EL LARGO CAMINO DE LA DOCTRINA BASICA CONJUNTA

Menuda tarea la de intentar evaluar una doctrina que ya ha pasado por el

scanner conceptual de varios dogmáticos de nuestra comunidad militar, con el
enorme riesgo de no poder evitar parafrasearlos, como podria ocurrir con el autor
de “Estudio y Análisis de la Doctrina Básica Conjunta”1, quien –entre algunos
otros oficiales dedicados a la docencia militar-, ya ha madurado una orientación
crítica sobre el particular, desde su primera edición.

Sin embargo, en la medida que el desarrollo de toda doctrina lleva consigo una
metodología circular, donde son necesarios una serie de datos que se
consideran y maduran en todos los niveles, es que nos valdremos de ellos y sus
productos, para re-evaluar esta nueva versión2, contrastándola con las versiones
anteriores, sus respectivas críticas, la versión norteamericana que ha servido
para su inspiración3, y la actualización de esta última4, verificando si finalmente
cumple o no con los criterios mínimos que pudieran validar su aplicación, en el
ámbito de nuestras Fuerzas Armadas (FFAA).

En ese contexto, se presenta en las siguientes páginas el resultado de este

análisis, que se soporta - en primer lugar - en la definición de algunos parámetros
de evaluación básicos que toda doctrina debe cumplir para validar su contenido;
en segundo lugar, en el resultado del análisis crítico, resaltando aquellos
aspectos positivos y señalando los aspectos deficitarios que, en la medida que
generan inconsistencias, dificultan su entendimiento; y, por último, en la
identificación de las relaciones que la doctrina evaluada establece, tanto con los
conceptos, como con la estrategia, lecciones aprendidas, entrenamiento,
educación y planeamiento, entre otros; a fin de detectar los vacíos de valor que
pudieran hacerla imperfecta.

Finalmente, cerraremos este ensayo con una prognosis que, a título de

conclusiones, pretende alertar a la comunidad militar peruana, del riesgo que
significaría no plantear las modificaciones que este nuevo proyecto requeriría,

1
Presentación del Sr. Gral. FAP Hoyos de Vinatea Raúl. Febrero 2013
2
Proyecto de Doctrina Básica Conjunta 2014, actualmente en etapa de revisión.
3
Guerra Conjunta de las Fuerzas Armadas de los EEUU”, noviembre del 2000 (Joint Publication 1 – JP1)
4
Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU”, de Marzo del 2013 (Joint Publication 1 – JP1)

1
privando a nuestras FFAA de acceder, prontamente, a una verdadera revolución
doctrinaria.

En busca de la esencia del proyecto….

¿Son adecuados los principios y conceptos? Los principios han sido mejor
estructurados respecto a la edición del 2009, y aunque tanto ellos como los
conceptos siguen siendo de carácter muy general, buscan orientar de una mejor
manera el camino para el planeamiento, preparación, coordinación y conducción
de las FFAA en Operaciones y Acciones Militares Conjuntas. De hecho, es pues
una mejor adaptación de la Doctrina Conjunta de los EEUU (JP-1) a nuestras
necesidades, pero que aún contiene muchos vacíos que traslucen
inconsistencias para su aplicación y entendimiento. Por ejemplo, en comparación
con la JP-1, nuestra Doctrina Básica Conjunta (DBC) contiene un alto nivel de
generalidad, abordando temas importantes pero con bajo nivel de detalle, que
no dejan claras las ideas en el personal que la interpreta y aplica.

¿Qué incluye? Si bien contiene principios, conceptos y procedimientos básicos

que podrían orientar y guiar el pensamiento, lenguaje, concepción de la
estrategia militar, empleo del Poder Militar, desarrollo de la doctrina conjunta,
planeamiento, preparación, coordinación y conducción de las FFAA, tanto para
las Operaciones Militares como para las Acciones Militares Conjuntas, aún tiene
vacíos. No incluye aspectos más precisos para lograr la Acción Unificada, ni los
niveles de coordinación para establecer los mecanismos para la Unidad de
Esfuerzo con instituciones de otros Instrumentos del Poder Nacional, ni mucho
menos con instituciones internacionales militares o civiles5.

Tampoco indica cómo se debe organizar un CCOO, CCEE y la Fuerzas de Tarea

Conjuntas, en donde incluso se deberían de estandarizar aspectos de disciplina,
moral, salud y bienestar para el personal militar que los conforman6.

5Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo II – “Dirección Unificada para las FFAA” – Pag. II-7 y II-13

6Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo IV – “Organizaciones del Comando Conjunto” – Pag. IV-5, IV-10, IV-18 y IV-21

2
Asimismo, poco a nada dice respecto al Comando y Control Conjuntos, mientras
que en la JP-1 se le dedica un capítulo completo7. Finalmente, no se incluyen
principios y autoridades para el desarrollo de la Fuerza Conjunta en aspectos
relacionados a Doctrina, Educación, Entrenamiento, Lecciones Aprendidas, ni
conceptos para la evaluación8.

¿Cuál es el vínculo con la Fuerza Conjunta? Establece los lineamientos

generales para el empleo de Poder Militar a cargo del CCFFAA (CCOO y CCEE);
orientando la preparación y entrenamiento de las fuerzas en base al desarrollo
de Capacidades Militares Conjuntas a cargo de las FFAA.

¿A quién se aplica? Es de competencia del personal de las FFAA y Policía

Nacional del Perú (cuando sea dispuesto mediante dispositivo legal específico).
Su ámbito de aplicación no considera a otras Entidades Gubernamentales ni
mucho menos a otras no gubernamentales, con lo cual difícil sería que se
materialice el concepto de la acción unificada, por ejemplo.

¿En qué se concentra? Se concentra en orientar y guiar el pensamiento del

personal militar bajo un lenguaje único y un objetivo integrador. Sin embargo, no
explica cómo debieran integrarse los recursos humanos y materiales, en la
búsqueda del accionar conjunto y la interoperabilidad de las FFAA.

¿Que enseña y en que cree? Es un documento que ante las críticas a sus
versiones pasadas, ha logrado plasmar de manera más ordenada y didáctica,
las consideraciones y aspectos generales, de nuestro Sistema de Defensa
Nacional, vinculándolos con la unidad de esfuerzo que se requiere para lograr la
acción conjunta y enfrentar las amenazas. Sin embargo, y aun cuando pretende
lograr un diseño ordenado de lineamientos que articulen las leyes con la teoría y
los recursos actuales, muestra pendientes y evidentes debilidades.

¿Quién la escribe? Lamentablemente, ha vuelto a ser revisada y actualizada por

un Comité de Trabajo y no por quienes han ganado experiencia sobre el terreno.

7Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo V – “Comando y Control Conjunto”. Pag. V-1 a la V-20.

8Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo VI – “Desarrollo de la Fuerza Conjunta” – Pag. VI-1 a la VI-9

3
¿Cuál es el propósito del Manual? Disponer de un conjunto de principios y
conceptos que permitan el empleo del poder militar, planeamiento, preparación,
coordinación y conducción de las FFAA.

¿Qué posición representa? Representa la posición del Poder Militar, como

Instrumento del Poder Nacional. ¿Cuál es el sustento de los principios? Aun
cuando dice sustentarse - además de en la Constitución y las Leyes Nacionales
– en el Planeamiento Estratégico Nacional, historia militar propia y la experiencia
doctrinaria nacional, entre otras, es evidente que poco o nada han sido tomadas
en cuenta estas últimas. De hecho, las lecciones aprendidas en el Cenepa,
Chavín de Huántar o el VRAE, son grandes ausentes.

¿Es una base para que o para quién? servirá de base para el desarrollo de las
doctrinas militares de menor nivel y para las Instituciones Armadas (IIAA), con la
finalidad de desarrollar las capacidades militares de los componentes de las
Fuerzas Conjuntas. Ahora bien, debiera ser de conocimiento obligatorio del
personal militar y civil integrantes del CCFFAA y las IIAA, pero, a diferencia de
la doctrina norteamericana - que es de fuente abierta - nuestro proyecto de DBC
tiene una clasificación de “Reservado”, con lo cual se dificulta su difusión, tanto
para el personal militar como para las Entidades Gubernamentales y no
Gubernamentales que pudieran participar en la Acción Unificada.

¿Qué nivel y autoridad tiene? Siendo DBC, pertenece al nivel Estratégico,

teniendo precedencia y autoridad sobre doctrinas de empleo de menor nivel.

¿Qué términos, tácticas, técnicas y procedimientos incluye? La DBC pertenece

al nivel Estratégico y este nivel no van las técnicas, tácticas ni procedimientos.
Sin embargo, sí proporciona lineamientos generales para el desarrollo de las
Doctrinas Operacionales y Funcionales/Especificas.

¿Que promueve? Aun con las imperfecciones, resulta siendo una herramienta
útil que orienta y guía el pensamiento, lenguaje y la concepción de la estrategia
de empleo del Poder Militar, el desarrollo de doctrinas conjunta de menor nivel y
el planeamiento, preparación, coordinación y conducción de las FFAA.

