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Análisis
de la situación
de País
2008
ISBN 978-99939-964-1-5
Agradecimientos
Coordinador Residente:
René Mauricio Valdés.
Secretaría Técnica:
Carmen Aída González (OCR); Ricardo Stein (OCR); Julián Duarte (UNICEF); Mario
Aguilar (UNFPA); Nely Herrera (PNUD); Emma Richardson (UNFPA); Henk Hulshof,
OACNUDH
Puntos Focales:
Luisa Samayoa (FAO); Nancy Robinson (UNICEF); Ana Gabriela Contreras
(OACNUDH); Ana Lucía Orozco Rubio (PNUD); Ana María Méndez Lobby (PNUD);
Bienvenido Argueta (UNESCO); Carlos Linares Palma (OIT); Christina María Elich
(PNUD); Fernando Masaya Marotta (PNUD); Hilda Leal de Molina (OPS); Lily
Caravantes (OPS); Rodolfo Cardona (PNUD) Henk Hulshof (OACNUDH).
iv
Análisis de la situación en Guatemala
Expertos Temáticos:
Manuel Camposeco (FAO); Antonieta Quiná (OCR); Beatriz Hernández (ONUSIDA);
Emma Richardson (UNFPA); Isabel Enríquez (PS); Franklin Gregory (VNU); Gisela Carras-
co (UNIFEM); Irene del Río (PMA); Irma Esperanza Palma (PMA); Jesús Bulux (OPS); José
Luis Loarca (OCHA); Julio Martínez (PNUD); Mario Aguilar (UNFPA); Miriam Chavajay,
(OACNUDH); Víctor Moscoso (UNESCO).
Grupo d e Trabajo:
Catalina Soberanis (PNUD); Antonieta Quiná (OCR); Beatriz Hernández (ONUSIDA);
Bienvenido Argueta (UNESCO); Carlos Linares (OIT); Carmen Aída González (OCR);
Emma Richardson (UNFPA); Franklin Gregory (VNU); Gisela Carrasco (UNIFEM); Gui-
llermo Mundt (CEPAL); Henk Hulshof (OACNUDH); Hilda Leal de Molina (OPS); Irene
del Río (PMA); Irma Palma (PMA); Isabel Enriquez (OPS); Isabel Martínez (PNUMA); José
Luis Loarca (OCHA); Julián Duarte (UNICEF) Julio Calderón (PNUMA); Ligia Samayoa
(VNU); Lily Caravantes (OPS/OMS); María Arteta (OIT); Mario Aguilar (UNFPA); Maura
Quinilla (FAO); Nely Herrera (UNDP); Silvia Mazzarelli (PNUD); Walter Romero (OIT);
Claudia de Saravia (UNDP).
Índice
Presentación xi
Capítulo 1
Introducción 1
1. El mandato del Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala 1
2. La evaluación común de país 3
3. El procedimiento 4
Capítulo II
Avances y desafíos del proceso de desarrollo 5
1. Contexto general del país 6
1.1 Guatemala: un país diverso 6
1.2 Guatemala: un país joven y rural 8
2. Contexto económico 14
2.1 Antecedentes históricos 14
2.2 Comportamiento del PIB y PIB per cápita 16
2.3 Aspectos fiscales 19
2.4 Coyuntura económica 22
3. Pobreza y desarrollo social 25
3.1 Caracterización de la pobreza 25
3.1.1 Pobreza y pobreza extrema 25
3.1.2 Distribución geográfica de la pobreza 26
3.1.3 Desigualdad 29
3.1.4 Índice de Desarrollo Humano 30
3.1.5 Pobreza, desigualdad y exclusión 33
3.2 Situación alimentaria y nutricional 35
3.2.1 La situación nutricional 35
3.2.2 La seguridad alimentaria 38
vi
Análisis de la situación en Guatemala
3.2.2.1 Disponibilidad 39
3.2.2.2 Acceso 41
3.2.2.3 Comportamiento alimentario 44
3.2.2.4 Utilización biológica 46
3.3 Salud 46
3.3.1 Análisis general de la situación de la salud 46
3.3.1.1 Morbilidad 47
3.3.1.2 Mortalidad 50
3.3.2 Salud sexual y reproductiva 53
3.3.3 Enfermedades transmisibles de alto impacto:VIH/SIDA 54
3.4 Sostenibilidad ambiental 57
3.4.1 Agua para consumo humano y saneamiento ambiental 57
3.4.2 Vivienda 61
3.4.3 Pérdida y degradación de bienes y servicios ambientales 61
3.4.3.1 Agua 62
3.4.3.2 Degradación de las tierras 63
3.4.3.3 Bosques 64
3.4.3.4 Biodiversidad 64
3.4.3.5 Recursos marino-costeros 65
3.4.3.6 Desechos sólidos 65
3.4.3.7 Contaminación del aire 65
3.4.4 Vulnerabilidad y riesgo ante desastres naturales 66
3.4.5 Clima y vulnerabilidad Socioambiental 67
3.5 Educación 68
3.6 Trabajo digno 73
4. Seguridad, gobernabilidad democrática y estado de derecho 80
4.1 Justicia e impunidad 83
4.1.1 Acceso a la justicia 86
4.1.2 Eficacia e independencia de la administración de Justicia 87
4.1.3 Protección de los derechos humanos y 88
las libertades fundamentales de las personas 88
4.2 Gobernabilidad democrática 89
4.2.1 Lucha contra la corrupción 89
4.2.2 Ejercicio de la ciudadanía 90
4.2.3 Discriminación 96
4.3 Seguridad 101
4.4 Conclusiones del capítulo 103
vii
Índice
Capítulo III
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo 105
1. Los problemas prioritarios 105
1.1 Desarrollo social y pobreza 105
1.1.1 Alta prevalencia de desnutrición crónica en la población menor de
cinco años y deterioro de la seguridad alimentaria, especialmente
en lo relacionado al acceso a la canasta básica 105
1.1.2 Desigualdad y exclusión en el acceso a servicios sociales y
asimetrías en oportunidades económicas, especialmente para
la población pobre, femenina, rural e indígena 108
1.1.3 Acelerada degradación ambiental y aumento de riesgos ante
eventos naturales, sobre todo para las poblaciones rurales y
urbano-marginales 109
1.1.3.1 Gestión ambiental 109
1.1.3.2 Gestión para la reducción de riesgos 110
1.2 Seguridad, gobernabilidad democrática y Estado de derecho 110
1.2.1 Incremento sostenido de la violencia e inseguridad ciudadana,
así como persistencia de la impunidad 110
1.2.2 Falta de mecanismos y espacios para la participación política
plena y fiscalización del Gobierno conducentes a la gobernabilidad
democrática y el fortalecimiento de las instituciones del Estado 112
2. Causas comunes donde el SNU pueda concentrar esfuerzos 114
3. Ventajas comparativas del SNU para abordar los problemas prioritarios 114
4. Brechas de capacidades 116
4.1 De los portadores de obligaciones para cumplir 116
4.1.1 Desarrollo social y pobreza 116
4.1.2 Violencia, inseguridad y persistencia de la impunidad 117
4.1.3 Gobernabilidad democrática y participación 117
4.2 De los Titulares de Derechos 117
4.2.1 Desarrollo social y pobreza 118
4.2.2 Violencia, inseguridad y persistencia de la impunidad 118
4.2.3 Gobernabilidad democrática y participación 118
5. Socios clave de gobierno y sociedad civil 118
6. Áreas de cooperación 119
Bibliografía 123
viii
Análisis de la situación en Guatemala
ÍNDICE DE TABLAS
ÍNDICE DE MAPAS
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 10 Evolución del gasto público (1986-2006) (% del PIB SCN 53 y SCN 93) 21
Gráfica 11 Comparación entre pobreza, pobreza extrema, ruralidad y
porcentaje de población indígena por departamento (Guatemala 2002) 28
Gráfica 12 Desigualdad del ingreso: Proporción del ingreso por quintiles
de la población. Año 2004 29
Gráfica 13 Guatemala: evolución del IDH según componentes (1989-2006) 31
Gráfica 14 Índice de desarrollo humano según estrato socioeconómico (2006) 32
Grafica 15 Desnutrición crónica y global, 2002 (Porcentajes) 36
Gráfica 16 Número de personas subnutridas: avances y retrocesos de los países
de América Latina y el Caribe 40
Gráfica 17 Exportaciones vs importaciones alimentarias de Guatemala 40
Gráfica 18 Balance exterior de granos básicos y productos de agroexportación en 2008 41
Gráfica 19 Prevalencia de la desnutrición crónica por grupo etareo 45
Gráfica 20 Principales causas de morbilidad. República de Guatemala (1997-2006) 48
Gráfica 21 Tipo de servicio de agua del que dispone el hogar, por área geográfica, 2006 59
Gráfico 22 Acceso a servicio sanitario (2006) 60
Gráfica 23 Porcentaje de población que asisten a la escuela según ciclo educativo 71
Gráfica 24 Alumnos inscritos, (2006) 71
Gráfica 25 Porcentaje de población que asisten a la escuela (Por porcentaje) 72
Gráfica 26 Población inscrita en el ciclo básico por departamento 72
Gráfica 27 El acelerado crecimiento de la PEA y de la PO 74
Gráfica 28 Distribución de los niños, niñas y adolescentes trabajadores.
Por categoría ocupacional según sexo (Porcentaje) 78
Gráfica 29 Ingresos laborales mensuales promedio (en quetzales corrientes-2004) 98
Gráfica 30 Modelo causal de la desnutrición 105
Gráfica 31 Estructura del PRDC 107
xi
Presentación
El presente documento resume los estudios y reflexiones que fueron hechas colectiva-
mente por el Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala, como paso previo para la
elaboración del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas (UNDAF).
Bajo el nombre de “Guatemala: análisis de la situación del País”, este documento es una
contribución analítica del Sistema de las Naciones Unidas que busca ayudar a generar
consensos más claros sobre los problemas prioritarios para el desarrollo del país, así
como sobre sus causas. Busca también identificar las principales áreas de política en que
el país puede priorizar sus esfuerzos de desarrollo, y la manera en que el Sistema de las
Naciones Unidas puede colaborar más eficazmente.
Este análisis de la situación del país fue realizado entre abril del 2008 y marzo del 2009. El
mismo fue seguido por una serie de consultas con contrapartes nacionales para definir
la estrategia del Sistema de la ONU en Guatemala, hechas en coordinación con el Con-
sejo de Cooperación Internacional del Gobierno de la República, cuya secretaría técnica
corresponde a la Secretaria Nacional de Planificación de la Presidencia de la República
(SEGEPLAN), y en el que también participa el Ministerio de Relaciones Exteriores y el
Ministerio de Finanzas Públicas.
Rodas, y todos los y las jefes de las agencias que componen el Sistema de las Naciones
Unidas en Guatemala.
Resumen Ejecutivo
La Evaluación Común de País (CCA, por sus siglas en inglés), es un aporte del Sistema
de las Naciones Unidas en Guatemala para analizar la situación nacional desde su parti-
cular óptica –un enfoque de derechos humanos, de equidad étnica y de género–. Desde
ella, identifica aquellos problemas y desafíos del país que el Sistema puede contribuir a
solucionar acompañando al Estado en el cumplimiento de sus obligaciones. El propósito
de este análisis es establecer una base común para uso de las agencias del Sistema en la
planificación de sus actividades en apoyo a las prioridades nacionales, en el marco de la
Declaración del Milenio (DM) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Asimis-
mo, es el punto de partida para la definición conjunta, con las autoridades nacionales, del
Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Guatemala (UNDAF,
por sus siglas en inglés).
Con casi 108,900 kilómetros cuadrados, Guatemala es el tercer país más extenso de Cen-
troamérica. El territorio descansa sobre plataformas sísmicas, lo que lo hace una región
con alta probabilidad de eventos geodinámicos. Su variedad geográfica y climática, entre
otros factores, son responsables de la existencia de una amplia variedad de ecosistemas
y de especies. Guatemala es uno de los ocho centros mundiales principales de origen de
plantas cultivadas. Es, además, uno de los países latinoamericanos más expuestos al cambio
climático (sequías, tormentas).
El comportamiento demográfico del país impone aún mayores retos al desarrollo social,
puesto que la población guatemalteca es la más numerosa de la región centroamericana.
Entre 1950 y el 2006 aumentó en más de 10 millones de habitantes. Para el año 2007
los guatemaltecos sumaban 13, 344,770: de ellos, 53% tiene menos de 20 años, 52% son
mujeres y 54% vive en zonas rurales. La tasa de crecimiento poblacional sigue siendo
alrededor de 2.5% anual, resultado de la alta tasa de fecundidad y la reducción en las
tasas de mortalidad. Para el quinquenio 2005-2010, la esperanza de vida al nacer (EVN)
de las y los guatemaltecos es de 70 años, con una expectativa más alta para las mujeres
(73.8 años) que para los hombres (66.7 años). A este ritmo de crecimiento, Guatemala
tardará sólo 28 años en duplicar su población.
Capítulo I
Introducción
E
l Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala, formado por 18 organismos
especializados en los diferentes campos del desarrollo, coopera con el Estado
de Guatemala teniendo como mandato la promoción de la paz, el desarrollo
y los derechos humanos, conceptos fundamentales del accionar de la organización,
desde su fundación.
Entre los principios del régimen global de derechos humanos, vigente desde 1948,
cuando se firmó la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organi-
zación de las Naciones Unidas (ONU), encontramos el que afirma la indivisibilidad e
inalienabilidad de estos derechos y su igual aplicabilidad a mujeres y hombres por su
condición de seres humanos. Otro de los principios es el de interdependencia de los
derechos humanos, que implica que la realización de un derecho depende en parte o
en todo de la realización de otros derechos. Esta interdependencia se percibe clara-
mente en la realización de derechos civiles y políticos y de los derechos económicos,
sociales y culturales.
Es obligación de los Estados que han asumido ser parte de las Declaraciones, Pactos y
Convenciones de la ONU vigilar de manera constante la situación real con respecto a
cada uno de los derechos y, por consiguiente, mantenerse al corriente de la medida en que
todas las personas que se encuentran en su territorio o bajo su jurisdicción disfrutan o no
de los diversos derechos. Por ello, la existencia de sistemas, mecanismos y dispositivos de
información es de carácter obligatorio para el Estado desde el momento de ratificar los
instrumentos internacionales pertinentes, para cuyo cumplimiento debe contar con mé-
todos y mecanismos de medición mínimos para evaluar el impacto de políticas, programas
y medidas.
Actualmente, existe amplia evidencia acumulada a nivel mundial de que niveles muy altos
de desigualdad en una sociedad -consecuencia de la concentración de los beneficios del
crecimiento económico en una porción muy pequeña de la población-, ponen en peligro
la estabilidad política del país.
Por ello, la equidad en todos los ámbitos -social, económica, política, cultural, de género- debe
ser el principio orientador de una visión de nación y de país en la que todos sus ciudadanos
y ciudadanas sean reconocidos -formal y realmente- como iguales en derechos, obligaciones
y oportunidades, tal como lo plantea la Constitución Política de la República.
3
Introducción
El propósito de este análisis es establecer una base común para uso de las agencias del
Sistema en la planificación de las actividades que apoyarán las prioridades nacionales,
enmarcándose en la Declaración del Milenio (DM) y los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM). La CCA es el punto de partida para la definición conjunta, con las au-
toridades nacionales, del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
de Guatemala (UNDAF, por sus siglas en inglés).
El HRBA, junto con los enfoques de género y multiculturalidad, principios clave del análisis
y programación del Sistema, aumentan las posibilidades de que, al definir las prioridades
del marco de desarrollo nacional y del UNDAF, se apoye efectivamente la consecución
de los compromisos del país de lograr la igualdad de género y eliminar todas las formas
de discriminación.
3. El procedimiento
Las Agencias del Sistema de Naciones Unidas en Guatemala acordaron la conformación de un
Grupo Técnico (GT), integrado por representantes de todas las agencias residentes del Sistema,
y algunas no residentes. Las funciones del GT estuvieron centradas en la producción de insumos
para el CCA a partir de la lectura y análisis de documentos clave. Se contrató a un consultor
para facilitar el proceso y sistematizar el análisis de documentos y la producción de insumos.
La colaboración entre el facilitador externo y una representación adecuada de las agencias a
través del GT buscó un adecuado equilibrio entre el conocimiento especializado y la dinámica
institucional que crearía el proceso altamente participativo por el cual se optó.
Durante la fase inicial se buscó una puesta en común sobre conceptos, enfoques y perspectivas
para realizar el análisis de país, de tal manera que todas las agencias participaran con un enfoque
metodológico común. Para lograr este propósito se organizó un taller (en colaboración con las
oficinas de capacitación de la ONU) al cual se invitó al Gobierno para conocer las prioridades
establecidas por la nueva administración. Posteriormente, se continuaron fortaleciendo las capa-
cidades de análisis de las agencias del Sistema realizándose complementariamente Mini-Talleres
sobre cuatro principios transversales: Derechos Humanos (HRBA); Género; Multiculturalidad,
y Medio Ambiente. Además se abordaron temas como la conflictividad y la violencia, los cuales
se reflejan en el análisis que se desarrolló.
Dada la transición política por la que atravesaba el país con la toma de posesión de un nuevo
gobierno, el 14 de enero del 2008, se decidió postergar la consulta y socialización del CCA con
el Gobierno y demás sectores, para el momento en que se contara con un borrador completo
del documento revisado por el UNCT y por la Oficina de los Directores Regionales del SNU
(RDT, por sus sigla en Inglés).
Capítulo II
Avances y desafíos
del proceso de
desarrollo
E
sta sección realiza un análisis cualitativo y cuantitativo de elementos escogidos
de la situación guatemalteca, con el propósito de definir aquellos problemas
prioritarios potencialmente sujetos de atención por parte del Sistema de
Naciones Unidas en Guatemala (SNU). En la siguiente sección se identifican las cau-
sas subyacentes comunes, las brechas en capacidades más importantes que deben
abordarse y las ventajas comparativas que tiene el SNU para abordarlas. Con base
en ello, se hace una propuesta de las áreas prioritarias de cooperación del SNU para
el período 2010-2014.
En la descripción analítica se aplican los enfoques de derechos humanos, género y mul-
ticulturalidad. El Estado de Guatemala comparte el interés fundamental de la comunidad
internacional de proteger estos derechos, consagrados en la Declaración Universal, así
como en otros tratados, declaraciones y convenios, de los cuales es parte el país, y de
extenderlos a las mujeres y poblaciones indígenas, por ser quienes, con mucha frecuencia,
ven vulnerados sus derechos.
Lo anterior tiene como consecuencia una serie de obligaciones jurídicas para el Estado,
que lo hacen responsable ante la comunidad internacional y ante todos los titulares de
derechos que habitan el territorio guatemalteco, de organizar su institucionalidad en
función de proteger, respetar y garantizar el cumplimiento de dichos derechos, es decir,
un Estado fortalecido, en función de los derechos de las personas.
Con casi 108,900 kilómetros cuadrados, Guatemala es el tercer país más extenso de
Centroamérica, luego de Nicaragua y Honduras. El territorio descansa sobre plataformas
7
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
sísmicas, lo que hace que sea una región con alta probabilidad de eventos geodinámicos.1
A lo largo de la historia, la intensa actividad telúrica generó una diversidad de paisajes
que comprenden macizos montañosos, mesetas intermedias y planicies aluviales. Los
sistemas montañosos constituyen barreras geográficas que condicionan las corrientes
atmosféricas provenientes de los océanos, configurando una diversidad de regímenes
pluviales. Así, se encuentran zonas altamente lluviosas en las planicies costeras del sur y
en Petén, bosques nubosos y lluviosos en las cumbres de las serranías y zonas semiáridas,
como el valle del río Motagua, donde la humedad no alcanza sobrepasar las barreras
montañosas.2
1 El país se encuentra en la vertiente de tres placas tectónicas (Norteamérica, del Caribe y Cocos); más de 10 fallas
geológicas atraviesan el territorio nacional en todas direcciones; y una cadena de 22 volcanes –cinco de ellos
activo– lo hace de este a oeste bordeando la costa del Pacífico, por lo que es vulnerable a terremotos y actividad
Capítulo I I
volcánica constante.
2 Para una síntesis de la diversidad geográfica, climática, biológica y poblacional del país, véase INDH, 2005, sobre todo,
el Capítulo 4.
