You are on page 1of 14

Revisión del modelo de sustitución de importaciones:

vigencia y algunas reconsideraciones


Review of the import substitution model:
validity and some reconsiderations
M. Laura Vazquez Maggio *

Palabras clave * Es Profesora Asociada C de Tiempo Com-


Desarrollo económico, Modelos de planificación, Es- pleto en la Facultad de Economía de la unam. Es
licenciada en Economía con mención honorífica
tudios económicos globales, América Latina, Caribe. por la unam, doctora por la Universidad de Nueva
Key words Gales del Sur, Sídney, Australia y miembro del Sis-
tema Nacional de Investigadores nivel C. Su trabajo
Economic Development, Planning Models,
académico y profesional por los últimos 10 años
Economy Wide Country Studies ,Latin America, ha sido principalmente interdisciplinario, abar-
Caribbean. cando las áreas de economía, desarrollo y migra-
ción. Algunas de sus publicaciones han aparecido
jel
en revistas como Journal of Ethnic and Migration
O1, O21, O5, O54 Studies, Qualitative Research Journal, Investigación
Económica y Economíaunam.

Economía Informa | 404 | mayo-junio 2017 |


Laura Vazquez Maggio | Revisión del modelo de sustitución
de importaciones: vigencia y algunas reconsideraciones

Resumen Abstract

El contexto internacional actual –incluyendo el re- The present international context - including the re-
surgimiento de gobiernos aislacionistas y proteccio- surgence of isolationist and protectionist govern-
nistas– nos obliga forzosamente a pensar de manera ments - binds us to reflect about the different forms of
intencionada en las diferentes formas, y sus implica- interrelationship, and its corresponding implications,
ciones, de interrelación entre las diversas economías between the various national economies: More or less
nacionales: ¿Mayor o menor apertura?, ¿Qué tipo de openness? What kind of openness? Which economic
apertura?, ¿Qué sectores económicos?, ¿Cuál es el pa- sectors? What role does the State play for a nation’s
pel del Estado respecto al crecimiento económico de economic growth? The present text makes a histori-
una nación? El presente texto hace una revisión histó- cal review of the import substitution model that pre-
rica del modelo de sustitución de importaciones que vailed in Latin America for much of the 20th century,
predominó en América Latina por buena parte del highlighting its successes and its deficiencies. The ar-
siglo xx, haciendo un balance entre sus aciertos y sus ticle reviews its precedent model, the primary export
deficiencias. El artículo pasa revista a su antecedente, model that characterized much of the nineteenth 5
el modelo primario-exportador que caracterizó bue- and early twentieth centuries while also addressing
na parte del siglo xix y principios del xx y su necesaria its necessary modification after the external shocks of
modificación tras los choques externos de la Gran De- the Great Depression and the outbreak of World War
presión y la irrupción de la Segunda Guerra Mundial. II. The theoretical contributions of Raúl Prebisch and
Se revisan las contribuciones teóricas de Raúl Prebisch other ECLAC thinkers are reviewed to address the ra-
y otros pensadores cepalinos para abordar la razón de tionale and characteristics of the import substitution
ser y las características del modelo de sustitución de model. The paper concludes with a reflection on the
importaciones. El trabajo concluye con una reflexión feasibility of rethinking this model in a context of slow
respecto a la viabilidad de repensar dicho modelo economic growth of more than 30 years, highlighting
en un contexto de lento crecimiento económico de the factors of today’s world together with the return
más de 30 años, resaltando los factores de la época of ideologies of less openness to international trade.
contemporánea junto con el regreso de ideologías de
menor apertura al comercio internacional.
Economía Informa | 404 | mayo-junio 2017 |

Introducción En este ensayo interesa examinar varias


cuestiones. En primer lugar, la contextualiza-
El presente ensayo trata sobre el modelo de ción del surgimiento de dicho modelo, dando
sustitución de importaciones que predomi- como antecedente el modelo primario-expor-
nó en el continente latinoamericano por una tador que caracterizó a América Latina a fi-
parte importante del siglo xx. Este modelo fue nales del siglo xix y principios del siglo xx y
desacreditado en América Latina y sustituido la necesidad del cambio en el modelo tras las
con el esquema de desarrollo del “Consenso de modificaciones en las relaciones económicas
Washington” que constituyó un viraje de 180 internacionales a causa de la Segunda Guerra
grados para América Latina a partir de los años Mundial. En seguida es importante entender
ochenta. Este último fundamenta sus políticas su fundamento teórico y las contribuciones del
en la teoría económica neoclásica que enfatiza pensamiento de Prebisch y de otros pensadores
el papel del funcionamiento del mercado y por cepalinos, incluyendo el desarrollo de la tesis
consiguiente la minimización del papel que el Prebisch-Singer que es parte del bagaje teórico
Estado puede jugar en la economía. Hoy día a que antecede al modelo de sustitución de im-
más de tres décadas de haber iniciado el mode- portaciones. En tercer lugar, se presentan las
lo exportador es importante reflexionar sobre características de la industrialización por sus-
el modelo de sustitución de importaciones que titución de importaciones y las razones ya bien
se abandonó de tajo, sin ponderar los elemen- estudiadas del abandono de dicho modelo de
tos positivos que podrían haberse conservado. industrialización. En la última sección se ha-
cen algunas reflexiones respecto a la viabilidad
Laura Vazquez Maggio | Revisión del modelo de sustitución
de importaciones: vigencia y algunas reconsideraciones

de repensar el modelo, en particular tomando La mayor parte del mundo, principalmen-


