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Proc.: 33986/17-e
Rubrica
PARECER: 696/2018–ML
ASSUNTO: LICITAÇÃO
ML3
MPCDF
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“(...)
Nesta fase, a unidade técnica e o Ministério Público consideraram parcialmente atendida
a deliberação plenária, sugerindo, assim, que a Corte determine a adoção das medidas
necessárias ao exato cumprimento da lei (anulação do certame).
Na Sessão Ordinária de terça-feira, 19, submeti o feito ao Plenário, ocasião em que a
discussão da matéria foi adiada em atendimento ao pedido formulado pelo Conselheiro
Inácio Magalhães Filho.
Na tarde de ontem, ingressou em meu Gabinete o Ofício nº 0071/2018-PRESI (e-DOCs
81F332B6-c e EFA68B3D), por meio do qual a jurisdicionada noticiou a ocorrência de
fatos novos, encaminhando ao Tribunal, entre outros, os seguintes documentos:
- Projeto de Lei Complementar nº 140/2018, que estabelece parâmetros de uso e
ocupação da área a ser concedida;
- Relatório Técnico sobre o Projeto Arenaplex, elaborado pela Equipe Técnica da
Gerência de Formatação de Novos Projetos da Terracap;
- Decisão nº 12/2018-CONPLAN, pela aprovação do PLC do SRPN;
-Parecer do IPHAN sobre a minuta do referido PLC.
Tendo em vista a juntada desses documentos, os autos devem retornar à SEACOMP
para, em caráter prioritário e urgente, proceder à reinstrução do feito, ficando
autorizada, desde logo, a enviar os autos ao Núcleo de Fiscalização de Obras e Serviços
de Engenharia, para manifestação, especialmente, quanto aos custos estimativos das
obras e reformas previstas na solução adotada pela Terracap (achado 6).” (Grifos
acrescidos).
“(...)
III Conclusões
208. Da análise empreendida por este NFO em complemento aos apontamentos
realizados pela 1ª DIACOMP acerca do Edital de Concorrência Pública destinado à
concessão de uso de bem público, relativo à gestão, manutenção, operação, exploração
e modernização do Centro Esportivo de Brasília – Arenaplex, constataram-se diversas
impropriedades em relação ao detalhamento dos serviços e da forma de apropriação
1
e-DOC 1E2D7787-e.
2
e-DOC 32EC19FC-e.
3
e-DOC 81F332B6-c.
4
e-DOC 8769118F-e.
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dos custos das obras e reformas previstas na solução adotada pela Terracap as quais
são impeditivas da continuidade do certame.
209. Com o objetivo de indicar resumidamente as conclusões contidas nesta Nota
Técnica, apresenta-se na sequência o tema abordado e um resumo das impropriedades
identificadas:
Detalhamento dos projetos e dos orçamentos com investimentos:
a) Inexistência de detalhamento dos serviços ao nível de anteprojeto, para as despesas
com investimentos referentes às obras novas e as melhorias nos equipamentos, contendo
os documentos requeridos pela Orientação Técnica OT – IBR 006/2016 do Ibraop, de
maneira a definir as condições de contorno e os requisitos técnicos requeridos para
possibilitar a caracterização dos objetos de investimentos e a visão global do
empreendimento;
b) Ausência de orçamento preliminar para as adaptações e melhorias nos bens públicos
existentes, sendo autorizada a elaboração da estimativa de custo apenas para os
investimentos que impliquem em equipamentos novos;
Solução Comercial (Boulevard)
a) Inexistência de anteprojeto de engenharia;
b) Inadequação do referencial do CUB utilizado na estimativa de custo, sendo
considerado o referencial CSL – 8 o mais adequado para a obra em comento, por se
referir a um projeto-padrão comercial de salas e lojas com garagem, térreo e 8
pavimentos-tipo;
c) Ausência de justificativa para a incidência do multiplicador de 40% na estimativa de
custo para compensar os itens não incluído no CUB, admitindo-se a incidência de um
fator de majoração de 30%, previsto na Orientação Técnica OT – IBRA 004/2012;
d) Impossibilidade de utilização no estudo apresentado dos índices de correção do
IBAPE para compensar os itens não incluído no CUB, por se tratar de uma avaliação
que envolve os custos de construção e não o valor de venda, concluindo-se pela
inconsistência da análise realizada pela Terracap;
e) Incoerência na estimativa de custo por adotar como área construída total (ACT) de
13.500 m2 para a academia, haja vista a indicação na proposta de plano de uso e
ocupação do Setor de Recreação Pública Norte – SRPN que a academia possuirá apenas
10.000 m2 de área construída.