¿En que se basa? Lamentablemente, este es otro de los vacíos del proyecto,
pues además de las normas citadas en la versión del 2009, se incorporan otras

4
que debieron ampliar el horizonte conceptual del proyecto. Sin embargo, los
Intereses y Objetivos Nacionales, Objetivos Militares, Amenaza y propósito de
las FFAA, entre otros, siguen siendo grandes misterios.

Escaneando la propuesta, a través de la JP-1.

Dice la teoría, que el propósito de toda DBC es potenciar la fuerza conjunta,

recogiendo del más alto nivel la orientación política y estrategia de seguridad,
para lograr que ambas sean efectivas en la aplicación del poder militar.

Sin embargo, nuestro proyecto considera solo “qué” es la Política de Seguridad

y Defensa Nacional, y no “cómo” se vincula con la Estrategia de Defensa
Nacional. A más de mencionar que como producto de esa política se ha creado
el Sistema de Defensa Nacional, con sus órganos de ejecución, y fijar que el
Planeamiento Estratégico Integral para la Seguridad y Defensa queda a cargo
de la Secretaría de Defensa Nacional, esta versión no interpreta la política de
defensa, no dice cuál es la estrategia de seguridad militar que la satisfacerá, no
menciona cuáles son los objetivos nacionales en materia de Seguridad y
Defensa y tampoco caracteriza las amenazas que atentan contra la Seguridad.

Por otro lado, la DBC debe basarse en la organización, estructura y equipamiento

actual, debiendo incorporar, si así lo decide, capacidades reales e incorporar
principios de guerra que hayan sido probados en el tiempo y sustentados en
lecciones y experiencias pasadas. Obviamente, si bien las capacidades denotan
una intención por alcanzar, en nuestro caso incluirlas complica el entendimiento
y las posibilidades de empleo, pues planear bajo las capacidades de una fuerza
“deseada”, aleja de toda realidad operacional cualquier intento de desarrollar
procesos de planeamiento conjuntos.

En su defecto, la JP-1 no considera listados de capacidades conjuntas. En su

defecto, recurre a las capacidades desarrolladas por cada Fuerza de manera
independiente, que al integrarlas a requerimiento de los Comandos
Combatientes pasarán a conformar las capacidades conjuntas para el
cumplimiento de la misión asignada. Sin embargo, aunque aún son insuficientes
los esfuerzos para lograr el cambio de mentalidad requerido, la DBC por lo
menos intenta estandarizar la terminología bajo un lenguaje común, y propicia el

5
entrenamiento en base a estándares internacionales, esforzándose por ser
elegible para participar en fuerzas multinacionales.

Asimismo, es autoritaria y excepcionalmente opcional, ya que ahora considera

más preceptos y describe algo mejor los conceptos para orientar las
operaciones, aunque en el promedio sigue siendo deficitaria. Por su lado, la JP-
1 establece que la doctrina conjunta es la guía autorizada y deberá ser seguida,
excepto cuando, a juicio del Comandante, existan circunstancias excepcionales
para no hacerlo; tiene precedencia sobre las doctrinas independientes de las
Fuerzas y no constituye una política9.

Finalmente, la DBC contiene consideraciones muy básicas de organización,

línea de Comando, relaciones de Comando y aspectos de conducción aplicables
a los CCOO, CCEE y de las Fuerzas Conjuntas, así como sus responsabilidades
para el empleo y de las IIAA en la preparación, desarrollo, entrenamiento de la
Fuerza. En este tema, frente a la única página que trata el tema en el proyecto
motivo de este análisis, la JP-1 le dedica 22 páginas que sustancialmente le
aportan el valor agregado que la complementa.

En cuanto a sus relaciones…

¿Qué relación hay entre Doctrina y el concepto?

La DBC, no incluye la interpretación de la concepción política, la estrategia de

seguridad nacional y militar; solo la define. Es decir, no establece de manera
clara la relación entre los fines que se persiguen, los medios para conseguirlos
y la forma como lo haremos. Tampoco nos dice como operar con la capacidad
existente, pues se basa en capacidades por adquirir. Si se subordina a la política,
tratados y restricciones legales vigentes.

¿Qué relación hay entre Doctrina y las Lecciones Aprendidas?