en consideración factores de la historia con- te África y el Pacífico, fue dividida entre un
temporánea. puñado de países. Algunas partes del mundo
se mantuvieron independientes pero repre-
Antecedentes y contexto histórico del modelo sentaban “zonas de influencia” para potencias
de sustitución de importaciones occidentales,4 como los imperios tradicionales
asiáticos. Claramente América Latina era zona
La economía mundial a finales del siglo xix de influencia de Estados Unidos y su poder so-
y hasta principios del siglo xx se caracterizó bre la zona lo defendía vigorosamente con su
por un tipo de globalización1 muy específico. Doctrina Monroe de “América para los ame-
Hobsbawm (2009) denominó a esta época la ricanos”.
“era del imperio”, la cual corresponde al perio- Es posible considerar la economía de ese
do globalizador que va de 1875-1914.2 La eco- periodo de finales del siglo xix y principios del
nomía mundial estaba determinada por la in- siglo xx como una economía plenamente glo-
fluencia de países capitalistas “desarrollados”3 bal debido a que penetró en todos los rinco- 7
que ejercían poder económico, político y social nes del mundo, se observó un aumento nota-
sobre los países que en esa época se denomina- ble respecto a periodos anteriores en el número
ban “atrasados”. Una característica importante de transacciones internacionales así como un
de esta época de imperios fue el colonialismo. flujo más intenso de productos, dinero y seres
humanos. Además, este periodo se caracteri-
1 El uso del término “globalización” se ha incrementado zó por una ampliación de redes de transporte,
en años recientes y se ha convertido en una expre-
sión de moda. Existe un amplio debate respecto a las donde la flota mercante y los ferrocarriles juga-
diferentes olas globalizadoras experimentadas por el ron un papel preponderante.
mundo a lo largo de la humanidad. En particular se En esta época, existió una alta demanda de
señala a una era globalizadora contemporánea de fi-
nales del siglo xix hasta 1929 donde se intensificaron productos primarios por parte de los imperios
e internacionalizaron los flujos de capital y trabajo en para poder desarrollar las nuevas tecnologías
el mundo; y partir de la década de los ochenta del de la época, particularmente las relacionadas
siglo xx y hasta la actualidad, el mundo experi-
menta otra ola (McGrew & Held, 2003; Sassen, 2007).
con la navegación y los ferrocarriles (estaño,
caucho, petróleo, cobre, aleaciones para el ace-
2 Para Hobsbawm, esta era del imperio culminó con el
inicio de la Primera Guerra Mundial por el énfasis que ro, entre otros). En este proceso de mundiali-
él hace en el aspecto político de los imperios y de la zación de la economía, se concibió a Améri-
dominación política sobre las colonias. Sin embargo, ca Latina como la proveedora a nivel mundial
para otros autores como Bértola y Ocampo (2013),
esa “primera globalización” va de 1870 a 1929 debido de este tipo de bienes primarios, mientras que
a que este tipo de relaciones económicas internacio- el papel de los países desarrollados era el de
nales continuó hasta 1929, momento en el cual di- proveer bienes industrializados. Dicho modelo
chas relaciones se modificaron sustancialmente.
de participación en la economía mundial por
3 Estando consciente de que cada uno de los siguientes parte de América Latina se conoció como el
términos tiene un origen distinto y una carga ideoló-
gica particular, en este ensayo se utilizarán de manera “modelo primario exportador”, basado en bie-
indistinta para referirnos a los dos tipos de países: por
un lado los desarrollados, centro, avanzados, indus- 4 Las principales potencias fueron Reino Unido, Países
trializados, metrópoli, primer mundo, ricos; y por otro Bajos, Francia, Bélgica, Alemania, Estados Unidos, Ita-
lado los subdesarrollados, periféricos, atrasados, no lia y Japón. Por su parte, España y Portugal fueron víc-
industrializados, colonias, tercer mundo, pobres. timas tras perder territorios colonizados siglos antes.
Economía Informa | 404 | mayo-junio 2017 |

L
nes del sector primario (con énfasis productivo a idea del modelo de sus-
y comercial en minería, agricultura y ganade-
ría), donde los productos principalmente ofre- titución de importacio-
cidos por la región eran: cobre, café, azúcar,
petróleo, mineral de hierro, entre otros (No-
nes surgió a raíz de la
velo, 2014 en Bértola y Ocampo, 2013; Thorp, alta dependencia de los países
2004).
Las economías coloniales complementa- “atrasados” de bienes manu-
ban a las economías de las metrópolis y por tal
motivo dichos países coloniales especializaron
facturados producidos por los
fuertemente sus economías para complemen- países desarrollados
tar las necesidades de los países desarrollados
(Thorp, 2004). El mundo atrasado se convir-
tió en sedes de productores especializados de (1938-1945) (FitzGerald, 2003). En este perio-
8 uno o dos productos básicos para exportar al do, la escasez de bienes y servicios ofrecidos a
mundo, por ejemplo: caucho y estaño de Ma- los países subdesarrollados por parte de los paí-
lasia, café de Brasil, nitratos de Chile, carne de ses desarrollados obligó a los primeros a pro-
Uruguay y Argentina, azúcar y puros de Cuba ducir localmente lo que los segundos dejaron
(Hobsbawm, 2009). En este sentido, los aná- de enviar. Dicho contexto internacional obligó
lisis históricos marxistas han sido fundamen- inevitablemente a estos países periféricos a re-
tales para entender este proceso en el cual el pensar sus estructuras económicas internas y
imperialismo tenía fuertes raíces económicas su participación en el comercio internacional.
y donde la explotación del mundo colonial fue Si deseaban independizarse económica y
fundamental para los países capitalistas avan- comercialmente de los países centro, los países
zados. Esta relación entre países derivó en que atrasados vieron como necesario llevar a cabo
el mundo colonial, “atrasado” fue sumamen- su propia industrialización. En América Lati-
te dependiente en términos económicos de los na el mecanismo para llevarla a cabo fue el de
países centro. Dicha relación asimétrica de de- sustitución de importaciones, aprovechando la
pendencia generó y acentuó la desigualdad en- inercia provocada por la sustitución espontá-
tre países, que, algunos argumentan, es el ori- nea de importaciones generada durante la Se-
gen de la desigualdad actual (Fajnzylber, 1990; gunda Guerra Mundial ante la escasez de las
Thorp, 2004). importaciones de los países centro.
La idea del modelo de sustitución de im- Este periodo en la historia de América La-
portaciones surgió a raíz de la alta dependencia tina entre 1929 y 1980 estuvo caracterizado
de los países “atrasados” de bienes manufactu- por una mayor presencia del Estado en la eco-
rados/industrializados producidos por los paí- nomía. El Estado comenzó a intervenir en los
ses desarrollados, los cuales se vieron afectados años treinta, al menos en el caso de México,
por los choques externos de la Gran Depresión y dirigió el proceso de industrialización hasta
(desplome de los sistemas de pagos y de inter- después de la Segunda Guerra Mundial. Tras
cambio, los precios y la demanda de exporta- la crisis de 1929 y el surgimiento de las ideas
ción declinantes y los reveses de la transferencia keynesianas se originó un rompimiento en el
de capital) y por la Segunda Guerra Mundial pensamiento económico respecto a la visión
Laura Vazquez Maggio | Revisión del modelo de sustitución
de importaciones: vigencia y algunas reconsideraciones