Ginásio Nilson Nelson
a) Inexistência de anteprojeto de engenharia;
b) Impossibilidade da adoção na estimativa de um valor fixo de reforma por m2,
devendo ser elaborado o orçamento preliminar com o levantamento de quantidades e
preços dos principais insumos e serviços;
c) Inadequação na utilização de referências paramétricas com arenas esportivas, em se
tratando de reformas, porque, os serviços de reformas levam em consideração as
peculiaridades e condições específicas de cada equipamento no momento da realização
dos serviços;
d) Inconsistência do valor de reforma estimado em R$ 1.524,44 por m2, haja vista a
proximidade desse valor com o custo de uma obra nova.
Urbanização e Paisagismo – Entorno do ENB
a) Inexistência de anteprojeto de engenharia;
b) Inadequação da atualização de preços por índices, pois tende a promover distorções
nos valores quando aplicados por longo prazo;
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5. Por sua vez, a par dos novos fatos trazidos aos autos pela Jurisdicionada, a zelosa
1ª DIACOMP manteve o posicionamento adotado anteriormente, concluindo, por meio da
Informação nº 142/20185, conforme a seguir:
“(...)
III. DA CONCLUSÃO
51. Analisaram-se, por meio desta Informação, as alegações apresentadas pela Terracap
(peça 86), conforme determinação contida no Despacho Singular n.º 252/2018-GCPT
(peça 87).
52. Após o cotejo das mencionadas alegações com as instruções já realizadas por este
Corpo Técnico, entendemos que não foram apresentados elementos suficientes para
alterar o posicionamento constante da Informação n.º 85/2018 – 1ª
DIACOMP/SEACOMP (peça 78).
53. Com efeito, a protocolização do PLC n.º 140/2018, afeto às normas relativas ao
PUOC/SRPN, não altera as considerações feitas para o Achado n.º 03, constante da
mencionada Informação.
54. Da mesma forma, não procedem as alegações relativas à existência de insegurança
jurídica, decorrente da suspensão do certame, ou de descrédito da Administração
Pública. Isso porque a atuação deste Tribunal está voltada à preservação do patrimônio
público e aos anseios sociais, na medida em que visa à observância do princípio da
supremacia do interesse público sobre o privado.
55. Outrossim, as comparações feitas pela Jurisdicionada entre o Projeto da Arenaplex
e o Projeto de Concessão do Pacaembu são impertinentes, haja vista que não foram
utilizadas ferramentas de análise econômica de projetos, sobretudo o fluxo de caixa e
o VPL.
56. No mesmo sentido, a suposta vantajosidade do projeto da Arenaplex sobre os projetos
de PPP que envolveram estádios de futebol, em outras Unidades da Federação, não pode
ser acatada, haja vista que, no caso do DF, já foram realizados vultosos investimentos,
sobretudo no ENB.
57. Ademais, os mecanismos de controle previstos no contrato, ao contrário do alegado
pela Jurisdicionada, não se mostram suficientes nem adequados para corrigir falhas
nos projetos relativos ao Certame sob análise.
58. Por fim, ressalta-se que, observada a parte final do item II da Decisão contida no
Despacho Singular n.º 233/2018-GCPT (peça 87)4, este feito foi encaminhado ao Núcleo
de Fiscalização de Obras e Serviços de Engenharia – NFO –, o qual, após realizar a
análise de sua competência, juntou aos autos a Nota Técnica n.º 07/18 – NFO (peça 92).
59. Em apertada síntese, a manifestação do NFO corrobora com os apontamentos já
feitos nas manifestações anteriores deste Corpo Técnico, ressaltando-se a:
a) inexistência de detalhamento dos serviços ao nível de anteprojeto, para as
despesas com investimentos referentes às obras novas e às melhorias nos
equipamentos, contendo os documentos requeridos pela Orientação Técnica OT –
IBR 006/2016 do Ibraop, de maneira a definir as condições de contorno e os
5
e-DOC FB6066C1-e.
