de garantías no puede
desvincularse del ‘ejercicio efectivo de la democracia representativa’ a que
alude el artículo 3 de la Carta de la OEA. Esta observación es especialmente
válida en el contexto de la Convención, cuyo Preámbulo reafirma el propó-
sito de ‘consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones
democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en
el respeto de los derechos esenciales del hombre’. La suspensión de garantías
carece de toda legitimidad cuando se utiliza para atentar contra el sistema
democrático, que dispone límites infranqueables en cuanto a la vigencia cons-
tante de ciertos derechos esenciales de la persona.20
Desde esta perspectiva, la reforma al artículo 29 de la Constitución co-

loca a nuestro país en sintonía con las aspiraciones y exigencias del consti-
tucionalismo democrático contemporáneo, lo cual es particularmente sig-
nificativo cuando se trata de la regulación constitucional de una figura tan
controvertida y delicada como lo es la suspensión o restricción de los dere-
chos humanos fundamentales y de sus garantías.
V. Un vistazo al derecho comparado
La mayoría de las Constituciones vigentes en los Estados democráti-

cos contienen normas parecidas o equivalentes al artículo 29 constitucional
mexicano. En los siguientes párrafos no pretendo dar cuenta de todas ellas
—lo que sería un ejercicio interesante, pero materia de otro estudio—, sino
advertir solamente algunas formulaciones constitucionales que provienen
del derecho constitucional comparado, y que nos permiten valorar las for-
talezas o debilidades de la nueva redacción constitucional mexicana.21 Con
20 Opinión consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo sus-
pensión de garantías (artículos 27.2, 25.1 y 7.6, Convención Americana sobre Derechos
Humanos). En esa misma opinión se asienta lo siguiente: “…la suspensión de garantías cons-
tituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar
determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales,
están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos... Del análisis de los términos de la
Convención en el contexto de éstos, resulta que no se trata de una «suspensión de garantías»
en sentido absoluto, ni de la «suspensión de derechos», ya que siendo éstos consustanciales a
la persona, lo único que podría suspenderse o impedirse sería su pleno y efectivo ejercicio”.
Como puede observarse, este párrafo recoge otro de los aspectos medulares de la reforma
constitucional mexicana de 2011.
21 Por citar algunas Constituciones relevantes, tenemos que, por ejemplo, la Constitución
norteamericana —que constituye un referente obligado en todo ejercicio de derecho compa-

rado—, establece en su artículo 1o., sección 9a., párrafo 2o., que el “‘writ de habeas corpus’ no
esa finalidad me ha parecido relevante recuperar las normas correspondien-

tes de la Constitución española (1978) y de la colombiana (1991). La prime-
ra, porque ofrece una configuración constitucional que refleja el paradigma
democrático en los tiempos de la primera ola de constitucionalización del si-
glo XX y porque, como veremos, contempla algunas normas que responden
a desafíos que ha tenido que enfrentar el Estado español, y que tienen algún
paralelismo con la situación mexicana actual. La segunda, la colombiana,
representa en cambio al modelo constitucional democrático de la última
ola de las transiciones de finales del siglo XX y, desde mi perspectiva, ofre-
ce —no sin ciertos defectos— una de las regulaciones constitucionales más
completa en la materia.
La Constitución española distingue entre diferentes figuras normativas
para enfrentar situaciones de emergencia. En su artículo 146 habla de los
“estados de alarma, de excepción y de sitio”, y, aunque remite su regulación
a una ley secundaria, puntualiza algunos aspectos de cada uno de ellos en
los siguientes términos:
1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y
las competencias y limitaciones correspondientes.
2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto
acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dan-
do cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y
sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto deter-
minará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
se suspenderá, salvo cuando la seguridad pública lo exija en los casos de rebelión o invasión”,
y existe un amplio consenso, ratificado por la Corte Suprema en diversas ocasiones, sobre
el hecho de que la facultad para realizar dicha suspensión corresponde al Congreso, no al
presidente (ya que el artículo correspondiente se ubica dentro de las facultades del Poder
legislativo y no del Poder Ejecutivo). En el mismo sentido, por ejemplo, la Ley Fundamental
de Bonn no contempla expresamente la suspensión de garantías para los casos excepcio-
nales que regula (situaciones catastróficas, siniestros y amenazas al orden público, artículo
35; estado de necesidad interno, artículos 80a, 87a.4, 12a; estado de tensión, artículo 80a
y; estado de defensa, artículo 115a) pero permite interpretar que, en caso de ser necesaria,
la suspensión deberá realizarse a través de una ley; es decir, mediante un acto legislativo.
Esto, como podemos recordar, en un sentido opuesto a lo que establecía la Constitución de
Weimar (1919), en la que se contemplaba la facultad del presidente del Reich para adoptar
las medidas necesarias para restablecer la seguridad y el orden públicos (aunque haciéndolo
del conocimiento inmediato del Parlamento). Por otra parte, conviene señalar que existen
algunas Constituciones, como la belga de 1831, en las que se proscribe toda suspensión
excepcional: “la Constitución no podrá suspenderse total o parcialmente” (artículo 130), y
otras, como la italiana de 1947, en las que existe un ‘silencio constitucional’ sobre los estados
de emergencia (aunque existen leyes secundarias, Código de las Leyes de Seguridad Pública,
en las que se contemplan las medidas excepcionales atinentes).
284 Pedro Salazar
3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decre-

to acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los
Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá
determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se
extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables
por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso
de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determi-
nará su ámbito territorial, duración y condiciones.
5. No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén decla-
rados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando
automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de se-
siones.
Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del
Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados. Di-
suelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las si-
tuaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del
Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente.
6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no
modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes
reconocidos en la Constitución y en las leyes.
Lo primero que vale la pena advertir es la clasificación que ofrece esta

Constitución entre diferentes tipos de figuras —alarma, excepción y sitio—
que, lógicamente, atienden a distintos tipos de emergencia. Más allá de que
las normas no nos dicen con precisión cuáles son estas últimas, me pare-
ce que la distinción es una cualidad que merece destacar, y que hubiera
sido oportuno recoger en el texto de la Constitución mexicana. De haberlo
hecho se habrían atajado desde la Constitución muchos de los dilemas y
debates que ha traído aparejada la aprobación y reforma a la Ley de Segu-
ridad Nacional mexicana, mediante la que se pretende regular una figura
“el estado de afectación a la seguridad interior”, que no se encuentra con-
templado en la Constitución, y que, potencialmente, se contrapone a los su-
puestos contenidos en el artículo 29.22 Así las cosas, aunque la formulación
y clasificación de la Constitución española no es la más adecuada, la idea de
distinguir entre diferentes figuras desde la Constitución merece la pena ser
recuperada de cara a los debates futuros para una eventual aprobación de
la legislación secundaria en la materia.
22 Eldebate sobre la reformas a la Ley de Seguridad Nacional cobró fuerza en el primer

semestre de 2011 a partir de una iniciativa presentada por el presidente de la República y de
la aprobación de un proyecto por parte del Senado de la República.
Las normas constitucionales de la Constitución española que acabamos

de recuperar son complementadas con otra disposición —el artículo 55—
que se encuentra específicamente orientada a la suspensión de derechos y
libertades, y que, como se verá a continuación, incluye un supuesto muy
delicado, que permite, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, la
suspensión de algunos derechos de manera individual:
1. Los derechos reconocidos en los artículos 17 (libertad personal), 18, apar-

tados 2 y 3 (inviolabilidad del domicilio y secrecía de las comunicaciones);
artículos 19 (libertad de domicilio y de circulación), 20, apartados 1, a) y d)
(libertades de pensamiento, expresión, prensa y derecho a la información), y
5 (respeto a las publicaciones); artículos 21 (derecho de reunión), 28, apartado
2 (derecho de huelga), y artículo 37, apartado 2 (derecho a adoptar medidas
de conflicto colectivo en materia laboral), podrán ser suspendidos cuando
se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos
previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el
apartado 3 del artículo 17 (derecho a la defensa) para el supuesto de declara-
ción de estado de excepción.
2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de
forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado con-
trol parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2,
y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas,
en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas
armadas o elementos terroristas.
La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en di-
cha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los de-
rechos y libertades reconocidos por las leyes.
Como podemos deducir del artículo anterior, además de que los dere-
chos materia de suspensión son muy amplios, la Constitución española, en
el párrafo 2 de este artículo 55, contempla la posibilidad de que los derechos
de libertad personal (en concreto la duración máxima de la “detención pre-
ventiva”) y la inviolabilidad del domicilio y la inviolabilidad de las comuni-
caciones puedan ser suspendidos —bajo ciertas condiciones— a individuos
concretos. Ello cuando se trate de casos de terrorismo o de la acción de
“bandas armadas”. Esta disposición, sin duda controvertida, tiene similitu-
des con la regulación constitucional mexicana en materia de delincuencia
organizada, pero no encuadra dentro de la nueva regulación constitucional
en materia de suspensión o restricción de derechos o garantías. De hecho,
como sabemos, desde antes de la reforma el artículo 29 constitucional mexi-
cano ya establecía que la suspensión deberá realizarse por medio de “pre-
venciones generales”, y no podrá contraerse “a determinado individuo”. El
286 Pedro Salazar
sentido de esta redacción es coherente con el resto del texto constitucional

mexicano (en particular con el artículo 13 que, expresamente señala que
“nadie puede ser juzgado por leyes privativas”) y constituye en sí mismo una
garantía para los individuos.23 Por lo mismo, la referencia a la Constitución
española nos permite evidenciar una profunda contradicción al interior de
la Constitución mexicana (que también padece la española): la que existe
entre el régimen garantista inspirado en la agenda de los derechos humanos
fundamentales y dentro del que ahora se coloca al artículo 29 y el régimen
especial autoritario con el que se regula la materia de delincuencia organi-
zada, situación delicada y también paradójica. Delicada, porque la Consti-
tución mexicana padece una suerte de “esquizofrenia ideológica” en la que
el régimen de garantía de los derechos convive con su contrario, y paradó-
jica, porque esa contradicción coloca al artículo que regula una figura tan
grave como la suspensión y restricción de los derechos y sus garantías —una
vez que se le contrasta con la regulación en materia de delincuencia organi-
zada— de la parte de la vertiente garantista de la Constitución.
Prácticamente todas las Constituciones latinoamericanas contemplan
figuras jurídicas para enfrentar situaciones de emergencia,24 pero, desde mi
perspectiva, la regulación constitucional más completa se encuentra en la
23 De hecho, como bien advierte Héctor Fix-Fierro, incluso en los casos de suspensión de
garantías individuales (que, como sabemos, es la fórmula que antes contenía la Constitución)
quedaban a salvo los mecanismos de garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales.
Por ejemplo, aunque la Ley de Prevenciones Generales de 1942 establecía la improcedencia
de los amparos ante los tribunales federales que reclamaran la inconstitucionalidad de las
leyes de emergencia o de los actos de autoridad derivados de las mismas, la Suprema Corte
de Justicia ha emitido algunas interpretaciones al respecto (cfr. Fix-Fierro, op. cit., pp. 602 y
603. En particular, además de precisar los alcances de la aplicación de dicha ley, imponiendo
a la autoridad federal la carga de declarar que el sobreseimiento del recurso de protección
se debía a que se trataba de actos fundados en la misma, la Corte estableció que la impro-
cedencia del amparo no era absoluta, ya que este recurso podía interponerse para juzgar si
la aplicación de las leyes de emergencia había sido adecuada (Quinta época, Primera Sala,
tomo LXXXIX, p. 2781; Quinta época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación, tomo,
LXXXVIII, p. 2642 y tomo LXXXIII, p. 698). Asimismo, como recuerda Fix-Fierro, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó que la protección constitucional no per-
día vigor ante aquellas leyes que no estuvieran relacionadas con la suspensión de garantías
(Segunda Sala, Quinta época, Semanario Judicial de la Federación, tomo LXXXIV, p. 111).
24 Las Constituciones latinoamericanas enfrentan las situaciones de emergencia con fi-
guras muy diversas: “estado de sitio”, “estado de guerra” de “estado conmoción interior”,
“estado de emergencia”, básicamente. Para mayor detale se pueden consultar las siguientes
Constituciones: Argentina (artículo 23), Chile (artículos 39, 40, 41), Bolivia (artículos 111
y 112), Brasil (artículos 136 y 137), Cuba (artículo 67), Ecuador (artículos 180, 181, 182),
El Salvador (artículo 168), Guatemala (artículo 139), Honduras (artículo 187), Nicaragua
(artículo 185), Panamá (artículo 51), Paraguay (artículo 288), Perú (artículos 137 y 138) y
Venezuela (artículos 337 y 338).
Constitución colombiana. Conviene recuperar las disposiciones relativas en

su parte medular:
Artículo 212. El Presidente de la República, con la firma de todos los mi-
nistros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declara-
ción, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler
la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y
procurar el restablecimiento de la normalidad.
La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el
Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Pre-
sidente fuere necesario repeler la agresión.
Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la pleni-
tud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará
motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución
de los acontecimientos.
…
Artículo 213. En caso de grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada me-
diante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá decla-
rar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella,
por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos
iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del
Senado de la República.
Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos.
Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto
como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar
su vigencia hasta por noventa días más.
Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de
Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamen-
te un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración.
En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia
penal militar.
Artículo 214. Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos
anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:
Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República
y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan
288 Pedro Salazar
relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la de-

claratoria del Estado de Excepción.
No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamen-
tales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional huma-
nitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los
estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para
proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las
medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los he-
chos.
No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder pú-
blico ni de los órganos del Estado.
Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron
lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el
orden público y levantará el Estado de Excepción.
El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los esta-
dos de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de con-
moción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores.
El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su ex-
pedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente
sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de en-
viarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata
su conocimiento.
Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constitu-
yan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los
ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente,
con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destina-
dos exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos,
las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará
el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a
que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare re-

unido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.
El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por
acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportuni-
dad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia,
podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artícu-
lo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno.
En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso
podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las
condiciones y para los efectos previstos en este artículo.
El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando
declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las cir-
cunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier
abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al
Gobierno durante la emergencia.
El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores
mediante los decretos contemplados en este artículo.
Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguien-
te de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades
a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucio-
nalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte
Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.
De nueva cuenta destaca la tendencia a distinguir entre las diferentes

figuras necesarias para enfrentar las diversas emergencias que una sociedad
y un Estado determinado pudieran llegar a enfrentar. La diferenciación en-
tre el Estado de guerra y el Estado de conmoción interior —por ejemplo—
encuentran de manera adecuada los dos desafíos que según la teoría clásica
pueden poner en riesgo la soberanía de un Estado y, en consecuencia, jus-
tificar la declaratoria de medidas excepcionales. El estado de emergencia,
en cambio, queda reservado para las situaciones calamitosas que no tengan
su origen en conflictos armados y que, por lo mismo, exigen otro tipo de
intervención por parte de las autoridades estatales. Pero, además, por su
precisión y sentido, son dignas de resaltarse las reglas y limitaciones conte-
nidas en el artículo 214 de la Constitución colombiana. Con una redacción
puntual y clara se ofrecen garantías a los derechos de las personas incluso
en las situaciones de emergencia que, expresamente, remiten al derecho in-
ternacional en la materia.
290 Pedro Salazar
En su conjunto, estas normas pueden servir como un referente para la

futura emisión de la ley secundaria mexicana en este delicado tema. Una
ley que debe servir para dar certeza y ofrecer seguridad jurídica a las perso-
nas y, en esa medida, debe cerrar la puerta a las iniciativas que —supuesta-
mente inspiradas en razones de seguridad nacional— intentan desvincular
al Estado de sus obligaciones internacionales en materia de protección y
garantía de nuestros derechos humanos fundamentales. Después de todo,
como los reformadores del artículo 29 constitucional parecen haber com-
prendido, no existe emergencia que justifique la violación de los derechos
de las personas.
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Extranjeros y debido proceso legal
Gabriela Rodríguez Huerta*
Sumario: I. Introducción. II. Debido proceso y extranjeros. III. El artículo

33 constitucional previo a la reforma y el debido proceso. IV. El artículo 33
constitucional reformado y el debido proceso.
I. Introducción
La Constitución mexicana señala en su artículo 33 quiénes son las personas

extranjeras, y remite al artículo 30 de la misma, que dispone quiénes son los
mexicanos. Así por exclusión, nuestra norma fundamental establece que son
personas extranjeras aquellas que no llenan los requisitos señalados por aquel
precepto para ser mexicanos.
La determinación de la nacionalidad es un acto soberano de cada Esta-
do; asimismo, lo son los requisitos de ingreso y permanencia de los extranje-
ros en el país. Sin embargo, si bien éste es un acto soberano, en la actualidad
el reconocimiento de los derechos humanos de los extranjeros rebasa la so-
beranía estatal. La política migratoria está condicionada al respeto general
de los derechos humanos. Hay ciertos derechos, como es el caso del debido
proceso legal, el principio de igualdad ante la ley, igual protección ante la ley
y no discriminación, que son considerados normas de jus cogens,1 asignados a
todas las personas, los cuales son inderogables y no pueden ser suspendidos.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoce la existencia
de derechos no suspendibles en la Convención Americana, y en este sentido
señala que no resulta admisible ninguna reserva destinada a permitir a su
autor la suspensión de algún derecho que la Convención reconoce como no
suspendible. En otras palabras, la suspensión de determinados derechos
no puede efectuarse con reserva ni sin ella, ya que dicha suspensión iría en
* Profesora en el Departamento Académico de Derecho del ITAM.
1 CIDH, Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, opinión consultiva OC-
18/03, párr. 101.
293
294 Gabriela Rodríguez Huerta
contra del objeto y fin del tratado. Dicha opinión conecta los principios de
inderogabilidad y el de incompatibilidad, estableciendo con ello que los de-
rechos no suspendibles pertenecen a la categoría de normas de jus cogens,2
por lo que el debido proceso legal no puede suspenderse en cuanto constitu-
ye una condición necesaria para que los instrumentos procesales regulados
por la Convención puedan considerarse como garantías judiciales, como
sería el caso del amparo y el hábeas corpus.
El Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, en la observación general 15, ha destacado que
el disfrute de los derechos reconocidos por el Pacto no está limitado a los ciu-
dadanos de los Estados partes, sino también debe de estar al alcance de todos
los individuos, independientemente de su nacionalidad o de su condición de
apátridas, entre ellos los solicitantes de asilo, los refugiados, los trabajadores
migrantes y demás personas que estén en el territorio o bajo la jurisdicción
del Estado parte.3
La protección de los derechos humanos de los extranjeros sujetos a un

proceso implica reconocer que éstos se pueden enfrenta a situaciones de dis-
criminación y desigualdad, que deben ser atendidas por los Estados.
Dividiremos el presente trabajo de la siguiente forma: en primer lu-
gar nos referiremos al debido proceso y los extranjeros; en segundo lugar,
al artículo 33 constitucional antes de la reforma sobre derechos humanos;
en tercer lugar, a la reforma de dicho artículo en el contexto de la reforma
constitucional en materia de derechos humanos.
II. Debido proceso y extranjeros
El tema de extranjeros y debido proceso podríamos desglosarlo en va-

rios supuestos: extranjeros, migrantes, refugiados y asilados. Son categorías
diferentes que requieren de una protección especial, que si bien todas ellas
2 Rodríguez Huerta, Gabriela, Tratados sobre derechos humanos. El sistema de reservas, México,
ITAM-Porrúa, 2005, p. 58.

3 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el caso de las medidas pro-
visionales caso de Haitianos y Dominicanos de Origen haitiano en la República Dominicana estableció:

“La Comisión reconoce que la política migratoria de cada estado es una decisión soberana
suya; sin embargo, la misma tiene límites. Así, de conformidad Con la Convención Ame-
ricana, esta política debe reconocer a los extranjeros con status legal, el derecho a no ser
deportados, sino por decisión fundada en la ley y debe de prohibir la expulsión colectiva de
extranjeros, con o sin status legal. Asimismo, la política inmigratoria debe de garantizar para
cada caso una decisión individual con las garantías del debido proceso...”, párr. 11.
Extranjeros y debido proceso legal 295
comparten la obligación del Estado de otorgarles un debido proceso, éste

debe responder a las necesidades y diferencias de cada una de ellas. En el
presente análisis son referiremos en términos generales a los extranjeros.
Actualmente el debido proceso es considerado como una de las con-
quistas más importantes que ha logrado la lucha por el respeto de los de-
rechos fundamentales de la persona. Los antecedentes de la garantía del
debido proceso se remontan a la Carta Magna inglesa de 1215,4 donde Juan
Sin Tierra otorga a los nobles ingleses entre otras garantías la del due process
of law. La cláusula 48 de dicho documento disponía que “ningún hombre
libre podrá ser apresado, puesto en prisión, ni desposeído de sus bienes,
costumbres y libertades, sino en virtud del juicio de sus partes, según la ley
del país”. Del derecho inglés, la garantía del debido proceso, que sólo am-
paraba a los nobles, pasó a la Constitución de los Estados Unidos de Nor-
teamérica incorporándose en la V y la XIV enmiendas. En la V enmienda,
incorporada en 1791, se estableció que “ninguna persona será privada de su
vida, libertad o propiedad sin el debido proceso legal”. En la segunda, rea-
lizada en 1866, se dispuso que “ningún estado privará a persona alguna de
la vida, libertad o propiedad, sin el debido procedimiento legal, ni negará,
dentro de su jurisdicción a persona alguna igual protección ante la ley”. A
fines del siglo XIX, el debido proceso evolucionó, a través de la jurispruden-
cia norteamericana, de una garantía procesal, a una garantía sustantiva. El
debido proceso fue incorporado en la mayor parte de las Constituciones del
siglo XX, y se encuentra consagrada en los artículos 8 y 10 de la Declara-
ción Universal de Derechos Humanos de 1948.
El debido proceso puede ser definido como el conjunto de condiciones
que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos
derechos u obligaciones están bajo consideración judicial.
El debido proceso presupone la igualdad ante la ley y el reconocimien-
to del principio de no discriminación. En función del reconocimiento de la
igualdad ante la ley se prohíbe todo tipo de trato discriminatorio de origen
legal. Es por ello que el artículo 8.2 de la Convención Americana precisa
que las garantías mínimas contenidas en esta disposición son derechos que
deben ser ejercidos en plena igualdad.
De acuerdo con la reforma constitucional en materia de derechos hu-
manos, el artículo 1o. señala que en México todas las personas gozarán de
los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados in-
4 Otros de los antecedentes del debido proceso los encontramos en la Declaración Fran-
cesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, y en la Constitución española
de 1812.
ternacionales de los que el Estado mexicano sea parte, y que, entre otras,
queda prohibida toda discriminación motivada por origen nacional.
La esencia del debido proceso, de acuerdo con lo establecido por la De-
claración Universal de Derechos Humanos, es el derecho de toda persona a
ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e impar-
cial para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen
de cualquier acusación contra ella en matera penal.5
Las garantías básicas del debido proceso han sido desarrolladas por
otros instrumentos internacionales: la presunción de inocencia, el derecho
a la defensa, el derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial en un plazo
razonable, el derecho a una defensa pública eficaz, la igualdad de armas,
entre otras, se encuentran consagradas en el Pacto Internacional de De-
rechos Civiles y Políticos (artículo 14) y en la Convención Americana de
Derechos Humanos (artículo 8), tratados ratificado por el Estado mexicano,
que lo obligan a velar por la vigencia de estos derechos.
La Corte Interamericana ha determinado que las garantías del debido
proceso consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana se apli-
can en relación con cualquier autoridad, ya sea administrativa, legislativa
o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligacio-
nes de las personas… cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de
carácter materialmente jurisdiccional tiene la obligación de adoptar reso-
luciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos
del artículo 8 de la Convención Americana. En el caso Ivcher Bronstein, la
Corte Interamericana aplicó dicho criterio a las actuaciones de la Dirección
General de Migraciones y Naturalizaciones.6
Esa dirección administrativa carecía de la naturaleza de un tribunal ad-
ministrativo. En dicho asunto la Corte Interamericana estableció el amplio
alcance del debido proceso, el cual alcanza a todos los órganos estatales que
dentro de un proceso determinen derechos y obligaciones de los individuos.
Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales, dentro de
un proceso, debe respetar el debido proceso legal.
En relación con la expulsión de México de tres misioneros, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos concluyó que a las víctimas no se les
había respetado el debido proceso, ya que se les había privado del derecho
de ser asistidas por un defensor, del tiempo indispensable para conocer las
imputaciones que se les formulaban y, en consecuencia, para defenderse de
5 Artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

6 Corte Interamericana, caso Ivcher Bronstein (fondo), párrs. 103 y 104 (2001).
ellas, y a disponer de un plazo razonable para preparar sus alegatos y for-

malizarlos, y para preparar su defensa.7
El debido proceso legal debe ser reconocido en el marco de las garan-
tías mínimas que se deben brindar a todo migrante independientemente
de su estatus migratorio. El amplio alcance de la intangibilidad del debido
proceso se aplica no sólo ratione materiae, sino también ratione personae sin dis-
criminación alguna.8
Como hemos señalado, el debido proceso es un derecho fundamental
que debe ser respetado por el Estado en todo proceso, tanto de nacionales
como de extranjeros, bajo los principios de no discriminación e igualdad.
Sin embargo los Estados deben tomar en cuenta que para cumplir con una
protección adecuada deberán tomarse ciertas medidas, en el caso de los
extranjeros.
Lo anterior ya lo señaló la Corte Interamericana de Derechos Huma-
nos en su opinión consultiva sobre la asistencia consular (OC-16):
Para alcanzar sus objetivos, el proceso debe de reconocer y resolver los facto-
res de desigualdad real de quienes son llevados a la justicia... por ellos se pro-
vee de traductor a quien desconoce el idioma en que se desarrolla el procedi-
miento, y por eso mismo se atribuye al extranjero el derecho a ser informado
oportunamente de que puede contar con la asistencia consular.9
Para la Corte Interamericana, la asistencia consular constituye un me-

dio para la defensa del inculpado, que repercute en el respeto de sus otros
derechos procesales, y por lo tanto forma parte de las garantías mínimas
que deben tener los extranjeros para preparar adecuadamente su defensa y
contar con un juicio justo.
El desarrollo histórico del debido proceso ha traído consigo la incorpo-
ración de nuevos derechos procesales. El debido proceso no es un concepto
acabado ni comprende un número determinado de derechos, sino que de
manera progresiva se ha ido integrando por las “condiciones que deben
cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u
obligaciones están bajo consideración judicial”.10
7 CIDH, caso Riebe Star y otros contra México, caso 11.610, 13 de abril de 1999, párrs. 59
y 60.
8 CIDH, Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, opinión consultiva
OC-18/03, párr. 122.

9 Corte IDH, opinión consultiva sobe la asistencia consular (OC-16), párrs. 119 y 120.
10 CIDH, Garantías judiciales en Estados de emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Ame-
ricana sobre Derechos Humanos), opinión consultiva OC-9/87, del 6 de octubre de 1987,
serie A, núm. 9, párr. 4. 28.
El debido proceso no sólo constituye un derecho fundamental para to-

das las personas. En el caso de los extranjeros, es una defensa fundamental
contra el ejercicio arbitrario del poder frente a los Estados de los cuales no
se es súbdito. El Estado que auxilia a su nacional en el extranjero podrá
asistir al detenido en diversos actos de su defensa, como el otorgamiento
o patrocinio de un abogado, la obtención de pruebas en su país de origen,
verificación de las condiciones de detención, entre otras. Una vez que el
Estado que lleva a cabo la detención conoce la calidad de extranjero de la
persona detenida, debe hacerle saber, sin dilación, al detenido, los derechos
que tiene en su calidad de extranjero, además de informarle de aquellos que
tiene cualquier persona privada de su libertad. La notificación del derecho
a la asistencia consular debe realizarse en el momento de la detención, ya
que dicha notificación constituye un medio para que los extranjeros puedan
hacer uso de otros derechos que la ley les reconoce.11
Es preciso asegurar que el acusado extranjero entienda los cargos que
se le formulan y el contenido exacto de los derechos procesales que tiene a
su disposición; por eso es importante la asistencia consular oportuna.
III. El artículo 33 constitucional

previo a la reforma y el debido proceso
Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843 establecieron,

dentro de las facultades del presidente, la de expeler de la República a los
extranjeros no naturalizados perniciosos a ella. Las razones: un gobierno
conservador que no favorecía la migración y la pérdida reciente de Texas.
La disposición constitucional en comento se encuentra en la Constitución
de 1857. Dicha disposición surgió ante el temor de una invasión extranjera,
como la estadounidense de 1848, y el peligro latente que representaban las
monarquías europeas. Parece que dicha disposición buscaba evitar la inter-
vención de otros Estados en asuntos nacionales.
La Constitución de 1917 mantuvo dicha disposición; el hecho de que
ante la expulsión no cabía recurso alguno hacía a esta facultad lo suficien-
temente efectiva para evitar la intervención de los extranjeros en la vida
11 Convención de Viena de 1963 sobre Relaciones Consulares. “Artículo 36.1, c) los fun-
cionarios consulares tendrán derecho a visitar al nacional del Estado que envía que se halle
arrestado, detenido o en prisión preventiva, a conversar con él y organizar su defensa ante
los tribunales. Asimismo, tendrán derecho a visitar a todo nacional del estado que envía que,
en su circunscripción, se halle arrestado, detenido o preso en cumplimiento de una sentencia.
Sin embargo, los funcionarios consulares se abstendrán de intervenir a favor del nacional
detenido, cuando éste se oponga expresamente a ello”.
política de la nación. El artículo 33 antes de la reforma constitucional en

materia de derechos humanos establecía, primero, qué sujetos poseían la
calidad de extranjeros; segundo, les reconocía a ellos el goce de las garantías
individuales que la misma Constitución reconoce a toda persona; tercero,
el presidente de la República podía expulsar del territorio nacional a los ex-
tranjeros cuya permanencia juzgara inconveniente, y cuarto, prohibía a los
extranjeros inmiscuirse en los asuntos políticos del país.
Ya mencionamos que la Constitución define a los extranjeros como
aquellos que no son nacionales, lo cual es un acto soberano. Sin embargo,
la facultad de expulsión de extranjeros perniciosos por parte del presidente
y la prohibición de inmiscuirse en asuntos políticos implicaba la imposibi-
lidad de los extranjeros de tener acceso al debido proceso frente a la expul-
sión decretada por el Ejecutivo; de ejercer el derecho de petición en materia
política, así como el derecho de asociación para tratar asuntos del orden
político.
En relación con el acto de expulsión, la Suprema Corte manifestó lo
siguiente: “la disposición del artículo 33 constitucional, en el sentido de la
facultad que concede al Presidente de la República para expulsar, inmedia-
tamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero a quien juzgue
pernicioso, es tan determinante, que no admite interpretación alguna”.12
Así, antes de la reforma el Ejecutivo podía expulsar a los extranjeros
perniciosos sin derecho de audiencia, pero ¿quién se consideraba como un
extranjero pernicioso? Pues de la práctica se desprende que esta considera-
ción quedaba en manos del Ejecutivo.
En las discusiones del Constituyente de 1917 había una preocupación
por delimitar la aplicación del artículo 33. Ahí se discutió si se podían esta-
blecer ciertas causales que dieran origen a la expulsión, entre las que des-
tacaba que el extranjero se dedicara a oficios inmorales, tales como torero,
jugadores, vagos, ebrios consuetudinarios, a los que de cualquier forma pu-
sieran trabas al gobierno legítimo de la República o conspiraran contra la
integridad de la misma, entre otras.13 Si bien se consideraba un acto discre-
cional propio del Ejecutivo de orden público, el presidente debía fundar y
motivar la causa legal de su procedimiento, ya que los actos no pueden ser
arbitrarios, sino que deben estar sujetos a las normas que la misma carta
fundamental y las leyes establecen.14
12 Semanario Judicial de la Federación, artículo 33 constitucional, IV, Quinta Época, tesis
aislada, materia constitucional, administrativa, p. 323.

13 Bernal, Beatriz, “México y Cuba: caminos divergentes en materia de expulsión de
extranjeros”, Anuario Mexicano de Historia del Derecho Mexicano, México, UNAM, 1996, p. 25.
14 Semanario Judicial de la Federación XCV, Quinta Época, Primera Sala, materia penal, p. 720.
Es decir, el acto de expulsión debería estar fundado, respetando así la

legalidad del acto.
Artículo 33 constitucional y compromisos internacionales
La posición del Estado mexicano respecto del artículo 33 constitucional

se manifestaba en el momento de adherirse a instrumentos internacionales
de derechos humanos. En primer lugar, tal fue el caso de la reserva formu-
lada al artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
de 1966; en segundo lugar la declaración de la aceptación de la jurisdicción
contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y en tercer
lugar, la declaración interpretativa y la reserva a la Convención Internacio-
nal para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrato-
rios y sus Familiares.
El artículo 13 del Pacto señala:
El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un estado parte en

el presente Pacto sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una
decisión adoptada conforme a la ley; y, al menos que razones imperiosas de
seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero exponer las
razones que lo asistan en contra de tal expulsión, así como someter su caso a
revisión ante autoridad competente o ante la persona o personas designadas
especialmente por dicha autoridad competente, y hacerse representar con tal
fin ante ellas.
El Pacto garantiza el derecho de audiencia, salvo en los casos en que

se argumente “seguridad nacional”; asimismo, consagra ciertas garantías
dentro del proceso de expulsión. Primero, la posibilidad del extranjero de
ser escuchado, tener un recurso de revisión de la decisión de expulsión y la
posibilidad de nombrar un defensor. Dicho compromiso internacional se
contraponía a lo establecido en el antiguo artículo 33, por lo que México
formuló una reserva al mismo.
A casi dieciocho años de la ratificación de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos por parte de México,15 nuestro país reconoció la
jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, lo cual “contribuiría
a fortalecer la vigencia del Estado de derecho, a modernizar y a comple-
15 Nuestro país ratificó el Pacto de San José el 24 de marzo de 1981, con dos declaracio-
nes interpretativas, una al párrafo 1o. del artículo 4o. (derecho a la vida) y otra al artículo 12
(libertad de conciencia y religión), y una reserva al artículo 23, párrafo 2 (derechos poíticos),
y en ese momento no reconoció la competencia contenciosa de la Corte.
mentar el andamiaje interno que se ha desarrollado progresivamente para

la protección de los derechos humanos y a combatir la impunidad”. El ins-
trumento de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte fue de-
positado ante el secretario general de la OEA el 16 de diciembre de 1998, y
dicha declaración16 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de
febrero de 1999.
De acuerdo con la Convención Americana, el reconocimiento de la
competencia contenciosa de la Corte se realiza por los Estados parte a tra-
vés de una declaración, según lo establece el artículo 62 de la misma:
1. Todo Estado parte puede, en el momento del depósito de su instrumento

de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento pos-
terior, declarar que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial,
la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la aplicación o interpretación de
dicha Convención (énfasis añadido).
2. La declaración puede ser hecha incondicionalmente o bajo condición de recipro-
cidad, por un plazo determinado o para casos específicos (énfasis añadido). Deberá de
ser presentada al secretario general de la Organización, quien transmitirá
copias de la misma a los otros Estados Miembros de la Organización y al
secretario de la Corte.
3. La Corte tiene competencia de reconocer de cualquier caso relativo a
la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le
sea sometido, siempre que los Estados partes en el caso hayan reconocido o
reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial como se indica
en los incisos anteriores, ora por convención especial.
Como se desprende del citado artículo, la aceptación de la jurisdicción

de la Corte la hacen los Estados a través de una mera declaración, la cual
no implica un cambio fundamental de los términos en que fue ratificada la
Convención Americana; sin embargo, esto no parece ser así bajo la óptica
del gobierno mexicano, ya que la declaración de México pretende hacer
una reinterpretación de los términos en que fue aceptada la Convención.
Dichos términos de la declaración son los siguientes:
1. Los Estados Unidos Mexicanos reconocen como obligatoria de pleno de-

recho, la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, sobre los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Con-
vención Americana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 62.1 de
16 Internamente a la declaración de la aceptación de la competencia de la Corte se le

dio el tratamiento de un tratado internacional, por lo que se llevó a cabo el procedimiento
establecido por el artículo 133 constitucional.
la misma, a excepción de los casos derivados de la aplicación del artículo 33 de la Consti-

tución política de los Estados Unidos Mexicanos (énfasis añadido).
2. La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamerica-
na de Derechos Humanos solamente será aplicable a los hechos o a los actos
jurídicos posteriores a la fecha del depósito de esta declaración, por lo que no
tendrá efectos retroactivos.
3. La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos se hace con carácter general y continuará en
vigor hasta un año después de la fecha en que los Estados Unidos Mexicanos
notifiquen que la han denunciado.
Si hacemos una interpretación correcta del artículo 62.1 de la Conven-

ción, según lo que establece la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados (artículos 31, 32 y 33), parece que dicho artículo no permite
la celebración de ningún tipo de reservas como la que se pretende. Inde-
pendientemente de las consideraciones particulares que tengamos sobre la
aplicación del artículo 33 constitucional17 en materia de derechos humanos,
la aceptación de dicha reserva llevaría implícita la reserva por parte del go-
bierno mexicano de una serie de derechos consagrados en la Convención
para el caso de los extranjeros. Es decir, implicaría reservas a la Conven-
ción misma de los artículos 1 (obligación de respetar los derechos), 2 (deber
de adoptar disposiciones de derecho interno), 8 (garantías judiciales), 13
(libertad de pensamiento y de expresión), 24 (igualdad ante la ley) y 25 (pro-
tección judicial), entre otros. Esto no es posible de acuerdo con el derecho
de los tratados, ya que las reservas a los mismos solamente pueden ser he-
chas en el momento en que el Estado manifiesta su consentimiento en obli-
garse por el tratado, y dicho consentimiento lo manifestó México en 1981.
Por otro lado, una reserva es una declaración unilateral, cualquiera que
sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado, con objeto de ex-
cluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en
su aplicación a ese Estado. De acuerdo con esta definición, existe una refe-
rencia directa a los artículos específicos del tratado internacional, los cuales
pretende reservarse el Estado, porque de algún modo afectan sus intereses;
en el caso planteado no hay una referencia específica a una norma del tra-
17 De acuerdo con la cancillería, son muy pocos los casos en los que se aplica el artículo
33 y en los demás procedimientos previstos por la Ley General de Población si se respeta la

garantía de audiencia, lo cual en la práctica es realmente relativo, ya que tanto las disposi-
ciones legales como reglamentarias de la materia permiten una actuación discrecional de la
autoridad. Por otro lado, la utilización de términos como “permanencia inconveniente” y
“extranjeros perniciosos”, cuyo contenido es determinado por la autoridad, producen una
gran inseguridad jurídica.
tado, sino que es una reserva general a la competencia de la Corte y a la

Convención misma en todo lo que se oponga a la aplicación del artículo 33
constitucional, el cual es derecho interno del Estado. Habría que analizar si
esta reserva, formulada de este modo, no viola el artículo 27 de la Conven-
ción de Viena sobre Celebración de Tratados.18
El gobierno mexicano pretendió fundamentar su reserva en la supuesta
práctica de los Estados parte de la Convención para excluir ciertos tipos
de caso de la competencia de la Corte, y utiliza como ejemplos los casos de
Argentina y Chile,19 los cuales en realidad no tienen nada que ver con la
reserva propuesta por México. En el caso de Argentina, lo que hizo en el
momento de aceptar la competencia contenciosa de la Corte fue hacer
referencia explícita en la declaración de las reservas que había formulado
en el momento de ratificar la Convención, y el caso de Chile es de una re-
serva expresa a la interpretación por parte de la Comisión y de la Corte
del artículo 21 de la Convención (razones de utilidad pública). Esto implica
en realidad una reserva a la Convención. Además de que existe una mala
lectura de estas reservas, la práctica mayoritaria de los Estados parte de la
Convención es aceptar la competencia de la Corte sin reserva ni restricción
alguna.
Las únicas opciones en cuanto a los términos en los que se puede hacer
la declaración son las establecidas en el artículo 62.2 de la Convención: “La
declaración puede ser hecha incondicionalmente o bajo condición de reciprocidad,
por un plazo determinado o para casos específicos ( énfasis añadido)”. Si el punto 3
del proyecto de declaración establece que la aceptación de la competencia
contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se hace con
carácter general, esto se traduce en la aceptación incondicional de la com-
petencia de la Corte, por lo que existe una contradicción entre el punto 1 y
el punto 3 de la Declaración.
Con respecto al punto dos de la declaración, el cual establece el inicio
de la vigencia de la competencia contenciosa de la Corte, para el caso es-
pecífico de México, esto es perfectamente válido, de acuerdo con el espíri-
tu de la Convención y la práctica de los Estados, referente a la aceptación
18 El citado artículo establece la relación entre el derecho interno y el derecho interna-
cional. De este artículo se desprende la prohibición general para los Estados, de invocar las
disposiciones de su derecho interno como justificación del cumplimiento de sus obligaciones
internacionales.
19 Espino, Margarita, Documento En relación a la propuesta de declaración que formula el go-
bierno de los Estados Unidos Mexicanos para el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, México, septiembre de 1998.
de la jurisdicción contenciosa de un tribunal internacional;20 sin embargo,

existe una tendencia tanto nacional o internacional de permitir la aplica-
ción retroactiva de una disposición o una norma que no perjudique a los
particulares e inclusive los beneficie; habría que analizar si dicho principio
podría aplicarse a la aceptación por parte de un Estado a la jurisdicción de
un tribunal internacional.
En relación con los términos de la declaración antes señalados, parece
que la última palabra la tendrían los Estados parte de la Convención, ya que
en su momento, previo acuerdo del Senado, dicha propuesta fue transmi-
tida al secretario general de la OEA, el cual la comunicará a los Estados
miembros de la Organización, a quienes les corresponderá juzgar si los tér-
minos de la citada declaración no atentan contra el espíritu de la Conven-
ción y vulneran algún derecho consagrado en la misma. Sin embargo, hasta
ahora los demás Estados que han aceptado la competencia de la Corte no
han manifestado nada al respecto. Lo que tal vez pueda ocurrir es que dicha
reserva sea declarada inválida por la Corte y que ésta reclame su competen-
cia en los casos de aplicación del artículo 33 constitucional.
En relación con la ratificación de la Convención Internacional para la
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares, la misma fue adoptada en el seno de la Asamblea General de las
Naciones Unidas a través de la resolución 45/158, del 18 de diciembre de
1990. La ratificación de México tardó ocho años y fue publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 10 de febrero de 1999.21
La Convención puede ser considerada como un instrumento de protec-
ción internacional de derechos humanos que atiende a las características y
vulnerabilidad propia de los trabajadores, así como al reconocimiento del
fenómeno creciente de migración internacional. La mayoría de la migra-
ción actual en el mundo responde a la búsqueda de mejores condiciones
20 En la práctica esto implica que casos de los que conozca actualmente la Comisión o
bien hayan sido conocidos por la misma y cuyas recomendaciones México no haya cumplido
no puedan ser llevados ante la Corte (caso del general Gallardo, Ejido Morelia, Aguas Blan-
cas, etcétera), salvo que aparecieran nuevos hechos que fueran posteriores a la aceptación de
la jurisdicción contenciosa de la Corte por parte de nuestro país.
21 La Convención no ha entrado en vigor, ya que de acuerdo con el artículo 87.1 de ésta
se requiere de veinte ratificaciones o adhesiones a la convención para que entre en vigor, y

hasta hoy sólo la han ratificado diez países. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 18 b) de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, el Estado que ha ratifi-
cado una convención antes de que ésta entre en vigor está obligado a abstenerse de actos en
virtud de los cuales se frustre el objeto y fin del tratado durante el periodo que preceda a la
entrada en vigor del mismo y siempre que ésta no se retarde indebidamente.
de vida, y es una migración eminentemente económica que incluye tanto a

trabajadores documentados como a indocumentados.
La ratificación de dicho documento por parte de México implica la
suma de nuestro país a la voluntad política de importante número de paí-
ses en el mundo que han considerado la necesidad de atender y resolver la
problemática de los trabajadores migratorios. Este instrumento le otorga al
gobierno mexicano la legitimidad de defender a los trabajadores mexicanos
que se encuentran más allá de sus fronteras, así como lo obliga a reconocer
los derechos de los trabajadores extranjeros que laboran dentro de su terri-
torio.
México fue uno de los principales promotores de esta Convención, y a
pesar de esto retrasó su ratificación argumentando que, ante la negativa de
Estados Unidos de firmarla, la ratificación de la Convención por parte de
México sería una muestra de debilidad frente a nuestro vecino del norte.
Pero realmente ésta no era la única razón para no ratificar la Convención;
ciertas disposiciones jurídicas internas se oponían a la vigencia plena del
instrumento dentro del orden jurídico mexicano; a la cabeza de éstas se
encontraba el artículo 33 constitucional. Así las cosas, la primera iniciativa
de ratificación de la Convención propuesta por la Secretaría de Relaciones
Exteriores incluía dos reservas a la Convención: a los artículos 18 (debido
proceso) y 22 (garantías en caso de expulsión) de ésta. El Senado rechazó la
reserva al artículo 18, con lo cual se garantiza igual acceso a la justicia para
los trabajadores migratorios frente a los nacionales, y acotó la reserva del
artículo 18, prohibiendo con ello la expulsión colectiva, pero mantenien-
do la reserva respecto de la fracción IV22 de dicho artículo y haciendo una
declaración interpretativa a la Convención, para quedar la ratificación de
México de la siguiente forma:
Declaración interpretativa
Al ratificar la Convención Internacional para la Protección de los Dere-
chos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, el Gobierno
de los Estados Unidos Mexicanos reafirma su voluntad política de lograr la
protección internacional de los derechos de todos los trabajadores migrato-
rios de acuerdo con lo dispuesto por este instrumento internacional. Todas
22 “Artículo 22. ...

4. Salvo cuando una autoridad judicial dicte una decisión definitiva, los interesados ten-
drán derecho a exponer las razones que les asistan para oponerse a su expulsión, así como a
someter su caso a revisión ante la autoridad competente, a menos que razones imperiosas de
seguridad nacional se opongan a ello. Hasta tanto se haga dicha revisión, tendrá derecho a
solicitar que se suspenda la ejecución de la decisión de expulsión”.
las disposiciones de esta Convención se aplicarán de conformidad con su legislación

nacional (énfasis añadido).
Reserva
El Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos hace reserva expresa res-
pecto del párrafo 4 del artículo 22 de esta Convención, exclusivamente por lo
que se refiere a la aplicación del artículo 33 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y 125 de la Ley General de Población23 (énfasis añadido).
En la declaración interpretativa, el Estado mexicano somete la apli-

cación de la Convención a su derecho interno; es decir, en lo que ésta no
se oponga a cuerpos normativos tales como la Ley General de Población,
la Ley Federal del Trabajo, la Ley General de Salud, etcétera. Claro que la
Convención una vez ratificada por México se incorpora al derecho interno,
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133 constitucional, y habría que
analizar si los términos de dicha declaración no constituyen en sí misma una
reserva general24 a la Convención y una violación a lo dispuesto en el artícu-
lo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados.25
Respecto de la reserva formulada, el artículo 22.4 de la Convención
establece:
Salvo cuando una autoridad judicial dicte una decisión definitiva, los intere-
sados tendrán derecho a exponer las razones que les asistan para oponerse a
su expulsión, así como someter su caso ante la autoridad competente, a me-
nos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello. Hasta
tanto se haga dicha revisión, tendrán derecho a solicitar que se suspenda la
ejecución de la decisión de expulsión.
Es clara la contradicción de esta disposición con el artículo 33 consti-

tucional previo a la reforma, pues éste prevé que no media revisión alguna
en el procedimiento de expulsión decretado por el Poder Ejecutivo. Dicha
reserva no sólo implica la no aplicación del artículo 22.4 de la Convención,
23 DiarioOficial de la Federación, 10 de febrero de 1999.

24 El Comité de Derechos Humanos establecido por el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos ha establecido que las reservas de carácter general no son aceptables; de-
ben referirse a una disposición concreta. Las reservas formuladas en términos generales pri-
varían de efecto a todos los derechos que necesiten que las leyes nacionales sean modificadas,
a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Pacto. Cfr. Informe
del Comité de Derechos Humanos, vol. I, Asamblea General, Documentos Oficiales, Quin-
cuagésimo periodo de sesiones.
25 “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justifica-
ción del incumplimiento de un tratado”.

sino que atenta contra una serie de derechos contenidos en ésta, ya que la
no aplicación de la citada disposición afecta derechos tales como los conte-
nidos en los numerales siguientes:
Artículo 7. Los Estados Partes se comprometerán, de conformidad con los

instrumentos internacionales sobre derechos humanos, a respetar y asegurar
a todos los trabajadores migratorios y a sus familiares que se hallen dentro de
su territorio o sometidos a su jurisdicción los derechos previstos en la presente
Convención…
Artículo 14. Ningún trabajador migratorio o familiar suyo será sometido
a injerencias arbitrarias…
Artículo 16. Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho
a la libertad y la seguridad personales; a la protección efectiva del Estado…
El orden jurídico nacional adopta una postura monista nacionalista,

aunque moderada, respecto de la recepción del derecho internacional. Así,
a nivel interno, la Constitución se encuentra en el más alto nivel jerárquico
del ordenamiento, y los compromisos internacionales adquiridos por Méxi-
co deben estar de acuerdo con ella; es por ello que al adquirir ciertas obliga-
ciones internacionales, el Estado mexicano se reservó ciertas disposiciones
que pudieran entrar en conflicto con normas constitucionales; tal sería el
caso del artículo 22.4 de la Convención respecto del artículo 33 constitu-
cional.
Bajo esta interpretación, es completamente válida dicha reserva, pero
¿por qué establecer la misma reserva respecto de la aplicación del artícu-
lo 125 de la Ley General de Población?26 ¿Quiere decir que cuando por
aplicación de la ley, una autoridad judicial decretaba la expulsión de un
trabajador migratorio, éste no podrá interponer recurso alguno y pedir la
suspensión de la expulsión? ¿Esto implicaba de facto la aplicación en estos
casos del artículo 33 constitucional?
La expulsión que contemplaba el artículo 125 de la ley ¿podría equi-
pararse con la deportación? Si así fuera, entonces el juez que conoce del
amparo contra la expulsión debería otorgar de oficio la suspensión del acto
reclamado. El Diccionario jurídico mexicano define a la deportación como aquel
tipo de sanción que tiene por objeto, a diferencia del destierro, exiliar úni-
camente a residentes extranjeros de manera temporal o permanente fue-
26 El artículo 125 de la Ley de Población establecía: “Al extranjero que incurra en las
hipótesis previstas en los artículos 115, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 126, 127 y
138 de esta Ley, se le cancelará la calidad migratoria y será expulsado del país sin perjuicio
de que se apliquen las penas establecidas en dichos preceptos”. Dicho artículo fue derogado
el 25 de mayo de 2011.
ra del país por motivos especialmente de oportunidad política, siendo ésta

también susceptible de aplicación en relación con aquellos sujetos presun-
tamente responsables de haber infringido sustancialmente normas de orden
jurídico nacional, y constituyendo así un eficaz medio de liberarse la socie-
dad de personas calificadas como peligrosas para la cohesión de la misma.27
Según lo establecido por la definición citada, dentro de la deportación
se incluirían los supuestos que contemplaba la Ley General de Población,
cuya sanción era la expulsión. Respecto de la deportación, la jurisprudencia
se ha pronunciado en el siguiente sentido:
Deportación: Aunque es cierto que a la Secretaría de Gobernación corres-
ponde la vigilancia de la entrada y salida de los nacionales y extranjeros y la
documentación de los mismos, así como también la vigilancia de las dispo-
siciones que dice respecto a la permanencia en el país y actividades de los
inmigrantes y no inmigrantes, la deportación decretada por las autoridades
de la Secretaría de Gobernación, debe basarse en hechos ciertos que justifi-
quen la necesidad de la medida.
En la Ley General de Población se presentan los casos en que un extranjero
debe de ser expulsado del país, por haber incurrido en hechos ilícitos especí-
ficamente señalados en ese ordenamiento y se señalan las penas de carácter
pecuniario y aun corporal, cuando el extranjero incurre en la comisión de un
hecho delictuoso de los específicamente señalados en dicha ley (artículo 125).28
De acuerdo con esta tesis, la deportación equivale a la expulsión que se

establecía en el artículo 125 de la Ley General de Población, por lo que el
juez de amparo debería otorgar la suspensión de oficio del acto reclamado,
o sea la expulsión. Sin embargo, la tendencia jurisprudencial sobre el tema
ha sido el no otorgar la suspensión en caso de expulsión por lo dispuesto en
la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo:
Artículo 124. Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspen-
sión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes:
…
II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposicio-
nes de orden público.
Así, la interpretación de los tribunales ha sido en el sentido de que la

expulsión de extranjeros es una cuestión de orden público, y por lo tanto no
procede la suspensión:
27 Diccionariojurídico mexicano, t. 2, p. 912.
28 Ejecutoria pronunciada por la Sala Penal de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción. Visible en la p. 2567 del t. CV, quinta época, del Semanario Judicial de la Federación.
Deportación, suspensión con motivo de. Si se reclama en amparo la

orden de la Secretaría de Gobernación para que el quejoso extranjero, sea
deportado, la suspensión debe negarse, porque existe interés social en que se
cumplan con toda exactitud las disposiciones que regulan la migración de los
extranjeros; contra la aplicación de esas disposiciones, no procede la suspen-
sión, porque no se llena el requisíto que exige la fracción II del artículo 124
de la Ley de Amparo, que precisamente establece su procedencia, cuando no
se ocasionen perjuicios al interés general; y tampoco podría admitirse para
justificar la suspensión, que de ejecutarse el acto reclamado, se podrían irro-
gar al quejoso perjuicios de difícil reparación, porque aún cuando así fuera,
debe tenerse en cuenta, el criterio que en tales casos debe prevalecer, sobre
el interés individual cede ante el interés general en todas aquellas ocasiones
en que ambos entran en pugna. Es inexacto que de negarse la medida, se
deje sin materia el amparo, ya que las disposiciones legales referentes a actos
consumados de un modo irreparable, aluden a aquellos en que es físicamente
imposible volver las cosas al estado que tenían antes de la violación; lo cual
no sucede, pues si llegara a resolverse favorablemente el amparo el quejoso
estaría en la posibilidad de retornar al territorio nacional; con lo cual se le
restituiría en el goce de la garantía individual que resultara violada.29
Parece entonces congruente la reserva hecha por México con la inter-

pretación que han hecho los tribunales respecto de la expulsión de extran-
jeros por aplicación de la Ley de Población. Sin embargo, parece que los
tribunales han actuado en contra de lo establecido de manera expresa en el
artículo 123 de la Ley de Amparo, la cual obliga al juez a otorgar de oficio
la suspensión en caso de deportación, ya que de no concederse la suspen-
sión el quejoso sería expulsado, y con su expulsión quedaría sin materia el
amparo.
La eliminación de toda posibilidad de restricción a los extranjeros no
parece una opción políticamente viable, ya que la mayoría de los Estados no
renuncian por completo a su facultad de regular la migración, entendiendo
dentro de esas facultades opciones tales como la restricción migratoria, la
prohibición migratoria, la permanencia y la expulsión. Sin embargo, la pro-
tección internacional de los derechos humanos exige por parte de los Esta-
dos una serie de garantías mínimas a todas las personas que se encuentran
dentro sus territorios, entre ellas el debido proceso.
Dada la reforma constitucional en materia de derechos humanos, la de-
rogación de diversas disposiciones de la Ley General de Población y la nueva
Ley de Migración, el Estado mexicano debería proceder a retirar las reser-
29 Tomo LXXXI. 21 de septiembre de 1944. 4 votos, Quinta Época Instancia: Primera
Sala, fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo LXII, p. 1371.

vas que formuló a los instrumentos internacionales señalados, ya que con la

reforma a los artículos 33 y 1o. ya no existe incompatibilidad de la norma
fundamental con nuestros compromisos internacionales.
IV. El artículo 33 constitucional reformado

y el debido proceso
El nuevo artículo 33 constitucional habla de las personas extranjeras, en

lugar de los extranjeros, y señala que son aquellas que no posean las calida-
des determinadas por el artículo 30, y les reconoce los derechos humanos y
garantías que reconoce la Constitución.
El Ejecutivo Federal, previa audiencia, podrá expulsar del territorio na-
cional a personas con fundamento en la ley, la cual regulará el procedimien-
to administrativo, así como el lugar y tiempo que dure la detención.
Así, en virtud de la reforma, los derechos de las personas extranjeras de-
berán interpretarse de conformidad con la Constitución y con los tratados
internacionales de derechos humanos, generales y específicos, favoreciendo
en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
El reconocimiento del derecho de audiencia de los extranjeros a quie-
nes se les aplique el artículo 33 les otorga la oportunidad de defenderse en
juicio, de probar y alegar ante los tribunales o autoridades administrativas,
las cuales en todo momento deben respetar el debido proceso legal. El debi-
do proceso legal debe ser reconocido en el marco de las garantías mínimas
que se debe brindar a todo inmigrante, independientemente de su estatus
migratorio.30
Así, la ley reglamentaria del artículo en cuestión deberá otorgar el dere-
cho al debido proceso en el proceso administrativo que se establezca.
Con la reforma constitucional en materia de derechos humanos, que
implicó el reconocimiento de la garantía de audiencia, aun en el caso de la
aplicación del artículo 33 constitucional se reconoce el derecho de defensa
y el debido proceso como un derecho universal de toda persona, indepen-
dientemente de su origen nacional o estatus migratorio en el país.
Con la expedición de la Ley de Migración se establece que la política
migratoria se sustenta, en primer lugar, en el respeto irrestricto de los de-
rechos humanos de los migrantes, independientemente de su nacionalidad
y situación migratoria. En el artículo 11 se reconoce su derecho al debido
proceso:
30 Corte IDH, OC 18/03, Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, sep-
tiembre de 2003, párr. 122.

En cualquier caso independientemente de su situación migratoria, los mi-

grantes tendrán derecho a la procuración e impartición de justicia, respetan-
do en todo momento el derecho al debido proceso, así como a presentar que-
jas en materia de derechos humanos, de conformidad con las disposiciones
contenidas en la Constitución y demás leyes aplicables…
Con esta reforma integral, que reconoce los derechos humanos de los
extranjeros independientemente de su calidad migratoria, se garantiza la
protección adecuada de sus derechos. El debido proceso constituye un pilar
fundamental para hacer efectiva la protección de otros derechos humanos,
así como el medio idóneo de defensa de los derechos de los extranjeros.
¿ES ACERTADA LA PROBABLE TRANSFERENCIA
DE LA FUNCIÓN DE INVESTIGACIÓN
DE LA SUPREMA CORTE A LA COMISIÓN NACIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS?
Jorge Carpizo*
Sumario: I. Introducción. II. La Suprema Corte y su función de investiga-

ción. III. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la facultad de
investigar “violaciones graves” de derechos humanos. IV. Aspectos positivos
del proyecto de reforma al artículo 102, apartado B, de la Constitución. V. El
presidente o el Consejo Consultivo de la CNDH y la facultad de investigación:
mis preocupaciones. VI. La posible politización de las recomendaciones de
la CNDH. VII. ¿La destrucción del ombudsman? VIII. Una decisión
importante del Senado de la República. IX. Adenda.
I. Introducción
Existe un proyecto de reforma constitucional para modificar once artículos

relacionados con los derechos humanos, incluso el propio encabezado del
capítulo I del título primero, que desde 1917 se ha intitulado “De las garan-
tías individuales”, y que se transformaría en “De los derechos humanos y sus
garantías”.
A este proyecto se le denomina el “paquete de reformas de los derechos
humanos”, para incluir el mencionado encabezado y esos once artículos,
que se alterarían.
Este “paquete de reformas” ya recorre un camino largo de varios años,
el que comenzó con la presentación de treinta y tres iniciativas de proyecto
de modificaciones, que diversos grupos parlamentarios entregaron a la Cá-
mara federal de Diputados durante la LX Legislatura.
* Investigador emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la cual fue
Rector, adscrito al Instituto de Investigaciones Jurídicas, donde se desempeñó como Director.
Investigador Nacional Emérito del Sistema Nacional de Investigadores. Presidente del Insti-
tuto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
313
314 Jorge Carpizo
Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Derechos Hu-

manos de la mencionada Cámara legislativa, con todas esas iniciativas, re-
dactaron un dictamen y lo aprobaron por unanimidad el 23 de abril de
2009. Ese mismo día, el pleno también aprobó dicho dictamen, y lo envió
al Senado de la República.
En esta última Cámara legislativa, tres de sus comisiones examinaron la
minuta de la colegisladora, realizaron modificaciones al decreto de ésta, e
incorporaron reformas a otros seis artículos constitucionales. El Pleno apro-
bó el dictamen el 8 de abril de 2010, y lo envió a la Cámara de Diputados,
la cual decidió escuchar las opiniones de especialistas y de organizaciones
de derechos humanos.
Las comisiones mencionadas de la Cámara de Diputados tuvieron un
acercamiento con los senadores de las respectivas comisiones dictaminado-
ras, y después del intercambio de opiniones y algunos ajustes lograron con-
senso en un dictamen del 13 de diciembre de 2010, el cual fue, a su vez, apro-
bado por el Pleno dos días después, y remitido a la Cámara de Senadores.
El 8 de marzo de 2011, el Senado de la República aprobó el “paquete
de reformas” coincidiendo con su colegisladora, menos en el contenido de
algunos párrafos del artículo 102 constitucional, y regresó dicho paquete a
la Cámara de Diputados.
Lo que el Senado aprobó, coincidiendo con la otra Cámara, fue el cam-
bio de denominación del capítulo I del título primero y las modificaciones
a los artículos 1o., 3o, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 en parte y 105. Esta
fase del proceso legislativo merece una reflexión adicional, la que realizo en
inciso diverso.
Como se puede observar, este “paquete de reformas” ha recorrido un
camino prolongado y accidentado.
La minuta de las comisiones respectivas de la Cámara de Diputados
sintetizó con precisión los objetivos fundamentales que este “paquete de
reformas” persigue:
1. Introducir plenamente el concepto de derechos humanos a la Constitución

Mexicana.
2. Garantizar la más alta jerarquía y eficacia normativa de los instrumen-
tos internacionales de derechos humanos dentro del orden mexicano.
3. Introducir expresamente los derechos humanos que no se encontraban
reconocidos en la Constitución.
4. Incorporar el principio de interpretación de los derechos humanos de con-
formidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los
tratados internacionales.
TRANSFERENCIA DE LA FUNCIÓN DE INVESTIGACIÓN DE LA SCJ A LA CNDH 315
5. Fortalecer la protección de los derechos humanos reconocidos por la

Constitución a la luz del derecho internacional.
6. Reforzar las garantías y los mecanismos de protección de los derechos
humanos.
7. Establecer una clara definición de cómo y en qué circunstancias se pue-
de declarar la restricción o suspensión de derechos humanos y cuáles deben
permanecer sin tocar.
8. Incorporar la enseñanza de los derechos humanos en la educación, su
respeto en el sistema penitenciario y su orientación en la política exterior.
9. Fortalecer a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en sus
facultades de investigación de violaciones graves.
10. Obligar a los servidores públicos a que justifiquen su negativa a acep-
tar las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
o el incumplimiento de las mismas.
11. Brindar garantías a los extranjeros contra su expulsión arbitraria.
No existe duda alguna que este “paquete de reformas” es muy importante,

y deberá formar parte de nuestra Constitución, a pesar de algunos errores
técnicos, y de que algunos de sus aspectos, puede alegarse, ya se encuentran
incorporados a la Constitución con anterioridad. Expongo un ejemplo de
cada una de estas afirmaciones.
Como decía, el proyecto propone que el capítulo I se denomine “De los
derechos humanos y sus garantías”. Lo de “sus garantías” fue una adición
del Senado. La redacción de la Cámara de Diputados era mejor, porque
¿qué son esas garantías?: son los instrumentos procesales para defender los
derechos, o, si se prefiere, son los medios de carácter procesal que la propia
Constitución establece para reintegrar o reparar el derecho violado, y en
dicho capítulo I no se encuentra ninguno de ellos, sino en capítulos muy
posteriores, ¿o es que ese proyecto de capítulo I se está refiriendo a un con-
cepto diferente?, ¿a las garantías individuales? Todo parece indicar que no.
Esta clase de errores técnicos no alteran la sustancia del “paquete de
reformas”, aunque, desde luego, sería preferible que no existieran. No obs-
tante, después de tantos años del comienzo de la formulación del proyecto,
subordinó las cuestiones técnicas al logro del consenso político para alcanzar
el quórum de votación de las dos terceras partes de los legisladores presentes
en cada Cámara —de acuerdo con el artículo 135 constitucional— al mo-
mento de la votación, ¿o es que también caigo en un error al hacer esta con-
sideración?, y ¿hubiera sido preferible más “rebotes” —ires y venires— del
dictamen de una Cámara a la otra, con el peligro de que al final no se logra-
ra la aprobación del “paquete de reformas”? Reitero: privilegio el valor del
consenso político y no haber expuesto dicho “paquete” a no ser aprobado.
316 Jorge Carpizo
Expongo un ejemplo de la segunda cuestión: el primer párrafo del ar-

tículo 1o. de la Constitución incorpora la concepción de que la persona
goza de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tra-
tados internacionales que nos obligan, pero ¿tal principio no lo contiene
ya el artículo 133, al considerar a esos tratados internacionales como parte
del derecho interno? Sí, pero está bien que expresamente se señale, porque
incluso la Suprema Corte de Justicia ha sido ambigua al respecto.
El párrafo segundo incorpora el principio pro homine, que está estableci-
do en varios de los tratados internacionales que México ha ratificado, ¿era
necesario reiterarlo?
Es un principio tan importante, que la Constitución lo debe contener
expresamente, lo cual representa una corriente internacional.
En México acontece una paradoja: por un lado, nos quejamos de que
la Constitución ha sufrido cientos de reformas y, por el otro, se quiere
que todo le sea incorporado, incluso aspectos que no deben estar en una
Constitución, o que se desprenden de ella en una correcta interpretación
de la misma, pero no existe todavía confianza plena en su interpretación
obligatoria.
No obstante, estoy de acuerdo con la nueva redacción de los dos prime-
ros párrafos del artículo 1o., en virtud de la trascendencia de ellos. Hacer
explícito su contenido, se encuentra en la mejor tradición constitucional
mexicana, aunque aquéllos ya eran parte de la Constitución y del orden
interno mexicano, de acuerdo con el mencionado artículo 133.
Me pregunto: ¿no era el momento oportuno, entonces, para también
incorporar otros aspectos del derecho internacional de los derechos huma-
nos en nuestra ley fundamental? Cito dos:
Es obvio que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos obliga a México desde que reconoció su competencia con-
tenciosa. Así lo dispone la propia Corte Interamericana1, y así, con gran-
des trabajos, lo empieza a reconocer nuestro propio Poder Judicial de la
Federación.2
1 Entreotras, Corte IDH, caso Almonacid Arellano, sentencia del 26 de septiembre de

2006, serie C, núm. 154, párrs. 121 y 124; y caso La Cantuta vs. Perú, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 29 de noviembre de 2006, serie C, núm. 162, párr. 173.
2 Por ejemplo: en el amparo directo 30/2008; en los amparos directos en revisión 2019/
2006, 757/2007, 871/2007, 1624/2008, 75/2009; en los amparos en revisión 287/2007,

514/2007, 715/2007, 976/2007. Véase, Castilla Juárez, Karlos, “Los primeros pasos para
la construcción del diálogo jurisprudencial en materia de derechos humanos: tribunales
nacionales-tribunales internacionales”, Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, México,
UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, núm. 14, pp. 168-186.
La Corte Interamericana incluso ha creado un “control difuso de con-

vencionalidad”, que obliga a todos los jueces de los Estados-parte que han
aceptado, en ejercicio de su soberanía, su competencia contenciosa.3
El segundo aspecto: ¿no era el momento de otorgar a los tratados inter-
nacionales de derechos humanos rango constitucional? Es decir, igual jerarquía
que la norma constitucional, como ya lo han hecho diversas Constituciones
de América Latina, como Argentina, Brasil, Colombia y Venezuela.
Se me podría contestar que si se hubieran adicionado otras cuestiones
no se habría aprobado el “paquete de reformas”, y tal vez es cierto.
Me ocupo en este ensayo únicamente de un aspecto del “paquete de
reformas”: la supresión de la facultad de investigación que el artículo 97,
segundo párrafo, de la Constitución, le otorga a la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación (SCJN) para transferírsela a la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos (CNDH), en su artículo 102, apartado B.
II. La Suprema Corte y su función

de investigación
El párrafo segundo del artículo 97 constitucional dispone:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos

de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito o desig-
nar uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente
o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la
Unión, el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe algún
hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía in-
dividual…
En otras ocasiones he analizado esta garantía constitucional.4 En ésta

únicamente realizo un breve y panorámico examen de ella en cuanto es ne-
cesario para la comprensión del aspecto toral de este ensayo.
3 El último caso al respecto, y que amplía las decisiones anteriores, es el caso Cabrera Gar-
cía y Montiel Flores vs. México, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia
del 26 de noviembre de 2010, serie C, núm. 220, párr. 225.
4 Carpizo, Jorge, “La función de investigación de la Suprema Corte de Justicia”, El Foro,
México, quinta época, núm. 28, 1972, pp. 63-84; “Nuevas reflexiones sobre la función de
investigación de la Suprema Corte de Justicia a 33 años de distancia”, Cuestiones Constitucio-
nales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, UNAM-Instituto de Investigaciones
Jurídicas, núm. 13, 2005, pp. 3-56; Propuestas sobre el Ministerio Público y la función de investigación
de la Suprema Corte, México, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional,
2005, pp. 51-110.
318 Jorge Carpizo
La facultad consiste en averiguar algún hecho o hechos que constituyan

una grave violación de alguna garantía individual. Ahora bien, toda violación
de una garantía individual es grave. Entonces, la Constitución no se refiere a
cualquier violación, porque sería absurdo, se estaría convirtiendo a la Supre-
ma Corte en ministerio público, no se daría abasto, y descuidaría su verda-
dera función jurisdiccional de intérprete constitucional de última instancia.
Entonces, el sentido de esta investigación se encuentra en otro lugar.
Como bien se ha afirmado, esta atribución se mantiene como una reserva
histórica por si llega el caso de una emergencia en el país, de un verdadero
colapso nacional en que sea de gran importancia la utilización de dicha fa-
cultad de investigación de la Corte.5
La propia Suprema Corte estableció una tesis de jurisprudencia para
definir el sentido grave en este artículo constitucional, y precisó6 que las vio-
laciones graves de garantías individuales las constituyen
hechos generalizados consecuentes a un ‘estado de cosas’, acaecidos en una

entidad o región determinadas, y su averiguación tiene lugar cuando ocurren
acontecimientos que debiendo ser afrontados y resueltos por las autoridades
constituidas, con estricto apego al principio de legalidad, esos acontecimien-
tos no se logran controlar por la actitud de la propia autoridad, producién-
dose, en consecuencia, violaciones a los derechos fundamentales de los in-
dividuos. Por ende, la grave violación de garantías individuales se presenta
cuando la sociedad se encuentra en un estado de inseguridad material, social,
política o jurídica, a consecuencia de que:
a) Las propias autoridades que deben proteger a la población que gobier-
nan, son las que producen o propician los actos violentos, pretendiendo en tal
forma obtener una respuesta disciplinada, aunque aquéllos sean violatorios
de los derechos de las personas y de las instituciones;
b) Que frente a un desorden generalizado, las autoridades sean omisas,
negligentes o impotentes para encauzar las relaciones pacíficas de la comu-
nidad, o bien, que sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las
garantías individuales.
Expongo algunas nociones sobre la naturaleza jurídica del segundo pá-

rrafo del artículo 97 constitucional, que fue una innovación de la Consti-
5 Cabrera, Lucio, El Poder Judicial Federal mexicano y el constituyente de 1917, México,
UNAM, Coordinación de Humanidades, 1968, p. 132; véase el criterio del ministro de la

SCJN, De la Fuente, en El artículo 97 constitucional y la democracia. Una discusión histórica en el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia, México, Jus, 1947, p. 10.
6 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, 9a. época, junio de 1966, t. III,
pp. 459 y 460.

tución mexicana de 1917, aunque tiene varios antecedentes muy precisos,7

y configura una de las garantías constitucionales que integran el contenido
de la justicia constitucional mexicana, de carácter judicial, debido a que la
realiza e interviene la Suprema Corte, pero no implica naturaleza jurisdic-
cional, en razón de que es sólo una función de investigación, en la cual la
Suprema Corte no tiene ninguna atribución de decisión. El expediente que
forma la Corte es de documentación, es un informe, no una sentencia.8
El fundamento de la existencia de esta garantía se encuentra en que exis-
ten situaciones extraordinariamente graves, en las que es necesario que un
órgano imparcial, altamente especializado y con el prestigio de la Suprema
Corte, realice una investigación, que seguramente contribuirá enormemente
para fortalecer el Estado de derecho en el país. Es un instrumento realmente
extraordinario que únicamente debe utilizarse en situaciones o emergencias
especialmente graves y muy delicadas para el país. Es una defensa excepcional
de las garantías individuales.
A la Suprema Corte le asiste la razón: se trata de una facultad extraordi-
naria y una defensa excepcional de preceptos constitucionales violados, que
deben ser reintegrados y resarcidos.9
Una buena parte de la doctrina mexicana coincide con los criterios an-
teriores, y sostiene que dicha investigación es un simple procedimiento que
debe versar sobre violaciones de carácter constitucional, y no de simple le-
galidad, que esa función de la Corte no es jurisdiccional, porque no actúa
como juez, sino como órgano instructor, ya que su labor es sólo de investiga-
ción y formulación de un dictamen.10
La SCJN durante el proceso de aprobación del “paquete de reformas”
manifestó a diputados y senadores de las comisiones legislativas que solici-
7 Valencia Valladolid, Félix, Antecedentes, génesis, alcance y consecuencias del párrafo tercero del
artículo 97 constitucional, tesis profesional, México, 1954, p. 126; González Avelar, Miguel,
La Suprema Corte y la política, México, UNAM, 1979, pp. 10-14 y 41-45; Suprema Corte de
Justicia de la Nación, La facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los
casos de León y Aguas Blancas, México, SCJN, 2003, pp. 9-11; Carpizo, Jorge, Propuestas sobre...,
cit., pp. 59-66.
8 Carpizo, Jorge, Propuestas sobre…, cit., p. 74.
9 Suprema Corte de Justicia de la Nación, op. cit., p. 15.
10 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y
comparado, México, Porrúa, 2009, p. 966; García Sedas, Luis, “Comentarios a la facultad in-
dagatoria de la Corte prevista en el párrafo segundo del artículo 97 constitucional”, Themis.
Revista de la Facultad de Derecho, Xalapa, Ver., Universidad Veracruzana, 2001, p. 18; Galván
Rivera, Flavio, “Facultad indagatoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, en
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, México, Porrúa, 2006,
pp. 1284 y 1285.
320 Jorge Carpizo
taba la supresión de esa facultad de investigación, en virtud de que no era

una facultad jurisdiccional y, en consecuencia, no le correspondía, que lesio-
naba su calidad de tribunal constitucional y —probablemente el argumento
más importante— que los casos que había investigado habían despertado
discusiones y controversias emotivas interminables, en las cuales se ponía en
entredicho la propia honorabilidad de la Corte, la que no tenía un marco
jurídico para su actuación en esa investigación, además de que los resulta-
dos de la misma constituían un simple informe.
La SCJN sostuvo que si no se le suprimía dicha facultad, que se le re-
glamentara para evitar que diversas fuerzas políticas, sociales y mediáticas
trataran de presionarla para influir tanto en la aceptación o rechazo de la
solicitud como en el resultado de la investigación.
El problema se encuentra en que se había desvirtuado la verdadera na-
turaleza de esa función, y por intereses particulares, en muchas ocasiones,
se intentaba que la SCJN ejerciera la función de investigación fuera de los
marcos del artículo 97 constitucional. Si se negaba a investigar, en razón
de no satisfacerse los supuestos para ello, resultaba malo, las críticas venían
en diluvio. Si investigaba, aun forzando la recta interpretación del artículo,
también malo, porque generalmente nadie quedaba satisfecho con el resul-
tado de la investigación, que los diversos intereses en juego habían politiza-
do al tope.
Yo había considerado que existía un tercer camino para superar el pro-
blema descrito, y que la SCJN ya había incursionado con acierto: que a tra-
vés de los casos fuera estableciendo las tesis jurisprudenciales que normaran
su actuación. En el de Aguas Blancas determinó tesis jurisprudenciales de
especial valor.11
La SCJN no se inclinó por este tercer camino, en virtud de las críticas
que recibió, en el sentido de que estaba legislando y, en consecuencia, usur-
pando funciones constitucionales.
El presidente de la SCJN, en diciembre de 2010, al rendir el informe
anual de actividades de ese poder, agradeció públicamente al Congreso de
la Unión los dictámenes respectivos de las dos Cámaras para suprimirle a la
Corte esa función de investigación.
Las críticas que la SCJN había recibido por su actuación al desarrollar
dicha función, de buena y mala fe, acertadas y erróneas, pero especialmente
los escándalos que promovieron algunos medios y algunas organizaciones,
condujeron a una consecuencia pésima: se eliminaba una garantía consti-
11 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, 9a. época, junio de 1996, t. III,
pp. 513 y 514.

tucional de naturaleza extraordinaria, que es muy útil para casos extraordi-

narios. La confusión nacional se llevaba como trofeo a otra víctima. Ahora,
nada menos y nada más que una garantía constitucional.
¿Existe otro caso en nuestra historia constitucional en que un poder
público agradece con bombo y platillo a otro poder que se le suprima una
facultad y así se siente tranquilo? Tal vez sí, pero no lo conozco.
III. La Comisión Nacional de los Derechos

Humanos y la facultad de investigar
“violaciones graves” de derechos humanos
Desde aquel 6 de junio de 1990, cuando se creó por decreto presidencial

la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), México ha avanza-
do mucho en este asunto, cuando menos en la teoría. Hoy, el tema de los
derechos humanos es una de las columnas vertebrales de la agenda pública
del país, gracias a las luchas de organizaciones no gubernamentales serias y
a los esfuerzos de algunos gobiernos, no de todos.
El 28 de enero de 1992 se “constitucionalizó” la existencia de la CNDH
y se creó el sistema nacional no jurisdiccional de protección y defensa de los
derechos humanos,12 sistema que se perfeccionó con la reforma constitucio-
nal de 1999.13
En lo particular, considero que dicho sistema en los últimos años no ha
operado en forma satisfactoria,14 y que existen muchos aspectos que deben
ser mejorados.
La CNDH se creó como una especie de ombudsman.15 Por desgracia,
su naturaleza jurídica no ha sido bien entendida, lo cual trae consigo
12 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, México, Porrúa-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2008, pp. 87-97; Armienta Calderón, Gonzalo, El ombudsman

y la protección de los derechos humanos, México, Porrúa, 1992, pp. 27-70; Fix-Zamudio, Héctor
“Constitucionalización del ombudsman en el ordenamiento mexicano”, La modernización del dere-
cho constitucional mexicano. Reformas constitucionales 1990-1993, México, UNAM, 1994, p. 175.
13 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigacio-
nes Jurídicas, 2003, pp. 377-384.

14 Carpizo, Jorge, “El sistema nacional no-jurisdiccional de defensa de los derechos hu-
manos en México: algunas preocupaciones”, Iuretec, Chihuahua, Chih., año 1, núm. 2, 2008,
pp. 1-48.
15 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y…, cit., pp. 15-17; del mismo autor, “Reglamento
Interno de la Comisión Nacional de Derechos Humanos”, Caleidoscopio jurídico-político. Pre-

sencia de los maestros de la Facultad de Derecho en la prensa nacional, México, UNAM, 1991, p. 105;
Rabasa Gamboa, Emilio, Vigencia y efectividad de los derechos humanos en México. Análisis jurídico de
la Ley de la CNDH, México, CNDH, 1992, p. 67.
322 Jorge Carpizo
problemas graves. Uno de los aspectos más controvertidos es la razón por

la cual sus recomendaciones no son vinculatorias; es decir, obligatorias
para la autoridad a la que están dirigidas. Se le quiere convertir en un
tribunal, en el cual no se siguen los principios del debido proceso legal, lo que
resulta muy delicado para la defensa de los derechos humanos. Entonces,
la medicina tendría efectos peores que la enfermedad. De ello reflexiono
en otro inciso.
Al decidirse la supresión de la facultad de la SCJN para investigar las vio-
laciones graves a las garantías individuales, se decidió otorgársela a otro orga-
nismo, y el legislador no encontró otro mejor que la CNDH, la cual debe
investigar precisamente las violaciones de derechos humanos.
La nueva facultad que se concedería a la CNDH es exactamente la que
aún posee la Suprema Corte, en virtud de que: a) a ésta se le está supri-
miendo esa facultad de investigación; b) la CNDH ya está facultada para
investigar las violaciones de los derechos humanos; en consecuencia, se le
está concediendo una nueva facultad: la investigación de “violación grave”;
c) la CNDH lo podrá hacer motu proprio, o si lo pidiera el Ejecutivo federal,
alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un esta-
do, el jefe de gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades
federativas, situación muy similar al actual párrafo segundo del artículo 97
constitucional; d) la decisión no sería de una persona —el ombudsman—, sino
de un cuerpo colegiado —el consejo consultivo—.
La minuta que el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó el 15 de
diciembre de 2010, y que turnó a su colegisladora, en lo relativo al artículo
102 constitucional, fue la siguiente:
Artículo 102.
A. …
B. …
Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomen-
daciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades
respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomenda-
ciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emi-
tidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos,
éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cáma-
ra de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas
de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de
estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para
que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen
el motivo de su negativa.
Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales,

y jurisdiccionales.
…
Las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de pro-
tección de los derechos humanos.
…
…
La elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, así como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de
titulares de los organismos de protección de los derechos humanos de las en-
tidades federativas, se ajustarán a un procedimiento de consulta pública, que
deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley.
…
…
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos
que constituyan violaciones graves de derechos humanos cuando así lo juz-
gue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del
Congreso de la Unión, el gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.
El desarrollo y desahogo del procedimiento corresponderá al Consejo
Consultivo, cuya decisión se adoptará por el voto de las dos terceras partes
de sus integrantes. Ninguna autoridad podrá negar la información que se
le requiera. La Comisión mantendrá la reserva de la información que se le
proporcione con ese carácter. Cuando así proceda, presentará las denuncias
ante la autoridad competente.
IV. Aspectos positivos del proyecto

de reforma al artículo 102, apartado B,
de la Constitución
a) Si las recomendaciones no son aceptadas o cumplidas por las auto-

ridades o servidores públicos, éstos deben fundar, motivar y hacer pública
su negativa.
Este es el aspecto más importante del proyecto de reformas en este ar-
tículo. Ciertamente, hay un grave problema de recomendaciones no acep-
tadas, cumplidas a medias o, de plano, no cumplidas.
Para resolver este problema, esta disposición ayudaría sin duda alguna,
pero no en forma total. Este problema se ha agravado en los últimos años,
cuando se dejaron de hacer campañas públicas para su cumplimiento, y
la sociedad dejó de apoyar al ombudsman como lo había hecho con anterio-
324 Jorge Carpizo
ridad. Es necesario que se acabe con las recomendaciones light, que no se

soportan en una buena investigación, pruebas ni argumentos jurídicos su-
ficientes.
Esta disposición en el proyecto constitucional, el mejoramiento del tra-
bajo de la CNDH y efectivas campañas de cumplimiento, sí pueden tener
como consecuencia un aumento notable en el cumplimiento de las reco-
mendaciones.
b) Se otorga a las comisiones de derechos humanos, competencia en
asuntos laborales. Desde una perspectiva, en realidad no se les está atribu-
yendo una nueva facultad. Veamos por qué.
Si el asunto laboral es de carácter administrativo expedido por una au-
toridad, las comisiones poseen dicha facultad actualmente, de acuerdo con
el texto constitucional; por ejemplo, la negación de un registro sindical, que
es un acto totalmente administrativo16 de una autoridad laboral.
Si el asunto laboral es de carácter jurisdiccional; es decir, si se encuen-
tra en el conocimiento de una junta de conciliación y arbitraje o ya existe
laudo, entonces las comisiones son y continuarán siendo incompetentes, por
tratarse de un asunto jurisdiccional.
Cuando la Constitución excluye del conocimiento de las comisiones los
asuntos laborales, no se refiere a actos administrativos de autoridades o fun-
cionarios, ni a los jurisdiccionales que se encuentran excluidos por su propia
naturaleza, sino a los actos laborales entre particulares, como puede ser un
despido sin causa justificada, por la razón de que las comisiones no pueden
ser un “sanalotodo”, que se encuentren inundadas de casos que les impo-
sibiliten resolver, cuando su propia naturaleza lo implica, de manera ágil y
rápida. Si no es así, el ombudsman pierde parte de su razón de ser. Téngase
en cuenta que ya existen las procuradurías del trabajo, que son también
una especie de ombudsman. En nuestro país los ombudsman, como en muchos
otros, se especializan. Piénsese en la Procuraduría Federal del Consumidor,
en la Procuraduría Agraria y en la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
Reitero: considerar que las comisiones de derechos humanos deben ser un
“sanalotodo” implica el riesgo de que se les convierta en una “sanalonada”,
por el cúmulo de asuntos.
Existen, asimismo, casos laborales en que se pensó que las comisiones
no debían intervenir como las llamadas “huelgas de hecho” y “huelgas lo-
cas”, negociaciones colectivas o paros empresariales. Es decir, todos aque-
llos actos que no son legales o que tienen un alto contenido político y cuya
intervención podría lesionar la autoridad moral del ombudsman.
16 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y…, cit., p. 23.

c) El proyecto constitucional expresa que “Las Constituciones de los Es-

tados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establecerán y garantiza-
rán la autonomía de los organismo de protección de los derechos humanos”.
Éste es un aspecto de especial importancia. Estoy de acuerdo por com-
pleto. No creo que nadie pueda discrepar.
Un gran problema es que muchas —no todas— comisiones estatales, se
denominen como sea, en la realidad, se encuentran controladas por los go-
bernadores. Si las comisiones no son independientes, de poco sirven.
Su naturaleza es de órgano constitucional autónomo, y ésta debe ser
garantizada. El proyecto constitucional hace bien en reiterar esa naturaleza.
Sin embargo, si las Constituciones de las entidades federativas no precisan
las garantías de que goza la Comisión como órgano y las del presidente
como su titular, dicho párrafo no revestirá mayor trascendencia. Un párra-
fo como éste no va a convencer a los gobernadores, que tienen el control de
las comisiones, a soltarlo. Era deseable y necesario ser más específicos en es-
tos casos; se debieron haber enumerado las garantías: presupuesto, elección
del titular, remuneración, inamovilidad, o haber equiparado estos aspectos
al tribunal superior de justicia y sus magistrados.
Habrá que ver qué acontece en la realidad, en la dura realidad, que,
como decía un distinguido político y escritor: la realidad es canija, pero es
la realidad.
d) El proyecto persigue que el nombramiento del titular y de los inte-
grantes del Consejo Consultivo de la CNDH, y de los titulares de las comi-
siones locales, se realicen a través de un procedimiento de consulta pública,
que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine
la ley.
Bien, bien, muy bien. Parece que los redactores del proyecto tienen re-
mordimientos, porque los últimos nombramientos no pudieran ser menos
transparentes, a pesar de las normas y acuerdos al respecto.
Los mexicanos creemos en el efecto mágico de la ley, que con sólo
aprobar la norma se cambia la realidad. En este caso, hago votos para que
así sea.
e) Se precisa que “Ninguna autoridad podrá negar la información que
se le requiera”. El principio es acertado y necesario para que la CNDH
pueda realizar sus investigaciones. No obstante, tal y como está redactado,
parece que únicamente se refiere a las “violaciones graves”, cuando debe
ser en toda investigación que realice, con las excepciones que señale la ley
respectiva.
326 Jorge Carpizo
V. El presidente o el Consejo Consultivo

de la CNDH y la facultad de investigación:
mis preocupaciones
En la minuta que la Cámara de Diputados turnó al Senado el 28 de

abril de 2009 no se facultaba a la CNDH para investigar “violaciones gra-
ves” a derechos humanos en sustitución de la SCJN.
Fue el Senado el que, en la minuta que remitió a su colegisladora el
13 de abril de 2010, otorgó al presidente de la CNDH dicha facultad “de
autoridad investigadora en los términos de ley, sin que autoridad alguna
pueda negarle la información que requiera”. Se convertía a la CNDH en
autoridad y en ministerio público. Grave, muy grave. A la CNDH de om-
budsman nada le quedaba, al no comprenderse la naturaleza jurídica de un
ombudsman.
La Cámara de Diputados, en el dictamen que aprobó el 15 de diciem-
bre de 2010, suprimió a la CNDH el carácter de autoridad, y encomendó
al Consejo Consultivo de la propia CNDH el desarrollo y desahogo del
procedimiento de esa investigación; es decir, ya no a una sola persona: su
presidente.
La razón de este cambio fue la siguiente: la Suprema Corte se compone
de once ministros. Es el máximo tribunal del país, se supone que son juristas
muy destacados. Varios poseen una amplia carrera judicial: se han desem-
peñado como secretario, juez, magistrado. Además, ellos pueden auxiliarse
o encargar la investigación a magistrados o jueces, a abogados litigantes o
académicos destacados en el campo del derecho.
¿Se pensaba que una persona —el ombudsman— podría resistir mejor
las presiones de toda índole que el pleno de la SCJN? Obviamente no, con
la agravante de que el presidente de la CNDH puede ser ajeno a la ciencia
jurídica. Por esta razón, la Cámara de Diputados hizo la modificación, y de-
cidió que interviniera el Consejo Consultivo, integrado por diez personajes
más el presidente de la Comisión; se les encargaba el “desarrollo y desahogo
del procedimiento, cuya decisión se adoptará por el voto de las dos terceras
de sus integrantes”.
Bueno. Esta disposición tenía, a pesar de todos sus inconvenientes, una
ventaja: que algo tan extraordinariamente importante y delicado para el
país no quedara en manos de una sola persona, aunque fuera un santo, un
ser de hierro para resistir las presiones o el mejor jurista del país. Sería algo
así como sostener que es preferible que la Suprema Corte se integrara con
una sola persona. Habría que imaginarse las cantidades monetarias que la
nación se ahorraría, pero sería una locura que iría en contra de la justicia.
¿Sería posible que las controversias constitucionales o las acciones de cons-

titucionalidad las resolviera una sola persona? Cada caso se volvería un te-
rremoto jurídico-político, y ese órgano judicial y esa persona perderían toda
majestad jurídica, social y moral.
Por esta razón, la Cámara de Diputados se inclinó por otorgar dicha
facultad al Consejo Consultivo, integrado por once personas. En esta forma
es un cuerpo colegiado como la Suprema Corte, y además se integra por
igual número de miembros que el pleno de ese alto tribunal.
No obstante, encuentro problemas a que el Consejo Consultivo posea
esta facultad, y los voy a enumerar:
a) El ombudsman en el mundo es el responsable de la investigación. Se
supone que está capacitado para ello. El ombudsman lo constituye una
persona, aunque pueden ser varios cuando se especializan en razón
de la materia.
b) El Consejo Consultivo fue una innovación mexicana, como un cuer-
po integrado por personalidades de la más diversa ideología, para
que aprobaran y supervisaran las reglas generales de operación del
ombudsman: reglamento interno, programa de trabajo, presupuesto,
aplicación de éste, informe anual, y que pudieran intercambiar opi-
niones con el presidente de la CNDH. Sus facultades son muy im-
portantes, y las deben ejercer muy bien, pero el Consejo no se diseñó
para investigar ni para ocuparse de casos concretos, como son las
recomendaciones, cuya responsabilidad es exclusiva del presidente,
aunque éste las puede y debe comentar, aunque sean las más impor-
tantes, con el Consejo, pero el responsable es él.
c) El Consejo puede integrarse y se integra con personajes de las más
diversas disciplinas: sociólogos, psicólogos, comunicadores, médicos,
y, desde luego, juristas. Ahora, se intenta encomendarles una de las
labores jurídicas más delicadas que puede haber. Es como si a un
ingeniero o a un abogado se le responsabilizara de operaciones a
corazón abierto.
d) El Consejo suele reunirse una vez al mes, tal vez durante tres horas,
incluida una buena comida, y la merecen, porque es la única presta-
ción que reciben de la CNDH; su cargo es honorífico, como debe ser.
e) Mientras el presidente de la CNDH y los principales funcionarios
están obligados a actuar en forma apartidista para poder tener el res-
paldo de la sociedad, a los integrantes del Consejo, como personajes
sociales, no se les puede exigir que durante su periodo se alejen o de-
jen de participar en actividades partidistas. Actúan como individuos
328 Jorge Carpizo
y en forma honorífica, y muy lejos de que se les pueda considerar

funcionarios de la CNDH.
f) No obstante, se intenta otorgarles funciones muy delicadas, propias de
un servidor público: el desarrollo y desahogo del procedimiento de las
investigaciones, algunas de las más delicadas y difíciles que puedan
existir.
En la realidad a los miembros del Consejo se les está convirtiendo
en servidores públicos y, entonces, habrán de tener los beneficios y las
responsabilidades de tales, incluyendo la presentación de declaración
patrimonial y, en contrapartida, deberán recibir una remuneración.
g) Los ministros de la Suprema Corte de Justicia gozan de garantías para
asegurar su independencia, entre ellas una muy elevada remunera-
ción y la mejor jubilación que se puede tener en este país.
Ahora se desea que los miembros del Consejo Consultivo los sus-
tituyan sin ninguna garantía de independencia y sujetos a cuanta
presión imaginable puede existir: del propio gobierno, de los partidos
políticos, de los medios, de grupos de presión, de organizaciones so-
ciales. Se les enviaría a la guerra sin arma alguna.
Así, la justicia se puede politizar por completo. Nadie va a ganar
con ello. Todos vamos a perder; el país, en primer lugar. Se les está
convirtiendo en agentes del ministerio público y ministros de la Su-
prema Corte a la vez, cuando no están capacitados para ello por su
preparación profesional.
h) Es público que en los últimos años el Consejo Consultivo de la CNDH
se ha debilitado y no cumple plenamente ni con sus atribuciones le-
gales, a pesar de la lucha de algunos de sus miembros para revertir
esta situación. Es muy probable que esta nueva y delicadísima facul-
tad, en la realidad la ejercite una sola persona: el presidente de la
CNDH, y, reitero, aunque fuera un santo o el mejor jurista del país
—éste no es un problema de personalidad—, se va a ver envuelto en
un torbellino político de calado mayor.
i) Ante la polémica pública, y que probablemente se politizarán esas
decisiones —es la palabra que emplea el proyecto—, es probable que
acaben con el respeto y la autoridad moral de la CNDH.
j) Ante el monstruo que se está creando, y si acontecen los peligros que
contemplo, puede crearse una corriente de opinión pública en favor
de la desaparición de la CNDH, lo cual sería muy grave para la pro-
tección y la defensa de los derechos humanos en México. Incluso si
no se llegara a dicho extremo, se corre el peligro de que la CNDH
pueda quedar vulnerada en su autoridad moral; las consecuencias

serían asimismo graves para la causa de los derechos humanos.
k) Existe también la posibilidad de que la CNDH o las autoridades men-
cionadas en el proyecto constitucional decidan o soliciten la inves-
tigación con base en el artículo 102 constitucional sin satisfacer el
mencionado requisito primordial que se exige: “violaciones graves”,
sino por razones políticas, y la negativa de la CNDH traería consigo
una controversia política.
l) El Consejo Consultivo casi tendría que volverse permanente. ¿Esta-
rían dispuestos personajes de la sociedad civil en ser miembros de
un Consejo de tal naturaleza, funciones y dedicación de tiempo, o se
volvería un cuerpo integrado por burócratas o, entonces, dicha fun-
ción realmente la ejercería, reitero, el presidente de la CNDH, y el
Consejo Consultivo se volvería un simple ratificador?
m) El proyecto constitucional dice que cuando así proceda, la CNDH
presentará las denuncias ante la autoridad competente; es decir, ante
el ministerio público. ¿Qué pasará si el ministerio público, por la ra-
zón que sea, como puede ser el caso de pruebas insuficientes, deses-
tima la denuncia? Para ello tendría que manifestar sus razones ante
la sociedad, y si la sociedad apoya al ministerio público, ¿dónde que-
daría el prestigio, la respetabilidad y la autoridad moral de la CNDH
y de su Consejo Consultivo? Recuérdese que estos casos son los más
graves y delicados de violación de derechos humanos. No se está ha-
blando de cualquier investigación.
n) Si la autoridad competente fuera un juez, la CNDH quedaría con-
vertida en ministerio público. Sería una duplicación de funciones. De
nueva cuenta, si el juez desestima la investigación de la CNDH, otor-
gando argumentos jurídicos sólidos, ¿en dónde quedaría la autoridad
moral de la CNDH?
VI. La posible politización de las recomendaciones

de la CNDH
Otro aspecto del proyecto de reforma al artículo 102 constitucional que

me preocupa es el siguiente: ya dije que me parece acertado que el servidor
público que no acepte o no cumpla con una recomendación deberá fundar,
motivar y hacer pública su negativa, pero existe un segundo aspecto. El
proyecto de reforma dice que “además, la Cámara de Senadores o en sus
recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades federa-
tivas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a
330 Jorge Carpizo
las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan

ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su
negativa”.
Mi preocupación estriba en lo siguiente:
a) ¿Es creíble que los senadores del partido al que pertenece el servidor
público no lo van a defender?
b) ¿Es creíble que los senadores de oposición no van a aprovechar la
ocasión para atacar al gobierno y a ese servidor público?
c) Las recomendaciones y las propias comisiones pueden quedar en me-
dio de una disputa política, que poco les favorece y sí puede debili-
tarse su autoridad moral.
d) ¿Qué acontece si el servidor público convence a la opinión pública de
que no aceptó la recomendación o no la ha cumplido, porque se basa
en una investigación insuficiente, con pruebas débiles o que no son
tales, o que la fundamentación jurídica es errónea? ¿Dónde quedará
el prestigio de las comisiones?
En realidad, el problema no es del proyecto de reforma al artículo 102,
apartado B, constitucional. En México no se ha querido o podido entender
qué es un ombudsman. También que quienes durante dos décadas hemos he-
cho esfuerzos por explicar la naturaleza del ombudsman, yo incluido, desde
luego, hemos fracasado. Al contrario, se considera que nos encontramos
desactualizados, que lo apropiado es reformar por reformar sin reflexionar
en las consecuencias en la realidad, que es “progresista” reformar a rajata-
bla aunque se destruyan las instituciones, que es suficiente “tener buenas
corazonadas” que agraden a la audiencia, a la cual pueden convencer con
sonrisas, buenas puntadas, atracción mediática y argumentos que, a primer
oído, suenan bien.
Por ejemplo, son frecuentes los pronunciamientos en el sentido de que
las recomendaciones deben tener fuerza coactiva o vinculatoria, convirtien-
do así al ombudsman en un tribunal. No se comprende que el ombudsman no es
un tribunal, porque:
a) su labor es de investigación, no de resolución judicial,
b) no se siguen las etapas que todo proceso contiene, y no comienza una
etapa mientras no se ha terminado la anterior,
c) no se respetan las formalidades propias de un debido proceso legal,
d) por el contrario, debe ser un procedimiento ágil, no formal y muy rá-
pido,
e) las partes en cualquier proceso gozan de derechos establecidos en
la Constitución; en el procedimiento que lleva a cabo el ombudsman,
aquéllos pueden ser omitidos, tales como el derecho de audiencia, el de-

recho de defensa, el derecho de presentar pruebas. El ombudsman se
basa en su investigación, en las pruebas que obtiene y en las que pue-
de o no entregarle alguna de las partes.
Entonces, intentar convertir una recomendación del ombudsman en una
sentencia puede vulnerar a la propia justicia, la protección de los derechos
humanos y, en el caso de la CNDH, sin posibilidad de que un órgano cole-
giado pueda revisarla.
El ombudsman basa su eficiencia y su protección y defensa real de los de-
rechos humanos en su autoridad moral, en el apoyo que recibe de la sociedad
y en la publicidad de sus actos. Así ha dado estupendos resultados en mu-
chos países del mundo y así aconteció en los primeros años de su actuación
en nuestro país, a pesar de que contaba con un presupuesto tal vez diez
veces menor al actual, y de que su personal no era numeroso. ¿Será que en
el México de nuestros días ya no se conoce ni tiene importancia alguna eso
que se denomina autoridad moral?, y por ello se expresa que hay que otorgarle
“dientes” a la CNDH, lo cual sostienen incluso algunos académicos que se
consideran impolutos, preparados y quienes creen conocer las soluciones a
los graves problemas del México actual.
VII. ¿La destrucción del ombudsman?
Ahora bien, el proyecto de reforma al artículo 102, apartado B, constitu-

cional contiene aspectos muy positivos y, en mi criterio, dos aspectos preocu-
pantes, pero en forma especial la transferencia de la función de investigación
de la SCJN, regulada en el segundo párrafo del artículo 97, a la CNDH, lo
cual constituye una novedad constitucional a nivel mundial.
No estoy en contra de las innovaciones constitucionales. Yo mismo, en
la intervención que he tenido en la redacción de proyectos constitucionales
y legislativos, he propuesto y logrado cambios jurídicos de vanguardia.
No obstante, en el específico caso del artículo 102, apartado B, de la
Constitución, que he venido examinando, puedo sintetizar y decir:
a) Si el proyecto de dicho artículo 102, en cuanto a la examinada fun-
ción de investigación, se convierte en norma constitucional, el sis-
tema ombudsman en México habrá de transformarse en algo diver-
so y diferente a un ombudsman. Será una novedad constitucional que
México le presente al mundo.
332 Jorge Carpizo
b) La institución transformada pudiera tal vez (no hay que descartar esa
posibilidad) convertirse en un éxito en la protección y la defensa de
los derechos humanos.
Pero también puede convertirse en un fracaso fenomenal si des-
truye la autoridad y el prestigio morales indispensables para que el
ombudsman pueda ser exitoso en esa defensa y protección de los dere-
chos humanos.
c) Por los argumentos que he expuesto, considero que tiene más proba-
bilidades de lo segundo que de lo primero, y mi preocupación pro-
funda es que estaríamos dañando y lesionando el sistema no jurisdic-
cional de defensa de los derechos humanos en el país, cuando éste es
muy necesario, y más en nuestros días.
d) Desde luego que si la nueva facultad del artículo 102 constitucional
resulta algo parecido a las preocupaciones que he expuesto, siempre
existe la posibilidad de volver a reformar la Constitución para supri-
mirle dicha facultad. Sí, claro que sí, pero ¿después de 2, 3 o 4 escán-
dalos públicos mayúsculos en los que la CNDH se viera envuelta?, y
cuando su autoridad moral se encontrara al nivel del suelo.
e) Es probable que entonces a la CNDH le tomaría muchos años —no
calculo cuántos— en volver a construir esa autoridad moral, si ello
fuera posible.
f) En estos difíciles tiempos por los cuales transita México se necesita
una CNDH vigorosa, que cada día cumpla mejor las funciones que
tiene atribuidas y por las cuales se le creó, se le ha perfeccionado y
es la cabeza y cúspide del sistema no jurisdiccional de la defensa y la
protección de los derechos humanos.
g) Si dicho aspecto se convierte en norma constitucional, deseo con fer-
vor estar equivocado en los peligros que considero para la CNDH.
No abrigo duda alguna que prefiero estar equivocado a que la socie-
dad mexicana sufra las consecuencias que contemplo, y que dejarían,
en parte, desprotegidos a los sectores más débiles de la sociedad, que
son los que más necesitan de la protección de la CNDH y de nuestro
sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos.
VIII. Una decisión importante del Senado

de la República
A finales de febrero de 2011 se esperaba que el Senado consideraría de

nueva cuenta el “paquete de reformas” con las modificaciones realizadas
por su colegisladora, y habría de pronunciarse sobre las mismas a través de

una votación.
El presidente de la CNDH declaró, el 22 de febrero de 2011, que espe-
raba que se le dieran “dientes” a esa Comisión Nacional, que al otorgarle
facultades de investigación México entraría a una nueva dinámica en lo
relacionado con la rendición de cuentas, lo cual permitiría dar mayor cer-
teza a los ciudadanos sobre el cumplimiento de sus garantías.17 En otras
palabras, parecía que la CNDH estaba de acuerdo en recibir la función
de investigación de violaciones graves de garantías individuales de la SCJN.
Considero que esa Comisión Nacional no había ponderado con exactitud los
peligros que esa función implica para ella.
El 8 de marzo de 2011 el Senado aprobó el “paquete de reformas”;
aceptó las modificaciones que la Cámara de Diputados había introducido,
menos la relativa a las atribuciones de investigación conferidas al Consejo
Consultivo de la CNDH, y regresó a su propuesta original: que esa función
realmente sea responsabilidad del presidente de la Comisión Nacional.
Asimismo, el Senado precisó que si su colegisladora no aceptaba el
cambio en el artículo 102, ya no podía modificar la minuta, debido a que
ya la había considerado y examinado en dos ocasiones. Ésta es una correcta
interpretación del inciso E del artículo 72 constitucional.
Únicamente aconteció un suceso divertido por chusco: el ala ultrade-
recha de senadores del PAN, apoyada por organizaciones sociales de esa
tendencia, y que se presentaron en la sesión, solicitó que a la expresión “pre-
ferencias sexuales” del párrafo relativo a la no discriminación se le eliminara
“sexuales”, la que interpretaban en forma increíble en pleno siglo XXI. Su
propuesta del siglo XVI no prosperó.
El 9 de marzo de 2011, la Academia Mexicana de Derechos Humanos
expidió un comunicado dirigido a la ciudadanía y a la Cámara de Diputa-
dos, en el cual reiteró su preocupación por la probable transferencia de la
función de investigación de la Suprema Corte a la CNDH, y expuso seis
razones. La Academia urgió a esa Cámara a aprobar el “paquete de refor-
mas”, excepto el artículo 102 constitucional.18
Al día siguiente de la aprobación por parte del Senado, 9 de marzo de
2011, la información fue confusa en algunos medios. Por ejemplo, El Uni-
versal, en sus ocho columnas, destacó: “Fortalece el Senado facultades de
17 http://www.eluniversal.com.mx/nacion/183785.htm/;
Red Informativa del Sistema Om-
budsman Mexicano, del 22 de febrero de 2011: red_vigias@amdh.com.mx
18 Red Informativa del Sistema Ombudsman Mexicano, del 9 de marzo de 2011: red_vi
gias@amdh.com.mx
334 Jorge Carpizo
CNDH”, y “Se facultó también al ombudsman nacional a investigar los ca-

sos de violaciones graves… La reforma debe recibir el aval de al menos 17
congresos estatales”, y en página interior resaltó: “Senado dota de ‘dientes’
a la CNDH con reformas… Se traslada la facultad de investigación de la
Suprema Corte de Justicia a la CNDH”.19
Por otra parte, La Jornada informó que el único cambio que sufrió dicho
“paquete de reformas” fue la eliminación de la facultad de investigación al
Consejo Consultivo de la CNDH, “por considerar que los integrantes de
ese Consejo no son servidores públicos y no pueden actuar como agentes
del Ministerio Público”.
Reforma, en su edición del 9 de marzo de 2011, en la p. 10, destacó:
“Protege el Senado ‘preferencia sexual’”, que el dictamen se turnaba a la
cámara baja, y si se aprobaba pasaría a los estados, y resaltó que el Senado
había aprobado que en caso de que su colegisladora no aceptara el cambio
realizado turnara a las legislaturas locales el contenido que tuviera el con-
senso de ambas cámaras.
¿Qué fue lo que realmente aconteció en el Senado? Éste aprobó el “pa-
quete de reformas” y aceptó las modificaciones realizadas por la Cámara
de Diputados, menos una: insistió en que la facultad de investigación por
violaciones graves a los derechos humanos quede realmente en manos del
presidente de la CNDH, y no de su Consejo Consultivo, y remitió el “pa-
quete de reformas” a su colegisladora el mismo día que lo aprobó —8 de
marzo de 2011— con un oficio en el que se transcribió un “Acuerdo”, que
a la letra dice:
Único. En caso de que la colegisladora no apruebe las enmiendas conteni-

das en el proyecto que se devuelve, el Senado manifiesta su aceptación para
que con los artículos que ya han sido aprobados por ambas Cámaras, se
construya el proyecto que se remitirá a las legislaturas de los estados como
lo establece el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Este “Acuerdo” es importante, y con el cual coincido, por las siguientes

razones:
a) No se continúa prolongando el procedimiento para la aprobación del
“paquete de la reforma”, que ya lleva varios años,
b) Los aspectos en los cuales las dos Cámaras están de acuerdo cons-
tituyen alrededor del 95% del “paquete”, aunque la discrepancia es
19 El Universal, 9 de marzo de 2011, p. principal y A-12.

de fondo y de una trascendencia extraordinaria por los argumentos

expuestos en este trabajo,
c) Si no se hubiera procedido como señala el Senado, todo el trabajo
de varios años podría posponerse por un periodo indeterminado, y
probablemente largo,
d) El “paquete de reformas” puede ser un instrumento útil para la co-
rrecta interpretación de la Constitución y la defensa de los derechos
humanos al constituirse, sin lugar a duda alguna, un bloque de cons-
titucionalidad para la protección de los derechos humanos con la
propia Constitución y su jurisprudencia, leyes secundarias, tratados
internacionales ratificados por México y las resoluciones y recomen-
daciones emanadas de órganos creados en esos tratados,
e) Se construye un precedente valioso que, hasta donde conozco, una
situación similar no se había presentado con anterioridad, sobre el
procedimiento de reforma constitucional: en caso de modificación
constitucional de varios artículos, si existe consenso entre las dos Cá-
maras federales sobre la mayoría de ellos, se puede continuar con el
procedimiento señalado en los artículos 72, E, y 135 constituciona-
les, reservándose él los artículos o párrafos en disenso para ulterio-
res consideraciones, siempre y cuando el decreto de aprobación que
contiene los artículos en cuestión tenga autonomía y sustento por sí
mismo, y lo reservado no sea indispensable para la armonía del con-
junto de las normas constitucionales,
f) El precedente interpreta correctamente el inciso E del artículo 72
constitucional y, reitero, que las materias aprobadas deben poseer au-
tonomía; es decir, que no sea indispensable la aprobación simultánea
con los aspectos en disenso para la unidad y armonía de la institución
o instituciones respectivas y para la de la propia Constitución,
g) Debe quedar claro en el presente caso, que las dos Cámaras legisla-
tivas le suprimieron a la SCJN la facultad de investigación, señalada
en el segundo párrafo del artículo 97, y que ésta le fue transferida a
la CNDH. La materia en disenso se encuentra en quien debe reali-
zar esa facultad: el presidente o el Consejo Consultivo de la CNDH.
Considero que lo anterior constituye un grave error, por los argu-
mentos expuestos en este trabajo,
h) El 23 de marzo de 2011, el Pleno de la Cámara de Diputados apro-
bó el sentido del transcrito acuerdo del Senado de la República.
Así, el “paquete de reformas” se turnó a la aprobación de las legisla-
turas de las entidades federativas, conforme al procedimiento seña-
lado en el artículo 135 constitucional, menos, desde luego, el párrafo
336 Jorge Carpizo
del proyecto del artículo 102, apartado B, que no logró el consenso ni

la aprobación de las dos Cámaras del Congreso de la Unión,
i) no obstante, dicho “paquete de reformas” ha suscitado inquietudes e
inconformidades en algunas legislaturas de las entidades federativas,
cuando menos en las de Nuevo León, Estado de México y Veracruz,
respecto a varios artículos del “paquete”, incluido el 102, apartado
B, de la Constitución, y representantes de esas legislaturas se encuen-
tran intercambiando puntos de vista con sus colegas de otros con-
gresos locales. ¿Entonces, cuál va a ser el destino de ese “paquete
de reformas”, y específicamente de algunos párrafos del proyecto de
modificación al mencionado artículo 102, apartado B?
Lo más probable es que el “paquete de reformas” sí consiga la apro-
bación indispensable de cuando menos diecisiete legislaturas locales para
convertirse en parte de nuestra Constitución. Sin embargo, seguro no lo es.
El federalismo mexicano se ha fortalecido en forma inimaginable en estos
últimos diez años, con aspectos positivos y negativos. ¿Será posible que por
primera vez en la historia constitucional mexicana las legislaturas locales
abandonen su papel de simples ratificadores de todo aquello que aprueba el
Congreso de la Unión, y que se vuelvan protagonistas de la reforma consti-
tucional en el verdadero sentido del artículo 135 de nuestra ley fundamen-
tal? Pronto lo sabremos.
Ciudad Universitaria, D. F., abril de 2011
IX. Adenda
Las presiones de los gobernadores y de los partidos políticos hicieron

posible que las “inquietudes e inconformidades” de algunas legislaturas de
las entidades federativas (provincias) fueran superadas, y votaran en favor
del “paquete de reformas”.
Dicho “paquete”, que alteró diez artículos constitucionales, se publicó
en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.
Como queda claro de este ensayo, apoyo dicho “paquete”, a excepción
de la supresión de la facultad de investigación de la Suprema Corte, y mu-
cho menos que se le atribuya esa facultad a la CNDH.
Al respecto, la reforma dice:
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que

constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue con-
veniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congre-

so de la Unión, el gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal o las legislaturas de las entidades federativas.
Como es natural, no se refirió al diferendo entre las dos cámaras del

Congreso de la Unión, el que deberá ser resuelto por la ley secundaria, de
acuerdo con el artículo octavo transitorio de la mencionada reforma cons-
titucional: “El Congreso de la Unión adecuará la Ley de la Comisión Na-
cional de los Derechos Humanos en un plazo máximo de un año, contado
a partir del inicio de la vigencia de este decreto”.
En consecuencia, habrá que esperar a dicha “adecuación” para cono-
cer la reglamentación y procedimientos del nuevo párrafo constitucional;
entre otros aspectos ¿quién será el órgano responsable de esa investigación?:
¿el presidente de la CNDH, su Consejo Consultivo o ambos?, ¿cuáles son
esos casos graves?, ¿qué procedimiento se seguirá?, etcétera.
Mis inquietudes expresadas en este ensayo continúan vivas y con mayor
vigor.
INTERPRETACIÓN CONFORME Y CONTROL
DIFUSO DE CONVENCIONALIDAD
El nuevo paradigma para el juez mexicano*
Eduardo Ferrer Mac-Gregor**
A la memoria del ministro José de Jesús Gudiño Pelayo,

en su primer aniversario luctuoso
Sumario: I. Exordio. II. La internacionalización del derecho constitucio-

nal. III. La constitucionalización del derecho internacional. IV. La cláusula
de interpretación conforme en el derecho comparado. V. La nueva cláusula de
interpretación conforme (constitucional y convencional) en México. VI. El
“control concentrado de convencionalidad” por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. VII. El “control difuso de convencionalidad” por el juez
nacional en América Latina. Hacia una teoría general. VIII. La recepción
del “control difuso de convencionalidad” en México. IX. El control conven-
cional del “control difuso de convencionalidad”. X. El “diálogo jurispruden-
cial”: hacia un ius constitutionale commune en América Latina.
* El presente texto parte del “voto razonado” que emití en calidad de juez ad hoc de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. Méxi-
co, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 26 de noviembre de
2010, serie C, núm. 220. Ahora lo complemento con algunas reflexiones adicionales deriva-
das de las trascendentales implicaciones de la reforma constitucional en materia de derechos
humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, así como de
lo decidido por la Suprema Corte de Justicia en el expediente Varios 912/2010, sobre el
cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Radilla Pacheco vs. Estados
Unidos Mexicanos, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 23 de
noviembre de 2009, serie C, núm. 209, cuya discusión pública tuvo lugar los días 4, 5, 7, 11,
12 y 14 de julio de 2011 (pendiente de engrose al momento de redactar el presente ensayo).
Agradezco a los doctores Miguel Carbonell y Pedro Salazar la invitación para participar
en esta importante obra colectiva, así como al doctor Jorge Carpizo por la sugerencia de
ampliar y convertir mi voto razonado en un artículo académico a la luz de la reforma consti-
tucional aludida, lo cual ahora realizo a manera de una primera aproximación.
** Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
339
340 EDUARDO FERRER MAC-GREGOR
I. Exordio
El “control difuso de convencionalidad” constituye un nuevo paradigma que

deben ejercer todos los jueces mexicanos. Consiste en el examen de compati-
bilidad que siempre debe realizarse entre los actos y normas nacionales, y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), sus protocolos
adicionales, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Hu-
manos (Corte IDH), único órgano jurisdicción del sistema interamericano de
protección de los derechos humanos, que interpreta de manera “última” y
“definitiva” el Pacto de San José.
Se trata de un estándar “mínimo” creado por dicho tribunal internacio-
nal, para que en todo caso sea aplicado el corpus iuris interamericano y su ju-
risprudencia en los Estados nacionales que han suscrito o se han adherido a
la CADH y con mayor intensidad a los que han reconocido la competencia
contenciosa de la Corte IDH; estándar que, como veremos más adelante,
las propias Constituciones o la jurisprudencia nacional pueden válidamente
ampliar, para que también forme parte del “bloque de constitucionalidad/
convencionalidad” otros tratados, declaraciones e instrumentos internacio-
nales, así como informes, recomendaciones, observaciones generales y de-
más resoluciones de los organismos y tribunales internacionales.
En otras palabras, el “parámetro” del “control difuso de convenciona-
lidad” (que como mínimo comprende la CADH, sus protocolos adicionales
y la jurisprudencia de la Corte IDH), puede ser válidamente ampliado en
sede nacional cuando se otorgue mayor efectividad al derecho humano
en cuestión. Lo anterior, incluso, lo permite el artículo 29.b) de la CADH,
al establecer que ninguna disposición del Pacto de San José puede ser in-
terpretada en el sentido de que “limite el goce y ejercicio de cualquier de-
recho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de
los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos
Estados”; la propia jurisprudencia de la Corte IDH así lo ha reconocido en
la opinión consultiva 5/85 (relativa a la colegiación obligatoria de periodis-
tas), precisamente al interpretar dicho dispositivo convencional: “si a una
misma situación son aplicables la Convención Americana y otro tratado
internacional, debe prevalecer la norma más favorable” (párr. 52). En este
sentido, la circunstancia de no aplicar el “estándar mínimo” creado por la
Corte IDH por considerar aplicable otra disposición o criterio más favora-
ble (sea de fuente nacional o internacional), implica, en el fondo, aplicar el
estándar interamericano.
La “obligatoriedad” en nuestro país de este nuevo “control difuso de
convencionalidad” se debe: i) a las cuatro sentencias condenatorias al Esta-
INTERPRETACIÓN CONFORME Y CONTROL DIFUSO DE CONVENCIONALIDAD 341
do mexicano (2009-2010), donde expresamente refieren a este “deber” por

parte de los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia, en
todos los niveles, para ejercerlo;1 ii) a lo dispuesto en los artículos 1o. (obli-
gación de respetar los derechos), 2o. (deber de adoptar disposiciones de de-
recho interno) y 29 (normas de interpretación más favorables) de la CADH,
vigente en nuestro país desde el 24 de marzo de 1981;2 iii) a lo dispuesto en
los artículos 26 (pacta sunt servanda) y 27 (no invocación del derecho interno
como incumplimiento del tratado) del Convenio de Viena sobre el Derecho
de los Tratados (1969), vigente en nuestro país desde el 27 de enero de 1980;
iv) a la reforma constitucional en materia de derechos humanos, vigente
desde el 11 de junio de 2011, particularmente a los nuevos contenidos nor-
mativos previstos en el artículo 1o. constitucional,3 y v) a la aceptación “ex-
presa” de este tipo de “control” por la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción, como parte importante del cumplimiento de la sentencia de la Corte
IDH en el caso Radilla Pacheco, al conocer del expediente Varios 912/2010,
resuelto el 14 de julio de 2011, lo cual implicó, entre otras cuestiones, acep-
tar también el “control difuso de constitucionalidad”, al realizar una nueva
1 Caso Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, excepciones preliminares, fon-
do, reparaciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2009, serie C, núm. 209, párr.
339; caso Fernández Ortega y otros vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 30 de agosto de 2010, serie C, núm. 215, párr. 234; caso Rosendo Cantú y otra
vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de agosto de
2010, serie C, núm. 216, párr. 219; y caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010, párr. 225.
En este último asunto se precisa que dicha obligación recae no sólo en los “jueces”, sino en
general en todos los “órganos vinculados a la administración de justicia” de “todos los nive-
les” (sean locales o federales).
2 Véase infra, apartado “VI.4: Fundamento jurídico del “control difuso de convenciona-
lidad”: el Pacto de San José y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados”.
3 Para los efectos que aquí interesan, resultan especialmente relevantes los tres primeros
párrafos:
“Artículo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos
reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así
como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse,
salvo los casos y bajos las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución
y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más
amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover,
respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, in-
vestigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que
establezca la ley” (énfasis añadido).
interpretación del artículo 133 constitucional a la luz del vigente artículo

1o. del mismo texto fundamental.4
La Suprema Corte de Justicia utiliza como uno de sus argumentos tora-
les el contenido normativo del reformado artículo 1o. constitucional, cues-
tión que estimamos fue determinante si consideramos la primera ocasión
que discutieron los ministros dicho asunto en septiembre de 20105 y la ma-
nera en que resolvieron el amparo en revisión 989/2009 (fuero militar),6 en
agosto de 2009 (además de haber influido, seguramente, los otros tres casos
posteriores de condena al Estado mexicano por parte de la Corte IDH sobre
el mismo tópico).7
De ahí la importancia de realizar una primera aproximación a este nue-
vo “control” que deben emprender todos los jueces y órganos de adminis-
tración de justicia mexicanos, a la luz de la reciente reforma constitucional.
El objetivo que perseguimos en este modesto trabajo es doble. Por una
parte, establecer los vínculos estrechos entre la técnica de la “interpretación
4 Véase infra “VIII. La recepción del ‘control difuso de convencionalidad’ en México”,
especialmente el apartado “2. El cumplimiento (parcial) de la sentencia del Caso Radilla y su

discusión en la Suprema Corte”.
5 Cfr. la consulta a trámite presentada por el entonces ministro presidente, Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia, en el expediente Varios 489/2010. El interesante proyecto fue elabora-

do por el ministro José Ramón Cossío y fue “rechazado” por “exceder” los términos de la
consulta planteada (lo que originó el expediente Varios 912/2010). El debate se realizó los
días 31 de agosto, 2, 6 y 7 de septiembre de 2010. Un análisis de este debate y de lo resuelto
ante la Corte IDH, así como del impacto en el orden jurídico mexicano de dicha sentencia,
pueden verse en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Silva García, Fernando, Jurisdicción militar y
derechos humanos. El caso Radilla ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pról. de Diego
García Sayán, México, Porrúa-UNAM, 2011.
6 Promovido por Reynalda Morales Rodríguez, en el cual se impugnaba la inconstitu-
cionalidad del artículo 57, fracción II, inciso a) del Código de Justicia Militar, por extender
la jurisdicción militar a delitos que no tienen estricta conexión con la disciplina militar o con
bienes jurídicos propios del ámbito castrense. Este caso fue resuelto, por mayoría de seis vo-
tos contra cinco, en el sentido de que la víctima del proceso penal carece de “interés jurídico”
para promover juicio de amparo de conformidad con la Ley de Amparo. Así, la Suprema
Corte de Justicia dejó pasar una oportunidad para pronunciarse sobre el fuero militar, previo
a la condena del caso Radilla Pacheco, y resulta lamentable que sea la Corte IDH la que tuviera
que establecer la inconvencionalidad de dicho precepto, cuando pudo haberlo realizado la
Suprema Corte a la luz del artículo 13 constitucional y de los estándares internacionales en
la materia. Sobre la evolución jurisprudencial de la Corte IDH en la temática de jurisdicción
militar, véase el “prólogo” de Diego García Sayán, actual presidente de dicho tribunal inter-
nacional, a nuestro libro Jurisdicción militar y derechos humanos, ibidem, pp. XIX-XXXIV.
7 Es decir, los casos Fernández Ortega y Otros vs. México, excepción preliminar, fondo, repa-
raciones y costas, sentencia del 30 de agosto de 2010, serie C, núm. 215; Rosendo Cantú y otra
vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de agosto de
2010, serie C, núm. 216, y Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepciones preliminares,
fondo, reparaciones y costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010.
conforme” y el “control difuso de convencionalidad”, en términos generales

y sin referencia a un país determinado, toda vez que la Corte IDH no lo ha
realizado de manera expresa, de ahí que pensemos, como lo sostuvimos en
su momento en nuestro “voto razonado” en el caso Cabrera García y Montiel
Flores vs. México, del 26 de noviembre de 2010, que existen diversos grados
de “intensidad” y “realización” del “control difuso de convencionalidad”,
según las competencias de cada juez y del particular sistema de control cons-
titucionalidad previsto en cada Estado. Sobre esto último, conviene precisar,
desde ahora, que el “control difuso de convencionalidad” que adopta la Cor-
te IDH en su jurisprudencia a partir del año 2006 (con precisiones y desarro-
llos posteriores) no implica, necesariamente, que los países que han aceptado
su jurisdicción deban “adaptar” sus sistemas de control constitucional a uno
de tipo “difuso”, sino que apliquen ese tipo de control de convencionalidad
a cualquiera de los sistemas existentes (concentrado, difuso o mixto).
En realidad, lo que implica dicho “control” es la obligación de todos los
jueces nacionales (como parte del Estado) de ejercerlo, de oficio, dentro del
ámbito de sus respectivas competencias y regulaciones procesales. La Corte
IDH no puede (ni lo ha pretendido) convertirse en un órgano que “defina”
o “imponga” los sistemas de control constitucional que cada país adopta,
como resultado de su propia cultura, realidad y contexto histórico.
Lo que pretendemos en este trabajo, en consecuencia, es tratar de
aproximarnos hacia una “teoría general” sobre la aplicabilidad por parte
de los jueces nacionales del “control difuso de convencionalidad” (que pre-
ferimos denominarlo así para diferenciarlo del “control de convencionali-
dad” que realiza la Corte IDH en sede internacional).
Este análisis es válido si comprendemos que dicho “control” es aplicable
a cualquier tipo de sistema de control constitucional existente en América
Latina, sin que se dirija exclusivamente a los “jueces constitucionales”. Lo
anterior, debido a que, como lo trataremos de evidenciar, el “control difuso
de constitucionalidad” no consiste simplemente en dejar de aplicar la nor-
ma nacional por ser contraria al “parámetro” de convencionalidad, sino que
implica, en primer término, tratar de “armonizar” la norma nacional con la
convencional, lo cual significa realizar una “interpretación conforme” de
la norma nacional con la CADH, sus protocolos y la jurisprudencia conven-
cional (como estándar mínimo), para desechar aquellas “interpretaciones”
contrarias o incompatibles al parámetro convencional; por lo que, en reali-
dad, se realiza un “control” de la interpretación que no cubre dicho paráme-
tro. Y este ejercicio de compatibilidad lo puede realizar cualquier juez den-
tro de sus respectivas competencias, quedando reservada la “inaplicación” o
“declaración de invalidez” de la norma inconvencional, exclusivamente a los

jueces que dentro del sistema nacional tengan competencia para ello.
En el caso mexicano, la intensidad del “control difuso de convencio-
nalidad” aumentó, al haber aceptado recientemente la Suprema Corte de
Justicia de la Nación el “control difuso de constitucionalidad” (por la “nue-
va” interpretación que se hace del artículo 133, en relación con el vigente
artículo 1o. constitucional), apartándose de su tradicional jurisprudencia
que venía reiterando desde la década de los años cuarenta del siglo pasado;8
es decir, ahora tienen los jueces locales dentro de su competencia, la po-
sibilidad de “inaplicar” la norma inconstitucional/inconvencional al caso
particular, lo que les permite ejercer, de oficio, el “control difuso de conven-
cionalidad” con una intensidad fuerte.
Lo anterior requerirá de reformas legislativas que permitan realizar con
“efectividad” este control, a luz de lo resuelto por la Suprema Corte y de
los nuevos paradigmas del artículo 1o. constitucional, en relación, funda-
mentalmente, con los artículos 99, 103, 105, 107 y 133 constitucionales (sin
que sea obstáculo la falta de reglamentación para que desde ahora puedan
válidamente realizar dicho control), teniendo también presente la “articula-
ción” que necesariamente debe existir con el “derecho procesal constitucio-
nal local”; es decir, con los subsistemas previstos en las entidades federativas
que prevén garantías y jurisdicciones para la protección de los derechos
humanos.9 Esto implicará, también, una intensa capacitación y actualiza-
ción de los jueces sobre los contenidos del derecho internacional de los dere-
chos humanos y, particularmente, de la jurisprudencia de la Corte IDH, así
como del funcionamiento de la nueva técnica interpretativa de las normas
relativas a los derechos humanos prevista en la cláusula de interpretación
conforme (constitucional y convencional), criterio hermenéutico, por cier-
to, “no disponible” por el intérprete; es decir, no es “optativo” para el juez,
sino que constituye un mandato constitucional obligatorio cuando se trate
de interpretar normas de derechos humanos.
En segundo lugar, nuestro análisis pretende dejar abierto un camino por
recorrer en los próximos años por nuestros jueces al interpretar los derechos
humanos. Pretendemos visualizar cómo el nuevo canon interpretativo para
las normas de derechos humanos previsto en el párrafo segundo del artícu-
lo 1o. constitucional se convertirá en la principal herramienta para lograr
la apertura del derecho nacional al derecho internacional de los derechos
8 Cfr. las discusiones del tribunal Pleno al pronunciarse en el expediente Varios 489/2010
(pendiente de engrose), especialmente los días 11 y 12 de julio de 2011.

