Fallas de Política

ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE Lectura 6
DOCENTE: Rosa Ferrín Schettini Página 1

II Semestre: marzo-julio de 2004
FALLAS DE LAS POLÍTICAS Y DEGRADACIÓN DEL AMBIENTE1
Theodore Panayotou
La tendencia de los mercados libres a mostrar fallas en la asignación y en el uso eficaz de

los recursos naturales y el medio ambiente, crea una oportunidad para la intervención del
gobierno y le proporciona una justificación. Sin embargo, las deficiencias del mercado en sí
mismas son una condición necesaria, pero no suficiente, para tal intervención. Para que en
verdad valga la pena, la intervención del gobierno tiene que satisfacer otras dos
condiciones. Primera, su rendimiento debe ser mejor que el del mercado, o debe hacer que
el funcionamiento de ese mercado sea mejor. Segunda, los beneficios de la intervención
deben ser mayores que los costos de planificación, ejecución y cumplimiento, sumados a los
costos indirectos y no intencionales de las distorsiones introducidas en otros sectores de la
economía a causa de esa intervención.
En el caso ideal, la intervención del gobierno aspira a corregir o por lo menos mitigar las
fallas del mercado, por medio de impuestos, reglamentos, incentivos privados, proyectos
públicos, administración de la macroeconomía y reforma de las instituciones. P ej., si el
mercado no logra asignar la tierra al mejor uso posible, a causa de la inseguridad de la
propiedad de la misma, entonces la intervención del gobierno debe consistir en la expedición
de títulos de propiedad seguros sobre la tierra, por medio de encuestas catastrales y registro
de tierras, siempre que los beneficios así obtenidos sean mayores que los costos. Por otra
parte, si el mercado no es capaz de asignar la tierra a su mejor uso posible a causa de
severas inundaciones, cuyo origen es la deforestación corriente arriba, entonces el gobierno
tendrá que estudiar los costos y beneficios de aplicar impuestos a las operaciones
madereras corriente arriba, o a la agricultura corriente abajo, con miras a subsidiar la
reforestación en el área superior con las sumas así recaudadas. Si un análisis económico
en el cual se tomen en cuenta todos los costos y beneficios, nos lleva a la conclusión de que
tal intervención puede mejorar la situación de los madereros corriente arriba (o la de los
campesinos trashumantes) y también la de los agricultores corriente abajo, y no perjudica a
nadie (ni siquiera a las arcas del gobierno), el hecho de no intervenir sería una falla de sus
políticas. Una intervención de ese tipo no es una distorsión, sino una forma de mitigar o
corregir una distorsión causada por una falla del mercado2.
Sin embargo, en la práctica, las políticas del gobierno son más proclives a crear distorsiones
adicionales en el mercado de los recursos naturales, que a corregir las ya existentes.
Ocurre así por muchas y muy diversas razones. Primera, porque la corrección de una falla
del mercado muy rara vez es la única meta, o la principal, de la intervención del gobierno.
Otras metas, como la seguridad nacional, la equidad social, la administración de la
macroeconomía y la conveniencia política, pueden ser predominantes. Segunda, la
intervención del gobierno tiene a menudo consecuencias no deseadas y efectos colaterales
imprevistos o no muy bien ponderados. Tercera, algunas políticas, como los subsidios y la
protección frente a las importaciones o la competencia, rebasan a menudo su vida útil pues
se llegan a capitalizar en las expectativas y los valores de propiedad de la gente, y se
convierten en intereses creados que dificultan más tarde su anulación por razones de orden
político. Cuarta, las intervenciones en materia de políticas tienden a ser acumulativas y a
interactuar entre sí en formas sutiles, pero profundas, para hacer que los incentivos privados
se aparten de las actividades benéficas para la sociedad. Por último, las políticas que no
parecen guardar relación con los recursos naturales y el medio ambiente, pueden tener
1
Esta lectura está tomada de: Panayotou, Theodore, Ecología, Medio Ambiente y Desarrollo: Debate
crecimiento vs. Desarrollo, México, Gernika, 1994, pp: 85-119.
2
En este caso, como en todos los análisis de políticas, he excluido de mis suposiciones el problema de la
“segunda mejor opción”, es decir, la dificultad de saber si una política que no corrige todas las distorsiones de
la economía es capaz de producir una mejoría genuina, en comparación con el estatu quo.
efectos más pronunciados en este último, que las políticas dirigidas a la ecología y los
recursos. Como un ejemplo de esto, los subsidios de capital, las exenciones de impuestos y
aranceles para equipo, y las leyes sobre el salario mínimo que desplazan la mano de obra,
causan mayor presión sobre los bosques, las tierras marginales, las áreas costeras y los
barrios bajos urbanos. En Ghana, p. ej., un tipo de cambio muy sobrevalorado, a causa de
la mala administración macroeconómica, ha anulado lo que en otra situación habría sido una
política forestal eficaz, aceleró la deforestación porque exacerbó la pobreza, e impidió la
reforestación al hacer que los incentivos a favor de ésta se volvieran irrelevantes (ver el
Caso 7).
Así pues, la degradación del medio ambiente no sólo proviene del exceso de confianza en
un mercado libre que no es capaz de funcionar con eficacia (falla del mercado), sino también
de las políticas del gobierno que distorsionan los incentivos, ya sea en forma intencional o
no, lo cual favorece la explotación excesiva y desalienta la conservación de los recursos
valiosos y escasos (falla de las políticas).
Las fallas de políticas se pueden clasificar en cuatro tipos básicos. Uno de ellos se refiere a
las distorsiones que se introducen en mercados que, por lo demás, funcionan bien por
medio de impuestos, subsidios, cuotas, reglamentos, empresas estatales ineficientes, y
proyectos públicos que producen réditos económicos bajos y un alto impacto ambiental. En
este caso se intenta reparar una avería que no existe.
Un segundo tipo de falla es el hecho de no tomar en cuenta ni interiorizar los efectos

colaterales notables, de tipo ambiental, provocados por intervenciones de políticas que, por
lo demás, si se justifican. P. ej., los subsidios para fertilizante pueden ser un buen medio de
alentar a los agricultores a adoptar nuevas variedades de plantas de alto rendimiento. Sin
embargo, al elegir los tipos de fertilizantes que se van a subsidiar y al señalar el nivel y el
periodo de vigencia del subsidio, los creadores de políticas deben tomar en cuenta los
efectos de esto sobre las opciones del agricultor con respecto a otros insumos (como el
estiércol, la conservación del suelo, la destrucción de maleza y el riego), y también sobre la
productividad a largo plazo. Más aún, el posible daño que sufra la zona aledaña a causa de
la contaminación y la eutrofización de los recursos acuáticos, por el uso excesivo y la
dispersión, se tiene que considerar y mitigar, asignando un subsidio más bajo por un período
más corto y fomentando la conservación del suelo, el uso de fertilizantes orgánicos y la
administración integrada de plagas (AIP). P. ej., en su campaña para lograr la
autosuficiencia en el arroz, Indonesia otorgó subsidios generosos para una gran variedad de
plaguicidas. Esos subsidios alentaron un uso excesivo del producto, que a su vez diezmó a
los enemigos naturales del escarabajo fulgórido pardo, un insecto que puso en peligro la
autosuficiencia del país en el rubro del arroz. En una decisión espectacular, el gobierno
convirtió en un éxito lo que estaba a punto de ser un fracaso de políticas, pues abolió el
subsidio y promovió la estrategia de AIP, cuyo costo era menor (ver el Caso 8). A pesar de
todo, en muchos otros países se siguen dando subsidios muy cuantiosos para la compra de
plaguicidas (ver la Figura 1).
Un tercer tipo de falla de políticas son las intervenciones del gobierno con el fin de corregir o
mitigar una falla del mercado, pues a la postre eso produce un resultado peor del que se
habría podido obtener en un mercado deficiente, pero libre. Es preciso reconocer que las
fallas del mercado no hacen que la intervención del gobierno se vuelva obligatoria: tan sólo
hacen pensar en la posibilidad de que tal intervención llegara a ser benéfica. En ciertos
casos, la mejor política consiste en abstenerse de actuar, pues cualquier tipo de intervención
podría empeorar las cosas. No obstante, en la mayoría de las ocasiones, el problema no
fue el hecho de que se haya tomado una decisión, sino que se tomó una decisión errónea.
Si el mercado libre no es capaz de contener la deforestación, p. ej., porque los bosques son
un recurso de acceso abierto y las exterioridades [externalidades] negativas de la
deforestación no se interiorizan (es decir, si no las pagan los que son responsables del
daño), no es probable que una prohibición de las operaciones madereras vaya a ser eficaz.
En primer lugar, los precios más altos pueden estimular la tala ilegal; y, en segundo término,
los concesionarios pueden recurrir a operaciones ilegales con el fin de recuperar los costos
perdidos, o bien, pueden entregar sus concesiones a invasores que practican la labranza de
corte y quema, como ocurrió en Tailandia después de la prohibición de las operaciones
madereras en enero de 1989, a raíz de los catastróficos deslaves ocurridos en noviembre de
1988 (ver el Caso 9).
FIGURA 1
Tasa promedio estimada de los subsidios para plaguicidas, en países en desarrollo
seleccionados
Porcentaje del
costo al detalle
100
75
50
25
0
China Ecuador Ghana Senegal
Colombia Egipto Honduras
Fuente: Robert Repetto, “Economic Policy Reform for Natural Resource Conservation",
Environment Working Paper (Washington, D.C.: Banco Mundial, mayo de 1988).
Este último tipo de falla de políticas consiste en el hecho de no intervenir en los mercados
deficientes, aun cuando se ve con claridad que se requiere su intervención para mejorar el
funcionamiento del mercado, y eso lo podría hacer a un costo plenamente justificado por los
beneficios esperados. P. ej., habría sido una falla de políticas que el gobierno de Tailandia
no hubiera expedido títulos de propiedad a fin de que sus campesinos tuvieran segura la
tierra cuando se comprobó que el costo de tal expedición era sólo un pequeño porcentaje
(menos del 10%) de los beneficios potenciales (ver el Caso 10). Por su decisión de
intervenir en el mercado de las tierras a fin de instituir derechos de propiedad seguros, pues
esto es una condición previa para la buena marcha de los mercados, el gobierno convirtió
una falla del mercado en un éxito de políticas. En cambio, la expedición de derechos de
usufructo o mayordomía por 25 años a los ocupantes ilegales de tierras públicas en
Tailandia y las Filipinas, fue una decisión a medias, que no llegó a tocar la raíz del problema.
Eso fue tanto como estimular las invasiones incesantes, sin mejorar de un modo apreciable
la seguridad de la propiedad para el agricultor, su acceso al crédito y los incentivos para
invertir. Esas medidas tibias corren el riesgo de convertir una falla del mercado en una falla
de políticas, de dimensiones tal vez mayores.
En suma, las fallas de políticas incluyen tanto el hecho de no intervenir cuando la

intervención habría sido necesaria y benéfica, como el hecho de intervenir cuando la
intervención es innecesaria y nociva. Las fallas de políticas que dan lugar a la degradación
del ambiente abarcan desde los proyectos públicos mal diseñados, en los que no toman en
cuenta los efectos nocivos para el medio ambiente, hasta los programas de ajuste
estructural en los que no se interiorizan, y ni siquiera se amortiguan, las repercusiones

ambientales. Las fallas de políticas no son el dominio exclusivo de los gobiernos. Las
agencia de ayuda para el desarrollo, a través de su diálogo sobre los préstamos y las
políticas de sus proyectos y programas, pueden crear o agravar una falla de políticas. P. ej.,
el hecho de incluir la liberalización como parte de un préstamo de ajuste estructural o
sectorial, en un lugar donde no existen ni derechos de propiedad seguros ni las demás
bases legales de los mercados, puede hacer que una falla de políticas se convierta
simplemente en una de mercado; este caso no ha sido poco común en los programas de
liberalización aplicados en África.
Otra forma de analizar las fallas de políticas consiste en clasificarlas según que se refieran a
los proyectos, a la política sectorial o a política macroeconómica. Las fallas de políticas
referentes a proyectos se producen sobre todo cuando estos últimos se eligen tomando
como base una valuación financiera o un análisis económico estrecho, en que no se
interiorizan las exterioridades del medio ambiente. Las fallas de la política sectorial se
producen cuando en ella se pasan por alto los costos a largo plazo, y también los nexos y la
dispersión entre los sectores. A su vez, las políticas sectoriales se pueden dividir en
agrícolas e industriales; o bien, en ámbitos aún más estrechos, en política de tierras, de
recursos acuáticos, de bosques, de pesca, de desarrollo urbano, de ubicación industrial y
otras. Las políticas macroeconómicas fallan cuando carecen de bases microeconómicas
(como cuando introduce la liberalización sin que existan mercados operantes), o cuando se
pasan por alto sus consecuencias ambientales importantes (con los efectos de las altas
tasas de interés, de los tipos de cambio sobrevaluados, o de la deuda excesiva sobre el
agotamiento de recursos naturales). Ahora voy a examinar con más detalle esos tres tipos
de fallas de las políticas.
FALLAS DE POLÍTICAS EN MATERIA DE PROYECTOS
Las políticas en materia de proyectos se refieren tanto a los de carácter público como a los
del sector privado. Los proyectos públicos son un poderoso instrumento de intervención
gubernamental, para aliviar las fallas del mercado por medio de la provisión de bienes
públicos, tales como carreteras, parques y servicios públicos. Sin embargo, si no se usan
en la forma apropiada, pueden llegar a ser una fuente importante de distorsiones del
mercado. En primer lugar, en vista de que la mayoría de los proyectos públicos se financian
con los impuestos en general, ya sea de un modo directo o indirecto, tienden a desplazar a
la inversión privada y a redistribuir los recursos. Esto sólo se justifica y es benéfico en la
medida en que el proyecto público genere réditos económicos y sociales más altos que un
proyecto privado. En segundo lugar, los proyectos públicos tienden a ser muy grandes, en
relación con los proyectos privados y con la magnitud de la economía, sobre todo en los
países en desarrollo. Por su tamaño mismo y porque se refieren a la infraestructura, los
proyectos públicos suelen tener efectos muy considerables, tanto en la economía como en
el medio ambiente. Por lo tanto, el hecho de no prestar atención especial a los precios y
pasar por alto los efectos ambientales y sociales, es una receta segura para el fracaso.
Los proyectos relativos a la infraestructura, como las carreteras y los sistemas de riego,
tienen a menudo efectos ambientales que van más allá del desplazamiento físico de los
entornos naturales, y de todas las formas de dispersión conexas. El impacto ambiental de la
construcción de una carretera a través de un bosque en estado natural, p. ej., no se limita a
la porción del mismo que se tala para abrir paso a la carretera, ni tampoco al daño que el
tráfico de vehículos y la contaminación del aire le causan al ecosistema. El mayor impacto
ambiental proviene de que la carretera intensifica las invasiones o los asentamientos en el
bosque, como quedó bien demostrado en el caso de la Supercarretera Trans-Amazónica,
que pasa a través de Accre y Rondonia. Un proyecto de muchos millones de dólares,
emprendido en nombre del desarrollo nacional, ha dado como resultado tasas sin
precedentes de invasión y deforestación del bosque, a cambio de muy pocos beneficios