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“I. conhecer:
a) dos Ofícios SEI-GDF n.º 70/2018 – TERRACAP/PRESI/COINT (peça 74) e n.º
72/2018 – TERRACAP/PRESI/COINT (peça 75), encaminhados pela Companhia
Imobiliária de Brasília – Terracap;
b) da Nota Técnica n.º 07/18 – NFO (peça 92);
c) da Informação n.º 142/2018 – 1ª Diacomp/Seacomp;
II. considerar:
a) cumprida a alínea ‘b’ do item II do Despacho Singular n.º 082/2018-GC/PT
(peça 56), ratificado pela Decisão n.º 932/2018 (peça 70);
b) irregular o Edital de Concorrência Pública destinado à concessão de uso de
bem público, relativo à gestão, manutenção, operação, exploração e
modernização do Centro Esportivo de Brasília – Arenaplex;
III. com base no art. 45 da Lei Complementar n.º 01/1994, determinar à Companhia
Imobiliária de Brasília – Terracap que adote as medidas necessárias ao exato
cumprimento da Lei, haja vista as seguintes irregularidades constantes do aludido
Edital:
a) Achado n.º 01: o Edital se ressente de critérios objetivos para avaliação da
admissibilidade das propostas técnicas, em afronta ao § 8º do art. 30 da Lei n.º
8.666/93, bem como ao princípio do julgamento objetivo, constante do art. 3º da
mesma Norma;
b) Achado n.º 02: ocorrência de situação análoga à quebra de sigilo das
propostas, decorrente da exigência de apresentação, ainda que indireta, de e-
informações que possibilitam a quebra do sigilo das propostas, em afronta ao
§3º do art. 3º da Lei n.º 8.666/93;
c) Achado n.º 03: caracterização imprecisa do objeto da licitação, haja vista a
realização de estudos baseados em minuta de norma, bem como a vinculação das
propostas técnicas a essa mesma minuta, o que contraria o art. 18, inciso XV, da
Lei n.º 8.987/1995, c/c o art. 6º, inciso IX, da Lei n.º 8.666/93;
d) Achados n.os 05 e 06: falta de justificativa para as estimativas dos valores de
aluguel dos estabelecimentos da solução comercial, bem como dos valores de
reforma e construção de edificações novas, observadas, também, as
considerações feitas por meio da Nota Técnica n.º 07/18 – NFO, o que macula
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11. Vale ressaltar que as novas informações trazidas pela Terracap não espancaram
ou sequer minimizaram as irregularidades apontadas pelo Corpo Técnico. Pelo contrário.
A partir da análise realizada pelo NFO na Nota Técnica nº 07/18 – NFO, constata-se, de forma
cristalina, que as irregularidades são ainda mais graves do que as apuradas anteriormente, pois,
além de fragilizar o modelo da concessão pretendida pela Jurisdicionada, permeiam todo o
detalhamento dos serviços e a forma de apropriação dos custos das obras e reformas
previstas na solução adotada pela Terracap.
12. A análise realizada pelo NFO é, per se, autoexplicativa e exaure tecnicamente os
aspectos que circundam as irregularidades identificadas. No entanto, vale transcrever uma das
partes da análise que, no entendimento do Parquet, demonstra, de forma contundente, que as
irregularidades são impeditivas para a continuidade do certame:
“(...)
15. A comissão técnica de PPP/Concessões, na Informação n.º 85/2018 – 1ª
Diacomp/Seacomp (peça 78), registrou o entendimento de que tal dispositivo, referente
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e-DOC 1E2D7787-e.
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contendo as memórias de cálculos dos quantitativos e orçamento elaborado com base nas
Composições de Custos Unitários do Sicro1.
43. Do exposto, cabe este NFO, nesta ocasião, concluir que a TERRACAP deve elaborar
a estimativa de custo para os investimentos que impliquem em equipamentos novos e o
orçamento preliminar para as adaptações e melhorias naqueles já existentes, e, em
complemento, deve ser exigido que a Companhia, em todos os casos, apresente o
detalhamento dos serviços a serem executados, no mínimo, ao nível de anteprojeto de
engenharia com os elementos requeridos na Orientação Técnica OT – IBR 006/2016
do Ibraop. (...).” (Grifos acrescidos e no original).
14. Vale destacar que, não obstante aos achados de auditoria consignados pelo Corpo
Técnico, o NFO debruçou-se, em especial, na análise dos custos estimativos das obras e reformas
propostas na solução adotada pela Jurisdicionada. Da análise empreendida por aquela unidade
especializada constata-se que os requisitos necessários para a formação de modelo de concessão
viável, tais como o detalhamento dos projetos e dos orçamentos com investimentos, além de
estarem com sobrepreço, não alcançam, minimamente, os dispositivos legais e técnicos de
regência. As falhas na concepção do modelo de concessão apontadas pelo NFO não podem ser
desconsideradas.
