Revista OIKOS año 12, Nº 25, julio de 2008

ISSN 0717-327 X • pp. 35 - 49

El proceso de reformas estructurales en Argentina. Un

análisis del primer gobierno de Menema
The process of structural reforms in Argentina. An analysis of the
first government of Carlos Menem
Hernán Fair*

Resumen
El artículo analiza el proceso de reformas estructurales en Argentina haciendo hincapié en el
primer período de gobierno de Carlos Menem (1989-1995). Según sostiene, a partir de esa etapa,
y especialmente desde la implementación del Plan de Convertibilidad, en 1991, estas reformas de
mercado llegarán a su máxima expresión. Como consecuencia, se terminará por descomponer la
antigua “matriz estadocéntrica” de posguerra, consolidando el proceso de transformación estructural
iniciado a mediados de la década del 70.
Palabras clave: Menemismo – Reforma del Estado – Plan de Convertibilidad - Argentina
Abstract
The article analyzes the process of structural reforms in Argentina with emphasis on the first
government of Carlos Menem (1989-1995). According argues, from this stage, and especially
since the implementation of Convertibility Plan in 1991, these market reforms will arrive at its
highest expression. As a result, will be completed by decompose the former “matrix estadocentrica”,
consolidating the process of structural transformation commenced in mid-the 1970s
Keywords: Menemism – State Reform – Convertibility Plan – Argentine

a
Este trabajo es una continuación de un estudio más amplio realizado por el autor en el marco
de la Tesis de Maestría en Ciencias Sociales presentado en FLACSO, Sede Argentina, agosto
de 2007.
*
Argentino, Licenciado en Ciencia Política, Magíster en Ciencias Sociales, Becario del Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)/Centro de Estudios del Discurso
y las Identidades Sociopolíticas de la Universidad Nacional de San Martín (CEDIS-UNSAM.),
doctorando en Ciencias Sociales. Correspondencia con el autor: herfair@hotmail.com.

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El proceso de reformas estructurales en Argentina. Un análisis del primer gobierno de Menem / H. Fair

1. Introducción
Durante la presidencia de Carlos Saúl Menem (1989-1999) en Argentina se llevó a
cabo un drástico proceso de reformas de mercado que transformó de raíz la estructura
económica y social del país. Estas reformas estructurales, de orientación neoliberal,
contrastaban con las tradicionales políticas económicas asociadas a su partido, el
peronismo. Éste históricamente se había caracterizado por la presencia de un Estado
que intervenía ampliamente en el mercado para regularlo y asignar bienes y servicios
sociales al conjunto de la población a través de una política industrializadora basada en
la sustitución de importaciones. El menemismo, en cambio, no dudó en privatizar casi la
totalidad de las empresas estatales, flexibilizar el empleo, liberalizar el mercado interno,
desplegar una apertura financiera al capital transnacional y desregular la economía. No
obstante su inédita magnitud y sus indudables efectos negativos sobre la economía y la
sociedad, estos ajustes y reformas estructurales no se aplicaron de manera sistemática y
consistente en aquel período. Por el contrario, al igual que en etapas previas, existieron
marchas y contramarchas que lejos estuvieron de la idea de aplicación de un “modelo”
neoliberal monolítico y estable como pregonaban los teóricos del libre mercado1 y
como varios trabajos plantean2.
El siguiente trabajo se propone analizar críticamente este proceso de reformas estructu-
rales haciendo hincapié en la primera presidencia de Carlos Menem (1989-1995). En
efecto, durante el gobierno de Menem, y en especial durante el período 1991-1994,
la “etapa de oro” del Plan de Convertibilidad (Basualdo, 2006: 311), estas reformas
estructurales de mercado llegaron a su máxima expresión. Como consecuencia de ello,
se terminó por descomponer en esos años la antigua “matriz estadocéntrica” de posgue-
rra (Cavarozzi, 1997), profundizando y consolidando un proceso de transformación
estructural iniciado a mediados de la década del 70.