única de la economía, la corriente neoclásica. nación por el análisis histórico. Raúl Prebisch
La intervención del Estado se volvió la “orto- fue un economista, académico y funcionario
doxia” y se aplicó no solo en Latinoamérica, público argentino que influyó fuertemente en
sino en todas partes del mundo (Hirschman, el pensamiento económico de la cepal (Dos-
1985) con diferentes esquemas del Estado de man, 2008). Como Secretario Ejecutivo de
Bienestar, por ejemplo: en Estados Unidos con la cepal entre 1950 y 1963, Prebisch influyó
el Presidente Roosevelt,5 el Reporte Beveridge de manera decisiva en la evolución del pensa-
en Reino Unido, gobiernos social-demócratas miento del desarrollo latinoamericano, cono-
en Alemania, etc. cido ampliamente como “pensamiento estruc-
La influencia de Keynes contribuyó a que turalista”, y contribuyó al intento por parte de
la intervención estatal en la economía asumie- las Naciones Unidas para desarrollar la región
ra responsabilidades de asuntos económicos (cepal, 2016b).
como el promover el pleno empleo, el creci- Prebisch planteó la conocida tesis sobre los
miento económico y la estabilidad de precios. términos de intercambio en 1950.6 El postu-
Por primera vez se contaba con una teoría eco- lado de la tesis Prebisch-Singer es que existe 9
nómica científica que proporcionaba medios una tendencia estructural a nivel mundial en
para alcanzar objetivos económicos, lo cual el que los términos de intercambio evolucio-
significó un importante progreso en el cono- nan en contra de los países en desarrollo en
cimiento de la realidad económica (Barciela, sus relaciones con los países industrializados;
2005). es decir, la relación de intercambio entre pro-
ductos primarios que exportan los países sub-
Prebisch y la cepal desarrollados se deteriora mientras que los bie-
nes manufacturados que exportan los países
La cepal –la Comisión Económica de las Na- industrializados tiende a favorecerse. Esta ten-
ciones Unidas para América Latina y el Cari- dencia es problemática para los países expor-
be– fue creada en 1948 al término de la Segun- tadores de bienes primarios porque necesitan
da Guerra Mundial con el fin de “contribuir más exportaciones para intercambiar y obtener
al desarrollo económico de América Latina, una cantidad dada de importaciones, lo cual
coordinar las acciones encaminadas a su pro- reduce el ingreso real del país exportador.
moción y reforzar las relaciones económicas Una de las implicaciones de la tesis res-
de los países entre sí y con las demás naciones pecto a los términos de intercambio es que la
del mundo” (cepal, 2016a). El enfoque de la dinámica de los países en vías de desarrollo
cepal tuvo y sigue teniendo una fuerte incli- no puede analizarse independientemente de
su posición dentro de la economía mundial
5 Una de las frases célebres más conocidas del Presi-
dente Roosevelt que hace referencia al tema del bien- 6 Más o menos al mismo tiempo y de manera indepen-
estar, fue en su discurso del 20 de enero de 1937: “The diente, el economista alemán-británico Hans Singer
test of our progress is not whether we add more to the llegó a una conclusión similar a la de Prebisch respec-
abundance of those who have much; it is whether we to a la tendencia decreciente en los términos de in-
provide enough for those who have too little” (http:// tercambio en perjuicio de los países exportadores de
www.bartleby.com/124/pres50.html). Por su parte, bienes primarios. Un antecedente a la tesis Prebisch-
el Presidente Eisenhower, aún cuando él era republi- Singer fue el estudio publicado por parte de las Na-
cano, hablaba en 1954 de la importancia del Estado ciones Unidas en 1949 sobre la relación de los precios
de Bienestar y consideraba aberrante acabar con él relativos de las exportaciones-importaciones de los
(Hobsbawm, 1998). países subdesarrollados (Singer, 1987).
Economía Informa | 404 | mayo-junio 2017 |