16. Além disso, como dito alhures, as novas informações trazidas pela Jurisdicionada,
in facto, apontam apenas para um cenário ficto que não elidem as falhas, omissões e
irregularidades vistas no modelo de concessão pretendida pela Terracap. Isso porque, no que se
refere ao Projeto de Lei Complementar nº 140/2018, relativo ao estabelecimento dos Parâmetros
de Uso e Ocupação do Solo – PUCO – para o Setor de Recreação Pública Norte – SRPN, é
evidente entendimento que se trata, até o presente momento, de mera intenção de lei, não
podendo ser utilizado sequer para nortear o planejamento de qualquer modelo de concessão,
quanto mais fundamentar uma licitação.
17. Por outro lado, qualquer prognóstico acerca de como o referido Projeto de Lei será
aprovado (se é que será) no âmbito do Poder Legislativo é mero exercício de futurologia. A
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19. No que tange à suposta insegurança gerada pela suspensão do certame, com a
devida vênia ao consignado pela Jurisdicionada, o MPC/DF entende exatamente o contrário. No
ponto de vista do Parquet, a continuidade do certame é que trará insegurança quanto à execução
do objeto contratual, podendo ferir futuramente o interesse público. Os vícios detectados no
modelo de concessão, pormenorizadamente detalhados no exame destes autos, são possivelmente
a causa de afastamento de possíveis interessados e não o oposto.
22. Vale lembrar que não se está analisando nos autos uma contratação que
perdurará por 12 ou 60 meses, mas uma concessão que se prolongará por 420 meses. Qualquer
mácula no planejamento desse modelo de concessão poderá gerar um imbróglio futuro que
sufocará várias gestões do Distrito Federal. Por isso da necessidade de prudência e cautela
pelo gestor público.
23. Nunca é demais lembrar, também, que a concessão pretendida pela Jurisdicionada,
a qual, frise-se, se realizada com a observância das condições técnicas e legais, não é de oposição
do MPC/DF, envolve prioritariamente a destinação de uso do Estádio Nacional de Brasília. Tal
fato também impõe cautela redobrada do gestor, uma vez que o histórico da referida edificação
decorreu de processos licitatórios e de execução contratual permeados de irregularidades e
desperdício de dinheiro público.
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24. Assim, malgrado a obra do Estádio Nacional de Brasília tenha sido o principal
elemento construtivo da Copa do Mundo de 2014 em Brasília, a percepção da comunidade
distrital é de que não houve ganho social com a edificação, mas apenas prejuízo ao Erário.
Por esse motivo, qualquer proposta de destinação de uso da referida edificação deve estar calcada
em estudo técnico aprofundado que garanta o fiel cumprimento da legislação e que, em especial,
resguarde o interesse público.
25. Nesse sentido, deve-se levar em consideração que a sociedade local, entendida
aqui como parte da relação tripartite, também possui direitos. Os serviços a serem prestados pela
concessionária devem ser adequados, na medida que suas utilidades e comodidades devem
convergir para o atendimento das finalidades públicas, constitucionalmente estabelecidas.
“39. Contudo, a maneira que a Terracap adotou para comparar os dois projetos não é
apropriada. O confronto entre projetos tão distintos só pode ser feito por meio de
ferramentas apropriadas de análise econômica de projetos, sobretudo o fluxo de caixa
e o valor presente líquido – VPL.
40. No mesmo sentido, não pode ser aceito o argumento de que o Projeto da Arenaplex
viabilizaria a operação dos equipamentos públicos sem onerar os Cofres Distritais, ao
passo que projetos similares, realizados em equipamentos públicos de outros entes da
Federação, envolveriam o pagamento de contrapartida – o que sugere que a
Jurisdicionada considera o modelo por ela adotado mais vantajoso.
41. Sobre esse tema, destacamos a abordagem realizada nos parágrafos 127 e 128 da
Informação 85/2018 – 1ª DIACOMP/SEACOMP (peça 78), abaixo transcritos:
127. Para os equipamentos públicos já existentes, sujeitos a reforma/adequação,
conforme proposto pela Terracap, o Poder Público deve ter maior certeza sobre
os recursos que, de fato, serão necessários, a fim de que o agente privado possa
dotar tais equipamentos de condições razoáveis de utilização. Neste aspecto, pesa,
de forma bastante gravosa, o fato de o bem de maior valor e relevância no negócio
ser o Estádio Nacional de Brasília – ENB, cujo valor patrimonial supera R$ 1,5
bilhão, obra nova e em plenas condições de uso. Além desse, cita-se o Ginásio
Nilson Nelson e o Complexo Cláudio Coutinho.