2. Antecedentes de la reforma del Estado

Aunque existen algunos antecedentes que se remontan al denominado “Rodrigazo”,
que devaluó en 1975 un 40% la moneda sin incrementar salarios de manera análoga

1
Desde comienzos de la década del ´80, con la crisis de la deuda, los organismos multilaterales
de crédito, principalmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM),
comenzaron a exigir en los países de América Latina la aplicación de un conjunto de reformas
y ajustes estructurales. Estas reformas de mercado y políticas de estabilización, defendidas
también por los bancos internacionales y las grandes potencias mundiales, se unificarían
durante los años ´90 tomando el nombre de “Consenso de Washington”. Sobre el particular,
véanse Anderson (1997) y Ezcurra (1998).
2
Al respecto, véanse Borón (1991), Portantiero (1995) y Gambina y Campione (2002), entre
otros. En una crítica a este tipo de análisis, Martucelli y Svampa (1997) prefieren referirse a
la noción de “momento neoliberal”.

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(Romero, 1994), los primeros gérmenes de las políticas de reforma de mercado en

Argentina comenzaron a aplicarse durante la dictadura militar iniciada en marzo de
1976. Como lo han analizado una infinidad de autores3, el denominado Proceso de
Reorganización Nacional (PRN) (1976-1983) tenía como objetivo implícito llevar
a cabo una reestructuración que terminara con las políticas redistributivas asociadas
al peronismo y, por consiguiente, con la potencia y homogeneización característica
que poseían los trabajadores, favoreciendo, de esta manera, el disciplinamiento de la
sociedad. En efecto, como es sabido, durante el período conocido como peronismo
(1945-1955, 1973-1974), el Estado redistribuyó la riqueza mediante un proceso de
industrialización sustitutiva de importaciones basado en el incremento de los salarios
reales con el objeto de incrementar el consumo interno. Al mismo tiempo, acentuó el
proceso redistributivo a través de un fuerte y sostenido incremento del gasto público
en vivienda, salud, educación y seguridad social (Torrado, 1994; Basualdo, 2004).
Frente a esa situación, caracterizada por el fuerte poder político de los trabajadores y
sindicatos, los sectores dominantes se propusieron llevar a cabo una transformación
profunda del modelo de acumulación.
No obstante, las presiones e intereses contrapuestos dentro del Estado, particular-
mente en lo que refiere al veto militar a los efectos recesivos y desindustrializadores
que traería aparejado el “modelo”, impidieron que el proyecto liberal se lleve a cabo
de manera consistente y decidida (Canitrot, 1983; Schvarzer, 1986). Estas disputas
entre los sectores más liberales y los más industrialistas se expresaron en cuantiosos
gastos estatales utilizados para el reequipamiento de las Fuerzas Armadas, autopistas
y, especialmente, el desarrollo de grandes obras para la generación de energía, como
emprendimientos hidroeléctricos, inversiones estatales en el área petrolera y autopistas
urbanas (Cavarozzi, 1997).
Por otra parte, debemos tener en cuenta que, durante la década del ´70, se profundizó
un proceso de “colonización” del Estado (Palermo y Novaro, 1996), iniciado en las
décadas pasadas, que les permitió a los sectores dominantes ocupar cargos en diferentes
ministerios y reparticiones, agudizando progresivamente la deslegitimación estatal
(Sidicaro, 1998: 44-51). En efecto, los militares no sólo temían a la desocupación o
seguían la tradición de nacionalismo, sino que, como nos recuerda Sidicaro, defen-
dían las empresas públicas para preservar sus negocios corporativos con relación a esas
empresas, a cargo de los propios Generales (Sidicaro, 2001). En cuanto a los sectores
empresariales, debemos recordar que durante ese período continuaron los subsidios,
los sobreprecios en las licitaciones y otras políticas netamente intervencionistas que se
remontaban a la última dictadura, como las medidas de protección a la industria auto-

Entre otros, véanse Canitrot (1981, 1983), Schvarzer (1986), Torrado (1994) y Novaro y
3

Palermo (2003).

