Evaluación

del Plan Estratégico

Institucional (PEI)

PANI (2008–2012) en el marco del

Modelo de Gestión Institucional
 Evaluación
del Plan Estratégico
Institucional (PEI)
del PANI,
2008 – 2012, en el marco del
Modelo de Gestión Institucional
©Patronato Nacional de la Infancia (PANI), República de Cos-
ta Rica / Fondo de las

Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),

San José, Costa Rica,

Primera Edición, Diciembre 2013.

Elaboración de contenidos a cargo de:

Desarrollos Informáticos DEINSA, S.A.

Diseño y diagramación:
Ileana Ondoy

Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos

aquí publicados, siempre y cuando no sean alterados y se
asignen los créditos correspondientes a sus autores. Se pro-
híbe, sin embargo, la reproducción parcial o total de este
texto por cualquier medio o formato incluyendo el electróni-
co, para fines lucrativos.

Las opiniones expresadas corresponden a los autores y no

reflejan, necesariamente, las políticas o posiciones de las
instituciones arriba mencionadas.

PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Tabla contenidos

PRESENTACIÓN 9
ACRÓNIMOS 11

PARTE 1 15
CONSIDERACIONES GENERALES Y METODOLÓGICAS 15
MARCO GENERAL Y ALCANCES DEL TRABAJO REALIZADO 15
OBJETIVOS DEL PROCESO 15
OBJETIVO GENERAL 15
OBJETIVO ESPECÍFICO 15
CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS DEL PROCESO DE CONSULTORÍA 16
CONCEPTUALIZACIÓN 16
FUENTES REFERENCIALES 16
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN 17
ACOMPAÑAMIENTO 18
ALCANCES DEL PRODUCTO ENTREGABLE 18
MARCO JURÍDICO GENERAL DEL PANI 19
NORMATIVA NACIONAL 19
TRATADOS Y OTROS INSTRUMENTOS DE ORDEN INTERNACIONAL 19
VINCULADOS AL PANI Y SU ACTIVIDAD, QUE HAN SIDO
RATIFICADOS POR COSTA RICA 20

PARTE 2 21
ANÁLISIS DEL MARCO GENERAL DEL PEI 21
EL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA COMO INSTITUCIÓN
PÚBLICA COSTARRICENSE 21
BREVE RESEÑA HISTÓRICA 21
 PARTE 3 25
EL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO DEL PANI 25
ANTECEDENTES: 25
LA MISIÓN 27
LA VISIÓN 28
LOS PRINCIPIOS 30
LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS 30
INDICADORES: 32
ANÁLISIS CRÍTICO DEL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO DEL PANI 33
PARTE 4 35
EL DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PEI 35
LOS EJES ESTRATÉGICOS DEL PEI 35
ANÁLISIS DEL EJE DE RECTORÍA 36
ALCANCE DEL EJE 36
OBJETIVOS GENERALES 37
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 37
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 38
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 39
ANÁLISIS DEL EJE DE ATENCIÓN 40
ALCANCE DEL EJE 40
OBJETIVOS GENERALES 41
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 41
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 42
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 43
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE ATENCIÓN
Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 44
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE. 44
ANÁLISIS DEL EJE DE PROMOCIÓN 45
ALCANCE DEL EJE 45

4
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 OBJETIVOS GENERALES 45
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 45
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 46
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 47
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE PROMOCIÓN
Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 47
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 48
ANÁLISIS DEL EJE DE PREVENCIÓN 48
ALCANCE DEL EJE 48
OBJETIVOS GENERALES 48
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 49
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 49
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 50
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE
PREVENCIÓN Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 50
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 51
ANÁLISIS DEL EJE DE DEFENSA 51
ALCANCE DEL EJE 51
OBJETIVOS GENERALES 51
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 52
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 52
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 53
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE DEFENSA
Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 53
ASPECTOS RELATIVOS AL ALCANCE DEL EJE 53
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 53
ANÁLISIS DEL EJE DE GARANTÍA 54
ALCANCE DEL EJE 54
OBJETIVOS GENERALES 54

5
Modelo de Gestión Institucional
 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO
ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 55
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 55
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 56
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE GARANTÍA
Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 56
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 57
ANÁLISIS DEL EJE DE PROTECCIÓN 57
ALCANCE DEL EJE 57
OBJETIVOS GENERALES 57
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 58
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 59
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 60
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE PROTECCIÓN Y
SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI. 61
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 61
ANÁLISIS DEL EJE DE ORGANIZACIÓN, GESTIÓN Y APOYO ADMINISTRATIVO 62
ALCANCE DEL EJE 62
OBJETIVOS GENERALES 62
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL
SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 63
ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES
DE EVALUACIÓN SOCIAL 63
ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE ORGANIZACIÓN,
GESTIÓN Y APOYO ADMINISTRATIVO Y SU INCIDENCIA
EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 64
ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 64
PARTE 5 65
EL MODELO DE ATENCIÓN Y SU VINCULACIÓN CON EL PEI DEL PANI 65
CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE ATENCIÓN ACTUAL 65
LOS MODELOS DE GESTIÓN O SERVICIO 65

6
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 HACIA ORGANIZACIONES MÁS EFICIENTES 66
CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE ATENCIÓN DEL PANI 67
ANÁLISIS CRÍTICO DEL MODELO DE ATENCIÓN ACTUAL 67

PARTE 6 69
LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y HUMANA DEL PANI Y EL PEI 69
LAS ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES Y SU INCIDENCIA EN EL PEI 69
LA VINCULACIÓN ENTRE LOS PLANES INSTITUCIONALES Y
LA ESTRUCTURA FUNCIONAL Y HUMANA 69
LA ESTRUCTURA ORGÁNICA – FUNCIONAL DEL PANI 70
LA ESTRUCTURA FUNCIONAL 70
LOS NIVELES DE DESAGREGACIÓN JERÁRQUICA 70
LOS NIVELES DE COORDINACIÓN Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL 71
ANÁLISIS CRÍTICO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Y SUS FACILIDADES PARA PROPICIAR LA IMPLEMENTACIÓN
Y GESTIÓN ESTRATÉGICA 72

PARTE 7 73
LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA Y LOS PRESUPUESTOS 73
LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA INSTITUCIONAL (POI) Y LOS PRESUPUESTOS 73
LOS POI´S Y SU VINCULACIÓN CON EL PEI INSTITUCIONAL 73
CORRELACIÓN POR EJES 75
LOS PRESUPUESTOS INSTITUCIONALES 77
PRESUPUESTOS DEL PANI DURANTE LA VIGENCIA DEL PEI 77
ESTRUCTURACIÓN DEL PRESUPUESTO 78
ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO 82

PARTE 8 87
CONSIDERACIONES FINALES 87
CONSIDERACIONES DE RESULTADO
RELACIONADAS CON EL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO 87
RELACIONADAS CON LOS EJES ESTRATÉGICOS 88
RELACIONADOS CON EL MODELO DE ATENCIÓN 89

7
Modelo de Gestión Institucional
 RELACIONADOS CON LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL, HUMANA
Y EL APOYO TECNOLÓGICO 90
LA ESTRUCTURA ORGÁNICO - FUNCIONAL 90
SOBRE LA INCORPORACIÓN DEL RECURSO HUMANO
DENTRO DE LA INSTITUCIÓN 93
LA ESTRUCTURA TECNOLÓGICA 93
RELACIONADAS CON LOS PLANES OPERATIVOS Y LOS PRESUPUESTOS 93
PLANES OPERATIVOS 93
PRESUPUESTOS 93
GLOSARIO DE TÉRMINOS USUALES EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL PANI 93
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA 109

ILUSTRACIONES Y GRÁFICOS
Figura1: Estructura del plan estratégico institucional 2008-2012,
base del análisis de los ejes 36
Figura 2: Sistema Nacional de Protección 71
Gráfico 1: . Distribución proporcional por programa del presupuesto 79
Gráfico 2: Crecimiento interanual por programa de un año a otro 80
Gráfico 3: Transferencia específica a gastos total 81
Gráfico 4: Distribución proporcional del gasto por partidas específicas 81
Gráfico 5: Peso relativo del superavit como fuente de financiamiento
a ingresos totales. 82
Gráfico 6: Peso proporcional de las fuentes de ingreso institucional. 83
Gráfico 7: Crecimiento anual de las fuentes de financiamiento del PANI 84
Gráfico 8: Crecimiento anual de los ingresos y gastos comparados con el IPC 85
Gráfico 9: Presentación de Ingresos y Gastos 86
Gráfico 10: Peso relativo de los recursos desembolsados en el último trimestre
del año por fuente y total (2012,2011) 86

CUADROS
Cuadro 1:Tiempo de Permanencia en Alternativas de Protección 59
Cuadro 2: Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013 78

8
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 Presentación

La evaluación de resultados que se aplica al final de un proceso, proyecto,

plan o programa, como el caso que nos ocupa, tiene una importancia crítica,
fundamentalmente, cuando se trata de alinear los objetivos de la organiza-
ción, la estrategia acordada para su realización y el rendimiento operacional
necesario para ejecutarlas.

Los resultados de una evaluación como la que se presenta en este informe

deben considerarse como punto de partida institucional de evaluaciones
posteriores pues permite una primera identificación de resultados del Pa-
tronato Nacional de la Infancia (PANI) después de haber implementado su
primer plan estratégico institucional. Es importante tener claro que, cuando
se encaran evaluaciones de resultados propiamente dichas se persigue un
doble objetivo que va más allá de los resultados propiamente dichos: en
primer lugar, se pretende valorar el logro de los efectos e impactos genera-
les de las iniciativas de la institución teniendo en cuenta, por un lado, que
puede haber resultados no atribuibles a la intervención en cuestión y, por
otro lado, que los resultados encontrados pueden ser tanto tangibles como
simbólicos; en segundo lugar, no sólo se debe valorar el logro de los resulta-
dos generales sino, también, obtener enseñanzas y experiencias para otros
planes, programas o proyectos futuros.

Es importante, en este sentido, saber qué ha pasado pero, también, tomar

decisiones que procuren el éxito de futuros planes institucionales.

9
Modelo de Gestión Institucional
10
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 Acrónimos

ANNA: Agenda Nacional Niñez y Adolescencia

ATAPS: Asistente Técnico en Atención Primaria

CAI: Centros de Atención Integral

CCSS: Caja Costarricense del Seguro Social

CDN/CRC: Convención sobre los Derechos del Niño

CDN: Convención de Derechos del Niño

CECUDI: Centros de Cuido y Desarrollo Infantil

CEN-CINAI: Centros de Educación y Nutrición- Centros Infantiles

de Atención Integral

CGR: Contraloría General de la República

CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos

CINAI: Centros Infantiles de Nutrición y Atención Integral

CNA : Ley 7739 Código de la Niñez y Adolescencia, Costa Rica

CNA: Código de la Niñez y la Adolescencia

CNNA: Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia

CNNA: Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia

CNREE: Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

CONACOES: Comisión Nacional contra la Explotación Sexual Comercial

CONAI: Comisión Nacional de Asuntos Indígenas

CONAMAJ: Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración

de la Justicia

CONARE: Consejo Nacional de Rectores

CONASIDA: Comisión Nacional contra el Sida

11
Modelo de Gestión Institucional
 COSECODENI: Coordinadora Costarricense de Organizaciones Sociales para la
Promoción y Defensa de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia
de la Convención de los Derechos del Niño

CTDNA: Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia

DHI: Defensoría de los Habitantes de la República

DINADECO: Dirección Nacional de Desarrollo Comunal

EBAIS: Equipos Básicos de Atención Integral en Salud

EDNA: Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia

(Costa Rica)

ESCNNA: Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes

ETS: Enfermedades de Transmisión Sexual

FODESAF: Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

FONABE: Fondo Nacional de Becas

IAFA: Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia

ICD: Instituto Costarricense sobre Drogas

ICODER: Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación

IDESPO: Instituto de Estudios Sociales en Población

IDH: Índice de Desarrollo Humano

IDS : Índice de Desarrollo Social

IIDH : Instituto Interamericano de Derechos Humanos

IMAS: Instituto Mixto de Ayuda Social

INA: Instituto Nacional de Aprendizaje

INAMU: Instituto Nacional de la Mujer

INEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos

IPEC: Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil

ITS: Infecciones de Transmisión Sexual

IVI: Índice de Vulnerabilidad Infantil

JLPNA: Junta Local de Protección de la Niñez y Adolescencia

12
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 JPNA: Juntas de Protección de la Niñez y la Adolescencia

LESPJ: Ley Ejecución Sanción Penal Juvenil

LJPJ: Ley de Justicia Penal Juvenil

LOPANI: Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia

MCJ: Ministerio de Cultura y Juventud

MDGIF: Fondo para el Logro de los Objetivos del Milenio

MEP: Ministerio de Educación Pública

MG: Modelo de Gestión

MIDEPLAN: Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

MS: Ministerio de Salud

MSP: Ministerio de Seguridad Pública

MTSS: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

NIPRIN: Unión de Instituciones Privadas de Atención a la Niñez

NNA: Niños, niñas y adolescentes

ONG: Organización No Gubernamental

ONG: Organizaciones no gubernamentales

ONU-Hábitat: Fondo de Naciones Unidades para el Hábitat

PANI: Patronato Nacional de la Infancia

PANIAMOR: Fundación Paniamor

PEI: Plan Estratégico Institucional

PIB: Producto Interno Bruto

PND: Plan Nacional de Desarrollo

PNNA: Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia

PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

POI: Planes Operativos Institucionales

PRIDENA: Programa Interdisciplinario de Estudios y Acción social sobre

los Derechos de la Niñez y la Adolescencia

13
Modelo de Gestión Institucional
 PVP: Programa Conjunto Ventanas Constructores de Paz

REDCUDI: Programa Red de Cuido y Desarrollo Infantil

SIAC: Sistema de Administración Contractual

SIDES: Sistema de Indicadores en Desarrollo

SIEDNA: Sistema de Información y Estadística de los Derechos de la Niñez y

la Adolescencia

SIGIPSS: Sistema de Información para la Gestión Integrada

de los Programas Sociales Selectivos

SII: Sistema de Información Institucional del PANI

SIIP: Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos

SINE: Sistema Nacional de Evaluación

SLP: Subsistemas Locales de Protección

SNPI: Sistema Nacional de Protección Integral

SSLP: Subsistema Local de Protección

TMI: Tasa de Mortalidad Infantil

TSE: Tribunal Supremo de Elecciones

UCR: Universidad de Costa Rica

UNA: Universidad Nacional

UNESCO: Fondo de las Naciones Unidades para la Educación,

la Ciencia y la Cultura

UNICEF: Fondo de la Naciones Unidas para la Niñez

VIF: Violencia Intrafamiliar

VIH: Virus de Inmunodeficiencia Humana

VMP: Vice Ministerio de Paz, Ministerio de Justicia y Paz

14
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 PARTE 1

CONSIDERACIONES
GENERALES Y METODOLÓGICAS

Marco general y alcances

del trabajo realizado
En el ámbito de la gestión institucional la evaluación del accionar en la ejecución del
Plan Estratégico, se transforma en un recurso sustancial que permite establecer las ba-
ses para la mejora continua de los procesos futuros de la organización.

Objetivos del proceso

Objetivo General
Desarrollar un proceso de evaluación integral del Plan estratégico Institucional (PEI),
con el propósito de identificar oportunidades de mejora institucional.

Objetivo específico
Realizar una Evaluación Final (ex post) del Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008-2012
del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) identificando hitos que han dificultado su
implementación e incidencia esperada

15
Modelo de Gestión Institucional
 Consideraciones
metodológicas del
proceso de consultoría
Conceptualización
Los conceptos fundamentales y criterios gene-
rales que se utilizaron en el proceso de evalua-
ción responden a los comúnmente aceptados
en procesos de evaluación del impacto social
(pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto, soste-
nibilidad) que a su vez respetan el proceso de
evaluación final del PEI 2008-2012 del PANI y del
Modelo de Gestión Institucional como lo son la
independencia de criterios y objetividad, con
prioridades claramente establecidas, transpa-
rencia, construcción positiva y propositiva.
Fuentes referenciales
El proceso de evaluación llevado a cabo se
sustentó, tanto en fuentes primarias (reunio-
nes, entrevistas (internas y externa a la institu-
ción), talleres de trabajo, etc.) como secunda-
rias (documentos, leyes y normas, directrices,
procedimientos de trabajo, planes (PEI, POI),
Trabajos del Comité Técnico Asesor, Informes
de gestión de las gerencias, planes de desarro-
llo, políticas, reglamentos, ley orgánica y otras,
Código de Niñez y adolescencia, Estado de los
derechos, informes de organismos internacio-
nales sobre el país en materia de niñez y ado-
lescencia, etc.), entre otros.
Fuentes primarias: (reuniones, entrevistas, ta-
lleres de trabajo, visitas de campo, entre otra).
Fuentes secundarias: se destacan documen-
tos que contienen, leyes y normas, directrices,
procedimientos de trabajo, planes (PEI, POI),
16
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Trabajos del Comité Técnico Asesor, Informes
de gestión de las gerencias, planes de desarro-
llo, políticas, reglamentos, ley orgánica y otras,
Código de Niñez y adolescencia, Estado de
los derechos, informes de organismos inter-
nacionales sobre el país en materia de niñez
y adolescencia, etc.), que facilitan una visión
panorámica del quehacer institucional. Tales
fuentes secundarias se nutren de dos vertien-
tes, una interna y otra externa.
Fuentes externas: la conforman tres tipos de
agentes, entes políticos, entes contralores y
supervisores y entes ligados al sector. En el
primer grupo destacan la Asamblea a Legis-
lativa, el Poder Judicial, Consejo Nacional de
la Adolescencia, (CONACODES), Ministerio de
Educación, Ministerio de Seguridad Pública y
Ministerio de Salud.
Con relación a los entes contralores y supervi-
sores destacan la Contraloría General de la Re-
pública, Ministerio de Hacienda y al Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN) con los lineamientos relacionados
con la formulación de programas, proyectos y
presupuestos institucionales.
Vinculación sectorial: El Instituto Mixto de
Ayuda Social, institución que en la presente
administración es la responsable de la rectoría
del Sector “Bienestar Social y Familia”. A través
de esta es que se analizan los compromisos
que las diferentes instituciones han asumidos
a efectos de cumplir con lo establecido en el
Plan Nacional de Desarrollo.
Por otra parte se destaca la vinculación que se
tiene con el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social en tres ámbitos que son: las transferen-
cias de fondos con un destino específico, el
aporte que brinda el Fondo de Desarrollo So-
cial y Asignaciones Familiares (FODESAF) y la
Hoja de Ruta que es un compromiso en don-
de se aborda la explotación sexual comercial,
erradicación del trabajo infantil en sus perores
formas y la trata.
En lo que corresponde al ámbito interno se
han definido cuatro fuentes principales de in-
formación que son La Junta Directiva, La Presi-
dencia Ejecutiva y sus niveles de Staff, así como
las Gerencias de Administración y Técnica.
Metodología de investigación
Las fuentes de información consideradas en
los términos de referencia y otras que en el
proceso se dieron, para la ejecución de trabajo
fueron tanto verbales como documentales.
El proceso básico de investigación se sustentó
en cuatro aspectos básicos:
§§ Investigación Documental. Basada
en la lectura de textos, documentos,
ponencias en congresos y foros, leyes
y reglamentos, documentos institucio-
nales y documentación de otras fuen-
tes, relacionada con la materia que en-
foca la consultoría.
§§ Entrevistas y reuniones con usua-
rios y expertos. La investigación
se fortaleció mediante entrevistas y
conversaciones no estructuradas con
funcionarios, Beneficiarios (niños1, ad-
olescentes sus familias y algunos en-
tes gubernamentales), expertos en el
tema y autoridades de distintas insti-
tuciones sujetas de estudio. La diversi-
dad es intencional con el fin de poder
visualizar, como operan diferentes fac-
1 Para este aspecto específico se contará con el apoyo de
expertos educadores en trabajo parvulario.
Modelo de Gestión Institucional
tores relacionados con la materia que
enfoca la consultoría, la visión de los
actores a visitarse.
§§ Estratificación de la población.
Dada la diversidad etaria se hizo nece-
sario que al estudiar a la población de
niños y adolescentes esta fuera estrati-
ficada para un mejor abordaje por lo
que se propone dividirla en tres estra-
tos a saber: de 0-12 años, de más de
12 a 15 años y de más de 15 a 18 años.
Considerándose a su vez aquella po-
blación con discapacidad o algún tipo
de atención especial y los que son at-
endidos bajo un sistema uniforme de
servicio.
§§ Sesiones de trabajo interdiscipli-
narias: Los consultores, conjunta-
mente con el equipo de apoyo desar-
rollaron sesiones de trabajo grupales
en las que se discutirán los avances
del proceso, el logro de metas y activi-
dades y tareas ejecutadas. Se discutier-
on los temas investigados y sus logros
y se consensuaron los resultados. Para
lograr una cobertura aceptable se
desarrollaron talleres de trabajo re-
gionales y sesiones de trabajo especí-
ficas con las direcciones regionales y
los directores de oficinas locales. Para
el caso de las organizaciones partici-
pantes a los talleres, estas se seleccion-
aron por el ente consultor, a partir de
listas facilidad por el PANI, utilizándose
los siguientes tres criterios: regional-
ización, tipo de actividad y escogencia
aleatoria; de forma que se dé la mayor
cobertura y participación.
§§ Observación participante del con-
sultor. La visión particular del asesor
17
 sobre la materia, por su experiencia y
tener amplio conocimiento sobre los
temas relacionados con la materia que
enfoca la consultoría.
Concretamente los insumos para el desarrollo
de este trabajo, implicaron la realización de las
siguientes acciones:
a- Revisión de todos aquellos documentos
escritos que a nivel institucional se han
elaborado y que son importantes insu-
mos para la reflexión y el análisis a nivel
individual y colectivo. Uno de los más
importantes en este caso es el Plan Estra-
tégico Institucional elaborado en 2008 y
con vigencia hasta el 2012.
b- Circular documentación teórica a través
de la cual se tengan insumos relacio-
nados con los temas que se abordarán
dentro del proceso de planificación:
“Planificación Estratégica, marco lógico,
construcción de indicadores, análisis
FODA, metodologías participativas, etc.”
c- Sesiones de trabajo específicas con las
autoridades del PANI, así como eventual-
mente consultar a expertos (as) en los
ámbitos del trabajo que son competen-
cia de la institución.
A partir de lo anterior se llevaron a cabo en el
terreno visitas las regiones y a tener contacto
con los y las funcionarias, así mismo se progra-
marán actividades en las oficinas centrales con
diversos funcionarios (as), los más posibles).
Cada uno de tales actividades tuvo objetivos
claros de lo que se quería obtener. Implicó por
lo tanto la programación de cada uno de ellos.
Como resultados de las actividades realizadas,
se ha procedido a sistematizar los resultados y
18
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
construir el informe de evaluación que hoy se
somete a la consideración institucional.
Acompañamiento
Todas las fases del proceso recibieron el apo-
yo técnico del PANI en sus diferentes áreas en
particular la de planificación, designada como
contraparte institucional del proceso. En ese
mismo sentido todos los actores locales selec-
cionados para el proceso, brindaron informa-
ción clara y suficiente para la realización de la
evaluación.
Alcances del
producto entregable
De conformidad con lo establecido en los tér-
minos de referencia, la oferta planteada por
el consultor y el plan de trabajo previamente
aprobado los alcances del producto entrega-
ble abarcan los siguientes ámbitos de inter-
vención.
a- Las opiniones de la población meta del
PANI.
b- Énfasis en las opiniones de los clientes
externos del PANI.
c- Las áreas internas de la institución.
d- Según el área de organización de la in-
stitución, en las diferentes regiones y
según la conformación de los albergues.
Marco jurídico Se establecen mecanismos de garantía de ta-
les derechos, a través de un Sistema Nacional

general del PANI2 de Protección Integral (SNPI), como una red o

El marco legal que rige la actividad del Patro-
nato Nacional de la Infancia está constituido
por gran cantidad de normas nacionales e
internacionales; a continuación se hace una
descripción de las normas más relevantes, el
análisis detallado de toda la normativa que se
ha considerado vinculante para los alcances
del presente estudio.
Normativa nacional
El marco normativo de protección de la niñez
y la adolescencia, que orienta la actividad del
Patronato Nacional de la Infancia, lo constituye
en primer término el artículo 55 de la Constitu-
ción Política que señala:
“La protección especial de la madre y el menor es-
tará a cargo de una Institución autónoma deno-
minada Patronato Nacional de la Infancia, con
la colaboración de otras instituciones del Estado”.
estructura interinstitucional e interinstitucio-
nal en la que participan distintas organizacio-
nes públicas y privadas, sectores e institucio-
nes del país.
Tratados y otros instrumentos de
orden internacional vinculados al
PANI y su actividad, que han sido
ratificados por Costa Rica
El instrumento primordial de derechos huma-
nos de la niñez y la adolescencia es la Conven-
ción sobre los Derechos del Niño de 1989 y es
a partir de este que se ha generado la más rica
creación jurídica sobre la materia. Aunado lo
anterior el país ha seguido ratificando una can-
tidad considerable de instrumentos jurídicos
internacionales que promueven y favorecen la
protección de derechos de los niños, niñas y
adolescentes.

A partir de tal precepto constitucional y luego

de la ratificación de la Convención sobre los
Derechos del Niño, con la entrada en vigen-
cia del Código de la Niñez y Adolescencia, se
define el contenido de todos y cada uno de
los derechos de los niños, niñas y adolescen-
tes y se les clasifica en las siguientes áreas: sa-
lud, educación, cultura y recreación, acceso a
la justicia, trabajo, así como los derechos de la
personalidad, el derecho a la vida familiar y a
percibir alimentos.

2 En el Tomo II del presente estudio se incorpora un

análisis pormenorizado de la legislación vigente que
de forma directa o indirecta afecta la actividad del
PANI como institución pública costarricense.

19
Modelo de Gestión Institucional
20
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 PARTE 2

Análisis del marco

general del PEI

El Patronato Nacional
de la Infancia como institución
pública costarricense
Breve reseña histórica
Corrían los años 20 del siglo pasado cuando un grupo políticos e de intelec-
tuales, asociados con la iglesia católica y ciudadanos presionaron al gobierno
para que se propiciara la creación de una institución que se hiciera cargo de
atender a la niñez y a las madres. Aunado a lo anterior esa presión se ve forta-
lecida por iniciativas similares que se dan a nivel de distintos países de nues-
tro continente. Tales ánimos llevaron al Profesor Luis Felipe González Flores a
plantear la propuesta en el Congreso en 1929, la cual fue acogida en agosto de
1930. Desde esa época el PANI. Desde esta época a la fecha, el marco de la Ley
de Creación el PANI, fue fortaleciendo posiciones cada vez más protagónicas y
consistentes, hasta la actualidad.

