Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Trabalho de Economia do Setor Público

Elaboração do Diagnóstico da Receita, da Despesa e da

Gestão Fiscal de um Ente Público – Município de Portão

Alunos: Gustavo de Quadros Santos e Pedro Bonotto

Porto Alegre, 05 de Janeiro de 2018

0
 Sumário:

1. Introdução..............................................................................3

2. Diagnóstico da Receita Orçamentária...................................6

3. Diagnóstico da Despesa Orçamentária.................................11

4. Diagnóstico da Gestão Fiscal...............................................15

5. Transparência.......................................................................20

6. Conclusão.............................................................................21

7. Referências Bibliográficas....................................................24

Gráficos:

Gráfico 1: Evolução do PIB Per Capita................................................................2

Gráfico 2: Divisão do PIB por setor......................................................................3

Gráfico 3 - Evolução do IDHM.............................................................................3

Gráfico 4: Receitas..............................................................................................5

Gráfico 5 – Divisão da Receita Tributária............................................................6

Gráfico 6 – Receita Tributária..............................................................................7

Gráfico 7 - Proporção de Transferências Correntes sobre Receita.....................8

Gráfico 8 – Receita de ITBI..................................................................................9

Gráfico 9 – Despesa Total Liquidada das Funções por Ano.............................10

Gráfico 10 – Despesas por Função...................................................................11

Gráfico 11 - Despesas por Órgão......................................................................11

1
 Tabelas:

1 – Gasto per capita............................................14

2 – Despesas com Pessoal (Executivo).............15

3 – Dívida Consolidada Líquida..........................16

4 – Operações de Crédito...................................17

5 – Evolução dos Restos a Pagar.......................17

6 – Despesas com Pessoal (Legislativo)............18

2
1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objetivo analisar, com base nos dados do
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, as contas públicas do
município de Portão, localizado na Região Metropolitana de Porto Alegre.
Criado em 1963, quando de sua emancipação de São Sebastião do Caí, o
município de Portão conta com uma população de 34353 habitantes em uma
área de 159,942 Km² (IBGE, 2016).

No aspecto econômico, dados do IBGE (2016) colocam o PIB per capita

de Portão em R$ 30 333,62 ao ano. Em valores agregados, o PIB chegou a R$
832 299,00, sendo 3,83% oriundo da Agricultura, 48,52% Indústria e 48,22%
Serviços. Apesar de Serviços e Indústria terem atualmente quase a mesma
proporção, vale lembrar que o município tem uma tradição industrial forte no
setor de Tratamento de Couros, atividade esta que teve considerável
desaceleração na região, se refletindo esta tendência no município estudado
também. Nos últimos anos a redução do número de indústrias nesse setor foi
grande em Portão.

Gráfico 1: Evolução do PIB Per Capita

Fonte: IBGE (2017)

3
Gráfico 2: Divisão do PIB por setor

Fonte: IBGE (2017)

Gráfico 3 - Evolução do IDHM

Fonte: IBGE (2017)

4
 O IDH-M de Portão é de 0,713 conforme os dados mais recentes, de
2010 – configurando desenvolvimento alto, de acordo a classificação da PNUD.
Comparando com os municípios limítrofes de Portão, este é um valor pequeno,
o menor da região.

Não nos limitamos a analisar apenas os dados disponíveis no TCE-RS.

Utilizamos os dados e a análise de transparência para tirar algumas conclusões
prévias sobre o município, mas posteriormente fomos a campo tirar algumas
dúvidas e entender mais de perto o significado de alguns dados. Nos
surpreendemos com alguns dados observados, mas na sequência
aproveitamos para exercer a cidadania e fomos compreender um pouco melhor
os dados conversando com representantes da gestão local.

5
2. DIAGNÓSTICO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA

Para dar início ao Diagnóstico da Receita Orçamentária, analisamos os

principais valores de receitas e seu comportamento nos gráficos ao longo da
série que vai de 2007 a 2016. No gráfico abaixo é possível observar tanto a
Receita Total Arrecadada quanto os dados referentes às duas categorias
econômicas que compõem a Receita Orçamentária de acordo com a Lei
Federal nº 4.320/64: Receitas Correntes e Receitas de Capital. Também
mostramos as Deduções da Receita Corrente. Todas as séries foram
deflacionadas e mensuradas a preços constantes de 2016.