3 IIA, 2004: p.19.
4 Detrás de la categoría “Ladino” o “No indígena” en las estadísticas y en los discursos oficiales y cotidianos se destaca
la existencia de una enorme gama de orígenes y mezclas en la población guatemalteca contemporánea.
5 Achi’, Akateko, Awakateko, Ch’orti’, Chuj, Itza, Ixil, Jakalteco, Kaqchikel, K’iche’, Mam, Mopan, Poqomam, Poqomchi’,
Q’anjob’al, Q’eqchi’, Sakapulteko, Sipakapense, Tektiteko, Tz’utujil, Chachilteko y Uspanteko.
8
Análisis de la situación en Guatemala
Tabla 1
Población total por género, según pueblos. 2006
Grunberg
Xi Censo nacional de población (2002)
(2002)
Grupos
etnolingüísticos Total % Hombres % Mujeres % Total %
11,237,196 100.00 5,496,839 100.00 5,740,357 100.00 11,2000,000 100.00
La situación del país muestra aún muchos desafíos no solamente relacionados con el respeto
a la diversidad cultural y la no discriminación étnica sino con las dificultades que persisten
para asumir dicha diversidad como riqueza, como potencial de desarrollo y como una he-
rramienta principal para garantizar la vida, la convivencia armónica y el desarrollo humano
sostenible. Aún existen dificultades para promover activamente la interculturalidad en dos
vías, a lo interno de la propia estructura estatal, así como en todas las acciones orientadas
hacia la sociedad en general. El principio de igualdad y de no discriminación, junto con las
libertades (que implican en su conjunto el reconocimiento de la diversidad) posee un ca-
rácter transversal que debe ser asumido por el Estado e incorporado dentro de todas las
etapas de la política pública, desde su concepción hasta su evaluación.
El Estado guatemalteco aún tiene el reto de promover la diversidad, los derechos humanos
y el enfoque de género como elementos transversales en todas sus acciones y, además, de
dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales en materia de combate a la discrimi-
nación, en particular, la que sufren las mujeres y los pueblos indígenas.
para el año 2007 los guatemaltecos sumaban 13, 344,7707.53% tiene menos de 20 años,
52% son mujeres y 54% vive en zonas rurales. Según los censos oficiales, la densidad de
población en 1995 se estimó en 77 habitantes por km2; 103 hab/km2 en el 2002; para el
2005, la densidad ascendió a 117 habitantes por km2.
Gráfica 1
Tasa global de fecundidad por nivel de educación
(Número de hijos)
10 Total Nacional:
- 1987: 5.6
- 1995: 5.1
8 7.0 7.1 - 1998/99: 5.0
6.8
6.4 - 2002: 4.4
Número de hijos
4
2.7 2.6 2.9
2.1
2
0
1987 1995 1998/99 2002
7 Proyecciones de población realizadas por el Instituto Nacional de Estadística, sobre la base del Censo de Población
del año 2002.
8 Según datos de CEPAL/CELADE, para el período 90-95, Guatemala tenía la más alta tasa de fecundidad de la región
latinoamericana.
9 CEPAL (2001).
10
Análisis de la situación en Guatemala
Diversos estudios han demostrado que la fecundidad de las adolescentes (mujeres me-
nores de 20 años) y tardía (mujeres de 35 años y más de edad), trae consigo elevados
riesgos de morbimortalidad, tanto para las madres como para los hijos. De acuerdo a
los datos de las tasas de fecundidad de las mujeres guatemaltecas, no obstante haberse
producido un descenso en la fecundidad en las edades consideradas de alto riesgo,
los valores registrados continúan siendo altos en comparación con los estimados
como promedio para América Latina. En el quinquenio 2000-2005, las tasas específicas
de fecundidad de las mujeres menores de 20 años, fue 1.4 veces superior a la media
regional, y la tasa de las mujeres con 35 años y más de edad, fue casi 2.4 veces mayor
(ver Gráfica 2).
Gráfica 2
Guatemala y América Latina:
Tasas específicas de fecundidad por edad. 2000-2005
250
200
150
100
50
0
15-19 20-24 2 5-29 30-34 35-39 40-44 45-49
Edad
Gráfica 3
Guatemala: Proyecciones de población total por
quinquenio, en millones de habitantes10
20,000,000
18,000,000
16,000,000
Millones de habitantes
14,000,000
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
1995 2000 2005 2010 2015 2020
Para el quinquenio 2005-2010, la esperanza de vida al nacer (EVN) de las y los guatemal-
tecos es de 70 años,12con una expectativa más alta para las mujeres (73.8 años) que para
los hombres (66.7 años). Estos datos permiten prever las dificultades que tendrán las
mujeres mayores, generalmente más vulnerables frente a la pobreza y la falta de servicios.
Si bien la EVN ha ido aumentando a lo largo de las décadas,13 aún sigue siendo una de
las menores de América Latina.14
Capítulo I I
Gráfica 4
Composición de la población guatemalteca por grupos de edad
(Porcentajes)
De 0 a 6 años
20.61%
De 18 años y más
51.04% Niñez y
adolescencia:
49% de la
De 7 a 12 años población
16.76%
De 13 a 17 años
11.59%
Para tener una mejor idea de las implicaciones de esta estructura de edad, es importante
proyectar el comportamiento de cada estrato en el tiempo: el grupo de 0 a 14 años dismi-
nuirá mientras que el resto de grupos tenderá a aumentar su proporción, especialmente
los de 15 a 24 años. Es probable que, de mantenerse la estructura demográfica por sexo,
habrá un mayor número de mujeres adolescentes, jóvenes y adultas mayores.
Para el año 2008, el bono demográfico para Guatemala presenta un valor de 1.16.
Si se compara este indicador con el estimado para el promedio de la población de
América Latina para el quinquenio 2005-2010, el bono demográfico de América Lati-
na es superior en 1.6 veces al de Guatemala. El índice de envejecimiento (población
mayor de 65 años entre la población menor de 15 años) para Guatemala es de 10.2%,
mientras que el promedio para América Latina es de 22.1%, es decir más del doble, lo
que pone de manifiesto el rasgo juvenil de la composición por edad de la población
guatemalteca.
Gráfica 5
Composición de la población guatemalteca por
grupos de edad y por sexo. 2008
(Distribución porcentual)
80 y más
75 - 79
70 - 74
65 - 69 Hombres
Mujeres
60 - 64
55 - 59
50 - 54
45 - 49
40 - 44
35 - 39
30 - 34
25 - 29
20 - 24
15 - 19
10 - 14
Capítulo I I
5-9
0-4
2. Contexto económico15
bajo las nuevas condiciones del mercado.19 Sólo aquellas industrias subsidiarias de consor-
cios internacionales (como las químico-farmacéuticas) siguieron operando de acuerdo a
los planes de las casas matrices, a la par de los viejos monopolios agroindustriales (cerveza,
cemento, pollo, licores, azúcar, fertilizantes, pastas, aceites) que seguían beneficiados con
barreras proteccionistas.
19 En 1983 el Registro Mercantil tabuló, en promedio, una quiebra industrial cada tres días.Al final del decenio los propietarios
hablaban de la “industria sobreviviente”. Los cambios ocurrieron no sólo por obsolescencia tecnológica, sino además en
la organización del trabajo. Algunas empresas de textiles, por ejemplo, decidieron cerrar alegando acumulación de saldos
negativos en sus cuentas. Despidieron a todo el personal, pero pocos meses después volvieron a contactarlos para
ofrecerles empleo bajo otras condiciones. Los trabajadores se quedarían en sus casas, adquirirían una máquina tejedora
Capítulo I I
a plazos, cuyo crédito sería otorgado por el antiguo patrón; recibirían todos los insumos, materia prima y diseños de
éste. El sueldo equivaldría al rendimiento. De esta forma, los antiguos propietarios se aseguraban la continuidad de la
producción disminuyendo notablemente los costos. Desaparecía el pasivo laboral, las negociaciones de pactos colectivos
con el sindicato, gastos administrativos y otros. El mercado centroamericano siempre quedaba asegurado, pero bajo
otras reglas. Así se instaló en Guatemala una forma de organización del trabajo tipo maquila, antes de que aquí viniera la
gran corriente de maquilas coreanas y estadounidenses. Los cambios en el empleo fueron notables. De casi un 25% de la
población económicamente activa (PEA) que estaba ocupada en la industria hacia finales de la decada de los años 70, diez
años después apenas representaba un 14%.
16
Análisis de la situación en Guatemala
El crecimiento promedio podría haber sido mayor de no ser por una segunda crisis -de
mucha menor intensidad que la anterior- en los primeros años del siglo XXI: la crisis del café,
acompañada por la desaceleración de la economía estadounidense y un clima de negocios
a nivel nacional poco favorable a la inversión. Entre 2001 y 2003 se produjo una marcada
baja en las tasas de crecimiento del PIB, por debajo del crecimiento poblacional, lo que se
tradujo nuevamente en una reducción del PIB per cápita para esos años.
Gráfica 621
Crecimiento del PIB y del PIB per cápita: 1961-2003
10
8
PIB
6
0
1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003
-2
-4
PIBpc
-6
20 Según el INE, el subempleo se refiere a personas con ocupaciones temporales e inestables que deben invertir entre ocho
y 16 horas de trabajo para alcanzar un ingreso mensual que es inferior al costo del mínimo vital.
21 Tomado del BID, 2004: p3.
17
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
A partir del 2004 se inicia un período de expansión: la economía nacional muestra recupe-
ración año con año, alcanzando para el 2006 un crecimiento de 4.6% con una estimación
de 5.6% para el año 2007.22 La proyección de 4.3% para el 2008 establecida a finales de
2007 por el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha sido revisada en varias ocasiones
a raíz de la crisis financiera internacional y el alza en los precios de los combustibles,
el maíz y el trigo que afectaron al país durante el año. Las últimas estimaciones dadas
a conocer por el Banco de Guatemala,23 estiman un crecimiento en el rango de 3.0% a
3.5%, dependiendo del comportamiento de las economías del G-7 que han declarado ya
sus economías en recesión. El mayor dinamismo observado hasta finales de 2006 puede
en parte explicarse por la estabilidad macroeconómica, la aparente recuperación de la
economía estadounidense, el mayor número de proyectos de infraestructura24 y dina-
mismo del transporte y las comunicaciones, el aumento en el flujo de remesas familiares,
así como un clima más favorable a la inversión dada la confianza del sector empresarial
en el Ejecutivo, y por la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio (TLC) con
los Estados Unidos, entre otros. La inflación de 9.1%, según CEPAL, mostró un aumento
con respecto a 2006 (5.8%)25.
La composición del aparato productivo nacional varió de manera significativa durante las
últimas décadas. Como en la mayoría de economías del mundo, en Guatemala el sector
terciario ha ido ganando terreno dentro de la estructura económica nacional, mientras
que el peso del sector primario dentro del PIB decreció pues sus tasas de crecimiento
anual fueron muy bajas. Para el 2006, el sector terciario26 era el principal del país: la mitad
de la producción nacional (52%) provenía de actividades relacionadas al comercio y ser-
vicios en donde las mujeres ocupan las tasas más altas de participación en comparación
con los hombres. Según la ENCOVI 2006, la participación de las mujeres en el comercio
se situaba en 57.4%, y en los servicios de salud en 77.5%.
Por su parte, la actividad productiva del sector agrícola significó cerca de un cuarto (22%)
del Producto Interno Bruto, donde la participación de los hombres en el sector es de
81.7% y el de las mujeres de 18.3%; mientras que la industria generó el equivalente al
12.5% del PIB con una participación de la fuerza de trabajo masculina del 52% y 48% de
la femenina. Sin embargo, cabe mencionar que, tanto si se trata de actividades relacio-
nadas con el comercio, como con los servicios o la industria, las mujeres suelen ocupar
los estratos más bajos de la pirámide ocupacional, los de menor importancia y los peor
23 Banco de Guatemala. Perspectivas económicas para 2009-2010 y propuesta de política monetaria, cambiaria y crediticia
para 2009. Pág. 1. Citado en (ASIES, 2009: 9)
24 Remodelación y ampliación del aeropuerto internacional La Aurora, el Transmetro, pasos a desnivel y mejoras en
tramos carreteros, entre otros. Cabe señalar que para el año 2006 el sector de la construcción fue el de mayor
dinamismo, con un crecimiento de cerca del 30%.
25 Cepal, 2008. Op.cit.
26 Se consideró como sector terciario: Transporte, almacenamiento y comunicaciones; Comercio al por mayor y al por
menor, Banca, seguros y bienes inmuebles; Propiedad de vivienda, y Servicios privados.
18
Análisis de la situación en Guatemala
pagados. En otros términos, las mujeres suelen estar ausentes –o son minoría– en los
órganos de dirección de las empresas.
Gráfica 727
Tasas de crecimiento de los tres sectores del aparato productivo
(1950 - 2006)
25
20
15
10
5
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Durante los últimos 27 años, ocho gobiernos centrales intentaron impulsar diversas re-
formas fiscales para aumentar los recursos del Estado. En casi todos los casos, el CACIF
se opuso. Los resultados de tales esfuerzos son mixtos: se crearon el IVA, ISR, IUSI y una
serie de impuestos temporales directos, pero los ingresos por impuestos aún son muy
bajos, el incremento en este período apenas alcanza el 12% del PIB, lo cual no cumple
con las metas de los Acuerdos de Paz.
Gráfica 828
Evolución de la carga tributaria como porcentaje del PIB
(1924-2006)
18.0
16.0
14.0
12.0
% PIB
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1944
1952
1972
1984
1988
1928
1932
1948
1960
1964
1976
1980
2004
1924
1936
1940
1968
1992
2000
1956
1996
2006
Capítulo I I
Los impuestos indirectos son la fuente primaria de ingresos del Gobierno central, aportando
alrededor del 70% de la recaudación total. La tributación directa ha dependido fundamen-
talmente de impuestos temporales. El Impuesto sobre la Renta (ISR) ha mantenido una
participación muy baja, a pesar de que son los impuestos directos los que tienen mayor
potencial de redistribución o progresividad.
Gráfica 9
Impuestos directos vs. indirectos
(% del ingreso total del Gobierno central)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1991
1995
2001
1987
1989
1990
1992
1993
1994
1996
1997
2003
2006/pre
1986
1988
1999
2000
2002
2004
2005
1998
El sacrificio fiscal del Estado ha continuado durante el período de apertura comercial y libe-
ralización mediante decretos que incluyen incentivos clave como exoneración de derechos
de internación (arancelarios e IVA), de maquinaria y equipo, de materias primas, productos
semielaborados e intermedios, materiales, envases, empaques, fuel oil, bunker, gas butano,
propano y otros. Irónicamente, el sacrificio fiscal se ha realizado en el contexto de un Estado
cuya institucionalidad y recursos han sido menguados bajo la premisa de que no tiene un
papel que desempeñar en la economía y que ésta debe dejarse enteramente libre, a merced
de las fuerzas del mercado. Pero además, los sacrificios fiscales no han tenido mayor impacto
en la inversión extranjera: Guatemala sigue en el último lugar del istmo cuando se realizan
mediciones con base en la relación entre la Inversión Extranjera Directa (IED) y el PIB.
Existe una alta evasión tributaria. Se calcula que en 2006 la evasión del IVA se ubicaba en
torno al 29%. Esto se debe, en parte, a la ausencia de una cultura tributaria y a la debilidad
de los procesos administrativos y penales de combate a la evasión tributaria, que tienen
muy pocas posibilidades de concluir en una sentencia condenatoria.
Gráfica 10
Evolución del gasto público (1986-2006)
(% del PIB SCN 53 y SCN 93)
(%)
16
SCN 53
15 SCN 93
14
13
12
11
Capítulo I I
10
9
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
En el período acá estudiado, los gastos de funcionamiento crecieron a una tasa 0.6% me-
nor, en promedio, que el PIB, pero aún son los de mayor peso dentro del presupuesto. La
inversión, por su parte, tuvo una tendencia muy errática, aunque en términos generales
ha representado menos del 33% del gasto total. Ello refleja la reducida importancia que
tiene la inversión pública, así como sus limitaciones, tanto para mejorar la infraestructura
productiva y social, como para incidir en mayor medida en el desarrollo humano.
Los pagos de la deuda oscilaron entre 10% y 16% durante el período 1970-1985, pasaron a
representar entre 20% y 31% en la década 1986-1996, y en el último decenio absorbieron
entre 12% y 17% del presupuesto de egresos.
El rubro de gasto que más aumentó fue educación, que casi se duplicó como porcentaje
del PIB entre 1995 y 2006.Aumentó también el gasto en transporte y en desarrollo urbano
y rural. El gasto social en salud aumentó en menor proporción que los demás rubros del
presupuesto, por lo cual su participación en el gasto total cayó.
Entre los servicios económicos, se resalta el gasto público rural y el gasto en infraestructura.
Por parte del gasto público rural, aumentaron los gastos en infraestructura y en el sector
social, pero se redujeron los de fomento productivo. Por parte del gasto en infraestruc-
tura, hay un sesgo hacia carreteras asfaltadas, pero poco se ha hecho con caminos rurales
o secundarios. Se redujo, también, la participación directa del Estado en su provisión, y se
destinó poco a vivienda.
Al finalizar 2007, los fideicomisos eran más de cincuenta. Entre los más importantes
están el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ); el de gastos de reconstrucción post
Stan; el constituido con los bonos por US$100 millones para los productores de café;
el creado para el fortalecimiento y saneamiento del sistema bancario; el destinado al
Fondo Nacional de Desarrollo (FONADES) como entidad que sustituye al Fondo de
Inversión Social (FIS); el constituido por el Fondo de Desarrollo Indígena de Guate-
mala (FODIGUA); y el destinado al Programa de Desarrollo Comunitario para la Paz
(DECOPAZ).
Los precios de los alimentos, así como los del petróleo han estado al alza desde 2006. Los
mercados se ajustan rápidamente a las condiciones del mercado internacional. En junio
de 2008 la variación acumulada del precio del maíz amarillo al mayorista fue de 35.8%,
en relación a junio de 2006, cuando éstos pasaron de Q95.00 a Q129.00 por quintal
(45.36 Kg). En el caso del arroz, su precio al mayorista sufrió una variación acumulada
de 101.4% de junio 2006 a junio de 2008. Para el caso del frijol, los precios en junio de
2008 aumentaron en 47.5% con respecto a junio de 2006 y 66.49% en el comparativo
de junio 2008 respecto de junio de 2007.
La mayor parte de las familias depende del mercado para adquirir sus bienes, que están
aumentando de precio; el aumento de precio de la canasta básica puede determinar un
desplazamiento de la línea de pobreza. Los más perjudicados serán aquellos que más
gastan en los bienes que están subiendo, o bien quienes no puedan aumentar sus ingre-
sos para responder al alza de precios, como los jornaleros agrícolas, las mujeres solas al
frente del hogar o las personas mayores.
En relación al aumento del costo de vida de los guatemaltecos, la canasta básica de ali-
mentos (CBA) observó un fuerte incremento -equivalente al 47.7% acumulado- al pasar
de Q1,352.52 a Q1,941.65 de enero 2004 a junio 2008. Por su parte el índice de precios
al consumidor (IPC) ha registrado variaciones interanuales promedio del orden de 7.6%,
9.1%, 6.6%, 6.8% y 10.9%, para los años 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008, respectivamente,
ritmo inflacionario que se ha manifestado por encima de las metas establecidas por las
autoridades monetarias del país para esos años.
personas que reciben remesas el 69% no son pobres, 26% son pobres y solamente el
5% es pobre extremo.29
29 ASIES, 2009: 36
24
Análisis de la situación en Guatemala
Se prevé que la actividad productiva de las empresas continúe mostrando saldos negativos
en el 2009 y, por tanto, no se espera un aumento sensible en la oferta de nuevos puestos
de trabajo.
En cuanto a las finanzas públicas, dadas las condiciones económicas adversas actuales, se
espera que las políticas de reactivación económica por parte del Estado influyan signifi-
cativamente por el lado del gasto público. Por tal motivo se dio a conocer recientemente
el Programa Nacional de Emergencia y Recuperación Económica en donde por el lado de
las finanzas públicas se prevé que el déficit fiscal llegue al 2% del PIB, superior al que se
contempló en el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2009 (1.7%)
pero justificable por la necesidad de la participación del Estado estimulando la actividad
económica.