La citada ley estableció que la institución presentaría un proyecto de Código

de la Infancia. Dicho instrumento jurídico se promulgó según la Ley No.27 del
25 de octubre de 1932. Entre otros aspectos contempló: la protección de la
maternidad, la asistencia y atención a la población abandonada, la protección,

21
Modelo de Gestión Institucional
 defensa moral, protección y defensa de la sa-
lud de menores de edad, trabajo de menores
de edad y disposiciones generales. Además
contemplaba la problemática de la madre, ya
que el control social de la niñez tuvo un para-
lelismo con el de ésta.
Con posterioridad a los hechos de 1948, al es-
tablecerse la Asamblea Nacional Constituyente,
se logra la aprobación de la autonomía del PANI,
consagrada en la Carta Magna vigente. Esto se-
gún el Capítulo V de los Derechos y Garantías
Sociales, Artículo 55, que le confieren a la ins-
titución “… la protección especial de la madre
y el menor con la colaboración de otras insti-
tuciones del Estado”. Con esta acción se logró,
además, dotarla de una esfera de acción y de las
rentas necesarias para su funcionamiento.
No fue hasta 1954 que el Patronato Nacional
de la Infancia tuvo a su cargo centros de in-
ternamiento para personas menores de edad;
periodo en el cual inicia el recibo y apertura de
diferentes albergues y residencias que vinieron
a dar cuido y protección a niños y adolescen-
tes en desamparo.
Para el año 1964 surge una nueva Ley Orgáni-
ca para el PANI, ley N°. 3286, donde se modi-
fica la estructura del PANI y se dan pautas de
modernización jurídica; por lo cual se dictaron
políticas específicas y se ejecutaron acciones
que contribuyeran a la defensa legal del me-
nor de edad y de la madre como destino más
importante, definiendo los fines y atribuciones
institucionales. Dentro del marco de incorpo-
ración de disposiciones nuevas- en favor de
las personas menores de edad- se promulga
el Código de Familia en 1974. Dicho código
tiene importancia en el ámbito institucional al
considerarse que el texto inspiraba una con-
cepción moderna de los asuntos atinentes al
22
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
derecho de la familia y que debería descansar
sobre la base de un tribunal especializado que
atendiera dicha materia, como se hizo en la
realidad.
En la década de los ochenta se transforma la
estructura organizacional del PANI, se agregan
unidades que incluyen- tanto las áreas profe-
sionales como las de servicios brindados- si-
tuación que difiere de los primeros cincuenta
años de vida institucional que giran alrededor
de las profesiones.
En 1989 se declara la Convención de los De-
rechos del Niño como un marco político- ju-
rídico que define los lineamientos y princi-
pios fundamentales para el logro del respeto,
protección y desarrollo de la infancia. Al año
siguiente el gobierno de Costa Rica acuerda
ratificarla; destacándose la concepción de las
personas menores de edad como sujetos de
derechos. Se marca así una división entre el
antes y el después de dicha convención. Ello
define que la persona menor de edad deje
de ser un objeto de compasión y lástima para
pasar a ser un sujeto social de derechos, los
cuales por muchos años fueron violentados.
Esta ideología sometió al Poder Legislativo a
una readecuación. Se inician cambios en las
leyes y el Patronato Nacional de la Infancia
los asume dentro de los programas a su car-
go. Uno de estos cambios es la reformulación
de la Ley Orgánica: la Ley No.7648 del 9 de di-
ciembre de 1996. Se agregan, a los programas
institucionales, modelos de atención más inte-
grales y personalizados, realidad que se forta-
leció con la publicación (en 1998 )del Código
de la Niñez y la Adolescencia, en armonía con
normas internacionales en esta materia como
las emanadas de la ONU y la OI T.
El PANI en la actualidad desarrolla su labor en
torno a de tres procesos sustantivos: 1) Acti-
vidades Centrales, que tiene como objetivo
brindar el soporte político, técnico y adminis-
trativo para que las unidades operativas ejecu-
ten las acciones tomadas por la Junta Directiva
y de la política de Gobierno de la República.
2) Programa de Prevención y Promoción de los
niños, niñas y adolescentes, que promueven
acciones que generan cambios sociales y 3)
Programa de Atención y Defensa, que fomen-
ta la defensa y garantía de los derechos de las
personas menores de edad por medio de la
atención de las áreas profesionales de trabajo
social, psicología y derecho.
Conscientes de la necesidad de organizar y
estructurar acciones mediante un instrumen-
to científico, que les permitiera abordad de
forma integral e integrada la problemática de
la niñez y adolescencia en el país, las autorida-
des del PANI en el año 2007, con el apoyo de
la UNICEF, contratan una grupo consultor que,
desarrolla un Plan estratégico con un horizon-
te de cuatro años, los cuales vencieron el año
pasado, razón fundamental, para evaluar los
resultados obtenidos, aspecto que se desarro-
lla a continuación en este estudio.
Modelo de Gestión Institucional
De acuerdo a las evidencias obtenidas dentro
de este proceso de evaluación, en el año 2007
se inicia en el PANI la construcción del primer
Plan Estratégico Institucional (PEI) el cual es
oficializado en el mes de julio del año 2008.
Esta fue una iniciativa apoyada por la UNICEF.
A efectos de materializar en acciones y com-
promisos establecidos en los contenidos del
PEI, a nivel institucional, se procedió a elaborar
el documento denominado “Modelo de Ges-
tión Institucional”. Este esfuerzo finaliza en el
mes de enero del año 2008 y queda como una
herramienta de trabajo de aplicación obligato-
ria. Dicho modelo hacía referencia al estableci-
miento de pautas que permitieran que la Ge-
rencia Técnica, las Direcciones Regionales y las
Oficinas Locales tuvieran orientaciones claras
en materia de la gestión que cada una de esas
instancias deberían llevar a cabo.
De acuerdo a lo descrito anteriormente, a ni-
vel institucional el único esfuerzo formalmente
establecido a efectos de hacer operativos los
compromisos establecidos dentro del PEI fue el
“Modelo de Gestión Institucional”, sin embargo
la administración activa y consecuentemente
las instancias institucionales de mayor rango, en
este caso la Presidencia Ejecutiva y las Junta Di-
rectiva no establecieron líneas claras de mando
y de control a efectos de que el PEI fueran efec-
tivamente una herramienta de trabajo. Como
prueba de lo descrito anteriormente es que al
momento de la evaluación no se tienen eviden-
cias que muestren que el modelo de gestión
antes descrito se aplicara de acuerdo a lo previs-
to, mucho menos pensar en que el mismo fuera
efectivamente un referente para hacer gestión.
Lo que se manifiesta por parte de las instan-
cias consultadas con relación a este tema es
que una de las debilidades identificadas a ni-
23
24
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 PARTE 3

El marco filosófico del plan

estratégico del PANI

ANTECEDENTES:
El Plan Estratégico Institucional 2008-2012 del Patronato Nacional de la Infancia es el
primer esfuerzo de establecer en la institución un plan de esta índole y nace a partir
de la necesidad de establecer un proceso de orientación en su presentación se indica:

“El presente plan es un instrumento esencial, pues en él se plasman, en lo sustancial, los

pasos a seguir y el rumbo hacia dónde dirigirnos. Parte de la misión y la visión institucio-
nal para establecer los principios institucionales, definir y describir los ejes estratégicos y
proponer los objetivos en el ámbito de incidencia interna y externa, con una proyección
de 4 años.

El documento constituye una propuesta que orienta, que no está agotada. Debe ser guía
y recurso para los planes, programas y proyectos institucionales, pero también debe ser
permanentemente realimentado con las experiencias de su puesta en práctica.

Constituye un nuevo marco teórico conceptual, referencial y operativo para orientar las
acciones de la institución en procura del disfrute pleno de los derechos de las personas
menores de edad, reconociendo y respetando el ejercicio de la autoridad parental ejerci-
da por ambos progenitores, bajo un concepto amplio de familia, sin perder la perspecti-
va de la especificidad del derecho de la niñez y adolescencia.”(P3) 3

3 Plan Estratégico Institucional, del Patronato Nacional de la Infancia

25
Modelo de Gestión Institucional
 vel institucional con relación a la aplicación de
los modelos que se han implementado es que
los mismos no cuentan con un seguimiento,
monitoreo y evaluación adecuados y que por
el contrario son sustituidos por otros sin que
haya mediado procesos técnicos que faciliten
posibilidades de mejora.
El PEI que está siendo objeto de evaluación
sin lugar a dudas evidencia un esfuerzo a ni-
vel institucional por trascender la forma como
históricamente se había venido trabajando. El
hecho de identificar ocho ejes estratégicos, a
saber: Rectoría, Atención, Promoción, Preven-
ción, Defensa, Garantía, Protección y Organi-
zación, Gestión y Apoyo Administrativo con
sus respectivos ámbitos interno y externo, así
como identificar los niveles Normativo, Políti-
co/Organizativo y Sociocultural dan las pautas
y en gran medida (ordenan) estratégicamente
el quehacer de la organización. Por otra parte
se destaca de forma muy significativa el esta-
blecimiento de los objetivos específicos para
cada uno de los ejes. Los mismos al momento
del análisis respectivo en su gran mayoría tie-
nen aún hoy en día una gran vigencia.
Se destaca a su vez el hecho de que a pesar de
existir dentro de la institución la Oficina de Pla-
nificación y Desarrollo Institucional, la misma no
fue involucrada integralmente al momento de
la elaboración de PEI y consecuentemente de
participar en la toma de decisiones relacionadas
con el establecimiento de mecanismos para la
operacionalización del PEI. La participación de
esta oficina se suscribió a Jefatura, sin que parti-
ciparan otros funcionarios de esta dependencia
institucional.
Para el año 2009 la Contraloría General de la
República solicita a la Presidencia Ejecutiva del
PANI que informe sobre los mecanismos que se
26
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
han establecido a efectos de hacer operativo el
PEI. Para ese entonces desde la Oficina de Pla-
nificación y Desarrollo Institucional se establece
una propuesta la cual es abalada por la Junta
Directiva del PANI en el mes de enero del año
2010 y enviada a la Contraloría.
A través del ejercicio realizado en ese momen-
to, se identificó que no todo lo comprometido
dentro del PEI cumplía con las especificacio-
nes técnicas vigentes en el 2010 y establecidas
en los “Lineamientos Técnicos y Metodológi-
cos para la Programación, Seguimiento y Eva-
luación Estratégica de Sectores Institucionales
del Sector Público en Costa Rica” de los Minis-
terios de Hacienda y de Planificación Nacional
y Política Económica, por lo tanto era comple-
jo plasmarlo dentro de los Planes Operativos
Institucionales (POIs).
Cabe destacar que este primer Plan Estratégico
Institucional nace durante la vigencia del Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010 y culmina
dentro de la influencia del Plan Nacional de
Desarrollo 2011-2014, además de encontrarse
vigente durante la administración de tres dife-
rentes presidentes ejecutivos de la institución.
Al realizar el estudio, el documento entregado
no presenta ninguna variación del original-
mente planteado, y no se tuvo evidencia que
durante el período en cuestión, se presentara
una revisión o ajuste al Plan Estratégico Institu-
cional 2008-2012, ni tampoco consideró cam-
bios por los señalamientos planteados por el
STAP y la CGR.
Los ajustes e indicadores, se han desarrolla-
do metodológicamente y ampliamente en
los POIs permitiendo de esta manera el ren-
dimiento de cuenta a los entes externos del
PANI, pero no se evidencia que se realizara al-
gún ejercicio de ajuste o mejora en los indica-
dores de los objetivos del PEI.
El presente análisis procura dar una visión in-
tegral sobre los marcos metodológicos y al-
gunas de las observaciones que ha recibido el
documento durante su vigencia, para ello es-
tamos estratificando el proceso en un análisis
de sus partes.
El PEI, en todos sus alcances permitió a la or-
ganización tener una visión estratégica ho-
mogénea y conocida por sus integrantes
dando una clara imagen de las características
y labor que efectuaba la organización en el
ámbito nacional en ese momento histórico.
Si bien, en los siguientes apartados haremos
observaciones sobre la aplicación de la teoría
de planificación al PEI, no se puede obviar la
gran relevancia que este esfuerzo institucional
ha tenido en su direccionamiento, y si bien a
nuestro criterio, existen algunos elementos de
mejora, eso no desvirtúa de ninguna manera
el importante aporte que ha dado el PEI al de-
venir institucional.
Modelo de Gestión Institucional
La Misión
La misión se aprueba en la sesión de Junta Di-
rectiva, 2006-043 del 19 setiembre del 2006, se
incorpora en agosto de 2007 dentro de este do-
cumento sin aparentes cambios como parte del
proceso de planificación, al respecto se indica:
“El Patronato Nacional de la Infancia es la
institución rectora en políticas de niñez y ado-
lescencia, ejecutora de planes, programas y
proyectos orientados a promover y garantizar
los derechos y el desarrollo integral de las per-
sonas menores de edad y sus familias, en el
marco de la doctrina de protección integral,
con la participación de las instituciones de
Estado y demás actores sociales”.
Según Armijo: la misión es un “proceso im-
plica la definición de los productos finales o
estratégicos y los resultados por los cuales la
organización debe responder a sus usuarios y
a la ciudadanía.” Y debe responder a siguien-
tes preguntas: “¿Quiénes somos, qué hacemos,
para quiénes y qué efectos o resultados finales
esperamos?”.
En el documento DE-N° 575-08 fechado 2 de
noviembre del 2008, emitido por el Ministerio de
Hacienda se recomienda efectuar un análisis del
enunciado bajo el comentario: “ Según lo exter-
nado por los funcionarios que participaron en
las sesiones de trabajo que se realizaron en esta
Secretaría Técnica, la misión del PANI, debería ser
analizada de modo que refleje lo que realmente
realiza la institución excluyendo lo relacionado
con la emisión de políticas y clarificando lo refe-
rente a la competencia en cuanto a la rectoría.
27
 Por otra parte, no está claramente identificado el
efecto o impacto que espera la población objeti-
vo de la entidad.”
Estas observaciones debieron contemplarse
o explicarse porque no se aplicaban, sin em-
bargo no pudimos encontrar evidencia de
respuesta a este oficio o bien que se aplicara
algún cambio en el PEI institucional conside-
rando esta condición.
La Visión
La visión del PEI 2008-2012 es la siguiente:
“El Patronato Nacional de la Infancia como
institución rectora ejerce el liderazgo en la
formulación y ejecución de políticas de niñez
y adolescencia, articulando y facilitando la
participación de los diferentes actores socia-
les, para lograr una nueva cultura jurídica y
social que entiende a las personas menores
de edad como sujetos sociales de derechos.
Lo realiza como institución moderna, efi-
ciente y eficaz, gerenciando recursos, con
funcionarios idóneos y comprometidos, en
ambientes adecuados, con tecnología e in-
fraestructura apta, para brindar un servicio
de calidad.”
Según se pudo leer en Armijo (2011), la visión
debe tener las siguientes características:
“Puede ser más amplia que la misión institu-
cional, y debe contener aspectos que permi-
tan a los usuarios y ciudadanos identificar lo
que pueden esperar de la entidad en cuanto
a valores, creación de oportunidades, pro-
yección, etc.
28
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Se debe evitar repetir las funciones, y los pro-
ductos que caracterizan la definición de la
misión. Asimismo, no debieran señalarse
aquellos aspectos relacionados con los pro-
yectos de modernización de corto plazo. In-
formación indispensable que debe contener
la visión?
§§ Los valores que tiene la entidad y que de-
sea comunicar.
§§ Cómo quiere ser vista o percibida la in-
stitución en el futuro.
§§ Los estándares de desempeño con los
cuales se compromete.
La Visión en el proceso de planificación
estratégica:
§§ Compromete públicamente las aspira-
ciones institucionales, dando un efecto
de cohesión a la organización.
§§ Permite distinguir y visualizar el carácter
público y cómo la intervención guberna-
mental se justifica desde el punto de vista
de lo que entrega a la sociedad.
§§ Complementa el efecto comunicacional
de la misión y enmarca el quehacer in-
stitucional en los valores que la sociedad
espera de la entidad pública, por lo que la
recomendación es que la definición de la
visión se realice en un proceso conjunto
con la formulación de la misión” (P40)
En el documento DE-N° 575-08 fechado 2 de
noviembre del 2008, emitido por el Ministerio
de Hacienda se indica respecto a la visión las
siguientes observaciones:
 “La visión planteada tal y como lo externaron
los funcionarios que asistieron a las sesiones
de trabajo sobre construcción de indicadores
impartido por esta Secretaria podría refor-
marse considerando lo siguiente:
§§ La visión propuesta es extensa
§§ No expresa el futuro deseado por el PANI,
no plantea cómo quiere verse a futuro
en la prestación de los servicios, o como
quiere ser reconocida como entidad.”
Al evaluar la visión del PANI, coincidimos con
el documento del Ministerio de Hacienda no
se observa una propuesta de “futuro” se man-
tiene en presente, Armijo (2011) propone un
excelente ejemplo de visión que deseamos
comparar a pesar que son entes que ofrecen
servicios diferentes:
“Queremos ser reconocidos como una orga-
nización consolidada, dinámica, con lideraz-
go y reconocimiento nacional e internacio-
nal en fomento de la agricultura sustentable,
que es capaz de proporcionar de manera
eficiente un programa integral de servicios a
productores campesinos”
Cuando lo evaluamos contra la visión del PANI
podemos observar que:
La visión del PANI se escribió en presente, por
lo que no hace ninguna pretensión de futuro,
ni propicia una visión de un estado a alcanzar
“ejerce el liderazgo en la formulación y ejecución
de políticas de niñez y adolescencia”, en alguna
medida repite lo indicado en la misión.
Adicionalmente, en su oferta de valor tenemos
algo similar por el contexto en que se encuen-
tra descrita con expresiones de “ser capaz” o
bien “Queremos ser” transforma la ubicación
temporal de la frase cuando se indica: “Lo rea-
liza como institución moderna, eficiente y eficaz”,
lo está haciendo en el presente por lo que no
será “vista” en el futuro con un cambio.
La Visión descrita como tal no ofrece un reto o
un cambio, su redacción se hizo totalmente en
presente por lo que no propicia ningún cam-
bio ni hace ver un horizonte futuro.

Observan que la misión contiene:

§§ Cómo quiere ser vista o percibida la in-

stitución en el futuro: “Queremos ser
reconocidos como una organización
consolidada, dinámica, con liderazgo y
reconocimiento nacional e internacional
en fomento de la agricultura sustentable“

§§ Los estándares de desempeño con los

cuales se compromete: “que es capaz
de proporcionar de manera eficiente un
programa integral de servicios a produc-
tores campesinos”

29
Modelo de Gestión Institucional
 Los principios
El PEI establece los siguientes principios:
“La obligación prioritaria del Estado costarri-
cense de reconocer, defender y garantizarlos
derechos de la infancia, la adolescencia y la
familia.
El interés superior de la persona menor de
edad.
La protección a la familia como elemento
natural y fundamental de la sociedad, por
ser el medio idóneo para el desarrollo inte-
gral del ser humano.
La protección integral de la infancia y la ado-
lescencia, así como el reconocimiento de sus
derechos y garantías establecidos en la Cons-
titución Política, las normas de derecho inter-
nacional y las leyes atinentes a la materia.
La dignidad de la persona humana y el espíri-
tu de solidaridad como elementos básicos que
orientarán el quehacer institucional”.
Es importante destacar que estos fueron incor-
porados dentro del Plan estratégico por ser
parte integral de la Ley Orgánica de la institu-
ción, sin que mediara un análisis de los valores
vigentes en la institución.
En alguna medida se debe efectuar un análisis
si los “principios” que se incorporaron en la ley
en su oportunidad son congruentes con los va-
lores actuales de la institución bajo la definición
que el mismo PEI en su anexo define. “VALORES:
Principios, creencias, convicciones y reglas de con-
ducta que guían la acción de la organización”
Cabe destacar que el PANI cuenta en la actua-
lidad con una comisión para la definición de
30
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
sus Valores aspecto que será relevante en la
planificación estratégica y en todo su actuar
institucional.
Los objetivos
estratégicos
Usualmente, las organizaciones establecen un
marco referencia de la forma cómo se hará
operativa la estrategia institucional, para ello
se elabora un grupo de objetivos de direccio-
namiento, conocidos como los objetivos estra-
tégicos del plan. En este caso, quienes diseña-
ron el PEI sujeto de estudio, enmarcaron tales
objetivos en ocho ejes de acción institucional
y les dieron una dimensión interna y una exter-
na en cada eje. El análisis de este procedimien-
to y sus alcances se estudia en la siguiente par-
te de este informe.
Armijo define los objetivos estratégicos como
el siguiente paso posterior a la definición de la
misión y la visión, como elementos subsidiario
para el cumplimiento y logro de estos:
“Los objetivos estratégicos, constituyen el
siguiente paso a definir, una vez que se ha
establecido cuál es la misión y la visión. La
pregunta a responder es la siguiente:
§§ ¿Dónde queremos ir? ¿Qué resultados
esperamos lograr?
Los objetivos estratégicos son los logros que la
entidad pública, ministerio u órgano, espera con-
cretar en un plazo determinado (mayor de un
año), para el cumplimiento de su misión de for-
ma eficiente y eficaz.
De las distintas definiciones de objetivos es-
tratégicos (OE) empleadas en los manuales
metodológicos de varios países, es posible distin-
guir las siguientes características:

§§ Se vinculan directamente con la misión.

§§ Están orientados a definir los resultados
esperados para concretar la misión en un
período determinado de tiempo.

§§ Expresan las variables relevantes o críti-

cas del desempeño esperado y éstas son
la base para la definición de indicadores
de resultado final o impacto.

§§ Constituyen el instrumento principal

para establecer los cursos de acción
preferentes en un plazo determinado
(en general a mediano plazo), sobre los
cuales se establecen los grandes ítems de
los recursos necesarios, tal como se ob-
serva en el gráfico 8.”

Si se analiza la estructura empleada para el PEI

2008-2012, se encuentra organizado en ejes
estratégicos, para los que se indica lo siguien-
te: “Se presenta la descripción de cada eje, en
la cual se trata de definir la identidad y la ra-
zón de ser del mismo. Luego, considerando el
análisis de situación y el análisis de brechas, se
hace una síntesis de algunos de los desafíos
estratégicos. Se formulan luego los objetivos
generales para el ámbito de incidencia en el
entono y para el ámbito interno, así como los
correspondientes objetivos específicos, resul-
tados esperados y acciones prioritarias”.

Lo que se denominó para cada eje “desafíos

estratégicos” podrían considerarse en alguna
medida que cumplen los objetivos estratégi-
cos de los ejes y los objetivos específicos se
considerarían en alguna forma las acciones
estratégicas a ejecutar para la consecución de
los objetivos.

31
Modelo de Gestión Institucional
 Indicadores:
Los indicadores deben contener características
fundamentales que incorporan la medición
cuantitativa, y además cuenta con un proce-
so de direccionamiento. Weiss (1998) permite
definir los conceptos con gran claridad el con-
cepto de “medición de variable” respecto del
concepto “indicador”. En gran medida se pue-
de tomar de ejemplo los indicadores incorpo-
rados por el PANI en sus POI, por ejemplo el
caso del POI 2012:

Formula de Meta
Cód. Indicador Total Resultado
Indicador Anual
1 Porcentaje de niños y adoles- Cantidad de niños, niñas y
centes a los que se les brinda adolescentes los que se les 28,877
respuesta institucional de acu- brinda respuesta institucional.
erdo a las denuncias recibidas 70,39% 77,48% 90,84%
Total de niños, niñas y adoles-
por amenazas o violación de centes que se identifican en 41,027
derechos. las denuncias recibidas x 100

Cuando se evalúan los “indicadores” estableci- Esta situación se encuentra en todos los indi-
dos en el PEI, se observa que estos tienden a ser cadores del PEI, situación que imposibilita ha-
más una medición de variable que un indicador, cer una evaluación cuantitativa de sus resulta-
dado que carecen de “dirección” al no estable- dos, por lo que es imposible poder indicar si se
cer una meta clara que debería ser alcanzado al cumplió con lo propuesto o no.
finalizar el período de ejecución del PEI. Sin embargo todos los ejes recogen el queha-
Se puede observar por ejemplo el primer in- cer institucional de la institución. A pesar de
dicador que se encuentra en el eje de rectoría ellos no todo es estratégico para efectos de
en el ámbito externo: “Normativa promulgada lograr un producto o un bien o servicio. Según
congruente con aquella en que se sustenta el la definición adecuada.
rol rector del PANI”, no queda claro cuanta nor-
mativa o bien la forma en que llegará a alcanzar
alguna meta fijada. Este proceso de acuerdo con
los análisis efectuados no se concretó. Sin embar-
go, no se puede obviar la ejecución de acciones
tendientes a satisfacer los objetivos específicos
“Vigilar y abogar para que en la normativa que se
promulgue se respete el rol rector del PANI.”

32
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Análisis crítico
del marco filosófico
del plan estratégico
del PANI
Desde una perspectiva puramente metodo-
lógica, por los factores analizados anterior-
mente en la definición de Misión, la Visión y
los Principios planteados en el PEI 2008-2012
pueden no ser suficientes, para establecer el
reto ambicioso en el ámbito de la protección
de los derechos de las PME. Sin embargo, no se
puede obviar que ellas si incorporan la “protec-
ción integral” que es mencionada en la Misión
Institucional como el marco doctrinal sobre la
cual descansa la misión misma, reconocién-
dole así el más alto grado de importancia es-
tratégica que posee la necesidad y prioridad
de atender a las PME con situaciones de vul-
nerabilidad o de violación de los derechos y
libertades fundamentales. Si bien, se pueden
observar algunas deficiencias en el alcance de
estas metas, estas corresponden a un proceso
de ejecución y alcance de los objetivos de los
ejes y no a la incapacidad de estos de reflejar
esta necesidad.
Al evaluar si la institución supo ajustar o
reorientar el PEI en su conjunto en respuesta a
cambios en el entorno, o a demandas internas
del propio PANI, se observa que durante su vi-
gencia efectivamente se realizaron evaluacio-
nes operativas e incluso observaciones sobre
el PEI, sin que ellas involucraran un cambio en
él. Sin embargo, esto no significa necesaria-
mente que la institución no ha respondido a
estas nuevas necesidades en el entorno, pero
Modelo de Gestión Institucional
si a que esta respuesta, no se vio reflejada en
los Planes estratégicos institucionales. Algunos
ejemplos de estas observaciones son el docu-
mento el diagnóstico de necesidades4 de las
personas menores de edad que requieren pro-
tección especial, realizada en agosto de 2010 y el
informe del Ministerio de Hacienda, entre otros.
En su función de institución con su principal
función en “proteger especialmente y en for-
ma integral a las personas menores de edad”.
El PANI ha tenido importante participación en
las modificaciones que se han hecho a la nor-
mativa así por ejemplo el PANI participó en la
modificación de la Ley N° 8645 que tipifica el
castigo físico, y también participó junto con la
UNICEF presentaron en 2013 la campaña de
cinco pasos para el castigo Físico. También par-
ticipó en el diseño del proyecto de aumento
de las penas por proxenetismo, también parti-
cipó en la redacción de la Ley N° 9095 “contra
la trata de personas y creación de la coalición
nacional contra el tráfico ilícito de migrantes y
la trata de personas (conatt)”, la propia Política
Nacional de la Niñez y Adolescencia en 2009, la
construcción del II Plan Nacional Explotación
Sexual Comercial 2008-2010, y varios progra-
mas de divulgación. También participó a nivel
consultivo en la redacción de la Ley N° 8720
protección de víctimas y testigos, reformas a la
Ley de Migración N° 8764; la ley de Protección
de los niños, las niñas y las personas adoles-
centes contra la ludopatía N° 8767, el Decreto
Ejecutivo N° 8654 de 2008 “Derechos de los ni-
ños, niñas y adolescentes a la disciplina sin cas-
tigo físico ni trato humillante”, esto entre otras
acciones en el ámbito jurídico.
4 Informe solicitado por la CGR y aprobado por Junta
Directiva en acuerdo JD-0153-2010.Informe DE-N° 575-08
fechado 2 de noviembre del 2008, emitido por el Ministerio
de Hacienda
33
 Un aspecto importante a considerar en todo un instrumento estratégico de mayor plazo
el proceso del PEI es determinar si su diseño y que involucre la interacción más profunda
modelo programático a la luz de las circuns- hacia otros participes de los modelos de
tancias actuales y perspectivas futuras del PANI protección.
sigue siendo válidos, para ello es necesario
La aplicación operativa del PEI, expuesta en to-
identificar el contexto en que fue emitido este
dos los ejes que incluso se prolonga hasta la
documento en contraste con la situación que
fecha indica que los postulados básicos identi-
podría enfrentar la institución en el eventual
ficados en el mismo fueron acertados, a pesar
desarrollo de un nuevo PEI, lo que no quita la
de identificarse algunas prevalencias de unos
necesidad de acudir a un diagnóstico amplio
ejes sobre otros, principalmente por la capa-
de la situación de la niñez y adolescencia en
cidad de contar con los recursos instituciona-
diversos campos.
les suficientes para poder satisfacerlos todos
En el contexto externo la Doctrina de Protec- al unísono. El futuro PEI, con un plazo mayor
ción Integral ha demostrado ser la vía correc- puede dar a la institución una capacidad de
ta de abordaje de los problemas de la niñez y generar planes de más largo plazo acorde a su
adolescencia y es parte indisoluble de la Po- capacidad operativa y financiera para atender
lítica Nacional de la Niñez y Adolescencia en la tarea encomendada en su Ley orgánica.
Costa Rica. Algunos indicadores nacionales
que dan seguimiento a temas de violencia, po-
breza y drogadicción (Estado de la Nación, obser-
vatorio de la UCR, EDNA 2011, INEC), parecen estar
deteriorándose, con una situación sin embar-
go no muy distante de la del 2008 en materia
de niñez y adolescencia. Por otro lado la firma
de la Convención de Derechos de la Niñez y
la normativa mantiene la obligatoriedad del
Estado a abordar los temas tratados en el PEI.