Gráfico 4 - Receitas

Fonte: Elaboração Própria

A evolução dos valores deflacionados mostra que o município teve

expressiva valorização em sua Receita Total, com crescimento real de 56,94%
nesse período. A queda no ano de 2015 é resultado do cenário econômico
desfavorável e, ao que tudo indica, reflete uma trajetória comum à imensa
maioria dos municípios do país.

Como em boa parte dos municípios de menor porte do Brasil, as receitas

tributárias têm peso pequeno na receita total. No horizonte de tempo analisado,
elas se mantiveram em média 11% da receita total. A Receita Tributária é

6
decomposta em Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria. Utilizando esses
três pilares, mostramos a contribuição de cada um na composição da Receita
Tributária. Podemos ver que os Impostos têm papel fundamental,
representando quase 90% do montante proveniente desta receita. As
Contribuições de Melhoria seguem também um certo padrão ao se manter
baixa, como acontece em grande parte dos municípios de mesmo porte.
Chama um pouco a atenção o pequeno tamanho da proporção das Taxas, pois
ao compararmos com municípios pares, Portão realmente apresentou a menor
proporção com seus 10,24%.

Gráfico 5 – Divisão da Receita Tributária

Fonte: Elaboração própria

No gráfico a seguir exibimos os dados referentes à receita tributária a

preços constantes de 2016. A receita tem mantido uma evolução desde 2007,
reduzindo o ritmo de crescimento apenas em 2014, se mantendo estável em
2015, e apresentando uma pequena queda em 2016. Além disso, percebe-se
que os impostos – que são a maior parte da composição dos tributos – são
majoritariamente formados pelos impostos sobre patrimônio e renda que, em
média, compõem 54,49% dos impostos.

7
 Gráfico 6 – Receita Tributária

Fonte: Elaboração Própria

A principal fonte de receita do município de Portão, como usual em

municípios de tamanho semelhante, é a transferência corrente (notadamente
via FPM da união e do ICMS do estado. No período entre 2007 e 2013, as
Transferências Correntes responderam em média por 80% das Receitas
Totais, apresentando uma queda de 5% em 2012 apenas. Há, no entanto, uma
tendência recente de queda, a partir de 2014, caindo 10% entre 2013 e 2014,
com o patamar de transferências mantido em 2015 e nova queda na casa dos
6% em 2016. O gráfico a seguir ilustra a evolução da razão entre as
Transferências Correntes e a Receita Total. Podemos perceber que,
principalmente considerando os últimos anos, existe uma tendência de queda
na proporção de Transferências nos últimos anos, que pode se repetir nos
próximos, a depender da recuperação econômica do país e dos aspectos
políticos que nortearão o planejamento nacional a partir de 2019.

8
 Gráfico 7 - Proporção de Transferências Correntes sobre Receita

Fonte: Elaboração Própria

O Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) é o tributo que
deve ser pago na aquisição de um imóvel por aquele que o adquire, e é de
competência do município onde o imóvel se localiza. Podemos verificar o
comportamento no gráfico seguinte, ao longo do período selecionado, das
receitas referentes ao recolhimento do tributo. Os valores foram deflacionados
e mensurados a preços constantes de 2016. É perceptível a queda acentuada
na arrecadação deste tributo em 2014, retornando ao patamar de 2013 em
2015, e depois novamente caindo 20% em 2016. É valido ressaltar que já
existe uma tendência de queda desde 2014, pois o aumento em 2015 foi
resultado de um fato pontual no município. Houve a finalização do calçamento
de uma estrada que dá acesso a uma área rural do município (vale lembrar que
76,5% do território de Portão é rural), e com isso vários imóveis acabaram se
valorizando e muitos foram compradas por um mesmo grupo empresarial que
tinha interesse na região. Outro aspecto que pode explicar um pouco o
aumento considerável do ITBI em 2012 e 2013, é que foi nesse período que
surgiu o projeto do Aeroporto 20 de Setembro, que seria construído em uma
área compreendida pelos municípios de Portão e Nova Santa Rita. Nesse
período vários proprietários de imóveis nessa região se aproveitaram da
especulação e venderam seus bens.