económicos sostenibles.
Otros dos ejemplos se observaron en Tailandia. Hace sólo 15 años, la región baja del
nordeste de ese país estaba cubierta de bosques vírgenes. Fue entonces cuando el estado
decidió construir allí una gran carretera. La Junta Nacional de Desarrollo Económico y
Social de Tailandia ha explicado así la situación actual: "Los campesinos sin tierra... de los
alrededores de esa zona y de otros lugares se han trasladado allí y derriban los árboles para
abrir tierras al cultivo, lo cual dio lugar a la destrucción de la tierra forestal (y las cuencas) en
5,28 millones de rai (un millón de hectáreas) entre 1973 y 1977. A causa de la inmigración
esporádica para abrir nuevas tierras al cultivo, han surgido 318 aldeas en los últimos nueve
años". Hoy en día, la región ha sido devastada por la salinización y la erosión del suelo, y
tanto la silvicultura como la agricultura son insostenibles. Si se hubieran expedido derechos
de propiedad comunal antes de abrir la carretera, tanto la agricultura como la industria
forestal podrían ser sostenibles en el presente.
Otro ejemplo proviene del sistema de embalse y riego para propósitos múltiples de Nam
Pong, construido en el nordeste de Tailandia en 1966. Igual que en el caso de la carretera,
la región de la cuenca hidrológica del embalse atrajo a un gran número de personas, tanto
las que habían sido desplazadas de la misma región como las que llegaron desde otros
lugares al embalse, pues en él se desarrolló un productivo recurso piscícola, en forma
inesperada, con más de 70 especies comestibles. La afluencia de inmigrantes a la región
causó una rápida deforestación en la cuenca de acceso abierto, e incrementó la erosión del
suelo y la sedimentación en el embalse. A causa de esto los peces del embalse sufrieron
daños, se redujo la generación de energía eléctrica, y disminuyó la capacidad de las
instalaciones para el riego y el control de inundaciones (ver el Caso 5).
Hay quien culpa de la deforestación al crecimiento de la población -que si bien es una de las
causes inmediatas, no es la causa original de ese daño- y recomienda el control de la
misma. Sin embargo eso sería atender sólo los síntomas, pues tanto en el caso de la presa
como en el de la carretera, la afluencia de la población no se habría producido en el alto
grado en que se registró, si no se hubieran construido esos proyectos. Aconsejar el control
de la población como el remedio para un problema causado por la mala planificación de los
proyectos, por la falta de seguridad en los derechos de propiedad de las tierras agrícolas y
forestales, y por no haber sabido ni reconocer las exterioridades ni interiorizar el costo
ambiental del proyecto, es tanto como afirmar que si no hubiera gente no surgiría nunca un
problema, a pesar de todas las fallas del mercado y de las políticas. Como quiera que sea,
en los últimos 20 años Tailandia ha logrado la reducción más espectacular del crecimiento
de la población que haya tenido lugar en país alguno, pues pasó de más de 3% a fines de la
década de 1960, a menos de 1,5% en el presente, por medio de los incentivos voluntarios,
la educación y el crecimiento económico. Es cierto que el nordeste de Tailandia sigue
siendo una región pobre y hasta cierto punto densamente poblada, pero no a causa del alto
crecimiento de la población, sino por el carácter irregular de su crecimiento económico
(enfocado en la región central), por las barreras a la movilidad (inseguridad en la propiedad
de la tierra y una política de educación ineficaz), y por los mercados sectoriales
distorsionados, que favorecen la intensidad del capital en la industrial a expensas del
empleo de mano de obra.
En un estudio econométrico acerca de las causas de la deforestación en el nordeste de

Tailandia, se observó que la densidad de la población (a diferencia del crecimiento de la
misma), la pobreza y la infraestructura (presas y carreteras), así como los incentivos
económicos (los precios de la madera y de las cosechas agrícolas), tuvieron un papel
relevante en la deforestación.
Los proyectos públicos suelen tener una justificación económica basada en el análisis de
costos y beneficios, el cual debería incluir, en principio, todos los beneficios y los costos
sociales, monetarios o de otra índole, sean cuantificables o no. Las distorsiones o sesgos
que van en contra del uso eficiente de los recursos, la calidad del medio ambiente y el
desarrollo sostenible, en el nivel de proyecto, pueden surgir por cualquiera de las siguientes
razones: (1) porque el proyecto se elige a partir de una valoración financiera (flujos de caja)
o de un estrecho análisis económico (estimando el precio sombra de algunos insumos, pero
no de otros); (2) porque los beneficios y costos sociales se definen en un marco de espacio
y tiempo demasiado estrecho (pues se excluyen las exterioridades [externalidades] y los
efectos a largo plazo); (3) porque en la etapa de diseño del proyecto no se prevén los
efectos sobre el medio ambiente; (4) porque los costos ambientales son previstos y
valorados, pero es difícil hacer su medición y evaluación; (5) porque se usa una tasa de
descuento social indebidamente alta; y (6) porque el carácter irreversible de los cambios que
el proyecto provoca en el medio ambiente se pasa por alto o no se maneja en la forma
apropiada.
Aun cuando persisten ciertas dificultades, en los últimos años los investigadores han
desarrollado técnicas muy refinadas para evaluar las exterioridades [externalidades]
ambientales e incluirlas en el análisis de costos y beneficios. Dos cosas son importantes en
relación con la tasa de descuento: Primera, que esa tasa no es discriminatoria para los
beneficios ambientales per se, sino para los beneficios a largo plazo, que también pueden
ser beneficios para el desarrollo. Segunda, que la tasa de descuento es un parámetro de
las políticas públicas que puede ayudar a alentar una perspectiva a más largo plazo, si se
usa en forma sistemática y con el pleno reconocimiento de que cuanto más baja sea la tasa
de descuento, en comparación con la tasa de descuento del mercado, tanto mayor será el
desplazamiento de la inversión privada por la acumulación de proyectos públicos3.
El hecho de dar más importancia a los proyectos que a los programas de inversión, a la
política económica y a las estrategias de desarrollo, es en sí mismo una grave distorsión de
las políticas. Los gobiernos se contentan con escoger el mejor proyecto, en lugar de
preguntarse si en verdad es necesario hacer algo en un renglón de recursos determinado.
Así mismo, se concentran en idear y poner en marcha nuevos proyectos, en lugar de
evaluar los resultados obtenidos con los proyectos realizados en el pasado. Peter Rogers
describe así esta tendencia, en el caso de las políticas sobre los recursos del agua:
En la mayoría de los países, el marco que se usa para relacionar la política

económica nacional con las políticas sobre los recursos del agua ha quedado
reducido a un simple marco de contabilidad, en el que se analiza cada uno de los
proyectos de posibles inversiones en el sector del agua. Estos proyectos se reúnen
para formar una cartera de inversiones, que las agencias técnicas presentan a la
comisión de planificación como "la política de inversión". A su vez, la comisión de
planificación revisa si todos los recursos solicitados se podrán proporcionar con los
recursos económicos disponibles en el presente o proyectados. Enseguida, la
comisión de planificación recomienda cambios o envía la cartera al ejecutivo, para su
aprobación. Según el país de que se trate, y tanto el tiempo como los recursos con
los que se cuente, la comisión de planificación puede hacer o no una verificación de
la congruencia entre el sector del agua y los demos sectores de la economía.
Los paradigmas de la planificación pueden ser muy eficaces si la persona que los maneja
tiene bastante tiempo para ir y venir de uno a otro de los distintos sectores económicos, dos
o tres veces, durante el proceso. Sin embargo, en las situaciones reales de planificación, el
3
Para mayores detalles sobre los enfoques analíticos que se pueden usar en distintas situaciones, para el
análisis económico de esos proyectos, ver Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID), AID, Manual for proyect Economic Analysis (Washington, D. C.: USAID, 1987).
tiempo apremia. El resultado de esto es un análisis en una sola dirección y de tipo

unilateral, se evalúan los efectos del proyecto en un sector (o sólo en parte de un sector) de
las políticas económicas, pero de ordinario no se hace la operación recíproca. Por lo tanto,
nunca se hace una comparación efectiva entre el cálculo real del valor de las inversiones en
el sector del agua, y el valor que las mismas podrían tener en otros sectores. Las enormes
inversiones que se hicieron en sistemas de riego, en la totalidad del mundo en desarrollo en
los últimos 40 años, rara vez fueron contempladas en el contexto de una política nacional de
desarrollo, o siquiera en el marco de una política para el agua o la agricultura. Si así hubiera
sido, la protección de las cuencas y las disposiciones para el mantenimiento de los
sistemas, la distribución del agua y el desagüe, no se habrían pasado por alto. En forma
similar, en el contexto de una política rural de desarrollo, nunca se habría puesto en marcha
la construcción de carreteras a través de un bosque, sin aclarar antes los derechos de
propiedad sobre esas tierras.
El sesgo a favor o en contra de los proyectos, en oposición a las políticas, no es privativo de

las agencias del gobierno. Los grupos que defienden la ecología han centrado su atención
en el daño que le causan al medio ambiente ciertos proyectos, como la Presa Nam Choan
en Tailandia, la presa de propósito múltiple Narmada en la India, y la presa Tucurui en Brasil,
mas no en las enormes fallas de mercado y en las distorsiones de políticas que han dado
lugar a la destrucción en gran escala de los recursos naturales y a la degradación del medio
ambiente. Cuando los proyectos se vean como parte de una política general de desarrollo,
muchas de las exterioridades [externalidades] que aún no se han tomado en cuenta serán
interiorizadas, y el conflicto entre el desarrollo y la ecología quedará resuelto en gran parte.
Muchas economías en desarrollo están aún muy lejos de su frontera de producción eficiente.
Si se corrigen las fallas del mercado y se suprimen las distorsiones de las políticas, sin duda
alguna será factible propiciar más el desarrollo y, al mismo tiempo, tener un medio ambiente
mejor. Este es el contexto en el que se deben planear, diseñar y evaluar los proyectos
públicos.
FALLAS DE LA POLÍTICA SECTORIAL
Política forestal
La política forestal es un buen ejemplo de una política dirigida a un recurso especifico, que
se debe formular de nuevo por completo si se desea restablecer el vínculo entre la escasez
y los precios. Si es verdad que nos enfrentamos a una escasez de bosques cada día mayor,
entonces los precios de los productos forestales deberían subir para refrenar la
deforestación y acelerar la reforestación. En el presente no sólo sucede que la mayoría de
los productos y servicios forestales carecen de precio, sino que aun la madera, a pesar de
ser un producto del comercio internacional, tiene un precio inferior a su verdadero valor de
escasez, ya sea a causa de los subsidios implícitos y explícitos o por las fallas
institucionales (ver las Tablas 3 y 4). Los arrendamientos que no se cobran por los recursos,
los subsidios para las operaciones madereras en tierras forestales -marginales y frágiles, y
los impuestos en volumen sobre la remoción de madera fomentan las operaciones de tala
de alta selección y de tipo destructivo 4. Las concesiones forestales suelen ser demasiado
breves, como para alentar las operaciones de conservación y reforestación. El hecho de no
dar valor alguno a los bienes y servicios no madereros da lugar a la deforestación excesiva,
a conflictos con las comunidades locales, a una pérdida de valor económico y a daños de
tipo ecológico. El fomento al procesamiento local de la madera conduce con frecuencia a la
creación de plantas ineficientes y con capacidad excesiva para la fabricación de tablas, al
4
La alta selección es un tipo de tala selectiva de los árboles más valiosos por su especie y su tamaño,
provocada por el tipo de criterio con el cual se calculan los impuestos, junto con todos los daños y el
desperdicio de los cuales son objeto las restantes especies, que aunque menos valiosas, también son
redituables en el comercio.
desperdicio de maderas tropicales valiosas, y a la pérdida de ingresos para el gobierno. Los

subsidios para la reforestación acaban a menudo por subsidiar la conversión de un bosque
natural valioso, en plantaciones inferiores de una sola especie, con la consecuente pérdida
del valor de las maderas preciosas tropicales y de la diversidad biológica.
Los resultados de esos fracasos de las políticas se pueden ver con claridad en Honduras. A
la tasa actual de deforestación, los recursos forestales de ese país se agotarán en menos de
un cuarto de siglo. Para ser más precisos, Honduras ha sido testigo de la destrucción en
gran escala de sus bosques de pino y las plantas de hoja ancha. A causa de esta grave
deforestación, se calcula que la pérdida anual de suelos para el cultivo es de 10.000
hectáreas. Además, la destrucción resultante de las vertientes ha cobrado un alto costo
social y económico, en términos de la acumulación de cieno, las inundaciones, el
acortamiento de la vida útil de los embalses, y la pérdida de capacidad productiva. Tanto la
inseguridad en la tenencia de la tierra como la ineficacia con que se fija el precio de los
recursos forestales, han sido señaladas como las causas medulares de la deforestación en
Honduras. Las políticas de la corporación forestal pública (COHDEFOR) han alentado tasas
excesivas de extracción y les han restado fuerza a los incentivos para la inversión a largo
plazo en el sector forestal. Entre tanto, los campesinos a los que se niega el acceso a
tierras fértiles recurren cada día más al cultivo de las zonas marginales, para lo cual se
sirven de las técnicas de corte y quema, que son muy destructivas5.
La inquietud por las altas tasas de deforestación y por las bajas tasas de reforestación ha
hecho que varios países productores de madera tropical, como Tailandia, las Filipinas e
Indonesia, prohiban la exportación de la madera no procesada. La motivación principal de
Tailandia ha sido la conservación de sus recursos forestales; y la de Indonesia, el
incremento del valor agregado por medio del procesamiento en el país, y por lo tanto la
conservación de los bosques. En general, el hecho de prohibir la exportación de troncos no
ha sido capaz de refrenar la deforestación en ninguno de esos tres países. En Tailandia y
las Filipinas, la tala ilegal y el desmonte de tierras, para abrirlas al cultivo permanente y
transitorio, han continuado sin merma. En Indonesia, la ineficiente y excesiva capacidad de
procesamiento, alentada por la prohibición a la exportación de la madera en tronco, ha dado
lugar a un ritmo de tala aún más acelerado que antes de la prohibición.
A raíz de los catastróficos deslaves e inundaciones de noviembre de 1988, que se han

atribuido a la deforestación, el gobierno de Tailandia prohibió por tiempo indefinido las
operaciones de tala. Aun cuando esa es una medida bien intencionada y muy popular, no es
probable que logre poner coto a la tasa de deforestación si no se complementa con medidas
eficaces para su cumplimiento y con una buena administración forestal. Sin la presencia de
las concesiones madereras, es probable que la tala ilegal, la invasión de tierras y el cultivo
trashumante continúen, e incluso se intensifiquen, pues no ha habido cambio alguno en las
presiones de la población, la pobreza y los incentivos para abrir nuevas tierras a la
agricultura. Tampoco ha habido mejoría alguna en la capacidad de ejecución coactiva del
Ministerio Forestal, que es el dueño legal de esos bosques. La prensa local ya ha publicado
informes controvertidos, en los cuales se dice que la tasa de deforestación aumentó a partir
de la fecha en que la prohibición entró en vigor, en enero de 1989 (ver el Caso 9).
TABLA 3
Obtención de réditos por el gobierno en la producción de maderas tropicales,
1979-1982 (millones de dólares EUA)
Ingreso Ingreso Ingreso Ingreso Ingreso

5
La información acerca de la deforestación en Honduras fue proporcionada por la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional.
potencial real oficial captado captado