128. Esses equipamentos, já amortizados pelo Poder Público, não se
enquadrariam em uma PPP propriamente dita, com aporte preponderante de
investimentos privados. Pelo contrário, esses equipamentos apresentam natureza
inerente a concessões de bens públicos, tendo em vista que o aporte de recursos
com reformas/adequações pelo agente privado é sobremaneira menor, em
comparação ao valor do bem repassado. Ressalte-se, também, que os riscos
associados a concessão desses equipamentos são reduzidos, tendo em vista que
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27. Ora, a concessão da área pretendida pela Terracap tem peculiaridades próprias,
dificilmente comparável a qualquer outra realizada no Brasil. Não se trata apenas de uma arena
desportiva, mas de um conjunto de construções, reformas, serviços e utilização de ativos, a serem
definidos e edificados em área para qual destinação sequer foi aprovada por lei.
28. Por isso, neste momento, não cabem atalhos ao processo de definição do modelo
ou tampouco dos serviços e dos custos estimativos das obras e reformas propostas na solução
adotada pela Jurisdicionada. Cabe, sim, o esforço e o afinco da gestão em conceber, a partir de
todos os renques técnicos e legais descritos nos exames feitos pela Instrução, a solução que
melhor oportunize a modelagem de uma concessão que equipondere os interesses públicos e
privados envolvidos na questão.
29. Por fim, quanto aos supostos mecanismos de controle previsto no contrato,
entendo que não servem para corrigir os problemas que, como dito anteriormente, estão na gênese
do modelo de concessão estabelecida pela Terracap.
“46. Sobre esse tema, destaca-se que o instituto do reequilíbrio contratual não se presta
à correção de falhas nas estimativas constantes dos projetos que dão suporte ao certame.
Nesse sentido, a minuta de contrato estabelece:
(...)
47. Assim, a Terracap possui razão ao alegar que o proponente tem liberdade para
elaborar suas próprias estimativas, sem vinculação ao estudo divulgado pela
Jurisdicionada. Ademais, após a celebração do contrato, os termos apresentados pelo
licitante passam a vincular a execução contratual. Tais fatos jamais foram questionados
pelo Corpo Técnico.
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48. Contudo, caso o licitante vencedor apresente sua proposta com o valor de outorga
mínimo estabelecido no edital – valor amplamente questionado por este Corpo Técnico,
sobretudo em função da subestimação das receitas da solução comercial e pela
superestimação dos valores dos investimentos –, ao contrário do alegado pela
Jurisdicionada, não caberá reequilíbrio econômico-financeiro visando à elevação do
valor da outorga, ainda que se identifiquem inconsistências nas projeções do Plano de
Negócios.
49. Não obstante, a alegada ‘incorporação de benfeitorias’ pela Terracap também não
elide as falhas apontadas por este Corpo Técnico, sobretudo aquelas afetas à
superestimava dos custos com investimentos. A hipótese levantada pela Jurisdicionada
indica que uma eventual necessidade de investimentos além do previsto incialmente não
gerará prejuízo, uma vez que esses investimentos serão incorporados ao seu patrimônio.
Contudo, a hipótese considerada pelo Corpo Técnico vai no sentido oposto, indicando
que os investimentos estimados pela Terracap estão superestimados. Isso poderá
impactar positivamente o fluxo de caixa da concessionária e elevar sua taxa interna de
retorno – TIR – a elevados patamares.
50. Em face disso, entende-se que os mecanismos de controle previstos no contrato –
sobretudo as cláusulas relativas ao compartilhamento de ganhos e ao reequilíbrio
econômico-financeiro – não elidem as consistentes falhas das estimativas do modelo
econômico-financeiro do Projeto da Arenaplex. Por esse motivo, entendemos que devem
permanecer inalteradas as considerações feitas na Informação n.º 85/2018 – 1ª
DIACOMP/SEACOMP (peça 78). (...)”.
34. Os riscos ordinários são próprios e assumidos pelos contratados no momento que
realizam sua proposta à Administração. É a parcela que, na maioria das vezes, conduz a
sociedade empresária a sagrar-se vencedora em um certame público, por exemplo.
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37. Ademais, nos termos do art. 10 da Lei nº 8.987/1995, “sempre que forem
atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-
financeiro”.
É o Parecer.