A nivel interno hay más claridad en las necesi-

dades, capacidades y competencias institucio-
nales, también hay mucho más experiencias
enriquecedoras especialmente con el pro-
tagonismo que están tomando los SSLP, que
necesariamente la construcción de un nuevo
PEI deberá contemplar, y enriquecer metodo-
lógicamente.

El abordaje amplio que se identificó en el PEI

y lo que en la práctica se demostró lo que la
institución logró desarrollar en el periodo, pue-
de estar sugiriendo la necesidad de contar con

34
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 PARTE 4

El direccionamiento
estratégico del PEI

Los ejes estratégicos del PEI

A partir del Plan Estratégico Institucional, el PANI estableció como orientado-
res de su gestión estratégica un conjunto de ejes de acción y para cada uno
de ellos se planteó objetivos generales de incidencia en los ámbitos interno y
externo, incorporándole a su vez objetivos específicos en tres niveles: el norma-
tivo, el político - organizativo y el socio cultural.

Los ejes estratégicos del PEI 2008-2012, son elementos consustanciales del aná-
lisis pues como tales, son los instrumentos de acción institucional por medio de
los cuales se esperó hacer efectivo el planteamiento estratégico institucional.

Los ejes nacen del marco filosófico planteado en el plan a evaluarse y como
tales son condicionantes de actividades y acciones institucionales que favore-
cerán el cumplimiento de los objetivos y alcances del plan estudiado. Para la
operacionalización de los ejes el mismo plan propone tres niveles de institucio-
nalización como se aprecia en la siguiente ilustración.

35
Modelo de Gestión Institucional
 Ilustración 1.
Estructura del plan estratégico institucional 2008-2012, base del análisis de los ejes

MARCO FILOSÓFICO AMBITOS DE NIVEL DE

EJES ESTRATÉGICOS
DE LA ESTRATEGIA INCIDENCIA INSTITUCIONALIZACIÓN

ENTORNO
RECTORÍA
Incidencia directa
Misión ATENCIÓN
en instancias del Normativo
PROMOCIÓN entorno por medio
de sus acciones
Visión PREVENCIÓN Político
organizativo
DEFENSA
INTERNO
Principios GARANTÍA Socio
Cambios en el interno cultural
para propiciar
PROTECCIÓN
y favorecer
ORGANIZACIÓN la incidencia
Y GESTIÓN estrátegica

Análisis del eje plio conocimiento (teórico y práctico) temá-

tico tiene la capacidad de integrar, coordinar

de Rectoría y orientar, acciones propias de un tema de in-

Alcance del eje
Antes de establecer alcances sobre este eje se
hace necesario dejar claridad sobre el signifi-
cado de la palabra rectoría y su vinculación a
las políticas públicas de un país o nación. El
diccionario libre indica que rectoría: “Se aplica
a la persona, entidad o cosa que marca o diri-
ge la orientación o sentido de una institución,
sujeto u objeto”.
El ejercicio de una rectoría es de cobertura na-
cional y de alcances interinstitucionales al ser
una potestad de vínculo coordinante que se
recibe y como tal, se requiere de liderazgo téc-
nico (normativo, capacidad de articulación, e
interoperabilidad tecnológica) que, aunado a
la capacidad de un equipo humano con am-
terés fundamental. Para lograrlo además, debe
contar con el liderazgo de autoridad política
que le permita articular a instituciones “pares”
en pos de los alcances y objetivos integrados
de sus acciones y mandatos.
Según lo descrito anteriormente, puede con-
siderarse que la rectoría del PANI, más que ser
un eje estratégico, se encuentra establecida
como un mandato institucional emanado de
su misma Junta Directiva que estableció en su
oportunidad lo siguiente: “la potestad de pro-
mover las políticas de protección integral y de
definir políticas de protección especial y exigir el
cumplimiento de los derechos para toda la niñez
costarricense”5.
5 Así establecido por la Junta Directiva institucional en su
sesión ordinaria 2006-43 del 19 de septiembre de 2006.

36
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Con ello se pretendió dar mayor fortaleza y
nivel de coordinación y orientación desde la
institucionalidad del PANI al cumplimiento y
ejecución de las políticas públicas del Estado
costarricense, vinculadas a la protección inte-
gral de derechos de los niños, niñas, jóvenes y
adolescentes.
Analizado desde esta perspectiva, la rectoría vie-
ne a ser el mandato a terceros y al mismo Patro-
nato Nacional de la Infancia, para actuar como
el ente articulador, componedor y coordinador
de todas las políticas públicas y directrices deri-
vadas que involucran y alcanzan la protección
de los derechos de los niños, niñas y adolescen-
tes. Todo ello con el fin de dar una guía única
de acción en esta materia especializada, y a la
vez, generar al interno institucional las capaci-
dades técnicas, humanas, tecnológicas, proce-
dimentales e institucionales que permitan que
tal mandato sea efectivo ante la sociedad.
Objetivos Generales
Objetivo de incidencia al entorno
Posicionar la labor del PANI como institución
rectora en materia de niñez y adolescencia y
sus familias, ejerciendo un liderazgo político y
técnico, orientado a fortalecer el Sistema Na-
cional de Protección para el cumplimiento de
las responsabilidades de los actores que for-
man parte del mismo.
Objetivo de incidencia al interno
Fortalecer las capacidades internas para con-
ducir, coordinar y liderar a los diferentes ac-
tores involucrados en el cumplimiento de los
derechos de las personas menores de edad y
sus familias.
Modelo de Gestión Institucional
Objetivos específicos
de incidencia en el entorno
organizacional según sus
niveles de institucionalización
Nivel Normativo
“Vigilar y abogar para que en la normativa
que se promulgue se respete el
rol rector del PANI.”
Durante el periodo 2008-2012, el PANI ha
mantenido un proceso constante de trabajo
y gestión sobre la normativa promulgada, por
ejemplo se emitió la Política Nacional para la
Niñez y la Adolescencia Costa Rica 2009-2021
proporcionando un marco regulador y de
coordinación a nivel nacional en cuanto a los
derechos de las PME.
En lo concerniente a la divulgación de la nor-
mativa, no existen mecanismos integrales de
intercambio de nuevas normas entre las distin-
tas instituciones. Para tales efectos, la creación
de un Observatorio de la Niñez y Adolescen-
cias puede permitir establecer un mecanismo
más efectivo de comunicación de la normativa
una vez aprobada.
Nivel político – organizacional
“Fortalecer el Sistema Nacional de Protección,
mediante la promoción de políticas nacionales
y planes de acción que involucren a todos sus
componentes.”
En este mismo proceso se puede observar
que la Política Nacional para la Niñez y la Ado-
lescencia Costa Rica 2009-2021, mediante el
establecimiento de los Sistemas Locales de
37
 Protección que permiten establecer un marco
de coordinación estándar a nivel nacional.
Se han desarrollado reglamentos para la ope-
ración de las Juntas Locales de Protección, en
los cuales se establece tanto la obligatoriedad
de desarrollar un plan como un rendimiento
de cuentas sobre las acciones realizadas. De
acuerdo con las entrevistas realizadas, se debe
efectuar un análisis de algunos reglamentos
aplicados para la utilización de los Fondos de
la Niñez y la Adolescencia, pues la rigurosidad
normativa, dadas las características de las Jun-
tas de Protección de Niñez y Adolescencia, se
puede transformar en un obstáculo para la eje-
cución de proyectos locales.
Nivel socio- cultural
“Promover que los diferentes actores del Sistema
Nacional de Protección asuman el compromiso y
las acciones conjuntas necesarias para garanti-
zar la protección integral de los DNA.”
La definición de la Política Nacional para la
Niñez y Adolescencia Costa Rica PNNA, esta-
blece roles de participación importantes entre
los diferentes actores del sistema, además de
establecer una cultura de interacción entre las
diversas instituciones. “El CNA informa al MG en
lo conducente a la institucionalidad e instancias
de coordinación, en tanto su título IV instituye el
SNPI, y define al CNNA como instancia delibera-
tiva para la coordinación interinstitucional en
materia de estas políticas (CNA, Ley 7739, artículo
168). El CNNA es la cabeza del SNPI”6 .
6 CNA Código de niñez y Adolescente; MG Modelo de
Gestión; CNNA Consejo Nacional de Niñez y Adolescentes;
SNPI Sistema Nacional de Protección Integral
38
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
El crear un mecanismo formal de coordina-
ción mediante la PNAA, permite promover
una cultura de protección y facilita la creación
de enlaces institucionales para lograr instau-
rar una cultura y una visión unificada sobre la
protección de las PME.
Objetivos específicos de
incidencia en el interno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
“Aclarar los alcances del rol rector del PANI”
El PANI, mediante el proceso de consulta a la
Procuraduría General de la República logra
dilucidar los alcances del rol rector del PANI.
Se han efectuado esfuerzos en el interior del
PANI de promover este rol mediante los Sis-
temas Locales de Protección, esta actividad
ha permitido la creación de incipientes ges-
tiones locales para la protección de las PME.
No se han generado directrices específicas al
interior del PANI en donde se clarifique para
todo el personal el ámbito de “rectoría” con-
gruente con las características establecidas
por la Procuraduría General de la República.
En casos necesarios si se han efectuado las
aclaraciones correspondientes en materia
interna en cuanto a los alcances de la coor-
dinación institucional y la interpretación del
concepto de rectoría.
Nivel político – organizacional
Asumir el rol rector, en lo formal y sustantivo y
emitir las directrices, lineamientos y procedi-
mientos que permitan su operacionalización en
los niveles nacional, regional y local alcances del
rol rector del PANI.
El PANI ha desarrollado durante el periodo
2008-2012, un modelo de gestión en procura
de establecer un esquema estándar de protec-
ción de los derechos de las PME.
En este sentido se determina que en el ámbi-
to normativo existen gestiones tendientes a
establecer el ámbito rector de manera formal
y sustantivo. Sin embargo, como se explicó
anteriormente, este aparado debe ser recon-
siderado dentro de las facultades que efectiva-
mente cuenta el PANI.
Se tienen evidencias de esfuerzos para conso-
lidar los Sistemas Locales de Protección, des-
tacándose las coordinaciones ante las Munici-
palidades, así como el desarrollo de Programas
de Comunidades Amigas de la Infancia.
Nivel Socio - cultural
Sensibilizar y capacitar a funcionarios del PANI
para el ejercicio de la rectoría en los diferentes nive-
les y ámbitos del Sistema Nacional de Protección.
En el ámbito del rol de rectoría, no se abrieron
espacios de discusión al interior de la organi-
zación. Por otra parte, si bien, no se efectuó
un proceso como lo indicado en el objetivo
específico, si se presentaron interacciones y
coordinación con otras instituciones y se es-
tablecieron mecanismos de trabajo con ellas,
particularmente esto se puede ver en la ges-
tión del Centro de Orientación Integral (COI),
así como disponer 911 y fortalecer las relacio-
nes con Fuerza Pública para un mejor actuar.
De acuerdo a lo anterior se recomienda que
para la construcción del nuevo PEI de los
se valore la pertinencia de establecer un
Modelo de Gestión Institucional
objetivo específico en esta materia dado que
como se mencionó en las entrevistas esta tie-
ne una acepción diferente a lo planteado ori-
ginalmente en el PEI 2008-2012.
Análisis de vinculación
del eje con las variables de
evaluación social
La incorporación del eje de rectoría en el PEI
2008-2012 resultó pertinente y fundamental
para aclarar los alcances de en qué consistía
el concepto de rectoría del PANI en la protec-
ción de los derechos de las PME y establecer
el futuro marco de coordinación del PANI con
otras instituciones. Sin embargo, en el Plan Es-
tratégico futuros e recomienda evaluar si resul-
ta pertinente su incorporación dado que este
tema corresponde a acciones estratégica que
den sustento a otros objetivos estratégicos.
El eje presenta un claro impacto en el queha-
cer institucional, y su incorporación en el PEI
2008-2012, logró clarificar en forma significa-
tiva los roles que presenta el PANI dentro del
Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI),
con ello se sientan las bases para establecer en
futuros planes estratégicos institucionales la
forma y los alcances de la relación de la institu-
ción con otros actores.
La sostenibilidad de los logros alcanzados en
materia de la rectoría, entendiéndola como la
actividad de coordinación, se observa con-
solidada en el ámbito externo con la Política
Nacional para la Niñez y la Adolescencia Costa
Rica 2009-2021, que es el instrumento de po-
lítica pública que favorece el papel coordinar
del PANI en el ámbito de las PME. Al evaluar
la situación en el ámbito interno, se concluye
que existen algunas falencias que deben ser
39
 subsanadas para alcanzar una mejor ejecución
de la estrategia, tales como el conocimiento
de los ámbitos de coordinación y la mejora de
mecanismos regulatorios internos que estipu-
len la obligatoriedad de interacción y el rendi-
miento de cuentas sobre las acciones locales
de coordinación con otras instituciones.
En el ámbito de la eficiencia al igual que para
los subsiguientes ejes del PEI, no se logró de-
terminar que el PEI generará una incidencia
directa en la asignación específica de recursos
en el presupuesto institucional. El análisis de la
relación entre el PEI y el presupuesto se pre-
sentará con detalle en el apartado 7.3 de este
documento.
Análisis del eje
de Atención
Alcance del eje
La atención es una actividad institucional que
se vincula de forma directa con la prestación
de servicios especializados (jurídicos, lega-
les, psicológicos y sociales), que emprende y
promociona el PANI para asistir a las personas
menores de edad que se encuentren en situa-
ciones de vulnerabilidad o de violación de los
derechos. La atención se apunta a la rehabili-
tación del derecho y al tratamiento integral a
40
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
aquellas personas que hayan sido afectadas en
sus derechos, intentando su fortalecimiento, el
de sus familias y de los entornos comunales
protectores.
Las características propias de los actos violato-
rios, así como la especificidad de la situación
sea esta de vulnerabilidad o de violación de
derechos, establecen la naturaleza de la aten-
ción correspondiente.
La violación de derechos
En estos casos se brinda atención integral por
medio de técnicas de abordaje concretas de
cada área disciplinaria, emplazadas hacia la
restitución del derecho y el tratamiento ade-
cuado a las personas que han sufrido la viola-
ción de sus derechos.
Situaciones de riesgo
Se aborda el servicio de orientación, soporte y
acompañamiento a los y las menores de edad,
robusteciéndoselos factores protectores y las
redes de apoyo.
En las situaciones de alto riesgo
La atención de urgencia, se emprende, apli-
cando el modelo de intervención en crisis tan-
to grupal como individual según sea el caso,
acompañados de estrategias de coordinación
interdisciplinarias e interinstitucionales.
Desde esta perspectiva, el eje de atención
muestra una vinculación directa y estrecha
con los de prevención y defensa, factor que se
abordará con mayor detalle más adelante en
esta evaluación.
Objetivos Generales
Objetivo de incidencia al entorno
Promover la participación activa de las familias,
comunidades, instituciones públicas y organi-
zaciones de la sociedad civil para que, en con-
junto con el PANI y con un enfoque de protec-
ción integral compartido, brinden la atención
oportuna ante situaciones de vulnerabilidad o
de violación de los derechos de las personas
menores de edad.
Objetivo de incidencia al interno
Definir y fortalecer estrategias de intervención,
en el marco del modelo de atención, que per-
mitan brindar una respuesta oportuna y de ca-
lidad a las diferentes situaciones de vulnerabi-
lidad o violación de derechos de la población
menor de edad.
Objetivos específicos de
incidencia en el entorno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Activar los sistemas locales de protección ante
la presunción de alto riesgo o violación de los
derechos de las PME según competencias de los
diferentes actores sociales.
El Código de la Niñez y Adolescencia establece
las obligaciones de las distintas instituciones
en relación a la protección de los derechos de
las PME y su participación en las Juntas locales
de protección. Adicionalmente, la política pú-
blica PNNA, creada durante la vigencia del PEI
Modelo de Gestión Institucional
2008-2012, establece mecanismos de coordi-
nación en el ámbito de atención de las PME en
riesgo de violación de sus derechos.
Para las Juntas de Protección a la Niñez y la
Adolescencia han establecido planes integra-
les a nivel nacional, reglamentos y normativas
que permiten articular a los distintos actores
que participan en ellas. Se destacan Juntas
con un alto nivel de operación, integración y
funcionamientos de procesos de grupo, por
ejemplo las de San Antonio de Belén y Barva
de Heredia. Existen otras que se encuentran
en un nivel incipiente y con dificultades para
activarse en caso de necesidad.
Nivel político – organizacional
Diseñar estrategias específicas que favorezcan
que cada actor social con competencia en la
protección integral de las Población Menor
de Edad articule una respuesta oportuna y
eficiente ante la violación de los derechos de
esta población.
Durante el periodo 2008-2012 el PANI estable-
ció nuevos canales de atención por medio de
las oficinas locales, utilizando para ello meca-
nismos tales como el Centro de Orientación e
Información (COI), con la línea 1147, internet,
Facebook y la coordinación con el 911 como
mecanismos de atención y respuesta.
Por otra parte, se destaca que a través del Con-
sejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
(CNNA), ha sido posible establecer mecanis-
mos más efectivos de comunicación entre los
distintos actores del Sistema Nacional de Pro-
tección Integral (SNPI) para efectos de coordi-
nar esfuerzos a nivel nacional, y las Juntas de
Protección a la Niñez y la Adolescencia permi-
ten aunar los esfuerzos en el ámbito local.
41
 Adicionalmente, se han realizado esfuerzos
para contar con la apertura de otros servicios
para la atención y protección como el Depar-
tamento de Atención Integral (DAI).
Por su parte, se ha previsto que a través de la
implementación del INFOPANI, automatice el
registro de lo actuado teniendo como referen-
te el modelo de atención.
Nivel socio- cultural
Promover la incorporación de la Doctrina de
Protección Integral en las familias, instituciones
y organizaciones sociales, a fin de garantizar el
disfrute pleno de los derechos de la población
menor de edad.
Durante el periodo 2008-2012, se han coor-
dinado diversas campañas de promoción de
la doctrina de protección integral como por
ejemplo: las relacionadas con Adolescentes
Madres, Explotación Sexual Comercial de Per-
sonas Menores de edad, en el Centro de Cul-
tura los programas de capacitación a los niños,
niñas y adolescentes así como a sus padres en
procura de incorporar la doctrina de protec-
ción integral en las familias e instituciones.
Objetivos específicos
de incidencia en el interno
organizacional según sus
niveles de institucionalización
Nivel Normativo
Estandarizar la interpretación y aplicación del
marco normativo relativo a la atención de ni-
ños, niñas y adolescentes y sus familias.
No se cuenta con mecanismos de estandariza-
ción de la atención a nivel institucional a pesar
42
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
de la existencia de un modelo de gestión de la
atención. Sin embargo, a nivel práctico existen
diferencias sustanciales entre los y las profesio-
nales de una misma disciplina y entre las dis-
tintas disciplinas profesionales que limitan la
aplicación estándares que se evidencian en los
en los expedientes y en las formas de abordar
la atención de los casos.
No se ha logrado una total aplicación del mar-
co normativo en una forma homogénea en
los diferentes niveles de atención. Si bien, se
encuentra en proceso la implementación del
INFOPANI, aún no se logra que el 100% de las
oficinas locales utilicen un esquema estandari-
zado en su modelo de atención.
En particular en el ámbito documental exis-
ten diferencias significativas en el manejo de
expedientes entre los y las profesionales así
como entre las oficinas. En términos genera-
les, el 51% de las oficinas locales se encuentran
en proceso de implementación del INFOPANI,
sistema que pretende homogenizar y ayudar a
implementar el modelo de gestión institucio-
nal. Sin embargo, ha sufrido de alguna resis-
tencia en su implementación.
Nivel político – organizacional
Contar con una plataforma de servicios inter-
disciplinarios que brinde atención oportuna y
de calidad ante situaciones de vulnerabilidad
o de violación de derechos.
En el PANI se han desarrollado diversos canales
de atención en este campo, por una parte se
cuenta con el COI, que ha funcionado como
un puente entre las situaciones de vulnerabi-
lidad de las personas menores de edad y la
sociedad nacional que se encuentra sensibili-
zada para acudir al PANI solicitándole el apoyo
respectivo por medio de denuncia. Así mismo,
a través del modelo de atención que llevan a
cabo las oficinas locales es posible la atención
a las denuncias que se reciben.
Al comparar la situación con los años ante-
riores al PEI, se observa que se ha logrado un
avance en la consolidación de un modelo de
atención estandarizado.
Nivel Socio - cultural
Promover la interiorización y puesta en práctica
de las estrategias de intervención en los dife-
rentes niveles y servicios de atención del PANI.
El PANI efectúo la definición de un proceso de
atención estándar con alta participación de los
funcionarios en su creación. El modelo de ges-
tión no se ha implementado integralmente, el
proceso especial de protección se encuentra
claramente definido en un modelo de gestión
con el enfoque de derechos.
El modelo de gestión, se encuentra en un de-
sarrollo de un 51% por lo que la definición de
las lecciones aprendidas y las buenas práctica
en materia de atención, se encuentra en una
condición incipiente.
Análisis de vinculación del
eje con las variables de
evaluación social
El eje de atención, es uno de los que cuenta
con una alta prioridad en el PANI, por lo que su
pertinencia y permanencia en este plan y en los
futuros planes estratégicos es importante. Este
eje representa para la institución una de sus
proyecciones a la ciudadanía más significativas,
además de ser la puerta de entrada de la ges-
tión en los ámbitos de protección de las PME.
Modelo de Gestión Institucional
La estrategia de largo plazo planteada alrede-
dor de este eje deberá permitir a la institución
organizar en forma más efectiva y eficaz sus
recursos institucionales, estableciendo esque-
mas de atención y modelos que faciliten la
protección de los derechos de las PME.
Al efectuar un análisis de las acciones realiza-
das, se puede determinar el esfuerzo ejecuta-
do para generar una mejora significativa, con
la incorporación de mecanismos de atención,
el proceso de implementación de modelos
homogéneos con el uso de herramientas de
automatización (INFOPANI) y la creación de
normativa a nivel nacional y local que permi-
tan incrementar los ámbitos de atención a las
PME en caso de que sus derechos se encuen-
tren en riesgo o hayan sido violentados.
Los avances logrados a la fecha requieren de
un esfuerzo para su consolidación, de ahí que
la sostenibilidad se encontrará supeditada a la
capacidad de la institución de concluir estos
procesos. En el caso de esfuerzos como el COI,
la administración de canales de acceso para la
atención de las denuncias, deben ser revisados
para garantizar sostenibilidad.
Es necesario establecer criterios de calidad
como elemento estratégico en la atención de
las PME. No se cuenta con normativa y proce-
dimientos claros para regular el actuar de los
funcionarios de la institución en la atención
de las PME con derechos vulnerados, aspecto
que genera deficiencias y no permite estable-
cer sus responsabilidades. Con la creación de
un modelo de atención donde se estipulen las
acciones que se deben aplicar al atender a una
PME, se puede evaluar los resultados.
43
 Análisis de carácter general
relativos al eje de Atención
y su incidencia en la gestión
estratégica del PANI
Aspectos relativos al alcance del eje
Ha sido palpable de las entrevistas y análisis
documentales que el PANI no ha logrado esta-
blecer un verdadero encadenamiento de sus
estrategias de intervención que se articulen
dentro del nuevo paradigma del modelo de
atención integral con enfoque de derechos.
Por lo anterior no ha logrado la canalización
de las capacidades técnicas, humanas, proce-
dimentales, socio organizacional y normativas
que le permitan el abordaje de la razón de ser
de la institución (niños, niñas y adolescentes y
sus familias). Similar situación se ha dado ante
la baja integración de la red de servicios que
debería de fortalecer el trabajo institucional
por medio de las direcciones regionales y las
oficinas locales.
Más allá de lo anterior, para la atención de la
niñez y la adolescencia se requiere del con-
curso de otras instituciones que no siempre
tienen claro su papel de colaboradores, sus
responsabilidades específicas, ni un modelo
de gestión con enfoque de derechos, esto a
pesar de que en la Política Nacional a la Niñez
y la Adolescencia y del Consejo Nacional de la
Niñez y la Adolescencia establece responsa-
bilidades de gestión y coordinación entre las
distintas instituciones.
Ahora bien, como perspectiva favorable del eje
se tiene que el PANI atiende a anualmente a una
población superior a las 35.000 personas en sus
oficinas locales, los cuales se han visto también
favorecidos con la apertura, en el 2008, del Cen-
44
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
tro de Orientación e Información – (COI), instan-
cia que presta servicios por medio de la Central
Telefónica, la Línea Adolescente Madre, el 9.1.1
PANI y, la Línea de los Niños.
Aspectos relativos a los
objetivos generales del eje.
Al evaluar este objetivo se observa que el PANI,
mediante el uso de una estrategia multicanal,
incrementando las soluciones de atención
física (oficinas locales) y virtual (internet, Fa-
cebook, 1147) durante el período 2008-2012,
permite a la institución potenciar su cobertura
y una respuesta más efectiva e inmediata a las
situaciones de vulnerabilidad o violación de
los derechos de las PME.
La creación de normativa en el ámbito nacio-
nal como la Política Nacional de la Niñez y la
Adolescencia, fortalecen el nivel de atención
hacia las PME y sus derechos, en este ámbito
se logra una visión de largo plazo.
Adicionalmente, la ejecución de campañas y
programas de atención ha permitido cambiar
el criterio de la sociedad para la mejor protec-
ción de los derechos de las PME, por ejemplo:
los programas de atención a las de madres
adolescentes y las campañas publicitarias.
En el ámbito interno se han observa esfuerzos
para lograr una mejor atención en el modelo
de atención buscando esquemas de automa-
tización, homologación de criterios, capacita-
ción y formación del personal.
Si bien, aún existen grandes retos en este eje,
se considera que efectivamente existe un
avance mayor en este eje al compararse con
la efectividad de otros ejes del PEI.
Análisis del eje de
Promoción
Alcance del eje
La promoción deviene de un conjunto de ac-
ciones institucionales establecidas por el PANI,
debidamente, planificadas, articuladas, partici-
pativas y continuas, con el propósito de propa-
gar, sensibilizar, educar y proponer alternativas
viables a personas, familias y comunidades,
para que participen activa y sostenidamente
en la puesta en práctica de los derechos de la
niñez y la adolescencia.
De acuerdo a la información obtenida a lo largo
de la evaluación, la promoción se lleva a cabo
en dos vías, en primer lugar con las niñas, niños
y adolescentes, considerando sus diferentes eta-
pas de crecimiento, sus lenguajes particulares y
los entornos socioculturales en que viven, y en
segunda instancia, se orienta a las familias, co-
munidades y a la sociedad en general, buscan-
do transformar actitudes, arquetipos culturales
y conductas, con el fin de propiciar la genera-
ción y consolidación de una cultura nacional de
reconocimiento y respeto de las personas me-
nores de edad como sujetos de derechos.
Objetivos Generales
Objetivo de incidencia al entorno
Incentivar la formulación de políticas y pro-
gramas de promoción interinstitucionales,
con la participación de todas las instancias
del Sistema Nacional de Protección, con
miras a fortalecer una cultura de reconoci-
miento, respeto y cumplimiento de los dere-
chos de la niñez y la adolescencia.
Modelo de Gestión Institucional
Objetivo de incidencia al interno
Incorporar la promoción de los derechos de la
niñez y la adolescencia, —con la participación
activa de esas personas — en todos los ám-
bitos de la acción institucional, mediante ac-
ciones de difusión, sensibilización y educación
a individuos, familias y comunidades para la
puesta en práctica de los derechos.
Objetivos específicos de
incidencia en el entorno
organizacional según sus
niveles de institucionalización
Nivel Normativo
Divulgar la normativa internacional y nacio-
nal en materia de derechos de la niñez y la
adolescencia.
En el ámbito normativo, el PANI ha hecho in-
minentes esfuerzos en realizar un proceso de
publicación e información sobre las normas
internacionales y nacionales en materia de los
derechos de las PME, con campañas orientadas
tanto a la población adulta como las PME direc-
tamente para concientizar sobre sus derechos.
Sin embargo, la normativa es sumamente am-
plia, por lo que se ha trabajado bajo un mo-
delo de campañas focalizadas de información
que permiten aumentar la penetración en el
mercado y la consciencia del público sobre
la normativa vigente. En este sentido, resulta
importante establecer qué aspectos deberán
encausarse y la prioridad según los otros ejes
estratégicos.
45
 Nivel político – organizacional
Generar una política y programas interinsti-
tucionales de promoción con un enfoque de
derechos, en el marco del Sistema Nacional de
Protección.
Se cumplió con esta actividad estratégica con
la aprobación de la PNNA que permite esta-
blecer la relación entre las diversas institucio-
nes con respecto a la protección de los dere-
chos de las PME. Se cuentan con programas
interinstitucionales de cooperación por ejem-
plo con el 911, fuerza pública, y otros.
Nivel socio- cultural
Propiciar un cambio de actitudes y acciones
a nivel de la sociedad en cuanto al reconoci-
miento y respeto de los Derechos de la Niñez
y Adolescencia.
De acuerdo a lo planteado en este apartado
y como producto del proceso de evaluación
no se pudo establecer con claridad los alcan-
ces de este objetivo específico. Como se ha
indicado con anterioridad el PANI ha realizado
campañas de promoción y concientización a
la población para lograr alcanzar un mayor res-
peto de los derechos de las PME.
El proceso se ha realizado en algunas ocasio-
nes en forma conjunta con otras entidades
públicas y privadas.
46
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Objetivos específicos de
incidencia en el interno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Promover el cumplimiento y reconocimiento
de la normativa en materia de promoción que
tiene la institución.
El modelo de promoción dentro de la gestión
institucional y de acuerdo con los elementos
estudiados presenta una baja atención en el
ámbito interno del PANI. Si bien, se observan
algunas acciones en este ámbito, se aprecia
que no ha tenido la misma importancia que se
le ha asignado a otros ejes como protección o
atención.
Nivel político – organizacional
Fortalecer el eje de Promoción en los diferen-
tes ámbitos del quehacer institucional, de
acuerdo con el Modelo de Protección Integral.
En el ámbito de la promoción se han incorpo-
rado en el año 2013, una contratación de 26
profesionales. Previo a esto realmente la es-
tructura organizacional en el ámbito de la pro-
moción y prevención es pequeña si se com-
para con el eje de atención, pues en la mayoría
de las oficinas locales se cuenta a lo sumo con
un funcionario para las tareas de promoción.
Adicionalmente, este funcionario se encarga
de atender a las Juntas de Protección lo que
hace aún más restringida su posibilidad aplicar
programas externos.
El PANI no cuenta con una política general
de promoción en las oficinas locales, aspecto
que en alguna medida ha sido relegado por la
atención y protección. Sin embargo, las Juntas
de Protección, se han establecido como una
instancia importante en el eje de promoción.
Nivel Socio - cultural
Propiciar un cambio de actitud de los funcio-
narios del PANI de manera que se legitime e
incorpore la promoción como parte de su
quehacer institucional.
Como se indicó en el punto anterior, no se
cuenta con políticas o mecanismos que im-
pulsen la atención de la promoción como un
elemento fundamental en la gestión de las
oficinas locales, esto es notorio al evaluar los
recursos humanos dedicados a esta actividad
en cada una de las oficinas, el cual resulta rela-
tivamente más restringido si se compara con
el eje de atención.
Análisis de vinculación
del eje con las variables de
evaluación social
El eje de promoción es pertinente al quehacer
institucional. Sin embargo, por sus característi-
cas debe ser considerado si se integra a otros
ejes institucionales en planes futuros, pues en
gran medida la promoción se encuentra liga-
do a ejes como la prevención y la atención.
El eje presenta una baja asignación de recursos
institucionales, como se comentó con anterio-
ridad. Las oficinas locales cuentas habitual-
mente únicamente con una persona dedicada
a esta tarea, por lo que la gestión en este eje
resulta insuficiente tanto por la cobertura en la
Junta de Protección, número de cantones que
debe atender y las distancias a recorrer para
hacer gestión.
Modelo de Gestión Institucional
En cuanto a las campañas externas, se han rea-
lizado varias de ellas en procura de promover
el conocimiento de la normativa vigente y los
programas específicos de atención que ejecu-
ta la institución.
La sostenibilidad de los logros obtenidos en
este eje, particularmente la articulación de las
Juntas de Protección, se encuentra fuertemen-
te supeditado a la asignación de recursos en
futuros presupuestos para tal fin.
Análisis de carácter general
relativos al eje de Promoción
y su incidencia en la gestión
estratégica del PANI
Aspectos relativos al alcance del eje
Con la apertura de nuevas oficinas locales, la
promoción de los derechos de la niñez y la
adolescencia se ha venido impulsando desde
el PANI. Aun así, la promoción de tales derechos
sigue sin el impacto esperado tanto desde un
enfoque de derechos como desde la doctri-
na de la protección integral. Por lo anterior se
hace necesario fortalecer las diferentes capa-
cidades institucionales, su integración y su ac-
ción, de forma tal que los recursos (humanos,
tecnológicos, económicos, procedimentales y
estructurales) destinados a la promoción sean
utilizados con las mejores ventajas para las po-
blaciones beneficiarias.
El lograr un cambio cultural en el país no es
sencillo, por lo que corresponde al PANI esta-
blecer estrategias de mediano y largo plazo
que le permitan ir transformando el pensa-
miento y cultura nacional en este ámbito.
47
 Aspectos relativos a los objetivos
generales del eje
La promoción como modelo integrado del
Sistema Nacional de Protección, presenta una
baja iniciativa y se cuenta con algunas gestio-
nes interinstitucionales, pero con poca pre-
sencia en la promoción. En las ocasiones en
las que se ha logrado un trabajo conjunto se
logran buenos resultados, caso de la campaña
reciente de adolescente madre.
Por otra parte a lo interior de la organización
se debe considerar si el crecimiento en la in-
corporación de la promoción de los derechos
de la niñez y la adolescencia, es la esperada y si
logran alcanzar con los recursos asignados los
niveles deseados en la promoción.
Análisis del eje
de Prevención
Alcance del eje
La prevención aglutina una diversidad de ac-
ciones orientadas a reducir los factores de ries-
go presentes en las familias, la comunidad y el
entorno sociocultural, que de alguna forma
logren lesionar o atentar contra los derechos
de los niños, niñas y adolescentes.
La prevención demanda de amplia partici-
pación social o ciudadana aspecto que no se
ha logrado integrar plenamente. Lo anterior
conlleva que para potenciar comunidades
protectoras de los derechos de la niñez y ado-
lescencia, se deben redoblar esfuerzos institu-
cionales e inter institucionales para que desde
las comunidades se vaya trabajando en redes
sociales que como actores activos de la pre-
vención, se complementen con el ámbito de
las familias.
Objetivos Generales
Objetivo de incidencia al entorno
Reforzar las acciones de prevención en las fa-
milias, las comunidades e instituciones públi-
cas y privadas, para disminuir los factores de
riesgo de violación de los derechos y promo-
ver entornos protectores de los mismos.
Objetivo de incidencia al interno
Establecer las acciones de prevención como
parte de las actividades regulares de la ins-
titución, incorporándolas a la plataforma de
servicios.