Se espera también que la recaudación tributaria disminuya debido entre otros factores a
la caída en el consumo, por lo que se justifica la aprobación de la iniciativa que propone
modificaciones a la tributación indirecta; de lo contrario el Gobierno no tendrá recursos
para atender a los grupos vulnerables, los más afectados por la crisis económica. Se es-
peraría paralelamente continuar los esfuerzos en materia de transparencia de la gestión
pública y en la reforma de la tributación directa, especialmente la relativa a una nueva ley
del Impuesto sobre la Renta, que podría entrar en vigor a partir del 2010.
Tabla 2
Porcentaje y número de personas en situación de pobreza
(Años 2000 y 200632)
2000 2006 Variaciónen Variación en
puntos número
Personas Incidencia Personas Incidencia porcentuales de personas
30 La mejora en los porcentajes de población en situación de pobreza podría asociarse, entre otras cosas, al importante
aumento que durante los últimos años han mostrado las remesas familiares.
31 No obstante, las estimaciones de pobreza extrema para el año 2004 eran de 21.5.Ver SNU, 2003.
32 Tomada de UNICEF, 2007.
26
Análisis de la situación en Guatemala
La pobreza es mayormente indígena, femenina y rural: 71.9% de los indígenas son pobres,
comparado con 44% de los no indígenas, mientras 72.2% de los habitantes en zonas rura-
les viven en pobreza, comparado con 28.1% en las zonas urbanas. Este mismo patrón es
seguido por la pobreza extrema. Las mujeres se encuentran en condiciones mucho más
desfavorables. Como se muestra en la siguiente tabla en la gran mayoría de departamentos
de Guatemala la pobreza afecta en mayor proporción a las mujeres. De los datos anteriores
se infiere el hecho de que, a pesar de los esfuerzos nacionales hasta la fecha, no ha sido
posible todavía reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza.
Tabla 3
Pobreza general, por departamento y por sexo, 2006
Como puede observarse en la gráfica 11, los departamentos que más crecerán en cuanto
a su población, son aquellos de mayor ruralidad (con excepción del Departamento de
Guatemala), que tienen mayores niveles de pobreza y mayor porcentaje de población
indígena. Es decir, que la marginación, discriminación étnica y precariedad en las condicio-
nes de vida de grandes grupos de población, guarda relación con el ritmo de crecimiento
poblacional.
Mapa 1
Total de mujeres en pobreza general por departamento (Año 2006)
Capítulo I I
28
Análisis de la situación en Guatemala
La población que habita en zonas rurales tiene menor acceso a servicios, mayores riesgos
para la salud y menores oportunidades para el bienestar y, por lo tanto, mayores niveles
de pobreza. Su tendencia a disminuir se ve como signo de progreso y desarrollo de las
comunidades. Sin embargo, esta disminución supone emigración hacia el exterior o un
incremento del urbanismo. Ello obliga a considerar las condiciones de habitabilidad que
se espera tengan las personas que nacen o se movilizan hacia las áreas urbanas, así como
el crecimiento de la pobreza urbana y el comportamiento de las áreas urbanas precarias.
Según estimaciones citadas por Estrada Galindo (2008: p. 36) se estima entre medio millón
y hasta 1.5 millones el número de personas habitando los asentamientos urbanos precarios.
El perfil socioeconómico de las personas habitando estas áreas es similar al de las áreas
rurales, es decir: baja escolaridad, bajos ingresos, trabajo que se inicia en edades tempranas
y trabajos mal remunerados. Un alto número de mujeres suelen coincidir con este perfil.
La diferencia entre las áreas urbanas precarias y las áreas rurales estriba en que en las pri-
meras, el uso del territorio es -en la mayoría de los casos- al margen de la ley y el espacio
disponible no sólo es de menores dimensiones, sino de mayor vulnerabilidad (por ubicarse
en barrancos y laderas).
Gráfica 11
Comparación entre pobreza, pobreza extrema, ruralidad y
porcentaje de población indígena por departamento. Guatemala (2002)33
120
100
80
Porcentaje
Total
60
Extrema
% Rural
% Indígena
40
20
0
Guatemala
El Progreso
Sacatepéquez
Chimaltenango
Escuintla
Santa Rosa
Sololá
Totonicapán
Quetzaltenango
Suchitepéquez
Retalhuleu
San Marcos
Huehuetenango
Quiché
Baja Verapaz
Alta Verapaz
Petén
Izabal
Zacapa
Chiquimula
Jalapa
Jutiapa
Departamentos
3.1.3 Desigualdad
La desigual distribución del ingreso34 es en parte responsable de la pobreza en Guatemala.
Mientras el 10% más rico del país recibe el 46.8% del ingreso total, al 20% más pobre le
corresponde el 2.4%. (ver gráfica 12) Cerca de 50% de la desigualdad es explicada por
la educación, un 10% por las diferencias entre las medias de ingreso de los indígenas y
los no indígenas, y aproximadamente un 24% se explica por las disparidades entre zonas
urbanas y rurales.35 Igualmente la discriminación en las relaciones de género hace que
las brechas en los ingresos entre hombres y mujeres sean elevadas, siendo las mujeres,
indígenas las más afectadas por la doble discriminación a la que se hallan expuestas por
su condición de mujeres e indígenas.
Cabe mencionar que en los últimos años las remesas han actuado como una red de
protección social informal para una parte importante de la población pobre.
Gráfica 1236
Desigualdad del ingreso:
Proporción del ingreso por quintiles de la población.
Año 2004
(Porcentajes)
60
Porcentaje
40
20.3
20
20% más 11.5
pobre 6.3
0 1.8
Porcentaje de la población Porcentaje de los ingresos
34 Con un coeficiente de Gini de 58.3, sólo Brasil supera la desigualdad de Guatemala en América Latina. Un coeficiente
de Gini de cero indica una distribución completamente igual; altos niveles del coeficiente señalan elevada desigualdad.
(BID, 2004)
35 Banco Mundial, 2003a.
36 Tomado de UICEF, 2007
30
Análisis de la situación en Guatemala
La productividad de los pequeños agricultores está limitada además por la deficiente in-
fraestructura y los bajos niveles de educación y gasto social en las zonas rurales. El gasto
social está entre los más bajos de la región.38
37 Las estimaciones deben utilizarse con precaución, ya que el último levantamiento topográfico en gran escala se realizó en
1979. Levantamientos más recientes indican un aumento de las desigualdades con respecto a la tierra.Véase R. Krznaric.
2005.
38 CEPAL. 2005. Panorama social de América Latina, págs. 116 y 117. Santiago.
39 Según el Informe Mundial de Desarrollo Humano 2007-2008, Guatemala se encuentra en el puesto 118 de 177 países
en la clasificación del Índice de Desarrollo Humano, y el último de Centro América. Honduras ocupa el 117; Nicaragua
el 112; El Salvador el 101; y Costa Rica el 48.
31
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
Gráfica 1340
Guatemala: evolución del IDH según componentes
(1989-2006)
0.900
0.800
0.700
0.600
0.500
Salud
0.400 Educación
Ingresos
0.300
0.200
0.100
0.000
1989 2000 2006
En la misma línea, el valor del IDH del estrato socioeconómico medio de Guatemala sería
comparable con el IDH promedio de la población de México pero menor que el promedio
de Costa Rica. El estrato medio bajo, que incluye un 37% de la población, es el que repre-
sentaría el nivel de desarrollo humano medio del país, utilizado para las comparaciones
internacionales.
Gráfica 14
Índice de desarrollo humano según estrato socioeconómico
(2006)
0.899
0.821
0.724 0.702
0.614
0.523
Desde el punto de vista de género, las mujeres son el 53% de los pobres, aunque esta
cifra no expone las desventajas de las mujeres en comparación con los hombres en el
sentido de acceso a oportunidades económicas, sociales y políticas. La desintegración
familiar, la paternidad irresponsable, el incumplimiento de la legislación vigente por parte
del Estado, la discriminación, la cultura machista que atraviesa la institucionalidad pública
y privada, el acoso laboral y la violencia intrafamiliar, sexual, política y económica son
ejemplos que explican el carácter estructural de la discriminación hacia las mujeres. Esto,
como consecuencia de un sistema patriarcal y opresivo que niega oportunidades y se
traduce en mayores desventajas para las mujeres.
La pobreza tiene muchas dimensiones, todas ellas relacionadas con la falta de capacidades
y oportunidades para desarrollarlas. Por ello, es causa y consecuencia de otros muchos
problemas individuales y sociales. A pesar de que la forma más visible de la pobreza es el
ingreso per cápita y la capacidad económica de acceso a bienes y servicios (debido a la
falta de datos y a la limitación en su uso), en el caso de las mujeres la pobreza afecta en
otras muchas dimensiones que se traducen en falta de acceso a oportunidades y que hacen
que sea más difícil para ellas salir de la situación de pobreza. La siguiente tabla muestra
cómo las mujeres son más afectadas en las múltiples dimensiones de la pobreza.
Capítulo I I
34
Análisis de la situación en Guatemala
Tabla 4
Guatemala:
Indicadores de desarrollo humano y género (1989, 2000 y 2006)
Fuente: Elaboración con datos del Banguat, Celade, INE, encuestas de hogares (ENS89, ENCOVI 2000 y ENCOVI
2006), MSPAS, MINEDUC, PNUD, MB.
35
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
No es, pues, la condición de indígena o rural la que obliga a las personas a migrar hacia
otros departamentos o hacia el exterior, sino la pobreza extrema y la falta de oportuni-
dades; es decir, que las migraciones están vinculadas a las estrategias de sobrevivencia de
las personas; este fenómeno se seguirá dando vinculado a las tendencias que exhiban la
oferta y oportunidades de empleo y la oferta de servicios básicos.
Cabe señalar que las condiciones críticas que se han descrito se dan al mismo tiempo en el
que el Estado ha adquirido, al ratificar tratados internacionales como el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la obligación de asegurar la satisfacción
de niveles mínimos esenciales de alimentación, salud, vivienda y educación, así como de
tomar medidas apropiadas hasta el máximo de los recursos disponibles para la satisfacción
de estos derechos, sin discriminación y bajo la obligación de no regresividad.
También es importante señalar que estas condiciones de pobreza coexisten con la ausencia
de mecanismos y garantías judiciales o administrativas efectivas para la protección de los
derechos económicos, sociales y culturales, para que las personas dispongan de un recurso
efectivo en caso de violación de los mismos, o para la prevención de las violaciones de estos
derechos. Además, se presentan muchas debilidades aún en la supervisión y rendición de
cuentas sobre el ejercicio e implementación de programas, asignaciones presupuestarias,
políticas y otras medidas contra la pobreza y a favor del desarrollo social.
Tabla 5
República de Guatemala
Prevalencia de desnutrición en niñas y niños menores de 5 años
(Años 2001-2005)
Gráfica 15
Desnutrición crónica y global, 2002
(Porcentajes)
80
69.5
60 55.5
Porcentajes
40 36.5 35.7
30.4
25.9
20 16.2 17.5
0
Urbana Rural Indígena No indígena
Desnutrición crónica o talla para la edad Desnutrición global o peso para la edad
Las regiones norte y noroccidente del país son las que muestran los mayores porcentajes
de desnutrición crónica (61% y 68%, respectivamente), superiores al nivel nacional.47Los
departamentos del país clasificados en muy alta vulnerabilidad nutricional según la pre-
valencia de desnutrición crónica son: Totonicapán (73%); Sololá (73%); Huehuetenango
(56%); Quiché (65%); San Marcos (61%) y Chimaltenango (60%). Los porcentajes de
desnutrición crónica infantil superan el 60% en más de 108 municipios del país, cifra que
evidencia los grandes contrastes y la inequidad que caracterizan a Guatemala.
Para el propósito de este documento es importante hacer notar que el perfil nutricional
de un país tiene relación directa con el potencial del capital social que posee para impulsar
Capítulo I I
1) Entre 1990 y 2015, reducir a la mitad el porcentaje de persona cuyos ingresos sean
inferiores a un dólar por día (PPA); y
48 PMA-CEPAL. El Costo del Hambre:Análisis del Impacto Social y Económico de la Desnutrición Infantil en América Latina:
Resultados de Estudio en Guatemala, Chile, noviembre 2006.
49 La desnutrición crónica está relacionada con la pobreza, porque viene determinada por el limitado acceso a alimentos.
Pero la relación no es bidireccional; las zonas en las que la pobreza extrema disminuye no necesariamente ven disminuir
las tasas de desnutrición crónica, que depende igualmente de otros factores, como el agua segura, que no se consiguen
automáticamente con una renta más alta. Las metas del milenio relacionan la pobreza extrema y el hambre en sentido
general, y cuando hablamos de desnutrición aguda, es cierto para algunos países. En el caso de Guatemala, la relación no
es tan directa.
39
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
3.2.2.1 Disponibilidad
Uno de los indicadores utilizados para evaluar la suficiencia de alimentos a nivel nacio-
nal es el porcentaje de subnutrición (Kcal diarias per cápita). Según estimaciones de
la FAO, Guatemala ha mostrado retrocesos en cuanto a las metas comprometidas en
la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (ver gráfica 16). Tanto la proporción como
el número de personas subnutridas han aumentado entre 1990-199250 (donde estaba
en 16%), y 2002-2004 (23% de la población se encontraba subnutrida), último perío-
do para el que se tienen datos disponibles.51 Entre esos dos períodos, el suministro
de energía alimentaria (SEA) ha disminuido de 2,350 Kcal/persona/día a 2,210 Kcal/
persona/día.52
50 Período de base para establecer las metas de la Cumbre Mundial de la Alimentación y de la Declaración del Milenio.
51 Mientras que las medidas de desnutrición (del tipo que sea) se analizan tras recopilaciones de datos en individuos,
la subnutrición toma en cuenta la ingesta “teórica” de calorías y, por lo tanto, prescinde de otras causas como la
incidencia de enfermedades diarreicas y respiratorias en menores de cinco años. Así, la ingesta mide el fenómeno ex
ante de que se produzca, mientras que la desnutrición lo mide ex post.
52 FAO. SOFI 2006.
53 SNU, 2003.
40
Análisis de la situación en Guatemala
Gráfica 16
Número de personas subnutridas: avances y retrocesos de los países de
América Latina y el Caribe
Número de personas subnutridas: avances y retrocesos de los países de América Latina y el Caribe
Retroceso
2,0 t
Venezuela
t
Guatemala
(Rep. Bolivariana de)
Panamá
1,5
Argentina
t
t Honduras
t
Rep. Dominicana t
Nicaragua
México
t t
1,0 Costa Rica tt El Salvador tParaguay
tColombia
tBolivia
Brasilt Trinidad y Tobago
Acercamiento al objetivo de la CMA
t
Ecuador
t tSuriname
t t Haiti
Uruguay Jamaica
0,5 tt Chile
t Superación del objetivo de la CMA
Avance
Guyana
tPerú
tCuba
0,0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Prevalencia de la subnutrición en 2001-03 (porcentaje) Fuente: FAO
Gráfica 17
Exportaciones vs importaciones alimentarias de Guatemala
5.0
4.5
4.0
Millones de Quetzales
3.5
3.0
2.5 Importaciones alimentarias
2.0 Exportaciones alimentarias
1.5
1.0
0.5
0.0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
3.2.2.2 Acceso
Si bien en el país existe una disponibilidad de alimentos suficiente para la población, el acceso
a los mismos es desigual, y viene determinado por causas estructurales de desigualdad en
el acceso a recursos y servicios básicos.
Gráfica 18
Balance exterior de granos básicos y productos
de agroexportación en 2008
1.50
“agroexportación”
Exportaciones
1.30
1.10
Miles de millones de US$
Importaciones granos
0.90
0.70
Exportaciones granos
básicos
“agroexportación”
Importaciones
0.50
básicos
0.30
0.10
Balance
-0.10
“agroexportación”
Balance granos
-0.30
básicos
Capítulo I I
54 Alza de precios, mercados e inseguridad alimentaria en Centroamérica; capítulo Guatemala, PMA, septiembre 2008.
Datos a junio 2008. Elaboración PMA. Fuente : BANGUAT
42
Análisis de la situación en Guatemala
En más del 60% de los hogares de Guatemala, el gasto en alimentos no alcanza a cubrir
los requisitos dietéticos mínimos diarios. Según estadísticas gubernamentales, un tercio
de las familias guatemaltecas no pueden costear ni siquiera la mitad de la canasta bá-
sica de alimentos (2,172 calorías x persona x día). El salario mínimo legal no se fija en
relación con el costo de los alimentos, y actualmente cubre únicamente el 56% de la
canasta básica de alimentos. Los precios de los alimentos han aumentado más rápido
que el salario mínimo, especialmente en los dos últimos años, y el precio de la tortilla,
alimento básico de Guatemala, se incrementó en aproximadamente un 66% en 2004,55 y
un 35% desde 2006.56
Siempre ha existido una brecha entre el costo de la canasta básica y el salario mínimo en
Guatemala. Los salarios mínimos legales son menores de lo que cuesta una canasta básica
de alimentos (CBA) para la familia promedio, que para junio de 2008 era de Q1,875.43
según datos del Instituto Nacional de Estadística (http://www.ine.gob.gt/). Adicionalmente,
en 2004 el 86% de perceptores de ingresos por actividades agropecuarias estaban por
debajo del salario mínimo. Las empleadas domésticas y jornaleros agrícolas representan el
91% de fuerza laboral informal agropecuaria, los cuales se encuentran tres veces debajo de
línea de pobreza y dos veces debajo de línea de pobreza extrema.
las zonas rurales. Ello dificulta la producción de excedentes en los mercados locales y/o
nacionales, en los que los pequeños agricultores venden parte de la cosecha para adquirir
otros productos alimentarios y otros bienes y servicios.
En los dos ámbitos, urbano y rural, la situación para la población en situación de pobreza
está empeorando con la crisis alimentaria actual, porque su poder adquisitivo se ha visto
mermado. El limitado acceso a alimentos obliga a las familias a consumir una dieta poco
diversificada o a disminuir la calidad de los alimentos ingeridos a favor de la cantidad de
los mismos, lo cual tiene un efecto directo en la nutrición.
A pesar que el límite entre no pobres y pobres es tan sólo el ingreso establecido por la
línea de pobreza, su efecto en la condición nutricional es dramático: la desnutrición se
incrementa en casi un 50% al pasar de la condición de no pobre a pobre, mientras que
en la transición de pobreza a pobreza extrema la desnutrición se incrementa en más del
10%. (Ver tabla 6)
Un dato importante que surge de la tabla es que, aún en segmentos no pobres de la po-
blación, un porcentaje importante padece de desnutrición crónica y aguda.58 Lo que revela
que el problema de desnutrición va más allá de los ingresos y se adentra en dimensiones
más estructurales de la dinámica social y económica del país.59
Tabla 6
Relación entre pobreza y tipos y niveles de desnutrición
en niños y niñas menores de 5 años (en porcentajes)60
58 De hecho, los niveles de desnutrición aguda de Guatemala son relativamente bajos. Ello se debe a que la desnutrición
crónica actúa como una defensa del cuerpo, que retarda el crecimiento y disminuye las necesidades calóricas para
prevenir la muerte. Por eso, excepto en situaciones de crisis alimentaria, las altas tasas de desnutrición crónica suelen
ir unidas a bajas tasas de desnutrición aguda.
59 Estrada, G. (2008). Es importante destacar que la información oficial de alcance nacional sobre desnutrición en la
niñez guatemalteca ya es bastante antigua. La última ENSMI data del 2002 y el último censo escolar de talla es del
2001. Actualmente, la ENSMI 2008 está en ejecución. Sus resultados preliminares se esperan para inicios del 2009.
60 Tomado de INDH, 2008: Cap 6.
44
Análisis de la situación en Guatemala
La producción de café en 2000 supuso el 18 por ciento del PIB agrícola, el 4 por ciento del
PIB total, el 19 por ciento de los ingresos de exportaciones y el 30 por ciento del empleo
rural. El descenso de los precios internacionales del café, que se inició a finales del decenio
de 1990, afectó gravemente a la rentabilidad tanto de los pequeños productores, que son
la mayoría, como de las explotaciones medianas y grandes, que aportan el 80 por ciento de
la producción total. Las pérdidas generales del sector en 2001 se han estimado en US$125
millones. La reducción de la demanda de mano de obra agrícola dio lugar a pérdidas de
empleo equivalentes a 78, 000 puestos de trabajo a tiempo completo y a un descenso de
los salarios rurales.61
Según el estudio del PMA (2008), el aumento en los precios de los alimentos básicos está
incidiendo ya en los medios de vida de las poblaciones más pobres en las áreas rurales y en
las áreas urbanas, modificando su capacidad de acceso a alimentos vía reducción del ingreso
real. Este empeoramiento de la capacidad de acceso podría redundar en un agravamiento
de las tasas de desnutrición crónica en Guatemala.