País o región captado % como % como % del
por el del ingreso ingreso
gobierno real potencial
Indonesia 4.958 4.409 1.645 37,5 33,0
Región Sabah de Malasia 2.065 2.064 1.703 82,5 82,5
Filipinas 1.504 1.001 141 14,0 9,4
Fuente: Robert Repetto, "Economic Policy Reform for Natural Resource Conservation", Environment
Working Paper (Washington, D.C.: Banco Mundial, mayo de 1988).
TABLA 4: Precio de la madera en pie y costos de sustitución para países en desarrollo

seleccionados
Costo estimado Costo estimado Costo de la

País (moneda) de la madera en de la madera en madera en pie
pie por metro pie por metro como % del costo
cúbico cúbico de sustitución
Etiopía (Birr) 4 4 22-48
Kenya(KSh)
 Madera seca por carga 2-5 2-5 n.d.
transportada en la cabeza
 Compras de concesionarios 19 19 33
Malawi (MK)
 Viveros del gobierno 3 3 16
 Viveros privados 3 3 58
Nigeria (CFAF) 85 85 1
Ruanda (Fr) 160 160 27
Senegal (CFAF) 185 185 2
Sudán (LS)
 Chaparral n.d. n.d. n.d.
 Sabana con poca lluvia n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
 Sabana muy lluviosa
Tanzania(TSh)
60-88 60-88 91-133
 Troncos de plantación
20-30 20-30 67-100
 Troncos de arbusto 12 12 48
 Vivero de madera para leña 6 6 67
 Matorral para leña
n.d. = no disponible.
Fuente: Robert Repetto, "Economic Policy Reform for Natural Resource Conservation", Environment
Working Paper (Washington. D.C.: Banco Mundial, mayo de 1988).
Políticas sobre tierras
La inseguridad que rodea la propiedad de la tierra es la falla de políticas más grave en los
países en desarrollo. Esa falla impide el uso óptimo de la tierra y provoca la degradación de
las tierras, el agua y los recursos forestales. La inseguridad en la propiedad de la tierra
adopta muchas formas: la carencia de títulos de propiedad, que da lugar a la invasión de
bosques y a su ocupación ilegal; las tierras de propiedad confusa, disputada o múltiple; las
tierras bajo arrendamiento o tenencia a corto plazo; las tierras que pueden estar expuestas a
la reforma agraria o la expropiación, las tierras concedidas bajo certificados de usufructo o
mayordomía, de carácter temporal y no transferible; y las tierras cuya propiedad está atada
a controles estatales obligatorios, en materia de comercio y precios, y pertenece por fuerza

a cooperativas, a través de las cuales el "dueño" se ve forzado a comprar los insumos a un
precio superior al del mercado, y a vender su producto a precios inferiores a los del mismo
mercado.
La tenencia de la tierra sin título de propiedad o sin seguridad alguna es muy común en las
Filipinas y Tailandia (como resultado de la agricultura trashumante); en Indonesia (a causa
de la migración espontánea); en Myanmar (en las zonas que están fuera de control del
gobierno central), en Nepal (por la presencia de los emigrantes que dejan las colinas y se
asientan en el Terrai); y en África (en las tierras tribales). La tenencia es la más común de
ocupación insegura de la tierra, en las Filipinas y en el sur de Asia. Si bien es cierto que los
propietarios e inquilinos que cuentan con un grado razonable de seguridad no parecen tener
entre sí, en cuanto a su buena disposición para adoptar innovaciones, como las nuevas
variedades de plantas, los fertilizantes y los plaguicidas para cultivos anuales, es posible
que sus actitudes sean diferentes frente a las inversiones a largo plazo que elevan la
productividad y la sustentabilidad de la tierra por largo tiempo, tales como las estructuras de
riego y desagüe, la labranza de la tierra en curvas de nivel, los cultivos de árboles.
Un ejemplo clásico de propiedad múltiple o poco clara es la situación de los casi 500.000
estanques y lagunas que cubren 70.000 hectáreas entre las escasas tierras de Bangladesh,
y que en gran parte permanecen ociosas, aun cuando el alto potencial de la piscicultura en
el país es muy patente. La práctica generalizada de la propiedad múltiple conjunta,
agravada por las herencias mancomunadas que se legan a los descendientes, puede ser
una restricción importante. En forma similar, los pastizales de acceso abierto son sin duda
un caso extremo de propiedad múltiple; en cambio las tierras o pastizales de administración
comunal no lo son, si en la comunidad hay suficiente cohesión, organización social y
liderazgo para tomar decisiones sobre el uso óptimo que se les puede dar. Esa es la razón
por la cual las tierras comunales y tribales de Papúa Nueva Guinea (ver el Caso 4) y las de
algunas partes de África no padecen a causa de la inseguridad en la propiedad, mientras
que en otras regiones de ese continente la inseguridad es muy persistente. De hecho, hay
ejemplos en el norte de Tailandia, la India, Kenya y otros países de África, donde las tierras
tribales de una aldea se administran casi como si fueran propiedad de un solo individuo,
mientras que en una aldea vecina se las explota como tierras de acceso abierto, con las ya
muy conocidas consecuencias de "la tragedia de los comunes".
En Lesotho, p. ej., los ejemplos más notables de degradación ambiental son los problemas
conexos de la severa erosión del suelo y el grave sobrepastoreo en las praderas
montañosas. Por la falta de derechos de pastoreo seguros y susceptibles de hacerse
cumplir, los granjeros se apresuran a explotar los pastizales sin pensar mucho en el futuro.
Esta forma insegura de tenencia de la tierra da lugar a una población excesiva de animales,
con la consecuente sobrexplotación y degradación de la tierra de pastoreo. El problema se
agudiza cuando los mineros de Basotho remiten sus salarios a la aldea, lo cual le inyecta un
exceso de liquidez a la economía local. La falta de opciones de inversión atractivas induce a
los agricultores a invertir en más ganado, con el afán de acrecentar su participación en un
recurso que se contrae cada día más6.
La ausencia de formas de propiedad segura de la tierra es un gran obstáculo para las

inversiones que se requieren a fin de diversificar, intensificar y elevar la productividad. La
posesión de tierra sin título de propiedad no es aceptada por las instituciones financieras
como garantía de crédito, lo cual obliga a los agricultores a recurrir al mercado de crédito
informal, con altas tasas de interés, y de ese modo la inversión en el agro deja de ser
lucrativa. El riesgo de desalojo, por muy pequeño que sea, añade un elemento de
6
La información en torno a la degradación del medio ambiente en Lesotho fue proporcionada por la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
incertidumbre que desalienta aún más las inversiones para el mejoramiento de la tierra y la
conservación del suelo. Estos factores, junto con la facilidad de acceso a la tierra forestal
pública, se conjugan para sesgar el desarrollo agrícola en contra de la intensificación del
cultivo en las tierras ya existentes, y a favor de la expansión hacia nuevas tierras, lo cual
conduce al agotamiento de los recursos forestales. Por añadidura, la inseguridad en la
tenencia de la tierra y la consecuente falta de acceso al crédito, sesgan el sistema de
labranza a favor de las cosechas anuales que generan dividendos rápidos a expensas de la
productividad a largo plazo, como el maíz y la mandioca. El cultivo de árboles, que puede
ser más lucrativo a la larga y sin duda protege más el suelo, por lo cual es más sustentable,
se desalienta a causa de su largo período de gestación.
No es posible exagerar la importancia de la seguridad en la propiedad para los fines de

inversión, productividad a largo plazo y conservación. Sobre la base de la experiencia de 40
años del Banco Mundial en hacer préstamos para el desarrollo agrícola en todo el mundo,
Warren C. Baum y Stokes M. Tolbert han llegado a esta conclusión:
El modo en que los agricultores usan la tierra depende en gran medida del grado de
seguridad que les ofrezca la tenencia de la tierra... en lo que atañe a asuntos tales
como el período de vigencia de los derechos del usuario, la claridad de los derechos
sobre la tierra, la capacidad de vender esos derechos o legarlos a las futuras
generaciones, y la posibilidad de recibir un rédito por las inversiones. El granjero
cuya tenencia de la tierra no está clara, es insegura o sólo es válida a corto plazo, es
más propenso a "minar" la tierra, es decir, a tratar de obtener de ella la producción
que le procure la máxima ganancia de tipo inmediato, por medio de la rotación de
cultivos y otras prácticas que pueden degradar las cualidades biológicas y físicas del
suelo.
El alto porcentaje de la tierra agrícola cuya tenencia es insegura en Tailandia, las Filipinas,
Indonesia y algunas regiones del sur de Asia y de África, se debe en parte a la situación de
acceso abierto que prevalece en esas tierras forestales públicas. En vista de que no se
hacen valer los derechos de la propiedad estatal, las tierras forestales han quedado
disponibles en forma gratuita, para la expansión de la agricultura. Puesto que se trata de un
recurso sin precio, hay una gran demanda de tierra forestal para la expansión del agro, y su
oferta cada día es menor, a medida que el proceso se acerca a los límites de las tierras
existentes. Sin embargo, por la falta de títulos de propiedad seguros y transferibles, no se
ha podido desarrollar un mercado eficiente para las tierras ya invadidas. Por lo tanto, la
creciente escasez de tierras no ha dado lugar ni a un alza de precios ni a un aumento de las
actividades de conservación. Por esta razón existe allí una doble falla de mercado, o más
bien de políticas. La primera falla es que se ha talado una superficie excesiva de tierra
forestal, a pesar de que ésta es más útil para usos forestales que para la agricultura. La
segunda es que la tierra talada no se usa con eficacia porque la propiedad es insegura.
Además, la disponibilidad de tierra gratis desalienta la inversión, aun en las tierras donde la
propiedad es segura, porque establece un sesgo en los precios relativos a favor del
aumento de la extensión y en contra de la intensificación.
La inseguridad en la tenencia de la tierra y la falta de acceso al crédito han tenido

consecuencias ambientales, dentro y fuera de la granja, que se traducen en un mayor
descenso de la productividad. Los efectos ambientales en la granja son la erosión del suelo,
la pérdida de nutrimentos y el anegamiento, a causa de la falta de incentivos (y de fondos)
para invertir en sistemas de desagüe y prácticas para la conservación del suelo. Los efectos
fuera de la granja son un grado de explotación mayor de las tierras marginales y de las
vertientes, por la incapacidad de sostener el rendimiento de las tierras de cultivo ya

existentes. El resultado de esto no sólo es la pérdida de recursos forestales valiosos, sino
también la erosión del suelo y la sedimentación de los sistemas de riego corriente abajo.
En vista de las consecuencias que la inseguridad en la tenencia de la tierra provoca sobre la

productividad de la misma, los ingresos y la riqueza del propietario y la calidad del medio
ambiente, los gobiernos tienen un papel decisivo que desempeñar en la tarea de hacer más
segura la propiedad. La evidencia empírica sugiere que los beneficios de otorgar títulos de
propiedad seguros son mucho más grandes que los costos. Por desgracia, algunos
gobiernos bien intencionados han agravado la incertidumbre y la inseguridad, pues hablan
de la reforma agraria en lugar de aplicarla en forma efectiva, y pasan por alto otros medios
más aceptables desde el punto de vista de la política y más eficientes desde el de la
economía, para mejorar la distribución de la tierra (como el cobro de un impuesto sobre la
misma).
La tributación progresiva y gradual sobre la tierra se ha usado con eficacia en Japón, para
llevar a cabo la reforma agraria sin crear el tipo de incertidumbre que hoy ha paralizado las
inversiones a largo plazo en las Filipinas7. Más aún, en vista de que gran parte de la riqueza
de los países en desarrollo la constituye la tierra, y el valor de ésta se eleva con la presencia
de la infraestructura rural, como las carreteras y el riego, es factible y adecuado usar los
impuestos sobre la tierra como la principal fuente de financiamiento para la operación y el
mantenimiento de la infraestructura rural. En el presente, los impuestos sobre la tierra son
nominales y módicos en muchos países en desarrollo, o no se obtiene renta alguna de la
tributación sobre ese inmueble, en parte porque el catastro de tierras es inadecuado o no
existe, se carece de medios para que la ley se cumpla y las tasas tributarias son muy bajas.
Las políticas de algunos gobiernos bien intencionados, que reducen los derechos de
propiedad a un simple derecho de uso por un período fijo, y prohiben la transferencia de la
misma o atan las tierras concedidas por medio de la reforma agraria a un régimen de
comercialización por el estado, a un control de precios, o a cooperativas en forma forzosa,
crean un grado innecesario de incertidumbre y merman el valor de esos derechos. No es
probable que esas tierras se usen en la forma más útil. La preocupación de que los
especuladores compren y acumulen tierras se puede disipar por medio de un impuesto
sobre la venta de tierras y con una tributación de tipo progresivo sobre la propiedad.
Políticas referentes al agua
Un tercer ejemplo de una política enfocada en un recurso específico, que debe ser
reformada para restablecer el nexo perdido entre la escasez y el precio, es la política
referente al agua. Prácticamente todos los países, cualquiera que sea su grado de escasez
de agua, subsidian este líquido para el riego y para otros usos; y en muchos casos lo
suministran sin cargo alguno. Tailandia, p. ej., sufre sequías e inundaciones que son de tipo
estacional en algunas regiones y continuas en otras. El nordeste de ese país padece una
escasez perpetua de agua. La región central se inunda en la estación de lluvias, y tiene que
importar agua de la región norte en la época de secas. Sólo el 30% de la zona de regadío
incluida en el Proyecto del Gran Chao Phraya cuenta con el riego adecuado en la temporada
de sequía. Sin embargo esa intensa y creciente escasez de agua no se refleja en las cifras.
Según el Natural Resources Profile (Perfil de recursos naturales) de Tailandia, "muchos
agricultores siguen pensando que el agua es un recurso gratuito y virtualmente ilimitado, a
pesar de que los hechos les demuestran lo contrario, con creciente insistencia". El agua de
riego se provee en forma gratuita, y no se hace ni el menor intento de recuperar el costo o
7
La tributación progresiva sobre la tierra, combinada con el uso de los fondos recaudados por ese concepto
para aplicarlos a la compra de tierras, y el otorgamiento de hipotecas sobre estas últimas a favor de los
campesinos que carecen de tierra, puede ser el camino hacia una reforma agraria muy gradual, pero efectiva.
de cobrar un precio que refleje el valor de escasez o el costo de oportunidad de ese recurso.
El resultado de esto es un exceso de riego, con la consecuente salinización y anegamiento
en algunas áreas, y una provisión insuficiente en otras. Este gran desperdicio de agua
abate la eficiencia de los sistemas de riego a cerca del 15%, siendo que su potencial es de
60 a 70%, y por el hecho de no obtener ningún grado de recuperación del costo, se priva al
sistema de los fondos que se requieren para su operación y mantenimiento.
Problemas similares a causa de la creciente escasez de agua se registran en Indonesia, aun