(Ocampo, 2001). Las diversas economías se tóricamente se han dedicado a la producción y


conciben como parte de un todo en donde los exportación de bienes primarios. Esto significa
procesos de desarrollo de los países pobres son que la demanda de productos primarios crece
cualitativamente diferentes a los de las nacio- más lentamente y si las economías subdesarro-
nes más avanzadas. Esto implica que no hay lladas crecen al mismo ritmo que el resto del
etapas de desarrollo uniformes a la Rostow.7 mundo, entonces entran en serios problemas
De ahí se deriva la importancia de utilizar un de balanza de pagos, propiciando una brecha
método histórico-deductivo que incorpore las en los ritmos de crecimiento entre los dos tipos
especificidades históricas, regionales, sociales, de países y un estrangulamiento en la balan-
y políticas (Bielschowsky, 1998) como lo ha za de pagos de los países periféricos. Reinert
venido haciendo la cepal desde su nacimiento (2007) también argumenta que en las materias
con su metodología estructuralista. primas hay estructuras de mercado más com-
Detrás de las ideas de Prebisch y de la petitivas que en los bienes con alto contenido
cepal se argumenta que las economías mun- tecnológico, por lo que los productores de los
10 diales se organizan en un sistema jerarquizado países centro tienen mayor poder de mercado
“centro-periferia” o “Norte-Sur”, éste último, en los bienes que producen, además de que ac-
término más popular en la década de los se- túan como intermediarios en la comercializa-
tenta (Ocampo, 2001). Esta visión implica que ción global de las materias primas, apropián-
las diferencias entre países generan una diver- dose de la mayor parte del excedente.
gencia creciente y sostenida en los niveles de Ante tal problema en la balanza de pagos, a
desarrollo. Una característica de las asimetrías veces la única solución es reducir el crecimien-
entre países centro y periferia se refleja en sus to de la economía de países periféricos para
estructuras productivas. Rodríguez señala que frenar un poco la demanda de importaciones
“en contraste con la estructura productiva de (Fitzgerald, 2003). Debido a esta inserción su-
la periferia, especializada y heterogénea, la de peditada al comercio internacional por parte
los centros se caracteriza por ser diversificada y de los países subdesarrollados en la que sus ba-
homogénea” (2006: 55). lanzas de pagos incurrirán en déficits constan-
Prebisch planteó que la especialización de tes, pone a los países en una situación de vul-
los países centro en bienes de alta elasticidad- nerabilidad ante perturbaciones externas. Una
ingreso (bienes manufacturados con elasti- problemática adicional es que los precios de los
cidades mayores a 1), y la de los países peri- bienes primarios son más volátiles, lo cual crea
féricos en bienes de baja elasticidad-ingreso a su vez problemas para los gobiernos de paí-
(bienes primarios con elasticidades menores a ses periféricos por la inestabilidad en el ingreso
1) tienen implicaciones negativas para los paí- por impuestos. Dicha inestabilidad en las fi-
ses atrasados que, como ya se ha señalado, his- nanzas estatales, puede desalentar la inversión
interna y externa.
7 En su famoso libro de 1960 “The Stages of Economic
Growth”, Rostow plantea una alternativa a la interpre- De acuerdo con las ideas de Prebisch, para
tación marxista de la historia e identifica 5 etapas de superar estas brechas en los ritmos de creci-
desarrollo por las cuales todas las sociedades desarro- miento, situación en la que los países periféri-
lladas transitaron y por las que los países aún no desa-
rrollados deberán transitar: tradicional, en transición, cos resultan perjudicados, se requiere no solo
el despegue, la madurez y el alto consumo en masa. un cambio en la estructura económica mun-
Laura Vazquez Maggio | Revisión del modelo de sustitución
de importaciones: vigencia y algunas reconsideraciones

te y hacia atrás”, concepto que hace énfasis en


las complementariedades del proceso produc-
tivo (Blanco, 2013). Hirschman se refirió a los
encadenamientos como una serie de decisiones
de inversión que ocurren a lo largo del pro-
ceso de industrialización, donde los eslabona-
mientos hacia atrás, los artículos terminados
crean estímulos a la producción de las materias
primas con que se produce el mismo artículo
terminado, mientras que los eslabonamientos
hacia adelante se expresan como estímulos a la
dial sino una transformación en las estructuras inversión y producción de un producto o ser-
y políticas productivas de los países periféricos, vicio final a partir de la producción de los bie-
que estén enfocadas hacia un “desarrollo desde nes intermedios involucrados en dicho bien o
adentro”. En palabras de Ocampo, había que servicio final. 11
“diseñar estrategias estatales explícitas a trans-
formar las estructuras internas, para romper El modelo de sustitución de importaciones
los obstáculos al desarrollo y permitir nuevas
formas de integración a la economía mundial” El término sustitución de importaciones se
(2001: 2). emplea muchas veces en una acepción simple y
La cepal recomendó la industrialización literal, en el sentido de una disminución o des-
sustitutiva como política para América La- aparición de ciertas importaciones que quedan
tina como respuesta al diagnóstico que hace sustituidas por la producción interna. Dicho
Prebisch en 1949 sobre el subdesarrollo de la término fue adoptado para designar el nuevo
región, es decir, era necesario “programar el proceso de desarrollo de los países subdesarro-
desarrollo”.8 Durante el conflicto bélico, ha- llados, particularmente latinoamericanos, en
bía ausencia de un mercado dinámico de las donde uno de los objetivos es limitar o dismi-
manufacturas a nivel internacional, es decir, nuir componentes de la gama de importacio-
la posibilidad de América Latina de participar nes para sustituirlos por productos producidos
en la producción de manufacturas era viable nacionalmente (Tavares, 1964).
debido a la corta brecha de tecnificación de la La sustitución de importaciones se concibió
industria manufacturera en el momento. como un proceso de industrialización en eta-
Prebisch defendía la idea de economía mix- pas sucesivas donde después de consolidar las
ta (Ocampo, 2004), entendida como la com- industrias de bienes de consumo no duradero,
binación de la sustitución de importaciones y es decir, su primera fase, después se daría paso
la promoción de las nuevas exportaciones, a a una etapa superior donde se desarrollarían
partir del desarrollo tecnológico y los encade- las industrias de bienes duraderos y de bienes
namientos productivos. Uno de los conceptos de capital (Fitzgerald, 2003; Tavares, 1964).
económicos de Hirschman de mayor influen- La lógica en la selección de las nuevas líneas
cia es el de los “encadenamientos hacia adelan- de producción nacional era que en las primeras
fases del proceso se producirían aquellos bienes
8 Término utilizado en las primeras etapas de la cepal. donde la demanda interna ya era existente y se
Economía Informa | 404 | mayo-junio 2017 |