En ese mismo sentido tiene como responsabi-

lidad el fortalecimiento continuo y continuado
de los factores protectores presentes en la fa-
milia y la comunidad. Para lograrlo debe hacer
el mejor uso alternativo de los recursos institu-
cionales que favorezcan la defensa y garantía
de los derechos de las personas menores de
edad y sus familias.

48
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Objetivos específicos de
incidencia en el entorno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel político – organizacional
Activar los Sistemas Locales de
Protección con la participación de las
diferentes instituciones en acciones
de prevención conjuntas, promovidas
por el PANI.
La participación de instituciones en los Siste-
mas Locales de Protección es muy variada y
depende de la gestión que realice el promotor
del PANI en ellas. Se cuenta con lista de insti-
tuciones y se efectúan esfuerzos para integrar
las instituciones dentro del SLP. Sin embargo,
la ausencia de las instituciones en este proce-
so no conlleva consecuencias para ellas y por
tanto se ve diezmado el SLP.
El PANI ha desarrollado alrededor de 60 infor-
mes de diagnóstico de la situación y activida-
des de la niñez y adolescencia, con el fin de dar
a conocer la situación.
Las complejidad de las redes de interacción, la
cantidad de actores y como se mencionó an-
teriormente, la poca obligatoriedad de partici-
pación de los actores institucionales, conlleva
dificultades en la organización de los SLP.
Nivel socio- cultural
Desarrollar procesos educativos en las comuni-
dades, orientados a reducir los factores de riesgo
que propician situaciones violatorias de derechos
de la PME.
Modelo de Gestión Institucional
Las Juntas de Protección, han ejecutado pro-
gramas socio-educativos, tales como “No al
abuso físico”, “No a la explotación sexual co-
mercial de las PME” entre otras actividades.
Además de talleres a nivel local.
Por otra parte, se han desarrollado programas
como las academias de crianza en donde se
trata de educar a los padres en el ámbito de la
crianza de los hijos respetando sus derechos.
Objetivos específicos de
incidencia en el interno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Elaborar normativa que fortalezca y
facilite la implementación de los Sis-
temas Locales de Protección (SLP).
Se han desarrollado un número significativo
de normativa externa relacionada con los SLP,
tales con la PNNA, o bien el CNA que generan
regulaciones sobre la obligación de operar los
SLP. Además de guías desarrolladas por la ge-
rencia técnica para la operación de los SLP.
Nivel político – organizacional
Diseñar e implementar un modelo de
Prevención incorporado a la Plata-
forma de Servicios.
El PANI, mediante la implementación de los SLP
y los Promotores sociales ha realizado esfuerzos
para instaurar un modelo de prevención en las
comunidades. Este proceso se encuentra en
una condición incipiente y requiere de una
49
 mayor atención institucional, dado los escasos Análisis de carácter general
recursos se han destinado para tal fin al com-
pararlo con los otros ejes del PEI.
relativos al eje de Prevención
y su incidencia en la gestión
Nivel Socio - cultural estratégica del PANI
Aspectos relativos al alcance del eje
Incentivar una cultura institucional
en materia de prevención. El eje de prevención es un eje directamente
vinculado al nuevo paradigma del modelo de
La gestión de prevención se encuentra sopor-
gestión institucional. Por lo anterior es primor-
tado por el promotor social de las oficinas lo-
dial que las actividades de prevención desarro-
cales, el personal de atención no participa de
lladas por el PANI sean sistemáticas, continuas
las estrategias de prevención, por lo que no
y regulares, en contrapelo de la realidad que
existe un proceso de capacitación orientado
muestra acciones irregulares, no permanentes
en todo el PANI.
y de poco impacto. Esto significa que deben
Análisis de vinculación del eje ser parte de la plataforma de servicios perma-
nentes que brinden las oficinas de la institu-
con las variables de evaluación ción y en ese sentido, contar con los recursos
social adecuados para cumplir con los objetivos es-
En la práctica, los ejes de promoción y preven- tratégicos.
ción se encuentran ejecutados en las comuni-
Aunado a lo anterior el liderazgo del PANI no
dades por los y las profesionales de promoción
ha logrado la participación de las familias, y de
social que se ubican en las oficinas locales, bajo
otros actores institucionales y sociales, que de-
la dirección de la Gerencia Técnica. El enfoque
ben ser integrados a este eje de acción. Adicio-
preventivo es importante para lograr una dis-
nalmente, el Consejo de Niñez y Adolescencia
minución de la demanda de la atención, por
no ha ejecutado políticas a nivel interinstitu-
lo que resulta pertinente establecer estrate-
cional, que obligue a la participación activa de
gias para fortalecer estos mecanismos.
actores institucionales indicados en la PNNA y
Por otra parte, los logros obtenidos se ven que deben forma parte integral del proceso.
afectados en su sostenibilidad por una estruc-
Es ineludible que las familias y las comunida-
tura poco consolidada en el PANI, con tenden-
des juegan un papel clave para la reducción
cia a asignar a los promotores sociales tareas
y combate de factores de riesgo; así como el
de atención. Se evidencia a su vez el poco in-
fortalecimiento de los entornos protectores de
terés de parte de los directores(as) regionales
los derechos de la niñez y la adolescencia, pero
y coordinadores(as) de las oficinas locales por
por sobre todo, es el PANI el llamado a orga-
apoyar de forma real esta iniciativa.
nizarlas, orientarlas y fortalecerlas como tales.

Actualmente los programas de prevención

mantienen más de cuarenta proyectos en las
oficinas locales, por su parte las 61 Juntas de

50
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Protección de Niñez y diez oficinas locales eje-
cutando Proyecto “Educa sin pegar”, durante
los años 2009 al 2011, a partir del 2012, Las
Juntas de Protección se han orientado al desa-
rrollo de los subsistemas locales de protección.
Aspectos relativos a los objetivos
generales del eje
El objetivo de reforzar las acciones de preven-
ción en las familias, las comunidades e institu-
ciones públicas y privadas, para disminuir los
factores de riesgo de violación de los derechos
y promover entornos protectores de los mis-
mos se logra mediante programas y campañas
institucionales. En el centro de cultura se eje-
cutan la Academia de Crianza, que sea exten-
dido a Heredia, Matina de Limón y Orotina.
En lo concerniente a “establecer las acciones de
prevención como parte de las actividades regu-
lares de la institución, incorporándolas a la pla-
taforma de servicios”, según lo determinado en
las entrevistas no se observa una consolidación
significativa de este eje en las plataformas de
servicio en las oficinas locales, sin embargo si se
identificó una presencia en el COI, donde efec-
tivamente se atienden, a las PME para prevenir
que se violenten sus derechos.
Modelo de Gestión Institucional
Análisis del eje de
Defensa
Alcance del eje
El eje de defensa supone la generación, cons-
trucción y facilitación de capacidades institu-
cionales para que los diferentes actores socia-
les participen y coadyuven en la protección
integral de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes.
Desde ese ámbito corresponde a este eje la
implementación y aplicación de mecanismos
legales - en sede administrativa y jurisdiccional
- para su patrocinio y auxilio a nivel individual
y colectivo, cuando los derechos de las perso-
nas menores de edad estén siendo vulnerados,
amenazados o violentados, por acción u omi-
sión de cualesquiera de los diferentes actores
sociales responsables de ellos y su derechos.
Objetivos Generales
Objetivo de incidencia al entorno
Exigir el efectivo cumplimiento de las respon-
sabilidades de los diferentes actores involucra-
dos en la defensa de los derechos de la niñez y
la adolescencia.
Objetivo de incidencia al interno
Fortalecer las capacidades internas para la de-
fensa de aquellas personas menores de edad,
cuyos derechos son vulnerados, amenazados
o violentados, de manera que se pueda dar
una respuesta más oportuna e integral, con
garantías procesales y de ejecución de las me-
didas de protección.
51
 Objetivos específicos de
incidencia en el entorno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Sensibilizar a las instituciones públicas y orga-
nizaciones de la sociedad civil sobre la norma-
tiva y sobre sus responsabilidades en materia
de defensa de los derechos de la niñez y la
adolescencia.
Este proceso se ha desarrollado con la instau-
ración del Código de la Niñez y la Adolescen-
cia (CNA) y la Política Nacional de la Niñez y la
Adolescencia (PNNA), con lo cual se estable-
cen roles de las instituciones públicas en el
ámbito de defensa.
Adicionalmente, se cuenta con normativa
donde se define el rol del PANI con capacidad
de decisión en sede administrativa, a su vez
como promotor en sede judicial.
En la formación local los Sistemas Locales de
Protección (SLP) juegan un papel importan-
te en la capacitación de las comunidades y
se desarrollan esfuerzos, coordinados por los
promotores locales.
Nivel político – organizacional
Establecer un protocolo común interinstitu-
cional que determine los lineamientos para
participar en la defensa de los derechos de
NNA, en coordinación con el PANI.
Se han desarrollado documentos de protoco-
les de atención para población específica, por
ejemplo población migrante, indígena entre
52
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
otros. Este es un proceso progresivo que ha
estado realizando el PANI.
Nivel socio- cultural
Capacitar a las familias, organizaciones sociales
y comunidades sobre su responsabilidad en la
defensa de los derechos de NNA.
En el centro de cultura se ha establecido la
escuela de crianza que permite capacitar a las
familias en la defensa y derechos de las PME.
A nivel local, los Sub Sistemas Locales de Pro-
tección (SSLP) juegan un papel importante en
la capacitación de las comunidades y se desa-
rrollan esfuerzos, coordinados por los promo-
tores locales.
Objetivos específicos de
incidencia en el interno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Elaborar directrices y protocolos orientados a
una mayor homogeneidad de los criterios de
interpretación y aplicación de la normativa ju-
rídica existente en materia de defensa.
El PANI ha desarrollado una serie de protocolos
que permiten estandarizar la atención de gru-
pos específicos de PME en el caso de que se
violenten sus derechos.
Nivel político – organizacional
Fortalecer la coordinación entre las diferentes
instancias internas relacionadas con la defensa,
así como el conocimiento de las responsabili-
dades de otras instituciones, para una defensa
más oportuna e integral de los derechos de la
niñez y adolescencia.
Como se indicó en el punto anterior, el PANI
ha desarrollado protocolos para la atención
de grupos específicos de PME, los cuales han
sido distribuidos y el personal capacitado en
su empleo.
Nivel Socio - cultural
Promover una cultura institucional de aplica-
ción de directrices y protocolos para defensa
de manera oportuna, más homogénea y ajus-
tada al enfoque de derechos.
En el ámbito institucional se han desarrollado
protocolos de coordinación para efectos de
atender los aspectos legales de las denuncias.
Análisis de vinculación del eje
con las variables de evaluación
social
La pertinencia del eje en este o futuros planes
estratégicos resulta fundamental, dado que en
él se sustenta uno de los procesos principales
del PANI, en lo concerniente a la protección de
las PME.
El PANI participa en una gran cantidad de pro-
cesos jurídicos que son llevados directamente.
Sin embargo, la definición del eje involucra la
presencia de la institución en todo proceso en
el que se encuentre una PME, en este sentido
se debe considerar si este alcance sobrepasa la
capacidad del PANI y si resulta necesario para
efectos de protección de los derechos de las
PME esta redacción.
En lo concerniente a la sostenibilidad del pro-
ceso se debe considerar el desarrollo de do-
cumentos que definan nuevos protocoles de
Modelo de Gestión Institucional
atención para aquellas tareas que aún no es-
tán estandarizadas.
Análisis de carácter general
relativos al eje de Defensa y
su incidencia en la gestión
estratégica del PANI
Aspectos relativos al alcance
del eje
El nuevo paradigma de gestión no ha logrado
el cambio institucional necesario para que con
fortaleza y contundencia se logren diversificar
las formas y modalidades de defensa estable-
cidos en el marco jurídico.
Se hace necesario que el PANI desarrolle e
impulse los mecanismos normativos, procedi-
mentales, tecnológicos y humanos que gene-
ren capacidades suficientes y necesarias para
la defensa de los derechos de las personas me-
nores de edad; ejerciendo un papel de lideraz-
go aglutinador de los criterios de interpreta-
ción y aplicación de las normativas existentes
y a su vez, aplicando las medidas legales exis-
tentes y propiciando la participación de otras
instituciones vinculadas a la fenomenología
de la niñez y adolescencia.
Aspectos relativos a los objetivos
generales del eje
El objetivo de exigir el efectivo cumplimien-
to de las responsabilidades de los diferen-
tes actores involucrados en la defensa de los
derechos de la niñez y la adolescencia, debe
contemplarse en el proceso de coordinación.
Considerando el CNA que establece obliga-
ciones y consideraciones sobre las capacidades
53
 de las instituciones públicas, adicionalmente la Corresponde al PANI, desde la perspectiva de
PNNA estable una serie de instancias y procesos este eje promover el poder social, la partici-
de coordinación en la gestión interinstitucional. pación y la vigilancia de la ciudadanía, frente
a las omisiones y las actuaciones del Estado y
Por otra parte el objetivo de “fortalecer las ca-
de otros actores involucrados en la garantía de
pacidades internas para la defensa de aquellas
los derechos; asimismo debe brindar servicios
personas menores de edad, cuyos derechos
de promoción de derechos y prevención de
son vulnerados, amenazados o violentados, de
situaciones violatorias; pero por sobre todo le
manera que se pueda dar una respuesta más
compete actuar como una instancia para la
oportuna e integral, con garantías procesales
exigibilidad del cumplimiento de derechos a
y de ejecución de las medidas de protección”
otras instituciones o actores responsables de
se encuentra en un proceso de consolidación,
garantizarlos.
dado que se han desarrollado con buen suce-
so algunos protocolos de atención para PME
con ciertas características comunes, pero re- Objetivos Generales
sulta fundamental el continuar con el proceso
en otros ámbitos de gestión institucional.
Objetivo de incidencia al entorno

Análisis del eje Promover el empoderamiento de las personas,

familias, comunidades y organizaciones socia-
de Garantía les, para que puedan exigir el cumplimiento
de los derechos de la niñez y la adolescencia
ante todas aquellas instancias responsables de
Alcance del eje garantizarlos.

Las acciones del PANI orientadas a fortalecer la

garantía de los derechos de la niñez y la ado-
lescencia, deben considerar su carácter mul-
tidimensional. La garantía se relaciona con la
capacidad institucional de generar instancias y
acciones efectivas para que las personas me-
nores de edad gocen de los derechos huma-
nos básicos que les corresponden evitando su
violación y menoscabo.
Objetivo de incidencia al interno
Establecer procedimientos e instrumentos
que le permitan al PANI, promover, exigir, dar
seguimiento y evaluar la garantía de los dere-
chos los niños, niñas y adolescentes, a partir
de su propia acción y la de otros actores que
conforman el Sistema Nacional de Protección.

Las garantías se vinculan también con factores

jurídicos y normativos, políticos, sociales y cul-
turales, a través de las cuales las personas y los
grupos sociales pueden exigir el cumplimiento
de los Derechos Humanos frente a eventuales
amenazas o violaciones por parte del Estado o
de otros actores.

54
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Objetivos específicos de
incidencia en el entorno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Incidir para que las Instituciones del Estado,
organizaciones no gubernamentales y organi-
zaciones comunales reconozcan y asuman sus
responsabilidades en la garantía de los dere-
chos de la niñez y la adolescencia.
En el ámbito de la garantía de derechos, el
PANI ha firmado múltiples convenios con
ONGs como entes colaboradores para coadyu-
var en el objetivo específico.
Por otra parte se aprobó el PNNA donde se es-
tablecen las obligaciones de las instituciones
públicas para proteger y garantizar los dere-
chos de las PME.
Nivel político – organizacional
Informar y capacitar a la ciudadanía y a las
organizaciones comunales sobre los meca-
nismos e instrumentos disponibles, así como
sobre las competencias y atribuciones de las
instituciones, para que puedan exigir su cum-
plimiento y de esa manera fortalecer la garan-
tía de los derechos de los niños, niñas y ado-
lescentes.
El CNA y la PNNA permiten establecer en forma
clara las responsabilidades de las instituciones
públicas y los sistemas locales de protección.
Por otra parte, se han establecido convenios
e iniciativas de colaboración con otras organi-
zaciones e instituciones para promover la ga-
rantía de los derechos de las PME, generando
Modelo de Gestión Institucional
proyectos de promoción e información, ade-
más de proyectos específicos en donde las
organizaciones coadyuven con las acciones
previstas.
Por su parte, el Centro de Cultura del PANI ha
desarrollado procesos de capacitación orien-
tados a formar a funcionarios del PANI en este
ámbito, así como sensibilizar a otras institucio-
nes y las comunidades sobre la garantía de los
derechos de las personas menores de edad.
Nivel socio- cultural
Promover la práctica de rendición de cuentas
periódica a la ciudadanía, por parte del Esta-
do, sobre el nivel de garantía de derechos de
los niños, niñas y adolescentes.
El PANI, cumple con los procesos de informa-
ción a la ciudadanía y entes reguladores.
Objetivos específicos de
incidencia en el interno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Diseñar e implementar los procesos, instru-
mentos e indicadores que le permitan al PANI
contar con un sistema para medir el nivel de
cumplimiento de los Derechos de los niños, ni-
ñas y adolescentes.
El PANI se encuentra en el proceso de imple-
mentación del INFOPANI, que será un instru-
mento que permitirá a la institución generar
indicadores sobre la atención de las PME en la
institución.
55
 Adicionalmente, el POI institucional genera in-
dicadores de medición sobre el accionar de la
institución en la garantía de los derechos de
las PME.
Nivel político – organizacional
Definir una estrategia a nivel organizacional
para dar seguimiento y evaluar la garantía de
los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En la actualidad el PANI por medio del área de
planificación y desarrollo institucional da se-
guimiento y evalúa la garantía de los derechos
de las PME. Sin embargo, con la implementa-
ción del INFOPANI, otras áreas de la institución
podrán dar seguimiento a sus indicadores de
gestión.
Nivel Socio - cultural
Establecer procedimientos de rendición de
cuentas sobre los niveles de cumplimiento de
los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Este objetivo se encuentra en una condición
incipiente y es liderado por el área de planifi-
cación y desarrollo institucional.
Análisis de vinculación del eje
con las variables de evaluación
social
Este eje posee alta pertinencia por cuanto re-
fleja acciones del actuar institucional. Al eva-
luar el avance de la medición de los logros se
observa que los procesos se encuentran en
una condición inicial y requieren de un proce-
so de consolidación.
56
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Es claro que en materia de garantía se han eje-
cutado acciones tendientes a satisfacer los com-
promisos planteados en el PEI. Sin embargo, se
requiere de una mayor automatización de algu-
nos de los procesos de rendimiento de cuentas,
dado que todo el proceso de levantamiento
de información es manual lo que presenta un
esfuerzo significativo y afectando la velocidad
para disponer de los datos requeridos.
Las acciones ejecutadas en el PEI han permiti-
do una mejora significativa para el rendimien-
to de cuentas de la institución y la medición de
los aspectos propios de su actividad.
Análisis de carácter general
relativos al eje de Garantía
y su incidencia en la gestión
estratégica del PANI
Aspectos relativos al alcance del eje
Tanto el país, como el PANI en específico, han
avanzado en los últimos años en el reconoci-
miento e institucionalización jurídica de los
derechos de la niñez y la adolescencia, Pero se
requiere aun, avanzar más, fundamentalmente
en el levantamiento y mapeo del inventario de
las garantías existentes en el marco jurídico y
sus sensibilidades en diferentes latitudes del
territorio nacional.
Es prioritario en el corto plazo que el PANI pro-
ceda a clarificar las responsabilidades internas
y de otras instituciones, para hacer efectiva la
garantís de derechos.
Consecuentemente deberán fortalecerse sis-
temas de monitoreo y evaluación, sistemáticos
y consistentes; así como promover un empo-
deramiento de la sociedad, orientado a la exi-
gibilidad, de la garantía de los derechos de la
niñez y la adolescencia.
Aspectos relativos a los objetivos
generales del eje
Si bien, se han efectuado procesos de capaci-
tación y concientización de la población aún
existe desconocimiento de las personas de las
instancias responsables de garantizar los de-
rechos de la niñez y adolescencia. Por lo que
a pesar de los esfuerzos realizados por el PANI
no se puede considerar que el objetivo se haya
alcanzado en su totalidad.
En cuanto al objetivo general del ámbito inter-
no, de “Establecer procedimientos e instrumen-
tos que le permitan al PANI, promover, exigir, dar
seguimiento y evaluar la garantía de los dere-
chos los niños, niñas y adolescentes, a partir de
su propia acción y la de otros actores que con-
forman el Sistema Nacional de Protección”. Se
han podido desarrollar elementos de medición
en el ámbito interno del PANI, pero el desarrollo
de modelos de rendición de cuentas de otros
actores no se ha logrado consolidar.
Análisis del eje
de Protección
Alcance del eje
El eje de protección envuelve el Sistema Na-
cional de Protección y los Sistemas Locales de
Protección y debe estar orientado al entorno
familiar y comunal.
Modelo de Gestión Institucional
La protección consiste en el conjunto de ges-
tiones y emprendimientos que impulsa el PANI,
junto a otras instituciones públicas y actores
con la sociedad civil, para guardar la integridad
física y emocional de las personas menores de
edad cuando el ejercicio de la autoridad pa-
rental o la ausencia de la misma, atenta contra
los derechos de esas personas.
Este es un tema medular dentro de la gestión
que el PANI realiza a lo largo del tiempo. Se
rescatan importantes esfuerzos por la articula-
ción con entidades privadas como el caso de
las ONG así como con los Hogares Solidarios
Subvencionados y no Subvencionados. A lo
interno se han realizado importantes esfuer-
zos por mejorar las condiciones físicas de los
Albergues así como dar mejores servicios a
los niños, niñas y adolescentes que requieren
de estos servicios. Actualmente se destaca la
regionalización de los Albergues, iniciativa
que se encuentra en la etapa inicial la cual co-
menzó a aplicarse en tres regiones que sirven
como plan piloto.
Objetivos Generales
Objetivo de incidencia al entorno
Incentivar la conformación de entornos pro-
tectores de los derechos de la niñez y la adoles-
cencia, que articulen a la familia como primera
instancia de protección de dichos derechos, a
las instituciones co-responsables de la protec-
ción y a los sistemas locales de protección.
Objetivo de incidencia al interno
Brindar servicios de calidad a la población me-
nor de edad que se encuentre en alternativas
de protección, para que se cumplan todos sus
57
 derechos, especialmente la pronta restitución
del derecho a la familia.
Objetivos específicos de
incidencia en el entorno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Promover un enfoque compartido de aplica-
ción del marco jurídico entre los diferentes ac-
tores relacionados con la protección.
La promoción del enfoque compartido involu-
cra necesariamente lograr un nivel de calidad
adecuado de las alternativas de protección,
esto se ha logrado en alguna medida con los
procesos de acreditación que se realiza para
autorizar a las ONGs, incluso algunas de ellas
ofrecen alternativas de mejor calidad que el
mismo PANI. Así mismo periódicamente se lle-
van a cabo auditorías operativas que son un
mecanismo que procura establecer un proce-
so de mejora continúan de las ONGs.
Por otra parte, se llevan a cabo acciones de
capacitación tendientes incentivar la mejora
de los procesos de atención. Como un meca-
nismo para lograr la mejora continua desde el
PANI se estableció una norma de calidad para
los programas que llevan a cabo las ONGs la
cual es certificada por la institución.
Al momento del estudio según estadísticas
institucionales se tiene que del total de perso-
nas menores de edad en alternativas de pro-
tección son 5.439. De ellas, el 71% pertenece a
hogares solidarios, el 23% a ONGs y el restante
6% se encuentra en Albergues institucionales
del PANI.
58
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
La inversión en este eje representa más de
¢5.000 millones, que equivale a casi el 34% del
presupuesto del PANI, de dichos recursos, a las
ONGS se giraron ¢ 2.738 millones.
Nivel político – organizacional
Promover el cumplimiento de los derechos de
las PME separadas de sus familias, por parte
de otros actores.
El proceso de restablecimiento de los dere-
chos a una familia de las PME en alternativas
de protección presenta algunas deficiencias
en el cumplimiento de los plazos estableci-
dos. En entrevista realizada a la encargada
del Departamento de Adopciones se pudo
evidenciar, que por una solicitud de la admi-
nistración superior, se evaluaron expedientes
de posibles PME con características que per-
mitían su adopción y se determinó que efec-
tivamente el 40% de los niños involucrados
podían incorporase al proceso de adopción.
Adicionalmente, se evidencia que existe un
rango de permanencia significativo de los
menores en las alternativas de protección
como se evidencia en el siguiente cuadro:
Nivel socio- cultural
Fortalecer los entornos protectores a nivel lo-
cal, con la participación de instituciones, orga-
nizaciones y familias.
Se han efectuado campañas tendientes a for-
talecer los entornos locales de protección,
además de la definición de hogares solidarios
dispuestos a atender a los niños.
Es necesario que a nivel institucional se les brin-
de mayor apoyo a los funcionarios que impul-
san desde lo local esta iniciativa. A su vez resulta
 Cuadro 1. Tiempo de Permanencia en Alternativas de Protección
TIEMPO DE PERMANENCIA EN LA ALTERNATIVA  
SITUACION SOCIO LEGAL DE LA PER- Menos 5y
SONA MENOR DE EDAD de un 1 2 3 4 más TOTAL
año años
Declaratoria judicial en estado de abandono 22 4 11 4 4 7 52
Declaratoria judicial de abandono en trámite
18 16 15 0 2 3 54
(DJAT)
Depósito judicial 20 12 3 1 2 4 42
Depósito judicial repatriado a honduras 1 0 0 0 0 0 1
Depósito judicial en tramite 0 0 0 1 0 0 1
Medida de abrigo temporal 171 30 4 4 1 1 211
Medida de abrigo temporal (se solicitó pror-
0 0 3 0 0 0 3
roga)
Medida de protección de cuido provisional 2 0 0 0 0 0 2
Investigación psicosocial 0 0 1 0 0 0 1
Sentencia Judicial en Firme con orden de
0 0 0 0 2 0 2
egreso con la madre hasta que cumpla 18 años
TOTAL 234 62 37 10 11 15 369
TOTAL (%) 63,41% 16,80% 10,03% 2,71% 2,98% 4,07% 100,00%