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motriz. En ese contexto, el conjunto de la administración pública se convirtió en una

fuente de prebendas en el que cada uno de los grupos de interés pujó por resguardar su
propia posición corporativa (Margheritis, 2000: 50-51). Esto evitó que se lleven a cabo
políticas más profundas de reforma y, sobre todo, impidió a los sectores dominantes
homogeneizar sus intereses.
Con el retorno de la democracia, en 1983, el discurso neoliberal perdió relevancia, al ser
asociado por el radicalismo al fracaso del Proceso (Barros, 2002). En efecto, el gobierno
del líder radical Raúl Alfonsín, electo en octubre de ese año4, centró su discurso en
el campo institucional, dejando en un lugar secundario el tema económico5. En ese
contexto, durante los dos primeros años, con Bernardo Grinspun como Ministro de
Economía, algunos autores señalan que continuaron las políticas distributivas clásicas
del peronismo (De Riz y Feldman, 1991; Romero, 1994), o al menos que se aplicaron
políticas heterodoxas ajenas al neoliberalismo (Palermo y Novaro, 1996: 61-110;
Basualdo, 2006: 226-238). No obstante, en 1985, a partir del fracaso del plan hetero-
doxo implementado por el Ministro de Economía, el Gobierno se comprometió con
los organismos multilaterales de crédito (FMI y Banco Mundial) a iniciar un proceso
de privatización de algunas empresas públicas. Al mismo tiempo, se propuso llevar a
cabo una apertura de la economía a la inversión extranjera y una reducción del gasto
público (Margheritis, 2000: 52; Thwaites Rey, 2002: 19-21).
De todos modos, fue recién a partir de 1987, con el fracaso del denominado “Plan
Austral” en controlar la creciente tasa de inflación, cuando el tema de la reforma
estatal se colocó como prioritario en la agenda pública (Barros, 2002: 143-151). En
ese contexto, Alfonsín designó como nuevo Ministro de Obras y Servicios Públicos a
Rodolfo Terragno, quien lanzó un plan para privatizar en un 40% la empresa nacional
de teléfonos (ENTel) y la aerolínea estatal (Aerolíneas Argentinas) y para intensificar el
proceso de incorporación de capital privado a la exploración y explotación del sector
petrolero (Margheritis, 2000: 52-53). El objetivo declarado del Gobierno consistía
en generar recursos genuinos que incentivaran un sostenido proceso de inversión para
mejorar la eficiencia de los servicios, aunque sin perder el manejo estatal (Thwaites
Rey, 1993). El intento, sin embargo, terminó fracasando estrepitosamente debido
a la fuerte oposición de la mayoría de los sindicatos y de los sectores de izquierda,
además de la bancada justicialista, quienes criticaron la falta de transparencia en los
procedimientos (monto de valuación, forma de pago, defectos jurídicos) y expresaron

4
El dirigente radical resultó electo como Presidente con más del 52% de los votos en las
elecciones de octubre de 1983, al tiempo que el candidato del Partido Justicialista (PJ), Ítalo
Luder, obtuvo poco más del 39% de los votos, en lo que sería la primera derrota electoral del
peronismo a lo largo de toda su historia.
5
Al respecto, véanse los trabajos de Landi y González Bombal (1992), Acuña y Smulovitz
(1995), Palermo y Novaro (1996) y Aboy Carlés (2001), entre muchos otros.

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su firme y enérgico rechazo a poner en juego la “soberanía del Estado” y el “patrimonio

nacional”6 (Thwaites Rey, 2002: 22-24). El proyecto, además, contó con la fuerte
negativa de las Fuerzas Armadas y de algunos sectores del propio radicalismo, entre
los que se incluyó el mismo Alfonsín, quienes no querían pagar los costos sociales,
entre ellos un posible incremento de los índices de desempleo y una caída de los sa-
larios, que esas medidas ocasionarían sobre la población (Palermo y Novaro, 1996).
Finalmente, debió lidiar también con el rechazo de la derecha liberal y los acreedores
externos, que propugnaban la realización de reformas más audaces e integrales, y
los proveedores, favorecidos por los regímenes de subsidios y sobreprecios estatales
(Azpiazu, 1995: 162-163).
En ese contexto de fuerte puja distributiva entre la fracción de los acreedores externos,
que querían implementar los ajustes estructurales neoliberales, y los grandes grupos
nacionales y extranjeros, que pretendían que continuara la transferencia de recursos
de los regímenes de promoción y los sobreprecios otorgados en los contratos con el
Estado (Lozano y Feletti, 1991: 122; Basualdo, 2000), se terminó por generar hacia
comienzos de 1989 lo que algunos han denominado un “Golpe de mercado”7. En
este “terrorismo económico” (Martínez, 1991: 16), confluyeron la banca extranjera y
el gobierno de Estados Unidos, que habían dejado trascender unos días antes el retiro
de su prometido apoyo de 350 millones de dólares al gobierno de Alfonsín debido al
incumplimiento de las metas previstas8, la acción de los grandes grupos empresariales
que, temerosos frente a lo que veían como la inminente victoria del peronismo y, por lo
tanto, como un cambio en el modelo de acumulación vigente desde 1976, procedieron