A
unque inicialmente frente a la escasez de bienes manufacturados
que importaba la región de los países desarro-
se adoptó de manera llados en el contexto de la Segunda Guerra
“necesaria”… la sus- Mundial, después la sustitución de importa-
ciones se concibió como la vía hacia el desarro-
titución de importaciones se llo. Además, esta política que requería del res-
paldo activo del Estado estuvo en consonancia
concibió como la vía hacia el con las tendencias mundiales de la interven-
ción estatal: en occidente a través del Estado
desarrollo de Bienestar y en el bloque comunista a través
de la economía central planificada. Esta acep-
producirían aquellos elementos que eran más tación de la injerencia en materia económica
fáciles de sustituir, principalmente manufactu- por parte del Estado no había sido anterior-
ras ligeras. Lo anterior en un contexto donde mente la regla y menos aún sería a partir de
12 había protección aduanera, disponibilidad de la década de 1980 con el cambio estructural.
crédito e inversión y una tecnología conocida En este periodo el Estado ejerció el liderazgo
(Fitzgerald, 2003). Los bienes de consumo du- en el fomento, la regulación y protección del
radero, insumos complejos y bienes de capital sector productivo frente al exterior. Se dieron
durante esta etapa inicial serían comprados elevadas tasas de inversión pública, tanto en
en el sector externo. En la etapa sucesiva del infraestructura física y social que alentaban a
proceso de industrialización a través de la sus- la inversión privada. El resultado fue altas ta-
titución de importaciones se requería dejar de sas de crecimiento en varios países de América
comprar en el exterior los bienes de consumo Latina, especialmente Brasil y México. La in-
duradero, insumos complejos y bienes de capi- dustria se convirtió en el motor del crecimien-
tal, y en cambio, deberían ser producidos local- to económico.
mente. Estos bienes más complejos debían estar
preparados para enfrentarse a un mercado más El abandono de los conceptos de la sustitución
difícil en donde habría que competir con los de importaciones
países desarrollados tradicionalmente exporta-
dores y productores de estos bienes, con las ra- La sustitución de importaciones comenzó a
mas de bienes de consumo existentes y contar mostrar señales de agotamiento a comienzo
con la calidad suficiente de consumidores de de los setenta. Fueron varios factores detrás
elite. Para poder lograr esta segunda etapa de de este proceso, algunos tuvieron que ver con
manera exitosa, era necesario contar con una la implementación del modelo, otros con las
fuerte inversión en tecnología, extenso respal- economías políticas nacionales y otros con el
do del gobierno y capacidad de competencia en contexto internacional. En primer lugar, con-
calidad internacional (Fitzgerald, 2003). forme se avanzó a la producción de bienes de
La política de sustitución de importacio- consumo duradero los cuales requerían la im-
nes en América Latina se adoptó con mucho portación de bienes de capital y tecnología (a
entusiasmo entre la década de los treinta y has- menudo obsoleta) de países avanzados, prin-
ta finales de los sesenta. Aunque inicialmente cipalmente de los Estados Unidos, se pagaban
dicha política se adoptó de manera “necesaria” licencias y regalías. En la medida que estas tec-
Laura Vazquez Maggio | Revisión del modelo de sustitución
de importaciones: vigencia y algunas reconsideraciones

nologías, intensivas en capital, estaban hechas Pinto llamó la atención sobre la gran heteroge-
para mercados mucho mayores que el mexi- neidad estructural en América Latina debido
cano, se suscitaron dos efectos perniciosos. El a la concentración de “los frutos del progre-
primero era una industria de altos costos y no so técnico” del crecimiento en América Latina
competitivos, dado que estas tecnologías traba- (Pinto, [1970] 1998: 555); una tesis similar a la
jaban a un nivel subóptimo. El segundo fue la curva de Kuznets pero sin llegar al punto de
presencia de estructuras de mercado prematu- inflexión. Es decir, Pinto constató que confor-
ramente concentradas y oligopólicas (Merhav, me avanzaba el proceso de industrialización,
1972) que fueron reforzadas por una política aumentaba la desigualdad: el subdesarrollo era
proteccionista “frívola” (Fajnzylber, 1988) con un proceso que se aferraba a pesar del creci-
altas tasas de ganancia a empresarios poco in- miento económico (Bielschowsky, 1998).
novadores. El resultado fue que nunca se sen- Por último, la sustitución de importaciones
taron las bases –ni la innovación apropiada ni nunca logró salir del problema del estrangula-
una política bien enfocada– para poder llegar a miento externo, motivación inicial para adop-
la etapa de bienes de capital, lo que Fajnzylber tar este esquema de desarrollo. Los ingresos de 13
(1988) denominó la industrialización trunca de la inversión extranjera directa fueron siempre
América Latina, agravando la dependencia tec- menores a la salida de capitales por este concep-
nológica de los países centro. to de remisión de utilidades, pagos por licencias
Un segundo obstáculo interno que no se y regalías. Dado que la sustitución de importa-
logró superar fue el relacionado con el con- ciones no generó suficientes exportaciones, la
sumo y la demanda interna. Para asegurar el necesidad de importar para crecer fue mante-
progreso del modelo de sustitución, era im- nida por un endeudamiento creciente que en
portante garantizar el encadenamiento de la todos los países amenazaba con crisis. La caída
demanda a través del fomento al consumo de del precio del petróleo y el alza internacional de
producción nacional (en lugar del consumo de las tasas de interés en México generó la crisis de
bienes importados) (Tavares, 1964). Los inten- la deuda que dio fin al modelo.
tos por fortalecer el mercado interno fueron
relativamente exitosos por el lado de la ofer- ¿Vigencia de los conceptos de sustitución de
ta, mientras que el lado de la demanda quedó importaciones en el contexto actual latinoa-
rezagado. La industria tenía una baja capaci- mericano? Algunas reflexiones
dad de absorber la mano de obra rural lo cual
incidió en un creciente empleo disfrazado que Frente al fracaso del modelo de industrializa-
impulsaba los salarios hacia la baja impidiendo ción por sustitución de importaciones en Amé-
que el mercado nacional se fortaleciera y gene- rica Latina cabe reflexionar sobre dos cuestio-
rando desigualdades cada vez mayores (Ocam- nes. La primera es si el fracaso del modelo era
po, 2004 y Guillén, 2013). inevitable o si el fracaso está asociado más
En suma, la sustitución de importaciones con la manera en que se ejecutó, como señala
en América Latina parecía generar progre- Thorp (2004). La segunda es si no sería ne-
so técnico, producción sofisticada de bienes cesario valorar aspectos positivos del modelo
de consumo durable, pero al mismo tiempo de sustitución de importaciones y que el nuevo
desigualdades profundas entre empresas, en- modelo destruyó.
tre personas y entre capital y trabajo. Aníbal
Economía Informa | 404 | mayo-junio 2017 |