9
Gráfico 8 – Receita de ITBI

Fonte: Elaboração Própria

10
3. DIAGNÓSTICO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA

Para começar o diagnóstico da despesa orçamentária, é fundamental

analisar o comportamento da despesa total liquidada entre 2007 a 2016,
utilizando como parâmetro a classificação funcional da despesa. Começaremos
avaliando o total da despesa por função do município nesse período. Os
valores foram deflacionados e medidos a preços constantes de 2016.

Gráfico 9 – Despesa Total Liquidada das Funções por Ano

Fonte: TCE-RS

Para valores reais de 2016, podemos observar que a despesa real do

município apresenta uma leve tendência de subida, o que é natural, dado o
aumento de encargos sociais que fica sob responsabilidade dos municípios. No
gráfico a seguir, apresentamos as despesas por função, para dar uma
dimensão do destino dos recursos. As maiores despesas do município são com
Administração, Educação, Saúde e Previdência Social. Com relação aos
gastos com Administração, é possível observar que apesar do pico em 2012,
se manteve relativamente linear nos últimos anos. Já as despesas com Saúde,
Educação e Previdência, apresentaram tendência de crescimento, apesar de
não se mostrar acentuado em nenhum momento. As demais despesas se
mantiveram em proporções reais praticamente estáveis nos últimos anos,
várias delas chegando a ser zero em alguns períodos.

11
 Gráfico 10 – Despesas por Função

Fonte: TCE-RS

Gráfico 11 - Despesas por Órgão

Fonte: TCE-RS

No gráfico acima, que analisa os gastos pela classificação dos órgãos,

podemos ver que no ano de 2012 há um pico de gastos com praticamente
todas as secretarias, aliás, é possível ver que grande parte das despesas das
secretarias se movem em conjunto, ou seja, as proporções da despesa por
secretaria pouco variam ao longo do tempo. As despesas em cada uma delas
depende, sobretudo, da despesa total em cada exercício.

12
 É perceptível um habitual aumento real das despesas ao longo dos
anos, o que é uma tendência mundial em todos os países, devido ao aumento
do custo nos encargos sociais. Outro aspecto interessante é que todos os picos
de crescimento na despesa (com exceção do ano de 2014) ocorrem em anos
de eleições (como mostram os dados de 2008, 2012 e 2016). Esse dado revela
uma prática comum em municípios brasileiros, que popularmente pode ser
chamado de “efeito memória curta do eleitor”, que consiste basicamente em a
gestão deixar para o último ano de seu mandato alguns investimentos mais
visíveis, como construção de escolas ou calçamento de ruas.

As maiores despesas estão atreladas às secretarias de Obras, Ação

Social e Saúde, nessa ordem. Menção honrosa em termos de gasto recebem
também as secretarias de Educação e Agricultura. Uma curiosidade é a alta
despesa em Agricultura e a baixa despesa nas secretarias de Indústria e
Comércio, considerando a distribuição setorial do PIB (a Indústria e os Serviços
são componentes muito maiores do PIB do que a Agricultura). Uma das formas
de explicar isso, é que o município possui cerca de 75% do seu território sendo
zona rural, e boa parte da população vive nessa zona. Mesmo entre os
moradores que trabalham nas indústrias ou nas áreas de serviços do
município, muitos deles habitam a zona rural e possuem lá suas pequenas
propriedades. Trata-se de um foco da gestão municipal dos últimos anos, que
tem sido representada pelo mesmo partido em seu quarto mandato, sendo a
própria cúpula do partido representantes da produção agrícola local.

Esta questão está fortemente em pauta no município, já que muitas

empresas retiraram suas sedes locais e foram para municípios vizinhos
capazes de oferecer incentivos fiscais. A atividade industrial enfrenta
dificuldades para se diversificar e a secretaria de indústria é historicamente
muito próxima do setor de curtumes.