6
Según Thwaites Rey, en realidad, la mayoría de la bancada justicialista estaba a favor de la
implementación de las reformas, e incluso presentaría dos proyectos de privatización, pero no
quería otorgarle ningún crédito a su histórico rival facilitándole el camino. Además, prefería
esperar a lo que creían era su inminente llegada al poder para llevar a cabo ellos mismos su
propio proyecto (Thwaites Rey, 1993: 51).
7
El denominado Golpe de mercado ha sido definido como la expresión de “los nuevos modos
de los sectores dominantes para imponer sus dictados a un Gobierno surgido del voto popular”
(Lozano y Feletti, 1991: 124). Esta noción ha sido utilizada también, entre muchos otros, por
Gambina y Campione (2002: 37) y Thwaites Rey (1993: 51, 2002: 26). Desde una visión
diferente, Palermo y Novaro sostienen, en cambio, que la crisis radicó en el exceso de deman-
das de los distintos sectores sociales, que habrían generado un contexto de ingobernabilidad
política del aparato estatal (Palermo y Novaro, 1996: 73-79).
8
El Banco Mundial había exigido la reducción del déficit fiscal a la mitad, pero el gobierno se
vio imposibilitado de cumplir con lo reclamado. De este modo, y dado que el Estado drenaba
cada vez más recursos, los acreedores se quedaban sin satisfacer su demanda de reanudación
del pago de la deuda externa, en moratoria “de hecho” desde mayo del año anterior. En ese
contexto, la banca “desplazó el peso del endeudamiento externo de la mesa de negociaciones al
mercado cambiario local en un intento de arrebatar parte del superávit comercial a sus dueños,
generando una demanda real y potencial de divisas imposible de satisfacer” (véase Lozano y
Feletti, 1991: 122-123).

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a una remarcación masiva de los precios, al tiempo que generaron un desabastecimiento

del mercado interno (Thwaites Rey, 2002: 25) y los agroexportadores, que, frente al
incumplimiento de las pautas acordadas con el Gobierno, retuvieron divisas en su
poder o la liquidaron en otras plazas (Martínez, 1991: 16). En ese contexto, el Banco
Central decidió abandonar la regulación del precio del dólar y se atuvo a utilizar sus
escasas reservas. Como consecuencia, el 7 de febrero se inició una “corrida” bancaria
que terminó incrementando fuertemente el tipo de cambio y, en la misma medida,
se tradujo en un incremento equivalente del nivel de precios hacia principios de abril
(Basualdo, 2006: 283).
A mediados de ese mes, el nuevo Ministro de Economía, Juan Carlos Pugliese, (reem-
plazante del renunciante Juan Vital Sourrouille) unificó y liberó finalmente el mercado
de cambios, lo que llevó a una disparada del dólar y de las tasas de interés (Página 12,
18/04/89 y ss.). Los exportadores, a su vez, no liquidaron sus divisas, lo que agravó aún
más la crisis. En esas circunstancias caóticas, que se vieron acompañadas de saqueos a
supermercados y ollas populares y fuertes conflictos sociales en todo el país9, el 14 de
mayo se llevaron a cabo las elecciones nacionales, resultando electa la fórmula justicialista
Carlos Menem-Eduardo Duhalde con el 47,51% frente al 32,45% de la dupla radical,
Eduardo Angeloz-Juan Manuel Casella (INDEC, 1998).