9 González Oropeza, Manuel y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coords.), La justicia consti-
tucional en las entidades federativas, México, Porrúa, 2006.

humanos; en una “llave de acceso” a un territorio novedoso y de amplio es-

pectro (más allá de lo regional), incluso al derecho internacional en general,
toda vez que el párrafo primero de ese mismo precepto otorga rango cons-
titucional a los derechos humanos previstos en cualquier tratado internacio-
nal, sea cual sea su denominación y especificidad (bloque constitucional).
Esta apertura, evidentemente, amplía el parámetro para ejercer el “con-
trol difuso de convencionalidad”; es decir, se extiende más allá del corpus iuris
interamericano y de su jurisprudencia, para comprender ahora a todos los
derechos humanos previstos en los tratados internacionales (en general) y
los criterios interpretativos que emitan los órganos que conforme al mis-
mo tratado se encuentren legitimados para interpretarlos, especialmente los
tribunales internacionales (como pueden ser los emitidos por el Tribunal
Internacional de Justicia, la Corte Penal Internacional o el Tribunal Inter-
nacional del Mar), dado que, eventualmente, pueden producir criterios en
materia de derechos humanos.10 Así, mientras el primer párrafo establece
un “bloque constitucional” (normas que integran el texto constitucional),
el segundo párrafo refiere a una “pauta” o “criterio hermenéutico” de las
normas de derechos humanos (con independencia de su rango o jerarquía),
que será el instrumento fundamental que utilicen los jueces en esa materia.
Ante esta dimensión que afrontarán los jueces y el peligro de la “frag-
mentación” que pudiera existir del derecho internacional, los principios de
“armonización” y pro persona (contenidos en la cláusula de interpretación
conforme del segundo párrafo del artículo 1o. constitucional), se convier-
ten, además de una guía o pauta interpretativa, en la “clave” para lograr la
máxima efectividad de los derechos humanos.
II. La internacionalización del derecho

constitucional
Los decálogos de los derechos y sus garantías previstas en las Constitu-

ciones nacionales resultaron insuficientes. La necesidad de que los Estados
nacionales se unieran para emitir documentos internacionales donde re-
conocieran derechos humanos a manera de un estándar internacional y se
10 Como sucedió con el famoso caso Avena y Otros ante la Corte Internacional de Justicia.
Sobre este emblemático caso véase Méndez-Silva, Ricardo, “El caso Avena y otros. El dere-
cho a la información consular de los detenidos en el extranjero, con particular referencia a
los sentenciados a muerte. La controversia México-Estados Unidos en la Corte Internacional
de Justicia”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La
ciencia del derecho procesal constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus 50 años como
investigador del derecho, México, UNAM-Marcial Pons-IMDPC, 2008, t. I: “Derechos humanos
y tribunales internacionales”, pp. 969-1013.
establecieran órganos de supervisión y control, se hizo patente después del

sufrimiento de la humanidad al terminar la Segunda Guerra Mundial.11
Ante este estado de cosas, comienza un proceso de internacionalización del
derecho constitucional (de los derechos humanos). El derecho internacional, que se
encontraba fundamentado en las relaciones de los Estados y no en la pro-
tección de los individuos, inicia una transformación importante. Surge así
el derecho internacional de los derechos humanos, donde la interacción entre los
derechos internacional, constitucional y procesal resulta evidente, lo que
también provoca nuevos entendimientos con el tradicional concepto de “so-
beranía” y de los Estados nacionales.
La existencia de una pluralidad de órdenes jurídicos en un sistema mun-
dial de niveles múltipes, caracterizado por interrelaciones y jerarquías com-
plejas, ha dado lugar al transconstitucionalismo (en sus distintas formas),12 que
implica en realidad un pluralismo constitucional,13 generando lo que algún au-
tor ha denominado como constitución red.14 En este proceso de integración, y
para los efectos que nos interesan, nos centraremos en tres dimensiones, que
reflejan la tendencia de este constitucionalismo universal.15
1. Sistema universal
La Carta de Naciones Unidas (1945), firmada por 51 países (actualmen-
te son 192 los Estados miembros), representa el inicio de este movimiento,
después de la fallida Sociedad de Naciones.16 En su “preámbulo” se refiere a
11 En general, sobre el desarrollo progresivo del derecho internacional a partir de 1945 y
especialmente del derecho internacional de los derechos humanos, véanse Sepúlveda, César,
El derecho de gentes y la organización internacional en los umbrales del siglo XXI, México, FCE-UNAM,
1995; Ayala Corao, Carlos, “La mundialización de los derechos humanos”, en Häberle, Pe-
ter y García Belaunde, Domingo (coords.), El control del poder. Homenaje a Diego Valadés, México,
UNAM, 2011, t. I, pp. 59-85; Fernández de Casadevante Romani, Carlos (coord.), Derecho
internacional de los derechos humanos, 3a. ed., Madrid, Dilex, 2007; Bou Franch, Valentín y Cas-
tillo Daudí, Mireya, Curso de derecho internacional de los derechos humanos, 2a. ed., Valencia, Tirant
lo Blanch, 2010.
12 Véase el interesante libro de Neves, Marcelo, Transconstitucionalismo, São Paulo, WFM
Martins Fontes, 2009.

13 Bustos Gisbert, Rafael, Pluralismo constitucional y diálogo jurisprudencial, México, Porrúa-
IMDPC, núm. 52, 2011 (en prensa).

14 Bustos Gisbert, Rafael, La constitución red: un estudio sobre supraestatalidad y Constitución,
Oñate, OVAP, 2005.

15 De Dienheim Barriguete, Cuauhtémoc Manuel, Constitucionalismo universal: la internacio-
nalización y estandarización de los derechos humanos, Buenos Aires, Ad Hoc, 2009.

16 El antecedente de la ONU es la fallida Sociedad de Naciones, que naciera por el
Tratado de Versalles en 1919 después de la Primera Guerra Mundial y que formalmente

desaparece en 1946.
la necesidad de “reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre,

en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos
de hombres y mujeres y de naciones grandes y pequeñas”. Los derechos y
libertades deben además tener «efectividad», como lo expresa el artículo 56,
inciso c), de dicho instrumento fundacional.
La Comisión de Derechos Humanos (creada en 1946 y convertida en
Consejo en 2006) se encargó de la redacción de lo que se convertiría en la De-
claración Universal de Derechos Humanos, aprobada en París por la Asam-
blea General Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948. Esta declaración,
compuesta de tan sólo 30 artículos, constituye el primer paso de la interna-
cionalización del derecho constitucional en cuanto establece un catálogo de
derechos humanos para la humanidad. Si bien la declaración, en principio,
carece de fuerza jurídica, debido a su aceptación generalizada como instru-
mento de humanización, progresivamente se le ha otorgado carácter vincu-
lante, sea por los tribunales internacionales o regionales, incluso por los pro-
pios ordenamientos y tribunales internos. De esta manera, la Declaración
Universal se convirtió en el eje o piedra angular del derecho internacional
de los derechos humanos.
A partir de entonces se han venido aprobando numerosos e importantes
documentos y tratados internacionales en esa materia, algunos de ellos, por
su importancia y a manera de textos básicos, se le han denominado en su
conjunto como la Carta Internacional de los Derechos Humanos.17 Debe
también destacarse que al lado de esta regulación convencional de derechos
se han creado comités para supervisar el cumplimiento de las obligaciones
de los Estados signatarios,18 así como el establecimiento de órganos juris-
diccionales.19
17 Así se le conoce al conjunto de instrumentos internacionales básicos para la protección
de los derechos humanos, que se compone por la propia Declaración Universal (1948), el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (ambos aprobados en 1966 y en vigor una década des-
pués). Asimismo, también se contemplan en estos instrumentos básicos, el Protocolo Fa-
cultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), donde se establece
la posibilidad de comunicaciones individuales ante el Comité de Derechos Humanos, y el
Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, des-
tinado a abolir la pena de muerte (1989).
18 Comités de Derechos Humanos; de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
para la Eliminación de la Discriminación Racial; de los Derechos del Niño; contra la Tor-
tura; para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer; y de los Derechos de los
Trabajadores Migratorios.
19 La Corte Internacional de Justicia es el órgano judicial principal de Naciones Unidas,
previsto desde el texto original de la Carta constitutiva de 1945. Posteriormente se han crea-
do otros tribunales especializados, como el Tribunal del Mar (1982). En materia penal des-
2. Sistemas regionales de protección de derechos humanos
Paralelamente al sistema universal, se han creado hasta el momento tres

sistemas regionales en la protección de derechos humanos: el europeo, el
interamericano y el africano.20
A. Sistema europeo
Es el más antiguo de los tres sistemas. Surge con la aprobación por

el Consejo de Europa,21 del Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1950, y vigente
en 1953).22 Hasta la entrada en vigor del Protocolo núm. 11 (1998) de di-
cho Convenio existían tres órganos de control: la Comisión, el Tribunal y
el Comité de Ministros (representantes permanentes de los Estados), con
sedes en Estrasburgo, Francia. A partir de esa fecha existe acceso directo
al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al desaparecer la Comisión,23
lo que propició un aumento impresionante en el número de asuntos. Sólo
en el 2009 dicho Tribunal recibió 57,100 casos, lo que representa una ci-
fra mayor a todos los asuntos que resolvió en sus primeros cuarenta años
de funcionamiento, que fue de 45,000 asuntos (1959-2008). Así, el rezago
ascendió a 119,300 casos pendientes al 1o. de enero de 2010, de los cuales
tacan los tribunales ad hoc: Nüremberg, Tokio, Ruanda, Tribunal Penal Internacional para la
ex Yugoslavia, entre otros. Además, se ha creado la Corte Penal Internacional, cuyo estatuto
se firmó en 1998 y entró en vigor en 2002, lo que ha significado un importante avance al
constituir un sistema permanente penal internacional.
20 Aunque se ve distante, sería deseable que en el futuro se incrementen los sistemas
regionales, que pudieran impulsar las organizaciones de Estados, como la Liga de Estados
Árabes o la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático.
21 El Estatuto del Consejo de Europa o Tratado de Londres (1949) fue firmado por diez
Estados (actualmente son 47 Estados europeos y cinco observadores: Estados Unidos, Cana-
dá, Japón y México, además de la Santa Sede).
22 También se aprobó en 1961 la Carta Social Europea; si bien no son objeto de control
jurisdiccional y sólo cuentan con el control de los informes que deben rendir los Estados,
sujetas a revisión por el Comité de Ministros del Consejo de Europa que puede emitir re-
comendaciones, lo que ha propiciado un desequilibrio en la protección de estos derechos
económicos y sociales, con respecto a los civiles y políticos previsto en la Convención de
Roma, que tienen la vía abierta ante el Tribunal de Estrasburgo. Sobre este instrumento
internacional véase Quesada, Luis Jimena, “La Carta Social Europea y la Unión Europea”,
Revista Europea de Derechos Fundamentales, núm. 13, primer semestre de 2009, pp. 389-407.
23 En realidad, la Comisión continuó sus funciones un año después, hasta el 31 de octu-
bre de 1999, para desahogar los casos que había declarado admisibles con anterioridad a la
entrada en vigor de dicho Protocolo.
más del 50% se refieren a demandas contra cuatro Estados: Rusia, Turquía,
Ucrania y Rumania.24
En 2010 se recibieron 61,300 asuntos, lo que representó un aumento
del 7% con respecto al año 2009.25 De esta forma, el número total de asun-
tos pendientes de resolver se elevó en 2010 en un 17%; esto es, de 119,300
del año 2009, a 139,650 para el año 2010.26 Las cifras continúan en aumen-
to en el presente 2011 en un 21% con respecto al año anterior.27
El Tribunal de Estrasburgo se integra por 47 jueces (uno por cada Esta-
do integrante del Consejo de Europa), nombrados por un único periodo de
nueve años (a partir del Protocolo 14). En general tiene competencias con-
sultivas, para la interpretación y aplicación de la Convención, y contenciosas,
para conocer de: a) demandas interestatales (a diferencia del sistema interameri-
cano se han presentado casos) entre Estados miembros por incumplimiento
del Convenio, o b) demandas individuales, donde cualquier persona o grupo
puede plantear la demanda. En la actualidad son 800 millones de personas
pertenecientes a los 47 Estados miembros las que pueden tener acceso a esta
jurisdicción internacional.28
El 1o. de junio de 2010 entró en vigor el Protocolo 14 del Convenio, de-
bido a la ratificación de Rusia, que era el único de los 47 Estados que faltaba
por ratificarlo, y que durante varios años rehusó. Este ansiado instrumento
supone reformas sustanciales en la tramitación y efectividad del Tribunal,29
24 Más del 90% de las demandas no son admitidas, por lo que en realidad se han dictado
cerca de 12,000 sentencias durante más de medio siglo de historia. Cfr. 50 Years of Activity:
European Court of Human Rights. Some facts and Figues, Estrasburgo, Consejo de Europa, 2010.
25 Informe anual de la Corte Europea de Derechos Humanos, correspondiente al año
2010.
26 Idem.
27 Véase el informe estadístico en la página de la Corte Europea de Derechos Humanos,
correspondiente a julio de 2011 (http://www.echr.coe.int).

28 En general, sobre el funcionamiento y futuro de la Corte Europea, vénase las inte-
resantes reflexiones de Fix-Zamudio, Héctor, “La Corte Europea de Derechos Humanos

y el derecho de amparo internacional”, en la obra colectiva, El derecho de amparo en el mundo,
México, Porrúa-Fundación Konrad Adenauer, 2006, pp. 1105-1155.
29 Las reformas más significativas del Protocolo 14 son: a) nombramiento de los jueces
por un único periodo de nueve años (en lugar de seis años con posibilidad de reelección); b)
competencia de jueces individuales o únicos para poder desechar demandas (antes un comité
de tres jueces o una Sala de siete jueces lo hacía), sin que exista recurso alguno; en caso de
duda, este juez remitirá el asunto a un comité de jueces o a la Sala; y no podrá el juez indivi-
dual conocer de un asunto en contra del Estado que lo propuso; c) criterios de admisibilidad
más rigurosos, que implican la gravedad de la violación novedad y no asuntos reiterativos;
d) competencia de los comités de tres jueces para resolver determinados asuntos (antes era
competencia de las Salas); e) las decisiones de admisibilidad y de fondo respecto de deman-
así como una importante vinculación con la Unión Europea debido al Tra-
tado de Lisboa, que entró en vigor el 1o. de diciembre de 2009.30 Las re-
formas propuestas, sin embargo, parecen insuficientes. Representantes de
los 47 Estados integrantes del Consejo de Europa se reunieron el 18 y 19
de febrero de 2010 en Suiza para reflexionar sobre el futuro del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, lo que dio lugar a la “Declaración de In-
terlaken”, donde se estableció un plan de acción a mediano y largo plazo,
que será evaluado en 2011, 2012, 2015 y 2019.31
B. Sistema interamericano
En 1948 se aprueba la Carta de la Organización de los Estados Ame-

ricanos por 21 países (actualmente son 35 miembros),32 en el seno de la IX
Conferencia Interamericana celebrada en Bogotá. En esa misma reunión se
aprobó la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,
primer documento internacional con una proclamación general de dere-
chos, ya que se anticipó varios meses a la Declaración Universal.
La Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH)
fue suscrita en San José, Costa Rica, en 1969, y entró en vigor en 1978; ins-
trumento que debe complementarse con sus protocolos adicionales.33 El sis-
das individuales se harán de manera conjunta, como de hecho se venía realizando, pudiendo
en determinados casos separarlas; f) la creación de un recurso por incumplimiento de las
sentencias, cuya competencia es del Comité de Ministros (conformado por representantes
permanentes de los Estados), y g) la posibilidad de que la Unión Europea sea parte del Con-
venio, de conformidad con el Tratado de Lisboa. Un análisis crítico a este Protocolo puede
verse en Pastor Ridruego, José Antonio, “El Protocolo número 14 a la Convención Europea
de Derechos Humanos: ¿estamos ante la reforma que necesita el Tribunal?”, Revista Española
de Derecho Internacional, vol. 56, núm. 1, 2004, pp. 141-150.
30 Sobre los contenidos y repercusiones del Tratado de Lisboa véase González Martín,
Nuria, “La Unión Europea como una fotografía en continuo movimiento. El Tratado de
Lisboa”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 124, enero-abril de 2009, pp.
343-354.
31 Véase la Declaración: High Level Conference on the Future of the Euopean Court of Human
Rights. Interlaken Declaration (19 de febrero de 2010).

32 Cuba se reincorpora a la OEA en 2009, al dejarse sin efectos una resolución de 1963,
que se excluyó al gobierno de dicho país en el sistema interamericano. Asimismo, debe con-
siderarse que Honduras fue suspendido del derecho de participación en 2009, derivado del
golpe de Estado, si bien se ha reincorporado en junio de 2011.
33 Protocolo Adicional en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pro-
tocolo de San Salvador, 1998), y Protocolo Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte

(Asunción, Paraguay, 1990). Asimismo, deben tenerse presentes otros instrumentos interna-
cionales entre los más importantes destacan: Convención Americana para Prevenir y San-
cionar la Tortura (Cartagena de Indias, Colombia, 1985); Convención Interamericana sobre
tema se integra por la Comisión Interamericana, cuya sede se encuentra en

Washington, D. C., si bien la Comisión se estableció en 1959, inició funcio-
nes al año siguiente, y la Corte Interamericana, radicada en San José, Costa
Rica, comenzó sus actividades en 1979. Hasta la fecha, de los 35 países que
integran la OEA, 24 han ratificado la CADH (con la denuncia de Trini-
dad y Tobago, una infructuosa separación del Perú, y una recomendación
de denuncia por la Sala Constitucional de Venezuela);34 mientras 21 países
han aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, lo
que representa que más de 500 millones de personas están bajo su juris-
dicción. Esta dimensión supranacional configura una especie de “amparo
internacional”.35
Ambos órganos se integran por siete miembros, con duración de cuatro
años para los comisionados y seis para los jueces, con posibilidad de reelec-
ción por una ocasión. A partir de la opinión consultiva 20/09 solicitada por
la República Argentina, resuelta en septiembre de 2009, la Corte interpretó
los artículos 44 y 45 del Pacto de San José, limitando la figura de juez ad
hoc para que integre la Corte cuando en la misma no haya un juez de su
nacionalidad, sólo en los casos contenciosos originados en comunicaciones
interestatales (hasta la fecha no se han presentado), excluyendo esa posibili-
dad en casos originados en peticiones individuales, como se venía realizan-
Desaparición Forzada de Personas (Belém do Pará, Brasil, 1994); Convención Interamericana

para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará, Brasil,
1994); Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discrimina-
ción contra las Personas con Discapacidad (Guatemala, 1999); Declaración de Principios
sobre Libertad de Expresión (Comisión Interamericana, 2000); Carta Democrática Intera-
mericana (Asamblea General de la OEA, 2001); Convención Interamericana sobre la Co-
rrupción (Caracas, Venezuela, 1996), entre otros.
34 Sólo Trinidad y Tobago se ha separado por la denuncia a la Convención en 1998,
que entró en vigor en 1999. El Perú, en la época de Fujimori, pretendió infructuosamente

separarse del sistema, y Venezuela recientemente, en la sentencia 1939 de la Sala Consti-
tucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela declaró “inejecutable” la sentencia
de la Corte Interamericana en el caso Apitz Barbera y otros vs. Venezuela, que versaba sobre la
destitución arbitraria de tres jueces de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
por lo que solicitó al presidente de la República que denunciara la Convención Americana,
lo cual no ha sucedido. Sobre esta delicada sentencia véase el libro de Ayala Corao, Carlos,
La «inejecución» de las sentencias internacionales en la jurisprudencia constitucional de Venezuela (1999-
2009, Caracas, Fundación Manuel García-Pelayo, 2009; en general, sobre la actuación de
la Sala Constitucional de ese país, véase Brewer Carías, Allan R., Crónica sobre la “in” justicia
constitucional. La Sala Constitucional y el autoritarismo en Venezuela, Caracas, Editorial Jurídica Ve-
nezolana, 2007.
35 Fix-Zamudio, Héctor y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Derecho de amparo, México, Po-
rrúa-UNAM, 2011, particularmente el capítulo decimonoveno: “Amparo internacional”,

pp. 267-286.
do; señala además que el juez nacional del Estado demandado no podrá
participar en los casos contenciosos originados en peticiones individuales; lo
anterior se ha incorporado en las reformas al Reglamento de la Corte Inte-
ramericana, en vigor desde el 1o. de enero de 2010.36
Estas reformas resultan trascendentales, en la medida en que se otorgan
más facultades a las presuntas víctimas y sus representantes, como la posibili-
dad de presentar directamente la demanda, que antes realizaba la Comisión,37
lo que pudiera representar el camino para que en el futuro se aceptara el
acceso directo del individuo, como sucedió en Europa,38 lo cual ha significa-
do para el sistema europeo un rezago considerable, como lo demuestran las
estadísticas que hemos señalado.
Debe destacarse que el 1o. de junio de 2010 entró en vigor el Regla-
mento de la Corte IDH sobre el Funcionamiento del Fondo sobre Asistencia
Legal de Víctimas, que tiene como objetivo el apoyo a las personas que ca-
recen de recursos económicos; así como el Acuerdo de Entendimiento con
la Asociación Interamericana de Defensorías Públicas, que brinda asisten-
cia legal gratuita a las presuntas víctimas que carecen de recursos económi-
cos o de representación legal ante dicho tribunal internacional.
La Corte tiene básicamente dos atribuciones: la consultiva, con veinte
solicitudes atendidas hasta la fecha, y la contenciosa, con 151 demandas reci-
bidas hasta diciembre de 2010, originadas de peticiones individuales (cerca
36 El primer Reglamento data de 1980; el segundo, de 1991; el tercero, de 1996; el cuar-
to, de 2000, con reformas en 2003 y 2009 (vigente a partir del 1o. de enero de 2010). En rea-
lidad, esta última reforma constituye un nuevo reglamento, por la cantidad y trascendencia
de sus reformas.
37 Con la reforma, el procedimiento ante la Corte se inicia con la presentación del infor-
me al que se refiere el artículo 50 de la Convención (informe de fondo), y no con la presen-

tación de la demanda por la Comisión, dejando a las víctimas o a sus representantes dentro
de los dos meses siguientes la posibilidad de presentar dicha demanda de manera autónoma
ante la Corte (escrito de solicitudes, argumentos y pruebas). La Comisión no puede ahora
ofrecer testigos y declaraciones de las víctimas, y sólo en algunos casos podrá ofrecer peritos;
se crea la figura del Defensor Interamericano en aquellos casos en que las víctimas no cuen-
ten con representación legal (antes lo representaba la Comisión); se incorpora lo resuelto en
la opinión consultiva 20/09, relativa a que los jueces no pueden participar de las demandas
individuales cuando el Estado demandado sea el de su nacionalidad, y la figura del juez ad hoc
se restringe exclusivamente para comunicaciones interestatales; se autoriza el uso de nuevas
tecnologías; por ejemplo, notificaciones por medios electrónicos, declaraciones vía audiovi-
sual, etc.; rectificación de las sentencias, de oficio o a petición de parte, por errores notorios,
entre otros aspectos relevantes que fueron motivo de esta reforma al Reglamento.
38 Sobre esta eventual reforma véase la obra Cançado Trindade, Antonio Augusto y
Ventura Robles, Manuel E., El futuro de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2a. ed., San
José, CIDH-UNHCR, 2004.
de cien fueron resueltos entre 2003 a 2010). Asimismo, su labor se com-

plementa con resoluciones que dicta tratándose de medidas provisionales (88
resoluciones, hasta finales de 2010) y de supervisión de cumplimento de sentencias
(hasta diciembre de 2010, 111 casos se encuentran en este estado).39
De acuerdo con el último informe del presidente de la Corte IDH co-
rrespondiente al año 2010, el promedio de duración del procedimiento de
un caso contencioso es de 17.4 meses (considerando los años 2006 a 2010),
promedio que se considera desde la fecha del sometimiento del caso ante
la Corte IDH hasta el dictado de la sentencia de reparaciones. Por último,
debe destacarse que el número de asuntos ha aumentado en un 500% en la
última década.40
C. Sistema africano
Es el más reciente de los sistemas regionales, y todavía está en fase de

formación. La Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos,
también conocida como Carta de Banjul (1981, y vigente en 1986), fue
aprobada en Nairobi, Kenya, en la XVIII Conferencia de Jefes de Estado
y de Gobierno de la Organización para la Unidad Africana, denominada
desde 2002 como Unión Africana. Una de las principales características de
esta Carta es que se regulan los derechos económicos, sociales y culturales,
de manera conjunta con los derechos civiles y políticos, lo que no sucede en
los otros sistemas regionales; además, destacan los derechos colectivos y del
desarrollo de los pueblos.
La Carta prevé una Comisión Africana de Derechos Humanos y de los
Pueblos, que se integra por once personalidades africanas de prestigio. Fue
constituida en 1987, teniendo su sede en Banjul, Gambia. Asimismo, existe
una Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, creada a través
de un protocolo posterior a la Carta en Uagadugú, Burkina Faso, en 1998
(entró en vigor en 2004), si bien la propuesta de su existencia fue realizada
en 1961, en una reunión de juristas africanos en Lagos, Nigeria.
La Corte se integra por once juristas. En 2006 fueron electos los primeros
jueces, con renovación y nuevos integrantes en 2008. Inició sus funciones de
manera provisional en Addis Abba, Etiopía, en noviembre de 2006; y luego
en Arusha, Tanzania, a partir de agosto de 2007. Hasta la fecha sólo 25 países
39 Informe Anual 2010, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

40 Cfr.
discurso pronunciado por el presidente de la Corte IDH, Diego García Sayán,
ante la XLI Asamblea General de la OEA (San Salvador, El Salvador, 7 de junio de 2011).
han aceptado su jurisdicción,41 de los 53 que integran la Unión Africana y que

también ratificaron la Carta de Banjul. Tiene competencias consultivas y conten-
ciosas, y el primer fallo de la Corte fue emitido el 15 de diciembre de 2009, en
el caso Michelot Yogogombaye v. República de Senegal.42 En junio del presente año de
2011 se resolvieron otros dos casos: Daniel Amare and Mulugeta Amare v. República
de Mozambique & Mozambique Airlines, y Soufiane Ababou v. República de Argelia, y el
25 de marzo de 2011 se dictó una medida provisional contra Libia.
3. Derecho comunitario
Además de los tres sistemas regionales brevemente señalados, debe ad-
vertirse que también en ciertos sistemas de integración comunitaria se cons-
tata la internacionalización de instituciones de derecho constitucional. Si
bien estas integraciones nacen con fines esencialmente económicos, progre-
sivamente se ha extendido a otras áreas, incluso a los derechos humanos.
Este “derecho internacional de la integración”43 se aprecia claramen-
te con el largo y sorprendente proceso evolutivo de la hoy Unión Europea
(1993),44 que inició en 1951 con la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero, con seis miembros (actualmente con 27); hasta llegar al trascenden-
tal Tratado de Lisboa,45 que entró en vigor el 1o. de diciembre de 2009, a
manera de un paso más en la integración comunitaria.
41 Algeria, Burkina Faso, Burundi, Côte d’Ivoire, Comoros, Gabon, Gambia, Ghana,
Kenya, Libya, Lesotho, Mali, Malawi, Mozambique, Mauritania, Mauritius, Nigeria, Niger,
Rwanda, Sudáfrica, Senegal, Tanzania, Togo, Tunisia y Uganda.
42 Cfr. las páginas http://www.africancourtcoalition.org, http://www.achpr.org y www.african-court.
org; así como los trabajos de Odimba, Jean Cadet, “Protección de los derechos fundamentales
en África”, El derecho de amparo en el mundo, op. cit. supra nota 28, pp. 945-984; Saavedra Álva-
rez, Yuria, “El sistema africano de los derechos humanos y de los pueblos. Prolegómenos”,
Anuario Mexicano de Derecho Internacional, México, núm. 8, 2008, pp. 671-712; Harrington, Julia,
“The African Court on Humans and Peoples’ Rights”, en Evans, Malcom y Murray, Rachel
(comps.), The African Charter on Humans and Peoples’s Rights: The system in practice 1986-2000,
Cambridge, Cambridge University Press, 2002, pp. 305-334; Saccucci, Andrea, “Il Protocollo
istitutivo della Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli: un primo confronto con le
altre Corti regionali”, Rivista di Diritto Internatiozale, núm. 4, 2004, pp. 1036-1065.
43 Ayala Corao, Carlos, “La mundialización de los derechos humanos”, cit. supra nota 11,
pp. 68 y 69.
44 Véase el Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor el 1o. de noviembre de
1993. Sus instituciones son: el Consejo Europeo, el Parlamento y el Consejo, la Comisión

(Colegio de Comisarios), el Banco Central, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el
Tribunal de Cuentas.
45 Denominado en realidad “Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la
Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea”, suscrito el 13 de diciem-

bre de 2007 y vigente a partir del 1o. de diciembre de 2009.
En realidad este tratado retoma parte del fallido Tratado constitucio-

nal de 2004 (Constitución Europea). Entre sus múltiples aspectos relevantes
cabe destacar que de conformidad con el artículo 6.2 la Unión se adherirá
al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Li-
bertades Fundamentales, lo que implicará la vinculación jurídica de dicho
tratado. Esta dimensión traerá una nueva relación del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos y el Tribunal de Luxemburgo, que en principio obe-
decían a dos órdenes jurídicos distintos y ahora en materia de derechos
humanos aplicarán el mismo instrumento, produciendo un orden jurídico
constitucional complejo.46
III. La constitucionalización del derecho

internacional
La progresiva aplicabilidad del derecho internacional de los derechos

humanos en el ámbito interno de los Estados se ha venido realizando a
través de diversas fórmulas o cláusulas constitucionales, o bien a través del
dinamismo de la jurisprudencia constitucional.47
Una de las manifestaciones más claras sobre esta constitucionalización
del derecho internacional lo constituye el otorgar jerarquía constitucional a
los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Cada vez son
más los Estados latinoamericanos que lo han aceptado, superando la clásica
concepción de su equiparación legal. Esto ha sucedido, por ejemplo, en Ar-
gentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Perú, Paraguay, y muy recientemente
en República Dominicana, en su nueva Constitución proclamada el 26 de
enero de 2010. Esta última refleja la tendencia evolutiva de apertura que
están adoptando los textos constitucionales de nuestra región en materia de
derechos humanos, al establecer que “los tratados, pactos y convenciones
46 Sobre estas complejas relaciones véanse García Roca, Javier, El margen de apreciación
nacional en la interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos: soberanía e integración, Madrid,
Civitas, 2010; y Aparicio Wilhelmi, Marco, La construcción de un orden público constitucional com-
plejo. Derechos y constitución en el Estado español como Estado autonómico e integrado en la Unión Europea,
México, UNAM, 2009.
47 Una situación actual de esta dimensión puede verse en los diversos trabajos conteni-
dos en la obra colectiva García Ramírez, Sergio y Castañeda Hernández, Mireya (coords.),
Recepción nacional del derecho internacional de los derechos humanos y admisión de la competencia conten-
ciosa de la Corte Interamericana, México, UNAM, 2009; especialmente sobre el caso mexicano,
véase el ensayo de Carmona Tinoco, Jorge, “La recepción de la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el ámbito interno. El caso de México”, pp. 245-
290. Asimismo, véase la obra colectiva Becerra, Manuel, La Corte Interamericana de Derechos
Humanos: a veinticinco años de su funcionamiento, México, UNAM, 2007.
relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por el Estado domini-

cano, tienen jerarquía constitucional y son de aplicación directa e inmedia-
ta por los tribunales y demás órganos del Estado” (artículo 74.3). También
debe destacarse el caso de México, donde a partir de junio de 2011 adquie-
ren rango constitucional los derechos humanos previstos en tratados inter-
nacionales (artículo 1o.).
Incluso, determinados ordenamientos constitucionales otorgan jerar-
quía supraconstitucional a los instrumentos internacionales en derechos
humanos, en la medida en que sean más favorables en la protección de los
derechos, como se establece en las nuevas Constituciones de Bolivia (artículo
256.1), Ecuador (artículo 424), Venezuela (artículo 23) o a través del dina-
mismo jurisprudencial en Costa Rica.48
La incorporación de los derechos humanos de fuente internacional al
catálogo de los derechos fundamentales en las Constituciones nacionales
puede constituir parte de un “bloque de constitucionalidad”,49 sirviendo
como parámetro de control de la constitucionalidad de las leyes y demás
actos que violen dichos derechos. Este “bloque” también es motivo de acep-
tación por parte de los máximos órganos jurisdiccionales a través de un
sano activismo judicial, como recientemente pareciera reconocer la Supre-
ma Corte de Justicia de Uruguay en 2009.50
El bloque de constitucionalidad se ha venido ampliando. Además de los
derechos previstos en los tratados internacionales, también lo conforma la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como
48 La Sala Constitucional estableció que los derechos previstos en los tratados interna-
cionales “priman sobre la Constitución” en la medida en que otorguen mayores derechos o

garantías. Véase la muy conocida sentencia 3435, del 11 de noviembre de 1992, relativa al
beneficio concedido exclusivamente a la mujer extranjera casada con costarricense, lo que
implica una desigualdad por razones de género, aplicándose diversos tratados internacionales.
49 Como es bien conocido, la expresión se utiliza por vez primera por Louis Favoreu al
comentar un fallo del Consejo Constitucional de Francia en la década de los sesenta del siglo
pasado, donde, en principio, incluía a la propia Constitución de 1958, el preámbulo consti-
tucional y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789; bloque que
se ha venido ampliando en Francia y en los países donde se ha aceptado tiene contenidos
distintos, como sucede en España y en varios países de Latinoamérica. En general, sobre la
temática, véase Favoreu, Louis; Rubio Llorente, Francisco y Pérez Royo, Javier, El bloque de la
constitucionalidad, Madrid, Civitas, 1991.
50 Tradicionalmente los tratados internacionales tenían rango de ley. Sin embargo, un
nuevo criterio pareciera abrir la ventana hacia esta dimensión, en la sentencia 365, del 19 de
octubre de 2009. Sobre esta sentencia véase Risso Ferrand, Martín, “El derecho internacio-
nal de los derechos humanos en la jurisprudencia reciente de la Suprema Corte de Justicia
de Uruguay”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, núm. 14, julio-diciembre
de 2010.
se ha reconocido por la Corte Constitucional de Colombia,51 la Sala Cons-

titucional de Costa Rica,52 el Tribunal Constitucional del Perú53 la Corte
Suprema de Argentina,54 o la Corte Suprema de República Dominicana.55
Lo anterior es un paso significativo hacia un “bloque de convencionalidad”
o, si se prefiere, de un “bloque de constitucionalidad” al estar aquél incor-
porado en el parámetro de constitucionalidad, como veremos más adelante.
Por otra parte, también se advierte esta constitucionalización del dere-
cho internacional de los derechos humanos a través de principios o criterios
hermenéuticos. Así, se han constitucionalizado los principios pro homine y
pro libertatis reconocidos en el artículo 29 del Pacto de San José; o bien se ha
venido empleando por las jurisdicciones nacionales.56 También se advierte
la tendencia de incorporar “cláusulas abiertas” de recepción de la norma-
tiva convencional o cláusulas constitucionales para interpretar los derechos
y libertades “de conformidad” con los instrumentos internacionales en la
materia,57 como recientemente sucedió en México al preverse en el párrafo
segundo del reformado artículo 1o. constitucional.
IV. La cláusula de interpretación conforme

en el derecho comparado
Una de las fórmulas constitucionales más efectivas para lograr la armo-

nización entre el derecho nacional y el derecho internacional es a través de
51 A partir de la sentencia 225/95 del 18 de mayo de 1995, relativa a la naturaleza
imperativa de las normas humanitarias y su incorporación al bloque de constitucionalidad.

También véanse las sentencias C-578/95 y C-258/97, entre otras.
52 A partir de la sentencia 3550-92, antes referida. Sobre esta sentencia y en general su
rol en el sistema de Costa Rica, véase Herández Valle, Rubén, Derecho procesal constitucional, 3a.
ed., San José, Juricentro, 2009.
53 Véase la sentencia 7/2007, del 19 de junio de 2007.
54 Sobre los diversas sentencias de la Corte Suprema argentina y su tendencial acepta-
ción sobre el particular, véase Hitters, Juan Carlos, “¿Son vinculantes los pronunciamientos
de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos? (control de constitucio-
nalidad y convencionalidad)”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, México,
núm. 10, julio-diciembre de 2008, pp. 131-156.
55 Véase la sentencia 1990-2003, del 13 de noviembre de 2003; cfr. “El bloque de cons-
titucionalidad en la determinación de los principios fundamentales del debido proceso”,

Dialogo Jurisprudencial, México, núm. 3, julio-diciembre 2007, pp. 27-50.
56 A nivel constitucional se regula en Bolivia, Colombia, Perú, República Dominicana y
recientemente en México, por ejemplo. Además, un buen número de jurisdicciones constitu-

cionales han utilizado el principio pro homine, pro persona o in bonum en sus fallos.
57 Sobre la temática, véase el documentado libro de Caballero, José Luis, La incorporación
de los tratados internacionales sobre derechos humanos en México y España, México, Porrúa, 2009.
la llamada “cláusula de interpretación conforme”. En términos generales,

podríamos sintetizarla como la técnica hermenéutica por medio de la cual
los derechos y libertados constitucionales son armonizados con los valores,
principios y normas contenidos en los tratados internacionales sobre dere-
chos humanos signados por los Estados, así como por la jurisprudencia de
los tribunales internacionales (y en ocasiones otras resoluciones y fuentes
internacionales), para lograr su mayor eficacia y protección.
Entre los países de nuestra región que expresamente adoptan este canon
interpretativo explícito en norma constitucional se encuentran Bolivia,58
Colombia,59 Perú,60 y, recientemente, México,61 con independencia de que
varios tribunales y cortes latinoamericanas lo aplican en su jurisprudencia.
Estos países han seguido claramente el influjo de la cláusula de interpreta-
ción conforme, contenida en el artículo 10.2 de la Constitución democrática
española de 1978, que a la letra dispone: “Las normas relativas a los dere-
chos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se in-
terpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Hu-
manos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias
ratificados por España”. Precepto que fue recogido por la Constitución de
Portugal (1976) en su artículo 16.2: “Los preceptos constitucionales y legales
relativos a los derechos fundamentales deben ser interpretados e integrados
en armonía a la Declaración Universal de Derechos Humanos”.
No se trata simplemente de una imposición de la norma internacional
sobre la nacional, sino de un proceso interpretativo de armonización, que
implica, incluso, en algunas ocasiones, dejar de aplicar la primera, al resul-
58 La nueva Constitución de 1988, en su artículo 13. IV, establece: “Los tratados y con-
venios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen

los derechos humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción prevalecen
en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán
de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia” (énfasis
añadido).
59 El artículo 93 de la actual Constitución de 1991 dispone: “Los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que
prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los dere-
chos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.
60 La “cuarta” disposición final y transitoria de la Constitución de 1993 señala: “Las
normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan
de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y
acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
61 Artículo 1, párrafo segundo: “Las normas relativas a los derechos humanos se in-
terpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la

materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”.
tar de mayor alcance protector la norma nacional, conforme al principio pro

persona, y también derivado de la obligación general de respetar los derechos
y libertades previstos en los tratados internacionales. En palabras de Que-
ralt Jiménez:62
en este proceso de armonización es un elemento esencial el uso que las ju-
risdicciones internas hacen del canon europeo y muy especialmente de las
sentencias del Tribunal Europeo como herramientas hermenéuticas. La uti-
lización de la jurisprudencia del TEDH como instrumento interpretativo de
sus propios catálogos internos de derechos y libertades se debe, en unos casos,
a la existencia de una norma interna que prevea la necesidad de interpreta-
ción conforme con el estándar europeo. Este sería el caso de España donde el
art. 10.2 de la Constitución Española claramente establece la obligación de
interpretación conforme y que supone el ejemplo paradigmático de este tipo
de apertura al derecho internacional. En otros casos, en cambio, se deberá al
cumplimiento de la obligación general derivada del art. 1 CEDH de compa-
tibilidad con el estándar europeo compuesto tanto por el CEDH como por la
jurisprudencia del TEDH.
En este sentido, el canon hermenéutico no resulta neutro, pues como lo

explica Caballero Ochoa al estudiar el caso español, en
este tipo de interacción entre catálogos mínimos de derechos cobran relevan-
cia las construcciones argumentativas que apuestan por un despliegue pro-
porcional de los ordenamientos y que se sustentan plausiblemente en una
disposición como la del artículo 10.2 CE… al tratarse de ordenamientos mí-
nimos, se aplica el TEDH cuando la protección es mayor y el ámbito cons-
titucional cuando éste deviniese en más protector, incluso por reenvío del
derecho fundamental por medio del artículo 10.2 CE al artículo 53 CEDH
que impide la interpretación del Convenio más restrictiva, siempre que esa
protección no implique una lesión del contenido esencial del derecho menos
protegido en caso de colisión normativa, lo que se resuelve mediante la apli-
cación del principio de proporcionalidad.63
En realidad, la interpretación del derecho interno conforme a la nor-

mativa internacional implica la interpretación del mismo derecho interno,
62 Queralt Jiménez, Argelia, “Los usos del canon europeo en la jurisprudencia del Tri-
bunal Constitucional: una muestra del proceso de armonización europea en materia de de-
rechos fundamentales”, Teoría y Realidad Constitucional, Madrid, UNED, núm. 20, 2007, p.
439. Sobre la temática, véase también su libro La interpretación de los derechos: del Tribunal de
Estrasburgo al Tribunal Constitucional, Madrid, CEPC, 2008.
63 Caballero Ochoa, José Luis, La incorporación de los tratados internacionales sobre derechos
humanos en México y España, México, Porrúa, 2009, p. 340.

en la medida en que los tratados internacionales son derecho nacional (de

fuente internacional) una vez que son debidamente incorporados, como lo
ha enseñando Fix-Zamudio desde hace décadas.64 Esto implica, como ha
sucedido en España, construir el contenido esencial de los derechos funda-
mentales a través de catálogos mínimos que deben armonizar sus propias
previsiones, y que va conformando implícitamente un “bloque de constitu-
cionalidad” (no de manera expresa, al no seguirse en España un criterio de
jerarquía normativa, sino de distribución de competencias); de tal manera
que a través de la interpretación constitucional se ha venido ampliando y
reforzando el contenido y alcance de los derechos y libertades fundamenta-
les por la vía de la interpretación conforme. En definitiva, “el parámetro de
mínimos fijado desde Estrasburgo podrá ser siempre superado pero nunca
rebajado por los Estados”.65
La doctrina española es coincidente en afirmar que dicha cláusula fue
una “disposición acertada” del constituyente de 197866 y que ha sido fun-
damental para la lograr la “apertura” al derecho internacional. El Tribunal
Constitucional español ha extendido el canon hermenéutico más allá de lo
previsto expresamente en la norma constitucional, al ampliarlo a los pro-
nunciamientos del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas;
a los convenios de la OIT; a los informes del Comité de Libertad Sindical; a
las recomendaciones de la Comisión Europea de Derechos Humanos (que
desapareció a partir de la entrada en vigor del Protocolo 11);67 o incluso a
textos carentes de efectividad formal, como la Carta de los Derechos Fun-
damentales de la Unión Europea (Niza, 2000).68
Sin embargo, en diversos análisis empíricos de las sentencias del Tribu-
nal Constitucional se advierte que resulta desigual en intensidad y cantidad
64 Fix-Zamudio, Héctor, La protección jurídica de los derechos humanos. Estudios comparativos,
2a. ed., México, CNDH, 1999; así como Los derechos humanos y su protección jurisdiccional, Lima,
Grijley-UNAM-IMDPC, 2009.
65 Queralt Jiménez, Argelia, “Los usos del canon europeo en la jurisprudencia del Tribu-
nal Constitucional: una muestra del proceso de armonización europea en materia de dere-
chos fundamentales”, cit. supra nota 62, p. 438.
66 Fernánez de Casadevante Romaní, Carlos y Jiménez García, Francisco, El derecho in-
ternacional de los derechos humanos en la Constitución española: 25 años de jurisprudencia constitucional,

Madrid, Thomson-Civitas, 2006, pp. 34-37.
67 Véase supra II.2.A: “Sistema europeo”.
68 Saiz Arnaiz, Alejandro, La apertura constitucional al derecho internacional de los derechos huma-
nos. El artículo 10.2 de la Constitución española, Madrid, CGPJ, 1999, así como, recientemente,
“La interpretación de los derechos fundamentales y los tratados internacionales sobre dere-
chos humanos”, en Casas Baamonde, María Elena y Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Mi-
guel (dirs.), Comentarios a la Constitución española de 1978. XXX Aniversario, Madrid, Fundación
Wolters Kluwer, 2008, pp. 193-209.
las referencias internacionales. En la etapa de 1981 y 1997, sólo en un 10%

del total de sentencias citaban de manera expresa fuentes internacionales
(13% en recursos de amparo), incluido el derecho comunitario y las reso-
luciones del Tribunal de Luxemburgo, situación que aumentó casi al doble
(19%) en la etapa de 1999 a 2004 (21% en recursos de amparo).69 En este
último periodo se ha propuesto una categorización de los usos interpretati-
vos del canon europeo empleado por el Tribunal Constitucional, teniendo
en consideración la gradación en su intensidad: i) como argumento de auto-
ridad ad abundantiam; ii) como argumento de autoridad complementario; iii)
como incorporación de pautas interpretativas y de incorporación de conte-
nidos, y iv) como desarrollo de un incipiente ius commune europeo en materia
de derechos y libertades.70
Lo anterior significa que no es suficiente, por sí misma, que se tenga a
nivel constitucional una cláusula de interpretación conforme a los tratados
internacionales para que los intérpretes la apliquen de manera sistemática
y adecuada; se requiere, sobre todo, que los jueces nacionales la convier-
tan en una práctica cotidiana de la hermenéutica en materia de derechos
humanos. Esto debe servir como un “alerta” para los jueces e intérpretes
mexicanos, para que “siempre” acudan a la interpretación conforme debi-
do al nuevo mandato constitucional del artículo 1o., que se dirige a todos
los intérpretes de normas en materia de derechos humanos, como a conti-
nuación pasamos a analizar.
V. La nueva cláusula de interpretación conforme

(constitucional y convencional) en México
El segundo párrafo del artículo 1o. constitucional prevé un mandato

interpretativo en materia de derechos humanos.71 Se trata de la constitucio-
nalización de un criterio o principio hermenéutico específico de los dere-
chos fundamentales, que de manera poco clara y aislada venía realizando
la Suprema Corte en los últimos años.72 Pauta interpretativa que se suma a la
69 Saiz Arnaiz, Alejandro, La apertura constitucional al derecho internacional de los derechos huma-
nos. El artículo 10.2 de la Constitución española, ibidem, pp. 206 y 207, y Queralt Jiménez, Argelia,
“Los usos del canon europeo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: una muestra
del proceso de armonización europea en materia de derechos fundamentales”, cit. supra nota
62, pp. 441-443.
70 Queralt Jiménez, Argelia, ibidem, pp. 448-462.
71 Véase su texto supra nota 3.
72 En muy pocos casos se puede advertir una clara interpretación conforme a los tratados
internacionales como argumentación principal. Si bien es cierto que en los últimos años se
prevista por el propio texto fundamental en el párrafo cuarto del artículo 14

constitucional para los “juicios del orden civil”,73 así como a los criterios de
interpretación aceptados por nuestro más alto tribunal vía jurisprudencial.
Debe reconocerse, como ha sucedido en otras materias, que las entida-
des federativas han establecido principios interpretativos de avanzada en
materia de protección de derechos humanos, como sucedió en 2008 con la
reforma a la Constitución del Estado de Sinaloa,74 que han seguido otras
entidades federativas, como el estado de Tlaxcala.75 Incluso, cabe destacar
también algunas leyes específicas, como la Ley Federal para Prevenir y Eli-
minar la Discriminación, que también prevén el criterio hermenéutico en
aprecia un mayor número de sentencias donde se invocan estos instrumentos y la jurispru-

dencia de la Corte IDH o incluso de otros tribunales internacionales, así como otro tipo de
fuentes internacionales, la mayoría de las veces no se aprecia con claridad el objeto de su
invocación, al no ser un argumento sustancial para la decisión, y la cita es más bien como un
criterio “a mayor abundamiento”. De utilidad resulta la reciente recopilación sistematizada
de los principales criterios de la Suprema Corte de Justicia, donde se invocan referencias
internacionales, que realizó la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos: Los derechos humanos en la actividad jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, México, SCJN-Alto Comisionado de Naciones Unidas, 2 ts., 2010.
73 Este párrafo expresa: “En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser
conforme a la letra de la ley o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará

en los principios generales del derecho”.
74 Artículo 4.bis-C.: Los derechos humanos a los que hace alusión esta Constitución
se interpretarán de acuerdo con los siguientes principios: I. Los derechos humanos deben
interpretarse evitando la contradicción con el texto constitucional y propiciando el sentido
que le sea más favorable. II. Su sentido se determinará de conformidad con los instrumentos
internacionales incorporados al orden jurídico mexicano aplicables y atendiendo los criterios
de los organismos internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos por
el Estado mexicano, especialmente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. III.
Cuando resulten aplicables o en conflicto dos o más derechos humanos, se hará una pon-
deración entre ellos a fin de lograr su interpretación armónica, logrando que su ejercicio
no signifique menoscabo a los derechos de los demás y prevaleciendo la seguridad de todos
y las justas exigencias del bien común y la equidad. IV. Las únicas limitaciones admisibles
son las previstas en el texto constitucional, mismas que deberán ser interpretadas restric-
tivamente. V. Se deberá optar por el sentido más favorable a la persona y atendiendo a su
progresividad. VI. El interés superior del niño deberá tener consideración primordial por
parte de los tribunales, autoridades administrativas u órganos legislativos, así como en todas
las medidas que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social. Dicho deber
implica que el desarrollo del niño y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considerados
como criterios rectores para la elaboración de normas y la aplicación de éstas en todos los ór-
denes relativos a la vida del niño. VII. Ninguna interpretación podrá excluir otros derechos
inherentes al ser humano que no estén previstos en la presente Constitución.
75 El artículo 16.B, de manera similar al anterior precepto de Sinaloa.
materia de derechos fundamentales de la interpretación conforme a trata-

dos internacionales y el principio pro persona.76
Sin ningún tipo de exhaustividad y como primera aproximación, a con-
tinuación señalaremos algunas características y consecuencias que se des-
prenden del criterio hermenéutico contenido en el párrafo segundo del ar-
tículo 1o. constitucional:
1. Los destinatarios de esta cláusula constitucional son todos los intérpre-
tes de las normas en materia de derechos humanos, sean autoridades
o particulares. Todas las autoridades del Estado mexicano, dentro
de sus competencias, tienen que seguir este criterio interpretativo.
Esto implica que los jueces deben acudir a esta técnica de interpreta-
ción en todo caso relacionado con normas de derechos humanos en
los asuntos de su competencia; los legisladores tendrán que adecuar la
normativa existente utilizando este criterio y aplicarlo como parte de
la técnica legislativa al emitir la norma; y todos los órganos de la ad-
ministración pública deberán ajustar su actuación conforme a la nueva
pauta interpretativa de derechos humanos, especialmente cuando se
trate de restricción de los mismos.
2. Resulta obligatoria en todo caso que involucre normas de derechos hu-
manos, lo que implica que es un mandato constitucional “no dis-
ponible” por el intérprete. Lo anterior resulta relevante para crear
una práctica sistemática y constante de dicha pauta interpretativa en
todos los niveles, evitando su utilización “esporádica”, en detrimento
de la efectividad y cultura de los derechos humanos. Constituye un
“deber”, y no puede nunca ser “optativo” o “facultativo” para el in-
térprete de la norma en materia de derechos humanos.
3. El objeto materia de la interpretación conforme no se restringe:
A. Exclusivamente a los derechos humanos de rango constitucional
(sea de fuente constitucional o internacional), sino también com-
prende a los derechos infraconstitucionales, ya que este criterio in-
terpretativo se aplica con independencia del rango o jerarquía que
76 Los artículos 6 y 7, respectivamente, establecen:

“Artículo 6. La interpretación del contenido de esta Ley, así como la actuación de las
autoridades federales será congruente con los instrumentos internacionales aplicables en
materia de discriminación de los que México sea parte, así como con las recomendaciones
y resoluciones adoptadas por los organismos multilaterales y regionales y demás legislación
aplicable.
Artículo 7. Para los efectos del artículo anterior, cuando se presenten diferentes inter-
pretaciones, se deberá preferir aquella que proteja con mayor eficacia a las personas o a los
grupos que sean afectados por conductas discriminatorias”.
tenga la norma en cuestión, de tal manera que las normas que los
contengan deberán interpretarse de conformidad con los derechos
humanos previstos en la Constitución y en los tratados internacio-
nales; se trata, en este sentido, de una interpretación “desde” el
texto fundamental hacia abajo.
B. A los previstos en el capítulo I del título primero de la Constitu-
ción federal, sino a todos los derechos humanos, sea cual sea su
ubicación en el texto fundamental (como sucede con los derechos
humanos de tipo laboral previstos en el artículo 123, por ejemplo);
C. A los derechos humanos contenidos en los tratados internaciona-
les específicos en dicha materia, sino también a aquellos derechos
humanos previstos en “cualquier” tratado internacional, sea cual
sea su denominación o la materia que regule; por ejemplo, los de-
rechos humanos contenidos en los tratados en materia de derecho
internacional humanitario o de derecho internacional en general, y
D. A normas de tipo “sustantivas”, sino también a las de carácter
“adjetivas” relativas a derechos humanos. Así, la norma para in-
terpretar derechos humanos puede ser objeto, a su vez, de inter-
pretación conforme.
4. La expresión tratados internacionales contenida en dicha cláusula com-
prende la connotación “amplia” del término que le otorga el artículo
2.1.a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
(1969), vigente en México a partir del 27 de enero de 1980.77
5. La expresión tratados internacionales debe comprender también la in-
terpretación que establezcan los órganos que el propio tratado auto-
riza para su interpretación (órganos de supervisión, cumplimiento e
interpretación, como comités, comisiones, tribunales, etcétera); con
mayor intensidad si existen órganos jurisdiccionales cuya misión es
la aplicación e interpretación del tratado, como por ejemplo la Corte
IDH, que “tiene competencia para conocer de cualquier caso relati-
vo a la interpretación y aplicación de las disposiciones” del Pacto de
San José.78
De ahí que la norma interpretada por dicho tribunal adquiere el
mismo grado de eficacia que el texto convencional, como veremos
77 Dicho precepto señala: “Artículo 2. Términos empleados. 1. Para los efectos de la
presente Convención: a) se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por

escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento úni-
co o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular” (énfasis
añadido).
78 Artículo 62.3 de la CADH.
más adelante al analizar las características del “control difuso de

convencionalidad”, especialmente por tratarse del único órgano ju-
risdiccional previsto en el sistema interamericano, con competencia
última y definitiva en la interpretación de la CADH (y sus protocolos
adicionales), de donde deriva la obligatoriedad de sus interpretacio-
nes. Este criterio constituye un estándar mínimo establecido juris-
prudencialmente por la propia Corte IDH al definir el parámetro
del “control difuso de convencionalidad”, sin que ello sea obstáculo
para que el intérprete pueda ampliar dicho estándar y así considerar,
por ejemplo, informes, declaraciones, observaciones generales y de-
más fuentes internacionales, siempre y cuando pudieran favorecer la
“protección más amplia” en términos de la última parte del párrafo
segundo del artículo 1o. constitucional que analizamos. De esta for-
ma, esta cláusula permitirá ir ampliando el “bloque de convenciona-
lidad” creado como estándar mínimo por la propia Corte IDH.
6. La cláusula contiene un “principio de armonización” entre la Cons-
titución y el tratado internacional. Lo anterior significa que el intér-
prete debe procurar una interpretación que permita “armonizar” la
“norma nacional y la internacional”. No se trata de dos interpre-
taciones sucesivas (primero la interpretación conforme a la Consti-
tución y luego la interpretación conforme al tratado internacional),
sino de una interpretación conforme que armonice ambas. Cuando
la fórmula constitucional se refiere a que las normas de derechos
humanos se interpretarán “de conformidad con” “esta Constitución
y con los tratados internacionales…”, la conjunción “y” gramatical-
mente constituye una “conjunción copulativa”, que sirve para reunir
en una sola unidad funcional dos o más elementos homogéneos al
indicar su adición. De ahí que esta cláusula cumple con una “función
hermenéutica” de armonización. Y entre las posibles interpretacio-
nes conformes de armonización, el intérprete deberá optar por la
protección más amplia. En todo caso, ante una eventual antinomia
debe aplicarse la norma que provea “a las personas la protección más
amplia” como solución interpretativa que la parte final de la cláusula
establece; de ahí que podría prevalecer la norma nacional en térmi-
nos del artículo 29.b) de la CADH.
Constituye, en palabras de Bidart Campos, una “interpretación
conciliadora” en una doble vía, en la medida de que efectúa inter-
pretación “de” la Constitución (derechos humanos de fuente constitu-
cional e internacional) y “desde” la Constitución hacia abajo (con la
norma subconstitucional, cuya interpretación debe ser conforme a la

Constitución y a los tratados internacionales).79
El “principio de armonización” en materia internacional ha sido
establecido por la Comisión de Derecho Internacional de las Na-
ciones Unidas al estudiar la problemática de la “fragmentación” del
derecho internacional, y consiste en que al existir varias normas que
tratan de la misma cuestión, dichas normas deben interpretarse, en
la medida de lo posible, de modo que den lugar a una sola serie de
obligaciones compatibles.80
7. El criterio hermenéutico incorpora el principio pro persona. Esto im-
plica favorecer “en todo tiempo a las personas la protección más am-
plia”, lo que significa interpretación más estricta cuando se trate de
restricción o limitaciones a derechos y libertades. En realidad, este
principio goza de rango constitucional por lo dispuesto en el primer
párrafo del mismo artículo 1o. constitucional, ya que se encuentra
previsto en el artículo 29 del Pacto de San José. De ahí que los pa-
rámetros interpretativos de dicho precepto deben considerarse en la
cláusula de interpretación conforme regulado en el segundo párrafo
aludido.
Así, lo previsto en el numeral 29 de la CADH, relativo a que ningu-
na disposición de ese tratado puede interpretarse para “excluir otros
derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que deriven
de la forma democrática representativa de gobierno” o “excluir o
limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de
Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la
misma naturaleza” o “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho
o libertad”, deben considerarse en la “interpretación conforme” que
se realice en términos del artículo 1o. constitucional.
8. Esta pauta interpretativa debe complementarse, necesariamente, con
lo previsto en el párrafo tercero del propio artículo 1o. constitucio-
nal, de tal manera que la interpretación que se realice debe ser “de
conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad”. Cada uno de estos principios debe
ser considerado en la interpretación conforme que se efectúe para
favorecer “en todo tiempo a las personas la protección más amplia”,
79 Bidart Campos, Germán, El derecho de la constitución y su fuerza normativa, México, Ediar-
UNAM, 2003, p. 388.

80 Informe de la Comisión de Derecho Internacional, correspondiente a la 58a. sesión,
1o. de mayo-9 de junio y 3 de julio-11 de agosto de 2006; Asamblea General de Naciones

Unidas. Documentos oficiales, 61a. sesión, Suplemento 10 (A/61/10), p. 424.
que establece la última parte de la cláusula constitucional que ana-

lizamos.
No debe pasar inadvertido que el referido tercer párrafo del artícu-
lo 1o. constitucional parte de la premisa de la “obligación” de “todas
las autoridades” para “promover, respetar, proteger y garantizar” los
derechos humanos (de fuente nacional e internacional), por lo que la
“interpretación conforme” que se realice debe, asimismo, considerar
esta previsión para “optimizar” en todo momento “la protección más
amplia”.
9. Este canon interpretativo tiene una estrecha relación con los diversos
párrafos del propio artículo 1o. constitucional, que en su conjunto
guardan relación con otros preceptos constitucionales; por ejemplo,
la interpretación sistemática de los artículos 1o., 99, 103, 105, 107 y
133 constitucionales, llevan a la configuración del “bloque de consti-
tucionalidad/convencionalidad”, es decir, el parámetro para ejercer
el control “difuso”, “concentrado” o “semiconcentrado” de constitu-
cionalidad/convencionalidad, según las competencias de cada órga-
no jurisdiccional y el tipo de proceso de que se trate, lo cual no hay
que confundir con el “bloque constitucional/convencional” (normas
de rango constitucional).81
10. La cláusula de interpretación conforme (constitucional y convencio-
nal) que prevé el artículo 1o. constitucional guarda una estrecha rela-
ción con el “control difuso de convencionalidad”, que recientemente
ha sido aceptado por la Suprema Corte de Justicia al cumplimen-
tar (parcialmente) la sentencia del caso Radilla, como veremos más
adelante. Esto es así, ya que para ejercer ese tipo de control por
cualquier juez mexicano, debe, previamente, realizarse una inter-
pretación conforme en términos del mandato constitucional, para
realizar un “control” sobre aquella interpretación incompatible con
los parámetros constitucionales/convencionales; y sólo en caso de in-
81 La distinción entre “bloque constitucional” y “bloque de convencionalidad” puede

llevarnos a una funcionalidad interpretativa de los artículos 1o. y 133 constitucionales, es-
pecialmente para entender el significado y alcances de la “Ley Suprema de la Unión”, que
tantos problemas ha ocasionado a nuestros jueces constitucionales. Sobre estos conceptos,
véase Carpio Marcos, Edgar, “Bloque de constitucionalidad y proceso de inconstitucionali-
dad de leyes”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, México, Porrúa-Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, núm. 4, julio-diciembre de 2005, pp.
79-114, en pp. 97-103; este autor sigue el trabajo de Requejo Rodríguez, Paloma, “Bloque
constitucional y comunidad autónoma”, ahí citado; de especial utilidad resulta el libro de
esta autora, precisamente con el título Bloque constitucional y bloque de constitucionalidad, Oviedo,
Ediuno, 1997.
compatibilidad absoluta donde no pueda realizarse ningún tipo de in-

terpretación conforme posible, el “control” consistirá en dejar de apli-
car la norma o declarar la invalidez de la misma, según la competencia
de cada juez y el tipo de proceso de que se trate.
VI. El “control concentrado

de convencionalidad” por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos
El control de convencionalidad tiene dos manifestaciones: una de carác-

ter “concentrada” por parte de la Corte Interamericana, en sede internacio-
nal, y otra de carácter “difusa” por los jueces nacionales, en sede interna.
La primera obedece a las facultades inherentes de la Corte Interame-
ricana al resolver los casos contenciosos sometidos a su consideración, en
cuanto guardián e intérprete final de la Convención Americana. Es en rea-
lidad un control “concentrado” de convencionalidad, al encomendarse a
dicho órgano jurisdiccional la facultad exclusiva de “garantizar al lesionado
en el goce de su derecho o libertad conculcados” y “reparar las consecuen-
cias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos
derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada”, todo
lo cual, cuando “decida que hubo violación de un derecho o libertad prote-
gidos por esta Convención” (artículo 63, CADH), teniendo dicho fallo ca-
rácter “definitivo e inapelable” (artículo 67, CADH); por lo que los Estados
“se comprometen a cumplir con la decisión de la Corte en todo caso de que
sean partes” (artículo 68.1, CADH).82
El control de convencionalidad constituye la razón de ser de la Corte
Interamericana: realizar un control de compatibilidad entre el acto de vio-
lación (en sentido lato) y el Pacto de San José (y sus protocolos adicionales).
En caso de violación (sea por acción u omisión), la responsabilidad interna-
cional recae sobre el Estado, y no sobre alguno de sus órganos o poderes.
82 Si bien la Comisión Interamericana tiene competencia para conocer de los asuntos
relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados parte, en
estricto rigor no realiza un “control de convencionalidad”, por no tener propiamente fun-
ciones jurisdiccionales. Las principales funciones de la Comisión se encuentran previstas en
el artículo 41 de la CADH. Lo anterior no significa que sus “recomendaciones” carezcan de
eficacia jurídica en el ámbito interno y, además, los criterios interpretativos que emita de la
CADH pueden válidamente convertirse en “parámetro” para ejercer el “control difuso de
convencionalidad” por los jueces nacionales, como veremos más adelante. En general, véase,
Hitters, Juan Carlos, “¿Son vinculantes los pronunciamientos de la Comisión y la Corte In-
teramericana de Derechos Humanos? (control de constitucionalidad y convencionalidad)”,
cit., supra nota 54.
De esta manera, como lo ha sostenido García Ramírez en un importante

voto concurrente:83
Para los efectos de la Convención Americana y del ejercicio de la jurisdicción

contenciosa de la Corte Interamericana, el Estado viene a cuentas en forma
integral, como un todo. En este orden, la responsabilidad es global, atañe al
Estado en su conjunto y no puede quedar sujeta a la división de atribuciones
que señale el Derecho interno. No es posible seccionar internacionalmente al
Estado, obligar ante la Corte sólo a uno o algunos de sus órganos, entregar
a éstos la representación del Estado en el juicio —sin que esa representa-
ción repercuta sobre el Estado en su conjunto— y sustraer a otros de este
régimen convencional de responsabilidad, dejando sus actuaciones fuera del
«control de convencionalidad» que trae consigo la jurisdicción de la Corte
internacional.
Esta caracterización de control de convencionalidad es la natural com-

petencia que realiza la Corte Interamericana en sede internacional desde
sus primeras sentencias; si bien es en ese voto concurrente (2003) cuando
por primera vez se utiliza la expresión. La tarea de la Corte, continúa re-
flexionando García Ramírez, en otro voto concurrente:84
…se asemeja a la que realizan los tribunales constitucionales. Estos examinan

los actos impugnados —disposiciones de alcance general— a la luz de las
normas, los principios y los valores de las leyes fundamentales. La Corte In-
teramericana, por su parte, analiza los actos que llegan a su conocimiento en
relación con normas, principios y valores de los tratados en los que funda su
competencia contenciosa. Dicho de otra manera, si los tribunales constitucio-
nales controlan la “constitucionalidad”, el tribunal internacional de derechos
humanos resuelve acerca de la “convencionalidad” de esos actos. A través del
control de constitucionalidad, los órganos internos procuran conformar la
actividad del poder público —y, eventualmente, de otros agentes sociales—
al orden que entraña el Estado de Derecho en una sociedad democrática. El
tribunal interamericano, por su parte, pretende conformar esa actividad al
orden internacional acogido en la convención fundadora de la jurisdicción in-
teramericana y aceptado por los Estados partes en ejercicio de su soberanía.
Años después, vuelve García Ramírez a utilizar la expresión “control de

convencionalidad” en el mismo sentido, “fundado en la confrontación entre
83 Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala, resuelto el 25 de noviembre de 2003, párrafo 27.
84 Voto concurrente razonado de Sergio García Ramírez en el caso Tibi vs. Ecuador, re-
suelto el 7 de septiembre de 2004, párrafo 3.
el hecho realizado y las normas de la Convención Americana”,85 en el voto

razonado emitido en el caso Vargas Areco vs. Paraguay, del 26 de septiembre
de 2006, día en que se decidió el caso Almonacid Arellano vs. Chile, donde el
pleno de la Corte Interamericana utiliza por vez primera la expresión “con-
trol de convencionalidad”, si bien otorgándole una dimensión distinta: con
carácter “difuso”, a manera de una fuerza expansiva de su jurisprudencia y
dirigido hacia todos los jueces de los Estados que han reconocido su juris-
dicción, como a continuación pasamos a analizar.
VII. El “control difuso de convencionalidad”

por el juez nacional en América Latina.
Hacia una teoría general
Además del control “concentrado” de convencionalidad que realiza la

CIDH como parte de su competencia,86 existe otro tipo de control de carác-
ter “difuso”, que debe realizarse por los jueces y órganos de administración
de justicia nacionales o domésticos de los Estados que han suscrito o se han
adherido a la CADH y con mayor intensidad a los que han aceptado la ju-
risdicción de la Corte IDH.87
85 De tal suerte, dice García Ramírez, que derivado a ese “control de convencionali-
dad”, “no puede, ni pretende —jamás lo ha hecho—, convertirse en una nueva y última
instancia para conocer la controversia suscitada en el orden interno”. Párr. 6 del referido
voto razonado.
86 Véanse los artículos 62.3 y 63.1 de la CHDH; 31, 32, 42, 65 y 67 del vigente Regla-
mento de la Corte IDH, así como 1o. y 2o. del Estatuto de la Corte IDH.
87 Sobre la temática, véanse Sagüés, Néstor, “El «control de convencionalidad», como
instrumento para la elaboración de un ius commune interamericano”, en Von Bogdandy, Ar-

min et al. (coords.), La justicia constitucional y su internacionalización: ¿hacia un ius constitutionale
commune en América Latina?, México, UNAM-Max Planck Institut, 2010, t. II, pp. 449-468;
Salgado Pesantes, Hernán, “Justicia constitucional transnacional: el modelo de la Corte In-
teramericana de Derechos Humanos. Control de constitucionalidad vs. Control de conven-
cionalidad”, en op. últ. cit., pp. 469-495; Hitters, Juan Carlos, “Control de constitucionalidad
y control de convencionalidad. Comparación. Criterios fijados por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos”, Estudios Constitucionales, Santiago de Chile, vol. 7, núm. 2, 2009, pp.
109-128; Rey Cantor, Ernesto, Control de convencionalidad de las leyes y derechos humanos, México,
Porrúa-IMDPC, 2008; Albanese, Susana, El control de convencionalidad (coord.), Buenos Aires,
Ediar, 2008; Castilla, Karlos, “El control de convencionalidad. Un nuevo debate en México
a partir del caso Radilla Pacheco”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. XI, 2011, pp.
593-624; García Morelos, Gumesindo, El control judicial difuso de convencionalidad de los derechos
humanos por los tribunales ordinarios, México, UbiJus, 2010; y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “El
control difuso de convencionalidad en el Estado constitucional”, en Fix-Zamudio, Héctor y
Valadés, Diego (coord.), Formación y perspectivas del Estado en México, México, UNAM-El Cole-
gio Nacional, 2010, pp. 155-188.
Este control es una nueva manifestación de la “constitucionalización” o

“nacionalización” del derecho internacional. El “control difuso de conven-
cionalidad” consiste en el deber de los jueces nacionales, de realizar un exa-
men de compatibilidad entre los actos y normas nacionales, y la CADH, sus
protocolos adicionales, y la jurisprudencia de la Corte IDH que interpreta
ese corpus iuris interamericano. Lo anterior implica reconocer la fuerza nor-
mativa de tipo convencional, que se extiende a los criterios jurisprudenciales
emitidos por el órgano internacional que los interpreta. Este nuevo tipo de
control tiene sustento, como veremos más adelante, en la propia CADH, en
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y ha sido expre-
samente desarrollado por la jurisprudencia de la Corte IDH dentro de su
competencia, como único órgano jurisdiccional del sistema interamericano
e intérprete “último” y “definitivo” del Pacto de San José.
1. Nacimiento de la nueva doctrina jurisprudencial
Fue establecida por primera vez en el caso Almonacid Arellano y otros vs.
Gobierno de Chile, resuelto el 26 de septiembre de 2006.88 Esta sentencia se
inscribe en la línea de varios fallos de la Corte IDH en casos de leyes de
autoamnistía. Se resolvió la invalidez del decreto-ley que perdonaba los crí-
menes de lesa humanidad, en el periodo 1973 a 1979 de la dictadura militar
de Augusto Pinochet, debido a que ese decreto resultaba incompatible con
la CADH, careciendo de “efectos jurídicos” a la luz de dicho tratado.
Sin embargo, en el fallo también se “avanza” hacia un nuevo tipo de
control, teniendo en cuenta la responsabilidad internacional del Estado. Se
establece que la obligación legislativa en sede interna, relativa a adoptar
disposiciones de conformidad con la CADH, alcanza una obligación hacia
el Poder Judicial: “de tal forma que el aplicador de la ley tenga una opción
clara de cómo resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el Legisla-
tivo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Con-
vención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía
establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abste-
nerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella”.89
Lo anterior significa que los jueces no son simples aplicadores de la ley
nacional, sino que tienen además una obligación de realizar una “interpre-
tación convencional”, verificando si dichas leyes que aplicarán a un caso
88 Caso Almonacid Arellano vs. Chile, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 26 de septiembre de 2006, serie C, núm. 154, párrs. 123-125.

89 Párrafo 123 de la sentencia.
particular, resultan “compatibles” con la CADH; de lo contrario, su proce-

der sería contrario al artículo 1.1 de dicho tratado, produciendo una viola-
ción internacional, ya que la aplicación de una ley inconvencional produce
por sí misma una responsabilidad internacional del Estado.90
Así, los jueces nacionales se convierten en “guardianes” de la conven-
cionalidad. La doctrina del “control difuso de convencionalidad”91 queda
reflejada en los párrafos 123 a 125 de dicha sentencia, en los siguientes tér-
minos:
123. La descrita obligación legislativa del artículo 2 de la Convención tiene

también la finalidad de facilitar la función del Poder Judicial de tal forma que
el aplicador de la ley tenga una opción clara de cómo resolver un caso parti-
cular. Sin embargo, cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no
adoptar leyes contrarias a la Convención Americana, el Judicial permanece
vinculado al deber de garantía establecido en el artículo 1.1 de la misma y,
consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria
a ella. El cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una
ley violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del
Estado, y es un principio básico del derecho de la responsabilidad interna-
cional del Estado, recogido en el Derecho Internacional de los Derechos Hu-
manos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable
por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación
de los derechos internacionalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la
Convención Americana.92
124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están suje-
tos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones
vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado
90 Esto aplica en general para cualquier órgano del Estado que aplique una ley incon-
vencional. La parte relativa del párrafo 123 de dicha sentencia señala: “El cumplimiento por
parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce
responsabilidad internacional del Estado, y es un principio básico del derecho de la respon-
sabilidad internacional del Estado, recogido en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u
omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos internacio-
nalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la Convención Americana”.
91 Con anterioridad, tal y como lo expusimos, existen referencias al “control de conven-
cionalidad” en algunos votos concurrentes del juez Sergio García Ramírez. Cfr. sus votos en
los casos Myrna Mack Chang vs. Guatemala, resuelto el 25 de noviembre de 2003, párr. 27; caso
Tibi vs. Ecuador, del 7 de septiembre de 2004, párr. 3; caso Vargas Areco vs. Paraguay, reparacio-
nes y costas, del 26 de septiembre de 2006, serie C, núm. 155, párrs. 6 y 12.
92 Caso Ximenes Lopes vs. Brasil, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 4 de julio de
2006, serie C, núm. 149, párr. 172, y caso Baldeón García vs. Perú, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 6 de abril de 2006, serie C, núm. 147, párr. 140.
un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como

parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga
a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean
mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde
un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe
ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas
que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también
la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la
Convención Americana (énfasis añadido).
125. En esta misma línea de ideas, esta Corte ha establecido que “[s]egún
el derecho internacional las obligaciones que éste impone deben ser cum-
plidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho
interno”.93 Esta regla ha sido codificada en el artículo 27 de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
Si observamos con atención los alcances del “control difuso de conven-

cionalidad”, podemos advertir que en realidad no es algo nuevo. Se trata
de una especie de “bloque de constitucionalidad” derivado de una cons-
titucionalización del derecho internacional de los derechos humanos, sea
por las reformas que las propias Constituciones nacionales han venido rea-
lizando o a través de los avances de la jurisprudencia constitucional que la
han aceptado. Es una práctica que ya venían realizando algunos tribunales,
cortes y salas constitucionales en América Latina, incluso con anterioridad
al caso Almonacid Arellano vs. Chile, como se advierte de los ejemplos de algu-
nas sentencias dictadas por esas altas jurisdicciones, y que se reproducen en
los párrs. 226 a 232 de la sentencia del caso Cabrera García y Montiel Flores vs.
México.94 La novedad es que la obligación de aplicar la CADH y la jurispru-
dencia convencional proviene directamente de la jurisprudencia de la Corte
IDH como un “deber” hacia todos los jueces nacionales; de tal manera que
ese imperativo representa, en realidad, una especie de “bloque de conven-
cionalidad” mínimo para considerar la aplicabilidad del corpus iuris intera-
mericano, y con ello establecer un “estándar” en el continente o, cuando
menos, en los países que han aceptado la competencia contenciosa de dicho
tribunal internacional.
93 Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias de la Convención
(Arts. 1 y 2 Convención Americana Sobre Derechos Humanos), opinión consultiva OC-14/94, del 9
de diciembre de 1994, serie A, núm. 14, párr. 35.
94 Véase infra, epígrafe VI.3.A: Carácter “difuso”: todos los jueces nacionales “deben”
ejercerlo.
2. Evolución y reiteración
El precedente anterior fue reiterado con ciertos matices, dos meses des-
pués, en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú.95
En efecto, en este fallo se invoca el criterio del caso Almonacid Arellano sobre el
“control de convencionalidad” y lo “precisa” en tres aspectos: i) elimina la
expresión “como una especie” de control de convencionalidad; ii) procede
“de oficio” sin necesidad de que las partes lo soliciten, y iii) debe ejercerse
dentro del marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones pro-
cesales correspondientes, considerando otros presupuestos formales y mate-
riales de admisibilidad y procedencia.
Desde entonces se ha venido consolidando la esencia de esta doctrina,
al aplicarse en los casos contenciosos siguientes: La Cantuta vs. Perú (2006);96
Boyce y otros vs. Barbados (2007);97 Heliodoro Portugal vs. Panamá (2008);98 Rosen-
do Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos (2009);99 Manuel Cepeda Vargas
vs. Colombia (2010);100 Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay (2010);101
Fernández Ortega y Otros vs. México (2010);102 Rosendo Cantú y Otra vs. México
95 Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, excepciones prelimi-
nares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviembre de 2006, serie C, núm.
158, párr. 128: “Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Conven-
ción Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el
efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contra-
rias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben
ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también ‘de convencionalidad’ ex officio
entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas
competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada exclusi-
vamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que
ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y
procedencia de ese tipo de acciones” (énfasis añadido).
96 Caso La Cantuta vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 29 de noviembre de
2006, serie C, núm. 162, párr. 173.

97 Caso Boyce y otros vs. Barbados, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sen-
tencia del 20 de noviembre de 2007, serie C, núm. 169, párr. 79.

98 Caso Heliodoro Portugal vs. Panamá, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y cos-
tas, sentencia del 12 de agosto de 2008, serie C, núm. 186, párr. 180.
99 Caso Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, excepciones preliminares,
fondo, reparaciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2009, serie C, núm. 209,
párr. 339.
100 Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia, excepciones preliminares, fondo y reparaciones,
sentencia del 26 de mayo de 2010, serie C, núm. 213, párr. 208, nota 307.
101 Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, fondo, reparaciones y costas, sentencia
del 24 de agosto de 2010, serie C, núm. 214, párr. 311.

102 Caso Fernández Ortega y otros vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y cos-
tas, sentencia del 30 de agosto de 2010, serie C, núm. 215, párr. 234.
(2010);103 Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia (2010);104 Vélez Loor vs. Pana-
má (2010);105 Gomes Lund y Otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil (2010),106 Ca-
brera García y Montiel Flores vs. México (2010);107 y Gelman vs. Uruguay.108
Además, la doctrina jurisprudencial también se aplicó en la resolución
de supervisión de cumplimiento de sentencia, en los casos Fermín Ramírez,
y Raxcacó Reyes, así como en la solicitud de “ampliación de medidas provi-
sionales” de Raxcacó Reyes y otros, todos vs. Guatemala.109 Y también ha sido
motivo de profundas reflexiones por parte de algunos de los jueces de la
Corte IDH al emitir sus votos razonados, como los ex presidentes García
Ramírez,110 y Cançado Trindade,111 así como de los jueces ad hoc Roberto
de Figueiredo Caldas,112 y el que escribe,113 votos a los que nos referiremos
más adelante.
103 Caso Rosendo Cantú y Otra vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 31 de agosto de 2010, serie C, núm. 216, párr. 219.

104 Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 1o.
de septiembre de 2010, serie C, núm. 217, párr. 202.

105 Caso Vélez Loor vs. Panamá, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sen-
tencia del 23 de noviembre de 2010, serie C, núm. 218, párr. 287.

106 Caso Gomes Lund y Otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, excepciones preliminares,
fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviembre de 2010, serie C, núm. 219,
párr. 106.
107 Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepciones preliminares, fondo, repara-
ciones y costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010, serie C, núm. 220, párr. 225.
108 Caso Gelman vs. Uruguay, fondo y reparaciones, sentencia del 24 de febrero de 2011,
serie C, núm. 221, párr. 193.

109 Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 9 de mayo de 2008,
párr. 63.
110 Además de los votos razonados referidos supra nota 91, véanse sus votos posteriores al
leading case Almonacid Arellano, que emitió reflexionando sobre el “control de convencionali-
dad”: caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú (Aguado Alfaro y otros) vs.
Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviembre
de 2006, serie C, núm. 158, párrs. 1 a 13 del voto razonado, y caso Valle Jaramillo y otros vs.
Colombia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 27 de noviembre de 2008, serie C, núm.
192, párr. 3 del voto razonado.
111 Cfr. sus votos razonados en los casos Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros)
vs. Perú, ibidem, especialmente los párrs. 2 y 3 de su voto; así como en la solicitud de interpre-
tación de sentencia derivada de dicho caso, del 30 de noviembre de 2007, especialmente los
párrs. 5 a 12, 45 y 49, de su voto disidente.
112 Cfr. su voto razonado y concurrente en el caso Gomes Lund y Otros (Guerrilha do Araguaia)
vs. Brasil, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviem-
bre de 2010, serie C, núm. 219, párrs. 4 y 5.
113 Cfr. nuestro voto razonado en el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepcio-
nes preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010, serie
C, núm. 220.
Debe destacarse que la Corte IDH realiza una precisión de relevan-

cia en el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. En dicha sentencia se
reitera la esencia de la doctrina del “control de convencionalidad” en los
siguientes términos:
225. Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente que

las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están
obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.
Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Conven-
ción Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a
aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la
Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a
su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los
niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convenciona-
lidad” entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente
en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesa-
les correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos judiciales vinculados a la
administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino
también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana,
intérprete última de la Convención Americana (énfasis añadido).
Como puede apreciarse, la Corte IDH aclara su doctrina sobre el “con-

trol de convencionalidad”, al sustituir las expresiones relativas al “Poder
Judicial” que aparecían desde el leading case Almonacid Arellano vs. Chile (2006),
para ahora hacer referencia a que “todos sus órganos” de los Estados que
han ratificado la Convención Americana, “incluidos sus jueces”, deben ve-
lar por el efecto útil del Pacto, y que “los jueces y órganos vinculados a la
administración de justicia en todos los niveles” están obligados a ejercer, de
oficio, el “control de convencionalidad”, criterio que luego reiteró en el caso
Gelman vs. Uruguay, del presente año.
La intencionalidad de la Corte IDH es clara: definir que la doctrina
del “control de convencionalidad” se debe ejercer por “todos los jueces”,
independientemente de su formal pertenencia o no al Poder Judicial y sin
importar su jerarquía, grado, cuantía o materia de especialización.
Así, no existe duda de que el “control de convencionalidad” debe rea-
lizarse por cualquier juez o tribunal que materialmente realice funciones jurisdiccionales,
incluyendo, por supuesto, a las cortes, salas o tribunales constitucionales, así
como a las cortes supremas de justicia y demás altas jurisdicciones de los vein-
ticuatro países que han suscrito y ratificado o se han adherido a la CADH,114
114 Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominicana,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá,

o por lo menos de los veintiún Estados que han reconocido la competencia

contenciosa de la Corte IDH,115 de un total de treinta y cinco países que con-
forman la OEA.
3. Principales características a la luz de su desarrollo jurisprudencial
A. Carácter “difuso”: todos los jueces nacionales “deben” ejercerlo
Se trata, en realidad, de un “control difuso de convencionalidad”, debi-

do a que debe ejercerse por todos los jueces nacionales. Existe, por consiguiente, una
asimilación de conceptos del derecho constitucional, lo cual está presente
desde el origen y desarrollo del derecho internacional de los derechos hu-
manos, especialmente al crearse las “garantías” y “órganos” internacionales
de protección de los derechos humanos. Se advierte claramente una “inter-
nacionalización del derecho constitucional”, particularmente al trasladar
las “garantías constitucionales” como instrumentos procesales para la tutela
de los derechos fundamentales y salvaguarda de la “supremacía constitucio-
nal”, a las “garantías convencionales” como mecanismos jurisdiccionales y
cuasijurisdiccionales para la tutela de los derechos humanos previstos en los
pactos internacionales cuando aquéllos no han sido suficientes, por lo que
de alguna manera se configura también una “supremacía convencional”.
Una de las manifestaciones de este proceso de “internacionalización” de
categorías constitucionales es, precisamente, la concepción difusa de conven-
cionalidad que estamos analizando, ya que parte de la arraigada connotación
del “control difuso de constitucionalidad” en contraposición con el “control
concentrado” que se realiza en los Estados constitucionales por las altas
“jurisdicciones constitucionales”, teniendo la última interpretación consti-
tucional los tribunales, cortes o salas constitucionales o en algunos casos,
las cortes supremas y otras altas jurisdicciones. En este sentido, el “control
concentrado de convencionalidad” lo venía realizando la Corte IDH desde
sus primeras sentencias, sometiendo a un examen de convencionalidad los
actos y normas de los Estados en un caso particular. Este “control concen-
trado” lo realizaba, en esencia, la Corte IDH. Ahora se ha extendido dicho
“control” a todos los jueces nacionales como un deber de actuación en el
Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Uruguay y Venezuela. Trinidad y Toba-

go denunció la CADH.
115 Los Estados citados en la nota anterior, con excepción de Dominicana y Jamaica (que
hasta la fecha no han aceptado dicha jurisdicción) y Trinidad y Tobago (por denuncia en
1999).
ámbito interno (de ahí su carácter “difuso”), si bien conserva la Corte IDH
su calidad de “intérprete última de la Convención Americana” cuando no
se logre la eficaz tutela de los derechos humanos en el ámbito interno.116
Se trata de un “sistema de control extenso (vertical y general)”, como
acertadamente lo ha puesto de relieve el ex juez interamericano Sergio Gar-
cía Ramírez. Al respecto, resultan ilustrativas sus reflexiones vertidas en el
voto razonado que formuló con motivo de la sentencia emitida en el caso
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú:117
4. En otras ocasiones he cotejado la función de los tribunales internacionales de derechos
humanos con la misión de las cortes constitucionales internas. Estas tienen a su cargo
velar por el Estado de Derecho a través del juzgamiento sobre la subordina-
ción de actos de autoridades a la ley suprema de la nación. En el desarrollo
de la justicia constitucional ha aparecido una jurisprudencia de principios y
valores —principios y valores del sistema democrático— que ilustra el rumbo
del Estado, brinda seguridad a los particulares y establece el derrotero y las
fronteras en el quehacer de los órganos del Estado. Desde otro ángulo, el con-
trol de constitucionalidad, como valoración y decisión sobre el acto de autoridad
sometido a juicio, se encomienda a un órgano de elevada jerarquía dentro
de la estructura jurisdiccional del Estado (control concentrado) o se asigna a los
diversos órganos jurisdiccionales en lo que respecta a los asuntos de los que
toman conocimiento conforme a sus respectivas competencias (control difuso).
12. Este “control de convencionalidad”, de cuyos buenos resultados de-
pende la mayor difusión del régimen de garantías, puede tener —como ha sucedido
en algunos países— carácter difuso, es decir, quedar en manos de todos los tribunales
cuando éstos deban resolver asuntos en los que resulten aplicables las estipu-
laciones de los tratados internacionales de derechos humanos.
13. Esto permitiría trazar un sistema de control extenso —vertical y general— en
materia de juridicidad de los actos de autoridades —por lo que toca a la
conformidad de éstos con las normas internacionales sobre derechos huma-
nos—, sin perjuicio de que la fuente de interpretación de las disposiciones
internacionales de esta materia se halle donde los Estados la han depositado
al instituir el régimen de protección que consta en la CADH y en otros instru-
mentos del corpus juris regional. Me parece que ese control extenso —al que corresponde
el “control de convencionalidad”— se halla entre las más relevantes tareas para el futuro
inmediato del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos (énfasis
añadido).
116 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “El control difuso de convencionalidad en el Estado
constitucional”, en Fix-Zamudio, Héctor y Valadés, Diego (coords.), Formación y perspectiva del

Estado mexicano, México, El Colegio Nacional-UNAM, 2010, pp. 151-188.
117 Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, (Aguado Alfaro y otros) vs.
Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviembre

de 2006, serie C, núm. 158, párrs. 4, 12 y 13 del voto razonado.
El “control difuso de convencionalidad” convierte al juez nacional en

juez interamericano, en un primer y auténtico guardián de la CHDH, de
sus protocolos adicionales (eventualmente de otros instrumentos internacio-
nales) y de la jurisprudencia de la Corte IDH, que interpreta dicha norma-
tiva. Tienen los jueces y órganos de impartición de justicia nacionales, la
importante misión de salvaguardar no sólo los derechos fundamentales pre-
vistos en el ámbito interno, sino también el conjunto de valores, principios
y derechos humanos que el Estado ha reconocido en los instrumentos inter-
nacionales y cuyo compromiso internacional asumió. Los jueces nacionales
se convierten en los primeros intérpretes de la normativa internacional, si
se considera el carácter subsidiario, complementario y coadyuvante de los
órganos interamericanos con respecto a los previstos en el ámbito interno
de los Estados americanos y la “misión” que ahora tienen para salvaguardar
el corpus juris interamericano a través de este nuevo “control”.
Este proceso evolutivo de recepción nacional del derecho internacional
de los derechos humanos se manifiesta claramente en reformas legislativas
trascendentales en los Estados nacionales, al incorporar diversas cláusulas
constitucionales para recibir el influjo del derecho internacional. Así sucede
con el reconocimiento de la jerarquía constitucional de los tratados interna-
cionales de derechos humanos,118 o incluso aceptando su carácter de supra-
constitucionalidad cuando resulten más favorables;119 el reconocimiento de
su especificidad en esta materia;120 la aceptación de los principios pro homine
o favor libertatis como criterios hermenéuticos nacionales;121 en la incorpora-
ción de “cláusulas abiertas” de recepción de otros derechos conforme a la
normativa convencional;122 o en cláusulas constitucionales para interpretar
118 De manera explícita, por ejemplo, en Argentina (artículo 73) y República Dominicana
(artículo 74.3, de la nueva Constitución proclamada en enero de 2010). El rango constitucio-

nal de los derechos humanos previstos en tratados internacionales se desprende en México,
debido a la reciente reforma constitucional al artículo 1o., que ha llevado a la Suprema
Corte a una nueva interpretación del artículo 133 constitucional.
119 Bolivia (artículo 256); Ecuador (artículo 424), y Venezuela (artículo 23).
120 Con independencia de la jerarquía normativa que le otorguen, un número importante
de textos constitucionales reconocen algún tipo de especificidad de los tratados internacio-

nales en materia de derechos humanos; por ejemplo, en Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador,
Guatemala, Colombia, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela. Además, en las
entidades federativas mexicanas de Sinaloa y Tlaxcala.
121 Por ejemplo, en el Perú (artículo transitorio cuarto); Ecuador (artículo 417); en la nue-
va Constitución de la República Dominicana, de enero de 2010 (artículo 74.4); y reciente-

mente en México (artículo 1, párrafo segundo).
122 Por ejemplo, Brasil (artículo 5.LXXVII.2), Bolivia (artículo 13.II), Colombia (artículo
94), Ecuador (artículo 417), Panamá (artículo 17), Perú (artículo 3), República Dominicana
(artículo 74.1) y Uruguay (artículo 72).
los derechos y libertades “conforme” a los instrumentos internacionales en

materia de derechos humanos,123 entre otros supuestos.124 De esta forma, las
normas convencionales adquieren carácter constitucional.
El desarrollo descrito de incorporación del derecho internacional de los
derechos humanos en sede nacional también se debe a las propias jurisdic-
ciones domésticas, especialmente a las altas jurisdicciones constitucionales,
que progresivamente han privilegiado interpretaciones dinámicas que fa-
vorecen y posibilitan la recepción de los derechos humanos previstos en los
tratados internacionales.125 Se forma un auténtico “bloque de constitucio-
nalidad”, que si bien varía de país a país, la tendencia es a considerar dentro
del mismo no sólo a los derechos humanos previstos en los pactos interna-
cionales, sino también a la propia jurisprudencia de la Corte IDH. Así, en
algunas ocasiones el “bloque de convencionalidad” queda subsumido en el
“bloque de constitucionalidad”, por lo que al realizar el “control de consti-
tucionalidad” también se efectúa “control de convencionalidad”.
Precisamente la Corte IDH, en los párrs. 226 a 232 de la sentencia del
caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, ha querido ejemplificar la ma-
nera en que tribunales de la “más alta jerarquía” han aplicado y aceptado
el “control de convencionalidad” considerando la jurisprudencia interame-
ricana. Representa una manifestación clara de este interesante proceso de
“recepción nacional del derecho internacional de los derechos humanos” y
sin lugar a dudas “constituye uno de los rasgos positivos sobresalientes en la
hora actual, que conviene reconocer, sostener y acrecentar”.126
123 Por ejemplo, Bolivia (artículo 13.IV), Colombia (artículo 93), Haití (artículo 19), y en
México, a nivel federal (artículo 1o., párrafo segundo) y en las entidades federativas mexica-
nas de Sinaloa (4o. bis C) y Tlaxcala (artículo 16 B).
124 Sobre la “interpretación conforme” con los pactos internacionales véase Caballero,
José Luis, La incorporación de los tratados internacionales sobre derechos humanos en México y España,
México, Porrúa, 2009.
125 Dos de las jurisdicciones constitucionales más representativas que desde principios
de la década de los noventa han adoptado interpretaciones sobresalientes para favorecer la

aplicabilidad de los tratados internacionales en materia de derechos humanos son la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica y la Corte Constitucional de Colombia.
La primera otorgó carácter supraconstitucional a los tratados internacionales de derechos
humanos en la medida en que éstos sean más favorables a los previstos a nivel constitucional.
La segunda, al reconocer dentro del “bloque de constitucionalidad” a dichos tratados. Am-
bas jurisdicciones han tenido importantes desarrollos posteriores en esta materia.
126 Párr. 9 del voto razonado emitido por el juez Sergio García Ramírez, con motivo de la
sentencia referida al caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, (Aguado
Alfaro y otros) vs. Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24
de noviembre de 2006, serie C, núm. 158.
En dicha sentencia se transcriben pasajes de diversos fallos de la Sala

Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica; del Tribunal Constitu-
cional de Bolivia; de la Corte Suprema de Justicia de República Dominica-
na; del Tribunal Constitucional del Perú; de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación de Argentina, y de la Corte Constitucional de Colombia. Son
algunos ejemplos que permiten comprender esta dinámica de recepción ju-
risdiccional del derecho internacional de los derechos humanos y de la juris-
prudencia convencional. A continuación se reproducen, por la importancia
que tiene para evidenciar la aceptación y práctica del “control difuso de
convencionalidad” en América Latina:
226. Así, por ejemplo, tribunales de la más alta jerarquía en la región se han
referido y han aplicado el control de convencionalidad teniendo en cuenta
interpretaciones efectuadas por la Corte Interamericana. La Sala Constitu-
cional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica ha señalado que:
Debe advertirse que si la Corte Interamericana de Derechos Humanos es
el órgano natural para interpretar la Convención Americana sobre Derechos
Humanos..., la fuerza de su decisión al interpretar la convención y enjuiciar
leyes nacionales a la luz de esta normativa, ya sea en caso contencioso o en
una mera consulta, tendrá –de principio- el mismo valor de la norma inter-
pretada
(Sentencia de 9 de mayo de 1995 emitida por la Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica. Acción Inconstitucional. Voto
2313-95 (Expediente 0421-S-90), considerando VII).
Por su parte, el Tribunal Constitucional de Bolivia ha señalado que:
En efecto, el Pacto de San José de Costa Rica, como norma componente
del bloque de constitucionalidad, est[á] constituido por tres partes esenciales,
estrictamente vinculadas entre sí: la primera, conformada por el preámbulo,
la segunda denominada dogmática y la tercera referente a la parte orgánica.
Precisamente, el Capítulo VIII de este instrumento regula a la C[orte] Inte-
ramericana de Derechos Humanos, en consecuencia, siguiendo un criterio de
interpretación constitucional “sistémico”, debe establecerse que este órgano
y por ende las decisiones que de él emanan, forman parte también de este
bloque de constitucionalidad.
Esto es así por dos razones jurídicas concretas a saber: 1) El objeto de la
competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y, 2) La
aplicación de la doctrina del efecto útil de las sentencias que versan sobre
Derechos Humanos.
(Sentencia emitida el 10 de mayo de 2010 por el Tribunal Constitucional
de Bolivia (Expediente No. 2006-13381-27-RAC), apartado III.3.sobre “El
Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Fundamentos y efectos de
las Sentencias emanadas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos)
Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de República Dominicana ha es-

tablecido que:
En consecuencia, es de carácter vinculante para el Estado dominicano,
y, por ende, para el Poder Judicial, no sólo la normativa de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos sino sus interpretaciones dadas por los
órganos jurisdiccionales, creados como medios de protección, conforme el
artículo 33 de ésta, que le atribuye competencia para conocer de los asuntos
relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Es-
tados partes.
(Resolución No. 1920-2003 emitida el 13 de noviembre de 2003 por la
Suprema Corte de Justicia de República Dominicana)
De otro lado, el Tribunal Constitucional del Perú ha afirmado que:
La vinculatoriedad de las sentencias de la C[orte Interamericana] no se
agota en su parte resolutiva (la cual, ciertamente, alcanza sólo al Estado que
es parte en el proceso), sino que se extiende a su fundamentación o ratio deci-
dendi, con el agregado de que, por imperio de la [Cuarta Disposición Final y
Transitoria (CDFT)] de la Constitución y el artículo V del Título Preliminar
del [Código Procesal Constitucional], en dicho ámbito la sentencia resulta
vinculante para todo poder público nacional, incluso en aquellos casos en
los que el Estado peruano no haya sido parte en el proceso. En efecto, la
capacidad interpretativa y aplicativa de la Convención que tiene la C[orte
Interamericana], reconocida en el artículo 62.3 de dicho tratado, aunada al
mandato de la CDFT de la Constitución, hace que la interpretación de las
disposiciones de la Convención que se realiza en todo proceso, sea vinculan-
te para todos los poderes públicos internos, incluyendo, desde luego, a este
Tribunal.
(Sentencia emitida el 21 de julio de 2006 por el Tribunal Constitucional
del Perú (expediente 2730-2006-PA/TC), fundamento 12).
Dicho Tribunal también ha establecido que:
Se desprende la vinculación directa entre la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos y este Tribunal Constitucional; vinculación que tiene una
doble vertiente: por un lado, reparadora, pues interpretado el derecho funda-
mental vulnerado a la luz de las decisiones de la Corte, queda optimizada la
posibilidad de dispensársele una adecuada y eficaz protección; y, por otro, pre-
ventiva, pues mediante su observancia se evitan las nefastas consecuencias ins-
titucionales que acarrean las sentencias condenatorias de la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos para la seguridad jurídica del Estado peruano
(Sentencia 00007-2007-PI/TC emitida el 19 de junio de 2007 por el Ple-
no del Tribunal Constitucional del Perú (Colegio de Abogados del Callao c.
Congreso de la República), fundamento 26).
231. La Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina ha referido
que las decisiones de la Corte Interamericana “resulta[n] de cumplimiento
obligatorio para el Estado Argentino (art. 68.1, CADH)”, por lo cual dicha
Corte ha establecido que “en principio, debe subordinar el contenido de sus

decisiones a las de dicho tribunal internacional.
(Sentencia emitida el 23 de diciembre de 2004 por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, República Argentina (Expediente 224. XXXIX), “Es-
pósito, Miguel Angel s/ incidente de prescripción de la acción penal promo-
vido por su defensa”, considerando 6).
Igualmente, dicha Corte Suprema estableció “que la interpretación de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos debe guiarse por la ju-
risprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos” ya que se
“trata de una insoslayable pauta de interpretación para los poderes constitui-
dos argentinos en el ámbito de su competencia y, en consecuencia, también
para la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a los efectos de resguardar las
obligaciones asumidas por el Estado argentino en el Sistema Interamericano
de Protección de los Derechos Humanos”.
(Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina,
Mazzeo, Julio Lilo y otros, recurso de casación e inconstitucionalidad. M.
2333. XLII. y otros de 13 de Julio de 2007, párr. 20).
232. Además, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que en
virtud de que la Constitución colombiana señala que los derechos y debe-
res constitucionales deben interpretarse “de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, se de-
riva “que la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de
interpretar esos tratados, constituye un criterio hermenéutico relevante para
establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos funda-
mentales”.
(Sentencia C-010/00 emitida el 19 de enero de 2000 por la Corte Consti-
tucional de Colombia, párr. 6).
Si observamos con detenimiento los fallos referidos, puede apreciarse

que algunos de los criterios fueron adoptados con anterioridad a la creación
pretoriana del “control de convencionalidad” en el caso Almonacid Arellano vs.
Chile de 2006, como sucedió con los precedentes de Argentina (2004), Costa
Rica (1995), Colombia (2000), República Dominicana (2003) o Perú (2006).
Resulta evidente que la Corte IDH crea la doctrina del “control difuso de
convencionalidad” advirtiendo la tendencia de la “constitucionalización” o,
si se prefiere, “nacionalización”127 del “derecho internacional de los dere-
chos humanos” y particularmente la aceptación de su jurisprudencia con-
vencional como elemento “hermenéutico” y de “control” de la normativi-
127 García-Sayán, Diego, “Una viva interacción: Corte Interamericana y tribunales inter-
nos”, La Corte Interamericana de Derechos Humanos. Un cuarto de siglo: 1979-2004, San José, Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 2005, pp. 323-384.
dad interna por parte de los propios tribunales internos; es decir, la Corte
IDH recibió el influjo de la práctica jurisprudencial de los jueces nacionales
para crear la nueva doctrina sobre el “control difuso de convencionalidad”.
A su vez, se advierte que varias altas jurisdicciones nacionales incorpo-
raron los parámetros del “control difuso de convencionalidad” debido al
reconocimiento de la jurisprudencia de la Corte IDH a partir de la crea-
ción de dicha doctrina en 2006. Especial mención es el trascendental pre-
cedente de la Corte Suprema de Justicia de Argentina del año 2007 (caso
“Mazzeo”),128 donde expresa el deber del Poder Judicial local de ejercer el
“control de convencionalidad”, reproduciendo prácticamente lo expresado
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Almonacid Are-
llano vs. Chile. En efecto, en el párr. 21 del referido fallo de la Corte Suprema
de Argentina se dice textualmente:
21. Que, por su parte, la Corte Interamericana ha señalado que “es conscien-
te que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por
ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento
jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como
la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado,
también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de
las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación
de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos
jurídicos”. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de
“control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que apli-
can en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Hu-
manos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el
tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte In-
teramericana, intérprete última de la Convención Americana —CIDH Serie
C N- 154, caso “Almonacid”, del 26 de septiembre de 2006, parágraf. 124—.
128 Caso Mazzeo, Lulio Lilo y otros s/Recurso de Casación e Inconstitucionalidad, del 13 de julio de
2007. Sobre este importante fallo y en general sobre el carácter evolutivo de recepción del
derecho internacional por parte de la Corte Suprema de Justicia de Argentina, véase Bazán,
Víctor, “El derecho internacional en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, con
particular énfasis en materia de derechos humanos”, La Ley, Suplemento Extraordinario (75 Ani-
versario), Buenos Aires, agosto de 2010, pp. 1-17, especialmente sobre el caso “Mazzeo” véase
pp. 10, 11 y 16; asimismo, Hitters, Juan Carlos, “Control de constitucionalidad y control de
onvencionalidad. Comparación. (Criterios fijados por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos)”, Estudios Constitucionales, Santiago, año 7, núm. 2, 2009, pp. 109-128, y Loiano,
Adelina, “El marco conceptual del control de convencionalidad en algunos fallos de la Corte
Suprema Argentina: ‘Arancibia Clavel’, ‘Simón’, ‘Mazzeo’, en Albanese, Susana (coord.), El
control de convencionalidad, Buenos Aires, Ediar, 2008.
Recientemente la Suprema Corte de Justicia mexicana, al conocer de

las implicaciones para el Poder Judicial de la Federación relativas al cum-
plimiento de la sentencia del caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos,
aceptó el “control difuso de convencionalidad” y lo llevó, incluso, a nuevas
interpretaciones constitucionales para aceptar también el “control difuso de
constitucionalidad”, como veremos más adelante.129
Se produce un interesante influjo entre la Corte IDH y las jurisdic-
ciones nacionales que propicia el “diálogo jurisprudencial”,130 diálogo que
incide en la debida articulación y creación de estándares en materia de
protección de los derechos humanos en el continente americano o, por lo
pronto, en Latinoamérica. El derecho internacional de los derechos huma-
nos se conjuga con el derecho constitucional o, si se prefiere, se enlazan el
derecho constitucional internacional y el derecho internacional de los de-
rechos humanos; lo anterior implica, necesariamente, una capacitación y
actualización permanente de los jueces nacionales sobre la dinámica de la
jurisprudencia convencional.
En este sentido, cobran relevancia las consideraciones del ex presidente
de la Corte IDH, Antônio Augusto Cançado Trindade (actualmente juez de
la Corte Internacional de Justicia), al reflexionar sobre el “control de con-
vencionalidad” en su voto razonado con motivo del caso Trabajadores Cesados
del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú:131
3. O sea, los órganos del Poder Judicial de cada Estado Parte en la Conven-
ción Americana deben conocer a fondo y aplicar debidamente no sólo el Derecho Cons-
titucional sino también el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; deben ejercer
ex officio el control tanto de constitucionalidad como de convencionalidad, tomados en
conjunto, por cuanto los ordenamientos jurídicos internacional y nacional se encuentran en
constante interacción en el presente dominio de protección de la persona humana
(énfasis añadido).
129 Expediente Varios 912/2010, resuelto el 14 de julio de 2011. Pendiente de “engrose”,
es decir, de la redacción final de la resolución. Véase infra “VIII. La recepción del “control
difuso de convencionalidad” en México”, especialmente el apartado “2. El cumplimiento
(parcial) de la sentencia del Caso Radilla y su discusión en la Suprema Corte”.
130 Precisamente Diálogo Jurisprudencial es el nombre de la revista semestral que edita con-
juntamente el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, la Corte Interamericana

de Derechos Humanos y la Fundación Konrad Adenauer Stiftung, desde el segundo semes-
tre de 2006. El objetivo es dar a conocer los fallos de los tribunales nacionales que aplican
la jurisprudencia de la Corte IDH y el derecho internacional de los derechos humanos, y
el influjo que a su vez recibe ese tribunal interamericano por parte de la jurisprudencia
nacional.
131 Párr. 3 del voto razonado del juez Antônio Augusto Cançado Trindade.
La doctrina del “control difuso de convencionalidad” establecida por

la Corte IDH tiene como destinatarios a todos los jueces nacionales, que deben
ejercer dicho “control” con independencia de su jerarquía, grado, cuantía o
materia de competencia que la normatividad interna les otorgue.
B. Intensidad del “control difuso de convencionalidad”:

de mayor grado cuando se tiene competencia para inaplicar
o declarar la invalidez de una norma general
Todos los jueces y órganos que realicen funciones jurisdiccionales desde

una perspectiva material “deben” ejercer el “control de convencionalidad”.
Es el mensaje claro que la Corte IDH envía en la sentencia relativa al caso
Cabrera García y Montiel Flores. Lo anterior no excluye a los jueces que no pue-
den realizar “control de constitucionalidad”.
En efecto, la precisión de la doctrina relativa a que los jueces deben rea-
lizar “de oficio” el control de convencionalidad “evidentemente en el marco de sus
respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes”,132 no puede
interpretarse como limitante para ejercer el “control difuso de convenciona-
lidad”, sino como una manera de “graduar” la intensidad del mismo. Esto
es así, debido a que este tipo de control no implica necesariamente optar
por aplicar la normativa o jurisprudencia convencional y dejar de aplicar
la nacional, sino implica además y en primer lugar, tratar de armonizar la
normativa interna con la convencional, a través de una “interpretación con-
vencional” de la norma nacional.
Así, en los llamados sistemas “difusos” de control de constitucionali-
dad, donde todos los jueces tienen competencia para dejar de aplicar una
ley al caso concreto por contravenir la Constitución nacional, el grado de
“control de convencionalidad” resulta de mayor alcance, al tener todos los
jueces nacionales la atribución de inaplicar la norma inconvencional (como
recientemente se ha aceptado en México). Este supuesto es un grado inter-
medio de “control”, que operará sólo si no existe una posible “interpreta-
ción conforme” de la normativa nacional con el Pacto de San José (de sus
protocolos adicionales o de algunos otros tratados internacionales como ve-
remos más adelante) y de la jurisprudencia convencional. A través de esta
“interpretación conforme” se salva la “convencionalidad” de la norma in-
terna. El grado de intensidad máximo del “control de convencionalidad” se
puede realizar por las altas jurisdicciones constitucionales (normalmente los
132 Precisión que fue realizada a partir del caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Al-
faro y otros) vs. Perú, (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones
y costas, sentencia del 24 de noviembre de 2006, serie C, núm. 158, párr. 128.
últimos intérpretes constitucionales en un determinado sistema jurídico),

que generalmente tienen además la facultad de declarar la invalidez de la
norma inconstitucional con efectos erga omnes. Se trata de una declaración
general de invalidez por la inconvencionalidad de la norma nacional.
En cambio, el grado de intensidad del “control difuso de convencio-
nalidad” disminuirá en aquellos sistemas donde no se permite el “control
difuso de constitucionalidad” y, por consiguiente, no todos los jueces tienen
la facultad de dejar de aplicar una ley al caso concreto (como sucedía con
anterioridad en México debido a una inadecuada interpretación al artículo
133 constitucional). En estos casos es evidente que los jueces que carecen de
tal competencia ejercerán el “control difuso de convencionalidad” con me-
nor intensidad, sin que ello signifique que no puedan realizarlo “en el marco de sus
respectivas competencias”. Lo anterior implica que no podrán dejar de apli-
car la norma (al no tener esa potestad), debiendo, en todo caso, realizar una
“interpretación convencional” de la misma, es decir, efectuar una “inter-
pretación conforme”, no sólo de la Constitución nacional, sino también de
la CADH y de la jurisprudencia convencional. Esta interpretación requiere
una actividad creativa para lograr la compatibilidad de la norma nacional
conforme al parámetro convencional, y así lograr la efectividad del derecho
o libertad de que se trate, con los mayores alcances posibles en términos del
principio pro homine.
En efecto, al realizarse el “examen de compatibilidad convencional”,
el juez nacional debe siempre aplicar el principio pro homine (previsto en el
artículo 29 del Pacto de San José), que implica, inter alia, efectuar la inter-
pretación más favorable para el efectivo goce y ejercicio de los derechos y
libertades fundamentales;133 pudiendo incluso optar por la interpretación
más favorable en caso de aplicabilidad de la Convención Americana y otros tratados
internacionales sobre derechos humanos. Así lo ha interpretado la propia Corte
IDH, al señalar que134
133 Este precepto señala: “Artículo 29. Normas de Interpretación. Ninguna disposición
de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de

los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b) limitar
el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo
con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea
parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser
humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d) excluir o
limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza”.
134 Opinión consultiva OC-5/85, 13 de noviembre de 1985, serie A, núm. 5, relativa a
La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos),

párrs. 51 y 52.
51. A propósito de la comparación entre la Convención Americana y los

otros tratados mencionados, la Corte no puede eludir un comentario acerca
de un criterio de interpretación sugerido por Costa Rica en la audiencia del
8 de noviembre de 1985. Según ese planteamiento en la hipótesis de que un
derecho recogido en la Convención Americana fuera regulado de modo más
restrictivo en otro instrumento internacional referente a los derechos huma-
nos, la interpretación de la Convención Americana debería hacerse tomando
en cuenta esas mayores limitaciones porque:
De lo contrario tendríamos que aceptar que lo que es lícito y permisible
en el ámbito universal, constituiría una violación en el continente americano,
lo que parece evidentemente una afirmación errónea. Más bien pensamos que en
cuanto a interpretación de tratados, puede sentarse el criterio de que las reglas de un tratado
o convención deben interpretarse en relación con las disposiciones que aparezcan en otros
tratados que versen sobre la misma materia. También puede definirse el criterio de que las
normas de un tratado regional, deben interpretarse a la luz de la doctrina y disposiciones de
los instrumentos de carácter universal (énfasis añadido).
En verdad, frecuentemente es útil, como acaba de hacerlo la Corte, com-
parar la Convención Americana con lo dispuesto en otros instrumentos in-
ternacionales como medio para poner de relieve aspectos particulares de la
regulación de un determinado derecho, pero tal método no podría emplearse
nunca para incorporar a la Convención criterios restrictivos que no se des-
prendan directamente de su texto, por más que estén presentes en cualquier
otro tratado internacional.
52. La anterior conclusión se deduce claramente del artículo 29 de la Con-
vención, que contiene las normas de interpretación, cuyo literal b) indica que
ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido
de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar
reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de
acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados.
En consecuencia, si a una misma situación son aplicables la Convención
Americana y otro tratado internacional, debe prevalecer la norma más favo-
rable a la persona humana. Si la propia Convención establece que sus regu-
laciones no tienen efecto restrictivo sobre otros instrumentos internacionales,
menos aún podrán traerse restricciones presentes en esos otros instrumentos,
pero no en la Convención, para limitar el ejercicio de los derechos y liberta-
des que ésta reconoce.
En caso de incompatibilidad absoluta, donde no exista “interpretación

convencional” posible, si el juez carece de facultades para desaplicar la nor-
ma, podrá plantear (si tiene esa competencia) “la duda de inconvenciona-
lidad” ante otros órganos jurisdiccionales competentes dentro del mismo
sistema jurídico nacional que puedan ejercer el “control de convenciona-
lidad” con mayor intensidad, y si no tuviera esa competencia, estimamos
que cuando menos debería “señalar” en su argumentación la inconvencio-

nalidad de la norma que aplica. Así, los órganos jurisdiccionales revisores
tendrán que ejercer dicho “control” y desaplicar la norma o bien declarar
la invalidez de la misma por resultar inconvencional, según la competencia
de cada juez o tribunal.
Lo que no parece razonable y estaría fuera de los parámetros interpre-
tativos de la Corte IDH, es que ningún órgano nacional tenga competencia
para ejercer el “control difuso de convencionalidad” con intensidad fuerte,
es decir, dejar de aplicar la norma al caso particular o con efectos generales
como resultado de la inconvencionalidad de la misma, ya que de lo contra-
rio se produciría una responsabilidad internacional del Estado. No debe
perderse de vista lo estipulado en los artículos 1 y 2 de la CADH, relativos
a la obligación de respetar los derechos humanos y el deber de adoptar dis-
posiciones de derecho interno. Como lo ha señalado la propia Corte IDH,
este último dispositivo tiene también “la finalidad de facilitar la función
del Poder Judicial de tal forma que el aplicador de la ley tenga una opción
clara de cómo resolver un caso particular”135 en situaciones que involucren
derechos fundamentales. De tal manera que la Corte IDH, precisamente en
el caso Almonacid Arellano, que da origen a la doctrina del “control difuso de
convencionalidad”, es enfática al establecer en su párr. 123, que:
cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contra-

rias a la Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía
establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar
cualquier normativa contraria a ella. El cumplimiento por parte de agentes o fun-
cionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce responsabili-
dad internacional del Estado, y es un principio básico del derecho de la responsa-
bilidad internacional del Estado, recogido en el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente
responsable por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos
en violación de los derechos internacionalmente consagrados, según el artí-
culo 1.1 de la Convención Americana136 (énfasis añadido).
Así, el “control difuso de convencionalidad” si bien se ejerce por todos

los jueces nacionales, tiene diferentes grados de intensidad y realización, de
conformidad con “el marco de sus respectivas competencias y de las regula-
135 Caso Almonacid Arellano vs. Chile, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 26 de septiembre de 2006, serie C, núm. 154, párr. 123.