Quanto ao gasto per capita, utilizando o dado populacional do IBGE para

2010, quando a população era 30.920, e a estimativa para 2016 de 34.692
habitantes, podemos concluir que o gasto per capita, em valores reais de 2016,
manteve-se praticamente constante, conforme mostra a tabela 1:

13
 Tabela 1 - Gasto per capita

Exercício 2010 2016

Total Despesa R$ R$ 47.888.013,97 R$ 70.547.847,23
População 30.920 de habitantes 34.692 de habitantes

Despesa per Capita R$1.548,77 R$2.033,55

Fonte: IBGE

Percebe-se que houve um aumento muito significativo da despesa per

capita (registrou-se um aumento de 31,33% entre os dois períodos).

Gastos como de prefeitura permanecem em níveis baixos e estáveis se

comparado com os investimentos. O restante da gestão desses recursos, como
gastos com pessoal, dívida e seus respectivos limites legais da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) serão analisados na seção subsequente, que se
volta ao diagnóstico da gestão fiscal do município.

14
4. DIAGNÓSTICO DE GESTÃO FISCAL

A análise dos itens da gestão fiscal de Portão deixa evidente que as

gestões públicas que estiveram à frente da cidade nos nove anos analisados
respeitaram os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF). A posterior análise das tabelas de cada item de gestão é feita a seguir
para ilustrar a administração dos valores limites enquanto valores percentuais
da Receita Líquida (ilustrada a seguir no primeiro item da gestão)

Tabela 2 - Limites de Gasto com Pessoal

DESPESAS COM PESSOAL - Prefeitura Municipal (Executivo) – Valores Deflacionados 2016

Evolução % da
Exercício Receita Corrente Líquida (RCL) R$ % s/ RCL
RCL
R$ R$
10,45 48,73
2007 51.575.760,97 25.130.490,03
R$ R$
16,58 49,17
56.774.000,73 27.917.789,09
2008
R$ R$
-4,86 51,7
51.780.580,77 26.772.074,99
2009
R$ R$
14,58 47,72
56.021.939,42 26.735.496,16
2010
R$ R$
21,42 47,34
63.867.479,79 30.233.723,20
2011
R$ R$
8,64 50,04
65.557.001,41 32.803.431,09
2012
R$ R$
8,58 51,22
67.210.599,32 34.422.762,96
2013
R$ R$
5,57 52,62
66.684.010,32 35.089.573,34
2014
R$ R$
6,05 52,75
63.897.923,84 33.703.661,03
2015
R$ 66.289.791,51
10,27 53,76
R$31.709.735,41
2016
Limites da LRF para Despesas com Pessoal (PM - Executivo) Percentual
Para Emissão de Alerta 48,60%
Limite Prudencial 51,30%

15
 Limite Legal 54%
Fonte: TCE-RS

Como ilustrado acima, o valor do Limite para Emissão de Alerta foi

atingido em diversos anos da série estudada. Além disso o Limite de Prudência
foi ultrapassado no ano de 2009 e entre os anos de 2014 a 2016. Contudo o
Limite Legal não foi atingido, o ano de 2016 marca a maior proporção do RCL
no município, quase atingindo o Limite Legal – 53,76% do RCL

Tabela 3 - Limites da Dívida Líquida Consolidada (DLC)

Dívida Consolidada Líquida

Exercício R$ % s/ RCL DCL
R$ 0
10,45
2007 51.575.760,97
R$
16,58
56.774.000,73
2008 0
R$
-4,86
51.780.580,77
2009 0
R$
14,58
56.021.939,42
2010 0
R$
21,42
63.867.479,79
2011 0
R$
8,64
65.557.001,41
2012
R$
8,58
67.210.599,32
2013 0
R$
5,57
66.684.010,32
2014 0
R$
6,05
63.897.923,84
2015 0
R$
10,45
2016 51.575.760,97 0
Limites da LRF para as Dívidas Consolidadas Líquidas (Continuação da Tabela 3)
Limite para Emissão de Alerta 108%
Limite Legal 120%
Fonte: TCE-RS

16
 Ao observar os dados do Tribunal de Contas, não há Dívida Líquida
Consolidada. Analisando os dados e gráficos de receita e despesa percebe-se
que em todos os anos da série histórica estudada o município de Portão
apresentou Superávit, logo não precisou criar dívida.