3. La profundización de las reformas estructurales (1989-1995)

En medio de una hiperinflación inédita en la historia del país, con índices que llegarían
a 78,5% en mayo y 114,5% en junio, sumando un total de 613% en sólo 6 meses
(Clarín, 07/07/89), y mientras muchos de sus votantes esperaban el “Salariazo” y la
“Revolución Productiva” prometidos durante la campaña electoral, Menem empren-
dió el rumbo contrario. Con el respaldo de los grandes empresarios, expresado en la
incorporación a su gobierno de directivos del grupo Bunge & Born, y del ingeniero
Álvaro Alsogaray, símbolo del liberalismo vernáculo, gran parte del campo sindical10

9
Hemos analizado en detalle este particular en Fair (2007).
10
A pesar del “giro de 180 grados” llevado a cabo por el Gobierno, una importante porción
del sindicalismo, nucleada en la CGT San Martín, brindó un fuerte respaldo a las políticas
neoliberales. Para ello, debemos tener en cuenta la posibilidad que les brindó el Gobierno de
participar como “empresarios” a cargo de un porcentaje accionario de las empresas privatizadas
y la participación directa en el negocio de las Obras Sociales y en la privatización de los Fondos
de Jubilación y Pensión (AFJP). Sobre el particular, véanse Murillo (1997), Senén González
y Bosoer (1999) y Alonso (2000), entre otros. Hemos trabajado este tema también en Fair
(2008).

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y partidario11, y también de los Estados Unidos, con cuya política exterior se alineó
al punto tal de constituir “relaciones carnales”12, se dedicó a aplicar en gran medida el
recetario neoliberal.
El proceso de reforma estructural comenzaría a gestarse a partir de la aprobación de
dos leyes claves: las de Reforma del Estado (Ley N°23.696) y Emergencia Económica
(Ley N°23.697). La primera, sancionada el 18 de agosto de 1989, tenía como núcleo
central el recorte de los subsidios estatales. Para ello, se determinó la suspensión por
seis meses de los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones y, al
mismo tiempo, se suspendieron las preferencias que beneficiaban a las manufacturas
nacionales en las compras estatales. En cuanto a la Ley de Reforma del Estado, san-
cionada el 1 de septiembre, sentó las bases del imparable proceso de privatizaciones, al
permitirle al Estado intervenir cualquier ente, privatizar total o parcialmente o liquidar
empresas públicas, reestructurar el sector público sin ningún tipo de limitaciones, esta-
blecer mecanismos de capitalización de la deuda interna y externa, otorgar beneficios
tributarios, eliminar pasivos de las empresas públicas y refinanciar créditos (Lozano y
Feletti, 1991: 130-132; Gerchunoff y Torre, 1996: 736).
Sin embargo, a pesar de los beneficios para los grandes empresarios garantizados por el
acceso a los “grandes negocios”, durante los primeros meses las contradicciones dentro
de los sectores dominantes entre aquellos que pretendían continuar con los beneficios
estatales, los sectores de la “Patria contratista”, y aquellos que querían profundizar las
reformas neoliberales, principalmente los acreedores, impidieron que se profundicen
las políticas de reforma de mercado (Basualdo, 2000, 2006). En ese contexto, la puja
distributiva empresarial terminaría desencadenando un segundo episodio hiperin-
flacionario que acabará con la primera experiencia de asociación directa con el gran
empresariado nacional (Lozano y Feletti, 1991).

11
El giro en las políticas económicas relacionadas con la tradición peronista no impidió que gran
parte de la estructura partidaria, incluyendo desde gobernadores y legisladores hasta sectores
de base, apoyaran firmemente al Gobierno. En relación a los primeros, debemos destacar las
medidas de diferimiento del ajuste en algunas de las provincias más afectadas por las refor-
mas, el incremento de los recursos de coparticipación federal y la eximición de impuestos
regionales a cambio de obtener apoyo a las reformas estructurales. Además, debemos tener
en cuenta la tradición de verticalismo y disciplinamiento que caracteriza históricamente al
partido (Palermo y Novaro, 1996). En cuanto a los sectores de base, se han señalado varias
hipótesis para intentar explicar este apoyo. Entre las principales podemos destacar el logro de
la estabilización monetaria alcanzada por el Gobierno (Mora y Araujo, 1991), la fragmentación
social y la ausencia de alternativas (Campione y Muñoz, 1994), la “memoria colectiva” de las
políticas del peronismo (Borón, 1991), la creciente autonomización partidaria de los sectores
sindicales (Levitsky, 1997) y el clientelismo político (Auyero, 2001). Para un análisis crítico
del particular con énfasis en el aspecto discursivo, véase Fair (2007).
12
Sobre la alianza del gobierno de Menem con los Estados Unidos durante la década del ´90,
véanse Granovsky (1991) y Russell (1997).