Fuente: PANI, Planificación y Desarrollo Institucional

de importancia que a dichos funcionarios se les Objetivos específicos de

capacite en temas vinculados con el desarrollo
local, a efectos de que puedan hacer más efec-
incidencia en el interno
tivo el trabajo que llevan a cabo. Lo anterior por organizacional según sus niveles
cuanto este tipo de funciones requieren del de- de institucionalización
sarrollo de habilidades y destrezas en ámbitos
como el liderazgo y la negociación. Nivel Normativo
Armonizar la interpretación del marco jurídi-
co en relación con la acción institucional en el
ámbito de Protección.

Se han realizado esfuerzos para lograr una eva-

luación congruente del marco normativo en el
ámbito de protección. Sin embargo como se
evidenció en el objetivo específico de nivel
político – organizacional en los objetivos ex-
ternos existen deficiencias en el seguimiento y

59
Modelo de Gestión Institucional
 evaluación de las condiciones de las personas
menores de edad incorporadas en los alber-
gues o alternativas de protección.
Nivel político – organizacional
Establecer mecanismos de monitoreo y eva-
luación que den cuenta del cumplimiento
de los derechos de las personas menores de
edad, por parte de las alternativas de protec-
ción, así como de los plazos para la restitución
del derecho a la familia.
Se evidencia la existencia de mecanismos de
evaluación, sin embargo estos no son recu-
rrentes o lo suficientemente exhaustivos como
para prevenir la institucionalización de las per-
sonas menores de edad dado lo expuesto con
anterioridad.
Nivel Socio - cultural
Promover la incorporación del enfoque de
la protección integral en las prácticas de los
funcionarios del PANI asignados a los pro-
gramas dirigidos a la población menor de
edad que se encuentre bajo alguna alterna-
tiva de protección.
Según la entrevista realizada se indica que el
100% del personal de cuido (Tías) de los alber-
gues del PANI han recibido un proceso de ca-
pacitación por parte del INA. Pr otra parte, se
destaca la puesta en marcha de un plan piloto
para que los albergues sean atendidos por las
direcciones regionales en procura de mejorar
los tiempos de respuesta.
60
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Análisis de vinculación del eje
con las variables de evaluación
social
Es claro que el eje es pertinente desde la pers-
pectiva estratégica dentro de este plan y para
planes futuros dentro de la institución.
El eje de protección, junto con el eje de aten-
ción, son los que canalizan con mayor peso,
los esfuerzos financieros y operativos de la
institución. El PANI ha establecido una estra-
tegia multicanal para la ejecución de este eje,
contando con Albergues propios, además de
subcontratación de la protección mediante
subsidio a ONGs y Hogares Solidarios.
Es importante que le PANI incorpore en sus
próximos planes estratégicos, la evaluación de
una estratégica de crecimiento de los meca-
nismos de protección, pues como se aprecia
en el análisis de ejecución presupuestaria,
apartado 7.3 de este documento, existe un
peso importante de las transferencias dentro
del presupuesto de la institución, hacia entes
externos. Sin embargo, en ninguno de los do-
cumentos estudiados se logra determinar si
existe una intensión formal de la institución de
ampliar la subcontratación o bien expandir los
alcances de este eje por medio de medidas de
albergues propios o una combinación espe-
cífica de ambos mecanismos en una propor-
ción determinada.
Para garantizar la sostenibilidad de los me-
canismos de protección, además del análisis
de los canales a emplear (subcontratación o
albergues propios), es importante establecer
si los mecanismos de protección vigentes res-
ponden a las necesidades diferentes de la po-
blación objetivo, como es el caso de PME con
adicciones o bien con características similares
a las alojadas en la Garita de Alajuela, o PME
migrante o indígena.
En las entrevistas realizadas se identificó que si
bien es cierto en este eje existen algunos ele-
mentos tendientes a mejorar las condiciones
de las alternativas de protección por las ONGs,
el PANI no ha efectuado un seguimiento por-
menorizado de los tiempos para la restitución
del derecho a la familia de las PME en alterna-
tivas de protección, aspecto que puede ob-
servar en el Cuadro 1 de este documento para
cerca del 40% de los casos excede de un año
de permanencia.
Se puede destacar como un importante logro
el mecanismo establecido para la certificación
de calidad de las ONGs que ofrecen alterna-
tivas de protección subsidiadas por el PANI, as-
pecto que permite establecer estándares y me-
jorar las condiciones para las PME. Este modelo
de certificación, se encuentra consolidado y se
considera que es sostenible en el tiempo.
Análisis de carácter general
relativos al eje de Protección
y su incidencia en la gestión
estratégica del PANI.
Aspectos relativos al alcance
del eje
La protección presupone que se le brinden
servicios de calidad, oportunidad y efectivos a
la población vulnerable o en riesgo y que a su
vez, se le que garanticen sus derechos mientras
están bajo protección de la institución y que
se les emprendan las acciones necesarias para
restituirles prontamente el derecho a la familia.
Modelo de Gestión Institucional
La ya mencionada desarticulación de acciones,
la ausencia de un abordaje permanente, inte-
grado, sistémico y sistemático de la atención,
hacen pensar que la protección de derechos
de los niños, niñas adolescentes no han per-
mitido que el PANI tenga mayor impacto en su
gestión global.
De acuerdo a lo anterior, a la institución le fal-
ta desarrollar capacidad de destrezas y habili-
dades que le permitan crear mayores niveles
de incidencia ante las contrapartes (sean estas
instituciones públicas o en su defectos entida-
des privadas), de tal forma que se maximicen
los recursos disponibles a efectos garantizar la
protección a las personas menores de edad.
Aspectos relativos a los objetivos
generales del eje
Cuando se analiza el objetivo general del eje de
protección en donde se plantea que se debe
“Incentivar la conformación de entornos pro-
tectores de los derechos de la niñez y la adoles-
cencia, que articulen a la familia como primera
instancia de protección de dichos derechos, a
las instituciones co-responsables de la protec-
ción y a los sistemas locales de protección.”
De acuerdo a lo planteado en dicho objetivo,
se observa que se han llevado a cabo iniciati-
vas que buscan dar solución a las necesidades
de las personas menores de edad. Sin embar-
go, es claro que la problemática que presenta
un segmento de esta población ha obligado a
la institución a buscar nuevas formas de abor-
daje cuando se trata de la población que se
ubica en los albergues propios y a su vez bus-
car dentro de las ONGs niveles de especializa-
ción cada vez más mayor.
61
 Al respecto es importante que la institución
continúe buscando los mejores mecanismos
que le permitan tratar de dar respuesta a la
creciente y compleja demanda que se presen-
ta en este tema.
En el ámbito interno se definió como objetivo
general “Brindar servicios de calidad a la pobla-
ción menor de edad que se encuentre en al-
ternativas de protección, para que se cumplan
todos sus derechos, especialmente la pronta
restitución del derecho a la familia.” Este ob-
jetivo se podría concluir que se logra cumplir
parcialmente. Sin embargo se podría destacar
como positiva la gestión que se lleva a cabo
con el proceso de certificación y evaluación de
calidad que se lleva a cabo con las ONGs.
Sin embargo es preciso hacer referencia que
en el caso de las alternativas propias (Alber-
gues Institucionales) hay importantes retos
que cumplir como por ejemplo la calidad y la
variedad de los servicios que se les brinda a las
personas menores de edad. Esto último impli-
ca la incorporación de profesionales como psi-
cólogos, psiquiatras, educadores, entre otros
que puedan diversificar los mismos. Igual reto
queda pendiente con el tema de la calidad y
las condiciones generales en las que se en-
cuentran esos albergues.
La institución debería entrar a analizar y conse-
cuentemente crear políticas propias, así como
estrategias y por su puesto un plan de media-
no plazo en donde se establezca de forma clara
la posición que se estaría teniendo en materia
de albergues propios. Lo anterior por cuanto
se percibe que este tema presenta diferentes
corrientes de pensamiento que limitan tener
una posición estratégica al respecto.
62
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Análisis del eje
de Organización,
gestión y apoyo
administrativo
Alcance del eje
El eje de organización, gestión y apoyo adminis-
trativo ha sido relacionado por los que elabora-
ron el plan estratégico con todas las actividades
que deben efectuar las unidades administrati-
vas y asesoras para apoyar, fortalecer y coadyu-
var con las unidades y procesos técnicos, y la
alta dirección, para que las acciones institucio-
nales se dirijan al cumplimiento de la misión y la
visión de manera eficaz y eficiente.
Más que un eje estratégico como se ha plan-
teado es una coadyuvancia institucional para
que los programas, proyectos y acciones es-
tratégicas se implementen de forma efectiva
y eficaz.
Objetivos Generales
Objetivo de incidencia al interno
Lograr que el PANI cuente con los recursos fi-
nancieros, humanos, tecnológicos y materiales
que le permitan, con una adecuada planifica-
ción estratégica, apoyar los procesos sustanti-
vos para cumplir en forma eficaz y eficiente
con las responsabilidades en materia de pre-
vención, atención, protección, defensa, garan-
tía y promoción de los derechos de las perso-
nas menores de edad.
Objetivos específicos de
incidencia en el interno
organizacional según sus niveles
de institucionalización
Nivel Normativo
Desarrollar un plan de control y seguimiento
para asegurar que el PANI reciba los recursos
financieros que establece la ley.
Durante el proceso de estudio se evidencia
que el PANI efectúa un control de los recursos
financieros asignados por ley, a pesar de ello
se presentan deficiencia en su desembolso
tanto en tiempo como en monto dado que en
gran medida no se entrega lo que la ley indica
como obligatorio para el financiamiento de la
operación del PANI.
Nivel político – organizacional
Gestionar oportunamente los recursos huma-
nos, financieros, tecnológicos y materiales ne-
cesarios, garantizando un uso eficiente y una
distribución adecuada de los mismos para el
cumplimiento de los objetivos estratégicos ins-
titucionales.
Desde la perspectiva de La Oficina de Recur-
sos Humanos hay ausencia de un proceso
sistemático y permanente de inducción del
personal nuevo en todas las áreas, se tiene
una respuesta muy limitada a las necesidades
de capacitación técnica de las áreas operati-
vas que básicamente se tramitan a través del
Centro de Cultura, existe escaso apoyo para
la gestión de contratación de personal de las
áreas técnicas, limitándose al trámite de ingre-
so, no hay valoración psicométrica o de otro
tipo, labor que en parte se realiza en las ofici-
Modelo de Gestión Institucional
nas locales con personal no calificado para ello
(abogados, administradores, planificadores). El
aporte principal es de carácter tramitológico
en la gestión de planillas, confección de tar-
jetas de identificación, reportes rutinarios de
gestión. Tampoco se identificó que exista un
aporte de planificación estratégica de recursos
humanos.
La institución cuenta con un plan de informá-
tica, sin embargo las soluciones actuales no se
encuentran integradas y los procesos sustan-
tivos, no cuentan con herramientas automati-
zadas, salvo la iniciativa del INFOPANI que se
encuentra en un proceso de implementación.
Nivel socio- cultural
Promover una cultura de planeación estratégi-
ca institucional
El área de Planificación y Desarrollo Institu-
cional ha liderado este objetivo específico
estableciendo pautas para la planificación
institucional en principio en el POI, pero pre-
parándose para el desarrollo del próximo PEI.
Adicionalmente, se ha trabajado en el pro-
ceso de rendición de cuentas mediante el
reporte de indicadores por parte de las áreas
funcionales. El proceso es manual y maneja-
do en Excel.
Análisis de vinculación del eje
con las variables de evaluación
social
El eje de apoyo administrativo más que un
eje estratégico como se ha planteado es una
coadyuvancia institucional para que los pro-
gramas, proyectos y acciones estratégicas se
implementen de forma efectiva y eficaz. Por lo
63
 que su pertinencia dentro del plan estratégico
institucional debe ser evaluada. Esto no signi-
fica que no sea importante pero la gestión de
apoyo administrativo debe responder las es-
trategias de los ejes primordiales del PANI.
En el ámbito de eficacia, se observan debili-
dades en los objetivos específicos planteados,
pero se han realizado acciones tendientes a la
mejora en el período 2008-2012, por lo que no
se puede obviar el esfuerzo institucional en
esta materia.
La sostenibilidad de los procesos planteados
tal y como se han estipulado deben ser revisa-
dos en sus alcances y funciones dado que no
se establece un marco robusto de gestión en
el largo plazo.
Análisis de carácter general
relativos al eje de Organización,
gestión y apoyo administrativo y
su incidencia en la gestión
estratégica del PANI
Aspectos relativos al alcance del eje
Al momento de llevar a cabo la presente
evaluación queda claro que el PANI no ha
logrado de manera efectiva y equilibrada la
asignación de recursos presupuestarios, hu-
manos, tecnológicos, procedimentales y de
infraestructura para la mejor gestión de sus
programas proyectos y acciones de abordaje
de la fenomenología de la protección y aten-
ción de derechos de la niñez y adolescencia.
Aun así, más allá de los resultados alcanzados,
la gestión de soporte operativo o de “logística
institucional” no es, ni debe ser considerada
64
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
como una variable estratégica, por lo que los
alcances de este eje salen sobrando en el mar-
co del desarrollo estratégico institucional.
Corresponderá al PANI valorar su eliminación
en futuros planes estratégicos pues no cumple
a todas luces una función de tal envergadura.
Aspectos relativos a los objetivos
generales del eje
El objetivo general planteado para este eje es
“Lograr que el PANI cuente con los recursos
financieros, humanos, tecnológicos y ma-
teriales que le permitan, con una adecuada
planificación estratégica, apoyar los procesos
sustantivos para cumplir en forma eficaz y
eficiente con las responsabilidades en mate-
ria de prevención, atención, protección, de-
fensa, garantía y promoción de los derechos
de las personas menores de edad.”
El objetivo es sumamente general, el PANI en
alguna medida ha logrado mantener la ope-
ración con el recurso humano existente y en
cada uno de los ejes. Sin embargo, resulta fun-
damental que el plan estratégico incida en la
asignación de estos recursos de apoyo para
lograr los objetivos que se planteen.
Por otra parte, si bien es cierto se han llevado a
cabo esfuerzos, con contrataciones externa, y
el desarrollo de algunas aplicaciones tecnoló-
gicas acordes al plan estratégico, es fundamen-
tal en el siguiente plan estratégico además de
la formulación se cuente con los recursos ne-
cesarios para ejecutar de una mejor los objeti-
vos planteados en el tiempo estipulado.
 PARTE 5

El modelo de atención
y su vinculación
con el PEI del PANI

Características del modelo de

atención actual
Los modelos de gestión o servicio
A nivel institucional el PANI consideró importante que a partir del año 2011
se planteara un modelo de gestión de servicios atencionales que lo harían
efectivo las Oficinas Locales. A través de este se pretendía homologar y me-
jorar los procesos y procedimientos relacionados con la protección y defensa
de los derechos de las personas menores de edad.

De acuerdo a lo anterior resultaba prioritario que los “procesos atencionales

se llevaran a cabo en concordancia con los plazos de ley establecidos y de
acuerdo con los Modelos de Atención (Hogares Solidarios, ONG, Albergues),
Protocolos, Reglamentos, Manuales y otros, vigentes a nivel institucional, en
relación a la persona menor de edad y su familia”.

A partir de ese momento, el PANI emprende un proceso paulatino que con-

lleva un viraje de su modelo de atención caracterizado por el paradigma de
la Doctrina de Situación Irregular (DSI), que predominó por espacio de dos

65
Modelo de Gestión Institucional
 siglos, y tiene sus umbrales normativos, en la
legislación latinoamericana formulada en las
primeras décadas del siglo XX, y más concre-
tamente en materia penal juvenil, respaldada
por teorías positivistas del ser humano y de
la sociedad, y enumeradas en los respectivos
“Códigos de Menores”, en los que se exhiben
las “problemáticas sociales” como enfermeda-
des, y los niños y niñas que las viven, como ob-
jetos de compasión y control.
Este aspecto resulta de gran importancia para
el desarrollo de la gestión institucional, sin em-
bargo queda claro que una las más significati-
vas limitaciones encontradas en este proceso
de evaluación es que a pesar de las buenas
propuestas se falla en el ciclo de la planifica-
ción que consisten en establecer mecanismos
y acciones para la programación, monitoreo,
seguimiento y evaluación.

Es así como este nuevo modelo de abordaje Hacia organizaciones

más eficientes
responde a la necesidad de tomar una posi-
ción ideológica, filosófica y conceptual, que
como primera etapa, guie y condicione un
viraje organizacional, que implica el paso de
la Doctrina de situación irregular, a la nueva Sin lugar a dudas lo único que puede ga-
doctrina. rantizar logros positivos en este ámbito es la
Dentro de los contenidos más importantes se creación de buenos servicios y un proceso de
destacan: mejora continua. Por lo tanto, los modelos de
atención para el servicio no solamente deben
§§ Los procesos de análisis técnico partir de la satisfacción de necesidades de los
§§ Los procesos de atención psicosocial usuarios o beneficiarios de sus servicios, sino
que deben de sobremanera, considerar como
§§ El proceso especial de protección en factor consustancial de su éxito las capacida-
sede administrativa des y actitudes del grupo humano que confor-
§ § Otros procesos administrativos y ma la institución.
judiciales.
Lo que es obvio y apreciable es que ante tal
viraje, el PANI se abocó a la generación de nor-
mativa, procedimientos y estrategias de abor-
daje a la problemática social de la niñez y la
adolescencia en el país, mas no se ha ocupado
de generar el modelo de cambio institucional,
organizacional, tecnológico y humano, nece-
sario para la implementación efectiva de ese
nuevo modelo.

66
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Características del
modelo de atención
del PANI
El modelo de atención se basó en la Doctrina
de la Protección Integral. Lo anterior implica
dejar atrás la noción de las personas menores
de edad como objetos de protección y lástima,
seres humanos disminuidos, dependientes de
la voluntad adulta y de criterios caritativos y
lastimeros, incapaces y, por lo tanto, recep-
tores pasivos de protección y abordaje tanto
Judicial como Administrativo (que dominó el
accionar jurídico y estatal por varios siglos), y
pasa a considerarlos sujetos sociales plenos
de derechos y responsabilidades, de acuerdo
a su autonomía progresiva y como actores
del desarrollo nacional en todos los ámbitos,
como parte integral de la sociedad y no un
subconjunto de ella.
Modelo de Gestión Institucional
Análisis crítico del
modelo de atención
actual
Con el desarrollo tecnológico y la globaliza-
ción de la economía, las organizaciones públi-
cas se han visto en la necesidad de replantear
su razón de ser, teniendo que redefinir a su vez
el modelo de gestión que mejor conviene a
sus intereses y alcances legales.
La permanencia de una organización, en el
medio en el cual actúa, radica en su capacidad
de adaptación a los cambios generados en su
entorno, a la calidad y oportunidad de la res-
puesta que puedan dar a las demandas de sus
usuarios, para lo cual se requieren organizacio-
nes flexibles, que respondan a las tendencias
del entorno y a la oportuna satisfacción de las
demandas de la sociedad a que sirve.
El PANI no escapa a esta realidad, máxime por
el rol que, como organización estratégica en la
protección de derechos de los niños, niñas y
adolescentes le compete cumplir dentro de la
sociedad costarricense.
67
68
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 PARTE 6

La estructura organizacional
y humana del PANI y el PEI

Las estructuras institucionales y su

incidencia en el PEI
La vinculación entre los planes
institucionales y la estructura funcional y
humana
La forma en que las organizaciones se estructuran se convierta en un medio
para alcanzar los objetivos previstos. Dicho de otra forma, la estructura debe ser
diseñada de tal forma que permita o facilite ajustarse a la estrategia.

La teoría de la relación entre estructura y estrategia proponen el modelo de

estimación de la orientación a la atención de necesidades de la sociedad. Esta
relación se expresa, en particular, bajo la máxima de que “la estructura debe
adaptarse a la estrategia”.

Por tanto, toda estructura organizacional ha de ser un reflejo de la filosofía particu-

lar del planteamiento estratégico que soporta, aunque habrá que saber leer en la
misma, los signos y rasgos estructurales que determinan, en este particular caso,
los de la orientación a las demandas de la sociedad, en particular a sus clientes
externos, (sean estos usuarios, o beneficiarios de los servicios organizacionales).

69
Modelo de Gestión Institucional
 Consecuentes con lo anterior pude decirse
que el desarrollo estratégico es un proceso de
cambio organizacional que nos obliga a prepa-
rarnos funcional, humana y tecnológicamente
para poder conducir a la organización desde
su posición actual la posición deseada (visión).
La estructura
orgánica – funcional
del PANI
La estructura funcional
El PANI muestra una estructura funcional tradi-
cional que ofrece poco margen de maniobra
para la implementación estratégica, dado que
no se ha ajustado al plan que se evalúa.
La estructura actual, más allá de su rigidez di-
ficulta los procesos de coordinación de activi-
dades, la toma de decisiones así como las rela-
ciones e interrelaciones que deben privar de
forma efectiva entre instancias institucionales
y, entre instancias institucionales y aliados del
entorno.
Los niveles de desagregación
jerárquica
En la estructura organizativa del PANI se apre-
cian claramente definidos cuatro niveles orga-
nizacionales de desagregación jerárquica:
1. Nivel político determinativo
2. Nivel técnico especializado
3. Nivel técnico desconcentrado
4. Nivel de apoyo administrativo operativo
70
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
El Nivel Político- Determinativo
El nivel político es el responsable por la toma
decisiones que afecta el quehacer institucio-
nal, y que como tal incide directamente en po-
líticas y estrategias; en este nivel se centraliza
el control y seguimiento de los cambios ins-
titucionales; así como el desempeño general
de los programas y proyectos que promueve
y favorece la organización. Todo lo anterior en
armonía y concordancia con los postulados
derivados del marco filosófico institucional vi-
gente. Las máximas autoridades en este nivel
son la Junta Directiva, la cual tiene una línea
de mando directa con la Presidencia Ejecuti-
va, pero a su vez existen otras instancias que
dependen de esa presidencia las cuales son: el
Consejo Regional de Adopciones, el Consejo
Nacional de Adopciones, las Juntas de Protec-
ción y la Auditoría Interna.
Para el caso de la Presidencia Ejecutiva la
misma tiene las siguientes instancias como
dependencias directas: Asesoría Jurídica, Pla-
nificación y Desarrollo Institucional, Comu-
nicación y Prensa, Contraloría de Servicios,
Centro de Cultura de Derechos de Niñez y la
Adolescencia y las Gerencias: de Administra-
ción y Técnica.
El Nivel Técnico Especializado
El nivel técnico especializado es la instancia insti-
tucional, garante de la gestión, implementación
y control de los planes, programas y proyectos
de la institución, destinados a incidir en primera
instancia en las poblaciones beneficiarias y en
segunda instancia en la población total.
La Gerencia Técnica cuenta con la unidad de
Servicios Técnicos de Asesoría y Supervisión
Nacional, así mismo tiene a su cargo los De-
partamento de Atención Integral (De este de-
penden los Albergues la Garita y el San José),
Acreditación, Adopciones, las Direcciones Re-
gionales la Aldea Arthur Gough, las Oficinas
Locales y los Albergues Institucionales.
El nivel de Apoyo Administrativo
Está compuesto por una Gerencia de Adminis-
tración la cual se encuentra conformada por
los siguientes Departamentos: Tecnologías de
la Información, Financiero Contable, Recursos
Humanos, Administración de Presupuesto, Su-
ministros Bienes y Servicios y el Archivo Central.
Los niveles de coordinación
y comunicación institucional
El desarrollo de las acciones de coordinación
con entidades públicas y privadas más signi-
ficativa del PANI se sustenta en el Sistema Na-
cional de Protección, tal y como se evidencia
en la ilustración siguiente:

Ilustración 2Sistema Nacional de Protección

SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN

Consejo Adolescentes Erradicación
Madre MS CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Trabajo Infantil
Y LA ADOLESCENCIA
Conacoes Patronato Nacional de la Infancia (preside) Trata de personas
MSP
PANI Ministros Rectores
Presidencias Ejecutivas
Agencia Nacional
Seguimiento convención Sociedad civil PANI
PANI Consumo drogas
Paternidad responsable
IAFA
INAMU

DINADECO PANI IMAS

MS
CCSS

MJ NIVEL REGIONAL INA

MTSS MCUL
MTSS MEP

446 COMITES CON 41 OFICINA

TUTELARES LOCALES PANI
SISTEMA LOCAL DE
59 JUNTAS PROTECCION INTEGRAL ACTORES
PROTECCION SOCIALES

Fuente: PANI

71
Modelo de Gestión Institucional
 Análisis crítico de la estructura de la misma Gerencia Técnica. Esta situación
no permite que los mismos se conviertan en
organizacional y sus facilidades una herramienta de trabajo uniforme.
para propiciar la implementación
De acuerdo a lo anteriormente es claro que
y gestión estratégica esta situación se convierte en una importan-
te debilidad de parte de la Gerencia Técnica, y
que por lo tanto debería de hacer los esfuer-
Los modelos de gestión zos del caso con la finalidad de mejorar esta
Es ineludible apelar a criterios de calidad; en situación, por cuanto limita de manera clara su
la medida que se oferten buenos servicios y buena gestión.
productos, de nada valdrá conocer los mode-
los teóricos ideales que moldean el compor-
tamiento de las organizaciones, sino existe
compromiso a llevar el mensaje y asumir, de
acuerdo al cambio de los tiempos tomando
en consideración la integralidad con equidad,
productividad y eficiencia.