cuando este país ocupa el segundo lugar en Asia y en el Cercano Oriente, en términos de
dotación de agua dulce. Java tiene una gran densidad de población y sufre una escasez de
agua cada día mayor, que se intenta subsanar por medio de la administración de la oferta,
mas no de la demanda. Sin embargo la región que encara la más grave escasez de agua
es el Cercano Oriente. Esta es la opinión de Elías Saleh, un hidrólogo de la Universidad de
Jordania: "A mediados de la década de 1990, los granjeros de las altiplanicies y los que
viven bajo el calor del Valle del Jordán van a sufrir una crisis, pues una población cada día
mayor exigirá agua para beber, y el riego tendrá que ser restringido... El agua es el futuro
de toda esta región... Es un factor muy crítico". Casi todos los países del Cercano Oriente,
pero sobre todo Egipto, Yemen, Jordania y Tunicia se enfrentan a una grave escasez de
agua, no obstante lo cual ésta sigue siendo subsidiada en toda la región, y el grado de
eficiencia de la misma es tan bajo que no puede ser aceptable. En Egipto, donde el 30% de
las tierras de regadío están afectadas por la salinización y el anegamiento a causa del
exceso de riego, "las tasas de eficiencia se tendrán que elevar un 60% en los próximos 11
años para satisfacer las necesidades de la población, que según las proyecciones llegará a
los 70 millones en el año 2000". Según la misma fuente, "Jordania tiene prevista una crisis
del agua en menos de 10 años, y la ausencia total de nuevos recursos de ese líquido hacia
el año 2005".
Urbanización e industrialización
El desarrollo industrial y la urbanización están muy relacionados entre sí. Las industrias de
muchos países en vías de desarrollo, y las de algunos ya desarrollados se localizan a
menudo en los centros urbanos o cerca de ellos, a causa de la distribución irregular de la
infraestructura pública (es decir, las carreteras, la electricidad, los teléfonos y las oficinas del
gobierno). Casi la mitad del valor agregado industrial de países tan diversos como Brasil,
Tailandia y Egipto, proviene de industrias que se localizan en sus centros urbanos más
grandes (ver el Caso 11). Por lo tanto, la contaminación industrial se recrudece en los
centros urbanos, como Sao Paulo, Bangkok y El Cairo y sus zonas aledañas. En estas
condiciones, a menudo es difícil determinar cuál es la parte de la degradación ambiental allí
observada que se puede atribuir a la industrialización, y que otra parte se debe a la
urbanización.
La difícil situación de Santo Domingo ilustra los problemas a los que se enfrentan muchas
ciudades. Varias secciones de Santo Domingo padecen una grave contaminación del aire, a
causa de las emisiones provenientes de una fábrica que maneja chatarra de hierro, de una
fábrica de cemento y de varias plantas generadoras de electricidad. La aplicación de los
reglamentos de zonificación resulta imposible y el atinado cabildeo de los intereses
industriales para evadir la reubicación y la instalación de dispositivos para el control de
emisiones, han hecho que todos los esfuerzos para controlar la contaminación sean
infructuosos. Más aún, los barrios de Santo Domingo están repletos de habitantes y la
calidad de la vida en esos lugares se deteriora con rapidez. Ni el sector privado ni el público
han sido capaces de proveer vivienda adecuada, alimento, energía eléctrica, agua,
educación u oportunidades de empleo. De hecho, el gobierno alienta la migración, ya que
las obras públicas se han concentrado en las áreas urbanas, mientras que la infraestructura
rural es lastimosamente precaria8.
El incremento de la urbanización y la industrialización en la década de 1990 va a empeorar

los ya graves problemas de sobrepoblación y contaminación del agua y el aire en diversas
ciudades, como Manila, Bangkok, Jakarta, Nueva Delhi, Calcuta, El Cairo, Casablanca, la
Ciudad de México y Sao Paulo (ver la Tabla 5). Por lo tanto, hoy es preciso dedicar más
atención y más recursos que en el pasado, a la solución de los problemas del medio
ambiente urbano.
TABLA 5
La urbanización en los países en desarrollo, 1950-2000
Población que vive en Areas urbanas
Región (% de la población total)
1950 1985 2000
Todo el mundo 29,2 41.0 46.6
África 15,7 29.7 39.0
América Latina 41,0 69.0 76.8
Sudamérica templada 64,8 84.3 88.6
Sudamérica tropical 35,9 70.4 79.4
Asia 16.4 28.1 35.0
China 11.0 20.6 5. 1
India 17.3 23.5 34.2
Población de ciudades seleccionadas
(millones de habitantes)
1950 Datos más 2OOOa
Ciudad recientes
Ciudad de México 3,05 16,0 (1982) 26,3
Sao Paulo 2,7 12,6 (1980) 24,0
Bombay 3,0 8,2 (1981) 16,0
Jakarta 1,45 6,2 (1977) 12,8
El Cairo 2,5 8,5 (1979) 13,2
Nueva Delhi 1,4 5,8 (1979) 13,3
Manila 1,78 5,5 (1980) 11,1
Lagos 0,27 4,0 (1980) 8,3
Bogotá 0,61 3,9 (1985) 9,6
Nairobi 0,14 0,8 (1979) 5,3
Dar Es Salaam 0,15 0,9 (1981) 4,6
Gran Khartoum 0,18 1,1 (1973) 4,1
Ammán 0,03 0,8 (1978) 1.3
a. Proyección de las Naciones Unidas.
Fuente: World Commission on Environment and Development, Our Common Future (Oxford: Oxford
University Press, 1987).
Para dar empleo a una fuerza de trabajo cada día más numerosa, es probable que los
gobiernos hagan más énfasis en el desarrollo industrial en los años 90, lo cual va a
acrecentar la producción y la disposición de sustancias químicas y desechos tóxicos y
peligrosos. Este ya es un problema de gran magnitud en la India, Tailandia, las Filipinas,
Egipto, México y Brasil. Del mismo modo, la intensificación de la agricultura para poder dar
cabida a un número mayor de personas en la misma superficie de tierra, conducirá en forma
inevitable a un mayor uso de productos químicos tóxicos para el agro, lo cual les plantea
8
La información que aquí se presenta sobre los problemas de la urbanización en Santo Domingo fue
proporcionada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
una nueva serie de problemas a los que elaboran las políticas. Indonesia ya sufrió una crisis
a causa del uso de plaguicidas agrícolas. La desastrosa fuga de sustancias químicas
industriales peligrosas que se produjo en la planta de Bhopal, en la India, es un ejemplo más
de los riesgos a los que se enfrentan hoy los países en desarrollo.
Sin duda alguna, la industrialización va a tener repercusiones en el medio ambiente, y no

sólo en los centros urbanos sino también en las áreas rurales. El impacto de la
industrialización en el ambiente rural va a depender de la intensidad de la mano de obra, de
la ubicación y del tipo de industria de que se trate. En conjunción con la debida ubicación y
las políticas educacionales apropiadas, es probable que la industria con uso intensivo de
mano de obra atraiga a los trabajadores de las áreas marginales y frágiles, lo cual va a
reducir la presión sobre los recursos naturales. La industria que usa en forma intensiva el
capital tiene un efecto muy leve sobre el empleo, y efectos muy extensivos sobre el medio
ambiente rural. Por su demanda de materiales y energía, y también a causa de la
generación de contaminantes, como la lluvia ácida y la descarga de sus aguas residuales.
La calidad del ambiente urbano es sin duda un rubro en el que se registran fallas masivas de
mercado. El medio ambiente urbano es un recurso de propiedad común que no tiene precio.
La contaminación de ese medio ambiente es una exterioridad [externalidad] pública cuya
interiorización implica costos de acción prohibitivamente altos, ya que los contaminadores y
las partes afectadas se cuentan por millones. La reducción de la contaminación y el
producto de esos esfuerzos, la calidad ambiental, son bienes públicos que un mercado
pobre no puede proveer. En virtud de que a nadie se le puede excluir de recibir los
beneficios de la lucha contra la contaminación, ningún individuo va a estar dispuesto a
financiarla.
Si bien es cierto que el continuo aumento en la regulación de la contaminación industrial

denota un reconocimiento cada día mayor de los problemas de la ecología en los centros
urbanos de todo el mundo, las familias y las industrias todavía ven el medio ambiente como
un espacio de acceso abierto donde pueden arrojar en forma gratuita todos sus desechos.
En muchos países se exige a las grandes industrias que presenten estudios de impacto
ambiental antes de establecerse, y que cumplan con ciertas normas sobre emisiones
durante su operación, pero no hay medios efectivos para el cumplimiento de esos requisitos.
Además, un número mucho más grande de pequeñas industrias y millones de familias
siguen arrojando sus desechos al medio ambiente sin hacer pago alguno. En los centros
urbanos de los países en desarrollo no hay instalaciones para el tratamiento de las aguas de
albañal. Los vehículos públicos y privados contaminan el aire y emiten ruido sin la menor
restricción. Los agricultores arrojan agua contaminada con fertilizantes tóxicos y plaguicidas
a las principales fuentes de abastecimiento. Esta disposición gratuita de los desechos
equivale a la ausencia de derechos de propiedad sobre el medio ambiente, o bien, al uso de
la escasa capacidad asimilativa del mismo en forma gratuita. Los recursos de acceso
abierto o que no tienen precio se usan de un modo abusivo, sin aplicar las debidas medidas
de conservación y con una mala administración.
En Yemen, p. ej., los problemas de la administración de desechos son muy abundantes.

Algunas áreas, tanto en el medio urbano como en el rural, están literalmente sepultadas bajo
envases de plástico. Es muy común ver los árboles cubiertos con bolsas de ese material, y
a esa imagen se alude a veces, en tono de broma, como el "árbol nacional" de Yemen. Los
desechos tóxicos de las plantas industriales han sido identificados como una de las causas
de la contaminación del agua, y tanto el almacenamiento como el uso indebido de los
plaguicidas y herbicidas tóxicos son una continua amenaza9.
9
La información acerca de Yemen fue proporcionada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional.
A medida que los países se industrializan y se urbanizan más, usan el medio ambiente
mucho más allá de la capacidad asimilativa de éste para disponer de los subproductos de la
actividad económica y, a causa de esto, la calidad del ecosistema se deteriora. Aun la
agricultura, que según se cree de ordinario es más benigna para la ecología que la industria
se está convirtiendo en una fuente importante de contaminación, a medida que se torna más
intensiva por el uso de insumos mecánicos y químicos, tales como los fertilizantes tóxicos,
los plaguicidas y los combustibles fósiles. Al mismo tiempo, a medida que se contrae la
oferta de un medio ambiente limpio, la demanda de la calidad ambiental ya en aumento,
como resultado del crecimiento del ingreso. De este modo, aun cuando el significado de los
bosques, la tierra y el agua como insumos en el proceso de producción se puede
menoscabar un poco a causa de la industrialización, la urbanización y la intensificación de la
agricultura, no cabe duda de que su significado como un elemento para la asimilación de los
desechos industriales, urbanos y agrícolas, y como una fuente de limpieza ambiental,
cobrará más importancia.
A pesar de todo, el mayor grado de industrialización y la intensificación de la agricultura no

tienen por qué causar forzosamente una dosis mayor de degradación en el medio ambiente.
El nivel de la contaminación depende de los tipos de industrias que vayan a surgir o a
expandirse, de su distribución geográfica, de su mezcla de insumos y tecnología, y de la
estructura de incentivos y de regulación que el gobierno decida instituir en relación con la
ecología.
Muchos gobiernos optan por aplicar un enfoque regulador director en el que ellos mismos
establecen las normas sobre efluentes o emisiones -los niveles máximos permisibles para la
descarga de cada contaminante, a partir de cada una de las fuentes- y confían la tarea de
hacerlas cumplir a agencias administrativas y al sistema judicial. Un camino optativo o
suplementario es la norma del ambiente, en la cual se establece el nivel mínimo aceptable
de calidad ambiental para la fuente de agua o el volumen de aire que recibe las emisiones.
En los Estados Unidos se usan los dos tipos de normas para controlar la contaminación del
agua, y se dan generosos subsidios para la construcción de instalaciones destinadas al
tratamiento de desechos.
Ciertos incentivos, como el descuento sobre los impuestos, la depreciación acelerada, los
préstamos con intereses bajos, o los subsidios explícitos para la adopción de tecnologías de
producción "limpias" o para la construcción de instalaciones destinadas al tratamiento de
desechos, son ineficientes e ineficaces. Con ellos no se logra, que la reducción de los
desechos o el tratamiento de los mismos sean más lucrativos, pues tan sólo se subsidia a
los productores y a los consumidores de los productos de esas industrias. En todo caso, el
tratamiento de desechos no siempre es el medio más eficaz para reducir los desperdicios.
Muchas veces da mejor resultado el cambio de los procesos de producción, del tipo y la
calidad de la materia prima, o de las tasas de producción. En algunos casos el
reordenamiento de los procesos de producción puede permitir, a la vez, la reducción de los
desechos y la recuperación de subproductos gaseosos, como el fertilizante que se obtiene
de la extracción del aceite de palma o el jarabe que se extrae de las operaciones de
enlatado de fruta. Así pues, las exenciones fiscales, los créditos, las concesiones o la
depreciación y los subsidios desalientan a las industrias, que en otras condiciones
desarrollarían métodos más eficaces para reducir las emisiones, y también son una sangría
para el presupuesto del gobierno.
La regulación directa y los subsidios tienen también muchos otros puntos débiles. En ellos
se depende de un sistema centralizado para la elaboración y el cumplimiento de normas, lo
cual es caro e ineficaz. Favorecen la ineficiencia, pues requieren el mismo grado de
reducción de la contaminación en todas las fuentes, sin tomar en cuenta los costos. Se les
da preferencia a las soluciones que se aplican al final de la línea de producción y consumen
intensivamente capital, como las plantas para el tratamiento de desechos. Dan lugar a
abultadas burocracias y a onerosos subsidios. Requieren que la agencia de protección
ambiental domine las tecnologías de la producción y el control de la contaminación para
cientos de industrias diferentes, amén de todas las otras alternativas tecnológicas, lo cual es
una tarea monumental que distrae a la agencia de su función primordial, que es la vigilancia.
Por añadidura, la misma agencia debe llevar a cabo interminables negociaciones con los
contaminadores, en lo tocante al tipo de equipo que deben instalar, lo cual se traduce en
largas demoras y compromete las normas de calidad de la agencia. El grado de
cumplimiento suele ser limitado porque la cantidad equivalente de certeza que implica la
multa (el producto de multiplicar el monto de ésta por la probabilidad de ser descubierto y
por la probabilidad de que se le declare culpable) que se aplica por la falta de cumplimiento,
sólo es una fracción del costo de dicho cumplimiento, en virtud de que el equipo necesario
es caro y la posición competitiva de la firma se menoscaba. Los peligros morales de la
“captura regulatoria" (en la cual los reguladores son cooptados por los regulados) y los
sobornos que se ofrecen a los funcionarios a cargo del cumpIimiento de las leyes, son más
altos que en ningún otro sistema para el control de la contaminación, a causa de las
prolongadas negociaciones y la ambigüedad que rodea el cumplimiento de las normas
establecidas. Por último, la regulación directa crea muchas oportunidades para que surjan
las actitudes codiciosas.
El congestionamiento y la contaminación se han vuelto cada día más predominantes en los

grandes centros urbanos. Al ir y venir de su trabajo los habitantes de Bangkok pasan en
promedio 2,5 horas diarias en autobuses atestados y en las calles congestionadas. En las
escuelas de la ciudad de México se han retrasado los horarios para no exponer a los niños
al esmog en las primeras horas de la mañana. Las respuestas de políticas a los problemas
del congestionamiento van desde la administración de la oferta (por medio de la
construcción de más vías de comunicación y permitiendo la circulación en ellas en un solo
sentido), hasta el racionamiento del uso de las calles escasas, que se produce cuando no se
toma ninguna medida a ese respecto. La administración de la oferta sólo produce efectos
temporales: en la medida en que el congestionamiento se mitiga con las nuevas arterias
viales, son mayores las ventajas de viajar en un vehículo, lo cual induce a los dueños de
éstos a usarlos más a menudo, y alienta a más peatones a comprar un auto. Mientras
persista una situación de acceso abierto en las calles de la ciudad, todos los ingresos
provenientes de su uso tenderán a reducirse a cero. Esta es la base de la justificación para
abstenerse a actuar: si se permite que el congestionamiento llegue a ser lo bastante grave,
se desalienta a la gente de modo que ya no desee usar su automóvil. Sin embargo, ese
razonamiento favorece una solución muy poco eficiente. Entre los costos que esto implica
se incluyen la pérdida de tiempo productiva, el mayor uso de combustibles fósiles, el
aumento de la contaminación del aire (con todos los daños consecuentes para la salud, las
cuentas médicas y los gastos de limpieza), y un incremento de la contaminación del ruido,
para no hablar de los costos que ocasiona en términos de frustración y daños sicológicos. A
la postre, los únicos que van a usar las vías de comunicación serán aquellos cuyo tiempo
tiene menor valor (dicho de otro modo, los que tienen un costo de oportunidad más bajo
para su tiempo).
Mi cálculo aproximado del tiempo perdido y del aumento en el uso de la gasolina en