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En una segunda etapa, iniciada a comienzos de 1990 con la asunción de Erman Gon-
zález como nuevo Ministro de Economía, se decidió tomar distancia de los grandes
empresarios industriales, acercándose a los agroexportadores. Al mismo tiempo, sin
embargo, se profundizaron las políticas de ajustes y reformas neoliberales. Para ello,
al tiempo que se redujo fuertemente el gasto público y se incrementaron las tarifas de
servicios públicos, se dio inicio al proceso de privatización de las empresas estatales
con los casos de Aerolíneas Argentinas y ENTel (Thwaites Rey, 1993, 2002). Además,
se elevaron regresivamente los tributos y se decidió una apertura irrestricta de la eco-
nomía al capital transnacional. Sin embargo, la recesión generada por la aplicación de
estas políticas de reducción del gasto social, incremento de impuestos al consumo y
apertura indiscriminada de la economía, terminaron perjudicando al sector industrial
y a los sectores populares. Además, el superávit generado no alcanzó para abonar la
deuda externa, lo que incrementó la presión de los acreedores (Basualdo, 2006). En
ese contexto, se produjo una segunda crisis hiperinflacionaria que llevó a renunciar a
Erman González y a ser reemplazado por Domingo Cavallo en enero de 1991 (Lozano
y Feletti, 1991).
El año 1991, ya con Cavallo como nuevo Ministro, significó una divisoria de aguas entre
dos períodos dentro del proceso de reformas estructurales del Gobierno (Gerchunoff y
Torre, 1996: 734). En efecto, si hasta ese año las políticas de reforma emergían como
ensayos parcializados e independientes entre sí, a partir de allí, y más específicamente
a partir del 1 de abril de 1991, con la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad,
las mismas asumirían nuevas formas y una mayor profundización en su grado de apli-
cación y, al mismo tiempo, un estilo mucho más orgánico, sistemático y funcional con
el programa de estabilización (Azpiazu, 1995: 159-161). Este Plan estableció, mediante
una sanción legal del Congreso, una paridad cambiaria 1 a 1 de la moneda nacional
con el dólar estadounidense. Sin embargo, su aplicación trascendía su configuración
como una “simple ley”, al estar asociada a múltiples políticas que permitían su soste-
nimiento (Kulfas, 2001). En efecto, en el marco de la instauración del Régimen de
Convertibilidad, la paridad sólo podía mantenerse mediante la acumulación de reservas
equivalentes por parte del Banco Central. Dado que el tipo de cambio estaba eviden-
temente sobrevaluado, el Gobierno se vio en la necesidad de implementar políticas de
incentivo al ingreso de capitales externos para mantener aquella (ficticia) paridad. Es
en ese contexto en el que deben entenderse el fomento a la privatización compulsiva de
las empresas públicas, la profundización de la apertura (asimétrica) de la economía, la
desregulación comercial y financiera y las leyes de flexibilización laboral profundizadas
a partir de entonces.
En ese contexto, a partir del Plan de Convertibilidad se privatizaron o colocaron en
concesión las empresas del sector eléctrico, gasífero y de agua, la red de subterráneos
y trenes, líneas marítimas, empresas siderúrgicas y fábricas militares, varios canales

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de televisión y estaciones de radio, el sector petrolero y petroquímico, el correo y