Por lo tanto, los modelos de gestión no solamen-

te deben partir de la satisfacción de necesidades
y prestación de servicios, deben de sobremane-
ra, considerar como factor consustancial de su
éxito las capacidades y actitudes del grupo hu-
mano que conforma la organización.

Como producto de la presente evaluación

se determinó que en el PANI se ha dado una
tendencia histórica de crear “modelos de ges-
tión” los cuales se cambian o dejan de operar
sin haberse llevado a cabo la formalidad de las
respectivas evaluaciones de medio término
o finales. En otras palabras dependiendo del
momento y la circunstancia de quien sea el o
la Gerente Técnica, así se dejan de operar los
mencionados modelos. Por otra parte, se da el
caso de que los denominados modelos se ela-
boran pero al momento de ponerlos en fun-
cionamiento por las instancias competentes
los mismos carecen del debido seguimiento

72
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 PARTE 7

La planificación operativa y
los presupuestos

La planificación operativa
institucional (POI)
y los presupuestos
Los POI´s y su vinculación
con el PEI institucional
De acuerdo a las evidencias encontradas, a pesar de que el PEI había sido pre-
sentado y oficializado a nivel institucional a partir del mes de julio del año 2008,
es hasta el segundo semestre del año 2009 en donde la Oficina de Planificación
y Desarrollo Institucional (OPDI) lleva a cabo un proceso participativo a nivel
institucional para la construcción del Plan Operativo Institucional correspon-
diente al año 2010.

Se partió de dos aspectos medulares. Por una parte retomar lo plasmado en

el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008-2012 y por otra apegarse a lo esta-
blecido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio
de Hacienda a través de los “Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la
Programación Estratégica Sectorial e Institucional y Seguimiento y Evaluación
Sectorial, la Contraloría General de la República y consecuentemente el Plan Na-
cional de Desarrollo“.

73
Modelo de Gestión Institucional
 De acuerdo a lo descrito anteriormente, a nivel
metodológico dentro de este proceso de pla-
nificación institucional en el PANI se llevaron a
cabo las siguientes acciones:
§§ Revisión de los compromisos que el
PANI ha venido asumiendo desde años
anteriores (Los últimos de dos años).
§§ Identificación y apropiación de las di-
rectrices emanadas por los entes ex-
ternos e identificar los mecanismos a
utilizar para honrar técnicamente los
compromisos institucionales que se
asumirán en los años futuros.
§§ Realización de talleres con los funcio-
narios de la Oficina de Planificación
Institucional a fin de tener claras las
directrices de las entidades externas
así como para la construcción de la es-
trategia a seguir para elaborar la plani-
ficación institucional.
§§ Reuniones con instancias institucio-
nales tomadoras de decisiones a fin
de socializar los contenidos de las
metodologías previstas de tal forma
que permitiera obtener los productos
esperados dentro del proceso de pl-
anificación institucional.
§§ Reuniones con las entidades solici-
tantes de la información a efectos de
aclarar dudas de los términos de refer-
encia establecidos en la construcción
del plan.
§§ Talleres con funcionarios (as) institu-
cionales del PANI tanto de las oficinas
centrales como de las direcciones re-
gionales y las oficinas locales).
74
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
§§ Talleres con funcionarios (as) claves de
la institución para la validación de los
resultados obtenidos durante el pro-
ceso de planificación.
El proceso descrito anteriormente permitió
obtener los siguientes resultados:
a- Realización de Talleres
Para el caso de la aplicación de los talleres se
trabajaron tres grandes temas, a saber: Valida-
ción del Plan Estratégico Institucional 2008-
2012, realización de un análisis FODA institu-
cional y construcción de líneas estratégicas
institucionales prioritarias para el 2010 las cua-
les deberían ser el insumo básico para la cons-
trucción de los indicadores que medirían los
compromisos institucionales para el año 2010.
a.1 Sistematización de los resultados por
taller
Para cada uno de los casos se procedió a la sis-
tematización de los resultados obtenidos en
los talleres, esto sirvió de insumo al momento
de construir las grandes líneas estratégicas de
operación.
a.2 Validación de las líneas
Una vez obtenidas las líneas se procedió a va-
lidar la priorización de las mismas con funcio-
narios institucionales tomadores de decisio-
nes, lo anterior con la finalidad de armonizar
el quehacer institucional de cara a los com-
promisos previstos para el 2010. Una vez que
las mismas fueron validadas se procedió a la
construcción los indicadores que permitieran
materializar los compromisos de la institución
de acuerdo a lo establecido por parte de los
entes externos.
Resultados de ese proceso Correlación por ejes
Es de reconocer que a partir de ese año 2009,
se establecieron a nivel institucional las pautas
Durante el desarrollo de los POIs a partir del
básicas que han permitido que hasta la fecha
año 2010 se han realizado una correlación de
se cuente con una batería de indicadores a tra-
los objetivos estratégicos de los POIs con los
vés de los cuales ha sido posible mostrar esta-
ejes del PEI sin que necesariamente corres-
dísticas anuales a nivel de las Oficinas Locales,
ponda a una partición de alcances parciales de
Direcciones Regionales quienes son las instan-
metas dado, como se comentó anteriormente,
cias responsables en última instancia de hacer
el PEI, carece de valores metas a alcanzar en el
la gestión a nivel institucional. Ambas instan-
largo plazo a pesar de contar con indicadores
cias monitoreadas por la Gerencia Técnica.
de gestión de sus objetivos específicos. Para tal
Con ese ejercicio fue posible cumplir con lo es- efecto se cuenta con la siguiente descripción:
tablecido con los entes externos, situación que
era una deuda pendiente a nivel de la institu-
ción durante varios años.

Ahora bien, en lo relacionado a la vinculación

entre el Plan Estratégico Institucional 2008-
2012 (PEI) y los Planes Operativos Instituciona-
les (POIs) es preciso hacer la referencia de que
el primero fue construido sin tomar en consi-
deración los requerimientos establecidos para
tales fines en la normativa nacional vigente
por parte de los entes que dan las pautas al
respecto. Esta situación provocó entre otras
cosas que los indicadores descritos dentro del
PEI no cumplieran técnicamente con lo esta-
blecido por dichas entidades. Esto ocasionó
que lo pautado en el PEI no permitiera ser me-
dible y estratégicamente ser compatibles con
dicha metodología.

75
Modelo de Gestión Institucional
 Cuadro 2. Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013
Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013
Eje(s) estratégico(s) del PEI
Objetivo estratégico 2011- vinculado(s) a los POIs
N° Objetivo estratégico 2010 Prioridad
2013
Definir y fortalecer estrategias de in- Atención (POI 2010)
Brindar una respuesta opor-
tervención, en el marco del modelo Atención (POI 2011)
tuna y de calidad a los niños,
de atención, que permitan brindar una Atención (POI 2013)
niñas y adolescentes ante
1 respuesta oportuna y de calidad a las
las diferentes situaciones de
02
diferentes situaciones de vulnerabilidad
vulnerabilidad y violación de
o violación de derechos de la población
derechos.
menor de edad.
Disminuir los factores de Prevención (POI 2010)
Reforzar las acciones de prevención riesgo de violación de los Prevención (POI 2011)
en las familias, las comunidades e in- derechos de los niños, niñas y Prevención (POI 2012)
stituciones públicas y privadas, para adolescentes y promover en- Prevención (POI 2013)
2 disminuir los factores de riesgo de vio- tornos protectores de las per-
03

lación de los derechos y promover en- sonas menores de edad en las

tornos protectores de los mismos. instituciones, la comunidad y
las familias.
Fortalecer las capacidades internas de Defensa (POI 2010)
la entidad que permitan brindar una Protección (POI 2011)
Lograr que los niños, niñas y
respuesta oportuna e integral con ga- Protección (POI 2012)
adolescentes ubicados en al-
rantías procesales y de ejecución de las Protección (POI 2013)
3 medidas de protección para la defensa
ternativas de protección se les 01 y 02
garanticen el ejercicio pleno
ante los derechos vulnerados, ame-
de sus derechos.
nazados y violentados de las personas
menores de edad.
Promover una cultura de Protección (POI 2010)
Brindar servicios de calidad a la po-
reconocimiento, respeto y Promoción (POI 2011)
blación menor de edad que se encuen-
cumplimiento de los derechos Promoción (POI 2012)
tre en alternativas de protección, para
4 que se cumplan sus derechos, espe-
de la niñez y la adolescencia 01 y 03
con la participación de las in-
cialmente la restitución del derecho a
stancias que conforma el Sis-
la familia.
tema Nacional de Protección.
Incentivar la formulación de políticas y Promoción (POI 2010)
Asegurar a los niños, niñas y
programas de promoción interinstitu- Defensa (POI 2011)
adolescentes y a sus familias,
cionales, con la participación de todas Garantía (POI 2011)
el cumplimiento y respeto
las instancias del Sistema Nacional de Defensa (POI 2012)
5 Protección, con miras a fortalecer una
de sus garantías procesales y 01
Defensa (POI 2013)
sustantivas en el marco de los
cultura de reconocimiento, respeto y
procesos especiales de pro-
cumplimiento de los derechos de la
tección.
niñez y la adolescencia.

Fuente Oficina de Planificación y Desarrollo del Patronato Nacional de la Infancia (PANI

76
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Los presupuestos
institucionales
Un proceso de planificación estratégica invo-
lucra necesariamente la creación de Planes
Operativos Institucionales, que transfieren la
estrategia con una perspectiva de largo plazo
a acciones de corto plazo para la obtención de
los objetivos propuestos en él.
La ejecución de cualquier plan requiere que
se provea de los recursos económicos para
la generación de las acciones específicas que
se encuentran incorporadas en él, es por ello
que resulta fundamental en el análisis de los
resultados del PEI, evaluar la forma mediante
la cual se asignaron los recursos económicos
para soporte.
Presupuestos del
PANI durante la
vigencia del PEI
Aspectos generales
En las entrevistas sostenidas con los y las fun-
cionarias del PANI, resulta notorio que si bien
es cierto existe una asignación de recursos
previstos por ley, durante su historia el PANI se
ha enfrentado en forma recurrente al no giro
en tiempo y monto de los recursos asignados
por las mismas.
La incertidumbre en los ingresos afecta en for-
ma negativa a la consecución de los objetivos
estratégicos al generar inseguridad sobre su
Modelo de Gestión Institucional
obtención o la creación de posibles compro-
misos para lograrlos. Este tipo de situación, si
bien es frecuente en el sector público, propicia
ineficiencia e ineficacia en la gestión económi-
ca-estratégica de las organizaciones.
El departamento de administración del presu-
puesto, controla que el gasto posea contenido
presupuestal y que se encuentre sustentado
en el presupuesto previamente aprobado en la
organización. El área se encarga del proceso de
gestión y control de los fondos, dando énfasis
al cumplimiento de compromisos preestable-
cidos como: salarios, contratos, transferencias
y gastos fijos. Posteriormente el remanente del
presupuesto es asignado a las regiones para el
desarrollo de programas específicos, pero sin
obligarlos, necesariamente, a que se encuen-
tre directamente relacionados con proyectos
del Plan Estratégico Institucional.
El formular el presupuesto de esta forma obli-
ga que la incidencia estratégica se encuen-
tre en un nivel “indirecto” y no explícito en la
asignación de recursos. Esto a pesar que se
observa en el “Informe Evaluación Anual Metas
Plan Operativo Institucional” (al menos para el
2012) las acciones efectuadas, así como en la
liquidación de los Planes operativos institu-
cionales (POI) se presenta un avance y cum-
plimiento de indicadores, no es factible hacer
una separación específica de las partidas pre-
supuestaria que tiene una incidencia univoca
con los ejes establecidos por el PEI.
De alguna forma y de manera relativamente
forzada se pude llegar a segregar en los aspec-
tos de publicidad, característica del eje de pro-
moción y de prevención.
77
 Formulación del Presupuesto:
En general y según entrevistas sostenidas con
el encargado de presupuesto así como la en-
trevista sostenida con la Gerente Administra-
tiva del PANI se pude determinar lo siguiente:
Por un mandato legal, existe el compromiso
de establecer en primera instancia el conteni-
do presupuestario para satisfacer las necesida-
des de salarios y compromiso contractuales.
Asimismo, se cuenta con una serie de fuentes
de ingresos con fines específicos para tareas
y programas que gestiona el PANI, por lo que
con ellos no se cuenta con mayor flexibilidad
para asignarlos en cualquier otra prioridad ins-
titucional.
El presupuesto se asigna dando prioridad a los
compromisos institucionales primero hacia
las partidas de salarios y gastos contratados,
así como compromisos y contratos con ONG,
posteriormente se aplican partidas para pro-
yectos específicos, y por último se distribuye
el restante monto a las direcciones regionales.
De acuerdo a lo descrito anteriormente no se
encontró “link” entre la planificación estratégi-
ca, ordinaria y presupuesto.
78
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Estructuración del
Presupuesto
Durante la vigencia del PEI, el PANI ha manteni-
do la estructura del presupuesto en dos gran-
des programas donde se aglutinan los fondos:
Estos programas son:
Actividades centrales
Este tiende a satisfacer la operación de las Ofi-
cinas Centrales de la institución, en las cuales
se ubican las áreas de apoyo institucional, tales
como: Tecnologías de la Información y Finan-
ciero Contable, entre otras. En este programa
también se incorporan algunos proyectos
como: INFOPANI, y sistemas de cómputo que
procuran establecer una gestión más eficiente
de la organización y mejorar la atención de los
beneficiados.
Derechos de los niños, niñas y
adolescentes en adelante PDNNA:
En él se incorporan los presupuestos de las
Direcciones Regionales y las Oficinas Locales,
además de programas de transferencias de
fondos hacia las ONG y los Hogares Solidarios.
Fondos que son gestionados desde Oficinas
Centrales.
Si se observa la conducta del presupuesto por
programa en los últimos cinco años el progra-
ma con mayor peso presupuestal corresponde
al PNNA superando por mucho al de Activida-
des Centrales que anda alrededor de un 30%
del PNNA.
 Gráfico 1. Distribución proporcional por programa del presupuesto
Distribución proporcional por programa
25 000
20 729
19 004
20 000 18 038
14 911
15 000
12 413
10 000
4 392 4 229 4 793 5 751
5 000 3 301

2008 2009 2010 2011 2012

Actividades Centrales Derechos de los niños, niñas y Adolescentes

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007.

Sin embargo, cuando se evalúa el crecimiento

interanual de los programas se observa que el
gasto ejecutado en las Actividades Centrales
ha crecido en forma proporcionalmente su-
perior a los asignados al PNNA, con excepción
del año 2010. Siendo que el Programa PNNA
debería acoger la mayor cantidad de acciones
para cumplir con las metas de los ejes del PEI
2008-2012, sería de esperar la conducta fuera
al menos de un crecimiento similar entre am-
bos programas, sin embargo no es así.

79
Modelo de Gestión Institucional
 Gráfico 2. Crecimiento interanual por programa de un año a otro
% Crecimiento del Programa Contra Año Anterior
40% 36%
31% 33%
30%
20% 21% 20%
20%
13%
10% 9%
5%
0%
2008 2009 -4% 2010 2011 2012
-10%
Actividades Centrales Programa DNNA

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007.

Una partida que es relevante en el gasto del del PANI, por cuanto se transfieren tareas de
PANI son las transferencias a ONG, que involu- los ejes de atención, garantía y protección a
cran más de 5 mil millones de colones en el terceros.
año 2012 atendiendo a cerca de cinco mil ni-
Conociendo que estas personas y organiza-
ños, niñas y adolescentes. Al momento de la
ciones, representan un peso importante en el
evaluación, la institución cuenta con más de
accionar de la institución, es necesario poseer
100 organizaciones que además de recibir el
una participación significativa en las metas de
subsidio deberían ser fiscalizadas por el PANI.
los ejes del Plan Estratégico Institucional, se
Esta condición resulta difícil de cumplir si se
deben prever acciones que establezcan una
considera la cantidad de personal con que se
estrategia específica en tipo, clase y calidad del
cuenta para esta gestión.
servicio que se debe obtener de estos servicios
Al evaluar las dos transferencias más significa- que se contratan, tanto para su acreditación,
tivas se observa que Hogares Solidarios y las como un seguimiento para el desembolso de
ONGs, presentan una tendencia crecimiento los fondos que garanticen la adecuada aten-
en el gasto institucional, entre los años 2008 ción de los niños, las niñas y los adolescentes.
y 2010 con una leve disminución en el 2011
pero retoma la tendencia de crecimiento para
el año 2012. Alrededor del 25% del gasto to-
tal de la institución se asigna a la transferencia
de fondos a estos dos entes, que en alguna
medida son una tercerización de los servicios

80
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 Transferencias especí específica
Gráfico 3. Transferencia ficas / gasto total
a gastos total

30,00%
18,92% 18,42% 18,99%
25,00% 17,16%
15,13%
20,00%

15,00%

10,00%

5,00%
5,42% 4,83% 6,50% 6,32% 5,85%
0,00%
2008 2009 2010 2011 2012

Hogares solidarios ONG

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007.

Al analizar la distribución de los gastos en
forma proporcional se observa que el mayor
peso del gasto corresponde a salarios, sin
embargo estos han tenido una disminución
proporcional del gasto en los últimos años. En
segunda posición se presentan las transferen-
cias, siendo las más importantes en peso las
de Hogares Solidarios y ONGs. Siempre conti-
nuando con el tema de los gastos se identificó
que en tercer lugar se destaca el pago de servi-
cios que ha mostrado un crecimiento progresi-
vo en los años recientes.

Gráfico 4. Distribución proporcional del gasto por partidas específicas

Distribución proporcional del gasto
100%

90% 25,28% 31,33% 28,42%

28,58% 30,26%

80%
5,53%
2,86% 2,66% 2,26% 2,58%
70%
6,85% 5,98% 5,54%
5,25% 5,42%
60%
17,42% 14,12% 17,26%
18,21% 17,47%
50%

40%

30%

44,13% 45,16% 46,63% 46,52% 44,27%

20%

10%

0%
2008 2009 2010 2011 2012
Remuneraciones Servicios Materiales y suministros Bienes duraderos Trans. Corrientes

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

81
Modelo de Gestión Institucional
 Estructura de
financiamiento
Un aspecto que ha resultado un problema en
el quehacer institucional es la definición de los
ingresos, por cuanto a pesar que existen leyes
que establecen con claridad los fondos que se
deben entregar al PANI, es frecuente que es-
tos no sean entregados en forma integral en lo
correspondiente al monto al PANI ni tampoco
con la oportunidad para ser adecuadamente
incorporados en el flujo del gasto institucional.
Adicionalmente, existen partidas que presen-
tan restricciones en su empleo y que impide
su reasignación presupuestaria al interior de la
organización, dependiendo de las prioridades
institucionales. No se puede determinar nin-
guna tendencia en la conducta del superávit
en cada uno de los años, como se puede ob-
servar en la siguiente gráfica

Gráfico 5. Peso relativo del superavit como fuente de financiamiento a ingresos totales.
Proporción del Superativ / Ingresos Totales
25,00 %
23,39

20,00 % 18,96

15,00 % 14,28

10,94
10,00 %
7,20
5,00 %

0,00 %
2008 2009 2010 2011 2012

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

82
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Análisis de Fuentes de ingreso: En el siguiente cuadro se puede apreciar que
FODESAF es la fuente de fondos principal del
PANI, la cual presenta restricciones indicadas
FODESAF: Es la principal y más estable fuen-
previamente, en una segunda posición se
te pero tenía como problema que no permite
encuentran los fondos de Subvención del Mi-
gastos administrativos, incluso los correspon-
nisterio de Hacienda. Cabe acotar que para el
dientes a la atención directa de los niños, niñas
año 2011 las Multas de Tránsito tuvieron una
y adolescentes por ejemplo el costo de alqui-
participación significativa en el financiamien-
ler de los albergues, este cambio se presentó
to del PANI, pero ahora por la modificación en
a partir del año 2010 y se logró resolver la si-
la Ley de Tránsito se vio disminuida en forma
tuación en el año 2013. El monto no ejecuta-
sustancial. Adicionalmente, se observa que el
do de FODESAF debe reintegrarse al final del
PANI ha podido transferir de un año a otro una
ejercicio, permitiendo que se incorporen los
parte de superávit como financiamiento para
gastos operativos que corresponde a los del
los proyectos institucionales.
programa 02. Derechos de los Niños, Niñas y
Adolescentes.

Gráfico 6. Peso proporcional

Composición dede
proporcional laslos
fuentes de anuales
ingresos ingreso institucional.

0,3% 0,1% 0,5% 0,9% 0,5% 0,2%

100,0%
5,6% 6,7% 4,7% 8,4% 7,0%
90,0% 16,2%
15,0% 17,6% 9,9% 12,1%
22,1% 3,0% 2,4%
80,0% 3,2% 6,2% 2,7%
3,9% 1,5% 1,2%
1,9% 1,6% 1,6% 1,4%
70,0% 0,4%
26,5%
60,0% 30,7% 27,9%
32,6% 31,7% 31,5%
50,0%
40,0%
30,0%
50,6%
40,6% 45,5% 45,1%
20,0% 39,2% 39,2%
10,0%
0,0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012
DESAF Subvención Hacienda Ley 7972 art 14 Ley 7972 art 15 Superativ Cosevi-Multas Otros

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

Seguidamente se observa la variación de de crecimiento muy similar entre una y otra

cada una de las fuentes de financiamiento fuente pero esto no es así. Si bien, para todos
con que cuanta la institución. Resultaría razo- los años existe un crecimiento en los ingresos
nable asumir que los fondos tuvieran una tasa totales entregados al PANI, no se puede obser-

83
Modelo de Gestión Institucional
 var que las fuentes de financiamiento presen-
ten una condición de estabilidad, esto aunado
a la existencia de fuentes con fines específicos
genera una incertidumbre en la capacidad ins-
titucional de alcanzar sus metas concretas.
Es notorio el cambio dado por el CONAVI en el
año 2011 con las modificaciones a las multas
de la Ley de Tránsito le proporcionó un peso
importante a este rubro, como se puede ob-
servar en el cuadro anterior. Sin embargo, se
ve reversado en el año 2012 con los cambios
en la Ley.

Gráfico 7. Crecimiento anual de las fuentes de financiamiento del PANI

Crecimiento de las fuentes contra con respecto al año anterior

18%
16%
Ingresos Totales 11%
6%
32%
-50%
-41%
Otros 114%
269%
-46%

-49%
122%
Cosevi-Multas 98%
-26%
57%

129%
-27%
-51% Superativ
33%
55%

4%
5%
Ley 7972 art 15 112%
-47%
6%

4,%
5%
Ley 7972 art 14 324,0%
-73,5%
6%

12%
5%
Subvención Hacienda 8%
5%
28%

32%
15%
DESAF 28%
6%
28%

-100,0% -50,0% 0,0% 50,0% 100,0% 150,0% 200,0% 250,0% 300,0% 350,0%
2012 2011 2010 2009 2008

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

84
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 Gráfico 8. Crecimiento anual de los ingresos y gastos comparados con el IPC

Crecimiento ingreso vrs Crecimiento Gasto

35%
32%
30%
25%
23%
20%
18%
15% 15%
13,90% 16%
10% 11% 11,3%

6% 5,82% 6,9%
5% 4,55%
4,05% 4,74%
0%
2008 2009 2010 2011 2012

Inc. Ingresos Ing.Gastos IPC

Fuentes: PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008, 2007.
BCCR: IPC

Cuando se evalúa el crecimiento de los ingre- La generación de un superávit se encuentra

sos y los gastos se observa que hasta el año
2010 la tasa interanual de crecimiento de los
gastos era superior a la de los ingresos cam-
biando su tendencia en este año. Sin embar-
go, cabe destacar que para todos los años el
incremento tanto de los gastos como de los
ingresos es muy superior al IPC interanual.
Al comparar los ingresos y gastos totales se
observa que en todos los años del PEI, la ins-
titución ha logrado controlar sus gastos por
debajo de los ingresos asignados, generando
por tanto un superávit que se logra al menos
parcialmente de un año a otro como podemos
observar en el gráfico 9.
estrechamente relacionada a la eficiencia de la
entidad en organizar la ejecución presupues-
taria o bien en la recepción de los fondos. En
general el PANI recibió en el último trimestre
del año para el 2012 el 35% de los recursos, si-
tuación que no favorece la buena ejecución.
Se considera adicionalmente la poca flexibili-
dad que posee la institución para el uso de es-
tos recursos, pues muchos son orientados por
Ley a fines específicos. Llama la atención sobre
todo los recursos provenientes de FODESAF,
que presenta una entrega tardía alcanzando
un 40% en el último trimestre del año, como
se puede apreciar en el gráfico 10:

85
Modelo de Gestión Institucional
 Gráfico 9. Presentación de Ingresos y Gastos

Ingresos vrs Gastos (Absolutos)

35 000,00
30 000,00
25 000,00
20 000,00
15 000,00
10 000,00
5 000,00
-
2008 2009 2010 2011 2012

Ingresos Gastos

Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007

Gráfico 10. Peso relativo de los recursos

desembolsados en el último trimestre del año por fuente y total (2012,2011)

Recursos desembolsados al PANI

45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Hacienda Fodesaf CONAVI Total

Ult. Trimestre 2011 Ult. Trimestre 2012

Fuente PANI: Planificación y Desarrollo institucional.

86
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 PARTE 8

Consideraciones finales

Consideraciones de resultados
Relacionadas con el marco filosófico
del plan estratégico
El diseño escogido es válido, y es una práctica que se identifica en la planeación estra-
tégica, la coincidencia de los ejes estratégicos con los procesos institucionales pueden
invisibilizar temas estratégicos y confundir objetivos de los procesos del quehacer ins-
titucional.