136 Caso Ximenes Lopes, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia del 4 de julio de 2006, serie C,
núm. 149, párr. 172, y caso Baldeón García vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del
6 de abril de 2006, serie C, núm. 147, párr. 140.
ciones procesales correspondientes”. En principio, corresponde a todos los

jueces y órganos jurisdiccionales, realizar una “interpretación” de la norma
nacional a la luz de la CADH, de sus protocolos adicionales (y eventual-
mente de otros tratados), así como de la jurisprudencia de la Corte IDH
y siempre con la regla interpretativa del principio pro homine a que refiere
el artículo 29 del Pacto de San José; en ese primer grado de intensidad se
escogerá la interpretación conforme con los parámetros convencionales, y,
por consiguiente, se desecharán (controlarán) aquellas interpretaciones in-
convencionales o que sean de menor efectividad en el goce y protección del
derecho o libertad respectivo; existe, en este sentido, un parangón con la
“interpretación conforme” con la Constitución que realizan los jueces na-
cionales, especialmente los jueces constitucionales. En segundo término, y
sólo si no puede salvarse la convencionalidad de la norma interna, el “con-
trol difuso de convencionalidad” debe realizarse con mayor intensidad, sea
inaplicando la norma al caso particular, o bien declarando su invalidez con
efectos generales, como resultado de su inconvencionalidad, de acuerdo
con las respectivas competencias de cada juez nacional.
C. Debe ejercerse “de oficio”: sea invocado o no por las partes
Esta característica del “control difuso de convencionalidad” constituye

una precisión de la doctrina original. Se estableció en el caso Trabajadores Ce-
sados del Congreso (Aguado Alfaro y Otros) vs. Perú,137 dos meses después del caso
Almonacid Arellano vs. Chile, y a partir de entonces se ha mantenido firme en la
jurisprudencia de la Corte IDH. Consiste en la posibilidad de ejercer dicho
control por los jueces nacionales, con independencia de que las partes lo invoquen.
En realidad constituye un complemento del carácter “difuso” de dicho con-
trol. Si en la anterior característica del “control difuso de convencionalidad”
se establecía la intencionalidad de la Corte IDH de que se “debe” ejercer
por cualquier juez, con independencia de su jerarquía, grado, cuantía o ma-
teria de especialización (de donde deriva que sea un “control difuso”), ahora
se acentúa dicho carácter al especificar que además se ejerce “de oficio”, lo
que implica que en cualquier circunstancia los jueces deben realizar dicho
control, ya que “esta función no debe quedar limitada exclusivamente por
las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto”.138
137 Idem.
138 Párr. 128, in fine, caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, (Agua-
do Alfaro y otros) vs. Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del
24 de noviembre de 2006, serie C, núm. 158, nota 15.
Pudiera suceder, incluso, que en el ámbito interno procedan recursos o

medios de defensa adecuados y eficaces para combatir la falta o inadecuado
ejercicio del “control difuso de convencionalidad” por algún juez (por ejem-
plo, a través de una apelación, recurso de casación o proceso de amparo), al
no haberse realizado ex officio dicho control. Se trata de una nueva vertiente
del principio iura novit curia (el juez conoce el derecho y la jurisprudencia
convencional).
D. Parámetro del “control difuso de convencionalidad”:

el “bloque de convencionalidad”
a) Contenido del “bloque de convencionalidad”. En principio, el parámetro del

“control difuso de convencionalidad” por parte de los jueces nacionales (con
independencia de si ejercen o no control de constitucionalidad) es el Pacto
de San José y la jurisprudencia de la Corte IDH, que la interpreta. La últi-
ma parte de la doctrina jurisprudencial respectiva así lo prevé: “En esta ta-
rea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener
en cuenta no solamente el tratado [Pacto de San José], sino también la interpretación que
del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención
Americana”139 (énfasis añadido).
No obstante, la propia “jurisprudencia” de la Corte IDH ha ido am-
pliando el corpus juris interamericano en materia de derechos humanos para
fundamentar sus fallos. No debe pasar inadvertido que es el propio Pacto de
San José el que permite incluir “en el régimen de protección de esta Con-
vención otros derechos y libertades que sean reconocidos de acuerdo con los
artículos 76 y 77”, lo que ha permitido que se aprueben diversos protocolos
“adicionales” (a la Convención Americana) y sean interpretados por este
tribunal interamericano. Asimismo, el propio Pacto establece como norma
interpretativa que no se puede excluir o limitar el efecto que puedan produ-
cir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y “otros
actos internacionales de la misma naturaleza”.140
Sobre el particular, resultan ilustrativas las reflexiones del juez García
Ramírez, en su voto razonado emitido con motivo del caso Trabajadores Cesa-
dos del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, precisamente al analizar el pará-
metro del “control de convencionalidad”:141
ciones y costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010, serie C, núm. 220, párr. 227.
140 Artículo 29, inciso d). Véase supra nota 133.
141 Párr. 3 del voto razonado del juez Sergio García Ramírez, respecto de la sentencia del
caso citado, del 24 de noviembre de 2006.

En la especie, al referirse a un “control de convencionalidad” la Corte Interame-

ricana ha tenido a la vista la aplicabilidad y aplicación de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José. Sin embargo, la
misma función se despliega, por idénticas razones, en lo que toca a otros instrumentos de
igual naturaleza, integrantes del corpus juris convencional de los derechos humanos de
los que es parte el Estado: Protocolo de San Salvador, Protocolo relativo a la Abolición
de la Pena de Muerte, Convención para Prevenir y Sancionar la Tortura, Convención de
Belém do Pará para la Erradicación de la Violencia contra la Mujer, Convención sobre
Desaparición Forzada, etcétera. De lo que se trata es de que haya conformidad
entre los actos internos y los compromisos internacionales contraídos por el
Estado (énfasis añadido).
Lo anterior refleja que, en realidad, el parámetro del “control difuso de

convencionalidad” no sólo comprende la CADH, sino también los “proto-
colos” adicionales a la misma, así como otros instrumentos internacionales
que han sido motivo de integración al corpus juris interamericano por parte
de la jurisprudencia de la Corte IDH. El objeto de su mandato —dice el
propio tribunal interamericano en un fallo reciente— “es la aplicación de la
Convención Americana y de otros tratados que le otorguen competencia”,142
y, por consiguiente, la interpretación de dichos tratados.
b) La jurisprudencia convencional. Para efectos del parámetro del “control
difuso de convencionalidad”, por “jurisprudencia” debe comprenderse toda
interpretación que la Corte IDH realice a la Convención Americana, a sus
protocolos adicionales, y a otros instrumentos internacionales de la misma
naturaleza que sean integrados a dicho corpus juris interamericano, materia
de competencia del tribunal interamericano. Se trata, por supuesto, de una
interpretación constante sobre la interpretación del corpus iuris interameri-
cano.
No debe perderse de vista que “los tratados de derechos humanos son
instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución
de los tiempos y las condiciones de vida actuales”.143 Precisamente en la opi-
nión consultiva OC-16/99, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos,
sobre “El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco
de las garantías del debido proceso legal”, la Corte IDH estableció que:144
El corpus juris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos está forma-
do por un conjunto de instrumentos internacionales de contenido y efectos jurídicos variados
142 Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 1o.
de septiembre de 2010, serie C, núm. 217, párr. 199.

143 OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, párr. 114.
144 Ibidem, párr. 115.
(tratados, convenios, resoluciones y declaraciones). Su evolución dinámica ha ejercido un

impacto positivo en el Derecho Internacional, en el sentido de afirmar y desa-
rrollar la aptitud de este último para regular las relaciones entre los Estados y
los seres humanos bajo sus respectivas jurisdicciones. Por lo tanto, esta Corte
debe adoptar un criterio adecuado para considerar la cuestión sujeta a examen en el marco de
la evolución de los derechos fundamentales de la persona humana en el derecho internacional
contemporáneo (énfasis añadido).
Las “interpretaciones” a esta normativa convencional no sólo compren-

den las realizadas en las sentencias pronunciadas en los “casos contencio-
sos”, sino también las interpretaciones efectuadas en las demás resoluciones
que emita.145 Así, quedan comprendidas las interpretaciones realizadas al
resolver sobre “medidas provisionales”; sobre “supervisión de cumplimiento
de sentencias” o, incluso, sobre la instancia de solicitud de “interpretación de
la sentencia” en términos del artículo 67 del Pacto de San José. Asimismo,
debe comprender las interpretaciones derivadas de las “opiniones consulti-
vas” a que se refiere el artículo 64 del citado Pacto, debido, precisamente, a
que tiene como finalidad “la interpretación de esta Convención o de otros
tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Esta-
dos Americanos”.146
Se forma de esta manera un auténtico “bloque de convencionalidad”
como parámetro para ejercer el “control difuso de convencionalidad”. Los
jueces nacionales deben atender a este “bloque” como un estándar mínimo,
lo que implica, por parte de ellos, una permanente actualización de la juris-
prudencia de la Corte IDH y propicia una “viva interacción” entre las juris-
dicciones nacionales y la interamericana, con la finalidad última establecer
estándares en nuestra región a manera a manera de un ius commune para la
protección efectiva de los derechos humanos.
El juez nacional, por consiguiente, debe aplicar la jurisprudencia con-
vencional, incluso la que se crea en aquellos asuntos donde no sea parte el
Estado nacional al que pertenece, ya que lo que define la integración de la
jurisprudencia de la Corte IDH es la interpretación que ese tribunal intera-
145 En términos del artículo 29 del Reglamento de la Corte Interamericana, vigente a
partir del 1 de enero de 2010, que establece: “Artículo 31. Resoluciones. 1. Las sentencias y
las resoluciones que pongan término al proceso son de la competencia exclusiva de la Corte.
2. Las demás resoluciones serán dictadas por la corte, si estuviere reunida; si no lo estuviere,
por la Presidencia, salvo disposición en contrario. Toda decisión de la Presidencia, que no
sea de mero trámite, es recurrible ante la Corte. 3. Contra las sentencias y resoluciones de la
Corte no procede ningún medio de impugnación”.
146 Opinión consultiva OC-1/82, 24 de septiembre de 1982, serie A, núm. 1, relativa a
“Otros tratados” objeto de la función consultiva de la Corte (artículo 64 Convención Ameri-

cana sobre Derechos Humanos), presentada por el gobierno del Perú.
mericano realiza del corpus juris interamericano con la finalidad de crear un es-
tándar en la región sobre su aplicabilidad y efectividad.147 Lo anterior lo con-
sideramos de la mayor importancia para el sano entendimiento del “control
difuso de convencionalidad”, pues pretender reducir la obligatoriedad de la
jurisprudencia convencional sólo a los casos donde el Estado ha sido “parte
material” (como lo ha establecido por mayoría de votos la Suprema Corte de
Justicia mexicana al analizar el cumplimiento del caso Radilla), equivaldría a
anular la esencia misma de la propia CADH, cuyos compromisos asumieron
los Estados nacionales al haberla suscrito y ratificado o haberse adherido a
ella, y cuyo incumplimiento produce responsabilidad internacional.
En efecto, la “fuerza normativa” de la CADH alcanza a la interpreta-
ción que de ella realice la Corte IDH, como único órgano jurisdiccional del
sistema interamericano de protección de los derechos humanos e intérprete
“último” y “defintivo” de dicho Pacto. La interpretación emprendida por el
tribunal interamericano a las disposiciones convencionales adquiere la misma
eficacia que poseen éstas, ya que en realidad las “normas convencionales” cons-
tituyen el resultado de la “interpretación convencional” que emprende la
Corte IDH como órgano “judicial autónomo cuyo objetivo es la aplicación
e interpretación”148 del corpus juris interamericano. Dicho en otras palabras, el
resultado de la interpretación de la Convención Americana conforma la
jurisprudencia de la misma; es decir, “constituyen normas que derivan de la
CADH, de lo cual se obtiene que gocen de la misma eficacia (directa) que
tiene dicho tratado internacional”.149
E. Efectos del “control difuso de convencionalidad”: retroactivos cuando

sea necesario para lograr la plena efectividad del derecho o libertad
Como hemos sostenido al analizar los grados de intensidad del “control

difuso de convencionalidad”, el resultado del examen de compatibilidad en-
147 De esta manera, por ejemplo, pueden formar parte de su jurisprudencia los estánda-
res establecidos por la Corte Europea de Derechos Humanos, tratados internacionales del
sistema universal, las resoluciones de los comités de Naciones Unidas, las recomendaciones
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o incluso los informes de los relatores
especiales de la OEA o de Naciones Unidas, entre otros, siempre y cuando la Corte IDH los
utilice y los haga suyos para formar su interpretación del corpus juris interamericano y crear
la norma convencional interpretada como estándar interamericano.
148 Artículo 1 del Estatuto de la Corte IDH, aprobado por resolución 448 de la Asamblea
General de la OEA, en La Paz, Bolivia (octubre de 1979).

149 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Silva García, Fernando, “Homicidios de mujeres por
razón de género. El caso Campo Algodonero”, en Von Bogdandy, Armin et al. (coords.), La justicia
constitucional y su internacionalización: ¿hacia un ius constitutionale commune en América Latina?,
México, UNAM-Max Planck Institut, 2010, t. II, pp. 296 y 297.
tre la norma nacional y el “bloque de convencionalidad” consiste en dejar

“sin efectos jurídicos” aquellas interpretaciones inconvencionales o las que
sean menos favorables; o bien, cuando no pueda lograrse interpretación
convencional alguna, la consecuencia consiste en “dejar sin efectos jurídi-
cos” la norma nacional, ya sea en el caso particular o con efectos generales,
realizando la declaración de invalidez de conformidad con las atribuciones
del juez que realice dicho control.
Lo anterior tiene un mayor grado de complejidad cuando la normati-
va nacional sólo permite la declaración general de la norma para el futuro
(efectos ex nunc) y no hacia el pasado (ex tunc), ya que pareciera que la inten-
ción de la Corte IDH en el momento en que se crea la doctrina del “control
difuso de convencionalidad” es que la norma inconvencional carezca de
efectos jurídicos “desde un inicio”;150 precedente que siguió reiterando en
casos posteriores, especialmente en asuntos relacionados con leyes de au-
toamnistía151 o en otros supuestos.152 Sin embargo, este criterio no ha sido
constante por la Corte IDH, y depende del caso concreto.153
150 Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 26 de septiembre de 2006, serie C, núm. 154, párr. 124.
151 Por ejemplo, en el caso La Cantuta vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del
29 de noviembre de 2006, serie C, núm. 162, párr. 174: “En ese marco de interpretación,
la controversia subsistente debe ser ubicada en aquella primera vertiente de medidas que
deben ser adoptadas para adecuar la normativa interna a la Convención. Para efectos de la
discusión planteada, es necesario precisar que la Corte consideró que en Perú dichas leyes de
auto amnistía son ab initio incompatibles con la Convención; es decir, su promulgación misma
“constituye per se una violación de la Convención” por ser “una ley manifiestamente contra-
ria a las obligaciones asumidas por un Estado parte” en dicho tratado. Ese es el rationale de la
declaratoria con efectos generales realizado por la Corte en el caso Barrios Altos. De ahí que
su aplicación por parte de un órgano estatal en un caso concreto, mediante actos normativos
posteriores o su aplicación por funcionarios estatales, constituya una violación de la Con-
vención”. Asimismo, en el caso Gomes Lund y Otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviembre de 2010, serie C,
núm. 219, párr. 106.
152 Por ejemplo, en el caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, excepciones prelimi-
nares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2009, serie C, núm.
209, párr. 339; así como en el reciente caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia, fondo, repara-
ciones y costas, sentencia del 1o. de septiembre de 2010, serie C, núm. 217, párr. 202.
153 Cfr., por ejemplo, caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, (Agua-
do Alfaro y otros) vs. Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del
24 de noviembre de 2006, serie C, núm. 158, párr. 128; caso Comunidad Indígena Xármok Kásek
vs. Paraguay, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de agosto de 2010, serie C, núm.
214, párr. 311; caso Fernández Ortega y otros vs. México, excepción preliminar, fondo, reparacio-
nes y costas, sentencia del 30 de agosto de 2010, serie C, núm. 215, párr. 234; Rosendo Cantú y
otra vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de agosto
de 2010, serie C, núm. 216, párr. 234; y caso Vélez Loor vs. Panamá, excepciones preliminares,
Estimamos que la Corte IDH tendrá, en el futuro, que definir con ma-
yor precisión este delicado aspecto sobre la temporalidad de los efectos de
la norma nacional inconvencional, debido a que su jurisprudencia no lo
aclara. No debe soslayarse que, por principio, toda violación a los derechos
humanos debe tener un efecto reparador en su integridad y, por consecuen-
cia, tener efectos hacia el pasado cuando así se requiera para lograr dicho
objetivo.
Lo anterior se fundamenta en el artículo 63.1 de la Convención Ameri-
cana, al establecer que:
Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en

esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su
derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que
se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de
esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada (énfasis
añadido).
Si bien el citado precepto se refiere a las atribuciones de la Corte IDH,

mutatis mutandi, debe aplicarse por los jueces nacionales, debido a que tam-
bién son jueces interamericanos cuando realizan el “control difuso de con-
vencionalidad” (norma convencional que ahora en el sistema mexicano
goza de rango constitucional, conforme el primer párrafo del artículo 1o.
del texto fundamental). Y ello implica garantizar, en la medida de lo posi-
ble, el efectivo goce del derecho o libertad violado. Lo anterior conduce a
afirmar que en determinados supuestos deben repararse las consecuencias de
la norma inconvencional, lo cual sólo se puede lograr teniendo “sin efectos”
dicha norma nacional desde su vigencia y no a partir de la inaplicación o
declaración inconvencional de la misma.
En otras palabras, dicha retroactividad resulta indispensable en algunos
casos, para lograr un adecuado goce y disfrute del correspondiente derecho
o libertad. Esta afirmación, además, es acorde con la propia jurispruden-
cia de la Corte IDH al interpretar el citado artículo 63.1 del Pacto de San
José, toda vez que ha considerado que cualquier violación de una obliga-
ción internacional que haya producido daño comparte el deber de reparar-
lo “adecuadamente”,154 lo cual constituye “uno de los principios fundamen-
fondo, reparaciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2010, serie C, núm. 218, párr.
287.
154 Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, fondo, sentencia del 29 de julio de 1988, serie
C, núm. 4, párr. 25; caso Chitay Nech y Otros vs. Guatemala, excepciones preliminares, fondo,
reparaciones y costas, sentencia del 25 de mayo de 2010, serie C, núm. 212 párr. 227, y caso
tales del Derecho Internacional contemporáneo sobre responsabilidad de

un Estado”.155
4. Fundamento jurídico del “control difuso de convencionalidad”: el Pacto

de San José y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
Desde el comienzo de la doctrina jurisprudencial de este tipo de control,

en el caso Almonacid Arellano vs. Chile156 se estableció:
124. … Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como

la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado,
también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias
a su objeto y fin …
125. En esta misma línea de ideas, esta Corte ha establecido que “[s]egún
el derecho internacional las obligaciones que éste impone deben ser cum-
plidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho
interno”. Esta regla ha sido codificada en el artículo 27 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados de 1969” (énfasis añadido).
Los principios de derecho internacional relativos a la buena fe y al effet

utile, que involucra a su vez al principio pacta sunt servanda, constituyen fun-
damentos internacionales para que los tratados internacionales sean cum-
plidos por parte de los Estados nacionales, y han sido constantemente rei-
terados por la jurisprudencia de la Corte IDH en los casos sometidos bajo
su competencia, sea en la instancia consultiva o en casos contenciosos. Este
tribunal interamericano ha establecido en la opinión consultiva 14/94, del
9 de diciembre de 1994, sobre la responsabilidad internacional por expedi-
ción y aplicación de leyes violatorias del Pacto de San José,157 los alcances in-
Manuel Cepeda Vargas, excepciones preliminares, fondo y reparaciones, sentencia del 26 de

mayo de 2010, serie C, núm. 213, párr. 211.
155 Caso Castillo Páez vs. Perú, reparaciones y costas, sentencia del 27 de noviembre de 1998,
serie C, núm. 43, párr. 43; caso Chitay Nech y otros vs. Guatemala, excepciones preliminares, fon-
do, reparaciones y costas, sentencia del 25 de mayo de 2010, serie C, núm. 212, párr. 227, y
caso Manuel Cepeda Vargas, excepciones preliminares, fondo y reparaciones, sentencia del 26 de
mayo de 2010, serie C, núm. 213, párr. 211.
156 Párr. 125. Almonacid.
157 Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias de la Convención
(Arts. 1 y 2 Convención Americana Sobre Derechos Humanos), opinión consultiva OC-14/94, del 9
de diciembre de 1994, serie A, núm. 14.
terpretativos de los artículos 1o.158 y 2o.159 de la CADH. Se consideró que la

obligación de dictar las medidas que fueren necesarias para hacer efectivos
los derechos y libertades reconocidos en dicho Pacto comprende la de no
dictarlas cuando ellas conduzcan a violarlos, y también a adecuar la norma-
tiva inconvencional existente, fundamentando que descansa en un principio
general del derecho internacional, relativo a que las obligaciones deben ser
cumplidas de “buena fe”, y no puede invocarse para su incumplimiento el
derecho interno, lo cual ha sido recogido por tribunales internacionales,
como la Corte Permanente de Justicia Internacional y la Corte Internacio-
nal de Justicia, y también ha sido codificado en los artículos 26160 y 27161 de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), vigente en
nuestro país desde enero de 1980.
La obligación del cumplimiento del derecho convencional obliga a to-
das las autoridades y órganos nacionales, con independencia de su perte-
nencia a los poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial, toda vez que el Estado
responde en su conjunto y adquiere responsabilidad internacional ante el
incumplimiento de los instrumentos internacionales que ha asumido. Como
lo ha expresado García Ramírez:
27. Para los efectos de la Convención Americana y del ejercicio de la jurisdic-

ción contenciosa de la Corte Interamericana, el Estado viene a cuentas en forma
integral, como un todo. En este orden, la responsabilidad es global, atañe al Estado en su
conjunto y no puede quedar sujeta a la división de atribuciones que señale el Derecho interno.
No es posible seccionar internacionalmente al Estado, obligar ante la Corte
sólo a uno o algunos de sus órganos, entregar a éstos la representación del
158 “Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos. 1. Los Estados Partes en esta Convención
se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su

libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra con-
dición social”.
159 “Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los dere-
chos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones

legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a
sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y
libertades”.
160 “Art. 26: Pacta sunt servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cum-
plido por ellas de buena fe”.

161 “Art. 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las
disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.

Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”.
Estado en el juicio —sin que esa representación repercuta sobre el Estado en

su conjunto— y sustraer a otros de este régimen convencional de responsabilidad, dejando
sus actuaciones fuera del «control de convencionalidad» que trae consigo la jurisdicción
de la Corte internacional”162 (énfasis añadido).
De esta manera, los jueces de los Estados parte de la CADH también

se encuentran obligados al cumplimiento de la normativa convencional, y
la doctrina del “control difuso de convencionalidad” les facilita esta labor,
para realizar interpretaciones de las disposiciones nacionales (incluidas las
del texto constitucional) que sean conforme al corpus juris interamericano
a través de una interpretación conforme armónica; incluso a no aplicar
aquellas que contravengan de manera absoluta el referido “bloque de con-
vencionalidad”, para evitar de esa forma que el Estado al que pertenecen
sea responsable internacionalmente por violar compromisos internaciona-
les adquiridos en materia de derechos humanos.
El “control difuso de convencionalidad”, además, tiene fundamento en
el artículo 29 del Pacto de San José, en la medida en que todos los poderes
u órganos de los Estados signatarios de dicho instrumento internacional,
incluidos los jueces y órganos de administración de justicia, se encuentran
obligados, a través de sus interpretaciones, a permitir de la manera más
amplia posible el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos
en dicho Pacto y de sus protocolos adicionales (y de otros instrumentos in-
ternacionales en los términos antes analizados),163 lo cual implica, a su vez,
interpretaciones restrictivas cuando se trate de limitaciones a los mismos, y
siempre a la luz de la jurisprudencia de la Corte IDH.
No pasa inadvertido que el artículo 68.1 establece que los Estados parte
del Pacto de San José “se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso
en que sean partes” (énfasis añadido). Lo anterior no puede ser limitante para
que la jurisprudencia de la Corte IDH adquiera “eficacia directa” en todos
los Estados nacionales que han reconocido expresamente su jurisdicción,
con independencia de que derive de un asunto donde no han participado
formalmente como “parte material”, ya que al ser la Corte IDH el único ór-
gano jurisdiccional internacional del sistema interamericano de protección
de derechos humanos, cuya función esencial es la aplicación e interpreta-
ción de la Convención Americana, sus interpretaciones adquieren el mismo grado
de eficacia del texto convencional. En otras palabras, la norma convencional que
162 Cfr.párr. 27 de su voto razonado con motivo del caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala,
véase supra nota 83.
163 Véase supra VII.3.D: “Parámetro del “control difuso de convencionalidad”: El “Blo-
que de Convencionalidad”.
deben aplicar los Estados es el resultado de la interpretación de las disposi-

ciones del Pacto de San José (y sus protocolos adicionales, así como de otros
instrumentos internacionales derivada de su propia competencia).
Las interpretaciones que realiza la Corte IDH se proyectan hacia dos
dimensiones: i) en lograr su eficacia en el caso particular con efectos subjetivos,
y ii) en establecer la eficacia general con efectos de norma interpretada. De ahí la
lógica y necesidad de que el fallo, además de notificarse al Estado parte en
la controversia particular, deba también ser “transmitido a los Estados parte
de la Convención”,164 para que tengan pleno conocimiento del contenido
normativo convencional derivado de la interpretación de la Corte IDH, en
su calidad de “intérprete última” y “definitiva” del corpus juris interamericano.
VIII. La recepción del “control difuso

de convencionalidad” en México
1. Aplicabilidad de la doctrina general
Las anteriores características de la doctrina jurisprudencial del “control

difuso de convencionalidad” aplican para el sistema jurisdiccional mexi-
cano. Hasta la fecha se ha reiterado en cuatro casos relativos a demandas
contra el Estado mexiano: Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos
(2009);165 Fernández Ortega y Otros vs. México (2010),166 Rosendo Cantú y Otra vs.
México (2010),167 y Cabrera García y Montiel Flores vs. México (2010).168
Al haber ratificado nuestro país la CADH (1981)169 y al haber acepta-
do la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH (1998),170 estas sentencias
164 Artículo 69 de la CADH.

165 Párrs. 338 a 342.
166 Párrs. 233 a 238.
167 Párrs. 218 a 223.
168 Párrs. 225 a 235.
169 La CADH fue suscrita en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, en la
Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, y entró en vigor el

18 de julo de 1978, conforme el artículo 74.2 de la propia Convención. La vinculación de
México es a partir del 24 de marzo de 1981. Publicación en el Diario Oficial de la Federación del
7 de mayo de ese mismo año.
170 El instrumento de aceptación expresa de la competencia contenciosa de la Corte IDH
por parte del Estado mexicano fue depositado ante el secretario general de la OEA el 16 de
diciembre de 1998 (de conformidad con el art. 61.2 de la CADH). El decreto promulgatorio
apareció en el Diario Oficial de la Federación del 24 de febrero de 1999 (con fe de erratas al día
siguiente). La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión aprobó la declaración de la
competencia contenciosa de dicho tribunal interamericano el 1 de diciembre de 1998, de
internacionales deben ser cumplidas,171 y las mismas adquieren carácter

“definitivo e inapelable”,172 sin que pueda invocarse ninguna disposición
de derecho interno o criterio jurisprudencial como justificación para su in-
cumplimiento, toda vez que los pactos internacionales obligan a los Estados
partes, y sus normas deben ser cumplidas, en términos de los artículos 26 y
27 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados,173 suscrito tam-
bién por el Estado mexicano y vigente desde enero de 1980.
De esta manera, el “control difuso de convencionalidad” implica que
todos los jueces y órganos mexicanos vinculados a la administración de jus-
ticia en todos los niveles, pertenecientes o no al Poder Judicial, con indepen-
dencia de su jerarquía, grado, cuantía o materia de especialización, están
obligados, de oficio, a realizar un ejercicio de compatibilidad entre los actos
y normas nacionales, con la CADH, sus protocolos adicionales (y algunos
otros instrumentos internacionales), así como con la jurisprudencia de la
Corte IDH, formándose un “bloque de convencionalidad” en los términos
analizados con antelación.174 Lo anterior, debido a que175
… no sólo la supresión o expedición de las normas en el derecho interno

garantizan los derechos contenidos en la Convención Americana, de con-
formidad a la obligación comprendida en el artículo 2 de dicho instrumen-
to. También se requiere el desarrollo de prácticas estatales conducentes a la
observancia efectiva de los derechos y libertades consagrados en la misma.
En consecuencia, la existencia de una norma no garantiza por sí misma que su aplicación
sea adecuada. Es necesario que la aplicación de las normas o su interpretación, en tanto
prácticas jurisdiccionales y manifestación del orden público estatal, se encuentren ajustadas
conformidad con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de diciembre de

ese mismo año.
171 Artículo 68.1 de la CADH: “Los Estados partes en la Convención se comprometen a
cumplir la decisión de la corte en todo caso en que sean partes”.

172 Artículo 67 de la CADH: “El fallo de la Corte será definitivo e inapelable...”. Dentro
de los 90 días siguientes a partir de la fecha de la notificación de la resolución, pueden las

partes solicitar a la Corte IDH la interpretación del mismo, sin que ello implique modificar
el sentido del fallo, de conformidad con la segunda parte del referido precepto del Pacto de
San José.
173 Véanse estos preceptos supra notas 160 y 161.
174 Véase supra VII.3.D: “Parámetro del “control difuso de convencionalidad”: El “blo-
que de convencionalidad”.
175 Caso Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, excepciones preliminares, fon-
do, reparaciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2009, serie C, núm. 209, nota
19, párr. 338; caso Fernández Ortega y otros vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones
y costas, sentencia del 30 de agosto de 2010, serie C, núm. 215, párr. 233, y caso Rosendo
Cantú y otra vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de
agosto de 2010, serie C, núm. 216, párr. 218.
al mismo fin que persigue el artículo 2 de la Convención.176 En términos prácticos, la

interpretación del artículo 13 de la Constitución Política mexicana debe ser coherente con los
principios convencionales y constitucionales de debido proceso y acceso a la justicia, conte-
nidos en el artículo 8.1 de la Convención Americana y las normas pertinentes
de la Constitución mexicana (énfasis añadido).
En este sentido, los jueces o tribunales que materialmente realicen activi-

dades jurisdiccionales, sean de la competencia local o federal, necesariamente
deben ejercer el “control difuso de convencionalidad” para lograr interpreta-
ciones conformes con el corpus juris interamericano. En caso de incompatibili-
dad absoluta de la norma nacional con el parámetro convencional, debe inapli-
carse para que prevalezcan aquéllas y lograr de esta manera la efectividad del
derecho o libertad de que se trate. Lo anterior aplica también para los jueces
locales, de conformidad con la propia Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en su artículo 133 vigente, que a la letra dispone:177
Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y
todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren
por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley
Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución,
leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constitu-
ciones o leyes de los Estados (énfasis añadido).
Como puede advertirse de la última parte de esta norma constitucio-

nal, los jueces locales aplicarán “la Ley Suprema de toda la Unión” (donde
se encuentran los tratados internacionales) cuando exista incompatibilidad
con alguna otra norma que no integre dicha “Ley Suprema”, lo que im-
plica que los jueces del fuero local deben, incluso, desaplicar la norma in-
compatible con ese “bloque de constitucionalidad”. En otras palabras, es
el propio texto constitucional el que otorga facultades a los jueces del fuero
común para ejercer el “control difuso de constitucionalidad” y, por tanto,
176 Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, reparaciones y costas, sentencia del 27 de noviembre
de 1998, serie C, núm. 43, párr. 207; caso Ximenes Lopes vs. Brasil, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 4 de julio de 2006, serie C, núm. 149, párr. 83, y caso Almonacid Arellano y otros vs.
Chile, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 26 de septiembre
de 2006, serie C, núm. 154, párr. 118.
177 Este artículo sólo ha sufrido una reforma desde el texto original de 1917, en 1934,
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 18 de enero de ese año. El precepto ha sido
interpretado de diferentes maneras por parte de los tribunales y la doctrina mexicana a lo
largo de su vigencia, incluso en las Constituciones anteriores a la actual de 1917. Sobre las
diferentes posturas interpretativas, véase Carpizo, Jorge, “La interpretación del artículo 133
constitucional”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 4, 1969, pp. 3-32.
la CADH válidamente puede convertirse en un parámetro de control, y no

sólo la Constitución. De esta forma, como lo ha sostenido la propia Corte
IDH, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia “en
todos los niveles” están en la obligación de ejercer ex officio un “control de
convencionalidad” entre las normas internas y la CADH, evidentemente en
el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales
correspondientes.178
La última parte de esta previsión es de especial significación para el
grado de intensidad del “control difuso de convencionalidad”, toda vez que
los jueces deben ejercerlo “en el marco de sus respectivas competencias y
de las regulaciones procesales correspondientes”. Como lo hemos analizado
con antelación, todos los jueces deben realizar dicho “control”, y el grado
de intensidad lo determinarán las competencias y regulaciones procesales
correspondientes.
En principio, todos los jueces mexicanos deben partir del principio de
constitucionalidad y de convencionalidad de la norma nacional y, por consi-
guiente, en un primer momento deben siempre realizar la “interpretación”
de la norma nacional conforme a la Constitución y a los parámetros conven-
cionales, lo que implica optar por la interpretación armónica más favorable
y de mayor efectividad en la tutela de los derechos y libertades en aplicación
del principio pro homine o favor libertatis previsto en el artículo 29 del Pacto de
San José, y ahora también en el segundo párrafo del artículo 1o. constitucio-
nal, desechando aquellas interpretaciones incompatibles o de menor alcance
protector; de tal manera que, a contrario sensu, cuando se trate de restricción
o limitaciones a derechos y libertades, debe realizarse la interpretación más
estricta para dicha limitante. Y sólo cuando no pueda lograrse interpreta-
ción constitucional y convencional posible, los jueces deberán desaplicar la
norma nacional o declarar su invalidez, según la competencia que la Consti-
tución y las leyes nacionales otorguen a cada juzgador, lo que provocará un
grado de intensidad mayor del “control difuso de convencionalidad”.
2. El cumplimiento (parcial) de la sentencia del caso Radilla

y su discusión en la Suprema Corte
La Suprema Corte de Justicia, al decidir sobre el cumplimiento del caso

Radilla Pacheco el 14 de julio de 2011,179 y que el propio presidente de di-
ciones y costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010, párr. 225.
179 Expediente Varios 912/10, derivado de la consulta a trámite presentada por el enton-
ces ministro presidente, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, en el expediente Varios 489/2010,

cho tribunal calificó como un asunto “histórico”,180 realizó interpretaciones

constitucionales de gran calado para el sistema jurídico mexicano, apoyán-
dose en gran medida en los nuevos contenidos normativos del vigente ar-
tículo 1o. constitucional.181 Los criterios principales que derivan de dicho
asunto son los siguientes:
A. Obligatoriedad de las sentencias condenatorias de la Corte IDH en
los asuntos donde el Estado mexicano es parte, por lo que no pueden ser
objeto de revisión por la Suprema Corte, ni siquiera cuando se trata de
reservas o declaraciones interpretativas formuladas en su momento por el
Estado mexicano.
B. Obligaciones específicas a los jueces mexicanos (como parte del Esta-
do mexicano) derivadas del cumplimiento de dichas sentencias, por lo que
existen, en la sentencia del caso Radilla, obligaciones para el Poder Judicial
de la Federación y los jueces mexicanos, particularmente para la Suprema
Corte, con independencia de las obligaciones a otros poderes y órganos del
Estado mexicano.
C. El deber de todos los jueces del Estado mexicano, de ejercer un con-
trol difuso de convencionalidad, ex officio, entre las normas internas y la
CADH, dentro de sus respectivas competencias y regulaciones procesales
correspondientes.
Sobre el particular, llama la atención que en los debates no se mencio-
naran los criterios emitidos por algunos jueces federales en los años pre-
vios (2009-2010), que incluso quedaron plasmados en forma de “tesis” en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, criterios que precisamente se
refieren al deber de los jueces, de realizar el “control de convencionalidad”
en sede interna.182
Ante la multiplicidad de intérpretes de los derechos humanos (de fuente
nacional e internacional) que existen a partir de la reciente reforma cons-
titucional y la aceptación de los controles difuso de “constitucionalidad” y
“convencionalidad”, creemos que la Suprema Corte debería “abrirse” al
“diálogo jurisprudencial” con los demás órganos de impartición de justicia
mexicanos, sin que ello signifique, lógicamente, que deje de tener la última
cuyo proyecto redactado por el ministro José Ramón Cossío fue “rechazado” por exceder la
consulta formulada. Véase supra, nota 5.
180 Así lo expresó el ministro presidente, Juan N. Silva Meza, al clausurar el primer pe-
riodo de sesiones del pleno de la SCJN el 14 de julio de 2011, día en que se decidió sobre el
cumplimiento de la sentencia del caso Radilla.
181 Véase supra, nota 3.
182 Véase infra, apartado VIII.4: “Aplicabilidad de los criterios interpretativos de la Corte
IDH por tribunales federales y locales”.

palabra en el sistema nacional y ser el intérprete último del texto funda-

mental, de la misma manera en que ahora la Suprema Corte lo tendrá que
realizar también con la Corte IDH.
Es decir, derivado de los nuevos contenidos normativos del artículo 1o.
constitucional y de la aceptación del control difuso de “constitucionalidad/
convencionalidad”, debería la Suprema Corte asumir un nuevo rol de diá-
logo (vertical y horizontal) con la Corte IDH y con todos los jueces naciona-
les, especialmente los que establecen jurisprudencia obligatoria. Lo anterior
ayudaría a legitimar sus propias sentencias.
D. A la luz de una nueva interpretación del artículo 133 constitucional
(que se realizó de manera armónica con los contenidos normativos del re-
formado artículo 1o. constitucional), se posibilita a los jueces locales realizar
un “control difuso de constitucionalidad”, lo que les permite desaplicar al
caso concreto la norma inconstitucional, sin realizar una declaración de in-
validez, la cual está reservada a los tribunales federales. Esto implica que co-
exista el control “difuso” y el control “concentrado” de constitucionalidad,
dependiendo del órgano de control y el tipo de proceso de que trate y en
términos de las competencias conferidas a cada uno de los jueces y órganos
jurisdiccionales.183
E. Establecer que los criterios interpretativos contenidos en la jurispru-
dencia de la Corte IDH resultan “orientadores” y no “obligatorios” en los
asuntos donde el Estado mexicano no sea parte.
Sobre el particular, consideramos, como lo expresamos con anterio-
ridad,184 que la jurisprudencia de la Corte IDH resulta “obligatoria”, en-
tendida dicha obligatoriedad como un “estándar mínimo” que los jueces
nacionales deben seguir a manera de “regla general”, y que eventualmente
pueden apartarse cuando sea aplicado otro parámetro de mayor protección
al creado como mínimo por la Corte IDH.
En otras palabras, el estándar de la Corte IDH para ejercer el “control
difuso de convencionalidad” (corpus iuris interamericano y su jurisprudencia
que la interpreta) puede ser ampliado, si consideramos los alcances del nue-
vo artículo 1o. constitucional y especialmente el párrafo segundo que incor-
183 Se aprobó un sistema de control de constitucionalidad y de convencionalidad, aten-
diendo a tres diversos niveles, según la propuesta del ministro José Ramón Cossío y las pre-
cisiones sobre el particular del ministro Arturo Zaldívar; cfr. la sesión pública del 11 de julio
de 2011.
184 Véase supra, epígrafe “IV. El control difuso de convencionalidad por el juez nacional
en América Latina”. Y en específico, la última parte del apartado “4. Fundamento jurídico
del ‘control difuso de convencionalidad’: el Pacto de San José y la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados”.
pora el principio pro persona, que también se desprende vía párrafo primero,
al contenerse en el artículo 29 del Pacto de San José.185 De esta forma, la
obligatoriedad de los criterios interpretativos de la Corte IDH en los asun-
tos donde no sea parte el Estado mexicano se entienden como un “mínimo”
de obligatoriedad que deben seguir los jueces mexicanos; y eventualmente
pueden dejarse de aplicar, por existir una disposición (nacional o interna-
cional) de mayores alcances para la protección del derecho humano, lo cual
es congruente con el segundo párrafo del artículo 1o. constitucional, que
establece la cláusula de interpretación conforme, cuya parte final establece:
“favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”, así
como por lo dispuesto en el referido artículo 29 de la CADH, que adquie-
re la calidad de norma constitucional en términos del primer párrafo del
artículo 1o. constitucional.
En efecto, no debe pasar desapercibido que la propia CADH establece
que ninguna de sus disposiciones puede ser interpretada en el sentido de que
limite el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad “que pueda estar
reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o
de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados”
(artículo 29.b), precepto que la propia jurisprudencia de la Corte IDH ha
interpretado en el sentido de que si a una misma situación son aplicables
la CADH y otro tratado internacional, debe prevalecer la norma más favo-
rable a la persona humana, de ahí que si el propio Pacto de San José prevé
que sus regulaciones no tienen efecto restrictivo sobre otros instrumentos in-
ternacionales (o normas nacionales sobre derechos y libertades), menos aún
podrán traerse restricciones presentes en esos otros instrumentos (o normas
nacionales), pero no en la CADH, “para limitar el ejercicio de los derechos
y libertades que ésta reconoce”.186
En este sentido, es válido que un juez nacional decida apartarse del
criterio interpretativo de la Corte IDH, siempre y cuando “exprese las ra-
zones” por las cuales considera que el estándar interpretativo creado en la
jurisprudencia convencional es menor al que aplicará en el caso particular.
Lo anterior no puede entenderse como argumento para no considerar la
obligatoriedad del estándar mínimo, toda vez que ese parámetro sirve, en sí
mismo, para lograr la efectividad de los derechos fundamentales de forma
“sistemática” y como parámetro mínimo para ejercer el “control difuso de
185 Véase supra, epígrafe “V. La nueva cláusula de interpretación conforme (constitucional
y convencional) en México”, especialmente el apartado 5.
186 Opinión consultiva OC-5/85, sobre la colegiación obligatoria de periodistas (arts. 13
y 29 CADH), de 13 de noviembre de 1985, serie A, núm. 5, especialmente párrs. 51 y 52.

convencionalidad”. En todo caso, no debe perderse de vista que, una vez

agotadas las instancias nacionales, eventualmente el no seguimiento por el
juez nacional del parámetro establecido en la jurisprudencia convencional
podría ser analizado en última instancia por la Corte IDH y producir una
responsabilidad internacional del Estado mexicano si el estándar previsto
por dicho tribunal internacional no fuera respetado y el aplicado a nivel
nacional sea de menor alcance que aquél.
De ahí que no compartimos el criterio adoptado por la Suprema Corte
de considerar a la jurisprudencia de la Corte IDH como “orientadora”, al
llevar implícita la idea de ser “facultativa” para el juez, cuestión que estima-
mos debería meditarse en el futuro por el propio pleno de nuestro máximo
tribunal. Este criterio fue establecido por una mayoría de seis votos con-
tra cinco, por lo que puede sufrir mutaciones a corto plazo, especialmente
cuando afronten el cumplimiento de las otras tres sentencias condenatorias
al Estado mexicano que involucra también obligaciones a los jueces mexi-
canos, es decir, los casos de Fernández Ortega y Otros vs. México (2010); Rosen-
do Cantú y Otra vs. México (2010), y Cabrera García y Montiel Flores vs. México
(2010).187
Por otra parte, pareciera que existe una incongruencia interna en lo re-
suelto por la Suprema Corte. Por una parte, estableció que las resoluciones
de la Corte IDH no pueden ser sujetas a revisión y, por otra, aceptó el “con-
trol difuso de convencionalidad” como un deber de todos los jueces mexica-
nos; de ahí que no resulta lógico que ante los pronunciamientos anteriores,
limite el estándar “mínimo” creado por la jurisprudencia de la Corte IDH
para el “control difuso de convencionalidad”, siendo que precisamente el
fallo del caso Radilla Pacheco (cuyo cumplimiento considera obligatorio, por
ser una condena específica al Estado mexicano y, por ende, no sujeta a re-
visión) prevé el parámetro creado, que comprende el deber de aplicar la
CADH y la interpretación que de ella realiza la Corte IDH, como intér-
prete final del Pacto de San José, por lo que, en realidad, la Suprema Corte
mexicana, al “modificar” lo establecido por el tribunal internacional, está
realizando una “revisión” de dicho fallo, cuando había establecido que no
podía hacerlo. Cabe destacar que las obligaciones derivadas del caso Radilla
hacia los jueces mexicanos son reiteradas en los tres casos posteriores refe-
ridos de condena al propio Estado mexicano, cuyas consecuencias analiza-
remos más adelante.
187 Sobre los dos primeros casos existen sendas resoluciones de “supervisión de cumpli-
miento de sentencia” dictadas por la Corte IDH.

F. Los jueces del Estado mexicano deberán “replicar” en casos futuros el

criterio de restricción del fuero militar, en cumplimiento de la sentencia del
caso Radilla y en aplicación del nuevo artículo 1o. constitucional, y
G. La Suprema Corte de Justicia, para la efectividad del cumplimiento
de dicha sentencia y en aplicación del artículo 1o. constitucional, reasume
su competencia originaria respecto de los conflictos competenciales entre la
jurisdicción civil y la militar.
Sobre los dos últimos aspectos, consideramos que la manera más ade-
cuada para compatibilizar la jurisprudencia constitucional con la jurispru-
dencia convencional es el mecanismo de la “solicitud de modificación de
jurisprudencia” establecida en el último párrafo del artículo 197 de la Ley
de Amparo vigente,188 como lo propusimos en otro lugar.189 Asimismo, si
bien es plausible la sensibilidad de la Suprema Corte para reasumir compe-
tencia originaria, creemos que podría producir un mensaje equivocado (por
lo menos mientras resuelve dichos casos), en la medida en que los fallos de
la Corte IDH son de cumplimiento “directo” por todas las autoridades en
el ámbito de su propia competencia. De ahí que en el caso Cabrera García y
Montiel Flores (párrafo 223) se establece que “corresponde a las autoridades
judiciales, con base en el control de convencionalidad, disponer inmediatamente y
de oficio el conocimiento de los hechos por el juez natural, es decir, el fuero
penal ordinario” (énfasis añadido). De ahí que los jueces mexicanos (locales
o federales) pueden válidamente, dentro de sus competencias, seguir el crite-
rio de la Corte IDH, como algunos tribunales federales y locales, en efecto,
así lo han entendido, como veremos más adelante.
H. Implementación de cursos y programas permanentes relativos al
análisis de la jurisprudencia del sistema interamericano de protección de
188 “Artículo 197. … Las Salas de la Suprema Corte de Justicia y los ministros que las inte-
gren y los Tribunales Colegiados de Circuito y los magistrados que los integren, con motivo
de un caso concreto podrán pedir al Pleno de la Suprema Corte o a la sala correspondiente
que modifique la jurisprudencia que tuviesen establecida, expresando las razones que justifi-
quen la modificación; el Procurador General de la República, por sí o por conducto del agen-
te que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo
de treinta días. El Pleno o la Sala correspondiente resolverán si modifican la jurisprudencia,
sin que su resolución afecte las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en las
cuales se hubiesen dictado las sentencias que integraron la tesis jurisprudencial modificada.
Esta resolución deberá ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el
artículo 195”.
189 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Silva García, Fernando, El caso Castañeda ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. La primera sentencia condenatoria al Estado mexicano, pról. de

Carlos Ayala Corao, México, Porrúa-UNAM, 2009. Especialmente véase el capítulo tercero,
epígrafe “2. La solicitud de modificación de jurisprudencia constitucional: ¿en cumplimiento
de una sentencia internacional?”
los derechos humanos, para todos los jueces y magistrados y para todos
aquellos funcionarios públicos que realicen labores jurisdiccionales y jurí-
dicas del Poder Judicial de la Federación; respecto de los contenidos de la
jurisprudencia interamericana sobre los límites de la jurisdicción militar,
garantías judiciales y protección judicial, y estándares internacionales apli-
cables a la administración de justicia, así como en la formación de los temas
del delito de desaparición forzada para el adecuado juzgamiento de hechos
constitutivos de ese ilícito, con especial énfasis en los elementos legales, téc-
nicos y científicos necesarios para evaluar integralmente el fenómeno de la
desaparición forzada, así como en la utilización de la prueba circunstancial,
los indicios y las presunciones, tomando en cuenta que el objetivo es conse-
guir una correcta valoración judicial de este tipo de casos de acuerdo con la
especial naturaleza de la desaparición forzada.
Lo anterior, teniendo en consideración los párrafos 345 a 348 de la
sentencia condenatoria. Cuestión que resulta de vital importancia si se con-
sideran, además, los nuevos contenidos normativos del artículo 1o. consti-
tucional, por lo que ahora debe preverse una “disposición presupuestaria”
específica para dichos cursos y programas.
A reserva de analizar el “engrose” de resolución respectivo, la Suprema
Corte de Justicia “abrió” sus criterios al derecho internacional de los de-
rechos humanos, y contrasta notablemente de la manera tradicionalmente
que venía afrontando la relación del derecho nacional y el derecho interna-
cional; por ejemplo, cuando efectuó la discusión sobre el mismo asunto del
cumplimiento de la sentencia del caso Radilla Pacheco, en el expediente Va-
rios 489/2010, que fue “rechazado” por exceder la consulta formulada en
septiembre de 2010,190 así como al discutir y resolver el amparo en revisión
989/2009 (“caso Reynalda Morales”) precisamente sobre el planteamiento
de la inconstitucionalidad del artículo 57, fracción II, inciso a), del Código de
Justicia Militar (resuelto en agosto de 2009, meses antes de la sentencia del
caso Radilla, de noviembre de ese mismo año); donde sin entrar al fondo se
negó la legitimación de la promovente al interpretar de manera restrictiva el
artículo 10 de la Ley de Amparo, criterio que hoy, con las reformas constitu-
cionales en materia de derechos humanos y las relativas al amparo, resultan
insostenibles.
Por último, la intervención de la Suprema Corte de Justicia para el cum-
plimiento del caso Radilla nos lleva a la reflexión que habíamos advertido en
190 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Silva García, Fernando, Jurisdicción militar y derecho hu-
manos. El caso Radilla ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cit., supra nota 5.
otro lugar,191 sobre la posibilidad de que el juicio de amparo pueda conver-

tirse en un mecanismo efectivo para hacer frente a las omisiones de los po-
deres públicos de acatar las sentencias de la Corte IDH. A este recurso se le
conoce como el “procedimiento en vía de regreso”, y está “latente” si se con-
sidera que no tenemos una legislación específica sobre tal situación y sólo
existen cumplimientos parciales a las seis sentencias que se han dictado en
contra del Estado mexicano hasta la fecha. Lo anterior pone en evidencia
la necesidad de una ley de cumplimiento de resoluciones internacionales,192 toda vez
que sólo contamos con una disposición aislada e insuficiente, prevista en el
artículo 2o. de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,
vigente desde el 1o. de enero de 2005, al establecer que las disposiciones
sobre las indemnizaciones serán aplicables en lo conducente para cumpli-
mentar los fallos de la Corte IDH, así como las recomendaciones de la Co-
misión Interamericana de Derechos Humanos, cuando estas últimas sean
aceptadas por el Estado mexicano.
3. Sobre los otros tres casos de condena al Estado mexicano

sobre fuero militar
No debe soslayarse que existen otros tres fallos de condena al Estado

mexicano sobre la misma materia, donde se especifica que las normas na-
cionales requieren ser “interpretadas” teniendo en cuenta la finalidad per-
seguida por el artículo 2 de la CADH; es decir, para “hacer efectivos” los
derechos y libertades de dicho Pacto. En ese dispositivo convencional se es-
tablece que “los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención,
las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efec-
tivos tales derechos y libertades”. De ahí que la expresión “o de otro carác-
ter” comprenda también “interpretaciones constitucionales” que permitan
la aplicabilidad de los derechos con el mayor grado de efectividad y alcance,
en términos del principio pro homine reconocido en el artículo 29 del propio
Pacto de San José, principio convencional contenido en el primer párrafo
del artículo 1o. constitucional y reforzado en la cláusula de interpretación
conforme del segundo párrafo del mismo precepto.
191 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Silva García, Fernando, Los feminicidios de Ciudad Juárez
ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Campo Algodonero. La segunda sentencia
condenatoria en contra del Estado mexicano, pról. de Cecilia Medina Quiroga, estudio preliminar
de Rosa María Álvarez González, México, Porrúa-UNAM, 2011, pp. 67-71.
192 Ibidem, pp. 79-81.
El principio pro homine ha sido considerado por algún tribunal federal

mexicano (antes de la reforma constitucional de junio pasado) de “aplica-
ción obligatoria”, debido a que se prevé en tratados internacionales que
forman parte de la “Ley Suprema de la Unión” en términos del artículo 133
de la Constitución federal. Así se estableció por el Cuarto Tribunal Cole-
giado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo
directo 202/2004, el 20 de octubre de 2004, formándose la tesis I.4o.A.464
A, cuyo rubro y texto son:193
Principio pro homine. Su aplicación es obligatoria.

El principio pro homine que implica que la interpretación jurídica siempre
debe buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir, que debe acudirse
a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de
derechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más
restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio, se contempla
en los artículos 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, publicados en el
Diario Oficial de la Federación el siete y el veinte de mayo de mil novecientos
ochenta y uno, respectivamente. Ahora bien, como dichos tratados forman
parte de la Ley Suprema de la Unión, conforme al artículo 133 constitu-
cional, es claro que el citado principio debe aplicarse en forma obligatoria
Las interpretaciones “constitucionales” y “legales” que realicen los

jueces y órganos de impartición de justicia mexicanos en todos los niveles
deben realizarse a la luz no sólo de los instrumentos internacionales cuyo
compromiso adquirió el Estado mexicano, sino también de la jurispruden-
cia de la Corte IDH. Lo último debido a que constituye el único órgano
jurisdiccional del sistema interamericano de protección de los derechos
humanos, cuya competencia es la aplicación e interpretación de la CADH;
este órgano, en realidad, determina el contenido mismo del texto conven-
cional, de tal manera que la norma interpretada adquiere eficacia directa
en México, al haber sido suscrito dicho Pacto por el Estado mexicano y
haberse reconocido además la competencia contenciosa de la Corte IDH.
Como se estableció en la sentencia del caso Cabrera García y Montiel Flores
vs. México (que aplica a los otros tres casos de condena referidos sobre el
mismo tópico):
193 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, TCC, t.
XXI, febrero de 2005, p. 1744.

De tal manera, como se indicó en los Casos Radilla Pacheco, Fernández Ortega y
Rosendo Cantú, es necesario que las interpretaciones constitucionales y legislativas refe-
ridas a los criterios de competencia material y personal de la jurisdicción militar en México,
se adecuen a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal que han sido
reiterados en el presente caso194 y que aplican para toda violación de derechos huma-
nos que se alegue hayan cometido miembros de las fuerzas armadas. Ello implica que,
independientemente de las reformas legales que el Estado deba adoptar, en el
presente caso corresponde a las autoridades judiciales, con base en el control de conven-
cionalidad, disponer inmediatamente y de oficio el conocimiento de los hechos por el
juez natural, es decir el fuero penal ordinario195 (énfasis añadido).
La intención de la Corte IDH al referirse a las expresiones “inmedia-

tamente”196 y “de oficio”197 denota una actuación “directa” de todos los
jueces mexicanos para ejercer el “control difuso de convencionalidad” sin
necesidad de pronunciamiento previo por parte de algún órgano del Estado
mexicano y con independencia de que lo invoquen las partes. Aquí cobra
importancia el criterio del juez ad hoc Roberto de Figueiredo Caldas:198
5. Para todos os Estados do continente americano que livremente a adota-

ram, a Convenção equivale a uma Constituição supranacional atinente a Direitos
Humanos. Todos os poderes públicos e esferas nacionais, bem como as respectivas
legislações federais, estaduais e municipais de todos os Estados aderentes estão obrigados a
respeitá-la e a ela se adequar (énfasis añadido).
194 Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, excepciones preliminares, fondo, repa-
raciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2009, serie C, núm. 209, párr. 340; caso
Fernández Ortega y otros. vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, senten-
cia del 30 de agosto de 2010, serie C, núm. 215, párr. 237, y caso Rosendo Cantú y otra vs. México,
excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de agosto de 2010, serie
C, núm. 216, párr. 220.
195 Caso Fernández Ortega y otros. vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y cos-
tas, sentencia del 30 de agosto de 2010, serie C, núm. 215, párr. 237, y caso Rosendo Cantú y
otra vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de agosto
de 2010, serie C, núm. 216, párr. 220.
196 “Sin interposición de otra cosa” y “Ahora, al punto, al instante” (Diccionario de la Lengua
Española, 22a. ed.).

197 “Por imposición a la iniciativa privada, dícese de la acción o injerencia espontánea que
cumple el juez en el proceso, sin necesidad de requerimiento o petición de parte, o iniciativa

del magistrado, sin instancia de parte”. Cfr. Couture, Eduardo J., Vocabulario jurídico español y
latín, con traducción de vocablos al francés, italiano, portugués, inglés y alemán, 4a. ed., corregida, ac-
tualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, Montevideo, Julio César Faira-Editor, 2010,
p. 534.
198 Párr. 4 del voto razonado y concurrente que formuló con motivo de la sentencia rela-
tiva al caso Gomes Lund y Otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, excepciones preliminares, fondo,
reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviembre de 2010, serie C, núm. 219.
Los jueces mexicanos deben, por una parte, realizar interpretaciones

constitucionales/convencionales y legales que permitan a “las víctimas de
violaciones a derechos humanos y sus familiares [tener] derecho a que ta-
les violaciones sean conocidas y resueltas por un tribunal competente, de
conformidad con el debido proceso y el acceso a la justicia. La importancia
del sujeto pasivo trasciende la esfera del ámbito militar, ya que se encuentran involucrados
bienes jurídicos propios del régimen ordinario”;199 por lo que “esta conclusión aplica
no solo para casos de tortura, desaparición forzada y violación sexual, sino a todas las
violaciones de derechos humanos”200 (énfasis añadido).
De tal manera que esa obligación hacia los jueces mexicanos resulta
“inmediata” y con “independencia de las reformas legales que el Estado
debe adoptar” (reforma al artículo 57 del Código de Justicia Militar)”. Lo
anterior cobra mayor importancia si se atiende al texto del artículo 13 de la
Constitución federal mexicana,201 precepto que estimó implícitamente con-
vencional la Corte IDH y, por ello, las interpretaciones a las normas legales
secundarias deben ser conformes con el texto constitucional, con la norma-
tiva interamericana y la propia jurisprudencia de la Corte IDH:202
En términos prácticos, como ya lo ha establecido este Tribunal, la interpreta-

ción del artículo 13 de la Constitución Política mexicana debe ser coherente
con los principios convencionales y constitucionales de debido proceso y ac-
ceso a la justicia, contenidos en el artículo 8.1 de la Convención Americana y
las normas pertinentes de la Constitución mexicana.
Por otra parte, también implica una obligación de los jueces mexicanos
de realizar siempre el “control difuso de convencionalidad”, y no sólo por
raciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2009, serie C, núm. 209, párr. 275.
200 Párr. 198 de la sentencia del caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepciones

núm. 220.
201 En la parte respectiva, este precepto señala: “Artículo 13. … Subsiste el fuero de gue-
rra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún
caso y por ningún motivo, podrán extender su jurisdicción sobre personas que no perte-
nezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un
paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda”.
raciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2009, serie C, núm. 209, párr. 338; caso
Fernández Ortega y otros vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia
del 30 de agosto de 2010, serie C, núm. 215, párr. 235; caso Rosendo Cantú y otra vs. México, excep-
ción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de agosto de 2010, serie C, núm.
216, párr. 218, y caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepciones preliminares, fondo,
reparaciones y costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010, serie C, núm. 220, párr. 77.
lo que hace a la determinación en los casos concretos sobre los criterios de

competencia material y personal de la jurisdicción militar referidos en las
sentencias pronunciadas por la Corte IDH, sino en general en todos los
asuntos de su competencia donde el tribunal interamericano realice inter-
pretaciones al corpus juris interamericano, al ser ese órgano jurisdiccional el
último y definitivo intérprete del Pacto de San José (dimensión objetiva de
norma interpretada).
En efecto, como lo señalamos en su momento, la jurisprudencia de la
Corte IDH adquiere “eficacia directa” en todos los Estados nacionales que
han reconocido expresamente su jurisdicción, con independencia de que de-
rive de un asunto donde no han participado formalmente como “parte ma-
terial”. Lo anterior, debido a los efectos de la norma convencional interpreta-
da, que produce “efectos expansivos” de la jurisprudencia convencional y
no sólo eficacia subjetiva para la tutela del derecho y libertad en un caso
particular sometido a su competencia. En este sentido, la jurisprudencia
convencional no es simplemente orientadora,203 sino que resulta obligatoria
para los jueces mexicanos (en su dimensión subjetiva y objetiva), y su efi-
cacia comienza desde que las sentencias internacionales son notificadas o
transmitidas al Estado mexicano, en términos del artículo 69 de la CADH
y con independencia del procedimiento interno que realicen los órganos y
autoridades mexicanos para coordinar su implementación y cumplimiento,
así como los demás actos que se realicen para dar a conocer y adoptar la
sentencia y la jurisprudencia internacional.
4. Aplicabilidad de los criterios de la Corte IDH

por tribunales federales y locales
Con anterioridad a la resolución emitida por la Suprema Corte de Jus-

ticia en acatamiento al caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, en
julio de 2011, el “control difuso de convencionalidad” había iniciado su
203 Véase la tesis I.7o.C.51 K, del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Pri-
mer Circuito, cuyo rubro y texto son: “Jurisprudencia internacional. Su utilidad orien-
tadora en materia de derechos humanos.
Una vez incorporados a la Ley Suprema de toda la Unión los tratados internacionales
suscritos por México, en materia de derechos humanos, y dado el reconocimiento de la
competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es posible invocar la
jurisprudencia de dicho tribunal internacional como criterio orientador cuando se trate de la interpretación y
cumplimiento de las disposiciones protectoras de los derechos humanos” (énfasis añadido). Publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, TCC, tomo XXVIII, diciembre de 2008, p.
1052.
aplicación (o al menos su reconocimiento) por algunos tribunales mexica-

nos a la luz de la jurisprudencia convencional. En efecto, el Primer Tribunal
Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Cir-
cuito, con residencia en Morelia, Michoacán, al resolver el amparo directo
1060/2008, el 2 de julio de 2009 (meses antes de la sentencia del caso Radilla
Pacheco), haciendo alusión al caso Almonacid Arellano vs. Chile (2006), consideró
lo siguiente:
En ese orden, ha de establecerse que los tribunales locales del Estado Mexicano no
deben limitarse a aplicar sólo las leyes locales sino que quedan también obligados a aplicar
la Constitución, los tratados o convenciones internacionales y la jurisprudencia emitida por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otros organismos, lo cual los obliga a
ejercer un control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas y las supranacio-
nales, como lo consideró la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver el amparo directo en revisión 908/2006, promovido por
Nahum Ramos Yescas, en sesión celebrada el dieciocho de abril de dos mil
siete, cuando determinó:
“El concepto de interés superior del niño, ha sido interpretado por la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos (cuya competencia aceptó el Estado Mexicano el veinticuatro
de marzo de mil novecientos ochenta y uno al ratificar la Convención Interamericana de
Derechos Humanos y cuyos criterios, por tanto, son obligatorios”.
…
Luego, al haber considerado la Primera Sala de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación, que dado que México aceptó la Convención Americana
de Derechos Humanos, también reconoció la interpretación que de dicha
convención realiza la Corte Interamericana de Derechos Humanos; lo cual
conduce a este tribunal colegiado a considerar que todos los tribunales del Estado
están obligados a ejercer el control de convencionalidad al resolver cualquier asunto some-
tido a su jurisdicción, como lo estableció la citada Corte Interamericana al decidir el caso
Almonacid Arellano y otros vs. Chile, en la sentencia emitida el veintiséis de septiembre de
dos mil seis.
De ahí que los órganos de justicia nacional quedan obligados a ejercer ‘el
control de convencionalidad’, respecto a actos de autoridad —entre ellos,
normas de alcance general— conforme a las atribuciones que les confieren
los ordenamientos a los que se hallan sujetos y las disposiciones del Derecho
Internacional de los derechos humanos, a las que se encuentran vinculados
por la concertación, ratificación o adhesión de los tratados o convenciones
del Presidente de la República; que tiene como propósito que haya confor-
midad entre los actos internos y los compromisos internacionales contraídos
por el Estado, que generan para éste determinados deberes y reconocen a los
individuos ciertos derechos; control que queda depositado tanto en tribunales interna-
cionales —o supranacionales— como en los nacionales, a quienes mediante el mismo se les
encomiendan la nueva justicia regional de los derechos humanos y adquieren, además, la

obligación de adoptar en su aparato jurídico tanto las normas como la inter-
pretación de éstas, a través de políticas y leyes, que garanticen el respeto a los
derechos humanos y sus garantías, explícitas en sus constituciones nacionales
y, desde luego, en sus compromisos convencionales internacionales.
Como consecuencia de lo cual, se impone establecer que las autoridades del estado
mexicano tienen la ineludible obligación de observar y aplicar en su ámbito competencial
interno —además de las legislativas— medidas de cualquier otro orden para asegurar el
respeto de los derechos y garantías, no sólo de la Constitución y de sus normas internas
sino también de las Convenciones Internacionales de las que México es parte y de las in-
terpretaciones que de sus cláusulas llevaron a cabo los organismos internacionales; lo que
conlleva a sustentar que todos los tribunales deben realizar un control difuso de conven-
cionalidad, al resolver los asuntos sometidos a su competencia.
…
Eso significa que si bien los jueces y tribunales mexicanos —en principio—
quedan sujetos a la observancia y aplicación del imperio de las disposiciones
nacionales; cuando el Estado Mexicano ratificado un tratado internacional
—como la Convención Americana— como parte del aparato del Estado que
son, también quedan sometidos a ésta; por tanto, están obligadas a velar por-
que los efectos de las disposiciones que la integran no se vean mermadas por
la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin; mediante el ejercicio del control
de convencionalidad entre las normas jurídicas internas y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos; más aún la interpretación que de esa convención hubiese realizado la
Corte Interamericana, como su último intérprete (énfasis añadido).
El anterior criterio quedó reflejado en la tesis XI.1o.A.T.47 K, cuyo

rubro y texto son:204
Control de convencionalidad en sede interna. los tribunales mexicanos

están obligados a ejercerlo.
Tratándose de los derechos humanos, los tribunales del Estado mexicano
como no deben limitarse a aplicar sólo las leyes locales, sino también la Cons-
titución, los tratados o convenciones internacionales conforme a la jurisprudencia
emitida por cualesquiera de los tribunales internacionales que realicen la interpretación de
los tratados, pactos, convenciones o acuerdos celebrados por México; lo cual obliga a ejercer
el control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas y las supranacionales,
porque éste implica acatar y aplicar en su ámbito competencial, incluyendo
las legislativas, medidas de cualquier orden para asegurar el respeto de los
derechos y garantías, a través de políticas y leyes que los garanticen (énfasis
añadido).
204 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, TCC, t.
XXXI, mayo de 2010, p. 1932.

Asimismo, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito, con residencia en el Distrito Federal, al resolver el amparo
directo 505/2009, el 21 de enero de 2010, ha sostenido la tesis I.4o.A.91 K,
cuyo rubro y texto son:205
Control de convencionalidad. Debe ser ejercido por los jueces del es-
tado mexicano en los asuntos sometidos a su consideración, a fin
de verificar que la legislación interna no contravenga el objeto y
finalidad de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido criterios en el sentido de
que, cuando un Estado, como en este caso México, ha ratificado un tratado
internacional, como lo es la Convención Americana sobre Derechos Huma-
nos, sus Jueces, como parte del aparato estatal, deben velar porque las dispo-
siciones ahí contenidas no se vean mermadas o limitadas por disposiciones
internas que contraríen su objeto y fin, por lo que se debe ejercer un “control de
convencionalidad” entre las normas de derecho interno y la propia convención, tomando en
cuenta para ello no sólo el tratado, sino también la interpretación que de él se ha realizado.
Lo anterior adquiere relevancia para aquellos órganos que tienen a su cargo
funciones jurisdiccionales, pues deben tratar de suprimir, en todo momento,
prácticas que tiendan a denegar o delimitar el derecho de acceso a la justicia
A nivel federal, además de las sentencias de la Sala Superior del Tri-

bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, donde expresamente
se otorga la posibilidad de realizar control difuso de constitucionalidad a
partir de la reforma al artículo 99 constitucional de 2007206 (incluso antes
205 Publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, TCC, t.

XXXI, marzo de 2010, p. 2927.
206 Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 13 de noviembre de 2007. El párrafo
relativo señala: “Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las
salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia elec-
toral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de
esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala
Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación”. Esta facultad la venía rea-
lizando la Sala Superior del Tribunal Electoral, hasta que se resolvieron las contradicciones
de tesis 2/2002 y 4/2002 por la Suprema Corte, que negó tal posibilidad a través de una
interpretación reduccionista del artículo 105 constitucional, que establece que “la única vía
para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en
este artículo”; siendo que esa “vía” se refiere al control abstracto, competencia exclusiva de la
Suprema Corte y no de aquellos casos de aplicación de la norma, cuya competencia es, pre-
cisamente, del Tribunal Electoral (a partir de la reforma constitucional de agosto de 1996).
Desde la reforma de 2007, la Sala Superior ha inaplicado múltiples normas por estimarlas
inconstitucionales.
de dicha reforma al aplicar de manera directa tratados internacionales),207

destaca la reciente sentencia de la Sala Regional Toluca de dicho Tribunal,
correspondiente a la V circunscripción plurinominal, al resolver el juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, ex-
pediente ST-JDC-33/2011, del 24 de marzo de 2011, bajo la ponencia del
magistrado Santiago Nieto.
En esta sentencia se hace referencia expresa al deber de todos los jueces
de realizar el control de convencionalidad y considerar que “en términos
del artículo 62.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
los Estados Unidos Mexicanos han reconocido la competencia jurisdiccio-
nal de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a partir de mil no-
vecientos noventa y ocho, por lo que la jurisprudencia que emita respecto
a la interpretación de dicha convención es de observancia obligatoria”. En esta
resolución se citan los diversos casos de la Corte IDH donde han estable-
cido la doctrina del “control difuso de convencionalidad” y especialmente
se sigue el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, para establecer que
dicho control debe ejercerse por “todos los jueces”, independientemente
de su formal pertenencia o no al Poder Judicial y sin importar su jerarquía,
grado, cuantía o materia de especialización, lo cual implica, entre otros as-
pectos, “la obligación de los jueces de aplicar de forma directa los tratados
internacionales”.
Unos meses después, a cinco días de haber entrado en vigor la reforma
constitucional en materia de derechos humanos, la misma Sala Regional
Toluca, en el expediente ST-JDC-53/2011, del 16 de junio de 2011, retoma
el precedente anterior, vinculándolo con el artículo 1o. constitucional. En la
parte relativa de esta sentencia se dice:
En este tenor, la reforma constitucional al artículo 1o. de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos,
establece la obligación de tutelar los derechos de las personas a la luz de dicha
Constitución y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte.
Lo expuesto, es acorde con los criterios adoptados por la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos, por ejemplo, al resolver los casos Rosendo Radi-
207 Uno de los asuntos más emblemáticos es el caso “Jorge Hank Rhon”, resuelto por la
Sala Superior del Tribunal Electoral el 6 de julio de 2007, expediente SUP-JDC-695/2007,

donde se aplicaron diversos preceptos de la CADH y el Pacto Internacional sobre Derechos
Civiles y Políticos, potencializando su derecho a ser votado, en contravención de la limitante
establecida en el artículo 42, párrafo tercero, de la Constitución del Estado de Baja Califor-
nia, que no permitía a los presidentes municipales en funciones ser candidatos para el cargo
de gobernador.
lla Pacheco vs Estados Unidos Mexicanos y Cabrera García y Montiel Flores, en cuanto
a la obligación de todos los jueces del Estado Mexicano de realizar un control de
convencionalidad de los actos o resoluciones de las autoridades contrastándolas
no solamente con la ley, sino también con base en los tratados internacionales
de los que México es parte.
También debe señalarse que algunos tribunales locales han aceptado la

doctrina del “control difuso de convencionalidad” y expresamente recono-
cen la obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte IDH, como se aprecia
en la resolución dictada por la Sala Penal Colegiada “C”, en calidad de tri-
bunal de casación, del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Durango,
del 26 de abril de 2011, al resolver el toca número 01PC/2011. En la parte
relativa de este fallo se sostiene: 208
En tal virtud, este Tribunal de Casación considera que es obligación de los

tribunales de juicio oral observar los parámetros o estándares que están con-
sagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la
Constitución Política del Estado de Durango (en nuestro caso), las leyes que
de ellas emanan, pero también los instrumentos internacionales y en la jurisprudencia que
han generado los tribunales cuya jurisdicción ha sido reconocida por nuestro país, verbigra-
cia: la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha fijado jurisprudencia en el sentido de
que todos los jueces de nuestro país, de todos los niveles, con independencia de su jerarquía,
grado, cuantía o materia de especialización estamos obligados a verificar la compatibilidad
entre los actos y normas nacionales con la Convención, sus Protocolos adicionales y la juris-
prudencia de la propia Corte (control de convencionalidad) (énfasis añadido).209
Lo anterior pone en evidencia el inicio de la práctica del “control difuso

de convencionalidad” en el sistema jurisdiccional mexicano, en sintonía con
la jurisprudencia convencional interamericana y con los ejemplos de altas
jurisdicciones de países latinoamericanos, a que se refieren los párrs. 226 a
232 de la sentencia relativa al caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México.
Asimismo, debe destacarse que también ha iniciado la práctica del “con-
trol difuso de constitucionalidad” a menos de un mes de que la Suprema
Corte realizara una nueva interpretación del artículo 133 constitucional, al
208 Agradezco al ex presidente del Tribunal del Tribunal Superior de Justicia de Durango,
doctor Miguel Ángel Rodríguez Vázquez, el envío de esta resolución.

209 En la nota al pie de página de este párrafo de la sentencia que se reproduce aparece lo
siguiente: “5. Lo anterior lo ha manifestado en diversas resoluciones: Rosendo Radilla Pacheco

vs. Estados Unidos Mexicanos, Fernández Ortega y Otros vs. México, Rosendo Cantú y Otra vs. México, y
Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Véase en este último caso el voto razonado del juez ad
hoc Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, para conocer su opinión respecto a las implicaciones
para el sistema jurídico mexicano”.
pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia del caso Radilla Pacheco

(y estando todavía pendiente el engrose respectivo). En efecto, en la resolu-
ción del magistrado Carlos Emilio Arena Bátiz, integrante de la Cuarta Sala
Unitaria Penal del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León,
al conocer del recurso de apelación en contra de un auto de formal prisión
(toca penal artículo 43/11), el 8 de agosto de 2011, ejerció “control difuso
de constitucionalidad”, al desaplicar al caso concreto el artículo 224, frac-
ción V, del Código de Penal del Estado de Nuevo León. Como fundamento
para realizar esta “nueva” competencia, dicho magistrado estimó:210
Las facultades de esta Sala Penal para desaplicar una norma legal al caso
concreto, ya sea por inconstitucionalidad (contraria a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos) o por inconvencionalidad (contraria a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos), derivan:
A. De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, refor-
mada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado
10 de junio de este año, la cual ahora establece en su artículo 1o., párrafo
tercero, lo siguiente (se reproduce):
B. Y de la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en el caso 12.511. Rosendo Radilla Pacheco, contra los Estados
Unidos Mexicanos, la cual en su párrafo 339 establece la obligación a cargo
de todos los jueces mexicanos de aplicar incluso de oficio, el “control de con-
vencionalidad”.
Lo anterior, en virtud de así haberlo resuelto la Suprema Corte de Justicia,
el día 12-doce de julio del año en curso…
Habiendo expuesto el fundamento con base al cual esta Sala puede des-
aplicar al caso concreto, una norma legal inconstitucional, procede ahora
exponer las razones por las cuales el suscrito Magistrado considera inconsti-
tucional el antes referido artículo 224, fracción V, del Código Penal local, en
el cual se tipifica uno de los Delitos cometidos en la administración y
procuración de justicia.211
Por último, la tendencia anterior de aplicabilidad de los tratados in-

ternacionales y de los criterios de la Corte IDH se advierte en recientes
reformas legislativas, como sucede en la Constitución del Estado de Sina-
loa (2008). En este ordenamiento supremo local se establecen criterios de
interpretación a los derechos fundamentales y “su sentido se determinará
210 Páginas20-22, de dicha resolución.

211 Cabe destacar que también, obiter dictum, se estimó la inconstitucionalidad del artículo
180 bis del Código Penal del Estado de Nuevo León, por violar el principio de reserva legal
en material penal; cfr. p. 24 de dicha resolución.
de conformidad con los instrumentos internacionales incorporados al orden jurídico

mexicano aplicables y atendiendo los criterios de los organismos interna-
cionales de protección de los derechos humanos reconocidos por el Estado
mexicano, especialmente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”212 (énfasis
añadido); prevision que de manera similar se contiene en el artículo 16.b) de
la Constitución del Estado de Tlaxcala.
IX. El control convencional

del “control difuso de convencionalidad”
En el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México (2010), el Estado de-
mandado hizo valer como excepción preliminar la incompetencia de la
Corte IDH, debido a que estimó que lo pretendido ante esa instancia in-
ternacional consistía en revisar el proceso penal que fue seguido por todas
las instancias jurisdiccionales competentes en sede nacional, donde incluso
se interpusieron recursos (apelaciones) y se presentaron juicios de amparo;
además, se afirmó por el Estado que fue ejercido el “control de convencio-
nalidad” ex officio, lo que a su entender hace incompetente al tribunal inte-
ramericano al no poder “revisar” lo juzgado y decidido previamente por los
jueces domésticos que aplicaron parámetros convencionales.
Este alegato sobre el ejercicio previo del “control de convencionalidad”
en sede nacional, como excepción preliminar, resultó novedoso, y lo decidi-
do por la Corte IDH crea un precedente valioso sobre su competencia y la
llamada excepción preliminar por motivos de “cuarta instancia”.
En principio, es necesario recordar que la Corte IDH ha considerado
que “si el Estado ha violado o no sus obligaciones internacionales en virtud
de las actuaciones de sus órganos judiciales, puede conducir a que este Tri-
bunal [Interamericano] deba ocuparse de examinar los respectivos procesos
internos para establecer su compatibilidad con la CADH,213 lo cual incluye,
eventualmente, las decisiones de tribunales superiores”.214
212 Artículo 4 bis C-II. La reforma fue publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad
federativa el 26 de mayo de 2008. Véase supra nota 74.

213 Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) vs. Guatemala, fondo, sentencia del
19 de noviembre de 1999, serie C, núm. 63, párr. 222; caso Escher y otros vs. Brasil, excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 6 de julio de 2009, serie C, núm.
200, párr. 44, y caso Da Costa Cadogan vs. Barbados, excepciones preliminares, fondo, reparacio-
nes y costas, sentencia del 24 de septiembre de 2009, serie C, núm. 204, párr. 12.
214 Caso Gomes Lund y otros (“Guerrilha do Araguala”) vs. Brasil, excepciones preliminares, fon-
do, reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviembre de 2010, párr. 49.

En tal sentido, si bien existe jurisprudencia constante relativa a desesti-

mar los planteamientos de excepciones preliminares por motivos de “cuar-
ta instancia”, es la primera vez que se alega que los tribunales nacionales
efectivamente ejercieron el “control de convencionalidad” en un proceso
ordinario que fue seguido en todas sus instancias, incluyendo los recursos
ordinarios y extraordinarios respectivos, por lo que no puede nuevamen-
te analizarse por los jueces interamericanos al implicar una revisión de lo
decidido por los tribunales nacionales que aplicaron normativa interame-
ricana.
Al respecto, la Corte IDH reitera en el caso de Cabrera García y Montiel Flo-
res vs. México, que si bien la protección internacional resulta “de naturaleza
convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho in-
terno de los Estados americanos”, como se expresa en el “Preámbulo” de la
CADH (principio de subsidiariedad que también ha sido reconocido desde
el inicio de su propia jurisprudencia),215 lo cierto es que para poder realizar
un análisis valorativo del cumplimiento de determinadas obligaciones inter-
nacionales “existe una intrínseca interrelación entre el análisis del derecho
internacional y de derecho interno”.216
Esta “interacción” se convierte, en realidad, en una “viva interacción”217
con intensos vasos comunicantes que propician el “diálogo jurisprudencial”,
en la medida en que ambas jurisdicciones (la doméstica y la internacional)
necesariamente deben atender a la normativa “nacional” y a la “conven-
cional” en determinados supuestos. Así sucede, en vía de ejemplo, con la
valoración sobre la legalidad de una detención. La actuación de los órganos
nacionales (incluidos los jueces), además de aplicar la normativa que los rige
en sede doméstica, tienen la obligación de seguir los lineamientos y pautas
de aquellos pactos internacionales que el Estado, en uso de su soberanía,
reconoció expresamente, y cuyo compromiso internacional asumió.
215 Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, fondo, sentencia del 29 de julio de 1988, serie
C, núm. 4, párr. 61: “La regla del previo agotamiento de los recursos internos permite al
Estado resolver el problema según su derecho interno antes de verse enfrentado a un proceso
internacional, lo cual es especialmente válido en la jurisdicción internacional de los derechos
humanos, por ser ésta ‘coadyuvante o complementaria’ de la interna (Convención America-
na, Preámbulo)”.
216 Párr. 16 de la sentencia del caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepciones

núm. 220.
217 Expresión del actual presidente de la Corte IDH, Diego García-Sayán; cfr. su trabajo
“Una viva interacción: Corte Interamericana y tribunales internos”, La Corte Interamericana de

Derechos Humanos: un cuarto de siglo: 1979-2004, cit. supra nota 127.
A su vez, la jurisdicción internacional debe valorar la legalidad de la

detención a la luz de la normativa interna, debido a que la propia CADH
remite a la legislación nacional para poder examinar la convencionalidad
de los actos de las autoridades nacionales, ya que el artículo 7.2 del Pacto de
San José remite a las “Constituciones Políticas de los Estados partes o por las
leyes dictadas conforme a ellas” para poder resolver sobre la legalidad de la
detención como parámetro de convencionalidad. Los jueces nacionales, por
otra parte, deben cumplir con los demás supuestos previstos en el propio ar-
tículo 7o. para no violentar el derecho convencional a la libertad personal,
debiendo atender de igual forma a la interpretación que la Corte IDH ha
realizado de los supuestos previstos en dicho numeral.
De tal manera que para poder determinar si las actuaciones de los jue-
ces nacionales resultan compatibles con el Pacto de San José, en determina-
dos casos se tendrá que analizar su actuación a la luz de la propia normativa
interna y siempre atendiendo a la CADH, especialmente para valorar lo
que podríamos denominar el “debido proceso convencional” (en sentido
amplio).218 Dicho análisis, por consiguiente, no puede constituir una “cues-
tión preliminar”, sino fundamentalmente representa una “decisión de fon-
do”, donde precisamente se analizaría, inter alia, si un determinado ejercicio
del “control de convencionalidad” por parte de los tribunales nacionales re-
sultó compatible con las obligaciones contraídas por el Estado demandado
y a la luz de la propia jurisprudencia interamericana.
Las anteriores consideraciones, por supuesto, no otorgan competencia
absoluta a la Corte IDH para revisar en cualquier caso y condición la actua-
ción de los jueces nacionales a la luz de la propia legislación interna, toda
218 Si bien no existe de manera expresa referencia al “debido proceso” en la CADH, el
conjunto de derechos del propio Pacto y el desarrollo jurisprudencial de la Corte IDH ha

creado, en su conjunto, lo que podría denominarse el “debido proceso convencional”, inte-
grado por diversos derechos. En un interesante voto concurrente, Sergio García Ramírez ad-
vierte que “… Entre los temas examinados con mayor frecuencia por la Corte Interamericana
se halla el llamado debido proceso legal, concepto desenvuelto por la regulación y la jurispru-
dencia angloamericana. El Pacto de San José no invoca, literalmente, el ‘debido proceso’. Con
otras palabras, sin embargo, organiza el sistema de audiencia, defensa y decisión entrañado
en aquel concepto. Cumple esta misión —esencial para la tutela de los derechos humanos—
con diversas expresiones y en distintos preceptos, entre ellos el artículo 8o., que figura bajo el
rubro de “Garantías judiciales”. Lo que se pretende con ello es asegurar al individuo que los
órganos del Estado llamados a determinar sus derechos y deberes —en múltiples vertientes—
lo harán a través de un procedimiento que provea a la persona con los medios necesarios
para defender sus intereses legítimos y obtener pronunciamientos debidamente motivados y
fundados, de manera que se halle bajo el amparo de la ley y al abrigo del arbitrio” (párr. 3,
del voto razonado que formuló en relación con la sentencia del caso Claude Reyes y otros vs. Chile,
fondo, reparaciones y costas, sentencia del 19 de septiembre de 2006, serie C, núm. 151).
vez que ello implicaría examinar nuevamente los hechos, valorar las pruebas
y emitir una sentencia que eventualmente pudiera tener por efecto confir-
mar, modificar o revocar el veredicto nacional, cuestión que claramente ex-
cedería la competencia propia de esa jurisdicción internacional al sustituirse
a la jurisdicción interna y violentar el carácter subsidiario y complementario
esencial de aquélla. En efecto, las garantías convencionales descansan en el
“principio de subsidiariedad” antes referido, reconocido expresamente en
los artículos 46.1.a) de la propia CADH, previendo de manera clara como
requisito de actuación de los órganos interamericanos “que se hayan inter-
puesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme los princi-
pios del Derecho Internacional generalmente reconocidos”, regla que a su
vez complementa el dispositivo 61.2 del mismo Pacto, al prever de manera
explícita como condición de actuación de la Corte IDH el “que sean agota-
dos los procedimientos previstos en los artículos 48 a 50” (referido al proce-
dimiento ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos).
La Corte IDH no tiene competencia para convertirse en una “nueva
y última instancia” para resolver los planteamientos originales de las par-
tes en un proceso nacional. Esto lo tiene claro el tribunal interamericano,
como no puede ser de otra manera. Cobran relevancia las lúcidas reflexio-
nes de un destacado juez interamericano al referirse precisamente sobre
esta cuestión:219
La Corte Interamericana, que tiene a su cargo el “control de convencionalidad” fun-

dado en la confrontación entre el hecho realizado y las normas de la Conven-
ción Americana, no puede, ni pretende —jamás lo ha hecho—, convertirse en una nueva
y última instancia para conocer la controversia suscitada en el orden interno. La expresión
de que el Tribunal interamericano constituye una tercera o cuarta instancia, y en
todo caso una última instancia, obedece a una percepción popular, cuyos motivos son
comprensibles, pero no corresponde a la competencia del Tribunal, a la relación jurídica
controvertida en éste, a los sujetos del proceso respectivo y a las características del juicio in-
ternacional sobre derechos humanos (énfasis añadido).
De lo expuesto se concluye que la jurisdicción interamericana será com-

petente, en determinados casos, para revisar las actuaciones de los jueces
nacionales, incluido el correcto ejercicio del “control de convencionalidad”,
siempre y cuando el análisis se derive del examen que realice de la compati-
bilidad de la actuación nacional a la luz de la CADH, de sus protocolos adi-
219 Párr.3 del voto razonado formulado por el juez Sergio García Ramírez, a propósito
de la sentencia emitida en el caso Vargas Areco vs. Paraguay, fondo, reparaciones y costas, del
26 de septiembre de 2006, serie C, núm. 155.
cionales y de su propia jurisprudencia convencional, sin que ello implique

convertir al tribunal interamericano en un “tribunal de alzada” o de “cuarta
instancia”, ya que su actuación se limitará al análisis de determinadas violaciones de
los compromisos internacionales asumidos por el Estado demandado en el caso particular,
y no de todas y cada una de las actuaciones de los órganos jurisdiccionales domésticos, lo
que evidentemente en este último supuesto equivaldría a sustituir a la juris-
dicción interna, quebrantando la esencia misma de la naturaleza coadyu-
vante o complementaria de los tribunales internacionales.
Por el contrario, la Corte IDH es competente para conocer “de los asun-
tos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los
Estados partes”,220 siendo precisamente el objetivo principal del tribunal
interamericano “la aplicación e interpretación de la Convención America-
na sobre Derechos Humanos”,221 de donde deriva su competencia también
para analizar el debido ejercicio del “control de convencionalidad” por el
juez nacional cuando existan violaciones al Pacto de San José, análisis que el juez
convencional realizará, necesariamente, al resolver el “fondo” del asunto, y
no como “excepción preliminar”, al ser en aquel momento donde se efec-
túa el “examen de convencionalidad” de la actuación interna a la luz de la
CADH y de la interpretación que se realice a la misma por la Corte IDH.
X. El “diálogo jurisprudencial”: hacia

un ius constitutionale commune en América Latina
La interacción entre el derecho internacional y el derecho constitucional

resulta ineludible, y sus vasos comunicantes se estrechan. Por una parte, la
“internacionalización” de diversas categorías existentes en el ámbito nacio-
nal de los Estados constitucionales se evidencia, especialmente con los pac-
tos internacionales en materia de derechos humanos y con la creación de los
sistemas universal y regionales de protección de los mismos, con la finalidad
de que dichos instrumentos internacionales se apliquen y sean realmente
efectivos por los Estados. Se transita de las tradicionales “garantías consti-
tucionales” a las “garantías convencionales”, teniendo su máximo grado de
desarrollo con las sentencias que dictan los tribunales internacionales.
La doctrina del “control difuso de convencionalidad” pareciera que fue
adoptada por la Corte IDH en un proceso evolutivo de la referida “inter-
nacionalización”, al haber influido las prácticas de las altas jurisdicciones
220 Artículo 33 de la CADH.

221 Artículo 1o. del Estatuto de la Corte IDH.
nacionales en su jurisprudencia.222 La propia Corte IDH reconoce la utili-

dad y beneficio de la jurisprudencia nacional producida en los Estados que
forman parte de la CADH. Así, el “diálogo jurisprudencial” se convierte en
una herramienta de “doble vía” de interacción, como recientemente lo ha
reconocido dicho tribunal interamericano:223
4. Durante 2010 el “diálogo jurisprudencial” entre la Corte Interamericana, ór-

ganos judiciales superiores a nivel interno. Este diálogo ha tenido dos efectos
concretos y palpables en los últimos años. Por un lado, a nivel interno se puede verifi-
car un creciente número de países que incorporan los estándares interamericanos de derechos
humanos fijados por la Corte. Por el otro, la Corte se ve enormemente beneficiada de la
jurisprudencia producida a nivel local, lo que ayuda además al desarrollo de su propia ju-
risprudencia. Esto genera una dinámica que enriquece la jurisprudencia del Tribu-
nal y fortalece la vigencia de los derechos humanos en todos los Estados del hemisferio, ya
que la protección internacional de los derechos humanos encuentra aplicación
directa en el ámbito interno por parte de los tribunales locales o de cualquier
órgano estatal encargado de impartir justicia.
Por otra parte, el influjo que a partir de 2006 imprime el tribunal inte-
ramericano para “irradiar” su jurisprudencia y, por tanto, lograr la recep-
ción nacional de los estándares internacionales en los Estados parte de la
CADH, produce una intensidad y profundidad de la “nacionalización” o
“constitucionalización” del derecho internacional de los derechos humanos,
como lo demuestra la recepción de dicha doctrina por las altas jurisdiccio-
nes nacionales a que se refiere expresamente el caso Cabrera García y Montiel
Flores (párrafos 226 a 232 de la sentencia);224 y a este catálogo jurispruden-
cial de altas jurisdicciones nacionales debe ahora sumarse la producida por
la Suprema Corte de Justicia mexicana, que precisamente aceptó el “con-
trol difuso de convencionalidad” como parte del cumplimiento de una sen-
tencia de la Corte IDH, en el caso Radilla Pacheco en julio de 2011.225
222 Véase supra “VI. El ‘control difuso de convencionalidad’ por el juez nacional en Amé-
rica Latina: hacia una teoría general”, especialmente el epígrafe “3. A: Carácter difuso:
todos los jueces nacionales ‘deben’ ejercerlo”.
223 Síntesis del Informe Anual de la Corte IDH de 2010, que se presenta a la Comisión
de Asuntos Jurídicos y Políticos de la OEA (Washington, D. C., 18 de marzo de 2011).

224 Véanse los párrafos 226 a 232 de la sentencia del caso Cabrera García y Montiel Flores vs.
México, donde se reproducen pasajes de sentencias de Argentina, Bolivia, Costa Rica, Colom-
bia, Perú y República Dominicana.
225 Véase supra “VIII. La recepción del ‘control difuso de convencionalidad’ en México”,
especialmente el apartado “2. El cumplimiento (parcial) de la sentencia del caso Radilla y su

discusión en la Suprema Corte”.
En 2010 dicha doctrina jurisprudencial se reiteró por la Corte IDH en

ocho casos contenciosos y lo que va del presente 2011 en un caso más, lo
que denota su consolidación. Sus elementos y rasgos seguramente seguirán
siendo cuidadosamente analizados por los jueces interamericanos y nacio-
nales. No pretende establecer qué órgano tiene la última palabra (aunque
de facto la tenga la Corte IDH), sino fomentar el “diálogo jurisprudencial”
creativo, responsable y comprometido con la efectividad de los derechos
humanos. La Corte IDH es consciente de esta interacción y del “diálogo
jurisprudencial” que se ha generado, como se aprecia en su informe anual
de labores de 2010:226
En el presente apartado se presentan los principales avances jurisprudencia-
les desarrollados por la Corte durante el 2010 y algunos de los criterios que
reafirman la jurisprudencia ya establecida por el Tribunal. Al respecto, cabe
destacar que estos avances jurisprudenciales establecen estándares interamericanos
que son obligatorios no sólo para las partes en cada caso, sino para todos los Estados Parte
de la Convención Americana. En efecto, la Corte Interamericana, al interpretar el texto de
la Convención, lo hace en su carácter de “intérprete final”.
Esta jurisprudencia de la Corte en diferentes casos, ha venido siendo aplicada
efectivamente por tribunales nacionales de otros Estados, lo cual ha generado la existencia
de un “diálogo jurisprudencial” en el cual los órganos del Sistema Interamericano
interactúan con organizaciones de la sociedad civil de los países de la región,
con órganos estatales de todos los niveles, con organismos internacionales y,
fundamentalmente, con otros tribunales que a nivel nacional incorporan los estándares
interamericanos al derecho interno de sus respectivos países.
En efecto, los más altos tribunales de países como Argentina, El Salvador, Bolivia,
Colombia, Costa Rica, Perú y República Dominicana, entre otros, han señalado expresa-
mente la obligatoriedad de la Convención Americana y de la interpretación que de la misma
lleva a cabo la Corte.
Esto genera una dinámica que enriquece la jurisprudencia del Tribunal y fortalece la
vigencia de los derechos humanos garantizados por la Convención Americana en todos los
Estados del hemisferio, ya que la protección internacional de los derechos huma-
nos encuentra aplicación directa en el ámbito interno por parte de los tribunales locales o de
cualquier órgano estatal encargado de impartir justicia. Cabe destacar que este diálogo
jurisprudencial se relaciona, además, con la obligación que pesa sobre los jueces inter-
nos de verificar la compatibilidad de las normas y actos que deben analizar con respecto a
la Convención Americana y con la interpretación que de ésta hace la Corte Interamericana.
Esta obligación denominada “control de convencionalidad” ha sido señalada por
la Corte en numerosas oportunidades (énfasis añadido).
Los jueces nacionales ahora se convierten en los primeros jueces inte-
ramericanos. Son ellos los que tienen la mayor responsabilidad para armo-
226 Informe Anual de Labores, 2010, pp. 55 y 56.
nizar la legislación nacional con los parámetros interamericanos. La Corte

IDH debe velar por ello y tener plena consciencia de los estándares que irá
construyendo en su jurisprudencia, teniendo en consideración, además, el
“margen de apreciación nacional” que deben contar los Estados nacionales
para interpretar el corpus juris interamericano.227 De los jueces interamerica-
nos se espera mucho y “en la medida en que más se autoexija, podrá a su
vez exigir más a las cortes nacionales”.228
El “control difuso de convencionalidad” adquiere una creciente impor-
tancia para la efectividad de los derechos humanos en sede nacional. En el
caso mexicano, este “control” se relaciona con la nueva cláusula de inter-
pretación conforme contenida en el segundo párrafo del artículo 1o. cons-
titucional, toda vez que el intérprete nacional deberá, en primer término,
realizar una interpretación armónica entre la norma nacional y el tratado
internacional, optando en todo momento por aquella interpretación que
favorezca con mayor intensidad a las personas, y sólo en caso de incompa-
tibilidad absoluta se dejará de aplicar la norma o se declarará su invalidez,
de acuerdo con las competencias de cada juez y el tipo de proceso de que se
trate. De esta forma, la nueva cláusula de interpretación conforme permiti-
rá “armonizar” el derecho nacional y el internacional, lo que propiciará se-
guramente un intenso diálogo jurisprudencial de manera “horizontal/verti-
cal” entre los propios tribunales internos y éstos a su vez con la Corte IDH.
La Suprema Corte de Justicia deja de tener el monopolio en la inter-
pretación de los derechos humanos, al existir una pluralidad de intérpretes
del texto constitucional (donde se incluyen los derechos humanos de fuente
internacional). El “diálogo jurisprudencial” se traslada al ámbito nacional,
entre la Suprema Corte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-
deración, los tribunales superiores de justicia en las entidades federativas
y, en general, entre todos los jueces (federales y locales). De igual forma, la
227 Sobre esta doctrina, cfr. García Roca, Javier, El margen de apreciación nacional en la interpreta-
ción del Convenio Europeo de Derechos Humanos: soberanía e integración, cit. supra, nota 46. Si bien este
“margen de apreciación nacional”, frecuentemente utilizada por el Tribunal de Estrasburgo,
tiene más posibilidades en Europa, debido a las profundas diversidades culturales entre los
países de esa región. En América Latina, en cambio, partimos de raíces comunes, incluso un
desarrollo temporal semejante de doscientos años de constitucionalismo, lo que hace pensar
que, en teoría, tendríamos más posibilidades y elementos para lograr un ius commune en ma-
teria de derechos humanos, siendo el “control difuso de convencionalidad” una herramienta
que seguramente desencadenará el “diálogo jurisprudencial” para permitir ese ideal y consi-
derando que sólo los países latinoamericanos han aceptado la jurisdicción de la Corte IDH.
228 Sagués, Néstor Pedro, “El «control de convencionalidad», como instrumento para la
elaboración de un ius commune interamericano”, La justicia constitucional y su internacionalización.