Aunque en la introducción menciona que la DBC se ha actualizado en base a la

experiencia y lecciones aprendidas, no se evidencia en ningún capítulo que se

9Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo VI – “Desarrollo de la Fuerza Conjunta” – Pag. VI-3

6
hayan tomado en cuenta, restándole importancia a la evaluación de nuestra
efectividad en combate y posibles errores que aún se pudieran estar cometiendo.
Incluso no se les menciona siquiera como una de las fuentes de doctrina, como
tampoco la evaluación de los entrenamientos y operaciones reales. En este
tema, la JP-1 dispone de un Programa que evalúa las Lecciones Aprendidas
Conjuntas, cuyo principal objetivo es mejorar la mejora continua de la doctrina,
organización, capacitación, material, liderazgo, educación, personal,
instalaciones y la propia política, pues todas se retroalimentan en base a la
evaluación de las fortalezas y debilidades que se observan en la ejecución de
las operaciones reales10.

¿Qué relación hay entre Doctrina y el Entrenamiento?

Si bien es cierto que la DBC establece algunos lineamientos generales para el

Entrenamiento Conjunto, no establece prioridades sobre qué tareas debería
considerar cada Fuerza para alcanzar las Capacidades Militares Conjuntas;
tampoco se evidencia un proceso a través del cual se pueda obtener
presupuestos para la preparación, desarrollo, sostenimiento, y entrenamiento
con más regularidad. Salvo el caso de las Operaciones Especiales y las
Operaciones de Inteligencia, el entrenamiento se ha caracterizado por seguir
siendo una actividad totalmente institucional.

Por ello, cada Fuerza continúa con serias limitaciones, superviviendo con un
nivel de entrenamiento y alistamiento de grado mínimo. En términos concretos,
no existe un marco presupuestal, doctrina clara, ni la decisión para llevar a cabo
entrenamientos conjuntos, que permitan apreciar la real dimensión y estado de
nuestras capacidades militares conjuntas, para enfrentar amenazas.

Sin entrenamiento conjunto, no puede haber evaluación y por tanto, tampoco

medir el nivel de nuestras capacidades militares actuales. Menos reorientar
esfuerzos para reforzar las debilidades o potenciar nuestras fortalezas. En
contraste, en la JP-1 se establece la real dimensión e importancia del
Entrenamiento Conjunto; se explican de manera clara los fundamentos,

10Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo VI – “Desarrollo de la Fuerza Conjunta” – Pag. VI-9

7
principios, estado final y sistema de entrenamiento conjunto, así como la
influencia que tiene este aspecto sobre la doctrina11.

¿Qué relación hay entre Doctrina y la Estrategia?

En el Capítulos II y III del proyecto, se establecen de manera aceptable los

principios y conceptos generales que relacionan a la Doctrina con la Estrategia.
Se describe en qué consiste y cómo funciona el Sistema de Seguridad y Defensa
Nacional, que relaciones y línea de comando existen entre todos sus elementos
y las responsabilidades. Pero, pese a que se hacen grandes esfuerzos por crear
y aprobar doctrina, el principal problema es la difusión, tanto en el propio
personal militar, como en el ámbito político, donde los funcionarios públicos
encargados de establecer los lineamientos de la política nacional y tomar las
decisiones más trascendentales para el país, poco o nada conocen del tema,
siendo crítico debido a que la DBC debería ser un elemento articulador entre en
la parte política decisoria y el estamento militar ejecutor.

Cabría preguntarse también, ¿hasta qué punto la DBC representa una

herramienta de carácter orientador, sujeta de ser considerada, estudiada y
aceptada por el Poder Ejecutivo, sensibilizándolo para la asignación de
recursos? La respuesta no es alentadora, pues percibimos que aunque se ha
avanzado algo, aún estamos lejos de conseguir resultados positivos, a través de
la aplicación de conceptos etéreos, que no alcanzan el nivel de madurez que sea
capaz de interesar a nuestra clase política. Falta mayor educación,
concientización y compromiso para viabilizar el cambio.

La estrategia que emplea la JP-1 al respecto, es establecer claramente los

vínculos entre los fines (qué deben ser cumplido) y los medios (capacidades),
por medio de las formas (cómo) en que las Fuerzas Conjuntas deben cumplir
con la estrategia militar y objetivos operacionales, en apoyo a los objetivos
estratégicos nacionales. También proporciona información a los líderes civiles
encargados del desarrollo de la estrategia de seguridad nacional, tales como las
competencias, capacidades y limitaciones de las fuerzas militares. Intereses

11Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo VI – “Desarrollo de la Fuerza Conjunta” – Pag. VI-7 y VI-8

8
Nacionales (Fines – Vitales, importantes, humanitarios), Objetivos Nacionales
(seguridad, prosperidad, democracia), Gran Estrategia (Forma – enfrentar las
amenazas decididamente), Instrumentos de Poder (Medios - Diplomático,
Informacional, Militar y Económico)12.