El PEI 2008 - 2012, tuvo la cualidad que permitió aportar una visión homogénea, al
menos a un nivel macro, de las prioridades institucionales. Esta visualización permitió a
la institución establecer un rumbo claro para la cumplir con sus objetivos estratégicos.

Sin entrar a valorar las motivaciones que generaron los objetivos específicos del PEI, la
identificación de los tres niveles (normativo, político organizativo, y socio cultural) y los
dos ámbitos (externo e interno) y la cantidad de componentes resultantes (15 objetivos
generales, 44 objetivos específicos, 53 resultados esperados, 100 acciones prioritarias,
105 indicadores) podría estar sugiriendo la necesidad de desarrollar un nivel mayor de
síntesis a partir de este análisis, lo que podría simplificar (unificar) algunos objetivos y
dar un mayor potencial a los mismos, sin necesidad de que aparezca esta clasificación
en la propuesta final.

87
Modelo de Gestión Institucional
 En el desarrollo del nuevo PEI, se debe con-
siderar la Política Nacional para la Niñez y la
Adolescencia, incluso podría considerarse con
una planeación de más largo plazo alineado
con la vigencia de la política que corresponde
a 2009- 2021.
Sobre las acciones prioritarias e indicadores
se coincide plenamente con las apreciaciones
realizadas en 2008 por la STAP, en lo concer-
niente a la visión, misión y principio, así como
la definición de los indicadores, se hace énfasis
en la apreciación de mantener estos compo-
nentes en el nivel estratégico exclusivamente.
Cuando se evalúan los “indicadores” estableci-
dos en el PEI, se observa que estos tienden a ser
más una medición de variable que un indicador,
dado que carecen de “dirección” al no estable-
cer una meta clara que debería ser alcanzado al
finalizar el período de ejecución del PEI.
Esta situación se encuentra en todos los indi-
cadores del PEI, situación que imposibilita ha-
cer una evaluación cuantitativa de sus resulta-
dos, por lo que es imposible poder indicar si se
cumplió con lo propuesto o no.
Se debe efectuar un análisis si los “principios”
que se incorporaron en la ley en su oportuni-
dad son congruentes con los valores actuales
de la institución bajo la definición que el mis-
mo PEI en su anexo define. “VALORES: Princi-
pios, creencias, convicciones y reglas de con-
ducta que guían la acción de la organización”
El abordaje amplio que se identificó en el PEI
y lo que en la práctica se demostró que la ins-
titución logró desarrollar en el periodo, puede
estar sugiriendo la necesidad de contar con
un instrumento estratégico de mayor plazo
que involucre la interacción más profunda ha-
cia otros participes externos a la institución.
88
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
La aplicación operativa del PEI, expuesta en to-
dos los ejes indica que los postulados básicos
identificados en el mismo fueron acertados, a
pesar de identificarse algunas prevalencias de
unos ejes sobre otros, principalmente por la ca-
pacidad de contar con los recursos instituciona-
les suficientes para poder satisfacerlos todos al
unísono. El futuro PEI, con un plazo mayor pue-
de dar a la institución una capacidad de generar
planes de más largo plazo acorde a su capaci-
dad operativa y financiera para atender la tarea
encomendada en su Ley orgánica
Relacionadas con los ejes
estratégicos
En lo concerniente al eje de rectoría se deben
considerar dos aspectos, por una parte si efec-
tivamente es un eje que deba integrarse al
Plan Estratégico, al ser más la creación de me-
canismos de apoyo y ejecución de otros ejes
del PEI y por otra parte establecer claramente
el rol de coordinación (no de rectoría, dado la
condición jurídica de este término) en el ámbi-
to de la protección de los derechos de las PME.
En lo concerniente a la divulgación de la nor-
mativa, no existen mecanismos integrales de
intercambio de nuevas normas entre las distin-
tas instituciones. Para tales efectos, la creación
de un Observatorio de la Niñez y Adolescen-
cias puede permitir establecer un mecanismo
más efectivo de comunicación de la normativa
una vez aprobada, además de informar de los
efectos de las políticas públicas mediante in-
formación estadísticas en la protección de los
derechos de las PME.
La incorporación del eje de rectoría en el PEI
2008-2012 resultó pertinente y fundamental
para aclarar los alcances de en qué consistía
el concepto de rectoría del PANI en la protec-
ción de los derechos de las PME y establecer
el futuro marco de coordinación del PANI con
otras instituciones. Sin embargo, en el Plan Es-
tratégico futuro se recomienda evaluar si resul-
ta pertinente su incorporación dado que este
tema corresponde a acciones estratégica que
den sustento a otros objetivos estratégicos
Al evaluar el proceso de atención el PANI, esta-
bleció una estrategia multicanal, incrementan-
do las soluciones de atención física (oficinas
locales) y virtual (internet, Facebook, 1147) du-
rante el período 2008-2012, permite a la insti-
tución potenciar su cobertura y una respuesta
más efectiva e inmediata a las situaciones de
vulnerabilidad o violación de los derechos de
las PME. Esto sin embargo, no se vio apoyado
con una capacidad instalada en la capacidad
de dar seguimiento y conclusión de las nece-
sidades de atención conocidas, logrando por
ejemplo, para el año 2012 un porcentaje de
atención del 70,39% de los casos conocidos.
Por otra parte el eje de apoyo administrativo no
posee características de estratégico, siendo que
este debe responder a las necesidades que se
plantee en los otros ejes como un proceso de
apoyo a la consecución de los resultados.
Al momento de llevarse a cabo la presente
evaluación queda claro que el PANI no ha lo-
grado de manera efectiva y equilibrada la asig-
nación de recursos presupuestarios, humanos,
tecnológicos, procedimentales y de infraes-
tructura para la mejor gestión de sus progra-
mas proyectos y acciones de abordaje de la
fenomenología de la protección y atención de
derechos de la niñez y adolescencia.
Modelo de Gestión Institucional
En lo concerniente a los objetivos estratégicos
no existe forma de medir satisfactoriamente lo
planteado el PEI, dado que estos carecen de in-
dicadores cuantitativos que permitan determi-
nar si se logró o no la meta pretendida. Sin em-
bargo, en el apartado de cada uno de los ejes
estratégicos, se hace un análisis de los objetivos
específicos y de las acciones llevadas a cabo
para cumplir con ellos, considerando su nivel
de ejecución en términos cualitativos dada la
restricción indicada anteriormente.
Por otra parte los ejes estratégicos de pro-
moción y prevención son complementarios
entre sí, y transversales a los ejes de protec-
ción y atención, por lo que se puede evaluar
si efectivamente deben visualizarse en forma
independiente.
Relacionados con el
modelo de atención
El PANI definió un modelo de atención basa-
do en el esquema de protección integral para
efectos de alinear su actuar institucional. El
modelo se encuentra en un proceso de imple-
mentación y aún no se puede determinar la
generación de resultados concretos dado que
no todas las oficinas lo han implementado. Sin
embargo, el modelo es acorde con el marco
filosófico de la PNNA.
Se debe tener particular cuidado en impulsar
la adopción del modelo con mayor celeridad
y la instauración de la herramienta correspon-
diente dado los plazos empleados para tal fin.
Lo que es apreciable es que ante tal viraje en el
modelo de atención, el PANI se abocó a la ge-
neración de normativa, procedimientos y es-
89
 trategias de abordaje a la problemática social
de la niñez y la adolescencia en el país, mas no
se ha ocupado de generar el modelo de cam-
bio institucional, organizacional, tecnológico
y humano, necesario para la implementación
efectiva de ese nuevo modelo. Por ejemplo,
se cuenta con el INFOPANI que es un proyec-
to que ha avanzado lentamente aspecto que
afecta la implementación del modelo de ges-
tión establecido.
Se deben evaluar si se cuenta con los recursos
necesarios, para lograr implementar el modelo
de gestión seleccionado.
Relacionados
con la estructura
organizacional, humana
y el apoyo tecnológico
La calidad, oportunidad y efectividad de los
servicios son la esencia clave para dar un ade-
cuado marco estructural e institucional a los
derechos de las personas menores de edad y
coadyuvar en su incorporación eficaz e irrever-
sible en las prácticas sociales de la población
de forma útil a la cultura y la sociedad. Es por
ello que, tan importantes son las normas, los
procedimientos y los planteamientos de abor-
daje que se implementarán con tales fines
como, la claridad, capacidad y operacionali-
dad de la estructura organizacional, el equipo
humano y las tecnologías responsables de que
los planteamientos se hagan realidades efecti-
vas ante la sociedad.
90
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Desde esta perspectiva de incidencia es que el
equipo consultor ha abordado el análisis de la
estructura orgánico - funcional, humana y tec-
nológica del PANI y valorar su incidencia en la
operación, ejecución e influencia del PEI sujeto
de evaluación. No se visualiza que la estructura
funcional del PANI se haya modificado y adap-
tado a las necesidades del PEI para su imple-
mentación y alcance de resultados, un claro
ejemplo de ello es el poco peso del personal
asignado a la promoción contra el asignado a
otros ejes como atención y protección.
La estructura orgánico - funcional
La búsqueda de estructuras más acordes
con las estrategias están llevando a las orga-
nizaciones modernas al diseño basado en
procesos,permitiendola revisión permanente
de los procesos, a la luz del modelo de gestión
y los procesos que lo sustentan y, a partir de
ello, rediseñar su los procedimientos de traba-
jo, de cara a la estrategia organizacional.
La organización debe contar con una estructu-
ra logística de soporte a las actividades funda-
mentales del PANI.
El PANI muestra una estructura funcional tradi-
cional que ofrece poco margen de maniobra
para la implementación estratégica, dado que
no se ha ajustado al plan que se evalúa.
La estructura actual, más allá de su rigidez difi-
culta los procesos de coordinación de activida-
des, la toma de decisiones así como las relacio-
nes e interrelaciones que deben privar de forma
efectiva entre instancias institucionales y, entre
instancias institucionales y aliados del entorno.
Sobre la incorporación del recurso
humano dentro de la institución
Desde la perspectiva del Departamento de
Recursos Humanos, existe ausencia de un pro-
ceso sistemático y permanente de inducción
del personal nuevo en todas las áreas, se tiene
una respuesta muy limitada a las necesidades
de capacitación técnica de las áreas operativas
que básicamente se tramita a través del Centro
de Cultura7. El apoyo para la gestión de con-
tratación de personal de las áreas técnicas, se
limita al trámite de ingreso, no hay valoración
psicométrica o de otro tipo, labor que en parte
se realiza en las oficinas locales con personal
no calificado para ello (abogados, administra-
dores, planificadores). El aporte principal es de
carácter tramitológico en la gestión de plani-
llas, confección de tarjetas de identificación,
reportes rutinarios de gestión. Tampoco se
identificó un aporte de planificación estratégi-
ca de recursos humanos. El Departamento de
Recursos Humanos no reporta acciones ni otro
tipo de relaciones con los POIs institucionales.
La estructura tecnológica
Es necesario el fortalecimiento de la estructura
tecnológica de gestión y de servicios del PANI,
de forma tal que los procesos institucionales
no se vean afectados por deficiencias de inte-
roperabilidad tecnológica que afectan de for-
ma directa los programas y proyectos institu-
cionales, y sus relaciones e interelaciones con
el interno y entorno de la institución
7 Informe Plan Anual Operativo del Centro de Cultura de
Derechos de la Niñez y la Adolescencia CCDNA 2012 y 2013
Modelo de Gestión Institucional
Relacionadas con los
planes operativos y los
presupuestos
Planes operativos
Los Planes Operativos institucionales logra-
ron establecer: a) una política social selecti-
va en comunidades y distritos prioritarios; b)
la readecuación operativa orientada hacia las
prioridades institucionales, c) el ajuste con
adaptación hacia su realidad presupuestal, d)
adecuación estratégica de los resultados espe-
rados plasmados originalmente, e) el estable-
cimiento y re-programación de metas, y c) la
asignación de responsabilidades en la imple-
mentación operativa de los ejes selecciona-
dos. La vinculación de los objetivos del PEI con
los POIs es alcanzada en 2010 a partir de una
estrategia de operativización del PEI.
Un número significativo de los proyectos y
programas desarrollados a partir de la estrate-
gia de operativización del PEI en 2010 están te-
niendo resultados todavía en 2013, y se espera
que su cumplimiento se prolongue por uno o
dos años más.
Presupuestos
Por la forma en que se definió en el periodo
2008-2012 el presupuesto institucional exis-
te una relación limitada entre este y los planes
estratégicos y los planes operativos institucio-
nales. En realidad estos no incidieron en forma
explícita en la asignación presupuestaria as-
pecto que limita la adecuada gestión estraté-
gica de la institución al no dotar de los fondos
necesarios los objetivos estratégicos y operati-
vos que la institución define.
91
 Las restricciones y fluctuaciones de los ingre-
sos del PANI han impedido a la institución
brindar una mejor atención y calidad en todos
los niveles de gestión del PANI.

El presupuesto del PANI es condicionado en

más de un 80% por las obligaciones contrac-
tuales, tributarias y operativas, el resultante se
asigna para las acciones identificadas en los
POIs en los cuatro ejes prioritarios (protección,
atención, promoción y prevención).

El formular el presupuesto de esta forma obli-

ga que la incidencia estratégica se encuen-
tre en un nivel “indirecto” y no explícito en la
asignación de recursos. Esto a pesar que se
observa en el “Informe Evaluación Anual Metas
Plan Operativo Institucional” (al menos para el
2012) las acciones efectuadas, así como en la
liquidación de los Planes operativos institu-
cionales (POI) se presenta un avance y cum-
plimiento de indicadores, no es factible hacer
una separación específica de las partidas pre-
supuestaria que tiene una incidencia univoca
con los ejes establecidos por el PEI.

92
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
 Glosario de términos usuales
en el proceso de evaluación
del PANI

Acción estratégica: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de

la República y presupuestos públicos) Es todo aquel programa o proyecto consistente
con el Plan Nacional de Desarrollo, cuya ejecución ha sido considerada por la Presiden-
cia de la República de importancia prioritaria por su impacto en el ámbito nacional,
sectorial y regional dentro del conjunto de tareas por realizar por una entidad pública,
ministerios y demás órganos.

Actividad: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de

Gobierno MIDEPLAN 2012) acciones emprendidas o labor realizada mediante las cuales
se movilizan los insumos para generar productos determinados.

Actividades de control: (Ley N° 8292 General de control Interno) políticas y procedi-

mientos que permiten obtener la seguridad de que se llevan a cabo las disposiciones
emitidas por la Contraloría General de la República, por los jerarcas y los titulares subor-
dinados para la consecución de los objetivos del sistema de control interno.

Administración activa: (Ley N° 8292 General de control Interno) desde el punto de

vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la
Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes
de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última
instancia.

Adolescencia (primera etapa): (Política Nacional de la Niñez y Adolescencia CR

2009-2021) Período que va desde los 12 a los 14 años. Se divide la adolescencia en dos
etapas, de acuerdo con la realidad jurídica costarricense. En esta primera etapa, los y
las adolescentes adquieren niveles de responsabilidad penal por sus actos ilícitos, de
acuerdo con la Ley de Justicia Penal Juvenil, y en materia laboral tienen prohibición ab-
soluta de trabajar. Se puede describir como una etapa de autoafirmación. Se inicia el
interés por la pareja y por información acerca de la sexualidad. Para fortalecer la par-
ticipación de la persona en la vida social, se requiere empoderamiento y desmitifi-