¿Hacia un ius constitutionale commune en América Latina?, cit. nota 87, t. II, p. 467.
Corte IDH deja de erigirse como el único órgano jurisdiccional que inter-
preta la CADH y que puede realizar el “control de convencionalidad” para
extenderse ahora hacia todos los jueces mexicanos que “deben” realizar
interpretaciones al corpus iuris interamericano y ejercer dicho control dentro
de sus competencias. Así, el diálogo “vertical” entre todos los jueces mexi-
canos con el tribunal interamericano se producirá con particular intensidad
con la Suprema Corte de Justicia mexicana, por ser el último intérprete del
sistema nacional, sin perder de vista que la Corte IDH, a su vez, constituye
el “último” y “definitivo” intérprete de la CADH a nivel interamericano.
Ante la multiplicidad de intérpretes en materia de derechos humanos
en México, se iniciará un interesante diálogo jurisprudencial de tipo “ver-
tical” y “horizontal”, pero también “paralelo”,229 si consideramos el influjo
que produce el intercambio jurisprudencial que en la actualidad mantie-
nen las altas jurisdicciones nacionales, especialmente los tribunales, cortes
y salas constitucionales, que propicia la circulación de criterios en el marco
de lo que Zagrebelsky llama la “justicia constitucional cosmopolita”, que
descansa en un patrimonio común de principios constitucionales materia-
les, los cuales se producen en las distintas sedes donde se elabora derecho
constitucional;230 por otra parte, este diálogo jurisprudencial “paralelo” se-
guramente se producirá en México, debido a que el parámetro de “control
difuso de convencionalidad” se “amplía” por el nuevo contenido normativo
del artículo 1o. constitucional, que va más allá del corpus iuris interamericano
y de la jurisprudencia de la Corte IDH, diálogo “paralelo”, por cierto, que
este tribunal interamericano mantiene con otros tribunales internacionales,
especialmente con su homólogo europeo.
En definitiva, la trascendencia de la nueva doctrina sobre el “control
difuso de convencionalidad” es de tal magnitud que probablemente en ella
descanse el futuro del sistema interamericano de protección de los derechos
humanos y, a su vez, contribuirá al desarrollo constitucional y democráti-
co de los Estados nacionales de la región. La construcción de un auténtico
“diálogo jurisprudencial” —entre los jueces nacionales y los interamerica-
nos— seguramente se convertirá en el nuevo referente jurisdiccional para la
efectividad de los derechos humanos en el siglo XXI. Ahí descansa el por-
venir: en un punto de convergencia en materia de derechos humanos para
establecer un auténtico ius constitutionale commune en las Américas.
229 Sobre los tipos de diálogos entre tribunales y el recurso a la comparación, véase la obra
Vergottini, Giusepe de, Más allá del diálogo entre tribunales. Comparación y relación entre jurisdicciones,
con muy interesante pról. de Javier García Roca, Madrid, Civitas-Thomson Reuters, 2010.
230 Zagrebelsky, Gustavo, “El juez constitucional en el siglo XXI”, Revista Iberoamericana de
Derecho Procesal Constitucional, México, núm. 10, julio-diciembre de 2008, pp. 249-267.
Cuadro comparativo
de la reforma constitucional en materia de derechos humanos*
Texto vigente
Texto anterior (publicado en el DOF el 10 de junio de 2011) Comentarios
Título primero Título primero Se modifica la denominación del Capítulo I por la de
Capítulo I Capítulo I Derechos Humanos y sus Garantías.
De las garantías individuales De los derechos humanos y sus garantías En el primer párrafo del artículo 1o. cambia el
término de individuo por el de persona, incorpora el
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas reconocimiento del goce de los derechos humanos
las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en recogidos en tratados internacionales reconocidos por
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo esta Constitución y en los tratados internacionales de los México, así como las garantías para su protección.
individuo gozará de las garantías que otorga esta que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías
Constitución, las cuales no podrán restringirse ni para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni Se adicionan dos nuevos párrafos a este artículo: el
suspenderse, sino en los casos y con las condiciones suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones segundo y el tercero. En el segundo, incorpora la
que ella misma establece. que esta Constitución establece. interpretación de las normas relativas a derechos
humanos bajo el principio pro personae. El tercero,
(SE ADICIONAN) establece las obligaciones a cargo de todas las
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán autoridades de respeto, protección y reparación de
de conformidad con esta Constitución y con los tratados violaciones a los derechos humanos bajo los principios
internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
personas la protección más amplia. progresividad.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, El artículo 5o. —antes tercero— señala ahora de
tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar manera explícita la prohibición de no discriminación
los derechos humanos de conformidad con los principios de por motivo de preferencias sexuales de las personas.
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar
y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos
que establezca la ley.
* Elaborado por Nancy Correa, Pamela Rodríguez (becarias en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM)
y Dayra Vergara (estudiante en la Facultad de Derecho, UNAM).
Texto vigente
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos ...
Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren
al territorio nacional alcanzarán, por este solo
hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada Queda prohibida toda discriminación motivada
por origen étnico o nacional, el género, la edad, las por origen étnico o nacional, el género, la edad, las
discapacidades, la condición social, las condiciones discapacidades, la condición social, las condiciones
de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, de salud, la religión, las opiniones, las preferencias
el estado civil o cualquier otra que atente contra sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente
la dignidad humana y tenga por objeto anular contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o
o menoscabar los derechos y libertades de las menoscabar los derechos y libertades de las personas.
personas.
Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a Artículo 3o. … Se modifica el párrafo segundo para contemplar a los
recibir educación. El Estado –federación, estados, derechos humanos en la educación que imparta el
Distrito Federal y municipios–, impartirá educación Estado.
preescolar, primaria y secundaria. La educación
preescolar, primaria y la secundaria conforman la
educación básica obligatoria.
La educación que imparta el Estado tenderá a La educación que imparta el Estado tenderá a
desarrollar armónicamente todas las facultades desarrollar armónicamente todas las facultades del ser
del ser humano y fomentará en él, a la vez, el humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria,
amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad el respeto a los derechos humanos y la conciencia
internacional, en la independencia y en la justicia. de la solidaridad internacional, en la independencia
y en la justicia.
I a VIII … I a VIII …
Texto vigente
Artículo 11. Todo hombre tiene derecho para Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la El párrafo primero cambia el término Todo hombre por
entrar en la República, salir de ella, viajar República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar Toda persona.
por su territorio y mudar de residencia, sin de residencia, sin necesidad de carta de seguridad,
necesidad de carta de seguridad, pasaporte, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. Adiciona un párrafo segundo, que constitucionaliza
salvo-conducto u otros requisitos semejantes. El El ejercicio de este derecho estará subordinado a las el derecho a solicitar asilo por persecución, y el de
ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de refugio por causas humanitarias.
facultades de la autoridad judicial, en los casos responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad
de responsabilidad criminal o civil, y a las de la administrativa, (administrativa, sic DOF 05-02-1917)
autoridad administrativa, (administrativa, sic DOF por lo que toca a las limitaciones que impongan las
05-02-1917) por lo que toca a las limitaciones que leyes sobre emigración, inmigración y salubridad
impongan las leyes sobre emigración, inmigración general de la República, o sobre extranjeros perniciosos
y salubridad general de la República, o sobre residentes en el país.
extranjeros perniciosos residentes en el país.
(SE ADICIONA)
En caso de persecución, por motivos de orden político, toda persona
tiene derecho de solicitar asilo; por causas de carácter humanitario
se recibirá refugio. La ley regulará sus procedencias y excepciones.
Artículo 15. No se autoriza la celebración de Artículo 15. No se autoriza la celebración de tratados Modifica la parte relativa a la prohibición de
tratados para la extradición de reos políticos, ni para la extradición de reos políticos, ni para la de celebración de convenios o tratados que alteren los
para la de aquellos delincuentes del orden común aquellos delincuentes del orden común que hayan derechos humanos reconocidos por la Constitución y
que hayan tenido en el país donde cometieron el tenido en el país donde cometieron el delito, la los tratados internacionales.
delito, la condición de esclavos; ni de convenios o condición de esclavos; ni de convenios o tratados en
tratados en virtud de los que se alteren las garantías virtud de los que se alteren las derechos humanos reconocidos
y derechos establecidos por esta Constitución para por esta Constitución y en los tratados internacionales de los
el hombre y el ciudadano. que el Estado Mexicano sea parte.
Texto vigente
Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena Artículo 18. … En el segundo párrafo se añade a las bases sobre las
privativa de libertad habrá lugar a prisión que se organiza el sistema penitenciario, el respeto a
preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se los derechos humanos.
destinare para la extinción de las penas y estarán
completamente separados.
El sistema penitenciario se organizará sobre la El sistema penitenciario se organizará sobre la base del
base del trabajo, la capacitación para el mismo, la respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación
educación, la salud y el deporte como medios para para el mismo, la educación, la salud y el deporte
lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad como medios para lograr la reinserción del sentenciado
y procurar que no vuelva a delinquir, observando a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir,
los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres observando los beneficios que para él prevé la ley. Las
compurgarán sus penas en lugares separados de los mujeres compurgarán sus penas en lugares separados
destinados a los hombres para tal efecto. de los destinados a los hombres para tal efecto.
… …
Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación En el primer párrafo prevé ya no sólo el supuesto de
grave de la paz pública, o de cualquier otro que grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga suspensión, sino también de restricción de derechos,
ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente mientras que en el nuevo segundo párrafo plasma los
solamente el Presidente de los Estados Unidos el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de derechos que no podrán restringirse ni suspenderse en
Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las acuerdo con los Titulares de las Secretarías de Estado una declaratoria de excepción.
Secretarías de Estado y la Procuraduría General de y la Procuraduría General de la República y con la
la República y con la aprobación del Congreso aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión En el tercer párrafo exige que la declaratoria esté
de la Unión y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir fundada, motivada y que sea proporcional al peligro
Permanente, podrá suspender en todo el país o o suspender en todo el país o en lugar determinado enfrentado, observando los principios de legalidad,
en lugar determinado las garantías que fuesen el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen racionalidad, proclamación, publicidad y no
obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la discriminación.
a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado,
limitado, por medio de prevenciones generales y por medio de prevenciones generales y sin que la En el cuarto párrafo adicionado se prevé la extinción
sin que la suspensión se contraiga a determinado restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. de la declaratoria, sea por cumplirse el plazo, o bien
individuo. Si la suspensión tuviese lugar Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el por decreto del Congreso. En este último caso el
hallándose el Congreso reunido, éste concederá Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones Ejecutivo no puede hacer observaciones al decreto de
las autorizaciones que estime necesarias para que que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente revocación.
el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso,
verificase en tiempo de receso, se convocará sin se convocará de inmediato al Congreso para que las El último párrafo faculta a la SCJN para revisar de
demora al Congreso para que las acuerde. acuerde. oficio los decretos de suspensión o restricción.
Texto vigente
(SE ADICIONAN)
En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el
ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la
personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección
a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los
derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar
creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la
prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la
servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las
garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías

debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta
Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando
en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación,
publicidad y no discriminación.
Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los

derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo
decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas
durante su vigencia quedarán sin efecto en forma inmediata. El Ejecutivo
no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso
revoque la restricción o suspensión.
Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión,

serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud
sobre su constitucionalidad y validez.
Texto vigente
Artículo 33. Son extranjeros los que no posean las Artículo 33. Son personas extranjeras las que no posean El primer párrafo de este artículo incorpora el término
calidades determinadas en el artículo 30. Tienen las calidades determinadas en el artículo 30 constitucional persona para definir a los extranjeros y adiciona un
derecho a las garantías que otorga el Capítulo y gozarán de los derechos humanos y garantías que reconoce esta segundo párrafo para reconocer el derecho de previa
I, Título Primero, de la presente Constitución; Constitución. audiencia en caso de expulsión, que se llevará a cabo
pero el Ejecutivo de la Unión tendrá la facultad mediante un proceso administrativo que se regulará
exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, exclusivamente a través de una ley.
inmediatamente y sin necesidad de juicio previo,
a todo extranjero cuya permanencia juzgue
inconveniente. (SE ADICIONA)
El ejecutivo de la Unión, previa audiencia, podrá expulsar del
territorio nacional a personas extranjeras con fundamento en la ley,
la cual regulará el procedimiento administrativo, así como el lugar
y tiempo que dure la detención.
…
Los extranjeros no podrán de ninguna manera
inmiscuirse en los asuntos políticos del país.
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Artículo 89. Reforma la fracción X, relativa a la conducción de la
Presidente, son las siguientes: política exterior para incluir, dentro de los principios
I. … normativos a observar, el de respeto, protección y
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el promoción de los derechos humanos.
Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
II. Nombrar y remover libremente a los secretarios

del despacho, remover a los agentes diplomáticos
y empleados superiores de Hacienda, y nombrar
y remover libremente a los demás empleados de
la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté
determinado de otro modo en la Constitución o en
las leyes;
III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y

cónsules generales, con aprobación del Senado.
Texto vigente
IV. Nombrar, con aprobación del Senado, los Coroneles y Reforma la fracción X, relativa a la
demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza conducción de la política exterior
Aérea Nacionales, y los empleados superiores de Hacienda. para incluir, dentro de los principios
normativos a observar, de respeto,
V. Nombrar a los demás oficiales del Ejército, Armada y protección y promoción de los derechos
Fuerza Aérea Nacionales, con arreglo a las leyes. humanos.
VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de
la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza
Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y
de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa
exterior de la Federación.
VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos
objetos, en los términos que previene la fracción IV del
artículo 76.
VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos
Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.
IX. Designar, con ratificación del Senado, al Procurador
General de la República;
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados
internacionales, así como terminar, denunciar, internacionales, así como terminar, denunciar, suspender,
suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones
formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la
sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el
conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios
observará los siguientes principios normativos: la normativos: la autodeterminación de los pueblos; la
autodeterminación de los pueblos; la no intervención; no intervención; la solución pacífica de controversias; la
la solución pacífica de controversias; la proscripción proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las
de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados;
internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la
cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz
la paz y la seguridad internacionales; y la seguridad internacionales;
XI. a XX. … XI. a XX. …
Texto vigente
Artículo 97. Los Magistrados de Circuito y los Artículo 97. … Deroga la facultad de investigación por violaciones
Jueces de Distrito serán nombrados y adscritos por graves de derechos humanos de la SCJN, antes
el Consejo de la Judicatura Federal, con base en establecida en el segundo párrafo, y se transfiere a la
criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y CNDH en el artículo 102, apartado B, constitucional.
procedimientos que establezca la ley. Durarán seis
años en el ejercicio de su encargo, al término de los
cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos
superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos
en los casos y conforme a los procedimientos que
establezca la ley.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá La Suprema Corte de la Nación podrá solicitar al Consejo de
nombrar alguno o algunos de sus miembros o la Judicatura Federal que averigüe la conducta de algún juez o
algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, magistrado federal.
o designar uno o varios comisionados especiales,
cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el
Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del
Congreso de la Unión, o el Gobernador de algún
Estado, únicamente para que averigüe algún hecho
o hechos que constituyan una grave violación de
alguna garantía individual. También podrá solicitar
al Consejo de la Judicatura Federal, que averigüe la …
conducta de algún juez o magistrado federal.
(Párrafo tercero. Derogado)
…
Texto vigente
Artículo 102. Art. 102. Adiciona diversos párrafos, instaurando la obligación
A. ... A. ... para los servidores públicos de responder a las
B. ... B. ... recomendaciones de la CNHD, y en caso de no
cumplirlas o aceptarlas deberán fundar y motivar su
Los organismos a que se refiere el párrafo Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, negativa, pudiendo ser llamados por el Senado o la
anterior, formularán recomendaciones públicas, formularán recomendaciones públicas, no autoridad legislativa que corresponda a comparecer
no vinculatorias y denuncias y quejas ante las vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades para dar explicar el motivo de su negativa.
autoridades respectivas. respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las
recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las Otorga competencia a la CNDH para conocer de
recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las violaciones de derechos humanos en el ámbito laboral.
autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y
hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en Reconoce la autonomía de los organismos públicos de
sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas o entidades derechos humanos locales. Y, para el procedimiento
federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos de selección del titular de la CNDH y Consejo
organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables Consultivo, deberá realizarse una consulta pública
para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de transparente.
que expliquen el motivo de su negativa.
El Consejo Consultivo desahogará el procedimiento
de la nueva facultad de investigación por violaciones
graves.
Estos organismos no serán competentes tratándose Estos organismos no serán competentes tratándose de
de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales. asuntos electorales, y jurisdiccionales.
El organismo que establezca el Congreso de la …

Unión se denominará Comisión Nacional de los
Derechos Humanos; contará con autonomía de (SE ADICIONA)
gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y Las Constituciones de los Estados y el Estatuto
patrimonio propios. de Gobierno del Distrito Federal establecerán y
garantizarán la autonomía de los organismos de
protección de los derechos humanos.
…
Texto vigente
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos
tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez
consejeros que serán elegidos por el voto de las …
dos terceras partes de los miembros presentes
de la Cámara de Senadores o, en sus recesos,
por la Comisión Permanente del Congreso de
la Unión, con la misma votación calificada. La
ley determinará los procedimientos a seguir para
la presentación de las propuestas por la propia
Cámara. Anualmente serán substituidos los dos
consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo
que fuesen propuestos y ratificados para un segundo
período.
El Presidente de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos, quien lo será también del
Consejo Consultivo, será elegido en los mismos
términos del párrafo anterior. Durará en su encargo
cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y
sólo podrá ser removido de sus funciones en los
términos del Título Cuarto de esta Constitución.
(SE ADICIONA)
La elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, así como de los integrantes del Consejo
Consultivo, y de los titulares de los organismos de protección de los
derechos humanos de las entidades federativas, se ajustarán a un
procedimiento de consulta pública, que deberá ser transparente, en
los términos y condiciones que determine la ley.
Texto vigente
El Presidente de la Comisión Nacional de los …
Derechos Humanos presentará anualmente a los
Poderes de la Unión un informe de actividades. Al
efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso
en los términos que disponga la ley.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos …

conocerá de las inconformidades que se presenten
en relación con las recomendaciones, acuerdos u
omisiones de los organismos equivalentes en las
entidades federativas.
(SE ADICIONAN)
La Comisión Nacional de los Derechos Huma nos podrá
investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos
humanos cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo
Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el
gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal
o las legislaturas de las entidades federativas.
Texto vigente
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Artículo 105. … Reforma el inciso g) de la fracción II
Nación conocerá, en los términos que señale la ley del artículo 105, con lo que se concede
reglamentaria, de los asuntos siguientes: legitimación activa a la CNDH para ejercitar
acciones de inconstitucionalidad contra leyes
I. De las controversias constitucionales que, con I. … federales, estatales y del DF que vulneren
excepción de las que se refieran a la materia electoral y derechos humanos reconocidos en tratados
a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se internacionales signados y ratificados por el
susciten entre: Estado mexicano.
a) a k) … a) a k) …
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan II. …

por objeto plantear la posible contradicción entre una
norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, …

dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha
de publicación de la norma, por:
a) a f)… a) a f)…
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos,
en contra de leyes de carácter federal, estatal y del en contra de leyes de carácter federal, estatal y del
Distrito Federal, así como de tratados internacionales Distrito Federal, así como de tratados internacionales
celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por
el Senado de la República, que vulneren los derechos el Senado de la República, que vulneren los derechos
humanos consagrados en esta Constitución. Asimismo humanos consagrados en esta Constitución y en los
los organismos de protección de los derechos humanos tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo,
equivalentes en los estados de la República, en contra de los organismos de protección de los derechos humanos
leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión equivalentes en los estados de la República, en contra de
de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de
leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes
Federal. emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
… …
Texto vigente
TRANSITORIOS Establece un año como plazo máximo, a partir de la
entrada en vigor del decreto para expedir la ley que
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día regule el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional
siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la sobre reparación de las violaciones a los derechos
Federación. humanos; la ley reglamentaria del artículo 11
constitucional sobre el asilo; la ley reglamentaria del
Segundo. La ley a que se refiere el tercer párrafo del artículo 29 constitucional en materia de suspensión
artículo 1o. constitucional sobre reparación deberá ser del ejercicio de los derechos y las garantías; la ley
expedida en un plazo máximo de un año contado a reglamentaria del artículo 33 constitucional, referente
partir de la entrada en vigor del presente decreto. a la expulsión de extranjeros, y la legislación al
apartado B del artículo 102 constitucional.
Tercero. La ley a que se refiere el artículo 11
constitucional sobre el asilo, deberá ser expedida en un
plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de
la vigencia de este decreto.
Cuarto. El Congreso de la Unión expedirá la Ley

Reglamentaria del artículo 29 constitucional en
materia de suspensión del ejercicio de los derechos y las
garantías, en un plazo máximo de un año, contado a
partir del inicio de la vigencia de este decreto.
Quinto. El Congreso de la Unión expedirá la Ley

Reglamentaria del artículo 33 constitucional, en
materia de expulsión de extranjeros en un plazo
máximo de un año contado a partir del inicio de la
vigencia de este decreto. En tanto se expida la ley
referida, este artículo se seguirá aplicando en los
términos del texto vigente.
Texto vigente
Sexto. Los casos previstos en el segundo párrafo del
artículo 97 constitucional, que estén pendientes de
resolución al momento de entrar en vigor la reforma,
los continuará desahogando la Suprema Corte de
Justicia de la Nación hasta su conclusión.
Séptimo. En lo que se refiere al Apartado B del artículo

102 constitucional y a la autonomía de los organismos
locales de derechos humanos, las legislaturas locales
deberán realizar las adecuaciones que correspondan en
un plazo máximo de un año contados a partir del inicio
de la vigencia de este decreto.
Octavo. El Congreso de la Unión adecuará la Ley de

la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en un
plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de
la vigencia de este decreto.
Noveno. Se derogan todas las disposiciones que

contravengan el presente decreto.
Notas curriculares
José Luis Caballero Ochoa. Doctor en Derecho y miembro del Siste-

ma Nacional de Investigadores, nivel I. Actualmente se desempeña como
académico investigador titular en el Departamento de Derecho de la Uni-
versidad Iberoamericana, ciudad de México. Ha participado en múltiples
foros académicos como ponente, así como en proyectos de investigación
y consultoría en temas del marco jurídico nacional e internacional de los
derechos humanos. Su obra publicada consiste en capítulos de libros y
artículos en revistas especializadas, sobre derecho constitucional y derecho
internacional de los derechos humanos, así como algunos libros en estas
materias.
Miguel Carbonell. Investigador en el IIJ-UNAM. Investigador nacional,
nivel III del SNI. Autor de 43 libros y coordinador o compilador de otras
45 obras, publicadas en diversos países y en distintos idiomas. Es profesor
en la Facultad de Derecho de la UNAM. Ha sido profesor o investigador
visitante en las universidades de Génova, Castilla-La Mancha, Externa-
do de Colombia, Universidad de Medellín, Católica de Guayaquil, entre
otras muchas.
Jorge Ulises Carmona Tinoco. Licenciado, maestro y doctor en Dere-
cho, UNAM, México; Master of laws (International Human Rights Law),
Essex University, Inglaterra; especialista universitario en argumentación
jurídica, Universidad de Alicante, España; diplomado en amparo, Uni-
versidad Iberoamericana, México; investigador titular en el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM; miembro del Sistema Nacional
de Investigadores.
Jorge Carpizo. Investigador emérito de la Universidad Nacional Autóno-
ma de México, de la cual fue rector, adscrito al Instituto de Investigacio-
nes Jurídicas, donde se desempeñó como director. Investigador Nacional
Emérito del Sistema Nacional de Investigadores. Presidente del Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional.
Ana Covarrubias Velasco. Doctora en relaciones internacionales por la
Universidad de Oxford, y es actualmente profesora-investigadora en el
Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México. Entre sus
447
448 Notas curriculares
temas de investigación destacan las relaciones México-Cuba, política exte-

rior de México y los derechos humanos en las relaciones internacionales.
Imparte los cursos de Teoría de relaciones internacionales y Política exte-
rior de Estados Unidos.
Eduardo Ferrer Mac-Gregor. Investigador en el Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas de la UNAM y profesor en la Facultad de Derecho
de la misma Universidad. Ex juez ad hoc de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Miembro de la Junta Directiva del Instituto Federal
de Defensoría Pública. Presidente del Instituto Mexicano de Derecho Pro-
cesal Constitucional y del Colegio Nacional de Profesores de Derecho
Procesal “Dr. Cipriano Gómez Lara”.
Sergio García Ramírez. Investigador en el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM. Investigador Nacional Emérito del Sistema Nacio-
nal de Investigadores. Ex juez y ex presidente de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Presidente de la Academia Mexicana de Ciencias
Penales.
Catalina Pérez Correa. Licenciada en Derecho por el Instituto Tecnoló-
gico Autónomo de México (ITAM). Maestra y doctora en Derecho por la
Escuela de Derecho de la Universidad de Stanford en California. Actual-
mente es profesora-investigadora en la División de Estudios Jurídicos del
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Su investigación
se centra en el estudio de las instituciones legales desde una perspectiva
interdisciplinaria y empírica, enfocándose principalmente en el estudio de
las instituciones de procuración de justicia penal desde la prevención del
delito hasta la aplicación de la sanción penal. Sus escritos analizan las
condiciones de cumplimiento (incumplimiento) de las normas legales, los
efectos sociales que genera el uso de castigos penales, el funcionamiento de
reclusorios, entre otros.
Gabriela Rodríguez Huerta. Profesora de tiempo completo en el De-
partamento Académico del ITAM. Se especializa en derecho internacio-
nal público y en los sistemas internacionales de protección de la persona.
Ha escrito diversos artículos y libros sobre temas de derecho internacional
y derecho internacional de los derechos humanos. Actualmente se desem-
peña como directora de la licenciatura en Derecho del ITAM.
Pedro Salazar. Doctor en filosofía política por la Universidad de Turín,
Italia. Investigador titular “B” de tiempo completo en el Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas de la UNAM, y cuenta con el nivel II en el Sistema
Nacional de Investigadores. Entre algunos de los libros de su autoría se
encuentran La democracia constitucional. Una radiografía teórica (IIJ, FCE, 2006)
Notas curriculares 449
y el libro Legalidad, Estado de derecho y democracia (Cal y Arena, 2008). Ha sido

conductor, entre otros, de los programas de televisión “Las Sentencias a
Debate” (Canal Judicial en 2008, 2010 y 2011) y “México 2020” (Canal
del Congreso).
Natalia Saltalamacchia Ziccardi. Docente e investigadora en el De-
partamento Académico de Estudios Internacionales del ITAM. Egresa-
da de la licenciatura en relaciones internacionales del ITAM; obtuvo el
grado de maestría por la Jonhs Hopkins University, y es doctora por la
Universidad Complutense de Madrid. Es miembro del Consejo de Re-
dacción de la revista Foreign Affairs Latinoamérica y del Consejo Mexicano de
Asuntos Internacionales (COMEXI). Su libro más reciente es en coautoría
con Ana Covarrubias Velasco, Derechos humanos en la política exterior. Seis casos
latinoamericanos, México, M. A. Porrúa-ITAM, 2011.
Ricardo J. Sepúlveda I. Doctor en Derecho constitucional por la Uni-
versidad Panamericana. Se desempeñó como coordinador de Derechos
Humanos de la Secretaría de Gobernación. Autor de múltiples publica-
ciones en revistas especializadas. Actualmente es profesor en la Escuela
Libre de Derecho y en la Universidad Anáhuac. Desde 2008 conduce la
sección Derechos Humanos en Serio en el Instituto Mexicano de la Radio.
Es miembro de la Barra Mexicana Colegio de Abogados y consultor de la
Organización de Estados Americanos.
Sandra Serrano. Profesora-investigadora en la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales, sede México. Especialista en derechos humanos y de-
rechos de las mujeres. Candidata a doctora en Derecho por la Universidad
de Utrecht; maestra en Derecho internacional de los derechos humanos
por la Universidad de Essex, y licenciada en Derecho por el Instituto Tec-
nológico Autónomo de México.
Luis Daniel Vázquez. Profesor-investigador en la Flacso-México, donde
coordina la Maestría en Derechos Humanos y Democracia. Se especializa
en el análisis de la relación entre los derechos humanos, la democracia y las
políticas públicas, así como en la relación entre la democracia, el mercado
y los poderes fácticos. Entre sus últimas publicaciones está la coordinación
del libro Los derechos humanos en las ciencias sociales: una perspectiva multidiscipli-
naria (2010), y es autor de Democracia y mercado: viejas disputas, nuevas soluciones.
Análisis y Lecciones, del caso argentino (1989-2006) (2009).
Presentación
Miguel Carbonell
Pedro Salazar
La teoría constitucional contemporánea ha consolidado la tesis de que la

legitimidad estatal proviene de los derechos fundamentales de las personas.
Esta idea tiene un doble sentido. Supone que el sustento de legitimidad del
Estado reside en el reconocimiento de un conjunto de derechos que imponen
límites y vínculos al poder político. También implica que la legitimación de
las políticas públicas depende de que éstas ofrezcan garantía efectiva a esos
bienes jurídicos fundamentales. Esos derechos, entonces, son bienes jurídi-
cos protegidos que adquieren la forma de libertades, potestades políticas y
exigencias sociales. Un Estado constitucional y democrático se distingue de
otras formas de organización sociopolíticas, precisamente, por el reconoci-
miento formal de esos derechos y por su garantía práctica.
De hecho, en el mundo contemporáneo, si un observador se propone
determinar el grado de desarrollo humano de una sociedad determinada,
deberá centrar su atención en el nivel de garantía efectiva que las autorida-
des ofrecen a los derechos fundamentales. Más allá de lo que establezcan
las normas constitucionales de dicha comunidad, en la dimensión práctica,
lo que importa es determinar cuántos y cuáles de esos derechos son efecti-
vamente respetados, protegidos y satisfechos por las instituciones. Cuando
las personas son efectivamente libres, conviven en condiciones de igualdad,
ejercen su autonomía política y tienen sus necesidades básicas satisfechas;
entonces, el constitucionalismo de los derechos será una realidad prácti-
ca. En cambio, en una sociedad en la que los derechos son reconocidos
normativamente, pero en los hechos son menospreciados y violados tanto
por las autoridades como por las particulares, la realidad será autoritaria,
inequitativa, opresora. Por ello, el reconocimiento constitucional de los de-
rechos es sólo un primer paso —relevante, pero insuficiente— para que el
constitucionalismo de los derechos sea un rasgo distintivo de un Estado de-
terminado. Sin políticas públicas y mecanismos de garantía que conviertan
VII
VIII PRESENTACIÓN
a los derechos en una realidad, el constitucionalismo no pasa de ser una

buena idea.
México en muchos sentidos se encuentra atrapado en esa paradoja. A
lo largo de nuestra historia constitucional los derechos de las personas han
sido reconocidos de manera reiterada. Con formulaciones distintas —dere-
chos humanos, derechos del hombre, garantías individuales— estos bienes
fundamentales han constituido una promesa constitucional, pero también
una realidad incumplida. Es verdad que, a partir del reconocimiento cons-
titucional de las libertades fundamentales, de los derechos políticos y de
los derechos sociales, se han desarrollado algunas políticas e instituciones
de garantía, que han permitido constatar momentos de constitucionalismo
democrático efectivo, pero los avances en esta dirección siguen siendo insu-
ficientes. En esta materia, México es un país de claroscuros. Sin duda es un
país más democrático que en el pasado, en el que algunos derechos funda-
mentales de las personas cuentan con mayores garantías, pero también es
verdad que los niveles de violación y desamparo de algunos derechos bási-
cos —sobre todo de las personas más débiles en amplias zonas del territorio
nacional— siguen siendo una marca característica del rostro de la sociedad
mexicana. Un solo dato oficial encierra con elocuencia la dimensión omi-
nosa de esta afirmación: en 2011, según el Consejo Nacional de Evaluación
de la Política Desarrollo Social (Coneval), 21.8 millones de mexicanas y
mexicanos tienen ingresos que no les permiten cubrir sus necesidades ali-
mentarias básicas. Estamos hablando del 19.4% de la población mexicana,
y estamos diciendo que padecen hambre o desnutrición. Sobre la base de
ese dato material, real, carece de sentido indagar cuál es el grado de garan-
tía de los derechos fundamentales. En donde hay pobreza no hay libertad ni
autonomía ni participación política democrática posibles. Nuestra sociedad,
entonces, desde esa perspectiva, y siguiendo a la teoría política contemporá-
nea, diga lo que diga la Constitución, sigue siendo una sociedad indecente.
En ese contexto social —al que podemos agregar una violenta crisis
de seguridad, que ha costado la vida a miles de personas en unos cuantos
años— se aprobó la reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 10 de junio de 2011, que ocupa la atención de los autores
de este libro. Una operación política ambiciosa que, después de superar re-
sistencias de múltiples actores, se tradujo en la modificación sustantiva de
once artículos constitucionales, y que contiene ocho interesantes artículos
transitorios con mandatos muy específicos para la actuación legislativa por
parte del Congreso de la Unión y, en un caso, de los congresos locales. Se
trata, por su contenido, sentido y alcance, de una operación normativa que
contrasta radicalmente con la realidad a la que pretende normar y en la
PRESENTACIÓN IX
que está llamada a surtir efectos. Por lo mismo, es una reforma prometedo-
ra, que merece celebrarse. Después de todo, aun cuando —como ya hemos
advertido— las normas constituyen solamente una aspiración formal de lo
que la sociedad pretende para sí misma, también lo es que en esa medida las
reformas como esta son un paso —en este caso, decidido— en la dirección
correcta. En su conjunto, las normas reformadas delinean un nuevo para-
digma en el constitucionalismo mexicano, porque, por un lado, introducen
al concepto de los derechos humanos como eje central de la articulación
estatal (sustituyendo la figura arcaica de las “garantías individuales”) y, por
el otro, incorporan como normas de máximo rango en el ordenamiento ju-
rídico mexicano las disposiciones en materia de derechos de origen interna-
cional. De esta manera, imponen una nueva exigencia a los actores políticos
de todos los niveles para transformar a la realidad en clave democrática y
constitucional.
Los textos que integran este libro, todos ellos escritos por destacadas
y destacados académicos de distintas universidades públicas y privadas de
México, intentan dar cuenta del origen y el sentido profundo de estos
cambios constitucionales. Se trata de trabajos distintos, pero complemen-
tarios, que en su conjunto ofrecen al lector un panorama completo de lo
que se reformó en junio de 2011. Pero, además, desde la apertura de volu-
men se ofrece una reconstrucción de la evolución social, política e institu-
cional que hizo posible una operación constitucional, en la que los derechos
humanos o fundamentales se colocan como los límites y vínculos que todo
poder —público o privado— debe respetar y garantizar. Esto, además, en
total sintonía discursiva, normativa e imperativa con el derecho internacio-
nal de los derechos humanos. De hecho, este último elemento es una cons-
tante que los diferentes autores recuperan en cada uno de los textos, lo cual
no podría ser de otra manera, porque ese aspecto es el que justifica que, sin
exageraciones, esta reforma imponga y suponga la adopción de un nuevo
paradigma en el constitucionalismo mexicano.
Por lo mismo, pensamos que este libro ofrece un mirador privilegiado
para comprender el sentido y el contenido de la reforma constitucional de
2011. Los autores —a sugerencia y petición nuestra, como coordinadores
del volumen— escribieron sus trabajos pensando en un público que no se
reduzca a los estudiosos y los especialistas. Por el contrario, aunque los tex-
tos ostentan el rigor de la academia, el libro pretende ser útil para legislado-
res, servidores públicos y actores de la sociedad civil que viven la exigencia
y la lucha por los derechos en el terreno de la práctica. Nuestro propósito
común es ofrecer a los lectores, reflexiones sólidas e informadas, pero tam-
bién accesibles, sobre lo que cambió en la Constitución, sobre su impor-
X PRESENTACIÓN
tancia, sobre su potencial transformador y, por supuesto, también sobre sus

límites y defectos. Pensamos que, en ese sentido, esta baraja de textos es una
excelente llave de lectura para comprender la reforma y para valorar críti-
camente sus alcances.
Los textos abordan prácticamente todos los temas involucrados en la
reforma. Sin embargo, antes de concluir esta presentación consideramos
importante detenernos en tres cuestiones, que vale la pena destacar:
La primera tiene que ver con el cambio en la nomenclatura constitu-
cional. La denominación con la que se encabeza el capítulo primero, título
primero, de la carta magna, a partir de la reforma, es totalmente innovado-
ra: “De los derechos humanos y sus garantías”. Es decir, como ya adelanta-
mos, se ha dejado atrás la caduca denominación de “Garantías individua-
les”. No se trata de un cambio meramente semántico o cosmético. Aunque
nosotros hubiésemos preferido el concepto de “derechos fundamentales”
—sobre todo por la impronta jusnaturalista que caracteriza a la noción de
“derechos humanos”—, reconocemos que la nueva denominación ofrece
un texto constitucional mucho más moderno y abierto, que entra en sinto-
nía con las corrientes progresistas del pensamiento jurídico contemporáneo.
Sobre todo porque la mayor parte de la doctrina constitucional mexicana
y extranjera coincide en que el término de “garantías” debía abandonarse.
De hecho, la propia doctrina ha subrayado la necesidad de distinguir entre
los derechos —llámeseles humanos o fundamentales— y sus garantías, por-
que una cosa es el aspecto sustantivo que se protege y otra el aspecto adjeti-
vo o procesal con el que se ofrece protección. La nueva redacción constitu-
cional parte de esa elemental distinción, que nos recuerda que una cosa son
los derechos y otra sus medios de tutela. Con ello se supera una confusión,
que hasta ahora había tenido consecuencias nocivas en la comprensión de
las capacidades normativas y vinculantes de algunos derechos particular-
mente sensibles, como lo son los derechos sociales (vivienda, salud, educa-
ción, medio ambiente, etcétera).
La segunda cuestión que queremos comentar se refiere a la modifica-
ción del artículo 3o. constitucional, que incorpora el imperativo para el
Estado, de colocar a los derechos humanos como uno de los ejes de su po-
lítica educativa. Sobre esta reforma no existe un texto en el libro, y nos pa-
reció necesario advertirlo a los lectores. Sobre todo porque se trata de un
mandato constitucional expreso que apuesta por la educación en derechos
de las próximas generaciones, y en esa medida busca abonar en la dimen-
sión del cambio cultural, necesario para anclar en una sociedad el respeto
a las libertades y demás derechos fundamentales. Conviene recordar que
la educación, además de ser en sí misma un derecho fundamental, es una
PRESENTACIÓN XI
poderosa herramienta para potenciar las garantías de los otros derechos, no

sólo porque constituye una herramienta para el mejor ejercicio de algunos
de ellos (piénsese, por ejemplo, en la libertad de expresión, en el derecho
al sufragio, en la libertad de trabajo, etcétera), sino también porque, como
acabamos de advertir, sirve para generar una cultura de la legalidad basada
en los derechos de todas y todos. Ésa es la dirección concreta de la reforma
mencionada.
La tercera cuestión que queremos subrayar tiene que ver con las modi-
ficaciones al artículo 102, apartado B, de la Constitución. Una parte muy
relevante de los cambios realizados a ese precepto se analizan con profundi-
dad en el texto dedicado al tema (cuyo autor es el reconocido constituciona-
lista Jorge Carpizo, y que, como el lector constatará, fue redactado antes de
la aprobación de la reforma). Su trabajo está dedicado a la trascendente (y
polémica) decisión de trasladar la facultad de investigación de “violaciones
graves de derechos” que hasta ahora tenía la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, hacia la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Pero las
modificaciones a dicho artículo también abarcaron otros aspectos relevan-
tes que —por no ser su propósito— no son abordados en ese texto del libro.
Por ejemplo, a partir de la reforma, el artículo 102 señala que cualquier
recomendación emitida por la CNDH o por una comisión estatal de dere-
chos humanos debe ser contestada necesariamente. Esto supone una obliga-
ción relevante para el Estado, porque incluso las negativas deben fundarse
y motivarse públicamente. Además, cuando alguna autoridad se niegue a
aceptar una recomendación de la CNDH o de alguna comisión estatal, el
Senado de la República (o en sus recesos la Comisión Permanente) podrá
citarla a fin de que explique las razones de su negativa. Dicha facultad tam-
bién corresponde a las legislaturas de las entidades federativas. Con ello
se fortalece la dimensión pública y deliberativa que debe estar presente en
todo ejercicio de defensa de los derechos humanos. La exposición pública
de las razones para no cumplir una recomendación constituye el punto de
partida para un debate político y social alrededor de un tema que nos inte-
resa a todos y todas.
Esperamos que los lectores encuentren en el libro, argumentos suficien-
tes para valorar el alcance de esta importante operación constitucional, que
abarca a éstas y las demás reformas. Se trata de un volumen que se aparta
de la dogmática del derecho y abre su análisis a las dimensiones sociales,
políticas y jurisdiccionales de las normas reformadas, dimensiones que nos
reiteran que las reformas constitucionales son importantes, pero insuficien-
tes para cambiar la realidad. De hecho, los autores de este volumen son
internacionalistas, politólogos y juristas que, con su mera presencia en estas
XII PRESENTACIÓN
páginas, dan testimonio de la multidisciplinariedad que demanda el estudio

de los derechos y de la complejidad que supone ofrecerles garantías. A ellas
y ellos nuestro respeto y reconocimiento.
En un cierto sentido el lector tiene en sus manos un libro militante que
aspira a contribuir a que la agenda de los derechos se convierta en el pro-
grama social y político del México del presente. Ésa es nuestra convicción
y de todos quienes colaboraron en su realización. Queremos agradecer, en
particular, a Beatriz Camarillo, quien con gran diligencia y profesionalismo
se dio a la difícil tarea de coordinar a los coordinadores, de auxiliarnos en
nuestras tareas y de ayudarnos a revisar y organizar los materiales. Ambos
queremos expresarle nuestro reconocimiento por ello, con la convicción
de que por jóvenes estudiosas como ella, así como por profesionales como
los que trabajan en el área de publicaciones del Instituto de Investigaciones
Jurídicas, la UNAM ha llegado a ser lo que es.
Coyoacán y San Ángel

Agosto de 2011
La dimensión internacional
de la reforma de derechos humanos:
antecedentes históricos*
Natalia Saltalamacchia Ziccardi

Ana Covarrubias Velasco**
Sumario: I. Introducción. II. El multilateralismo tradicional en materia

de derechos humanos (1945-1994). III. Los años de transición (1994-
2000). IV. El multilateralismo liberal en materia de derechos humanos
(2000-2006). V. Conclusiones. VI. Bibliografía.
I. Introducción
La reforma constitucional en materia de derechos humanos promulgada en

junio de 2011 tiene una importante dimensión internacional y está llamada a
ejercer un notable impacto en la conducción de la política exterior de México
por diversas vías. Destacan al menos dos de ellas. Primero, se fortalece el esta-
tus jurídico de los tratados internacionales de derechos humanos precisando
su jerarquía de rango constitucional, al establecer, entre otras cosas, que las
normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad
con la Constitución y los propios tratados. Ello, por ejemplo, dará una nueva
dimensión al litigio de ciudadanos mexicanos ante las instancias internacio-
nales de derechos humanos. Segundo, se introduce en el artículo 89, fracción
X, “el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos” como
principio normativo que debe guiar la conducción de la política exterior, con
lo cual se consagra jurídicamente la idea de que tales derechos son un com-
ponente esencial de la identidad política que México desea proyectar al resto
* Natalia Saltalamacchia Ziccardi es profesora-investigadora en el Departamento Aca-
démico de Estudios Internacionales del ITAM. Ana Covarrubias Velasco es profesora-inves-

tigadora en el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.
** Una versión diferente de este texto fue publicada en Saltalamacchia Ziccardi, Natalia
y Covarrubias Velasco, Ana (coords.), Derechos humanos en la política exterior. Seis casos latinoame-
ricanos, México, ITAM-Miguel Angel Porrúa, 2011.
1
2 Saltalamacchia / Covarrubias
del mundo.1 El asunto no es menor: la modificación del artículo 89 constitu-

cional se basa en la premisa de que los derechos humanos encarnan valores
que son comunes a todos los mexicanos, y, por ende, eleva su protección y
promoción en el sistema internacional a una política de Estado que, como tal,
responde al interés nacional por encima de las diferencias programáticas de
los gobiernos en turno.
Aunque la reforma es en muchos sentidos un parteaguas, en lo que con-
cierne a la política exterior y, especialmente a la modificación del artículo 89,
no debe pensarse como un punto de partida, sino como el resultado de un
largo proceso de transformación política y social mediante el cual la preocu-
pación por la protección de los derechos humanos se incorporó en la agenda
pública mexicana. Éste es un proceso que avanzó desde la sociedad hacia la
clase gobernante y desde ahí hacia las instituciones estatales; a lo largo de
las décadas contó con el concurso de fuerzas sociales y políticas de diverso
signo, por lo que es una conquista de todas ellas, y de ninguna de manera
exclusiva. Esto es lo que da pie y fundamento sólido a la incorporación de
la protección y promoción de los derechos humanos como principio que
inspira a la política exterior del Estado mexicano: no es el producto de una
retórica vacía, sino la cristalización de un consenso social, que con idas y
vueltas, avances y contradicciones, hemos ido forjando los mexicanos res-
pecto a qué es lo que se considera legítimo en el ejercicio de la autoridad
estatal. Como sucede con el resto de los principios de política exterior, éste
es también el fruto de nuestra experiencia histórica. Sin embargo, revis-
te dos peculiaridades. La primera es que mientras los demás principios se
fraguaron como respuesta a las vicisitudes de las relaciones internacionales
del país (guerras, intervenciones extranjeras, etcétera), la protección y pro-
moción de los derechos humanos tiene una matriz doble o interméstica: se
finca sobre todo en las luchas democratizadoras correspondientes al ámbito
político interno, aunque, como se verá en este capítulo, es producto también
de la dinámica de interacción con el resto del mundo. En segundo lugar,
los siete principios originales atañen primordialmente a las relaciones inter-
estatales, mientras que el novel octavo principio se refiere a las relaciones
entre autoridades políticas e individuos en todo el mundo y, por obligada
consistencia, en la propia jurisdicción nacional. Esta singularidad refleja, sin
duda, la evolución que han experimentado las relaciones internacionales a
raíz de la globalización y la progresiva erosión de las fronteras entre el ám-
1 Los siete principios originales son: a) la autodeterminación de los pueblos; b) la no
intervención; c) la solución pacífica de controversias; d) la proscripción de amenaza o del uso

de la fuerza en las relaciones internacionales; d) la igualdad jurídica de los Estados; e) la co-
operación internacional para el desarrollo; f) la lucha por la paz y seguridad internacionales.
dimensión internacional de la reforma de derechos humanos 3
bito interno e internacional en temas tan variados como el medio ambien-

te, las enfermedades epidémicas, el crimen organizado y, por supuesto, los
derechos humanos.
En todo caso, el énfasis en la historicidad es importante, porque los de-
rechos humanos no llegaron repentinamente a la política exterior de Méxi-
co en el año 2000 con el gobierno del presidente Vicente Fox. El propósito
de este capítulo es analizar el papel de los derechos humanos en la política
exterior de México desde 1945 hasta 2006, lo cual permite valorar la re-
ciente reforma constitucional desde una perspectiva de largo aliento. A lo
largo de las seis décadas que aquí se estudian tanto el discurso como las
políticas del Estado mexicano frente al resto del mundo en materia de de-
rechos humanos fueron cambiando. La posición nacionalista y defensiva
que anteponía la protección de la soberanía frente al régimen internacional
de derechos humanos fue dando paso lenta y progresivamente a la postu-
ra internacionalista y colaborativa que caracteriza a la política exterior de
México hoy en día.
Este trabajo divide el periodo de estudio en tres grandes etapas, las
cuales se definen a partir de la posición que sostuvo México frente al régi-
men internacional de derechos humanos en dos sentidos. El primero es la
concepción del Estado mexicano respecto del alcance que debía tener el ré-
gimen internacional de derechos humanos en general y respecto a México
en particular, en términos de la precisión y obligatoriedad de sus normas,
así como respecto al nivel de delegación.2 Este criterio se hace cargo de la
tensión subyacente en el sistema moderno westfaliano entre los esquemas
multilaterales (universales y regionales) de promoción y protección de los
derechos fundamentales, por un lado, y los principios de soberanía y no
intervención, por el otro. Por su larga tradición soberanista y defensiva en
política exterior, en el caso de México resulta fundamental subrayar cómo
se transformó la idea sobre la relación entre derechos humanos y soberanía.
El segundo criterio se refiere a la concepción del Estado mexicano so-
bre los actores —Estados, organismos internacionales, organizaciones de la
sociedad civil (osc), individuos, etcétera— que podían participar en el ré-
gimen internacional de derechos humanos e interactuar legítimamente con
las autoridades nacionales. Ello concierne al alcance que se adjudica al régi-
men internacional de derechos humanos de manera más amplia: no sólo en
2 El nivel de delegación se refiere al reconocimiento de la autoridad de terceros para
revisar el cumplimiento de un Estado con la norma internacional de derechos humanos o

para resolver jurisdiccionalmente disputas relacionadas con la violación de la misma. En el
sistema interamericano, por ejemplo, dicho papel lo desempeñan la Comisión Interamerica-
na de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
cuanto a sus instrumentos jurídicos y procedimientos formales, sino al tipo

de actores con el derecho formal de participar en él, o que simplemente se
considera legítimos para invocar sus normas y principios e interactuar con
las autoridades nacionales en este campo.
A partir de estos dos ejes se han identificado las siguientes etapas: 1) 1945-
1994: el multilateralismo tradicional;3 2) 1994-2000: los años de transición;
3) 2000-2006: el multilateralismo liberal. A lo largo del capítulo se analiza
cada una de ellas prestando especial atención a la posición de México en
materia de derechos civiles y políticos, ya que es en dicho ámbito en el que
ocurrieron los cambios más importantes. Asimismo, por razones de espacio
se omite la vertiente bilateral de la política exterior mexicana en este cam-
po, que, aunque se ejerció, fue casuística, y en términos generales menos
relevante que la actuación multilateral.4 En la sección conclusiva se destaca,
con base en argumentos teóricos, la interacción de los ámbitos interno e
internacional para explicar las distintas posturas de los gobiernos mexica-
nos respecto al régimen internacional de derechos humanos y sus actores
durante estas seis décadas.
II. El multilateralismo tradicional

en materia de derechos humanos (1945-1994)
Hasta principios de los años noventa los derechos humanos figuraron en

la agenda de la política exterior de México, fundamentalmente mediante la
participación del país en los organismos internacionales especializados en
la materia. En muy contadas ocasiones el Estado mexicano introdujo este
asunto como parte de sus relaciones bilaterales con otros países e interactuó
poco con actores internacionales no estatales interesados en los derechos
humanos, por lo menos hasta la década de los ochenta.
Durante este largo periodo es posible explicar las líneas generales de la
posición de México frente al régimen internacional de derechos humanos
3 Como establece Guadalupe González, es posible distinguir entre “dos tipos de multila-
teralismo: el tradicional y el liberal. El primero enfatiza la defensa de los derechos e intereses

de los Estados-nacionales (soberanía, no intervención) como ejes rectores de la arquitectura
multilateral mientras que el segundo enfatiza la promoción de valores universales asociados
a la defensa de los derechos individuales”. González González, Guadalupe, “México ante
América Latina. Mirando de reojo a Estados Unidos”, en Schiavon, Jorge A. et al. (eds.), En
busca de una nación soberana, México, CIDE-SRE, 2006, p. 485.
4 Para la política bilateral en los años setenta véase Covarrubias, Ana, “Los derechos
humanos en la política exterior de México: ¿en defensa propia o de los valores liberales?”, en
Covarrubias, Ana (coord.), Temas de política exterior, México, Colmex, 2008, pp. 312-314.
mediante variables sistémicas y estatales. Desde el punto de vista sistémico,

la posición mexicana correspondió a la estrategia de inserción internacional
de un país de menor poder relativo, que, además, debió gestionar la vecin-
dad con una superpotencia en el contexto del enfrentamiento bipolar. De
ello se derivó una diplomacia fuertemente inclinada hacia el fortalecimiento
del multilateralismo, la codificación y desarrollo del derecho internacional,
así como la defensa de la soberanía y la no intervención como medios para
preservar la autonomía nacional. Éstos fueron rasgos distintivos de la po-
lítica exterior mexicana en todos los ámbitos, y se proyectaron también en
su posicionamiento frente al desarrollo de las normas internacionales de
derechos humanos.
Por un lado, los dos primeros elementos —el multilateralismo y la apues-
ta por el derecho internacional— eran congruentes con una participación
decidida de México en el régimen internacional de derechos humanos. Des-
pués de todo, tanto el régimen universal como el régimen interamericano de
derechos humanos constituían esquemas de asociación multilateral centra-
dos precisamente en el desarrollo de normas internacionales. Esto supuso la
existencia de una afinidad básica con la tradición diplomática mexicana, lo
cual permite comprender por qué ésta se esforzó siempre por rendir tributo
al régimen desde el punto de vista declarativo. Por otro lado, sin embargo, el
tercer elemento sería determinante para debilitar el entusiasmo frente a un
entramado institucional y jurídico encargado de velar por la conducta de los
países frente a sus propios ciudadanos. En el caso del régimen de derechos
humanos, el respaldo habitual del Estado mexicano al multilateralismo de
corte juridicista entraría en tensión con el otro pilar de su política exterior:
la defensa a ultranza de sus potestades soberanas. En efecto, en el contexto
de la guerra fría se temió que las grandes potencias utilizaran los mecanis-
mos internacionales de derechos humanos como excusa para la injerencia
ilegítima en los asuntos internos de otros países. Era un temor fundado,
como lo demostró la política exterior estadounidense hacia Latinoamérica
en esos años. En ese contexto, para los diplomáticos mexicanos cualquier
debilitamiento del principio de no intervención suponía “una invitación a la
manipulación hegemónica”.5
El resultado de la contraposición entre estos elementos es que durante
estas cinco décadas México sostuvo una posición ambigua ante la agenda
internacional de los derechos humanos: de respaldo y hasta de exaltación en
5 Como lo expresa el embajador Antonio de Icaza, quien en varias ocasiones representó

a México en los foros multilaterales de derechos humanos, en Toussaint, Mónica, Antonio de
Icaza: la alegría de servir, México, SRE, 2009, p. 97
el discurso, pero en la práctica recelosa e incluso obstruccionista ante el ul-

terior desarrollo del régimen. México estuvo dispuesto a promover solamen-
te el multilateralismo tradicional o de corte estadocéntrico, que subrayaba
la defensa de los intereses y los derechos de los Estados-nacionales, colocan-
do la soberanía y la no intervención como ejes rectores de la cooperación in-
ternacional en materia de derechos humanos. Esta suerte de equilibrio fun-
cionó bien durante las primeras décadas, cuando la mayoría de los Estados
compartía la posición de México; sin embargo, comenzó a tambalearse en
la medida en la que más actores no estatales se involucraron en esta agenda
internacional, y en la que la justiciabilidad de las normas internacionales
fue avanzando al amparo de nuevos tratados o convenciones internaciona-
les. Poco a poco la tensión original entre la proclamada adhesión del país
al derecho internacional en general, así como a los derechos del hombre en
particular, y su posición defensiva frente al avance progresivo del régimen
de derechos humanos, empezaría a generar costos.
La posición de México se forjó también a raíz de consideraciones co-
rrespondientes al ámbito estatal. Lo cierto es que en México preocupaba
no sólo el potencial uso ilegítimo de las normas internacionales por parte
de terceros, sino también su correcta aplicación en el caso mexicano. El ré-
gimen de partido hegemónico, aunque formalmente democrático, se fincó
en el uso endémico y extenso de prácticas autoritarias, que no resistían la
prueba del escrutinio internacional en materia de derechos fundamentales
—en especial los civiles y políticos—. Por el mismo motivo, tampoco inte-
resaba al gobierno que los ciudadanos mexicanos tuvieran acceso a foros
de denuncia o a tribunales internacionales después de agotar las instancias
jurídicas internas.
Durante mucho tiempo los gobernantes mexicanos no tuvieron que
preocuparse por esto último, ya que en México el propio discurso de los
derechos humanos, así como los instrumentos internacionales para su pro-
moción o defensa, eran desconocidos por la sociedad. En ese sentido, hasta
los años ochenta no existieron en el país organizaciones o grupos sociales
que intentaran incidir en la política exterior del país en este campo. Incluso
cuando en la década de los setenta comenzó a cobrar fuerza la construcción
de redes transnacionales de derechos humanos en América Latina debido
a los abusos de las dictaduras militares, éstas no se extendieron a México,
y el caso mexicano pasó mayormente desapercibido en la escena mundial.
A lo anterior debe añadirse que en el régimen presidencialista mexica-
no la formulación y conducción de la política exterior era un proceso ce-
rrado y centralizado. Durante toda esta etapa el presidente y la Secretaría
de Relaciones Exteriores mantuvieron el monopolio de la política exterior
(e incluso de las relaciones internacionales del país), con la participación de

muy pocos actores e intereses.6 En el ámbito de los derechos humanos este
rasgo fue todavía más acentuado debido al desinterés de la sociedad mexi-
cana hasta la década de los ochenta, de tal suerte que el manejo y el grado
de atención prestada a esta agenda estaba en función del interés de la elite
diplomática. En la cancillería los derechos humanos no recibieron un trato
prioritario ni sistemático; como tema de política exterior fue uno más en la
canasta de los “asuntos multilaterales”.
1. La posición de México ante el régimen internacional

de derechos humanos (1945-1994)
Conviene recordar la participación de México en los orígenes del sis-

tema universal e interamericano de derechos humanos entre 1945 y 1948,
ya que ahí se marcó la pauta de lo que sería su posición general durante las
siguientes cinco décadas.
Durante el primer semestre de 1945 el gobierno de México asumió una
actitud sorprendentemente internacionalista por lo que hace a la protección
de los derechos humanos en el sistema internacional, tanto en el ámbito
regional como en las discusiones sobre la creación de Naciones Unidas. En
términos generales México procuró, mediante sus participaciones, “ampliar
al máximo la esfera de acción de la comunidad internacional con la correla-
tiva mengua del dominio estatal” en el nuevo orden mundial.7 Fue un breve
interludio en el que la posición mexicana reflejó su tendencia a “encarecer
la función del derecho internacional sobre las consideraciones puramente
políticas”.8
Entre el 21 de febrero y el 8 marzo de 1945 se celebró la Conferencia
Interamericana sobre los Problemas de la Guerra y la Paz, también cono-
cida como “Conferencia de Chapultepec”, en la ciudad de México. El pro-
pósito fue discutir las propuestas para el orden internacional de posguerra
emanadas de la reunión de las grandes potencias vencedoras en Dumbarton
Oaks, y generar posiciones comunes por parte de los países del continente.
México apoyó la resolución XL, titulada “Protección Internacional de los
Derechos Esenciales del Hombre”, que fue predecesora de la Declaración
6 González, Guadalupe, “Democratización y política exterior: ¿el fin del predominio
presidencial?”, en Sotomayor Velázquez, Arturo C. y Vega Cánovas, Gustavo (comps.), El

mundo desde México. Ensayos de política internacional, México, CIDE-Colmex-ITAM, 2008, p. 63.
7 Castañeda, Jorge, Obras completas, México, Colmex-SRE, 1995, p. 83.
8 Ibidem, p. 81.
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Ahí se proclamó “la

adhesión de las Repúblicas Americanas a los principios consagrados en el
Derecho Internacional para la salvaguardia de los derechos esenciales del
hombre”, y se favoreció un sistema de protección internacional de los mis-
mos. El preámbulo señalaba que “para que esa protección sea llevada a la
práctica se requiere precisar tales derechos —así como los deberes correlati-
vos— en una Declaración adoptada en forma de Convención por los Estados”.9
Es decir, por esta vía el gobierno de México aceptaba en principio que los
derechos humanos fueran objeto de un instrumento jurídico internacional
de carácter vinculante. Por otro lado, en sus observaciones oficiales a las
propuestas de Dumbarton Oaks el gobierno de México llamó la atención
sobre el “serio vacío respecto a los Derechos y Deberes Internacionales del
Hombre, cuyo respeto constituye uno de los objetivos esenciales de esta gue-
rra”, y propuso añadir una Declaración de los Derechos y Deberes Interna-
cionales del Hombre como apéndice de lo que sería la Carta de Naciones
Unidas, así como la creación de un organismo internacional para velar por
su observancia.10
La posición inicialmente favorable a la construcción de un régimen
internacional de derechos humanos fuerte, sin embargo, cambió pronto,
como resultado del tenor de las discusiones en San Francisco. Hacia no-
viembre de 1945 México “volvió a su posición tradicional como acérrimo
defensor del dominio reservado del Estado” frente a la acción internacional
en asuntos de índole interna y, en particular, a la protección de los derechos
fundamentales.11 En las negociaciones paralelas que llevaron tanto a la De-
claración Americana de Derechos y Deberes del Hombre como a la Decla-
ración Universal de los Derechos Humanos adoptadas en 1948 las delega-
ciones mexicanas recibieron la instrucción de fijar su posición de acuerdo
con los siguientes lineamientos:12
9 Énfasis agregado.
10 “Opinion of the Department of Foreign Relations of Mexico Concerning the
Dumbarton Oaks Proposals for the Creation of a General International Organization”, 23
de abril de 1945, en Documents of the UN Conference on International Organization, San Francisco,
1945, vol. III, Nueva York, UN Information Organizations, 1945, pp. 63 y 71-73.
11 Castañeda, Jorge, op. cit., pp. 83, 91 y 92.
12 Lineamientos contenidos en el memorando del 19 de marzo de 1948 formulado por el
licenciado Pablo Campos Ortiz, miembro de la delegación mexicana ante la IX Conferencia

Internacional Americana. Memorando transcrito en el documento: Carta de Germán Fer-
nández del Castillo a Jaime Torres Bodet, presidente de la delegación mexicana, sexta comi-
sión de la OEA, referente a la Declaración Americana de Derechos y Deberes Esenciales del
Hombre, Bogotá, Colombia, 26 de abril de 1948, s. p.
—— Los derechos humanos no deben ser objeto de una convención, sino

de una simple declaración.
—— Es inadmisible la llamada protección internacional de los derechos
humanos, por lo que no puede aceptarse nada que tienda a cons-
tituir una maquinaria internacional para proteger tales derechos.
—— Debe apoyarse cualquier tendencia en el sentido de fortalecer la
protección nacional de los derechos humanos mediante soluciones
de derecho interno, tales como la institución mexicana del juicio de
amparo.
En adelante la política exterior de México se basó en estas premisas y

exhibió una gran continuidad. Los sucesivos gobiernos mexicanos siguieron
un curso de acción caracterizado por:
—— Enfatizar discursivamente la adhesión del país a los principios con-

sagrados en las declaraciones internacionales de derechos huma-
nos, subrayando que constituían el reflejo de su propio orden de-
mocrático.
—— Participar con bajo perfil en los sucesivos esfuerzos de codificación
de los derechos fundamentales mediante instrumentos jurídicos in-
ternacionales de carácter vinculante (i. e. pactos o convenciones),13
enfatizando la indivisibilidad de los derechos civiles, políticos, eco-
nómicos y sociales.14
—— Rechazar la posibilidad de desarrollar mecanismos internacionales
de supervisión o cortes internacionales con facultades contenciosas
encargados de vigilar el cumplimiento de las normas internaciona-
les de derechos humanos.
—— Desde el punto de vista político más general, se sostuvo que la co-
munidad internacional estaba legitimada a pronunciarse única-
13 México contó con grandes juristas y tratadistas que participaron directamente o ase-
soraron a los diplomáticos mexicanos en estas negociaciones. Aunque fue renuente frente a
los tratados generales de derechos civiles y políticos, México tomó la iniciativa en impulsar la
codificación de algunos temas específicos que revestían un interés especial para el país o que
eran poco sensibles para el régimen del partido hegemónico, tales como los derechos de los
migrantes, los derechos de las mujeres y el combate al racismo.
14 En el marco de la guerra fría existió la tendencia a diferenciar entre los derechos civiles
y políticos (defendidos por el campo capitalista) y los derechos económicos y sociales (enfati-
zados por el campo socialista). Desde 1945 la posición de México fue vincular la agenda de
los derechos humanos al tema del desarrollo e insistir en la correlación entre ambos grupos
de derechos. En ese sentido, destaca el impulso mexicano para la adopción de la Carta de los
Derechos y Deberes Económicos de los Estados (1974).
mente sobre la situación en Estados donde prevaleciera una grave,

masiva y sistemática violación a los derechos humanos. Ésta sería la
posición de México frente a otros Estados, y se esperaba que fuera
la actitud de los demás países frente a México. De tal manera que
no se desarrolló una vertiente bilateral sistemática en la política ex-
terior en materia de derechos humanos.
Durante este periodo el grado de compromiso de México con el siste-

ma internacional de promoción y protección de los derechos humanos fue
débil. Como puede observarse en la siguiente tabla, los principales instru-
mentos internacionales en materia de derechos civiles y políticos fueron ra-
tificados tardíamente, con lo cual México no contribuyó a que entraran en
vigor. Además en ningún caso se aceptó delegar competencias contenciosas
o de supervisión a instancias internacionales cuando el reconocimiento de
tales facultades era optativo.
Tratado Adopción internacional Ratificación de México

Pacto Internacional de Dere- Adoptado por Asamblea Ge- 24 de marzo de 1981
chos Civiles y Políticos neral 16 diciembre 1966
Entró en vigor en 1976
Primer Protocolo Facultativo Adoptado por Asamblea Ge- No fue ratificado en este
del Pacto Internacional de De- neral 16 diciembre 1966 periodo
rechos Civiles y Políticos Entró en vigor en 1976 Fecha de ratificación: 15
junio de 2002
Convención Americana sobre Aprobada por OEA el 22 24 de marzo de 1981
Derechos Humanos noviembre 1969
Crea la Corte Interamericana Entró en vigor en 1979
de Derechos Humanos. Se re-
quiere declaración expresa por No se depositó la decla-
la que se reconoce competencia ración en este periodo
de la Corte Interamericana de Fecha en la que se de-
Derechos Humanos (artículo positó la declaración de
62 de la Convención) reconocimiento: 9 de
diciembre de1998
Convención contra la Tortura Adoptada por Asamblea Ge- 23 de enero de 1986
y otros Tratos o Penas Crueles, neral 10 diciembre 1984
Inhumanos o Degradantes Entró en vigor en 1989.
Crea Comité contra la Tortura.
Se requiere declaración expresa
por la que se reconoce compe- No se depositó la decla-
tencia de Comité para recibir ración en este periodo
y examinar comunicaciones Fecha en la que se de-
de individuos que aleguen ser positó la declaración de
víctimas (artículo 22 de la Con- reconocimiento: 14 de
vención) diciembre de 2001.
Durante estas décadas y en el marco de su vocación legalista y multila-

teral, los gobiernos de México tuvieron presencia tanto en las negociaciones
de los instrumentos jurídicos internacionales como en algunos organismos
importantes, como la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Uni-
das.15 Es decir, aunque México no se planteó como país líder en esta mate-
ria, tampoco dejó de reaccionar en momentos clave del desarrollo del régi-
men regional y universal de los derechos humanos. Con mucho oficio en la
diplomacia parlamentaria, los representantes mexicanos participaron con
objeto de influir en la agenda e intentar perfilarla en la dirección y con los
límites por ellos auspiciados. Trabajaron para evitar que México quedara
en posiciones aisladas que singularizarían al país y podrían llamar la aten-
ción de la comunidad internacional.
No obstante, a medida que el régimen internacional fue evolucionando
hacia un mayor grado de precisión de sus normas y aspirando a desarrollar
mejores mecanismos de tutela internacional de las mismas, la posición de
México comenzó a complicarse. Fue cada vez más difícil hacer coincidir,
por un lado, el discurso de respaldo entusiasta a la agenda internacional de
los derechos humanos en su parte dogmática y, por el otro, la postura con-
servadora en materia procedimental, que correspondía a un soberanismo
defensivo. Esta brecha se fue ensanchando gradualmente, y hacia el final de
esta etapa, a principios de los años noventa, era francamente notable. Vale
la pena citar dos casos significativos, a manera de ilustración.
En 1969 México participó a fondo en las discusiones que condujeron a
la redacción final de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Sin embargo, el afán del gobierno mexicano fue restringir las facultades que
el anteproyecto original contemplaba para la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, y cabildeó intensamente en contra del establecimiento
de una Corte Interamericana de Derechos Humanos con competencia juris-
diccional obligatoria. Finalmente, varias de las objeciones de México (junto
con las de otros países) fueron tomadas en cuenta, por lo que en el texto final
se disminuyeron las facultades de la Comisión y, lo que es más importante,
aunque sí se creó la Corte, también se estableció que su jurisdicción tendría
un carácter optativo.16 La delegación mexicana —presidida por el jurista An-
15 México fue miembro de la (hoy desaparecida) Comisión de Derechos Humanos de
Naciones Unidas durante varios periodos de sesiones: 1955-1960, 1971-1973, 1981-2005.

16 Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos. San José, Costa Rica, 7-22 de
noviembre de 1969. Actas y documentos (OEA/Ser.K/XVI/1.2), Secretaría General, Organiza-

ción de Estados Americanos, p. 102. Citado en García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos
y la jurisdicción interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp.
75-78, donde se incluye el contenido textual de las observaciones de México.
tonio Martínez Báez— estimó que resultaría contraproducente para el país

formar parte de la reducida minoría que votaría en contra, por lo que en
el último momento México cambió su posición y brindó su apoyo para la
adopción de la Convención.17 Debido a la desconfianza que suscitaba esta
evolución del sistema interamericano de derechos humanos, la delegación
de México sintió la necesidad de emitir una declaración en la que subrayaba
el carácter voluntario de la aceptación de la jurisdicción de la Corte e insistió
en que fuera anexada al acta final de la Conferencia de San José.
Por lo demás, el Estado mexicano dejó pasar doce años antes de ratifi-
car la Convención. En efecto, en 1981 —por razones de índole interna rela-
cionadas con la reforma política del presidente López Portillo, y ya pasados
los años más álgidos de combate a la guerrilla— México se puso al corriente
con algunos de sus compromisos internacionales: se ratificaron los principa-
les tratados internacionales de derechos humanos, es decir, el Pacto Inter-
nacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y la ya citada Con-
vención Americana sobre Derechos Humanos.18 Incluso en ese momento
México se negó a reconocer la competencia contenciosa de la Corte19 y a
ratificar el Primer Protocolo del PIDCP, que abrirían respectivamente la
17 Toussaint, Mónica, op. cit., p. 97.

18 Seratificó también la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discri-
minación contra la Mujer.
19 En 1985, el entonces canciller, Bernardo Sepúlveda, recordó los motivos por los cuales
México rechazaba la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Vale

la pena citarlo en extenso, porque representa el modo de razonar de toda una generación de
diplomáticos mexicanos: “Hay algunas cuestiones… que tienen que ser dirimidas no única-
mente a la luz de las consideraciones políticas o con relación a los fines superiores del respeto
a los derechos humanos. Hay algunas consideraciones que tienen que ver, por ejemplo, con
el ejercicio del poder político en foros internacionales y con la capacidad de determinados
intereses de hacer prevalecer un punto de vista en contra de países débiles. La experiencia
mexicana no ha sido siempre positiva en lo que hace al sometimiento de diferendos a ins-
tancias internacionales. Llámese Fondo Piadoso de las Californias, llámese Isla de la Pasión,
llámese Chamizal. En todas estas instancias en que hemos sometido diferendos con otros Es-
tados a la jurisdicción de órganos arbitrales, nuestra experiencia ha sido negativa… la razón
nos fue negada por juegos de poder, por juegos de intereses o, en su caso, fue diferido el aca-
tamiento de la justicia, la ejecución de la sentencia por un lapso bien prolongado. De ahí…
que haya también un justo temor al sometimiento, no al arbitraje, sino a la arbitrariedad…
Hemos visto en épocas recientes y desde luego sufrido en épocas pasadas, manipulaciones de
instituciones judiciales o arbitrales internacionales. De ahí que haya reservas a la considera-
ción de un compromiso obligatorio en lo que hace a tribunales de esta índole”. Comparecencia
del C. Lic. Bernardo Sepúlveda Amor, Diario de Debates de la Cámara de Senadores, LIII Legislatura,
año I, 11 de diciembre de 1985.
ruta del litigio internacional o del mecanismo de petición individual a los

ciudadanos mexicanos.
El segundo caso ocurrió veinticuatro años después, y se refiere a la crea-
ción del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Hu-
manos. Con la terminación de la guerra fría se planteó la posibilidad de
dar un paso más en la expansión del régimen internacional de derechos
humanos. En junio de 1993 se celebró la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos en el marco de Naciones Unidas, donde se introdujo la propues-
ta —fuertemente respaldada por Estados Unidos y la Unión Europea— de
crear la Oficina del Alto Comisionado. Un cuarto de siglo había transcurri-
do desde la Conferencia de San José, pero poco había cambiado la posición
mexicana en este ámbito. El gobierno mexicano se opuso a tal iniciativa y
sostuvo que era necesario “conjugar la soberanía nacional con los consensos
globales”. México apoyaba la cooperación internacional para “fortalecer
la protección efectiva y genuina de los derechos humanos, pero siempre te-
niendo en cuenta la perspectiva nacional”: el objetivo último debía ser crear
un ambiente en el que cada nación pudiera promover los derechos humanos
“a partir de avances y esfuerzos propios”.20 México, en todo caso, prefería
que se perfeccionaran las instituciones de derechos humanos de carácter
intergubernamental ya existentes en Naciones Unidas en lugar de generar
nuevas instancias.
En esta ocasión el gobierno mexicano sí asumió el costo político de estar
en minoría en el plano regional, ya que casi todos los países latinoamerica-
nos se mostraron favorables, e incluso algunos fueron entusiastas, ante esta
propuesta.21 Los trabajos de la Conferencia Mundial se empantanaron en
este punto, y finalmente se resolvió que la creación del cargo del Alto Comi-
sionado fuera discutida por la Asamblea General en su siguiente periodo de
sesiones, con el objetivo de llegar a un consenso sobre su mandato, la natu-
20 Intervención del canciller Fernando Solana durante la Conferencia en: “Derechos hu-
manos: incorporan a México al club de los renegados”, Proceso, 28 de junio de 1993, p. 40. Es
decir, como en 1945 los representantes de México defendían su preferencia por “soluciones
de derecho interno”.
21 Costa Rica y Ecuador se distinguieron por su amplio respaldo a la propuesta del Alto
Comisionado. Países como Brasil, Argentina, Venezuela, Guatemala, Nicaragua y Chile ma-
nifestaron su aprobación. En el continente americano sólo Cuba y Colombia se manifestaron
en desacuerdo o renuentes. Lo cierto es que con las transiciones democráticas la percepción
de los países latinoamericanos sobre estos temas había cambiado. México ya había experi-
mentado el aislamiento un año antes cuando fue el único país que votó en contra del Proto-
colo de Washington sobre Reformas a la Carta de la OEA (diciembre 1992). Dicha reforma
incorporó el artículo 8(bis), que establece la suspensión de un Estado miembro de la OEA
cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza.
raleza de su relación con el sistema de Naciones Unidas y sus implicaciones

presupuestarias.22 El 20 de diciembre de 1993 se aprobó por votación uná-
nime la resolución 48/141, por la que se creó el cargo de Alto Comisionado
de Derechos Humanos.23
Las diferencias entre un momento y otro son elocuentes: mientras que
en 1969 la posición soberanista de México fue compartida por muchos
otros en el sistema interamericano (incluyendo Estados Unidos), en 1993 el
gobierno mexicano debió esforzarse por no quedar aislado en su resistencia
y ser identificado con las posiciones lideradas por países extracontinentales,
como China e Indonesia. A principios de la década de los noventa había
un claro desfase entre el avance de la agenda internacional e interamerica-
na de los derechos humanos y las concepciones que animaban a la política
exterior mexicana. En la cancillería esto empezó a causar gran inquietud:
muchos lo experimentaban como un riesgo, como un gran desafío.24 Y, en
efecto, visto en retrospectiva, no sólo los cambios en el sistema internacional
22 México participó en la Tercera Comisión de la Asamblea General durante el 48 perio-
do de sesiones y en el grupo de trabajo (presidido por Ecuador) encargado de examinar espe-

cíficamente el tema del Alto Comisionado. Las discusiones en el seno del grupo de trabajo no
están disponibles, y en los debates de la Tercera Comisión México —a diferencia de muchos
otros países— evitó pronunciarse sobre el Alto Comisionado. La única referencia la realizó el
embajador Tello, manifestando que el Alto Comisionado debería mantener “estrechos lazos”
con la Comisión de Derechos Humanos (órgano intergubernamental en la que los Estados
están representados, cabría agregar). Asamblea General de Naciones Unidas, 48a. sesión,
42a. reunión de la Tercera Comisión (A/C.3/48/SR.42), Nueva York, 24 de noviembre de
1993.
23 El grupo de trabajo produjo un documento de consenso entre el proyecto de resolu-
ción de los No Alineados y el de Estados Unidos, que fue el que finalmente México votó a
favor en la Asamblea General. La principal victoria de los primeros fue que se eliminó el
mandato específico del Alto Comisionado para conducir misiones de investigación in situ.
El canciller Manuel Tello explicó en 1994: “Después de difíciles negociaciones, en las que
México participó de manera activa, se logró aprobar por consenso la resolución que crea
esta nueva figura. Nos complace que este cargo… tenga un mandato claro y preciso, siempre
sujeto a las normas del derecho internacional vigentes en la materia”. Informe presentado por el
Secretario de Relaciones Exteriores, Embajador Manuel Tello al Senado de la República Mexicana, 1993-
1994, México, sre, 1994, pp. 23 y 24.
24 Al identificar el hilo conductor de los ensayos de diplomáticos mexicanos incluidos en
el libro por ella compilado, Olga Pellicer nos recuerda la sensación predominante en aquella
época: “Los llamados a la cautela son en este momento particularmente intensos debido a la
magnitud de los cambios internacionales del último lustro. Se explican también en razón de
los desafíos que esos cambios plantean para los principios de convivencia internacional que
han sustentado y animado la política exterior de México. Para quien ha sido defensor histó-
rico de la autodeterminación y la no intervención resulta difícil aceptar las nuevas tendencias
internacionales de corte injerencista”. Pellicer, Olga (comp.), Las Naciones Unidas hoy. Visión de
México, México, SER-Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 18.
suponían un reto para las premisas tradicionales de la política exterior en el

tema de los derechos humanos, sino que, como se explica a continuación, la
evolución política y social al interior del país también empezaría a compli-
car el trabajo de los representantes de México en el extranjero.
2. Los años ochenta: la construcción de una agenda de derechos

humanos en México
En comparación con muchos otros países latinoamericanos, el desarrollo

de la agenda de los derechos humanos en México fue tardío. A mediados de
los años ochenta aparecieron las primeras osc interesadas en la promoción
de los derechos humanos.25 Mediante sus labores de educación y difusión del
paradigma de los derechos humanos poco a poco se empezó a generar en el
país un contexto político y social de exigencia frente al gobierno por las fallas
en este campo. Los abusos endémicos en el sistema de justicia y en la actua-
ción de las fuerzas del orden —especialmente el uso de la tortura— comen-
zaron a ser identificados como violaciones a los derechos humanos. También
los abusos cometidos en el orden electoral —inequidad en la competencia,
fraudes, etcétera— se denunciaron como violaciones a los derechos políticos
de los mexicanos. Algunos partidos de oposición, como el pan, adoptaron
esta bandera como una de las estrategias para exigir la apertura democrática
del sistema político. El pan, en particular, recurrió a la Comisión Interame-
ricana de Derechos Humanos (cidh) para denunciar la violación a los de-
rechos políticos de sus militantes consagrados en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos ratificada por México en 1981.26
La cincuentena de osc de derechos humanos mexicanas comenzaron
a tener un acompañamiento internacional, en la medida en la cual dos de
25 Entre las que destacaron la Academia Mexicana de Derechos Humanos, el Centro de
Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria y el Centro de Derechos Humanos Miguel

Agustín Pro.
26 El pan presentó quejas por irregularidades electorales ante la Comisión Interame-
ricana de Derechos Humanos por los casos de Chihuahua en 1985 y 1986, elecciones de
diputados y la gubernatura, respectivamente, Durango en 1986 (elecciones municipales) y el
Estado de México en 1990 (elecciones para el congreso local y gobiernos municipales). La
cidh se pronunció a favor de los peticionarios, y la reacción del gobierno mexicano fue
desconocer la competencia de la Comisión como instrumento en asuntos relativos a pro-
cesos electorales. Véanse los informes de la cidh: Organización de Estados Americanos,
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución No. 01/90, casos 9768, 9780 y
9828 (México), 17 de mayo de 1990, y Organización de Estados Americanos, Comisión Inte-
ramericana de Derechos Humanos, oea/Ser.L/V/11.85, sesión 85, Informe Anual 1993, 1
de febrero de 1993.
las principales osc de derechos humanos internacionales —Amnistía In-

ternacional y Human Rights Watch— finalmente tornaron su atención al
caso de México. En 1986 y en 1990, respectivamente, ambas organizacio-
nes emitieron informes sobre la situación de los derechos humanos en Méxi-
co, que, por primera vez en la historia, fueron ampliamente divulgados.
Asimismo, los hasta entonces desconocidos informes anuales de derechos
humanos producidos por el Departamento de Estado de Estados Unidos
comenzaron a tener difusión en el país.
Hacia finales de los años ochenta el tema de los derechos humanos en
México había logrado suficiente audiencia pública en el plano nacional, y
cobraba visibilidad en el internacional. El gobierno de Carlos Salinas de
Gortari (1988-1994) lo identificó ya como un problema difícil de soslayar.
De manera bastante inesperada el presidente dio un paso que, visto en re-
trospectiva, resultó decisivo para la generación de una cultura de los dere-
chos humanos en México: en junio de 1990 creó la Comisión Nacional de
Derechos Humanos (CNDH), inspirada en la figura del defensor del pueblo
u ombudsman. En 1992, la existencia de la CNDH fue elevada a rango cons-
titucional y se mandató la creación de comisiones locales en todos los esta-
dos de la República. La institucionalización de la agenda de los derechos
humanos por parte del Estado tuvo al menos dos efectos positivos: legitimó
este tema en la escena nacional y abrió nuevas avenidas de presión e inter-
locución para los actores sociales involucrados.27 Como se verá a continua-
ción, ambas cosas terminarían por incidir en las relaciones internacionales
de México.
III. Los años de transición (1994-2000)
Esta etapa corresponde a los años del gobierno de Ernesto Zedillo, pero
de manera más específica está marcada en su inicio por el levantamiento za-
patista en Chiapas —que puso a México definitivamente en el radar de las
osc internacionales de derechos humanos— y en su final por la alternancia
en la Presidencia de la República después de setenta años de gobiernos del
PRI. En estos años la posición tradicional de la política exterior de México
en materia de derechos humanos comenzó a cambiar. El cambio fue gra-
dual, difícil, y pareció estar orientado por reacciones defensivas más que por
un diseño claro e intencional. Para explicarlo es necesario tomar en cuenta
nuevamente la interacción entre factores de los ámbitos estatal y sistémico.
27 Véase Saltalamacchia Ziccardi, Natalia, Del pueblo indefenso al defensor del pueblo: la socia-
lización de los derechos humanos en México (1968-1992), tesis de doctorado, Universidad Complu-
tense de Madrid, 2009.
En lo interno, la transición democrática se aceleró y generó mayor es-

pacio para la multiplicación de organizaciones civiles que se interesaron
por los derechos humanos en México. Asimismo, la novel infraestructura
institucional para la promoción y defensa no jurisdiccional de los derechos
humanos —integrada por la CNDH y las comisiones estatales— cumplió
un importante papel educador de la sociedad en esta materia, si bien en-
contró enormes dificultades para cambiar la conducta de las autoridades en
la práctica. Poco a poco la sociedad mexicana se familiarizó con el enfoque
de los derechos humanos y dicho discurso pasó a ser de uso corriente entre
los partidos y los actores políticos nacionales. Esto implicó que más actores
intentaran incidir en la política exterior de México en materia de derechos
humanos. La cancillería ya no sería la única portavoz de lo que opinaban
los mexicanos sobre lo que ocurría en el país ni sobre cómo debía participar
México en el propio régimen internacional.
En el nivel sistémico, cabe recordar que México ya había optado por
buscar su inserción internacional mediante la apertura comercial y la in-
tegración con América del Norte. Sin embargo, también tuvo que enfren-
tar las exigencias de la “agenda liberal” internacional que se impuso en la
posguerra fría. Auspiciada por Estados Unidos y la Unión Europea, dicha
agenda proponía el trípode de promoción del libre mercado, la democra-
cia y los derechos humanos. De manera explícita se intentaba vincular los
intereses económicos de los países con condiciones de tipo político. En ese
sentido, las presiones para reformular la concepción tradicional mexicana
sobre la soberanía se fueron acumulando.
En este contexto, se registró cierta evolución en la política exterior de
México en cuanto al escrutinio y la delegación de facultades contenciosas a
instancias internacionales. Respecto a lo primero, se transitó hacia una ma-
yor aceptación, aunque cauta y selectiva, del escrutinio internacional. Se-
lectiva, porque el gobierno de México mostró una mayor apertura ante los
organismos especializados del régimen multilateral, mientras que mantuvo
una relación tensa y complicada con las osc y otros actores internaciona-
les no estatales interesados en los derechos humanos en México. Respecto a
lo segundo, en este periodo se rompió la larga historia de rechazo absoluto
a las cortes del régimen internacional de derechos humanos.
Ernesto Zedillo inició su periodo presidencial en circunstancias suma-
mente difíciles: la crisis financiera de finales de 1994 y principios de 1995 y
las consecuencias, internas e internacionales, que tuvieron el levantamiento
zapatista el 1 de enero de 1994, y los asesinatos de Luis Donaldo Colosio,
candidato del pri a la presidencia, y de José Francisco Ruiz Massieu, se-
cretario general de ese partido. En breve, la imagen de país moderno que
procuró proyectar el gobierno de Salinas de Gortari y, más importante, la

estabilidad de México, se cuestionaban severamente.
Frente al problema económico, la política exterior no fue inicialmen-
te una prioridad para el presidente Zedillo. Sin embargo, muy pronto el
conflicto en Chiapas cobró dimensiones internacionales: el zapatismo y su
discurso indigenista despertó simpatías allende fronteras y, entre otros ac-
tores externos, el movimiento transnacional de derechos humanos dirigió
su atención a México. Por primera vez en la historia el país fue objeto de
campañas internacionales sistemáticas y sostenidas en materia de derechos
humanos.28 Organizaciones de la sociedad civil mexicanas y extranjeras
conformaron redes transnacionales que interpelaron continuamente al go-
bierno de México respecto a la situación en el sureste del país, recurrieron
a foros internacionales para realizar denuncias e intentaron movilizar pre-
siones políticas desde afuera. También recurrieron con mayor frecuencia
al litigio internacional, especialmente ante la cidh, donde el número de
casos de peticionarios mexicanos comenzó a crecer.29
En los primeros años de este periodo, el gobierno mexicano mantuvo su
posición tradicional, a pesar de las crecientes críticas por parte de los diver-
sos actores internacionales sobre la falta de garantías y el abuso a los dere-
chos fundamentales en México. Sin embargo, en 1996 se dio el primer gran
cambio: el gobierno de México invitó por primera vez a la Comisión Inte-
ramericana de Derechos Humanos (cidh) a visitar el país para observar
la situación de los derechos humanos in situ y, en consecuencia, a emitir una
opinión al respecto. Se trató, sin duda, de una posición novedosa para el go-
bierno mexicano que, como se ha visto, había considerado tradicionalmen-
te a los derechos humanos como asunto “del dominio reservado de los Esta-
dos”, y no aceptaba el escrutinio internacional respecto a sí mismo. La visita
28 A diferencia de casi todos los otros países latinoamericanos que habían sido objeto de
atención internacional durante los años setenta y ochenta por las violaciones a los derechos
humanos cometidas en la era de las dictaduras, para México éste era un fenómeno nuevo.
29 Al igual que en el pasado, durante esta etapa la postura de México con relación a los
casos tramitados ante la CIDH fue, como establece Carmona, “preponderantemente defen-
siva, esto es, [se basó en] la defensa a ultranza del Estado per se”. Al parecer, “la premisa era
evitar a toda costa la emisión de un informe adverso a México (considerado como un ataque
a la soberanía nacional) por lo que se interponían las excepciones disponibles a los Estados
en el marco del sistema interamericano (extemporaneidad, no agotamiento de recursos in-
ternos y falta de configuración de violaciones a la Convención Americana), muchas veces
con fines meramente dilatorios, así como otras dirigidas a desconocer de origen la compe-
tencia de la Comisión para tramitar cierto tipo de quejas…”. Carmona Tinoco, Jorge Ulises,
“Algunos aspectos de la participación de México ante los órganos del sistema interamericano
de protección de los derechos humanos”, Cuestiones Constitucionales, núm. 9, julio-diciembre de
2003, pp. 32 y 33.
de la cidh, así pues, sugirió una forma distinta de entender la soberanía

y el alcance del régimen internacional por parte del gobierno mexicano. El
propio canciller José Ángel Gurría señaló que la invitación a los represen-
tantes de la cidh demostraba la nueva actitud del gobierno ante temas de
derechos humanos: “[É]se es un poco el enfoque, ciertamente es nuevo por-
que no se manejaban así las cosas en administraciones anteriores y de hecho
en muchas ocasiones habíamos adoptado una posición de cautela, de gran
prudencia en los contactos, porque considerábamos que eran instituciones
que en un momento dado podían estar cuestionando a nuestro país”.30
La segunda medida fue todavía más importante. Se trató del reconoci-
miento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos en 1998. El momento y el contexto sugieren que ésta fue
una iniciativa para responder a la crítica internacional, que se había forta-
lecido por el tema de las mujeres asesinadas en Ciudad Juárez y a raíz de la
matanza en la comunidad de Acteal, Chiapas, en diciembre de 1997. Según
la entonces secretaria de Relaciones Exteriores, Rosario Green, la partici-
pación de México en la Corte constituiría “un espacio para dirimir, donde
no estamos de acuerdo, presentar nuestras pruebas de manera tal que no se
nos juzgue en ausencia”.31
Dos decisiones más ilustran la nueva actitud del gobierno mexicano: la
firma del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Co-
operación con la Unión Europea, que incluyó una cláusula democrática, y
del Estatuto de Roma, que dio origen a la Corte Penal Internacional (cpi).
La aceptación de la cláusula democrática en el Acuerdo Global por parte
del gobierno mexicano no fue fácil; hubo algunos intentos por modificar la
redacción de la misma, pero en última instancia se aprobó, recordando en
el preámbulo que tanto México como la ue guiaban sus políticas externas e
internas “inspirados en los derechos humanos y en los principios democráti-
cos de cada soberanía”.32 Debe añadirse que la conclusión de este Acuerdo
fue el objetivo primordial de la política exterior del gobierno de Zedillo, lo
cual constituyó un fuerte incentivo para reconsiderar la posición soberanis-
30 La Jornada, 19 de agosto de 1997, p. 1.

31 La Jornada, 2 de mayo de 1998, p. 16, y 5 de mayo de 1998, p. 7.
32 La Jornada, 19 de julio de 1997, p. 10. Según Szumanski, Marcela y Marthoz, Jean
Paul, los negociadores mexicanos intentaron manipular la redacción de la cláusula hasta el

último momento y obtener más concesiones por parte de los europeos, lo que no sucedió. Los
europeos dejaron claro que sólo firmarían el Acuerdo si se mantenía la redacción original
de la cláusula. Szymanski, Marcela y Marthoz, Jean Paul, “México y los derechos humanos.
Puesta en escena internacional”. Disponible en http://estepais.com/inicio/historicos/83/11_En
sayo_Mexico_Szymanski-Marthoz.pdf. Fecha de consulta: 4 de noviembre de 2010.
ta. Finalmente, debe destacarse el hecho de que el gobierno mexicano haya

coincidido con la postura de los actores internacionales que promovieron
la creación de la cpi en el marco de la onu, en el sentido de que los indi-
viduos, y no sólo los Estados, podrían ser juzgados por una corte interna-
cional por violaciones de derechos humanos. Una vez más, esta perspectiva
reflejó cierta evolución en la manera de concebir la soberanía estatal.33
Las relaciones con las osc de derechos humanos
La apertura del gobierno de Zedillo en materia de democracia y de-

rechos humanos en México fue cautelosa e incompleta: se trató, princi-
palmente, de una disposición más favorable hacia actores internacionales
intergubernamentales. Las llamadas entonces organizaciones no guberna-
mentales (ong) no fueron consideradas en general como interlocutores vá-
lidos, se cuestionó frecuentemente su buena fe y su crítica fue aceptada par-
cialmente o rechazada. Destacan tres ejemplos de esta actitud: el primero fue
la propuesta del gobierno mexicano durante la 37a. Asamblea General de la
oea, referente a que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
otorgara prioridad a las comisiones nacionales de derechos humanos sobre
las osc, pues se argumentó que éstas no siempre tenían la información co-
rrecta y no elaboraban adecuadamente sus quejas.34 El segundo consistió en
la promulgación de una ley restrictiva que reglamentaba la visita al país de
los observadores internacionales de derechos humanos.35 Por último, vale la
pena recordar la negativa del presidente mexicano de entrevistarse con el
secretario general de Amnistía Internacional (ai), Piérre Sané, durante la
visita de éste a México, así como el difícil encuentro entre Zedillo y repre-
sentantes de otras osc —del que fue excluido ai— en París. Este último se
33 Aunque el estatuto no se ratificó sino hasta 2005, después de que se modificara el ar-
tículo 21 de la Constitución, que establece que el Senado deberá reconocer casuísticamente

la jurisdicción de la cpi.
34 La propuesta fue rechazada. La Jornada, 2 de junio de 1997, p. 46, y 6 de junio de 1997,
pp. 50 y 65.
35 Los observadores deberían solicitar una visa especial a la Secretaría de Gobernación
y demostrar la “seriedad” de la organización a la que pertenecían, así como su experiencia

en la labor de observación internacional. Sólo se permitirían visitas en grupos pequeños
y por un periodo corto. AI y Human Rights Watch Americas no tardaron en responder
criticando la legislación. Véase Centro de Derechos Humanos Agustín Pro Juárez, Manual
para observadores internacionales de derechos humanos. Disponible en http://gdomain.com/Flyingming.
Com/plataforma/docs/ma/doc3.html. Fecha de consulta: septiembre de 1999; La Jornada, 16 de
mayo de 1998, p. 12, y 13 de mayo de 1998, p. 5; eeuu, Departamento de Estado, “Mexico
Country Report on Human Rights Practices for 1998”, 26 de febrero de 1999.
convirtió en una retahíla de acusaciones al gobierno mexicano por no cum-

plir en materia de protección y defensa de los derechos humanos.
Es decir, en estos años el Estado mexicano se enfrascó en agrias con-
troversias públicas con los defensores de derechos humanos extranjeros y
se propuso controlar su actividad en el país argumentando la defensa de la
soberanía nacional y, en algunas ocasiones, razones de seguridad nacional.
Lo cierto es que los gobernantes mexicanos —especialmente en la Secre-
taría de Gobernación— mostraban dificultades para adaptarse a este nue-
vo fenómeno transnacional, potenciado por la globalización.36 Preocupada
por el deterioro de la imagen internacional de México, la cancillería tomó
la iniciativa y promovió la creación de la Comisión Intersecretarial para la
Atención de los Compromisos Internacionales de México en Materia de
Derechos Humanos.37 Ésta se presentó como un espacio donde las osc
nacionales y extranjeras podrían expresar sus opiniones, así como el canal
mediante el cual lo que dictaba la norma internacional se hacía cumplir
en México. En retrospectiva, la creación de la Comisión puede entenderse
como la voluntad del gobierno mexicano de dar cierto reconocimiento a las
osc, pero siempre manteniendo el control sobre un tema que todavía en-
tendía como esencialmente interno. En otras palabras, el gobierno daba la
impresión de estar dispuesto a escuchar —quizá incluso aceptar— la crítica,
pero no a actuar según lo dictaban actores no estatales.
Tal como se había hecho en 1994, pero en circunstancias muy distin-
tas, el gobierno mexicano permitió la presencia de observadores electora-
les internacionales en las elecciones presidenciales de 2000.38 El resultado
de aquellos comicios fue histórico: por primera vez desde inicios del siglo
anterior el habitante de Los Pinos no pertenecía al partido emanado de la
Revolución.
36 Véase Saltalamacchia Ziccardi, Natalia, La política del gobierno de Ernesto Zedillo hacia las
ONG internacionales de derechos humanos interesadas en el conflicto de Chiapas (1994-1998), tesis de

licenciatura, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 1999.
37 La Comisión estaría presidida por la sre, y la integrarían también representantes de
las secretarías de Gobernación, la Defensa Nacional y Marina, participarían como invitados

permanentes un representante de la Procuraduría General de la República y de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, y se podría invitar a representantes de otras dependen-
cias de la administración pública, o de otro organismo público o privado.
38 La falta de confianza en las elecciones y las tendencias preelectorales que favorecían
al PRI facilitaron la decisión del gobierno de recurrir a “visitantes extranjeros” en 1994.

Según Benítez Manaut, esos observadores darían legitimidad al proceso y, en consecuencia,
al triunfo del PRI. Benítez Manaut, Raúl, “La ONU en México: elecciones presidenciales de
1994”, Foro Internacional, vol. 36, núm. 3(145), julio-septiembre de 1996, pp. 533-565.
IV. El multilateralismo liberal en materia

de derechos humanos (2000-2006)
A partir de 2000 la cancillería mexicana comenzó a desarrollar una

verdadera política exterior de derechos humanos; es decir, una política que
contó con las cualidades de intención, agenda y sistematicidad. La transfor-
mación fue notable en muchos aspectos y, de hecho, se suele hablar de un
giro de 180 grados en la posición de México en este campo. Sin embargo,
debemos insistir en que el gobierno de Vicente Fox no escribió un guión de
política exterior sobre una hoja en blanco. Conviene recordar el proceso
evolutivo que se había registrado previamente en las concepciones de la di-
plomacia mexicana respecto a la díada soberanía/protección internacional
de los derechos humanos. Esta evolución fue un precedente importante, ya
que abrió espacio político para los planes en materia de derechos humanos
del nuevo canciller, Jorge G. Castañeda, quien —entre otras cosas— tendría
que trabajar con los miembros del servicio exterior mexicano formados en
décadas anteriores.
La alternancia en el gobierno federal sin duda tiene un peso fundamen-
tal como factor explicativo de este cambio. El gobierno del Partido Acción
Nacional (PAN) se propuso subrayar a través de la política exterior su origen
y legitimidad democráticos, así como una concepción distinta de la rela-
ción entre Estado y sociedad. El otorgar un lugar prioritario a los derechos
humanos en las relaciones internacionales de México permitiría poner de
manifiesto ambas cosas y enfatizar las diferencias con el pasado frente a la
audiencia nacional e internacional. Asimismo, el PAN había sido uno de
los primeros partidos de oposición en adoptar el lenguaje de los derechos
humanos en los años ochenta, y había estado a la vanguardia en el uso de
instrumentos internacionales de derechos humanos para beneficio de sus
militantes. De tal manera que una política exterior proactiva en esta mate-
ria no era ajena a la doctrina del nuevo partido en el poder.
La alternancia implicó que la continuidad de las premisas operativas
de la política exterior no pudiera darse por descontada. En ese momento de
fluidez se tornaron más relevantes que antes las ideas, el bagaje político y
los intereses de los individuos que formulaban la política exterior en su vér-
tice. En ese sentido, el pasado tanto del presidente Fox como del canciller
Castañeda como miembros activos de la oposición al PRI, involucrados en
acciones de denuncia y en la lucha por la democratización, influyeron en el
tono y el grado de importancia que cobró la política de derechos huma-
nos. Castañeda en particular trajo consigo al gobierno la perspectiva de la
sociedad civil, derivada de su cercanía y participación personal en algunas
organizaciones del movimiento de derechos humanos en México.39 Esto sin

duda influyó en su manera de concebir el papel de los actores no estatales
como coadyuvantes en vez de obstáculos en el desarrollo de la agenda de los
derechos humanos en el país. La impronta de Castañeda en esta vertiente
de la política exterior también quedó de manifiesto cuando ésta disminuyó
su perfil al ser remplazado por Luis Ernesto Derbez.
Durante esta etapa la política exterior de derechos humanos mantuvo
su paso incluso si, desde el punto de vista sistémico, México pareció ir en
contra de las tendencias internacionales. En su arranque, el gobierno de
Fox planteó claramente que uno de los principales objetivos de su sexenio
sería la profundización de los lazos con América del Norte. Se buscaría
una relación de socios y amigos con Estados Unidos, equilibrada solamente
por la participación activa de México en organismos multilaterales, como
la ONU. En principio, la política exterior de derechos humanos podría ser
complementaria con la meta de generar una comunidad de intereses con el
vecino en la arena internacional. Sin embargo, a partir del 11 de septiembre
de 2001 Washington entró en la lógica de la “guerra contra el terrorismo”
con la consiguiente merma en su compromiso con las libertades y los dere-
chos fundamentales. Justo cuando México abrazaba sin cortapisas la agen-
da internacional de los derechos humanos, el entorno se había vuelto poco
favorable, motivo por el cual en este caso los factores de orden sistémico no
parecen ser de mucha utilidad para explicar los grandes trazos de la trans-
formación de la política exterior en esta materia.
1. Los derechos humanos como prioridad de la política

exterior de México
La política exterior en general, y la dirigida a la promoción de la de-

mocracia y los derechos humanos, en particular, fue sin duda prioridad del
gobierno de Vicente Fox. Dos de los cinco “ejes” de política exterior que
propuso el presidente fueron: apoyar y promover de forma activa y comprometida
el respeto y la defensa de los derechos humanos en el mundo, y defender
la democracia como la única forma de gobierno que garantiza el bienestar de
39 Porejemplo, Jorge G. Castañeda fue uno de los miembros fundadores de la Comisión

Mexicana para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH) a principios
de los noventa. Participó en acciones de denuncia internacional por abusos a los derechos
humanos cometidos en México, particularmente en Estados Unidos durante la etapa de las
negociaciones del TLCAN. Para conocer su posición al respecto en aquella época véase Cas-
tañeda, Jorge G., “Salinas bajo observación”, Proceso, núm. 725, 24 de septiembre de 1990.
los pueblos.40 Se trató de un lenguaje notoriamente distinto al usado por los

gobiernos mexicanos en el pasado y de una estrategia igualmente novedosa,
pues la política exterior sería resultado y causa del cambio interno:
No podemos estrechar y profundizar nuestros vínculos con otras naciones sin

que esa interacción también tenga efectos sobre nosotros: la adhesión en foros
internacionales a ciertos principios que consideramos universales y la adop-
ción de posturas que responden a los valores que profesamos, nos imponen
la obligación de actuar de manera congruente en nuestro régimen interno.
Este complejo juego entre política exterior y cambio interno se manifiesta con
toda claridad en el compromiso del gobierno del Presidente Fox con la causa
de los derechos humanos… La actualización de las obligaciones internacio-
nales de nuestro país en materia de derechos humanos ha abonado el terreno
político para apuntalar el pleno respeto a esos derechos en México.41
Es decir, los esfuerzos diplomáticos de México tendrían dos objetivos

simultáneos: el país se comprometería a fondo en la construcción de un
sistema internacional que promoviera la democracia y los derechos huma-
nos y, a su vez, utilizaría ese compromiso para fortalecer el cambio interno.
Para reforzar la agenda de los derechos humanos dentro de la cancillería
se llevó a cabo una modificación en su estructura orgánica por la cual se
creó la Subsecretaría de Derechos Humanos y Democracia. Al frente de la
subsecretaría fue nombrada una reconocida activista de derechos humanos,
Mariclaire Acosta, lo cual pretendió ser una señal de que el nuevo gobierno
estaba dispuesto a tomar en serio el tema y a cambiar la dinámica de la re-
lación con las organizaciones de la sociedad civil nacionales y extranjeras.42
Así pues, se puede afirmar que en este periodo se eliminaron los últimos
elementos de la posición tradicional de México frente al régimen interna-
40 Fox
Quezada, Vicente, Primer Informe de Gobierno, 2001. Énfasis añadido. Disponible en
http://primer.informe.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=105. Fecha de consulta: 4 de agos-
to de 2010.
41 Castañeda, Jorge G., “Política y cambio democrático”, Reforma, 12 de julio de 2002.
42 Acosta fue una de las primeras activistas mexicanas en entender e incorporar la di-
mensión internacional en la lucha por los derechos humanos en México. Fue miembro de
Amnistía Internacional-Sección México, de la Academia Mexicana de Derechos Humanos
y presidenta fundadora de la Comisión Mexicana para la Defensa y Promoción de los Dere-
chos Humanos (CMDPDH). En los años noventa, la CMDPDH se mantuvo activa ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos en asuntos relacionados con el conflicto
de Chiapas, la matanza de Aguas Blancas y el caso del general brigadier José Francisco
Gallardo, entre otros. Las resoluciones de la CIDH, y su análisis, para éstos y otros casos
pueden consultarse en Monroy García, María del Mar y Sánchez Matus, Fabián, Experiencia
de México ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, México, Cámara de Diputados,
LX Legislatura, Konrad Adenauer Stiftung y Miguel Ángel Porrúa, 2007.
cional de derechos humanos. El Poder Ejecutivo Federal planteó una posi-

ción por la cual:
—— México respaldó y en algunos casos lideró los esfuerzos de codifica-

ción internacional en materia de derechos humanos.
—— Se aceptó el máximo nivel de delegación previsto en los instrumen-
tos internacionales mediante la ratificación de protocolos facultati-
vos, reconocimiento de competencias, retiro de reservas, etcétera.
—— No sólo se aceptó, sino que se alentó el escrutinio internacional de
la situación de los derechos humanos mediante invitaciones expre-
sas a relatores especiales y similares.
—— México se adhirió a una concepción de multilateralismo liberal en
materia de derechos humanos, en la que se reconoció como legíti-
ma la participación no sólo de Estados y organizaciones intergu-
bernamentales, sino también de otros actores interesados: osc,
individuos, etcétera.
2. Actores externos, tratados internacionales y derechos humanos en México
En referencia a la apertura del gobierno mexicano al escrutinio interna-

cional, destaca en primer lugar la nueva actitud de las autoridades mexica-
nas hacia las osc. El gobierno panista extendió una invitación permanente
a todos los observadores de derechos humanos que quisieran visitar el país,
ya fuera como representantes de organizaciones intergubernamentales o de
la sociedad civil. Así quedó abrogada la ley para regular la actividad de ob-
servadores de derechos humanos en México que había aplicado el gobierno
de Zedillo. En otras palabras, las autoridades mexicanas reconocieron la
legitimidad de la labor de las osc de derechos humanos tanto en México
como en los foros del régimen internacional. Debido a la naturaleza de su
actividad, la relación con las osc no siempre fue tersa, pero en general los
activistas de derechos humanos reconocieron la existencia de una mayor
disposición al diálogo y a la colaboración por parte del gobierno federal. 43
43 En 2003 se cumplieron diez años de los feminicidios de Ciudad Juárez (“muertas de
Juárez”). En agosto de ese año, la secretaria general de Amnistía Internacional, Irene Khan,
visitó México, y su evaluación respecto a ese tema fue en general negativa al señalar la inca-
pacidad del gobierno mexicano de resolver esos crímenes y prevenir que se siguieran come-
tiendo. Sin embargo, Amnistía Internacional destacó el compromiso de la pgr de impulsar
las investigaciones para que se resolvieran los casos pendientes, así como la iniciativa del
secretario de Gobernación, de proporcionar información mensual a las ong interesadas en
esos casos. En su respuesta al gobierno de Chihuahua, que había descalificado su informe, ai
Por otro lado, los vínculos con las organizaciones intergubernamentales

también se estrecharon. Un día después de haber tomado posesión, el pre-
sidente Fox firmó un acuerdo con el Alto Comisionado para los Derechos
Humanos, para que estableciera una oficina en México y elaborara un diag-
nóstico de la situación de los derechos humanos. Se trató de la primera ofi-
cina que estableció el Alto Comisionado en un país que no estaba en guerra
civil.44 Con esta medida, el gobierno de México pretendía recibir apoyo en
las reformas estructurales necesarias para la protección y defensa de los de-
rechos humanos en el país.45 Asimismo, se propuso desarrollar “una política
constructiva de cooperación con el sistema interamericano” de derechos
humanos, favoreciendo la investigación de los hechos denunciados ante la
CIDH y realizando el mayor esfuerzo posible para implementar las reco-
mendaciones de ésta.46 Con ese espíritu, por ejemplo, el gobierno mexicano
tomó medidas para avanzar en la solución de algunos casos paradigmáticos
que se habían presentado ante la Comisión. Entre éstas se encontró la libe-
ración del general José Francisco Gallardo —acusado de 14 delitos por el
ejército, pero supuestamente encarcelado por haber propuesto un ombuds-
man para esa institución— y de los campesinos ecologistas del estado de
Guerrero, Teodoro Cabrera y Rodolfo Montiel —acusados de portación
distinguió entre autoridades estatales y federales subrayando el compromiso de estas últimas

de tomar medidas para poner fin a los feminicidios, reconociéndolos y no negándolos. Am-
nistía Internacional, “México: a pesar de las promesas sobre Juárez, persisten las dudas sobre
el compromiso real del gobierno en materia de derechos humanos”, comunicado de prensa,
AMR 41/039/2003, 13 de agosto de 2003. Disponible en http://amnesty.org/es/library/asset/
AMR41/039/2003/es/9628fb6f-d687-11dd-ab95-a13b602c0642/amr410392003e4.pdf; Amnis-
tía Internacional, “Respuesta a la Carta Abierta del Gobierno del Estado de Chihuahua
sobre el informe de Amnistía Internacional”, comunicado de prensa, AMR 41/044/2003/s,
15 de agosto de 2003. Disponible en http://amnesty.org/es/library/asset/AMR41/044/2003/
es/acfe8f7c-fac8-11dd-b6c473b1aa157d32/amr410442003es.pdf.
44 La oficina de vinculación para poner en práctica el Acuerdo se estableció en la Ciudad
de México en julio de 2002. El diagnóstico de los derechos humanos en México se publicó en

2003 como Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Huma-
nos, Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos, 2003. Según la cancillería, el diagnóstico
sirvió de base para la elaboración del Programa Nacional de Derechos Humanos. Secretaría
de Relaciones Exteriores, La política exterior mexicana en la transición, México, SRE-Fondo de
Cultura Económica, 2005, pp. 135 y 136.
45 Secretaría de Relaciones Exteriores, La política exterior mexicana en la transición, cit., p. 135.
46 Ponencia de Mariclaire Acosta, subsecretaria para Derechos Humanos y Democracia
de México, en el evento “Sesión de trabajo sobre la implementación de los compromisos

internacionales y el respeto de los estándares internacionales en el campo de los derechos
humanos en el sistema interamericano” llevado a cabo en la sede de la OEA, 1o. de marzo
de 2003, pp. 3 y 4.
de armas de uso exclusivo del ejército, pero supuestamente encarcelados

por oponerse a la tala inmoderada de bosques.47
La buena disposición del gobierno mexicano al escrutinio internacional
se tradujo en un buen número de visitas de relatores y grupos de trabajo.
Hasta 2005 se habían registrado dieciséis visitas a México, y se habían reci-
bido 388 recomendaciones en la materia.48 La cancillería tendió a destacar
la utilidad de estos ejercicios para el fortalecimiento de la agenda nacional
en materia de derechos humanos: “Las recomendaciones constituyen un
valioso insumo para contar con una percepción más clara de la situación
actual de los derechos humanos en el país, de los obstáculos que estamos
enfrentando y de la forma de revertirlos”.49
México cambió decididamente su posición respecto a los mecanismos
de petición individual que permitirían a sus nacionales recurrir directamen-
te a los órganos de supervisión previstos en los diferentes tratados interna-
cionales de derechos humanos después de agotar todos los recursos inter-
nos. En 2001, por ejemplo, se reconoció la competencia del Comité contra
la Tortura, para recibir y examinar comunicaciones de individuos que ale-
guen ser víctimas de esa práctica, y en 2002 se ratificó el Primer Protocolo
Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El reco-
nocimiento del papel positivo que podrían desempeñar las instancias inter-
nacionales en materia de defensa de los derechos humanos y la democracia
se manifestó también en el sistema interamericano mediante el respaldo del
gobierno mexicano a la Declaración de Quebec (2001), que limitaba la par-
47 El presidente Fox otorgó la liberación de Cabrera y Montiel por la vía administrativa.
Gallardo fue liberado mediante un decreto presidencial de reducción de pena. Algo similar
se repitió en el caso de los pescadores Leocadio Ascencio y Aurelio Guzmán, privados de su
libertad por infringir presuntamente una zona de veda en Pátzcuaro, Michoacán, y a quienes
el presidente otorgó un indulto para ponerlos en libertad. En todos los casos destacó el hecho
de que no se llevó a cabo ninguna investigación sobre el proceso judicial que determinó la
sentencia original y no se entró en el mérito de los asuntos, con lo cual no salió fortalecido
el Estado de derecho en México. Esto es un ejemplo de las resistencias y obstáculos internos
que encontró la política exterior de derechos humanos.
48 Entre ellos: el Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria, el Relator Especial so-
bre la Independencia de Magistrados y Abogados, el Relator Especial sobre una Vivienda

Adecuada, la Relatora Especial sobre los Derechos de los Migrantes, representantes de la
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes,
y la Relatora Especial sobre los Derechos de la Mujer de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. México, Secretaría de Relaciones Exteriores, La política exterior mexicana
en la transición, cit., pp. 136 y 137.
49 Secretaría de Relaciones Exteriores, Compilación de las recomendaciones a México de los or-
ganismos internacionales y comités de derechos humanos de las Naciones Unidas y de la Organización de

Estados Americanos, México, septiembre de 2003, p. 9.
ticipación de cualquier país al área de libre comercio de las Américas sólo a

regímenes democráticos, y a la Carta Democrática Interamericana (2001),
que contempla la suspensión de cualquier país miembro de la OEA en don-
de ocurra una interrupción del orden democrático. Con ello se revirtió la
posición asumida en este ámbito a principios de los años noventa.
Por otro lado, el gobierno de México tomó la iniciativa en el ámbito
de la codificación internacional en materia de derechos civiles y políticos.
Llamó la atención el liderazgo ejercido en distintos foros multilaterales para
introducir garantías a los derechos humanos en el contexto de la lucha con-
tra el terrorismo. Así pues, en la OEA el representante mexicano logró exi-
tosamente introducir provisiones para resguardar los derechos humanos en
la Convención Americana contra el Terrorismo.50 En LVII periodo de sesio-
nes de la Asamblea General de la ONU, México y Costa Rica promovieron
la adopción del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura, y
presentaron una resolución —adoptada por unanimidad—, que obliga a los
Estados a garantizar que cualquier medida que se tome en contra del terro-
rismo debe apegarse al derecho internacional, en particular en lo referente
a los derechos humanos, el refugio y el derecho internacional humanitario.51
Finalmente, debe mencionarse la contribución de México para impul-
sar el principio de jurisdicción universal, por el cual se asume que todos los
Estados comparten el interés de llevar ante la justicia a aquellos individuos
responsables de crímenes de guerra o de lesa humanidad, independiente-
mente de su nacionalidad o del lugar en donde haya sido cometido el cri-
men. En una decisión sin precedentes, el gobierno mexicano concedió la ex-
tradición del argentino Ricardo Miguel Cavallo para ser juzgado en España
por los delitos de genocidio y terrorismo. Asimismo, en 2005 finalmente se
ratificó el Estatuto de Roma, que creó la Corte Penal Internacional.
Todas estas iniciativas sin duda modificaron la política exterior en tér-
minos de su contenido y de su conducción, pero no necesariamente fueron
del todo eficaces en términos de alcanzar su objetivo declarado; es decir,
contribuir a mejorar la garantía y el ejercicio de los derechos fundamenta-
les en México. La evaluación de la política en estos términos requiere un
50 Sobre el papel que desempeñó el embajador Miguel Ruiz Cabañas, representante de
México ante la OEA, véase Bondí, Loretta, Beyond the Border and Across the Atlantic. Mexico’s
Foreign and Security Policy post-September 11th, Washington, Center for Transatlantic Relations,
2004, pp. 39 y 40.
51 “Los principales logros en la política exterior del presidente Vicente Fox”, palabras
pronunciadas durante su informe de gestión, correspondiente al periodo 2002, Tlatelolco,

9 de diciembre de 2002, en Discursos del secretario de Relaciones Exteriores, Jorge Castañeda (julio-
diciembre, 2002), México, sre, 2003, pp. 87 y 88.
análisis detallado que rebasa los alcances del presente texto. Dicho análisis
debería incluir el papel del Poder Legislativo en la llamada armonización
interna de las normas, el papel del Poder Judicial en la interpretación y
aplicación de los tratados y sentencias internacionales, el papel de los go-
biernos de las entidades federativas, así como las posiciones de actores, como
las policías y las fuerzas armadas. Con esta nota de caución, damos paso a las
conclusiones.
V. Conclusiones
Mediante la interacción entre factores internos e internacionales a lo

largo de las seis décadas aquí analizadas, México pasó de sostener una posi-
ción defensiva a una proactiva, frente al régimen internacional de derechos
humanos. Desde el punto de vista teórico, ¿cómo se explica esta evolución
en la política exterior de México?
Distintos enfoques resultan útiles para explicar las diferentes facetas de
este largo proceso. Sin duda, los resultados de la última etapa —la adopción
de los derechos humanos como una prioridad de la política exterior— son
consistentes con la teoría sobre el lock in o anclaje internacional desarrollada
por Andrew Moravscik.52 Dicho autor sostiene que la voluntad de un país
de adquirir compromisos sustantivos con el régimen internacional de dere-
chos humanos es el resultado de cálculos políticos internos. En particular,
del deseo de los gobernantes en turno de restringir en el futuro el margen de
discrecionalidad en la acción gubernamental y, por ende, reducir la incer-
tidumbre política a través de delegar autoridad en esta materia a instancias
internacionales. Moravscik explica que “un país es más propenso a apoyar
al régimen de derechos humanos cuando su gobierno está firmemente com-
prometido con la gobernanza democrática pero enfrenta desafíos internos
que pueden amenazar su futuro...”.53 Por este motivo, se puede esperar que
las democracias jóvenes y potencialmente inestables sean aquellas que den
un respaldo más vigoroso a los organismos y tratados de derechos humanos
vinculantes. La esperanza es que los compromisos internacionales funcio-
nen como un reaseguro para mantener y profundizar la cultura de los dere-
chos humanos en el país en cuestión.
No queda duda de que ésta fue una de las motivaciones principales del
gobierno foxista para desarrollar una política exterior de derechos humanos
52 Moravcsik, Andrew, “The origins of human rights regimes: Democratic delegation in
postwar Europe”, International Organization, vol. 54, núm. 2, 2000, pp. 217-252.
53 Ibidem, pp. 228 y 229.
comprometida. Como se vio en este capítulo, el canciller Jorge G. Castañe-

da hizo suya esta lógica de manera explícita: en discursos y declaraciones
explicó que se buscaba una mayor interacción y colaboración con las ins-
tancias internacionales como una de las vías para mejorar la vigencia de los
derechos humanos en México. De tal manera que la teoría “republicana
liberal” de Moravscik, que enfatiza variables internas para explicar la polí-
tica exterior, encuentra confirmación en este caso y durante esta etapa. Sin
embargo, la historia que aquí se expone es muy larga, y es necesario enten-
der cómo se llegó a este punto.
La teoría del anclaje, como todas las teorías liberales, toma las preferen-
cias de los gobernantes como dadas: éstos están comprometidos con la de-
mocracia y abrazan el discurso internacional de los derechos humanos. Sin
embargo, resulta importante tratar de dilucidar el paso anterior; es decir,
cómo se forjaron estas preferencias o identidades entre los tomadores de de-
cisiones. En particular, ¿cómo se desarrolló en México una clase política que
adoptó el tema de los derechos humanos como asunto prioritario? ¿Cómo
fue posible que estuviera dispuesta a sostener una visión internacionalista
en esta materia y a desarrollar una estrategia de anclaje que abandonó las
premisas tradicionales de la política exterior?
Algunos han visto en este cambio una ruptura franca atribuible a la
alternancia política y/o al perfil de los individuos en el gobierno. Aunque,
como se estableció en este capítulo, ambas cosas tuvieron peso, aquí se ha
sostenido también que no existió tal ruptura, sino que —como casi todo en
México desde la Revolución— se trató de una evolución gradual. Esa evolu-
ción implicó una transformación paulatina de las representaciones intersub-
jetivas de los mexicanos respecto a qué se consideraba legítimo y aceptable
en el ejercicio del poder público, como sostiene el enfoque constructivista.
Las preguntas arriba formuladas aluden precisamente a esta cuestión. Para
que los derechos humanos llegaran a ser prioritarios en la política exterior
de México debió primero desarrollarse un proceso por el cual los mexica-
nos se familiarizaran con este paradigma y lo adoptaran como lente inter-
pretativo de su propia situación política y social. Esta socialización de los
derechos humanos en México comenzó en la década de los ochenta de la
mano de organizaciones de la sociedad civil, principalmente, y se extendió
a partidos políticos y gobernantes. Aunque no es posible desarrollar aquí
esta línea de análisis con profundidad, este enfoque contribuye a compren-
der tanto los avances que se registraron durante los años de Zedillo como
las preferencias e intereses de quienes asumieron el poder en el año 2000.
De alguna manera Fox y Castañeda (pero también sus antecesores inmedia-
tos) encarnaron la transformación más general que se estaba produciendo

en la cultura política en México. Asimismo, esto contribuye a explicar por
qué el canciller contó con el consenso social suficiente —entre la burocra-
cia, la clase política y la sociedad— para ejecutar una política exterior de
derechos humanos activa y comprometida, incluso si ésta reconfiguraba la
noción clásica de la defensa de la soberanía que había sido la estrella polar
de la diplomacia mexicana en este campo.54 La vertiente multilateral de la
política exterior de derechos humanos destinada a buscar la cooperación
internacional para mejorar la vigencia de los derechos humanos en el pro-
pio país encontró en general pocos detractores,55 aunque cabe agregar que
no sucedió lo mismo con la vertiente bilateral desarrollada principalmente
hacia Cuba. En México no existió ni existe respaldo mayoritario a que la
diplomacia intente influir directamente en la situación de los derechos hu-
manos de otros países.56
Todo lo anterior apunta a que la principal fuente de cambio en la políti-
ca exterior de México en esta materia se originó en las transformaciones en
el ámbito interno. Sin embargo, éstas —la democratización y el desarrollo
54 De acuerdo con la encuesta “México y el mundo”, en 2006 85% de los líderes y 86%
del público opinó que era “muy importante” o “algo importante” promover los derechos
humanos en el mundo como objetivo de política exterior. González, Guadalupe y Minush-
kin, Susan (eds.), México y el mundo 2006. Cuestionario y resultados del público y los líderes en México,
México, CIDE-COMEXI, 2006, p. 27.
55 La ratificación del Estatuto de Roma fue la medida que generó mayor controversia.
Véase Sotomayor, Arturo, “México y la ONU en tiempos de transición: entre activismo

externo, parálisis interna y crisis internacional”, Foro Internacional, vol. XLVIII, núm. 1-2,
enero-junio de 2008, pp. 257-259. Por otro lado, una medida aproximada de la opinión pú-
blica respecto a la colaboración internacional se deriva de la percepción sobre el papel de las
OSC internacionales de derechos humanos. Ésta tendió a ser positiva. En el termómetro de
opinión de los líderes sobre diversas organizaciones internacionales las OSC alcanzaron en
2006 una media de 76 grados (donde cien expresa una opinión muy favorable), colocándose
por encima de la ONU, la OEA, la OMC y las empresas multinacionales, y sólo por debajo
de la Unión Europea. Entre el público obtuvieron una media de 65 grados, colocándose por
debajo de la ONU, la OMC, las empresas y la Unión Europea, y por encima de la OEA.
México y el mundo 2006, cit., p. 91.
56 En 2006, por ejemplo, 67% de los líderes y 66% del público estaba “muy de acuerdo”
o “algo de acuerdo” en que México participara en esfuerzos internacionales para mejorar

la situación de los derechos humanos en Cuba. Sin embargo, la mayoría opinaba que este
tipo de política debía efectuarse a través de canales multilaterales y no bilaterales. Ante la
pregunta “¿Qué cree usted que debe hacer México frente a un país en el que no se respeten
los derechos humanos?”, el 48% del público opinó que debe impulsar que organismos como
la ONU censuren estas violaciones a los derechos humanos, el 28%, que no debe entrome-
terse en los asuntos internos de dicho país, y sólo el 18% opinó que deberían romperse las
relaciones diplomáticas. México y el mundo 2006, cit., pp. 37 y 76.
de una agenda a favor de los derechos humanos en el país— no estuvieron

exentas de influencias internacionales o transnacionales. ¿Cuánto nos ayu-
dan las teorías de relaciones internacionales para explorarlas?
En principio, el proceso de socialización de los derechos humanos, que
permitió que éstos se incorporaran de manera decidida en la política ex-
terior, se puede analizar con el instrumental analítico de las teorías inte-
resadas en la difusión normativa o la internalización de las normas inter-
nacionales. Los trabajos de Keck y Sikkink,57 así como de Risse, Ropp y
Sikkink,58 dentro de una tradición liberal pluralista, ponen el énfasis en la
labor de las redes transnacionales de derechos humanos, que actúan como
transmisores de normas a través de las fronteras nacionales.59 Como se ob-
servó en este capítulo, el trabajo de promoción, educación, recolección de
información y la movilización de presiones por parte de las OSC mexica-
nas y extranjeras, que a su vez aprovecharon la arquitectura del régimen
internacional de derechos humanos para defender su causa, fue, en efecto,
fundamental. Antes de los años ochenta los gobiernos mexicanos no tuvie-
ron que hacer cuentas con el movimiento transnacional de derechos hu-
manos, al principio porque éste no existía, y durante los setenta porque se
interesó muy poco por el caso mexicano. Esto comenzó a cambiar durante
el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, y adquirió toda su fuerza a partir
del gobierno de Zedillo, lo cual contribuye a explicar por qué el primero se
decidió a institucionalizar la agenda de los derechos humanos en el país, y
el segundo inauguró algunos cambios en la relación de México con el régi-
men internacional.
Por último, es necesario apuntar que los cambios en la política exterior
de México coincidieron con transformaciones en el orden internacional,
que potenciaron la capacidad de influencia de las redes transnacionales de
derechos humanos. Como se estableció en este capítulo, el fin de la guerra
fría supuso el ascenso de una agenda normativa liberal en el mundo. El
constructivismo argumentaría que se fortaleció una estructura social inter-
nacional que traza los límites entre lo apropiado e inapropiado, lo legítimo
y lo ilegítimo, en materia del ejercicio del poder público según lo que dictan
57 Keck, Margaret E. y Sikkink, Kathryn, Activists beyond borders: advocacy networks in interna-
tional politics, Ithaca, Cornell University Press, 1998.