en el caso de los celulares


logrando un salto impor-
tante en la innovación en
ese terreno (Keun, 2016).
El proteccionismo no
tuvo la frivolidad caracte-
rística de América Latina
y en cambio hubo políti-
cas de incentivos al ahorro
interno, al punto de que el
Estado coreano retrasó la
venta de televisiones de co-
lor en el mercado interno
(Fajnzylber, 1988). Otro
14 En relación a la primera cuestión cabe se- aspecto distinto fue la existencia de una burgue-
ñalar el caso de las repúblicas de Corea y Tai- sía nacional y un empresariado fuerte que supo
wán como ejemplos de economías en que se conservar nichos importantes frente a las empre-
realizó una sustitución de importaciones con sas transnacionales. De ahí que existen elemen-
características distintas que les permitieron lo- tos para afirmar que la posición de Thorp tiene
grar aprendizaje que evolucionó desde la adap- cierta validez, aunque es innegable también que
tación de tecnologías extranjeras, innovación el contexto internacional de la guerra fría favo-
sobre esas tecnologías hasta crear tecnologías recía a estos países y que Japón ejercía un efecto
propias en algunos nichos de desarrollo (lyong virtuoso sobre el crecimiento de Corea y Taiwán.
& Chiyong, 1991; Dahlman & Valadares Fon- En relación a la valoración del modelo
seca, 1987). Se ha querido señalar que el éxito de sustitución de importaciones en Améri-
de estas economías se debió a que se abrieron ca Latina es importante señalar que aunque
totalmente al comercio internacional y a la in- insuficientes y como se señaló anteriormen-
versión extranjera (Pack, 1988). Sin embargo, te, ineficientes, las economías latinoamerica-
está ampliamente documentado que no fue así nas habían logrado encadenamientos de pro-
(Fajnzylber, 1988 y Westphal, 1982). Lo que veeduría tal como ocurre en ciertos sectores
sí se puede afirmar de estas economías es que en Brasil (Scott-Kemmis, 1988) que hoy día
al no contar con recursos naturales como pe- han sido destruidos y que la visión de que el
tróleo, establecieron la necesidad de exportar funcionamiento del mercado los restablecería
desde un comienzo, lo que además favoreció no ha probado ser válida como se demuestra
el aprovechamiento de economías de escala, lo para México por Cardero & Aroche (2008)
cual contrasta con las políticas en América La- con el modelo insumo producto. Además, es
tina. Corea se planteó una política industrial necesario enfatizar que estos encadenamientos
agresiva para desarrollar la industria de cons- habían generado la acumulación de capacida-
trucción de barcos y la petroquímica (Wes- des tecnológicas y empresariales que podrían
tphal, 1982). Más tarde el Estado junto con haber sido base para el desarrollo industrial
los empresarios tomaron decisiones atrevidas (Dahlman & Valadares Fonseca, 1987). Estas
como la de adoptar tecnologías no probadas capacidades empresariales no pudieron subsis-
Laura Vazquez Maggio | Revisión del modelo de sustitución
de importaciones: vigencia y algunas reconsideraciones

tir ante la competencia y en el mejor de los cuales no fueron aprovechados en la época de