Bangkok, arroja pérdida estimada de casi 1.500 millones de dólares al año, desde el final de
la década de 1980 hasta la primera parte de los años noventas. Los gastos médicos y los
días de trabajo que se pierden por las afecciones relacionadas con la contaminación, así
como los costos de limpieza, el daño que el aumento de la infición causa a la infraestructura
y a los edificios, los costos que implica la instalación de sistemas de aislamiento contra el
ruido, y la climatización de los autos y las casas, pueden duplicar con creces esa cifra. Si el
costo anual total del congestionamiento se calcula de un modo conservador en 2.000
millones de dólares y esa suma se capitaliza a una tasa de interés de 10%, entonces el valor
presente del costo del congestionamiento y la contaminación agregada en Bangkok es de

20.000 millones de dólares. Bastaría una fracción de esa suma para dotar a esa ciudad de
un sistema de transporte masivo limpio, eficiente y rápido. Se podrían exigir cuotas
suficientemente altas por el uso de las calles del centro de la ciudad, y cobrar un
sobreprecio por la gasolina, a fin de mantener el tráfico en niveles que les permitieran a los
ciudadanos circular con libertad, y los fondos así recaudados se podrían usar para mejorar
el transporte público.
Ese sistema ha tenido éxito en otros lugares. En Singapur se instituyó un sistema de pagos
para circular, en el cual los conductores compran un permiso para entrar al centro de la
ciudad en las horas de mayor tráfico. Los autobuses y los autos que transportan a varios
pasajeros están exentos de este requisito, con lo cual el sistema no sólo es eficaz, sino
también equitativo (ver el Caso 12).
POLÍTICA INDUSTRIAL Y DE COMERCIO
Se podría pensar que la política industrial y la de comercio no tienen más que una relación
remota con el uso y la administración de los recursos naturales, pero en realidad son un
factor crítico. Esas políticas influyen en los términos del intercambio entre el agro y la
industria, y por lo tanto también en la rentabilidad relativa de la agricultura y de otros
sectores que están relacionados con los recursos. Ellas son un factor relevante en el uso de
los recursos naturales como un insumo de la industria. Influyen también en el nivel del
empleo industrial y, por ende, en la mano de obra rural residual que ejerce presión sobre los
recursos naturales. Además, esas políticas influyen también en la determinación del nivel de
contaminación generado por la industria.
En la mayoría de los países en desarrollo, los términos del intercambio agrícola se han
deteriorado a través de los años, porque en esas naciones se ha optado por proteger a la
industria por medio de aranceles a la importación e incentivos para la inversión, y con la
aplicación de impuestos a la agricultura. Se podría pensar que las condiciones de
intercambio adversas para el agro sean propicias para la conservación de los recursos
naturales, pues cuanto menos rentable sea la agricultura, tanto menos intensivo y extensivo
será el uso de la tierra y del agua en ese sector, y se reducirá también la aplicación de
productos agroquímicos. A pesar de todo, esa suposición puede no ser válida en las
economías donde la mano de obra es muy abundante y que dependen del agro para dar
empleo a la mayor parte de su fuerza de trabajo. Para reducir la presión sobre la base de
recursos agrícolas, sería necesario trasladar a los trabajadores de ese rubro a otros
sectores. Por desgracia, a menudo el aumento de la rentabilidad relativa de la industria no
basta para dar empleo a muchos trabajadores del agro y de otros sectores del rubro de los
recursos, a causa de la intensidad de capital y por el sesgo urbano de las industrias que son
promovidas.
Frente a la reducción del ingreso real a causa de la escasez de tierra (al disminuir la
superficie promedio de las parcelas) y el excedente de mano de obra (bajos salarios reales),
los agricultores de subsistencia y todos los que no tienen ni tierra ni capacitación, están
siempre a la caza de una fuente de ingresos complementaria o alternativa. Los recursos
naturales de acceso abierto, como los bosques y la tierra forestal, las reservas piscícolas de
la costa o de tierra adentro, las áreas terrestres y marítimas donde hay depósitos minerales,
y el medio ambiente natural, son las fuentes de más fácil acceso para buscar un empleo e
ingresos complementarios o alternativos. Los miembros de la familia que no tienen trabajo
remunerado pueden obtener ingresos con la recolección de leña y de otros productos del
bosque, o por medio de la pesca y la extracción de minerales. La tala ilegal, el robo de
troncos y el empleo al servicio de madereros también ilegales produce a menudo ingresos
mucho más altos que el empleo legal, en caso de que éste último se pueda encontrar. El
desmonte de zonas adicionales de bosque suele ayudar a mantener e incluso a ampliar la

extensión de la propiedad. De este modo, la disponibilidad de recursos con acceso abierto
ayuda a contener la caída del ingreso a causa del rápido crecimiento de la población y por la
lentitud del desarrollo rural. Cuando se agotan los recursos de acceso abierto en las
cercanías de una comunidad rural, los miembros de ésta emigran a otras áreas donde
puedan encontrar más recursos de ese tipo. Uno de los lugares de destino más comunes
para esos emigrantes son los grandes centros urbanos, en los cuales esa afluencia de gente
se traduce en la invasión de la propiedad pública, la formación de barrios miserables, el
hacinamiento, las actitudes pendencieras y la degradación del medio ambiente en general.
Cuando la rentabilidad de la agricultura se reduce a causa de la protección a la industria, se

debilitan también los incentivos para invertir en el desarrollo de las tierras de cultivo y en la
conservación del suelo, tanto por lo magro de los posibles ahorros como porque el
rendimiento de las inversiones de ese tipo es bajo. Por otra parte, el fomento de la industria
a expensas de la agricultura no siempre reduce el uso de recursos naturales. Muchas
industrias se basan de un modo indirecto en los recursos, como las de agroprocesamiento,
la fabricación de muebles y la transformación de minerales. Desde luego que la
industrialización eleva el uso de la energía, tanto en términos absolutos como en relación
con otros insumos, y aumenta también la generación de desechos industriales. El tipo de
industria de tipo urbano y con uso intensivo de capital que se suele fomentar con las
políticas industriales y de comercio, es más intensiva en el consumo de recursos marginales
(crea más contaminación del aire y el agua, y más ruido), que la agricultura a base de bajos
insumos a la que viene a sustituir. (Sin embargo, el desmonte de tierras forestales, lejos de
desalentarse, se suele acentuar a causa de las políticas industriales en las que se limita el
empleo de tipo fabril).
Hasta la fecha, las consideraciones ecológicas han sido objeto de poca atención en la
formulación y aplicación de las políticas industriales y de comercio, en parte porque el nexo
que las une no ha sido obvio, pero también porque las personas que toman las decisiones
hacen cambios en las políticas en respuesta a las crisis o a las presiones políticas
inmediatas y no se pueden dar el lujo de pensar en las consecuencias a largo plazo. No
obstante, en el contexto del desarrollo sostenible, el hecho de pasar por alto los efectos de
las políticas sectoriales y de comercio sobre el uso y la administración de los recursos
conduce siempre al fracaso. La protección y los subsidios de crédito que se conceden a
industrias urbanas que usan en forma intensiva el capital, p. ej., aunados a los impuestos
sobre el agro a fin de extraer excedentes cada día mayores de ese sector y acelerar la
industrialización, pueden ser contraproducentes. En vista de que la industria depende
mucho de la agricultura para la obtención de alimento, materias primas, divisas y mercados
para sus productos, en sus primeras etapas, las políticas que fomentan en exceso la
industrialización a expensas de la agricultura debilitan la base industrial del país. Un hecho
de la misma importancia es que esas políticas alientan la desigualdad, el subempleo y la
falta de crédito rural, lo cual desalienta las inversiones destinadas a la conservación de la
tierra y fomenta la destrucción de las tierras forestales. Por añadidura, la tensión social
resultante no es una base firme para el desarrollo sostenible.
La más importante de las reformas que la política industrial requiere es el restablecimiento

de la ventaja comparativa de la industria que usa la mano de obra en forma intensiva, en
relación con las manufacturas de base urbana y con uso intensivo del capital, que gozan de
un alto grado de protección y fomento. La mejor de las soluciones sería una reforma tajante
de todas las políticas industriales y de comercio que han dado pábulo a ese prejuicio. Por
razones políticas, puede ser que esa reforma no siempre sea factible. En vista de la
magnitud y la urgencia de los problemas que giran en torno al empleo, a la pobreza y a la
mala administración de los recursos, y por el potencial no aprovechado de la industria rural,
la siguiente política más aceptable en orden de preferencia sería el otorgamiento pragmático
de ayuda para el desarrollo de la industria rural, en las que se usa mucha mano de obra, a
fin de crear oportunidades de empleo fuera de la granja, como una opción alternativa en
lugar de la invasión y la explotación destructiva de los recursos.
Para que el fomento de la industria rural pueda tener éxito, se debe apoyar en los rasgos
básicos de las áreas minerales: la disponibilidad de materias primas, el carácter temporal de
la oferta de trabajo, y la dispersión de los mercados. Se debe hacer énfasis en la meta de
restablecer un entorno competitivo entre las áreas rurales y las urbanas, mediante el
mejoramiento de la infraestructura, la oferta de crédito a tasas competitivas, la provisión de
ayuda técnica e información sobre los mercados, y la asistencia adecuada para el desarrollo
de las habilidades.
Otras tres políticas industriales que es preciso examinar una vez más a la luz de sus costos
ambientales son: (1) las deducciones por depreciación, el reembolso de impuestos y las
exenciones arancelarias sobre el equipo y los materiales que podrían ser una fuente
importante de contaminación; (2) los subsidios para la energía que tal vez favorezcan a las
fuentes de energía más contaminantes, en perjuicio de las que contaminan menos, y (3) los
criterios para aprobar la inversión externa directa (la selección previa, basada en el
expediente de las firmas o industrias específicas de otros lugares, puede ser más eficaz que
las evaluaciones del impacto ambiental realizadas cuando ya se han consumado los
hechos).
FALLAS DE LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS
La política monetaria, la fiscal y las que se refieren al tipo de cambio parecen estar aún más
lejos de la administración de los recursos naturales, que la política industrial y la de
comercio. No obstante, las primeras pueden tener efectos más potentes sobre la forma en
que los recursos se asignan y utilizan, que las políticas microeconómicas o sectoriales. P.
ej., si todo lo demás se mantiene constante, cuanto más alto sea el costo de los insumos de
capital y de trabajo que se usen en la extracción de un recurso o en las industrias
contaminantes, en relación con el precio de la producción, tanto menores serán la tasa de
agotamiento del recurso y la cantidad de contaminación resultante. Si las tecnologías con
uso intensiva de capital generan más contaminación que las de mano de obra intensiva,
cuanto más bajo sea el precio del capital en relación con el trabajo, tanta más contaminación
se producirá. Al afectar los precios del capital y la mano de obra, las políticas
macroeconómicas pueden ayudar a aliviar o a empeorar la degradación del medio ambiente.
La tasa de interés es un parámetro macroeconómico importante y tiene consecuencias

microeconómicas sobre la asignación de los recursos, porque crea un enlace entre el
presente y el futuro. Cuanto más alta sea la tasa de interés (o la tasa de descuento), tanto
mayor será el costo de la espera; por lo tanto, será más rápida la tasa de agotamiento del
recurso y se invertirá menos en la conservación del mismo. Este efecto se puede mitigar un
poco por el hecho de que una tasa de interés más alta implica un mayor costo del capital, lo
cual tiende a refrenar el agotamiento de los recursos y la degradación ambiental provocados
por las actividades que usan en forma intensiva el capital. Las industrias que reciben ese
fomento se benefician con topes máximos de intereses y subsidios implícitos a las tasas de
interés, mientras que el sector agrícola y la economía rural en general resultan afectados en
forma adversa. En la mayoría de los países en desarrollo, las políticas de crédito se han
basado sobre todo en órdenes, cuotas, límites a las tasas de interés, y un uso restringido de
los fondos recibidos por los préstamos. Sin embargo cada día es más evidente que los
agricultores preferirían condiciones más flexibles y una mayor disponibilidad de crédito, aun
cuando tuvieran que pagar tasas de interés más altas. La liberalización del mercado de
capital es un factor decisivo para el mejoramiento de la tierra, las inversiones destinadas a la
reforestación, la conservación de recursos, la intensificación de la agricultura y el

crecimiento de la industria rural.
En vista de que la mayor parte de los productos primarios de los países en desarrollo que se
basan en recursos naturales se manejan como mercancías en el comercio internacional (p.
ej., cobre, petróleo, yute, algodón, estaño, pescado, arroz, carne de bovino, caucho y
madera) o son sustitutos de productos del mismo tipo (p. ej., el gas natural, el lignito y la
generación hidroeléctrica), un tipo de cambio sobrevaluado podría evitar el agotamiento de
los mismos al reducir su precio en relación con los bienes que no son mercancías (como el
transporte, los servicios y la construcción). El tipo de cambio sobrevaluado y los impuestos
a la exportación tienen efectos similares, porque desalientan la exportación y fomentan la
importación de productos primarios obtenidos a partir de recursos, con lo cual se reduce la
presión sobre la base de recursos del país.
Las leyes del salario mínimo, que fomentan también la intensidad de capital, reducen el
empleo de mano de obra y abaten las tasas de salario real en los sectores no
manufactureros. Cuando la mano de obra es abundante, esas leyes tienden a incrementar
el uso de mano de obra barata para agotar los recursos naturales e inducen a los
trabajadores desocupados o subempleados a invadir los sectores que explotan esos mismos
recursos.
Por lo tanto, aun en caso de que los problemas del acceso abierto y las exterioridades
[externalidades] se resuelvan de un modo satisfactorio, el agotamiento de los recursos y la
degradación del entorno ecológico pueden continuar si no se reforman las políticas
macroeconómicas causantes de las distorsiones de precios en la economía. En la
evaluación y formulación de esas políticas se deben incluir los efectos muy notables, aunque
no intencionales, de las políticas fiscal, monetaria y comercial, sobre los recursos naturales y
el medio ambiente. Los efectos de las tasas de salario mínimo, el crédito subsidiado, los
topes para las tasas de interés y los ajustes del tipo de cambio (junto con los efectos de los
impuestos a la exportación, los incentivos a la inversión y los aranceles de importación)
sobre la tasa de agotamiento de los recursos, en una economía que se basa en estos
últimos, no se pueden pasar por alto sin poner en peligro la factibilidad a largo plazo de la
economía.
A pesar de todo, no sería realista esperar que las políticas macroeconómicas se ajustaran
de acuerdo con los objetivos de la ecología, en vista de que hay muchas otras cuestiones
apremiantes, como la estabilización del crecimiento y la administración de la
macroeconomía, que definen esas políticas. Lo que se puede esperar, en el mejor de los
casos, es que las consecuencias sobre el ambiente se tomen en cuenta de algún modo,
cuando esas políticas se formulen y se pongan en práctica. Si se consideran las
consecuencias de las políticas macroeconómicas sobre los recursos y el medio ambiente, se
puede presentar cualquiera de las siguientes situaciones consecuentes. Los costos
ambientales pueden inclinar la balanza en contra de las políticas marginales, al elevar los
costos sociales de éstas por encima de sus beneficios para la sociedad; el caso inverso se
puede producir con las políticas que tienen efectos ambientales positivos. Las
intervenciones en la política macroeconómica se pueden intensificar o reducir, de acuerdo
con sus efectos sobre el medio ambiente. Por último, es factible incluir disposiciones con el
fin de amortiguar los efectos negativos de las políticas, sobre el medio ambiente, cuando no
sea posible reducirlos en el grado suficiente para abatir su costo ambiental hasta un nivel
aceptable.
Por otra parte, la mala administración de la macroeconomía es tan perniciosa para el