El análisis del patrón alimentario familiar revela que únicamente cinco productos son con-
sumidos por más del 75% de los hogares: tortilla, frijol, tomate, pan, huevo.62 Actualmente el
país no cuenta con información específica y de representatividad nacional y regional sobre
el consumo de alimentos en niñas/niños menores de 3 años, es importante recordar la
importancia que tiene este grupo para la prevención de la desnutrición crónica.
La educación nutricional es clave para mejorar las prácticas de alimentación infantil. A este
respecto, la duración mediana de la lactancia materna exclusiva a nivel nacional es de tan
solo 3.6 meses, cifra que en el oriente del país no supera los 15 días de duración (lo reco-
mendado para la supervivencia infantil es 6 meses de lactancia materna exclusiva); según
datos de la ENSMI 2002 39% de los niños y niñas dejan de recibir LME a los 2 meses de edad.
Por otro lado, si bien la normativa nacional e internacional indica que la lactancia materna
debe continuarse acompañada de alimentación complementaria hasta por lo menos dos
años, en Guatemala la prevalencia de esta práctica es únicamente de 47%.
61 M. Flores, A. Bratescu, J. Octavio Martínez, J.A. Oviedo y A. Acosta. 2002. Centroamérica: el impacto de la caída de los
precios del café. ECLAC Serie Estudios y Perspectivas Nº 9 (puede consultarse en la siguiente dirección: http://www.
eclac.cl/publicaciones/Mexico/7/LCMEXL517/L517.pdf ).
62 Situación de la Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala. 2003. SNU.
45
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
el retardo del crecimiento inicia alrededor de los 6 meses y se instala entre los 12 y
24 meses, justo el período de edad en que los niños y niñas comienzan a recibir otros
alimentos además de la leche materna, usualmente estos alimentos son de bajo valor
nutritivo y generalmente muy diluidos.
Gráfica 19
Prevalencia de la desnutrición crónica por grupo etareo
60
Talla-edad 2002
Talla-edad 98-99
50
40
30
20
10
0
3-5.9 6-11.9 12-23.9 24-35.9
Adicionalmente el reparto intrafamiliar de las raciones, en las que las porciones con ma-
yor contenido calórico se destinan habitualmente a quien trabaja fuera del hogar y a los
Capítulo I I
Existe una íntima relación entre la desnutrición y la atención en salud. Las principales
causas de muerte y enfermedad en niños y niñas son las diarreas y las infecciones respira-
torias (prevalencia de 22% y 18%, respectivamente, ENSMI, 2002). Entre las infecciones y
la desnutrición surge un círculo vicioso en el que los diferentes episodios de enfermedad
reducen el apetito y la ingesta de alimentos y contribuyen a la pérdida de peso conduciendo
a desnutrición. Por su lado la desnutrición crónica deprime el sistema inmunológico de los
niños y niñas haciéndolos más vulnerables a las enfermedades y cerrando un círculo vicioso
en el que las enfermedades diarreicas y respiratorias agravan la situación nutricional de los
niños y niñas, perpetuando la prevalencia de desnutrición crónica.
3.3 Salud
Asimismo, a pesar de la cobertura y presencia ampliada de los servicios a través del modelo
de contratación de ONGs y, recientemente, gracias a la cooperación bilateral de Cuba, la
calidad y resolución de prestación de servicios que se da por este mecanismo sigue siendo
pobre (atenciones una vez al mes y por equipos que en muchos casos no cuentan con un
médico general), y carente de un sistema de monitoreo y control adecuados.
El perfil de salud de la población guatemalteca se caracteriza por los efectos de una polari-
zación demográfica y epidemiológica en donde las enfermedades transmisibles aún preva-
lentes, especialmente presentes en las poblaciones jóvenes, rurales y pobres, coexisten con
las del tipo crónico degenerativo, propias de poblaciones en envejecimiento, con creciente
urbanización y con cambios notables en el estilo de vida (dieta, actividad física, hacinamiento
y adicciones, entre otras). Como consecuencia de la creciente urbanización de la población
están surgiendo problemas como la obesidad, los accidentes y la violencia (incluyendo la
violencia doméstica y de género), así como los relacionados con tabaquismo, alcoholismo y
consumo de drogas.66 Lo anterior se evidencia por tasa de mortalidad general de 737.0 por
100 mil habitantes, de las cuales 150.9 x 100 mil habitantes son por enfermedades transmi-
sibles, 76.7 x 100 mil habitantes por neoplasias, 106 x 100 mil habitantes por enfermedades
del sistema circulatorio y 93.2 x 100 mil habitantes por causas externas.67
Las altas tasas históricas de mortalidad y morbilidad han disminuido pero muy lentamente.
Los problemas crónicos de salud y las principales causas de defunción siguen estando aso-
ciados al patrón de crecimiento desigual y altos niveles de pobreza. Al examinar el perfil
epidemiológico y, particularmente la morbilidad, también se examina indirectamente la
situación de las condiciones de vida de la población y la equidad existente en el país. Por
otro lado, al estudiar la mortalidad también se examina indirectamente la situación de los
servicios de salud y su capacidad para enfrentar la tarea de la recuperación de la salud.
3.3.1.1 Morbilidad
La gráfica 20 muestra las principales causas de enfermedad entre 1997 y 2006. Dos son las
tendencias más notorias: la primera, que entre el 40% y el 45% de los casos corresponden
a problemas infecciosos y carenciales, cuya tendencia es a disminuir su proporción; y la
Capítulo I I
segunda, que la enfermedad péptica, la artritis y los traumatismos son los problemas no
infecciosos dominantes.
Entre las causas infecciosas, la enfermedad diarreica y las infecciones respiratorias agudas son
las de mayor magnitud. El riesgo de enfermar de diarrea es de alrededor de los 300 casos
por cada diez mil habitantes, lo que augura para los próximos años un número importante
y sostenido de casos dadas las proyecciones de población.
Gráfica 2068
Principales causas de morbilidad. República de
Guatemala (1997-2005)
100%
90% Iras
Parasitismo intestinal
80%
Diarreas
70% Neumonías
Anemias
60%
Proporción
Dermatitis
Amebiasis
50%
Enfermedad péptica
40% Infección urinaria
Traumatismos
30% Desnutrición
Malaria
20%
Artritis
10% Resto
0%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Años
Las infecciones respiratorias agudas (IRAS) y las neumonías comparten con la diarrea
el primer lugar como primeras causas de enfermedad. Estos padecimientos son una
causa importante de muerte entre los adultos mayores y niños que sufren desnutrición.
Los problemas respiratorios, por producirse mediante transmisión aérea de persona
a persona, aumentan su transmisión con la exposición a conglomerados de personas,
tales como la escuela, los ambientes de trabajo y además, por el hacinamiento a nivel
doméstico.
Dentro de los problemas transmisibles es notorio que, de acuerdo a los registros oficiales
(MSPAS), desde 1990 existe una disminución de los casos de enfermedades evitables por
vacuna, cuando fueron implementadas acciones de vacunación de forma sostenida. Gua-
temala ha alcanzado coberturas efectivas superiores al 90% de los niños y niñas a nivel
nacional con las vacunas básicas, ha logrado eliminar la poliomielitis (no presenta casos
desde 1990) y el sarampión (desde 1997) y no ha registrado casos de tétanos neonatal;
ha ampliado a 10 biológicos el esquema y ha reducido considerablemente la mayoría de
las enfermedades prevenibles por vacunas. Aun cuando sólo existe un 3.6% de niños y
niñas que no cuenta con ningún tipo de inmunización, la gran mayoría inicia el proceso
pero no lo culmina. Los resultados desagregados señalan además, que las brechas de
cobertura total son mínimas entre lo urbano (62.7%) y lo rural (62.3%); así como entre
la población infantil indígena (61.4%) y no indígena (63.3%).
Las únicas causas de enfermedad que superan a la malaria son las infecciones respiratorias
y las diarreas. La tasa de morbilidad de malaria fue de 345.00 x 100,000 habitantes en el
2006 y para el 2007 fue de 166.38 x 100,000 habitantes; una reducción de 50% debido
a las intervenciones de demostrada eficacia.
Los problemas de salud derivados de infecciones respiratorias agudas y diarreas, así como
las dificultades que supone no contar con agua entubada, representan una importante
carga para las mujeres quienes, en general, asumen las responsabilidades domésticas y el
cuidado de la familia como actividades exclusivas.
El significado de este problema para las personas que lo padecen, sus familias (y las
mujeres en tanto cuidadoras, dentro de ellas) y comunidades es un alto costo humano,
social y económico. Las consecuencias del incremento de los casos de diabetes para
los servicios de salud son en extremo importantes pues al ser una enfermedad crónica
requerirá cuidados de largo término, sumado a la serie de complicaciones como la ce-
guera, amputaciones, enfermedad coronaria, enfermedad cerebro vascular, insuficiencia
renal crónica; todas las cuales conllevan grados importantes de discapacidad y suponen
importantes esfuerzos económicos y terapéuticos, lo cual agrega complejidad al manejo
y tratamiento.
3.3.1.2 Mortalidad
En los últimos veinte años la mortalidad en el país ha presentado un franco descenso, llegando
a reducirse en 31% durante el período de 1986 a 2005: en 1986 fallecían 8.1 personas por
cada mil habitantes; para 2005 dicha cifra se había reducido a 5.59 x cada mil habitantes.
Esta reducción no ha sido homogénea en todo el país. Sin embargo, llama la atención que
los departamentos de mayor ruralidad y marginación es donde se han operado las más
grandes reducciones.71 El hecho que cada año mueran menos personas significa que como
país se han desarrollado acciones, intencionadas o no, que han logrado contener algunas
de las causas de estas muertes; asimismo, para el sistema de salud supone la necesidad de
mantener los logros y enfrentar los nuevos desafíos.
Guatemala sigue siendo uno de los países de América con mayor mortalidad prevenible
tanto materna como infantil. La situación de inseguridad alimentaria y nutricional, que se
ha agravado en los últimos años, es en parte responsable al incrementar la vulnerabilidad
de madres e infantes.
La mortalidad infantil es de 39 por 1,000 mil nv (la tercera más alta de América),72 y para
que se cumpla la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio tendría que descender a
17 por mil nv en 2015.73 La brecha entre la mortalidad infantil rural y urbana es de 14 por
mil nv. (48 y 34 por mil nv, respectivamente) .74 Las causas predominantes son la mortalidad
por neumonías y diarreas: el 67.2% de los niños y niñas en situación de pobreza menores
de seis años han sufrido de diarrea y un 62.8% de enfermedades respiratorias.75
La tasa de mortalidad infantil se ha reducido en 51% en los últimos 20 años; sin embargo,
esta reducción ha mostrado diferencias entre departamentos: Guatemala es el departa-
mento que menos reducción muestra (34%);76 en el otro extremo está Petén con 70%
de reducción.77 En la desagregación de la mortalidad infantil se destaca que la mayor
contribución proviene de la mortalidad neonatal que superó a la post neonatal78: 22 por
mil versus 16 por mil en el quinquenio 1997-2002, lo cual se relaciona con los déficit de
los servicios para la atención del parto y la atención del recién nacido.
Para el 2000, la razón de mortalidad materna -indicador de seguimiento de las Metas del
Milenio- era de 153 por 100,000nv,79 y se encontraba entre las más altas de América.80
Cinco años más tarde tenía una recurrencia de 121 muertes por cada 100,000 nv.81 La
desagregación de la información de este trágico fenómeno pone de manifiesto el patrón
excluyente con respecto a la mujer indígena, que tipifica al país: 426 muertes de madres
indígenas, en relación a 156 no indígenas. En términos de razón por cien mil nacidos vivos,
son 211 muertes de madres indígenas contra 70 de madres no indígenas.
76 Es necesario considerar que el departamento de Guatemala tiene una serie de centros de referencia del tercer nivel.
La muerte de los niños en ellos se registra en el lugar donde ocurre y no en el lugar de nacimiento.
77 Estrada Galindo, 2008.
78 INE. Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.
79 Línea Basal de Mortalidad Materna, 2000.
80 WHO, World Health Statistics 2007.
81 Proyección realizada (SEGEPLAN, 2006).
82 Sólo el 41% de los partos son atendidos por médico o enfermera. SEGEPLAN, 2006.
52
Análisis de la situación en Guatemala
embarazo83 y las que sí tienen atención prenatal muchas veces no la reciben de parte de
personal calificado.
Según la última evaluación gubernamental sobre el alcance de los ODM, es muy difícil que
Guatemala cumpla con las metas 4 y 5,84 si no realiza un esfuerzo sustantivo en el gasto
público en salud y en la formación y dotación de recursos humanos de salud en las zonas
rurales, indígenas y pobres.
El gasto público en salud es el más bajo de las Américas y desde el 2001 hasta el 2007 no
ha variado, manteniéndose en menos del 1.2% como porcentaje del PIB y alrededor del
16% del gasto social. La baja asignación presupuestaria para la inversión pública social y en
particular en salud, es una seria limitante para consolidar los avances obtenidos, y sobre
todo, para superar la exclusión social y la inequidad.
El efecto más indeseable de la baja inversión pública en salud es que una proporción signi-
ficativa del verdadero costo de las atenciones y medicamentos necesarios es trasladado al
gasto familiar “de bolsillo”, convirtiéndose en una especie de impuesto regresivo e inequi-
tativo que establece discriminaciones y exclusiones. Más del 60% del gasto en salud del país
procede del presupuesto de las familias y las aportaciones son proporcionalmente más altas
en las familias más pobres.85 Por ello, para incidir en la reducción de la pobreza resulta clave
aumentar la inversión y el gasto en servicios de salud y medicamentos. El ahorro familiar
que esta inversión pública generaría podría invertirse en alimentación, educación y otras
áreas del desarrollo de los más pobres y significaría una reducción importante en las cargas
-económicas, físicas y emocionales- que cargan las mujeres cuidadoras de la familia, como
consecuencia de la falta de inversión pública en servicios sociales y de salud.
83 ENCOVI 2006.
84 SEGEPLAN, 2006.
85 MSPAS, Protección Social en Salud, Guatemala, enero 2002.
53
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
el acceso a los bienes y servicios en salud al incorporar sus necesidades específicas como
derechos universales.
Una de las limitantes al acceso de las mujeres a la información sobre salud reproductiva y
sexual (y, por lo tanto, limitante al goce pleno de su derecho a la salud), es la focalización
en la maternidad y la salud materna. Las mujeres no tienen acceso a información y servi-
cios de salud reproductiva; en un alto porcentaje no demandan dicho servicio, y cuando
lo demandan, no reciben una respuesta de calidad y con calidez. Esta situación limita el
acceso a la planificación familiar, la cual el Estado no establece como un derecho y, desde
el ámbito privado, limita el ejercicio autónomo de decisión en la pareja.
Otra de las limitantes deriva de que los programas de salud sexual y reproductiva, gene-
ralmente están orientados a las mujeres obviando la salud sexual y reproductiva de los
hombres y su rol en la pareja. Esto es particularmente grave en sociedades en donde la
masculinidad está fuertemente asociada al control del cuerpo, la sexualidad y la vida de
las mujeres, lo que hace que ellas tengan que pasar, necesariamente, por la autoridad y
el permiso de los hombres para cualquier decisión en estas materias.
La epidemia de sida afecta a las personas en la etapa de vida más productiva y es par-
ticularmente devastadora para los individuos que la sufren y sus familias. La elevada
mortalidad en este grupo de población revierte los progresos del desarrollo humano
e incrementa los niveles de pobreza. Las personas que viven con VIH y sida son más
fácilmente víctimas a discriminación y rechazo por la sociedad, lo cual genera un círculo
vicioso de marginación y aislamiento que, a su vez, agudiza los factores de riesgo de la
población.90
La capacidad del sistema de salud para diagnosticarla y atenderla es limitada, por lo que
desde 1984 a diciembre 2007 se habían reportado solamente 10,756 casos de sida. Este
dato representa el 30% de las 59,000 personas viviendo con VIH, según las estimaciones y
proyecciones de ONUSIDA.
La principal forma de transmisión es la vía sexual (95%). Sin embargo, 5% de los casos son
de transmisión de la madre a su hijo/hija. Esto, además alude al hecho de que, previamente,
la madre ha sido contagiada lo que puede deberse, en gran medida, a la falta de poder, de
las mujeres, en la vida y las decisiones de pareja. Los grupos de edad más afectados son
90 SNU. 2008.
91 ONUSIDA. Informe sobre la Epidemia Mundial de SIDA 2008, pág. 229.
55
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
los y las jóvenes entre 20 y 39 años, quienes representan el 62% de los casos. La razón
hombre mujer ha ido en descenso, desde 9:1 en los primeros años de la epidemia a
2:1 en 2007, lo cual sugiere que las mujeres se están convirtiendo crecientemente en
el segundo blanco de la epidemia, como ha sucedido ya en varios países de América
Latina.
Existen áreas del país que no reportan casos (áreas silenciosas) en las cuales se
desconoce la situación de la epidemia. Sin embargo, centros de referencia como el
Hospital Roosevelt y la Clínica Luis Ángel García, reportan un incremento de casos
en población indígena y población del área rural y en mujeres, lo que nos conduce
a considerar que, a la epidemia concentrada, se está sumando una generalizada en
otras áreas del país.
Actualmente más de 10,000 personas (41% de los casos necesitados) tienen acceso a
tratamiento antirretroviral en nueve hospitales del país. La mayoría de estos centros hos-
Capítulo I I
40,000 pruebas a mujeres embarazadas y pretende (según las metas de Acceso Universal)
cubrir el 100% de las mujeres embarazadas que asisten a los centros de atención, para el
año 2010.92
A pesar de estos avances, Guatemala enfrenta grandes desafíos para cumplir las metas del
ODM No. 6. Solamente un cambio importante en las estrategias y programas podrá facilitar
cumplir con los compromisos.
Entre estos, el primer paso es intensificar la prevención, sobre todo dirigida a los grupos
más expuestos y las y los jóvenes. Actualmente solamente el 21% de los recursos se desti-
nan a la prevención mientras que 63% se destina a tratamientos.93 Se estima que sólo una
de cada tres personas con VIH conoce su estado serológico. El programa de PTMH cubre
únicamente al 25% de las mujeres atendidas en servicios de salud; la provisión de condo-
nes (masculinos y femeninos) no es sostenida y no llega a los grupos más necesitados; el
control de las infecciones de transmisión sexual es muy bajo y la profilaxia de TB en las
personas con VIH es limitada.
La transmisión del VIH de madre a hijo/hija puede ser prevenida en más del 95% de los
casos si las madres reciben tratamiento antirretroviral y atención institucionalizada del
parto. Lamentablemente la baja cobertura del PTMH genera niños y niñas con VIH que
aumentan la morbi-mortalidad infantil.
Muchas mujeres mueren por causa del embarazo, parto y puerperio, a pesar de los avances
en atención prenatal. Pero también muchas mujeres embarazadas mueren por el VIH.Ambas
92 MSPAS, 2008.
93 MSPAS. Informe Final de la Medición del Gasto en Sida 2004-2005.
57
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
causas se pueden fácilmente prevenir y tratar, si se combina una mejor atención de las
mujeres embarazadas en centros de salud, parto institucional y pruebas de VIH como
parte de la atención integral.
El Estado, a través del Ministerio de Salud, cubre sólo el 58% del gasto necesario para
responder a la epidemia del VIH.94 La diferencia se cubre con recursos externos, espe-
cialmente del Fondo Mundial. Otras organizaciones internacionales que contribuyen al
apoyo financiero de la respuesta nacional a la epidemia son: USAID, Embajada del Reino
de los Países Bajos, Plan Internacional,Visión Mundial y las agencias que integran el pro-
grama ONUSIDA.