casos pasaron a ser comercializadores de bienes la sustitución de importaciones en la segunda
importados. mitad del siglo xx.
Es un hecho innegable que la estructura de China se ha volcado sobre su mercado inter-
desarrollo económico vigente en la actualidad no reduciendo su papel en el comercio interna-
en la mayor parte de los países latinoameri- cional. La cepal ha propuesto la recuperación
canos no está dando los frutos esperados. La de una política industrial que genere empleos y
crisis global reciente de 2008-2009 marcó de un conjunto de políticas lideradas por el Esta-
manera definida la inviabilidad de un modelo do y encaminadas a la igualdad: redistribución,
de tres décadas que ha concentrado el ingreso acceso a innovación, institucionalidad laboral y
más que nunca. Los países latinoamericanos seguridad en el trabajo (Bárcena y Prado, 2016).
han sufrido un proceso de desindustrialización No es posible ni deseable regresar al pasa-
importante que los hace muy vulnerables ante do. Hay cadenas globales de valor en las que
la competencia de los tigres asiáticos. Algunos no es factible incidir, pero como han señala-
de ellos, principalmente en el Cono Sur basan do Fujii y García Ramos (2016) una estrate- 15
sus exportaciones en productos primarios que gia fructífera es producir bienes intensivos en
tuvieron su auge, gracias al crecimiento chi- recursos naturales, transformándolos en lugar
no, pero que ahora enfrentan serios problemas de exportarlos. En otros casos hay que sustituir
por la disminución de la demanda proveniente importaciones. Esto hace imperativo que de
de este país (Herreros y Durán, 2011). Otros manera conjunta Estado, empresarios y uni-
como México y el Caribe exportan bienes de versidades establezcan los nichos en donde es
“alta tecnología”, pero con bajo valor agregado factible sustituir importaciones y elevar el va-
que son intensivos en importaciones de com- lor agregado nacional, como China y algunos
ponentes. Al haberse roto los encadenamien- países del sudeste asiático lo están haciendo.
tos, en particular en México, el país se en- Además de la crisis reciente y la falta de
frenta a una gran dependencia de las cadenas recuperación en buena parte de la economía
globales de valor con grandes asimetrías frente mundial, es posible que tengamos frente a no-
a sus compradores y gobernanza cautiva (Do- sotros en el futuro no muy lejano una nueva
mínguez, Brown & Carrera, 2016). versión modificada de la globalización. Con
La región necesita plantearse y llevar a los recientes acontecimientos en el Reino Uni-
cabo una transformación productiva diná- do y su relación con la Unión Europea y los
mica con visión propia y de largo plazo, par- resultados de las elecciones en Estados Unidos,
tiendo de una base macroeconómica estable en la región debemos estar preparados para un
(Ocampo, 2004). Una política que intentara nuevo choque externo (seguramente no del
retomar una estrategia de sustitución de im- tipo de una Guerra Mundial como sí lo fue en
portaciones tendría que hacerse cargo de las la década de los cuarenta), en el que probable-
tendencias perversas de la inflación estructu- mente el mundo se caracterice por mucha me-
ral y el desempleo (Noyola, 1956) causadas nor apertura al comercio internacional de lo
por la especialización y la heterogeneidad es- que habíamos sido testigo en décadas recien-
tructural. Además resulta necesario que como tes. Esperemos haber aprendido de nuestro pa-
parte de dicha transformación se fomenten los sado y que la necesidad de una nueva política
encadenamientos productivos en la región los industrial tenga a bien considerarse.
Economía Informa | 404 | mayo-junio 2017 |

Referencias University Press.


Fajnzylber, Fernando,  (1988),  La industrialización
Bárcena, A., & Prado, A. (2016). El imperativo de la trunca de América Latina, México: Centro de
igualdad: por un desarrollo sostenible en América Economía Transnacional y Nueva Imagen.
Latina y el Caribe. Buenos Aires, Argentina: Siglo Fajnzylber, Fernando, (1990), Industrialización en Améri-
xxi: Naciones Unidas, cepal. ca Latina: de “la caja negra” al “casillero vacío”. Com-
Barciela, Carlos (2005), “La edad de ero del capital- paración de patrones contemporáneos de industrial-
ismo (1945-1973)”, en Comín, Francisco, Mauro ización. cepal, Santiago de Chile, 1990. Pp. 7-35
Hernández y Enrique Llopis, eds., Historia económi- FitzGerald, Edmund V.K. (2003), en Cárdenas, E.,
ca mundial, Barcelona, Crítica, pp. 339-389. Ocampo, J.A., y Thorp, R. (Comps.) (2003) Indus-
Bértola, Luis y Ocampo, José Antonio (2013), El desar- trialización y estado en la América Latina: la leyen-
rollo económico de América Latina desde la indepen- da negra de la posguerra, El Trimestre Económico,
dencia, México, DF: FCE. México, DF: Fondo de Cultura Económica. Pp.
Blanco, Luis Armando (2013), “Hirschman: un gran 85-137.
16 científico social”, Revista de Economía Institucio- Fujii-Gambero, Gerardo y García-Ramos, Manuel
nal, vol. 15, núm. 28, primer semestre. Pp. 47-64. (2016), “Exportaciones de México, Corea y Chi-
Bielschowsky, Ricardo (1998), “Cincuenta años del na como generadoras de divisas” en Revista De
pensamiento de la cepal: una reseña”, en cepal, Economía Mexicana, Anuario UNAM, núm. 1.
Cincuenta años de la cepal: textos seleccionados, Pp. 186-214.
Chile: cepal y FCE. Pp. 9-61. Guillén Romo, Héctor (2013), “México: de la sus-
Cardero, M. E., & Aroche, F. (2008), “Cambio estruc- titución de importaciones al nuevo modelo
tural comandado por apertura comercial. El caso económico”, Comercio Exterior, vol. 62, núm. 4,
de la economía mexicana”, Estudios Económicos, julio y agosto.
vol. 2, núm. 46. Pp. 203-252. Herreros S. & Durán J. (2011), Reprimarización y
cepal, (2016a), Acerca de la cepal.  http://www.ce- desindustrialización en América Latina, dos caras de
pal.org/es/acerca-de-la-cepal  Consultado el 6 de la misma moneda. División de Comercio Interna-
diciembre 2016 cional e Integración. Montevideo, 7 de noviembre
cepal, (2016b), Biografía Sr. Raúl Prebisch.  http:// de 2011: cepal.
www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/noti- Hirschman, Albert O. (1985), “Auge y decadencia
cias/paginas/5/13975/P13975.xml&base=/tpl/top- de la economía del desarrollo,” en Gersovitz et
bottom.xslt Consultado el 6 de diciembre 2016 al. (comps.), Teorías y experiencias del desarrollo
Dahlman, C. J., & Valadares Fonseca, F. (1987), “From económico, México, DF: FCE. Pp. 448-469.
Technology Dependence to Technological Devel- Hobsbawm, Eric J. (1998), Historia del siglo xx, Buenos
opment: The Case of the USIMINAS Steel Plant Aires: Crítica. Pp. 10-26.
in Brazil”, en Jorge Katz (Ed.), Technology Genera- Hobsbawm, Eric J., (2009), La era del Imperio, 1875-
tion in Latin American Manufacturing Industries, 1914, Buenos Aires: Crítica. Pp. 65-93.
London: Mcmillan Press. lyong, K., & Chiyong, K. (1991), “Comparison of Ko-
Dominguez, Lilia, Brown, Flor y Carrera, S. (2016, rean of Western R&D: Project selection factors for
en prensa), “Mexico: Insertion of ITC services in new production development”, Technology Man-
global value chains, capabilities and public policy, agement: The New International Language.
Journal of Value Chain Management. Keun, Lee (2016), Economic Catch-up and Techno-
Dosman, Edgar J. (2008), The Life and Times of Raúl logical Leapfrogging: The Path to Development
Prebisch, 1901-1986, Montreal: McGill-Queen’s and Macroeconomic Stability in Korea, Elgar.
Laura Vazquez Maggio | Revisión del modelo de sustitución
de importaciones: vigencia y algunas reconsideraciones