manejo de los recursos naturales y para la calidad del ambiente, como para los demás
sectores de la economía. La deuda externa creciente, los déficit de comercio cada día más
cuantiosos, la hiperinflación, el alza de las tasas de interés, el ahorro insuficiente, el

crecimiento negativo de la inversión, y los déficit presupuestarios cada día mayores,
fomentan en última instancia la degradación del medio ambiente, pues dan lugar al
estancamiento económico, a más pobreza, a la anulación de los ajustes estructurales, y a un
acortamiento del horizonte de planificación (al elevar la tasa de descuento). La degradación
del medio ambiente a causa de la mala administración macroeconómica es más común en
Africa y América Latina, que en Asia.
PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL
Con el propósito de ayudar a los gobiernos a reestructurar sus economías a fin de que
puedan lidiar mejor con los problemas que ahora surgen, el Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y otras agencias internacionales para el desarrollo, han
financiado préstamos de ajuste estructural (PAE, por sus siglas en inglés) y préstamos de
ajuste sectorial (PAS). Por varias razones es importante tomar en cuenta los efectos de
esos préstamos de ajuste estructural y sectorial, y los de todos los programas a los cuales
están atados, sobre la administración de los recursos y el desarrollo sostenible. Primera,
esos programas de ajuste habrían de definir en mayor o menor grado las políticas
macroeconómicas y sectoriales que se aplicarían en gran parte de la década de 1990, y
como ya se ha visto, las políticas de ese tipo influyen en la asignación y en el uso de los
recursos. Segunda, por el hecho de que con esos programas se intenta reestructurar a las
economías de la región, sus efectos van a persistir mucho tiempo después de la fecha de
expiración de los mismos programas y préstamos. Tercera, por primera vez varios países
(tanto donantes como beneficiarios) y agencias de asistencia para el desarrollo, han
expresado su preocupación por el medio ambiente en el contexto de políticas
macroeconómicas y de desarrollo, y en los acuerdos de préstamo se han incluido algunas
disposiciones en relación con los recursos naturales y la ecología. Cualquiera que sea el
grado de eficacia o idoneidad de esas disposiciones, el simple hecho de reconocer las
consecuencias que las políticas macroeconómicas, de comercio y de desarrollo pueden
tener sobre la base de recursos y en el medio ambiente, es un paso significativo en la
dirección acertada. A pesar de todo, se han hecho varias preguntas en torno al impacto
general de las políticas de ajuste estructural en el ambiente. El tema no se puede exponer
en su totalidad en este estudio 10. Sin embargo, en vista de su importancia, presentaré a
modo de ejemplo los posibles efectos de las reformas de tipo comercial, industrial y agrícola
sobre el medio ambiente.
En general, las reformas de las políticas de industria y comercio equivalen al fomento de la

exportación, la liberalización de la importación y el estímulo a la inversión extranjera. Los
países logran esto reduciendo la protección absoluta y diferencial, abatiendo los costos de
producción y transacción de las exportaciones y las importaciones, y alentando la
competencia por medio de la reforma institucional.
Si se juzgan por sí mismos, los efectos de la reforma de la política industrial y comercial

sobre el medio ambiente, parecen bastante ambiguos. Por otra parte, en la medida en que
esas políticas generan crecimiento económico, crean empleos y alivian la pobreza, pueden
ayudar a mejorar las condiciones de la ecología en el país. Por otra parte, en el grado en
que esas reformas permitan intensificar la explotación y la exportación de los recursos
naturales, a precios que no reflejen el verdadero costo de los mismos para el país, conducen
a un deterioro de las condiciones ecológicas (las exportaciones de madera de Indonesia y
las de mandioca de Tailandia son dos ejemplos de esto). En la misma forma, el efecto
10
Para conocer un estudio en detalle sobre el impacto de las políticas de ajuste estructural en el medio
ambiente, ver Theodore Panayotou y Chalongphob Sussangkarn, “Structural Adjustment and the Environment:
The Case of Thailand”, en D. Reed, edit., Structural Adjustment and Environment (Bouler, Colo.: Westview
Press, 1992).
ambiental de la industrialización acelerada y la inversión externa depende del tipo de las

nuevas industrias en cuestión, de la intensidad de éstas en términos de capital y energía, de
su ubicación y del grado de cumplimiento que se dé en el país a las reglas para la
protección del medio ambiente. Si no existen esas reglas o no se cumplen en forma
efectiva, el fomento de las manufacturas de bajo costo y el aliento a la inversión externa
provocarán una mayor contaminación industrial. Abundan los ejemplos de esto, pero bastará
citar los casos de Bangkok, Manila y el Cairo.
La reforma arancelaria les puede brindar a los países la oportunidad de apoyar la

importación o manufactura de la maquinaria y las tecnologías que son más benigna para el
medio ambiente, y discriminar a las que producen un alto grado de contaminación. Con el
fin de asegurarse de que las reformas de las políticas de la industria y el comercio propicien
una mejoría relativa -o tal vez absoluta- en el medio ambiente, las naciones se pueden servir
de la estructura de los aranceles sobre la importación, para incluir los costos ambientales en
el precio de las tecnologías y los productos. En la misma forma, las condiciones
ambientales se deben especificar como parte integral de cualquier proyecto de inversión
externa, en el momento en que se haga la propuesta, y esto se debe vigilar como parte de
las evaluaciones periódicas de su desempeño. Entre esas condiciones de tipo ambiental
figuran la ubicación de la industria, la disposición de sus desechos, el control de la
contaminación, la prevención de accidentes y la rehabilitación del predio. La regulación
sobre el medio ambiente se debe complementar también con normas en materia de
emisiones, impuestos sobre efluentes o permisos de contaminación. A pesar de todo, hay
un límite en el grado en que un país puede ser restrictiva sin que por ello le sea imposible
alcanzar el nivel de inversión extranjera que desea, pues en igualdad de condiciones, la
inversión externa tiende a gravitar hacia donde los controles ambientales son menos
restrictivos.
La aceptación de un nivel más alto de contaminación y de otros costos de tipo ambiental, a

cambio de más crecimiento económico, empleos, divisas y rentas para el gobierno, puede
ser un intercambio legítimo, siempre que todos los costos ambientales se interioricen. Si no
es posible interiorizar en la forma debida los costos ambientales en los costos y beneficios
económicos de la inversión externa, p. ej., entonces se debe hacer una determinación
explícita de las ventajas pertinentes que se van a obtener a cambio. No conozco ningún
programa de ajuste estructural en el que se haya intentado interiorizar el costo ambiental o
se definan esas importantes compensaciones.
Las reformas de la política agrícola en relación con el ajuste estructural implican elevar los
precios del productor y reducir los impuestos sobre las exportaciones del agro, para lograr
que la producción en ese rubro sea más atractiva; modificar los precios relativos por medio
de un grado menor de apoyo a los precios de ciertos cultivos (como la caña de azúcar en
Marruecos), o con la reducción de los impuestos sobre otros (como el arroz y el caucho en
Tailandia); y suprimir los subsidios para los insumos del agro a fin de acabar con esa sangría
sobre el presupuesto, ahorrar divisas (cuando se trata de insumos importados), y elevar la
eficiencia en el uso de los recursos. El efecto de esas reformas sobre el medio ambiente
depende de los cultivos e insumos que se intente fomentar o desalentar, y del contexto
institucional donde las políticas se pongan en práctica. Si la propiedad de la tierra es segura
y los bosques se protegen y administran con eficacia, la elevación de los precios de los
cultivos agrícolas en general se traducirá en mayores inversiones para el mejoramiento de la
tierra, la conservación del suelo y la intensificación de la agricultura. En otras condiciones,
esas mismas políticas podrían dar lugar a una mayor destrucción de la tierra forestal, al
cultivo de las tierras marginales y a la extensificación de la agricultura.
En la misma técnica, los cambios en el precio relativo de las cosechas podrán beneficiar o
perjudicar al medio ambiente, según cuáles sean las cosechas afectadas y las condiciones
ambientales en las que se cultiven. P. ej., la reducción del precio de garantía de la caña de
azúcar en Marruecos tiene un impacto ambiental positivo, porque ese cultivo perjudica al
suelo y requiere un consumo intensivo de agua, en un país donde la misma es escasa. El
reducido apoyo al precio de la caña de azúcar estipulado en el PAE de Marruecos no sólo
hizo posible una menor sangría al presupuesto, sino también menos presiones sobre los
recursos del suelo y el agua. De este modo, el mercado está en mayor libertad de
responder a las señales del mercado y de cambiar el uso de los recursos (la tierra y el agua)
hacia cosechas más lucrativas, con un mejor aprovechamiento de los recursos naturales
limitados y menos daños para el medio ambiente.
La reducción de los impuestos a la exportación de ciertas cosechas, como las de árboles,

ayuda a diversificar la economía, alejándola de otros cultivos que erosionan el suelo, como
el maíz, el trigo o la mandioca, y encauzándola hacia las cosechas perennes, de alto valor
para la exportación, cuyos efectos colaterales son positivos para el medio ambiente. Lo que
resulta irónico en el caso de Tailandia es que los altos precios del caucho y la tierra forestal
gratuita han alentado una excesiva expansión de ese cultivo en laderas empinadas y
frágiles, lo cual propició los catastróficos deslaves e inundaciones de 1988, que costaron
350 vidas y causaron daños a corto y a largo plazo por casi 500 millones de dólares EUA.
Este caso es una clara demostración de que los incentivos económicos para producir
efectos ambientales positivos en ciertas condiciones, pueden ser destructivos para la
ecología en circunstancias diferentes. El hecho de dar más incentivos para los cultivos
perennes, como el café, el cacao y el caucho, en comparación con las cosechas anuales de
campo, como el algodón y el maní, o los cultivos en surco como el maíz y el sorgo, puede
ayudar a proteger el suelo en las pendientes suaves, pero esas plantas no son un buen
sustituto de la cubierta boscosa natural en las laderas muy pronunciadas o frágiles. Otros
países, como Nepal, Tailandia y Marruecos, han instituido programas de administración del
medio ambiente como parte de sus programas de ajuste estructural o como un instrumento
paralelo.
La disminución de los subsidios para insumos agrícolas, que también es parte integral de las
políticas de ajuste estructural, ha tenido en general un impacto positivo en el medio
ambiente. Las Filipinas, Nepal, Pakistán, Marruecos y Tunicia han accedido a reducir en un
grado sustancial sus subsidios para plaguicidas y fertilizantes. El uso prudente de estos dos
tipos de sustancias químicas ha ayudado a los países a elevar en forma notable el
rendimiento de sus cosechas sin tener que abrir nuevas tierras al cultivo (p. ej. en Pakistán,
Indonesia y las Filipinas), con lo cual se ha contenido la devastación de tierras forestales. A
pesar de todo, como ya se dijo antes, el uso excesivo e indiscriminado de plaguicidas,
alentado por subsidios generosos, ha sido contraproducente pues elimina a los enemigos
naturales de las plagas o propicia el surgimiento de variedades resistentes a esas
sustancias. Así mismo, la aplicación excesiva de fertilizantes químicos por un periodo
prolongado, hasta llegar a la exclusión total de los fertilizantes orgánicos (como el estiércol),
es nociva para la estructura del suelo. El uso intenso de plaguicidas y fertilizantes químicos
también da lugar a la contaminación del agua y al envenenamiento de la fauna acuática,
pues esas sustancias se infiltran en los sistemas acuíferos. Aun cuando los subsidios para
esos productos químicos se suprimieron a fin de evitar la sangría que le causaban al
presupuesto, esa medida ha reducido también la sangría que los mismos le ocasionaban al
medio ambiente. Como quiera que sea, en el caso ideal, los insumos que destruyen la
ecología (plaguicidas y fertilizantes químicos) deberían ser gravados con impuestos en
proporción a sus exterioridades [externalidades] negativas, y los insumos ecológicamente
benéficos (la administración integrada de plagas, el fertilizante orgánico y la conservación
del suelo) deberían ser subsidiados en proporción a sus exterioridades positivas. Sin
embargo, no hay ninguna disposición de ese tipo en los programas de ajuste estructural; de
hecho, todos los efectos positivos para la ecología no son elementos integrales de esos
programas, sino sólo factores de carácter incidental.
En el grado en que los programas de ajuste estructural exigen que se le fije un precio al
agua con miras a elevar la eficiencia en la asignación del recurso, o la recuperación de sus
costos para abatir el déficit del presupuesto, los recursos acuáticos se conservan y los
costos ambientales bajan. Con eso no sólo se pone un alto a la salinización y al
anegamiento, sino se logra también algo más importante, pues al aliviar la escasez del agua
por medio de la administración de la demanda, se evitan también los problemas ambientales
que la construcción de nuevos sistemas de riego trae consigo.
En los programas de ajuste estructural se exige también la reducción de los subsidios (o de