Tabela 4 - Limites de Operações de Crédito

Operações de Crédito - Internas e Externas (Não ocorreram Operações de Antecipação de Receitas)

Exercício R$ % s/ RCL Evolução %
x 0 0 0
Limites Internas e Externas Antecipação da Receita
Limite para Emissão de Alerta 0 0
Limites Legais 0 0
Fonte: TCE-RS

Em vista que o município não criou Dívida Consolidada Líquida durante

os anos de 2007 a 2016, não se fez necessário o uso de operações de crédito
para o ente se financiar

Tabela 5 - Restos a Pagar

Evolução dos Restos a Pagar (Legislativo sem insuficiência e

Insuficiência Financeira
abaixo dos R$ 10.000,00 em todos os exercícios)
Exercício Total de Restos a Pagar Evolução % R$ % Total dos Restos
R$ 275.510,84 8,87
171,5
2007 5.428.884,23
R$
-36,58 0 0
3.250.992,18
2008
R$
-37,36 0 0
1.952.347,02
2009
R$
81,68 0 0
3.349.183,24
2010
R$
13,85 0 0
3.580.119,10
2011
R$
26,72 393.583,91 12,17
4.286.293,68
2012
R$
-7,99 68.468,59 2,3
3.723.735,95
2013

17
 R$
10.787.536,43
2014 208,26 0 0
R$
8.474.068,38
2015 -13,6 0 0
R$
6.305.500,39
2016 20,91
Fonte: TCE-RS

A evolução dos restos a pagar aparentou insuficiência financeira em 3

exercícios da série estudada. Os picos de insuficiência financeira para pagar os
restos anos anos 2007, 2012 e 2013 não representam muita expressão no total
dos restos a pagar – atingindo o maior valor em 2012 12,17% do total dos
Restos a pagar. A gestão conseguiu estabilizar a evolução nos anos
subsequentes, podemos dizer que a insuficiência financeira nos Restos a
Pagar acontece esporadicamente

Outros limites constitucionais:

Como citado no item anterior, a evolução dos restos a pagar no Poder

Legislativo não teve valores de grande relevância – abaixo dos R$ 10.000,00
em todos os nove exercícios – e sem nenhuma insuficiência financeira para
pagá-los, consequentemente.

Já os gastos de pessoal na Câmara Municipal também obedeceram aos

limites estipulados pela LRF, mantendo-se abaixo da metade do Limite para
Emissão de Alerta, como ilustrado na tabela 6:

Tabela 6 – Despesa com Pessoal (Legislativo)

DESPESAS COM PESSOAL - Câmara Municipal (Legislativo)

R$ % s/ RCL
R$ 51.575.760,97 2,39
R$ 56.774.000,73 2,77

R$ 51.780.580,77 3,70

R$ 56.021.939,42 3,30

R$ 63.867.479,79 3,38

18
 R$ 65.557.001,41 3,57

R$ 67.210.599,32 3,92

R$ 66.684.010,32 4,02

R$ 63.897.923,84 3,78

Limites da LRF para despesas com Pessoal (PM - Executivo) Percentual

Para Emissão de Alerta 5,40%

Limite Prudencial 5,70%
Limite Legal 6,00%
Fonte: TCE-RS

19
5. TRANSPARÊNCIA

O município de Portão recebeu o Prêmio Boas Práticas em

Transparência na Internet do TCE-RS nos anos de 2015, 2016 e 2017. O
Prêmio faz parte da campanha “Transparência, faça essa ideia pegar”, lançada
pelo TCE-RS em maio de 2014, com o objetivo de estimular a população a usar
os instrumentos da LAI e da Lei da Transparência, bem como de sensibilizar os
gestores públicos. Desde 2012, o TCE-RS acompanha o cumprimento da Lei
de Acesso à Informação e da Lei Complementar nº 131/2009 pelos 497
municípios do Rio Grande do Sul.