el régimen previsional, entre otros (Margheritis, 2000; Thwaites Rey, 2002). Pero
además, el Gobierno les permitió a los grandes conglomerados nacionales e interna-
cionales acceder a ganancias exorbitantes. Para ello, estableció una serie de medidas
que facilitaron el acceso a importantes beneficios. Así, las empresas se vendieron
con una marcada subvaluación y el Estado se hizo cargo de sus pasivos, se realizaron
repetidas renegociaciones de los contratos originales y se permitió el incumplimiento
de las inversiones acordadas y el traslado de reducciones impositivas y de incrementos
de la productividad a las tarifas (Basualdo, 2000: 31, 2006: 339). Al mismo tiempo,
se admitió la elevación de los precios de los servicios en el mismo momento en que
se hacían, la resignación del cobro de impuestos y, pese a que estaba prohibido, la
dolarización y posterior indexación de las tarifas de acuerdo a los índices de inflación
de Estados Unidos (Basualdo, 2006: 405-407). Por otro lado, se eliminaron marcos
regulatorios, se crearon a posteriori o directamente carecieron de autonomía efectiva
para ejercer algún tipo de control (Margheritis, 2000: 68). Por último, se aprobaron
fuertes incrementos de tarifas una vez realizadas las privatizaciones y las mejoras de las
prestaciones fueron financiadas, en muchos casos, por los consumidores, y en otras por
el propio Estado (Thwaites Rey, 1999).
Este particular modo en el que se llevaron a cabo las privatizaciones, que permitió que los
sectores económicos de mayor envergadura percibieran la posibilidad de acceder a una
elevada rentabilidad (Basualdo, 2006: 291 y ss.), terminaría incentivando la formación
de monopolios u oligopolios “no innovadores” en casi todas las privatizaciones (SEGBA,
Agua y Energía, Gas del Estado, Obras Sanitarias, ferrocarriles y sector vial), en lugar
de la prometida competencia entre privados (Nochteff, 1995; Thwaites Rey, 2002).
De este modo, el Estado contribuyó a fomentar un proceso de creciente centralización
y concentración económica en un reducido número de grandes agentes económicos
(Azpiazu, 1995; Basualdo, 2000, 2006).
Los grandes beneficios acumulados, una vez finalizadas las privatizaciones, lograron
multiplicarse a partir de la expatriación de las ganancias al exterior, favorecidos por el
diferencial entre las tasas de interés local e internacional, lo que les permitió valorizarlos
fuertemente mediante la especulación y valorización financiera (Lozano y Schorr, 2001).
Al mismo tiempo, el déficit fiscal que iban promoviendo estos sectores con la fuga de
capitales fue absorbido por el propio Estado mediante el endeudamiento externo13.
El endeudamiento externo cumplió, así, un doble (y crucial) propósito: si, por un
lado, servía para acumular reservas; por el otro, sin embargo, permitía compensar la

En efecto, como lo muestran los datos estadísticos, al tiempo que la fuga de capitales creció
13

entre 1991 y 1994 a un 7,5% anual, la deuda privada se incrementó, en el mismo período,
un 42%. A pesar de ello, el total de la misma fue amortizada por el Estado (Basualdo, 2006:
330-334).

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desacumulación en la que incurría el sector privado, principalmente debido a la fuga

de capitales (Kulfas, 2001).
Por otra parte, debemos tener en cuenta que a partir de 1991 se profundizaron las
políticas de desregulación y apertura asimétrica de la economía, eliminándose Juntas
reguladoras, impuestos, políticas de control al ingreso de capitales, tasas de estadísticas
y gravámenes y marcos de protección estatal (Azpiazu, 1995: 177-180 y ss.), al tiempo
que se protegía con un régimen especial a las empresas automotriz y de electrónica14 y se
arreglaba con los sectores financieros el pago de la deuda externa con amplios beneficios
para los acreedores (Plan Brady)15. Finalmente, se establecieron diferentes políticas de
flexibilización, tales como el incremento de salarios de acuerdo al crecimiento de la
productividad laboral, el establecimiento de trabajo a tiempo parcial y temporal, la
reducción o fijación de topes indemnizatorios y la discusión salarial por empresa en
lugar del tradicional por rama de actividad (Azpiazu, 1995). Estas medidas, como no
podía ser de otro modo, les permitieron a los grandes grupos empresarios reducir sus
costos y ampliar fuertemente sus tasas de ganancias (Ortiz y Schorr, 2001). En ese
contexto, los sectores dominantes lograron consolidar el proceso de concentración y
centralización del ingreso iniciado en la década del ´70, formando un sólido “conglo-
merado de intereses convergentes” (Gambina y Campione, 2002) o “comunidad de
negocios” (Basualdo, 2000, 2006). Los sectores subalternos, en cambio, con la excepción
de un primer período de cierta bonanza (1991-1994), que logró controlar los índices
de hiperinflación y fomentó el consumo masivo a partir del abaratamiento del dólar,
profundizaron su fragmentación social, reduciendo su poder político e incrementando
la precarización laboral y los índices de pobreza, desigualdad y desempleo (Villarreal,
1996; Altimir et al., 2001).