En muchos países, el sida está socavando los progresos logrados en las últimas
décadas. Las personas, los hogares y las comunidades que viven con VIH y Sida,
comprueban que las personas con mayor exposición del VIH y sin tratamiento se
debilitan y se vuelven improductivas, profundizando su pobreza o cayendo en ella.
Esto es particularmente dramático en el caso de mujeres que tienen otros hijos y
familiares que cuidar.
Pero la estigmatización y la discriminación que rodean al VIH pueden ser tan o más
devastadoras que la enfermedad misma. El VIH mata a las personas físicamente, pero la
marginación y el aislamiento matan antes y con mayor fuerza. Por ello, la declaración
de compromiso de lucha contra el VIH y Sida de las Naciones Unidas determina que:
“La realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos, son
indispensables para reducir la vulnerabilidad del VIH y Sida. El respeto de los derechos
de las personas que viven con el VIH y Sida impulsan una acción eficaz”.
94 Para 2008, el PNS a través de su Plan Operativo Anual solicitó Q90 millones, de los cuales el MSPAS adjudicó apenas
Q40 millones quedando una brecha de financiamiento de más del 50%.
58
Análisis de la situación en Guatemala
La crisis de agua y saneamiento en Guatemala es, sobre todo, una crisis de la población
pobre. Casi dos de cada tres personas que carecen de acceso a agua limpia sobreviven
con menos de dos dólares diarios, y una de cada tres sobrevive con menos de un dólar
al día.
La disponibilidad y calidad del agua es uno de los factores más directamente relacionados
con la enfermedad diarreica. Un estudio elaborado para el Informe Mundial de Desarrollo
Humano 2006, basado en las encuestas de hogares, permitió analizar los cambios en el
perfil de riesgo de los hogares asociados a las mejoras en agua y saneamiento. Para el caso
de Guatemala, se demostró que el agua segura podía reducir el riesgo de diarrea en los
menores de un año en casi un 40%.
Gráfica 21
Tipo de servicio de agua del que dispone el hogar,
por área geográfica (2006)
Otro
Agua de lluvia
Camión cisterna
Chorro público
La disposición final de los desechos sólidos es un problema que sigue patrones similares
a los de la contaminación de fuentes de agua y que contribuye a la misma. En varios
municipios del país se depositan los desechos en lugares que provocan contaminación,
tales como barrancos o en ríos. Al menos 166 municipios depositan sus residuos sóli-
dos en barrancos. El 15% de todas las municipalidades (alrededor de 50) depositan sus
desechos directamente en ríos.
Existe mayor déficit en los servicios de saneamiento que de agua, aunque la situación ha
ido evolucionando en forma positiva. Para el 2006 solamente 55% de los hogares tenía
acceso a servicios de saneamiento. El mayor déficit de saneamiento está en las zonas
rurales: para 2006, solamente 22% de los hogares tenía acceso a saneamiento mejorado
y 17% no contaba con un sistema de eliminación de excretas. Esta realidad contrasta
con el departamento de Guatemala en donde nueve de cada diez viviendas cuentan con
estos servicios.
La ruralidad del problema afecta en forma directa a los pueblos indígenas. Por ejemplo,
sólo la mitad de los hogares ladinos, poqomames y jakaltecos tienen conexión a redes
de drenaje aún viviendo en zonas urbanas. Ocho de cada diez hogares indígenas utiliza
pozo o letrina.
palmente a las niñas y a las mujeres, en especial en zonas rurales e indígenas, pues ellas
dedican más horas que los hombres en atender el hogar y la familia, lo que incluye el
acarreo del agua. Estas actividades consumen mucho tiempo y a veces se sacrifica el
tiempo de las niñas para asistir a la escuela.
60
Análisis de la situación en Guatemala
Según las estimaciones realizadas por la SEGEPLAN.95 para lograr la meta de cobertura del
82% en agua al 2015, es necesaria una inversión anual de aproximadamente Q. 396 millones
cada año hasta el 2015. Aun así, habría una brecha de cobertura que afectaría a unos tres
millones de personas.
Gráfico 22
Acceso a servicio sanitario 2006
No tiene
Inodoro lavable
Inodoro conectado a
fosa séptica
Inodoro conectado a
red de drenajes
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Urbano Rural
En el caso del saneamiento básico, dada la magnitud del déficit, los esfuerzos deberán ser
mayores. Lograr la meta de alcanzar una cobertura de 66% en saneamiento, requiere una
inversión directa en servicios adecuados de saneamiento de Q540.00 millones anuales
hasta el 2015.
El tipo de manejo de los desechos sólidos que prevalece en el 66% de los municipios del
país es la disposición final a cielo abierto. Normalmente los depósitos clandestinos están
asociados a barrancos, cañadas o áreas cercanas a ríos, fuentes de agua o zonas de recarga
hídrica, produciendo los consecuentes lixiviados que provocan la proliferación de plagas,
incendios y enfermedades bio-infecciosas (Perfil Ambiental 2006). En todos los departa-
mentos del país, la recolección se ha incrementado en el ámbito urbano alcanzando cifras
del 60% de los hogares, mientras que en el área rural únicamente se registra el 5% de
recolección.
95 SEGEPLAN, 2006.
61
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
3.4.2 Vivienda
La política nacional de vivienda (2007) revela que el déficit habitacional es de más de un
millón de casas y que el 58% de familias guatemaltecas entre el grupo afectado está por
debajo de la línea de pobreza, por lo cual no está en condiciones de mejorar su situación
habitacional sin apoyo de algún tipo. El INE indica que de las personas que viven en po-
breza el 91% vive en “casa formal”; únicamente el 7.4% en “rancho” o “casa improvisada”.
Sin embargo, el 59% de los caracterizados “pobres”, en esas casas formales, tiene piso de
tierra, el 36% no tiene acceso a agua entubada, el 12% depende de ríos, lagos o manantiales
para su provisión de agua, el 61% depende de servicio sanitario tipo letrina y el 17% no
tiene acceso a ningún servicio sanitario. La población rural e indígena específicamente
está más afectada y la gravedad del problema se acentúa en áreas más aisladas del país en
los departamentos con los niveles más altos de extrema pobreza: Alta Verapaz, Quiché
y Huehuetenango, todos ellos con un alto número de mujeres que viven en condiciones
de pobreza y que tienen responsabilidades en el cuidado de la familia sin los recursos
necesarios (ver tabla 3: Pobreza general, por departamento y por sexo, 2006: p. 22).
El país está afectado por la degradación ambiental cuyas principales dimensiones y manifesta-
ciones son la deforestación, la erosión, la contaminación del agua, la pérdida de biodiversidad,
el manejo inadecuado de desechos y el crecimiento urbano desordenado.
Cabe señalar que son numerosos los estudios que han profundizado en la relación de las
mujeres con el medio ambiente, no sólo porque asumen responsabilidades en su cuidado
sino, sobre todo, porque la degradación del medio ambiental, tiene un impacto negativo en
ellas, en virtud de sus roles en el hogar y en sus familias.
3.4.3.1 Agua
El agua es considerada el recurso ambiental más importante por las siguientes razones: a)
su categoría de derecho humano y su indispensabilidad para el logro de todos los ODM97;
b) por ser el recurso crítico ante el riesgo del cambio climático (tanto por inundación
como por sequía); y c) porque una mejor gestión de este recurso contribuye directamente
a potenciar la gobernabilidad de otros recursos naturales como la biodiversidad y el suelo,
ya que estos otros están íntimamente ligados al ciclo hídrico. Sin embargo, la conflictividad
de intereses en torno a este recurso han impedido que exista un marco de políticas y
normativas claro, a pesar que se han hecho muchos esfuerzos para resolver el tema.
Aún confluye un volumen de agua suficiente para satisfacer las diversas manifestaciones
de demanda del líquido en el país. Sin embargo, la falta de una gestión con visión del ciclo
hidrológico y del espacio territorial donde se desarrolla -la cuenca hidrográfica- ha limitado
el abastecimiento en suficiencia; por el contrario, se ha acelerado el deterioro de los cuer-
pos de agua y sus áreas de recarga hídrica. Es por ello que hay limitaciones para asegurar
abastecimiento suficiente en los sitios de consumo, en los momentos oportunos y con los
estándares mínimos aceptables de calidad. Dichos aspectos aplican tanto a nivel nacional,
como departamental y municipal. Los sistemas de manejo de aguas negras en los principales
centros urbanos son inadecuados o inexistentes98 y las descargas van sin tratamiento a los
arroyos o lagos, causando destrucción de ecosistemas hídricos enteros.Varios acuíferos poco
profundos están contaminados. La calidad del agua potable es una preocupación que va en
aumento,99 y al igual que con otros recursos, son los más pobres los que están excluidos
del acceso a servicios de agua potable, agua para riego y saneamiento.
97 El derecho al agua se ha identificado como acceso a 30 litros/hab/día, a partir de esta tasa el agua se considera un bien
económico, y debería ser reconocido como tal.
98 De los 223 centros urbanos de más de 2,000 habitantes con sistemas de drenaje, sólo 24 aplican alguna clase de
tratamiento a sus aguas residuales. (OPS. )
99 Se estima que menos del 40% de las poblaciones reciben agua con tratamiento a base de algún derivado del cloro en el
área urbana y menos del 15% en el área rural.
63
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
El incremento poblacional aumenta la presión sobre los recursos hídricos -tanto en can-
tidad como en calidad- al elevarse la demanda y la falta de acceso a fuentes superficiales,
principalmente por la deforestación y la contaminación, lo que contribuye al deterioro
de su calidad. Ello ha obligado a aumentar la explotación sin control de los mantos
subterráneos, principalmente aquellos donde se asientan ciudades y pueblos con alta
densidad poblacional. Esto, aunado a la falta de una política hídrica de carácter nacional
y de una adecuada valoración económica del recurso que evidencie la contribución en
términos económicos que hacen los recursos naturales, y en especial el agua al desarrollo
económico del país, contribuyen al manejo poco eficiente de los mismos.
Otras demandas del recurso hídrico que pueden potenciar o limitar el desarrollo, además
del consumo humano y agrícola, son la hidro-energía, la pesca, el turismo, y la industria.
Con respecto a la intensidad del uso de la tierra, estimada entre la relación de la capaci-
dad productiva y el uso de la misma, es notoria la tendencia incremental de la superficie
y número de fincas dedicadas a cultivos anuales en detrimento del área ocupada por
coberturas vegetales naturales (principalmente bosques y pastos), lo cual repercute
directamente en la capacidad productiva y la estabilidad ambiental en general al afectar
el ciclo hidrológico local y provocar derrumbes y asolvamientos que actualmente son
de dimensiones graves.
100 Según criterios desarrollados por el Sistema de Información Estratégica Ambiental (IARNA-URL).
101 Estos municipios se sitúan en los departamentos de San Marcos, Huehuetenango, Quetzaltenango, Quiché Totonicapán,
Sololá, Chimaltenango, Sacatepéquez, Guatemala, Jalapa, Chiquimula, entre otros.
64
Análisis de la situación en Guatemala
3.4.3.3 Bosques
La deforestación afecta entre 1.3% y 1.5% del total de la cobertura forestal y se concentra
sobre todo en las zonas de Las Verapaces, Izabal y Petén. En el 2004, el Instituto Nacional
de Bosques (INAB) reportaba una cobertura forestal del 40% de los bosques y el Minis-
terio de Agricultura Ganadería y Alimentación (MAGA) 37.26% en el 2003. Dichos mapas
de cobertura se están actualizando en el 2008. Más de la mitad de esta cobertura forestal
(55%) está dentro de Áreas Protegidas; el 70% de todas las áreas protegidas se concentran
en Petén, Alta Verapaz e Izabal. Las principales presiones identificadas sobre este recurso,
según el Perfil Ambiental 2006, son: a) insuficiencia de una cultura forestal que privilegia
usos agropecuarios en el ámbito público y privado, b) insuficiencia de opciones de empleo
en las áreas rurales; c) la crisis energética que deriva en un incremento en el uso de leña;
d) el crecimiento desordenado en zonas urbanas y asentamientos humanos; e) ausencia
de estrategias de abastecimiento de materia prima para quitar presión sobre los escasos
bosques naturales existentes y baja agregación de valor en la industria maderera; f) incendios
forestales, y g) plagas y otros.
3.4.3.4 Biodiversidad
Hasta mediados del 2006, el 31% del territorio nacional había sido declarado como Área
Protegida. Aunque este mecanismo de administración de territorios bajo regímenes espe-
ciales legalmente establecidos es el más efectivo para asegurar ciertos niveles de estabilidad
socio-ambiental, los niveles y recursos de gestión sólo permiten una presencia mínima que
mantiene al conjunto de áreas protegidas del SIGAP bajo fuertes amenazas.
Según la FAO Guatemala es uno de los centros más importantes para la agrobiodiversi-
dad, ya que es centro de origen para las especies silvestres de mayor importancia a nivel
mundial: el frijol y maíz, y otros cultivos importantes como el aguacate y chiles. La pérdida
y erosión genética ocasionados por la pérdida de las variedades silvestres y por riesgos en
la introducción de variedades modificadas por la biotecnología no sólo significan riesgos
sobre la seguridad alimentaria del país; también tienen implicaciones globales.
Aunque la biodiversidad sigue siendo un activo del país en una proyección de diez años, es
indudable que sin políticas de Estado eficaces seguirá reforzándose la tendencia declinante
65
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
El tipo de manejo de los desechos sólidos que prevalece en el 66% de los municipios
del país es la disposición final a cielo abierto. Normalmente los depósitos clandestinos
están asociados a barrancos, cañadas o áreas cercanas a ríos, fuentes da agua o zonas de
recarga hídrica, produciendo los consecuentes lixiviados que provocan la proliferación
de plagas, incendios y enfermedades bio-infecciosas (Perfil Ambiental, 2006). En todos
los departamentos, la recolección se ha incrementado en el ámbito urbano alcanzando
cifras del 60% de los hogares, mientras que en el área rural únicamente se registra el
5% de recolección.
El modelo de desarrollo actual suele asociar el aumento del consumo de energía local
con el desarrollo, el crecimiento de la economía y el bienestar social. Sin embargo, la
correlación entre el IDH y el consumo energético per cápita posiciona a Guatemala en
66
Análisis de la situación en Guatemala
el 44 puesto, por debajo de El Salvador (43) y de Costa Rica (25) comparado con otros
75 países (IIA, 2006).
A los aspectos de vulnerabilidad física se suman el uso y manejo irracional de los recursos
naturales. La vulnerabilidad ambiental tiene su mayor manifestación en la exposición de
una gran parte de los suelos a la sobreexplotación. Actualmente, la actividad agropecuaria
utiliza el 65.3% de la superficie del país sin ningún tipo de restricciones, pero solamente el
26% de las tierras son aptas para la agricultura. Esto implica que el 39.3% de los suelos se
encuentran sobreutilizados. Los altos índices de erosión reportados, a su vez, repercuten
en problemas en las partes bajas de las cuencas con efectos como contaminación y gran
acumulación de sedimento. Se han reportado niveles de erosión superiores a 680 Ton/km2/
año en algunas cuencas de la vertiente del Pacífico; más de 880 ton/km2/año para la cuenca
del río Motagua y niveles de 5 Ton/km2/año para el río La Pasión en la vertiente del Golfo
de México. Considerando que el 63% de los suelos poseen susceptibilidad alta o muy alta
102 El 80% de los fenómenos de este tipo tienen su origen en las precipitaciones y las características y estado de las tierras
y el suelo (basta recordar los daños del huracán Mitch y la tormenta tropical Stan).
67
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
a la erosión, el riesgo de la misma abarca más de 60,000 Km2 de los 108,890 que tiene
el territorio nacional.103
Al mal manejo y uso irracional de los recursos se agrega la baja inversión del Estado al
tema ambiental: entre 2002 y 2006 el gobierno de Guatemala invirtió el 0.15% del producto
interno bruto y solamente el 1% del gasto total del gobierno en temas ambientales.104
Tabla 7
Los impactos de los desastres ambientales producidos por las tormentas tropicales se
concentran en el área rural; sin embargo las inversiones públicas y privadas de la economía
nacional se concentran en las áreas urbanas del país, y en los sectores secundario y tercia-
rio de la economía. La composición geográfica del impacto, su distribución en los estratos
económicos y sociales más vulnerables y su concentración en zonas con un porcentaje
elevado de población indígena hace evidente, más allá del monto económico de los daños
y pérdidas, la indiferencia con la cual el país trata a poblaciones que han sido identificadas
plenamente como vulnerables a eventos de esta naturaleza (IIA, 2006).
3.5 Educación
Guatemala adolece de grandes inequidades respecto a educación. La población joven
enfrenta una serie de rezagos y brechas de género, etnia y clase en aspectos socia-
les y de participación, que necesitan ser superados para que el país pueda avanzar y
desarrollarse.
Sin embargo, las dificultades radican en mantener a los niños en la escuela sin abandonarla.
La última estimación (2005) indica que solamente el 60% de los estudiantes que inician el
primer grado, logran completar el sexto grado y únicamente el 39% logran completarlo
a la edad correcta. El resultado es una población con un bajo nivel educativo; en el 2002
los adolescentes de 13 a 17 años tenían un porcentaje de 4.8% años en la escuela. 107 Sin
embargo, las tasas promedio esconden disparidades existentes entre los distintos grupos:
mujeres, indígenas y habitantes en áreas rurales no tienen igual acceso que los hombres,
no indígenas y población urbana. Las tasas de deserción y repetición todavía altas, revelan
la ineficacia del sistema escolar desde el primer grado.
A esto se agrega la baja tasa de finalización de los ciclos escolares, que para el 2005 se
ubicó en 39.1% para la primaria y 50.1% en el básico. Este indicador permite visualizar el
enorme desafío que tiene el sistema educativo, pues debe atraer a niños, niñas y jóvenes
a la escuela, promover su avance en la misma y, además, evitar que la abandonen. En
cuanto a los excluidos de la educación, sobre la base de las estimaciones de población
que presenta el Anuario Estadístico 2005, se concluye que alrededor de 1.2 millones de
niños de 5 a 18 años no están dentro del sistema educativo, lo cual representa el 26%
de la población en dicha edad.108
El informe Mírame, Situación de la niña indígena, destaca que otros problemas que afrontan
los niños indígenas del país, pero en particular las niñas y adolescentes indígenas, para
ingresar y permanecer en la escuela hasta terminar sus estudios son: a) el rezago escolar
y la sobreedad; b) la inasistencia y repitencia; c) la deserción escolar. En todos estos casos
la situación de pobreza en que viven muchas familias del área rural, la difícil adaptación a
la escuela en donde se habla un idioma diferente del propio, la discriminación y la falta de
interés de la niña son algunas de las razones asociadas a dichos problemas. Otros factores
como la distancia de la escuela, las malas condiciones de las instalaciones, los materiales
poco apropiados también son determinantes.
Asimismo, USAID afirma que para lograr la calidad de la educación debe desarrollarse el
saber cognitivo y actitudinal, pero no se pueden medir por medio de las tasas de deserción
y repitencia, razón por la que se miden específicamente por la aplicación de pruebas inde-
pendientes de rendimiento escolar, en lenguaje y matemática aunque todavía no permiten
evaluar el desarrollo del conjunto de las capacidades que la educación debe favorecer.
En relación con los temas sociales, la colocación de éstos en la agenda pública es el ma-
yor éxito que la sociedad civil guatemalteca ha alcanzado mediante un buen trabajo de
información, comunicación y relaciones públicas. Los Acuerdos de Paz suscritos en 1996,
reconocen el carácter multicultural, pluriétnico y multilingüe de la nación guatemalteca
e identifican a los pueblos maya, garífuna y xinca.
En 2007, la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Declaración sobre los De-
rechos de los Pueblos Indígenas, que en materia de educación establece en el artículo
14, que los pueblos indígenas tienen derecho a establecer y controlar sus sistemas e
instituciones docentes que impartan educación en sus propios idiomas, en consonancia
con sus métodos culturales de enseñanza aprendizaje. Además, se incluye que tienen
derecho a educación en su propia cultura e idioma.