No dia 20/12/17 a prefeitura realizou a Prestação de Contas de 1 ano de

Governo da atual administração. Estiveram presentes representantes das
secretarias municipais, entidades e empresas locais e população em geral.
Nosso grupo resolveu participar para ver se as contas batiam com o que vimos
nos dados ao fazer o trabalho. E também aproveitamos para tirar algumas
dúvidas com relação a alguns dados que se mostraram duvidosos na coleta.

Foi apresentado aos presentes um resumo das ações e resultados da

gestão neste primeiro ano, metas para o próximo exercício e o Prefeito
respondeu às perguntas da plateia. Aproveitamos a oportunidade para
perguntas sobre o andamento das parcerias com empresas locais que o
prefeito propôs no plano de governo. Ele respondeu que as parcerias tiveram
uma ação pontual no ano, com a instalação de câmeras de segurança em
vários pontos do município. Essas câmeras foram compradas por empresas
para que fossem instaladas em regiões próximas às suas sedes (ou seja, para
aumentar a segurança em suas instalações) e o controle das imagens fica a
cargo do município, para garantir a segurança de quem circula nas regiões
próximas a esses locais.

Foi apresentado também o aplicativo Fala, Cidadão, que foi lançado no

mesmo dia no município. A ideia é utilizar o aplicativo para que o cidadão
contribua com o município, indique possíveis melhorias, bem como leve
reclamações diretamente a quem pode resolver os problemas – a gestão
municipal.

20
6. CONCLUSÕES

A análise tem como principal conclusão que o município de Portão

possui uma boa gestão das suas contas públicas, tanto que todos os limites da
LRF foram respeitados nos anos de análise. Além disso, foi possível observar
um esforço em gastos relativos ao desenvolvimento, principalmente
investimentos em educação.

A parte mais interessante do trabalho foi compreender o que estava por

trás dos dados. Algumas coisas nos surpreenderam, como o alto gasto em
educação, por exemplo, sendo que o município não tem uma educação
considerada de excelência pelos índices tradicionais. Nos surpreendeu também
a aparente pouca atenção da prefeitura (em termos de gasto) com relação à
indústria, principal atividade econômica do município.

Mas aproveitamos a oportunidade de fazer o trabalho para nos

aproximarmos da gestão municipal e entender o que os dados queriam dizer na
prática. Estudamos a estrutura do município como um todo, mas a parte mais
interessante foi sair da frente do computador e conversar com representantes
da gestão local. Conversamos com os secretários de saúde e educação, e
também com o diretor técnico que trabalha no setor de inovação do município.
Além disso conversamos com dois vereadores locais e tivemos a oportunidade
de conversar com o prefeito no evento de abertura de contas.

A gestão anterior do município permaneceu 12 anos no poder, e tinha

um enfoque muito claro em educação. A atual gestão, tem uma visão mais
ortodoxa, de conter gastos e estimular a indústria local. O atual prefeito do
município é um empresário, bem como alguns dos secretários e assessores
mais diretos. A visão da atual gestão, como deixa claro o PPA, é a
diversificação da indústria local, atualmente extremamente focada em indústria
de tratamento de couro. A própria educação do município já é orientada para
uma formação técnica visando atrair empresas com parque fabril mais
tecnológico, que encontre no município a mão de obra que necessita.

Para concluir, podemos dizer que este trabalho foi um trabalho muito
mais de cidadania do que um trabalho técnico de consulta, pois nosso foco foi

21
traduzir os dados entendendo o contexto na prática, não apenas em relatórios
ou em dados cruzados. Utilizamos sim os dados para nos ajudar a enxergar
algumas coisas de forma mais generalizada, mas a aproximação da gestão
municipal foi fundamental para entendermos o momento do município e qual é
o planejamento para os próximos anos. E podemos concluir que o município
está com planos ousados e que está seguindo seu planejamento (desenhado já
desde a campanha, como mostra o anexo) com muito afinco.

22
7. REFERÊNCIAS

Site do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul -

http://www1.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/

Estimativas Populacionais por ano do IBGE -

http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2015/estimativa_tc
u.shtm

23