14
En efecto, el Gobierno, en el marco del Decreto 2.677, de diciembre de 1991, estableció que
las terminales de autos podían importar un 40%, compensándolo con exportaciones (Clarín,
14/06/92). Unos años después, fue fijado el régimen de cupos a través de un decreto (683/94)
que impidió por un año importar vehículos que representasen más del 20% de la producción
local y fijó un arancel del 2% para su importación. En ese contexto, sólo se permitió el libre
ingreso a los productos producidos en el país. Además, mediante otro decreto del Ejecutivo,
se prohibió la importación de motos y sólo se permitió el ingreso de motores de gran porte,
aunque abonando un arancel del 15%. Finalmente, se le “perdonó” al sector automotor el
déficit generado por las importaciones con bajo arancel (Página 12, 07/05/94 y 03/06/94).
Para un detalle de las características y las modificaciones en relación al régimen del sector,
véase Azpiazu (1995).
15
El llamado Plan Brady, firmado en diciembre de 1992, otorgaba una quita del 12,2% de la
deuda externa a partir de marzo de 1993 a cambio del compromiso de pago a futuro de la
misma por un período de 30 años. Además, impedía al país, bajo amenaza de sanción, incurrir
en algún incumplimiento o atraso en los pagos (Página 12, 06/12/92).

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4. Conclusiones
A lo largo de este trabajo nos propusimos indagar acerca del proceso de reformas
estructurales en Argentina durante el primer gobierno de Menem. Observamos, en
ese sentido, que durante aquel período, y principalmente a partir de 1991, con la im-
plantación del Plan de Convertibilidad, se consolidó el proceso de reforma del Estado
iniciado contradictoriamente durante el Proceso. No obstante, vimos también que en
esta etapa se produjeron inconsistencias teóricas que impidieron la consecución de un
“modelo” monolíticamente constituido. En efecto, durante el menemismo se llevó
a cabo una apertura asimétrica de la economía, que protegió a diferentes industrias
(principalmente automotriz y electrónica), en desmedro de la apertura indiscriminada
que pregona el neoliberalismo. Del mismo modo, aunque a partir de 1991 se profun-
dizaría la aplicación de las reformas neoliberales, el Estado no dejó de fijar estatalmente
la cotización de la moneda extranjera, como en el caso de la Convertibilidad, además
de convertir en monopolios privados a varias de las más importantes empresas, pese
a que el neoliberalismo afirma la necesidad de competencia privada (Nochteff, 1995;
Sidicaro, 1995). Por otra parte, durante el menemismo, al igual que lo había hecho
anteriormente el Proceso, el propio Estado se hizo cargo del déficit generado por los
sectores privados respaldándola a través del endeudamiento externo. Finalmente, debe-
mos tener en cuenta que el boom de consumo interno que promovió la Convertibilidad
a partir de la reducción de las tasas de interés, principalmente durante la primera etapa
de aplicación del Plan, difícilmente puede ser asimilado a políticas neoliberales.
Estas cuestiones, lejos de intentar ser una justificación de las reformas neoliberales, que
han generado en nuestro país y en el resto del planeta inéditos índices de desempleo,
pobreza e inequidad social, nos permiten aseverar que, aunque ello nunca ocurrió hasta
el momento, si la aplicación del modelo neoliberal se hubiese realizado en el grado que
pregonan sus teóricos, como en el caso de una supuesta y nunca realizada apertura y
liberalización total, sus consecuencias habrían sido aún más catastróficas. En cambio, si
se hubiese regulado y desmonopolizado el capital, como también pregonan, sus conse-
cuencias habrían sido más “prolijas” pero igualmente negativas debido a sus efectos, tal
como ocurrió en la mayoría de los países europeos. En ninguna de las dos perspectivas
se puede hablar, entonces, de un éxito de este modelo excluyente y perverso.

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FUENTES
Diarios Clarín y Página 12

Cómo citar este artículo:

Fair, Hernán (2008): “¿El proceso de reformas estructurales en Argentina. Un análisis
del primer gobierno de Menem?”, Oikos Nº 25, 35-49, Escuela de Admi-
nistración y Economía, Universidad Católica Silva Henríquez (UCSH),
Santiago de Chile
[http://edicionesucsh.cl/oikos/]

Fecha de recepción: 15 / 05 / 2008

Fecha de aprobación: 18 / 06 /2008

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