la exención de los derechos de importación) destinados al equipo agrícola y a la maquinaria
para la tala de bosques, de acuerdo con el objetivo de abatir los déficit del presupuesto y el
comercio, y suprimir las distorsiones inducidas por las políticas. Esta reforma de políticas
tiene varios efectos positivos sobre el uso de los recursos y la situación del medio ambiente,
ya que la maquinaria subsidiada para talar los bosques alienta la deforestación y el
desmonte de tierras marginales para la agricultura, vuelve más compacta la estructura de
los frágiles suelos tropicales y la daña, incrementa el uso de combustibles fósiles, y
distorsiona la elección del agricultor entre la mano de obra y el capital, a favor de este último
y a costa del primero, en los países donde la mano de obra es muy abundante. Además de
la ineficiencia económica y la mala asignación del capital escaso que esto último implica, se
contrae también el empleo en el agro, lo cual fomenta la devastación de las tierras forestales
y genera una indeseable emigración a las ciudades.
Las políticas de ajuste estructural requieren también la reducción de los subsidios de crédito
para el agro, como en el caso de las Filipinas y Tunicia. El impacto de esta medida es un
tanto ambiguo. Si los subsidios en materia de crédito benefician a los grandes agricultores y
ganaderos, que se dedican al desmonte de tierras en gran escala (como pasa en América
Latina, más que en Asia o Africa), la supresión de esos subsidios alivia sin duda alguna la
degradación del medio ambiente. Por otra parte, si los subsidios de crédito benefician a los
pequeños agricultores que no cuentan con los fondos necesarios para la intensificación de
los cultivos en sus mismas parcelas y para invertir en el mejoramiento de la tierra y en la
conservación del suelo, entonces cualquier reducción de esos subsidios dará lugar a que las
operaciones de minado del suelo y la devastación de tierras forestales se vuelvan más
intensas que en la situación actual. Sin embargo, aun en el caso del pequeño agricultor, hay
políticas mejores que los subsidios de crédito directos, que en todo caso son
intercambiables y también se pueden aplicar a otros propósitos. La supresión de los topes a
las tasas de interés; la expedición de títulos de propiedad seguros sobre la tierra, que se
puedan usar como garantía; y una mayor oferta de crédito a tasas competitivas, son
medidas más benéficas para el agricultor, para el presupuesto y para el medio ambiente,
que los subsidios de crédito, pues no sólo optimizan el uso del capital sino también el de la
tierra. Los subsidios en materia de crédito son un incentivo para la solicitud de préstamos,
pero no para hacer inversiones en la conservación del suelo o en la plantación de árboles, si
el agricultor no cuenta con la debida seguridad en lo que se refiere a la propiedad de su
tierra.
CASO 7
Falla de políticas: La deforestación en Ghana
En 1900, más de la tercera parte de Ghana estaba cubierta de bosques naturales. Queda
muy poco de eso en el presente. Desde mediados de la década de 1960, las causas
inmediatas de tanta deforestación han sido sobre todo la agricultura de tipo trashumante y la
tala de árboles para la obtención de leña, ya que las operaciones madereras y las cosechas
silvícolas sólo han tenido un papel secundario. El rasgo que subyace en esas causas es
una creciente pobreza rural y urbana, fruto de las mal orientadas políticas macroeconómicas
del país11.
Ghana ha sido objeto de tasas de deforestación tan excesivas, que en 1980 sólo el 7% de
su territorio no había perdido sus bosques. La pobreza del país ha reducido a la mitad el
área de bosques en los últimos 25 años, ya que las familias rurales no cuentan con otras
opciones y se dedican a las prácticas del cultivo trashumante para satisfacer sus
necesidades de energía. En 1980, casi el 40% de la tierra del país se usaba para producir
ese tipo de cultivos. Las tasas de pobreza se dispararon en 1970, y eso se reflejó en un
rápido incremento del consumo de leña en esa década. En 1983, la tasa de consumo de
leña en Ghana era de 906 metros cúbicos per cápita, una de las más altas del mundo.
La pobreza en aumento se suele atribuir a las políticas macroeconómicas de ese país.

Cuando logró su independencia, en 1957, la población de Ghana figuraba entre las que
tenían un nivel más alto de salud y educación, en toda la región de África localizada al sur
del Sahara. Entre 1965 y 1983, la tasa de crecimiento real per cápita del producto nacional
bruto fue de 2,1%; 5,6 puntos porcentuales por debajo del promedio que en esa misma
época se registraba en otros países en vías de desarrollo, de medianos ingresos e
importadores de petróleo. Los economistas coinciden en la opinión de que la causa de toda
esa decadencia han sido las políticas del gobierno en los rubros de la agricultura, la industria
y el comercio.
A pesar de todo, tanto las operaciones madereras como las cosechas de productos
forestales han disminuido a medida que esas mismas políticas, en especial el tipo de cambio
muy sobrevaluado, merman la rentabilidad de las exportaciones y limitan las reservas de
divisas disponibles para la compra de los insumos necesarios. El volumen de las
operaciones de la industria maderera en el país, entre 1970 y 1985, fue de sólo la décima
parte del total de la madera cortada para la obtención de leña. Las exportaciones de cacao
de Ghana, que ascendían a casi un tercio del mercado mundial a principios de los años
sesenta, cayeron a menos del 15% de esa cifra en 1982.
En la medida en que las operaciones madereras hubieran sido lucrativas, el sistema de

regalías por especie y por árbol, en Ghana, debió haber propiciado operaciones eficientes
de corte, con altas tasas de utilización de las especies secundarias y de los árboles de
menor talla. Por el hecho de cobrar las regalías en función del número de árboles
derribados, y no del volumen de madera cortado, el sistema habría alentado la tala de los
árboles más grandes, y no de los más jóvenes, lo cual habría creado huecos en el dosel de
altas ramas a fin de que los árboles en pie más pequeños pudieran recibir la cantidad
suficiente de luz solar. Sin embargo, ese incentivo no ha tenido efecto alguno en el contexto
de un tipo de cambio tan sobrevaluado, que las cuotas reales que paga el talador se han
vuelto insignificantes. A pesar de que las tasas de regalías son altas desde el punto de vista
oficial, en la práctica han llegado a ser las más bajas del mundo a causa del tipo de cambio
11
El material presentado en este caso fue tomado de Malcolm Gillis, “West Africa: Resource Management
Policies and the Tropical Forest”, publicado en Robert Repetto y Malcolm Gillis, eds., Public Policies and the
Misuse of Forest Resources (Nueva York: Cambridge University Press, 1988).
que prevalece en el mercado negro, por lo cual la madera de los bosques de Ghana es, de
hecho, un bien gratuito.
En la misma forma, el tipo de cambio ha malogrado los esfuerzos de reforestación, pues ha

debilitado el valor de sus fuentes de ingresos. Antes de 1976, la cuota que se cobraba a los
taladores y se aplicaba a fines de reforestación era de sólo 2 centavos de dólar EUA por
hectárea, calculada según el tipo de cambio del mercado negro. Todavía después de 1986,
la cuota no llegaba a los 5 centavos de dólar por hectárea. El presupuesto más reciente del
Ministerio Forestal para la reforestación arrojó una suma que equivale a $ 125.000 dólares
EUA al año, de acuerdo con el tipo de cambio del mercado negro.
CASO 8
Éxito de políticas: Supresión de los subsidios para plaguicidas en Indonesia
Antes de 1985, el gobierno de Indonesia otorgó un subsidio para los plaguicidas equivalente
al 82% de su precio al detalle, a un costo anual de 128 millones de dólares EUA. Este fuerte
subsidio propició un incremento de 76% en el uso de esos productos por los agricultores del
país, entre 1976 y 1985, con un resultado devastador. El uso generalizado del plaguicida
Sevin acabó con los enemigos naturales del insecto fulgórido pardo, y se perdieron millones
de toneladas de arroz a causa de una plaga a la cual ni siquiera se le veía como una
amenaza a principios de los años setenta. Tan Sólo en 1976 se perdieron 364.500
toneladas de arroz, con un valor de 100 millones de dólares EUA.
El uso excesivo de plaguicidas provoca a menudo la evolución de variedades resistentes de

algunas plagas y, a la vez, acaba con los depredadores naturales que ayudan al control de
esas mismas plagas. De hecho, la aplicación excesiva de plaguicidas se ha relacionado con
un descenso de la productividad. En el norte de Sumatra, la densidad de la población del
insecto fulgórido pardo aumentó en proporción directa al número de aplicaciones de
plaguicida. Entre tanto, la investigación demostró que los campos no sometidos al
tratamiento tenían un 75% menos de insectos de ese tipo y producían un rendimiento más
alto.
Igual que otras fallas del mercado, los subsidios impiden el surgimiento de señales
importantes del mercado, las cuales podrían ser una advertencia para que los agricultores
no se excedieran en el uso de plaguicidas. En virtud de que se pagan precios artificialmente
bajos por el plaguicida, los agricultores tienden a usar éste en dosis superiores al punto
óptimo en términos económicos, y rebasan el umbral donde el costo real de la aplicación del
plaguicida empieza a ser mayor que los beneficios obtenidos con el uso de mayores dosis.
A causa de esto, el agricultor sigue usando plaguicidas, tal vez en lugar de otros insumos
como la supresión de maleza, a pesar del creciente daño que les causa a los cultivos y al
medio ambiente. En Indonesia, los insecticidas se aplicaban en cantidades generosas,
cuatro o cinco veces por temporada, sobre millones de hectáreas de arrozales, sin tomar en
cuenta las necesidades reales de cada uno de esos campos.
A fines de 1985, el 70% de la cosecha de arroz de Java estaba amenazado, y en muchos

estudios económicos se demostró que los dividendos del uso intenso de insecticidas eran
negativos. Una política proyectada para propiciar la autosuficiencia en materia de arroz,
había puesto en peligro el rendimiento de los mismos cultivos que se proponía favorecer. El
insecto fulgórido pardo causaba daños cada día más graves a las variedades de arroz que,
según se decía, eran resistentes. En su descripción de esos daños, la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) informó: "Ni aun las dosis más
altas de insecticida pueden contener esos brotes. Por el contrario, parece que con eso sólo
empeoran las cosas”.
En noviembre de 1986, el presidente Suharto expidió un decreto por el cual prohibió 57

marcas de plaguicidas, 20 de las cuales gozaban de un fuerte subsidio del gobierno. En el
mismo decreto se estableció una estrategia nacional para el control de las plagas del arroz,
con el nombre de administración integrada de plagas (AIP), en la cual se incluía el uso de
los enemigos naturales de las mismas. Al cabo de tres temporadas de cultivo después del
decreto, la FAO consignó una reducción de 90% en el uso de plaguicidas. Y, por añadidura,
el rendimiento promedio aumentó de 6,1 toneladas a 7,4 toneladas por hectárea.
En octubre de 1988, el gobierno de Indonesia redujo el subsidio para los plaguicidas, de 55

a 40% de su precio al menudeo. Poco después, en diciembre, el gobierno optó por suprimir
por completo todos los subsidios para plaguicidas. Si bien es cierto que las consideraciones
fiscales tuvieron un papel importante en eso, los autores de las políticas esperaban también
que esa supresión indujera a los agricultores a usar de un modo más eficiente los
plaguicidas. El gobierno expidió también sendas disposiciones para elevar el precio base
del arroz con cáscara, el maíz amarillo, la soya y la habichuela mungo, elevando así el
ingreso de los agricultores a fin de que éstos pudieran lidiar mejor con el cambio de las
políticas.
CASO 9
Falla de políticas: La prohibición de la tala en Tailandia
En noviembre de 1988, Tailandia fue azotada por catastróficas inundaciones y deslaves que
causaron la muerte de 350 personas, dejaron a 70.000 sin casa, y ocasionaron daños a la
agricultura y a la pesca por valor de varios millones de dólares. Pese a que sólo parecían
ser un desastre natural, en realidad las inundaciones fueron el resultado de los cambios
introducidos en las pautas del uso de la tierra (ya que los cultivos más comerciales, como el
caucho, sustituyeron al de otras plantas que protegían más al suelo contra la erosión) y de la
tala desenfrenada a manos de los aldeanos y las grandes compañías. De hecho, la cubierta
vegetal de Tailandia es hoy de 20%, mientras que en la década de 1950 era de más del
60%.
Como una reacción ante el desastre, el gobierno tailandés prohibió todas las operaciones
comerciales de tala en el país. A pesar de eso, la proscripción ha sido en gran parte inútil
para reducir la deforestación. De hecho, ésta tal vez se ha acrecentado desde que tal
prohibición entró en vigor. En junio de 1989, la prensa local informó que la deforestación era
más grave a partir de la prohibición, según quedó documentado en un estudio topográfico
del Ministerio Forestal. En los reconocimientos aéreos se registró un aumento de 54% en la
tierra deforestada, entre enero y mayo de 1989, en comparación con el mismo período de
1988. Así mismo, la tala ilegal fue descubierta en 2.500 bosques, siendo que en el año
anterior sólo se había detectado en 1.300 arboledas.
A pesar de que la prohibición contra la tala parece incidir en forma indirecta en el problema
de la deforestación en Tailandia12, los incentivos básicos para el desmonte de tierras con el
fin de abrir éstas a la agricultura siguen siendo muy firmes, y tal vez esa sea la razón de que
la tala persista. Una de esas causas medulares es el rápido crecimiento de la población,
que da lugar a diversas presiones sociales, como el incremento de la pobreza rural y la falta
de oportunidades de empleo. El ministro de agricultura admitió que casi todos los aldeanos
se dedican a la tala ilegal como una forma de complementar sus ingresos. La respuesta del
gobierno tailandés a esas presiones ha sido el fomento tácito de la ocupación ilegal de las
áreas forestales, por los campesinos que carecen de tierra. El apoyo del gobierno ha sido
más explícito en algunos casos. P. ej. en los últimos 10 años se han vuelto a asentar en
tierra forestal “deteriorada” 1,2 millones de familias que no poseen tierras. Pese a todo, las
12
La deforestación se calcula en un 3 % al año; Edith Mirante, "A 'Teak War' Breaks Out in Burma", Earth Island
Journal (verano de 1989).
autoridades no les han concedido una forma segura de tenencia de la tierra a los migrantes
que carecen de ella.
Sin duda alguna, las medidas tibias, como el otorgamiento de derechos de usufructo por 25
años a los ocupantes ilegales de tierras forestales públicas, alientan un mayor número de
invasiones, y no les brindan a los campesinos el interés a largo plazo que se requiere para
estimular una administración más eficaz y sostenible de la tierra. El hecho de privar a los
agricultores del acceso al crédito formal o a otros incentivos para la inversión, conduce a
una planificación miope o por completo inexistente. La inseguridad en la tenencia de la
tierra prevalece en más del 50% de Tailandia, por lo cual los campesinos tienen muy pocas
opciones, como no sea “minar” la tierra, ya que las prácticas de administración más
sostenibles no les producen réditos. El hecho de prohibir la tala no incide en esas causas
medulares de la deforestación. Mientras no se resuelvan las cuestiones de la tenencia de
tierra, las oportunidades de empleo y la pobreza rural, la deforestación y los consecuentes
deslaves e inundaciones seguirán siendo un continuo flagelo en Tailandia.
CASO 10
Una falla de Mercado que se convierte en un Éxito de políticas: Cómo dar más
seguridad en la propiedad de la tierra en Tailandia
A causa de la masiva invasión de bosques y el desmonte de tierras para abrirlas a la

agricultura, desde principios de la década de 1970, el 37% de la tierra de cultivo de Tailandia
no está documentado ni figura en el registro de la propiedad. Otro 47% sólo se ampara con
certificados para su uso temporal. La falta de seguridad en la propiedad de la tierra es un
grave obstáculo cuando se intenta alentar el tipo de inversiones agrícolas que se requieren
para la diversificación, la intensificación y aumento de la productividad de la tierra. Para las
instituciones financieras, la posesión sin título o sólo temporal de una parcela no es
aceptable como garantía sobre un préstamo. A causa de eso, los campesinos no tienen
más remedio que recurrir al mercado informal de crédito, donde las altas tasas de interés
hacen que ese tipo de inversión en la granja no sea rentable. El riesgo de desalojo, por
pequeño que sea, añade un elemento de incertidumbre que desalienta aún más las
inversiones para el mejoramiento de la tierra y la conservación del suelo. La incertidumbre,
la falta de acceso al crédito institucional y el fácil acceso a la tierra forestal pública se
conjugan para sesgar el desarrollo del agro en contra de la intensificación del cultivo de las
tierras actuales, y a favor de la expansión hacia nuevas tierras.
Hay evidencia empírica de que la inseguridad en la propiedad ha sido un grave impedimento