Marichal, Carlos (2010), “Orígenes de la globalización nes de la ‘heterogeneidad estructural’ de la América


contemporánea, 1973-1990: ¿Por qué hubo auge y Latina”, en cepal, Cincuenta años de la cepal: textos
crisis de la deuda externa de los países en desar- seleccionados, Chile: cepal y FCE. Pp. 548-567.
rollo?, en Nueva historia de las grandes crisis finan- Prebisch, Raúl (1951), “Crecimiento, desequilibrio y
cieras. Una perspectiva global, 1873-2008. Barce- disparidades: interpretación del proceso de de-
lona, Debate, Cap. 4, pp. 179-224. sarrollo”, Estudio Económico de América Latina
McGrew, A. G., & Held, D. (2003), “The great glo- 1949, cepal; y cómo “interpretación del proceso
balization debate: An introduction”, en A. G. Mc- de desarrollo latinoamericano en 1949” en Serie
Grew & D. Held (Eds.), The Global Transforma- conmemorativa del 25 aniversario de la cepal, San-
tions Reader: An Introduction to the Globalization tiago, 1973.
Debate (2da ed.). Cambridge, U.K.: Polity Press in Reinert, Erik S., (2007), La globalización de la pobreza:
association with Blackwell Pub. cómo se enriquecieron los países ricos y por qué los
Merhav, Mier (1972), Dependencia tecnológica, monopo- países pobres siguen siendo pobres, Barcelona: Críti-
lio y crecimiento, Buenos Aires: Periferia. ca.
Novelo Urdanivia, Federico,  (2013),  El desarrollo Rodríguez, Octavio (2006), Capítulo 1 “La concep- 17
económico y social en América Latina: El doble atra- ción del sistema centro-periferia” en El estructur-
so, Estudios y Perspectivas-Sede subregional de la alismo latinoamericano, México, DF: Siglo xxi y
cepal en México, Núm. 150.  cepal. Pp. 53-66.
Noyola Vázquez, Juan F., (1956), “El desarrollo Rostow, Walt Whitman ([1960], 1961), Las etapas del
económico y la inflación en México y otros países crecimiento económico: un manifiesto no comuni-
latinoamericanos”, Investigación Económica, vol. sta, México, DF: FCE.
16, núm. 4, Escuela Nacional de Economía, Sassen, Saskia (2007), A Sociology of Globalization (1a
UNAM. Pp. 603-648. ed.), Nueva York: W.W. Norton.
Ocampo, José Antonio, (2001), “Raúl Prebisch y la Scott-Kemmis, D. (1988), “Learning and the accumu-
agenda del desarrollo en los albores del siglo xxi”, lation of technological capacity in Brazilian pulp
en seminario “La Teoría del Desarrollo en los Al- and paper firms”, Employment Program Research
bores del Siglo xxi”, Evento conmemorativo del Working Paper, Genova: International Labor Or-
centenario del nacimiento de Don Raúl. Santiago ganization.
de Chile, 28 y 29 de agosto de 2001. Singer, Hans, W. (1987), “Terms of trade and econom-
Ocampo, José Antonio (2004), “Raúl Prebisch y la ic development” en Eatwell, J., Milgate, M., and
agenda del desarrollo en los albores del siglo xxi”, Newman, P. (Eds), The New Palgrave: A Dictionary
en Ocampo, J. A. (Comp.), El desarrollo económico of Economics, London: Palgrave Macmillan.
en los del siglo xxi, Colombia: cepal y Alfaomega. Thorp, Rosemary (2004), “La perspectiva histórica y
Pp. xiii – xxxix. el pensamiento contemporáneo sobre el desarrollo:
Pack, Howard, (1988),  “Industrialization and trade”, Una reflexión desde América Latina”, en Ocampo,
in Chenery, Hollis and Srinivasan, T.N. (Eds.), J. A. (Comp.), El desarrollo económico en los del siglo
Handbook of Development Economics, vol. 1, Else- xxi, Colombia: cepal y Alfaomega. Pp. 3 – 27.

vier. Pp. 333-380. Westphal, L. E. (1982), “Fostering technological mas-


Pérez Caldentey, Esteban, Sunkel, Osvaldo y Torres, tery by means of selective infant-industry protec-
Miguel (2012), Raúl Prebisch (1901-1986): Un tion”, en Trade, Stability, Technology, and Equity in
recorrido por las etapas de su pensamiento sobre el Latin America, Monshe Syrquin and Simon Teitel
desarrollo económico, Santiago: cepal. (Eds.), New York: Academic Press.
Pinto, Aníbal ([1970], 1998), “Naturaleza e implicacio-