Gráfica 23
Porcentaje de población que asisten a la escuela según ciclo educativo
80
Porcentaje
60
41.3 41.8 44.2 45.2 47.0
40
31.3 33.2
28.4 27.5 29.0
20
Gráfica 24
Alumnos inscritos (2006)
600,000
500,000
400,000
300,000
200,000
100,000
0
Ciclo Básico Ciclo Diversificado
Capítulo I I
Gráfica 25
Porcentaje de población que asisten a la escuela (Por porcentaje)
58%
60% 54%
50%
40% 33%
30%
10% 3%
0%
Muy No Indígena No Rural Urbano
Pobres Pobres indígena
Gráfica 26
Población inscrita en el ciclo básico por departamento
1.60
1.40
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00
Totonicapán
Chiquimula
Zacapa
Izabal
Petén
Jutiapa
Jalapa
Sacatepéquez
El Progreso
Santa Rosa
Guatemala
Total País
Quetzaltenango
Escuintla
Huehuetenango
Sololá
Baja Verapaz
Quiché
Suchitepéquez
San Marcos
Retalhuleu
Chimaltenango
Alta Verapaz
Ciclo Básico
73
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
Durante los últimos veinte años, la Población Económicamente Activa (PEA) 110 y la Población
Ocupada (PO) 111 mostraron un crecimiento acelerado. Ambas casi se duplicaron, mante-
niéndose la PO como porcentaje de la PEA casi constante, (ver gráfica No. 27). Además,
el número de personas en edad de trabajar112 que ingresó al mercado laboral –la tasa de
participación113– alcanzó en 2006 el 42.4% para las mujeres y el 77.7% para los hombres.
Estos incrementos respecto a años anteriores fueron el resultado de una serie de cambios
estructurales en el mercado laboral, entre ellos el ingreso de un mayor número de mujeres
e indígenas a la PEA.
110 La Población Económicamente Activa (PEA) incluye a todas las personas de 10 años y más que en la semana en que
fueron encuestadas realizaron algún tipo de actividad económica y las personas que estaban disponibles para trabajar
y hacen gestiones para encontrar un trabajo. También Se incluye a las personas que durante la semana de referencia
no buscaron trabajo activamente por razones de mercado pero estaban dispuestas a iniciar un trabajo de forma
Capítulo I I
inmediata
111 La Población Ocupada (PO) comprende a toda la población económicamente activa de 10 años y más de edad
que dijo haber trabajado por lo menos una hora, durante la semana de referencia de la encuesta (trabajó o realizó
alguna actividad económica). No incluye a los que buscaron trabajo activamente en la semana anterior a la fecha de
referencia de la encuesta, pero trabajaron antes (cesantes) y a los que buscaron trabajo por primera vez.
112 Se considera persona en edad de trabajar a todos los que tienen 10 años o más.
113 La tasa de participación representa el porcentaje de la Población en Edad de Trabajar que forma parte de la Población
Económicamente Activa (PEA).
74
Análisis de la situación en Guatemala
Gráfica 27
El acelerado crecimiento de la PEA y de la PO
5
Población en millones
3
PO
2
PEA
1
0
1989 2000 2006
Año
Fuente: Elaboración INDH/PNUD con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000 y 2006.
En este orden se estima que la Población Desempleada114 era de 236,622 personas, y que
la Población Desocupada Total (PD o DA) era de 160,666 personas, 61% de ellos hombres
y el 39% mujeres.115
114 La tasa de desempleo representa el porcentaje de la Población Económicamente Activa (PEA) que no forma parte de la
Población Ocupada (PO).
115 MTPS, 2007. Estadísticas Laborales, Boletín No. 18.
75
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
En cuanto al salario, para el 2006 se registra una diferencia significativa entre el salario
percibido por las mujeres (Q1,136.01) y el que reciben los hombres (Q2,018.52), lo que
significa un 77.6% más para estos últimos. Asimismo, las cifras oficiales reportan que las
mujeres ocupadas son un 1.9% más que los hombres, que un 1% más de hombres que
de mujeres están ocupados sin un contrato de trabajo y que un 10% menos de hombres
que de mujeres están ubicados en empresas menores de empleados empleados. A todo
esto habría que añadir los problemas, para las mujeres, derivados del acoso sexual en el
trabajo, las situaciones de abuso, por su condición de género y su mayor exposición a
violencia y violaciones.
Tabla 8116
Población ocupada por rama de actividad y sexo, 2006
No. de personas y porcentajes
2006
Rama
Hombres % Mujeres % Total %
Total 3,326,732 62.0 2,039,091 38.0 5,365,823 100.0
Agricultura 1,456,206 81.7 326,258 18.3 1,782,464 100.0
Minas y canteras 7,250 97.0 224 3.0 7,474 100.0
Industria 438,180 51.5 413,076 48.5 851,256 100.0
Electricidad y agua 11,066 89.5 1,299 10.5 12,365 100.0
Construcción 346,836 98.3 5,844 1.7 352,681 100.0
Comercio 520,029 42.6 701,208 57.4 1,221,237 100.0
El perfil de género se ha visto modificado, en segundo lugar, por la posición que las mujeres
van adquiriendo frente a sí mismas (empoderamiento), frente a sus familias y comunidades.
El hecho de contribuir a la manutención económica de la familia, de salir de casa y lograr
ciertas cuotas de autonomía, confiere a las mujeres un cierto grado de poder que las co-
loca en una posición distinta frente a sus parejas y familia, frente a la cultura patriarcal y a
la sociedad. Esto puede resultar positivo para ellas si, como forma de control, sus parejas
no recurren a la violencia para limitar sus grados de autonomía.
En cuanto al trabajo infantil, la ENCOVI 2006 muestra que un millón dieciséis mil niños,
niñas y adolescentes son parte de la PEA como trabajadores o buscadores de trabajo. El
censo de 1994 estimó que la proporción de éstos representaban el 7.9% de la PEA; según
la ENCOVI 2000, la proporción había aumentado a 20.1%. Seis de cada 10 niños y niñas
trabajadores lo hacen en actividades relacionadas con la agricultura y sin remuneración.
Según UNICEF 519,503 niños y niñas entre 5 y 14 años trabajan, especialmente en el sector
agrícola e informal; el 53% de las niñas entre las edades de 10 y 14 años se incorporan al
trabajo infantil117 (de las cuales entre las edades de 7 y 12 años, el 41% son adolescentes
indígenas muy pobres, 25% son niñas indígenas y 13% son niñas ladinas); en el rango de 13
a 24 años, el 56% son adolescentes indígenas muy pobres, 44% son niñas indígenas y 38%
son niñas ladinas. Muchas de las niñas y/o adolescentes indígenas no asisten a la escuela y
no están trabajando por pago.118
La decisión de ingresar al mercado de trabajo, muchas veces para ayudar al sustento del
hogar, es distinta según las características de las y los menores de edad. Dicha decisión es
más frecuente entre los niños y adolescentes del área rural (27.1%) que entre los del
área urbana (17.9%); entre la población indígena (30.6%) en comparación a la no indígena
(17.9%), y significativamente mayor entre los hombres (32.9%) que entre las mujeres
(13.7%). Si bien estos patrones están asociados a las condiciones de vida de los hogares,
la inserción laboral también está determinada por cuestiones y prácticas culturales.
Según el Informe Entendiendo el Trabajo Infantil en Guatemala (INE, 2003) en el país existen
alrededor de 38,000 niñas entre 5 y 18 años de edad dedicadas al trabajo infantil doméstico.
El estudio también muestra que la diferencia de género es determinante en cuanto a la
relación trabajo infantil y asistencia a la escuela: “es más común que los niños trabajen a
la vez que asisten a la escuela, mientras que lo que predomina entre las niñas es que no
se encuentran ni en la escuela, ni trabajando, lo que sugiere que muy probablemente se
encuentran en el hogar, realizando labores domésticas.
Tabla 9
Tasas de participación económica por sexo, área y categoría étnica
Según grupos de edad (Porcentajes)
El 64% de los trabajadores menores de edad, tanto de hombres como de mujeres, se desempeña
como trabajador familiar no remunerado, seguido de aquellos que laboran como empleados
privados (14.2%) y los jornaleros o peones (13.1%). La desagregación por sexo muestra que las
niñas y adolescentes manifiestan desde ya una mayor tendencia a emplearse como trabajadoras
domésticas (10.3% de las niñas y adolescentes ocupadas) y como cuenta propias no agrícolas
(8.1%); así como los varones como peones o jornaleros (16.5%.)
Gráfica 28
Distribución de los niños, niñas y adolescentes trabajadores.
Por categoría ocupacional según sexo
(Porcentaje)
100
80
64.2 64.5
Porcentaje
60
40
20 14.9 16.5
12.4 10.3 8.1
4.6 2.4 1.5
0.5 0.1
0
Empleado (a) Jornalero o Empleada (o) Cuenta Trabajador Otros
privado peón doméstica propia no familiar sin
agrícola pago
Hombre Mujer
La desagregación por sexo muestra que las niñas y adolescentes manifiestan una mayor
tendencia a emplearse como trabajadoras domésticas (10.3% de las niñas y adolescentes
ocupadas). El 64% de los trabajadores menores de edad, tanto hombres como mujeres, se
desempeñan como trabajador familiar no remunerado, seguido de aquellos que laboran
como empleados privados (14.9% de hombres y 12.4% de mujeres) y los jornaleros o peo-
nes (16.5% hombres y 4.6% mujeres) y como cuenta propia no agrícola (8.1% son mujeres
y un 2.4% son hombres).
79
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
Tabla 10
Principales indicadores del mercado laboral (Año 2006)
Aunque existe la Comisión Nacional del Salario Mínimo en la cual se discute cada año el
establecimiento del salario mínimo para el sector agrícola y no agrícola, en los últimos
años no se ha llegado a ningún consenso, por lo que el ejecutivo es quien lo ha fijado.
Tabla 11
Salarios mínimos emitidos por acuerdo gubernativo
(Años 2005 a 2008)
Año Actividad Económica Salario diario
Agrícola Q 38.60
2005
No Agrícola Q 39.67
Agrícola Q 42.46
2006
No Agrícola Q 43.64
Agrícola Q 44.56
Capítulo I I
2007
No Agrícola Q 45.82
Agrícola Q 47.00
2008
No Agrícola Q 48.50
Fuente: Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
80
Análisis de la situación en Guatemala
Según el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, 119en Guatemala hay 1,870 organizaciones
sindicales inscritas, de las cuales 1,739 son sindicatos (475 activos), 64 son federaciones
(17 activas) y 7 son confederaciones (4 activas).
Tabla 12
Tipo de organizaciones sindicales Inscritas en el MTPS
(Años 2002-2006)
Tipo 2002 2003 2004 2005 2006
Gremial 4 9 6 6 0
Independiente 47 24 34 28 38
De empresa 10 5 5 3 0
De maquila 0 5 0 3 4
De sector público 2 18 19 7 11
Totales 63 61 64 47 53
Fuente: Dirección General de Trabajo, MTPS, 2007.
119 MTPS, Dirección General de Trabajo, 2007. Registro Público de Organizaciones Sindicales al 30/septiembre/2007.
120 Encabezados por el Partido Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) y el Partido Unión del Centro Nacional (UCN),
provenían de una tradición opositora, víctimas de persecución política y de la comisión de fraudes electorales bajo el
régimen autoritario.
121 La CP de 1985 se inspira en principios y valores de la persona humana, destinando un Título completo a los Derechos
Humanos, en el que se incluyen los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. La CP reestructuró el marco
jurídico institucional, dando lugar a la creación de nuevas figuras constitucionales para el fortalecimiento de la democracia en
el marco de un Estado de Derecho. Entre ellas deben mencionarse: a) La Corte de Constitucionalidad, máximo órgano de
control constitucional, que en los últimos años ha generado jurisprudencia que ha fortalecido el marco legal de los derechos
humanos. b) El Tribunal Supremo Electoral, máxima autoridad en materia electoral, para garantizar el derecho de organización
y participación política de los ciudadanos y fortalecer la cultura democrática del país. c) La Comisión de Derechos Humanos
del Congreso de la República, órgano pluralista cuya función es promover el estudio y actualización de la legislación sobre
derechos humanos en el país, conociendo especialmente leyes, convenios, tratados, disposiciones y recomendaciones para
la defensa, divulgación, promoción y vigencia de los derechos fundamentales inherentes a la persona, su dignidad, integridad
física, psíquica y el mejoramiento de la calidad de vida, así como el logro del bien común y la convivencia pacífica en
Guatemala, y d) El Procurador de los Derechos Humanos, Comisionado de conciencia del Congreso de la República para la
Defensa de los Derechos Humanos establecidos en la CP, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los Tratados
y Convenciones Internacionales aceptados y ratificados por Guatemala. (Gobierno de Guatemala, 2008a: numerales 13 y 14).
81
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
indispensable para emprender las tareas estatales de cohesión social que permitieran la
transformación real y efectiva del “elector” en ciudadano.122
Estas dos tensiones fijaron los límites y el ritmo del proceso político.Ante ellas, el Ejército
impuso como política de Estado su lógica de seguridad. El objetivo primario seguía siendo
aplacar la amenaza insurgente (aunque ya fuera marginal). Por su lado, la joven democracia
toleró los métodos clandestinos de las unidades operativas de la inteligencia militar -la
persecución y el terror- dirigidos a sofocar la amenaza insurgente. En estas condiciones,
la oposición a los planteamientos conducentes al “pago de la deuda social”,123 a través de
reformas fiscales consiguió rearticular viejas alianzas entre la cúpula militar y las fuerzas
económicas más conservadoras, que se tradujeron en movimientos desestabilizadores y
constituyeron la demostración práctica de que era fácil confundir los derechos sociales
y económicos con la amenaza insurgente y que mientras ésta no quedase formalmente
neutralizada, la vigencia universal de los derechos humanos y el debido proceso quedaban
subordinados a una lectura contrainsurgente.
Así, porciones enteras del poder estatal quedaron bajo tutela o control directo del poder
militar.124 Los intentos civiles de reformar los aparatos de seguridad fueron frustrados.Y la
búsqueda de un entendimiento político entre las autoridades democráticas y el liderazgo
insurgente, autónomo de los militares, no llegó a madurar. El gobierno democrático acudió
entonces a la política exterior como un recurso para legitimar eventuales negociaciones
con la guerrilla, en el marco de la pacificación de Centroamérica.
122 Los partidos portadores de los intereses empresariales no lograron plasmar su ideario de “Estado mínimo” en la CP.
No obstante, en los aspectos operativos constitucionales sí lograron introducir artículos que erosionaron la base
financiera del poder público. A manera de ejemplo, véanse los artículos 239, principio de legalidad; 243, principio de
capacidad de pago; 28, derecho de petición; 41, protección al derecho de propiedad. (Constitución Política, 1985).
123 Formulación surgida durante la segunda mitad de la década de los 80, se refería a las pérdidas en condiciones
de vida causadas por las políticas de ajuste implementadas durante ese período para subsanar los desequilibrios
macroeconómicos causados por la crisis de la deuda pública. Tenía en mente dos grupos: los nuevos pobres,
Capítulo I I
fundamentalmente personas de clase media cuyas pérdidas materiales y en condiciones de vida fueron de tal magnitud
que se ubicaban bajo la línea de pobreza; y la población pobre que, bajo las políticas de ajuste, se habían pauperizado
aún más, abultando las filas de la población en situación de pobreza extrema.
124 Particularmente los pertenecientes al sistema de justicia, los organismos contralores del Estado, las instituciones
autónomas encargadas de las telecomunicaciones y la cartografía nacional, los puertos y las aduanas y las instituciones
encargadas del control de entradas y salidas al territorio nacional, entre otras. Por supuesto, también quedaron bajo
tutela militar las instituciones encargadas de la seguridad ciudadana y las de investigación criminal, inteligencia civil y
análisis estratégico.
82
Análisis de la situación en Guatemala
El período posterior a la firma de los Acuerdos de Paz abrió una ventana de oportunidad
para iniciar la reedificación del aparato estatal -sobre todo en materia de seguridad y justicia,
suficiencia financiera y participación ciudadana, particularmente de los pueblos indígenas-
incluso para definir un terreno común acerca de prioridades y condiciones mínimas del
desarrollo.127 Pero faltó liderazgo político y social para cristalizar esas tareas centrales de
Estado. El entendimiento básico de las élites políticas y económicas sobre los Acuerdos
de Paz fue reduccionista, pues lo hicieron equivalente a cese al fuego, y las tareas mínimas
de modernización en perspectiva de una incorporación tardía a la globalización. Los más
conservadores, por lo demás, lo vivieron como un molesto período de injerencia interna-
cional en los asuntos internos.
En la sociedad civil, hubo un intenso proceso pedagógico sobre la paz y apertura de interlo-
cución y negociaciones políticas directas con el Estado y los empresarios, que fue altamente
subsidiado dejando abierta la interrogante sobre su sostenibilidad en el mediano plazo. Las
elites indígenas ganaron visibilidad y experiencia en manejo de asuntos de Estado, mientras
un archipiélago de ONG y pequeños movimientos sociales tuvieron ocasión de desarro-
llar programas de incidencia a distintos niveles. Se creó capital humano, que no logró ser
125 En 1954 se declaró delito la militancia y simpatía con el comunismo, y se desató una persecución contra todo sospechoso
de portar tal ideología. En 1960, un levantamiento militar encendió la chispa de la guerrilla que muy pronto abrazó las
tesis socialistas. Las negociaciones iniciaron en 1989 y se formalizaron en 1991, aunque fue en los períodos de los
presidentes Ramiro de León y de Álvaro Arzú cuando se profundizaron. Es decir, del total del periodo de conflicto
armado interno una cuarta parte fue también dedicada a la negociación de la paz.
126 Por ejemplo, los acuerdos reconocieron oficialmente el sujeto político indígena y le confirieron ciertos derechos y
manifestaciones en la sociedad, al punto de modificar el concepto tradicional de la nación como unidad en una diversidad
étnica, conformada por pueblos, es decir, nacionalidades con referentes históricos, culturales y territoriales que debían
reflejarse en la naturaleza del Estado. Otro asunto sustantivo tratado en los Acuerdos fue la desmilitarización de los
cuerpos de seguridad pública y la fractura de la tutela militar sobre el poder político. Y aunque básicamente ratificaron
el nuevo modelo económico y los roles del Estado en el mercado, comprometieron al poder público a fortalecer la base
material del aparato público a través de una reforma fiscal integral.
127 Los dos gobiernos que transitaron la parte medular de la agenda de la paz, el de Álvaro Arzú (1996-2000) y el de Alfonso
Portillo (2000-2004), hicieron una ejecución “a la carta” de los compromisos.Adoptaron aquellos que convenían a su proyecto
político y dilataron los otros.Arzú promovió la institucionalidad de la paz y trató de someter al Ejército sin alterar sus privilegios.
Portillo quiso dar más énfasis a los aspectos sociales de los Acuerdos en su afán de arrancar prebendas a la oligarquía, pero a
cambio siguió descuidando la reforma de los aparatos de seguridad. Al final las gestiones de ambos mandatarios terminaron
siendo funcionales, con distintos énfasis, a las tendencias dominantes del consenso de Washington y el crecimiento irrefrenable
de la economía informal y la economía del delito. La criminalidad fue una constante, igual que el curso de degradación de las
instituciones públicas, situación que se profundizó durante el gobierno del presidente Óscar Berger (2004-2008).
83
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
capital social. 128Por su parte, los grupos más conservadores -incluyendo quienes temían
ser juzgados por graves violaciones de los derechos humano- se sintieron reivindicados
con la supuesta “derrota programática” de los acuerdos.129
A pesar de que los Acuerdos de Paz han permitido crear una amplia agenda de trabajo
en el área de derechos humanos, en el contexto anterior, muchos de los compromisos
para garantizar la seguridad, el pleno ejercicio de la ciudadanía y el avance de las mujeres,
especialmente aquellos que garantizan acciones afirmativas para adelantar la situación de
las mujeres indígenas y rurales, están pendientes. Entre ellos, la tipificación del delito de
acoso sexual con agravantes cuando es en contra de las mujeres indígenas.
Durante el conflicto armado interno, la violación sexual constituyó una práctica genera-
lizada, masiva y sistemática en Guatemala. Fue utilizada como un instrumento de guerra
y herramienta para generar terror. La Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH),
reconociendo que “las cifras de violación sexual, muestran un subregistro en relación
con otras violaciones de derechos humanos”, registró 1,465 hechos de violación sexual,
de los cuales pudo documentar 285 casos. Este tipo de violencia estuvo dirigida en un
99% de los casos contra mujeres, y en su gran mayoría, contra mujeres indígenas (80%),
quienes no han tenido acceso a justicia ni a reparación.