¿Qué relación hay entre Doctrina y el Planeamiento de las Operaciones?

La Doctrina debe proporcionar los fundamentos para desarrollar una perspectiva

conjunta en los procesos de planeamiento y toma de decisiones.

En ese aspecto, el proyecto 2014 es poco claro. Establece un Proceso que

desfasadamente importa, nuevamente, herramientas que no ubica ni describe,
dentro del mismo. Por citar un ejemplo, presenta al “Diseño Operacional”, fijando
su importancia para la visualización de la Campaña y Orientación del
Comandante, pero no indica cómo se construye, cuáles son sus insumos, ni qué
genera o aporta al proceso. Ciertamente, resulta siendo una herramienta valiosa
que permite estructurar y perfilar la operación antes de la formulación de los
Cursos de Acción, según se explica en la OTAN. Sin embargo, incluirlos en el
Proyecto 2014, sin mayor explicación ni fundamentación, flaco favor le hace al
contexto de este, hasta ahora, nuevo intento fallido.

Adicionalmente, no resalta el tema de la Educación Militar, para nosotros básico,

pues los encargados de planear, coordinar y conducir las Operaciones y
Acciones Militares Conjuntas debieran necesariamente ser capacitados para
interiorizar y entender bien la “conjuntez”. Los Estados Mayores del CCFFAA,
CCOO y CCEE, no explotan, discuten ni plantean modificaciones a las
deficiencias sobre el tema, porque sencillamente no disponen de personal
calificado. No hay una política sectorial que impuse la educación en este tema.

La experiencia norteamericana, impulsada después de la firma del Acta

Goldwater - Nichols en 198613, demuestra que las Fuerzas Militares
norteamericanas comenzaron a aplicar la doctrina militar conjunta mediante una

12Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo II – “Dirección Unificada para las FFAA” – Pag. VI-1 a VI-5

13También conocida como el Acta de reorganización del Departamento de Defensa de los

EEUU.

9
reforma en la educación del personal, potenciando cada fuerza mediante la
unificación de esfuerzos y búsqueda de un objetivo común. Esto también está
recogido en la JP-1, se presenta como un aspecto clave en el proceso de
desarrollo de la Fuerza Conjunta: “La Educación Militar Profesional”
(Professional Military Education) es esencial para incrementar la experiencia del
profesional militar en el arte y la ciencia de la guerra 14. Además para contar con
personal militar capaz de actuar en conjunto, establecen los programas
denominados “Educación Militar Profesional Conjunta” (Joint Professional
Military Education), de carácter obligatorio para todos aquellos Oficiales que
pretendan trabajar en el Pentágono y los Comandos Combatientes15.

Conclusiones

El Proyecto de DBC 2014, ha incluido en su base legal y doctrinaria normas que

debieron haber servido para proponer el marco conceptual, cuando no principios
para el entrenamiento y operaciones conjuntas. Sin embargo, su fragilidad, pobre
interpretación y ausencias vinculantes, hacen de este proyecto una edición tan
imperfecta como la del 2009.

Si bien la JP-1 / 2013, demuestra que nuestra DBC ha importado Principios y

Conceptos que no han sido contrastados ni validados para nuestras
necesidades, haberlos incluido sin explicación ni sustento, termina restándoles
el valor que sin duda – bien fundamentados - sí tienen.

Las experiencias en otras comunidades militares, no incluyen Capacidades

Militares como parte de la DBC, sirviendo - en todo caso - de insumo para
establecerlas. Sin embargo, incorporarlas a título de deseos, como lo hace este
proyecto, impide sincerar nuestras posibilidades y acceder a una verdadera
revolución doctrinaria en materia de planeamiento operacional conjunto.

14 Joint Publication 1 – JP1 “Doctrina para las Fuerzas Armadas de los EEUU” de Marzo del
2013 – Capítulo VI – “Desarrollo de la Fuerza Conjunta” – Pag. VI-4 y VI-5
15 Información disponible en https://www.usnwc.edu/Academics/Joint-Professional-Military-

Edu.aspx

10
Las Doctrinas Básicas Conjuntas, deben ser desclasificadas, si lo que se
pretende es que se interioricen a todo nivel e inter– agencialmente. El enemigo,
puede saber qué nos guía, pero no qué haremos, cómo, dónde, ni cuándo!

11