58 Risse, Thomas et al., The power of human rights: international norms and domestic change, Cam-
bridge studies in international relations, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.

59 Para una aplicación de este marco analítico al estudio del caso mexicano a partir de
los años noventa véase Anaya Muñoz, Alejandro, “Transnational and Domestic Processes
in the Definition of Human Rights Policies”, Human Rights Quarterly, vol. 31, núm. 1, 2009,
pp. 35-58.
las normas de derechos humanos. En este contexto, los promotores norma-

tivos mexicanos y extranjeros encontraron un espacio social proclive para
desafiar la legitimidad de las acciones del gobierno de México, que perci-
bían como violatorias de las normas y para poner en entredicho su prestigio
e integridad social a los ojos de la comunidad de Estados a la que aspiraba
pertenecer: la de las democracias respetuosas del Estado de derecho. Por
otro lado, las teorías liberales racionalistas enfatizarían que con el fin de la
guerra fría se modificó la estructura internacional de incentivos materiales
que enfrentaban los gobernantes mexicanos, aumentando el costo de opor-
tunidad de desviarse de la agenda liberal.
Para finalizar, conviene preguntarse sobre el futuro de la política exte-
rior mexicana en materia de derechos humanos. La atención que ha puesto
el gobierno de Felipe Calderón en la llamada “lucha contra el narcotráfico”
ha resultado en la creciente crítica de organizaciones internas e internacio-
nales sobre violaciones de los derechos humanos.60 Más aún, el Congreso
estadounidense ha discutido en varias ocasiones el condicionamiento de re-
cursos para la Iniciativa Mérida —el proyecto principal de política exterior
del segundo gobierno panista para combatir el crimen organizado— a que
el gobierno mexicano respete los derechos humanos.61 La promoción de la
democracia y los derechos humanos sigue siendo uno de los objetivos de
la política exterior, pero el énfasis no está puesto en ello.62 Se mantiene en
el lenguaje oficial y en la actividad multilateral63 —en lo bilateral sobresale
únicamente la posición de México frente al golpe de Estado en Honduras
en 2009—, pero el interés más importante del gobierno de Felipe Calderón
60 Véase, por ejemplo: Amnistía Internacional, México. Nuevas violaciones de derechos humanos
a manos del Ejército, Madrid, EDAI, 2009.

61 Ribando Seelke, Clare y Beittel, June S., Mérida Initiative for Mexico and Central America:
Funding and Policy Issues, Congressional Research Service, 7-5700, 1o. de junio de 2009. Pro-
puesta que, por cierto, suscitó el rechazo airado de legisladores de todos los colores políticos,
lo cual confirma lo señalado arriba: no existe consenso entre los mexicanos respecto a si y en
qué casos los derechos humanos deben ser un tema de la relación bilateral con otros países,
ya sea que se trate de la situación de México o de terceros.
62 En el cuarto informe de gobierno se enumeran los objetivos de la política exterior en
el siguiente orden: el desarrollo nacional, la construcción del orden mundial, la diversifica-

ción de la agenda de la política exterior, mexicanos en el exterior y migración. Ampliar la
vigencia de los valores y principios democráticos, las libertades fundamentales y los derechos
humanos se incluyen en el segundo objetivo. Debe subrayarse, así, que es un propósito más
tradicional, el del desarrollo económico, el que se identifica como prioritario. Presidencia,
Cuarto Informe de Gobierno, México, 2010.
63 Destaca la labor de México como miembro no permanente en el Consejo de Segu-
ridad de la ONU (2009-2010), en donde se impulsaron varias iniciativas de promoción y

defensa de los derechos humanos.
no es, como lo fue el de Fox, el de proyectar la imagen de un México demo-

crático ni promover los derechos humanos en el mundo.64
¿Cómo entender así la reciente reforma mediante la cual los derechos
humanos se han elevado a rango constitucional y se reconocen expresamen-
te los tratados internacionales para defenderlos? ¿Es una de las consecuen-
cias de la política exterior de derechos humanos del presidente Vicente Fox?
¿Funcionó en este caso la estrategia del “anclaje”? Identificar a la política
exterior como causa —o una de las causas— de la reforma constitucional re-
queriría un análisis cuidadoso adicional, pero no es aventurado sugerir que
las diversas manifestaciones a favor de los derechos humanos, en lo interno
y lo exterior, desde los años noventa contribuyeron a esa reforma. En lo refe-
rente a la política exterior, cabe esperar, en el futuro, diferencias en el orden
de prioridades y en los instrumentos utilizados, pero no una eliminación del
tema de los derechos humanos. Esta conclusión se deriva de la tesis central
de este texto: el desarrollo de esta política exterior tiene un componente es-
tructural, es el producto de un cambio político y social de largo aliento y no
una simple ocurrencia panista. Por otro lado, no puede ignorarse el hecho
de que la reforma constitucional es el resultado de un arduo trabajo de las
osc de derechos humanos, que desde el año 2003 presentaron y cabildea-
ron diversas propuestas. Fue una iniciativa emanada del Poder Legislativo,
donde se encuentran representadas las principales fuerzas políticas del país
y donde fue aprobada de manera unánime. Podemos suponer que ello re-
fleja un consenso básico alcanzado entre la clase política en esta materia y
apunta a que en el futuro será difícil prescindir de este tema en el diseño de
la política exterior. En todo caso, a diferencia del pasado, el gobierno que
así lo hiciera tendría de su lado la carga de la justificación.
VI. Bibliografía
Amnistía Internacional, México. Nuevas violaciones de derechos humanos a ma-

nos del Ejército, Madrid, EDAI, 2009.
64 En la relación bilateral con Cuba el tema de la democracia y los derechos humanos
salió casi por completo de la agenda. Las excepciones más notables fueron el comunica-
do de la cancillería sobre la muerte del prisionero cubano Orlando Zapata y la respuesta
a un artículo de Fidel Castro en el que afirmaba que el “imperio” no permitió a Andrés
Manuel López Obrador asumir la presidencia. Véase Castro, Fidel, “El gigante de las siete
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Toussaint, Mónica, Antonio de Icaza: la alegría de servir, México, SRE, 2009.
La reforma y las normas de derechos
humanos previstas en los tratados
internacionales
Jorge Ulises Carmona Tinoco*
Sumario: I. Introducción. II. A manera de diagnóstico. Comentarios gene-

rales al texto previo a la reforma del título primero, capítulo I, de la Consti-
tución federal. III. A manera de conclusión.
I. Introducción
La consideración de diversas iniciativas en reforma constitucional en materia

de derechos humanos en el Congreso de la Unión y el periplo de cerca de dos
años intercámaras, han rendido finalmente frutos.
Una vez reunidos los requisitos exigidos por el artículo 135 de la Cons-
titución federal, y a manera de culminación formal de dicho procedimiento,
el 10 de junio de 2011 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la es-
perada reforma constitucional en materia de derechos humanos.
La modificación involucra cambios a la denominación del capítulo I del
título primero, así como los artículos 1o., 3o., 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102
apartado B, y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Se trata, sin duda alguna, del cambio constitucional en materia de dere-
chos básicos más importante del último siglo, que representa un nuevo pa-
radigma para el respeto, protección, garantía y satisfacción de los derechos
humanos.
La reforma trae grandes cambios, que para su mejor comprensión po-
demos agrupar de la siguiente forma:
* Investigador titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; investiga-
dor nacional, nivel II (Conacyt).
39
40 JORGE ULISES CARMONA TINOCO
1. Cambios sustantivos o al sector material
Éstos derivan básicamente de la armonización constitucional con el de-

recho internacional de los derechos humanos, lo que incluye:
a) La modificación a la denominación misma del capítulo que agrupa a
los derechos básicos;
b) El otorgamiento de rango constitucional a los tratados internacionales
en materia de derechos humanos;
c) La ampliación de hipótesis de no discriminación;
d) La educación en materia de derechos humanos;
e) El derecho de asilo y de refugio;
f) El respeto a los derechos humanos en la operación del sistema peniten-
ciario, y
g) Los derechos humanos como principio de la política exterior mexicana.
2. Cambios operativos o al sector de garantía
Éstos inciden en las posibilidades procesales de hacer valer los derechos

ante los operadores jurídicos, por lo que les otorgan herramientas para tal
efecto, entre las que se encuentran:
a) La interpretación conforme;
b) El principio pro persona;
c) Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y pro-
gresividad; las obligaciones de prevención, investigación, sanción y re-
paración de violaciones a los derechos humanos;
d) La prohibición de celebrar tratados que alteren o menoscaben los de-
rechos humanos, tanto los previstos en la Constitución como en otros
instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados;
e) La regulación de los límites, casos y condiciones para la suspensión y
restricción provisional del ejercicio de algunos derechos humanos;
f) El requisito de previa audiencia para la expulsión de extranjeros;
g) La exigencia de que las autoridades funden, motiven y hagan pública,
en su caso, la negativa de aceptar o cumplir las recomendaciones que
les dirijan las comisiones de derechos humanos, así como la posibili-
dad de que las autoridades comparezcan ante los órganos legislativos
correspondientes a explicar los motivos de su negativa;
h) La ampliación de la competencia de las comisiones de derechos huma-
nos, para conocer de asuntos laborales;
La reforma y las normas de derechos humanos 41
i) El traslado a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, de la

facultad investigadora asignada originalmente a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación;
j) La posibilidad de que las acciones de inconstitucionalidad que puedan
presentar la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los ór-
ganismos respectivos de las entidades federativas, en el ámbito de su
respectiva competencia, contra leyes de carácter federal, estatal y del
Distrito Federal, así como de tratados internacionales, se puedan en-
derezar respecto a violaciones a los derechos humanos previstos en la
Constitución, pero también en los tratados internacionales de derechos
humanos.
Cabe señalar que si bien está previsto que la reforma entre en vigor al
día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el
11 de junio de 2011, todo aquello que implica una ulterior labor legislativa
ordinaria deberá llevarse a cabo en el plazo de un año, luego de entrada en
vigor la reforma consititucional, según lo prevén los artículos transitorios
que acompañan a la reforma.
No debe perderse de vista que la reforma en comento está estrechamen-
te vinculada a aquella publicada en el Diario Oficial del 6 de junio de 2011,
y que tiene por objeto una modificación a los artículos 94, 103, 104 y 107
constitucionales, la cual implica, entre otras cuestiones, cambios trascen-
dentes al juicio de amparo.
De esta reforma, llamamos la atención, por su trascendencia, en el tema
que nos ocupa, al cambio del artículo 103, fracción I, que prevé la proce-
dencia del amparo “Por normas generales, actos u omisiones de la autori-
dad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas
para su protección por esta Constitución, así como por los tratados interna-
cionales de los que el Estado Mexicano sea parte”.
Como puede apreciarse, la reforma constitucional en materia de dere-
chos humanos, por su dimensión y trascendencia, trae consigo la necesidad
de ser explicitada, que se precisen su sentido y alcance, así como sus limita-
ciones y aquellas cuestiones que han quedado fuera de consideración, que
deberán ser objeto de adiciones o adecuaciones ulteriores.
Sólo de esta manera los destinatarios y operadores jurídicos podrán op-
timizar al máximo el contenido de la reforma, que podemos calificar como
un parteaguas en la vida constitucional de nuestro país en materia de dere-
chos humanos; en términos informáticos, no es un simple cambio o actuali-
zación de software, sino que se trata de un sistema operativo completamente
nuevo, que operará sobre bases diversas a las de la actualidad.
En el presente comentario únicamente haremos referencia al significa-

do y alcances de la reforma, vinculados al derecho internacional de los de-
rechos humanos, en particular, la armonización de los derechos previstos en
la Constitción, con las normas de derechos humanos previstas en los trata-
dos internacionales ratificados por el Estado mexicano. En este sentido, nos
ocuparemos del cambio de denominación del título primero, capítulo I, de
algunos párrafos del artículo 1o., y de los cambios realizados a los artículos
11, 15, 89 y 105, fracción II.
II. A manera de diagnóstico. Comentarios

generales al texto previo a la reforma del título
primero, capítulo I, de la Constitución federal
El actual texto del título primero, capítulo I, de la Constitución de 1917,

es producto de aproximadamente 92 reformas, realizadas desde entonces al
año 2010, respecto a los 29 artículos que lo integran.
Hay preceptos que no han sido objeto de modificación alguna desde
1917, que son los artículos 7o., 8o., 9o., 11, 12, 13, 15 y 23. Los que han
tenido tan sólo una modificación, que son los artículos 2o., 10, 14 y 24; los
que han tenido dos modificaciones son los artículos 1o., 25, 26 y 29; han te-
nido tres modificaciones los preceptos 6o., 17 y 19; los más reformados has-
ta la fecha son el artículo 5o., con cuatro reformas; los artículos 8o., 21 y 22,
con cinco modificaciones; los artículos 3o., 16 y 20, con seis modificaciones
cada uno; el artículo 4o. con siete cambios, y el 27, con dieciséis reformas.
La gran mayoría de las reformas han sido llevadas a cabo en las últimas
tres décadas, que coinciden con el inicio de la etapa en que nuestro país co-
menzó a ratificar tratados internacionales en materia de derechos humanos.
De esta manera, se contaba con un texto constitucional con claroscuros
en materia de derechos, algunos actualizados y otros de plano rezagados
ante los logros y avances reconocidos mundialmente.
Así, no obstante que los cambios a los primeros 29 artículos han sido
constantes, ya desde hace varios años se dejaba sentir la necesidad de una
modificación de mayor envergadura, que permitiera poner por completo al
día y a tono el texto constitucional, con los estándares internacionales deri-
vados, sobre todo, de los tratados en materia de derechos humanos.
Dicha necesidad se generó gracias a la confluencia de varios factores,
entre ellos la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
a mediados de 1990, y su labor en la difusión de los derechos humanos; la
ratificación de un número cada vez mayor de instrumentos internacionales
de derechos humanos, tanto de carácter general como específicos, para la

protección de determinados derechos, grupos o personas; la participación
decisiva de las organizaciones no gubernamentales o de la sociedad civil,
que comenzaron a proliferar en el tema de derechos humanos a mediados
de la década de los noventa del siglo pasado; el sometimiento de México a la
competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Huma-
nos en diciembre de 1998, y a algunos de los comités de Naciones Unidas
encargados de supervisar el cumplimiento de tratados internacionales, en el
2002; algunos criterios judiciales que propiciaron cambios en la jerarquía
tradicional de los tratados internacionales con respecto a la Constitución y
el resto de las leyes federales y locales; la persistencia de violaciones a los
derechos humanos, documentadas en el ámbito interno y objeto de obser-
vaciones o recomendaciones y sentencias, por instancias internacionales, y
constantes y contestes señalamientos de la academia nacional, que desde
diversos ángulos ponía en evidencia las inconsistencias, incompatibilidades
y rezagos del texto constitucional en diversos temas de derechos humanos,
así como la conveniencia de poner al día la normativa constitucional.
La armonización de la Constitución con el derecho internacional

de los derechos humanos
A. La nueva denominación del título primero, capítulo I
La denominación del título primero, capítulo I, de la Constitución fe-

deral, “De las garantías individuales”, pasa a ser “Los derechos humanos y
sus garantías”.
De entrada podemos afirmar que hubiera sido mejor técnicamente la
nomenclatura única de “Los derechos humanos”, pero reconocemos que
hay inercias aún muy arraigadas, que ha sido difícil vencer para dejar atrás,
en definitiva, la nomenclatura de “garantías” en el apartado sustantivo de
los derechos.
No obstante lo anterior, la nomenclatura que se propone posee un sig-
nificado muy distinto a la original, y no se trata de un simple ajuste o ac-
tualización.
Al denominarse el capítulo en comento en principio como “Los dere-
chos humanos...”, hay un reconocimiento constitucional pleno a la deno-
minación universal de los derechos básicos de la persona, lo que impedirá
sustentar la falsa dicotomía que rezaba que una cosa son los derechos hu-
manos, y otra muy distinta las garantías individuales. A partir de la entrada
en vigor de la reforma no hay duda alguna: la Constitución prevé derechos

humanos.
Al analizar la frase completa “Los derechos humanos y sus garantías”,
encontramos que no evoca dos tipos de derechos, por una parte los dere-
chos humanos y, por la otra, las conocidas garantías individuales, sino que
se alude a los derechos humanos, y técnicamente, a los instrumentos que le
sirven de garantía; esto es, los medios a través de los cuales se busca su efica-
cia cuando las autoridades los desconozcan o de plano los transgredan, que
son los previstos básicamente en los artículos 97, 99, 102, 103 y 107, y 105
constitucionales; es decir, respectivamente, la facultad de investigación (que
la reforma deposita en la CNDH), el juicio de protección de los derechos
político-electorales del ciudadano, el amparo y las controversias y acciones
de inconstitucionalidad.
En este sentido, la alusión al término “garantías” en la denominación
apuntada no tiene ni debe dársele el significado tradicional, sino el moder-
no, de medios constitucionales para la protección de los derechos humanos,
en especial de tipo judicial.
Así damos cuenta del cambio a la denominación del catálogo de dere-
chos, como la primera de las modificaciones sustantivas que traerá consigo
la reforma de 2011 por aprobarse.
B. Algunos de los cambios al artículo 1o. constitucional
Uno de los temas más relevantes que significarán un parteaguas en el

orden jurídico mexicano es el otorgamiento de rango constitucional a las
normas de derechos humanos previstas en los tratados internacionales, con
la correspondiente obligación de su acatamiento por parte de los operado-
res jurídicos. Esto nos lleva a considerar los cambios, que no son los únicos,
a los párrafos primero y segundo del artículo 1o. constitucional.
El texto derivado de la reforma del artículo 1o., párrafo primero, que
establece:
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán
de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las ga-
rantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspender-
se, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
En armonía con el comentario que realizamos a la nueva denominación

del catálogo constitucional de derechos de la persona, el artículo 1o. deja
en claro que el género único son los derechos humanos, los cuales se en-
cuentran, por una parte, en el texto constitucional y, por la otra, en tratados

internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.
Aun cuando no se debe dejar de mencionar que los tratados no son la
única fuente de los derechos humanos a nivel internacional, sí son tal vez
la más importante en la actualidad; por ello, la reforma acierta en situarlos
como una fuente de derechos de la persona al mismo rango que lo de la
propia Constitución.
Por otra parte, cabe acotar que el texto no hace referencia únicamente
a los tratados internacionales de derechos humanos, sino a los derechos hu-
manos previstos en tratados internacionales; esto es, se amplía el espectro
tomando en cuenta el criterio de los derechos, y no el de los instrumentos
que los contienen.
En pocas palabras, se contemplan no sólo los tratados cuya naturaleza
y esencia sea de derechos humanos, sino también las disposiciones que con-
tengan tales derechos, así se encuentren en tratados internacionales que no
formen parte del grupo reconocido de tratados de derechos humanos; por
ejemplo, lo que ocurre con muchos tratados derivados de la Organización
Internacional del Trabajo, o lo sucedido con la Convención de Viena sobre
Relaciones Consulares, de cuyo artículo 36 la Corte Interamericana derivó,
en la opinión consultiva 16, reglas básicas del debido proceso en caso de
extranjeros sometidos a juicio en un país diverso al de su origen.
En este sentido, la gama e índole de los derechos reconocidos en el
nuevo párrafo primero del artículo 1o. constitucional es amplísima y de lo
más beneficiosa al reconocimento de los derechos humanos a favor de las
personas.
Los derechos mencionados no sólo adquieren un reconocimiento cons-
titucional expreso, sino que además se les sitúa en la cúspide de la jerarquía
normativa con respecto al resto de las disposiciones del orden jurídico mexi-
cano. En efecto, se da un paso definitivo a favor de los derechos humanos de
fuente internacional, al situarlos más allá del carácter infraconstitucional y
supralegal reconocido judicialmente en la actualidad.
La jerarquía es primordial a la hora de resolver conflictos de normas,
que a partir de ahora, con respecto a todo aquello que no sea la propia Cons-
titución, deberá decidirse a favor de la norma jerárquicamente superior; esto
es, las normas de derechos humanos de fuente internacional, con algunas
precisiones que explicaremos a continuación a propósito del párrafo segundo
del artículo 1o. constitucional, que trae consigo la reforma, y que establece:
“Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformi-
dad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia
favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”.
El párrafo segundo del artículo 1o. formula los principios de interpre-

tación conforme y de interpretación pro persona. El primero de ellos lleva a
la interpretación armónica entre las normas de derechos humanos, inde-
pendientemente de su fuente constitucional o internacional, con el resto del
texto de la propia Constitución y con los tratados de derechos humanos.
Esto en principio pudiera parecer tautológico; sin embargo, atendiendo
a que el párrafo 1o. hace referencia a normas de derechos humanos, y no a
tratados de derechos humanos, es perfectamente posible que tales normas
deban ser compatibilizadas con la propia Constitución y con los tratados
especializados en materia de derechos humanos, lo que lleva a la hora de
aplicar los derechos humanos, a la necesaria interpretación armónica de los
estándares disponibles.
No obstante lo anterior, el precepto va más allá, pues impone no sólo la
armonización vía interpretación, sino que dispone que de los sentidos posi-
bles que arroje dicho ejercicio se privilegie aquel que depare mayor beneficio
a las personas; esto es, que la interpretación no sea restrictiva, sino que se
maximice dentro de los márgenes posibles a favor de la libertad, lo que cons-
tituye la esencia del principio pro persona.
A partir de lo anterior, en caso de conflicto normativo no sólo debe pre-
valecer la norma jerarquicamente superior, que es la de la Constitución y las
de derechos humanos de los tratados internacionales, sino que se debe rea-
lizar la interpretación de las disposiciones de derechos humanos conforme
a éstas y, como resultado, derivar o generar el parámetro más favorable a la
persona, que deberá finalmente ser aplicado al caso concreto.
C. Cambios al artículo 11. La constitucionalización del derecho

de asilo y de refugio
El artículo 11 constitucional consagra la conocida como libertad de

tránsito para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y
mudar de residencia, misma que está sometida a las atribuciones de autori-
dades judiciales y administrativas, en ejercicio de sus respectivas competen-
cias constitucionales y legales.
Fuera de un cambio para modificar la frase “Todo hombre tiene dere-
cho a...” por “Toda persona tiene derecho a...”, la reforma central al men-
cionado precepto consistió en constitucionalizar el asilo y el refugio, figuras
reconocidas a nivel internacional universal y regional, para dar protección
a las personas que por motivos de persecusión política, amenazas de diverso
tipo o de desastres naturales tengan temor de perder la vida o ver afectada
su integridad personal en su país de origen.
Las figuras mencionadas están contempladas y han sido desarrolladas

de mucho tiempo atrás en el ámbito internacional, donde se han acuñado
convenciones específicas y se ha generado una estructura institucional de
suma relevancia, para atender los casos de refugio en el mundo. De igual
manera, en el ámbito regional interamericano se fue gestando una figura
paralela y complementaria, conocida como “asilo político”, y también el de
carácter diplomático.
Nos referimos a la Convención sobre Asilo (Convención sobre Derecho
de Asilo), de 1928, reformada por la Convención sobre Asilo Político de
1936, y a la Convención sobre Asilo Territorial, de 1954, todas ellas en el
marco del continente americano, la última ratificada por México en 1981,
así como la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, y el
Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1967, ambos en el ámbito
de la ONU, ratificados por México apenas en 2000.
El Estado mexicano es, en la actualidad, parte de los principales instru-
mentos internacionales que regulan el refugio y el asilo, tanto a nivel uni-
versal como regional, por lo que la constitucionalización de ambas figuras
sin duda confirman su importancia y brindan un asidero normativo básico
a los esfuerzos legislativos secundarios que se realicen, además de servir a las
autoridades administrativas (en particular de carácter migratorio), judicia-
les y de protección de los derechos humanos, al brindarles un marco para la
efectiva protección de quienes se ven en las lacerantes situaciones que dan
razón de ser a las instituciones jurídicas del refugio y el asilo.
En las Constituciones de otros países se observa, con ciertas particula-
ridades, una tendencia uniforme a vincular la prohibición de la extradición
de acusados por delitos políticos o conexos con éstos, con el derecho al asilo
como institución a través de la cual el Estado requerido brinda protección a
las personas perseguidas por tales motivos.
Colombia prohíbe la extradición por delitos políticos, y se reconoce el
derecho de asilo (artículos 35 y 36, Constitución de 1991); Costa Rica, que
hace alusión al asilo de perseguidos por razones políticas y prohíbe la extra-
dición en casos de delitos políticos o conexos con éstos (artículo 31, Cons-
titución de 1949); Cuba, que menciona el asilo y las causas que pueden
motivarlo (artículo 13, Constitución de 1976); El Salvador, que menciona el
derecho de asilo para los extranjeros y prohíbe la extradición de extranjeros
por delito políticos, aunque se hubieran cometido delitos comunes como
resultado de los primeros (artículo 28), en el artículo 145 se establece una
prohibición para celebrar tratados que restrinjan o afecten disposiciones
constitucionales (Constitución de 1983); Honduras, que reconoce el dere-
cho de asilo y prohíbe la extradición por delitos políticos y conexos (artículo
101, Constitución de 1982); España, que excluye de la extradición a los de-

litos políticos, pero deja fuera de esta noción a los actos terroristas (artículo
13, Constitución de 1978); Perú, que excluye delitos políticos y conexos,
entre los que expresamente no se encuentran el terrorismo, magnicidio y el
genocidio (artículo 37, Constitución de 1993).
En nuestro país se prohíbe constitucionalmente, como veremos en el
punto siguiente, la celebración de tratados internacionales para la extradi-
ción de reos políticos o de aquellos delincuentes del orden común que hayan
tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos, pero
esto se encuentra previsto en el artículo 15 de la carta magna; esto es, no se
prohíbe la extradición en estos casos per se, sino la celebración de los tratados
que la pudieran contemplar o autorizar; además, no se vincula el tema con
el consecuente derecho de asilo o de refugio, como sí se hace en las Consti-
tuciones que hemos apuntado.
D. Cambios al artículo 15. El control de constitucionalidad

y de convencionalidad de los tratados internacionales
El artículo 15 constitucional forma parte del reducido grupo de pre-

ceptos que hacen alusión al derecho internacional en la Constitución mexi-
cana, o por lo menos a una de sus fuentes principales, que son los tratados
internacionales, y, para ser más específico, forma parte de las disposiciones
constitucionales, que son escasas, en las que se prohíbe expresamente la ce-
lebración de ciertos tipos de tratados.
Cabría también mencionar, a manera de introducción, que es un pre-
cepto que no había sufrido alteración alguna desde 1917, y su redacción
no es del todo acorde con los desarrollos conceptuales más modernos sobre
las materias que lo conforman, pues es casi idéntica a la del artículo 15 de
la Constitución de 1857. Dicho precepto en su versión previa a la reforma
establecía:
Artículo 15. No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de

reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan
tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de
convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos
establecidos por esta Constitución para el hombre y el ciudadano.
El origen histórico de la última de las prohibiciones apuntadas deriva de

la adición propuesta por Francisco Zarco al artículo 15 de la Constitución
de 1857, que recogió con cambios mínimos la Constitución vigente.
“La propuesta de Zarco a este respecto fue en el sentido de evitar trata-

dos que pudieran menoscabar los derechos básicos, que incluyen a los dere-
chos políticos, por lo que la palabra alteren debe entenderse en ese sentido”.
La interpretación pro persona que se puede dar al artículo 15 constitu-
cional permitiría afirmar la existencia de una orientación constitucional en
favor de la libertad y dignidad humanas, que reconoce un mínimo de pro-
tección susceptible de ser ampliada. Si la finalidad última es beneficiar di-
cha libertad y dignidad, es igualmente legítimo que esto se lleve a cabo por
vía de la celebración de tratados internacionales, a través de interpretación
(especialmente judicial), o por los documentos constitucionales de las enti-
dades federativas.
La afirmación de que la Constitución sólo establece un número y están-
dares mínimos de derechos y libertades, que admiten la posibilidad de ser
ampliados en su alcance y número en el ámbito constitucional local, entre
otras posibilidades, es la orientación a la que se ha inclinado la Suprema
Corte de Justicia de la Nación de México, cuya Segunda Sala ha expresado
en un criterio reciente, obiter dicta: 1) que los derechos fundamentales pre-
vistos en la Constitución federal “son susceptibles de ser ampliadas por el
legislador ordinario, ya sea federal o local, en su reglamentación, al porme-
norizar la norma constitucional que prevea el derecho público subjetivo a
fin de procurarse su mejor aplicación y observancia”, y 2) que los congresos
locales, al regular cuestiones ya previstas por la Constitución federal, deben
hacerlo bajo el criterio de que ésta otorga “derechos mínimos que deben ser
respetados para garantizar su efectividad, pero que pueden ser ampliados...
siempre que tal ampliación se realice sin vulnerar el marco constitucional al
que dichos derechos se encuentran sujetos”.1
Si bien la redacción del artículo 15 es modesta y hace alusión en princi-
pio a dos hipótesis específicas (a la de la posible extradición de reos políticos
y de aquellos que pudieran haber tenido la condición de esclavos), así como
a una tercera hipótesis genérica, con una redacción en términos propios del
siglo XIX, sobre adopción de tratados que pudieran afectar los derechos de
la persona, su importancia adquiere otra dimensión, si se toma en cuenta
que desde la independencia hasta nuestros días se tienen registrados más de
3,933 tratados bilaterales y de 3,889 acuerdos multilaterales, de los cuales
alrededor de 1,600 están en vigor.
1 Véase criterio judicial bajo el rubro “Derechos de los indígenas. Los estableci-
dos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos pueden ser

ampliados por las legislaturas locales dentro del marco de aquélla”. Novena
Epoca; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; tomo
XVI, noviembre de 2002; tesis 2a. CXXXIX/2002; página 446.
La reforma constitucional de junio de 2011 modifica, en primer lugar,

la redacción de la última parte del artículo 15, para expresarla en términos
más acordes con la nomenclatura moderna, y, en segundo lugar, la empata
con el nuevo contenido agregado al artículo 1o. constitucional. En este sen-
tido, el texto del artículo 15, en su parte conducente, prohíbe la celebración
“... de convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos hu-
manos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte”.
La redacción previa a la reforma en curso permitía el control de cons-
titucionalidad de los tratados internacionales que afectan exclusivamente
garantías individuales. En cambio, la redacción que trae consigo la reforma
en ciernes permitiría, además del control de constitucionalidad de los trata-
dos internacionales, el llamado control de convencionalidad de los mismos
instrumentos internacionales frente a normas de derechos humanos conte-
nidas en los tratados de derechos humanos o frente a normas cuyo conteni-
do sea de derechos humanos, así estén en tratados diversos a los de este tipo.
Desafortunadamente, la redacción propuesta no salva la autorreferen-
cia, en particular en la parte en que señala que la celebración de tratados no
podrá contravenir a los tratados ya ratificados.
Convenía haber hecho la aclaración de que los tratados internacionales
a que hace referencia la última parte del precepto modificado son los de de-
rechos humanos, de forma que el precepto haría sentido al poder someter la
celebración de nuevos tratados a los derechos humanos, de forma tal que el
control de los mismos se lleve a cabo frente a derechos humanos de fuente
constitucional y de fuente internacional.
El tema bien podrá ser motivo de interpretación, en particular a la luz
del artículo 1o., de forma tal que se permita la operatividad del mandato
constitucional del artículo 15, salvando la posible contradicción lógica que
su redacción parece expresar.
Desde otro ángulo, el enorme avance en el establecimiento de estánda-
res internacionales en materia de derechos humanos encuentra en el artícu-
lo 15 un punto de articulación importante con la Constitución mexicana, y,
razonablemente interpretado, funciona como la cláusula abierta, de la que
ésta carece, para continuar la incorporación de instrumentos internaciona-
les en favor de los derechos humanos al orden jurídico nacional.
Por último, habría que mencionar que la prohibición del artículo 15
parecería, en principio, estar dirigida exclusivamente al Ejecutivo Federal,
en cuyo ámbito técnicamente se lleva a cabo la celebración de los tratados in-
ternacionales, pero éste sería un punto de vista muy estrecho y restrictivo,
sobre todo si entendemos en sentido amplio el término celebración como el
que abarca las diversas etapas que van desde la formación o negociación
de un instrumento internacional hasta su plena incorporación al ordena-
miento jurídico mexicano. En virtud de lo anterior, consideramos que la
prohibición prevista en el artículo 15 respecto a la celebración de tratados
va dirigida a todos los órganos que intervienen en dicho procedimiento; esto
es, el Ejecutivo y el Senado, de manera que si el primero en un caso concre-
to celebra un tratado sin hacer una reserva expresa con base en el artículo
15, o si no advierte o desconoce la limitación constitucional señalada, co-
rrespondería en todo caso al Senado hacerla valer no aprobando el instru-
mento internacional que se le presenta. No obstante que el Senado hubiera
aprobado un tratado en dichas circunstancias, si el Ejecutivo se percata a
posteriori de la transgresión al artículo 15 constitucional no debe proceder
a la ratificación internacional del instrumento.
Por otra parte, en el caso de que un tratado que haya prosperado hasta
su promulgación y entrada en vigor, al ser publicado en el Diario Oficial de
la Federación, aún queda la posibilidad de la denuncia del tratado por par-
te del Ejecutivo o, en su caso, de que se haga uso de los instrumentos de
justicia constitucional, como son las acciones de inconstitucionalidad ante
la Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículo 105, fracción II, de la
Constitución federal), o el juicio de amparo por la parte a quien perjudique
el tratado de manera directa (artículos 103 y 107 constitucionales).
Desde otro ángulo, artículo 15 constitucional continuará luego de la re-
forma siendo un complemento armónico del artículo 1o. de la carta magna,
en virtud de que éste expresa que las únicas restricciones y limitaciones po-
sibles a los derechos básicos son las que el propio texto constitucional prevé;
así lo apoya el sentido de la tesis jurisprudencial siguiente:
Extradición. No excluye al extraditado de disfrutar de las ga-

rantías individuales que consagra la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos. Al establecer el artículo 1o., párrafo
primero, de la Ley Fundamental, que todo individuo gozará de las garan-
tías individuales que en ella se consagran, no hace distinción alguna respecto
de quiénes serán los titulares, destinatarios o sujetos beneficiados con dichas
garantías, y ni siquiera distingue si se trata de un indiciado, procesado o con-
denado por un delito. En consecuencia, cualquier persona requerida en ex-
tradición gozará de tales derechos humanos contenidos en la Carta Magna.2
2 Novena Epoca; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;
tomo XIV, octubre de 2001; tesis P. XX/2001; página 23. Contradicción de tesis 11/2001.
El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada hoy dos de octubre en curso, aprobó, con
el número XX/2001, la tesis aislada que antecede, y determinó que la votación no es idónea
para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a dos de octubre de dos mil uno.
Asimismo, también existe una vinculación entre el artículo 15 y el 133

constitucionales, que sitúa a los tratados como parte de la ley suprema de
toda la Unión, cuando éstos sean acordes o estén de acuerdo con la propia
Constitución, que es precisamente uno de los mandatos implícitos del artícu-
lo que aquí comentamos.
Si bien existe un número considerable de criterios jurisprudenciales so-
bre el tema de la extradición, al menos uno se refiere en específico al artículo
15, y pertenece a la “quinta época” de la jurisprudencia, que coincide con
el inicio de la vigencia de la Constitución de 1917; dicho criterio jurispru-
dencial fortalece la última de las hipótesis del artículo 15 al señalar que la
extradición no podrá ser concedida si la pena prevista para la persona soli-
citada es de las que prohíbe la Constitución federal, se trata de la tesis bajo
el rubro “Extradición, tratados de”, en la que se establece:
Los tratados celebrados con un país extranjero, no pueden desconocer o alte-

rar las garantías y derechos del hombre y del ciudadano, porque tales derechos
constituyen la razón y el objeto de nuestras instituciones; y obligándose nuestra Ley Funda-
mental a respetarlos, sería contradictorio y absurdo consignar su desconocimiento en conve-
nios con potencias extranjeras; de suerte es que, de acuerdo con el tratado que se
haya celebrado entre México y otro país, puede concederse la extradición de un reo,
si las penas que tenga que sufrir en ese país, no son las prohibidas por razón de las garan-
tías individuales que el nuestro otorga y que protegen al extranjero. Así es que habiendo
discordancia entre el tratado y la Constitución, de acuerdo con el artículo 15
del mismo, deben aplicarse nuestras leyes, y en primer término, la suprema de
ellas, que es la Constitución, desde el momento en que ésta al prohibir la ce-
lebración de tratados, en los que se alteren garantías y derechos establecidos
para el hombre y el ciudadano, está ordenando el respeto a tales garantías,
aun en caso de extradición3 (las cursivas son nuestras).
La tesis que se transcribe proclama la aplicación de la Constitución so-

bre la del tratado; sin embargo, es omisa al señalar las consecuencias de la
discordancia entre ambos, que sería como mínimo que el Ejecutivo Federal
procediera a denunciar el tratado correspondiente, a fin de expulsarlo del
orden jurídico mexicano.
Desde nuestro punto de vista, la falta de criterios que abunden sobre el
particular podría deberse a que la redacción original del artículo 15 va diri-
gida a impedir que el tratado nazca o se incorpore al orden jurídico mexi-
3 Quinta Época; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; tomo
XXXI; página 348. Amparo administrativo en revisión 2339/30. Sichel Enrico. 21 de enero
de 1931. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Arturo Cisneros Canto. Relator: Salvador
Urbina.
cano; en ese sentido, se trata de una disposición con carácter preventivo; no

obstante, en el tema de la tercera hipótesis prevista por dicho precepto, si
fuera declarada judicialmente la inconstitucionalidad del tratado per se (caso
distinto al de su inconstitucionalidad por motivos de su aplicación inade-
cuada), por transgredir alguno de los derechos previstos en la Constitución
o alguna norma de derechos humanos en un tratado internacional, esta cir-
cunstancia también implicaría ipso facto que el artículo 15 fue desconocido
o violado.
En virtud de lo anterior, podemos afirmar que el artículo 15 constitu-
cional vigente, al prohibir la extradición por delitos políticos, se encuentra
acorde con similares prohibiciones previstas en las Constituciones de otros
países; que en la proscripción de la extradición de personas acusadas de de-
litos comunes, pero que hayan sido esclavos, es fiel a una tradición abolicio-
nista de la esclavitud en México, y que ahora, a partir de la reforma aproba-
da por ambas Cámaras en 2011, al prohibir la celebración de tratados que
pudieran afectar los derechos humanos de fuente constitucional e interna-
cional refuerza la idea de que la Constitución es la única que, en todo caso,
podrá establecer restricciones a los derechos; también se ve fortalecida la
idea de que los tratados internacionales de derechos humanos son diversos
y deben prevalecer ante instrumentos internacionales en otras materias; por
último, el sentido del precepto sirve para que sean admitidos vía su corres-
pondiente ratificación, sin cortapisas, aquellos instrumentos internacionales
que enriquezcan o fortalezcan los derechos humanos.
E. Los cambios al artículo 89 constitucional. Los derechos humanos

como principio de la política exterior mexicana
El presidente de la República es el funcionario protagónico en la con-

ducción de las relaciones exteriores de México, incluyendo, por supuesto,
la celebración de tratados internacionales. Dicha facultad está claramente
establecida en la primera parte de la fracción X del artículo 89 constitu-
cional, que señala dentro de las atribuciones y deberes del presidente de la
República: “Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales,
sometiéndolos a la aprobación del Senado...”.
Esta actividad sólo encuentra sus límites en los preceptos de la propia
Constitución, sobre todo en la prohibición de celebrar cierto tipo de trata-
dos, pero además, posee un cauce o directriz en su conducción de acuerdo
con lo que establece la segunda parte de la fracción y precepto mencio-
nados:
En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los

siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no
intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la ame-
naza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídi-
ca de los estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha
por la paz y la seguridad internacionales.
Los principios normativos para la conducción de la política exterior,

inspirados primordialmente en la Carta de las Naciones Unidas, fueron
agregados al texto constitucional por reforma publicada en el Diario Oficial
de la Federación del 11 de mayo de 1988. En ellos se advierte la notoria ausen-
cia del respeto a los derechos humanos, porque en ese entonces todavía era
álgida la posición a partir de la cual las observaciones o críticas a la situa-
ción de los derechos humanos en otros países se consideraban una especie
de intromisión política, que tensaba las relaciones internacionales.
El 2 de agosto de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una
reforma al artículo y fracción señalados, por la cual se precisó en forma
expresa que lo concerniente a los tratados internacionales como atribución
del presidente de la República no sólo atañe a la celebración de los trata-
dos, sino también a la posibilidad de darlos por terminados, denunciarlos,
suspenderlos, modificarlos, enmendarlos, retirar reservas y formular decla-
raciones interpretativas sobre ellos, con la debida participación que corres-
ponde al Senado de la República como órgano de contrapeso y control en
el ejercicio de dichas facultades. En esa oportunidad, los principios norma-
tivos de la política exterior permanecieron intocados, ya que no se agregó la
alusión a los derechos humanos.
La reforma de 2011, en la parte conducente al artículo 89, fracción X,
incorpora finalmente el tema de los derechos humanos, como parte de los
mencionados principios interpretativos, señalándose a tal efecto, como par-
te de ellos, “...la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la
protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad
internacionales” (las cursivas son nuestras).
Con esto se enriquecen los principios a ser observados en la conducción
de la política exterior por parte del Ejecutivo, y se deja atrás el atavismo
imperante por décadas.
Para finalizar este breve comentario sobre la reforma al artículo 89, ca-
bría preguntarse la razón de no incluir el mencionado principio al frente de
la lista de los enumerados, y no, como se hace, ponerlo en penúltimo lugar.
Esto cobra relevancia si se considera que en casos concretos el listado
puede derivar en jerarquías, o categorías más importantes o preferentes en
sentido decreciente. Situar al frente de la lista la alusión a los derechos hu-

manos habría sido aún más congruente con la política exterior de apertura
desarrollada por nuestro país en los últimos quince años.
De cualquier manera, no se debe perder de vista que los principios no
sólo implican acciones hacia el exterior, sino que también tienen efectos
hacia el interior, en particular en materia de derechos humanos, pues el
activismo internacional va de la mano de la apertura al escrutinio y crítica
desde el exterior al interior, en aras de un principio básico de congruencia;
esto tendría vinculación, por ejemplo, con la necesidad de reconocer la au-
toridad de las decisiones de los organismos internacionales de protección
de los derechos humanos, así como de ejecutarlas en el ámbito interno en
forma cabal y oportuna.
F. Los cambios al artículo 105 constitucional, fracción II.

El control abstracto de convencionalidad
Una de las garantías constitucionales del orden jurídico mexicano son

las llamadas “acciones de inconstitucionalidad”, previstas en el artículo 105,
fracción II, de la carta magna.
A través de dichas acciones, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, básicamente, puede corroborar y pronunciarse sobre la compati-
bilidad constitucional de toda norma de carácter general, llegando incluso a
la posibilidad de declarar la invalidez de la norma en cuestión, y expulsarla
del ordenamiento jurídico.
Al respecto, el 14 de septiembre de 2006 fue publicada en el Diario Ofi-
cial de la Federación una reforma constitucional, que adicionaba la menciona-
da fracción II del artículo 105 constitucional, para agregar los órganismos
públicos de protección no jurisdiccional de los derechos, a la lista de sujetos
legitimados para interponer acciones de inconstitucionalidad.
En ese entonces, lo que constituye al día de hoy el texto vigente del
precepto en su parte conducente, señala que pueden hacer valer dichas ac-
ciones
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de

carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados interna-
cionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la
República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitu-
ción. Asimismo los organismos de protección de los derechos humanos equi-
valentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las
legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal,
en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
A partir de la reforma mencionada se enriquecía la protección de los

derechos humanos, con la posibilidad de hacer valer la inconsistencia de
toda norma general con los parámetros previstos en la Constitución federal.
No obstante lo anterior, quedaba la cuestión de si tales organismos po-
dían plantear por esa vía la incompatibilidad de una norma general frente
a un tratado internacional de derechos humanos, ya que indirectamente se
transgredía algún derecho previsto en la Constitución o, al menos, el artículo
133 de ésta.
Para algunos, dicha posibilidad estaba implícitamente contemplada en
la fracción e inciso en comento, mientras que, para otros, si el texto constitu-
cional no lo señalaba expresamente, sólo podía por vía de tales acciones re-
visarse la regularidad de toda norma general única y exclusivamente frente
al texto constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Nación se inclinó
por la segunda opción, cercenando con ello la posibilidad de desarrollar un
control de convencionalidad abstracto, en beneficio de la eficacia de los de-
rechos humanos de fuente internacional.
La reforma de 2011 resuelve la cuestión en sentido favorable a los dere-
chos, ya que se modifica el artículo 105, fracción II, inciso g), para quedar
como sigue:
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de

carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados interna-
cionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la
República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitu-
ción y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo,
los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los es-
tados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales
y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes
emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
El cambio, coherente con la reforma a los artículos 1o. y 15 constitu-

cionales, otorga legitimación a los organismos mencionados, no sólo para
plantear las referidas acciones, sino para que con motivo de ellas sea posible
contrastar la norma general de que se trate no sólo con la Constitución fe-
deral en materia de derechos básicos, sino también ahora con los tratados
de derechos humanos o también con las normas de los otros tratados inter-
nacionales que expresen derechos humanos.
Con ello se incorpora a nuestro sistema el control de convencionalidad
abstracto, a través del cual se podría expulsar del ordenamiento a las nor-
mas generales contrarias a los derechos humanos de fuente internacional, lo
que sin duda alguna fortalece la garantía judicial de los mismos.
G. La elevación a rango constitucional de las normas de derechos humanos

previstas en los tratados internacionales y el artículo 133 constitucional
La elevación a rango constitucional de las normas de derechos huma-

nos previstas en tratados internacionales, derivada de la reforma de junio
de 2011, impacta a la interpretación judicial que se ha dado al artículo 133
constitucional, que aún señala:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que ema-
nen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebra-
dos y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del
Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se
arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones
en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
En México, luego de una larga etapa en que los tratados internacionales

fueron considerados en un rango inferior al de las normas constitucionales,
pero en igual jerarquía a las leyes federales, se había venido abriendo paso
las tesis de la jerarquía infraconstitucional y supralegal de tales tratados.
Dicha evolución comenzó gracias al criterio judicial que señaló que los
tratados en el orden jurídico mexicano están situados jerárquicamente so-
bre la legislación federal, plasmado en la tesis 192,867 de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, bajo el rubro “Tratados internacionales. Se
ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en
un segundo plano respecto de la Constitución federal”,4 cuyo
texto es el siguiente:
... esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales
se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fun-
damental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del
artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales
son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas
sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que
el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los
tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma mane-
4 Para un análisis jurídico de dicha ejecutoria véase Carpizo, Jorge, Nuevos estudios consti-
tucionales, México, Porrúa-UNAM, 2000, pp. 493-498. Veáse también Flores, Imer B., “Sobre
la jerarquía normativa de leyes y tratados. A propósito de la (eventual) revisión de una tesis”,
Cuestiones Constitucionales, México, núm. 13, julio-diciembre de 2005. Dicho autor, además,
profundiza en una ulterior jerarquía, que derivaría de distinguir diversos tipos de tratados y
de leyes federales. Véanse pp. 14 y 15.
ra, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades

federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro as-
pecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa
a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación
y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia fe-
deral o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del
propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar
al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para
otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como conse-
cuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en
un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud
de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que
“Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitu-
ción a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”. No
se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal
había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Ga-
ceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente
a diciembre de 1992, página 27, de rubro: “Leyes federales y trata-
dos internacionales. Tienen la misma jerarquía normativa.”; sin
embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y
asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al
derecho federal.
Esto significaba, por una parte, que en caso de contradicción con la

legislación federal prevalece lo dispuesto por los tratados en aplicación del
criterio jerárquico en la solución de conflictos normativos y, por la otra, que
ante la existencia de vacíos normativos en la legislación federal las normas
contenidas en los tratados sirvían como pautas o principios útiles para inter-
pretación e integración del ordenamiento, por su carácter jerárquicamente
superior.
La tesis mencionada no hacía distinción respecto a algún tipo de trata-
dos internacionales, por lo que incluía a todos. Dicho criterio, no obstante
que es aún un criterio no apto per se para ser vinculante, por el hecho de pro-
venir del Pleno de la Suprema Corte posee un importante carácter orienta-
dor en los casos que se tramiten ante el resto de los órganos jurisdiccionales
nacionales.
De esta forma, la jerarquía normativa básica en el orden jurídico mexi-
cano había sido sensiblemente alterada a partir de la tesis de 1999 de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En 2007 vendrían algunos criterios judiciales a abonar la tendencia ini-
ciada por la tesis de 1999. Uno de ellos es el criterio bajo el rubro “Supre-
macía constitucional y Ley Suprema de la Unión. Interpretación del artícu-

lo 133 constitucional”,5 cuyo texto es el siguiente:
A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las Leyes

del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las
leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos par-
ciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas
constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de
“supremacía constitucional” implícito en el texto del artículo en cita clara-
mente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes
generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén
de acuerdo con ella, constituyen la “Ley Suprema de la Unión”, esto es, con-
forman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Consti-
tución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales
y las leyes generales.
Un segundo criterio derivado del mismo asunto aclara la posición que

guardaban los tratados internacionales con respecto a las leyes generales,
bajo el rubro “Tratados internacionales. Son parte Integrante de la Ley Su-
prema de la Unión y se ubican jerárquicamente por encima de las leyes ge-
nerales, federales y locales. Interpretación del artículo 133 constitucional”.6
El texto del criterio es del tenor siguiente:
La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden
jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Fede-
ral, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de
dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional
dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fun-
damentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacio-
nales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por enci-
ma de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado
Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones
5 Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;
XXV, abril de 2007; página: 6; tesis P. VIII/2007; tesis aislada; Materia(s): Constitucional.
Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain México, S. A. de C. V. 13 de febrero de 2007.
Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos,
José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza.
Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Ra-
fael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez.
6 Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
XXV, abril de 2007; página: 6; tesis P. IX/2007; tesis aislada; materia(s): Constitucional.
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendien-

do al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario “pacta
sunt servanda”, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad in-
ternacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho
interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de
carácter internacional.
De los criterios citados se aprecia que antes de la reforma de junio de

2011 en México los tratados internacionales estaban situados dentro de la
categoría infraconstitucional y a la vez supralegal; esto es, eran ya superiores a
las leyes federales y al derecho local; por lo tanto, en caso de un conflicto en-
tre tratado y Constitución, prevalece esta última; entre tratado y leyes fede-
rales el primero tiene preeminencia; entre tratado y derecho local prevalece
lo dispuesto por el instrumento internacional, y entre la legislación federal
y la local habrá que estar al respectivo ámbito de competencia entre ambos.
La reforma de junio de 2011 impedirá que las tesis de referencia, tal
cual están, lleguen a formar un criterio vinculante, pues se requieren ajustes
para distinguir que la jerarquía supralegal e infraconstitucional sólo perte-
nece a partir de la misma a las normas de los tratados internacionales que
no sean de derechos humanos. En otras palabras, si por virtud de la reforma
constitucional se elevó a este rango a todas aquellas normas de derechos
humanos, contenidas en los tratados internacionales de los que México sea
Estado parte, las que no formen parte de esta categoría, por exclusión, ten-
drían el rango ya otorgado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
mientras que las primeras tendrían rango plenamente jurisdiccional, y en
virtud del principio pro persona podrían ser preferidas a las normas del texto
constitucional si proveen una protección mayor a favor de la dignidad de los
seres humanos.
Esto, por supuesto, implicará un ejercicio caso por caso, pues si bien
están identificados con bastante claridad cuáles son los tratados internacio-
nales de derechos humanos, no así las normas de derechos humanos conte-
nidas en otros instrumentos internacionales ratificados por México.
III. A manera de conclusión
A nivel internacional, después de la Segunda Posguerra Mundial, exis-

ten tres grandes desarrollos en materia de derechos humanos: el primero de
ellos es un cúmulo cada vez mayor de tratados internacionales que consa-
gran y desarrollan un gran número de derechos humanos; el segundo, un
desarrollo institucional de mecanismos supranacionales para supervisar el
cumplimiento, por parte de los Estados, de los compromisos derivados de

tales tratados; y el tercero, un cuerpo cada vez más sustancioso de criterios
o precedentes formados por los organismos internacionales de supervisión.
Podemos afirmar que los sistemas constitucionales de los diversos países
se encuentran desde hace varias décadas en un proceso de adaptación a los
desarrollos mencionados, de lo cual dependerá en gran parte la eficacia ple-
na de los derechos humanos.
En este sentido, la reforma constitucional en materia de derechos hu-
manos de junio de 2011 cumple satisfactoriamente con el primero de los
desarrollos mencionados, pues es una reforma que armoniza la Constitu-
ción federal con los compromisos internacionales que México ha adoptado,
gracias a la ratificación de la gran mayoría de tratados universales y regio-
nales en la materia.
Al respecto, la reforma eleva a rango constitucional las normas de dere-
chos humanos de fuente internacional, de manera que ahora éstas servirán
claramente, al igual que las normas constitucionales, como parámetros de la
regularidad de los actos, omisiones y el resto de las normas del ordenamien-
to; se trata de permitir plenamente el llamado control de convencionalidad
abstracto y concreto. A su vez, con la exigencia de la interpretación confor-
me y la observancia del principio pro persona, los derechos humanos consa-
grados en la Constitución y los de fuente internacional se armonizarán, a
efecto de contar con el mejor parámetro posible de derechos de la persona
en casos concretos, sin considerarlos enfrentados entre sí, como sucede en
algunas ocasiones.
Como comentamos en la introducción de estos breves comentarios a la
reforma de 2011, ésta trae consigo cambios sustantivos y de operación. Los
primeros reflejan nuevos estándares de derechos humanos, mientras que los
segundos enriquecen los mecanismos de garantía de los derechos, a efecto
que tengan vías y posibilidades de ser exigidos y aplicados adecuadamente.
Los cambios realizados, que se complementan con la reforma constitu-
cional al juicio de amparo, ponen al día a la Constitución mexicana en ma-
teria de derechos humanos, y se espera que le den un nuevo y muy necesario
impulso con miras a su eficacia. Los operadores jurídicos tendrán necesaria-
mente que considerar a la Constitución a la hora de actuar y aplicar la ley,
pero no sólo eso, sino que se les exige también que sean agentes de respeto,
protección, garantía y difusión de los derechos humanos, cuya observancia
da sentido al gobierno y al Estado mismo.
La reforma, también hay que decirlo, está dando ropaje constitucional
a muchos de los deberes y obligaciones que se ya se encontraban plenamen-
te vigentes, los que derivan de los compromisos internacionales adquiridos
por nuestro país. Ello no significa restarle mérito, sino dejar en claro que los
cambios realizados resuelven muchas de las tensiones e inercias que impe-
dían avanzar en la materia por diversos factores.
El éxito de la reforma no radica sólo en su puesta en vigor, sino que
falta aún apreciar en la realidad su impacto paulatino hacia la eficacia ple-
na de los derechos, en particular de los más desprotegidos y vulnerables, lo
que dependerá de muchos actores: personas, organizaciones, instituciones,
operadores jurídicos en general, academia, medios de comunicación, entre
muchos otros. No se debe perder de vista que detrás de la exigencia del res-
peto a los derechos de la persona subyace un clamor por un orden social
más justo, equitativo y humano.
Las obligaciones del Estado en el artículo 1o.
de la Constitución mexicana
Miguel Carbonell*
Sumario: I. Introducción. II. El sujeto de las obligaciones. III. Las apor-

taciones del derecho internacional de los derechos humanos a las fuentes de
los derechos fundamentales. IV. Obligaciones generales y específicas. V. Dos
ejemplos: derecho a la salud y derecho a la vivienda. VI. Conclusiones provi-
sionales. VII. A manera de epílogo.
I. Introducción
La reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 tendrá

un impacto profundo en nuestras concepciones de los derechos fundamen-
tales.1 Las modificaciones que aporta al constitucionalismo mexicano no son
solamente de forma, sino que afectan al núcleo central de comprensión de
lo que son los derechos. El tema que vamos a examinar en las siguientes pá-
ginas, que es el de las obligaciones del Estado en relación con los derechos
fundamentales, es un ejemplo paradigmático de la profundidad del cambio
normativo, político y social que aporta la reforma.
Uno de los artículos constitucionales que más cambia es el 1o., el cual
pasa de tener tres párrafos, a tener cinco. En realidad, de esos cinco, cua-
tro fueron modificados o incorporados por la reforma citada, de modo que
* Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. www.miguelcarbonell.com

1 Aunque la reforma utiliza la denominación de “derechos humanos” para designar a
los derechos de rango constitucional establecidos o reconocidos por la Constitución mexica-
na, me parece que a nivel teórico sigue teniendo sentido utilizar la mucho más moderna e
incluso apropiada denominación de “derechos fundamentales”. Las razones de lo anterior
han sido expuestas en Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, 4a. ed., México,
Porrúa-UNAM-CNDH, 2011, pp. 6 y ss. También recoge la denominación de “derechos
humanos” el artículo 103 constitucional, a partir de la importante reforma en materia de
juicio de amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011.
63
64 MIGUEL CARBONELL
podemos decir que —en alguna medida— todos ellos son una novedad (o
aportan aspectos novedosos) para el constitucionalismo mexicano.
En particular, quisiera referirme al contenido del (completamente) nue-
vo párrafo tercero del artículo 1o., cuya redacción señala lo siguiente:
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación

de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de con-
formidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibili-
dad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar,
sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos
que establezca la ley.
Como puede ver el lector, en este párrafo se compendian un buen nú-

mero de cuestiones relativas a la teoría y a la práctica de los derechos funda-
mentales. Hay en el párrafo tercero al menos tres distintos niveles de proble-
mas, que conviene analizar de forma separada, para su mejor comprensión:
a) El primer nivel de problemas corresponde al señalamiento de las obli-
gaciones, a cargo de todas las autoridades del Estado mexicano, de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos.
b) El segundo nivel tiene que ver con los principios de universalidad, in-
terdependencia, indivisibilidad y progresividad, los cuales deben ser
interpretados y en su caso aplicados a la luz de las obligaciones que
enumeramos en el inciso anterior.
c) El tercer nivel de problemas se refiere a lo que debe hacer el Estado
mexicano, cuando se presente una violación de derechos (o aun an-
tes): prevenir, investigar, sancionar y reparar.
A partir de cada uno de los niveles enunciados en los tres incisos prece-
dentes se pueden ir subdividiendo los temas para llegar a la conformación
de una agenda mucho más completa y exhaustiva de análisis de la reforma.
Estoy seguro de que esa tarea será objeto de una minuciosa exégesis por
parte de la doctrina constitucional mexicana, en los años por venir.
En los apartados siguientes del presente ensayo solamente quisiera refe-
rirme a las obligaciones que para el Estado mexicano en su conjunto señala
el párrafo tercero del artículo 1o. constitucional (es decir, a lo apuntado en el
apartado a), supra). Algunos otros aspectos del mismo párrafo e incluso del
mismo artículo serán analizados por otros de los autores que participan en
el libro que el lector tiene entre las manos.2 Otros asuntos, como se apunta-
2 Véase por ejemplo el ensayo de Sergio García Ramírez sobre el tema de la reparación,
o el de Sandra Serrano y Luis Daniel Vázquez sobre los principios de universalidad, interde-
Las obligaciones del Estado en el artículo 1o. 65
ba, seguramente quedarán para investigaciones futuras, pues la trascenden-

cia y la profundidad de la reforma que comentamos son tan grandes, que
suscitarán debates durante mucho tiempo.
II. El sujeto de las obligaciones
Como se sabe, México es una república federal. El federalismo supone

una suerte de reparto competencial entre las autoridades de los distintos
niveles de gobierno, así como un correspondiente sistema de fuentes del
derecho.
El federalismo permite que haya normas jurídicas que rigen en todo
el territorio nacional y otras cuyo ámbito geográfico de validez abarca so-
lamente a una entidad federativa o incluso solamente a un municipio. La
validez territorial equivale también a la extensión de la competencia de las
autoridades: unas pueden actuar en todo el país y otras solamente en una
parte del mismo.
La Constitución mexicana recoge la cláusula federal en sus artículos 73
y 124, aunque la forma federal del Estado se establece en el artículo 40.3
En el artículo 73 se establecen las facultades del Congreso de la Unión
para legislar; es decir, se delimitan las materias que son competencia de las au-
toridades federales. Esta delimitación no es muy precisa, por cuanto la última
fracción del artículo mencionado (la XXX) establece, igual que la Consti-
tución norteamericana (artículo 1, sección VIII, párrafo 18), las facultades
implícitas para legislar (implied powers), que permiten ampliar considerable-
mente la esfera federal, tal como de hecho ha sucedido en el modelo origi-
nal estadounidense.
Por su parte, el artículo 124 constitucional dispone que todas las facul-
tades que no están expresamente concedidas a los poderes federales se encuen-
tran “reservadas” a los estados. En consecuencia, se establece a favor de
estos últimos una competencia residual, teóricamente muy amplia.
Tanto el artículo 73 como el 124 suponen normas atributivas de compe-
tencias —normas que confieren poderes o, más ampliamente, normas sobre
la producción jurídica—,4 pero deben complementarse con aquellas otras
pendencia, indivisibilidad y progresividad (sobre el principio de progresividad haremos una

breve mención más adelante, sin entrar a fondo a su estudio).
3 Una explicación muy completa del significado del federalismo en México puede ver-
se en Serna de la Garza, José María, El sistema federal mexicano. Un análisis jurídico, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurísicas, 2008.
4 Guastini, Riccardo, “En torno a las normas sobre la producción jurídica”, Bole-
tín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 89, mayo-agosto de 1997; Carbonell, Mi-
66 MIGUEL CARBONELL
normas que, a pesar de no otorgar competencias de forma positiva, prohí-

ben a la Federación o a los estados, regular ciertas materias, y en algunos
casos se constituyen en limitaciones materiales a las facultades legislativas
enunciadas en los artículos mencionados.
Así, por ejemplo, el artículo 24 en su segundo párrafo establece que
“El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión
alguna”.5
En cuanto a las prohibiciones a los estados, éstas pueden ser absolutas
o relativas. Son prohibiciones absolutas aquellas que la Constitución prevé
que los estados jamás podrán realizar, y que se enumeran en el artículo 117.
Son prohibiciones relativas aquellas en las que la actuación de las entidades
federativas está subordinada a la autorización del Congreso de la Unión,
las cuales se encuentran previstas en el artículo 118. En este último caso,
la autorización del Congreso —entiendo que a través de una ley marco o
ley-base, si fuera el caso, o a través de un decreto si se tratara de una au-
torización de carácter singular y concreta— es condición necesaria para
la existencia y parámetro de validez de las normas que, con posterioridad,
dicten las entidades federativas.
La distribución constitucional de competencias entre la Federación (li-
mitada por lo establecido en el artículo 73, tanto de forma explícita como
implícita) y las entidades federativas (que mantienen una competencia
abierta, ya que su alcance no está predeterminado por el artículo 124) debe
completarse, señalando que en los últimos años se han producido una serie
de reformas constitucionales que en vez de seguir el modelo de distribución
competencial del federalismo dual (es decir, el que se articula a través de dos
esferas competenciales separadas, que marcan los límites de actuación de
cada nivel de gobierno de forma más o menos precisa) se han acercado al
modelo del federalismo cooperativo. En este modelo, la Constitución asig-
na una determinada competencia no a uno u otro nivel de gobierno, sino a
todos a la vez. En la Constitución mexicana se pueden citar como ejemplos
de este tipo los casos de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII),
guel, “Normas sobre la producción jurídica”, Enciclopedia jurídica mexicana, 2a. ed., México,
UNAM-Porrúa, 2004, t. V, pp. 253-255.
5 Hay que recordar que, aunque no lo digan expresamente, los derechos fundamenta-
les constituyen por sí mismos limitaciones de carácter material a las facultades de creación
normativa del Estado. Sin embargo, con el ejemplo citado me quiero referir solamente a
aquellos casos en que la limitación es explícita y se enfoca a una forma de creación norma-
tiva en concreto (aunque la prohibición del artículo 24 no hay que entenderla como dirigida
únicamente al Congreso de la Unión, sino a cualquier órgano de producción jurídica, de
acuerdo con lo dispuesto en el primer párrafo del mismo artículo).
educación (artículo 73, fracción XXV), asentamientos humanos (artículo

73, fracción XXIX, inciso c) y protección al ambiente (artículo 73, fracción
XXIX, inciso g).
El cuadro constitucional de distribución de competencias se completa
con el régimen jurídico del municipio (definido en el artículo 115) y con el
del Distrito Federal (establecido en el artículo 122).
A partir del anterior esquema, la pregunta pertinente para el tema de los
derechos fundamentales sería la siguiente: ¿cómo afecta el sistema de distri-
bución de competencias a las facultades de los distintos niveles de gobierno
en materia de derechos fundamentales?; o para decirlo en otras palabras:
¿qué le corresponde hacer a cada autoridad en materia de derechos?
Al revisar el texto constitucional en su conjunto, nos damos cuenta de
que algunos aspectos de la distribución competencial en materia de dere-
chos fundamentales están establecidos de forma más o menos clara. Así,
por ejemplo, el artículo 123 constitucional señala que diversas materias del
derecho laboral serán competencia de las autoridades federales y otros lo
serán de las autoridades locales (artículo 123, apartado A, fracción XXI).
De la misma forma, hay previsión constitucional expresa por lo que hace al
derecho a la educación (artículo 73, fracciones XXV y XXVII) y al derecho
al medio ambiente (artículo 73, fracción XXIX-G). Pero ¿qué sucede con
la gran mayoría de los derechos fundamentales que estando previstos en la
Constitución no están asignados a uno o a otro nivel de gobierno?, ¿cuál es
la autoridad obligada a respetar el derecho de petición, la libertad de ex-
presión, la libertad de tránsito, la libertad de prensa, la no discriminación,
el derecho a la información, etcétera? La reforma que estamos analizando
nos permite contestar con pleno fundamento: todas las autoridades (de to-
dos los niveles de gobierno) están obligadas a promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos fundamentales.
Aunque no lo dijera la Constitución (y durante muchos años no lo dijo),
podríamos llegar a la misma conclusión si atendemos al criterio de la uni-
versalidad de los derechos; se corrobora lo anterior si tomamos en cuenta
el principio de supremacía constitucional: en virtud de que la Constitución
obliga a todas las autoridades, la distribución de competencias no puede
servir como excusa para desentenderse de las obligaciones que los derechos
generan para las mismas.
Que los derechos fundamentales suponen obligaciones precisas para
las autoridades de los distintos niveles de gobierno y que, en consecuencia,
la división vertical de poderes no puede ser alegada como excusa para de-
jar de cumplir con esas obligaciones, es algo que está además muy claro a
partir del derecho internacional de los derechos humanos. Al respecto, el
68 MIGUEL CARBONELL
artículo 28 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de

San José) dispone, en la parte que nos interesa, lo siguiente:
1. Cuando se trate de un Estado Parte constituido como Estado federal, el

gobierno nacional de dicho Estado Parte cumplirá todas las disposiciones de
la presente Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce
jurisdicción legislativa y judicial.
2. Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que correspon-
den a la jurisdicción de las entidades componentes de la Federación, el go-
bierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme
a su constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de
dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumpli-
miento de esta Convención.
El sentido del artículo 28 ha sido precisado en varias ocasiones tanto

por la Comisión Interamericana como por la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos; según estos órganos, la estructura federal de un Estado
parte no puede servir como obstáculo o impedimento para dejar de cumplir
con lo dispuesto por la Convención, que obliga al Estado como un todo.6
En el mismo sentido se puede citar al artículo 50 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, el cual con claridad señala
que “Las disposiciones del presente Pacto serán aplicables a todas las partes
componentes de los Estados federales, sin limitación ni excepción alguna”.
De lo expuesto se concluye, por tanto, que los derechos fundamentales
obligan a todos los poderes del Estado, con independencia de la distribución
competencial que se haga; dicha distribución competencial podrá asignar
además “deberes reforzados” con respecto a ciertos derechos a algunas au-
toridades.
Queda claro, en consecuencia, que las obligaciones de promoción, res-
peto, protección y garantía de los derechos corren a cargo de todos los po-
deres, incluso considerando que algún nivel de gobierno tenga obligaciones
reforzadas hacia ciertos derechos. A partir de tales deberes generales, pode-
mos afirmar que las autoridades de todos los niveles de gobierno también
tienen la obligación positiva de tomar todas las medidas que sean pertinen-
tes para tutelar y hacer eficaz un derecho.
En resumen: los derechos fundamentales generan obligaciones para las
autoridades de todos los niveles de gobierno, que bajo cualquier circunstan-
6 Un análisis detenido de este problema puede verse en Dulitzky, Ariel E., “La Conven-
ción Americana de Derechos Humanos y los Estados Federales. Algunas reflexiones”, Defensa
de la Constitución, garantismo y controles. Libro en reconocimiento al doctor Germán J. Bidart Campos,
Buenos Aires, Ediar, 2003, pp. 157 y ss.
cia deben observar lo que en cada caso señalan la Constitución y los trata-
dos internacionales. Las obligaciones generales de las autoridades (señala-
das a partir de ahora por el párrafo tercero del artículo 1o.) estarán además
reforzadas si un precepto constitucional distinto les asigna una competencia
concreta.
En otras palabras, las autoridades de todos los niveles no solamente
deben respetar los derechos mediante conductas de abstención, sino que
deben hacer todo lo que esté a su alcance para lograr la eficacia plena de
los derechos, sin poder esgrimir ningún tipo de estructuración competencial
(salvo el caso en que un precepto constitucional así lo establezca de forma
clara y contundente) para dejar de tomar medidas en favor de los derechos.
Un criterio distinto al que se acaba de exponer es el que en su momento
sostuvo Ignacio Burgoa. Para Burgoa, la determinación de las obligaciones
positivas a cargo de cada nivel de gobierno está en relación directa con la
materia de que se trate. Vale la pena transcribir el párrafo en el que el autor
expone su punto de vista, para estar en posibilidad de comprender mejor su
propuesta. Burgoa sostiene lo siguiente:7
...dentro de nuestro sistema federal, ¿son competentes las legislaturas locales

o el Congreso de la Unión para expedir leyes reglamentarias de las garantías
individuales a falta de prevención expresa que al respecto contenga la Cons-
titución? Para solucionar esta cuestión hay que atender a la materia o esfera
en la que incidan los derechos públicos subjetivos de que se trate, es decir, a la
órbita dentro de la cual se ejercitan o pueden ejercitarse. Así, si dicha materia
o esfera pertenece a la competencia legislativa del Congreso de la Unión, este
organismo será el facultado para reglamentar, dentro de aquélla, la garantía
individual correspondiente; por el contrario, si el ámbito del goce o ejercicio
del derecho público subjetivo no está considerado como materia de norma-
ción a favor del Poder Legislativo Federal, sino de las legislaturas locales (lo
que se puede decidir sin dificultad observando lo dispuesto por el artículo 124
constitucional), éstas son las autorizadas para expedir leyes reglamentarias de
las garantías individuales.
Dentro del mismo párrafo, Burgoa transcribe una tesis jurisprudencial

de la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, que corrobora su
criterio. Por fortuna, la reforma constitucional que estamos analizando ya
dejó claras las cosas y en consecuencia ningún reparto competencial puede
servir de excusa para que alguna autoridad deje de cumplir con lo que or-
denan todos los derechos fundamentales.
7 Burgoa, Ignacio, Las garantías individuales, 35a. ed., México, Porrúa, 2002, p. 201.
70 MIGUEL CARBONELL
Lo que hizo la reforma de 2011 fue poner en el centro de la actuación

del Estado mexicano a los derechos fundamentales, incluso por encima del
esquema de distribución de competencias, que es connatural a la estructu-
ración federal de nuestro país.
A continuación, corresponde analizar las conductas concretas que para
las autoridades derivan a partir de las obligaciones de promoción, respeto,
protección y garantía de los derechos. Para poder comprender el alcance
de cada una de estas obligaciones nos basaremos en los documentos del de-
recho internacional de los derechos humanos, que desde hace años las han
explicado, tanto con carácter general como respecto a derechos fundamen-
tales en concreto. Empecemos por recordar algunas cuestiones generales
sobre el derecho internacional de los derechos humanos.
III. Las aportaciones del derecho internacional

de los derechos humanos a las fuentes
de los derechos fundamentales
El derecho internacional de los derechos humanos se estructura a partir

de lo que puede llamarse un “derecho originario”, el cual es complementa-
do por un “derecho derivado”. El derecho originario es el que encontramos
en los tratados internacionales en materia de derechos humanos, tanto de
alcance mundial como regional.
De hecho, los tratados internacionales han sido un motor esencial en el
desarrollo reciente de los derechos fundamentales en todo el mundo (aunque
con diferente intensidad según sea el país de que se trate, como es obvio). En
los tratados internacionales y en la interpretación que de ellos han hecho los
organismos de la ONU, de la OIT o de la OEA, entre otros, pueden encon-
trarse tanto derechos que no están previstos en la Constitución mexicana
como perspectivas complementarias a las que ofrece nuestra carta magna
(por ejemplo, cuando un tratado internacional establece dimensiones de un
cierto derecho que no están contempladas en nuestro ordenamiento).
Se calcula que actualmente existen poco menos de 150 tratados inter-
nacionales y protocolos referidos a los derechos humanos, de forma que
podemos hablar de un proceso de intensa codificación internacional de los
derechos.8
Los tratados de derechos humanos pueden ser de carácter general o
sectorial. Los primeros regulan muchos tipos de derechos o derechos adscri-
8 Villán Durán, Carlos, Curso de derecho internacional de los derechos humanos, Madrid, Trotta,
2002, pp. 209 y ss.

bibles, en términos generales, a todas las personas. Los segundos contienen

derechos para determinados tipos de personas o referidos a ciertas materias.
Entre los primeros podemos mencionar el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos o el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les, ambos de 1966;9 en el ámbito de América Latina el más importante tra-
tado general es la Convención Americana de Derechos Humanos, conocida
como Pacto de San José, suscrita el 22 de noviembre de 1969.10
Entre los tratados internacionales de carácter sectorial que se suelen
utilizar con mayor frecuencia o que son más citados entre la literatura espe-
cializada se encuentran la Convención de los Derechos del Niño11 y la Con-
vención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra
la Mujer,12 así como los convenios de la OIT sobre distintos aspectos de los
derechos fundamentales de los trabajadores.13 En el ámbito de América La-
tina podemos destacar la Convención Interamericana para Prevenir, San-
cionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (conocida como “Convención
de Belém do Pará”) y la Convención Interamericana para la Eliminación de
todas las formas de Discriminación de las Personas con Discapacidad.
De los tratados internacionales pueden derivar, a su vez, otras fuentes
del derecho. En las páginas que siguen haremos algunas referencias, entre
otras fuentes, a las observaciones generales, que son una especie de interpre-
tación general dictada por comités de expertos creados por mandato de los
principales pactos internacionales de derechos humanos. Así, por ejemplo,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos crea un Comité de
Derechos Humanos, que está compuesto por dieciocho miembros (artículo
28 del Pacto) y lo faculta para emitir comentarios generales dirigidos a los
Estados partes sobre el contenido del pacto. Una facultad parecida se en-
cuentra en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
Los comentarios u observaciones generales son de gran interés para los
estudiosos de los derechos fundamentales, ya que contribuyen a ampliar el
significado de las disposiciones de los pactos y tratados, al precisar las obli-
9 Publicados ambos en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 1981.

10 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1981.
11 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991.
12 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 1981; fe de erratas del 18
de junio de 1981.
13 Son especialmente importantes los convenios número 87 (libertad sindical), 89 (dere-
cho de sindicalización), 111 (discriminación en el empleo), 118 (igualdad de trato), 138 (edad
mínima para trabajar), 143 (trabajadores migrantes), 169 (pueblos indígenas) y 182 (prohibi-
ción del trabajo infantil).
72 MIGUEL CARBONELL
gaciones de los Estados y las tareas concretas que deben llevar a cabo para
cumplir con lo que disponen los instrumentos internacionales.
Podríamos decir que las observaciones generales se asemejan a una es-
pecie de jurisprudencia, sólo que no es dictada por órganos jurisdiccionales,
sino por órganos de carácter más bien consultivo, integrados por expertos
en cada materia.14 Para el tema que estamos analizando en el presente en-
sayo, las observaciones generales tienen gran relevancia, ya que nos ayudan
a identificar los significados concretos que para las autoridades derivan de
los derechos fundamentales, tanto de forma general para todos ellos como
en específico para cada distinto derecho.
Actualmente la estructura de los órganos encargados de la vigilancia de
los derechos humanos dentro de la ONU es bastante compleja,15 se puede
identificar el campo de competencia de cada uno de los comités de la ONU
en la materia de derechos humanos según su denominación, la cual en tér-
minos generales se corresponde con la denominación del tratado, pacto o
convención de cuya supervisión se encargan.
Para la comprensión cabal del sistema de protección de los derechos
humanos que existe actualmente en el seno de la ONU quizá sería útil rea-
lizar una minuciosa explicación del lugar que ocupa cada comité en el or-
ganigrama de la ONU (dentro del ECOSOC, dependiente de la Comisión
de Derechos Humanos, dentro de la estructura de la Secretaría General,
etcétera) y de los documentos que precisan su ámbito de facultades.16
Hay que enfatizar el hecho de que el Estado mexicano ha admitido la
competencia de varios de esos comités, y por tanto los particulares ya pue-
den acudir a ellos para denunciar alguna violación de los derechos estable-
cidos en los respectivos pactos, tratados y convenciones.17
Además de las tareas importantes que realizan los comités, hay que
tener presente que los propios tratados internacionales pueden crear tribu-
14 Una selección muy amplia de observaciones generales puede verse en Carbonell, Mi-
guel et al. (comps.), Derecho internacional de los derechos humanos. Textos básicos, México, Porrúa,
2003, t. I, pp. 389 y ss.
15 Villán Durán, Carlos, Curso de derecho internacional de los derechos humanos, cit., pp. 437 y ss.
16 Una explicación muy completa del universo de organismos que se encargan de los de-
rechos humanos en el ámbito de la ONU puede encontrarse en Villán Durán, Carlos, Curso
de derecho internacional de los derechos humanos, cit.
17 Al respecto, Carmona Tinoco, Jorge Ulises, “El significado de la aceptación de la com-
petencia de los comités de Naciones Unidas, facultados para decidir peticiones individuales
en materia de derechos humanos y su previsible impacto en la impartición de justicia en
México”, Reforma judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, núm. 1, enero-junio de 2003,
pp. 161 y ss. La publicación de los respectivos documentos de adhesión o ratificación se rea-
lizó en el Diario Oficial de la Federación del 3 de mayo de 2002.
nales con competencias contenciosas o de otro tipo;18 así sucede con la Con-
vención Americana de Derechos Humanos, adoptada en San José de Costa
Rica, que crea la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya sede
se encuentra en esa misma ciudad.19
En ocasiones los tratados se van complementando con documentos nor-
mativos que se dictan con posterioridad. Se les suele llamar “protocolos” o
“protocolos adicionales”. Así, por ejemplo, a partir del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos se han dictado dos protocolos, destinados,
respectivamente, a permitir que el Comité de Derechos Humanos reciba
directamente quejas de individuos por presuntas violaciones del Pacto y a
abolir la pena de muerte. También la Convención Americana de Derechos
Humanos tiene dos protocolos; uno, en el que se establecen los derechos
económicos, sociales y culturales (el llamado “Protocolo de San Salvador”),
y otro, que tiene también por objeto la abolición de la pena de muerte. Los
protocolos pueden existir tanto en el caso de los tratados generales como en
el de los sectoriales; dentro de estos últimos, tanto la Convención de los De-
rechos del Niño como la Convención contra la Discriminación de la Mujer
tienen varios protocolos facultativos.
Sobre la manera en que los tratados internacionales se deben inter-
pretar, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el siguiente
criterio:
Tratados internacionales. Su interpretación por esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación al tenor de lo establecido en los
artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados (Diario Oficial de la Federación del 14 de febrero
de 1975). Conforme a lo dispuesto en los citados preceptos para desentrañar
el alcance de lo establecido en un instrumento internacional debe acudirse a
reglas precisas que en tanto no se apartan de lo dispuesto en el artículo 14,
párrafo cuarto, de la Constitución General de la República vinculan a la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación. En efecto, al tenor de lo previsto en el
artículo 31 de la mencionada Convención, para interpretar los actos jurídicos
de la referida naturaleza como regla general debe, en principio, acudirse al
sentido literal de las palabras utilizadas por las partes contratantes al redactar
el respectivo documento final debiendo, en todo caso, adoptar la conclusión
18 Sobre los mecanismos jurisdiccionales de protección de los derechos humanos previsto
en los tratados, Villán Durán, Carlos, Curso de derecho internacional de los derechos humanos, cit., pp.
499 y ss.
19 De entre lo mucho que se ha escrito sobre la Corte Interamericana, recomiendo espe-
cialmente el amplio panorama que nos ofrece García Ramírez, Sergio, La Corte Interamericana
de Derechos Humanos, México, Porrúa, 2007.
74 MIGUEL CARBONELL
que sea lógica con el contexto propio del tratado y acorde con el objeto o
fin que se tuvo con su celebración; es decir, debe acudirse a los métodos de
interpretación literal, sistemática y teleológica. A su vez, en cuanto al con-
texto que debe tomarse en cuenta para realizar la interpretación sistemática,
la Convención señala que aquél se integra por: a) el texto del instrumento
respectivo, así como su preámbulo y anexos; y, b) todo acuerdo que se refiera
al tratado y haya sido concertado entre las partes con motivo de su celebra-
ción o todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la
celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente
al tratado; y, como otros elementos hermenéuticos que deben considerarse al
aplicar los referidos métodos destaca: a) todo acuerdo ulterior entre las partes
acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposicio-
nes; b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por
la cual conste el acuerdo de las partes acerca de su interpretación; y, c) toda
norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre
las partes; siendo conveniente precisar que en términos de lo dispuesto en el
artículo 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados para
realizar la interpretación teleológica y conocer los fines que se tuvieron con la
celebración de un instrumento internacional no debe acudirse, en principio, a
los trabajos preparatorios de éste ni a las circunstancias que rodearon su cele-
bración, pues de éstos el intérprete únicamente puede valerse para confirmar
el resultado al que se haya arribado con base en los elementos antes narrados
o bien cuando la conclusión derivada de la aplicación de éstos sea ambigua,
oscura o manifiestamente absurda. Clave: 2a. , Núm.: CLXXI/2002, Ampa-
ro en revisión 402/2001. Imcosa, S.A. de C.V. 16 de agosto de 2002. Una-
nimidad de cuatro votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente:
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia; en su ausencia hizo suyo el asunto Mariano
Azuela Güitrón. Secretario: Rafael Coello Cetina.
En la práctica, la aplicación de los tratados internacionales de derechos

humanos se enfrenta con muchas dificultades.20 Una de ellas, quizá no la
menor, es el profundo desconocimiento que de su contenido tienen los abo-
gados mexicanos, incluyendo a los jueces. En parte, lo anterior se debe a las
deficiencias que tiene el proceso de enseñanza del derecho, la cual por cier-
to también se proyecta hacia el tema de los derechos fundamentales, como
lo he explicado en otras ocasiones.21
20 Algunas reflexiones sobre el tema se pueden ver en Carmona Tinoco, Jorge Ulises,
“La aplicación judicial de los tratados internacionales de derechos humanos”, en Méndez

Silva, Ricardo (coord.), Derecho internacional de los derechos humanos. Memoria del VII Congreso Ibe-
roamericano de Derecho Constitucional, México, IIJ-UNAM, 2002, pp. 181 y ss.
21 Carbonell, Miguel, La enseñanza del derecho, 3a. ed., México, Porrúa-UNAM, 2008.
IV. Obligaciones generales y específicas

Tradicionalmente se ha considerado que las obligaciones del Estado en
materia de derechos fundamentales tienen tres diversos niveles: respetar,
proteger y cumplir o realizar.22
La obligación de respetar significa que el Estado —lo que incluye, como
ya se ha señalado, a todos sus organismos y agentes, sea cual sea el nivel de
gobierno en el que se encuentren y sea cual sea la forma de organización
administrativa que adopten— debe abstenerse de hacer cualquier cosa que
viole la integridad de los individuos, de los grupos sociales o ponga en riesgo
sus libertades y derechos; lo anterior incluye el respeto del Estado hacia el
uso de los recursos disponibles para que los sujetos de los derechos puedan
satisfacer estos derechos por los medios que consideren más adecuados.
La obligación de proteger significa que el Estado debe adoptar medidas
destinadas a evitar que otros agentes o sujetos violen los derechos funda-
mentales, lo que incluye mecanismos no solamente reactivos frente a las
violaciones (como lo podría ser la creación de procesos jurisdiccionales o
sistemas de tutela administrativa), sino también esquemas de carácter pre-
ventivo que eviten que agentes privados puedan hacerse con el control de
los recursos necesarios para la realización de un derecho.
La obligación de cumplir o realizar significa que el Estado debe adoptar
medidas activas, incluso acciones positivas en favor de grupos vulnerables,
para que todos los sujetos de los derechos tengan la oportunidad de disfrutar
de ellos cuando no puedan hacerlo por sí mismos.
Las obligaciones de los poderes públicos en materia de derechos funda-
mentales que genéricamente se acaban de describir han sido detalladas por
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en su
observación general (OG) 3, referida justamente a la índole de las obliga-
ciones de los Estados, dictada en su quinto periodo de sesiones, en 1990.23
La mencionada observación toma como punto de partida el texto del
artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, que establece lo siguiente:
22 Eide, Absjorn, “Realización de los derechos económicos y sociales. Estrategia del nivel
mínimo”, Revista de la Comisión Internacional de Juristas, Ginebra, núm. 43, diciembre de 1989,
p. 48.
23 Consultable en Carbonell, Miguel et al. (comps.), Derecho internacional de los derechos humanos.
Textos básicos, 2a. ed., México, CNDH-Porrúa, 2003, t I, pp. 497 y ss. Para complementar la
lectura de la OG 3, debe verse la OG 31, aprobada el 29 de marzo de 2004, con el título de
“Naturaleza de la obligación general impuesta a los Estados Partes por el Pacto”. La OG 31
señala que sustituye a la OG 3, pero en realidad su contenido es muy limitado como para que
pueda en efecto sustituirla. Conviene leer ambas observaciones de forma conjunta.
76 MIGUEL CARBONELL
Cada uno de los Estados Partes en el Presente Pacto se compromete a adoptar

medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la ple-
na efectividad de los derechos aquí reconocidos.
Aunque en su conjunto es del máximo interés, del artículo transcrito

conviene preliminarmente subrayar tres expresiones: a) todo Estado parte
“se compromete a tomar medidas... por todos los medios apropiados”; b)
“hasta el máximo de los recursos de que disponga”, y c) “para lograr pro-
gresivamente”.
A partir del texto del artículo 2.1 el Comité afirma que el Pacto genera
para los Estados partes tanto obligaciones de comportamiento como obliga-
ciones de resultado; es decir, no se trata de que los Estados deban solamente
conducirse de cierta manera, sino también de que logren ciertos objetivos,
que se propongan metas y las realicen.24
Tomaremos como punto de partida para nuestro análisis el documento
señalado, en el entendido de que lo que establece puede y debe ser aplicado
a cualquier tipo de derecho y a toda modalidad de documento jurídico en
que tales derechos estén plasmados. Si bien es cierto que el Comité se refie-
re a los derechos sociales establecidos en el citado pacto, considero que el
rigor con el que fue redactada la OG 3 la convierte en un instrumento de
comprensión de los derechos, verdaderamente útil para analizar la reforma
constitucional mexicana de 2011.
Lo que el lector podrá encontrar en los apartados que siguen es una es-
pecie de guía, expuesta con los respectivos fundamentos jurídicos, para ate-
rrizar el mandato que para todas las autoridades contiene el nuevo párrafo
tercero del artículo 1o. de la Constitución mexicana. Solamente a partir de
dicha comprensión es que creo que se podrán hacer realidad los objetivos
de la reforma constitucional de 2011.
1. Tomar medidas adecuadas
En primer lugar, los Estados deben garantizar el goce de los derechos

fundamentales sin discriminación alguna.25 Esta obligación es inmediata y
24 Eide,
Absjorn, “Realización de los derechos económicos y sociales. Estrategia del nivel
mínimo”, p. 48.
25 En este tema México ha tenido algunos avances notables, al menos en el plano legisla-
tivo. Véase, por ejemplo, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, publi-
no puede estar sujeta a ningún tipo de limitación u obstáculo (párrafo 1 de

la OG 3).
En segundo término, los Estados deben “adoptar medidas apropiadas”;
esta obligación debe ser cumplida dentro de un plazo razonablemente cor-
to, con independencia de que la plena realización de todos los derechos
pueda llevar un tiempo más prolongado (párrafo 2). Sobre esta obligación,
Courtis y Abramovich señalan que no es declamativa:
...significa que el Estado tiene marcado un claro rumbo y debe comenzar a
‘dar pasos’, que sus pasos deben apuntar hacia la meta establecida y debe
marchar hacia esa meta tan rápido como le sea posible. En todo caso le co-
rresponderá justificar por qué no ha marchado, por qué ha ido hacia otro
lado o retrocedido, o por qué no ha marchado más rápido.26
Entre las primeras medidas a tomar se encuentran las de carácter legis-

lativo, lo cual supone fundamentalmente dos cuestiones: la primera consiste
en recoger en el ordenamiento jurídico interno todos los derechos que es-
tablece el Pacto, de forma que no quede duda sobre su vigencia dentro del
territorio del Estado parte; la segunda consiste en adecuar el ordenamiento
interno para el efecto de eliminar cualquier norma que sea contraria a esos
derechos o que pueda suponer un obstáculo para su completa realización.
Hay que enfatizar el hecho de que la legislación nacional no sólo debe
ser no contradictoria con los instrumentos jurídicos internacionales, sino que
debe contener las disposiciones necesarias para hacer de éstos, normas com-
pletamente aplicables por las autoridades locales.
El Comité subraya el hecho de que, en el caso de varios derechos, la
existencia de legislación interna es indispensable (párrafo 3). En otra de sus
observaciones generales, el Comité señala que “los Estados deben modificar
el ordenamiento jurídico interno en la medida necesaria para dar efectivi-
dad a las obligaciones dimanantes de los tratados en los que sean Parte”.27
Esto nos lleva al muy debatido y analizado tema de la “armonización
legislativa”, es decir, al deber de la Federación y de las entidades federati-
cada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2003, así como la Ley para Prevenir
y Eliminar la Discriminación del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal el 24 de febrero de 2011.
26 Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechos exigibles, 2a.
ed., Madrid, Trotta, 2004, pp. 79 y 80.

27 Se trata de la OG 9, relativa a la aplicación interna del Pacto, dictada durante el 19
periodo de sesiones, en 1998; la cita está en el párrafo 3; esta observación general es impor-
tante, porque viene a complementar y, en ciertos aspectos, incluso a detallar el contenido de
la OG 3. La OG 9 es consultable en Carbonell et al. (comps.), Derecho internacional de los derechos
humanos. Textos básicos, t. I, cit., pp. 550 y ss.
78 MIGUEL CARBONELL
vas, de hacer compatible lo que expresan las normas internas respecto de

lo que señalan los tratados internacionales. A partir de lo que se lleva dicho
podemos afirmar que los poderes legislativos, en términos de lo que señala
el nuevo párrafo tercero del artículo 1o. constitucional, también están obli-
gados a hacer su parte en la tarea de garantizar la plena efectividad de los
derechos fundamentales, generando el marco normativo para que ello sea
posible. Y eso incluye a todos los poderes legislativos, tanto al federal como
al de las entidades federativas (e incluso a los municipios a través del ejerci-
cio de las facultades de creación de reglamentos).
Otra medida que los Estados parte pueden acometer de inmediato es
la de realizar un “diagnóstico” de la situación que guardan cada uno de los
derechos fundamentales protegidos por el Pacto. A partir de ese diagnóstico
los Estados deben elaborar una estrategia nacional para el desarrollo, pro-
moción y protección de los derechos.28 Entre los objetivos del diagnóstico
deben estar el de determinar la proporción de ciudadanos que no disfrutan
de un derecho específico y la identificación de los sectores de la población
que podrían ser vulnerables o desaventajados para su disfrute.29
El diagnóstico debe poder ofrecer una serie de instrumentos de medi-
ción que sirvan tanto al Estado como al Comité para medir concretamente
si se ha avanzado o no en la consecución de un derecho determinado. Los
instrumentos de medición son determinados sobre una base y unos criterios
nacionales, lo cual sirve para poner a salvo la gran variedad de contextos
económicos y sociales existentes, objetivo que no se lograría bajo un solo
nivel de medición determinado internacionalmente. En contra de esta con-
sideración se ha dicho que con ella se podrían vaciar de contenido muchos
mandatos sustantivos del Pacto.30 En realidad quizá lo mejor sería que la
determinación nacional se mueva dentro de ciertos parámetros, de manera
que no se deje una completa discrecionalidad a los Estados. Como quiera que
sea, el Comité ha sostenido que “los medios utilizados deben ser apropiados
en el sentido de producir resultados coherentes con el pleno cumplimiento
de las obligaciones por el Estado Parte”.31
Junto a las medidas legislativas y de diagnóstico deben adoptarse tam-
bién, en virtud del mandato de utilizar “todos los medios apropiados”,
28 Un ejemplo de la manera en que lo anterior puede ser llevado a cabo en el plano
legislativo puede verse en la Ley del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal,
publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 30 de mayo de 2011.
29 En este sentido, Craven, Matthew, The International Covenant on Economic, Social and Cul-
tural Rights. A Perspective on its Development, Oxford, Clarendon Press, 1995, p. 117.
30 Ibidem, p. 119.
31 OG 9, párrafo 5.
previsiones de carácter administrativo, judicial, económico, social y edu-

cativo.
En principio, cada Estado parte debe determinar por sí mismo cuáles
son las medidas más apropiadas que debe tomar para cumplir con las obli-
gaciones del Pacto, considerando sus propias circunstancias y la relación de
todos los derechos protegidos. Sin embargo, la “propiedad” de las medidas
puede no resultar evidente a primera vista, por lo cual los Estados deben in-
formar claramente al Comité, en términos del artículo 16 del propio Pacto,
por qué consideran que las medidas adoptadas son las más pertinentes en
vista de las circunstancias (párrafo 4).
2. Creación de recursos legales para defender los derechos fundamentales
Aparte de las medidas que ya se han comentado, el Comité considera

concretamente que una medida apropiada consiste en el ofrecimiento de
recursos judiciales para proteger los derechos, de forma que todos ellos pue-
dan considerarse justiciables (párrafo 5). En la OG 9, el Comité ha explo-
rado con mayor detenimiento esta obligación de los Estados parte, la cual
empata con la obligación de “garantizar” a la que se refiere el nuevo párrafo
tercero del artículo 1o. de la Constitución mexicana.
En esta observación, el Comité reconoce que no se trata solamente de
crear recursos judiciales, sino de implementar un concepto más amplio, al
que denomina “recursos legales”. Dentro de esos recursos se encuentran
también los judiciales, pero no son los únicos, puesto que el Comité recono-
ce que los recursos administrativos “en muchos casos son adecuados”, ya que
“quienes viven bajo la jurisdicción de un Estado Parte tienen la expectativa
legítima de que, sobre la base del principio de buena fe, todas las autoridades
administrativas, al adoptar decisiones, tendrán en cuenta las disposiciones
del Pacto”. Los recursos administrativos, no obstante, deben reunir ciertas
características, como por ejemplo ser accesibles, no onerosos, rápidos y efi-
caces; en cualquier caso, debe existir la posibilidad de plantear una apela-
ción judicial contra todo proceso administrativo (OG 9, párrafo 9).
El Comité distingue entre el concepto de justiciabilidad de los dere-
chos y el concepto de “aplicabilidad inmediata”. El primero se refiere a las
cuestiones que pueden o deben resolver los tribunales; a lo anterior hay que
agregar que la justiciabilidad también significa que los individuos y los gru-
pos tengan la posibilidad de acudir ante esos mismos tribunales, lo cual es
una precondición para luego estar en aptitud de determinar el ámbito en el
que la decisión judicial es pertinente. Para el Comité, la aplicabilidad inme-
80 MIGUEL CARBONELL
diata de un derecho significa que ese derecho permite la aplicación por los
tribunales sin mayor disquisición. El Comité señala que todos los derechos
reconocidos en el Pacto tienen, al menos en algún aspecto, dimensiones sig-
nificativas que puedan ser llevadas ante los tribunales, es decir, dimensiones
de justiciabilidad (OG 9, párrafo 10).
Respecto de la aplicabilidad inmediata, el Comité realiza una conside-
ración importante en los siguientes términos:
A veces se ha sugerido que las cuestiones que suponen una asignación
de recursos deben remitirse a las autoridades políticas, y no a los tribuna-
les. Aunque haya que respetar las competencias respectivas de los diversos
poderes, es conveniente reconocer que los tribunales ya intervienen gene-
ralmente en una gama considerable de cuestiones que tienen consecuencias
importantes para los recursos disponibles. La adopción de una clasificación
rígida de los derechos económicos, sociales y culturales que los sitúe, por
definición, fuera del ámbito de los tribunales sería, por lo tanto, arbitraria e
incompatible con el principio de que los dos grupos de derechos son indivi-
sibles e interdependientes. También se reduciría drásticamente la capacidad
de los tribunales para proteger los derechos de los grupos más vulnerables y
desfavorecidos de la sociedad (OG 9, párrafo 10).
Sobre el tema de la existencia de recursos judiciales que permitan llevar
ante los tribunales las violaciones de los derechos, Abramovich y Courtis
señalan que los Estados deben brindar recursos judiciales idóneos; es de-
cir, “no basta con los recursos previstos para reparar la violación de otros
derechos, cuando por sus características impidan el planteo adecuado del
caso”.32 Es muy relevante enfatizar la idoneidad de los recursos judiciales
existentes, ya que no puede considerarse como cumplida por los Estados
parte la obligación de brindar esos recursos por el simple hecho de que se
aduzca que existen las vías judiciales tradicionales en caso de violación de
derechos; hay que considerar que en la enorme mayoría de países (como es
el caso de México, por cierto) los recursos judiciales existentes fueron dise-
ñados para proteger cierto tipo de derechos, por lo que tienen enormes pro-
blemas al momento en que se les pide que sirvan para proteger por ejemplo
los derechos sociales.33
32 Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechos exigibles, cit.,
p. 87.
33 Aunque el reconocimiento constitucional de las acciones colectivas en el artículo 17 y
la importante reforma al juicio de amparo en junio de 2011 pueden sembrar la semilla para
el inicio de una nueva época para el sistema de garantía de los derechos en México. Ojalá
así sea.
El Comité señala que para la mejor aplicación del Pacto a nivel interno
es importante informar a los jueces y a los tribunales competentes de la na-
turaleza y las consecuencias del propio Pacto, así como explicarles la impor-
tante función que desempeñan los recursos judiciales en su aplicación (OG
9, párrafo 11). Esto es muy importante, sobre todo para el caso de México,
en donde los tribunales en términos generales desconocen los contenidos
del Pacto (lo mismo sucede, por otro lado, con los abogados), lo que genera
que en la práctica se aplique escasamente. Reconociendo esa situación, el
Comité afirma que “En la mayoría de países, los tribunales todavía están
lejos de recurrir suficientemente a las disposiciones del Pacto” (OG 9, pá-
rrafo 13).
El texto del Pacto, reconoce el Comité, puede aplicarse dentro de una
amplia variedad de sistemas políticos y económicos, de forma que no está
condicionada la protección de los derechos a la adopción de uno de ellos,
siempre que queden adecuadamente reconocidos y estén reflejados en el
sistema de que se trate (OG 3, párrafo 8).
Para cumplir con la obligación de crear recursos legales que permitan
defender ciertos derechos fundamentales se tendrían que ampliar los cau-
ces para promover acciones ante los tribunales, para lo cual también sería
necesario dotar de sustantividad procesal a los denominados “derechos di-
fusos” o “intereses colectivos”.34 A partir del reconocimiento de dicha sus-
tantividad procesal (pues es obvio que derechos como el medio ambiente o
en ciertos aspectos el derecho a la educación y a la salud son materialmente
difusos y protegen intereses colectivos), habría que ir modelando las estrate-
gias de defensa procesal necesarias para cumplir con los señalamientos del
Comité en materia de defensa de los derechos sociales. Este aspecto es espe-
cialmente importante en México, ya que el principal instrumento de defen-
sa jurisdiccional de los derechos fundamentales, que es el juicio de amparo,
históricamente se ha mostrado insuficiente para proteger derechos sociales
justamente en virtud de la estrecha legitimación activa que tanto la Cons-
titución como la ley y la jurisprudencia le reconocían para promoverlo.35
34 Para una introducción al tema véase Gidi, Antonio y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo
(coords.), La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos, México, Porrúa, 2003.
35 Véanse las reflexiones en el mismo sentido de Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Juicio de
amparo e interés legítimo. La tutela de los derechos difusos y colectivos, México, Porrúa, 2003. Una
importante reforma al régimen constitucional del amparo, de junio de 2011, a la que ya
hemos hecho referencia, intenta resolver el problema de la legitimación activa al sustituir la
necesidad de acreditar un interés jurídico para poder promover un juicio de amparo, por el
concepto más amplio de interés legítimo. Habrá que esperar para ver de qué manera inter-
pretan el legislador federal y los jueces esta nueva disposición.
82 MIGUEL CARBONELL
Lo que se ha señalado en el presente apartado es importante para Méxi-

co, ya que la reforma de 2011 clara y expresamente señala que las autorida-
des deben “garantizar” los derechos fundamentales, y una forma de hacerlo
es por medio de la creación de medios judiciales de defensa, tal como ha
quedado expuesto.
3. Obligación de progresividad y prohibición de regresividad
Para países que apenas van alcanzando niveles óptimos de calidad de

vida, pero que todavía tienen mucho por hacer en materia de respeto y ga-
rantía efectiva de los derechos fundamentales, es muy importante traer a
colación el principio de progresividad de tales derechos, del cual se despren-
de además el principio de no regresividad. Recordemos que el principio de
progresividad está expresamente previsto en la primera frase del nuevo pá-
rrafo tercero del artículo 1o. constitucional.
La obligación de “lograr progresivamente... la plena efectividad de los
derechos reconocidos” señalada en el Pacto Internacional de Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales implica el reconocimiento del hecho de que
la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales
no podrá lograrse en un periodo breve (OG 3, párrafo 9).
Pero lo anterior no significa que se prive a la obligación contenida en el
artículo 2.1 de todo contenido significativo. Por el contrario, la obligación
de progresividad significa antes que nada los esfuerzos en la materia deben
darse de forma continuada, con la mayor rapidez y eficacia que sea posible
alcanzar, de manera que se logre una “mejora continúa de las condiciones
de existencia”, como lo ordena el artículo 11 del Pacto.
De la obligación de progresividad se desprende también la prohibición
de regresividad, es decir, la prohibición de que los Estados parte den mar-
cha atrás en los niveles alcanzados de satisfacción de los derechos; por eso
se puede afirmar que la obligación de los Estados parte en relación con los
derechos establecidos en el Pacto es de carácter ampliatorio, “de modo que
la derogación o reducción de los derechos vigentes contradice claramente el
compromiso internacional asumido”.36
Sobre este punto, el Comité señala que “todas las medidas de carácter
deliberadamente restrictivo en este aspecto deberán justificarse plenamen-
te por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga” (OG 3, párrafo 9).
p. 94.
Abramovich y Courtis han señalado que la obligación de progresividad

constituye un parámetro para enjuiciar las medidas adoptadas por los pode-
res Legislativo y Ejecutivo en relación con los derechos sociales; es decir, se
trata de una forma de carácter sustantivo a través de la cual los tribunales
pueden llegar a determinar la inconstitucionalidad de ciertas medidas (o al
menos su ilegitimidad a la luz del Pacto).37
Toda medida regresiva se presume violatoria del Pacto, y al Estado co-
rresponde la carga de la prueba para demostrar que no lo es o que, siendo
regresiva, está justificada.38 Para poder justificar una medida regresiva el
Estado tendrá que demostrar:39 a) la existencia de un interés estatal permi-
sible que la medida regresiva tutela; b) el carácter imperioso de la medida,
y c) la inexistencia de cursos de acción alternativos que pudieran ser menos
restrictivos del derecho que se haya visto afectado de forma regresiva.
Desde luego, si la medida regresiva está dirigida a excluir de los niveles
mínimos de protección a ciertas personas, entonces se considera que viola
el Pacto, sin que el Estado pueda justificar en forma alguna esa medida.40
4. Destinar el máximo de recursos disponibles
La obligación establecida en el artículo 2.1 del Pacto, consistente en

destinar “el máximo de los recursos de que disponga” a la realización de los
derechos establecidos en el propio Pacto, significa que los recursos del Esta-
do, así sean insuficientes para la satisfacción completa de un derecho, deben
ser empleados para dar cumplimiento al contenido del Pacto.
La misma obligación genera para los Estados parte una especie de “car-
ga de la prueba” a fin de demostrar que en efecto se han empleado “todos
los recursos disponibles” para cumplir con los objetivos del Pacto en el pla-
zo más breve posible. Es decir, la falta o insuficiencia de recursos no debe
tomarse como una verdad prima facie, sino que debe ser acreditada por el
Estado.
37 Ibidem, p. 95. Véase también, sobre el mismo tema, Courtis, Christian (comp.), Ni un
paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, Buenos Aires, Editores del
Puerto, 2006, y Courtis, Christian, El mundo prometido. Escritos sobre derechos sociales y derechos
humanos, México, Fontamara, 2009, pp. 55 y ss.
38 Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechos exigibles, cit., p.
105.
39 Ibidem, p. 109.
40 Ibidem, p. 110.
84 MIGUEL CARBONELL
5. Periodos de crisis y niveles mínimos de observancia de los derechos
Para efecto de cumplir con la obligación de destinar el máximo de los

recursos disponibles no obsta el hecho de que un país se encuentre en perio-
do de “ajuste estructural” o pasando por una crisis económica, pues aparte
de que los derechos fundamentales están vigentes en todo tiempo, el Comité
se ha encargado de enfatizar que es justamente en tiempos de contracción
económica cuando mayor relieve toman las obligaciones estatales para sa-
tisfacer los derechos y cuando más atención se debe poner a la correcta uti-
lización de los recursos disponibles.
En periodos de crisis, los Estados, cuando menos, deben asegurar las
mejores condiciones posibles para los grupos más desaventajados:41 “aun
en tiempos de limitaciones graves de recursos —afirma el Comité— cau-
sadas por el proceso de ajuste, de recesión económica o por otros factores,
se puede y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la
sociedad mediante la adopción de programas de relativo bajo costo” (OG
3, párrafo 12).
Junto a lo anterior, los Estados parte deben también estar en condicio-
nes de ofrecer unos niveles mínimos de satisfacción de los derechos. El Comité
ha señalado que “Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no es-
tablezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de
ser” (OG 3, párrafo 10).
Si en un Estado parte no se pudieran satisfacer esos niveles mínimos se
estaría frente a una “presunción de culpabilidad” del Estado en el incumpli-
miento de las disposiciones del Pacto; esta presunción puede ser derrotada
si el Estado en cuestión demuestra que la situación de crisis ha sido de tal
magnitud que ha estado fuera de su control y de sus posibilidades la satisfac-
ción de los niveles mínimos en materia de derechos sociales.
En palabras del Comité, “Para que cada Estado Parte pueda atribuir su
falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos
disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar to-
dos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con
carácter prioritario, esas obligaciones mínimas” (párrafo 10).
Craven señala, sin embargo, que dichos niveles mínimos no han sido de-
terminados por el Comité, por lo cual no se tienen los instrumentos que per-
mitan medir con precisión, pero con flexibilidad los eventuales incumplimien-
tos de los Estados parte.42 Al respecto, Abramovich y Courtis señalan que
41 Craven, Matthew, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. A Per-
spective on its Development, cit., p. 139.