128 Es decir, recurso humano calificado pero no el correspondiente tejido de organización, estrategia viable y la confianza
necesaria para la cohesión.
129 Esa fue la lectura dada al triunfo del NO al referéndum popular a la reforma Constitucional de mayo de 1999, que
debía incorporar, entre otros muchos asuntos, las cuestiones relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas
y las reformas institucionales que acotaban el poder tradicional del Ejército.
84
Análisis de la situación en Guatemala
Como consecuencia del deber asumido por el Estado de Guatemala en materia de justicia
e impunidad, se desprenden para el sistema de justicia, las siguientes obligaciones: a) No
discriminación; b) Prevención, que corresponde a la función disuasiva del sistema de justicia;
c) Obligación de proveer un recurso efectivo; d) Obligación de investigar, juzgar y sancionar
tanto las violaciones cometidas por agentes del Estado o con su apoyo, aquiescencia o tole-
rancia, como los actos cometidos por particulares que menoscaben los derechos reconoci-
dos en las normas internacionales; e) Obligación de reparar; f) Obligación de abstenerse de
obstaculizar la investigación o el curso del proceso. La forma en que el sistema de justicia
reacciona en estos ámbitos permite medir el nivel de cumplimiento por parte del Estado del
deber de garantizar los derechos humanos, que consiste en asumir las medidas necesarias
(administrativas, políticas, judiciales y legislativas) para hacer efectivo el derecho.
Estas obligaciones son correlativas a la definición del acceso a la justicia, que se entiende
como el derecho de toda persona de acudir a procedimientos efectivos para la obtención
de una resolución justa a sus pretensiones, en un plazo razonable, de manera imparcial
y conforme a los criterios establecidos en la ley o en las normas jurídicas tradicionales
del derecho indígena, de conformidad con los estándares de derechos humanos130. Esto
implica que, para el caso guatemalteco, las obligaciones del Estado en materia de justicia e
impunidad también incluyen elementos de respeto a la cosmovisión indígena y al ejercicio
del derecho indígena, así como la prestación de servicios del sistema de justicia oficial con
pertinencia cultural y lingüística.
mujeres ven menoscabados sus derechos cada vez que el sistema de justicia las discrimina,
no repara, no respeta las normas y acuerdos internacionales y no investiga, sanciona y
juzga los delitos que cometen contra su integridad y su vida. La impunidad es un hecho
conocido para las mujeres guatemaltecas, sobre todo, para las mujeres indígenas.
A pesar de las reformas institucionales y legales emprendidas, que incluyen entre muchas
otras, la elaboración de un Plan Estratégico Sectorial para la Transformación del Sector
Justicia Penal (2006-2010) por la Instancia Coordinadora de la Modernización del Sector
Justicia, los avances que se registran todavía son parciales, constituyéndose la impunidad
en el principal obstáculo para el goce efectivo de los derechos humanos.132
Las instituciones que conforman el sistema de justicia (Organismo Judicial –OJ–, Ministerio
Público –MP–, Instituto de la Defensa Pública Penal –IDPP–, Ministerio de Gobernación, que
incluye a la Policía Nacional Civil –PNC– y al Sistema Penitenciario e Instituto Nacional
de Ciencias Forenses –INACIF–), tampoco han logrado consolidar un funcionamiento
sistémico y coordinado.
A falta de una respuesta eficaz y eficiente a los conflictos por parte del sistema de justi-
cia, éstos tienden a resolverse mediante el uso privado de la fuerza, situación que se ha
132 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su Oficina
en Guatemala (del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006), A/HRC/4/49/Add.1, 12 de febrero de 2007, párrafo 24.
133 Al respecto el Comité de Derechos Humanos ha expresado su inquietud “…ante el hecho de que la ausencia de una política
estatal destinada a combatir la impunidad haya impedido la identificación, juicio y castigo de los responsables de violaciones del
Capítulo I I
artículo 6 (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y el pago de indemnizaciones a las víctimas.” Observaciones
finales del Comité de Derechos Humanos: Guatemala, 27/08/2001, CCPR/CO/72/GTM, Observación No. 12.
134 Informe del Relator Especial, Philip Alston, sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias. Misión a
Guatemala (21 a 25 de agosto de 2006), A/HRC/4/20/Add.2, 19 de febrero de 2007, párrafo 42.
135 Ibid.
136 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su Oficina
en Guatemala (del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007), A/HRC/7/38/Add.1, 23 de enero de 2008, párrafo 31.
137 Ibid., párrafo 32.
86
Análisis de la situación en Guatemala
138 Una de estas barreras tiene relación con el sistema patriarcal que organiza la vida política, social y económica de la
sociedad. Los operadores de justicia son parte del problema en la medida en que son beneficiarios de un sistema que
otorga enormes privilegios a los hombres. Al negarse a actuar o al ralentizar procesos judiciales, los hombres –en este
caso, los operadores de justicia– defienden sus propios intereses de género, tal como han señalado investigadoras como
Naila Kabeer o Diane Elson.
139 Examen Periódico Universal, Informe nacional presentado de conformidad con el párrafo 15 (A) del anexo a la resolución
5/1 del Consejo de Derechos Humanos, mayo 2008.
140 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su oficina
en Guatemala, del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007. Febrero 2008. Párrafo 97.
87
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
La impunidad en el sistema de justicia también alcanza las graves violaciones a los derechos
humanos cometidas durante el conflicto armado interno, por lo que la Alta Comisionada
señaló que la superación de los obstáculos para su investigación y sanción sigue siendo
un reto.142
La falta de independencia del conjunto del sistema de justicia y su penetración por los
poderes fácticos se encuentra en la raíz de su problemática y su falta de eficacia. Aun
cuando esta penetración no es nueva, en la actualidad se ha profundizado y diversificado.
Durante el conflicto armado interno la mayor parte de la influencia provenía de la insti-
tución armada y del poder económico; hoy la injerencia militar ha disminuido de manera
significativa, pero tanto el poder económico como los demás actores mencionados ejercen
una perniciosa incidencia en la administración de la justicia.
esta materia. Trabajos de campo han constatado que, incluso, en no pocas ocasiones se
vulneran los plazos legales por parte de los propios órganos administradores de justi-
cia143: en tanto a las personas sindicadas se les exige rigurosamente el cumplimiento de los
plazos legales para la gestión de distinto tipo de recursos, los juzgados, tribunales y cortes
muchas veces no los respetan.
Tabla 13
Fases y tiempos promedios de gestión para
que una sentencia quede firme
Fase procesal Tiempo real de duración
143 Según datos de los tribunales mismos, una persona capturada cometiendo un delito infraganti pasa, como mínimo, 10 días
de prisión ilegal antes de que se le dicte auto de prisión; el tiempo muerto entre la etapa preparatoria y la intermedia es
del 60%. Se pierden al menos 735 días como tiempo muerto en cada proceso.
144 La duración del debate es variable dependiendo de la cantidad de pruebas (peritajes, testimonios y documentos) a
ventilarse y de la frecuencia con que el Tribunal de Sentencia programe las audiencias de debate. Rara vez los Tribunales
programan las audiencias de debate diariamente por estar atendiendo otros debates al mismo tiempo o diligenciando
otras gestiones.
145 Un caso que resulta paradigmático para el análisis de las tardanzas deliberadas en la aplicación de los plazos legales (y
las consiguientes violaciones del debido proceso) es el del ex Ministro de Gobernación, Byron Barrientos, y el ex Vice
Ministro del ramo, Luis Alberto Dávila García. El debate oral y público comenzó 4 años después de que se les dictó
prisión preventiva, debido a la actitud reiterada y deliberada del Ministerio Público y de la Procuraduría General de la
Nación en impedir su inicio. Esta valoración procesal no prejuzga los contenidos ni el fondo del caso.
89
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
adolece de serias limitaciones para garantizar el pleno goce del derecho a la vida y para
fortalecer la prevención, y el avance en la investigación y sanción de las violaciones de este
derecho. La situación de inseguridad tiene un grave impacto en los derechos humanos,
especialmente porque la impunidad tiene una alta prevalencia y aún no se instaura un
verdadero Estado de Derecho.
formas y magnitudes. Evidencia recabada de todos los confines del globo confirman que
la corrupción daña a los pobres en forma desproporcionada. La corrupción entorpece el
146 Kofi Annan, ex Secreetario General de las Naciones Unidas, en el prefacio del Convenio de las Naciones Unidas
contra la Corrupción.
90
Análisis de la situación en Guatemala
Más de dos terceras partes de ciudadanos tienen alguna forma de participación (77%), un
porcentaje menor (69%) se declara como participante en las elecciones, pero sólo cerca
de la mitad (55%) tienen participación en el voto y en alguna otra actividad social o política,
aparte de que uno de cada 10 ciudadanos (9%) ni vota, ni participa.151
Condiciones particulares del proceso histórico del país, de las cuales cabe resaltar la
represión que se dio a lo largo del enfrentamiento armado interno, contribuyeron a que
los Acuerdos de Paz plantearan que “es fundamental la participación efectiva de todos los
sectores de la sociedad en la solución de sus necesidades, y en particular en la definición
de las políticas públicas que les conciernen”, y “Que el Estado debe democratizarse para
Tabla 14
Participación política en el Congreso de la República por sexo
Como se puede inferir de los datos presentados, la participación política de las mujeres en
las esferas de toma de decisión continúa siendo escasa. En el período 2004-2007, de las 331
alcaldías municipales ocho fueron ocupadas por mujeres, de las cuales sólo una era indígena
(primera alcaldesa indígena en la historia). En las elecciones del 2007, fueron ganadas por
mujeres ocho de las 332 alcaldías (una indígena) y 242 de los 3,690 cargos en Corporaciones
Municipales.155 La escasa participación política de las mujeres se agudiza cuando se trata de
mujeres indígenas. La tabla 15 refleja esta realidad para los períodos 1995 a 2007.
Tabla 15
Participación política en el Congreso de la República por etnia
Mujeres 3 10 2 6 1 13 4 16
% Indígenas 5% 9% 8% 12.6%
Mientras que el Tribunal Supremo Electoral ha lanzado una campaña para la participación de
ciudadanos indígenas en procesos electorales, el Organismo Legislativo todavía no ha desa-
rrollado acciones para aumentar la participación de las mujeres y la participación indígena.
De los trece Ministerios de Estado únicamente uno está a cargo de una mujer y solamente
cuatro secretarías presidenciales son ocupadas por mujeres, sin embargo, tres de estas secre-
tarías están tradicionalmente a cargo de ellas: la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del
Presidente, la Secretaría de Bienestar Social y la Secretaría Presidencial de la Mujer.
En el período 2005-2006 el Organismo Judicial, compuesto por trece magistrados, eligió por
primera a una mujer como presidenta de la Corte Suprema de Justicia. Según la información
proporcionada por la institución, de las 7,194 personas que laboran para este ente (incluyendo
al personal de administración, jueces y magistrados) 4,542 son hombres y 2,652 son mujeres
representando así el 37% del personal.
de los Acuerdos de Paz, que reconocieron en los Consejos de Desarrollo “su papel
fundamental... para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en
la identificación de las prioridades locales, la definición de los proyectos y programas
públicos y la integración de la política nacional de desarrollo urbano y rural[...]”, el Estado
aprobó en 2002 la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la que forma un
conjunto con otras tres: la Ley General de Descentralización, el Código Municipal y la
Ley de Desarrollo Social.
Los Consejos de Desarrollo, como espacio principal de encuentro entre Estado y ciuda-
danos, son el mecanismo institucional propicio para generar esa “participación efectiva
de todos los sectores de la sociedad en la solución de sus necesidades”. No obstante, los
Consejos presentan en general gran fragilidad en sus mecanismos operativos, los bajos
niveles propositivos de sus integrantes y la carencia de capacidades que permitan una
eficaz planificación del desarrollo y la correspondiente.
formar la sociedad actual en una sociedad más incluyente, solidaria y justa. De hecho, el
voluntariado todavía no forma parte de las políticas públicas, y no ha sido objeto de una
156 Se trata de la “Ley Electoral y de Partidos Políticos”, Decreto 1/85, modificado por el Decreto 35-2006.
94
Análisis de la situación en Guatemala
No puede obviarse, por aparte, la importancia del hecho que el ejercicio de la ciudadanía
plena se ve limitado por la pobreza de la población, lo que se acentúa aún más en las po-
blaciones indígena y rural y en las mujeres. La falta de documentación ha sido un limitante
crítico en el caso de las mujeres indígenas, pero también para muchas comunidades que
fueron desplazadas durante el conflicto armado.
El Relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamen-
tales de los indígenas, Roberto Stavenhagen, ha señalado a este respecto que “La estructura
política de Guatemala desde la colonia y a lo largo de la vida republicana se caracterizó
por la exclusión de los pueblos indígenas de la participación en la vida ciudadana[...]” y ha
recomendado que “el Gobierno redoble sus esfuerzos para asegurar la plena participación
de los indígenas en los asuntos públicos y que instruya a las autoridades para que tomen
medidas apropiadas para asegurar que los indígenas participen en todos los niveles de la
administración pública [... y] en los consejos de desarrollo”. Estos esfuerzos deberán redo-
blarse para propiciar y garantizar la participación de las mujeres indígenas y asegurar que
su voz e intereses sean expresados por ellas mismas, escuchados y tomados en cuenta en
el diseño de programas y políticas públicas.
157 Danilo Augusto Palma Rosas, El voluntariado en Guatemala: un panorama inicial,VNU Guatemala, 2007, p. 8.
158 Bernardo Kliksberg, editado por Helene Perold y María Nieves Tapia. Servicio Cívico y Voluntariado. El Servicio y el Voluntariado
en America Latina y el Caribe. Service Enquiry Servicio Cívico y Voluntariado Volumen 2. 2007. pág. 14.
95
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
Guatemala cuenta con una población eminentemente joven, que en los últimos procesos
electorales ha canalizado el voto de una generación postconflicto, que ha venido marcando
la diferencia paulatina del proceso democrático.
Por otra parte, no ha prosperado la idea de cuotas para mujeres, u otras acciones afir-
mativas en el sistema de partidos para lograr equidad en la participación, a diferencia de
otros países latinoamericanos que han reservado un 30% de las curules para mujeres.
Esto es una muestra del carácter jerarquizado y patriarcal que caracteriza a los partidos
políticos en Guatemala y de las dificultades que las mujeres tienen para ejercer los de-
rechos de ciudadanía implícitos en los espacios de representación política.
Por esas razones, facilitar la participación ciudadana sigue siendo un reto en términos
políticos, económicos, sociales y culturales; un reto que demanda fortalecer capacidades
institucionales, promover el liderazgo político desde la niñez y la adolescencia, y asegurar
un mayor compromiso en el ejercicio de las competencias del sector público, los partidos
políticos, las sociedad civil organizada y la cooperación internacional. Estos esfuerzos
deben redoblarse cuando se trata de fomentar la participación y el liderazgo político de
las mujeres en general, y de las mujeres indígenas en particular. Esos esfuerzos deben
Capítulo I I
159 Ver La situación de las niñas, niños y adolescentes de Guatemala: De cara a un nuevo período gubernamental. UNICEF
2008, Recuadro 6, pág. 52, así como Estrategia para promover la participación juvenil en la gestión de políticas públicas
a nivel municipal. Programa de Descentralización y Fortalecimiento Municipal de la Unión Europea, 2008, págs.
13-14.
96
Análisis de la situación en Guatemala
4.2.3 Discriminación
Del principio de igualdad consagrado en los instrumentos internacionales de derechos
humanos, se deriva la prohibición de discriminación que consiste en la prohibición de toda
distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u
origen nacional o étnico, sexo, edad, idioma, religión, opinión política, posición económica,
nacimiento, u otra condición y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar
el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos
y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier
otra esfera de la vida pública.
Uno de los ámbitos en que se refleja de forma más severa el fenómeno de la discrimina-
ción contra los pueblos indígenas es en el acceso a la justicia. El Relator Especial sobre la
160 Informe del Sr. Doudou Diène, Relator Especial sobre las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial,
xenofobia y formas conexas de intolerancia, Misión Guatemala (2005).
97
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indí-
genas, en la misión realizada a Guatemala en 2003 afirmó: “Los operadores de justicia
-denominación que incluye jueces, auxiliares, fiscales, y miembros del Ministerio Público
y de la Policía Nacional Civil- no han modificado sus criterios y comportamientos, que
en general son percibidos y señalados como contrarios a los intereses de los indígenas,
cargados de prejuicios, frecuentemente autoritarios, que desembocan en malos tratos e
irrespeto y que no son exentos de corrupción. Los jueces y otros operadores de justicia
(con muy contadas excepciones) no son hablantes de la lengua indígena de la región en la
que ejercen sus cargos, no tienen conocimiento de los usos y costumbres de los pueblos
indígenas, ni guardan el debido respeto a las autoridades indígenas.”161
Las políticas históricas respecto del uso y tenencia de la tierra, el trabajo y la educación,
contribuyeron a definir un “patrón de desarrollo” basado en la exclusión, en detrimento
de la población indígena y de las mujeres.
En los últimos años, el Estado de Guatemala ha promovido algunas acciones para combatir
la discriminación, particularmente la étnica y racial. Entre estos esfuerzos se identifican
el diseño y puesta en marcha de la Política Pública para la Convivencia y Eliminación
del Racismo y la Discriminación Racial, la creación de la Comisión Presidencial sobre la
Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas, la creación de la Defensoría
de la Mujer Indígena y la tipificación del delito de discriminación en el Código Penal. Estas
iniciativas y la existencia de un marco normativo e institucional relativamente fortalecido,
son demasiado recientes para evidenciar resultados concretos en las brechas existentes
en materia de discriminación. La persecución penal del delito de discriminación ha mos-
trado escasos resultados. El Ministerio Público recibió 70 denuncias durante 2007 y no
se obtuvo sentencia alguna sobre un caso de discriminación en el mismo período.162
Sancionados como compromisos de Estado por el Decreto Ley 52-2005, los Acuerdos
de Paz continúan siendo el marco nacional para impulsar el desarrollo del país y el pro-
greso hacia la no discriminación y la equidad. Entre otros, los Acuerdos de Paz incluyen
compromisos específicos para el avance de la situación de las mujeres, especialmente las
mujeres indígenas y las mujeres rurales.
161 Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los
pueblos indígenas, Misión a Guatemala, 2003.
162 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su
oficina en Guatemala del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007. Párrafo 50.
163 Las principales leyes en este marco son la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, las reformas al Código
Municipal y la Ley de Descentralización.
98
Análisis de la situación en Guatemala
Sin embargo, estos cambios legales apenas si empiezan a estar acompañados de medidas
concretas que tiendan a mejorar la situación de vida de las mujeres y sus comunidades, y
a eliminar el racismo, la discriminación, la exclusión y la opresión en su contra, condicio-
nes todas que imposibilitan el pleno ejercicio de su ciudadanía y sus derechos sexuales y
reproductivos.
Gráfica 29
Ingresos laborales mensuales promedio (en quetzales corrientes-2004)
2500
2000
Ingreso Promedio
1500
1000
500
0
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
No indígenas Indígenas
164 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su oficina
en Guatemala, del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007, A/HRC/7/38/Add.1 párrafo 98
165 Gobierno de la República de Guatemala, 2006.
99
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
Sin embargo, aún hay gran cantidad de mujeres que, por la falta de oportunidades educa-
tivas y laborales, se han visto confinadas a las tareas del hogar sin recibir remuneración
económica por ello. Como resultado, muchas mujeres y numerosos hogares se encuen-
tran bajo el umbral de la pobreza y la pobreza extrema. Hay que recordar, a propósito
de este tema, que, a diferencia de los hombres, las mujeres suelen dedicar mayor tiempo
a los quehaceres del hogar y al cuidado de los niños o niñas sin importar si se trata de
hogares indígenas o no indígenas o si se vive en el área urbana o rural. En otras palabras,
aún persiste una marcada división del trabajo doméstico entre ambos sexos en perjuicio
de las mujeres. En el siguiente cuadro se presenta el tiempo promedio (en horas al día)
que las mujeres (madres o hijas) dedican a los quehaceres del hogar y al cuidado de los
niños o niñas según diversas características de los hogares.