93
Modelo de Gestión Institucional
 cación de la pubertad y de la adolescencia.
Resulta pertinente la reflexión sobre proyec-
to de vida. La franja de población compren-
de unos 255 000 adolescentes.
Adolescencia (segunda etapa): (Política Na-
cional de la Niñez y Adolescencia CR 2009-2021)
Etapa comprendida entre los 15 y 17 años. Para
esta edad, el CNA reconoce la realidad del tra-
bajador o la trabajadora adolescente, y le ga-
rantiza un régimen de protección (artículos 78
y siguientes). Al cumplir los 18 años de edad
adquirirá los derechos políticos, momento en
que culmina el período de adolescencia. Cuen-
ta con autonomía psicológica y legal para esta-
blecer relaciones de noviazgo y para trabajar,
aunque prevalece su derecho a la educación.
En esta franja de población se encuentran poco
más de 260 000 adolescentes.
Adolescente: (Ley N° 7739 “Código de la ni-
ñez y adolescencia) Se considera adolescente
a toda persona mayor de doce años y menor
de dieciocho. Ante la duda, prevalecerá la
condición de adolescente frente a la de adulto.
Ambiente de control:(Ley N° 8292 General de
control Interno) conjunto de factores del am-
biente organizacional que deben establecer
y mantener el jerarca, los titulares subordi-
nados y demás funcionarios, para permitir el
desarrollo de una actitud positiva y de apoyo
para el control interno y para una administra-
ción escrupulosa.
Aprovechamiento del producto: (Manual
gerencial para el diseño y elección de evalua-
ciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN
2012) representa la medida y la manera en que
la población beneficiaria recibe, usa y aprove-
cha los bienes y servicios puestos a disposición
por el programa.
94
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Ayuda técnica (ley N° 7600 del 29 de mayo
de 1996): Elemento requerido por una perso-
na con discapacidad para mejorar su funcionali-
dad y garantizar su autonomía.
Cadena de resultados: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es la
lógica causal desde el comienzo de la inter-
vención, empezando por los recursos disponi-
bles hasta los objetivos a largo plazo (Jacoby
2007). Da una definición lógica de cómo una
secuencia de insumos, actividades y produc-
tos relacionados directamente con la interven-
ción, interactúan y establecen las vías por las
que se logran los impactos.
Ciego(a): (Ley N° 2171) considerase ciega a
toda persona que con lentes correctivos no
posea una agudeza visual de más de 20-200
o 6-60 en la gráfica de Snellen o cuyo campo
visual esté disminuido a menos de 20 grados
y ciega total, a toda persona que no tiene per-
cepción de luz. (Así reformado por el artículo 1
de la Ley Nº 7286 de 4 de febrero de 1992)
Conclusiones: (Manual gerencial para el di-
seño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) son las deter-
minaciones o juicios de valor al que se llega
para cada criterio o interrogante central de la
evaluación, las cuales deben ser corroboradas
por las evidencias y conectadas de forma lógi-
ca con los hallazgos de la evaluación.
Criterios: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) es una condición que
permite realizar una elección, lo que implica
que sobre un criterio se pueda basar una de-
cisión o un juicio de valor o una norma para
acceder a la verdad. En el caso de los criterios
de evaluación, que corresponden a diferentes
puntos de vista sobre lo que se evalúa, la Or-
ganización para la Cooperación Económica y
el Desarrollo (OCDE) ha formalizado cinco cri-
terios eficiencia, eficacia, sostenibilidad, perti-
nencia, impacto que hoy son de uso común a
nivel internacional y siempre pueden ser usa-
dos como un punto de partida aun cuando
se decida enfocar la evaluación hacia criterios
más específicos.
Diagnóstico: (Manual gerencial para el dise-
ño y elección de evaluaciones estratégicas de
Gobierno MIDEPLAN 2012) en el contexto de
intervenciones públicas, el diagnóstico corres-
ponde a una fase de planificación y compren-
de un análisis de la realidad que interesa trans-
formar. Sobre la base de informaciones, datos
y hechos recogidos y ordenados sistemática-
mente, se delimitan los problemas, prioritarios,
causas y consecuencias de dichos problemas,
los afectados por el problema y posibles invo-
lucrados en la intervención y las posibles áreas
y estrategias de intervención.
Desarrollo integral de la persona joven:
(Ley N° 8261 “ley general de la persona joven”)
Proceso por el cual la persona joven, mediante
el ejercicio efectivo de sus derechos y el acce-
so democrático a las oportunidades que el Es-
tado garantiza por medio de las instituciones
un adecuado desarrollo espiritual, social, afec-
tivo, ético, cognoscitivo, físico, moral y mate-
rial, que la involucre a participar activamente
en el desarrollo de la vida nacional y en la iden-
tificación y solución de los problemas que la
afectan a ella como parte de un grupo social y
a la sociedad como un todo.
Desconcentración operativa: (Reglamento
N° 32988 a la Ley de Administración Financie-
ra de la República y presupuestos públicos)
Modelo de Gestión Institucional
Atribución de competencia al órgano que
ejecuta un determinado proceso, para adop-
tar decisiones administrativas y operativas con
el propósito de alcanzar objetivos que le son
propios, con apego al marco normativo esta-
blecido por el órgano competente.
Directriz o lineamiento: (Reglamento N°
32988 a la Ley de Administración Financiera de
la República y presupuestos públicos) Instru-
mento normativo por medio del cual se vin-
cula a los órganos destinatarios a cumplir con
un fin, un medio o un objetivo determinado,
reconociéndoseles plena libertad en cuanto a
la elección de las acciones necesarias para pro-
curar su adecuada aplicación.
Discapacidad (ley N° 7600 del 29 de mayo
de 1996): Cualquier deficiencia física, mental o
sensorial que limite, sustancialmente, una o más
de las actividades principales de un individuo.
Discriminación contra las personas con
discapacidad: (Ley N° 7948) El término “discri-
minación contra las personas con discapacidad”
significa toda distinción, exclusión o restricción
basada en una discapacidad, antecedente de
discapacidad, consecuencia de discapacidad
anterior o percepción de una discapacidad
presente o pasada, que tenga el efecto o pro-
pósito de impedir o anular el reconocimien-
to, goce o ejercicio por parte de las personas
con discapacidad, de sus derechos humanos
y libertades fundamentales. No constituye dis-
criminación la distinción o preferencia adop-
tada por un Estado parte a fin de promover la
integración social o el desarrollo personal de
las personas con discapacidad, siempre que la
distinción o preferencia no limite en sí misma
el derecho a la igualdad de las personas con
discapacidad y que los individuos con disca-
pacidad no se vean obligados a aceptar tal dis-
95
 tinción o preferencia. En los casos en que la
legislación interna prevea la figura de la decla-
ratoria de interdicción, cuando sea necesaria y
apropiada para su bienestar, ésta no constitui-
rá discriminación.
Eficacia: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) medida en que se
lograron o se espera lograr los objetivos de la
intervención, tomando en cuenta su impor-
tancia relativa. Comúnmente, se refiere a los
efectos directos que la intervención se ha pro-
puesto. Sin embargo, también es usado como
medida agregada o juicio sobre el mérito o el
valor de una actividad, es decir, el grado al cual
una intervención ha logrado, o se espera que
logre, sus principales objetivos pertinentes de
manera eficaz, en forma sostenible y con un
impacto institucional positivo en el desarrollo.
Eficiencia: (Manual gerencial para el dise-
ño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) capacidad de
alcanzar los objetivos y metas programadas
con el mínimo de recursos disponibles y tiem-
po, logrando su optimización. En economía, la
eficiencia es relación entre los resultados obte-
nidos (ganancias, objetivos cumplidos, produc-
tos, etc.) y los recursos utilizados (horas hombre,
capital invertido, materias primas, etc.).
Equiparación de oportunidades (ley N°
7600 del 29 de mayo de 1996): Proceso
de ajuste del entorno, los servicios, las activi-
dades, la información, la documentación así
como las actitudes a las necesidades de las
personas, en particular de las discapacitadas.
Estados contables e informes comple-
mentarios consolidados y agregados:
(Reglamento N° 32988 a la Ley de Administra-
96
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
ción Financiera de la República y presupuestos
públicos) Documentos orientados a revelar
la situación, actividad y flujo .de recursos del
conjunto de órganos y entes que conforman
el Sector Público, a una fecha o periodo deter-
minado. Surgen de la agregación y consolida-
ción de información contable a nivel sectorial
y permiten determinar magnitudes de bienes
y servicios, remuneraciones, ingresos, gasto
público, ahorro, inversión, endeudamiento,
situación presupuestal y fiscal, y, en general,
agregados de importancia significativa para la
definición, análisis y control de decisiones de
política macroeconómica.
Estimulación temprana (ley N° 7600 del 29
de mayo de 1996): Atención brindada al niño
entre cero y siete años para potenciar y desa-
rrollar al máximo sus posibilidades físicas, in-
telectuales, sensoriales y afectivas, mediante
programas sistemáticos y secuenciados que
abarcan todas las áreas del desarrollo humano,
sin forzar el curso lógico de la maduración.
Evaluación de resultados: (Reglamento N°
32988 a la Ley de Administración Financiera
de la República y presupuestos públicos) Es el
proceso Comparativo entre lo planificado y lo
realizado, desde el punto de vista cualitativo
y cuantitativo, mediante la aplicación de me-
didas de desempeño, verificando el grado de
cumplimiento de las previsiones contenidas
en los instrumentos de planificación y presu-
puesto, en relación con los logros obtenidos.
Evaluación Estratégica: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) Es
una valoración/análisis sistemática y objetiva
sobre el diseño, puesta en práctica de los re-
sultados de políticas, planes, programas y pro-
yectos impulsados por instituciones y sectores
que integran el Sistema Nacional de Evalua-
ción, los cuales se priorizan y seleccionan me-
diante el procedimiento establecido por MI-
DEPLAN, con el objetivo de sustentar la toma
de decisiones para mejorar la gestión pública.
Evaluabilidad: (Manual gerencial para el di-
seño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) es la posibilidad
que tiene una intervención pública para ser
evaluada. De este modo, es pertinente llevar
a cabo un análisis de evaluabilidad después
de que se haya formulado el objetivo de la
evaluación. Un análisis de evaluabilidad valora
la existencia de las condiciones óptimas para
que la evaluación pueda llevarse a cabo y res-
ponde a interrogantes que dan espacio para
preparar la intervención a la evaluación, apor-
tando así legitimación a la decisión de evaluar
o no dicha intervención.
Evaluación ex-ante: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones
estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012)
es aquella que se lleva a cabo antes de que
inicia la implementación de una intervención
pública. El objetivo de la evaluación ex ante es
analizar el diseño de la intervención, esto es,
su racionalidad y coherencia, y contribuir a su
optimización, de acuerdo con el enfoque te-
mático, se trata de verificar la bondad del diag-
nóstico socioeconómico realizado, constatar la
existencia de objetivos claramente definidos y
medibles, analizar su correspondencia con los
problemas y examinar la lógica y factibilidad
del modelo de intervención diseñado.
Evaluación ex-post: (Manual gerencial para
el diseño y elección de evaluaciones estraté-
gicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se lleva a
cabo un tiempo considerable después de ha-
ber terminado la intervención pública a eva-
Modelo de Gestión Institucional
luar. Tiene siempre una funcionalidad sumati-
va dado que ya no puede influir en la gestión
de la misma. Esto no quiere decir que los re-
sultados no puedan informar decisiones sobre
futuras iniciativas acerca del mismo problema
al que se dirigió la intervención (funcionalidad
preformativa). Por lo común, la evaluación se
enfoca en el efecto e impacto y en la sosteni-
bilidad de capacidades desarrolladas y de los
cambios alcanzados en la población objetivo.
Evaluación externa: (Manual gerencial para
el diseño y elección de evaluaciones estratégi-
cas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella
que se lleva a cabo por personal distinto a la
institución ejecutora, dado que para lograr el
propósito de la evaluación se requiere de inde-
pendencia y neutralidad por parte del evalua-
dor, se necesita un evaluador con una visión no
contaminada de la intervención y que tenga
una mayor capacidad de concertar (e incluso
mediar) intereses y perspectivas divergentes.
Evaluación final: (Manual gerencial para el
diseño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) se lleva a cabo
en el momento en que termina la interven-
ción pública. Tiene siempre una funcionalidad
sumativa, tratando de conocer hasta qué pun-
to la intervención aplicada ha conseguido los
objetivos específicos establecidos (cuando es
con referencia a objetivos) o está creando un
valor agregado con respecto a los parámetros
o criterios de valor definidos (cuando la eva-
luación está centrada en resultados) y a qué
costo se han alcanzado dichos logros (en tér-
minos de tiempo, recursos humanos, recursos
materiales y monetarios).
Evaluación formativa: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) tiene
97
 como finalidad la mejora de la intervención
evaluada, buscando identificar fortalezas y
debilidades de la intervención y proponiendo
medidas correctivas, aunque una evaluación
formativa también incluye la medición de re-
sultados intermedios, suele concentrarse en
el análisis del concepto de la intervención y
del proceso de implementación. Los usuarios
principales son las mismas personas involucra-
das en la intervención evaluada.
Evaluación intermedia: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es
aquella que se lleva a cabo durante el pro-
ceso de implementación. Por lo general, asu-
me una funcionalidad formativa (evaluación
formativa), examinando la forma en la que
se gestiona y ejecuta una determinada inter-
vención. Sin embargo, también puede asumir
una funcionalidad sumativa y orientarse hacia
el logro de resultados intermedios. Más espe-
cíficamente, la evaluación intermedia trata de
medir la capacidad del gestor en relación con
el diseño formulado, ejecución, seguimiento
y evaluación de la intervención y de valorar
el grado de implicación de los gestores con
dichas tareas, su actitud, formación, organiza-
ción, procedimientos y criterios de funciona-
miento interno y la dotación de recursos para
llevarlas a cabo óptimamente.
Evaluación interna: (Manual gerencial para
el diseño y elección de evaluaciones estraté-
gicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella
que se realiza cuando el propósito de la eva-
luación permite ser llevada a cabo por la mis-
ma institución que ejecuta la intervención (o el
mismo personal a cargo de la intervención en
el caso de la auto-evaluación). Esto es el caso
cuando se requiere de un íntimo conocimien-
to de la institución ejecutora y/o de la evalua-
98
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
ción – más que de la elaboración y aplicación
rigurosa de técnicas de investigación– para
responder las interrogantes. El mayor involu-
cramiento con la intervención también tiene
la consecuencia de que se pueden obtener
recomendaciones más factibles y practicables
que en muchas evaluaciones externas. Ade-
más, se debe considerar una serie de razones
para su elección: cuando las instituciones tie-
nen limitaciones presupuestarias, explorar el
posible desarrollo de nuevas capacidades que
puedan ser de gran valor para la organización,
motivos específicos de confidencialidad y deli-
cadeza de la información que se maneja en al-
gunas organizaciones, necesidad de crear una
adecuada conciencia del significado y el valor
del proceso evaluativo entre los miembros de
la organización, posibilidades de contar con
gente idónea para realizar las tareas propias
del quehacer evaluativo, fortalecimiento de la
organización a partir de un quehacer colectivo
de sus integrantes, investigar los potenciales
latentes para emprender un proceso de auto
aprendizaje significativo.
Evaluación sumativa: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es
aquella que se concentra en los resultados de
una intervención y, por tanto, se rige en mayor
medida por los criterios de la objetividad y pre-
cisión de la información generada.
Factores externos (también: variables con-
fusoras, factores confusores externos): (Ma-
nual gerencial para el diseño y elección de
evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDE-
PLAN 2012) son aquellas situaciones presen-
tes en el entorno de la intervención que pue-
den influir en el proceso de implementación
y en los resultados, aunque no están directa-
mente relacionados con la intervención. De
esta manera, la presencia de factores exter-
nos dificulta la determinación del “resultado
neto” de la intervención.
Gestión institucional: (Reglamento N° 32988
a la Ley de Administración Financiera de la Re-
pública y presupuestos públicos) Es la acción
que relaciona la planificación con la ejecución
de los procesos internos de cada órgano o ente,
según se trate, mediante la asignación de recur-
sos financieros y humanos, para proveer bienes
y servicios finales a los ciudadanos. El objetivo
de la gestión institucional es garantizar la ob-
tención efectiva de los resultados previstos en
los instrumentos de planificación, asegurando
la calidad de los bienes y servicios.
Gestión institucional: (Reglamento N° 32988
a la Ley de Administración Financiera de la Re-
pública y presupuestos públicos) Es la acción
que relaciona la planificación con la ejecución
de los procesos internos de cada órgano o ente,
según se trate, mediante la asignación de recur-
sos financieros y humanos, para proveer bienes
y servicios finales a los ciudadanos. El objetivo
de la gestión institucional es garantizar la ob-
tención efectiva de los resultados previstos en
los instrumentos de planificación, asegurando
la calidad de los bienes y servicios.
Grupo delictivo organizado: (Ley N° 8302)
se entenderá un grupo estructurado de tres o
más personas que exista durante cierto tiem-
po y que actúe concertadamente con el pro-
pósito de cometer uno o más delitos graves
o delitos tipificados con arreglo a la presente
Convención con miras a obtener, directa o in-
directamente, un beneficio económico u otro
beneficio de orden material.
Modelo de Gestión Institucional
Hallazgos: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) es una declaración de
hechos encontrados que están basados en el
análisis de datos, los cuales deben ser presen-
tados respondiendo a las preguntas específi-
cas planteadas en la evaluación.
Igualdad de oportunidades (ley N° 7600
del 29 de mayo de 1996): Principio que reco-
noce la importancia de las diversas necesida-
des del individuo, las cuales deben constituir la
base de la planificación de la sociedad con el
fin de asegurar el empleo de los recursos para
garantizar que las personas disfruten de igua-
les oportunidades de acceso y participación
en idénticas circunstancias.
Impacto: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) efectos de largo pla-
zo, positivos y negativos, primarios y secunda-
rios, producidos directa e indirectamente por
una intervención, intencionalmente o no. Más
específicamente, se usa también como medi-
da en que la intervención contribuye a la reso-
lución del problema que dio lugar a su diseño.
Indicador (de desempeño / de resultado):
(Manual gerencial para el diseño y elección de
evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDE-
PLAN 2012) variable o relación de variables
que permite verificar los cambios debidos a la
intervención o que muestra resultados en rela-
ción con lo que se ha planeado y pueden ser a
nivel cuantitativo o cualitativo.
Infancia: (Política Nacional de la Niñez y
Adolescencia CR 2009-2021) Período que va
desde el nacimiento hasta los 2 años. Con el
nacimiento, se agrega a lo anterior el cuidado
de otros factores: componentes básicos de
99
 apego afectivo, lactancia materna, etc. Son
esenciales los vínculos afectivos, la nutrición
adecuada, la estimulación temprana y todas
las acciones relacionadas con salud mental e
integral preventiva. Al finalizar esta etapa, se
inicia el proceso de establecimiento de lími-
tes, basado en criterios o principios de reali-
dad. Representa a una población de 230 000
niños y niñas aproximadamente (INEC).
Insumos: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) se refiere a recursos
financieros, humanos y materiales empleados
en una intervención.
Intervención pública: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se
utiliza el término intervención pública para
hacer referencia a cualquier tipo de actuación
pública: política, plan, programa o proyecto,
dirigidos a resolver un problema definido a
través de una estrategia de acción.
Involucrados: (Manual gerencial para el dise-
ño y elección de evaluaciones estratégicas de
Gobierno MIDEPLAN 2012) aquellas personas,
grupos o instituciones que tienen intereses re-
lacionados con la intervención y que, a través
de sus actitudes o acciones, pueden influir en
el desarrollo del mismo (como por ejemplo las
entidades financieras o ejecutoras, otros socios
de la intervención, beneficiarios de la interven-
ción, otras partes interesadas).
Lecciones aprendidas: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones estra-
tégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) una hipó-
tesis general basada en las conclusiones de una
evaluación específica que establece o apoya un
principio general y que en teoría podría ser útil
100
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
y beneficiosa en otras situaciones; suelen ir más
allá de las preguntas específicas de la evalua-
ción y resumen en qué medida la evaluación de
una intervención en particular contribuye a la
generación de nuevo conocimiento en temas
relacionados con la evaluación.
Línea Base: (Manual gerencial para el dise-
ño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) es el valor que
presentan los indicadores contemplados antes
del diseño de una intervención y permite co-
nocer la situación en el momento de iniciarse
las acciones planificadas. De esta manera, esta-
blece el “punto de partida“, en relación con la
cual puede medirse el avance o pueden efec-
tuarse comparaciones.
Medios ilícitos: (Según Ley N° 8071, “Conven-
ción Interamericana sobre el Tráfico Internacio-
nal de Menores”) incluyen, entre otros, secues-
tro, consentimiento fraudulento o forzado, la
entrega o recepción de pagos o beneficios
ilícitos con el fin de lograr el consentimiento
de los padres, las personas o la institución a
cuyo cargo se halla el menor, o cualquier otro
medio ilícito ya sea en el Estado de residencia
habitual del menor o en el Estado Parte en el
que el menor se encuentre.
Menor: (Según Ley N° 8071, “Convención In-
teramericana sobre el Tráfico Internacional
de Menores”) significa todo ser humano cuya
edad sea inferior a dieciocho años.
Monitoreo: (Manual gerencial para el dise-
ño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) es una función
continua que responde a la pregunta ¿Qué
estamos haciendo?; implica una recopilación
sistemática de datos o información prioritaria
sobre indicadores especificados para propor-
cionar a los gestores y a las partes interesadas
principales de una intervención indicaciones
sobre el avance en la planeación y el logro de
los objetivos, así como, de la utilización de los
fondos asignados.
Muestra: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) conjunto de unidades
o elementos de análisis sacados de una pobla-
ción de mayor tamaño.
Necesidad educativa especial (ley N° 7600
del 29 de mayo de 1996): Necesidad de una
persona derivada de su capacidad o de sus di-
ficultades de aprendizaje.
Niñez media: (Política Nacional de la Niñez y
Adolescencia CR 2009-2021) Etapa compren-
dida entre los 7 y 11 años. Se inscribe básica-
mente en el período de escuela. Niños y niñas
requieren la atención de sus garantías básicas:
alimentación, descanso apropiado, afecto, etc.
Se forman los hábitos de higiene, orden y res-
ponsabilidad. Es un período de concreción de
la lectoescritura, pero al mismo tiempo muy
relevante en materia de vida social, cuando se
dan las bases de la cooperación, solidaridad y
capacidad de elegir. Aumenta la autonomía y
se inicia la pubertad, por lo que la educación
sexual resulta indispensable. El grupo lo cons-
tituyen aproximadamente 410,000 niños y ni-
ñas. Hasta los 12 años la persona es inimputa-
ble en materia penal.
Niñez temprana: (Política Nacional de la Ni-
ñez y Adolescencia CR 2009-2021) Período en-
tre los 3 y 6 años. Esta etapa corresponde con
la época preescolar. Niños y niñas mantienen
dependencia total de las personas adultas, pero
inician una relación más activa con sus igua-
les, así como factores asociados a la identidad
Modelo de Gestión Institucional
sexo/género, por lo que es el momento de ini-
ciar la educación sobre la sexualidad. Se forta-
lece el desarrollo de las capacidades motoras
finas y la capacidad conceptual. Los niños y
niñas de este rango de edad usualmente han
completado su desarrollo neurológico para la
comunicación, lo que tiene implicaciones para
el lenguaje. La vida social es más activa, y la for-
mación en hábitos y valores empieza a adquirir
un papel importante. Es necesario desarrollar y
brindar servicios para la estimulación tempra-
na a los niños y niñas que así lo requieran, es-
pecialmente para personas con alguna disca-
pacidad. Comprende una población de poco
más de 310,000 niños y niñas.
Notariado público: (Ley N° 7764 “Código
Notarial, Capítulo I) El notariado público es la
función pública ejercida privadamente. Por
medio de ella, el funcionario habilitado aseso-
ra a las personas sobre la correcta formación
legal de su voluntad en los actos o contratos
jurídicos y da fe de la existencia de los hechos
que ocurran ante él.
Notario público: (Ley N° 7764 “Código No-
tarial, Capítulo I) El notario público es el pro-
fesional en Derecho, especialista en Derecho
Notarial y Registral, habilitado legalmente para
ejercer la función notarial. En leyes, reglamen-
tos, acuerdos y documentos, cuando se use
la palabra notario debe entenderse referida al
notario público.
Niño(a): (Ley N° 7739 “Código de la niñez
y adolescencia) Se considerará niño o niña a
toda persona desde su concepción hasta los
doce años de edad cumplidos. Ante la duda,
prevalecerá la condición de niño frente a la de
adolescente.
101
 Objetivo de desarrollo: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es el
impacto intencional esperado que contribuye
a generar beneficios físicos, financieros, institu-
cionales, sociales, ambientales o de otra índole
a una sociedad, una comunidad o un grupo de
personas mediante una o más intervenciones
para el desarrollo.
Objetivos específicos (de una interven-
ción pública): (Manual gerencial para el dise-
ño y elección de evaluaciones estratégicas de
Gobierno MIDEPLAN 2012) define los principa-
les bienes y servicios que la intervención debe
poner a disposición.
Objetivos específicos de la evaluación:
(Manual gerencial para el diseño y elección de
evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDE-
PLAN 2012) está relacionado con el producto
de la evaluación, es decir, al conocimiento ge-
nerado acerca de los principales criterios de la
evaluación. Los objetivos deberían responder
a preguntas específicas de la problemática
planteada y finalidad de la intervención.
Objetivo general (de una intervención
pública): (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) se refiere a los efectos
y beneficios directos que se quieren alcanzar
en una intervención.
Objetivo general de la evaluación: referido
a la manera en que la evaluación será usada y
en que deberá incidir sobre el concepto de la
intervención evaluada. Se debe plantear sola-
mente un objetivo general y este debe estar
en correspondencia con la pregunta que jus-
tifica la evaluación (¿Para qué y para quién se
quiere evaluar?).
102
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Organización de personas con discapaci-
dad (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Son
aquellas organizaciones dirigidas por personas
con discapacidad o por sus familiares cuyos fi-
nes y objetivos están dirigidos a la promoción
y defensa de la igualdad de oportunidades.
Patronato Nacional de la Infancia (PANI):
es una institución autónoma con administra-
ción descentralizada y presupuesto propio. Su
fin primordial es proteger especialmente y en
forma integral a las personas menores de edad
y sus familias, como elemento natural y pilar
de la sociedad.
Peores formas de trabajo infantil: (Ley N°
8122) Esta expresión abarca: “a) todas las for-
mas de esclavitud o las prácticas análogas a la
esclavitud, como la venta y el tráfico de niños,
la servidumbre por deudas y la condición de
siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, inclui-
do el reclutamiento forzoso u obligatorio de
niños para utilizarlos en conflictos armados;
b) la utilización, el reclutamiento o la oferta
de niños para la prostitución, la producción
de pornografía o actuaciones pornográficas;
c) la utilización, el reclutamiento o la oferta de
niños para la realización de actividades ilícitas,
en particular la producción y el tráfico de estu-
pefacientes, tal como se definen en los trata-
dos internacionales pertinentes, y d) el trabajo
que, por su naturaleza o por las condiciones en
que se lleva a cabo, es probable que dañe la
salud, la seguridad o la moralidad de los niños”.
Personas jóvenes: (Ley N° 8261 “ley general
de la persona joven”) Personas con edades
comprendidas entre los doce y treinta y cinco
años, llámense adolescentes, jóvenes o adul-
tos jóvenes; lo anterior sin perjuicio de lo que
dispongan otras leyes en beneficio de los ni-
ños y adolescentes.
Pertinencia: (Manual gerencial para el dise-
ño y elección de evaluaciones estratégicas de
Gobierno MIDEPLAN 2012) medida en que los
objetivos de una intervención son congruen-
tes con las necesidades de la población obje-
tivo y las políticas del país. En retrospectiva, se
refiere a si los objetivos y el diseño siguen ade-
cuados aun cuando haya cambiado el entorno
de la intervención.
Plan: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de
Gobierno MIDEPLAN 2012) Es el instrumen-
to mediante el cual las instituciones definen
objetivos, acciones, indicadores y metas que
deberán ejecutar en el corto, mediano y largo
plazo y donde se estiman los recursos requeridos.
Plan Anual Operativo (PAO): (Reglamento
N° 32988 a la Ley de Administración Financiera
de la República y presupuestos públicos) Ins-
trumento formulado en sujeción al PND en el
que se concretan las políticas nacionales, sec-
toriales y regionales de las entidades públicas,
ministerios y demás órganos según corres-
ponda, mediante la definición de objetivos,
acciones, indicadores y metas, que deberán
ejecutar durante el período presupuestario y
se estiman los recursos humanos, materiales y
financieros necesarios para obtener los resul-
tados esperados y se identifican los responsa-
bles de las metas establecidas.
Plan Nacional de Desarrollo (PND): (Re-
glamento N° 32988 a la Ley de Administración
Financiera de la República y presupuestos pú-
blicos) Marco orientador del Gobierno de la
República que define las políticas que norma-
rán la acción de gobierna para promover el de-
sarrollo del país, el aumento de la producción y
la productividad, la distribución del ingreso, el
Modelo de Gestión Institucional
acceso a los servicios sociales y la participación
ciudadana para la mejora en la calidad de vida
de la población. Establece de forma vinculan-
te para las entidades públicas, los ministerios y
demás órganos, las prioridades, objetivos y es-
trategias derivados de esas políticas, que han
sido fijadas por el Gobierno de la República a
nivel nacional, regional y sectorial.
Población objetivo: (Manual gerencial para
el diseño y elección de evaluaciones estraté-
gicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) entende-
mos aquella parte de la población afectada
por un determinado problema que potencial-
mente podría ser beneficiada, en forma directa
o indirecta por la intervención.
Población beneficiaria: (Manual gerencial
para el diseño y elección de evaluaciones es-
tratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) en-
tendemos aquella población que se aprove-
cha en forma directa de la intervención. Son
aquellos que reciben un bien o servicio de la
intervención para satisfacer una necesidad
identificada y es con ellos que la intervención
va a trabajar más de cerca.
Política: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) Es la decisión (es este
caso del Gobierno) que desarrolla determina-
da acción orientada a resolver problemas pú-
blicos relevantes. Incluye la toma de decisio-
nes, su formulación, desarrollo y evaluación.
Pornografía infantil: (Según Ley N° 8172)
Por pornografía infantil se entiende toda re-
presentación, por cualquier medio, de un niño
dedicado a actividades sexuales explícitas, rea-
les o simuladas, o toda representación de las
partes genitales de un niño con fines primor-
dialmente sexuales.
103
 Prenatal: (Política Nacional de la Niñez y Ado-
lescencia CR 2009-2021) Se refiere al momen-
to inicial de concepción de la persona hasta el
nacimiento. Durante el proceso de gestación
se encuentra a completa merced de la aten-
ción que se le pueda brindar, a través del servi-
cio médico prenatal, nutrición y así como otros
programas relacionados con la preparación
para el ejercicio responsable de la maternidad
y la paternidad de sus progenitores.
Principio de economía: (Reglamento N°
32988 a la Ley de Administración Financiera
de la República y presupuestos públicos) La
obtención de bienes y servicios al menor cos-
to, en igualdad de condiciones de calidad.
Principio de eficacia: (Reglamento N° 32988
a la Ley de Administración Financiera de la Re-
pública y presupuestos públicos) El logro de
los resultados de manera oportuna, en directa
relación con los objetivos y metas.
Principio de eficiencia: (Reglamento N°
32988 a la Ley de Administración Financiera
de la República y presupuestos públicos) La
aplicación más conveniente de los recursos
asignados para maximizar los resultados obte-
nidos o esperados.
Principio de publicidad: (Reglamento N°
32988 a la Ley de Administración Financiera de
la República y presupuestos públicos) El brin-
dar a terceros la más amplia información sobre
los presupuestos públicos, el uso de los recur-
sos públicos, a través de los medios y sistemas
de información disponibles, los valores, sus
emisores y las características de las operacio-
nes y servicios, en aras de la transparencia que
debe prevalecer en el manejo de la Hacienda
Pública, como garantes que abonen a la segu-
ridad jurídica, a la eficiencia y la eficacia.
104
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
Principio de seguridad: (Reglamento N°
32988 a la Ley de Administración Financiera de
la República y presupuestos públicos) El esta-
blecimiento de una infraestructura jurídica y
operativa que permita al mercado tener certe-
za y confianza sobre lo que es derecho en cada
momento y sobre lo que previsiblemente será
en el futuro, para orientar su actuar.
Principio de transparencia: (Reglamento N°
32988 a la Ley de Administración Financiera de
la República y presupuestos públicos) Se apli-
ca a un mercado financiero o a una operación
que no tiene partes ocultas que limiten el libre
ejercicio de es leyes de la oferta y la demanda y
en el cual se puede verificar la correcta forma-
ción de precios.
Programa: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) Es un conjunto de pro-
yectos o servicios inter-relacionados, mismos
que se dirigen hacia el logro de objetivos es-
pecíficos (generalmente similares).
Programación física del presupuesto: (Re-
glamento N° 32988 a la Ley de Administración
Financiera de la República y presupuestos pú-
blicos) Definición de las metas anuales y pe-
riódicas en términos de producción física de
bienes y servicios, intermedios y finales, que se
pretenden alcanzar durante el ejercicio econó-
mico formulado, tanto en el nivel institucional
como en el programático.
Programación financiera de la ejecución
presupuestaria: (Reglamento N° 32988 a la
Ley de Administración Financiera de la Repú-
blica y presupuestos públicos) Es el proceso
que permite mantener el equilibrio entre los
ingresos efectivos y los gastos autorizados para
ejecutar el presupuesto, en donde la Dirección
General de Presupuesto Nacional, conjunta-
mente con la Tesorería Nacional, aprueban las
cuotas de gasto del ejercicio económico de
que se trate.
Propósitos ilícitos: (Según Ley N° 8071,
“Convención Interamericana sobre el Tráfico
Internacional de Menores”) Incluyen, entre
otros, prostitución, explotación sexual, servi-
dumbre o cualquier otro propósito ilícito, ya
sea en el Estado de residencia habitual del
menor o en el Estado Parte en el que el me-
nor se halle localizado.
Prostitución infantil: (Según Ley N° 8172)
Por prostitución infantil se entiende la utili-
zación de un niño en actividades sexuales a
cambio de remuneración o de cualquier otra
retribución.
Proyectos: (Manual gerencial para el diseño y
elección de evaluaciones estratégicas de Go-
bierno MIDEPLAN 2012) Nivel más concreto
de programación o unidad mínima de plani-
ficación. Intervención planificada destinada a
lograr ciertos objetivos específicos con un pre-
supuesto dado y dentro de cierto período de
tiempo. Se orienta a la producción de un bien
o servicio público.
Recomendaciones: (Manual gerencial para el
diseño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) son propuestas
acerca de acciones concretas a emprender o
decisiones a tomar. Deben ser prácticas y facti-
bles para los usuarios de la evaluación; deben
evitar generalidades y ser lo más concretas
posibles en términos de: ¿Quién? debe hacer
¿qué? y ¿cómo? Las recomendaciones deben
estar apoyadas específicamente por las evi-
dencias y vinculadas en forma lógica a los ha-
llazgos y conclusiones.
Modelo de Gestión Institucional
Resultados: (Manual gerencial para el dise-
ño y elección de evaluaciones estratégicas de
Gobierno MIDEPLAN 2012) son cambios efec-
tuados por las acciones ejecutadas de una in-
tervención pública y pueden ser del producto,
efecto o impacto (intencional o no, positivo o
negativo), es decir, siguiendo la definición de
la OECD, el término de resultado se entiende
de manera transversal para cambios efectua-
dos en cualquier nivel de la cadena de resul-
tados y no relacionado con un nivel específico
de la cadena.
Resultado bruto: (Manual gerencial para el
diseño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a la
totalidad de los cambios observados en con-
secuencia a una intervención. Sin embargo, el
resultado bruto puede ser causado tanto por
la intervención evaluada como también por
diversos factores externos e incluso efectos re-
lacionados con el diseño de la evaluación.
Resultado neto: (Manual gerencial para el
diseño y elección de evaluaciones estratégi-
cas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a
aquellos resultados que son causados especí-
ficamente por la intervención y no por otros
factores externos. El resultado neto de una
intervención es la diferencia entre la situación
real (con intervención) y la situación contra
factual (sin intervención).
Riesgo: (Manual gerencial para el diseño y elec-
ción de evaluaciones estratégicas de Gobierno
MIDEPLAN 2012) son factores externos que pu-
dieran incidir negativamente en la implementa-
ción o los resultados de la intervención.
Servicio de apoyo (ley N° 7600 del 29 de
mayo de 1996): Ayudas técnicas, equipo, re-
cursos auxiliares, asistencia personal y servicios
105
 de educación especial requeridos por las per-
sonas con discapacidad para aumentar su gra-
do de autonomía y garantizar oportunidades
equiparables de acceso al desarrollo.
Sistema de control interno: (Ley N° 8292
General de control Interno) Se refiere a la se-
rie de acciones ejecutadas por la administra-
ción activa, diseñadas para proporcionar se-
guridad en la consecución de los siguientes
objetivos:a)Proteger y conservar el patrimonio
público contra cualquier pérdida, despilfarro,
uso indebido, irregularidad o acto ilegal; b)
Exigir confiabilidad y oportunidad de la infor-
mación; c)Garantizar eficiencia y eficacia de las
operaciones; d) Cumplir con el ordenamiento
jurídico y técnico.
Sistema Nacional de Juventud: (Ley N° 8261
“ley general de la persona joven”) Conjunto de
instituciones públicas y privadas, organizacio-
nes no gubernamentales y entidades civiles
cuyo objetivo sea propiciar el cumplimiento
de los derechos y mayores oportunidades para
las personas jóvenes.
Sociedad civil: (Ley N° 8261 “ley general de
la persona joven”) Conjunto de instituciones y
organizaciones privadas, organizaciones no gu-
bernamentales, familias y otras organizaciones
sociales, establecidas formal o informalmente.
Sostenibilidad: (Manual gerencial para el di-
seño y elección de evaluaciones estratégicas
de Gobierno MIDEPLAN 2012) medida en que
los resultados alcanzados perdurarán más allá
del final de la intervención.
Teoría de cambio / Teoría de la interven-
ción: (Manual gerencial para el diseño y elec-
ción de evaluaciones estratégicas de Gobierno
MIDEPLAN 2012) se refiere a la modelación ex-
plícita de los mecanismos que median entre la
106
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
implementación de la intervención y la apari-
ción de los resultados esperados. En otras pala-
bras, son los mecanismos que permiten analizar
y elaborar la ruta a seguir para lograr un cambio
deseado, identificando las precondiciones que
permitirán o inhibirán cada paso, enlistando las
actividades que producirán esas condiciones y
explicando cómo esas actividades podrían de-
sarrollarse para producir los impactos.
Tráfico Internacional de menores: (Según
Ley N° 8071, “Convención Interamericana sobre
el Tráfico Internacional de Menores”) Significa la
substracción, el traslado o la retención, o la ten-
tativa de substracción, traslado o retención, de
un menor con propósitos o medios ilícitos.
Trata de personas: (Ley N° 8315) a) Por “tra-
ta de personas” se entenderá la captación, el
transporte, el traslado, la acogida o la recep-
ción de personas, recurriendo a la amenaza o
al uso de la fuerza u otras formas de coacción,
al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de po-
der o de una situación de vulnerabilidad o a la
concesión o recepción de pagos o beneficios
para obtener el consentimiento de una perso-
na que tenga autoridad sobre otra, con fines de
explotación. Esa explotación incluirá, como mí-
nimo, la explotación de la prostitución ajena u
otras formas de explotación sexual, los trabajos
o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas
análogas a la esclavitud, la servidumbre o la ex-
tracción de órganos; b) El consentimiento dado
por la víctima de la trata de personas a toda for-
ma de explotación que se tenga la intención de
realizar descrita en el apartado a) del presente
artículo no se tendrá en cuenta cuando se haya
recurrido a cualquiera de los medios enuncia-
dos en dicho apartado; c) La captación, el trans-
porte, el traslado, la acogida o la recepción de
un niño con fines de explotación se considerará
“trata de personas” incluso cuando no se recu-
rra a ninguno de los medios enunciados en el
apartado a) del presente artículo.

Valoración del riesgo: (Ley N° 8292 General

de control Interno) identificación y análisis de
los riesgos que enfrenta la institución, tanto
de fuentes internas como externas relevantes
para la consecución de los objetivos; deben
ser realizados por el jerarca y los titulares su-
bordinados, con el fin de determinar cómo se
deben administrar dichos riesgos.

Venta de niños: (Según Ley N° 8172) Por ven-

ta de niños se entiende todo acto o transac-
ción en virtud del cual un niño es transferido
por una persona o grupo de personas a otra a
cambio de remuneración o de cualquier otra
retribución.

107
Modelo de Gestión Institucional
108
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012
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