42 Ibidem, p. 143.
Si bien la tarea del Comité puede fijar los contenidos esenciales que identifi-
quen a ciertos derechos, resulta claro que tal propósito no puede alcanzarse
sólo con volcar conceptos jurídicos en un texto. Numerosas opiniones han
propuesto la adopción de algún sistema de indicadores que pudiera servir
como parámetro. La utilización de indicadores resulta especialmente relevan-
te cuando se exige al Estado el cumplimiento de ciertos objetivos que resultan
mesurables, como la erradicación del analfabetismo, el tratamiento de las en-
fermedades endémico-epidémicas, la reducción de la morti-natalidad infantil
o la siniestralidad laboral. En los últimos años, además, se ha comenzado a
trabajar en la correlación entre la noción de contenido mínimo esencial de un
derecho y los parámetros de desarrollo social y otros estándares técnicos esta-
blecidos a partir de indicadores estandarizados a nivel mundial. El principal
propósito de todo sistema de indicadores es dar cuenta de dos factores claves,
la voluntad y la capacidad del Estado de promover y proteger los derechos
humanos. La diferencia entre estos dos factores, particularmente en relación
a los derechos económicos, sociales y culturales, es crucial para examinar el
comportamiento del Estado.43
Con relación al contenido mínimo, es importante señalar que se trata

de un concepto aplicable no solamente a los derechos, sino también a secto-
res de la población; concretamente, se puede aplicar para identificar al mí-
nimo de personas a las que el Estado debe proteger en caso de crisis econó-
mica. Es decir, el contenido mínimo con relación a grupos obliga al Estado
a identificar a las personas en situación de vulnerabilidad para asegurarles
el disfrute de sus derechos sociales; por ejemplo, en materia de derecho a la
vivienda se considera como grupo vulnerable a los ancianos sin recursos y a
las personas con discapacidad; con relación a ellos, el Estado debe suminis-
trar una protección especial.44
Como señala Eide,
El umbral mínimo para enfocar el problema sostiene que el establecimien-

to de un nivel mínimo de satisfacción de necesidades es un requisito previo
esencial de esta consecución progresiva de la realización de los derechos. La
justicia distributiva de largo curso para realizar las normas completas de los
derechos humanos requiere la justicia inmediata para aquellos grupos de per-
sonas más desfavorecidos.45
pp. 91 y 92.
44 Ibidem, p. 92.
45 Eide, Absjorn, “Realización de los derechos económicos y sociales. Estrategia del nivel
mínimo”, cit., p. 54.

86 MIGUEL CARBONELL
V. Dos ejemplos: derecho a la salud

y derecho a la vivienda
El esquema esbozado en los apartados precedentes nos permite advertir

los distintos tipos de obligaciones que generan los derechos fundamentales
para los poderes públicos, de manera que el recorrido que hemos realizado
hasta ahora puede tal vez servir para que las autoridades sepan de qué ma-
nera van a dar cumplimiento a lo que ordena el nuevo párrafo tercero del
artículo 1o. constitucional.
Para intentar ilustrar de forma más precisa y concreta las obligaciones
citadas, quisiera poner como ejemplo dos derechos fundamentales que han
sido escasamente estudiados en México (y en otros países de América Lati-
na): el derecho a la salud y el derecho a la vivienda, previstos en el artículo
4o. de la Constitución mexicana.
Para tal efecto me basaré nuevamente en la inmensa aportación que
ha realizado el derecho internacional de los derechos humanos, tanto en el
derecho originario como —sobre todo— en el derivado.
1. Derecho a la salud
Como se sabe, el derecho a la salud está recogido en los artículos 25 de

la Declaración Universal de Derechos Humanos, 12 del Pacto Internacio-
nal de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 10 del Protocolo de
San Salvador (protocolo de la Convención Americana de Derechos Huma-
nos en materia de derechos económicos, sociales y culturales), entre otros.
A partir del artículo 12 del citado pacto, el Comité de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales de la ONU ha dictado una importante obser-
vación general (la 14), en la que detalla el contenido normativo del derecho
a la salud como derecho fundamental, señalando específicamente las tareas
concretas que deben hacer los Estados-parte para cumplir con lo señalado
en el propio Pacto. Veamos algunos de los aspectos más destacados de su
contenido.
En primer término, el Comité subraya que el derecho a la salud debe
ser entendido como un derecho muy amplio, a partir del cual se genera no
solamente la posibilidad de contar con atención médica en caso de enfer-
medad,
sino que abarca una amplia gama de factores socioeconómicos que promue-
ven las condiciones merced a las cuales las personas pueden llevar una vida
sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes básicos de
la salud, como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua

limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo
seguras y sanas y un medio ambiente sano (párrafo 4; en el mismo sentido,
ver párrafo 11).
De esta forma, el Comité se aleja de posturas reduccionistas, lo que le

permite, entre otras cosas, señalar la vinculación que existe entre el derecho
a la salud y los demás derechos fundamentales.
El derecho a la salud no debe entenderse como un derecho a estar sano.
El derecho a la salud entraña libertades y derechos. Entre las libertades fi-
gura el derecho a controlar su salud y su cuerpo, con inclusión de la libertad
sexual y genésica,46 y el derecho a no padecer injerencias, como el derecho
a no ser sometido a torturas ni a tratamientos y experimentos médicos no
consensuales. En cambio, entre los derechos figura el relativo a un sistema
de protección de la salud que brinde a las personas, oportunidades iguales
para disfrutar del más alto nivel posible de salud (párrafo 8).
El Comité, haciendo un ejercicio de realismo, reconoce que ningún
Estado tiene la capacidad para asegurar que toda su población esté sana,
puesto que hay una serie de factores que son imposibles de controlar y que
influyen en el goce o no de salud (tal es el caso de la propensión individual
a sufrir una dolencia, la adopción de estilos de vida malsanos o arriesgados,
la falta de prevención, etcétera). En este sentido, “el derecho a la salud debe
entenderse como un derecho al disfrute de toda una gama de facilidades,
bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel
posible de salud” (párrafo 9).
El Comité señala que el derecho a la salud, en todas sus formas y nive-
les, comprende ciertos elementos esenciales e interrelacionados, que son los
siguientes (párrafo 12):
A) Disponibilidad: cada Estado parte debe contar con un número su-
ficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de salud y
centros de atención de la salud, así como de programas.
B) Accesibilidad: los establecimientos, bienes y servicios de salud deben
ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro de la juris-
46 La salud genésica, se encarga de explicar el Comité en la nota al pie número 12 de su
OG, “significa que la mujer y el hombre están en libertad para decidir si desean reproducirse
y en qué momento, y tienen el derecho de estar informados y tener acceso a métodos de pla-
nificación familiar seguros, eficaces, asequibles y aceptables de su elección, así como el dere-
cho de acceso a los pertinentes servicios de atención de la salud que, por ejemplo, permitirán
a la mujer pasar sin peligros las etapas de embarazo y parto”. La libertad de procreación,
directamente establecida en el artículo 4o. de la Constitución mexicana, se ha analizado en
Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, cit., pp. 337 y ss.
88 MIGUEL CARBONELL
dicción del Estado. La accesibilidad comprende cuatro distintas di-

mensiones: a) no discriminación; b) accesibilidad física, de forma que
los establecimientos, bienes y servicios estén al alcance geográfico de
todos los sectores de la población, particularmente en el caso de los
grupos vulnerables o marginados; c) accesibilidad económica (ase-
quibilidad), lo que implica que los servicios de salud estén económi-
camente al alcance de todos, para lo cual hay que tener en cuenta las
siguientes palabras del Comité: “Los pagos por servicios de atención
de la salud y servicios relacionados con los factores determinantes
básicos de la salud deberán basarse en el principio de la equidad, a
fin de asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén al
alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos. La
equidad exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga
desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos de salud, en com-
paración con los hogares más ricos”; d) acceso a la información, lo
que comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información
e ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la salud.
C) Aceptabilidad, es decir, que los establecimientos, bienes y servicios
sean respetuosos de la ética médica y culturalmente apropiados,
para lo cual se deberá ser sensible a los requisitos de género y del
ciclo de la vida, así como respetar la confidencialidad e intimidad de
las personas de que se trate.
D) Calidad, de forma que, además de ser culturalmente aceptables, los
servicios médicos sean apropiados desde el punto de vista científico,
para lo cual se requiere personal médico capacitado, medicamentos
y equipo hospitalario científicamente aprobados y en buen estado,
agua limpia potable y condiciones sanitarias adecuadas.
Luego de señalar estas “condiciones mínimas” que se deben observar
como consecuencia del derecho a la salud, el Comité se dedica a aportar
consideraciones específicas sobre algunos tipos de enfermedades o sobre
ciertos grupos humanos que requieren de atención especial, relacionando
cada caso con la correspondiente disposición del artículo 12 del Pacto.
Así por ejemplo, el Comité se refiere a la salud materna, infantil y re-
productiva, en los siguientes términos:
...es preciso adoptar medidas para mejorar la salud infantil y materna, los
servicios de salud sexuales y genésicos, incluido el acceso a la planificación
de la familia, la atención anterior y posterior al parto, los servicios obstétri-
cos de urgencia y el acceso a la información, así como a los recursos necesa-
rios para actuar con arreglo a esa información (párrafo 14).
Con respecto a la higiene del trabajo y del medio ambiente, el Comité

afirma que es necesaria
...la adopción de medidas preventivas en lo que respecta a los accidentes la-

borales y enfermedades profesionales; la necesidad de velar por el suministro
adecuado de agua limpia potable y la creación de condiciones sanitarias bá-
sicas; la prevención y reducción de la exposición de la población a sustancias
nocivas tales como radiaciones y sustancias químicas nocivas u otros factores
ambientales perjudiciales que afectan directa o indirectamente a la salud de
los seres humanos. Además, la higiene industrial aspira a reducir al mínimo,
en la medida en que ello sea razonablemente viable, las causas de los peligros
para la salud resultantes del medio ambiente laboral (párrafo 15).
Un lugar destacado para preservar la salud lo ocupa la prevención de las

enfermedades. Para lograr esa prevención, el Comité considera que se de-
ben establecer programas educativos, orientados sobre todo a hacer frente a
las preocupaciones de salud que guardan relación con el comportamiento;
tal es el caso de las enfermedades de transmisión sexual, en particular el
VIH/sida, y las que afectan de forma adversa a la salud sexual y genésica.
Los mencionados programas deben promover los factores sociales determi-
nantes de la buena salud, como lo son la seguridad ambiental, la educación,
el desarrollo económico y la igualdad de género (párrafo 16).
Como en casi todas las observaciones generales, también en la OG 14
el Comité señala la obligación de los Estados parte, de observar el mandato
de no discriminación. Según el Comité,
...es preciso hacer hincapié en la igualdad de acceso a la atención de la salud

y a los servicios de salud. Los Estados tienen la obligación especial de pro-
porcionar seguro médico y los centros de atención de la salud necesarios a
quienes carezcan de medios suficientes, y, al garantizar la atención de la salud
y proporcionar servicios de salud, impedir toda discriminación basada en
motivos internacionalmente prohibidos, en especial en lo que respecta a las
obligaciones fundamentales del derecho a la salud. Una asignación inadecua-
da de recursos para la salud puede dar lugar a una discriminación que tal vez
no sea manifiesta. Por ejemplo, las inversiones no deben favorecer despropor-
cionadamente a los servicios curativos caros que suelen ser accesibles única-
mente a una pequeña fracción privilegiada de la población, en detrimento de
la atención primaria y preventiva de salud en beneficio de una parte mayor
de la población (párrafo 19).
Una manifestación concreta del fenómeno discriminatorio se produce

por el trato desigual que frente a los hombres reciben las mujeres. La dis-
90 MIGUEL CARBONELL
criminación de género existe también en el ámbito de la salud, por lo cual

el Comité ha considerado oportuno hacer una mención especial del tema,
y ha sugerido a los Estados que apliquen una perspectiva de género al ase-
gurar ese derecho:
El Comité recomienda que los Estados incorporen la perspectiva de género

en sus políticas, planificación, programas e investigaciones en materia de sa-
lud a fin de promover mejor la salud de la mujer y el hombre. Un enfoque
basado en la perspectiva de género reconoce que los factores biológicos y so-
cioculturales ejercen una influencia importante en la salud del hombre y la
mujer. La desagregación, según el sexo, de los datos socioeconómicos y los
datos relativos a la salud es indispensable para determinar y subsanar las des-
igualdades en lo referente a la salud (párrafo 20).
En consecuencia con lo anterior, “Un objetivo importante deberá con-

sistir en la reducción de los riesgos que afectan a la salud de la mujer, en
particular la reducción de las tasas de mortalidad materna y la protección
de la mujer contra la violencia en el hogar” (párrafo 21).
También los niños y los adolescentes, las personas mayores, las personas
con discapacidades y los pueblos indígenas merecen comentarios particula-
res del Comité (párrafos 22 a 27).
Con base en la OG 3, el Comité desarrolla en la OG 14 un estudio para
delimitar las obligaciones de los Estados parte en materia de derecho a la
salud. Este ejercicio, que ya se había realizado para otros derechos (señala-
damente en la OG 13 para el derecho a la educación) es importante porque
ofrece respuestas concretas y hasta cierto punto prácticas a la pregunta de
qué deben hacer los Estados para cumplir con las disposiciones del Pacto en
materia de derecho a la salud.
El Comité se refiere a las obligaciones generales y a las obligaciones
específicas. En el caso de las primeras, menciona, entre otras, la prohibi-
ción de regresividad en el derecho a la salud. Aunque el Comité no ofrece
ejemplos concretos, no cuesta imaginar en qué casos estaríamos frente a una
medida regresiva; una medida de este tipo podría darse si el Estado decide
dejar de suministrar gratuitamente un medicamento a personas que no tie-
nen la capacidad económica para adquirirlo, o si cierra un hospital, o si re-
duce el número de médicos o de camas en un determinado centro sanitario,
etcétera. En estos casos, el Comité señala, como ya lo había hecho en la OG
3, que la medida solamente será aceptable si el Estado puede acreditar que
estudió y desechó la aplicación de todas las medidas alternativas que fueran
aplicables y que la medida tomada está justificada en referencia a la tota-
lidad de las disposiciones del Pacto, y particularmente con relación a la
obligación de utilizar plenamente el máximo de los recursos disponibles (pá-

rrafo 32). Si el Estado no la justifica de esta forma, estaría violando el Pacto.
Para examinar las obligaciones de carácter específico, el Comité se vale
de la misma metodología que ha sido detallada desde la OG 3, y se refiere a
las obligaciones de respetar, proteger y cumplir el derecho a la salud.
Respecto a la obligación de respetar, el Comité señala que los Estados
parte deberán
abstenerse de prohibir o impedir los cuidados preventivos, las prácticas cu-

rativas y las medicinas tradicionales, comercializar medicamentos peligrosos
y aplicar tratamientos médicos coercitivos, salvo en casos excepcionales para
el tratamiento de enfermedades mentales o la prevención de enfermedades
transmisibles y la lucha contra ellas... los Estados deberán abstenerse de limi-
tar el acceso a los anticonceptivos u otros medios de mantener la salud sexual
y genésica, censurar, ocultar o desvirtuar intencionalmente la información
relacionada con la salud, incluida la educación sexual y la información al
respecto, así como impedir la participación del pueblo en los asuntos relacio-
nados con la salud (párrafo 34).
Sobre la obligación de proteger, el Comité apunta que los Estados de-

berán
Adoptar leyes u otras medidas para velar por el acceso igual a la atención de
la salud y los servicios relacionados con la salud proporcionados por terceros;
velar por que la privatización del sector de la salud no represente una amena-
za para la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servi-
cios de atención de la salud; controlar la comercialización de equipo médico
y medicamentos por terceros, y asegurar que los facultativos y otros profesio-
nales de la salud reúnan las condiciones necesarias de educación, experiencia
y deontología. Los Estados también tienen la obligación de velar por que las
prácticas sociales o tradicionales nocivas no afecten al acceso a la atención
anterior y posterior al parto ni a la planificación de la familia; impedir que
terceros induzcan a la mujer a someterse a prácticas tradicionales, por ejem-
plo a la mutilación de los órganos genitales femeninos; y de adoptar medidas
para proteger a todos los grupos vulnerables o marginados de la sociedad,
en particular las mujeres, los niños, los adolescentes y las personas mayores,
teniendo en cuenta los actos de violencia desde la perspectiva de género. Los
Estados deben velar asimismo por que terceros no limiten el acceso de las per-
sonas a la información y los servicios relacionados con la salud (párrafo 35).
Como se sabe, la obligación de cumplir puede ser estudiada en términos

generales o en sus dos distintos significados: cumplir en el sentido de facili-
92 MIGUEL CARBONELL
tar y cumplir en el sentido de promover. En términos generales, el Comité

señala que la obligación de cumplir supone lo siguiente:
Los Estados deben garantizar la atención de la salud, en particular estable-

ciendo programas de inmunización contra las principales enfermedades in-
fecciosas, y velar por el acceso igual a todos los factores determinantes básicos
de la salud, como alimentos nutritivos sanos y agua potable, servicios básicos de
saneamiento y vivienda y condiciones de vida adecuadas. La infraestructura
de la sanidad pública debe proporcionar servicios de salud sexual y genésica,
incluida la maternidad segura, sobre todo en las zonas rurales. Los Estados
tienen que velar por la apropiada formación de facultativos y demás personal
médico, la existencia de un número suficiente de hospitales, clínicas y otros
centros de salud, así como por la promoción y el apoyo a la creación de ins-
tituciones que prestan asesoramiento y servicios de salud mental, teniendo
debidamente en cuenta la distribución equitativa a lo largo del país. Otras
obligaciones incluyen el establecimiento de un sistema de seguro de salud
público, privado o mixto que sea asequible a todos, el fomento de las investi-
gaciones médicas y la educación en materia de salud, así como la organiza-
ción de campañas de información, en particular por lo que se refiere al VIH/
sida, la salud sexual y genésica, las prácticas tradicionales, la violencia en el
hogar, y el uso indebido de alcohol, tabaco, estupefacientes y otras sustancias
nocivas (párrafo 36).
La obligación de cumplir en su aspecto de promover requiere de medi-

das positivas por parte de los poderes públicos; dichas medidas comprenden,
a juicio del Comité, lo siguiente: a) fomentar el reconocimiento de los facto-
res que contribuyen al logro de resultados positivos en materia de salud; por
ejemplo, la realización de investigaciones y el suministro de información;
b) velar por que los servicios de salud sean apropiados desde el punto de
vista cultural y el personal sanitario sea formado de manera que reconozca
y responda a las necesidades concretas de los grupos vulnerables o margi-
nados; c) velar por que el Estado cumpla sus obligaciones en lo referente a
la difusión de información apropiada acerca de la forma de vivir y la ali-
mentación sanas, así como acerca de las prácticas tradicionales nocivas y la
disponibilidad de servicios, y d) apoyar a las personas a adoptar, con cono-
cimiento de causa, decisiones por lo que respecta a su salud (párrafo 37).
Como en los demás derechos, también en el derecho a la salud es im-
portante la cooperación internacional; lo es, por ejemplo, porque los Esta-
dos deben respetar el disfrute del derecho a la salud en otros Estados, así
como impedir que otros Estados conculquen ese derecho. Lo es también
porque los Estados, según lo establece el Comité, deben facilitar el acceso
a los establecimientos, bienes y recursos de salud esenciales en otros países,

siempre que sea posible, y prestar la asistencia técnica que corresponda (pá-
rrafo 39). Además, los Estados tienen la obligación individual y solidaria,
hasta el máximo de su capacidad, de cooperar en la prestación de ayuda en
casos de desastre y de asistencia humanitaria en situaciones de emergencia,
incluida la prestación de asistencia a los refugiados y los desplazados dentro
del país (párrafo 40).
Para ir concretando lo que se acaba de decir sobre las obligaciones de los
Estados, el Comité señala que existen obligaciones mínimas que ningún Esta-
do puede dejar de cumplir sin violar el Pacto; también señala que los Estados
tienen “obligaciones de prioridad comparable”, que sin bien no forman
parte de las obligaciones básicas, deben ser atendidas con la mayor diligen-
cia y prioridad por los Estados.
Entre las obligaciones básicas (que, repito, conforman el contenido mí-
nimo del derecho a la salud) están las siguientes (párrafo 43):
A) Garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios de

salud sobre una base no discriminatoria, en especial por lo que respecta a los
grupos vulnerables o marginados;
B) Asegurar el acceso a una alimentación esencial mínima que sea nutriti-
va, adecuada y segura y garantice que nadie padezca hambre;47
C) Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sa-
nitarias básicas, así como a un suministro adecuado de agua limpia potable;
D) Facilitar medicamentos esenciales, según las definiciones periódicas
que figuran en el Programa de Acción sobre Medicamentos Esenciales de la
OMS;
E) Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones, bienes
y servicios de salud;
F) Adoptar y aplicar, sobre la base de pruebas epidemiológicas, una estra-
tegia y un plan de acción nacionales de salud pública para hacer frente a las
preocupaciones en materia de salud de toda la población; la estrategia y el
plan de acción deberán ser elaborados, y periódicamente revisados, sobre la
base de un proceso participativo y transparente; esa estrategia y ese plan de-
berán prever métodos, como indicadores y bases de referencia de la salud que
permitan vigilar estrechamente los progresos realizados; el proceso mediante
el cual se concibe la estrategia y el plan de acción, así como el contenido
de ambos, deberá prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o
marginados.
47 Sobre el derecho a la alimentación —que comprende también el derecho al agua—,
Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, cit., pp. 973 y ss.
94 MIGUEL CARBONELL
Entre las obligaciones de prioridad comparable a las anteriores, el Co-

mité señala las siguientes (párrafo 44):
A) Velar por la atención de la salud genésica, materna (prenatal y posnatal)

e infantil;
B) Proporcionar inmunización contra las principales enfermedades infec-
ciosas que tienen lugar en la comunidad;
C) Adoptar medidas para prevenir, tratar y combatir las enfermedades
epidémicas y endémicas;
D) Impartir educación y proporcionar acceso a la información relativa
a los principales problemas de salud en la comunidad, con inclusión de los
métodos para prevenir y combatir esas enfermedades;
E) Proporcionar capacitación adecuada al personal del sector de la salud,
incluida la educación en materia de salud y derechos humanos.
El estudio de las obligaciones que los Estados parte tienen en materia de

derecho a la salud, que se acaba de realizar de forma muy somera, puede ser-
vir para contestar a la pregunta de qué deben hacer los Estados para cum-
plir con sus obligaciones en materia de derecho a la salud. Otra pregunta
importante, complementaria de la anterior, es ¿de qué manera o bajo qué
circunstancias los Estados violan el artículo 12 del Pacto? Esta pregunta
es relevante, porque de que se responda correctamente depende el hecho
de que seamos capaces de anudar las obligaciones que acabamos de revi-
sar con situaciones concretas que suceden todavía en nuestro país; en otras
palabras, el estudio de las obligaciones que emanan del derecho a la salud
solamente adquiere sentido si somos capaces, a través de ellas, de señalar
violaciones concretas al mismo. Ése es el tema del que se ocupa el Comité
en la última parte de la OG 14.
Para empezar, el Comité, de nuevo apelando al realismo, señala que es
importante distinguir entre la incapacidad de un Estado para cumplir con
las obligaciones derivadas del Pacto y la renuencia de ese mismo Estado a
cumplir con ellas (párrafo 47); es decir, el Comité señala que las violaciones
se pueden dar por imposibilidad material de atender lo dispuesto en el Pac-
to, o bien por simple y pura negligencia.
Siguiendo la metodología establecida para señalar las obligaciones, el
Comité divide el estudio de las violaciones al Pacto en violaciones de las
obligaciones de respetar, violaciones de las obligaciones de proteger y viola-
ciones a las obligaciones de cumplir.
Como violaciones de las obligaciones de respetar, el Comité señala los
siguientes ejemplos:
...la denegación de acceso a los establecimientos, bienes y servicios de salud a

determinadas personas o grupos de personas como resultado de la discrimi-
nación de iure o de facto; la ocultación o tergiversación deliberadas de la infor-
mación que reviste importancia fundamental para la protección de la salud o
para el tratamiento; la suspensión de la legislación o la promulgación de leyes
o adopción de políticas que afectan desfavorablemente al disfrute de cual-
quiera de los componentes del derecho a la salud; y el hecho de que el Estado
no tenga en cuenta sus obligaciones legales con respecto al derecho a la salud
al concertar acuerdos bilaterales o multilaterales con otros Estados, organi-
zaciones internacionales u otras entidades, como, por ejemplo, las empresas
multinacionales (párrafo 50).
Como violaciones de las obligaciones de proteger, el Comité señala los

siguientes casos:
...la no regulación de las actividades de particulares, grupos o empresas con

objeto de impedir que esos particulares, grupos o empresas violen el derecho
a la salud de los demás; la no protección de los consumidores y los trabaja-
dores contra las prácticas perjudiciales para la salud, como ocurre en el caso
de algunos empleadores y fabricantes de medicamentos o alimentos; el no
disuadir la producción, la comercialización y el consumo de tabaco, estupe-
facientes y otras sustancias nocivas; el no proteger a las mujeres contra la vio-
lencia, y el no procesar a los autores de la misma; el no disuadir la observan-
cia continua de prácticas médicas o culturales tradicionales perjudiciales; y
el no promulgar o hacer cumplir las leyes a fin de impedir la contaminación
del agua, el aire y el suelo por las industrias extractivas y manufactureras
(párrafo 51).
Finalmente, como violaciones a las obligaciones de cumplir, el Comité

señala las siguientes:
...la no adopción o aplicación de una política nacional de salud con miras a

garantizar el derecho a la salud de todos; los gastos insuficientes o la asigna-
ción inadecuada de recursos públicos que impiden el disfrute del derecho a
la salud por los particulares o grupos, en particular las personas vulnerables
o marginadas; la no vigilancia del ejercicio del derecho a la salud en el plano
nacional, por ejemplo mediante la elaboración y aplicación de indicadores y
bases de referencia; el hecho de no adoptar medidas para reducir la distribu-
ción no equitativa de los establecimientos, bienes y servicios de salud; la no
adopción de un enfoque de la salud basado en la perspectiva de género; y el
hecho de no reducir las tasas de mortalidad infantil y materna (párrafo 52).
96 MIGUEL CARBONELL
2. Derecho a la vivienda
En el apartado anterior se intentó presentar un esquema de “aterrizaje”

de los tipos de obligaciones que genera para las autoridades el derecho a la
salud como derecho fundamental. Toca ahora hacer un ejercicio parecido,
pero respecto del derecho a la vivienda. Se trata, como en el caso anterior,
de uno de los derechos menos estudiados y aplicados en México, tanto a
nivel doctrinal como jurisprudencial. Por eso es que lo elegí para intentar
ilustrar el esquema de obligaciones que derivan de su consideración como
derecho fundamental, a la luz del nuevo párrafo tercero del artículo 1o. de
la Constitución mexicana.
Siguiendo la metodología del apartado anterior, también en este caso
me basaré en el derecho internacional de los derechos humanos, cuya apor-
tación es del todo significativa para comprender el alcance del derecho a la
vivienda y sus implicaciones para las autoridades.
La previsión constitucional del artículo 4o. en la que se establece el de-
recho fundamental a una vivienda digna y decorosa despliega sus efectos
normativos de carácter positivo, por lo que hace al derecho a la vivienda,
en dos diferentes sentidos. En primer término, supone un mandato al legis-
lador para que desarrolle la legislación necesaria para hacer realidad ese
derecho; en segundo lugar, supone un mandato para las administraciones
públicas de todos los niveles de gobierno a fin de que se implementen polí-
ticas públicas de fomento a la vivienda, de otorgamiento de créditos, de re-
gulación de uso de suelo habitacional a costos accesibles, etcétera. Hay que
subrayar que las disposiciones constitucionales vinculan a todas las autori-
dades, no solamente a las federales, de modo que lo dicho aplica también
para los poderes legislativos y ejecutivos locales, así como —dentro de su
esfera de su competencia— a los municipios.
El Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la vivienda ha señala-
do que los Estados tienen al menos tres deberes generales en esta materia:48
A) El deber de procurar por todos los medios posibles, que todos tengan
acceso a recursos habitacionales adecuados para su salud, bienestar y segu-
ridad.
B) El deber de facilitar a quien carezca de hogar, o no tenga una vi-
vienda adecuada, o se encuentre incapacitado en general para ejercer los
derechos vinculados a recursos habitacionales, la interposición de reclamos
y demandas.
48 Citado por Pisarello, Gerardo, Vivienda para todos: un derecho en (de)construcción. El derecho
a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible, Barcelona, Icaria, 2003, p. 116.
C) El deber de adoptar, en un tiempo razonablemente breve, medidas que

al menos indiquen el reconocimiento político y normativo de los elementos
constitutivos del derecho a la vivienda.
Desde un punto de vista negativo, es obvio que tanto las autoridades

como los particulares están obligados a no interferir en el disfrute de la vi-
vienda, y en general a no impedir su satisfacción por las demás personas.
Tomando en consideración las obligaciones positivas y negativas, se
puede decir que el derecho a la vivienda asegura tanto el disfrute de la vi-
vienda que ya se tiene como la necesidad de que las autoridades tomen to-
das las medidas a su alcance para que quienes no la tengan accedan a ella.
A partir de las obligaciones positivas (y a reserva de las que más adelan-
te se precisarán como obligaciones derivadas del derecho internacional de
los derechos humanos) las autoridades deben construir un entorno urbano
que permita disfrutar de la vivienda y contar con los servicios mínimos in-
dispensables para que sea habitable. Es decir, el derecho a la vivienda no se
agota con el disfrute de la persona “hacia dentro” de su vivienda, sino que
requiere de un ambiente “externo” que también sea adecuado. En este sen-
tido, se habla de un derecho “al entorno urbano” o “derecho a la ciudad”.49
En el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho a la
vivienda está previsto en varios instrumentos relevantes, tanto de carácter
general como sectorial. Entre los primeros puede mencionarse el artículo
11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
que ha sido objeto de dos interesantes observaciones generales, a las que nos
referiremos más adelante; en dicho precepto se establece que
Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona

a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido
y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad
de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la co-
operación internacional fundada en el libre consentimiento.
En su OG 4, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales

de la ONU se ha referido al derecho a la vivienda. Su contenido es muy im-
portante para comprender este derecho en clave normativa, y no como una
mera declaración retórica.
Para empezar, el Comité señala el enorme “abismo” que existe entre lo
dispuesto en el artículo 11 del Pacto, al que ya hemos hecho referencia, y la
49 Ibidem, p. 84.
98 MIGUEL CARBONELL
situación reinante en muchas regiones del mundo; acudiendo a cifras de la

propia ONU, destaca que en todo el mundo existen alrededor de cien mi-
llones de personas sin hogar y otros mil millones que alojadas en viviendas
inadecuadas (párrafo 4).
El Comité se preocupa por definir el concepto de vivienda adecuada, y
acude a la definición que ya se ha citado en párrafos precedentes dada den-
tro de la Estrategia Mundial de Vivienda, pero agrega lo siguiente:
...el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusiva-
mente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho
a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo
menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vincu-
lado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto. Así pues, ‘la dignidad inherente a la persona
humana’, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que
el término ‘vivienda’ se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras
diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se
debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos
económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del ar-
tículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda
adecuada.
¿Cómo saber si estamos o no frente a una vivienda “adecuada”? El Co-

mité identifica siete aspectos que contribuyen a que una vivienda sea ade-
cuada, y que pueden ser aplicables a cualquier contexto, con independencia
de las condiciones sociales, económicas, culturales o jurídicas del lugar en
donde se deba hacer efectivo el derecho. Son los siguientes:
a) Seguridad jurídica en la tenencia: esto quiere decir que todas las
personas deben tener un mínimo de seguridad jurídica que les ga-
rantice contra el desahucio, el hostigamiento y otras amenazas. Para
lograrlo, el Estado debe tomar medidas en primer término de carác-
ter legislativo. La seguridad jurídica es necesaria para las distintas
modalidades por la que se puede tener acceso a una vivienda; así por
ejemplo, para el alquiler, la vivienda en cooperativa, el arriendo, la
ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia, los asenta-
mientos informales, etcétera.50
50 Sobrela importancia de la seguridad jurídica en la tenencia, Gerardo Pisarello apunta
lo siguiente: “Vivir sin seguridad, en un status incierto, supone en esencia que las personas
no tienen control último sobre sus viviendas. Ello explica que las personas, grupos y familias
b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructu-

ras: dentro de este punto se incluye la posibilidad de contar con ac-
ceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a
energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones
sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de elimina-
ción de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c) Gastos soportables: esto significa que los gastos que conlleva una vi-
vienda no deben ser tan altos como para impedir que se satisfagan
otras necesidades básicas. Para lograr esto se pueden llegar a reque-
rir subsidios por parte del Estado, así como una regulación que im-
pida especulaciones sobre los alquileres o sobre el precio de la tierra.
d) Habitabilidad: se considera que una vivienda es habitable si protege
a sus ocupantes del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento y
otras amenazas para la salud; debe también garantizar la seguridad
física de sus habitantes. El Comité recuerda la existencia de los Prin-
cipios de Higiene de la Vivienda preparados por la Organización
Mundial de la Salud (OMS), y exhorta a los Estados a que los apli-
quen con la mayor amplitud.
e) Asequibilidad: la asequibilidad significa que los grupos más desaven-
tajados de la sociedad deben tener acceso pleno y sostenible a los
recursos necesarios para conseguir una vivienda. Entre dichos gru-
pos figuran los ancianos, los enfermos terminales, las discapacitados
físicos, los enfermos mentales, las víctimas de catástrofes naturales,
etcétera. Las políticas de vivienda, enfatiza el Comité, no deben des-
tinarse a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a costa de
los demás.
f) Lugar: la ubicación de la vivienda debe ser tal, que permita el ac-
ceso a las opciones de empleo, a los servicios de atención a la salud,
a centros de atención de niños, escuelas y demás servicios sociales.
Las viviendas no deben construirse cerca de lugares contaminados o
próximas a fuentes de contaminación que pongan en riesgo el dere-
cho a la salud de sus habitantes.
expuestos a esa situación se muestren con frecuencia reticentes a introducir mejoras en sus
hogares por miedo a que estos les sean destruidos o simplemente arrebatados como conse-
cuencia de un desalojo. La falta de seguridad en la tenencia, en definitiva, refuerza la exclu-
sión social y la pobreza y desalienta la participación... La seguridad jurídica en la tenencia se
convierte, así, en la piedra de toque de la autotutela del derecho a una vivienda adecuada: un
medio sin dudas no costoso, realista y solidario de tomarse en serio el derecho en cuestión”,
Pisarello, Gerardo, “El derecho a una vivienda adecuada: notas para su exigibilidad”, en
Abramovich, Víctor et al. (comps.), Derechos sociales. Instrucciones de uso, México, Fontamara,
2003, pp. 200 y 201.
100 MIGUEL CARBONELL
g) Adecuación cultural: esto quiere decir que la forma de construir

la vivienda, los materiales utilizados y las políticas públicas que se
desarrollen deben permitir la expresión de la identidad cultural de
sus habitantes, que puede variar de forma importante dentro de un
mismo país, e incluso dentro de una misma ciudad.
Por último, el Comité recomienda la adecuación del sistema jurídico
para permitir que, de alguna forma, el derecho a la vivienda sea justiciable,
es decir, que quienes vean de cierta manera afectado ese derecho puedan
acudir ante los tribunales para presentar una reclamación. Este señalamien-
to del Comité es importante en el contexto de la reforma constitucional
mexicana, ya que (tal como lo vimos al analizar el derecho a la salud) em-
pata perfectamente con el mandato de “garantía” que establece el nuevo
párrafo tercero del artículo 1o. constitucional.
Entre las medidas a tomar por los Estados para hacer justiciable el de-
recho a la vivienda, el Comité recomienda las siguientes:
a) apelaciones jurídicas destinadas a evitar desahucios planeados o de-
moliciones mediante la emisión de mandatos de los tribunales,
b) procedimientos jurídicos que busquen obtener una indemnización
luego de un desahucio ilegal,
c) reclamaciones contra acciones ilegales realizadas o apoyadas por los
propietarios (sean públicos o privados) en relación con los niveles de
alquiler, mantenimiento de la vivienda y discriminación en la asig-
nación y disponibilidad de acceso a la vivienda,
d) denuncias de cualquier forma de discriminación en la asignación y
disponibilidad de acceso a la vivienda,
e) reclamaciones contra los propietarios acerca de condiciones de vi-
viendas insalubres o inadecuadas.
f) Acciones populares frente a situaciones que impliquen niveles de gran
aumento de personas sin hogar.
Todo lo anterior, además de servir para precisar los alcances del dere-
cho a la vivienda como derecho fundamental, no como un enunciado puramente
retórico dentro de la Constitución, sirve para poner en claro las posibilida-
des que ofrece el derecho internacional de los derechos humanos al momen-
to de intentar hacer operativo cualquier tipo de derecho.
Como puede ver el lector, lo que se ha tratado de hacer es precisar el
contenido normativo de lo que establece el artículo 4o. de la Constitución
mexicana, en la parte que se refiere al derecho a la vivienda. De esta ma-
nera, se han ofrecido algunas claves de interpretación para que ese artículo
4o. sea aplicado y hecho valer en los términos en que lo ordena el nuevo
párrafo tercero del artículo 1o. constitucional, específicamente con relación
a las obligaciones del Estado.
VI. Conclusiones provisionales
Para sintetizar lo que se ha dicho en este apartado se puede afirmar que

los Estados, en materia de derechos fundamentales, tienen las obligaciones
generales de respetar, proteger y promover o realizar, de las que a su vez se
desprenden las siguientes obligaciones específicas:
a) Tutelar sin discriminación los derechos.
b) Tomar todas las medidas apropiadas para hacer efectivos los dere-
chos dentro de su territorio.
c) Demostrar que las medidas tomadas son las más apropiadas para
alcanzar los objetivos que persiguen las normas en que los derechos
se establecen.
d) Establecer vías judiciales para llevar ante los tribunales las posibles
violaciones a los derechos señalados.
e) Lograr progresivamente la satisfacción de los derechos establecidos,
entendiendo por progresividad la obligación de hacerlo de manera
inmediata y continua.
f) No dar marcha atrás en los niveles de realización alcanzados, puesto
que está prohibida o severamente restringida la regresividad.
g) Destinar el máximo de recursos disponibles a cumplir con el objetivo
de satisfacer plenamente los derechos.
h) Acreditar que en efecto se ha destinado el máximo de recursos dis-
ponibles.
i) En periodos de crisis, priorizar la protección de los miembros más
vulnerables de la sociedad, y
j) Asegurar niveles mínimos de satisfacción de los derechos, los cuales
deben ser mantenidos incluso en periodos de crisis o de ajustes es-
tructurales.
VII. A manera de epílogo
La reforma constitucional de 2011 en materia de derechos fundamenta-

les nos permite avanzar de manera considerable hacia la modernidad jurí-
dica. Se trata de una reforma que, si bien no es exhaustiva, sí añade elemen-
tos muy novedosos y positivos al ordenamiento constitucional mexicano.
102 MIGUEL CARBONELL
Como siempre sucede, habrá que esperar al desarrollo que le puedan

dar los operadores jurídicos (legisladores y jueces, principalmente), para es-
tar en capacidad de medir su éxito, pero de entrada parece suministrar una
buena plataforma de renovación normativa para nuestro país.
En los distintos apartados que integran este ensayo he intentado apun-
tar —con base en lo que ya señala desde hace años el derecho internacional
de los derechos humanos— algunas de las obligaciones que con relación a
los derechos fundamentales derivan para el Estado.
Las que fueron expuestas no son las únicas, y puede ser que ni siquiera
sean las más importantes, pero nos dan la pauta suficiente (creo) para co-
menzar a darle sentido y rumbo al nuevo párrafo tercero del artículo 1o.
constitucional.
Obviamente, un estudio exhaustivo del contenido de dicho párrafo nos
llevaría muy lejos, más allá en todo caso del alcance de esta breve nota.
Pensemos simplemente en el deber de “garantizar” los derechos que
está señalado en el párrafo tercero. Esa simple mención en la carta magna
nos permite ir exponiendo una teoría general de las garantías, la cual puede
desarrollarse en el plano puramente teórico o avanzar hacia lo que señala
el derecho positivo con relación a los medios para hacer efectivos los dere-
chos. Además, habría que hacer referencia a todos los tipos de garantía de
los derechos conocidos en México y en el derecho comparado: garantías
judiciales, administrativas, políticas, sociales, etcétera.51
Y lo mismo podría replicarse para cada una de las obligaciones que
señala el artículo 1o. en su tercer párrafo. Lo que viene, en este contexto,
como tarea para la ciencia constitucional mexicana en los siguientes años,
es muchísimo. Espero que este texto sirva para contribuir a ese esfuerzo de
comprensión, análisis y debate que tenemos que construir entre todos.
51 Véase la teoría general de las garantías que propone Luigi Ferrajoli en su magna obra
Principia iuris. Teoría del derecho y de la democracia, Madrid, Trotta, 2011, t. I, pp. 186 y ss. y 630
y ss.
La cláusula de interpretación conforme
y el principio pro persona (Artículo 1o.,
segundo párrafo, de la Constitución)
José Luis Caballero Ochoa*
Sumario: I. Introducción. II. Evolución histórica reciente. Del artículo

133 al 1o. de la Constitución. III. El significado jurídico de la reforma. La
perspectiva del derecho comparado. IV. Significado y alcances de la reforma
en perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos. La doctrina
del control de convencionalidad. V. El sentido del principio pro persona.
VI. Conclusión.
I. Introducción
Las reformas aprobadas en junio de 2011 han cambiado el rostro constitu-

cional de los derechos humanos en México. Sin lugar a duda estamos ante
la puesta al día más importante de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (en adelante CPEUM o “la Constitución”) en la materia
de los últimos años, por varias cuestiones:
—— Empieza por devolver a las personas la apropiación de sus dere-

chos, ante un modelo jurídico que, bajo una peculiar concepción
de “garantías individuales”, fue cerrando los cauces propios para su
exigibilidad y justiciabilidad.1
* Académico-investigador en el Departamento de Derecho de la Universidad Ibero-
americana.
1 Este modelo se encuentra cruzado por una serie de coordenadas que denotan el ejer-
cicio contenido de los derechos en favor del Estado: excesivas limitaciones legales que han
acreditado su validez formal a priori, pero no un test de constitucionalidad, y menos ante cri-
terios de ponderación con otros derechos; un juicio de amparo excesivamente tecnificado, en
donde el papel relevante lo han jugado las causales de improcedencia; la ausencia, hasta hace
unos meses, de vías procesales para hacer valer intereses legítimos, difusos o colectivos, entre
otras cuestiones. No es trivial que las seis sentencias emitidas por la Corte Interamericana en
103
104 José Luis Caballero Ochoa
—— Es un marco normativo que ya era impostergable para remontar el

atraso de varias décadas en una diversidad de temas con respecto
a otros Estados constitucionales, especialmente en América Latina.
—— Se trata de un diseño cuya discusión entre nosotros tenía al menos
diez años, a partir del ejercicio sobre la Reforma del Estado,2 y en el
contexto de una apuesta de renovación constitucional ante la alter-
nancia en la titularidad del Ejecutivo en 2000.
—— Si hay un talante con el que se pudiera caracterizar a este paquete
de reformas en general, sería el fortalecimiento del concepto de de-
rechos humanos en la Constitución,3 así como la apertura al dere-
cho internacional de los derechos humanos, no sólo por el primero
y segundo párrafo, que admiten expresamente a los tratados como
contra del Estado mexicano entre 2008 y 2010 pasen por señalar la ausencia de mecanismos
judiciales efectivos para la defensa de los derechos humanos. Éstas son: caso Castañeda Gutman,
sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, del 6 de agosto de 2008;
caso González y otras (“Campo Algodonero”), sentencia de excepciones preliminares, fondo, repa-
raciones y costas, del 16 de noviembre de 2009; caso Radilla Pacheco, sentencia de excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas, del 23 de noviembre de 2009; caso Fernández Ortega
y Otros, sentencia de excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, del 30 de agosto
de 2010; caso Rosendo Cantú y Otra, sentencia de excepción preliminar, fondo, reparaciones y
costas, del 31 de agosto de 2010; caso Cabrera García y Montiel Flores, sentencia de excepción
preliminar, fondo, reparaciones y costas, del 26 de noviembre de 2010.
2 Muñoz Ledo, Porfirio (coord.), Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones
y propuestas, 2a. ed., México, 2004, pp. 52 y ss.

3 En algunos espacios se ha hablado de la incorporación del concepto de derechos hu-
manos a la Constitución. No es así. Ya se había hecho una adopción explícita de éste, y que
fue primordial para distinguirlo del de “garantías individuales” “otorgadas”, como ha sido
la redacción del artículo 1o., primer párrafo, desde 1917 hasta nuestros días, y que permitió
durante varias décadas, prácticamente volver sinónimos ambas nociones.
De esta forma, el artículo 102, “B”, que entre 1992 y 1999 establecía como atribución
de los organismos públicos protectores de derechos conocer de quejas sobre violaciones a
los derechos humanos que “otorga” el orden jurídico mexicano, en ese último año cambió
su redacción para precisar como atribución de las comisiones la protección de los derechos
humanos que “ampara” el orden jurídico mexicano, distinguiendo del verbo anterior que
la CPEUM había asignado a las garantías individuales. Por su parte, a partir de agosto de
2001, la CPEUM establece en el artículo 2o., apartado “A”, fracción II, que las comunidades
indígenas gozan de autonomía para aplicar sus propios sistemas normativos en la solución de
sus conflictos, siempre y cuando —entre otras cuestiones— respeten los derechos humanos
y las garantías individuales.
En este sentido, las reformas de 1999 y 2001 pretendieron separar ambos conceptos, y
ubicar al catálogo de garantías individuales en el ámbito de la concepción contemporánea
sobre derechos fundamentales, presente en diversos ejercicios constitucionales; esto es, un
conjunto de derechos humanos que se incorporan como derecho positivo en la norma su-
prema, lo que ya la doctrina ha sostenido desde hace tiempo. Cfr. Carpizo, Jorge, Estudios
constitucionales, 7a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, p. 485.
cláusula de interpretación conforme y el principio pro persona 105
fuente de derechos constitucionalizados, sino también por las obli-

gaciones puntuales del Estado frente a ellos, así como por los prin-
cipios de derecho internacional que acompañan su reconocimiento
y protección.
En este contexto, es especialmente relevante el reconocimiento de la
naturaleza de las normas de derechos humanos presentes en las cartas fun-
damentales —Constitución o tratados internacionales—; esto es, el confor-
marse como principios mínimos susceptibles de ampliación mediante un sis-
tema de reenvíos, y de integración con otros ordenamientos, lo que expresa
la cláusula de interpretación conforme ahora recogida en el nuevo artículo
1o., segundo párrafo, de la Constitución.
De esta suerte, me parece que en su redacción hemos apostado por la for-
ma de incorporación de los tratados internacionales sobre derechos huma-
nos más acorde con la naturaleza de estas normas, como he tenido oportu-
nidad de señalarlo en trabajos anteriores,4 y más compatible con la doctrina
del control de convencionalidad que la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante CrIDH o “Corte Interamericana”) ha venido desa-
rrollando desde 2006, a partir del caso Almonacid Arellano y otros c. Chile, todo
un leading case en la materia,5 así como en procesos de justicia y reparaciones
en el contexto de violaciones graves y sistemáticas a los derechos humanos.
La nueva disposición constitucional establece: “Las normas relativas a
los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitu-
ción y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo
tiempo a las personas la protección más amplia”.
4 “El derecho internacional en la integración constitucional. Elementos para una herme-
néutica de los derechos fundamentales”, en Valadés, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), El

Estado constitucional contemporáneo. Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, t. I, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006; “Los tratados internacionales como Constitu-
ción. Notas sobre la dimensión transnacional del derecho procesal constitucional en Méxi-
co”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Zaldívar, Arturo (coords), La ciencia del derecho procesal
constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del
derecho, t. IX: “Derechos humanos y tribunales internacionales”, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional-Marcial
Pons, 2008; La incorporación de los tratados internacionales sobre derechos humanos en España y México,
México, Porrúa, 2009.
5 Sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, del 26 de sep-
tiembre de 2006. Sobre este aspecto, señala: “En otras palabras, el Poder Judicial debe ejer-
cer una especie de ‘control de la convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que
aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En
esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Con-
vención Americana”. Par. 124, in fine.
El presente artículo versa sobre la evolución reciente de los contenidos

jurídicos hasta llegar a la presente redacción; el alcance desde el punto de
vista del derecho comparado e internacional, y el impacto jurídico que de-
berá tener, especialmente en la interpretación sobre derechos humanos por
parte de los jueces.
II. Evolución histórica reciente.

Del artículo 133 al 1o. de la Constitución
1. La interpretación del artículo 133 de la CPEUM sobre la jerarquía

de los tratados internacionales
Con el paso del tiempo, el artículo 133 de la CPEUM fue dejando de

lado su propósito original: ser una disposición dirigida fundamentalmente a
establecer la primacía del pacto de la Unión —ley suprema— conformado
por un estrato normativo nacional (Constitución, tratados internacionales,
leyes de desarrollo constitucional)6 en relación con el sistema de distribu-
ción de competencias establecido entre la federación y las entidades fede-
rativas (artículo 124 de la CPEUM), al que le da identidad en la unidad del
Estado.
Sin embargo, durante décadas, este sentido de primacía no fue aplicado
realmente a partir del conjunto normativo establecido como “Ley Supre-
ma de toda la Unión”, sino desde el ámbito de lo “federal”, asiento de un
Ejecutivo hegemónico, al que se supeditó el ámbito local, y ante un estrato
nacional vaciado de contenido normativo,7 especialmente una Constitución
prácticamente considerada sólo como documento político;8 mientras que,
paradójicamente, en la doctrina y en la interpretación jurisprudencial de
esta disposición se estableció una pirámide jerárquica de las normas en cuyo
vértice ha destacado la supremacía constitucional.9
6 También llamadas leyes reglamentarias, leyes constitucionales o leyes generales.
7 Apunto algunos datos que evidencian este tratamiento: 1. La falta de suficientes y efec-
tivas garantías ordinarias de control constitucional, salvo el juicio de amparo, hasta finales
del siglo XX; 2. El empleo excesivo del mecanismo de reforma constitucional; 3. Una falta de
entendimiento de la naturaleza propia de los tratados internacionales, y 4. La asimilación
de las leyes de desarrollo constitucional en el universo de leyes federales.
8 Sobre esta afirmación, Salazar, Pedro, “Dos versiones de un garantismo espurio en la
jurisprudencia mexicana”, en Salazar Ugarte, Pedro et al., Garantismo espurio, Madrid, Funda-
ción Coloquio Jurídico Europeo, 2009, pp. 18 y ss.
9 Más a tono con el modelo del Estado liberal de derecho, en la conformación de la
validez formal de las normas a partir de su producción, y no desde la perspectiva del Estado
constitucional contemporáneo, en donde la lógica de la supremacía se ha enfocado a la posi-
El trabajo jurisprudencial de los últimos años se circunscribió mayor-

mente a dilucidar la relación jerárquica entre tratados internacionales y
las leyes federales —en las que, hasta 2007, se incluía a las de desarrollo
constitucional—10 sobre la que la disposición constitucional es omisa, preci-
samente por tener otro propósito en su planteamiento.
De esta forma, ante la profusión de tratados internacionales ratificados
por el Estado mexicano, y la necesidad de atender preferentemente las obli-
gaciones de carácter internacional, los criterios interpretativos se dirigieron
a establecer la jerarquía supralegal e infraconstitucional de los tratados, lo
que quedó asentado en la tesis LXXVII/1999, del 28 de octubre,11 que se
sigue conservando como criterio que marca esta puntualización. En los úl-
timos años, la intención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en
adelante SCJN o “Suprema Corte”), a juicio de alguno de sus ministros,
habría sido definir la constitucionalidad de los tratados internacionales so-
bre derechos humanos.12
2. Las ventajas del cambio de disposición constitucional

y de un modelo jurídico distinto
Si bien es cierto que las propuestas iniciales atendieron a la lógica de
reforma al artículo 133 de la CPEUM a efecto de otorgar jerarquía cons-
bilidad de definir la forma de articulación y aplicación de una pluralidad de ordenamientos.

Bajo esta perspectiva, véase el ya clásico de Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos,
justicia, 5a. ed., Madrid, Trotta, 2003; también los importantes trabajos sobre fuentes del
derecho de Requejo, Juan Luis, Sistemas normativos, constitución y ordenamientos. La Constitución
como norma sobre aplicación de normas, Madrid, McGraw-Hill, 1995; el de Jover, José María,
Constitución y derecho comunitario, Madrid, Universidad Carlos III de Madrid-Boletín Oficial del
Estado, 2004; o, el de Linde Paniagua, Enrique, El sistema de competencias de la Unión Europea en
el Tratado por el que se Establece una Constitución para Europea, Madrid, Colex, 2006.
10 Dos de las tesis derivadas del juicio de amparo en revisión 120/2002, “Mac Cain
México, S. A. de C. V., son la P VII/2007: “Leyes generales. Interpretación del

artículo 133 constitucional”, así como la P. IX/2007, Tomo XXV, del 20 de mayo
de 2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, “Tratados inter-
nacionales. Son parte integrante de la ley suprema de la Unión y se ubican
jerárquicamente por encima de las leyes generales, federales y locales, in-
terpretación del artículo 133 constitucional”.
11 Tesis de la SCJN. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Fe-
deración y su Gaceta. Tomo X, noviembre de 1999. Tesis: P LXXVII/1999, bajo el rubro:

“Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes
federales y en un segundo plano respecto de la Constitución federal”.
12 Me remito a los comentarios que realizó el ministro José Ramón Cossío en la con-
ferencia magistral “Los límites al poder de la reforma constitucional”, pronunciada en el

seminario “Reforma y control de la Constitución. Implicaciones y límites”, el 4 de febrero de
2009 en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
titucional a los tratados sobre derechos humanos, con el tiempo se fueron

dirigiendo hacia el artículo 1o., disposición que alberga las principales cláu-
sulas sobre la dimensión que adquieren los derechos en el orden jurídico
mexicano; es decir, los principios sobre derechos humanos: su universali-
dad; los criterios expansivos de aplicación y acotados para las restricciones
y la suspensión, o bien el reconocimiento de la igualdad mediante una cláu-
sula de prohibición de discriminar.
Especialmente a partir de las iniciativas generadas en el marco de la
LX Legislatura (2006-2009), y también a partir de la propuesta de las or-
ganizaciones de la sociedad civil, académicas y académicos de diversas
instituciones,13 el tema se movió hacia el artículo 1o., y los criterios sobre el
valor constitucional de los tratados internacionales en materia de derechos
humanos14 se modificaron en relación con una posición específica en la pi-
rámide normativa, para dirigirse a una cláusula de interpretación conforme
o canon hermenéutico.15
¿Qué ventajas representa este tratamiento?
A) Se mantiene al artículo 133 de la CPEUM como un sistema de fuen-
tes del derecho, en el que ya se incluye a los tratados internacionales, y
no se le sigue recargando con divisiones y subdivisiones jerárquicas.16
13 El texto íntegro de este trabajo, impulsado por la Oficina en México del Alto Comi-
sionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, se publicó como Propuesta de
reforma constitucional en materia de derechos humanos, elaborada por las organizaciones de la sociedad civil
y por académicas y académicos especialistas en derechos humanos, México, OACNUDH, 2008. Véase
http://www.hchr.org.mx/documentos/libros/propuestareformaconst.pdf
14 En el derecho comparado se han documentado varias posibilidades de reforma legal
para atender el “proceso evolutivo de recepción nacional del derecho internacional de los
derechos humanos”, como ha dado cuenta el voto razonado del juez ad hoc, Eduardo Ferrer
Mac-Gregor Poisot en relación con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el caso Cabrera García y Montiel Flores vs México, del 26 de noviembre de 2010,
párr. 25.
15 Como se le ha denominado indistintamente en países como España, en el que ha
tenido una aplicación muy relevante en los 32 años de vigencia constitucional. Véase Saiz,
Alejandro, La apertura constitucional al derecho internacional y europeo de los derechos humanos, Madrid,
Consejo General del Poder Judicial, 1999.
16 Así lo estimó el órgano reformador de la Constitución. En la exposición de motivos de
la Cámara de Senadores sobre el dictamen aprobado por ésta el 8 de abril de 2010 se señaló
en relación con el sistema de interpretación conforme: “Este sistema no atiende a criterios
de supra-subordinación ni implica un sistema de jerarquía de normas que no se considera
conveniente modificar sino que, a través del principio de subsidiariedad, se abre la posibili-
dad de que el intérprete de la Constitución pueda acudir a las normas de derechos humanos
consagradas en los tratados internacionales de los que México sea parte, para ofrecer una
mayor garantía a las personas”. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y
de Estudios Legislativos, con opinión de la Comisión de Reforma del Estado, respecto de la Minuta Proyecto
B) Implica un reconocimiento de la autonomía del derecho internacio-

nal y de los tratados como fuentes no producidas por el ordenamien-
to doméstico, sino que encuentran en sí mismos el fundamento de su
vigencia, modificación e interpretación. En todo caso, se sitúan res-
pecto del orden jurídico interno como ámbitos normativos distintos,
dotados de una “especial resistencia o fuerza pasiva”17 —en cuanto
“fuerza previamente monopolizada”, en la expresión de Juan Luis
Requejo—,18 a los que se no se accede necesariamente a través del
principio de jerarquía normativa, sino mediante el de distribución
de competencias. Este tipo de aproximaciones, cotidianas en otros
modelos constitucionales sobre fuentes, ha sido muy eficaz en la vin-
culación entre el derecho internacional y el interno.19
C) Reconoce la naturaleza jurídica de las normas sobre derechos huma-
nos, que establecen pisos mínimos de protección, y son, por tanto,
susceptibles de ampliación e interpretación en el sentido de aplica-
ción más favorable a las personas, que además, pueden integrarse en
sus contenidos mediante un sistema de reenvíos hacia otros ordena-
mientos.
Su clave de lectura no es precisamente jerárquica. La jerarquía
homogeniza el orden jurídico y las fuentes; no permite la oportuni-
dad de establecer rutas alternas ante colisiones normativas.20 El senti-
do clásico de la jerarquización tiene por objeto evitar conflictos nor-
mativos, pero no integra ni expande como es propio de las normas
de Decreto que modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derechos humanos, p. 14.
17 Saiz, Alejandro, op. cit., p. 268.
18 Al señalar que el sentido actual de supremacía constitucional se define por la po-
sibilidad que la Constitución determine cómo se aplican aquellas normas cuya existencia
encuentra causa fuera de la propia Constitución, y en generar las que organizan esa “fuerza
previamente monopolizada”, Requejo, Juan Luis, op. cit., p. 6.
19 Así lo establece por ejemplo el artículo 96.1 de la Constitución española: “Los tratados
internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forma-

rán parte del ordenamiento interno.
Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma previs-
ta en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional”.
20 Enrique Linde señala: “Así, la supremacía, con carácter general… hace que en un
supuesto de hecho al que se refieran dos normas se imponga… la norma de mayor rango
sobre la de menor rango, y que, además, la contradicción de la norma inferior con respecto
a la norma superior haga que aquella incurra en vicio de nulidad y determine su expulsión
postrera del ordenamiento jurídico. Cuando entra en juego la jerarquía el factor determi-
nante de las posición de una norma en relación con las demás no es otro que el rango de la
misma”, op. cit., p. 43.
sobre derechos humanos. De esta manera, la cláusula de interpreta-

ción conforme es más compatible con los criterios de interpretación
en derechos humanos, como los que se han venido desarrollando en
la práctica del Estado constitucional contemporáneo.21
D) Sigue la tendencia de identificación del contenido esencial de los de-
rechos, función que realizan de manera especial las cortes o tribu-
nales de constitucionalidad. Este contenido se encuentra integrado
no sólo por las previsiones constitucionales, sino por los elementos
normativos provenientes de la norma convencional y los criterios ju-
risprudenciales de los organismos a cargo de su interpretación,22 es-
pecialmente de los tribunales internacionales.23
3. El derrotero de la cláusula de interpretación conforme en los últimos años
Es importante advertir las enormes reticencias para la apertura al de-

recho internacional de los derechos humanos que subsisten en México, y
que se hicieron patentes en la forma en que los legisladores propusieron la
redacción del artículo 1o., segundo párrafo, durante la discusión de la refor-
ma constitucional en sus diversas etapas.
Dos diseños previos al actual marcaron un tránsito accidentado de la
cláusula de interpretación conforme en el Senado y en la Cámara de Dipu-
21 Miguel Carbonell ha señalado un nuevo modelo de prácticas jurisprudenciales, que
junto con los nuevos textos constitucionales, y los desarrollos teóricos marcan la tendencia del
neoconstitucionalismo. Este modelo se encuentra relacionado, en buena medida, con la inter-
pretación de las normas sobre derechos humanos, entre las que Carbonell destaca: “la pon-
deración, la proporcionalidad, la razonabilidad, la maximización de los efectos normativos de
los derechos fundamentales, el efecto de irradiación, la proyección horizontal de los derechos
(a través de la Drittwirkum), el principio pro persona, etcétera”. “Presentación, El neoconstitu-
cionalismo en su laberinto”, en Carbonell, Miguel (ed.), Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos
escogidos, Madrid, Trotta-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, p. 10.
22 Sobre los distintos tipos de organismos presentes en los tratados y el alcance de la
interpretación de sus criterios, véase Rodríguez Huerta, Gabriela, “Derechos humanos: ju-
risprudencia internacional y jueces internos”, en García Ramírez, Sergio y Castañeda Her-
nández, Mireya (coords.), Recepción internacional de los derechos humanos y admisión de la competencia
contenciosa de la Corte Interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-
SER-Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2009, especialmente las pp. 217 ss.
23 Ante el modelo español, que sigue esta cláusula, Enrique Linde señala que la Cons-
titución “no es que permita que el Tribunal Constitucional interprete los derechos funda-
mentales a la luz de los tratados internacionales suscritos en la materia, sino que vas más allá
asumiendo… la aplicación de la interpretación de un tribunal internacional a los derechos
fundamentales y libertades públicas consagrados en el texto fundamental español coinciden-
tes con los que consagra el Convenio de Roma de 1950”, op. cit., pp. 32 y 33.
tados, a lo largo de los últimos dos años, y pueden dar cuenta de los puntos
más álgidos de la discusión, así como los criterios que deben acompañar
esta fórmula normativa.
El primero fue el dictamen aprobado por la Cámara de Diputados del
23 de abril de 2009, que establecía:
Tratándose de normas de derechos humanos, éstas se interpretarán de con-

formidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de dere-
chos humanos de los que México sea parte. En su aplicación, bajo el principio de
no contradicción con esta Constitución, se observarán aquellas que resulten más favorables
Habrá que hacer notar algunos aspectos peculiares de esta redacción,

que posteriormente fueron excluidos:
A) Se incluyó el principio de no contradicción con la Constitución para
armonizarse con el principio de supremacía constitucional, específi-
camente con la previsión del artículo 133, en el sentido de que los tra-
tados internacionales deben estar de acuerdo con la Constitución.24
Este tipo de cláusulas de prevención ante posibles vicios de incons-
titucionalidad no sólo pasan por alto el sentido de las obligaciones
internacionales ya adquiridas, sino que poco o nada pueden hacer
ante instrumentos ya ratificados. Lo que se requiere en realidad es
establecer controles en una reglamentación puntual para evitar la
inconstitucionalidad,25 por ejemplo, mediante el control previo de
la constitucionalidad de los tratados en sede de la SCJN,26 ante cuya
resolución, que tendría un carácter vinculante, podrían considerarse
tres alternativas: renunciar a la conclusión del tratado, oponer las
reservas que fueran conducentes, o bien, modificar el texto consti-
tucional.
24 Como establece la disposición: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión
que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma… serán Ley
Suprema de toda la Unión”.
25 Otros modelos constitucionales, especialmente ante reformas integrales o nuevas
Constituciones, han destinado capítulos completos a la reglamentación sobre tratados, de la

que en México carecemos. Por ejemplo, los artículos 55 a 57 de la Constitución de Perú, o
los artículos 93 a 96 de la Constitución española.
26 Sobre este tema y la necesidad de otorgar esta facultad a la Suprema Corte: Rábago
Dorbeker, Miguel, “Propuesta de reforma al artículo 105 de la CPEUM: hacia un control

previo de constitucionalidad de los tratados”, en Ortiz, Loretta et al., Ensayos en torno a una
propuesta de reforma constitucional en materia de política exterior y derechos humanos, México, Porrúa-
Universidad Iberoamericana, 2004.
B) Se acompañó del principio pro persona, que es el criterio indispensa-

ble para el reenvío interpretativo de las normas sobre derechos hu-
manos, pero que no puede desplegarse debidamente teniendo una
limitación a priori de no contradicción con la Constitución. La inter-
pretación conforme debe correr en vía libre para que efectivamente
pueda tener una mayor preponderancia la norma que acredita ser
mayormente protectora, lo que en ocasiones puede, desde luego, ju-
gar a favor del orden jurídico interno. Un sistema de reenvíos amplio
y de interpretación en sede judicial en diálogo con la jurisprudencia
internacional determina el alcance de la integración y de la norma
que debe ser aplicada preferentemente en caso de conflicto.27
Un segundo dictamen fue el aprobado el 8 de abril de 2010 por la Cá-
mara de Senadores, con la siguiente redacción: “Las normas sobre derechos
humanos, se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los
tratados internacionales de derechos humanos antes señalados”.
El Senado decidió suprimir el principio de no contradicción con la
Constitución a costa del principio pro persona, ante una pretendida cláusu-
la neutra, que en realidad debe decantarse hacia el sentido más favorable,
como incluso se señaló en el propio dictamen del Senado.28
De esta manera, la Cámara de Senadores envió de nueva cuenta el dic-
tamen a la de Diputados el 15 de diciembre de 2010, y ésta añadió y aprobó
la redacción que ha quedado como definitiva.29
27 Anteeste dictamen, la oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas

para los Derechos Humanos reaccionó con un muy pertinente comunicado, en el que sobre
este punto concreto precisó que el principio de no contradicción constitucional anula la
esencia misma del principio pro persona. El documento, bajo el título de “Consideraciones
preliminares sobre el Proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposi-
ciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos
humanos”, fue acompañado de un oficio firmado por el entonces representante en México,
Alberto Brunori, y dirigido a cada uno de los senadores de la República, el 28 de abril de
2009.
28 “La ‘interpretación conforme’ opera como una cláusula de tutela y garantía de los
derechos, recurriéndose a las normas de los tratados internacionales de derechos humanos

cuando haya necesidad de interpretación de los derechos constitucionalmente reconocidos.
El efecto que se logra es una ampliación en la protección de los derechos humanos”. Cit. supra
nota 17, p. 15.
29 Si bien, entre febrero y marzo de 2011 la propuesta de reforma constitucional fue de-
vuelta a la Cámara de Senadores, modificada por ésta y posteriormente a la de Diputados,

de donde se envió a las legislaturas de los estados, el artículo 1o., segundo párrafo, ya no fue
modificado.
III. El significado jurídico de la reforma.

La perspectiva del derecho comparado
De manera general, ante su adopción, la narrativa constitucional mexi-

cana se armoniza por fin con el esquema completo de vinculación con los
tratados internacionales sobre derechos humanos en la mayoría de los Es-
tados constitucionales, y que se encuentra definido por la siguiente ruta:
la ratificación de los instrumentos; en su caso, la aceptación expresa de la
competencia contenciosa de los tribunales a cargo de su aplicación e inter-
pretación; la incorporación de los tratados al orden interno, a efecto de que
puedan ser aplicados por los operadores jurídicos, y que contribuye a la
adopción de disposiciones de derecho interno, como lo establece la Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH o “Con-
vención Americana”);30 y, en definitiva, un reconocimiento de la incidencia
constitucional de estos tratados en razón de su contenido normativo, lo que
se precisa, entre otros diseños, mediante una cláusula de interpretación con-
forme. Este criterio conlleva necesariamente el ejercicio hermenéutico, no
sólo con respecto a las normas sobre derechos humanos consignadas en los
tratados, sino con la jurisprudencia que se emite respecto de la interpreta-
ción de las mismas.
En este sentido, sólo quedaría un punto importante para cerrar la tra-
yectoria de disposiciones constitucionales que darían franca bienvenida a
los tratados internacionales sobre derechos humanos, y es la obligatoriedad
del cumplimiento de las resoluciones que dictan los tribunales internacio-
nales, específicamente en nuestro caso la CrIDH.31 La propuesta de una
previsión constitucional al respecto en México se ha manifestado en di-
versos foros académicos y en propuestas de organizaciones de la sociedad
civil.32
Habrá que decir, sin embargo, que este último aspecto no ha sido imple-
mentado en el derecho comparado. Por una parte, se asume esta obligación
de cumplimiento claramente en el marco del sistema interamericano; en
30 “Artículo 2. Deber de adoptar disposiciones de Derecho interno. Si el ejercicio de los
derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por dispo-
siciones legislativas o de otro carácter, los estados se comprometen a adoptar, con arreglo a
sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y
libertades”.
31 En realidad, son los instrumentos que han generado los tres sistemas de protección a
los derechos humanos con cortes internacionales que juzgan Estados ante incumplimiento
de las obligaciones: el interamericano, el africano y el europeo.
32 Propuesta de reforma constitucional…, cit, pp. 98 y 99.
contraste, en el sistema europeo sigue teniendo lugar una discusión en torno

al valor meramente “declarativo” de las sentencias.33
1. Las particularidades del modelo mexicano
En el caso específico de la nueva redacción constitucional, es necesario

apreciar un par de cuestiones importantes:
a) Tanto en los dictámenes precedentes como en la versión final se abre
una vía paralela de órdenes normativos que intervienen como referentes de
la interpretación de las normas sobre derechos humanos hacia la Constitu-
ción y los tratados: “Las normas relativas a los derechos humanos se inter-
pretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados interna-
cionales de la materia”.
De esta forma, seguramente ante el prurito de la supremacía constitu-
cional, se estableció un diseño peculiar que toma distancia del modelo que
han elaborado los ordenamientos constitucionales con este tipo de cláusu-
las, o diseños semejantes de reenvíos normativos a los tratados internacio-
nales, especialmente a partir de los ejercicios incipientes de Portugal (1976)
y España (1978), en los que son los derechos contenidos en sede constitucio-
nal —porque ahí es su asiento natural en el orden jurídico interno— los que
se interpretan de conformidad con los tratados.34
Haber acertado en un diseño semejante al del derecho comparado no
implicaría, desde luego que la Constitución se supedite a la norma conven-
cional, sino que se trata exactamente del reconocimiento de un sistema de
interpretación a través de reenvíos de contenidos normativos mínimos a
otros ordenamientos, en la medida en que se cumplan ciertas condiciones,
como el principio pro persona. Los derechos humanos son un material norma-
tivo que va sedimentando en normas de contenido mínimo con posibilidad
33 Sobre esta problemática, Caballero, José Luis, op. cit., pp. 90-95. La reticencia a la
ejecución plena de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha alcanzado
países con un gran desarrollo jurídico en la vinculación con el Convenio Europeo, como
España o Francia. En el primero subsiste la suspicacia especialmente cuando la ejecución
devendría en nulidad de sentencias de última instancia que operan bajo el principio de “cosa
juzgada”, lo cual es absurdo, porque es precisamente el agotamiento de recursos jurisdiccio-
nales internos la condición de legitimación activa en la jurisdicción internacional.
34 En esta tesitura están además, entre otras, las siguientes disposiciones constitucionales:
en Europa el artículo 4.1 de la Constitución de Moldavia (1994), o el artículo 20.1 de la

Constitución de Rumania (1991). En el contexto de los Estados parte de la CADH: el artícu-
lo 93 de la Constitución de Colombia (1991); el artículo 23 de la Constitución de Venezuela
(1999); el artículo 13.4 de la Constitución de Bolivia (2009).
de ampliación. La interpretación conforme cumple con esta dimensión, que

entraña la naturaleza de estas normas.
El que la Constitución se interprete de conformidad con los tratados
no lesiona la supremacía constitucional, sino que precisamente reconoce
la conformación de un “bloque de constitucionalidad” mediante derechos
integrados. Es la identificación del contenido “constitucionalmente declara-
do” de los derechos humanos, como ha señalado el Tribunal Constitucional
español.35 Por su parte, los tratados también establecen este sistema de re-
envíos hacia normas más protectoras internas, como se aprecia, por ejem-
plo, en los criterios de interpretación del artículo 29 de la CADH36 o del
artículo 53 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos37 (en adelante
CEDH o “Convenio Europeo”).
En este sentido, el modelo desarrollado a partir del artículo 10.2 de
la Constitución de España (en adelante CE o “Constitución española”)38
ha sido un referente sobre la integración de derechos en sede del Tribu-
nal Constitucional, tomando en consideración especialmente al CEDH y la
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante,
TEDH o “Tribunal Europeo”).39
Sin embargo, me parece que éste es un tema de pulcritud jurídica y de
reconocimiento cabal de este sistema hermenéutico, pero no sustancial, en
el sentido de impedir el pleno despliegue de la cláusula. Me explico. Se ha
generado ya expresamente un “bloque de constitucionalidad” mediante la
incorporación de los derechos de fuente internacional al orden constitucio-
35 En la sentencia 36/1991, fundamento jurídico 5, párrafo décimo.
36 Sobre este aspecto señala: “Ninguna disposición de la presente Convención puede ser
interpretada en el sentido de:
…
b. Limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido
de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados parte o de acuerdo con otra convención
en que sea parte uno de dichos Estados”.
37 “Ninguna de las disposiciones del presente Convenio será interpretada en el sentido
de limitar o perjudicar aquellos derechos humanos y libertades fundamentales que podrían

ser reconocidos conforme a las leyes de cualquier Alta Parte Contratante o en cualquier otro
Convenio en el que ésta sea parte”.
38 “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitu-
ción reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos

Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por
España”.
39 Sobre este modelo específico, la doctrina española ha escrito profusamente. Además
de los artículos y capítulos de libros, existen algunas monografías de referencia obligada,

como la de Alejandro Saiz ya citada, de 1999; de Ángel Rodríguez, Integración europea y dere-
chos fundamentales, Madrid, Civitas, 2001, o la de Santiago Ripol Carulla, El sistema europeo de
protección a los derechos humanos y el derecho español, Barcelona, Atelier, 2007.
nal, como establece la redacción del nuevo artículo 1o., primer párrafo, y
al que complementa la disposición materia de este trabajo, al señalar que
“todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta
Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexi-
cano sea parte”. Además, en caso de antinomias entre la Constitución y los
tratados hemos adoptado el principio pro persona; de ahí la dificultad que
hubiera representado incorporar una redacción neutra como la proponía el
segundo dictamen, aprobado por la Cámara de Senadores, sin salida inter-
pretativa a través de este principio.
En síntesis, no hemos apostado por la reafirmación del paradigma clá-
sico de la supremacía constitucional, aun y cuando no exista el reenvío de
la Constitución a los tratados, lo que me parece deberá ser solventado por la
propia SCJN al hacer el ejercicio interpretativo de esta disposición.
b) Otro aspecto particular es el relativo al universo de tratados que cons-
tituyen el referente interpretativo de las normas sobre derechos humanos:
“…tratados internacionales de la materia”.
En este sentido, es necesario hacer una distinción. Por un lado, el con-
junto normativo que abarca el primer párrafo del artículo 1o. al señalar que
se reconocen los derechos humanos presentes en los tratados internacio-
nales de los que el Estado mexicano sea parte, lo cual implica que no se
incluyen solamente los tratados sobre derechos humanos, sino las normas
protectoras de las personas, presentes en cualquier tipo de instrumentos.40
Por otra parte, la cláusula de interpretación conforme se encuentra referi-
da a los tratados relativos a la “materia” de derechos humanos, como precisa
también el artículo 10.2 de la Constitución de España; es decir, tratados que
tienen por objeto el desarrollo de los derechos humanos y sus garantías, y
que ostentan algunas notas fundamentales, como el ser normativos y no sina-
lagmáticos; el objeto y fin dirigido a la protección de las personas; el generar
organismos para su supervisión y control —en algunos casos, jurisdicciones
internacionales—; y, ante estos organismos, hacer valer una serie de garantías
para la reparación de los derechos, y la construcción de una jurisprudencia
que va marcando la conformación de un ius commune internacional.41
40 Un ejemplo clásico cercano a nuestro país es la Convención de Viena sobre Relaciones
Consulares, en relación con la que México solicitó a la Corte Interamericana la opinión con-
sultiva OC 16/1999, del 1o. de octubre, “El derecho a la información sobre la asistencia consular en
el marco de las garantías del debido proceso legal”. La opinión versó específicamente sobre el deber
de los Estados Unidos, parte en este tratado, de atender el artículo 36.1.b, una norma de
debido proceso, que prevé la obligación de las autoridades, de notificar a la oficina consular
correspondiente de cualquier arresto o detención de un nacional de los Estados partes.
41 Caballero Ochoa, José Luis, op. cit., pp. 15-29.
De esta forma, se van estableciendo niveles del universo normativo ma-

teria de la interpretación.
—— De manera general, el correspondiente a los tratados sobre dere-

chos humanos y a su interpretación por parte de los organismos a
cargo de su supervisión.
—— De manera particular y preferente, el correspondiente a los instru-
mentos que integran sistemas regionales, y que se encuentran bajo
el liderazgo interpretativo de los tribunales internacionales,42 en
nuestro caso la CADH y la jurisprudencia de la CrIDH.
—— Los demás instrumentos de los sistemas de protección regional, en
nuestro caso el sistema interamericano y la jurisprudencia intera-
mericana; el llamado corpus iuris interamericano.43
2. Las implicaciones jurídicas en perspectiva de derecho comparado
Ante el desarrollo que ha tenido en el derecho comparado, este modelo

genera algunas implicaciones:
a) El “efecto de cosa interpretada” y no sólo de “cosa juzgada”,44 con
respecto a los tratados internacionales. La primera ha marcado la
pauta en la vinculación de España con el TEDH, porque resulta de
la construcción jurisprudencial que éste realiza con sus decisiones
para todos los Estados parte del Convenio Europeo, y que España
incorpora como canon hermenéutico a través de sus operadores ju-
rídicos, especialmente en la construcción de la interpretación consti-
tucional en la materia por parte del Tribunal Constitucional español.
42 Como lo señala el artículo 62.3 de la CADH: “La Corte tiene competencia para co-
nocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta
Convención que le sea sometido, siempre que los estados parte en el caso hayan reconocido
o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos
anteriores, ora por convención especial”. De igual forma, el artículo 32 del CEDH: “1. La
competencia del Tribunal se extiende a las cuestiones relativas a la interpretación y la aplica-
ción del Convenio y de sus Protocolos que le sean sometidas en las condiciones previstas por
los artículos 33, 34 y 47.
2. En caso de impugnación de la competencia del Tribunal, éste decidirá sobre la misma”.
43 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, voto razonado cit. supra nota 15, párr. 45-49.
44 Este principio define el carácter irrevocable de las sentencias definitivas; la preclusión
de un juicio posterior sobre el mismo asunto (principio del non bis in idem); y también el propio
precedente que se va creando con respecto a fallos futuros, es decir, se genera una especie de
prejudicialidad al respecto. Queralt, Argelia, El Tribunal de Estrasburgo: una jurisdicción internacio-
nal para la protección de los derechos fundamentales, Valencia, Tirant lo Blanch, 2003, pp. 218 y ss.
De esta forma, en España se reconoce con mucha más amplitud

el efecto de “cosa interpretada”, porque ésta ha sido la referencia
directa e inmediata producto de la aplicación del artículo 10.2 de la
CE; es decir, interpretar los derechos de conformidad con el CEDH
y la jurisprudencia del TEDH.45 Es la nota más clara de la acción
cotidiana con el Tribunal Europeo al ampliar su propia doctrina so-
bre derechos humanos, con efectos para los Estados partes, pero que
en España reviste además la obligatoriedad de integrar el contenido
constitucional por vía de aplicación del canon hermenéutico.
b) En este sentido, se fortalece la vertiente transnacional del derecho
procesal constitucional, con una dimensión hermenéutica, y no so-
lamente a través de un recurso subsidiario, que abre la jurisdicción
internacional, sino que alcanza la perspectiva de construcción del
bloque de constitucionalidad en sede judicial a partir de la jurispru-
dencia interamericana, como ha ido ocurriendo en sede de las cortes
constitucionales latinoamericanas.46
c) De igual forma, a través del sistema interpretativo y de la resolución
de los casos se amplía la posibilidad de avanzar en la identificación
más clara del contenido esencial de los derechos, tomando en consi-
deración particularmente la CADH y la jurisprudencia de la CrIDH.
Las normas sobre derechos humanos presentes en los tratados inter-
nacionales tienen un efecto de integración con las normas constitu-
cionales en la materia; no se trata sólo de cubrir lagunas de forma
subsidiaria ante anomias en la legislación interna, como se ha ido
precisando en el modelo jurídico español.47
45 “La misma cláusula de apertura hace posible la recepción de la jurisprudencia del Tri-
bunal Europeo de Derechos Humanos, con lo que el efecto de ‘cosa interpretada’ predicable
a la luz del convenio de las sentencias de aquél en las que España no sea parte, se ve asumido
constitucionalmente”. Saiz, Alejandro, op. cit., p. 156.
46 Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia, la Sala Constitucional de Costa
Rica, el Tribunal Constitucional de Perú, la Corte Suprema de Argentina o de República

Dominicana. Véase Ferrer Mac-Gregor Eduaro, “El control difuso de convencionalidad en
el estado constitucional”, en Fix-Zamudio, Héctor y Valadés, Diego (coords.), Formación y
perspectivas del Estado en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-El Co-
legio Nacional, 2010, pp. 171 y 172.
47 Así lo afirma Alejandro Saiz en relación con los tratados sobre derechos humanos,
normas de referencia del artículo 10. 2: “En primer lugar —y me limito a volver sobre una
idea ya conocida— la interpretación constitucional internacionalmente vinculada se refiere
sólo a unos determinados tratados, es decir, los aludidos en el artículo 10.2 CE, y no a cua-
lesquiera otros que no encajen en esa materia. La diferencia entre ambos tipos de acuerdos
internacionales no puede considerarse de escasa entidad: unos colaboran necesariamente en
la interpretación-integración de la Constitución; los demás, permanecen ajenos a la misma”,
op. cit., p. 269.
IV. Significado y alcances de la reforma en perspectiva

del derecho internacional de los derechos humanos.
La doctrina del control de convencionalidad
1. Compatibilidad con la doctrina del control de convencionalidad
La cláusula de interpretación conforme hacia los tratados sobre dere-

chos humanos es una respuesta efectiva a la doctrina del control de con-
vencionalidad que desde hace cuatro años ha desarrollado de manera con-
sistente la CrIDH,48 y que vincula al Poder Judicial de los Estados a “tener
en cuenta” a la CADH y la interpretación que de la misma realiza la Corte
Interamericana en sus fallos; es decir, se trata de una tarea precisamente en
clave hermenéutica.
Este organismo ha precisado que el control de convencionalidad tiene
un carácter difuso, es decir, debe ser aplicado por todos los jueces nacionales
—y por tanto en nuestro caso, federales y locales— “a manera de una fuer-
za expansiva de su jurisprudencia hacia todos los jueces de los estados que
han reconocido su jurisdicción”.49
Esta interpretación de la jurisprudencia convencional interamericana
ha tenido recientemente un muy trascendental punto de inflexión en el Caso
Cabrera García y Montiel Flores vs. México, del 26 de noviembre de 2010,50 ya
que la CrIDH amplió su sentido y alcance, al precisar que todos los órganos
del Estado se encuentran obligados ante la CADH, desmontando un ima-
ginario aún presente en muchos Estados —México incluido— sobre una
pretendida “dificultad” para determinar la competencia de los organismos
internos y su alcance ante una sentencia de la Corte Interamericana, o la
aplicación de sus criterios interpretativos. De igual manera, precisó que to-
dos los órganos vinculados a la administración de justicia en todos sus nive-
les, es decir, todos los jueces que con independencia de su adscripción for-
48 A partir del caso Almonacid y Otros vs. Chile (2006), por ejemplo, en los siguientes casos:
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, sentencia de excepciones preli-
minares, fondo, reparaciones y costas, del 24 de noviembre de 2006; caso La Cantuta vs. Perú,
sentencia de fondo, reparaciones y costas, del 20 de noviembre de 2006; caso Boyce y otros vs.
Barbados, sentencia de excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, del 20 de noviem-
bre de 2007; caso Gomes Lund y Otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, sentencia de excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas, del 24 de noviembre de 2010. De igual manera, en
las últimas cuatro sentencias contra el Estado mexicano, entre 2009 y 2010, cit. supra nota 2.
49 Como explicitan Eduardo Ferrer y Fernando Silva, Jurisdicción militar y derechos humanos.
El Caso Radilla ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, México, Porrua-UNAM, Institu-
to de Investigaciones Jurídicas, 2011, p. 57.
50 Cit. supra nota 2.
mal al Poder Judicial realicen funciones jurisdiccionales,51 están obligados a

ejercer ex officio el control de convencionalidad.52
No cabe duda de que este criterio, aplicable por todos los operadores
de justicia en sede doméstica, va claramente dirigido a la dimensión de la
interpretación conforme con la CADH. En primer lugar, implica un trabajo
de armonización —integración de derechos— de “la normativa interna con
la convencional, a través de una ‘interpretación convencional’ de la norma
nacional”.53 Éste es su objetivo fundamental; lo que cobra importancia ade-
más en razón de su carácter difuso, ya que al atender el marco de atribu-
ciones judiciales habrá situaciones en que no sea posible desaplicar normas
sobre casos concretos. 54
De esta forma, el propósito primordial del control de convencionali-
dad, y también de la cláusula de interpretación conforme, no es en primer
lugar y solamente resolver problemas de colisión normativa —que los hay,
y el operador jurídico deberá atenderlos definiéndose por una u otra nor-
ma— o declarar la invalidez de la norma inconvencional, sino preferente-
mente la expansión de los derechos, su integración en clave de armoniza-
ción; desde luego, ejerciendo una “actividad creativa” que haga compatible
la norma nacional de cara al “parámetro convencional”,55 y, al preferir las
interpretaciones más expansivas, desechar las inconvencionales o las de me-
nor efectividad en la protección de los derechos.56
Asumir este aspecto es clave para entender la dimensión normativa que
se gesta a partir de la cláusula de interpretación conforme y sus implicacio-
51 Véase el voto razonado de Eduardo Ferrer. Cit. supra nota 15, párr. 18-20.
52 En palabras de la CrIDH: “Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es
consciente de que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están
obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un
Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus
órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por
que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplica-
ción de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la adminis-
tración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un ‘control de
convencionalidad’ entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en
el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.
En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en
cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la
Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. Cit. supra nota 2,
párr. 225.
53 Voto razonado de Eduardo Ferrer, cit. supra nota 15, párr. 35.
55 Idem.
nes. En la minuta de una reunión entre representantes de diversos congresos

locales, ante el envío de la reforma constitucional en materia de derechos
humanos, se afirmó, entre otras cuestiones, que otorgar el “rango constitu-
cional de los tratados internacionales” haría imposible, ante una “contra-
dicción” del tratado con la Constitución, impedir la aplicación de normas
que afectaran nuestro orden jurídico ante el argumento de la igualdad nor-
mativa. Además, sin el concurso de todos los operadores jurídicos que par-
ticipan en la reforma constitucional, afectando así nuestro orden jurídico
nacional y el equilibrio de poderes.57
La narrativa es muy sugerente, porque da la impresión de que se estaría
abriendo la puerta a la importación de un conjunto de derechos extraños,
como elementos “parasitarios” a un orden normativo, que subrepticiamen-
te se colocarían en el vértice de la pirámide normativa. Este discurso ha pre-
tendido posicionar los temas de nueva cuenta en una noción particular de la
supremacía constitucional, y ver como endeble la “barrera” de la jerarquía
infraconstitucional que ya ofrece la interpretación del artículo 133 de la
CPEUM ante esta penetración. El artículo 1o. tramposamente permitiría
la irrupción de derechos constitucionalizados al tener los tratados jerarquía
constitucional.
No es así. A lo que se ha abierto nuestro país es a un sistema de interpre-
tación de normas preexistentes en nuestro orden jurídico al haber ratificado
tales instrumentos, pero que no actúan en su individualidad normativa, sino
en una aplicación a través de claves interpretativas que van decantándose
ante una serie de criterios: principio pro persona, el criterio consensual, que
opera en relación con la normativa interna, el margen de apreciación de los
propios Estados, etcétera, lo que posibilita un verdadero diálogo jurispru-
dencial.
Estamos ante la adopción plena de un sistema de interpretación que
cierra un círculo de reenvíos, desde el artículo 29 de la CADH a la Consti-
tución, y viceversa, desde el artículo 1o., segundo párrafo, de la CPEUM, a
la propia CADH. De esta forma, se integra un bloque de convencionalidad
—que debe ser atendido por todos los operadores de justicia (difuso)— en
relación con su incorporación a un bloque de constitucionalidad previsto
en el ahora artículo 1o., primer párrafo.
57 La minuta, del 1 de abril de 2011, fue firmada por los representantes de los Congresos
de los estados de Nuevo León, Veracruz y Estado de México, y difundida por la Comisión
Mexicana de Promoción y Defensa de los Derechos Humanos, A. C., organización que ade-
más auspició una respuesta dirigida a los integrantes del Congreso de Nuevo León, el 25 de
abril de 2011, suscrita por organizaciones de la sociedad civil y un grupo de académicos.
2. El control de convencionalidad como control de constitucionalidad.

Los desarrollos jurisprudenciales necesarios
A. La dimensión del bloque de constitucionalidad
A partir de esta reforma se integra un bloque de constitucionalidad,

que contiene la dimensión de los derechos fundamentales. El control de
constitucionalidad debe atender el control de convencionalidad. Esto es,
que las normas constitucionales sobre derechos humanos deben interpre-
tarse también de conformidad con los tratados internacionales y con la
jurisprudencia convencional. Esta dimensión hermenéutica se atiende tam-
bién a partir de las nuevas posibilidades que ofrecen el juicio de amparo y
la acción de inconstitucionalidad, a partir de las reformas constitucionales
recientes.58
El control de constitucionalidad debe tomar en consideración que la
CEPUM, en su sentido integral y completo, no sólo está conformada por
sus propias previsiones, sino también por su interpretación ante la CADH y
la jurisprudencia interamericana, en el sentido más favorable.
B. El caso de la jurisdicción militar
México ejemplifica nítidamente este aspecto. De forma muy consisten-

te, la CrIDH ha determinado la necesidad de que el Estado mexicano efec-
58 De esta manera, el artículo 103 de la CPEUM señala:

“Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos huma-
nos reconocidos, y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como
por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte…”.
Por su parte, el artículo 105 de la CPEUM dispone:
La Suprema Corte de Justicia de la nación, conocerá, en los términos que señale la ley
reglamentaria, de los asuntos siguientes:
…
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días natura-
les siguientes a la fecha de publicación de la norma por:
…
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter fe-
deral, estatal y del Distrito federal, así como de tratados internacionales celebrados por el
Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos
consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea
parte”.
túe un control de convencionalidad de sus leyes, pero también de la propia

interpretación de la Constitución, lo que arroja la dimensión exacta de sus
propias previsiones; es decir, el bloque de constitucionalidad a partir del
bloque de convencionalidad.59
En el caso Radilla Pacheco vs. México, la Corte Interamericana precisó
claramente que las violaciones a los derechos humanos cometidas por los
miembros de las fuerzas armadas deben ser conducidas al ámbito de la ju-
risdicción ordinaria,60 de forma consecuente con sus propios criterios juris-
prudenciales, en ejercicio del control de convencionalidad;61 una cuestión
que siguió reiterando con firmeza en los tres casos subsiguientes contra el
Estado mexicano, caso Fernández Ortega y otros,62 caso Rosendo Cantú y otra,63 caso
Cabrera García y Montiel Flores,64 todos de 2010.
En el primer caso —que ha marcado el patrón de actuación en los
últimos—65 se le planteó a la Corte Interamericana la necesidad de que se
condenara a México a emprender reformas al artículo 57, fracción II, inciso
a), del Código de Justicia Militar (en adelante, CJM), que ha permitido la
extensión de dicha jurisdicción prácticamente en cualquier circunstancia,
59 Como ha señalado Eduardo Ferrer Mac-Gregor: “Se forma un auténtico ‘bloque de
constitucionalidad’, que si bien varía de país a país, la tendencia es considerar dentro del mis-
mo no sólo a los derechos humanos previstos en los pactos internacionales, sino también a la
propia jurisprudencia de la Corte IDH. Así, en algunas ocasiones el ‘bloque de convenciona-
lidad’ queda subsumido en el ‘bloque de constitucionalidad’, por lo que al realizar el ‘control
de constitucionalidad’ también se efectúa ‘control de convencionalidad’”. Voto razonado, cit.
supra nota 15, párr. 26.
60 Párr. 260-314 y 337-342.
61 A partir del caso Castillo Petruzzi y Otros vs. Perú, sentencia de fondo, reparaciones y cos-
tas, del 30 de mayo de 1999, párr. 128. Posteriormente, entre otros, caso Cantoral Benavides vs.
Perú, sentencia de fondo del 18 de agosto de 2000, párr. 112; caso Las Palmeras vs. Colombia, sen-
tencia de fondo del 6 de diciembre de 2001, párr. 52; caso 19 comerciantes vs. Colombia, sentencia
de fondo, reparaciones y costas, del 5 de julio de 2004, párr. 167; caso Lori Berensón Mejía vs.
Perú, sentencia de fondo, reparaciones y costas, del 25 de noviembre de 2004, párr. 141; caso
Palamara Iribarne vs. Chile, sentencia de fondo, reparaciones y costas, del 22 de noviembre de
2005, párr. 143.
62 Párr. 172-183 y 233-240.
63 Párr. 156-167 y 216-223.
64 Párr. 194-207 y 224-235.
65 En el más reciente, caso Cabrera García y Montiel Flores, la Corte Interamericana precisó
esta reiteración de criterios: “De tal manera, como se indicó en los Casos Radilla Pacheco,
Fernández Ortega y Rosendo Cantú, es necesario que las interpretaciones constitucionales y
legislativas referidas a los criterios de competencia material y personal de la jurisdicción mi-
litar en México, se adecuen a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal
que han sido reiterados en el presente caso…”. Ibidem, párr. 232.
bajo el supuesto de que los militares se encuentren en servicio “o con moti-

vos de actos del mismo”. 66
De igual manera, que ordenara al Estado la reforma al artículo 13 de
la CPEUM,67 soporte constitucional de la jurisdicción militar, ante una in-
terpretación inconsistente y ambigua por parte de la SCJN. Si bien es cierto
que esta disposición establece que “los tribunales militares en ningún caso y
por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no
pertenezcan al Ejército”, la construcción jurisprudencial se ha conducido
hacia la determinación de que se trataría únicamente del civil participando
como sujeto activo del delito, lo que, a la luz de este criterio, se reiteraría en
su calidad de “cómplice” en el mismo párrafo citado in fine: “cuando en un
delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá
del caso la autoridad civil que corresponda”.
Así, la jurisprudencia mexicana relativa a la materia se ha enderezado
especialmente para resolver esta situación de “complicidad”, ante la posi-
bilidad de concurrencia de sujetos activos en la misma conducta, mante-
niendo posiciones diferenciadas al respecto: si debe extenderse solamente
la jurisdicción ordinaria en todos los casos de concurrencia, favoreciendo la
“continencia de la causa”;68 o bien, si proceden distintas vías jurisdicciona-
les para militares y civiles concurrentes en un mismo delito.69 Una interpre-
66 Establece: “Artículo 57. Son delitos contra la disciplina militar:
I…
II. los del orden común o federal, cuando en su comisión haya concurrido cualquiera de
las circunstancias que en seguida se expresan:
a) Que fueren cometidos por militares en los momentos de estar en servicio o con motivos
de actos del mismo”.
67 Señala: “Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Nin-
guna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean
compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos
y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán ex-
tender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar
estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda” (énfasis añadido).
68 Un criterio al respecto ha sido el siguiente: “Artículo 13 constitucional. El espí-
ritu de esta disposición, en cuanto previene que cuando en un delito o falta del orden militar,
estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda, es
que un mismo tribunal resuelva sobre la responsabilidad de los paisanos y de los militares,
a fin de que no se divida la continencia de la causa; por lo que, aun cuando en el curso de
la averiguación no se formulen conclusiones acusatorias contra los paisanos, debe continuar
conociendo del proceso el Juez Civil hasta fallar para que aquella continencia subsista”. Tesis
aislada. Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Primera Sala, p. 913.
69 Véase Ovalle Favela, José, “Comentario al artículo 13”, en Carbonell, Miguel (coord.),
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, 16a. ed., t. I, artículos
1o. a 29, México, Porrua-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 191 y 192.
tación que implicaría que el artículo 13 de la CPEUM contiene un par de

previsiones seguidas absolutamente reiterativas, como lo señaló en su mo-
mento el ministro José Ramón Cossío en el voto particular emitido en rela-
ción con el juicio de amparo en revisión 989/2009 resuelto el 10 de agosto
de 2009 por el Pleno de la SCJN.70
Ante estas imprecisiones, los representantes solicitaron la reforma de la
disposición constitucional, y teniendo como telón de fondo el caso “La Úl-
tima Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y Otros c. Chile),71 en el que la CrIDH
estableció que el Estado chileno debía modificar su ordenamiento interno
a efecto de suprimir la censura previa,72 lo que implicó la modificación del
En este ambiguo desarrollo jurisprudencial podemos encontrar tesis como la siguiente:

“Artículo 13 constitucional. Su interpretación en orden a la competencia
para conocer de los delitos militares, cuando concurran agentes civiles y
militares en la comisión de aquellos. Diversas ejecutorias de la Suprema Corte sos-
tuvieron, que el espíritu del último párrafo del referido artículo, es el de que un solo Juez
conozca del proceso que se instruye contra militares y civiles, a fin de evitar que se divida la
continencia de la causa; y que, en tal caso, debe darse la preferencia para conocer del asunto
a la autoridad civil correspondiente. Dichas ejecutorias fueron contrariadas a partir de la
fecha en que se pronunció la resolución referente a la competencia con motivo del proceso
instruido contra el general… Este, y sucesivos fallos declararon: I. El artículo 13 constitucio-
nal prohíbe que un civil sea juzgado por tribunales militares en todo caso. II. Manda que las
personas que pertenezcan al ejército sean enjuiciadas ante los tribunales del fuero de guerra.
III. En el caso de concurrencia de agentes civiles y militares en la comisión de un delito del
orden militar, la autoridad civil correspondiente debe conocer del delito o caso de los civiles,
y las autoridades del fuero de guerra de los que se imputan a los militares...”, Tesis aislada,
Semanario Judicial de la Federación, Quinta época, Pleno, p. 72.
70 “Por lo demás, para lograr una clara interpretación que unifique lo hasta ahora di-
cho por esta Suprema Corte en la Quinta y Sexta Época y que ha generado en la práctica
inseguridad jurídica que ha sido motivo de inconformidades, incluso en el ámbito interna-
cional, es importante aclarar lo siguiente: Si el Constituyente de 1917 hubiese querido dar
a la parte final del artículo 13 el sentido con el que ha sido interpretado en algunos criterios
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resultaba innecesaria la expresión previa que
contiene el referido artículo, misma que dice: ‘los tribunales militares en ningún momento
y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al
Ejército’”, pp. 45 y 46.
71 Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y Otros c. Chile), sentencia de
fondo, reparaciones y costas, del 5 de febrero de 2001.