Tabla 16166
Tiempo promedio dedicado a tareas domésticas en hogares nucleares,
según características seleccionadas (2000), en horas por día
Capítulo I I
Según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2006, se puede observar que los
datos sobre posición ocupacional de No remunerados, invisibiliza el tiempo que emplean
las mujeres en los quehaceres del hogar, al presentar un dato global. Únicamente reporta,
dentro de esta categoría los niveles de pobreza, expresados en “Todos los Pobres” un
63.7%, “Pobres extremos” 21.2, “Pobres No Extremos” 42.5% y “No Pobres” 36.3%, sin
desagregarlos por sexo.
Por su parte, el Comité de Derechos del Niño, también ha manifestado su preocupación por
el hecho de que: “El principio de no discriminación no se aplique plenamente a los niños
de los grupos indígenas, los niños pobres de zonas urbanas y rurales, las niñas, los niños
con discapacidades o los niños desplazados, especialmente en cuanto a sus posibilidades
de acceso a servicios adecuados de salud y educación”.167
El informe elaborado por UNICEF “La situación de la niñez en Guatemala” destacó la grave
situación de discriminación en que se encuentra la niñez que padece de discapacidad. Según
los resultados de la Encuesta Nacional de Discapacidad del año 2005, alrededor de veinte
por mil niños o adolescentes tienen algún tipo de discapacidad, existiendo una mayor preva-
lencia en la población de 7 a 8 años (22 por mil), que en aquella de 6 años o menos (15 por
mil). La mayoría de los menores de edad con alguna discapacidad son hombres (56.5%) y en
menor proporción mujeres (43.5%), y son principalmente pobladores del área rural (55.2%)
que de la urbana (44.8%). Si bien la Convención sobre los Derechos del Niño estipula que
la niñez con discapacidad debe recibir cuidados especiales que le permitan tener una vida
digna y ayuden a su plena inserción social; la gran mayoría de las niñas, niños y adolescentes
en esta situación no recibían al momento de la encuesta una atención especializada para
ello: aunque 55% mencionó sí haberla recibido alguna vez en la vida, sólo 13% (alrededor
de quince mil personas) estaban recibiéndola en la actualidad.
167 Observaciones finales del Comité de los Derechos del Niño al Estado de Guatemala en respuesta a su segundo informe
periódico presentado el 7 de octubre de 1998 y 29 de mayo 2001 CRC/C/SR. 707 y 708, párrafo 26).
101
Avances y desafíos del proceso de desarrollo
4.3 Seguridad
La seguridad puede ser definida como el conjunto de condiciones en las que el riesgo ha
sido reducido al mínimo nivel tolerable para una convivencia humana digna y respetuosa
de los derechos de cada ciudadano. Importante es complementar el concepto de seguri-
dad con el de seguridad ciudadana, entendiendo ésta como el ejercicio por parte de los
ciudadanos de sus derechos y libertades, lo cual se consigue demandando y obteniendo
del Estado las garantías para una convivencia pacífica. En otras palabras, el concepto de
seguridad ciudadana establece un nivel de interacción entre ciudadano y Estado para
obtener un bien deseable como es la seguridad; la seguridad ciudadana abarca mucho
más que la ausencia de criminalidad.
Guatemala se veía asolada por una serie de fenómenos violentos, entre los que cabía
168 Examen Periódico Universal, Recopilación preparada por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos con arreglo al párrafo 15 b del anexo de la resolución 5/1 del Consejo de Derechos Humanos, mayo
2008.
102
Análisis de la situación en Guatemala
Guatemala es uno de los países más violentos del continente. La cantidad de hechos
delictivos, las muertes violentas, los asesinatos y violaciones de mujeres, el número de
armas circulando de forma legal e ilegal, así como hechos violentos en general se dan con
mayor frecuencia que en cualquier país americano en relación al número de habitantes.170
La inseguridad ciudadana es un fenómeno que toca directamente a la mayoría de las y los
guatemaltecos. La mayoría de núcleos familiares ha sido víctima de al menos un hecho
delictivo,171 y la percepción es que no hay reglas que permitan ponerse a salvo de ello.172
Para las mujeres, la inseguridad es un aspecto vinculado con la “no ciudadanía” dado el alto
riesgo que padecen de ser víctimas de distintas formas de violencia -dentro y fuera del
hogar- siendo el asesinato la más grave de ellas.
Algunos datos para ejemplificar los niveles de violencia e inseguridad que prevalecen en
el país:
• Las armas de fuego producen más del 76% de muertes violentas, así como el 60% de
las lesiones a personas.174
• Según señaló UNICEF en 2007, era bien sabido que la alta demanda de niños para
adopción por familias extranjeras había dado lugar a un comercio relacionado con la
adopción y a situaciones tales como el secuestro y la trata de niños y niñas.176
• Finalmente en 2007, el CRC (Convención sobre los derechos de los niños) observó
con gran preocupación el alto número de niños y niñas víctimas de la explotación
sexual comercial, estimado por Guatemala en 15,000.177
Para el año 2005, los costos de la violencia en el país alcanzaron un monto aproxima-
do de US$2,386.7 millones, cifra equivalente al 7.3% del PIB. Tal cifra equivale a unos
Q.17,900.4 millones, que son significativos en tanto corresponden a más del doble del
valor de los daños que causó al país la tormenta Stan en octubre del año 2005, y a más
del doble de los recursos asignados a los ministerios de Salud, Educación y Agricultura
para el año 2006.178
Las condiciones materiales de vida ofrecen pocas opciones estables y previsibles de desarro-
llo al común de las personas, en especial a las mujeres, a las mujeres indígenas, las personas
mayores, las niñas y los niños. El estrés de la incertidumbre e inseguridad económica y física
despiertan actitudes personalistas, conservadoras y agresivas que, sin embargo, coexisten
con aspiraciones generales de bienestar que deben ser impuestas por un Estado garantista
de derechos y regulador de obligaciones. La población está sensibilizada sobre su entorno
y las causas de sus problemas, aunque no está organizada ni movilizada.Todo indica que las
posibilidades de transformación descansan en que las élites sepan acordar prioridades de
Estado y que, desde ese espacio público, emprendan ciertas acciones que alivien la insegu-
ridad y los graves costos sociales de supervivencia, entre ellos la nutrición, la salubridad, la
atención médica y la educación.
Capítulo III
Desafíos prioritarios
y oportunidades
para el desarrollo
1. Los problemas prioritarios
Gráfica 30
Modelo causual de la desnutrición
EDUCACIÓN INADECUADA
Estructura económica
Causas estructurales
o determinantes
Básicos
Estructura política, social y económica
106
Análisis de la situación en Guatemala
Para reducir la desnutrición crónica deben abordarse tanto las causas subyacentes e in-
mediatas, sin descuidar las estructurales. El abordaje a través de las causas subyacentes y
las inmediatas busca mejorar:
A inicios del 2008, la revista The Lancet dedicó una serie de cinco artículos al tema de
la desnutrición materno infantil, indicando con claridad las intervenciones de probada
efectividad para prevenir la desnutrición crónica. La publicación señala que cada país con
problemas nutricionales, además de implementar las intervenciones de probada efectividad,
debe hacerlo a escala, es decir, con una amplia cobertura.179 Entre estas intervenciones se
mencionan: la promoción de la lactancia materna, comunicación para el cambio de com-
portamientos sobre alimentación infantil, entrega de suplementos de micronutrientes y
fortificación de alimentos, uso de alimentos suplementarios, desparasitación, tratamiento
de la desnutrición aguda severa, entre otras.
Gráfica 31
Componentes directos
181 Los Estados deben considerar la posibilidad de aprobar una ley marco como instrumento básico de aplicación de la
estrategia nacional para el derecho a la alimentación. Observación General 12, párrafo 29.
182 SESAN. Programa para la Reducción de la desnutrición crónica 2006-2016.
108
Análisis de la situación en Guatemala
De los estudios de la Serie Lacent también es posible resaltar, al igual que muchos otros
estudios, que la ventana de oportunidad para prevenir el retardo del crecimiento es du-
rante los primeros 2 a 3 años de vida, incluyendo el período intrauterino para prevenir el
bajo peso al nacer (prevalencia del 12% según ENSMI 2002) de allí que las acciones deban
enfocarse a embarazadas y niños menores de tres años.
En cuanto a las políticas económicas del país, en la segunda mitad del siglo XX, el Estado
desarrollista puso énfasis en la creación de instituciones e infraestructura productiva, y
apoyó el auge de la industria al amparo de medidas proteccionistas que favorecieron espe-
cialmente a un pequeño grupo de actores económicos, muchas veces en desmedro de la
mayoría de productores guatemaltecos. En la década anterior, el Estado en transición, por
medio de los procesos de ajuste y cambio estructural, tuvo como prioridad recuperar el
ambiente macroeconómico que diera paso a la reactivación económica, después de la crisis
de los años ochenta, generando un marco para la apertura, liberalización y privatización de
servicios, así como para el impulso a las exportaciones no tradicionales. Sin embargo, los
Las posibilidades de los gobiernos para disminuir el riesgo a desastres, han sido limitadas
debido a debilidades institucionales, a la escasa disponibilidad de instrumentos y me-
canismos, así como también de información para hacer más eficientes las acciones.
y bajo peso político para lograr transversalizar el tema a través de los organismos del
Estado, por lo que las consideraciones ambientales no están aún presentes en los planes
sectoriales y las políticas de desarrollo. En cuanto a la aplicación de la normativa ambien-
tal, además de la falta de importantes regulaciones se constata una cultura general de
impunidad enmarcada en patrones de corrupción, en intereses económicos vinculados
110
Análisis de la situación en Guatemala
Tanto si se trata de políticas para reducir los índices de pobreza y promover el desarrollo,
como de iniciativas para potenciar los recursos naturales y evitar la degradación ambiental,
las estrategias deben incluir la perspectiva de género en el diseño si quieren tener posibi-
lidades de éxito. Reducir el analfabetismo en las mujeres está asociado a una mejora en la
salud de la familia; propiciar recursos en propiedad para las mujeres (tierras o negocios)
garantiza que parte de los ingresos que éstas reciban se inviertan en la familia y en la
comunidad. Este es el aspecto positivo del rol de cuidadoras asignado a las mujeres, pero,
para que éste no se convierta en una carga, ha de democratizarse la vida familiar haciendo
partícipe al hombre de la vida doméstica y los cuidados familiares.
184 Análisis de la Situación del País Guatemala. Sistema de Naciones Unidas (SNU). Junio de 2004.
185 Ley 109-96 Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres.
111
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo
186 Entre otros, el informe Justicia e inclusión social: los desafíos de la democracia en Guatemala, de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de 2004; los informes del Relator Especial de las Naciones Unidas
para la Independencia de Magistrados y Abogados de 1999 y 2001; el informe preliminar Preocupaciones de la
Comisión Internacional de Juristas tras su visita a Guatemala, de junio de 2005 y el Informe Seguridad y justicia en
tiempos de paz, del Procurador de los Derechos Humanos, de 2006.
112
Análisis de la situación en Guatemala
Un tema que merece especial atención es el tratamiento a la víctima dentro del sistema
de justicia. Para ello se requiere una política integral de atención a la víctima que pueda
hacerse cargo de todos los efectos del delito, tanto materiales como psicológicos y sociales.
Otro problema es la debilidad del sistema de protección de testigos y sujetos procesales.
Las víctimas y testigos que colaboran con la justicia quedan expuestos a represalias, siendo
esta una de las principales causas y efectos de la impunidad.
Este problema está directamente relacionado con el derecho al disfrute de las libertades
civiles y políticas, e indirectamente con los derechos económicos, sociales y culturales, en
cuanto a que el goce de éstos, puede limitar la participación ciudadana.
A este respecto, cabe tener presente que, por ejemplo, la pobreza y la pobreza extrema
condena a buena parte de la población a sufrir desnutrición, particularmente niños, niñas,
adolescentes y mujeres, lo que trunca sus oportunidades de participación sociopolítica.
Esto representa un vínculo entre exclusión en la dimensión de derechos civiles y políticos
y la exclusión económica.
Se relaciona, también, con el derecho de las comunidades indígenas a conservar sus propias
formas de organización así como el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo, el derecho a ser consultado (los derechos colectivos).
113
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo
Toda acción que discrimina contra la mujer por su condición de género atenta
también contra sus derechos humanos y su condición de ciudadana, limitando sus
oportunidades e impidiendo su pleno desarrollo como ser humano. La discrimina-
ción contra las mujeres, además de tener implicaciones negativas y dolorosas en sus
vidas, tiene costos negativos para el país pues limita su desarrollo e impide que se
rompa la transmisión intergeneracional de la pobreza. Se necesita mayor firmeza y
compromiso estatal y mayor inversión de recursos para implementar y mejorar las
leyes que protegen los derechos de las mujeres, eliminar la impunidad y facilitar su
acceso a la justicia y a otros recursos para su desarrollo. Un país que comprende la
importancia de la igualdad para la calidad de su democracia y su desarrollo, es uno
que promueve la participación de las mujeres en todos los niveles, además propicia
su incorporación en diversos procesos de toma de decisiones y procura, a través de
políticas públicas, la democratización de la vida doméstica.Todo ello requiere, además,
que se elimine la discriminación que persiste en el ámbito de los derechos civiles y
políticos y esto pasa, como mínimo, por partidos políticos y gobiernos paritarios. El
Estado, por tanto, debe promover procesos que conduzcan al alcance de este ideal
de igualdad y democracia.
El marco legal generado a partir de las leyes emitidas en 2002, mencionadas arriba, es-
tablece y confirma un sistema institucional diseñado para propiciar y hacer efectiva la
participación ciudadana. No obstante, al analizar sólo un aspecto de la disponibilidad de
ese sistema, puede comprobarse que el sistema de consejos de desarrollo no opera en su
totalidad, ni cuenta con los medios para funcionar adecuadamente,187 lo cual representa
que el sistema de los consejos -considerados estos como “mecanismos” o “espacios”
de participación- no están totalmente disponibles para los ciudadanos. En particular, no
están disponibles para las mujeres y para las indígenas.
Esta última condición guarda una relación directa, además, con el nivel de adecuación de
Capítulo I I I
los mecanismos y espacios definidos por el Estado con las condiciones de la población
en general.
187 Tanto el consejo nacional, como varios de los consejos regionales, no han funcionado de manera sistémica desde la
emisión de las leyes respectivas, ni funciona la totalidad de los consejos a nivel municipal ni comunitario.
114
Análisis de la situación en Guatemala
Los Equipos País de las Naciones Unidas (EPNU) pueden hacer uso de una serie de ventajas
comparativas generales derivadas de su función de organismos multilaterales que rinden
cuentas a todos los Estados miembros de la ONU. Debido a una relación de confianza
originada por su presencia continuada en el país, los EPNU pueden aportar las siguientes
ventajas comparativas:
3. Apoyo imparcial al desarrollo de capacidades a todos los niveles para lograr un proceso
de apropiación en el país;
115
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo
Además, las Agencias, Fondos y Programas que conforman el SNU en Guatemala realizaron
un análisis interno como parte del proceso de construcción de la Evaluación Común de
País (CCA) para identificar sus ventajas comparativas.
Entre los aspectos considerados para identificar ventajas comparativas del sistema en
Guatemala se tomó en cuenta la cooperación pasada, dentro de la cual destaca su rol
de facilitación y su contribución en la firma en implementación de los Acuerdos de Paz.
La generación y difusión de conocimientos técnicos en áreas estratégicas del desarrollo
en el país, así como el desarrollo de instrumentos y metodologías de trabajo para el
desarrollo son otros criterios considerados.
a) Capacidad del sistema para fortalecer las capacidades del gobierno y la sociedad civil
con estudios, asistencia técnica, sistematización de lecciones aprendidas, movilización
de recursos, cabildeo y abogacía en temas estratégicos del desarrollo;
b) Capacidad técnica para apoyar el desarrollo del país reconocida por las autoridades
y sociedad civil;
c) Los mandatos únicos que tienen las agencias, fondos y programas para apoyar al
país;
4. Brechas de capacidades
Existe voluntad y autoridad para combatir el problema, pero no existe claridad en el abordaje
(falta de aplicación de lecciones aprendidas). La “voluntad política” no ha ido acompañada
de priorización de recursos económicos para el tema. Por ejemplo, el porcentaje del PIB
en inversión social es de los más bajos.
En el ámbito ministerial, también se evidencia una falta de claridad sobre las metas y
estrategias a seguir. Es difícil determinar si los ministerios han establecido sus metas
dentro del CONASAN y si éstas, al igual que sus estrategias actuales, caben dentro del
marco multisectorial para la reducción de la SAN/DC.
Otras brechas, en el abordaje de los problemas, son: poca capacidad del recurso hu-
mano para ejercer las rectorías sectoriales; baja asignación, ejecución y la calidad en el
gasto público; continuo rediseño del modelo de la prestación de los servicios de salud
y educación; infraestructura limitada para los servicios de salud y educación; agua y sa-
neamiento básico; baja capacidad del recurso humano para generación de información
y gestión social.
Las mujeres en general y las indígenas en particular, encuentran dificultades para reco-
nocerse como portadoras de derechos y para exigir el cumplimiento de esos derechos,
sobre todo, aquellos relacionados con servicios sociales, saneamiento, educación, acceso
118
Análisis de la situación en Guatemala
Otras brechas de capacidades en los Titulares de Derechos incluyen: bajo nivel de in-
formación y capacitación para exigir el cumplimiento de los derechos relacionados con
servicios sociales, de sanamiento básico y gestión integral de los recursos hídricos; poca
concientización y sensibilización ambiental debido a su escaso conocimiento e información;
la poca disponibilidad de recursos a nivel de hogar atenta contra el derecho a un ambiente
adecuado.
Los empresarios y los trabajadores son actores clave tanto en el proceso económico
como en la gestión constructiva de sus relaciones.
Por su parte, las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas son prioritarios en toda
estrategia de desarrollo humano integral como actores protagónicos de los cambios que
Guatemala necesita.
6. Áreas de cooperación
Para seleccionar las áreas de cooperación del UNDAF se tomaron en cuenta los siguien-
tes aspectos:
• Socios Clave
Vale la pena recalcar que para identificar estas áreas de cooperación, tomamos en cuenta
la optimización en el uso de los recursos existentes tanto del SNU, del gobierno, y el
crédito internacional; el aprovechar la experiencia y los programas en marcha -como
los programas conjuntos y ventanas temáticas-; con el apoyo focalizado, desencadenar la
acción sectorial sobre todo a nivel municipal y comunitario; buscar el fortalecimiento de
la institucionalidad pública y privada; movilizar la comunidad local, las municipalidades y las
organizaciones de la sociedad civil; movilizar a otros agentes de la cooperación -las ONGs
principalmente-; concentrar las acciones en las zonas rurales, indígenas y más pobres; y
la coincidencia en el interés del Estado y las agencias del sistema en el cumplimiento de
Obligaciones Internacionales y Compromisos, incluidos los ODM.
Ventajas Comparativas:
• Existe un programa conjunto sobre medio ambiente y cambio climático, con fondos
hasta el 2011 y acordado con instituciones gubernamentales;
• Mandato y/o expertise para gestión de riesgo y ayuda humanitaria de varias agencias
del Sistema: PNUD, FAO, PMA, UNICEF, UNESCO, UNFPA, OPS y ONUSIDA; y
Ventajas Comparativas:
• En el área de Salud: Mandato y/o expertise de las siguientes agencias en el país: OPS,
UNFPA, UNICEF, FAO, PMA, ONUSIDA y UNIFEM;
• Acuerdo de alto nivel que promueve trabajar las oportunidades económicas (Global
Compact); y
Ventajas Comparativas:
Ventajas Comparativas:
Capítulo I I I
• Seguridad Alimentaria mandato y/o expertise de las siguientes agencias: PMA, FAO,
UNICEF, OPS y UNFPA;
Ventajas Comparativas:
Bibliografía
Guatemala, 2008.
Programa Mundial de Alimentos (PMA) y CEPAL. El Costo del Hambre: Análisis del
Impacto Social y Económico de la desnutrición infantil en América Latina.
Resultado del Estudio en Guatemala. Santiago de Chile, noviembre 2006.
Tiri y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Corruption in Post
War Reconstruction: Confronting the Vicious Cycle, 2005.
UN 5HJPVULZ<UPKHZ
Voluntarios