para el crecimiento de la producción en Tailandia. Según un estudio realizado por Gershon
Feder y otros en 1988, "un gran número de granjeros no tienen derechos de propiedad legal
sobre la tierra que trabajan, aun cuando dentro de la comunidad agraria se les considera
como sus dueños de facto". Por medio de estudios extensivos y un análisis econométrico
riguroso, en el estudio de Feder se encontró que: (1) el valor de la tierra cuya tenencia no es
segura equivale sólo a la mitad o a dos terceras partes del valor una extensión similar donde
la propiedad si esté asegurada, y (2) la relación capital-tierra en los lugares donde se tenía
asegurada la propiedad era entre 60 y 250% más alta que en las comarcas donde la
propiedad no era segura. Por último, los autores descubrieron que los beneficios sociales
de la provisión de una forma segura de propiedad de la tierra, fluctúan entre el 25 y el 80%
del valor de mercado de las parcelas en las que se asientan los ocupantes ilegales, y que
los beneficios privados para los campesinos eran aún más altos. Se trata de beneficios
enormes, si se toma en cuenta que casi el 40% de la tierra de cultivo en Tailandia no está
amparada con títulos de propiedad. Eso equivale más o menos a un crecimiento de 10 a
30% en la productividad agrícola total de ese país, y podría contribuir en un grado sustancial
a la conservación del suelo y el bosque. Se cree que el 14% de los bosques invadidos en el
norte de ese país se usan para sustituir a las tierras que están seriamente erosionadas y
degradadas.
Con la ayuda del Banco Mundial, el gobierno de Tailandia ha puesto en marcha un vasto
programa para la expedición de títulos de propiedad de la tierra, con el fin de dar mayor
seguridad a los campesinos a ese respecto. Por desgracia, a los ocupantes ilegales de las
tierras forestales reservadas, el gobierno sólo les otorga derechos no transferibles de cultivo,
con validez por un periodo de entre 5 y 25 años, pues teme que si les otorga títulos de
propiedad total, tal vez los aliente a vender su tierra a buen precio y a seguir invadiendo
nuevas extensiones en los bosques reservados. A pesar de todo, lo más probable es que la
tibia medida de conceder derechos de uso sólo se traduzca en una mayor invasión de los
bosques, ya que en el estudio de Feder se demostró que sólo los títulos de propiedad de la
tierra cabales, seguros, exclusivos, transferibles e indefinidos, pueden dar lugar a un grado
mayor de inversión y a una productividad más alta.
CASO 11
Los costos de la contaminación del aire en São Paulo, Brasil
Conocido como el “Valle de la Muerte” por los efectos de la contaminación del aire en los
residentes, el Área del Gran São Paulo (AGSP) ilustra con tintes dramáticos lo que puede
pasar cuando no se toman en cuenta los costos sociales de la industrialización y del uso de
vehículos. Con una superficie de 8.000 kilómetros cuadrados, el AGSP es una de las zonas
metropolitanas más grandes del mundo. Allí se produce más del 40% de todo el valor
agregado industrial de Brasil. En 1981, su población de 11 millones de habitantes crecía a
un ritmo de entre 5 y 6%.
Esta densidad demográfica y la concentración de la industria pesada han dado lugar a

niveles de contaminación del aire que a menudo rebasan las normas mínimas “aceptables”.
Las emisiones en toda el AGSP se estiman en 7.000 toneladas diarias, y más de la mitad de
ella se compone de monóxido de carbono. Casi tres cuartas partes de la contaminación del
aire, con inclusión de casi todo el monóxido de carbono, son producidas por los vehículos
automotores, y la mayor parte del resto lo genera la industria. En 1978, las normas de la
calidad diaria del aire, sólo para el monóxido de carbono, fueron rebasadas en 299
ocasiones, a veces por un factor de casi 3. En vista de que tanto la densidad la población
como la contaminación del aire varían mucho de un municipio a otro, los niveles de ese tipo
de contaminación rebasan las normas más a menudo y en mayor magnitud en las zonas
donde la población es más densa. No es extraño que los residentes de esas áreas sean
también más propensos a las afecciones de la salud relacionadas con la contaminación.
Si bien es cierto que los efectos de la contaminación del aire sobre la salud son dolorosos y
muy visibles en São Paulo, no es fácil calcular sus costos económicos. Para ello, además
de su impacto sobre el ser humano, también se deben calcular los daños que la infición
causa a la propiedad, al equipo, a los animales de granja y a las cosechas. En varios
estudios se ha logrado hallar una correlación entre los daños a la salud a causa de la
contaminación, y los niveles de la concentración industrial y de la densidad de la población
en cada uno de los municipios del AGSP. En uno de esos estudios, Fernicola y Azevedo
encontraron una relación entre el nivel promedio del contenido de plomo en la sangre de los
residentes, y el nivel de contaminación del aire en distintos municipios. A partir del examen
realizado en un período de dos semanas en 1973, René Mendes observó una estrecha
correlación entre la concentración de dióxido de azufre en la AGSP y las muertes a causa de
enfermedades respiratorias. Al estudiar la relación entre la contaminación y la mortalidad en
São Paulo, un informe del Banco Mundial concluyó que “un incremento anual de una
tonelada de particulado por km2 en el AGSP, por encima de los niveles de 1977, se asocia
con un aumento de 12 casos por millón en la tasa de mortalidad”13.
Los intentos de limitar la contaminación del aire se encuentran aún en su fase preliminar en
el nivel federal, estatal y municipal. A partir de las normas sobre la calidad del aire,
instituidas por el gobierno federal para calcular los niveles de reducción necesarios, los
estados han adoptado normas de emisiones para distintas fuentes de infición del aire. Así
mismo, tanto el gobierno federal como los de nivel estatal se han servido también de la
expedición de licencias y de la zonificación, para tratar de controlar las fuentes de
contaminación nuevas o potenciales y las ya existentes. En el nivel municipal, el AGSP ha
usado la política sobre el uso de la tierra con el fin de limitar la presencia de nuevas
industrias y los niveles de contaminación permisibles en las distintas áreas.
Para reducir la contaminación del aire en el AGSP hasta el nivel señalado en las normas
federales, será menester lograr una disminución de entre 80 y 9O%. El Banco Mundial y la
agencia de protección ambiental del estado CETESB, han estimado en 6 millones de
dólares EUA el costo anual que se requeriría para lograr una reducción de 55%, es decir, un
costo de entre $1,10 y $ 1,20 dólares por cada residente afectado por la infición. En vista
del impacto de la contaminación sobre la salud, la CETESB ha considerado que los
beneficios esperados justifican por amplio margen ese nivel de gastos. Como quiera que
sea, el costo de tal reducción va a depender, desde luego, de la eficacia de los medios de
control que se utilicen. Las normas o los impuestos que se aplican a la contaminación son
más eficientes que el equipo de control obligatorio o las restricciones en materia de
combustibles o producción, ya que en los primeros se les brinda a los contaminadores la
flexibilidad necesaria, con el fin de que elijan el método de control que resulte más efectivo
en términos de costos, para su firma. En el caso de los impuestos, las firmas determinan
también el valor que pueden pagar por el derecho de contaminar, y deciden si el uso de
algún método para reducir las emisiones es una opción eficaz.
CASO 12
Éxito de políticas: la lucha contra el congestionamiento urbano en Singapur
Al igual que muchas otras ciudades, Singapur ha padecido los efectos de un creciente
número de vehículos sobre su medio ambiente: el congestionamiento de tráfico alarga por
igual el tiempo de recorrido de los autos y del transporte público, la contaminación del aire,
el desgaste y maltrato de las vías de comunicación, y una calidad de vida más baja para
todos los que viven y trabajan en las zonas más congestionadas. En virtud de que los
conductores de autos no absorben en forma natural los muy altos costos que al circular le
imponen a toda la sociedad, la opción de cobrar por el uso de las vías de comunicación en
la ciudad es atractiva en teoría. Además, el éxito alcanzado con el plan de Licencias para el
Área de Singapur ha demostrado que la idea también es atractiva en la práctica.
En 1975, los automóviles constituían la mitad de los 280.000 vehículos registrados en

Singapur, y les pertenecían a uno de cada 16 habitantes de la ciudad. Con el fin de lograr
una reducción de 25 o 30% en el tráfico en el centro de la ciudad durante las horas pico, las
autoridades aplicaron el plan de cobrar a los conductores por el uso de las vías de
comunicación de la zona céntrica en esas horas. De un modo específico la ciudad se
propuso estas metas: reducir el uso del automóvil en ciertos lugares y a determinadas horas,
sin afectar por eso la actividad económica; poner en práctica un método que fuera fácil de
aplicar y de hacer cumplir; y ofrecer opciones atractivas de transporte a los que optaban por
no ir en su auto al centro de la ciudad. De acuerdo con el sistema de precios de esa área,
se exigió que se comprara una licencia diaria o mensual para los vehículos que circularan en
13
Estos estudios han sido descritos en Thomas, "Pollution Control in São Paulo, Brazil".
el centro de la ciudad en las horas pico; se elevaron las cuotas del estacionamiento diurno
en esa zona; y se instituyó un servicio de “estaciónese y viaje” a fin de facilitar los recorridos
en trayectos fijos sin usar el automóvil. Los vehículos que transportaran a más de cuatro
pasajeros, lo mismo que los autobuses y las motocicletas, quedaron exentos del requisito de
comprar la licencia14.
Gracias a ese plan, se logró reducir en 73% el tráfico en la zona durante las horas pico. Por
otra parte, eso no pareció afectar mucho a las actividades diarias. A pesar de que la opción
de “estaciónese y viaje” no tuvo muchos usuarios, la ciudad comprobó que ese plan general
era fácil de aplicar y que se podía vigilar su cumplimiento. La proporción de autos que
circulaban con múltiples pasajeros aumentó, del 10% del tráfico total al 14%, al tiempo que
el 13% de los automovilistas de la zona optaron por usar el transporte público, y casi el
mismo número de usuarios cambió su horario con el fin de adelantarse a las horas pico. El
precio promedio de los recorridos se elevó, de $ 64 a $ 95 dólares EUA para los que
prefirieron no cambiar sus hábitos y siguieron circulando en la zona céntrica en las horas de
mayor tráfico. Lo más significativo fue que sólo la décima parte de los que circulaban “a
través de la zona”, no cambió su ruta o su hora de salida para evitar el pago de las cuotas
de licencia. La velocidad de la circulación aumentó 10% en las vías de entrada y 20% en las
calles interiores de la zona céntrica. La velocidad de los vehículos en los circuitos
alternativos se incrementó un 20%. El único grupo que notó un aumento en el tiempo de
recorrido, fue el de los que optaron por usar el transporte público, pero su tiempo promedio
de recorrido aumentó sólo 9 minutos en relación con sus viajes de antaño, que duraban 29
minutos.
Por medio de este plan se obtuvieron también beneficios para la ecología. Si bien es cierto
que otros agentes contaminantes son difíciles de medir, el nivel del monóxido de carbono
bajó en forma sustancial durante las horas en las que el plan se ha puesto en vigor. Tanto
los residentes como la gente que va de compras al centro de la ciudad han dicho que ahora
pueden caminar con más facilidad y seguridad, pues hay menos emisiones tóxicas y las
condiciones en general son más gratas para vivir y para hacer compras. En términos
generales, todos los grupos afectados coincidieron en que el resultado del plan aplicado en
Singapur fue positivo. Sólo los automovilistas dijeron que ahora se encuentran en una
situación peor que la anterior, aunque no del todo mala. Su impresión es acertada, puesto
que de hecho recayó sobre ellos la mayor parte de los costos sociales, en lo que toca al uso
de sus vehículos. Con una tasa inicial de 77% en los dividendos sobre la inversión, que
gracias al aumento de las cuotas de licencia se elevó a 95%, el plan logró sus metas sin
causar una erogación indebida al presupuesto. Los beneficios a largo plazo son menos
cuantificables, pero tal vez más significativos, ya que en el futuro no será necesario construir
más vías de comunicación ni habrá tanto congestonamiento.
14
Gran parte del material que se presenta en este caso fue tomado de Peter L. Watson y Edward P. Holland,
"Relieving Traffic Congestion: The Singapore Area License Scheme", Staff Working Paper del Banco
Mundial, Nº 281 (Washington, D.C.: Banco Mundial, 1978).

Fallas de Política

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ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE Lectura 6

DOCENTE: Rosa Ferrín Schettini Página 1

FALLAS DE LAS POLÍTICAS Y DEGRADACIÓN DEL AMBIENTE1

La tendencia de los mercados libres a mostrar fallas en la asignación y en el uso eficaz de

Un segundo tipo de falla es el hecho de no tomar en cuenta ni interiorizar los efectos

En suma, las fallas de políticas incluyen tanto el hecho de no intervenir cuando la

estructural en los que no se interiorizan, y ni siquiera se amortiguan, las repercusiones

FALLAS DE POLÍTICAS EN MATERIA DE PROYECTOS

precedentes de invasión y deforestación del bosque, a cambio de muy pocos beneficios

En un estudio econométrico acerca de las causas de la deforestación en el nordeste de

En la mayoría de los países, el marco que se usa para relacionar la política

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El sesgo a favor o en contra de los proyectos, en oposición a las políticas, no es privativo de

FALLAS DE LA POLÍTICA SECTORIAL

desperdicio de maderas tropicales valiosas, y a la pérdida de ingresos para el gobierno. Los

A raíz de los catastróficos deslaves e inundaciones de noviembre de 1988, que se han

Ingreso Ingreso Ingreso Ingreso Ingreso

potencial real oficial captado captado

TABLA 4: Precio de la madera en pie y costos de sustitución para países en desarrollo

Costo estimado Costo estimado Costo de la

Políticas sobre tierras

a controles estatales obligatorios, en materia de comercio y precios, y pertenece por fuerza

La ausencia de formas de propiedad segura de la tierra es un gran obstáculo para las

No es posible exagerar la importancia de la seguridad en la propiedad para los fines de

La inseguridad en la tenencia de la tierra y la falta de acceso al crédito han tenido

vertientes, por la incapacidad de sostener el rendimiento de las tierras de cultivo ya

En vista de las consecuencias que la inseguridad en la tenencia de la tierra provoca sobre la

Políticas referentes al agua

Problemas similares a causa de la creciente escasez de agua se registran en Indonesia, aun

El incremento de la urbanización y la industrialización en la década de 1990 va a empeorar

Sin duda alguna, la industrialización va a tener repercusiones en el medio ambiente, y no

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El congestionamiento y la contaminación se han vuelto cada día más predominantes en los

Mi cálculo aproximado del tiempo perdido y del aumento en el uso de la gasolina en

presente del costo del congestionamiento y la contaminación agregada en Bangkok es de

POLÍTICA INDUSTRIAL Y DE COMERCIO

desmonte de zonas adicionales de bosque suele ayudar a mantener e incluso a ampliar la

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La más importante de las reformas que la política industrial requiere es el restablecimiento

FALLAS DE LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS

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Por otra parte, la mala administración de la macroeconomía es tan perniciosa para el

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PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL

En general, las reformas de las políticas de industria y comercio equivalen al fomento de la

Si se juzgan por sí mismos, los efectos de la reforma de la política industrial y comercial

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