72 En el resolutivo cuatro (párr. 103.4) señala que la Corte “decide que el Estado debe
modificar su ordenamiento jurídico interno en un plazo razonable, con el fin de suprimir la

censura previa para permitir la exhibición de la película ‘La Última Tentación de Cristo’...”.
En el párr. 88 señaló: “En el presente caso, al mantener la censura cinematográfica en el
ordenamiento jurídico chileno (artículo 19 número 12 de la Constitución Política y Decreto
Ley número 679) el Estado está incumpliendo con el deber de adecuar su derecho interno
a la Convención de modo a hacer efectivos los derechos consagrados en la misma, como lo
establecen los artículos 2 y 1.1 de la Convención”.
artículo 19, numeral 12, de la Constitución, que establecía un sistema de

censura.73
En consecuencia, en el caso Radilla Pacheco vs México, la CrIDH señaló
expresamente que debía modificarse el artículo 57, fracción II, inciso a), del
CJM precisamente por ser “una disposición amplia e imprecisa que impide
la determinación de la estricta conexión del delito del fuero ordinario con el
servicio castrense objetivamente valorado”.74
No obstante, sobre el artículo 13 de la CPEUM procedió de otra forma,
al estimar que no era necesario ordenar su modificación,75 porque su inter-
pretación “en términos prácticos... debe ser coherente con los principios
convencionales y constitucionales de debido proceso y acceso a la justicia,
contenidos en el artículo 8.1 de la Convención Americana y las normas
pertinentes de la Constitución mexicana”.76 Estamos ante una cuestión de
capital importancia, porque la Corte Interamericana ha entendido la di-
mensión expansiva e integradora de los derechos constitucionales, a partir
de los consignados en la CADH y de acuerdo con su propia jurisprudencia.
¿Por qué el CJM debe ser modificado y la CPEUM interpretada de
conformidad con la CADH y la jurisprudencia interamericana? Porque el
primero no acredita un test de convencionalidad; porque la segunda suma
el bloque de convencionalidad a sus propias previsiones, conformando un
bloque de constitucionalidad integrado, a menos que, claro está, tuviera
contenidos abiertamente contrarios a las disposiciones convencionales —
como fue el caso de la Constitución de Chile en materia de censura pre-
via—, y no sujetos a una interpretación expansiva. Ésta tiene lugar a partir
de la afirmación que establece el artículo 13 de la CPEUM, al señalar que
“los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán exten-
der su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército”.
El artículo 13 de la CPEUM, en lo atinente al fuero militar, no se en-
cuentra constitucionalmente integrado en sí mismo, sino en relación con
otras disposiciones constitucionales —otras “normas pertinentes de la
Constitución”, dirá la Corte Interamericana en una clara incidencia de
constitucionalidad— las correspondientes de la CADH, y la jurisprudencia
73 Constitución Política de la República de Chile, publicada en el Diario Oficial del 24 de

octubre de 1980 y vigente a la fecha. La reforma, por ley 19.742/2001, modificó el conteni-
do del artículo 19, numeral 12, estableciendo que la Constitución asegura a todas las perso-
nas “la libertad de emitir opinión y la de informar sin censura previa, en cualquier forma y
por cualquier medio...”.
74 Párr. 286.
75 Párr. 341.
76 Párr. 338, in fine.
de la CrIDH. No puede ser autorreferencial en el sentido de aplicarse de

forma aislada como marcaje del control de constitucionalidad de las nor-
mas secundarias y de los actos de autoridad que las soportan, sino que “en
términos prácticos” se encuentra conformado por esta dimensión completa
de convencionalidad-constitucionalidad.
Este sentido interpretativo que se ha venido adoptando en México sobre
el fuero militar vulnera el derecho al juez natural, como lo precisó la CrIDH
en el caso Radilla Pacheco vs México,77 lo que ha devenido en la exigencia de
ser interpretado correctamente.78 En el voto particular del ministro Cossío
sobre la inconstitucionalidad del artículo 57, fracción II, inciso a), del CJM,
en el citado amparo 989/2009 —por cierto, declarado improcedente por la
mayoría— se precisó claramente la necesidad de dimensionar el artículo 13
de la CPEUM, en relación con los artículos 17 y 20, CPEUM. La última
disposición establece en el apartado C, fracción II, el derecho de la víctima
a “intervenir en el juicio”,79 lo que a juicio del ministro tiene como propósi-
to “involucrar a la víctima u ofendido directamente en el proceso mediante
el cual un juez imparcial debe resolver un conflicto entre dos partes: lugar
donde ya debía estar representada”.80
De esta manera, la lectura trasversal de los artículos 17 y 20, “C”, frac-
ción II, CPEUM, en relación con los artículos 8.181 y 25,82 CADH, y la
77 Párr. 273 in fine: “En tal sentido, la Corte en múltiples ocasiones ha indicado que ‘[c]
uando la justicia militar asume competencia sobre un asunto que debe conocer la justicia ordi-
naria, se ve afectado el derecho al juez natural y, a fortiori, el debido proceso’, el cual, a su vez,
se encuentra íntimamente ligado al propio derecho de acceso a la justicia. El juez encargado
del conocimiento de una causa debe ser competente, además de independiente e imparcial”.
78 En esta reflexión sigo el siguiente trabajo: Caballero Ochoa, José Luis, “La encrucija-
da de la jurisdicción militar en México. La eficacia del ejército frente al contenido esencial

del derecho de acceso a la justicia”, en Peñaloza, Pedro, José (coord.), Narcotráfico, crisis social,
derechos humanos y gobernabilidad. Una agenda para el futuro, México, Porrúa, 2010, pp. 319 y ss.
79 “C. De los derechos de la víctima o del ofendido:
…
“Coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de
prueba con los que cuente, tanto en la investigación como en el proceso, a que se desahoguen
las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos en los
términos que prevea la ley”.
80 Cit. supra, nota 72, p. 35.
81 “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con

anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra
ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter”.
82 “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que
interpretación que de éstos ha dado la CrIDH, indica que el acceso a la

justicia implica que éste debe tener lugar ante el juez natural; es decir, un
tribunal competente, que extiende esa competencia sobre un número in-
determinado de casos, independiente, imparcial, donde la víctima debe es-
tar claramente representada, pudiendo intervenir en el juicio. Frente a este
contenido, se define la interpretación convencional-constitucional del fuero
militar previsto en el artículo 13 constitucional, y se ha determinado la in-
convencionalidad del artículo 57, fracción II, inciso a), del CJM; de ahí se
sigue también su inconstitucionalidad.
C. Los criterios en sede de la SCJN
Ante este panorama, me parece que un desarrollo jurisprudencial indis-

pensable en torno a la cláusula de interpretación conforme va por la línea
de precisar que el contenido constitucional de los derechos fundamentales
debe entenderse integrado a partir de las previsiones convencionales y de la
jurisprudencia de la CrIDH. Es el tribunal constitucional el que dota de este
contenido a la luz de su interpretación, y en un diálogo jurisprudencial; en
este caso un diálogo entre la SCJN y la CrIDH.
En este sentido, me parece que la interpretación de la SCJN tiene de-
lante de sí algunas tareas:
1. Reconocer esta dimensión integradora, y no definir en términos de
supremacía lisa y llana la relación entre la Constitución y los tra-
tados sobre derechos humanos, a partir del artículo 1o., segundo
párrafo, de la CPEUM. Es el criterio pro persona, y no la jerarquía
normativa, el que define la integración, o en su caso, las prelaciones
normativas.
2. Reconocer que con estas reformas se ha incorporado un bloque de
constitucionalidad al orden jurídico mexicano, que define el conte-
nido esencial de los derechos y al cual debe estar sujeta la legislación
secundaria, no sólo en el sentido de acreditar un análisis sustantivo
violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Con-
vención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones oficiales.
2. Los Estados parte se comprometen:
a. A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado de-
cidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b. A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c. A garantizar el cumplimiento por las autoridades competentes de toda decisión en que
se haya estimado procedente el recurso”.
de constitucionalidad,83 sino uno de convencionalidad integrado al

primero.
3. Establecer que la jurisprudencia de la CrIDH debe constituir un re-
ferente de la interpretación conforme de las normas sobre derechos
humanos en relación con los tratados internacionales. Una cuestión
que se dejó pendiente de definir por parte de la SCJN en relación con
el expediente varios 489/2010, con motivo de la consulta a trámite
sobre las medidas que debe seguir el Poder Judicial de la Federación
para atender la sentencia del caso Radilla Pacheco vs. México.84
La ruta debe atender a los parámetros convencionales en su totali-
dad; es decir, toda la jurisprudencia interamericana, como se ha definido
claramente en relación con la jurisprudencia del TEDH. Se afirma, en
el contexto europeo, que se ha generado una legislación unificadora de
la interna, con una “vocación de alcance general en el desarrollo de sus
disposiciones”.85
De la misma forma, en nuestro contexto, la doctrina del control de con-
vencionalidad evidencia que el contenido de los derechos convencionales se
presenta en la interpretación de todo el corpus iuris interamericano; es decir,
cada vez que la Corte Interamericana se pronuncia, dota de contenido a
los derechos, y ese bagaje constituye la materia jurisprudencial que debe
ser atendida por los Estados, con independencia de su participación en los
asuntos específicos que la CrIDH resuelve.86 Así ha sucedido, por ejemplo,
83 Sobre este análisis con relación de la compatibilidad de la ley con la Constitución,
véase el juicio de amparo en revisión 2044/2008, resuelto por la Primera Sala de la SCJN, el
17 de junio de 2009, en el considerando quinto: “1. El juego entre Constitución y ley. Cons-
titución jurídica versus Constitución política”, pp. 15-18.
84 La discusión tuvo lugar los días 31 de agosto, 6 y 7 de septiembre de 2010.
85 Como lo precisa Ángel Rodríguez: “La negación de la existencia de un ‘derecho de-
rivado’ en el seno del Consejo de Europa puede, sin embargo, matizarse en lo referente a la
CEDH, pues en relación con ésta sí pueden identificarse auténticas normas producidas sin el
concurso de la voluntad estatal y con una clara vocación de alcance general en el desarrollo
de sus disposiciones. Se trata de las normas ‘subconvencionales’ producidas por el propio
TEDH al interpretar la Convención”. Integración europea y derechos fundamentales, Madrid, Civi-
tas, 2001, p. 138.
86 No paso por alto que, en nuestro contexto, y a partir de una definición incipiente de la
CrIDH sobre su propio alcance jurisprudencial, se ha generado una muy seria reflexión que
sigue la ruta de definir como obligatoria únicamente la jurisprudencia en aquellos casos en
que el Estado sea parte de un caso contencioso o ante medidas provisionales. Véase el voto
particular que formuló el ministro José Ramón Cossío en la consulta a trámite en el expe-
diente varios 489/2010, así como el trabajo de Karlos Castilla al respecto, “El nuevo control
de convencionalidad: un nuevo debate en México a partir de la sentencia del caso Radilla”,
Anuario Mexicano de Derecho Internacional, México, vol. XI, 2011, especialmente pp. 616 y ss.
con la clarificación del contenido convencional del derecho al juez natural,

que se fue construyendo desde 1999, a partir de un caso contra Perú, caso
Castillo Petruzzi y Otros, y se ha fortalecido en los casos contra México entre
2009 y 2010.87
V. El sentido del principio pro persona
Al establecer el envío normativo sobre derechos humanos, a la CPEUM

y a los tratados internacionales, el artículo 1o., segundo párrafo in fine, se-
ñala: “…favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más
amplia”.
Afortunadamente se incluyó el principio pro persona que, como he pre-
cisado, es el criterio indispensable de actuación hermenéutica ante la cláu-
sula de interpretación conforme, y cuyo sentido es precisamente señalar la
preferencia de aplicación ante los reenvíos que se realizan desde las normas
sobre derechos a la CPEUM y a los tratados internacionales. Cumple con
dos objetivos: a) definir el estándar de integración normativa, es decir, cons-
truir el contenido constitucionalmente declarado de los derechos al que alude el
Tribunal Constitucional español,88 y b) señalar la norma aplicable en caso
de antinomias, y con independencia de su posición jerárquica;89 respetando
el contenido mínimo esencial del derecho que debe restringirse si se trata de
dos normas constitucionales.
Originalmente, la previsión de este criterio como elemento definitorio
de la interpretación conforme se hizo a través de la jurisprudencia de los
tribunales y cortes de constitucionalidad, y poco a poco fue incluyéndose de
forma explícita, como ya lo prevén ejercicios constitucionales más recientes,
especialmente en el contexto de los Estados partes en la CADH. Su forma
de operación se establece ya mediante la integración de los elementos de
una norma sobre derechos humanos proveniente de fuentes distintas que
sean más protectores, o bien definiendo las aplicaciones preferentes de cier-
tas normas ante derechos que se encuentren en conflicto, con el límite de no
lesionar el contenido esencial de aquel que se ve disminuido.90
87 Enel caso Radilla Pacheco vs. México, la Corte Interamericana ha señalado que “to-
mando en cuenta la jurisprudencia constante de este Tribunal… debe concluirse que… frente a
situaciones que vulneren derechos humanos de civiles bajo ninguna circunstancia puede
operar la jurisdicción militar”, párr. 274 (énfasis añadido).
89 Castilla, Karlos, op. cit., p. 598.
90 Como precisa Ángel Rodríguez: “… el estándar de protección de un derecho fun-
damental definido por el TEDH será de aplicación por los operadores jurídicos españoles
En el caso de ponderar derechos provenientes de un tratado internacio-

nal con respecto al derecho interno, regularmente se sigue la tendencia de
establecer la preferencia del primero, porque se supone, al menos en nuestro
contexto, que siempre sería más protector, lo que además se corrobora con
el propio diseño normativo; es decir, los tratados establecen principios que
son de aplicación general para los Estados partes —líneas normativas más
tenues, digámoslo así— en su condición de instrumentos multilaterales, lo
que deviene en una aparente ventaja sobre derechos limitados en el orden
interno.
No obstante, encontramos casos en los que las jurisdicciones domésticas
pueden omitir el reenvío a la norma internacional, o al menos referirlo a
los criterios de interpretación —artículos 29 de la CADH, o 53 del CEDH,
por ejemplo— al contener previsiones y desarrollos jurisprudenciales más
protectores.91 De igual forma, se presentan claves interpretativas que ponen
el acento en la actuación de los Estados, como son las figuras de la interpre-
tación consensual y del margen de apreciación nacional.
La primera implica que el tribunal u organismo internacional acude a
las figuras de derecho interno para la interpretación de los tratados; a su
propio marco de aplicación, sobre todo de tipo constitucional, de tal suerte
que atenderá al contexto de las legislaciones domésticas para verificar la
amplitud o restricción de determinado derecho.92 Por su parte, el princi-
pio de margen de apreciación permite que el Estado establezca sus propios
siempre que el mismo sea más protector que el estándar definido por el derecho interno.
Como excepción a esta regla general, deberá aplicarse un estándar convencional menos
protector cuando el mismo se haya definido así para dispensar una mayor protección a otro
derecho fundamental, y siempre y cuando su menor protección no implique una vulneración
del contenido esencial del derecho menos protegido”, op. cit., p. 331.
91 Un ejemplo muy claro es lo que ocurre en el modelo jurídico de España ante la prohi-
bición tajante de censura previa ante la libertad de expresión (artículo 20.2 de la Constitu-
ción), en relación con lo que establece el artículo 10 del CEDH sobre esta libertad, y que, a
pesar de una jurisprudencia riquísima del TEDH, se ha pasado por alto en los casos de cen-
sura, ya que el Convenio Europeo es más limitativo, al permitir ciertos tipos de restricciones
previas equiparables a la censura prohibida por el texto constitucional.
92 De esta forma, en el caso Yatama vs. Nicaragua (sentencia de excepciones preliminares,
reparaciones y costas, del 23 de junio de 2005), la CrIDH acudió a la legislación interna ni-
caragüense para advertir las violaciones a derechos humanos de esta comunidad, que preten-
día contender en las elecciones siguiendo sus propios usos y costumbres: “De conformidad,
con lo establecido en el artículo 29.b) de la Convención Americana, la Corte considera que
para garantizar la efectividad de los derechos políticos de los miembros de las comunidades
indígenas y étnicas de la Costa Atlántica, como lo son las presuntas víctimas en este caso,
Nicaragua debe tomar en cuenta la protección específica establecida en los artículos 5, 49,
89 y 180 de la Constitución Política y en el artículo 11.7 del Estatuto de Autonomía de las
Regiones de la Costa Atlántica”, párr. 205.
criterios de actuación respecto a temas no muy desarrollados aún por el

derecho común inherente a los sistemas internacionales de protección a los
derechos humanos.
VI. Conclusión
El diseño constitucional que hemos adoptado para la aplicación de los

tratados internacionales sobre derechos humanos, sin lugar a duda cons-
tituye de entrada una gran interpelación a la práctica jurídica mexicana,
especialmente a los jueces, encargados de la interpretación de este tipo de
normas, según las consideraciones vertidas en el presente trabajo.
Me parece que el reto es enorme, porque estamos asumiendo criterios
que han hecho avanzar la práctica jurídica comparada, pero que requirie-
ron también de otro tipo de soportes, que nosotros no hemos movilizado.
Nos vamos abriendo a un sistema de una mayor garantía y protección de
los derechos, bajo estructuras y paradigmas aún anquilosados, verticales y
anacrónicos. Esto contribuye también a generar una gran incertidumbre,
y a suspicacias incluso, ante la posibilidad de avanzar en una práctica más
“garantista” de los derechos.93
Quedan, así, algunas cuestiones pendientes de revisar, y que se deben
definir de cara a este modelo interpretativo:
1. Explicitar la noción de “contenido esencial” de las normas sobre de-
rechos humanos en sede constitucional; el “bloque de constituciona-
lidad” integrado a partir del “bloque de convencionalidad”.
2. En este sentido, precisar la dinámica hermenéutica y de integración
que se genera a partir de la cláusula de interpretación conforme. De
esta forma, la regulación de derechos humanos mediante ley debe
acreditar un control de convencionalidad-constitucionalidad, lo que
implica el “análisis sustantivo de constitucionalidad”.
En caso de colisiones normativas, se debe respetar el mínimo del
contenido constitucional en el caso del derecho mayormente restrin-
gido, y que debe ser explicitado por la SCJN en sus fallos de cons-
titucionalidad. Las previsiones constitucionales, por su parte, deben
interpretarse con respecto al “bloque de convencionalidad”, favore-
ciendo las aplicaciones más protectoras en caso de conflictos norma-
93 Pedro Salazar lo reconoce claramente en su crítica al modelo garantista, al señalar: “la
defectuosa traducción en la realidad jurídica” mexicana, y el que “los operadores jurídicos

no suelen dar motivos para el optimismo”; aunque ciertamente considera, desde su posición
teórica, que esta teoría de por sí abona a las distorsiones. Op. cit., pp. 84 y 85.
tivos, a menos que exista una antinomia tal que sea imposible esta
integración.94
3. Lo anterior no obsta para tender a una flexibilización del control con-
centrado de constitucionalidad. Si el control de convencionalidad es
difuso, aquél debe permitir cauces de armonización con éste. El caso
Castañeda Gutman vs. México95 evidenció que el monopolio excesivo de
la jurisdicción concentrada en sede de la SCJN devino en denega-
ción de justicia, ante la imposibilidad de que el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación pudiera contrastar una norma
secundaria con la CPEUM, mediante el juicio para la protección de
los derechos político-electorales del ciudadano.
4. En un último aspecto, me parece que es necesario caminar hacia una
nueva cultura jurídica del precedente judicial, con base directamente
en los casos que se van resolviendo, y que arroje certidumbre sobre la
dimensión concreta de las normas sobre derechos humanos al poner
pisos mínimos sobre el contenido constitucional de cada derecho. En
este sentido, se asoma el reto de que frente a las recientes reformas
constitucionales en materia de derechos humanos y de amparo ini-
ciemos una discusión sobre la pertinencia de seguir con nuestra par-
ticular forma de integración jurisprudencial.
94 Por ejemplo, lo que ocurrió con la Constitución de Chile respecto a la censura previa,
y que fue modificada en atención a la sentencia del caso La Última Tentación de Cristo; lo que
ocurre, a juicio de diversos organismos internacionales, académicos y organizaciones, con
respecto a la figura del arraigo prevista en el artículo 16, octavo párrafo, de la CPEUM.
Los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Apuntes para su aplicación práctica
Luis Daniel Vázquez

Sandra Serrano*
Sumario: I. Introducción. II. El principio de universalidad. III. La inte-

gridad e indivisibilidad de los derechos humanos. IV. Principio de progresivi-
dad. V. Conclusiones.
I. Introducción
La incorporación de los derechos humanos a la Constitución mexicana hace

mucho más que modificar el lenguaje normativo. La nueva redacción trae
consigo el reconocimiento de un abundante cuerpo jurídico de origen inter-
nacional y, principalmente, una forma de concebir la relación entre el Estado
y las personas y grupos, orientada a ampliar su ámbito de protección. En
particular, el artículo 1o. diseña un orden constitucional fundado en la diná-
mica propia de los derechos humanos, al incluir la interpretación conforme,
que trae consigo no sólo el desarrollo jurisprudencial de los derechos, sino
también criterios de aplicación e interpretación propios del derecho interna-
cional de los derechos humanos (DIDH), como el principio pro persona. Asi-
mismo, explicita las obligaciones del Estado en su conjunto para desarrollar
las condiciones estructurales necesarias para la realización, mantenimiento y
avance de los derechos humanos.
En este sentido, la reforma constitucional en materia de derechos hu-
manos revaloriza a los tratados internacionales en la materia dentro del
* Ambos son profesores-investigadores en la Facultad Latinoamericana de Ciencias So-
ciales sede México, pertenecientes a las líneas de investigación “Estado de derecho, derechos
humanos y democracia” y “Democracia, procesos políticos y representación”. Los dos son
tutores de la Maestría en Derechos Humanos y Democracia, que tiene a bien impartir dicha
institución. Correos de contacto: sandra.serrano@flacso.edu.mx y lvazquez@flacso.edu.mx.
135
136 LUIS DANIEL Vázquez / SANDRA Serrano
orden jurídico mexicano, y con ello introduce implícitamente las senten-

cias, resoluciones, informes, observaciones generales, opiniones consultivas
y demás insumos provenientes de los comités pertenecientes a las Naciones
Unidas,1 de los diversos órganos jurisdiccionales de defensa de los derechos
humanos,2 así como de los relatores temáticos o por país que también per-
tenecen al sistema de la ONU, que conforman lo que se conoce como corpus
iuris del DIDH.3 Este amplio cuerpo de documentos permite enumerar los
derechos humanos, y, en especial, identificar la forma en que esos derechos
operan al relacionarse con las obligaciones internacionales a cargo de un
país. En efecto, los instrumentos internacionales establecen, a la par que
derechos, obligaciones particulares y generales a la luz de las cuales deben
ser y han sido leídos los derechos. El párrafo tercero del mismo artículo 1o.
constitucional establece que: “Todas las autoridades, en el ámbito de sus
competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garan-
tizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universa-
lidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad ...”.
La Constitución se refiere a lo que podemos llamar los derechos en acción.
Es decir, la constante construcción de los derechos humanos, donde éstos no
son vistos como meros postulados o límites estáticos, sino como una comple-
ja red de interacciones hacia su interior y entre ellos. Es de la lógica del fun-
cionamiento de esta red, expresada en los principios de universalidad, in-
terdependencia, indivisibilidad y progresividad, de la que nos ocuparemos
en las siguientes páginas. Mientras que el desenvolvimiento de los derechos
1 Los tratados internacionales en materia de derechos humanos que pertenecen a las
Naciones Unidas tienen un comité, que se encarga de velar por el cumplimiento de las obli-
gaciones internacionales establecidas en los tratados mencionados. En su mayoría lo hacen a
través de dos mecanismos: la revisión de los informes que presentan los países y la resolución
de quejas individuales presentadas por presuntas víctimas de la violación de derechos huma-
nos de algún país en particular. En el cumplimiento de sus obligaciones estos órganos emiten
resoluciones, que sirven como insumos para identificar los extremos de las obligaciones in-
ternacionales en materia de derechos humanos.
2 Actualmente hay tres órganos internacionales y jurisdiccionales en materia de dere-
chos humanos: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de

Derechos Humanos y la Corte Africana de Derechos Humanos. Estos órganos emiten tan-
to sentencias provenientes de controversias jurisdiccionales como observaciones consultivas
provenientes de solicitudes de algunos países en torno a la interpretación y alcances de las
obligaciones de derechos humanos.
3 La Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que el corpus juris “está forma-
do por un conjunto de instrumentos internacionales de contenido y efectos jurídicos variados

(tratados, convenios, resoluciones y declaraciones)”. Véase Corte IDH, El derecho a la informa-
ción sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal, opinión consultiva
OC-16/99, del 1 de octubre de 1999, párr. 115.
Los principios de universalidad 137
y sus interacciones con las obligaciones se analiza a partir de los criterios

de aplicación e interpretación, los principios de los derechos humanos que
aquí examinaremos se ocupan de regular al sistema de derechos humanos
en su conjunto.
De esta forma, la reforma constitucional en materia de derechos hu-
manos tiene múltiples consecuencias en varios niveles. Los derechos y sus
obligaciones no están dirigidas sólo a los jueces, magistrados o ministros
del Poder Judicial, sino a todos los integrantes de los poderes Ejecutivo, Le-
gislativo y Judicial a nivel federal, local o municipal. Éste es un hecho muy
claro desde el derecho internacional de los derechos humanos, que incluye
la generación de responsabilidad de derechos humanos, incluso en los Es-
tados federales, por actos realizados por cualquier autoridad a nivel local o
municipal.4
En lo que sigue nos interesa analizar los cuatro principios de universali-
dad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, a partir de dos movi-
mientos: la explicación conceptual del principio y su aplicación práctica (en
general y/o en materia de justiciabilidad). Nos responderemos ¿para qué
sirven y cómo se usan los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad?
II. El principio de universalidad
Partamos de un lugar común: los derechos humanos son derechos sub-

jetivos. De acuerdo con Luigi Ferrajoli, un derecho subjetivo es “toda ex-
pectativa jurídica positiva (de prestación) o negativa (de no lesión)”;5 es una
expectativa formada en una persona con respecto a la acción u omisión de
otra. Esta concepción inicial nos lleva a dos conceptos básicos del derecho:
derecho y deber. Los derechos humanos son derechos subjetivos, son expec-
tativas formadas en todas las personas con relación a la acción u omisión
de los Estados, las empresas, los poderes fácticos y del resto de las personas
4 Véanse Dulitzky, Ariel, “Implementación del derecho internacional de los derechos
humanos en los sistemas federales. El caso de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos y la República Argentina”, en Abramovich, Víctor et al. (comps.), La aplicación de
los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local. La experiencia de una década, Del Puerto-CELS,
2007, y Dulitzky, Ariel, “Alcance de las obligaciones internacionales de los derechos huma-
nos”, en Martín, Claudia (comp.), Derecho internacional de los derechos humanos, México, Acade-
mia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Washington Collage of
Law, American University-Fontamara-Universidad Iberoamericana, 2004, pp. 79-117.
5 Ferrajoli, Luigi, Sobre los derechos fundamentales y sus garantías, México, Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, 2006, p. 33.

respecto a ciertos bienes primarios constitutivos de lo que se considera dig-

nidad humana.6
Hay muchos derechos subjetivos, pero no todos ellos califican como de-
rechos humanos; los derechos fundamentales7 son “aquellos derechos uni-
versales y, por ello, indispensables e inalienables, que resultan atribuidos
directamente por las normas jurídicas a todos en cuanto personas, ciudada-
nos capaces de obrar”.8 No se trata de cualquier tipo de pretensión, sino de
aquellas constitutivas de los bienes primarios socialmente reconocidos como
elementos básicos de la dignidad humana. Nos referimos al conjunto de de-
rechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. Des-
de la filosofía política, sin embargo, no hay un acuerdo sobre estos bienes
primarios; son determinados bienes primarios para Rawls, principios para
Dworkin, capacidades para Amartya Sen y Martha Naussbaun, e incluso
elementos constitutivos de la agencia y la ciudadanía de alta intensidad,
para Guillermo O’Donnell.9 Para tomar la ruta más corta (que no la más
sencilla), diremos que las pretensiones constitutivas de los derechos huma-
nos son las que se encuentran fundamentadas por el didh.
6 La idea de dignidad humana está estrechamente vinculada a la construcción del su-
jeto de derechos proveniente de la Ilustración, y elaborada desde el liberalismo político. En

la medida en que la persona se reconoce dueña de su propio cuerpo, también se reconoce
dueña de su destino, aspecto que da forma a la libertad como autodeterminación que echa
por tierra las concepciones que legitimaban a la monarquía absoluta. La libertad como au-
todeterminación se complementa con los derechos naturales, el contrato social y el derecho
a la resistencia como tetralogía principal del liberalismo político.
7 Hay un debate en torno a si la mejor forma de nombrar a este tipo de derechos es
como humanos o fundamentales. Incluso la posición depende desde el lugar de enunciación:

la teoría jurídica o la dogmática jurídica. Por ejemplo, para Miguel Carbonell (Los derechos
fundamentales en México, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos-UNAM, 2004),
desde la dogmática jurídica, debiera llamárseles “derechos fundamentales”, porque provie-
nen de documentos fundamentales, como las Constituciones o la Declaración Universal de
Derechos Humanos. En cambio, desde la teoría jurídica, Eusebio Fernández (“El problema
del fundamento de los derechos humanos”, Anuario de Derechos Humanos, Madrid, Univer-
sidad Complutense de Madrid, 1982) coincide en que la mejor nominación es “derechos
fundamentales”, pero a partir de la trascendencia de los bienes primarios que estos derechos
protegen (libertad, integridad personal, salud, alimentación, etcétera). Sin embargo, en este
documento utilizaremos “derechos humanos” y “derechos fundamentales” como sinónimos.
8 Ferrajoli, Luigi, Sobre los derechos fundamentales…, cit., p. 30.
9 O’Donnell, Guillermo, “Democracia, desarrollo humano y derechos humanos”, en
O’Donnell, Guillermo (comp.), Democracia, desarrollo humano y ciudadanía, Buenos Aires, Homo-
sapiens Ediciones-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2003, pp. 25-149,
y O’Donnell, Guillermo, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y
ciudadanos. El debate conceptual sobre la democracia, Buenos Aires, PNUD, 2004.
A partir de todo lo anterior, podemos establecer como punto de partida

que los derechos humanos son exigencias éticas justificadas especialmente
importantes, por lo que deben ser protegidas eficazmente a través del apa-
rato jurídico.10 Las características de justificación ética y especial relevancia
conllevan la necesidad de que sean reconocidos y garantizados por el apa-
rato jurídico; de lo contrario sólo tendrían la fuerza moral proveniente del
orden normativo moral, pero no una eficaz garantía de los mismos.11 Los
derechos humanos, como derechos subjetivos y como exigencias éticas justi-
ficadas, junto con su subyacente promesa de futuro, nos permiten entender
la fuerza emancipadora de esta articulación: cuando una persona presenta
un discurso en términos de derechos, lo que está exponiendo es una de-
manda12 que considera legítima. Los derechos humanos, como derechos
subjetivos, son demandas moralmente sustentadas y con pretensiones de
legitimidad. El reconocimiento de los derechos humanos como “exigencias
éticas justificadas y especialmente importantes” es también lo que sostiene
la idea de universalidad.
La universalidad de los derechos humanos está muy relacionada con
la esencia jurídica natural y moral de dichos derechos; por eso los dere-
chos fundamentales se mantendrían independientemente de que fueran o
no reconocidos por el sistema positivo local del Estado en cuestión. Como
observa Francisco Laporta, si admitimos la universalidad, lo primero que
debemos hacer es sacar a los derechos humanos fuera del ámbito del siste-
ma jurídico positivo.13 De hecho, la única posibilidad para mantener la idea
de universalidad que observa Gregorio Peces-Barba14 es abstraer a los dere-
chos humanos de los bienes primarios que cada uno de ellos protege, para
llevarla hacia una moralidad genérica que respalde al conjunto de los dere-
chos. De esta forma, la moralidad de los derechos nos lleva necesariamente
a la idea de dignidad humana, a los grandes valores de libertad, igualdad,
seguridad y solidaridad. Así, “la universalidad se formula desde la vocación
moral única de todos los hombres, que deben ser considerados como fines
10 No sólo el sistema jurídico normativo, sino también las instituciones formales e infor-
males que constituyen el “hacer del derecho”.

11 Ruiz Miguel, Alfonso, “Los derechos humanos como derechos morales”, Anuario de
Derechos Humanos, núm. 6, 1990, pp. 149-160.

12 No en términos jurídicos, sino en términos sociopolíticos.
13 Laporta, Francisco, “Sobre el concepto de derechos humanos”, Doxa, Universidad de
Alicante, núm. 4, 1987, p. 32.

14 Peces-Barba, Gregorio, “La universalidad de los derechos humanos”, en Nieto, Ra-
fael (ed.), La Corte y el sistema interamericano de derechos humanos, San José, Corte-IDH, 1994,
p. 410.
y no como medios y que deben tener unas condiciones de vida social que
les permita libremente elegir sus planes de vida (su moralidad privada)”.15
Desde esta lógica, lo universal es la moralidad básica de los derechos más
que los derechos mismos.16
En la medida en que estos derechos humanos tienen como principal
contenido valores morales de especial relevancia, es pertinente suponer que
deben ser reconocidos para todas las personas, independientemente de su
preferencia sexual, edad, nacionalidad, raza, etcétera. Esto se puede tradu-
cir en el principio de universalidad desde diversos aspectos. Podemos iniciar
afirmando que hablar de universalidad de los derechos humanos implica
hacer referencia, en principio, a la titularidad de esos derechos: “los dere-
chos humanos se adscriben a todos los seres humanos”.17 Este nivel de abs-
tracción inicial tiene una consecuencia aparejada, “estos derechos son exi-
gibles por todos los seres humanos en cualquier contexto político, jurídico,
social, cultural, espacial y temporal”.18 Cada una de estas pretensiones de
abstracción tiene sus propias oposiciones, sobre las cuales no se va a abun-
dar en este documento.19
En la teoría jurídica parece haber un acuerdo en torno a que los de-
rechos humanos son derechos morales, como se observa en los textos de
Eusebio Fernández,20 Alfonso Ruiz Miguel21 y Carlos Santiago Nino.22 Más
interesante aún es la demostración que hace Neil MacCormick23 de las limi-
taciones de las teorías que fundamentan el derecho en la voluntad (y cons-
truyen la moral por acuerdo como principio de justicia fundante), por lo
que se requiere construir argumentos sobre intereses justificados. En cam-
15 Ibidem, p. 411.
16 El siguiente paso que Gregorio Peces-Barba propone es verificar si cada derecho res-
ponde en última instancia a la moralidad básica y universal.
17 Peces-Barba, Gregorio, op. cit., p. 401.
18 Blanc Altemir, Antonio, op. cit., p. 14; Laporta, Francisco, op. cit., p. 32, y Peces-Barba,
Gregorio, op. cit., p. 401.

19 Por ejemplo, Gregorio Peces-Barba identifica estos procesos de abstracción en torno a
la universalización en aspectos como la razón para la titularidad, la historia para la tempo-

ralidad y la cultura cosmopolita para el espacio. También cada uno de estos aspectos tendrá
oposiciones, como el utilitarismo para la noción racional, el historicismo frente a la historia o
el romanticismo frente a la cultura cosmopolita (Peces-Barba, Gregorio, op. cit., pp. 399-420).
20 Fernández, Eusebio, “El problema del fundamento de los derechos humanos”, Anuario
de Derechos Humanos, Madrid, 1982.

21 Ruiz Miguel, Alfonso, op. cit., pp. 149-160.
22 Nino, Carlos Santiago, Ética y derechos humanos. Un ensayo de fundamentación, Barcelona,
Ariel, 1989.
23 MacCormik, Neil, “Los derechos de los niños: una prueba para las teorías del dere-
cho”, Derecho legal y socialdemocracia, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 154-166.

bio, desde la filosofía crítica,24 la sociología política y jurídica, y desde la

antropología jurídica, se requiere una forma distinta de pensar los derechos
humanos. Desde estas disciplinas, el nacimiento y consolidación de un dere-
cho es siempre contingente y contextual, por lo que la fundamentación his-
tórica parece más adecuada.25 El principal aporte de concebir los derechos
humanos como derechos históricos es que permite observar el proceso de
24 Dussel, Enrique, Hacia una filosofía política crítica, España, Desclée de Brouwer, 2001.
25 La historia de los derechos humanos está muy relacionada con la historia del libera-
lismo, aunque no son la misma historia. Desde la teoría política liberal, el viejo régimen (la
monarquía absoluta) llegó a su fin a partir de un concepto básico: la libertad como autode-
terminación. El Segundo tratado sobre el gobierno civil de Locke caló profundo cuando despertó
esta forma de pensar la libertad a partir de la propiedad de uno mismo, yo soy dueño de mí
mismo, soy dueño de mi cuerpo y de los productos obtenidos con mi cuerpo; el rey no es más
mi soberano. Desde el liberalismo, cuatro conceptos son básicos para entender este proceso
de reconstrucción de la legitimidad política: la libertad como autodeterminación; la celebra-
ción de un contrato social, que constituye a la sociedad política; la existencia de derechos
naturales inherentes a todas las personas y previos a la celebración de ese contrato, que son el
principal fundamento y objetivo del contrato; y, finalmente, el derecho a la resistencia cuando
el contrato era roto por el gobernante —cuando había violaciones sistemáticas a los derechos
naturales reconocidos y protegidos en el contrato—, lo que nos llevaba de nuevo a un estado
de naturaleza. Desde esta lógica, es que los derechos humanos se concebían como derechos
naturales, aunque su enumeración variaba dependiendo de quién hiciera la tipología. Por
ejemplo, para Hobbes el principal y único derecho natural es la vida (por eso, la forma de
gobierno que él diseña es una monarquía cuasi-absoluta). Para Locke es la vida, la libertad
y la propiedad (de ahí que el tipo de gobierno más pertinente sea la monarquía constitucio-
nal); en cambio, para Rousseau los derechos naturales son la libertad civil (proveniente de las
leyes) y la igualdad política y económica (por lo que para él la forma de gobierno indicada
es la democracia radical). El principal problema respecto a la concepción de los derechos
humanos como derechos naturales es que no cuentan con la protección efectiva proveniente
de su positivización en el margen legal. En efecto, pueden existir derechos no reconocidos en
el marco legal, pero ser derechos humanos naturales. El otro problema es que la naturaleza
humana no se presenta de forma evidente ni explícita, ya hemos mostrado que tres autores
en tres diferentes siglos pensaron los derechos naturales de forma muy distinta, más aún, con
importantes consecuencias en el diseño de las instituciones políticas.
A partir de la dificultad de desentrañar la naturaleza humana, es que se comenzaron a
concebir los derechos fundamentales como derechos morales. Más aún, la moralidad de estos
derechos no proviene de elementos inmanentes de la persona, sino de construcciones dialó-
gicas a partir de procesos de argumentación razonables y acuerdos reflexivos. Con ello, se
alejaba la idea individualista que marcó duramente el nacimiento del liberalismo político. En
efecto, al considerar a los derechos humanos como derechos morales, ya no sólo se pensó en
el individuo aislado, sino en la construcción de principios, de valores compartidos (aunque,
todavía en el liberalismo, desde una teoría tenue del bien). Sin embargo, los derechos mora-
les mantenían el mismo problema de andamiaje institucional que los derechos naturales: un
derecho moral, por más razonable que sea, no es necesariamente un derecho positivo. Cla-
ramente no lo es en aquellas sociedades políticas donde las decisiones vinculantes provienen
de acuerdos de poder entre actores asimétricos.
nacimiento de los derechos, los grupos que los apoyaron, los objetivos, los
procesos de cambio y exclusión en su institucionalización, entre otros aspec-
tos, lo que enriquece los contextos de creación del derecho para una mayor
interpretación política y jurídica. Más aún, mantiene abierta, y explícita, la
posibilidad de reinterpretación del derecho a partir de cambios de contexto,
así como la aparición de nuevos derechos.
En buena medida, pensar a los derechos humanos desde una construc-
ción histórica también permite analizar uno de los principales cuestiona-
mientos elaborados a la universalidad: los derechos humanos sólo represen-
tan una parte de la cultura: la occidental. De esta forma, al pretender que
solamente los valores de algunas personas sean considerados universales, se
generan procesos de hegemonía o de dominación y colonización simple y
llana. Incluso la influencia socialista, que se puede observar en los derechos
económicos y sociales, no escapa de los cánones con que se piensa al ser hu-
mano y a la humanidad provenientes de la Ilustración y la modernidad propia
de Occidente.
En la medida en que hay un pluralismo cultural que puede no estar de
acuerdo en los bienes primarios que merecen ser considerados universales,
no sólo se cuestiona el concepto de universalidad en sí mismo, sino también
las distintas formas de construir la idea de vida buena. Si el objetivo de los
derechos humanos es la vida digna, el contenido y significado de ello pue-
den ser cosas muy distintas para personas que pertenecen a contextos dife-
rentes. Frente a esto, la respuesta no es la desaparición de la universalidad,
sino la construcción de diálogos interculturales a partir de los topoi26 fun-
cionales, en los términos de Boaventura Sousa Santos;27 es decir, crear los
consensos traslapados que suponen la estructura de los principios básicos de
la sociedad, y que permiten equilibrios reflexivos en las inconmensurables
dimensiones identitarias de las personas, en los términos de Rawls.28
26 Los topoi son los fundamentos últimos de una cultura específica, aquellos elementos
que la dotan de sentido. Se trata de aspectos siempre inacabados y reinterpretados que ali-
mentan la idea de vida buena. Esto es esencial para los derechos humanos, porque de aquí se
desprende también el contenido de un aspecto central: la idea de dignidad humana, la cual
variará dependiendo de la cultura (y de los topoi) específicos.
27 Boaventura de Sousa, De la mano de Alicia: lo social y lo político en la posmodernidad, Bogotá,
Uniandes-Siglo del Hombre Editores, 1998.

28 Rawls intenta construir una teoría de la justicia que le permita identificar principios
básicos (teoría tenue del bien) para aplicarlos a las instituciones fundamentales de una so-
ciedad. Para ello crea la “posición original” donde, mediante un “velo de la ignorancia”, las
personas que dialogan desconocen su lugar en la escala social: no saben su género, su nivel
económico, su raza, etc. Esta posición original le permite establecer un diálogo ausente de
conflictos de poder. Sólo en una posición semejante las personas pueden deliberar con argu-
En consecuencia, la universalidad de los derechos humanos no implica

una práctica totalizadora que neutralice las diferencias y excluya las distin-
tas ideas sobre la vida digna. Por el contrario, el principio de universalidad
conlleva un proceso de contaminación, nutrición y renovación de los dere-
chos humanos producto de su propia expansión a diferentes culturas, ideas
y manifestaciones de la opresión. La idea contemporánea de los derechos
humanos no puede concebirse a partir de una única interpretación,29 sino
que recibe, asimila y regenera la experiencia particular para incorporarla
al acervo universal, al tiempo que particulariza lo universal para ser útil en
lo local.
El uso no diferenciado de los derechos humanos invisibiliza las diferen-
cias de las personas y sus contextos, lo que resulta en una práctica excluyen-
te contraria a la propia idea de universalidad. Por ello, este principio debe
ser comprendido y usado desde la experiencia concreta de las personas, de
conformidad con un tiempo y espacio determinados, de tal forma que se
promueva la inclusión desde la propia realidad y no sirva como mecanismo
de imposición ideológica.30 La universalidad de los derechos humanos, por
tanto, está estrechamente vinculada al principio de igualdad y no discrimi-
nación que transversaliza a todo el corpus juris, pero en una escala distinta.
Así, Ferrajoli sostiene que “universalismo de los derechos fundamentales
e igualdad jurídica son exactamente la misma cosa”, en tanto la igualdad
jurídica no es más que la idéntica titularidad y garantía de los mismos de-
rechos fundamentales, “independientemente por el hecho, y al contrario,
precisamente por el hecho de que sus titulares son diferentes entre ellos”.31
Entonces, más que ahondar en lo que hace iguales a los seres huma-
nos, la práctica del principio de universalidad debe interesarse por lo que
los hace diferentes. Así como desde la antropología, la sociología y otras
disciplinas se sostiene el origen histórico de los derechos humanos más allá
mentos razonables para establecer esos acuerdos básicos. Este proceso de diálogo y este tipo
de acuerdos es a lo que Rawls se refiere como consensos traslapados mediante equilibrios
reflexivos. Rawls, John, Teoría de la justicia, México, Fondo de Cultura Económica, 1978, p.
654; Rawls, John, “La justicia como equidad: política no metafísica”, La Política. Revista de
Estudios sobre el Estado y la Sociedad, Barcelona, primer semestre, núm. 1, 1996, pp. 23-46, y
Rawls, John, “Ideas fundamentales”, Liberalismo político, 2a. ed., México, Fondo de Cultura
Económica, 1996.
29 Baxi, Upendra, “Voices of Suffering and the Future of Human Rights”, Transnational
Law and Contemporan Problems, vol. 8, 1998, pp. 125-169.

30 Ibidem, pp. 133-135.
31 Ferrajoli, Luigi, “El principio de igualdad y la diferencia de género”, en Cruz Parcero,
Juan A. y Vázquez, Rodolfo (coords.), Debates constitucionales sobre derechos humanos de las mujeres,
México, Fontamara-SCJN, 2010, pp. 13 y 14.
del concepto abstracto de ser humano y de lo que es bueno para él, la uni-
versalidad de los derechos humanos debe desprenderse de cualquier esen-
cialismo sobre el ser humano para reconocerlo a partir de su experiencia y
su contexto. Es la opresión que existe en la realidad de las prisiones, de los
barrios pobres o de las rutas de los migrantes la que constituye la verdadera
esencia de los derechos humanos. En última instancia, la moralidad básica
de los derechos ha sido y es construida a partir del sufrimiento humano, de
las luchas de las personas por reivindicar aquello que consideran que con
justicia merecen.32 Los derechos humanos no son más que estas aspiraciones
socialmente construidas33 (podemos llamarles pretensiones o expectativas)
de lo que se considera indispensable para que el ser humano llegue a ser lo
que cree debe ser.34
Podría considerarse que la contextualización y la aparición de ciertos
derechos especiales dirigidos a grupos en situación de vulnerabilidad po-
nen en duda la universalidad de los derechos humanos, pero no es así. El
reconocimiento de necesidades específicas para estos grupos en condiciones
(incluso a veces estructurales) de desventaja sólo tiene como objetivo que
dichos grupos puedan gozar del ejercicio pleno de sus derechos.
El funcionamiento del DIDH nos da un par de claves para aterrizar
el principio de universalidad: la centralidad del sujeto de derechos en su
contexto y la reinterpretación de los derechos a partir de las necesidades lo-
cales. Lo que ha interesado, por ejemplo, a la Corte Interamericana de De-
32 Nyamu-Musembi, Celestine, “Hacia una perspectiva de los derechos humanos orien-
tada a los actores”, en Caber, Naila (ed.), Ciudadanía incluyente: significados y expresiones, México,
PUEG-UNAM, 2005, pp. 37-56, y Stammers, Neil, “La aparición de los derechos humanos
en el Norte: hacia una revaloración histórica”, en Caber, Naila (ed.), Ciudadanía incluyente:
significados y expresiones, México, PUEG-UNAM, pp. 57-64.
33 En este sentido, Jack Donnelly sostiene que “[h]uman nature is a social project more
than a presocial given. Just as an individual’s ‘nature’ or ‘character’ arises from the interac-
tion of natural endowment, social and evironmental influences, individual action, human
beings create their ‘essential’ nature through social action on themselves. Human rights pro-
vide both a substantive model for and a set of practices to realize this work of self-creation…
Human rights are less about the way people ‘are’ than about what they might become. They
are about moral rather than natural or juridical persons”. Donnelly, Jack, Universal Human
Rights in Theory and Practice, 2a. ed., Cornell University, 1993, p. 15.
34 Upendra Baxi advierte del peligro que representa no ya la imposición de derechos,
sino de la idea misma de autodeterminación. La noción esencialista de la universalidad lleva

consigo una identidad que pretende totalizar, en cambio, la verdadera autodeterminación que
implican los derechos humanos parte del reconocimiento de múltiples identidades. En este
sentido, sostiene que “[t]he evolution of the right to self-determination of states and people
signifies no more than the power of hegemonic or dominant states to determine the ‘self ’
which then has the right to ‘self-determination’. In sum, the right is only a right to access a
‘self ’ pre-determined by the play of hegemonic global powers”. Baxi, Upendra, op. cit., p. 143.
rechos Humanos (Corte IDH) para decidir los casos contenciosos pasa por
el conocimiento de las personas o grupos involucrados, de la situación en la
que se encontraban y de las necesidades expresadas en su reivindicación de
derechos. Así, la interpretación de los derechos humanos contenidos en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y otros instru-
mentos interamericanos no se realiza en el vacío, sino que es un producto
dialógico resultante de dimensionar los derechos y las obligaciones a la luz de
las condiciones y contexto de las víctimas. Los derechos humanos respon-
den y se adecúan a las demandas, y no al contrario.
Analicemos primero la forma en que las víctimas y su contexto han
sido centrales para la jurisprudencia interamericana. Si los derechos son
universales en tanto deben poder predicarse de todas las personas, enton-
ces deben ser usados de forma tal que sean útiles para proteger a las per-
sonas. No obstante ello, existen casos cuya complejidad parecería rebasar
las posibilidades de los derechos humanos o donde una aplicación precisa
del estándar internacional resulta insuficiente.35 La Corte simplemente le
da sentido a las obligaciones generales bajo principios amplios de interpre-
tación que se desprenden de la propia universalidad de los derechos. Para
el Tribunal Interamericano, los tratados internacionales son “instrumentos
vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos
y las condiciones de vida actuales”.36 Además, su interpretación debe servir
para garantizar el cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos
humanos de los Estados y sus efectos propios (effet utile).37 Así, el contexto
se ha utilizado para probar una violación; determinar la responsabilidad
35 Un ejemplo de esto se encuentra en el caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia,

donde la Corte Interamericana se enfrentó a un asunto donde la violación fue cometida
por particulares y no directamente por agentes del Estado. A partir de un análisis sobre las
razones que llevaron al fortalecimiento de los grupos paramilitares, el contexto de Colom-
bia y de Pueblo Bello, en lo particular, así como de la conducta de las autoridades respecto
de los hechos, la Corte logró determinar la responsabilidad del Estado por violación a sus
obligaciones de prevenir las violaciones y proteger los derechos humanos. En la sentencia se
afirma que “es dentro del contexto descrito en que sucedieron los hechos del caso, que debe
determinarse la observancia por parte del Estado de sus obligaciones convencionales de res-
peto y garantía de los derechos de las presuntas víctimas”. Cfr. caso de la Masacre de Pueblo Bello
vs. Colombia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de enero de 2006, serie C, núm.
14. También véase caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México, excepción preliminar,
fondo, reparaciones y costas, sentencia del 16 de noviembre de 2009, serie C, núm. 205; caso
de la Masacre de Mapiripán vs. Colombia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 15 de sep-
tiembre de 2005, serie C, núm. 134, y caso 19 Comerciantes vs. Colombia, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 5 de julio de 2004, serie C, núm. 109, entre otros.
36 Caso de la Masacre de Mapiripán vs. Colombia, op. cit., párr. 106.
internacional del Estado; determinar la razonabilidad de una restricción

de derechos; determinar un patrón sistemático de violaciones; facilitar la
comprensión del caso; determinar la existencia de un crimen de lesa huma-
nidad; mostrar una problemática específica, y mostrar una problemática en
agravio de un grupo o actividad.38 Ese dimensionar los derechos de acuerdo
con la realidad es lo que permite a los derechos humanos adquirir sentido
en distintas localidades y, entonces sí, ser considerados universales.
Por otra parte, la Corte también ha reinterpretado los derechos para
permitir la inclusión de circunstancias específicas no previstas originalmen-
te. Éste ha sido el caso de los asuntos sobre pueblos indígenas. En el caso de
la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, la Corte IDH analizó
la falta de demarcación de las tierras comunales, la ausencia de medidas
efectivas para asegurar los derechos de propiedad de las tierras ancestrales
y recursos naturales de la Comunidad y el otorgamiento de una concesión
en las tierras sin el consentimiento de la Comunidad. Fundamentalmente
se alegaron violados los derechos a la propiedad y a un recurso efectivo.
Nicaragua fundó su defensa en un concepto tradicional de la propiedad, y
consideró que la extensión de tierra reclamada por la Comunidad era des-
proporcional considerando el número de sus miembros (seiscientos, aproxi-
madamente). La Corte señaló:
148. Mediante una interpretación evolutiva de los instrumentos internaciona-

les de protección de derechos humanos..., esta Corte considera que el artículo
21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que
comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades
indígenas en el marco de la propiedad comunal, la cual también está recono-
cida en la Constitución Política de Nicaragua.39
Asimismo, la Corte afirmó que “[p]ara las comunidades indígenas la re-

lación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción
sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente,
inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones
38 Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, fondo, sentencia del 29 de julio de 1988, serie C,
núm. 4, párr. 147 y 148; caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 25 de noviembre de 2003, serie C, núm. 101, párr. 134; caso Goiburú y otros vs.
Paraguay, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 22 de septiembre de 2006, serie C, núm.
153, párr. 61 y 93, y caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, excepciones preliminares, fondo,
reparaciones y costas, sentencia del 26 de septiembre de 2006, serie C, núm. 154, párr. 102
y 103, entre otros.
39 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 31 de agosto de 2001, serie C, núm. 79, párr. 148.
futuras”.40 El Tribunal realizó una reinterpretación del derecho a la propie-

dad para responder a las características y necesidades de las comunidades
indígenas.41 Este tipo de ampliaciones a los derechos que buscan mayor
inclusión de personas y situaciones también responden a una idea de uni-
versalidad localizada.
De acuerdo con lo anterior, la universalidad, desde un punto de vista
práctico, debe permitir la ampliación de los titulares de los derechos y de las
circunstancias protegidas por esos derechos. Los criterios de interpretación
y aplicación deben responder a este principio general, que pretende cubrir
a la mayor cantidad de titulares de derechos bajo su protección. Lo anterior
implica que debe mirarse tanto a quienes directamente se busca proteger
como a las demás personas, especialmente a las más desprotegidas. El prin-
cipio de universalidad de los derechos humanos puede servir como un mar-
co conceptual de inclusión de culturas y de los más desventajados.
Otro aspecto que suele esgrimirse para poner en duda la universalidad
de los derechos humanos es su sistemática violación. Un hecho elemental a
reconocer es que hoy los derechos humanos son una promesa para buena
parte de las personas; sin embargo, no hay que cometer el error de confun-
dir la eficacia con la existencia del derecho. El derecho puede existir, pero
ser ineficaz. Ni la existencia ni la universalidad de los derechos humanos de-
pende de su efectividad, sino que proviene del reconocimiento del sujeto de
derechos como persona que debe ser valorada como fin en sí mismo, como
ente capaz de autodeterminarse, como identidad con dignidad.42
Con una lógica semejante podría pensarse que la consolidación de los sis-
temas regionales de derechos humanos pone en entredicho la universalidad
de los mismos. En la medida en que la concepción, juridificación y garantía
puede variar entre el sistema europeo, el sistema interamericano y el sistema
africano (por ejemplo), entonces no queda clara la universalidad de estos
derechos. Sin embargo, la universalidad y la regionalización no son incom-
patibles, ya que la segunda es una forma de concretar a la primera a partir
de las posibilidades específicas de cada región. Más aún, se observa una
cada vez mayor interacción entre los diversos sistemas de garantía y pro-

41 Previamente la Corte había definido a los “bienes” en términos tradicionales: “como
aquellas cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del
patrimonio de una persona; dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los
elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de valor”.
Caso Ivcher Bronstein vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 6 de febrero de 2001, serie
C, núm. 74, párr. 122.
42 Blanc Altemir, Antonio, op. cit., y Peces-Barba, Gregorio, op. cit.
tección de los derechos humanos que, se espera, redundarán en una mayor

protección para la persona.43
III. La integralidad e indivisibilidad

de los derechos humanos
Los principios de integralidad e indivisibilidad son muy comunes en el

lenguaje cotidiano de los derechos humanos; sin embargo, lo que estos prin-
cipios designan, las diferencias entre ellos y su impacto en las obligaciones
de los Estados, no está del todo claro. De hecho, las Naciones Unidas no
cuentan con una definición autorizada sobre dichos conceptos, y los distin-
tos estudiosos ofrecen definiciones diversas e incluso contradictorias.44 No
obstante, el uso de estos principios sí nos ofrece una guía sobre su significa-
do y consecuencias. En lo que sigue, más que ofrecer definiciones certeras
trataremos de trazar, a grandes rasgos, la historia de estos principios, para
averiguar sus implicaciones, especialmente respecto de las obligaciones de
respetar, proteger, garantizar y promover los derechos humanos, de confor-
midad con la redacción del reformado artículo 1o. constitucional.
1. La historia de la integralidad y la indivisibilidad
Desde la elaboración de la Declaración Universal de los Derechos Hu-

manos en 1948 se discutió la conveniencia de incluir en un solo documento
a los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. El texto
de la Declaración da cuenta del acuerdo entre las naciones firmantes res-
pecto a la integración de todos los derechos como una misma aspiración
para la humanidad sin reconocer jerarquías ni diferencias entre ellas. Así, la
Declaración reconoce los derechos a la seguridad social, al trabajo, a un ni-
vel de vida adecuado, a la educación y a la vida cultural, a la par que reco-
noce los derechos a no ser torturado, al debido proceso, a la intimidad, a la
libertad de movimiento, a la libertad de expresión, a la libertad de reunión
y los derechos políticos, entre otros. En este sentido, Jack Donnelly sostiene
que el modelo de la Declaración Universal considera de forma holística a
los derechos humanos reconocidos internacionalmente, como una estruc-
43 Blanc Altemir, Antonio, op. cit., pp. 13-35.

44 Por ejemplo, James W. Nickel utiliza el concepto de indivisibilidad para referirse a una
especie de interdependencia fuerte, mientras que Daniel J. Whelan reserva la definición de
indivisibilidad para una relación entre derechos más cercana al concepto de unidad que al
de mutua dependencia.
tura indivisible, en la cual el valor de cada derecho se ve incrementado por

la presencia de los otros.45
Las discusiones en torno a la adopción de uno o dos tratados vinculantes
para la protección de dichos derechos ya no contaron con la misma volun-
tad de los Estados. Por el contrario, los efectos de la guerra fría se hicieron
sentir en las discusiones en torno a los tratados, derivando en la adopción de
dos pactos internacionales, uno respecto de los derechos civiles y políticos
y otro sobre derechos económicos sociales y culturales. La división de las
naciones en dos grandes bloques las llevó a sostener posiciones opuestas res-
pecto de la naturaleza y jerarquía de los derechos humanos. Mientras unos
Estados alegaban la prioridad de los derechos económicos y sociales, pues
sólo la plena satisfacción de las necesidades sociales básicas haría posible la
plena participación del individuo en otras actividades, los otros países soste-
nían la relevancia de los derechos civiles y políticos, dado que la libertad del
individuo se constituye en condición indispensable para su existencia.46 A
pesar de ello, los preámbulos de ambos pactos establecieron que “no puede
realizarse el ideal del ser humano libre en el disfrute de las libertades civiles
y políticas y liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condi-
ciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos civiles y políticos,
tanto como de sus derechos económicos, sociales y culturales”. Con ello, en
1966 se plasmó la idea que subyace a la interdependencia e indivisibilidad
de los derechos humanos en un documento obligatorio.
El tercer momento importante lo encontramos en la Proclamación de
Teherán de 1968, adoptada al cierre de la primera Conferencia Mundial
de Derechos Humanos al señalar que “como los derechos humanos y las
libertades fundamentales son indivisibles, la realización de los derechos ci-
viles y políticos sin el goce de los derechos económicos, sociales y cultura-
les resulta imposible”.47 Es éste el primer documento oficial que utiliza el
término indivisible, dando a entender que entre los distintos derechos existe
unidad. Daniel Whelan considera que la redacción de la Proclamación da
lugar a considerar que los derechos económicos, sociales y culturales tienen
prioridad sobre los demás. La Proclamación utiliza el término indivisible en
su sentido fuerte; esto es, que preferir a los derechos civiles y políticos e ig-
45 Donnelly, Jack, Universal Human Rights in Theory and Practice, cit., p. 27.
46 González, Nazario, Los derechos humanos en la historia, México, Alfaomega-Universidad
de Barcelona, 2002, pp. 168-186, y Oraá, Jaime y Gómez Isa, Felipe, La Declaración Uni-
versal de los Derechos Humanos. Un breve comentario en su 50 aniversario, Bilbao, Universidad de
Deusto, 2002, pp. 29-59.
47 ONU, Proclamación de Teherán, aprobada por la Conferencia Internacional de Derechos
Humanos, Teherán, 13 de mayo de 1968, párr. 13.

norar a los económicos, sociales y culturales hace imposible el disfrute de los

primeros.48 Ello se refuerza al considerar que, enseguida, la Proclamación
establece que “[l]a consecución de un progreso duradero en la aplicación de
los derechos humanos depende de unas buenas y eficaces políticas naciona-
les e internacionales de desarrollo económico y social”.
En la Resolución 32/130 de 1977, poco después de la entrada en vi-
gor de ambos pactos internacionales, la Asamblea General de las Naciones
Unidas institucionalizó el uso de los principios de interdependencia e indi-
visibilidad en las tareas de la Organización. En dicho documento se decidió
que el enfoque de su labor futura debería tomar en cuenta que “a) Todos
los derechos humanos y libertades fundamentales son indivisibles e interde-
pendientes; deberá prestarse la misma atención y urgente consideración a
la aplicación, la promoción y la protección tanto de los derechos civiles y
políticos como de los derechos económicos, sociales y culturales;...”.49 En el
inciso siguiente, la Resolución reitera, en sus mismos términos, el ya seña-
lado párrafo trece de la Proclamación de Teherán. Con ello, las Naciones
Unidas no sólo establecían dos principios en el actuar de sus órganos con
respecto a los derechos humanos, sino también una forma de concebir el
funcionamiento de los derechos y de ambos pactos.
Durante esta época y los años siguientes se incorporaron al debate los
llamados países del “tercer mundo”, muchos de ellos Estados africanos re-
cientemente independizados, que introdujeron el discurso del “derecho al
desarrollo” con énfasis distintos a los del bloque soviético, pero que también
hizo hincapié en la importancia de los derechos económicos y sociales. En
1986 fue adoptada la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, en cuyo
preámbulo se apela a la preocupación de las Naciones Unidas por la exis-
tencia de “obstáculos que se oponen al desarrollo y a la completa realización
del ser humano y de los pueblos, y considerando que todos los derechos hu-
manos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes”
manifiestan que debería examinarse “con la misma atención y urgencia” al
48 Whelan, Daniel J., “Untangling the Indivisibility, Interdependency and Interrelated-
ness of Human Rights”, Working paper 7, The Human Rights Center, University of Connecti-
cut, 2008, p. 9.
49 Naciones Unidas, “Distintos criterios y medios posibles dentro del sistema de las Na-
ciones Unidas para mejorar el goce efectivo de los derechos humanos y las libertades funda-
mentales”, Resolución 32/130, Asamblea General, 1977. En sus consideraciones, la Asam-
blea General reconoce que “el ideal de que los seres humanos se vean liberados del temor y la
miseria sólo puede lograrse si se crean condiciones por las cuales todos puedan gozar de sus
derechos económicos, sociales y culturales, como también de sus derechos civiles y políticos”.
Asimismo, reitera que la Organización está “profundamente convencida de que todos los
derechos humanos y libertades fundamentales están interrelacionados y son indivisibles”.
conjunto de derechos, por lo que, en consecuencia, “la promoción, el res-

peto y el disfrute de ciertos derechos humanos y libertades fundamentales
no pueden justificar la denegación de otros derechos humanos y libertades
fundamentales”.50
A partir del establecimiento de vínculos entre derechos humanos, desa-
rrollo y pobreza, así como el reconocimiento del derecho al desarrollo, sur-
gió el llamado “enfoque de derechos humanos” (rights-based approach) como
un método para regular los procesos de cooperación internacional, las po-
líticas de combate a la pobreza y, particularmente, las políticas de desarro-
llo.51 Esta nueva mirada respecto de la interdependencia e indivisibilidad
de los derechos complejiza más el cumplimiento de los derechos humanos
a nivel nacional. El surgimiento del derecho al desarrollo y del “enfoque de
derechos humanos” trajo consigo una nueva concepción sobre las obliga-
ciones estatales respecto de los derechos humanos. En efecto, ya no se trata
sólo de reconocer y garantizar un conglomerado de derechos con énfasis
distintos y con una relación particular entre ellos, sino de internalizar en
la acción estatal la dinámica del funcionamiento de los derechos humanos,
particularmente en las políticas de desarrollo, pero también en otras áreas.
De acuerdo con ello, los Estados deben dirigir todo su actuar de confor-
midad con ciertos principios de derechos humanos, entre ellos la universa-
lidad, la interdependencia y la indivisibilidad, para la consecución de esos
derechos. Lo anterior pasa, fundamentalmente, por el diseño de sus planes
y políticas de desarrollo y, en general, de toda la política pública del país.
En consecuencia, los Estados tienen, por un lado, la obligación de respetar,
proteger, garantizar y promover cada uno de los derechos humanos en tan-
to interdependientes e indivisibles y, por otra parte, deben ordenar su con-
ducta de conformidad con esos derechos y para lograr su plena realización,
al tiempo que respetan los principios de universalidad, interdependencia,
50 Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, Resolución 41/128 de la Asamblea General de
las Naciones Unidas, 4 de diciembre de 1986. Esta Declaración sólo tuvo el voto contrario
de los Estados Unidos de América y ocho abstenciones; sin embargo, encontró pleno reco-
nocimiento internacional con la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, en la
que todos los países aceptaron la importancia y alcance del derecho al desarrollo.
51 Conviene insistir en que el derecho al desarrollo y el enfoque de derechos no son lo
mismo; el primero es una expectativa a cierto tipo de proceso y a un cierto resultado, mien-
tras que el segundo es un marco conceptual, que permite la operacionalización del bagaje
de los derechos humanos en los planes y programas institucionales de los Estados y la comu-
nidad internacional. Véase Kirkemann Hansen, Jakob y Sano, Hans-Otto, “The Implica-
tions and Value Added of a Rights-Based Approach”, en Andreassen, Bard A. y Marks,
Stephen P., Development as a Human Rights. Legal, Political, and Economic Dimensions, Harvard
School of Public Health y François-Xavier Bagnoud Center for Health and Human Rights,
2006, pp. 36-56.
indivisibilidad, rendición de cuentas, participación, empoderamiento y no

discriminación.52 En última instancia, las obligaciones generales funcionan
como conectores operativos de la acción estatal en función de los derechos
humanos.
La Conferencia de Viena de 1993 constituye el último eslabón en esta
evolución de los conceptos de interdependencia e indivisibilidad. La Decla-
ración y Programa de Acción de Viena establece que
Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependien-

tes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los
derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de
igualdad y dándole a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la impor-
tancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diver-
sos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el
deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de
promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamen-
tales.53
En buena medida se trata de un fuerte pronunciamiento político, en

el que destaca el uso del término “derechos humanos”, sin distinguir entre
conjuntos, la necesaria relación entre los derechos, la defensa de su unidad
bajo la idea central de abatir cualquier lógica de jerarquización y que las
obligaciones de derechos humanos son universales más allá de las diferen-
cias o particularidades entre Estados.
2. La interdependencia
Conviene hacer una primera distinción entre los términos que ayudan
a diferenciarlos. Mientras el prefijo inter significa “entre” o “en medio”, el
prefijo in indica “negación”, de tal forma que la palabra interdependientes
expresa vinculación entre derechos, y la palabra indivisible, la negación de
separación entre ellos. Así, preliminarmente conviene señalar que los de-
rechos humanos son interdependientes en tanto establecen relaciones recí-
procas entre ellos, y son indivisibles en la medida en que no deben tomarse
como elementos aislados o separados, sino como un conjunto.
La interdependencia señala la medida en que el disfrute de un derecho
en particular o un grupo de derechos dependen para su existencia de la rea-
52 Ibidem,
p. 37.
53 ONU,Declaración y Programa de Acción de Viena, aprobada por la Conferencia Mundial de
Derechos Humanos, Viena, 14 a 25 de junio de 1993, párr. 5.
lización de otro derecho o de un grupo de derechos. Por ejemplo, el derecho

a la salud tiene aparejadas claras relaciones con el derecho a la alimentación
y a la vivienda digna, así como al trabajo en condiciones adecuadas. Por su
parte, la indivisibilidad niega cualquier separación, categorización o jerar-
quía entre los derechos humanos.54 El aspecto central de este criterio es que
los Estados no están autorizados a proteger y garantizar una determinada
categoría de derechos humanos en contravención de otra, sino que todos los
derechos humanos merecen la misma atención y urgencia. Bajo esta lógica,
“… la existencia real de cada uno de los derechos humanos sólo puede ser
garantizada por el reconocimiento integral de todos ellos”.55
La interdependencia comprende, al menos, un par de relaciones donde:
a) un derecho depende de otro(s) derecho(s) para existir, y b) dos derechos
(o grupos de derechos) son mutuamente dependiente para su realización.
En este sentido, el respeto, garantía, protección y promoción de uno de los
derechos impactará en el otro (s) y/o, viceversa. De tal forma que la protec-
ción del derecho a la salud no puede quedar al margen de una revisión de
otros derechos condicionantes, como la alimentación y el acceso al agua.56
Otro ejemplo, los derechos políticos (a votar, ser votado, dirigir los asuntos
públicos y participar en la función pública) no debe mirarse de manera
independiente de los derechos a la libertad de asociación, libertad de ex-
presión e igualdad y no discriminación.57 Este grupo de derechos tiene una
relación mutuamente dependiente.
Tanto en materia de justiciabilidad como de política pública deberá
tomarse en consideración la dependencia entre derechos, ya sea que exista
54 Blanc Altemir, Antonio, “Universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los de-
rechos humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal”, La protección internacional

de los derechos humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal, Universitat de Lleida-Tecnos-
ANUE, 2001, p. 31.
55 Ibidem, pp. 30 y 31.
56 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “interpreta el derecho a la
salud, definido en el apartado 1 del artículo 12, como un derecho inclusivo que no sólo abarca
la atención de salud oportuna y apropiada sino también los principales factores determinantes
de la salud, como el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el
suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada,
condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e información
sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva...”. Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 14. El derecho al disfrute
del más alto nivel posible de salud (E/C.12/2000/4), Naciones Unidas, 2000, párr. 11.
57 Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia afirmó que “en el constitucionalis-
mo y en la doctrina de los derechos humanos, las libertades de expresión, reunión y asocia-

ción forman una trilogía de libertades personales que se constituye además, en prerrequisito
de los derechos de participación política”. Sentencia C-265 de la Corte Constitucional, M.
P. Alejandro Martínez Caballero, del 2 de junio de 1994.
de forma unidireccional o bidireccional. Lo que queda prohibido bajo este

principio es mirar a los derechos aislados y desvinculados de sus relaciones
condicionantes. En materia de justiciabilidad, al analizar un caso, el juz-
gador deberá tener en consideración los derechos que se alegan violados,
pero también aquellos derechos de los que depende su realización, de tal
forma que pueda verificar el impacto que aquéllos tuvieron en el derecho
inmediatamente violado y/o las consecuencias de la violación en aquéllos.
Resulta necesario conocer la forma en que los derechos se sostienen unos a
otros. Tomemos el caso de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, en el
que la Corte Interamericana analizó las medidas adoptadas por el Estado,
como parte de una declaratoria de emergencia, a fin de asegurar la atención
médica y alimentaria de dos comunidades indígenas. La Corte partió del
reconocimiento de que las comunidades se encontraban en una situación de
especial vulnerabilidad, y de conformidad con ello analizaron las medidas
adoptadas por el Estado respecto de los derechos a la salud, la alimentación,
el acceso al agua, la educación; ello, dentro del marco del derecho a una
vida digna.58 En efecto, el derecho a la vida no puede ser entendido sólo
como la ausencia de ejecuciones extrajudiciales, sino como la satisfacción
de un conjunto de condiciones que le permiten a las personas, desarrollar su
vida de conformidad con sus planes. Así, la satisfacción del derecho a la vida
depende de la satisfacción de un grupo de derechos sociales.
La política diseñada por el Paraguay para atender la situación de emer-
gencia que afrontaron dos comunidades indígenas fue insuficiente, al con-
siderar de manera limitada los derechos a la salud y a la alimentación, sin
tomar en cuenta las circunstancias particulares de los miembros de la co-
munidad y sus necesidades primarias, que claramente trascendían a esos
dos derechos. Ni la salud ni la alimentación pueden realizarse sin adecuado
acceso al agua. Asimismo, la vida digna requiere no sólo de esos derechos,
sino también de la educación básica necesaria para constituir un plan de
vida conforme a los deseos de cada persona. La falta de una mirada de inter-
dependencia respecto del derecho a la vida y los derechos sociales, aunados
a un contexto de pobreza extrema, resultó no sólo en la violación de los de-
rechos por la falta de adopción de medidas necesarias para su satisfacción,
sino directamente en la responsabilidad del Estado por el fallecimiento de
un grupo de personas. Al tratarse de una situación de emergencia, no se
trató de construir una enorme cadena de derechos, sino simplemente de
establecer aquellos derechos prioritarios para la supervivencia de las comu-
nidades y sus miembros.
58 Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek. vs. Paraguay, fondo, reparaciones y costas, senten-
cia del 24 de agosto de 2010, serie C, núm. 21, párr. 194-217.

Además, la lógica subyacente a la interdependencia de los derechos ci-

viles y políticos y los económicos, sociales y culturales es que todos estos
derechos comparten una misma naturaleza, y sus obligaciones son igual-
mente exigibles. Como bien ha sido desarrollado por Víctor Abramovich
y Christian Courtis, entre otros, la distinción entre grupos de derechos es
meramente ideológica, y no existe ningún impedimento en la naturaleza de
los derechos económicos y sociales que impida su exigibilidad.59
3. La indivisibilidad
El principio de indivisibilidad, por su parte, implica una visión holís-

tica de los derechos humanos, en la que todos los derechos se encuentran
unidos, ya no por razones de dependencia, sino porque de una forma u
otra ellos forman una sola construcción. Por tanto, si se realiza o se viola
un derecho, impactará en los otros derechos, más allá de si existe o no una
relación de dependencia inmediata entre ellos. La idea central es que la
concreción de los derechos sólo puede alcanzarse mediante la realización
conjunta de todos ellos.
Si la interdependencia comenzaba a ser compleja en las aplicaciones
prácticas tanto en materia de justiciabilidad como de políticas públicas, las
pretensiones de la indivisibilidad la hacen aún menos manejable. La visión
que se requiere es más amplia que la exigida por la interdependencia, pues
busca no sólo asegurar los derechos que dependen unos de otros de forma
59 Todos los derechos conllevan obligaciones negativas (no hacer) y positivas (hacer).
Por ejemplo, el derecho a la integridad personal implica tanto la prohibición de detener

arbitrariamente como el diseño de normativa e instituciones que sancionen esa conducta.
Igualmente, el derecho a la salud conlleva la obligación de no dañar la salud y de establecer
hospitales. En consecuencia, todos los derechos implican costos para el Estado, ya sea que
se trate de la libertad de expresión o el derecho a la educación deben erogarse recursos para
garantizar la pluralidad de los medios de comunicación y la disponibilidad de la educación
básica. Más aún, la evolución de los derechos civiles ha llevado a que algunos de ellos tam-
bién puedan ser catalogados como derechos sociales. Piénsese en el derecho a la libertad
de expresión, uno de cuyos componentes es el derecho de acceso a la información, que es
predicado a favor de toda la sociedad en tanto promueve la rendición de cuentas de los go-
bernantes. Cualquier derecho social, económico o cultural conlleva obligaciones inmediatas
(como la protección de los contenidos esenciales y la no discriminación) y características que
son claramente revisables vía judicial, como la obligación de progresividad, de tal forma
que todos los derechos tendrán algún aspecto que quede bajo control judicial. Claramente,
deberán desarrollarse recursos judiciales que atiendan a las características propias de los de-
rechos, pero también será necesario un compromiso de los órganos judiciales, especialmente
los constitucionales, por innovar formas de protección y establecer estándares de revisión que
sirvan a otros casos. Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechos
exigibles, Madrid, Trotta, 2004.
inmediata, sino encontrar las cadenas de derechos, en tanto sistema de uni-

dad y sin jerarquías. En materia de justiciabilidad podemos encontrarnos
con un asunto que directamente nos presente problemas de violación a de-
rechos civiles clásicos —por ejemplo, integridad y libertad personales—; sin
embargo, puede suceder que el origen de la violación estuviera motivado
por una posible violación de derechos sociales —piénsese en una manifesta-
ción por falta de acceso a agua potable que derivó en el desalojo de una pla-
za pública por parte de las fuerzas de seguridad—. Aquí, correspondería al
juzgador mirar no sólo las violaciones últimas, sino la violación originaria.
Lo que sucede es que la indivisibilidad no sólo corre para la realización de
los derechos, sino también respecto de su violación, de tal forma que debe
tratarse de situar los derechos inmediatamente violados en relación con los
derechos de los que depende (interdependencia) y con los derechos de cuya
violación se desató el agravio último (indivisibilidad).
Regresemos al caso de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek, donde la Cor-
te Interamericana encontró que sus miembros estaban en una situación de
especial vulnerabilidad desatada por la violación del derecho a la propiedad
de las tierras ancestrales de la Comunidad, que derivó en la falta de acceso
a los elementos básicos de supervivencia. En este caso, la violación del de-
recho a la propiedad, en tanto no se aseguró la delimitación y titularidad de
las tierras, tuvo consecuencias más allá de los derechos dependientes, como
el recurso efectivo, para impactar a una gama de derechos sociales, econó-
micos y a la vida. La indivisibilidad trasciende las relaciones lógicas y busca
los orígenes en los déficit de otros derechos.
Ahora bien, en materia de desarrollo y políticas públicas queda la pre-
gunta de si el Estado deberá diseñar planes y programas holísticos, de forma
tal que se trate de incidir directamente en todos los derechos. La indivisi-
bilidad supondría que sí, que cuando se planifica con perspectiva de dere-
chos humanos, lo que se debe hacer no es un plan o política de derechos
humanos en particular, sino darle perspectiva de derechos humanos a toda
la política pública: a la política educativa, laboral, productiva, agrícola, de
exportación, de transporte, a la política social, etcétera. Esto sería así por-
que no existen jerarquías entre los derechos, y todos ellos son indivisibles,
así que en un primer momento parecería que de la indivisibilidad se des-
prende la obligación del Estado de diseñar un plan nacional que pretenda
incidir en todos los derechos humanos.60 Lo cierto es que, como lo sostiene
60 Por ejemplo, el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal tiene 2,412 lí-
neas de acción, que corresponden a tres núcleos problemáticos (democracia y derechos hu-
manos, sistema de justicia y seguridad humana), vinculados a quince derechos, que a su vez
se relacionan con diez grupos de población. Véase http://www.derechoshumanosdf.org
Daniel Whelan, la indivisibilidad es un concepto con grandes posibilidades

para desarrollar enfoques teóricos sobre derechos humanos, pero al tiempo
que constituye una retórica política poderosa tiene el potencial de convertir
el discurso de los derechos humanos en un discurso vacío y banal.61 Intentar
desarrollar una perspectiva de política pública así de amplia puede tener
efectos contrarios a los esperados y terminar siendo poco operativa. De aquí
un problema nada sencillo de resolver: ¿podemos establecer jerarquías entre
los derechos humanos para generar aplicaciones prácticas? ¿Cuáles serían
las estrategias aceptables en los procesos de planificación en materia de de-
rechos humanos? Y lo más importante para esta sección: ¿el proceso de se-
lección estratégica de derechos para la planificación supone una violación
al principio de indivisibilidad?
La discusión en torno a las preguntas que cierran el párrafo anterior
ya se ha dado entre los fines del derecho al desarrollo y los objetivos del
enfoque de derechos humanos. En el derecho al desarrollo se pretende la
realización de un proceso participativo e incluyente con el objetivo de rea-
lizar cada uno de los derechos humanos y todos ellos en conjunto.62 Esta
visión claramente sustentada en la indivisibilidad de los derechos ha sido
duramente criticada básicamente porque no parte de una visión realista
sobre el alcance del valor agregado de incorporar un enfoque de derechos
a la par que no puede basarse solamente en una interpretación normativa
de los derechos.63 Por su parte, el enfoque de derechos humanos no ve la
implementación de los derechos como el objetivo último, aunque es uno de
los propósitos, es el pleno desarrollo de las personas lo que verdaderamente
interesa, por lo que puede relacionarse con fines específicos, como la erra-
dicación de la pobreza. En este sentido, Víctor Abramovich sostiene que
61 Whelan, Daniel J., “Untangling the Indivisibility…”, cit., p. 10.
62 Arjun Sengupta explica que “[n]ational obligations should begin wih the formulation
of a set of policies applicable to the implementation of each of the constituent right of the
right to development individually, as well as in combination with each other as a part of a
development program. They should be categorized as measures that prevent violation of
any right and measures that promote the improved realization of all rights. [The] violation
of any one right would mean violatio of the right to development itself. The design of any
program for the promotion of a right therefore muste ensure that any other right will not be
adversely affected. [S]uch a program would be subject to constaints in resources, technol-
ogy, and institutions. [A]s a part of a country’s overall development program, the right to
development is very much a matter of modernization and tecnological, as well as institu-
tional, transoformation, which relaxes the technological and institutional constraints over
time. Therefore the right to development is also related to increasing resources over time…”.
Sengupta, Arjun, “The Human Right to Development…”, cit., pp. 30 y 31.
63 Entre otros, véase Kirkemann Hansen, Jakob y Sano, Hans-Otto, “The Implications
and Value Added of a Rights-Based Approach…”, cit., p. 43.

“[l]os diversos marcos conceptuales no abordan todos los derechos, sino que
procuran identificar aquellos que son fundamentales para las estrategias de
desarrollo o de reducción de la pobreza, por tener realización constitutiva o
instrumental con la pobreza”.64
Siguiendo la lógica del enfoque de derechos humanos, la indivisibilidad
no necesariamente debe significar el diseño de programas omnicomprensivos,
pero sí requiere el reconocimiento de derechos clave que incidan en el avance
de otros derechos. James Nickel y Pablo Gilabert señalan que tratándose de
países en desarrollo sería poco recomendable buscar una implementación
de todos los derechos, pues sería muy limitada, en cuyo caso es más prudente
elegir aquellos derechos cuya implementación tiene mayores posibilidades de
alcanzar niveles más altos.65 De hecho, dadas las constricciones económicas y
otras de naturaleza práctica, el nivel de implementación de los derechos que
logran los países en desarrollo es mínimo y, por tanto, el efecto de la indivi-
sibilidad también es menor.66 En consecuencia, se trata de priorizar algunos
derechos en atención a sus posibilidades de realización, a su importancia
para un contexto determinado o su vinculación con otros derechos. Esto no
quiere decir, sin embargo, que el principio de indivisibilidad pierda sentido;
al contrario, es justamente porque los derechos son indivisibles que ante cons-
tricciones de naturaleza práctica es posible focalizar los esfuerzos en algunos
derechos bajo la idea de que éstos generarán una cadena de impactos. Abor-
dar la implementación de los derechos no es una tarea de todo o nada, sino
que es posible generar las condiciones que permitan la progresividad de los
derechos humanos a partir de un grupo de ellos. Lo que no estaría permitido
bajo este principio es el diseño de programas o políticas que ignoren a los de-
rechos humanos o que se construyan sin una concienzuda identificación de
los derechos más necesarios en un tiempo y lugar determinado.
El problema de priorizar, que no jerarquizar, tiene que ver con la forma
en que se seleccionan esos derechos. Atendiendo a los principios de inter-
dependencia e indivisibilidad, esta tarea pasa, al menos, por identificar las
características y necesidades propias de un determinado lugar, los derechos
64 Abramovich, Víctor, “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y
políticas de desarrollo”, Revista de la Cepal, núm. 88, abril de 2006, p. 37.

65 Gilabert, Pablo “The Importance of Linkage Arguments for the Theory and Practice
of Human Rights: A Response to James Nickel”, Human Rights Quarterly, vol. 32, núm. 2,
mayo de 2010, p. 434, y Nickel, James W., “Indivisibility and linkage Arguments: A Reply to
Gilabert”, Human Rights Quarterly, vol. 32, núm 2, mayo de 2010, pp. 439-446.
66 Nickel, James W., “Rethinking Indivisibility: Towards A Theory of Supporting Rela-
tions between Human Rights”, Human Rights Quarterly, vol. 30, núm. 4, noviembre de 2008,
pp. 984-1001.
que podrían generar mayores cadenas de fortalecimiento de derechos, los

derechos que son mas fáciles de implementar, aquellos que no siendo tan
fáciles de implementar o que resultarán en una implementación débil, pero
que resultan importantes para comenzar a fortalecer a un grupo de de-
rechos, etcétera. Las acciones a realizar están íntimamente ligadas con el
cumplimiento de las obligaciones de respetar, proteger, garantizar y pro-
mover los derechos humanos. “Sobre la base de esas obligaciones se fijan
posibles metas e indicadores que habría que establecer en cada proceso par-
ticipativo a nivel local”.67 Para ello habrá que recurrir a las interpretaciones
que de los derechos humanos han realizado los órganos encargados de su
supervisión, como el Comité de Derechos Humanos, el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, la Comisión Interamericana de Dere-
chos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
IV. Principio de progresividad
La progresividad implica tanto gradualidad como progreso.68 La gra-

dualidad se refiere a que la efectividad de los derechos no va a lograrse de
una vez y para siempre, sino que se trata de un proceso que supone definir
metas a corto, mediano y largo plazo. El progreso patentiza que el disfrute
de los derechos siempre debe mejorar.69 La progresividad requiere del dise-
ño de planes para avanzar hacia el mejoramiento de las condiciones de los
derechos mediante el cumplimiento de dichos planes.
Tradicionalmente se ha relacionado al principio de progresividad con el
cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, dando a en-
tender que los derechos civiles y políticos deben realizarse de una sola vez.
Si bien existen normas que son de exigibilidad inmediata y otras que son
de exigibilidad progresiva, es importante no cometer dos errores: confun-
dir la exigibilidad con la autoejecutabilidad de la norma,70 y dar por hecho
67 Abramovich, Víctor, “Una aproximación al enfoque de derechos…”, cit., p. 38.
68 Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, “El umbral de la ciudadanía. El significado
de los derechos sociales…”, cit., p. 58.
69 El artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece que los Estados partes se comprometen a “adoptar medidas, tanto por separado
como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y
técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
70 Las normas autoejecutivas son aquellas que pueden ser directamente aplicadas por las
autoridades internas, puesto que establecen con claridad el sujeto a favor de quien se esta-
blece el derecho, el contenido de la obligación y el sujeto a cargo de la misma. A diferencia
que las obligaciones inherentes a los derechos civiles y políticos son siempre
de exigibilidad inmediata, y las de los derechos económicos, sociales y cul-
turales son siempre de exigibilidad progresiva. Habrá casos en que ciertas
obligaciones de los primeros serán progresivas, y algunas de los segundos
podrán ser de cumplimiento inmediato; por ejemplo, la emisión de una ley
que garantice el acceso al derecho a la educación y a la salud respetando el
derecho a la igualdad y a la no discriminación.71
El elemento a resaltar cuando pensamos en el principio de progresivi-
dad es que en materia de implementación este principio aplica por igual a
derechos civiles y políticos y a derechos económicos, sociales y culturales,
porque siempre habrá una base mínima que deba atenderse, pero sobre ella
los Estados deberán avanzar en su fortalecimiento. Los derechos humanos
codificados en tratados internacionales no son más que un mínimo; su pro-
gresión está en manos de los Estados, por lo que las medidas que adopte
deben ser “deliberadas, concretas y orientadas hacia el cumplimiento de las
obligaciones”.72
De aquí un problema inicial nada sencillo de resolver: ¿cuál es esa
base mínima? La reforma constitucional no da muchas luces al respecto;
sin embargo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha
ahondado en esta área; por ejemplo, respecto del derecho a la alimenta-
de las normas clásicas del derecho internacional público, el derecho internacional de los de-
rechos humanos establece obligaciones a cargo del Estado y derechos a favor de las personas
que se encuentran al interior de su territorio. Por ende, se establece una relación jurídica
entre particulares y el Estado, y en algunos casos incluso relaciones entre particulares, y no
sólo relaciones interestatales. Éste es un elemento central para poder pensar en la autoejecu-
tividad de la norma. En cambio, las normas no ejecutables son aquellas que necesitan de un
desarrollo normativo interno para ser aplicadas. De inmediato podrán darse cuenta de que
los tratados, en su totalidad, no son autoejecutables o no autoejecutables; por el contrario,
al interior de cada tratado habrá cláusulas que son autoejecutables y otras que no lo sean;
se requiere ir revisando caso por caso. Más aún, siempre seguramente se requerirá de un
proceso de interpretación que permita la aplicación inmediata de la cláusula que integra el
tratado de derechos humanos. Rábago, Miguel, “Aplicación de los tratados internacionales
por parte de los tribunales mexicanos: algunas observaciones relativas a su efecto directo”,
Revista Mexicana de Derecho Público, México, núm. 6, abril de 2004.
71 Cabe aclarar que este principio no se refiere al momento en que surge la respon-
sabilidad del Estado frente al incumplimiento de la obligación, sino que se trata de una
perspectiva que observa la forma en que cada derecho es implementado por el Estado. Esta
aclaración es pertinente, porque tratándose de derechos civiles y políticos, un Estado cae en
responsabilidad internacional si el derecho no es inmediatamente efectivizado. En cambio,
en el caso de los DESC habrá algunas obligaciones cuyo incumplimiento genera la respon-
sabilidad internacional inmediata, mientras que otras no.
72 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, OG 3. La índole de las obli-
gaciones de los Estados partes, 1990, párr. 2.

ción adecuada ha sostenido que su contenido mínimo esencial comprende

la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfa-
cer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y
aceptables para un cultura determinada, y la accesibilidad de esos alimentos
en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos
humanos.73 Estas obligaciones mínimas existen con independencia de los re-
cursos con que cuenten los países. Sin embargo, los Principios de Limburgo
y las Directrices de Maastricht establecen que dado que la escasez de recur-
sos no libera a los Estados de sus obligaciones mínimas, en caso de no poder
cumplirlas a cabalidad deben demostrar que han realizado “todo esfuerzo a
su alcance para utilizar la totalidad de los recursos que están a su disposición
en pos de satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas”.74
Desde la justiciabilidad de los derechos, el estándar del contenido mí-
nimo esencial de los derechos no ha sido del todo bien recibido por las
cortes nacionales. El ejemplo más claro es el de la Corte Constitucional de
Sudáfrica, que no sólo critica dicho enfoque, sino que desarrolla la llamada
revisión de razonabilidad de los derechos positivos. Respecto del contenido mínimo,
dicho tribunal identificó primero la dificultad de definir el “mínimo bási-
co”, dado que la situación de cada grupo es diferente, como también lo son
sus necesidades sociales. Siguiendo a Sandra Liebenberg, en segundo lugar,
“señaló que la imposición de un mínimo básico impone obligaciones poco
realistas al Estado, ya que ‘es imposible dar acceso a todos, ni siquiera a un
servicio básico, de manera inmediata’. Por último, el Tribunal Constitucio-
nal sostuvo que el mínimo básico era incompatible con las competencias
institucionales y el papel de los tribunales”,75 pues implicaría decidir cuál es
la política más apropiada. En cambio, la Corte opta por dejar en los poderes
Legislativo y Ejecutivo un margen de discrecionalidad más o menos amplio
a partir del cual pueda analizar si la política desarrollada es o no razonable,
atendiendo a las circunstancias particulares del lugar y de la población.76
73 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, OG 12. El derecho a una
alimentación adecuada, (E/C.12/1999/5), 12 de mayo de 1999, párr. 8.

74 Principios de Limburgo relativos a la aplicación del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, Maastricht, 1986, párr. 25-28, y Directrices de Maastri-

cht sobre las Violaciones de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Maastricht,
1997, párr. 10. También, Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, “Los derechos sociales
como derechos exigibles…”, cit., p. 90.
75 Liebenberg, Sandra, “Adjudicación de derechos sociales en la Constitución de trans-
formación social de Sudáfrica”, Anuario de Derechos Humanos 2006, Santiago, Centro de Dere-
chos Humanos, Universidad de Chile, 2006, p. 55.
76 Corte Constitucional de Sudáfrica, caso CCT 11/00, The Government of the Repub-
lic of South Africa and Others v. Irene Grootboom and Others.

La pregunta principal que se responde el Tribunal Sudafricano es “si

es razonable suponer que las medidas elegidas son capaces de permitir la
satisfacción de los derechos en cuestión”. Así, la Corte evalúa la capacidad
de inclusión de la medida y su impacto en el corto, mediano y largo plazo.
En este sentido, señala Sandra Liebenberg, “la razonabilidad no se evalúa
simplemente por el avance estadístico en facilitar el acceso a los diferentes
derechos socioeconómicos, sino también por intereses relativos a la digni-
dad del grupo afectado, especialmente por el impacto de la denegación de
derechos específicos a los demandantes”.77 En el caso Grootboom el Tribunal
Constitucional sostuvo:
La razonabilidad debe ser entendida también en el contexto global de la De-

claración de Derechos. El derecho a tener acceso a una vivienda adecuada
está firmemente arraigado, porque valoramos a los seres humanos y desea-
mos garantizarles sus necesidades humanas básicas. Una sociedad debe tratar de
garantizar que las necesidades vitales básicas de todos sus integrantes estén satis-
fechas para poder ser una sociedad basada en la dignidad humana, la libertad
y la igualdad. Para ser razonables, las medidas no pueden dejar de lado el gra-
do y el alcance de la denegación del derecho que pretenden hacer realidad.
Aquellos cuyas necesidades son más urgentes y que, en consecuencia, corren
mayor peligro de no llegar a gozar de todos los derechos, no deben ser ignorados
por las medidas propuestas para alcanzar la realización del derecho… Si las
medidas, aunque sean exitosas en términos estadísticos, no logran respon-
der a las necesidades de quienes están más desesperados, no podrán pasar la
prueba78 (énfasis agregado).
La revisión de razonabilidad establece un estándar que puede conside-

rarse menor al impuesto por el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales sobre los contenidos mínimos esenciales; sin embargo, la Corte
Constitucional de Sudáfrica cuida dos aspectos fundamentales. El primero,
relativo a asegurar un margen mínimo de cumplimiento para las poblacio-
nes más necesitadas, pero sin definir exactamente en qué consiste, de forma
abstracta, ese mínimo. En segundo lugar, este Tribunal prefiere mantener
una posición de no confrontación con los otros poderes; por ello no designa
la política social apropiada, sino sólo analiza la que discrecionalmente fue
adoptada por los órganos encargados de ello. Otras cortes, como el Tribu-
nal Constitucional de Colombia, han seguido el estándar de los contenidos
mínimos esenciales. Más allá del estándar que se prefiera, lo fundamental es
77 Liebenberg, Sandra, “Adjudicación de derechos sociales…”, cit., p. 56.

78 Corte Constitucional de Sudáfrica, caso CCT 11/00…, cit., párr. 44.
la satisfacción de las necesidades vitales a las poblaciones que más lo requie-

ren, si esto está satisfecho en cierta forma da lo mismo apegarse a la revisión
de razonabilidad que al estándar de los contenidos mínimos esenciales.
La discusión sobre la metodología para determinar los elementos mí-
nimos del derecho cobra relevancia, ya que es el paso previo obligado para
poder aplicar el principio de progresividad. Una vez decidido el estándar
que se utilizará para identificar los elementos mínimos del derecho y reali-
zada dicha identificación, entra en acción este principio. Además, el princi-
pio de progresividad supone la obligación a cargo de los Estados, de crear
indicadores para poder verificar efectivamente el avance progresivo del
ejercicio de los derechos.79
De manera complementaria, la prohibición de regresividad indica que
una vez logrado el avance en el disfrute de los derechos, el Estado no podrá,
salvo en ciertas circunstancias, disminuir el nivel alcanzado.80 Este princi-
pio debe observarse en las leyes, políticas públicas, decisiones judiciales y,
en general, en toda conducta estatal que afecte derechos. Se trata de un
análisis sustantivo sobre las decisiones estatales; es decir, que los contenidos
asignados a su actividad no decrezcan lo ya logrado en cuanto al contenido
y alcance del derecho. Se trata de evaluar a quién beneficia la medida, a
quién perjudica, en qué medida cumple el derecho y, en su caso, cómo lo
amplía. De disminuir su alcance en alguna forma estaremos frente a una
regresión prohibida.
La no regresividad y el principio de progresividad están directamente
relacionados con el estándar del máximo uso de recursos disponibles, por
lo que si bien el texto constitucional no lo menciona explícitamente, debe
entenderse comprendido como parte del derecho internacional de los de-
rechos humanos. La progresividad pasa también por una revisión de que
efectivamente se haga uso del máximo de los recursos disponibles. Este uso
máximo deberá atender también a las necesidades concretas del lugar y de
la población, y comprende no sólo a los recursos económicos, sino también
a los recursos tecnológicos, institucionales y humanos. Uno de los problemas
79 Hay toda una discusión sobre cómo construir indicadores de derechos humanos y, más
importante, cómo elaborar los índices que permitan evaluar la progresividad en el ejercicio
del derecho.
80 De acuerdo con Abramovich y Courtis, “el Estado sólo puede justificar la regresividad
de una medida demostrando: a) que la legislación que propone pese a implicar retrocesos
en algún derecho, implica un avance, teniendo en cuenta la totalidad de los derechos previstos en
el Pacto [Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales], y b) que ha empleado
todos los recursos de que dispone, y que aun así, necesita acudir a ella para proteger los demás
derechos del Pacto”. Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechos
exigibles…, cit., pp. 109 y 110.
implicados con este principio tiene que ver con la elección del derecho al
que se asignará el recurso y la proporción que la realización de cada dere-
cho debe ocupar del gasto público. Dado que el Estado tiene obligaciones de
inmediato cumplimiento, como los niveles esenciales mínimos de cada dere-
cho, el presupuesto debe garantizar, en primer lugar, estos deberes. Respecto
del restante, los recursos deben asignarse de conformidad con los planes de-
sarrollados para atender el aseguramiento progresivo de todos los derechos.
En consecuencia, el principio de progresividad cumple la promesa de la
constante creación de los derechos humanos, pues aún después de alcanza-
dos los mínimos y los estándares exigibles siempre permanecerán como una
promesa a futuro. En este sentido, los derechos humanos siempre serán los
derechos por venir.
V. Conclusiones
El nuevo artículo 1o. constitucional no sólo integra en el marco consti-

tucional a los derechos protegidos en tratados internacionales, su dinámica
e interpretaciones, sino que con la inclusión de los principios de universa-
lidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad se constituye en un
mandato dirigido a los agentes estatales con la capacidad de revolucionar
las implicaciones del propio texto constitucional en sus partes orgánica y
dogmática y, consecuentemente, el ejercicio de los tres poderes en los tres
niveles de gobierno.
En esta lectura comprehensiva del nuevo texto constitucional, en el que
los principios mencionados caracterizan a las obligaciones generales de res-
petar, proteger, garantizar y promover los derechos (los derechos en acción),
las consideraciones conceptuales simples no pueden tener cabida. En esta
égida, el principio de universalidad debe leerse bajo dos claves, que podrían
pensarse contradictorias, pero que, por el contrario, son necesariamente
complementarias: una primera clave que supone un proceso de abstrac-
ción mediante el cual se conciben los bienes primarios constitutivos de los
derechos (derechos que terminarían teniendo un carácter más instrumen-
tal) como son la igualdad, la libertad o la paz. Este primer proceso de abs-
tracción debe venir acompañado de un segundo movimiento que nos lleve
al objetivo principal de los derechos humanos: la idea de vida digna. Y, al
mismo tiempo, se requiere que este proceso de abstracción esté siempre
acompañado de la persona en su contexto. Que estos bienes primarios per-
mitan, mediante la universalidad, interesarse por lo que hace diferentes a
las personas reconociéndolas a partir de sus experiencias y sus contextos. Lo
que se hace presente es el intento de construir diálogos interculturales para
identificar los continuos y disrupciones de la idea de vida digna, al tiempo

que se busca construir los derechos humanos “desde abajo”.
Asimismo, los principios de interdependencia e indivisibilidad se han
complejizado a partir de la segunda mitad del siglo XXI y hasta el día de
hoy, en que constituyen verdaderos criterios de interpretación y aplicación
de los derechos humanos en distintos niveles. Por un lado, impactan el di-
seño de la política pública y, por otro, guían la actividad judicial en torno a
la justiciabilidad de los derechos humanos. En la medida en que estos dos
principios suponen un proceso de interconexión de derechos (más denso en
la indivisibilidad, más inmediato en la interdependencia) con tendencias ho-
lísticas, ambos principios nos obligan a pensarlos desde lógicas estratégicas,
para que su aplicación no nos lleve a callejones sin salida. De esta forma,
tanto la indivisibilidad como la interdependencia deben ser estratégicamen-
te utilizadas, de acuerdo con los principios de universalidad y progresividad,
y a partir de las obligaciones en materia de derechos humanos que también
se señalan en el artículo 1o.
Finalmente, el principio de progresividad debe pensarse siempre acom-
pañado de al menos tres principios más de aplicación de los derechos hu-
manos: la identificación de los elementos mínimos de cada derecho (ya sea
a través del mecanismo de los mínimos esenciales o por medio de los límites
razonables del derecho); la prohibición de aplicaciones regresivas del dere-
cho, y el máximo uso de recursos disponibles. Sin estos tres principios, la
progresividad es simplemente inconcebible. Más aún, se requiere también
el desarrollo de un amplio set de indicadores, que, por medio de la construc-
ción de índices por derecho, permitan observar si efectivamente se cumplen
los elementos mínimos de cada derecho, y si con el paso del tiempo nos en-
contramos frente a un mayor y mejor ejercicio de los derechos, comenzando
por los grupos estructuralmente peor situados.
En este documento, los autores, más que una disertación teórica pro-
funda, nos interesamos por analizar las consecuencias prácticas de los prin-
cipios de universalidad, indivisibilidad, integralidad y progresividad. Esta-
mos claros que de poco sirve el discurso de derechos humanos si no cuenta
con aplicaciones prácticas que permitan construir realidades, realidades
“desde abajo”. En buena medida ésta es la principal apuesta de quienes
impulsaron la aprobación de la reforma en materia constitucional; éste es
el principal y único sentido que pueden tener los derechos humanos. Desde
un piso mínimo, con pretensiones de universalidad contextualizada, pro-
gresividad, indivisibilidad e interdependencia, construirse como el referente
utópico alcanzable. De aquí que los derechos humanos siempre serán los
derechos por venir.
REPARACIONES DE FUENTE INTERNACIONAL
POR VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS
(Sentido e implicaciones del párrafo tercero
del artículo 1o. constitucional bajo la reforma de 2011)
Sergio García Ramírez*
Sumario: I. Introducción y advertencia. II. La reparación de fuente inter-

nacional en el texto constitucional. III. El artículo 63.1 de la Convención
Americana. IV. Categorías de reparación (consecuencias jurídicas del hecho
ilícito) en el derecho interamericano de derechos humanos. V. Resoluciones
sobre reparación en casos concernientes a México.
I. Introducción y advertencia
En este artículo me ocuparé en un extremo relevante de la reforma al artículo

1o. constitucional: el sistema de reparaciones por violación a derechos hu-
manos, exclusivamente desde la perspectiva internacional americana, que
es la más cercana a la experiencia actual de nuestro país, como lo será a la
futura. He dedicado diversos trabajos, actualizados periódicamente, al aná-
lisis de las reparaciones bajo el imperio de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y conforme a la jurisprudencia, cada vez más abundante
y comprensiva, emitida por el órgano llamado a interpretar y aplicar ese
instrumento: la Corte Interamericana de Derechos Humanos.1 No abordaré
ahora las reparaciones de fuente nacional, sujetas al ordenamiento interno.
* Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
1 Así, “La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia
de reparaciones”, La Corte Interamericana de Derechos Humanos. Un cuarto de siglo: 1979-2004, San
José, Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2005, pp. 3 y ss. (con la co-
laboración que en el mismo artículo se indica: Itzel Pérez Sagal, Liliana González Morales y
Mónica Fernández), y en García Ramírez, Sergio, La Corte Interamericana de Derechos Humanos,
México, Porrúa, 2007, pp. 271 y ss. Asimismo, en Anuario Iberoamericano de Justicia Constitu-
cional, Madrid, núm. 3, 1999, pp. 329-348; Varios, XXV Jornadas J. M. Domínguez Escovar en
Homenaje a la memoria del R.P. Dr. Fernando Pérez-Llantada (S.J.): Los derechos humanos y la agenda del
167
168 SERGIO GARCÍA RAMÍREZ
El régimen de reparaciones figura en el nuevo texto del artículo 1o.

constitucional, un precepto de máxima importancia dentro del conjunto de
reformas iniciadas en 2009 —con antecedentes interesantes— e impulsadas
a lo largo de 2010 y 2011. Implica una novedad notable en la precepti-
va constitucional —que seguramente promoverá modificaciones e innova-
ciones en el orden secundario—, aunque las reparaciones acogidas por las
normas convencionales internacionales sobre derechos humanos y por su
interpretación autorizada no eran, en modo alguno, ajenas al sistema jurí-
dico doméstico.
Es evidente que México se hallaba obligado a atender esa categoría de
reparaciones, en su calidad de Estado parte de la Convención Americana so-
bre Derechos Humanos, Pacto de San José,2 y en virtud del amplio recono-
cimiento que hizo nuestro país, al final de 1998, de la competencia conten-
ciosa de la Corte Interamericana.3 En este sentido, ha gravitado el artículo
133 constitucional, por cuando erige en ley suprema de la Unión los trata-
dos internacionales —así, el Pacto de San José— y en la misma dirección
han operado —o debieran operar, superando obstáculos previsibles, y desde
luego removibles— diversos pronunciamientos de la Corte Interamericana.
Esos pronunciamientos, sentencias emitidas en el curso de pocos años,
que examinan —incluso en forma reiterada— temas relevantes de la tutela
de los derechos humanos y sus consecuencias en hipótesis de incumplimien-
to, han condenado al Estado mexicano una vez acreditada su responsabi-
lidad internacional, a proveer ciertas reparaciones de amplio alcance, que
integran un conjunto complejo al que se debe destinar cuidadoso examen,
tanto por los analistas mexicanos del sistema interamericano y sus implica-
ciones para nuestro país como por los estudiosos, en general, de ese sistema,
tercer milenio, Caracas, 2000, pp. 601-648; Varios, Memoria del Seminario: El Sistema Interameri-
cano de Protección de los Derechos Humanos en el Umbral del Siglo XXI, San José, Costa Rica, Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 2001, t. I, pp. 129-158. La versión actual de estos
trabajos se halla en prensa en La América de los derechos (Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM).
2 México se adhirió a la Convención Americana sobre Derechos Humanos el 24 de
marzo de 1981, con dos declaraciones interpretativas y una reserva. Cfr. Corte Interamerica-
na de Derechos Humanos, Documentos básicos en materia de derechos humanos en el sistema interame-
ricano (actualizado a mayo de 2008), San José, C.R., 2008, p. 67.
3 El 16 de diciembre de 1998 México formuló la declaración de reconocimiento de la
competencia contenciosa de la Corte Interamericana. Cfr. Documentos básicos.., cit., p. 67, y

García Ramírez, Sergio, “Admisión de la competencia contenciosa de la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos”, en García Ramírez y Castañeda Hernández, Mireya (coords.),
Recepción del derecho internacional de los derechos humanos y admisión de la competencia contenciosa de
la Corte Interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Secretaría de
Relaciones Exteriores, 2009, pp. 17 y ss.
REPARACIONES DE FUENTE INTERNACIONAL 169
sus desarrollos y perspectivas. En otro lugar de este trabajo (infra, 5) descri-

biré con mayor detalle los “casos” concernientes a México.
Me referiré en primer término a la incorporación de las reparaciones en
el texto constitucional, a partir de un dictamen de legisladores. Inmediata-
mente después examinaré el artículo 63.1 de la Convención Americana, eje
de la materia a la que destino las presentes reflexiones. Después estudiaré
las diversas categorías o vertientes del régimen de reparaciones en el ámbito
interamericano de los derechos humanos. Finalmente, aludiré a las opinio-
nes consultivas solicitadas por México y a las sentencias dictadas en casos
concernientes a nuestro país, con énfasis en las reparaciones que disponen.
II. La reparación de fuente internacional

en el texto constitucional
Como dije, la materia que ahora examino quedó alojada en el notable

artículo 1o. de la Constitución. Sin embargo, no figuró en ese precepto a
todo lo largo del proceso de reforma. El dictamen elaborado en la Cámara
de Diputados y publicado en la Gaceta Parlamentaria del 23 de abril de 2009
—documento que dio impulso a este proceso reformador— sólo incluyó los
deberes de prevenir, investigar y sancionar violaciones (sanción que forma
parte del sistema de reparaciones, pero no lo absorbe, ni lo pretendió el ci-
tado dictamen), no así la reparación de las violaciones.4 Este punto apareció
en el dictamen suscrito por comisiones de la Cámara de Senadores el 7 de
abril de 2010.5 También lo incluyó el segundo dictamen de los diputados,
del 13 de diciembre de 2010, producto de una Legislatura diferente de la
que inició el proceso.6
4 El tercer párrafo del artículo 1o. quedó concebido en los siguientes términos: “Todas
las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar,

proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universa-
lidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá
prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos”.
5 En éste reapareció la fórmula proveniente de la Cámara de Diputados y citada en la
nota anterior, a la que se agregó: “y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los
términos que establezca la ley”. La acotación parece abarcar, bajo esta referencia a los tér-
minos de la ley (interna, se entiende), los conceptos prevenir, investigar, sancionar y reparar.
Este párrafo, que se repetiría en otros textos del proceso, ignora los deberes derivados de
tratados internacionales precisamente en materia de prevención, investigación, sanción y
reparación, que se hallan vinculados directamente con el régimen de reparaciones de fuente
internacional, materia del presente artículo.
6 Bajo la LX Legislatura se emprendió la reforma constitucional a través del dictamen
de abril de 2009 y la minuta respectiva. En la LXI Legislatura se revisaron y ampliaron los

proyectos, hasta su aprobación final por el Congreso de la Unión.
En el aludido dictamen de los senadores, de abril de 2010 —cuyo texto

sobre esta materia se mantendría en las etapas posteriores del complejo pro-
ceso de reforma, caracterizado por “ires y venires” legislativos— se recogió
la doctrina sobre reparaciones adoptada por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Sin embargo, no se citó a este tribunal, al señalar que
“la reparación es el término genérico que comprende las diferentes formas
como un Estado puede hacer frente a la responsabilidad en que hubiera
incurrido”.7 El propio dictamen alude a la relación que existe entre la solu-
ción adoptada en materia de derechos humanos y la reforma constitucional
concerniente al juicio de amparo, que se hallaba en movimiento al tiempo
de examinarse la reforma sobre derechos humanos.
No me compete examinar todos los temas, diversos e importantes, que
abarca el artículo 1o., precepto central de la reforma de 2011. Otros traba-
jos aportados a esta obra colectiva se ocuparán en estas cuestiones, con la
extensión adecuada y mayor autoridad que la mía. Pero debo mencionar el
contexto de la referencia que hace el tercer párrafo del precepto a la obli-
gación, a cargo del Estado, de atenerse a los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y “prevenir, investigar,
sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos
que establezca la ley”. Se trata de un conjunto de deberes estatales en el que
se resumen determinadas obligaciones principales y se fijan los principios
que presiden la observancia de éstas.
Mencioné que el artículo invocado pone a cargo del Estado, explícita-
mente, la obligación que ahora nos ocupa. Y a este respecto no sobra re-
cordar el alcance que la propia Constitución asigna a este concepto, en los
términos del primer párrafo del artículo 3o.: Federación, estados, Distrito
Federal y municipios. ¿Habría que añadir órganos constitucionales autó-
nomos, en su caso, o basta la alusión al espacio general en el que aquéllos
desenvuelven su encomienda? Sea lo que fuere, ya la primera parte del ter-
cer párrafo del artículo 1o. señala que “todas las autoridades, en el ámbito
de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y
7 “La reparación es el término genérico que comprende las diferentes formas cómo
un Estado puede hacer frente a la responsabilidad internacional en que ha incurrido”. Caso

Garrido y Baigorria vs. Argentina, reparaciones, sentencia del 27 de agosto de 1998, párr. 41. En
el dictamen de los senadores se cita al ex relator sobre tortura, de Naciones Unidas, Theo
Van Boven, quien manifiesta: “reparar integralmente el daño por violaciones a los derechos
humanos es una obligación del Estado que implica lograr soluciones de justicia, eliminar o
reparar las consecuencias del perjuicio padecido, evitar que se cometan nuevas violaciones
mediante acciones preventivas y disuasivas, la restitución, rehabilitación, satisfacción y ga-
rantías de no repetición, y asegurar que las medidas de reparación que se establezcan sean
proporcionales a la gravedad de las violaciones y del perjuicio sufrido”.
garantizar los derechos humanos …”. El incumplimiento de esa obligación,

donde ocurra, genera la responsabilidad del Estado a la que se refiere la
parte final del mismo precepto.
Bien está que esa responsabilidad se analice a lo largo de la cadena que
viene a cuentas en el orden interno, para colocar la obligación de reparar
en el tramo que corresponda y dirigir a éste toda la exigencia. Sin em-
bargo, en lo que atañe a la responsabilidad de orden internacional y a sus
consecuencias en el régimen de reparaciones, es necesario recordar, una vez
más, que la presencia internacional del Estado, con todo lo que ella impli-
ca, es unitaria: por lo tanto, la responsabilidad y los deberes consiguientes
competen al Estado “nacional” —el único que comparece en la escena in-
ternacional; el único que se obliga; el único que responde—, independien-
temente de que los autores de la violación, activa u omisiva, sean agentes u
órganos de otros ámbitos del Estado.
Esta regla, que ciertamente vale para los Estados unitarios —cuya es-
tructura jurídico-política “facilita” el abordaje de la materia—, no vale me-
nos para los Estados federales, como México.8 El punto se ha planteado y
resuelto —aunque no para el caso nuestro, específicamente— ante la ju-
risdicción interamericana.9 Empero, ésta no se ha visto en la necesidad de
conocer de reticencias o rebeldías de Estados nacionales a partir de res-
ponsabilidades generadas por el comportamiento de funcionarios locales.
En la adopción de la Convención Americana por parte de México y en la
8 Al respecto, considérese la denominada “cláusula federal”, en el artículo 28 de la Con-
vención Americana, cuestionada por la doctrina. Cfr. Medina Quiroga, Cecilia, La Convención
Americana: teoría y jurisprudencia. Vida, integridad personal, libertad personal, debido proceso y recurso
judicial, San José, C. R., Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Centro de Derechos
Humanos, 2003, pp. 14-16, y Buergenthal, Thomas, “El sistema interamericano para la
protección de los derechos humanos”, Anuario Jurídico Interamericano. 1981, Washington, D.
C., Subsecretaría de Asuntos Jurídicos, Secretaría de la Organización de los Estados Ameri-
canos, 1982, p. 127.
9 En el caso Garrido y Baigorria hubo ciertas precisiones a este respecto, en virtud de que
en algún momento se discutió sobre la obligación del Estado federal de asumir las repara-
ciones, no obstante que la violación en la base de éstas era atribuible a funcionarios de una
provincia. En lo pertinente, la Corte señaló: “El artículo 28 de la Convención prevé la hipó-
tesis de que un Estado federal, en el cual la competencia en materia de derechos humanos
corresponde a los Estados miembros, quiera ser parte en ella. Al respecto, dado que desde el
momento de la aprobación y de la ratificación de la Convención la Argentina se comportó
como si dicha competencia en materia de derechos humanos correspondiera al Estado fede-
ral, no puede ahora alegar lo contrario, pues ello implicaría violar la regla del Estoppel. En
cuanto a las ‘dificultades’ invocadas por el Estado en la audiencia de 20 de enero de 1998,
la Corte estima conveniente recordar que, según una jurisprudencia centenaria y que no ha
variado hasta ahora, un Estado no puede alegar su estructura federal para dejar de cumplir
una obligación internacional”. Caso Garrido y Baigorri…, cit., párr. 46.
admisión de la competencia contenciosa de la Corte de San José no hubo

alusión alguna a esta materia, que pudiera implicar —si ello fuera factible—
un punto de vista diferente.
No considero óptima la fórmula sobre este asunto adoptada en el ar-
tículo 1o. En efecto, la obligación estatal de reparar constituye la última
expresión en el enunciado de los deberes vinculados a la prevención de
violaciones y a la sanción de éstas. Si bien es cierto que las reparaciones im-
plican una sanción —son, en otros términos, las “consecuencias jurídicas de
la violación cometida”—, también lo es que desbordan, con mucho, como
señalaré en otro lugar de este artículo, lo que acostumbro denominar el “de-
ber de justicia” —y antes designé como “deber de justicia penal”— al que
se refieren los dos términos inmediatamente anteriores; es decir, investigar
y sancionar.
Esta forma de describir los deberes del Estado (consecuencias) deriva-
das de las obligaciones (supuestos) de todas las autoridades, invita a suponer
que la reparación se contrae a la persecución de ilícitos, que regularmente
desemboca en sanciones penales. De esta manera, queda en la oscuridad el
gran alcance que tienen, conforme a la jurisprudencia interamericana, las
reparaciones de fuente internacional. Por supuesto, la interpretación cui-
dadosa de la norma alejará estas preocupaciones y aportará conclusiones
pertinentes.
Volvamos sobre la última expresión recogida en el tercer párrafo del
artículo 1o. reformado. Señala, como antes observé, que el Estado deberá
reparar las violaciones a los derechos humanos, “en los términos que esta-
blezca la ley”. Esta expresión es equívoca e insuficiente, aunque parezca
clara y bastante. No reúne estas cualidades, porque hace de lado un dato
crucial del nuevo sistema: que la materia se ha reelaborado bajo la doble
luz concurrente de la tradición y la normativa nacional y la tradición y la
normativa internacional.
El renovado “escudo” del ser humano, o mejor todavía, el “estatuto
contemporáneo del ser humano”, conforme a la Constitución mexicana,
reside ahora tanto en disposiciones de origen estrictamente nacional como
en mandamientos de origen internacional, a los que México ha contribuido.
Sobra decir —pero digámoslo, precisamente en torno al asunto que ahora
nos ocupa— que la atracción del derecho internacional de los derechos hu-
manos al más alto nivel del ordenamiento aplicable en México es un objeti-
vo procurado, acordado y estatuido por la reforma constitucional de 2011.
Resulta manifiesto a todo lo largo del proceso de reforma, en iniciativas,
dictámenes y debates.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos —que en este punto

sigue la jurisprudencia de otros órganos internacionales— ha reiterado de
manera uniforme y constante que el régimen de reparaciones se halla ente-
ramente sujeto al derecho internacional, cuando viene al caso la responsa-
bilidad internacional del Estado, asunto que ahora examino.10 Es así porque
corresponde al derecho internacional —y en la especie, al derecho inter-
nacional de los derechos humanos—, no al orden jurídico interno, fijar los
derechos y libertades cuyo respeto y garantía incumben al Estado, señalar
los términos de la responsabilidad internacional de éste, proveer los medios
para exigirla, disponer las consecuencias de la declaración de responsabili-
dad y el contenido de la condena, y supervisar el cumplimiento de la deci-
sión supranacional. Por lo tanto, no es posible sostener que las reparaciones
por violaciones a normas internacionales se contraigan a “los términos que
establezca la ley”.
En efecto, la ley nacional no podría disponer por sí misma la naturale-
za, el alcance, los detalles de la reparación de origen internacional, si nos
atenemos a la corriente que prevalece en el derecho interamericano de los
derechos humanos, aun cuando esa afirmación rotunda pudiera ser mati-
zada conforme a soluciones provistas por el derecho europeo al amparo del
Convenio de Roma, de 1950, sobre el que volveré líneas abajo.
Mucho menos podría la ley nacional modificar, de propia autoridad,
los extremos reparatorios dispuestos por una norma internacional o por
una sentencia del mismo carácter, norma internacional (individualizada)
ella misma. Es necesario excluir explícitamente la posibilidad de que el
Estado, sujeto a reparaciones previstas en el derecho internacional de los
derechos humanos y destinatario de una condena de la jurisdicción supra-
nacional, intente ponerse a salvo de aquél y de ésta, aduciendo para ello
razones o motivos derivados de consideraciones internas. Esta salvedad
10 La Corte Interamericana ha sostenido reiteradamente que la obligación contenida en
el artículo 61.1 del Pacto de San José “constituye una norma consuetudinaria que es, ade-
más, uno de los principios fundamentales del actual derecho de gentes”, como lo ha recono-
cido este tribunal (caso Velásquez Rodríguez, indemnización compensatoria, sentencia del 21 de
julio de 1989, párr. 25, y caso Godínez Cruz, indemnización compensatoria, sentencia del 21
de julio de 1989, párr. 23) y otros tribunales. Añade enfáticamente: “La obligación contenida
en el artículo 63.1 de la Convención es de derecho internacional y éste rige todos sus aspectos
como, por ejemplo, su extensión, sus modalidades, sus beneficiarios, etc. Por ello, la presente
sentencia impondrá obligaciones de derecho internacional que no pueden ser modificadas
ni suspendidas en su cumplimiento por el Estado invocando para ello disposiciones de su de-
recho interno”. Caso Aloeboetoe y otros, reparaciones, sentencia del 10 de septiembre de 1993,
párr. 43 y 44.
entraría en conflicto con la Convención de Viena sobre el Derecho de los

Tratados.11
Sólo parecería admisible la expresión final del citado tercer párrafo si
“inocuizamos” relativamente el significado de la frase “que establezca la
ley”, y entendemos que únicamente se ha querido alentar la emisión de le-
yes de “implementación” —malamente llamadas de “colaboración” con el
sistema interamericano— para favorecer, no para condicionar, la ejecución
de las reparaciones ordenadas por el tribunal supranacional.
III. El artículo 63.1 de la Convención Americana
Puesto que ahora estudiamos las reparaciones de fuente internacional

—y específicamente interamericana— que pudieran venir al caso cuando
inicie la vigencia del artículo 1o. reformado, y que ya se están planteando
bajo las disposiciones internacionales en vigor—, es pertinente analizar el
precepto fundamental en esta materia, que es el artículo 63.1 de la Conven-
ción de 1969. Es interesante la aparición de este precepto en el Pacto de San
José, tras los proyectos correspondientes, como lo es el cotejo entre la norma
de nuestro continente y su correlativa europea, que guían la materia sobre
caminos y con destinos diferentes. Y también es relevante mencionar que
cada vez se ha prestado mayor atención al tema regulado por esta norma
internacional, aun cuando también se considera que esa atención todavía
es insuficiente.12
Vale la pena mencionar que la Convención Americana ofrece una es-
tructura y un contenido amplios en la materia de su objeto y fin: la tutela de
la dignidad humana, a través de la preservación de los derechos fundamen-
tales. Si nos propusiéramos sintetizar ese contenido, en sendos apartados,
podríamos distinguir: a) obligaciones generales de los Estados; b) relación
de derechos y libertades; c) órganos de protección; d) medios de prevención
específica; e) consecuencias jurídicas del hecho ilícito (que integran la nor-
mativa sobre reparaciones, depositada en el artículo 63.1, vinculado estre-
chamente con los artículos 1.1 y 2); f) normas de interpretación; g) restric-
ciones y suspensiones, y h) disposiciones diversas sobre vigencia del tratado.
11 El artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969) esta-
tuye: “Una parte no podía invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación
del incumplimiento de un tratado…”.
12 Antkowiak, Thomas M., “Remedial Approaches to Human Rights Violations: The
Inter-American Court of Human Rights and Beyond”, The Columbia Journal of Transnational
Law, vol. 46, núm. 2, 2008, pp. 351 y 355.
La evolución que condujo al texto vigente del artículo 63.1 —y desde

luego también el desarrollo de la correspondiente jurisprudencia interame-
ricana— da testimonio del ánimo progresista del sistema interamericano y
permite observar cercanías y diferencias entre éste y su equivalente europeo,
que inició la marcha mucho antes de que lo hiciera la Convención de nues-
tro continente. En primer término hay que tomar en cuenta un proyecto de
Convención elaborado en 1959 por el Consejo Interamericano de Juriscon-
sultos.13 Este documento siguió la huella del modelo europeo de 1950. En
tal virtud, previno el carácter subsidiario de las reparaciones y concentró la
materia en el rubro de las indemnizaciones, consecuencias patrimoniales de
la violación —llamada el “conflicto” (artículo 76)—. En la misma línea tran-
sitaron los dos proyectos aportados por Uruguay y Chile, en 1965. Este úl-
timo contempló la posibilidad —un paso adelante— de que la Corte supra-
nacional determinara el “monto” de la indemnización debida (artículo 68).
El artículo 52.1 del proyecto sometido finalmente a la Conferencia de
San José, en 1969, postuló la competencia de la Corte Interamericana para
disponer una indemnización a favor de la “parte lesionada” por la violación
de un derecho o libertad.14 En este sentido, coincidió la posición particu-
lar de la República Dominicana, previamente enunciada, que propuso el
otorgamiento de indemnización para la “parte perjudicada”. Pero no sería
suficiente este concepto, traído de la experiencia europea. Por fortuna, el
encuentro de San José fue más lejos y mejor. Para ello tomó en cuenta la
fórmula propuesta por la delegación guatemalteca, presidida por el jurista
Carlos García Bauer —con quien tiene deuda el derecho interamericano de
los derechos humanos—, que se hallaba al frente de la Comisión II de la
Conferencia, a cargo de los medios de protección. En este marco se ubicó
la disposición convencional sobre reparaciones.
Guatemala introdujo los tres conceptos fundamentales sobre los que se
redactó la versión definitiva del futuro artículo 63.1: a) reparación de las con-
secuencias de la decisión o medida que ha vulnerado los derechos o las liber-
tades de la “parte lesionada”; b) garantía al “lesionado” en el goce de su
13 García Bauer, Carlos, Los derechos humanos, preocupación universal, Guatemala, A. C., Uni-
versidad de San Carlos, 1960, pp. 423 y ss.

14 Artículo 52: “I. Cuando reconozca que hubo violación de un derecho o libertad pro-
tegido en esta Convención, la Corte tendrá competencia para determinar el monto de la

indemnización debida a la parte lesionada. II. La parte del fallo que contenga indemniza-
ción compensatoria se podrá ejecutar en el Estado respectivo por el procedimiento interno
vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado”. Cfr. Conferencia Especializada Intera-
mericana sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica 7-22 de noviembre de 1969. Actas y documentos.
OEA/Ser.K/XVI/1.2, Washington, D. C., Secretaría General, Organización de los Estados
Americanos, reimpresión, 1968, p. 31.
derecho o libertad conculcados, y c) pago de una justa indemnización.15 En

su hora, el relator que presentó el tema a la Conferencia hizo notar que la
Comisión II había aprobado “una nueva redacción más amplia y categórica
que la del proyecto en defensa del lesionado”.16 No prosperó una propuesta
reductora que habría limitado la garantía a favor del lesionado.17 En suma,
la Conferencia, dominada por un espíritu innovador en esta materia, defi-
nió con amplitud el contenido y abrió la puerta a las modalidades del siste-
ma de reparaciones.
Como referencia para ponderar el alcance de las reparaciones de fuente
internacional (interamericana), estimo importante destacar coincidencias y
diferencias entre los sistemas europeo y americano. Aquél —anteriormente
regulado por el artículo 50 del Convenio de Roma, y hoy por el 41— atri-
buye la mayor importancia al derecho interno. Se remite a éste para fines
de reparación. El tribunal internacional resuelve sobre la satisfacción debi-
da sólo cuando resulte insuficiente la solución aportada por el Estado que
ha incurrido en violación.18 De esta suerte, sobresale el carácter subsidiario
o mediato de la resolución del tribunal con respecto a las determinaciones
provenientes de normas e instancias nacionales. En otras ocasiones he afir-
mado que así queda de manifiesto una singular “confianza” en la normativa
y las instancias nacionales.
En cambio, el ordenamiento interamericano carga el acento en la ca-
pacidad del tribunal supranacional para proveer garantías de goce del de-
recho y la libertad conculcados, reparación de consecuencias de la medida
o situación que los vulnera y decisiones sobre el pago de las indemnizacio-
nes correspondientes. De tal suerte, pasa a segundo plano la intervención
de las normas e instancias internas y asciende al primero la competencia
internacional. En ésta se cifra la mayor confianza. Es por ello que la Corte
Interamericana no está llamada a examinar la posibilidad de que el régimen
interno suministre reparaciones suficientes en cada caso, sino que debe or-
15 Conferencia Especializada Interamericana…, Actas y documentos..., cit., p. 119.

16 Ibidem, p. 377.
17 La Comisión II propuso que, una vez establecida la existencia de violación, “se ga-
rantice al lesionado en el goce, en la medida de lo posible (énfasis agregado), de su derecho o

libertad...”. La plenaria rechazó esta acotación y adoptó el texto que presenta el artículo 63.
Sobre el desarrollo de este tema en la Conferencia de San José, cfr. idem, esp., pp. 31, 84, 119,
377, 392 y 457.
18 El artículo 41 del Convenio, reformado, previene: “Si el tribunal (Europeo de Dere-
chos Humanos) declara que ha habido violación del Convenio o de sus protocolos y si el dere-
cho interno de la Alta Parte Contratante sólo permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de dicha
violación, el tribunal concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción equitativa”
(énfasis agregado).
denar en forma directa y autónoma las que estime adecuadas al amparo del
ordenamiento internacional.19
Por supuesto, lo anterior no impide —y así habrá de advertirlo la exége-
sis mexicana fundada en el nuevo texto del artículo 1o. constitucional, para
extraer consecuencias pertinentes—, la remisión de algunas determinacio-
nes a la jurisdicción interna, que pudiera estar en mejor posición que la
Corte Interamericana para analizar y decidir determinados detalles. Ahora
bien, incluso en estos casos el tribunal supranacional fija la naturaleza de las
consecuencias jurídicas del hecho ilícito y sus bases generales, y sólo deja al
orden interno cuestiones aplicativas.20
No dejaré de mencionar, como lo he hecho invariablemente en el exa-
men de estas cuestiones, que a menudo aparecen problemas prácticos —que
no debieran figurar en la futura experiencia mexicana— con motivo del
“reflujo” de contiendas hacia la Corte Interamericana, por rechazo o resis-
tencia frente a las instancias nacionales y sus decisiones. En este punto que-
dará a prueba la eficacia de las soluciones que adoptemos para garantizar
plena armonía —y segura continuidad— entre los órdenes internacional y
nacional, que sirven a la misma causa y se proponen los mismos objetivos.
Evidentemente, es posible —y así ha ocurrido en otras experiencias na-
cionales— que la normativa y las instancias domésticas otorguen a las vícti-
mas mejores reparaciones —cualitativa o cuantitativamente— que las provis-
tas por el tribunal interamericano. Si así fuera, habría que atender al principio
toral pro homine para facilitar la solución más benéfica para el individuo. Por
lo demás, esta alternativa se desprende también del artículo 29 del Pacto de
San José y del segundo párrafo del nuevo texto del artículo 1o. constitucional:
“favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”.
19 La Corte Interamericana ha sostenido, en el análisis y la aplicación del artículo 63.1
de la Convención, que “ninguna parte de este artículo hace mención ni condiciona las dispo-
siciones de la Corte a la eficacia de los instrumentos de reparación existentes en el derecho
interno del Estado Parte responsable de la infracción, de manera que aquélla no se establece
en función de los defectos, imperfecciones o insuficiencias del derecho nacional, sino con
independencia del mismo”; y “Esto implica que la Corte, para fijar la indemnización corres-
pondiente, debe fundarse en la Convención Americana y en los principios de Derecho inter-
nacional aplicables a la materia”. Caso Velásquez Rodríguez, indemnización compensatoria…,
cit., párrs. 29 y 30.
20 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 31 de agosto de 2001, párr. 138 y 153; caso Ivcher Bronstein vs. Perú, fondo,
reparaciones y costas, sentencia del 6 de febrero de 2001, párr. 181; caso Cesti Hurtado vs. Perú,
reparaciones y costas, sentencia del 31 de mayo de 2001, párrs. 46 y 47; caso Baena Ricardo y
otros vs. Panamá, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 2 de febrero de 2001, párr. 205 y
punto resolutivo 6; caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, sentencia
del 24 de noviembre de 2006, párrs. 148 y 149.
IV. Categorías de reparación (consecuencias

jurídicas del hecho ilícito) en el derecho
interamericano de derechos humanos
En virtud de que deberemos atender el tema de las consecuencias ju-

rídicas del hecho ilícito —violación de derechos humanos— tanto bajo la
luz del derecho internacional como al amparo del derecho interno, es in-
dispensable conocer el desenvolvimiento de esta materia en los términos
del derecho interamericano de los derechos humanos, a partir del trabajo
jurisprudencial cumplido por la Corte Interamericana en la aplicación del
artículo 63.1, al que dedicamos el apartado anterior.
En el examen de este punto procuraré mencionar de manera concisa
—compatible con las características del presente artículo— los distintos ex-
tremos de las reparaciones que pudieran venir al caso —y vienen ya, como
supra mencioné y como adelante veremos, sub 5— en asuntos concernientes
a nuestro país. Valga señalar que en el curso de treinta años —o menos que
eso, tomando en cuenta que el manejo de casos contenciosos inició tiempo
después de hallarse en vigor el Pacto de San José— la Corte Interamericana
ha elaborado una abundante y rica jurisprudencia sobre reparaciones,21 que
constituye uno de los aspectos más relevantes —no diré el más relevante,
pero hay quienes así lo estiman— del quehacer jurisprudencial de la Corte.
Sentencia a sentencia se ha caminado hacia adelante, con buen paso,22 en
el desarrollo de este trabajo formador del nuevo derecho interamericano de
los derechos humanos, aplicable a nuestro país.
No omitiré subrayar, una vez más, que el juzgador no debe dar rienda
suelta a su imaginación y a sus proyectos personales, y mucho menos caer en
el protagonismo a la hora de resolver las delicadas cuestiones que se hallan
dentro de su competencia. No debiera mover la frontera cotidianamente,
sobre ámbitos ilusorios y con grave riesgo para la estabilidad y suficiencia
del orden jurídico. Si el magistrado internacional —a semejanza del su-
premo juzgador interno de constitucionalidad— no se encuentra sujeto al
21 Cfr.,entre otros autores, Monterisi, Ricardo D., Actuaciones y procedimiento ante la Comisión
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, La Plata, Librería Editorial Platense, 2009, pp.
402 y 403.
22 A este respecto, cfr. la consideración que formuló Asdrúbal Aguiar tras el examen de los
primeros pronunciamientos de la Corte: “salta a la vista lo impostergable de que la jurispru-

dencia interamericana sobre derechos humanos vaya profundizando y desarrolle con mayor
claridad los múltiples e inagotables elementos de juicio que sugiere el texto del artículo 63.1 de
la Convención”. Derechos humanos y responsabilidad internacional del Estado, Caracas, Monte Ávila
Editores Latinoamericana-Universidad Católica Andrés Bello, 1997, p. 246.
control democrático que pesa sobre los representantes populares, lo está al

imperio de la razón, que fija el rumbo, el camino y el ritmo del desempeño
jurisdiccional. Éstos son los linderos del activismo.23
Los rasgos actuales de la jurisprudencia interamericana en este sector
derivan de diversos factores, implícitos en la elaboración del artículo 63.1
o derivados de los términos y del “espíritu” de este precepto interpretado
por la Corte. A la cabeza se hallan las circunstancias del medio que suscita
y al que se dirige la actuación de la Corte Interamericana. Si se pretende
combatir con eficacia las fuentes de violaciones —es decir, operar el cambio
estructural que permita un nuevo panorama en materia de derechos huma-
nos— es preciso que la jurisprudencia tome en cuenta aquellas circunstan-
cias y actúe con fuerte sentido innovador y bajo una sola bandera: pro homine
o pro persona.24
Para alcanzar estos objetivos —o al menos procurarlos con realismo—,
la jurisprudencia interamericana debe guiarse por dos principios rectores,
que podríamos caracterizar como idoneidad y congruencia. Esto implica que
las reparaciones deben ser congruentes con la naturaleza y los efectos de las
violaciones perpetradas, e idóneas para enfrentarlas y rechazarlas. Si nos
quedamos por debajo de este “marcador”, será modesta, ineficiente, la ope-
ración del tribunal como actor del sistema interamericano de protección.
En efecto, cada sentencia mira hacia el caso sub judice, pero también se pro-
yecta hacia cualesquiera conductas y situaciones similares.
El verdadero signo de las reparaciones o consecuencias jurídicas del
hecho ilícito se observa en el giro jurisprudencial que muy pronto empren-
dió la Corte Interamericana. En las primeras sentencias el tribunal aludió a
“indemnización compensatoria”. Desde el caso Aloeboetoe, con sentencia del
10 de septiembre de 1993, se pasó a hablar de “reparaciones”.25 De esta ma-
nera, se ha transitado de la reparación pecuniaria a la reparación integral,
que constituye el dato característico de la jurisprudencia interamericana y
su aporte más significativo a la evolución del derecho internacional de los
derechos humanos.26 Establecido que el concepto “reparación” comprende
23 En torno a estas y otras cuestiones de la jurisdicción internacional, cfr. mi Voto concurren-
te a la opinión consultiva oc-20/2009 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del

29 de septiembre de 2009, sobre el “Artículo 55 de la Convención Americana de Derechos
Humanos”, párr. 3, en www.corteidh.or.cr
24 Medina, Cecilia, La Convención Americana…, cit., p. 9, y Hitters, Juan Carlos y Fappia-
no, Óscar L., Derecho internacional de los derechos humanos, Buenos Aires, Ediar, 2007, t. I, vol.
1, p. 427.
25 Caso Aloeboetoe y otros vs. Surinam, reparaciones…, cit.
26 Pasqualucci, Jo, The Practice and Procedure of the Inter-American Court of Human Rights,
Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p. 289.

diversas formas en que el Estado hace frente a la responsabilidad interna-

cional en que incurrió, es pertinente examinar las especies o categorías que
aparecen bajo ese concepto genérico.27
Por lo demás, esta tendencia —que ilustrará la aplicación del tercer pá-
rrafo del artículo 1o. constitucional— es consecuente con la que prevalece
en otros actos del derecho internacional, que tampoco serán ajenos al intér-
prete constitucional mexicano. Mencionaré el amplio concepto de repara-
ciones que se localiza, por ejemplo, en el comentario general 31 del Comité
de Derechos Humanos de Naciones Unidas, que extendió el ámbito de las
reparaciones por encima de la compensación pecuniaria.28 Y citaré la De-
claración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas
de Delitos y del Abuso de Poder, de 1985,29 y los Principios y Lineamientos
sobre el Derecho a Remedios y Reparaciones para las Víctimas de Graves
Violaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del De-
recho Internacional Humanitario, de 2005, bajo el concepto de “completa
y efectiva reparación”.30
Desde luego, los conceptos que ahora invoco rebasan el panorama pro-
visto por los Artículos de Naciones Unidas sobre Responsabilidad Interna-
cional del Estado.31 Empero, considérese que este mismo documento re-
conoce la prevalencia de las reglas de reparación especiales —lo son las
contenidas en el Pacto de San José, interpretado por la Corte Interamerica-
na— sobre las reglas universales (Artículos de Naciones Unidas).32 También
27 “Los modos específicos de reparar varían según la lesión producida: podrá consistir
en la restitutio in integrum de los derechos afectados, en un tratamiento médico para recuperar
la salud física de la persona lesionada, en la obligación del Estado de anular ciertas medidas
administrativas, en la devolución de la honra o la dignidad que fueron ilegítimamente quita-
das, en el pago de una indemnización, etcétera”. Caso Garrido y Baigorria…, cit., párr. 41.
28 Observación general 31, Comentarios generales adoptados por el Comité de los Derechos Huma-
nos, “La índole de la obligación jurídica general impuesta”, 80o. periodo de sesiones, U.N.
Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 225, 26 de mayo de 2004. Véase http://www2.ohchr.org/english/
bodies/hrc/comments.htm
29 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su resolución 40/34, del
29 de noviembre de 1985, párrs. 18 y 19. Véase http://www2.ohchr.org/spanish/law/delitos.htm.

30 Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross
Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian
Law. Adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución
60/147, del 16 de diciembre de 2005, párr. 18. Véase http://www2.ohchr.org/english/law/
remedy.htm.
31 Que ante el perjuicio causado por el hecho ilícito consideran restitución (artículo 35);
indemnización del daño material y moral (artículo 36), y satisfacción (artículo 37).
32 El artículo 37 señala: “Las disposiciones de esta parte (Segunda Parte de los Artículos:
contenido, formas y grados de la responsabilidad internacional) no se aplicarán en los casos

es necesario observar que existen imprecisiones y fronteras ambiguas entre

dichas categorías y especies, y que el régimen íntegro de las reparaciones
debe ser analizado tanto bajo el artículo 63.1 como en los términos de los
artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana. Así lo ha hecho la Corte In-
teramericana.
Ahora me referiré a diversas categorías o vertientes de las reparaciones
o consecuencias jurídicas del hecho ilícito, pero no aludiré a las medidas
dispuestas en casos concernientes a México, cuya referencia concentraré
en el apartado 5, infra. La jurisprudencia clásica entiende que la reparación
deseable consiste en la restitutio in integrum.33 Esto es impracticable: equivale a
echar atrás las manecillas del reloj; más que reparación, sería milagro.34 La
propia jurisprudencia interamericana, que invoca la restitutio, reconoce que
ésta es inalcanzable “en el presente caso” —en rigor, en todos los casos— y
que procede, por lo tanto, buscar alternativas plausibles.35 Sin embargo, la
idea de la reposición de las cosas al estado que guardaban antes de la vio-
lación cometida constituye una referencia plausible. Conviene procurar la
mayor aproximación a la restitutio, suprimiendo los efectos de la violación.
La jurisprudencia interamericana ha examinado una reparación que
linda, más que otras, con la mencionada restitutio: reposición del “proyecto
de vida”, dañado por la violación de derechos. En el caso Loayza Tamayo, la
Corte innovó en el ámbito de las reparaciones.36 Éste es uno de los datos
y en la medida en que las consecuencias jurídicas de un hecho internacionalmente ilícito del

Estado hayan sido determinadas por otras reglas de derecho internacional que se refieran
específicamente a ese hecho internacionalmente ilícito”. Estas “otras reglas” son, precisa-
mente, las que establece el derecho interamericano de derechos humanos, en sus diversas
manifestaciones.
33 Así lo afirmó la Corte en las primeras sentencias sobre indemnización compensatoria.
Cfr. caso Velásquez Rodríguez , indemnización compensatoria…, cit. párr. 26, y caso Godínez Cruz,
indemnización compensatoria…, cit., párr. 24.
34 Cfr. mi Voto concurrente a la sentencia del caso Bamaca, en García Ramírez, Temas de la ju-
risprudencia de derechos humanos. Votos particulares, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores

de Occidente (ITESO), Guadalajara, Universidad Iberoamericana, Santa Fé-Universidad
Iberoamericana Puebla-Universidad de Guanajuato, 200, pp. 145-147.
35 “Piénsese en la imagen de una piedra que se arroja a un lago y que va produciendo
en las aguas círculos concéntricos cada vez más lejanos y menos perceptibles. Así, cada acto
humano produce efectos remotos y lejanos. Obligar al autor de un hecho ilícito a borrar
todas las consecuencias que su acto causó es enteramente imposible porque su acción tuvo
efectos que se multiplicaron de modo inconmensurable”. Caso Aloeboetoe y otros vs. Surinam.
Reparaciones…, cit., párr. 48.
36 García Ramírez, “Dos temas de la jurisprudencia interamericana: proyecto de vida y
amnistía”, Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, Santiago de Chile, t. XCV,
núm. 2, mayo-agosto de 1998, pp. 61 y ss.
más interesantes de la jurisprudencia interamericana.37 Desborda el daño

material e inmaterial.38 Hasta hoy no ha prosperado la idea de acordar com-
pensaciones pecuniarias,39 sino la provisión de otras medidas para recupe-
rar de alguna manera el terreno perdido: becas para facilitar estudios40 y
restitución en el trabajo y actualización profesional.41 Todo esto gravitará
en el régimen de reparaciones que resulte del nuevo texto del artículo 1o.
constitucional.
Como antes mencioné, el artículo 63.1, CADH, indica que el tribunal
dispondrá que “se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad
conculcados” y que “se reparen las consecuencias de la medida o situación
que ha configurado la vulneración de esos derechos”. Estos designios, go-
bernados por los artículos 63.1 y 1.1 y 242 del Pacto de San José, conducen
a la adopción de garantías que hagan cesar la violación e impidan que se
repita en el futuro. Ésta es una lectura de las estipulaciones internacionales
conforme a los propósitos a los que sirven.43 Así se establece el nexo entre
los deberes estatales de respetar y garantizar, prevenir y reparar, a los que se
refiere el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional.
Ejemplo de medidas (reparatorias) conducentes a evitar violaciones fu-
turas son las disposiciones adoptadas con respecto a graves perturbaciones
37 Burgorgue-Larsen, Laurence y Torres Amaya, Úbeda de, Les grandes décisions de la Cour
Interamericaine des Droits de l’Homme, con estudio introductorio de Sergio García Ramírez,
Bruxelles, Bruylant, 2008, p. 257. De las mismas autoras, Las decisiones básicas de la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos. Estudio y jurisprudencia, Pamplona, Civitas-Thomson Reuters,
2009.
38 Caso Loayza Tamayo vs. Perú, reparaciones y costas, sentencia del 27 de noviembre de
1998, párrs. 147-151; caso de la Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala, excepción preliminar,
fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de noviembre de 2009, párr. 226.
39 En un voto parcialmente disidente, el juez Carlos Vicente de Roux Rengifo se pro-
nunció a favor de fijar una compensación patrimonial específica, como consecuencia de

la afectación del proyecto de vida. Cfr. Voto parcialmente disidente en el caso Loayza Tamayo vs.
Perú…, cit.
40 Caso Cantoral Benavides vs. Perú, reparaciones y costas, sentencia del 3 de diciembre de
2001, párr. 80; y caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 8 de julio de 2004, párr. 237.
41 Caso De la Cruz Flores vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 18 de noviem-
bre de 2004, párr. 170.

42 El artículo 2o. de la Convención Americana se refiere a la adopción de medidas de di-
versa naturaleza para asegurar el respeto y la garantía de los derechos y libertades que acoge
el mismo instrumento; esto entraña, asimismo, la remoción de prácticas y obstáculos que se
opongan a ese propósito.
43 García Ramírez, La Corte Interamericana…, cit., pp. 307 y ss.
del orden público, infracciones en el desempeño de la autoridad;44 igual-

mente, hay que tomar en cuenta, con la misma finalidad —entre otras— de
prevenir violaciones futuras, las medidas vinculadas al “conocimiento de la
verdad”, que reviste suma relevancia preventiva de violaciones y correcti-
va de la impunidad.45 La jurisprudencia del tribunal interamericano señala
que “las medidas preventivas y de no repetición empiezan con la revelación
y reconocimiento de las atrocidades del pasado... La sociedad tiene el dere-
cho a conocer la verdad en cuanto a (los) crímenes (cometidos) con el pro-
pósito de que tenga la capacidad de prevenirlos en el futuro”.46 Este derecho
aparece subsumido —considera la Corte Interamericana— en el derecho de
la víctima a obtener el esclarecimiento de las violaciones y la sanción de sus
autores.47
Tradicionalmente, la reparación demanda el “pago de una justa indem-
nización a la parte lesionada”, como señala el artículo 63.1 de la Conven-
44 Es así que se dispone la capacitación de funcionarios para asegurar su buen desem-
peño futuro en el control de motines, la regulación de prisiones, el trato a detenidos, el

manejo de menores de edad privados de libertad, etcétera. La pretensión es que, a partir
de la enseñanza que deriva de un caso deplorable, exista una variación en la gestión de las
instituciones públicas —esto es, en la selección, preparación, desempeño y supervisión de los
funcionarios— que permita enfrentar problemas individuales o colectivos de manera racio-
nal, proporcionada y con respeto a la integridad y a la vida
45 Caso Tibi vs. Ecuador, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia
del 7 de septiembre de 2004, párr. 257; caso del Penal Miguel Castro Castro vs. Perú, fondo, repa-
raciones y costas, sentencia del 25 de noviembre de 2006, párr. 347.
46 Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela, excepción preliminar, fondo,
reparaciones y costas, sentencia del 5 de julio de 2006, párr. 139; caso del Caracazo vs. Venezuela,
reparaciones y costas, sentencia del 29 de agosto de 2002, párr. 118; caso Bámaca Velásquez vs.
Guatemala, reparaciones y costas, sentencia del 22 de febrero de 2002, párr. 77, y caso de la
Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala…, cit., párr. 149.
47 Caso Servellón García y otros vs. Honduras, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 21
de septiembre de 2006, párrs. 76 y 153; caso Velásquez Rodríguez, fondo…, cit., párr. 181; caso
González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 16 de noviembre de 2009, párrs. 454 y 455. Este derecho ha sido consig-
nado también por el derecho internacional. Véase, por ejemplo, United Nations Human Rights
Committee, Quinteros v. Uruguay Communication No. 107/198, decision of 21 July 1983; Naciones
Unidas, Comisión de Derechos Humanos, Subcomisión de Prevención de Discriminaciones
y Protección a las Minorías, 49o. periodo de sesiones, Informe final revisado acerca de la cuestión
de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos (derechos civiles y políticos) preparado
por L. Joinet, UN General Assembly Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1; Naciones Uni-
das, Comisión de Derechos Humanos, Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y
Protección a las Minorías, 45o. periodo de sesiones, Estudio relativo al derecho de restitución, in-
demnización y rehabilitación a las víctimas de violaciones flagrantes de los derechos humanos y las libertades
fundamentales, Informe definitivo presentado por Theo van Boven, Relator especial, E/CN.4/
Sub. 2/1993/8. Citado en Caso Trujillo Oroza vs Bolivia…, cit., párr. 114.
ción Americana. Mira hacia los gastos efectuados: daño emergente, y la

pérdida de ingresos: lucro cesante. La Corte Interamericana ha elaborado
ampliamente estos conceptos, que se hallan dentro del espacio abierto en el
artículo 1o. constitucional. Ahí se ubica, igualmente, el régimen de protec-
ciones que aseguren la efectiva indemnización.
La ley nacional puede y debe salir al paso de condenas internacionales,
proveyendo —cosa que apenas hemos iniciado a través de la Ley sobre res-
ponsabilidad patrimonial del Estado—48 medios para satisfacer esos daños,
que pudieran anticiparse a las decisiones judiciales externas. En este ámbito
figuran igualmente los gastos y costas ocasionados por el acceso a la justicia
—teóricamente “gratuito”— tanto en el tramo interno como en la etapa
internacional, de ser necesaria.
En el universo de las consecuencias jurídicas que ahora examino existe
un amplio conjunto de “medidas de derecho interno” a cargo del Estado
responsable de una violación, que debe atender obligaciones de fuente in-
ternacional. El espectro es muy extenso: abarca políticas, leyes, sentencias,
acciones varias. Ciertamente, se trata de cuestiones complejas, delicadas,
que suelen provocar malentendidos y resistencias. Entre éstas se hallan las
derivadas de la invocación de soberanía, que se vería mellada, mermada,
subordinada —se dice— por el deber de adoptar aquellas medidas, a título
de reparaciones, en ámbitos tales como la ley suprema, los ordenamientos
secundarios, los procesos en marcha o concluidos y las sentencias dictadas
por tribunales domésticos. Estas reticencias —cuyos motivos pueden ser res-
petables— debieran considerar que las obligaciones a cargo de los Estados
se adquieren a través de actos que entrañan el ejercicio de la soberanía. En
otros términos: el Estado se compromete soberanamente.
Me valdré sólo de ejemplos que acrediten estos extremos de las repara-
ciones de fuente internacional por violación a derechos y libertades previs-
tos, asimismo, en el ordenamiento internacional. Mencionaré, en tal senti-
do, algunas sentencias que pueden servir como referencias útiles y sugerir
la consideración de otras resoluciones en el mismo sentido para conocer los
criterios prevalecientes e incluso la “jurisprudencia constante”. Los ejem-
plos contribuirán a fijar el sentido y las fronteras del régimen contenido en
el artículo 1o. constitucional, tras la reforma de 2011.
La Corte Interamericana ha dispuesto una reforma constitucional —ya
realizada— para establecer la necesaria congruencia entre la Convención
Americana, que consagra amplia libertad de expresión y excluye la censura
48 Artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada el
31 de diciembre de 2004 y reformada a este respecto el 30 de abril de 2009.

previa, y la ley suprema del Estado, que permitía esta restricción.49 En aten-
ción al principio de legalidad penal, se dispuso la revisión de normas sobre
pena de muerte,50 tipificación del terrorismo51 y la desaparición forzada,52
exclusión de la peligrosidad,53 rechazo de la tipificación penal de conductas
justificadas: acto médico,54 restricción de la jurisdicción militar a asuntos
relacionados con bienes jurídicos de esta materia y con personas que for-
men parte efectiva de las fuerzas armadas.55 Se exigió la exclusión legal de
49 Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) vs. Chile, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 5 de febrero de 2001, párrs. 89, 96-98 y punto resolutivo 4.
50 Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros vs. Trinidad y Tobago, fondo, reparaciones y cos-
tas, sentencia del 21 de junio de 2002, párrs. 211 y 212 y punto resolutivo 8, y caso Dacosta
Cadogan vs. Barbados, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24
de septiembre de 2009, párrs. 101-105.
51 Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 30 de
mayo de 1999, punto resolutivo 14, y caso Lori Berenson Mejía vs. Perú, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 25 de noviembre de 2004, párrs. 218-222 y 225.
52 Caso Trujillo Oroza vs. Bolivia, reparaciones y costas, sentencia del 27 de febrero de 2002,
párr. 102; caso Radilla Pacheco vs. México, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y cos-
tas, sentencia del 23 de noviembre de 2009, párr. 344 y punto resolutivo 11.
53 Caso Fermín Ramírez vs. Guatemala, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 20 de
junio de 2005, punto resolutivo 8.

54 Caso De la Cruz Flores vs. Perú…, cit., párrs. 90-95.
55 Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, párr. 128; caso Durand y Ugarte vs. Perú, fondo, sen-
tencia del 16 de agosto de 2000, párr. 117; caso Cantoral Benavides vs. Perú, fondo, sentencia
del 18 de agosto de 2000, párr. 112; caso Las Palmeras vs. Colombia, fondo, sentencia del 6 de
diciembre de 2001, párr. 51; caso 19 Comerciantes vs. Colombia, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 5 de julio de 2004, párr. 165; caso Lori Berenson Mejía vs. Perú, fondo…, cit., párr.
142; caso de la Masacre de Mapiripán vs. Colombia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del
15 de septiembre de 2005, párr. 202; caso Palamara Iribarne vs. Chile, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 22 de noviembre de 2005, párrs. 124 y 132; caso de la Masacre de Pueblo
Bello vs. Colombia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 31 de enero de 2006, párr. 189;
caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 26 de septiembre de 2006, párr. 131; caso La Cantuta vs. Perú, fondo, reparaciones
y costas, sentencia del 29 de noviembre de 2006, párr. 142; caso de la Masacre de la Rochela vs.
Colombia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 11 de de mayo de 2007, párr. 200; caso
Escué Zapata vs. Colombia, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 4 de julio de 2007, párr.
105; caso Tiu Tojín vs. Guatemala, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 26 de noviembre
de 2008, párr. 118; caso Radilla Pacheco vs. México, excepciones preliminares…, cit., párr. 272;
caso Fernández Ortega y otros vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 30 de agosto de 2010, párr. 176; caso Rosendo Cantú y otra vs. México…, cit., párr.
160; caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones
y costas, sentencia del 26 de noviembre de 2010, párr. 197. En la sentencia del caso Usón
Ramírez vs. Venezuela, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 20 de
noviembre de 2009, párrs. 547 y ss., la CorteIDH señala: “Para que se respete el derecho al
juez natural, el Tribunal ha señalado que no basta con que la ley establezca previamente cuál
será el tribunal que atenderá una causa y que le otorgue competencia a éste (caso Palamara
penas corporales crueles, inhumanas o degradantes.56 La naturaleza excep-

cional, limitada y proporcional de las restricciones de derechos determinó
la improcedencia de normas que excluyen el acceso a la libertad de ciertas
categorías de detenidos, en función del delito cometido.57 La Corte ha dis-
puesto la emisión de disposiciones y el establecimiento de procedimientos
para asegurar derechos de integrantes de comunidades indígenas.58
Asimismo, se ha ordenado la modificación de leyes para satisfacer el de-
recho a revisión integral del fallo por juez o tribunal superior.59 En diversas
oportunidades se ha dispuesto la reforma de disposiciones sobre menores de
edad.60 También, la revisión de disposiciones materiales o procesales rela-
cionadas con el ejercicio de derechos políticos.61
La investigación y sanción de violaciones, mediante el enjuiciamiento
de los responsables individuales de éstas, se inscribe entre las obligaciones de
garantía que adquiere el Estado parte en la Convención Americana y en
otros tratados del sistema interamericano. Todo ello forma parte del “deber
Iribarne…, cit., párr. 125). Dicha ley, al otorgar competencias en el fuero militar y al deter-
minar las normas penales militares aplicables en dicho fuero, debe establecer claramente y
sin ambigüedad: a) quiénes son militares, únicos sujetos activos de los delitos militares; b)
cuáles son las conductas delictivas típicas en el especial ámbito militar; c) la conducta ilícita
a través de la descripción de la lesión o puesta en peligro de bienes jurídicos militares grave-
mente atacados, que justifiquen el ejercicio del poder punitivo militar, y d) la correspondiente
sanción, teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad. Las autoridades que ejercen
la jurisdicción penal militar, al aplicar las normas penales militares e imputar a un militar
de un delito, también deben regirse por el principio de legalidad y, entre otras, constatar la
existencia de todos los elementos constitutivos del tipo penal militar, así como la existencia o
inexistencia de causales de exclusión del delito (caso Palamara Iribarne…, cit., párr. 126)”.
56 Caso Caesar vs. Trinidad y Tobago, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 11 de marzo
2005, párrs. 132 y 133.

57 Caso Acosta Calderón vs. Ecuador, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 24 de junio
de 2005, párr. 134; y caso Suárez Rosero vs. Ecuador, fondo, sentencia del 12 de noviembre de
1997, párrs. 97-99.
58 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua…, cit., párr. 164; caso Co-
munidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 17 de junio
de 2005, párr. 225; caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 29 de marzo de 2006, párrs. 210-235.
59 Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 2 de julio de 2004, párr. 198.

60 Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) vs. Guatemala, reparaciones y costas,
sentencia del 26 de mayo de 2001, cit., párr. 98; caso Bulacio vs. Argentina, fondo, reparaciones
y costas, sentencia del 18 de septiembre de 2003, párrs. 139-144.
61 Caso Yatama vs. Nicaragua, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sen-
tencia del 23 de junio de 2005, párrs. 254-260; caso Castañeda Gutman vs. México, excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 6 de agosto de 2008, párrs. 227-231.
de justicia”62 a cargo del Estado —deber de “medios”— cuya inobservancia

trae consigo una nueva violación a derechos fundamentales. Por principio
de cuentas, el deber de justicia reclama la práctica de investigaciones serias,
imparciales y efectivas, iniciadas de oficio, con toda acuciosidad,63 actividad
que aparece regulada expresamente o implicada por los instrumentos inter-
nacionales sobre tortura64 y desaparición forzada. Los Estados se obligan a
remover los obstáculos que el derecho interno puede plantear al ejercicio
de la justicia penal: así, autoamnistías, “disposiciones de prescripción y es-
tablecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la
investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los
derechos humanos”.65
En el examen de las reparaciones de fuente internacional hay que con-
siderar el criterio adoptado por la Corte Interamericana a propósito de la
cosa juzgada en materia penal, sustento del principio non bis in idem en casos
concretos. Tanto el carácter fraudulento de la cosa juzgada —que se pro-
cura con malicia— como las violaciones al debido proceso que impiden la
configuración de un verdadero enjuiciamiento, fuente y asiento de la sen-
tencia genuina, evitan que la “decisión judicial” aparente revista autoridad
de cosa juzgada e impida la apertura de investigaciones y enjuiciamientos
(auténticos) sobre los mismos hechos. De ahí que la Corte haya previsto y
autorizado nuevos procesos o cancelación de efectos penales por violaciones
a la legalidad material,66 o al debido proceso, legalidad adjetiva.67
Como extremos asociados al deber de justicia, pero también con enti-
dad propia, aparecen la localización y la identificación de restos, tema que
62 Tiempo atrás lo denominé “deber de justicia penal”. Cfr. mi voto razonado con respec-
to al caso Benavides Cevallos, en Temas de la jurisprudencia de derechos humanos. Votos particulares…,
cit., p. 172. Sin embargo, esa obligación puede poseer dimensiones que desbordan la materia
penal.
63 Caso Juan Humberto Sánchez vs. Honduras, interpretación de la sentencia de excepción
preliminar, fondo y reparaciones, sentencia del 26 de noviembre de 2003, párr. 186; caso
Servellón García y otros vs. Honduras…, cit. párr. 119.
64 Es explícito sobre este punto el artículo 8 de la Convención Interamericana para Pre-
venir y Sancionar la Tortura.

65 Cfr. mis votos razonados en el caso Castillo Páez, reparaciones, y en el caso Barrios Altos, en
García Ramírez, Temas de la jurisprudencia interamericana de derechos humanos. Votos particulares…,

cit., pp. 61 y ss.
66 Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú…, cit., párr. 217-222; caso Fermín Ramírez vs. Guatema-
la…, cit., párr. 130; caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros vs. Trinidad y Tobago…, cit., párrs.
211-214.
67 Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú…, cit., párrs. 218-221; caso Herrera Ulloa vs. Costa
Rica…, cit., párr. 195, punto resolutivo 4.

conduce al establecimiento de sistemas de información genética para iden-

tificar y esclarecer la filiación de desaparecidos.68
En el elenco de las reparaciones previstas en el derecho interamericano
de los derechos humanos cuentan la sentencia misma;69 el reconocimiento
público de responsabilidad y el desagravio a las víctimas y a la sociedad,
directa o indirectamente, por parte del Estado,70 restitución de tierras an-
cestrales a integrantes de comunidades indígenas;71 atención médica y psi-
cológica en instituciones públicas o por parte de facultativos y organismos
privados;72 programas específicos de desarrollo comunitario independien-
temente de las acciones regulares de desarrollo social;73 facilitación de es-
tudios y atención de la salud de niños: escuela y dispensario;74 inversiones
con valor social a favor de comunidades indígenas,75 que contiene un dato
de paternalismo conveniente; elaboración de una política de Estado en ma-
teria de niños en conflicto con la ley penal;76 dotación de recursos para
68 Caso de las Hermanas Serrano Cruz vs. El Salvador, fondo, reparaciones y costas, sentencia
del 1o. de marzo de 2005, párrs. 194 y 195, y caso Molina Theissen vs. Guatemala, reparaciones
y costas, sentencia del 3 de julio de 2004, punto resolutivo 8 y párr. 116. bis. La Corte ha
establecido igualmente: “El Estado deberá crear, dentro de un plazo razonable, una base de
datos unificada entre todas las instituciones involucradas en la investigación, identificación
y sanción de los responsables por las muertes violentas de niños y jóvenes en situación de
riesgo”. Caso Servellón García y otros vs. Honduras…, cit., párr. 203.
69 Caso Anzualdo Castro vs. Perú, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sen-
tencia del 22 de septiembre de 2009, párr. 219; caso Dacosta Cadogan vs. Barbados…, cit., párr.
100; caso Neira Alegría y otros vs. Perú, reparaciones y costas, sentencia del 19 de septiembre de
1996, párr. 56; caso De la Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala…, cit., párr. 290.
70 Caso Cantoral Benavides vs. Perú, reparaciones y costas…, cit., párr. 81, y caso de la Masacre
de las Dos Erres vs. Guatemala…, cit., párr. 261. Cfr. al respecto mi comentario ante las instancias
políticas de la OEA, en García Ramírez, La Corte Interamericana…, cit., pp. 167-169.
71 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, reparaciones…, cit., pá-
rrs. 138, 164 y 173.3 y punto resolutivo 4; caso del Pueblo Saramaka. vs. Surinam, excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 28 de noviembre de 2007, parrs.
101, 115, 129-137,143, 147, 155, 157, 158 y, puntos resolutivos, 5, 7 y 10; caso Comunidad
Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, fondo…, cit., 215-217.
72 Caso Las Palmeras vs. Colombia, fondo…, cit., párr. 37; y caso González y otras (“Campo Algo-
donero”) vs. México…, cit., párr. 549.

73 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua..., cit., párr. 167; caso Masacre
Plan de Sánchez vs. Guatemala, reparaciones y costas, sentencia del 19 de noviembre 2004, párrs.
109-11 y 117; caso del Pueblo Saramaka. vs. Surinam, excepciones preliminares..., cit., párr. 201.
74 Caso Aloeboetoe y otros vs. Surinam, reparaciones…, cit., párr. 96 y punto resolutivo 5.
75 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua…, cit., párr. 167 y punto
resolutivo 6.
76 Caso “Instituto de Reeducación del Menor” Vs. Paraguay, excepciones preliminares, fondo,
reparaciones y costas, sentencia del 2 de septiembre de 2004, párrs. 316 y 317, así como
punto resolutivo 11.
mantenimiento de una capilla en homenaje a las víctimas de una masacre;77

construcción de un inmueble destinado a habitación,78 programa específico
de vivienda sujeto a cumplimiento en plazo definido;79 asistencia vocacional
y educación especial en beneficio de las víctimas;80 programas de capacita-
ción de servidores públicos para prevenir violaciones futuras en determina-
das áreas del quehacer estatal, y más todavía: para reordenar funciones y
servicios públicos;81 establecimiento de un registro unificado y coordinado
sobre muertes violentas de individuos menores de dieciocho años;82 mejora-
miento radical de condiciones de vida carcelaria;83 inscripción de los nom-
bres de víctimas en placas, calles, monumentos, edificios públicos y plazas;84
consagración de un día para recuperar y exaltar la memoria de niños des-
aparecidos durante un largo conflicto civil;85 inscripción de víctimas en el
registro civil;86 suministro de dotaciones de emergencia;87 protección de la
vida y la salud de víctimas y familiares de éstas;88 campaña de sensibiliza-
77 Caso Masacre Plan de Sánchez vs. Guatemala…, cit., párrs. 104 y 117.
78 Caso Durand y Ugarte vs. Perú, reparaciones y costas, sentencia del 3 de diciembre de
2001, párr. 38 y punto resolutivo 3.
79 Caso Masacre Plan de Sánchez…, cit., párr. 117, y caso de las Masacres de Ituango vs. Colombia,
excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 1o. de julio de 2006, párr. 407.
80 Caso “Instituto de Reeducación del Menor” vs. Paraguay…, cit., párr. 321.
81 Caso Tibi vs. Ecuador, excepciones preliminares…, cit., párrs. 263 y 264; caso Bulacio vs.
Argentina…, cit., párr. 136; caso Claude Reyes y otros vs. Chile, fondo, reparaciones y costas, sen-
tencia del 19 de septiembre de 2006, párr. 163; caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. vs. Ecuador,
excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 21 de noviembre de
2007, párr. 272 y 273; caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México…, cit., punto resolu-
tivo 22.
82 Caso Servellón García y otros vs. Honduras…, cit.
83 Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros vs. Trinidad y Tobago…, cit., parr. 217; caso Fermín
Ramírez vs. Guatemala…, cit., párr. 130 f); caso Caesar vs. Trinidad y Tobago…, cit., párr. 134.
84 Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros), reparaciones…, cit., párr. 103;
caso Kawas Fernández vs. Honduras, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 3 de abril de
2009, párr 206; caso Myrna Mack Chang, sentencia del 25 de noviembre de 2003, párr. 286;
caso 19 Comerciantes vs. Colombia, fondo…, cit., párr. 272; caso Trujillo Oroza, reparaciones…,
cit., párr. 122.
85 Caso de las Hermanas Serrano Cruz vs. El Salvador…, cit., párr. 196.
86 Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú…, cit., párr. 238 y punto resolutivo 13, y
caso de las Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana, excepciones preliminares, fondo, repara-
ciones y costas, sentencia del 8 de septiembre de 2005, párr. 239-241 y punto resolutivo 8.
87 Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, fondo…, cit., párr. 221; caso Masacre Plan
de Sánchez vs. Guatemala, reparaciones…, cit., párr. 110, y caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa
vs. Paraguay…, cit., párr. 230.
88 Caso 19 Comerciantes vs. Colombia, cit., párr. 280; y caso “Instituto de Reeducación del Menor”
vs. Paraguay…, cit., párrs. 318-320 y 324, así como puntos resolutivos 12 y 15.
ción para proteger a los niños y a los jóvenes;89 entrega o reposición de ar-
chivos electrónicos intervenidos;90 difusión pública de derechos de personas
sujetas a atención médica;91 medidas de seguridad a favor de desplazados
que decidan retornar a sus lugares de origen o residencia,92 etcétera.
V. Resoluciones sobre reparación

en casos concernientes a México
El punto de las reparaciones se ha reflejado en varios pronunciamientos

de la Corte Interamericana relativos a México. Nuestro país ingresó ple-
namente a este espacio judicial americano a partir de la adhesión al Pacto
de San José y el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Cor-
te Interamericana, actos a los que me referí supra. Antes de este segundo
momento, México había tenido importante aproximación al régimen ju-
risdiccional, tanto en el desempeño general del Estado en el marco de la
Organización de los Estados Americanos como a través de la solicitud de
opiniones consultivas.93 En este acercamiento cuenta también, por supues-
to, la presencia de jueces de nacionalidad mexicana en la integración de la
Corte —jueces a título personal, no representativo de los países de su nacio-
nalidad— entre 1976 y 2009.94
En las opiniones consultivas —que no corresponden a litigios o contien-
das ni traen consigo mandamientos específicos a cargo de algún Estado— el
tribunal interamericano recoge cuestiones vinculadas al deber de reparar.
Lo hace al exponer el alcance de normas y prácticas y manifestar las conse-
cuencias de la violación de derechos y libertades, que se traducen en debe-
res (reparatorios) específicos para los Estados.
Se discute sobre la eficacia vinculante de las opiniones consultivas,95
tema que se ha planteado y se seguirá planteando en México, sobre todo
89 Caso Servellón García y otros vs. Honduras…, cit., párrs. 201, 202 y 220.
90 Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, fondo…, cit., párrs. 157-159.
91 Caso Albán Cornejo y otros. vs. Ecuador, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 22 de
noviembre de 2007, párr. 162 y 163 y punto resolutivo 6.

92 Caso de las Masacres de Ituango vs. Colombia…, cit., párr. 404 y punto resolutivo 17.
93 García Ramírez, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana, México, UNAM, Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 78 y ss.

94 Héctor Fix-Zamudio, entre 1976 y 1997, y Sergio García Ramírez, entre 1998 y 2009.
En el curso de sus respectivos desempeños, ambos fueron jueces, vicepresidentes y presiden-

tes de la Corte Interamericana.
95 García Ramírez, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana…, cit., pp. 90 y 91.
Cfr., asimismo, Gómez Robledo Verduzco, Alonso, Derechos humanos en el sistema interamericano,
en la etapa desencadenada por la reforma constitucional. Pensemos en el

impacto de las opiniones de la Corte, interpretadoras de preceptos conven-
cionales, cuando venga al caso —como ha ocurrido con frecuencia en la
práctica de otros países— la aplicación de normas que reconocen derechos
o libertades cuya comprensión establece el tribunal supranacional.
No hay unanimidad en torno a esta materia. Empero, es preciso obser-
var que la opinión de la Corte sobre el sentido y el alcance de una disposi-
ción del Pacto de San José entraña un acto de interpretación oficial —pre-
vista por la Convención (artículo 64) y el Estatuto del tribunal (artículos 1 y
2.2)— de normas cuyo cumplimiento es obligatorio para los Estados partes
en aquélla. Por lo tanto, difícilmente podría negarse la fuerza de las opi-
niones. En otros términos, cuando la Corte Interamericana interpreta un
precepto de la Convención —o de otros convenios adoptados por México,
particularmente en el ámbito interamericano— está fijando el sentido de
una norma que integra “la ley suprema de la Unión”, conforme al artículo
133 constitucional.
Esto no puede resultar indiferente para el Estado mexicano, ni, por lo
tanto, para los órganos que operan en el marco de éste: así, los jurisdiccio-
nales, a los que también alcanzan —partes que son del Estado— los com-
promisos y las obligaciones asumidos por el Estado en su conjunto. Aquí
hallamos nuevos elementos para la comprensión y aplicación de las normas
que resultan de la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos
humanos.
Frente a quienes ocupan posiciones encontradas a propósito de la efi-
cacia vinculante de las opiniones consultivas, Costa Rica ha sostenido que
las decisiones de la Corte Interamericana son de forzosa atención para el
Estado solicitante.96 Es muy atendible, en mi concepto, el parecer de Cos-
ta Rica, recibido por la jurisprudencia de ese país. Esto —y lo dicho en el
párrafo anterior— conduce a sostener que México debe asumir, a título de
disposiciones vinculantes, por lo menos las interpretaciones y los pronuncia-
Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2000, p. 46, y Faúndez Le-

desma, Héctor, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Aspectos institucionales y
procesales, San José, C. R., Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1996, p. 453.
96 Entre otras consideraciones, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia es-
timó que el Estado solicitante de opinión se constituye en parte del procedimiento consultivo,
por lo que debe estar a lo previsto para quienes tienen esa condición. Cfr. Sala Constitucio-
nal de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, “Voto 2313-95 del 9 de mayo de 1995.
Caso Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley Orgánica del Colegio
de Periodistas”, Diálogo Jurisprudencial. Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Tribunales
Nacionales. Corte Interamericana de Derechos Humanos, México, núm. 1, julio-diciembre de 2006,
pp. 27 y ss.
mientos que en materia de derechos y libertades, así como de reparaciones,

contienen las dos opiniones consultivas que nuestro país ha solicitado: me-
didas por violación del derecho a información en torno a la asistencia con-
sular, previstas en la opinión consultiva OC-16/99,97 y medidas referentes a
la tutela de los derechos humanos de los migrantes indocumentados —por
encima de las estipulaciones internas y de las políticas nacionales—, confor-
me a la opinión consultiva OC-18/03.98 Es obvio que ambos temas se hallan
en el centro de la atención pública y atañen a normas y prácticas notorias en
diversos ámbitos del Estado mexicano. Lo dicho no excluye —reitero— la
observancia de las determinaciones adoptadas por la Corte en opiniones
consultivas que no fueron solicitadas por nuestro país.99
Sin perjuicio de lo anterior, el ámbito característico de las medidas in-
ternacionales de reparación como consecuencia de la infracción de dispo-
siciones del mismo carácter —que a partir de la reforma constitucional de
2011 quedan claramente consolidadas (aunque ya lo estaban a la luz del
artículo 133 de nuestra ley suprema) en el haber de los habitantes de la Re-
pública Mexicana— es el correspondiente a los casos contenciosos, litigios
o disputas por violación de derechos, que culminan en sentencias. Éstas po-
seen indudable fuerza vinculante para el Estado mexicano en los términos
de la Convención100 y de la admisión nacional de la competencia contencio-
sa del tribunal supranacional.101
97 El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido
Proceso legal, opinión consultiva OC-16/99 del 1 de octubre de 1999, serie A, núm. 16.
98 Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, opinión consultiva OC-18/03
del 17 de septiembre de 2003, serie A, núm. 18.

99 Así, por ejemplo (que menciono por sus implicaciones directas sobre la normativa y la
práctica nacionales), la opinión consultiva OC-17/02, del 28 de agosto de 2002, sobre “Con-
dición jurídica y derechos humanos del niño”, que debiera ser cuidadosamente reexaminada
en el plano interno para el buen entendimiento de las reformas al artículo 18 constitucional,
de 2005, a propósito de justicia para adolescentes, entre otros extremos.
100 Señala la Convención: “El fallo de la Corte será definitivo e inapelable…” (artículo
67). Asimismo, dispone: “Los Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la

decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”.
101 El reconocimiento por México de la competencia contenciosa de la Corte Interame-
ricana contiene los siguientes términos: 1. “Los Estados Unidos Mexicanos reconocen como
obligatoria de pleno derecho, la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos, sobre los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 62.1 de la misma, a
excepción de los casos derivados de la aplicación del artículo 33 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos”. 2. La aceptación es aplicable a hechos o actos posterio-
res a la fecha de depósito del reconocimiento. 3. La aceptación de competencia “se hace
con carácter general” y tendrá vigencia hasta un año después de que México la denuncie.
Glosemos: ¿denunciado qué?: ¿la Convención? ¿La competencia? En criterio de la Corte In-
La decisión jurisdiccional de la Corte Interamericana abarca diversos

extremos: cuestiones preliminares (excepciones), fondo de la controversia
(declaración sobre violaciones), reparaciones (sentencia condenatoria o por-
ción condenatoria de la sentencia general) e interpretación. Posteriormente
se plantea la etapa de supervisión de cumplimiento, que también corresponde a
las atribuciones de la Corte, puntualmente sustentadas y reconocidas,102 y
que ya ha entrado en la escena a propósito de varios casos contenciosos re-
ferentes a México, cuyo cumplimiento debió analizar aquella Corte, como
señalaré infra.
Todo ello viene a cuentas cuando el analista nacional de la reforma
constitucional de 2011 pondera los deberes del Estado en los términos del
tercer párrafo del artículo 1o., y en este ejercicio examina el impacto de las
violaciones a tratados internacionales en lo que se refiere a derechos huma-
nos (aunque los tratados no sean, propiamente, sobre derechos humanos)103
y las consecuentes obligaciones de reparar, siempre desde la perspectiva del
derecho internacional, que pudieran ser diferentes —ojalá no discrepan-
tes— de las que fluyen del derecho doméstico. En el análisis de la cuestión
resulta siempre aplicable, desde luego, el principio pro homine, que zanjaría
conflictos y alentaría progresos, si nos atenemos al mejor entendimiento que
deriva del segundo párrafo del nuevo artículo 1o.: “favoreciendo en todo
tiempo a las personas la protección más amplia”.104
En seguida me referiré a las condenas a diversas reparaciones que debe
cumplir el Estado mexicano, como consecuencia de la violación a derechos
humanos declarada por la Corte Interamericana en casos contenciosos.
teramericana, la separación de la competencia contenciosa deriva de la denuncia de la Con-

vención Americana, como se vio en la diferencia surgida, a este respecto, entre el tribunal
supranacional y Perú. Al respecto, cfr. mi artículo “Una controversia sobre la competencia de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, La jurisdicción internacional. Derechos humanos
y justicia penal, México, Porrúa, 2003, pp. 269 y ss.
102 Baena Ricardo y otros vs. Panamá…, cit.
103 En este sentido, tómese en cuenta la redacción final del párrafo primero del artículo
1o., así como las consideraciones de la Corte Interamericana en la opinión consultiva OC-
16/99…, cit., párrs. 76 y ss. y 1-2 de la parte resolutiva.
104 En mi concepto, se requería mayor precisión en el texto constitucional, para resolver
de manera clara y directa, sin espacio para dudas inquietantes o perturbadoras, el proble-
ma largamente planteado: en caso de colisión, ¿prevalece la Constitución o el tratado de
derechos humanos? Debimos optar por una solución explícita, como las contenidas en las
Constituciones de Argentina, Colombia, Venezuela, Guatemala o Bolivia, diferentes entre
sí, pero todas conducentes al reconocimiento del rango constitucional de las disposiciones
internacionales sobre derechos humanos o a la franca prevalencia de éstas con respecto al
orden jurídico interno. Cfr. García Ramírez, “Admisión de la competencia contenciosa…”,
en García Ramírez y Castañeda (coords.), Recepción nacional del derecho internacional…, cit., p. 33.
Dejo fuera el primer caso llevado ante la Corte, que culminó en sentencia
de incompetencia (ratione temporis),105 y aludiré sólo a los supuestos de sen-
tencias declarativas de violaciones y condenatorias a reparaciones, que no
son pocos si se considera el conjunto de sentencias dictadas por el tribunal
supranacional y el tiempo en que se ha ejercido la competencia contenciosa
relativa a México.
En la sentencia del caso Castañeda Gutman, primero en que la Corte se
pronunció en materia de reparaciones a cargo del Estado mexicano,106 este
tribunal dispuso varias medidas. Además de indemnización, gastos y costas
y publicación de la sentencia —que son consecuencias ordinarias de la vio-
lación de derechos—, requirió al Estado la adecuación del derecho interno
a la Convención Americana para garantizar a los ciudadanos la posibilidad
—que en la especie no existió— de cuestionar la constitucionalidad de nor-
mas relativas al voto pasivo. La Corte no hizo condena en lo relativo a la
adopción de la figura de candidatos independientes. Entendió que el Estado
podía establecer el régimen electoral que considerase pertinente dentro del
marco de la democracia representativa y conforme a las necesidades histó-
ricas, políticas, sociales y culturales en esta materia, que pueden variar de
una sociedad a otra, e incluso en una misma comunidad a través de diversas
etapas de la vida colectiva.
Aun cuando la Corte Interamericana reconoció este margen nacional
de regulación en materia electoral, ingresó en la reflexión contemporánea
—que se ejerce en un ámbito de crisis— sobre
la participación y la representación política, la transparencia y el acercamien-

to de las instituciones a las personas, en definitiva, sobre el fortalecimiento y
la profundización de la democracia. La sociedad civil y el Estado tienen la
responsabilidad, fundamental e inexcusable, de llevar a cabo esa reflexión y
realizar propuestas para revertir esta situación (de crisis). En este sentido los
Estados deben valorar de acuerdo con su desarrollo histórico y político las
medidas que permitan fortalecer los derechos políticos y la democracia, y
las candidaturas independientes pueden ser uno de esos mecanismos, entre
muchos otros.107
105 Caso Alfonso Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicanos, excepciones prelimina-
res, sentencia de 3 de septiembre de 2004.
106 Caso Castañeda Gutman vs. México, excepciones preliminares…, cit. Sobre este litigio,
véase Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Silva García, Fernando (coaut.), El caso Castañeda ante
la Corte Interamericana de derechos humanos; la primera sentencia internacional condenatoria en contra del
Estado mexicano, México, Porrúa-UNAM, 2009.
La Corte ejerció sus atribuciones para verificar el cumplimiento de la

sentencia dictada en este caso. A esa revisión correspondió una resolución
específica, que puso de manifiesto puntos pendientes de cumplimiento.108
Ha sido muy relevante, con amplia visibilidad nacional e internacional,
la sentencia dictada en el caso conocido como Campo Algodonero. Aquí se
planteó —a propósito de crímenes contra mujeres cometidos durante más
de una década en Ciudad Juárez — el gran tema de las violaciones de de-
rechos por “motivos de género”. La Corte Interamericana había abordado
esta cuestión en un caso anterior, en el que reconoció su competencia para
resolver sobre violaciones a la Convención de Belém do Pará, que nueva-
mente se suscitó en Campo Algodonero.109
En la especie, la condena giró en torno a las graves omisiones del Esta-
do, que significaron un incumplimiento del deber general de garantía esta-
tuido en el artículo 1.1 de la Convención Americana. El Estado —que reco-
noció parcialmente su responsabilidad internacional— no adoptó medidas
preventivas que redujeran el riesgo que corrían las mujeres, en un contexto
de violencia y ataques frecuentes.110 A este contexto criminal, influenciado
“por una cultura de discriminación contra la mujer”, se refirió la sentencia
de la Corte, como lo ha hecho en muchos casos.111
En la porción condenatoria de la sentencia, el tribunal supranacional
ordenó indemnización por daños, pago de costas y gastos, atención en ins-
tituciones de salud —con el consentimiento de los sujetos a tratamiento—,
publicación de la sentencia, reconocimiento público de responsabilidad,
construcción de un monumento en memoria de las víctimas de homicidio
por razones de género. Asimismo, la sentencia contiene medidas específicas
para la investigación adecuada de los hechos, con perspectiva de género,
que abarca tanto los feminicidios como la actuación de las autoridades omi-
sas en el cumplimiento del deber de garantía.
Es muy importante la condena a desarrollar —o continuar desarrollan-
do, en su caso— programas permanentes de educación y capacitación de
108 Caso Castañeda Gutman vs. México, supervisión de cumplimiento de sentencia, resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 1o. de julio de 2009.

109 El precedente se halla en el caso del Penal Miguel Castro Castro vs. Perú, fondo…, cit. La
explicación in extenso sobre la competencia material de la Corte Interamericana para juzgar

acerca de violaciones directas al artículo 7 de la Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención de Belém do Pará, del 9 de
junio de 1994, consta en mi voto razonado correspondiente a esa sentencia. México depositó el
instrumento de ratificación de este instrumento el 12 de noviembre de 1998.
110 Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México…, cit.
servidores públicos, y sobre todo —he aquí una expresión notable del ca-
rácter que revisten las reparaciones dispuestas por la Corte, con pretensión
integral o estructural— la disposición de que el Estado lleve adelante ac-
ciones diversas conducentes a remover los estereotipos sobre el papel social
de las mujeres, que acarrean discriminación y victimación. Ya no se trata
solamente, pues, de atenciones directas relacionadas con las víctimas —su-
pervivientes y familiares en demanda de justicia—, sino con la prevención
general de conductas lesivas.
La Corte Interamericana emitió una sentencia condenatoria en el caso
Radilla Pacheco,112 concerniente a una desaparición forzada ocurrida en
1974, que también ha atraído, por diversos motivos, el interés nacional e
internacional, y que pone en relieve las características y la profundidad de
las consecuencias jurídicas de fuente internacional por violación de dere-
chos humanos. Se examinó y desacreditó una declaración interpretativa de
México, que procuraba excluir el conocimiento del tema. Quedó estableci-
do, nuevamente, que la desaparición forzada implica un ilícito de carácter
continuo o permanente, que no cesa hasta que se conoce el paradero o el
destino de la víctima, y que por ello es enjuiciable (internacional y penal-
mente) durante todo el tiempo de ejecución. De aquí, como de otros casos
correspondientes a México y a diversos países, proviene una “enseñanza”
sobre la viabilidad de declaraciones y reservas que pudieran contravenir el
ejercicio natural de la jurisdicción o el objeto y fin de un tratado.
En este mismo orden de consideraciones, la Corte desechó la reserva
formulada por el Estado mexicano a propósito del fuero de guerra, cuan-
do ratificó la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas.113 El tribunal dispuso —por primera vez en lo que corresponde
a México, pero siguiendo una jurisprudencia constante, invariable, estable-
cida en otros casos, desde hace varios años, como se dijo supra— la modi-
ficación del ordenamiento castrense a efecto de acotar los límites materia-
112 Caso Radilla Pacheco vs. México, excepciones preliminares…, cit.

113 Reserva concebida en los siguientes términos: “El Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos al ratificar la Convención sobre Desaparición Forzada de Personas, adoptada en
la ciudad de Belém, Brasil, el 9 de junio de 1994, formula reserva expresa al artículo IX, toda
vez que la Constitución Política reconoce el fuero de guerra, cuando el militar haya cometido
algún ilícito encontrándose en servicio. El fuero de guerra no constituye jurisdicción especial
en el sentido de la Convención, toda vez que conforme al artículo 14 de la Constitución
mexicana nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones
o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el
que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedi-
das con anterioridad al hecho”.
les y personales de la jurisdicción de este carácter. Esto apareja la reforma

del artículo 57 del Código de Justicia Militar —promovida, aunque con
evidentes deficiencias, en una iniciativa del Ejecutivo Federal para atender
el pronunciamiento de la Corte Interamericana—,114 no así el artículo 13
constitucional.
Es importante otra disposición del tribunal supranacional sobre ade-
cuación de normas internas a referencias internacionales. Tal es el caso del
artículo 215-A del Código Penal Federal, que tipifica la desaparición forza-
da en forma inconsecuente, por incompleta, con la normativa internacional
representada por la Convención Interamericana de esta especialidad.
A las medidas reparatorias descritas se agregaron algunas más, relati-
vas a programas o cursos para la debida indagación y el enjuiciamiento en
casos de desaparición forzada, el análisis de la jurisprudencia del sistema
interamericano en relación con los límites de la jurisdicción militar y otros
extremos.
Para la materia que ahora nos ocupa son relevantes las sentencias dicta-
das en dos casos de victimación de mujeres indígenas, en los que figuran va-
rias reparaciones de diverso carácter, tanto dirigidas a la compensación en
favor de las víctimas por los daños causados como atentas a la modificación
de patrones, normas y prácticas generadoras de violaciones: casos Fernández
Ortega y Rosendo Cantú,115 con similitudes entre sí, que permiten invocarlos
conjuntamente. En ambos supuestos se trata de violación sexual en agravio
de jóvenes indígenas de la comunidad me’phaa en el estado de Guerrero, a
manos de efectivos militares, que requerían de aquéllas —una de ellas niña
al tiempo de los hechos— información sobre actividades ilícitas. Los hechos
fueron indagados por las autoridades del fuero militar.
En estos casos —en que fue nuevamente aplicada, en forma directa, la
Convención de Belém do Pará: infracción al artículo 7—, la jurisdicción
supranacional hizo condena a reparaciones acostumbradas: indemnización,
publicación de la sentencia, reconocimiento de responsabilidad, atención
médica. Volvió a requerir la reforma de disposiciones del fuero castrense
(artículo 57 del Código de Justicia Militar) y la práctica de la investigación
y el enjuiciamiento por las autoridades ordinarias, cuando no vengan al
caso ilícitos que competan específicamente, por su materia y sus agentes, a
la justicia militar. La Corte confirmó su doctrina sobre “control de conven-
114 Se puede consultar la iniciativa (que sólo excluye de la jurisdicción militar los casos
de tortura, desaparición y violación sexual) en el sitio de la Gaceta del Senado, Gaceta 161, 19 de
octubre de 2010, en www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&id=5723&lg=61.
115 Caso Fernández Ortega y otros vs. México, excepción preliminar..., cit.
cionalidad”, inicialmente expuesta en mis votos particulares116 y posterior-

mente acogida por el tribunal interamericano,117 doctrina que halla funda-
mento en la responsabilidad integral del Estado, de la que no queda exento
ningún órgano del poder público, y que reclama la actividad jurisdiccional
interna conforme a las atribuciones y bajo los procedimientos previstos en
la ley doméstica, lo cual —insistamos— pone de manifiesto, una vez más, la
pertinencia de adoptar mecanismos de recepción nacional de los pronun-
ciamientos internacionales.
También adoptó la Corte medidas conducentes a facilitar el reacomo-
do de las víctimas en sus comunidades y el favorecimiento de estudios y
otros progresos en beneficio de niñas o adolescentes del mismo grupo social.
Todo ello implica acciones comunitarias que van más allá de la víctima o de
la función tradicional y específica de ciertas autoridades. Vale decir que la
jurisdicción interamericana reconoce un papel importante a la voluntad de
las víctimas en la apreciación de las medidas adoptadas —cuando se trate
de cuestiones disponibles para los particulares, no de materias excluidas de
la esfera de facultades de éstos—, en función de su mejor interés o de su
seguridad. Así se observó en los dos casos que ahora comento, cuando la
Corte Interamericana valoró, conforme a su práctica de los últimos años, el
cumplimiento de las sentencias dictadas.118
116 Me refiero a los votos razonados que emití para las sentencias de los casos Myrna Mack
Chang y Tibi. Esta atención inicial al tema del control de convencionalidad ha sido mencio-
nada por otros tratadistas: así, cfr. Rey Cantor, Ernesto, Control de convencionalidad de las leyes y
derechos humanos, México, Porrúa, 2008, pp. 46 y 167-171, y Hitters, Juan Carlos, “Control
de constitucionalidad y control de convencionalidad. Comparación”, La Ley, Buenos Aires,
27 de julio de 2009, pp. 1-5. Cfr. igualmente mi voto razonado en el caso Trabajadores Cesados del
Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú…, cit.
117 “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio
de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento
jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención
Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella,
lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean
mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio ca-
recen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de
‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos
concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder
Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del
mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”.
Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, excepciones preliminares…, cit., párr. 124.
118 Caso Rosendo Cantú y otra vs. México, supervisión de cumplimiento de sentencia, resolu-
ción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 25 de noviembre de 2010, y caso

Fernández Ortega y otros vs. México, supervisión de cumplimiento de sentencia, resolución de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos del 25 de noviembre de 2010.
En esta relación de medidas reparatorias ya dispuestas por la jurisdic-

ción interamericana en relación con casos concernientes a México, men-
cionaré finalmente el caso Cabrera y Montiel, también conocido como “de
los ecologistas” —se relaciona con defensores de la pureza del ambiente, y
en este sentido defensores de derechos humanos—, al que corresponde la
sentencia más reciente al tiempo en que elaboro este artículo.119 También
aquí hubo condena a indemnizar, publicar y reconocer la responsabilidad
del Estado. Igualmente: tratamiento médico y psicológico de quienes lo re-
quieran y acepten. Asimismo: la modificación de la ley castrense en cuanto
a la competencia del fuero militar —que intervino en la investigación de los
hechos—, estricta diligencia en zonas de alta presencia militar cuando las
autoridades de esta especialidad cumplen funciones de seguridad pública,
control de convencionalidad por parte de las autoridades judiciales com-
petentes. También: programas de información y formación sobre derechos
humanos dirigidos a funcionarios de las fuerzas armadas.
119 Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, excepción preliminar…, cit.
ANÁLISIS SOBRE LOS ASPECTOS DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL RELACIONADOS CON EL ÁMBITO
INTERNACIONAL (ASILO Y REFUGIO)
Ricardo J. Sepúlveda I.*
Sumario: I. Una visión esquemática del contenido de la reforma. II. Los

aspectos internacionales incluidos en la reforma. III. El porqué de la inclu-
sión de las reformas al artículo 11. IV. Las distintas propuestas, particular-
mente la incluida en la Cámara de Diputados. V. Análisis de la reforma al
artículo 11. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.
I. Una visión esquemática del contenido

de la reforma
El 19 de mayo de 2011 la Legislatura del estado de Tamaulipas aprobó la

reforma constitucional en materia de derechos humanos, que había sido en-
viada por el Congreso de la Unión, conforme al procedimiento establecido
en el artículo 135 de la Constitución para las reformas constitucionales. Con
ello se sumaron la mayoría de las legislaturas de los estados y se logró unir los
elementos necesarios para que la reforma fuera parte de la Constitución. Ese
día, 19 de mayo, será para la causa de los derechos humanos y para quienes
impulsamos esta reforma, una fecha imborrable, porque se trató de un proce-
so largo, lleno de vicisitudes, quizá uno de los más largos, tomando en cuenta
que no era una reforma que se contrapusiera a los intereses de los grupos
políticos o económicos; en todo caso enfrentó algunos problemas respecto a
diferentes interpretaciones sobre aspectos ideológicos, pero eso no llegó a ser
nunca la causa por la que los distintos intentos que se hicieron a lo largo de
diez años impidieran que la reforma se aprobara.
No cabe duda que ésta es otra de las incógnitas que se suman a nuestro
peculiar modo de ser nacional, la que en este caso nos convirtió en uno de
los últimos países del orbe en adoptar el principio universal de los derechos
* Profesor en la Escuela Libre de Derecho.
201
202 Ricardo J. Sepúlveda I.
humanos, reconociendo que los derechos humanos establecidos en los tra-

tados internacionales debían ser parte de nuestro derecho. Un conservadu-
rismo muy propio y a la vez dañino nos hizo mantener algunos principios
exacerbados de soberanía o nacionalismo por encima del compromiso por
reconocer los derechos humanos como algo superior al Estado mismo, cues-
tión que, como digo, ha sido aceptada por la mayor parte de los Estados en
el mundo.
Pero finalmente se impuso, para bien, la razón, y en nuestra Constitu-
ción abandonamos el anacrónico y parcial concepto de garantías indivi-
duales, para adoptar el universalmente reconocido de derechos humanos.
Con ello se dio un giro copernicano al enfoque de nuestro sistema jurídico
a favor de la amplitud de derechos de las personas.
Los impactos de la reforma, además de ser jurídicos, tienen una tras-
cendencia cultural inconmensurable, ya que ponen en el centro del orden
jurídico a la persona, y no la ubican solamente como uno de sus elementos;
a partir de ahora es el fin y justificación del sistema, y la autoridad nunca
puede desconocer, ni mínimamente, los derechos humanos. La oportuni-
dad que se abre para el ciudadano dependerá en buena medida de la utili-
zación que se le sepa dar a este instrumento.
En cuanto a su magnitud, en esta reforma se modificaron once artícu-
los constitucionales (1o., 3o., 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 y 105); eviden-
temente, no se modifica todo el articulado referente a derechos humanos
(antes garantías individuales), sino que se modificaron los artículos que po-
dían considerarse como los pilares del sistema de protección de derechos
humanos en México. Esto requiere una aclaración, y es la que pretendemos
hacer en este subinciso, ya que una de las preguntas que surge al conocer el
contenido de la reforma es por qué no se tocaron por ejemplo normas que
regulan derechos en específico o por qué no se amplió a otros rubros. Lo
primero que hay que señalar es que el contenido de la reforma fue variando
conforme se presentaron distintas iniciativas. Hay que tomar en cuenta que
el proceso llevó más de diez años, y por lo tanto fueron muchos los enfoques
que prevalecieron y muchas las personas que intervinieron.
A este respecto, caben dos aclaraciones: primero que aunque hubo di-
ferencias en algunos puntos, se mantuvo con claridad que el objetivo de
la reforma no era integral, y no tenía por qué abordar todas las temáticas
relativas a derechos fundamentales en la Constitución, sino que se trataba
de una primera reforma, que tenía que lograr dos objetivos fundamentales:
reconocer a los derechos humanos como anteriores al Estado —y por lo
tanto a la Constitución— incorporando los derechos humanos de los tra-
tados internacionales y ampliar el contenido de los medios de protección,
ANÁLISIS SOBRE LOS ASPECTOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL 203
particularmente del amparo al nuevo concepto de derechos humanos y a su

fuente internacional.
Aquí es donde cabe la segunda aclaración, ya que si bien los artículos
103 y 107 no fueron modificados en esta reforma, sí lo fueron en otra, que
avanzó paralelamente con la de derechos humanos, y que fue aprobada po-
cas semanas antes.1
Uno de los espacios donde se discutió esta reforma —la de derechos
humanos— y en el que se abordó de manera más directa el tema de cuáles
deberían ser los parámetros de su contenido fue la Comisión de Negocia-
ción y Construcción de Acuerdos de la Ley para la Reforma del Estado, que
conformó el Congreso a través de una comisión bicameral, CENCA.2 Cito
lo anterior, debido a que en este espacio se discutió la necesidad de sepa-
rar un primer esfuerzo de reforma para modificar los principios y las bases
del sistema de otros, en concreto, tres, que abordaran el contenido de los
derechos en específico. Esta decisión, que en sí misma es plausible, se topó
con la dificultad de determinar cuáles deberían considerarse los principios
del sistema y hasta dónde abarcarían. La discusión no fue fácil en algunos
puntos en específico; sin embargo, en otros era claro que formaban parte
angular del sistema, y que la reforma debería abordarlos frontalmente: tal
era el caso de los artículos 1o., del 29 y del 103.
El contenido de la reforma, en el caso de la CENCA, y en otras inicia-
tivas, fue reconociendo un núcleo, y algunas otras propuestas terminaron
siendo contingentes: entraban y salían del núcleo de la iniciativa.
Las organizaciones de la sociedad civil adoptaron en algunos momentos
una posición maximalista y reclamaron que la iniciativa propusiera una re-
forma integral, y que tocara todos los temas pendientes.3 Esta posición, que
estratégicamente resultó muy a propósito, no podía tener los resultados
que buscaba, ya que el proceso legislativo en la materia enfrentaba muchas
1 El 5 de mayo de 2011 el presidente de la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión hizo la declaratoria correspondiente, una vez que el 4 de mayo se reunieron la mayo-
ría de votos de las legislaturas de los estados. Cfr. Gaceta Legislativa del 5 de mayo de 2011.
2 La información relativa a los trabajos de la CENCA (Comisión Ejecutiva de Negocia-
ción y Construcción de Acuerdos) continúa disponible para consulta en www.leyparalareforma-

delestado.gob.mx. En ella se pueden consultar tanto las bases de operación como diversos docu-
mentos que se originaron en las mesas de discusión de este órgano que tuvo una vigencia de
un año, de abril de 2007 a abril de 2008.
3 El nombre completo de la publicación es Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de
Derechos Humanos, elaborada por las Organizaciones de la Sociedad Civil y por Académicas y Académicos
especialistas en Derechos Humanos. Dicha publicación se puede consultar en http://www.hchr.org.
mx/files/doctos/Libros/propuestareformaconst.pdf (consulta hecha el 31 de mayo de 2011).
dificultades. No obstante, esta propuesta sirvió de punto de referencia para

la motivación y para los contenidos específicos de las propuestas.
Con estos antecedentes, y tratando de presentar un esquema de cómo
fue estructurada la reforma, nosotros encontramos los siguientes temas:
a) Reconocimiento constitucional de los derechos humanos.
b) Incorporación de las normas internacionales de derechos humanos
en la Constitución.
c) Normativa relacionada con el Estado de excepción.
d) Derechos humanos de los extranjeros.
e) Protección jurisdiccional de los derechos humanos.4
f) Protección no jurisdiccional de los derechos humanos.
g) Otras normas relacionadas con los derechos humanos.
Si atendemos a las disposiciones que se modificaron, las podríamos en-
cuadrar de la siguiente manera:
Disposiciones
Tema que se modifican
Reconocimiento constitucional de los derechos humanos 1o.
Incorporación de las normas internacionales de derechos
humanos en la Constitución 1o., 15
Normativa relativa al Estado de excepción 29
Derechos humanos de los extranjeros 33
Protección jurisdiccional de los derechos humanos 103, 107
Protección no jurisdiccional de los derechos humanos 102, 105
Otras normas relacionadas con los derechos humanos 3o., 11, 18, 89
Este esquema que planteamos, como visión personal, nos permite ver
que existen otras disposiciones que no encuadran debidamente en algunos
de los temas, y que por lo mismo no las consideramos como parte de las ba-
ses del sistema, pero que se incorporaron a la iniciativa por distintas causas
y motivos (dentro de ellas se encuentran las que son materia específica de
este ensayo, que son las figuras de asilo y refugio, incluidas en la reforma al
artículo 11).
Esta posición no quiere decir que no se trate de reformas importantes ni
mucho menos que no hubiera razones de peso para incluirlas; simplemente
4 De manera explícita estamos incluyendo la reforma constitucional en materia de am-
paro, ya que aunque no formó parte de la reforma en materia de derechos humanos al final,
sí lo fue durante la primera etapa, y posteriormente siguió su propio curso. De cualquier
forma, por tratarse de materias íntimamente relacionadas nos parece importante incluirlas
dentro de este análisis.
lo que se asevera es que no son disposiciones que encuadrarán directamente

en el objetivo central de la reforma.
Hemos de anticipar, aunque sobre ello ahondaremos más adelante, que
aunque nosotros estamos colocando a la reforma al artículo 11 en el rubro
de “otros temas”, hay otras visiones que la consideran como parte de las
disposiciones que se modifican y que impactan el ámbito internacional, y
dentro de ellas estarían igualmente la reforma a los artículos 1o. y 15 en
cuanto a los tratados internacionales, y al 33 en cuanto a los derechos de
los extranjeros. Sin embargo, habiendo conocido la génesis de esta reforma,
consideramos que lo propuesto para el artículo 11 realmente siguió curso
aparte, y considerarlo así nos ayuda a interpretar mejor el contenido de la
nueva disposición.
Una vez dicho lo anterior, nos corresponde entrar al tema específico del
asilo y el refugio en la reforma constitucional.
II. Los aspectos internacionales incluidos

en la reforma
Efectivamente, algunos de los contenidos de la reforma tienen que

ver con la regulación internacional de los derechos humanos aplicables en
México, y dentro de éstos se pueden mencionar los siguientes:
a) La incorporación de los derechos humanos de los tratados interna-
cionales a nivel constitucional (artículo 1o.).
En este aspecto lo que se modifica es el rango o la jerarquía que tie-
nen estos derechos, ya que conforme a las disposiciones constitucio-
nales, particularmente el artículo 133, ya formaban parte de nuestra
ley interna, y por lo tanto eran normas vigentes, válidas y, por ende,
aplicables. Lo que sucede gracias a la reforma es que estas normas
adquieren un rango diferente, y esto tiene importantes consecuencias
en la efectividad de los medios de protección.
b) La prohibición de celebrar tratados internacionales en contra de los
derechos humanos reconocidos en la Constitución (artículo 15).
Esta disposición tiene desde mi punto de vista un propósito prin-
cipalmente semántico, ya que la norma existía con anterioridad, y
señalaba esta prohibición, pero refiriéndose a las “garantías”; ahora
se actualiza la terminología conforme a las modificaciones al artículo
1o., y aunque el cambio es fundamentalmente semántico, considero
que esta norma puede retomar actualidad y convertirse en un me-
dio de control de constitucionalidad de los derechos humanos frente
a las autoridades que intervienen en la celebración de tratados, ya

que si en cualquier proceso, incluyendo los acuerdos bilaterales, por
ejemplo, se violentaran los derechos humanos incluidos en la Cons-
titución o en los propios tratados internacionales que México ha sig-
nado, ese tratado será inconstitucional. Se trata de una norma que
refuerza las instituciones de protección constitucional de los derechos
humanos, como el amparo o la acción de inconstitucionalidad.
c) La explicitación del asilo y el refugio como derechos constitucionales
(artículo 11).
Como éste será el punto central del ensayo, no lo abordaremos en
este momento; simplemente podemos decir que es una de los normas
en que se tocan derechos en específico; se trata de una adición cons-
titucional, un párrafo segundo al artículo constitucional.
d) Derecho de los extranjeros a que se respete el derecho de audiencia
en el caso de expulsión por parte del Ejecutivo (artículo 33).
Finalmente, se modifica esta disposición, que se había convertido
en paradigmática y, por supuesto, vergonzante, por la arbitrariedad
que suponía poder expulsar sin respetar ninguna norma de Estado
de derecho moderno, a un extranjero que se considerara pernicioso.
La adición no cumple con los estándares de derechos humanos ni del
Estado de derecho, ya que no se trata de una garantía de audiencia
frente a un juez imparcial, sino de un procedimiento administrativo
frente a la propia autoridad administrativa, lo que no garantiza una
verdadera protección, pero al menos tendrá que seguirse un procedi-
miento, y esto ya es un medio de defensa. Para rematar sobre lo limi-
tado de la propuesta, se excluye el control judicial frente a la decisión
administrativa.
e) Los derechos humanos como un principio a observar por el Ejecutivo
en la conducción de la política exterior.
Se trata de una norma que establece un principio para la actuación
de las autoridades, y en ese sentido debe entenderse su alcance. En
algún momento se consideró que se trataba de una norma inocua,
ya que por el resto de las normas constitucionales debería considerarse
que el Ejecutivo ya se encontraba ceñido a seguir este principio; no
obstante, aunque debe partirse de la premisa de que en la política ex-
terior nunca puede promoverse una acción, acuerdo o decisión que
violente los derechos humanos de nadie, el reforzamiento que hace
la Constitución obliga a las autoridades a diseñar planes, programas
y acciones conforme a los cuales se vaya a dar cumplimiento a esta
norma constitucional, y esto debe mirar fundamentalmente a las ac-
ciones que pueden beneficiar el ejercicio de los derechos humanos

primeramente de los ciudadanos.
f) La ampliación de la materia de la acción de inconstitucionalidad pro-
movida por las comisiones públicas de derechos humanos, para refe-
rirse no solamente a los derechos humanos reconocidos en la Constitu-
ción, sino en los tratados internacionales de los que México sea parte.
Esta modificación constitucional vino a dejar sin efecto la tesis que
había sostenido la Suprema Corte de Justicia en el sentido de que las
acciones de inconstitucionalidad en materia de derechos humanos
sólo podían contrastar una ley (o norma general) con las disposicio-
nes constitucionales: esto se abre con esta modificación que por otra
parte es totalmente consecuente con la modificación al artículo 1o.,
prácticamente podríamos advertir que si esta disposición no se hu-
biera modificado, la incorporación de las normas internacionales de
derechos humanos como materia de la acción de inconstitucionali-
dad se daría implícitamente.
Con este esquema puede observarse cuáles son las normas que tienen
un impacto con aspectos de la regulación internacional en materia de de-
rechos humanos aplicables en México. El objeto de hacer este análisis, lo
mismo que el del apartado anterior, es poder entender con más elementos la
génesis y ubicación de la reforma al artículo 11 en materia de asilo y refugio.
III. El porqué de la inclusión de las reformas

al artículo 11
Nos corresponde ahora analizar por qué se incluyó una reforma al ar-
tículo 11 de la Constitución en materia de asilo y refugio si, como dijimos,
no se buscaba hacer una reforma sobre derechos específicos, sino sobre los
principios y sobre la estructura de reconocimiento y protección de derechos
humanos en la Constitución.
Ante este cuestionamiento, hemos de reconocer las dificultades que sig-
nifica distinguir, en un proceso aún tan fresco y cercano, todos los factores
que influyeron, y poder discernir las causas que verdaderamente produje-
ron efectos. Con esta salvedad, intentaremos dar nuestra versión de lo su-
cedido, procurando tomar en cuenta todos los factores que incidieron en su
inclusión.
En este apartado no nos interesa analizar el contenido específico; es de-
cir, el porqué del texto concreto y final que se adoptó, sino simplemente la
decisión general de incluir el tema de asilo y refugio en la reforma.
En este sentido, hemos de buscar las causas próximas y remotas de di-

cha decisión, ya que ambas pesaron, y a veces no resulta fácil saber por
qué esta reforma sí se incluyó, y no la de otros puntos de importancia, en
la agenda de algunas organizaciones o grupos que trabajan sobre derechos
en específico.
Lo primero que debe decirse es que se trató, desde mi perspectiva, de un
fenómeno más espontáneo que político. De esa forma, no fue la argumen-
tación ni la presión de las ONG, o de organismos internacionales, o de al-
guna institución en particular la que empujo inicialmente su inclusión, sino
que su aparición se fue dando en el curso de la presentación de las distintas
iniciativas, que, como hemos dicho, fueron muchas y de diferentes orígenes.
La propuesta de reforma al artículo 11 apareció en diversos documentos de
propuesta, pero nunca se convirtió en un punto de debate. Su inclusión en
el texto de la propuesta siempre tuvo el parecer favorable, y nunca generó
un debate sobre la conveniencia o inconveniencia de incluirla.
La razón de lo anterior es explicable, por el hecho de que se trata de
un tema de amplia aceptación internacional y nacional. Hay que tomar en
cuenta la tradición de refugio y asilo que tiene nuestro país y el continente,
pero por otra parte tampoco era un punto fuerte en la agenda de las insti-
tuciones, ya que la práctica institucional a favor del asilo y del refugio era
perfectamente acorde con su establecimiento expreso en la Constitución.
En el proceso que se llevó a cabo en la Comisión Ejecutiva de Nego-
ciación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, encargada
de llevar a efecto el proceso de aplicación de la ley para la reforma del Es-
tado, y que fue un ejercicio de concentración de los esfuerzos existentes en
el tema, y, por lo tanto, un buen espacio para conocer la dinámica de estos
procesos, las propuestas a la reforma al artículo 11 no aparecieron hasta el
final del proceso.5 Esto corrobora que se trataba de un tema que no estaba
en la lista de prioridades de los grupos ni de los actores participantes, pero
que encontró fácil cabida en el texto de la reforma.
Uno de los documentos, al que ya hemos hecho referencia, que in-
cluyó la propuesta, fue el que se elaboró por académicos, especialistas y
organizaciones de la sociedad civil, y que fue auspiciado por la oficina
en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, en el cual se propuso incluir el reconocimiento al derecho de
asilo;6 sin embargo, la propuesta era para reformar el artículo 33, y no el
5 Cfr.la información en www.leyparalareformadelestado.org.mx.

6 El texto incluido en el documento ya mencionado tenía la siguiente propuesta de re-
dacción: “Toda persona extranjera tiene el derecho de buscar y recibir asilo en el territorio
11, como finalmente sucedió. Es conveniente hacer dos precisiones al res-

pecto: por un lado, el hecho de que este documento era una propuesta de
reforma integral, y, por lo tanto, pretendió incluir todos los temas, con lo
cual resultaba justificado que tratara el tema de asilo y refugio. Por otra
parte, está el hecho de que el tema se incluyó en el marco de los derechos
de los extranjeros, y no en el de derechos en específico, con lo que se jus-
tificaba más su inclusión, ya que se sumaba a la reforma al artículo 33 en
materia de expulsión de extranjeros.
Conforme a los anteriores antecedentes, se puede apreciar que esta re-
forma tuvo una suerte de origen diferente al resto de las propuestas y llegó
a formar parte de la reforma constitucional por un camino diferente. En
nuestra perspectiva, se trató de una inclusión espontánea, en el sentido de
que fue aceptada sin mayores oposiciones.
Reiteramos nuestra convicción de que esto obedece a razones funda-
mentalmente positivas que acompañan al asilo y al refugio, y no sólo a la
inercia, en donde pesó mucho la larga tradición que existe en nuestro país
a favor de este derecho.
De esta forma, en el texto de la iniciativa, que fue la base de la reforma
finalmente aprobada, y que tuvo como cámara de origen a la Cámara de
Diputados, se incluyó la reforma al artículo 11 de la Constitución, para es-
tablecer explícitamente el derecho de asilo.7
En los debates de la Cámara de Diputados y en el Senado respecto a
este tema las discusiones nunca versaron sobre la materialidad de la reforma
propuesta, y ésta siempre fue bien vista y aceptada. Los problemas surgie-
ron por las diferentes propuestas de redacción que se generaron en el proce-
so, y de las cuales daremos cuenta en otro apartado de este ensayo.
Como conclusión de esta parte, lo que podemos comentar es que la
propuesta de adición al artículo11 resultó sumamente positiva, ya que vino
a reafirmar un derecho que más allá de que existía una práctica de respeto,
esto no era óbice para que su inclusión a nivel constitucional fuera explícita,
y así se impulsara una legislación secundaria adecuada, ya que en la parte
formal era claramente advertido que México no tenía una legislación inter-
na que reconociera el asilo y refugio como derecho.
Esto nos hace ver igualmente la forma tan variada y multifactorial como
se fue conformando el contenido de la reforma constitucional en derechos
mexicano en caso de tener un temor fundado de persecución de que sus derechos humanos
sean violados. Toda persona de nacionalidad mexicana tiene el derecho de buscar y recibir
asilo”.
7 El texto del dictamen respectivo se puede consultar en la Gaceta Legislativa de la Cáma-
ra de Diputados del 23 de abril de 2009: http://gaceta.diputados.gob.mx/

humanos, donde el curso que siguió cada una de las propuestas puede ser
materia de análisis en específico, ya que existían puntos prioritarios y otros
secundarios (que no significa que fueran de poca importancia) que no for-
maban parte del núcleo central de la reforma, pero que sin duda, al ser in-
cluidos, hacen que la misma amplié su alcance y se avance en el proceso de
la necesaria revisión integral que necesita nuestra Constitución en el tema
de los derechos humanos.
IV. Las distintas propuestas, particularmente

la incluida en la Cámara de Diputados
Corresponde ahora entrar al análisis del contenido específico de la re-

forma tomando en cuenta que éste sufrió variaciones en el curso de las dis-
tintas revisiones llevadas por las Cámaras.
Antes de analizar los puntos específicos nos parece oportuno señalar un
hecho, que puede resultar particularmente ilustrativo sobre los claroscuros
que se dieron en el proceso parlamentario que acompañó a esta reforma.
Como es sabido, el derecho de asilo y refugio se encontraba regulado
en la Ley General de Población, la cual, además de hacerlo de manera
parcial, no era el instrumento adecuado para poder dar una perspectiva de
derechos al asilo y/o al refugio.8 Este hecho supuso durante muchos años
una limitación, ya que el marco jurídico interno no era una base adecua-
da para dar efectiva protección a los solicitantes de asilo. A lo anterior se
añade la realidad de los restringidos alcances con los que se aplicaban los
tratados internacionales de derechos humanos (en este caso incluyendo el
derecho de refugiados) en nuestro país, y que hacía que realmente hubiera
8 En el dictamen de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios para la
expedición de la Ley sobre Refugiados y Protección Complementarias, se hace este reconoci-

miento a las graves limitaciones de nuestra legislación en materia de refugio y asilo: “Actual-
mente, nuestro marco jurídico tiene alcances limitados, al asimilar la condición de refugiado,
con la situación migratoria que el gobierno otorga en tal virtud. Desde la adhesión de Méxi-
co a la Convención de 1951, diversos grupos de interesados en el tema así como organismos
Internacionales han expresado la conveniencia de contar con una legislación especializada
en materia de refugio, que esté separada de las disposiciones en materia migratoria”. En otro
momento se afirma que “Es de esta manera que en esta Comisión consideramos que nuestro
marco jurídico nacional en materia de refugiados, ha sido rebasado, en virtud que entre sus
debilidades podemos encontrar su enfoque restrictivo y limitado, al equiparar la condición
de refugiado, que es inherente a la persona, con la situación migratoria que el Gobierno
otorga en todo caso a un extranjero”. Cfr. dictamen publicado el 21 de octubre de 2010 en la
Gaceta Legislativa. La ley respectiva apareció publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27
de enero de 2011.
dos niveles de derechos, de primera y de segunda, entre los derechos hu-

manos constitucionales y los derechos humanos reconocidos en el orden
internacional.
Este punto fue frecuentemente señalado, y en la última década se hi-
cieron diversos intentos para expedir una ley específica para refugiados que
armonizara la legislación interna con los compromisos internacionales.
Este esfuerzo concluyó el 27 de enero de este año (2011) con la expedición
de la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria. Por supuesto
que se trató de un esfuerzo muy loable, y que fue conducido particularmen-
te por la Comisión Mexicana de Ayuda al Refugiado, que es un organismo
desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, el que ha acumulado una
tradición de autonomía y efectividad muy reconocida.9
Sin embargo, lo que interesa señalar al respecto no es esta parte, más
positiva, sino la falta de comunicación que fue patente entre las Cámaras
respecto de los proyectos que circulaban al interior de sus comisiones. Lo
que resulta claro es que estos dos esfuerzos, por un lado, la modificación al
artículo 11 constitucional para incluir al derecho de asilo como un derecho
constitucional y, por el otro, la aprobación de la iniciativa del Ejecutivo para
regular el derecho de refugio y la protección complementaria, no tuvieron
conexión.
Lo anterior se percibe primeramente en el hecho de que la ley secunda-
ria se aprobó antes que la reforma constitucional, y, en segundo término, y
lo que es más grave, porque entre ambas existen graves contradicciones, que
plantean serios problemas de aplicación.
Pero antes de entrar a estos problemas que se perciben de entrada, qui-
siera detenerme en el punto de la falta de comunicación entre las diversas
instancias de una misma Cámara; es decir, entre sus comisiones, ya que
este tema, como lo estamos planteando, se materializó en la Cámara de
Diputados, particularmente en la LXI Legislatura. Aunque es claro que
la iniciativa de Ley de Refugiados se analizó en la Comisión de Población,
Fronteras y Asuntos Migratorios, y, en cambio, la reforma constitucional
de derechos humanos se trabajó en comisiones unidas por la Comisión de
Puntos Constitucionales y la de Derechos Humanos, llama la atención que
ambos procesos nunca hayan tenido puntos o momentos de encuentro. El
texto divergente de ambas así lo demuestra, como a continuación lo ana-
9 Para mayor abundamiento sobre los antecedentes y el contenido de la Ley se reco-
mienda la lectura del estudio publicado por Somohano, Katya, “Hacia un nuevo marco
jurídico. La iniciativa de Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria”, El refugio en
México. Entre la historia y los desafíos contemporáneos, México, Secretaría de Gobernación, Comi-
sión Mexicana de Ayuda al Refugiado, 2011, pp. 84 y ss.
lizaremos. Ante esto, sólo queda por reiterar la importancia que tiene que
existan mejores mecanismos de coordinación entre las distintas comisiones
de una Cámara, y, por supuesto, que se fortalezca la capacidad de trabajar
en conferencia entre Cámaras, para mejorar la legislación producida por
nuestro Poder Legislativo.
Continuando con el tema de los contenidos de la reforma al artículo 11,
presentamos el siguiente cuadro, que nos permite dar seguimiento al curso
que siguieron las modificaciones al texto:10
10 Los dictámenes pueden ser consultados en la Gaceta Legislativa de la Cámara de Diputa-
dos o del Senado, atendiendo a la fecha señalada: http://gaceta.diputados.gob.mx/ y http://www.

senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2
Cámara Diputados Senado Diputados Senado
Dictamen, 23 de abril 2009 Dictamen, 8 de abril de 2010 Dictamen, 15 de diciembre de 2010 Dictamen, 8 de marzo de 2011
Texto Artículo 11. Toda persona Artículo 11. Toda persona Artículo 11. Toda persona Artículo 11. Toda persona
tiene derecho para entrar en la tiene derecho para entrar en la tiene derecho para entrar en la tiene derecho para entrar en la
República, salir de ella, viajar República, salir de ella, viajar República, salir de ella, viajar República, salir de ella, viajar
por su territorio y mudar de por su territorio y mudar de por su territorio y mudar de por su territorio y mudar de
residencia, sin necesidad de residencia, sin necesidad de residencia, sin necesidad de residencia, sin necesidad de
carta de seguridad, pasaporte, carta de seguridad, pasaporte, carta de seguridad, pasaporte, carta de seguridad, pasaporte,
salvoconducto u otros requisitos salvoconducto u otros requisitos salvoconducto u otros requisitos salvoconducto u otros requisitos
semejantes. El ejercicio de este semejantes. El ejercicio de este semejantes. El ejercicio de este semejantes. El ejercicio de este
derecho estará subordinado a las derecho estará subordinado a las derecho estará subordinado a derecho estará subordinado a las
facultades de la autoridad judicial, facultades de la autoridad judicial, las facultades de la autoridad facultades de la autoridad judicial,
en los casos de responsabilidad en los casos de responsabilidad judicial, en los casos de en los casos de responsabilidad
criminal o civil, y a las de la criminal o civil, y a las de la responsabilidad criminal o criminal o civil, y a las de la
autoridad administrativa, por autoridad administrativa, por civil, y a las de la autoridad autoridad administrativa, por
lo que toca a las limitaciones lo que toca a las limitaciones administrativa, por lo que toca lo que toca a las limitaciones
que impongan las leyes sobre que impongan las leyes sobre a las limitaciones que impongan que impongan las leyes sobre
emigración, inmigración y emigración, inmigración las leyes sobre emigración, emigración, inmigración
salubridad general de la República, y salubridad general de la inmigración y salubridad y salubridad general de la
o sobre extranjeros perniciosos República, o sobre extranjeros general de la República, o República, o sobre extranjeros
residentes en el país. perniciosos residentes en el país. sobre extranjeros perniciosos perniciosos residentes en el país.
Toda persona tiene el derecho de Toda persona tiene el derecho de residentes en el país. En caso de persecución, por
solicitar asilo. La Ley regulará su solicitar asilo. La Ley regulará su En caso de persecución, por motivos de orden político, toda
procedencia y excepciones. procedencia y excepciones. motivos de orden político, persona tiene derecho de solicitar
toda persona tiene derecho de asilo; por causas de carácter
solicitar asilo; por causas de humanitario se recibirá refugio.
carácter humanitario se recibirá La ley regulará sus procedencias y
refugio. La ley regulará sus excepciones.
procedencias y excepciones.
Como puede observarse, las diferencias se reducen a dos textos, ambos

propuestos por la Cámara de Diputados, de los cuales uno correspondió a
la LX Legislatura y otro a la LXI.
La primera propuesta de modificación radica en la primera palabra del
artículo, que cambió el término hombre por el de persona. Esto tiene relación
con la modificación que se incluye en la misma reforma en el artículo 1o.
al sustituir el término individuo por el de persona, lo cual resulta más acorde
con una visión incluyente y trascendente del ser humano. Es claro que esta
modificación podría aún hacerse en muchos otros de los artículos constitu-
cionales con el mismo propósito.
La adición en materia de asilo y refugio se incluye en el párrafo segun-
do. Como puede observarse, por tanto, fue en la Cámara de Diputados
donde se definió la ubicación de este derecho eligiendo la disposición refe-
rente a la libertad de tránsito y de movimiento. La razón de ello, aunque
no lo define el dictamen, puede presumirse que fue por el hecho de que en
este artículo constitucional se hace mención a las facultades que pueden
ejercer las autoridades en materia de migración, y que son limitantes a la
libertad de tránsito. A diferencia de la propuesta del documento elaborado
por académicos, especialistas y organizaciones de la sociedad civil, que en-
focaba esta disposición desde el ángulo del derecho de los extranjeros, en el
caso de la propuesta de la Cámara de Diputados se remarca la relación que
esto tiene con el fenómeno migratorio. Evidentemente, ambas perspectivas
tienen fundamento y justificación;11 sin embargo, desde una perspectiva de
derechos es preferible el primer enfoque; es decir, el de considerarlo como
un derecho de los extranjeros.
Entrando al contenido del segundo párrafo, y que fue el que más polé-
mica despertó, hay que decir primeramente que el dictamen elaborado por
la Cámara de Diputados, en donde se propone la modificación a su propia
propuesta, no se da cuenta del porqué de dicho cambio, y simplemente se
11 Aunque la migración y el refugio son dos situaciones jurídicas distintas, la migración
económica no da lugar a los supuestos que pueden hacer surgir el derecho de asilo; sin em-
bargo, es claro que ambos fenómenos se encuentran en las políticas que generan los Estados
para atender los flujos de personas que llegan a su territorio. Cfr. opinión de Galindo Vélez,
Francisco, “Introducción. Resumen del derecho de los refugiados”, Principios y criterios relati-
vos a refugiados y derechos humanos, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en
coedición con Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados y Universidad Iberoame-
ricana, p. 27. Sobre la vinculación de ambos fenómenos puede acudirse también al estudio
de Rodríguez Chávez, Ernesto, “Asilo, refugio y otras formas de protección humanitaria
en el México del siglo XXI”, El refugio en México, entre la historia y los desafíos contemporáneos,
México, Secretaría de Gobernación, Comisión Mexicana de Ayuda al Refugiado, 2011, pp.
69 y ss.
argumenta a favor del nuevo texto.12 Aquí hay un punto digno de observar-
se, ya que este es uno más de los aspectos en los que el procedimiento segui-
do para la modificación constitucional tuvo algunas particularidades, que lo
hicieron distanciarse de lo establecido por el artículo 72 de la Constitución.
En este caso la variación se refiere a que si, como sucedió, la propuesta he-
cha en la iniciativa que surgió de la cámara de origen fue aprobada por la
Cámara revisora en sus términos, ese punto no podía ya tocarse, porque en
ello había acuerdo parlamentario pleno; sin embargo, la Cámara de Dipu-
tados reformuló su propuesta y varió el texto del párrafo segundo.
El único aspecto que había merecido alguna expresión en los textos
de las Cámaras había sido el último párrafo respecto a que “la ley regula-
rá su procedencia y excepciones”, por la preocupación de que esto fuera
a suponer una conculcación del derecho; no obstante, siendo plenamente
coherente con los principios del derecho internacional, corresponde a la ley
regular el procedimiento y, por tanto, la procedencia y excepciones, lo que nunca
puede suponer la denegación del derecho. Así lo expresó el Senado al reci-
bir y aprobar la minuta de diputados en su primera versión:
En este sentido, cuando se incorpora en la Constitución que será la Ley la

que regulará su procedencia y excepciones, se refiere a que en esta se deberá
consagrar el derecho que toda persona tiene de buscar y recibir asilo en te-
rritorio extranjero, en caso de persecución que no sea motivada por delitos
del orden común. Así como incorporar el reconocimiento de que en ningún
caso la persona pueda ser expulsada o devuelta a otro país, sea o no de origen,
donde su derecho a la vida o su integridad estén en riesgo.13
V. Análisis de la reforma al artículo 11
Como hemos dicho, la Cámara de Diputados, al recibir la minuta mo-

dificada del Senado, pero aprobada en este punto, la devolvió con una nue-
va propuesta, que fue la que finalmente se aprobó. El texto dice lo siguiente:
“En caso de persecución, por motivos de orden político, toda persona tiene
derecho de solicitar asilo; por causas de carácter humanitario se recibirá
refugio. La ley regulará sus procedencias y excepciones”.
El nuevo texto incluye por tanto dos modificaciones al anterior:
a) Hace una distinción entre asilo y refugio, y
12 Dictamen de Cámara de Diputados del 15 de diciembre de 2010, en http://gaceta.
diputados.gob.mx/
13 Dictamen, Gaceta del Senado, 8 de abril de 2010.
b) Hace una distinción entre las causas por las que debe otorgarse asilo
y refugio.
c) Reconoce el derecho de solicitar asilo y el de recibir refugio.
En el anterior texto de propuesta se establecía solamente el derecho de
asilo, tomándolo en sentido amplio, con lo cual se reconocía explícitamente
el derecho a recibir el estatus de refugiado y, en los casos pertinentes, a so-
licitar asilo. Esta forma de reconocerlo era perfectamente concorde con la
regulación internacional, en la cual se acepta que el refugio pueda ser com-
prendido dentro del derecho de asilo.14
En cambio, el problema surge cuando se quiere dar un tratamiento si-
milar al asilo y al refugio, ya que se trata de instituciones diferentes, una de
las cuales (el refugio), es un derecho, y no así el asilo, que es un acto discre-
cional de la autoridad.15
El problema se ahonda cuando incluso se señalan equivocadamente las
causas en las que puede proceder uno y otro, señalando que el asilo procede
por causas políticas, y el refugio, por causas humanitarias. Ésta es la parte
en la que más se aleja el texto constitucional de la regulación internacional.
Primeramente porque el refugio puede proceder por persecución política,
tal como los señala la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (artí-
culo 1, A. 2),16 y por supuesto que no son razones de carácter humanitario
las que dan lugar a la concesión de la calidad de refugiado.17
El detalle al que pretendió entrar la reforma genera muchas confusio-
nes y se contrapone a la regulación internacional de la que México es parte.
Esta contradicción se da incluso entre el texto de la Constitución y la Ley
para Refugiados y Protección Complementaria, que está perfectamente ar-
monizada con el orden jurídico internacional.
14 Al respecto, puede consultarse la opinión de Galindo Vélez, Francisco, op. cit., pp. 38-40.
15 En el caso del asilo, no obstante que en algunos instrumentos internacionales se le da
el significado amplio de protección al extranjero que se encuentra en una situación de perse-

cución o de temor fundado, se ha considerado consuetudinariamente que resulta demasiado
oneroso otorgar un derecho subjetivo que obligue al Estado a recibir y asilar a la persona. El
derecho de asilo, incluyendo el estatuto de refugiados, no llega a ese extremo. En ese sentido
es la opinión de Galindo Vélez, Francisco, op. cit.
16 La definición que adopta la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria en
México adopta la definición de la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951 y la

amplía.
17 En el caso de la legislación mexicana, por ejemplo, pueden otorgarse permisos de
inmigración, conforme los prevé la Ley General de Población, por razones humanitarias.
Esto define claramente la separación entre el refugio y el tratamiento migratorio por razones
humanitarias.
Despierta asombro esta contradicción, entre otras razones, porque se da

entre dos ordenamientos que se aprobaron por la misma Cámara con una
mínima diferencia de tiempo entre ambas, como ya lo advertimos.
Cabe señalar que estas contradicciones que estamos apuntando fueron
advertidas por distintas organizaciones a la Comisión respectiva de la Cá-
mara en su momento, solicitándole su rectificación; empero, estos llamados
no fueron atendidos.18 Por su parte, la Cámara de Senadores prefirió apro-
bar el texto final de la Cámara de Diputados para evitar generar un punto
más de conflicto, considerando que con el texto completo de la reforma
podría encontrarse una solución alterna y así se lograba avanzar en la apro-
bación final, que era el objetivo prioritario. Con esto vuelve a resaltar el he-
cho de que en realidad se trataba de una modificación de segundo nivel de
importancia para el conjunto de la reforma; sin embargo, el análisis de este
proceso en particular nos permite entender también el devenir del proceso
en su conjunto.
Antes de entrar al tema de las posibles soluciones a este galimatías que
generó el texto propuesto por diputados me gustaría hacer referencia a los
argumentos que presentó en su dictamen la propia Cámara de Diputados,
ya que una pregunta obligada es por qué se propuso este cambio.
En el dictamen no se da cuenta de las razones por las que la anterior
propuesta era deficiente o debería mejorarse, y lo que hace es argumentar
desde el principio a favor de la nueva propuesta. Con esto, la argumenta-
ción pierde fuerza, porque no entra al detalle de los argumentos.
El otro aspecto a señalar es que el dictamen utiliza como base los argu-
mentos de los tratados internacionales, refiriéndose en concreto a la Con-
vención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, y a la Convención
Americana de Derechos Humanos, lo que sin duda resulta acertado. No
obstante, a pesar de ello llega a una conclusión diversa al sentido de sus mis-
mas fuentes. Señala, por ejemplo, en uno de sus párrafos que: “En tal virtud
las comisiones dictaminadoras consideran que el asilo debe brindarse a per-
sonas que son perseguidas en lo individual por motivos políticos, en tanto
que el refugio se manifiesta como una acción de carácter humanitario que
puede beneficiar a grupos”.19 La única conclusión a la que se puede llegar
frente a esta situación es que al menos la interpretación que las comisiones
dictaminadoras dieron a los textos internacionales fue errónea y parcial.
18 Esta labor fue realizada de manera muy plausible y meritoria por organizaciones de la
sociedad civil y por la Oficina en México de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para
los Derechos Humanos.
19 Gaceta Legislativa de la Cámara de Diputados del 15 de diciembre de 2010.
Quizá la pista que nos pueda servir para entender este giro en la reforma
está en el hecho de que se cita como fuente las disposiciones, vigentes en ese
momento, de refugio y asilo en la Ley General de Población, ya que al final
de la argumentación se dice que “[d]e conformidad con el criterio estable-
cido en el marco internacional anteriormente citado, así como en la regula-
ción de nuestro país, estas Comisiones Unidas consideran viable realizar la
modificación propuesta”.20
En cuanto a las posibles soluciones que se pueden vislumbrar para sal-
var estas contradicciones, éstas pueden estar en los principios que contiene
la reforma en el artículo 1o. (nos referimos a la incorporación de las normas
internacionales a rango constitucional, al principio pro persona y al principio
de interpretación conforme). A través de estas disposiciones pueden salvar-
se las limitaciones que, conforme a los términos actuales de la reforma, se
aplicarían al refugio, y se podría dar entrada así a la normativa internacio-
nal. Mas no puede pasarse por alto que se trata de una situación anormal,
donde lo que debería proceder sería la modificación de la disposición cons-
titucional y su adecuación a los estándares de mayor protección.
VI. Conclusiones
1. La reforma constitucional en materia de derechos humanos es un

cambio trascendental para la cultura jurídica en esta materia, y debe
traer aparejados importantes cambios a nivel teórico y práctico. Su
principal modificación está en el reenfoque que significa reconocer la
existencia de derechos inherentes a la persona como realidades inclu-
so anteriores al Estado, y que por lo tanto gozan de una característica
de universalidad.
2. Dentro de la reforma existen modificaciones de distinto nivel e im-
portancia: la parte medular corresponde al reconocimiento de los de-
rechos humanos y a la incorporación a rango constitucional de los
derechos humanos incluidos en los tratados internacionales de los que
México es parte. Adicionalmente, corresponde a este núcleo central
de la reforma, el fortalecimiento de los medios de protección, tanto
los jurisdiccionales como los no jurisdiccionales. En el caso de los
primeros, este cambio se incluyó en la reforma constitucional en ma-
teria de amparo que se dio paralelamente a la reforma en materia de
derechos humanos, pero se trata de dos reformas armónicas.
20 Idem.
3. Existen además otros cambios que incluye la reforma, algunos de los

cuales tienen que ver con aspectos relacionados con la regulación
internacional de la materia. Tales modificaciones redundan en una
mayor armonización del derecho interno con los estándares interna-
cionales de derechos humanos.
4. Uno de los aspectos que puede considerarse incluido en ese punto es
el referente a las modificaciones hechas al artículo 11, en las que se
adiciona un segundo párrafo para incluir el reconocimiento explícito
al asilo y al refugio. La inclusión de este tema en este artículo subra-
ya el enfoque organizacional más que la perspectiva de derechos, ya
que es esta la disposición constitucional que señala las facultades de
la autoridad en materia migratoria.
5. Finalmente, cabe señalar que la inclusión de esta parte en la refor-
ma resulta muy plausible y es totalmente coherente con la tradición
mexicana y continental a favor del asilo y del refugio. No obstante, de
manera sorpresiva el texto se modificó por la Cámara de Diputados,
variando su original propuesta de texto, y en esta nueva versión se
incluyeron graves errores de concepto, que generan contradicciones
entre el texto constitucional y los tratados internacionales en la mate-
ria, al igual que con la recién aprobada Ley de Refugio y Protección
Complementaria.
6. Al final del proceso, y a pesar de estos bemoles en el texto de la re-
forma, con ella se logró dar un paso fundamental para la democrati-
zación del México moderno. La reforma implicó mucho más tiempo
del debido, e incluso del esperado, tratándose de una reforma tan
positiva para la protección de las personas. Los esfuerzos por do-
cumentar este proceso serán siempre muy necesarios y contribuirán
a fortalecer el proceso de implementación, que es ahora el reto a
enfrentar: una reforma constitucional bien implementada es doble-
mente buena.
VII. Bibliografía
Sepúlveda Iguíniz, Ricardo, Reflexiones sobre la condición de refugiado y la dis-

criminación en México, México, Consejo Nacional para prevenir la Discrimi-
nación, 2009.
Somohano, Katya y Yanklelevicho, Pablo (coords.), El refugio en México,
entre la historia y los desafíos contemporáneos, México, Secretaría de Goberna-
ción-Comisión Mexicana de Ayuda al Refugiado, 2011.
Varios autores, Principios y criterios relativos a refugiados y derechos humanos,

México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos-Oficina del Alto
Comisionado para los Refugiados y Universidad Iberoamericana, 2002.
———, Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos, ela-
borada por las Organizaciones de la Sociedad Civil y por Académicas y Académicos
especialistas en Derechos Humanos, México, Oficina en México de la Alta Co-
misionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2008.
———, Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, México,
Oficina en México de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, 2004.

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La Reforma Constitucional

de Derechos Humanos: un Nuevo Paradigma

Coordinadora editorial: Elvia Lucía Flores Ávalos

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

La dimensión internacional de la reforma de derechos humanos: an-

La reforma y las normas de derechos humanos previstas en los trata-

Análisis sobre los aspectos de la reforma constitucional relacionados

Notas curriculares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

Catalina Pérez Correa*

Sumario: I. Introducción. II. Derechos de las personas privadas de liber-

La reforma de 2011 en materia de derechos humanos supone un esfuerzo

* Investigadora en el Instituto de Investigaciones Jurídicas.

humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el

instituciones en materia de derechos de los reclusos a los estándares interna-

II. Derechos de las personas privadas

Los derechos de las personas, salvo aquellos explícitamente restringi-

5 El artículo 1o. constitucional también establece que:

“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promo-

chos Humanos del Estado de México, 2003, p. 18.

condiciones excepcionales que lo ameriten; ejemplo de ello es la limitación

Un primer derecho suspendido con la imposición de una pena de pri-

Las cárceles, en todo el mundo, albergan poblaciones con caracterís-

vista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana, Quito, núm. 1, 2007.

blación Penitenciaria Nacional, México, Julio 2010, http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/

Tercera encuesta a población en reclusión, México, CIDE, 2009.

Una pregunta importante y, en parte pendiente, es sobre cómo se distingue la población

27.8% de los internos encuestados respondió que alguna vez se fueron de

aspectos. Por ejemplo, muestran niveles de escolaridad superior a la media nacional. De

La complejidad de la discusión rebasa los propósitos de este texto. Sin

2. Derechos suspendidos para los acusados(as) por delitos

Las reformas de 2008 consagraron constitucionalmente la suspensión de

velará particularmente por el mantenimiento y el mejoramiento de las relaciones entre el

La reforma de 2008 al artículo 19, asimismo, establece que los jueces

defensor, e imponer medidas de vigilancia especial a quienes se encuentren internos en estos

Esta disposición, además, va aparejada con la violación que ocurre de

26 Fuentes: 1994-2000 Secretaría de Gobernación y 2000-2006 Secretaría de Seguridad

Federal de la CDHDF, 2005, p. 189.

3. Derechos limitados o afectados

Los derechos limitados, como se mencionó, son aquellos cuya restric-

29 Uprimny, Rodrigo y Guzmán, Diana, op. cit., nota 5.

cia para resolver los recursos de revisión de las medidas disciplinarias al

4. Derechos intangibles o no modificables

Los derechos intangibles son aquellos que no pueden ser limitados ni

...invocar circunstancias, tales como, estados de guerra, estados de excepción,

Tampoco puede argumentarse la pobreza general de la población como

31 Ley de Ejecución de Sanciones Penales y Reinserción Social para el Distrito Federal,

Protección de Personas Privadas de la Libertad en las Américas, principio I, 2008.

...si el Estado se adjudica el derecho de privar a una persona de su libertad,

El problema de los derechos de los detenidos, como se mencionó antes,

La dignidad humana, según nuestro Poder Judicial,

...es un valor35 supremo establecido en el artículo 1o. de la Constitución Po-

Este derecho es base y condición de otros derechos que el Estado debe

34 Coyle, Andrew, La administración penitenciaria en el contexto de los derechos humanos. Manual

para el personal penitenciario, Centro Internacional de Estudios Penitenciarios, p. 38.

XXXII, agosto de 2010, p. 2273.

tección de la vida y seguridad de los y las internas, condiciones de vida hi-

Fuente: Estadísticas históricas de México 2009, INEGI.

Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, en su regla 9,

sobre la Situación de los Centros de Reclusión en Distrito Federal de la CDHDF, en 2005

Fuente: INEGI, Estadísticas históricas de México, 2009.

En este contexto, se generan circunstancias que hacen imposible el res-

De acuerdo con Andrew Coyle, “ Si el hacinamiento alcanza tales nive-

México, 2005, p. 55.